CAPITOLUL II

Administraia public n epoca fundamentrii statului naional modern

(1856-1866)
2.1. Adunrile ad-hoc i reforma administraiei publice
Dei meninea Principatele romne sub suzeranitatea Porii otomane, Tratatul de la
Paris din 30 martie 1856 conserva acestora o administraie independent i naional
precum i deplina libertate a cultelor, a legislaiei, a comerului i navigaiei. Dnd curs unei
necesiti interne stringente de reform a Principatelor, tratatul propunea revizuirea tuturor
legilor i statutelor n vigoare. n acelai timp, cele 7 puteri garante i asumau dreptul de a
face ele nsele aceast reform, n baza unui raport prezentat de ctre o Comisie special
format din reprezentani ai puterilor semnatare. Aceasta urma s se deplaseze la Bucureti
pentru a face o analiz obiectiv a strii de lucruri din Principate, urmnd s propun
reformele necesare n ntregul sistem administrativ. n conturarea acestor propuneri, un rol
important urmau s-1 joace i romnii nii, ai cror reprezentani trebuiau s fie convocai
de ctre Poart n cadrul unor adunri ad-hoc cu caracter consultativ. Trebuind s reflecte
interesele tuturor claselor societii romneti, adunrile ad-hoc erau chemate s transmit
Comisiei cerinele lor n privina reformrii tuturor ramurilor administraiei i, n genere,
referitoare la ansamblul reformelor privitoare la organizarea Principatelor.1
Lucrrile divanurilor ad-hoc au fost marcate de spiritul micrii unioniste, de dorina
construirii unui stat naional unitar modern bazat pe principiile liberalismului burghez dar i
pe ideea pstrrii tradiiei instituionale romneti, acolo unde era necesar. Problematica
reformei administrative a stat permanent n atenia dezbaterilor, mai ales n Moldova, unde
divanul ad-hoc i-a asumat sarcina s propun reforme concrete n diverse materii de interes
general, iar comitetele divanului n materii legate direct de interesele fiecrei clase sociale n
special.
2.1.1. Propuneri de reform n materia administraiei publice centrale
2.1.1.1. Propunerile romneti
Acestea au fcut mai mult obiectul discuiilor plenului Divanului ad-hoc i vizau:

1 T. Drganu, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar, vol. I, Ed. Lumina Lex, 1998, pp. 361365;

 Admisibilitatea tuturor romnilor n toate funciile de stat. Prin aceasta se urmrea s se pun
capt accesului exclusiv al clasei privilegiate boiereti la funciile statului, inclusiv la cele
administrative;
Separarea clar a puterilor legislativ i executiv;
Independena magistrailor de administraia propriu-zis;
Responsabilitatea ministerial. Se dorea, astfel, nlturarea efectelor prevederilor neclare ale
Regulamentelor Organice n materie, prevederi ce conduseser la inexistena unei rspunderi
politico-juridice efective a minitrilor pentru activitatea lor. Concret, n vederea instaurrii
unei monarhii constituionale parlamentare, se cerea acordarea Parlamentului a dreptului de a
trage la rspunderea pe minitri i renunarea la simplul drept regulamentar acordat
legislativului de a sesiza domnului eventualele abateri ale minitrilor si2.
Toate acestea reluau n genere refrenele reformiste de la 1848 urmrind, pe de o parte,
s nlture tarele administraiei regulamentare dar i, pe de alt parte, s continue procesul de
modernizare a statului i administraiei sale, nceput timid de Regulamentele Organice.3
De un interes aparte a fost propunerea Comitetului clerical de a se transforma
funcionarii bisericeti n funcionari ai statului. Se dorea, astfel, consacrarea Bisericii
Ortodoxe ca serviciu public al statului romn, ceea ce nu facea dect s transpun ntr-o
formul organizatoric modern o realitate istoric. Funcionarii bisericeti urmau s fie astfel
salarizai de ctre stat iar bunurile ecleziastice urmau s formeze un singur fond, administrat
de ctre Ministerul cultelor.
2.1.1.2. Propunerile Comisiei europene
Analiza sistematic a strii de lucruri din administraia public central, fcut de
Comisie de-a lungul a mai bine de un an de zile, a atras numeroase propuneri de reform:
n ceea ce privete Ministerul de Interne, Comisia a constatat existena n sarcina acestuia a
unui numr extrem de mare de atribuii, ceea ce condusese la o aglomerare excesiv a
activitii n minister. Din aceast cauz, ministrul era suprancrcat cu detalii, neputnd
aprofunda nici o problem. n aceste condiii, Comisia a criticat i dorina ministrului de a
absolvi de responsabilitate pe agenii si, prin ingerina n activitatea acestora, fapt care ddea

2 A se vedea, pentru mai multe amnunte, M. Guan, Convenia de la Paris din 1858 i debuturile executivului

modern n Romnia, n A.U.L.B. nr. 1-2/2004, pp. 104-112.

3 I. Stanomir, Libertate, lege i drept. O istorie a constituionalismului romnesc, Ed. Polirom, Iai, 2005, pp.
31-53;

natere unor numeroase abuzuri4. n consecin, Comisia a propus restrngerea atribuiilor

acestui minister, fcnd referire expres la detaarea, n Valahia, a direciei potelor i celei a
lucrrilor publice (mpreun cu podurile i oselele i telegraful) i transformarea lor, la fel ca
n Moldova, ntr-un minister special.
n privina realizrii justiiei, Comisia a constatat, ntr-adevr, o ingerin a executivului n
activitatea judectoreasc, dei Regulamentele Organice nu permiteau acest lucru. S-a sesizat
astfel un amestec al Principilor i al minitrilor n justiie prin suspendarea proceselor, oprirea
lucrrilor instanelor i chiar prin influenarea hotrrilor5. De aceea, Comisia a propus o
reglementare mai distinct a atribuiilor puterii judectoreti fa de ale celei executive.
Pentru a scoate pe magistrai de sub influena executivului, se cerea luarea unor msuri
concrete pentru instituirea inamovibilitii magistrailor.
n materia instruciunii publice, Comisia a constatat insuficiena organizrii sistemului
educaional datorat lipsei unor examene de absolvire i mai ales a unor universiti care s
ofere o pregtire superioar candidailor la funciile publice, acordate adesea unor persoane
lipsite de educaie6.
2.1.2. Propuneri de reform n materia administraiei publice locale
2.1.2.1. Propunerile romneti
Foarte numeroase au fost propunerile de reform n materia organizrii administraiei
publice descentralizate, ca mrturie a formrii n epoc a unui larg curent n favoarea
libertilor locale, printre membrii tuturor claselor sociale din Moldova. Dezbaterea n plenul
adunrii a acestor probleme a fost susinut de Mihail Koglniceanu n edina din 18/30
noiembrie prin propunerea de a se introduce, alturi de cele 12 puncte deja aprobate, alte
ase, printre care s-au enumerat nfiinarea sau completarea municipalitilor i a comunelor
n toat ara precum i nfiinarea de consiliuri generale n toate districtele7. ncercnd s
justifice importana reformelor, Mihail Koglniceanu scotea n eviden rostul acestor
instituii de a detepta patriotismul local: ori unde cineva este legat de locul naterii sale, c
ori unde cineva se intereseaz de locul unde a crescut, acolo i patriotismul este mai mare,
mai nfocat; c la noi oraele i grmedile steti nu au nici o neatrnare, fiind toate
interesele, i generale i locale, centralizate n minile guvernului, precum i importana lor
4 Rapport adresse au Congres de Paris par la Commision europeenne siegeant a Bucarest en 1857, Bucarest,

Imprimerie de l'Etat, 1869 p. 71.

5Idem, p. 89.
6Idem, p. 134.
7D.A. Sturdza, C. Colescu-Vartic, Acte i documente relative la istoria renascerei Romniei, vol. VI, partea I,
Institutul de arte grafice Carol Gobl, Bucureti, 1896, p. 267.

pentru ridicarea populaiei din starea politic i economic napoiat n care aceasta se afla.
Relund principiile doctrinare afirmate la 1848, el recomanda: ce este de interes local s se
fac de ctre autoritile locale, i numai ce este de interes general s fie de competina
administraiei nalte. Respectivele probleme urmau s se dezbat mai nti n comitete i mai
apoi aprobate de plen, astfel c fiecare clas social a avut posibilitatea s abordeze
problematica descentralizrii n funcie de propriile interese i propria nelegere a
fenomenului.
a) Autonomia departamental. n edina sa din 13/25 decembrie 1857, Comitetul
marilor proprietari a propus transformarea inutului (departamentului) ntr-o unitate de
descentralizare administrativ. Aceasta urma s cumuleze mai toate elementele necesare
autonomiei sale organizatorice i funcionale: acordarea de personalitate civil i nfiinarea
de Consilii inutale alese. Atribuiile restrnse conferite acestora mrturiseau ns influena
francez asupra autorilor propunerii i, n consecin, o autonomie efectiv destul de
restrns: Consiliilor li se ncredina numai ntocmirea bugetului i repartizarea n inut a
impozitelor directe stabilite de lege i dreptul doar de a propune toate msurile de interes
particular ale inutului. Tot Consiliului inutal urma s-i revin un rol consultativ n
chestiunile de ordin general, la cererea guvernului.8
b) Autonomia comunal a fost propus Adunrii n data de 9/21 noiembrie, de ctre
deputaii steni clcai, ns ntr-o formul ce perpetua satul ca celul de baz, tradiional, a
organizrii administrative rurale. Printre doleanele acestora se enumera astfel i necesitatea
ca satele s-i aib de acum nainte dregtorii alese chiar din snul lor nsui, dregtoriile
acele s aib a cuta sub privegherea crmuirii de toate nevoile satului, precum i inerea
rnduielii n sat, la cmp i la drumuri, privegherea, hotrrea i aprarea asupra avutului,
venitului drilor, cheltuielilor, lucrrilor, alctuirilor i a tuturor drepturilor steti 9. Cu totul
altfel vedea lucrurile Comitetul micilor proprietari. Doleanele lor vizau 1. Statornicirea
ndeobte a comunelor - o instituie nou, construcie artificial a legiuitorului diferit de
instituia satului ca entitate natural, 2. Alegerile membrilor judeelor comunale (consiliilor
comunale, n.n.) s se fac de ctre obtie, slobod i neatrnat; 3. Driturile i ndatoririle
judeelor comunale vor fi prescrise prin o anumit lege.
c) Autonomia municipal a fost conceput n baza unor propuneri venite din partea
Comitetului orenilor. Era vorba, n primul rnd, de un proiect remis de deputaii din portul
Galai care solicitau la punctul 1 Organizarea n oraele Romniei de municipaliti cu ale
8 M. Guan, Istoria administraiei publice romneti, Ed. Universitii Lucian Blaga din Sibiu, Sibiu, 2003, pp.

151-161;
9Idem, p. 178.

lor consiliuri (...) i, n al doilea rnd, de un proiect al deputatului Vasile Mlinescu ce

solicita i el, n punctul 2, Organizarea regimului municipal n toate oraele Romniei prin
nfiinarea de municipaliti cu consiliuri deliberante i de ori care alte instituii trebuitoare,
aa nct s poat rspunde la adevrata lor menire10.
2.1.2.2. Propunerile Comisiei europene
Din pcate, analiza i propunerile comisarilor europeni nu au ndeplinit ntru totul
doleanele reformiste romneti. n privina autonomiei administrative districtuale, dei
apreciau avantajele i necesitatea unui asemenea tip de organizare, comisarii, lund n calcul
contextul socio-economic romnesc, au considerat c introducerea instituiei Consiliilor
districtuale n Principate era, pentru moment cel puin, nu doar prematur, dar, pn la un
anume punct, chiar periculoas11. n condiiile n care nu exista o clas de mijloc n societatea
romneasc, putea apare pericolul controlrii acestor Consilii de ctre marii proprietari locali
n propriul lor interes.
n

schimb,

Comisia

manifestat

un

interes

aparte

pentru

subocr-

muitori/priveghetori, conductorii administrativi ai subdiviziunilor judeelor i inuturilor.

Aflat n contact direct cu lumea satelor, executant formal al ordinelor guvernului, acestui
organ trebuia s i se dea organizarea necesar promovrii corecte a interesului general i
ocrotirii simplului cetean de abuzuri. n acest sens, Comisia a recomandat renunarea la
alegerea acestuia la nivel local i preluarea n exclusivitate de ctre guvern a selectrii i
numirii sale, ca expresie a unitii i ierarhizrii stricte a administraiei publice statale.
n ceea ce privete satele, constatnd lipsa complet a oricrei autonomii
administrative datorat influenei considerabile exercitate de proprietar i subocrmuitor,
Comisia s-a abinut de la recomandri exprese privind nfiinarea de comune, considernd c
aceast problem trebuie tratat n strns legtur cu cea a mproprietririi ranilor clcai.
Municipiile au atras atenia special a comisarilor europeni. Organizate n
Regulamente dup principiile moderne ale descentralizrii administrative, oraele libere din
Principate erau, la 1857, departe de a avea o via administrativ autonom. Datorit
controlului excesiv exercitat de ctre centru i imixtiunilor ilegale n alegerea organelor
municipale, administraia municipal, voit autonom prin lege, degenerase ntr-un centralism
considerabil. De aceea, comisarii au propus limitarea puterilor acordate Ministerului de
Interne n materia administraiei municipale, n scopul de a permite dezvoltarea unei viei
administrative proprii.
10Idem, pp. 480-481.
11D.A. Sturdza, C. Colescu-Vartic, op. cit., partea a II-a, pp. 611-613.

2.2. Convenia de la Paris (7/19 august 1858)

Al doilea act cu valoare constituional din istoria modern a romnilor, Convenia
realiza o construcie instituional a Principatelor edificat ca un melanj ciudat ntre
principiile constituionalismului modern i neoabsolutismul mascat n cadrul Regulamentelor
Organice. Ea consacra perspectiva european asupra organizrii statelor romneti, n
conformitate cu recomandrile Comisiei speciale i cu doleanele romnilor, n msura n care
acestea conveneau intereselor puterilor garante.
Convenia ncerca s dea substan principiului separaiei puterilor n stat n cadrul
unei monarhii constituionale elective inspirat, sub anumite aspecte, de Constituia belgian
din 1831 iar, sub altele, de Constituia francez din 185212. Se postula, astfel, o separaie ntre
administrativ i judectoresc ce mpiedica amestecul domnului - reprezentant al executivului
- n actul de justiie. Dincolo de aceast prevedere care limita explicit arbitrariul domniei
regulamentare, ntlnim n textul Conveniei prea puine prevederi care s schimbe
fundamental caracterul regimului politic regulamentar: consacrarea responsabilitii
ministeriale, iniiativ legislativ acordat Comisiei centrale n materia legilor de interes
comun pentru Principate, consacrarea unor drepturi i liberti fundamentale (art. 46). Simpl
revizuire a Regulamentelor Organice, aflate nc n vigoare, noul act constituional al Principatelor conserva un domn construit, sub aspectul atribuiilor, dup chipul i asemnarea celui
regulamentar.
Co-deintor al puterii legislative, domnul pstra dreptul unic de iniiativ legislativ
n materia legilor de interes special, dreptul de sancionare a tuturor legilor - o rmi a
puterii monarhice absolutiste13 revalorificat doctrinar14, dar reglementat n ciuda propunerii
Divanului ad-hoc moldovenesc de a se acorda monarhului doar un drept de veto limitat 1218 Al. Tilman-Timon, Les influences etrangeres sur le droit constitutionel roumain, Librrie duRecueil Sirey,
Paris, 1946, p. 301. Conform autorului, influena covritoare a Constituiei belgiene este evident, dei, n mod
paradoxal, n Comisia de redactare a Conveniei componenta francez a fost decisiv. Acest aspect ar ridica, de
aceea, semne de ntrebare asupra lipsei influenelor masive din partea Constituiei franceze de la 1852. Poziia
autorului ni se pare injust, n condiiile n care cea mai mare parte a prevederilor ce reglementeaz raporturile
dintre puterile statului seamn izbitor cu prevederile Constituiei din 1852. 19
Acest fapt rezulta att din
prevederile art. XXIII, 2 al Instruciunilor Congresului de la Viena pentru Comisiunea special a Principatelor
din 2 aprilie 1856, ct i din dezbaterile Conferinelor de pace de la Paris dedicate organizrii Principatelor n
perioada 22 mai-19 august 1858. A se vedea G. Petrescu, D.A. Sturdza, D.C. Sturdza, Acte i documente
relative la istoria renaterei Romniei, Lito-tipografia Carol Gobl, Bucureti, 1892, pp. 270-271.
1320A se vedea P. Negulescu, Curs de drept constituional, Bucureti, 1927, p. 395.
14n doctrina epocii, dreptul de veto al monarhului exprimat prin dreptul de a sanciona sau nu legile votate de

legislativ era privit ca o modalitate de echilibrare a puterilor, mpiedicnd abuzurile legislativului i permind
monarhului s nu pun n practic legi pe care nu le agrea. A se vedea: M. Bluntschli, Droit public general,
Librairie Guillaumin, Paris, 1885, pp. 75-76; Th. Ducrocq, Cours de droit administratif, Tome premier, A.
Fontemoing Editeur, Paris, 1897, pp. 19-20.

precum i dreptul de a dizolva parlamentul unicameral. Dei ambele prevederi nu erau

incompatibile cu regimul parlamentar, Convenia ocolea acest regim politic propus cu
insisten ncepnd cu 1848 i ale crui trsturi i fcuser firav prezena n viaa politic
regulamentar. Ca urmare, executivul pstra fa de legislativ aceeai independen politic
specific regulamentar. Totui, noul act constituional aeza ntr-o ecuaie formal fireasc
executivul i legislativul: obligat s pun n executare legile prin regulamente administrative,
domnul se ncadra ntr-un executiv subordonat legislativului i canalizat pe funcia ce-i
justifica modern existena.
Unic titular al puterii executive, domnul rmnea un element activ n administrarea
Principatului. Executivul unicefal i permitea acestuia s se manifeste ca elementul esenial n
determinarea politicii interne i externe a rii. Obligaia contrasemnrii actelor domnului de
ctre minitrii competeni nu avea rostul, n lipsa prevederii exprese a inviolabilitii acestuia,
s transfere sarcina efectiv a administrrii statului pe umerii titularilor ministerelor. Extins
acum n sarcina tuturor minitrilor, contrasemntura viza, n principal, s autentifice
semntura domnului.
Numii de domn fr aprobarea Adunrii elective i incompatibili cu statutul de
membri ai organului legislativ, minitrii erau selectai dup criterii proprii suveranului i, de
aceea, rspunztori politic exclusiv n faa acestuia, n lipsa unui regim parlamentar,
solidaritatea ministerial lipsea iar rspunderea ministerial politic n faa legislativului era
inexistent. Cu toate acestea, ca o consecin a cerinelor insistente ale Divanurilor ad-hoc,
minitrii erau pasibili, ca urmare a contrasemnturii, de o rspundere ministerial juridic
individual pentru violarea legilor i risipa banilor publici. Punerea sub acuzare se putea
realiza fie de domn, fie de Adunare cu votul a 2/3 din numrul membrilor prezeni.
Convenia nu fcea precizri cu privire la numrul ministerelor i la principiile lor de
organizare i funcionare. n conformitate cu logica reformatorilor europeni, Regulamentele
Organice urmau s reglementeze n continuare aceste instituii, lundu-se n considerare
recomandrile Comisiei europene, n afar de problema reorganizrii Ministerului de Interne,
cerut expres de europeni, revenea Comisiei centrale de la Focani sarcina de a propune
domnului reformele ce trebuiau luate i n materia reorganizrii ministeriale. Minitrii
rmneau simpli colaboratori ai domnului n administrarea rii.
Convenia nu reglementa expres nici un organism ministerial colegial de genul celui
consacrat de Regulamentele organice. Existena i funcionarea unui Consiliu de Minitri este
amintit doar n legtur i pe durata vacanei tronului. Acesta urma s preia atribuiile
Hospodarului cu precizarea c, n materie pur administrativ, atribuiile sale se reduceau la

expedierea lucrrilor, neputnd nltura pe funcionari fr o vin constatat pe cale judectoreasc. In acest mod se confirmau mai vechile atribuii ale fostului Sfat administrativ
extraordinar, organ colegial a crui activitate se va perpetua dar sub o alt denumire.
Reglementarea prelungea statutul Consiliului de Minitri de simplu auxiliar al titularului
executivului - domnul, amnnd nfiinarea unui executiv modern.
Din toate aceste aspecte rezulta puterea nc foarte mare a monarhului convenional.
Ca unic i activ titular al puterii executive, el stabilea politica intern i extern a rii. Ca
singurul ndrituit cu iniiativa legislativ (n materie de legislaie special), el putea promova
orice proiect de lege dorea. Proiectele de lege votate de Adunare le sanciona sau nu, dup
bunul plac, ele neavnd for juridic n caz de nesancionare. n cazul n care Adunarea se
opunea politicii domnului, acesta o putea dizolva, convocarea unei noi Adunri fiind
obligatorie doar dup un lung termen de 3 luni. Chiar i nou nfiinata Comisie central i
avea activitatea de control al constituionalitii legilor subordonat dreptului de veto al
domnului15. n calitate de ef al executivului, domnul avea sub controlul su politic exclusiv
pe minitri iar dreptul de a numii n funcii publice i permitea s controleze ntregul aparat
administrativ. Dei era un element central i activ al guvernrii, domnul nu era supus nici
rspunderii politice i nici celei juridice. De aceea, este destul de curioas atitudinea marilor
puteri fa de problema domniei. n ciuda faptului c erau contieni de abuzurile
considerabile ale neoabsolutismului regulamentar16, diplomaii europeni nu au apelat nici la
varianta inviolabilitii domnului, i, deci, la scoaterea acestuia de pe scena propriu-zis a
executivului, i nici la postularea unei rspunderi a domnului aa cum s-a pretins la 1848.
Dincolo de posibile interpretri i n condiiile confuziei terminologico-instituionale i
structurale, Convenia relansa, formal, n viaa constituional romneasc, un domn cu puteri
considerabile a crui transformare sau nu ntr-un monarh autoritar depindea de contextul
socio-politic existent n Principate la 1859. De altfel, nu ntmpltor Cuza i-a instaurat
regimul autoritar pe bazele principiale ale Conveniei ce se regseau aproape n totalitate n
Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris (1864).
15Textul Conveniei prevedea c monarhul are dreptul de a refuza sanciunea legilor fr a condiiona n vreun

fel acest lucru [art. 14 alin. (1)]. Dreptul Comisiei centrale de a se pronuna asupra constituionalitii legilor
votate de Adunare (art. 37) era doar o etap obligatorie, prealabil sancionrii, dar care nu avea nici o relevan
pentru actul domnului. Acesta nu era obligat s sancioneze sau nu o lege n funcie de diagnosticul Comisiei.
Coroborate, cele dou articole conduc la ideea c demersul Comisiei era pentru domn un simplu aviz
consultativ. De altfel, Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris, ce a acordat Corpului ponderatoriu
atribuiile de control de constituionalitate ale Comisiei centrale fcea o distincie clar ntre procedura
controlului i dreptul discreionar de veto absolut al domnitorului.
16Membru al Comisiei europene n Principate, baronul de Talleyrand-Perigord i preciza comitelui Walewski,
printr-o depe din 19 aprilie 1858, rolul negativ pe care l avusese n evoluia politic a Principatelor puterea
excesiv pe care Regulamentele Organice o puneau la ndemna domnului. Din punctul su de vedere, atribuiile
domnului trebuiau reduse i echilibrate de un legislativ puternic. A se vedea G. Petrescu, D.A. Sturdza, D.C.
Sturdza, op. cit., pp. 139-141, 147-148.

n materia administraiei publice locale, Convenia stabilea doar principiul

dezvoltrii instituiilor municipale att urbane, ct i rurale, lsnd la latitudinea viitorului
legiuitor amnuntele organizrii efective. n conformitate cu recomandrile Comisiei
europene, Convenia nu reglementeaz departamentul (judeul) ca unitate de descentralizare
administrativ.
2.3. Reformele administrative ale lui Cuza
Perioada imediat urmtoare semnrii Conveniei de la Paris trebuia dedicat, n
ambele Principate, construciei statale, n general, i a administraiei publice, n special, pe
noile baze instituionale stabile prin actul constituional din 1858 i n baza recomandrilor
fcute de Comisia european. Alegerea lui Alexandru Ioan Cuza ca Domn al ambelor
Principate a transformat ns prevederile Conveniei ntr-un capt de pod spre realizarea
dezideratului romnesc mult vehiculat n epoc: crearea statului naional unitar romn.
n consecin, reformele ce au avut loc n perioada anilor 1859-1862 n materie de
administraie public au avut o dubl finalitate: crearea unei administraii publice moderne,
demne de un stat care se dorea european i, pe de alt parte, crearea premiselor necesare
unificrii depline a Principatelor17, n aceste condiii, administrativul, un domeniu de reform
situat n afara conflictelor de interese partizane, putea s devin placa turnant a organizrii
statale unitare. Dup trecerea de la asociaia de state la statul unitar, n 1862, rolul
administrativului s-a dovedit a fi nu mai puin important. Consolidarea existenei tnrului
stat naional romn i-a gsit n mecanismele tipice activitii administrative cea mai
important garanie a succesului.
Pe de o parte, procesul de unificare administrativ era favorizat de prevederile
Conveniei ce permiteau realizarea, prin intermediul Comisiei centrale de la Focani, a unei
legislaii care s unifice vmile, potele, telegraful, valoarea monedei precum i alte materii
de interes public comune ambelor Principate. Pe de alt parte, evoluia relativ uniform a
administraiei celor dou state, mai ales n epoca regulamentar, simplifica n mare msur
demersul unificator. Practic, ns, unificarea administrativ nu s-a fcut pe cale legislativ.
Interesele de clas ale gruprii conservatoare ce condiionau reformarea aparatului de stat de
rezolvarea favorabil a chestiunii agrare, precum i desele dizolvri ale Adunrilor legiuitoare
au determinat recurgerea la acte administrative pentru realizarea operei de unificare.
Procesul a fost mai lent n perioada 1859-1862. Reformele nu s-au lsat ns
ateptate, punndu-se accent pe acele instituii i servicii care s favorizeze i s ocroteasc
17 A se vedea, n acest sens i D. Berindei, Epoca Unirii, Ed. Corint, Bucureti, 2000, p. 164.

unificarea administrativ. Pe acest principiu a i fost nfiinat (1859) Direcia de statistic n

cadrul Ministerului de Interne, Aceasta urma s ofere guvernelor informaiile de baz
necesare n lansarea viitoarelor reforme. Printre primele servicii publice unificate (aprilie
1859) a fost telegraful, o prioritate normal pentru asigurarea comunicrii ntre cele dou
administraii, precum i ntre centru i administraia local. El se dovedea un instrument
absolut necesar pentru o politic de centralizare administrativ a unor guverne ce urmreau n
permanen s cunoasc problemele locale, pe care doreau s le soluioneze n exclusivitate.
De aceea, procesul de unificare s-a derulat n paralel cu un proces de reorganizare, clarificare
a competenelor i profesionalizare a serviciilor telegrafice i funcionarilor ce le deserveau18.
Tot Cuza a fost cel care a pus capt haosului, debandadei i amatorismului din
serviciul potal, aezndu-1 prin sim de rspundere, ordine, competen i punctualitate n
slujba administraiei publice a rii i ceteanului19.
Dac unitatea de aciune n interior era asigurat, nu trebuiau neglijate instituiile
menite s ocroteasc tnrul stat de ameninrile din exterior. Un amplu program de unificare
a armatei s-a demarat n consecin: unificarea comenzii, prin nfiinarea unui Stat Major
general pentru ambele armate, a uniformelor, a instruciei, a intendenelor i administraiilor
militare, a serviciului militar al armatei. n cadrul reprezentrii externe, s-au numit ageni
diplomatici comuni pentru ambele principate n marile capitale ale Europei, n ianuarie 1860
a avut loc contopirea serviciilor vamale i nfiinarea la Bucureti a unei Direcii generale a
vmilor.
Dup 1862, procesul de unificare administrativ s-a accelerat considerabil, urmrind
s dea expresie i s consolideze ireversibil tnrul stat unitar romn. Arhivele statului au fost
unificate la 24 martie/5 aprilie 1862 i trecute n subordinea Ministerului Cultelor i
Instruciunii publice, serviciile de pot n august 1862, prin nfiinarea unei Direcii centrale
la Bucureti, oficiile statistice tot n august 1862, prin nfiinarea la Bucureti a unui Oficiu
statistic ntrunit n septembrie 1862, serviciul sanitar civil prin nfiinarea unei Direcii
generale a serviciului sanitar la Bucureti, serviciul penitenciar n octombrie 1862, prin
extinderea n ara Romneasc a serviciului penitenciar din Moldova, Monitorul Oficial n
28 februarie/12 martie 1863, care i-a instalat sediul la Bucureti. Unificarea tuturor acestor
servicii publice s-a fcut, de regul, printr-un proces de concentrare a lor la nivelul capitalei,
Bucureti, i prin transformarea serviciilor echivalente din Iai n servicii exterioare ale celor
de la centru.
18Pentru detalii, a se vedea N. Perciun, nceputurile telegrafiei i potei n Romnia, n R.I. nr. 1/1990, pp. 43-

47.
19Idem, pp. 47-53.

2.3.1. Administraia public central

2.3.1.1. Perioada 1859-1862
Convenia de la Paris, reglementnd organizarea intern a rilor Romne, impunea
existena unor guverne separate n cele dou Principate danubiene. Unificarea administrativ,
permis n anumite materii administrative, nu trebuia deci s ating vrfurile executivului.
Cum Convenia nu impunea direcii obligatorii de reform la nivel ministerial, n
ambele state guvernul i ministerele au continuat s funcioneze pe bazele organizatorice
impuse cu 30 de ani n urm de Regulamentele Organice. Dei primiser atunci o organizare
aproape identic, cele dou Principate intraser n anii unirii cu particularitile conferite, n
materie administrativ, de nevoile interne i de evoluia politic a fiecruia. De asemenea,
influenele externe, prezena a numeroi strini n fruntea multor servicii publice precum i
faptul c noul act constituional abolise rangurile boiereti, determinaser o important
transformare terminologic n titulatura diverselor ministere i minitri.20
n Moldova, vechiul Sfat administrativ extraordinar a fost nlocuit de Consiliul de
Minitri (recunoscut prin Convenie) format din toi titularii departamentelor ministeriale. n
ianuarie 1859, un consiliu administrativ extraordinar hotra ca Sfatul administrativ s i
pstreze atribuiile prevzute de Regulament i de Manualul administrativ al Principatului
Moldovei. Se pstrau i vechile ministere regulamentare: Ministerul de Interne, Ministerul de
Externe, Ministerul de Finane, Ministerul de Justiie, Ministerul Cultelor, Ministerul de
Rzboi, precum i achiziia mai recent: Ministerul Lucrrilor Publice. n ara Romneasc
ntlnim, cu excepia Ministerului Lucrrilor Publice, aceleai ministere crora li se altura un
aa-numit Minister al Controlului, ce exercita atribuiile unei Curi de Conturi. n ambele
Principate, Consiliul de Minitri era condus de un preedinte, nsrcinat de domn cu formarea
guvernului, care trebuia s cumuleze i titulatura unuia dintre departamentele ministeriale.
Situaia nu era fcut ns pentru a dura, n condiiile n care eforturile de unire a
Principatelor implicau i realizarea unei unificri a celor dou guverne. Acest lucru nu era
att de simplu ca n privina serviciilor publice amintite, avnd n vedere c existena a dou
guverne era de esena noii construcii statale a Principatelor romne. De aceea, procesul de
unificare la acest nivel s-a realizat pe cale diplomatic, ateptndu-se dobndirea acordului
puterilor garante i, mai ales, a puterii suzerane, Turcia. n cele din urm, printr-un firman din
20 M. Guan, Istoria administraiei publice romneti, Ed. Universitii Lucian Blaga din Sibiu, Sibiu, 2003, p.
189;

4/16 decembrie 1861 s-a acceptat de ctre Turcia crearea unui singur guvern i a unei singure
Adunri elective pe durata domniei lui Cuza.
ntre timp, administraia public central funciona destul de greoi, mai ales datorit
pendulrii lui Cuza ntre cele dou capitale. Totui, nevoile unificrii i rapiditii reformelor
impuseser comunicarea direct ntre cele dou guverne i nu prin intermediul Ministerelor
de Externe, cum ar fi fost normal. Tot ca expresie a unitii, Cuza obinuia s numeasc n
guvernul unuia din principate personaliti politice din cellalt principat21.
n acelai timp, pentru a permite minitrilor s-i asume concret statutul de secretari
de stat responsabili pentru actele lor, un decret din februarie 1859 desfiina cancelariei
Ministerului de Externe calitatea de centru al treburilor publice pentru a cror executare era
necesar autorizaia efului statului, oblignd pe fiecare ministru s trimit direct domnului
rapoartele privind propriul departament. Aceiai minitri urmau s i contrasemneze decretele
domneti relative la lucrrile respectivului minister. Prin aceasta, se lsa n urm sistemul
impus de Regulamentele Organice, unde doar postelnicul (ministrul de externe) purta titlul de
secretar de stat, n calitatea sa de ministru de legtur ntre domn i ministere i de unic
contra-semntor al actelor domnului.
Procesul de unificare administrativ soldat, la nivel central, cu crearea unui Minister
de Rzboi unic, s-a desfurat paralel cu procesul de afirmare a suveranitii interne a celor
dou Principate. Treptat, s-a preluat eliberarea paapoartelor romneti de ctre Ministerele
de Interne, s-au supus cetenii strini jurisdiciei romneti i s-a preluat de ctre Ministerul
Cultelor administraia mnstirilor nchinate. n special funcionarilor telegrafo-potali
romni aflai sub protecie strin li s-a cerut s opteze ntre protecie i slujb 22 iar cei
strini23 au fost nlocuii cu funcionari romni24.
n consecin, a avut loc, ncet dar sigur, o ntrire fr precedent a autoritii statale,
manifestat printr-o preeminen a autoritii i prestigiului ministerelor i a guvernului.
Acest fapt se vedea cel mai bine n tendina guvernului de a face reforme prin intermediul
ordonanelor, ceea ce a nemulumit profund o parte a clasei politice romneti. n scopul
eficientizrii activitii aparatului funcionresc i a eliminrii arbitrariului administrativ a
fost necesar o clarificare a structurii ierarhiei administrative nsei, pentru a se stabili clar
competenele de control ale fiecrei autoriti administrative superioare. Aplicarea reformelor
21V. Stan, Desvrirea unirii Principatelor romne pe plan administrativ (1859-1864), n S.M.I.M.,

voi.VII/1983, p. 19.
22A se vedea A.D. Xenopol, Istoria romnilor din Dacia Traian, vol. XIII: Domnia lui Cuza Vod 1859-1866,
Ed. Cartea Romneasc, Bucureti, pp. 60-61.
23Toi funcionarii publici ce deserveau telegraful erau austrieci. A E. Ursescu, A. Garabedeanu, M. Nica, Din
istoria telecomunicaiilor n Moldova C.I. nr. 6/1975, p. 163.
24A se vedea V. Perciun, op. cit., pp. 42-43.

la nivel teritorial i recunoaterea autoritii centrului s-au realizat printr-o regndire a

raporturilor dintre centru i reprezentanii si locali - prefecii, amplificndu-se i
consolidndu-se prghiile de control ierarhic. In acest sens, s-a dat o importan deosebit
realizrii infrastructurii necesare, mai ales telegrafului25 i drumurilor, n scopul transmiterii
rapide a circularelor centrului ctre teritoriu i a rapoartelor i informrilor agenilor locali
ctre guvern. Circulara, devenit n epoc instrumentul administrativ cel mai eficace de
reorganizare a administraiei publice, a justificat interesul major pentru conectarea eficient a
agenilor teritoriali ai centrului la politica guvernamental de reforme.
2.3.1.2. Perioada 1862-1864
Dup ce la 11/23 decembrie 1861 s-a proclamat unirea administrativ a celor dou
ri, la 22 ianuarie/3 februarie 1862 a fost format primul guvern unic al Romniei. Odat cu
aceasta, Bucuretiul a devenit capitala noului stat unitar, fapt ndreptit de poziia sa
strategic, de importana sa economic i administrativ.
Recunoaterea internaional a noii forme de stat permitea desvrirea mult ateptat
a unitii administrative. La nivelul administraiei publice centrale, acest lucru s-a realizat
printr-un proces de centralizare administrativ i de concentrare a departamentelor
ministeriale la nivelul capitalei unice. Acest proces s-a desfurat n etape, pentru a nu se crea
disfuncionaliti n activitatea administrativ a Moldovei. Intr-o prim faz, departamentele
ministeriale moldoveneti au fost meninute ca directorate ministeriale conduse de directori
ministeriali numii de domn i aflai n subordinea minitrilor de la Bucureti. Pe msur ce
reforma aparatului de stat a evoluat, directoratele ieene au fost treptat desfiinate, ultimele
disprnd directoratele Ministerelor de Interne i Justiie, n iulie-august 186226.
Odat ce procesul de unificare s-a ncheiat, reforma s-a concentrat asupra
reorganizrii pe baze moderne a departamentelor ministeriale. Reorganizarea nu a vizat
nfiinarea de noi ministere, ci mai mult regruparea diverselor servicii interne existente i
nfiinarea unora noi care s corespund necesitilor epocii. Reforma trebuia s aduc o
separare clar a administrativului de judectoresc i o delimitare precis ia atribuiilor fiecrui
departament, astfel nct s nu mai apar conflicte de competen. Alte servicii publice au fost
i ele concentrate la nivelul capitalei. Arhivele statului din Iai au devenit o simpl sucursal
a instituiei similare din capital, ntreg serviciul urmnd s funcioneze pe lng Ministerul
Cultelor i Instruciunii Publice.
25Este semnificativ n acest sens trecerea de la 12 staii i 839, 950 km fir telegrafic n 1859 la 46 staii i

2.879, 360 km n 1863.

26A se vedea V. Stan, op. cit., p. 34.

Ministerele au rmas aceleai, pstrndu-se din Moldova Ministerul Lucrrilor

Publice iar din ara Romneasc Ministerul Controlului. Reorganizarea s-a fcut de ctre
guvern prin decrete, n baza unei autorizaii date de ctre Adunarea electiv.
Cel mai important minister rmnea Ministerul de Interne, att datorit numeroaselor
servicii pe care trebuia s le realizeze, ct i datorit faptului c ministrul su era eful direct
al agenilor guvernului n teritoriu, precum i organul superior de tutel al administraiilor
locale autonome. Sarcina realizrii importantei funcii a ordinii i linitii publice (poliia),
neglijat n trecut, precum i rolul crucial jucat n aplicarea legilor la nivelul teritoriului au
crescut considerabil prestigiul acestui minister. Tot lui i reveneau sntatea, ocrotirile
sociale, agricultura, economia naional, educaia i comunicaiile. Pe msur ce a avut loc
reorganizarea, mai vechile servicii ale Ministerului de Interne au fost scoase din structura
acestuia i trecute unor altor ministere. Serviciile privind agricultura i comerul, aflate att n
cadrul Ministerului de Interne, ct i la alte ministere, au fost integrate Ministerului
Lucrrilor Publice n cadrul unei secii speciale. Educaia a trecut la Ministerul Cultelor
devenit acum Ministerul Cultelor i Instruciunii. n aceste condiii, reorganizarea internelor,
cerut expres de Comisia european, s-a realizat n mod natural, lundu-se n considerare
necesitile imediate ale societii romneti i construciei statale.
n 27 iulie/8 august 1862 a luat natere noul Minister al Afacerilor Strine, mprit n
4 secii: Afaceri consulare, Politic, Contencios i Trebile strine. La 3 august aprea noul
Minister al Justiiei cu trei seciuni: Contabilitate, acte extrajudiciare, procese comerciale,
Procese civile i Procese criminale.
Ministerul Finanelor a fost i el reorganizat n 8 seciuni: Secretariatul general,
Inspecia general de finane, Administraia contribuiilor directe, Administraia veniturilor
indirecte, Direcia vmilor, Direcia potelor, Contabilitatea general i micarea fondurilor,
Caseria general i a tezaurului public. n subordinea ministrului se afla un director
ministerial, ef al secretariatului general mprit, la rndul su, n 3 birouri.
Schimbri surveneau i n structura Consiliului de Minitri, prin reorganizarea
instituiei Secretarului Consiliului. nfiinat la 23 august/4 septembrie 1862, Secretarul
Consiliului avea iniial n atribuii lucrrile curente ale Cancelariei Consiliului de Minitri i
raporturile cu secretarii generali ai ministerelor. Acum, acesta purta titlul de Secretar general
al Consiliului minitrilor i Director al Cancelariei sale, avea rang de director ministerial i
dispunea de aceleai atribuii ca acesta.

2.3.1.3. Perioada 1864-1866

Dei Convenia meninea un domn cu puteri foarte mari, singur ordonator al politicii
interne i externe a rii i ef al unui guvern ales pe bunul plac, principiile mult-ateptatului 27
regim parlamentar s-au instaurat n viaa constituional romneasc. Ca urmare a acceptrii
jocul politic delimitat de prghiile regimului parlamentar, Cuza i-a vzut adesea guvernele
doborte prin votul de blam al Adunrii28. Aa cum declara nsui domnul, n nota sa din iunie
1863 adresat lui C. Negri, supunerea sa fa de principiile regimului parlamentar fusese
total: i-a ales minitrii doar dintre membrii Adunrii i le-a acceptat de ndat demisia ori
de cte ori au fost pui n minoritate29. Acceptarea acestor principii era evideniat i de
sancionarea de ctre domn a proiectului de constituie elaborat n 1859 de Comisia central
de la Focani ce consacra expres iresponsabilitatea domnului i rspunderea minitrilor n faa
parlamentului.
n consecin, Cuza s-a implicat mai puin n actul concret de administrare intern a rii,
prefernd s lase guvernelor sale aceast sarcin. Aplicarea cutumiar a principiului conform
cruia domnul domnete dar nu guverneaz, pierderea calitii guvernului de simplu
executant al poruncilor domneti i atragerea sa n sfera deciziei politice au dat natere n
viaa politico-administrativ a statului distinciei dintre guvernare i administrare. Minitrii i
guvernul n genere se disting acum ca factori de decizie politic i de ordonare a politicilor pe
care administraia propriu-zis urma s le pun n aplicare.
Din nefericire, respectarea principiilor regimului parlamentar a condus la blocarea
reformelor liberale de ctre o Adunare dominat permanent de ctre boierii conservatori.
Criza nu mai putea ns continua i a trebuit extirpat din rdcinile ei constituionale,
printr-o reform radical a prevederilor Conveniei. Soluia a gsit-o Cuza n instaurarea unui
regim de dictatur personal care s-i permit s preia controlul puterii n stat. Proiectul su
de Constituie din iulie 1863 contura deja schematic viitoarea structur a Romniei,
subordonnd mai toate instituiile statului voinei domnului.
Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris din 7/19 august 1858 ddea concret
via noului regim autoritar. Executivului i se ddeau puteri suplimentare menite s limiteze
puterile legislativului i s permit domnului s legifereze singur atunci cnd era necesar:
27Dei principiile Conveniei de la Paris nu justificau acest lucru, unui V. Boerescu i se prea normal ca,

ncepnd cu august 1858, regimul parlamentar s stabileasc regulile jocului dintre puterile statului. A se vedea
G. Petrescu, D.A. Sturdza, D.C. Sturdza, op. cit., pp. 421-422.
28Situaia era mai puin grav dect naintea unirii: atunci, ntr-un interval de trei ani se perindaser 8 guverne n
ara Romneasc i 7 n Moldova. Dup 1862 se schimbaser doar 3 guverne.
29C-tin C. Angelescu, Proiectul de Constituie al lui Cuza Vod de la 1863, n R.D.P. nr. 3-4/1931, pp. 312-313.
Declaraia sa nu implica i o alegere a minitrilor dintre membrii majoritii parlamentare: dintre guvernele ce se
perindaser pn n 1864, doar 4 fuseser formate din snul majoritii parlamentare. A se vedea T. Drganu,
Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar, voi. I, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1998, p. 364.

domnul avea singur iniiativa legilor, se permitea acestuia ca, pn la convocarea noii
Adunri, s dea, la propunerea Consiliului de Minitri i Consiliului de stat, decrete cu putere
de lege i s-a dat n sarcina guvernului dreptul de a ntocmi regulamentele celor dou Camere.
De asemenea, se permitea guvernului s fac acte de competena puterii legiuitore atunci
cnd Parlamentul nu era n sesiune i erau necesare msuri de urgen. Prin aceasta s-a pus
capt scurtului exerciiu de regim parlamentar i la inversarea polaritilor n relaia executivlegislativ.30
Domnul, unic ef al puterii executive, i pstra rolul activ n guvernare conferit de
Convenie, avnd n subordinea sa politic guvernul. Organul statal-cheie n procesul de
reform juridic pe toate planurile, menit s-1 secondeze pe domn n activitatea acestuia, a
fost Consiliul de stat. nfiinat n februarie 1864 dup model francez, Consiliul avea multiple
atribuii pe care le exercita sub preedinia domnului. n primul rnd, legea l meniona ca
auxiliar al executivului avnd menirea de a redacta proiectele de lege i de regulamente de
aplicare a legilor. Acest fapt l transforma ntr-un urma a mai vechilor Comitet central de la
Focani i Comisiei centrale. Prin aceast atribuie, Consiliul era mai mult un auxiliar al
domnului, singur nsrcinat ci iniiativa legislativ i cu emiterea regulamentelor de aplicare a
legilor.
Principalele atribuii ale Consiliului erau, ns, n materie administrativ el era, pe de
o parte, organ consultativ al Domnului i minitrilor n toate chestiunile administrative ce-i
erau supuse; pe de alt parte, Consiliu devenea instan disciplinar pentru funcionarii din
diversele ramuri administrative, putnd aplica, n ordine, mustrarea, suspendarea provizorie
revocarea acestora.
Nu n cele din urm, Consiliul de stat se transforma n prima instan ci atribuii de
contencios administrativ ce se nfiina n Romnia. Importul juridic realizat din Frana a
determinat, astfel, introducerea n dreptul romnesc a jurisdiciilor paralele ce consacrau
filosofia francez n materie de separaie a puterilor n stat. Cuza urmrea, prin aceast
formul, o clar separare a executivului de judectoresc, problema tradiional a organizrii
administrative romneti. n consecin, i la noi Consiliul de stat a devenit parte a puterii
executive i nu a puterii judectoreti31.
30 M. Guan, Istoria administraiei publice romneti, Ed. Universitii Lucian Blaga din Sibiu, Sibiu, 2003, p.
189;
31 Consiliul nu era considerat un tribunal administrativ n adevratul sens al cuvntului. Avnd n vedere

atribuiile sale, el era mai mult o instituie intermediar ntre administraia consultativ i tribunalele
administrative. A se vedea C-tin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Ed. Universal Alcalay,
Bucureti, 1936, p.77.

n consecin, din textul legii reieea mai mult caracterul consultativ al acestui
organism statal. Explicaia se regsete n intenia legiuitorului vremii de a nu acorda acestui
organ, parte a executivului, puteri foarte mari care s degenereze n arbitrariu. Iar n materie
contencioas, intenia legiuitorului a fost de a-1 transforma mai mult ntr-un arbitru imparial
ntre cetean i autoritatea administrativ, care s oblige la autocenzur ambele pri
implicate n litigiu: ceteanul s nu abuzeze de dreptul su iar autoritatea s fie atenionat
s-i refac actul sau hotrrea ilegal32.
Dup mai 1864, executivul, n frunte cu un domn implicat mai mult ca niciodat n
direcionarea politicii generale a statului i aplicarea ei concret, s-a lansat ntr-o vast oper
de reform. Profitnd de prevederile Statutului dezvolttor ce-i oferea o autoritate fr
precedent, guvernul a acionat adesea n mod direct, prin intermediul decretelor lege. Acest
fapt a accelerat, pe de o parte, procesul de reform i, pe de alt parte, a permis realizarea
proiectelor mult ateptate, avnd la loc de frunte legea agrar. Caracterul radical al reformelor
presupunea o reacie rapid, de natura unui flux electric nuntrul administraiei statale. n
consecin, a devenit de mare importan perfecionarea mijloacelor de comunicare ntre
centru i teritoriu precum i a mecanismelor de control ierarhic. Acest din urm lucru s-a
realizat att prin intensa comunicare ntre ministrul de interne i prefeci (nu ntmpltor n
aceast epoc preedintele Consiliului de Minitri, Mihail Koglniceanu, a cumulat i efia
Ministerului de Interne), nmulirea considerabil a circularelor i instruciunilor, dar i prin
vizitele primului-ministru n teritoriu. Legislaia trebuia aplicat n totalitate, fr nici un fel
de modificare, n toate judeele rii, fr excepie. De aceea, loialitatea i autoritatea
agenilor locali ai centrului a fost la ordinea zilei, Mihail Koglniceanu revocndu-i pe cei
care se ocupau mai mult de interesele lor personale sau care erau incapabili s nfrng
rezistena diverilor moieri locali la aplicarea legilor33.
ncepnd cu iulie 1864, a avut loc o important activitate de contopire a unor
ministere, rezultnd de aici un Minister de Interne, Agricultur i Lucrri Publice i un
Minister de Justiie, al Cultelor i Instruciunii publice (iulie 1864). La 5/17 decembrie 1864,
cultele i educaia sunt desprinse de justiie, revenindu-se la mai vechea formul a unui
Minister al Cultelor i Instruciunii publice organizat acum, mai complex, n trei divizii:
Diviziunea coalelor, Diviziunea cultelor i Diviziunea contabilitii. Lor li se adugau un
Comitet statistic, o Registratur general i un Oficiu al arhivelor. In subordinea ministerului
3236 A se vedea A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. II, Institutul de Arte Grafice, Ed. Marvan,

Bucureti, 1935, p. 226, nota 1.

33 Astfel s-a ntmplat n perioada imediat urmtoare publicrii legii agrare, n cadrul unei vizite a lui Mihail
Koglniceanu n vestul Munteniei i Oltenia. A se vedea C-tin G. Giurescu, Viaa i opera lui Cuza Vod, Ed.
Cartea Veche, Bucureti, 2000, pp. 259-261.

funciona n continuare Consiliul superior al instruciei, organ cu atribuii consultative

nfiinat n mai 1862. Acesta era consultat n privina regulamentelor relative la examene,
concursuri, programe i exercita supravegherea nvmntului public i privat, a nfiinrii de
faculti i colegii precum i a manualelor.
Prin Legea din 24 ianuarie/5 februarie 1864 a fost nfiinat, dup modelul francez,
Curtea de Conturi, care a preluat astfel atribuiile fostului Minister al Controlului.
2.3.1.4. Funcionarii publici
n contextul amplului proces de restructurare pe baze moderne a statului, s-a acordat,
n mod inevitabil, o importan deosebit modului de recrutare precum i deontologiei
funcionarului public. n epoc exista contiina naterii cu numeroase malformaii a
funcionarului public romn modern al perioadei fanariote, precum i a evoluiei sale negative
n ciuda tentativelor numeroase de reform. n acelai timp exista, ulterior unirii, contiina
faptului c, fr un corp funcionresc moral, disciplinat i capabil, toate reformele moderne
ce se doreau a fi realizate erau sortite a rmne simple hrtii n birourile diverselor ealoane
administrative. n consecin, pe lng efortul de a mbunti mecanismele administrative
propriu-zise, s-a depus un efort de a se renuna la funcionarul public adesea analfabet, ajuns
n funcie datorit poziiei sale sociale sau prin cumprarea postului i care se ocupa mai mult
cu rezolvarea, prin abuz i violen, a intereselor proprii dect de interesul public.
Reforma era permis i impulsionat i de dispariia presiunilor fcute de vechea
aristocraie romn asupra recrutrii funcionarilor publici. Desfiinarea boieriei i a
privilegiilor boiereti a fcut inactual distincia dintre boierimea de merit i boierimea de
slujbe. Pe de alt parte, proprietatea funciar nu a disprut ca reper de ocupare a funciilor
publice superioare, mai ales a posturilor ministeriale. Vechea nobilime, devenit acum
moierime, va continua, n contextul postulrii unei elite politice recrutate prin censul de
avere, s accead cu prioritate n acele funcii publice grupate n sfera executivului. Accentul
mutat pe competen i profesionalism se va manifesta n sfera tot mai clar conturat (fa de
executiv) a administrativului.
Un prim pas spre reform l fcea chiar Convenia de la Paris, care impunea
desfiinarea privilegiului clasei boiereti de a accede n exclusivitate la funciile publice. n
acelai timp, se lrgea baza de recrutare i prin instituirea egalitii admisibilitii n funciile
publice pentru moldoveni i munteni n ambele Principate.
nsrcinat cu atribuia de a numi i revoca pe funcionarii publici, lui Cuza i-a revenit
o mare parte din responsabilitatea recrutrii noilor cadre ale administraiei publice.

Preocuparea sa permanent era promovarea n funciile publice a tineretului necorupt de

vechile tabieturi fanariote pe care 1-a socotit (...) mai cu grij n ceea ce privete ideile de
onoare i probitate, mai puin accesibil poftelor criminale i, mai ales, mai apt a face s
urmeze ordinea dezordinei i regularitatea integr rutinei abuzive34.
Sarcina construirii unei imagini morale a funcionarului public a fost preluat i de
ctre Preedinii Consiliului de Minitri din epoc, precum i de ctre efii diverselor
departamente ministeriale.
Viziunea lui Mihail Koglniceanu a fost prezentat ntr-un ordin 35, rmas celebru
peste ani, emis n mai 1860 n calitate de preedinte al Consiliului de Minitri moldovean i
de ministru de interne. Ordinul se adresa prefecilor i era un model de echilibru i de bun
sim, un mic compendiu de tiina administraiei, reprezentnd o alternativ modern la
abuzurile i corupia vechilor funcionari publici. Sintetizate, principiile sale priveau
personalitatea funcionarului public, caracteristicile activitii sale administrative, ct i
raportul dintre funcionar i cetean. O atenie special se acorda raporturilor administraiei
cu ranii supui, n mod tradiional, abuzurilor i violenelor. Mihail Koglniceanu postula
un ideal ce evidenia, cel puin sub raportul contiinei, cunoaterea exact a rosturilor
administraiei publice moderne: (...) punei-v bine n gnd c noi suntem pentru naie, iar
nu naia pentru noi. Povuii-v de principiul c toi trebuie s fie egali dinaintea legei i c
dreptatea este a tuturor, fr osebire de partid, opinie i poziie, fii mai presus de toate
neprtinitori i fr patimi. Administraia nu trebuie s aib alt politic dect de a face trebile
societei, de ct de a ndestula legiuitele interese ale populaiei n de obtie, a fiecrui
cetean ndeosebi36. Se evideniau aici dou din caracteristicile fundamentale ale
administraiei publice moderne: faptul c funcionarul public se afl n slujba ceteanului i
faptul c administraia public este apolitic.
Noul portret al funcionarului public era completat i cu dimensiunea profesionalizrii
sale. Dincolo de aspectul mai vechi al meritului, priceperii sau experienei sale, noul
funcionar trebuia s fie unul educat, cunosctor de carte. Dei suntem nc departe de ideea
funcionarului public educat n coli speciale n materii de specialitate administrativ
(educaia viitorilor funcionari se fcea n gimnazii n baza unor planuri de nvmnt
clasice), absolvirea unei coli a devenit acum criteriul de baz al recrutrii funcionarilor. Mai
vechile criterii al poziiei de clas i averii tind s fie nlocuite cu deprinderea scrisului i
34C-tin G. Giurescu, op. cit., p. 327.
35Ordinul Nr. 9827 din 3 mai 1860. El este reprodus integral n lucrarea lui V.C. Nicolau, Priviri asupra vechei

organizri administrative a Moldovei, pp. 243-251.

36V.C. Nicolau, op. cit., p. 250.

cititului: decretul vostru de boierie pe temeiul cruia vei fi chemai la funciile statului, fie
la cele mai nalte, trebuie s fie nvtura declara n 1859 primul-ministru Costache
Epureanu37. Acest nou criteriu era firesc ntr-o administraie public aflat ntr-un continuu
proces de centralizare i unde aplicarea corect a reformelor impunea renunarea la
amatorismul i arbitrariul agenilor locali, adesea analfabei, cu profesionalismul i
seriozitatea unor funcionari capabili s citeasc legile i circularele venite de la centru. Dnd
curs acestei tendine, primul ministru Mihail Koglniceanu cerea prefecilor, n ianuarie 1860,
s nu mai fie numii la prefecturi dect funcionari cu studii gimnaziale iar la poliie i
subprefecturi doar funcionari cu studii primare3.
Plecndu-se de la aceste principii, a debutat reforma n administraie. S-a nceput, n
mod firesc, cu epurarea aparatului administrativ de vechile cadre corupte i, adesea,
retrograde. n Muntenia, n afar de trei, toi administratorii de judee fuseser nlocuii cu
cadre noi. Numai n primii doi ani ai domniei lui Cuza, tot n Muntenia, fuseser schimbai
din funcie peste 2000 de funcionari publici38. Documentele vremii atest preocuparea lui
Cuza de a reface corpul funcionresc pe baze noi: el a numit funcionarii dintre persoanele
merituoase i care se distinseser n studii, fr a ine cont de cast, rang, titlu ori chiar
vrst39.
Dificultile nu s-au lsat ns ateptate. n primul rnd, dificultatea de a gsi, mai ales
la nceputurile domniei lui Cuza, numrul necesar de persoane care s ndeplineasc criteriile
stabilite mai sus. Cunosctorii de carte erau destul de puini iar cei cunosctori ntr-ale
administraiei i mai puini40. n consecin, nu trebuie s mire faptul c n cazul celor 2000
de schimbri n post amintite, marea lor majoritate erau doar mutri dintr-un post n altul 41,
ceea ce accentua mai mult instabilitatea n funcie dect mprosptarea corpului
funcionresc. In al doilea rnd, ideea tradiional a privilegiului de clas impunea destul de
des promovarea n funcii a reprezentanilor vechii nobilimi. Trebuie acceptat, totui, c din
rndurile acesteia proveneau cel mai adesea cunosctorii de carte.
n aceste condiii, vechilor mentaliti nu le-a fost foarte dificil s supravieuiasc.
Atunci cnd era vorba de zone mai ndeprtate de capital sau de funcii mai mici, interesul
personal i hatrul prevalau adesea. Faptul impunea intervenii severe din partea domnului:
printr-o adres din 3/15 noiembrie 1865, Cuza cerea Primului-ministru Kretzulescu
37A.D. Xenopol, Istoria romnilor din Dacia Traian, voi. XIII: Domnia lui Cuza Vod 1859-1866, Ed. Cartea

Romneasc, Bucureti, p. 147.

38D. Berindei, Epoca Unirii, Ed. Corint, Bucureti, 2000, p. 156.
39C-tin G. Giurescu, op. cit., pp. 327-328.
40Pentru problema funcionarilor serviciilor de statistic, a se vedea M. Humnic- Teclean, op. cit., pp. 227-228.
41D. Berindei, Epoca Unirii, Ed. Corint, Bucureti, 2000, p. 156.

ntocmirea unei legi speciale prin care funcionarii s fie numii, naintai i meninui numai
pe baza meritelor lor. De asemenea, se cerea nfiinarea de registre de personal, numite
staturi de servicii, la fiecare minister, care s cuprind date privind fiecare funcionar
public n parte, att sub raport profesional, ct i sub aspectul vieii sale publice i private,
completate periodic de superiori42. La fel de dificil a fost procesul de renunare la metodele
violente de aplicare a legii, mai ales la btaia ranilor, practicate nc pe scar larg la nivel
local. Au ajuns vremea ca i ranii s fie privii ca ceteni, ca ei s fie aprai n persoana,
cinstea i averea lor explica Mihail Koglniceanu printr-o circular din 18/30 noiembrie
1860 iar n Muntenia s-au introdus sanciuni penale pentru astfel de fapte violente 43. Nu n
ultimul rnd, administraia central a trebuit s lupte cu obinuina funcionarilor de a utiliza
funcia public mai mult n interes personal dect n interes public. n acest sens, se practica
n continuare, pe scar larg, perceperea de plocoane de la ceteni, fapt care a atras furia
primului-ministru Mihail Koglniceanu: Cuvntul c leafa nu ajunge trebuie s dispar de
acum din ara Romneasc i darul este o mit cnd vine de la mpricinat spre funcionar,
atrgea acesta atenia ntr-o circular din 20 iunie/2 iulie 186044.
O soluie att la moralizarea, ct i la profesionalizarea funcionarilor publici, mai ales
la nivelul ealoanelor superioare ale administraiei, a fost promovarea unor ceteni strini n
anumite posturi de decizie. i asta deoarece, chiar dac romnii ar fi fost morali, tiina
scrisului i a cititului nu era suficient pentru a asigura dezvoltarea i funcionarea anumitor
servicii publice specializate cum erau serviciul ingineresc, serviciul sanitar ori serviciul
militar. Prezeni n administraie nc dinaintea unirii', specialitii strini sunt recrutai n
continuare45 n epoca lui Cuza, mai ales ca o garanie a calitii, n scopul nmnrii
construciei statului i administraiei publice moderne unor profesioniti versai. In
consecin, n baza unei strnse colaborri cu statul francez, pe canale oficiale au fost trimii
i numii r posturi cheie ale administraiei o serie de specialiti francezi46.
Funcionarismul ar putea fi definit ca o cretere nejustificat a numrului
funcionarilor publici datorit unui aflux considerabil a o serie de categorii sociale i
profesionale spre aparatul de stat din diverse motive, mai ales de natur material. Curentul
fusese lansat cu brio n epoca fanariot i, n ciudi eforturilor repetate de a i se pune stavil, el
42C-tin G. Giurescu, op. cit., p. 328.
43A.D. Xenopol, op. cit., p. 143.
44Idem, p. 142.
45In fruntea serviciului telegrafic, Cuza l aducea pe germanul C. Librecht (1859 A se vedea N. Perciun, op. cit.,

p. 43.
46Astfel, medicul francez Carol Davila a ndeplinit funcii importante n procesi de reorganizare a armatei i a
serviciului sanitar militar. La cererea guvernele romne, Frana a trimis specialiti n finane: Fr. Transon du
Coudray i ingine specialiti n poduri i osele: Dumont i Bonnet.

s-a amplificat continuu. Atunci dorina de a ocupa o funcie de stat venea din strnsa legtur
ntre dregtorii i boierie: cum nu se putea intra n clasa boiereasc fr a ocupa o anumit
dregtorie, toat lumea se nghesuia s-i cumpere una. Dup unire, desfiinndu-se o
asemenea ecuaie, ar fi fost de ateptat ca fenomenul s si estompeze. ns fenomenul nu doar
c nu a disprut dar s-a amplificat n moc considerabil. S-a constatat cu stupoare n epoc
dorina mic a romnilor din clasa mijlocie de a practica profesiuni i meserii n domeniul
industrial sau agricultur i marea lor dorin de a ajunge funcionari de stat. Solicitrile di
posturi erau att de numeroase nct guvernele vremii trebuiau s lupt mpotriva celor ce
pretindeau slujbe la stat ca barca cu valurile, aceti; fiind cte 15-20 pentru un singur post
vacant47.
Explicaia poate fi gsit n ideea avantajelor materiale importante pe car le putea
dobndi un funcionar descurcre. Salariul sigur al unei slujbe sigure i confortabile,
combinat cu darurile venite din partea cetenilc asigurau o existen linitit. Mirajul
bugetului de stat atrgea tot mai muli tineri spre funciile publice, de unde i o acut lips de
profesioniti mai ales n domeniul tiinelor exacte. Mai era ns i o problem de statut
social. Vechile privilegii materiale (salariu, scutelnici, pensie) acordate funcionarilor publici
n raport cu alte categorii profesionale au transformat, din pcate, acest statut ntr-unui
privilegiat material i social. De aceea, chiar dac nu mai confer rang boieresc, statutul de
funcionar public conferea un statut social superior, rvnit de toat lumea. De aceea, obinerea
unui post de funcionar public nu se urmrea cu contiina mplinirii unei sarcini publice, ci
cu contiina mplinirii sociale i materiale. n trecut, biletul de acces la acest statut era suma
de bani pltit pentru cumprarea postului; acum, una din condiiile eseniale ale promovrii
ntr-o funcie fund tiina de carte, promovarea unei coli a devenit biletul pentru accesul
sigur n acest club select.
2.3.2. Administraia public local
2.3.2.1. Principii i proiecte
n condiiile reformei generale a statului pe baze moderne, reorganizarea
administraiei publice locale, aezate nc pe bazele epocii regulamentare, se afla n fruntea
agendei lui Cuza. Dup realizarea statului unitar, n 1862, reorganizarea administraiei
publice locale pe baze uniforme i raionale a devenit o prioritate. Cuza nsui a stabilit
Adunrii elective direciile de reform n domeniu. Era vorba, pe de o parte, de
descentralizarea administrativ, prin organizarea comunal i municipal ce trebuie s
47D. Berindei, Epoca Unirii, Ed. Corint, Bucureti, 2000, p. 156.

aib la baz mprirea atributelor administrative care s scuteasc pe minitri i pe Consiliul

lor de nmolul de pricini ce astzi absorb tot timpul lor n prejudiciul intereselor generale ale
statului. Pe de alt parte, dnd curs curentelor moderne de organizare ale epocii, se propunea
desconcentrarea administrativ prin reorganizarea prefecturilor n mod de a spori importana
lor i de a le nconjura de toate nchezuirile intitoare a nlesni i a lumina hotrrile lor 48.
Mai ales descentralizarea administrativ se afla n centrul ateniei, n calitatea ei de obsesie a
mai tuturor proiectelor de reform administrativ, ncepnd cu 1848.
Reforma n acest domeniu, mai ales cea descentralizatoare, era blocat ns de
prezena masiv a marilor proprietari conservatori att n Adunare, ct i n Comisia central
de la Focani. Reforma administraiei publice comunale a ntmpinat cele mai multe piedici,
deoarece recunoaterea unei autonomii administrative la acest nivel implica probleme
delicate privind recunoaterea unor interese proprii comunale, a unei personaliti juridice i a
unor organe proprii alese. Cea mai important problem de care s-au lovit membrii Comisiei
centrale n cadrul dezbaterilor pentru proiectul de constituie din 1859 a fost aceea a legturii
dintre recunoaterea personalitii juridice comunei i existena unui domeniu pe care aceasta
s-1 administreze. Cum existau foarte multe sate pe moii particulare, problema s-a blocat
ntre dorina mproprietririi satelor i refuzul marilor proprietari de a-i ceda proprietile.
Soluia de mijloc a recunoaterii personalitii juridice fr a se mproprietri comuna nu a
avut succes n condiiile n care reducea la zero ansele de supravieuire a autonomiei
administrative comunale49.
Dei furtunoase, dezbaterile pe marginea proiectului de Constituie au reuit s
impun, n final, mult-ateptata reorganizare pe bazele descentralizrii administrative. Se
recunoteau comunelor, municipiilor i judeelor alegerea direct a membrilor Consiliilor
lor, competena Consiliilor n toate interesele inuturilor, municipalitilor i comunelor,
ntocmirea i publicitatea bugetelor i socotelilor. Strns legat de autonomia local, au
aprut acum, pentru prima dat prevzute, elementele tutelei administrative: se recunotea
domnului, Adunrii generale i Comisiei centrale dreptul de a exercita un control de legalitate
i de oportunitate sub forma unui control tutelar a priori absolut. Neaplicarea proiectului de
Constituie a transformat descentralizarea administrativ din nou n deziderat.

48M. Koglniceanu, Opere III, Oratorie I, 1856-1864, Partea a II-a, 1861-1864, Ed. Academiei R.S.R.,

Bucureti, 1987, pp. 78-79.

49 Pretutundeni unde sunt comune, ele au un teritoriu i cea mai bun parte din dispoziiile aezmintelor
comunale se raporteaz la administrarea teritoriului, avutului comunei i (...) mai ar fi de prisos instituiile
comunale dac comunele n-ar avea un domeniu de administrat" declara Vasile Mlinescu n cadrul dezbaterilor.
A se vedea Comisiunii centrale a Principatelor unite ..., p. 12.

Guvernele epocii nu au fost complet insensibile la reforma administraiei publice

locale. Din nefericire, modernizarea acestei administraii s-a fcut mai puin din perspectiva
libertilor locale ct din interesul centrului de a intensifica eficiena reprezentanilor si la
nivel local i de a spori controlul ierarhic asupra activitii acestora. Prefecii au nceput, dup
model francez, s fie nsrcinai cu toate materiile administrative la nivelul judeului
(departamentului), fapt care a determinat reglementarea n 1861 a instituiei directorului de
prefectur, menit s secondeze i chiar s suplineasc activitatea prefecturii. Reforma
administrativ a satului romnesc s-a fcut de pe aceleai poziii centraliste. Judeul stesc
nfiinat prin Regulamentul administrativ din 11/23 septembrie 1860 n fiecare sat cu peste 50
de familii s-a manifestat exclusiv ca un reprezentant al guvernului la nivel local, i nu ca un
reprezentant al intereselor steti. Regulamentul lui Nicolae Creulescu, promulgat prin
Decretul nr. 349 din 28 iulie 1862, n-a adus nici el nimic nou n materia descentralizrii
administrative. Denumirea de Consiliu comunal dat judeului stesc nu a produs dect o
schimbare conceptual deoarece el nu rezolva problema proprietii comunale. O perspectiv
descentralizatoare avea totui Manualul pentru trebuina sfaturilor steti50 din 1863. Acesta
identifica Sfatul stesc ca organ administrativ propriu al colectivitii steti menit s
satisfac trebuinele satului n baza unui domeniu stesc, proprietate a satului, i cu
sprijinul unui buget de venituri i cheltuieli.
n final, ansa reformei complete i-a revenit guvernului Koglniceanu, instalat n
noiembrie 1863, i cruia Cuza i punea n sarcin legea comunal i municipal care (...) s
puie capt sistemului de centralizaiune care astzi apas districtele i comunele noastre n
prejudiiul intereselor lor locale. Aducerea lui Mihail Koglniceanu n fruntea guvernului a
fost mai mult dect benefic pentru reforma cerut de domn, n condiiile n care acesta se
afirmase nc de la 1848 ca un aprtor al libertilor locale. ntr-o intervenie fcut n
Adunare, n februarie 1863, acesta i reafirmase ferm ataamentul la reforma
descentralizatoare i desconcentratoare n administraie51.
2.3.2.2. Aezarea bazelor administraiei publice locale moderne: 1864-1866
Administraia public local a fost organizat prin Legea pentru consiliile judeene
i Legea comunal votate de Adunare n martie 1864. Concepute de guvernul Koglniceanu,
ele ncercau s fac dreptate celor cteva decenii de lupt pentru reform n administraie,
50I.M. Bujoreanu, Coleciune de legiuirile vechi i noi, Noua tipografie a Laboratoriloru romni, Bucureti,

1873, p. 921.
51M. Koglniceanu, Opere III, Oratorie I, 1856-1864, Partea a Il-a, 1861-1864, Ed. Academiei R.S.R.,
Bucureti, 1987, p. 312.

consacrnd deja celebrul principiu al descentralizrii administrative. Redactate ntr-o form

tehnico-juridic fr precedent, ele erau construite dup modele franuzeti i belgiene. De
aici i apariia unor instituii care, dei nu erau terminologic necunoscute administraiei
publice romne a epocii, erau, n substana lor, cu totul noi: prefect, subprefect, comun,
Consiliu comunal, Consiliu judeean, Comitet permanent, primar.
n principiu, aceast legislaie ar fi trebuit s dezvolte prevederile Conveniei de la
Paris. Nu numai c s-a realizat acest lucru, dar, n spiritul libertii depline de auto-organizare
intern, legiuitorul romn a mers dincolo de inteniile europenilor ce reduceau administraia
public descentralizat n Romnia doar la nivelul comunelor. Sceptici n ceea ce privete
oportunitatea existenei vinei viei administrative autonome la nivel judeean, acetia se
opuseser nfiinrii de consilii judeene. Romnii vor nfiina, totui, peste ase ani, aceste
instituii, dovedind nc o dat dorina lor de a face reform.
Cele dou legi reglementau judeul i comuna att ca uniti de descentralizare
administrativ-teritorial, ct i ca circumscripii administrativ teritoriale pentru funcionarea
unor servicii exterioare ale ministerelor. Recunoaterea calitii de colectiviti locale
teritoriale judeelor i comunelor reprezenta o generalizare a descentralizrii administrative
minimale realizat de Regulamentele organice la nivelul oraelor libere. Spre deosebire, ns,
de colectivitile teritoriale judeene ce au fost constituite n limitele vechilor judee i
inuturi, fr a fi necesar o reorganizare raional a acestora, comunele au fost organizate
artificial, prin reunirea mai multor sate n cadrul aceleiai uniti administrativ-teritoriale. Ca
urmare, satul i-a pierdut statutul de entitate administrativ-teritorial organic. Alturi de
jude i comun era organizat plasa, ca simpl subdiviziune administrativ-teritorial a
judeului, lipsit de personalitate juridic, cu rol de supraveghere i control.
Ca uniti de descentralizare administrativ teritorial, judeul i comuna aveau organe
proprii i personalitate juridic. In baza principiului francez conform cruia aciunea este
fapta unuia iar deliberarea este fapta mai multora, deliberarea era ncredinat unor organe
colegiale - Consiliile judeene i comunale iar execuia unor organe unipersonale - prefectul
judeului i primarul comunei. Abtndu-se de la acest algoritm, legiuitorul instituia la nivel
judeean un organ hibrid - Comitetul permanent - care, sub preedinia prefectului delibera n
intervalul dintre sesiunile Consiliului i executa, n acelai timp, toate hotrrile acestuia.
Tot dup model francez, prefectul i primarul au dobndit o dubl calitate: pe de o
parte, aceea de organe ale administraiilor descentralizate i, pe de alt parte, aceea de
reprezentani ai guvernului la nivel local. Acest lucru a permis, din nefericire, politizarea i
controlul excesiv al activitii prefectului, ct i ncrcarea peste putin a primarului cu

atribuii de realizare a interesului general. Aceste aspecte au condus la o instabilitate extrem

a funciei prefectorale i la abaterea primarului de la sarcina sa principal de a promova
interesele comunei.
Descentralizarea administrativ acum consacrat era, ns, limitat de o tutel
administrativ sever. Astfel, actele consiliilor comunale i judeene erau supuse unui control
tutelar a priori, n baza cruia aceste acte deveneau executorii doar dup ce erau aprobate de
organele tutelare. Legislaia acorda, de asemenea, organelor tutelare statale largi drepturi
privind suspendarea i revocarea primarilor precum i drepturi privind dizolvarea Consiliilor
comunale i judeene. n aceste condiii, descentralizarea administrativ, consacrat formal,
devenea, pe fond, o centralizare moderat.
2.3.2.3. Importana reformelor lui Cuza pentru evoluia administraiei publice
locale romneti
n istoria administraiei publice locale romneti, reformele lui Cuza au ncheiat o
epoc i au deschis o alta. n primul rnd, se punea acum punct unei epoci n care
administraia public local s-a resimit, sub aspect organizatoric i funcional, din cauza
meninerii tarelor regimurilor fanariot i regulamentar. De aceea, evoluia administraiei
publice locale cunoate, n aceast perioad, o ruptur cu tradiia instituional romneasc
preregulamentar, cednd locul unor instituii de import.52
Ceea ce s-a realizat, cel puin sub aspect organizatoric, a reprezentat o adevrat
cotitur n evoluia statului romn i a administraiei sale publice. La nivel local, cele dou
legi de organizare din 1864 au schimbat complet peisajul instituional romnesc, aducnd o
serie nou de principii legate de organizarea i funcionarea administraiei publice locale.
Multe din aceste transformri au consolidat i au relansat o serie de reforme
aparinnd anilor anteriori. S-a relansat, astfel, principiul promovrii pe merit n funciile
publice, selectarea funcionarilor publici dintr-o baz social mult mai vast, desfiinndu-se
privilegiile boiereti, s-a renunat la oficializarea venalitii funciilor, s-au nmulit i
permanentizat serviciile publice, a aprut ideea conform creia aceste servicii trebuiau s se
pun n slujba ceteanului pentru a-i satisface interesele curente. S-a conturat ntr-un cuvnt,
ideea de statut modern al funcionarului public.
Cea mai important reform la nivel local a fost ns, de departe, consacrarea
legislativ a descentralizrii administrativ-teritoriale. Chiar dac s-a fcut prin apelarea la
52 Pentru mai multe amnunte, a se vedea M. Guan, Istoria administraiei publice locale n statul romn

modem, Ed. AII Beck, Bucureti, 2005, pp. 81-134.

sistemul numit de doctrin al tutelei administrative, consacrarea unor instituii ca primarul

ales, Consiliul judeean i comunal, formarea comunelor rurale i urbane prin acordarea de
personalitate juridic, au deschis posibilitatea promovrii intereselor locale i a ridicrii, mai
ales a lumii satelor, din napoierea economic i cultural n care se gseau. Permind
comunitilor rurale s-i promoveze propriile interese, legiuitorul a deschis calea implicrii
concrete a steanului de rnd n viaa comunitii sale, att prin posibilitatea de a delibera
asupra nevoilor comunei, ct i prin executarea hotrrilor luate de organul deliberativ de
ctre un organ propriu, primarul. Prin aceasta s-a deschis o nou etap n dezvoltarea
administraiei publice locale, permind o dezvoltare proprie, prin promovarea intereselor
locale.
Faptul c legislaia lui Cuza modernizase organizarea administrativ la nivel local nu
reprezenta ns o finalitate, ci abia nceputul unui lung drum de consolidare i mpmntenire
a noului eafodaj instituional lipsit aproape complet de rdcini n sufletul i spiritul public
romnesc.
2.3.2.4. Legea comunala din 1 aprilie 1864
Legea comunal din 1 aprilie 1864 prevedea organizarea pentru prima dat, a comunei
rurale i urbane investite cu personalitate juridic.
Comuna trebuia s aib o populaie de cel puin 500 locuitori sau de 100 familii. Orice
cetean trebuia s fac parte dintr-o comun.
Comunele aveau un minimum de sarcini obligatorii i anume: de a avea o cas a
comunei numit primrie, de a se ngriji de biseric, salariznd pe preoi, de a se ngriji de
infirmi i de copiii gsii i de a avea un corp de pompieri.
Comunele erau conduse de consiliul comunal compus din 5-17 membri i de primar,
ambele organe alese de locuitorii comunei. Consiliul lucra n edine ordinare cel puin o dat
pe lun i n edine extraordinare ori de cte ori era nevoie, fiind prezidat de primar sau de
nlocuitor, cnd acesta lipsea.53
Primarul era i delegatul puterii centrale; el era ales n comunele rurale de alegtori, o
dat cu membrii consiliului i confirmat de prefect, iar n comunele urbane era numit de
Domn dintre consilierii care obinuser cele mai multe voturi.
Legea instituia i ajutoarele de primar, durata funciilor acestora, atribuiile lor i
coninea dispoziii privind bugetul i contabilitatea comunal.
53 M. Guan, Istoria administraiei publice romneti, Ed. Universitii Lucian Blaga din Sibiu, Sibiu, 2003, p.
203

Convocarea consiliului comunal n edine se fcea de primar sau de o treime a

membrilor consiliului comunal cu cel puin o zi nainte, prin circular.
Consiliul comunal adopta hotrri cu majoritate absolut de voturi. Votul este deschis,
cu excepia situaiilor cnd se referea la persoane (numiri, transferri, revocri din func ii).
Atunci se voteaz n secret. Hotrrile se transcriau ntr-o condic inut de secretar, se
subsemneaz de membrii consiliului i sunt la dispoziia cetenilor comunei permanent.
edinele consiliului erau publice cnd se tratau probleme privind bugetul, de
impozite i taxe, de administrarea bunurilor, contractri de mprumuturi, nfiin area de
instituii de utilitate public.
Primarul asigura poliia adunrilor avnd competena s dicteze arestarea i trimiterea
naintea Tribunalului poliienesc pe orice individ care tulbura adunarea.
Consiliul comunal i aproba propriul regulament de funcionare, stabilind amenzi
pentru consilierii care lipsesc de la edin fr motiv temeinic.
n cazul n care consiliul local hotra msuri n afara competenei sale sau care
prejudicia interesul general al comunei, primarul avea obligaia s nchid edina i s-l
ntiineze pe subprefect care raporta nentrziat Prefectului, iar acesta suspenda executarea
hotrrii atacate. Domnul putea, printr-o ordonan motivat s anuleze actele autoritilor
comunale contrare legilor.
Atribuiile consiliului comunal
-

supravegheaz i apr interesele i averea comunei; atribuirea i utilizarea punilor i

pdurilor comunale;
-

analizeaz i aprob veniturile si cheltuielile comunei, contribuiile locuitorilor,

achiziiile, nstrinrile, ipotecile;

-

stabilete numrul i bugetele parohiilor, cu consultarea preoilor;

i ddea avizul cu privire la ndeplinirea unor acte i activiti, fcea un raport

detaliat asupra administraiei comunei pe care l aducea la cunotin cetenilor.

-

aprob un regulament pentru administrarea interioar a comunei i la poliia local, cu

respectarea legilor.
Consiliul numete: funcionarii comunei; arhitecii i impegaii nsrcinai cu cldirile
si conservarea edificiilor comunei; directorii aezmintelor publice; doctorii, chirurgii i
veterinarii care se plteau de ctre comun, recunoscui de consiliul medical superior;
profesorii i institutorii satelor ntreinute de comun recunoscui de consiliul superior al
instruciei publice.
Primarul i atribuiile sale

n fiecare comun urban sau rural se alegea dintre alegtorii comunei primarul
comunei, care era aprobat de prefect iar n cele urbane de domnitor.
Totodat, puterea executiv alegea dintre consilieri 6 ajutoare de primar pentru oraele
cu peste 40.000 de locuitori; 4 pentru cele pn la 15.000 de locuitori; 3 pentru cele pn la
6.000 de locuitori i unul pentru comunele mici. Aceste ajutoare de primar se renoiau din doi
in doi ani.
Primarul era nsrcinat cu administrarea intereselor comunei supraveghea poliia,
rspundea de meninerea ordinii publice, asigura linitea locuitorilor comunei, se ngrijea de
publicarea i executarea legilor i regulamentelor generale; de administrarea i conservarea
proprietilor comunale; urmarea realizarea veniturilor la bugetul comunei, supravegherea
stabilimentelor comunale; supraveghea ospiciile, colile, nchisorile, instituiile de binefacere,
bisericile; reprezenta interesele comunei n justiie; ntocmea listele electorale i actele civile;
supraveghea pstrarea arhivelor, titlurilor, documentelor comunei, registrelor de stare civil;
putea suspenda pe o perioad de pn la 4 sptmni funcionarii publici ai comunei, afar
de secretar i perceptor.54
n executarea atribuiilor sale primarul emitea dispoziii.
Nu puteau fi primari i nici ajutori funcionarii publici i ntreprinztorii de venituri i
lucrri publice.
Regulamentele, ordonanele, dispoziiile, corespondenele consiliului sau ale
primarului erau semnate de primar sau ajutorul ce-l nlocuia i contrasemnate de secretar.
Aceste documente normative se aduceau la cunotin public prin proclamaii i
afiare.
n sate publicitatea se fcea prin citirea public la ieirea din biseric i la casa
comunal (primrie). Ele intrau n vigoare la 5 zile de la publicitatea lor.
Leafa primarului era stabilit de ctre consiliul comunal, comitetul permanent putnd
modifica mrimea acestuia i era pltit din cutia comunal (bugetul).
Semnul distinctiv al primarului era o earfa cu culorile naionale purtat la cingtoare.
Secretarul (scriitorul) Consiliului comunal
Fiecare comun urban avea un secretar iar fiecare comun rural avea un scriitor,
funcionar public numit, suspendat i revocat de ctre consiliul comunal, cu ncuviin area
comitetului permanent. Secretarul i scriitorul erau nsrcinai cu redactarea proceselor
54 M. Guan, Istoria administraiei publice romneti, Ed. Universitii Lucian Blaga din Sibiu, Sibiu, 2003, p.
204;

verbale i cu transcrierea hotrrilor consiliului. El era pltit de la bugetul comunei i se

conforma dispoziiilor date de consiliu i primar sau ajutorul acestuia.
Cheltuielile comunei
Se mpreau n obligatorii i facultative.
Consiliul comunal cuprindea anual n buget acele cheltuieli stabilite prin lege ca
obligatorii. Cele mai importante erau:
ntreinerea localului primriei i cheltuiala cancelariei;
cheltuielile pentru tiprituri, abonamente la gazeta oficial;
cheltuielile pentru registrele strii civile, statistice i cu recensmntul;
plata primarului, secretarului, perceptorului, funcionarilor publici, a gardienilor,
sergenilor, pompierilor, comisarilor i impegailor politiei;
plata pensiilor funcionarilor comunali;
plata cheltuielilor instruciunei publice;
plata cheltuielilor pentru chirii i reparaii la localurile judectoriilor de plai i
ocoale;
leafa preoilor i a altor slujbai ai bisericilor fr venituri proprii ndestultoare;
cheltuiala ntreinerii ospiciilor, a sracilor neputincioi, a copiilor gsii;
ngrdirea cimitirelor;
iluminarea i pavarea strzilor, pentru fntni, grdini i parcuri publice.
Pentru strngerea darilor comunei, consiliul numea un perceptor cu acordul
comitetului permanent.
Bugetul comunei
n fiecare an la 2 mai comunele rurale i urbane se ntruneau n edin spre a proceda
la reglarea provizorie a bugetului anului trecut.
La data de 1 septembrie se adunau pentru a delibera asupra bugetului de venituri i
cheltuieli a anului viitor.
Bugetele i socotelile se aduceau la cunotin public i se supuneau de ctre primar
aprobrii Comitetului permanent.55

55 M. Guan, Istoria administraiei publice romneti, Ed. Universitii Lucian Blaga din Sibiu, Sibiu, 2003, p.
205;

Bibliografie
D. Berindei, Locul istoric al Adunrilor ad-hoc, n Studii nr. 1/1966, pp. 23-31;
T. Drganu, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar, voi. I, Ed. Lumina Lex,
1998, pp. 361-365;
G. Petrescu, D.A. Slurcka, D.C. Sturdza, Acte i documente relative la istoria renasce- rei
Romniei, Lito-tipografia Carol Gobl, Bucureti, 1892;
M. Guan, Convenia de la Paris din 1858 i debuturile executivului modem n Romnia, n
A.U.L.B. nr. 1-2/2004, pp. 104-112;
P. Negulescu, Curs de drept constituional, Bucureti, 1927, pp. 189-205; Rapport adresse au
Congres de Paris par la Commision europeenne siegeant Bucarest en 1857, Bucarest,
Imprimerie de l'Etat, 1869;
I. Stanomir, Libertate, lege i drept. O istorie a constituionalismului romnesc, Ed. Polirom,
Iai, 2005, pp. 31-53;
A.Sturdza, C. Colescu-Vartic, Acte i documente relative la istoria renasce- rei Romniei, voi.
VI, partea I i II, Institutul de arte grafice Carol Gobl, Bucureti, 1896;
Al. Tilman-Timon, Les infiuences etrangeres sur le droit constitutionel roumain, Librrie du
Recueil Sirey, Paris, 1946, pp. 193-268;
C.C. Angelescu, Proiectul de Constituie al lui Cuza Vod de la 1863, n RD.P. nr. 3-4/1931,
pp. 309-319;
C.C. Angelescu, Proiectul de Constituie din 1859 al Comisiei centrale de la Focani, n
A.I.I.A.I. nr. XVII/1980, pp. 378-379;
D. Berindei, Reformele din timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza, n S.A.I. nr. XVII/1972,
pp. 25-31;
M. Guan, Istoria administraiei publice romneti, Ed. Universitii Lucian Blaga din Sibiu,
Sibiu, 2003, pp. 151-161;
iV. Pergiun, Contribuii la nceputurile telegrafiei i potei modeme n Romnia, n R.I. nr.
1/1990, pp. 41-60;
C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Ed. Universal Alcalay, Bucureti,
1936;
M. Regleanu, Consiliul de stat, n R.A. nr. 1/1967, pp. 137-150;

V. Stan, Desvrirea unirii Principatelor romne pe plan administrativ (1859-1864), n

S.M.I.M. voi.VII/1983, pp. 8-50;
Ursescu, A. Garabedeanu, M. Nica, Din istoria telecomunicaiilor n Moldova, n C.I. nr.
6/1975, pp. 161-178;
N. Perciun, nceputurile telegrafiei i potei n Romnia, n R.I. nr. 1/1990;
I.M. Bujoreann, Coleciune de legiuirile vechi i noi, Noua tipografie a Laboratoriloru
romni, Bucureti, 1873;
G. Chiri, Organizarea instituiilor moderne ale statului romn (1856-1866), Ed. Academiei
Romne, Bucureti, 1999;
N. Corivan, Mihail Koglniceanu i organizarea administrativ a Moldovei n prima sa
guvernare din timpul domniei lui Alexandru I. Cuza, pp. 89-98;
C.G. Dissescu, Cursul de Drept public romn, Voi. III: Dreptul administrativ, Stabilimentul
grafic I.V. Socecu, Bucureti, 1891; Documente privind domnia lui Alexandru Ioan Cuza,
Voi. I, 1859-1861, Ed. Academiei R.S.R., Bucureti, 1989;
Th. Ducrocq, Cours de droit administratif, Tome premier, A. Fontemoing Editeur, Paris,
1897; M. Bluntschli, Droit public general, Librairie Guillaumin, Paris, 1885, pp. 75-76;
M. Guan, Istoria administraiei publice locale n statul romn modern, Ed. AII Beck,
Bucureti, 2005, pp. 65-137;
M. Koglniceanu, Opere III, Oratorie I, 1856-1864, Partea a Il-a, 1861-1864, Ed. Academiei
R.S.R., Bucureti, 1987; Protocoalele Comisiunii centrale a Principatelor unite, Sesiunea I,
1859, Imprimeria Comisiei centrale, Focani, Protocolul LXI, edina din 25 Septembrie
1859; C-tin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Ed. Universal Alcalay,
Bucureti, 1936;
A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, voi. I, Institutul de Arte grafice Eminescu,
Bucureti, 1929;
206
statutul funcionarului public (inclusiv funcionarismul):
D. Berindei, Epoca Unirii, Ed. Corint, Bucureti, 2000;
C-tin G. Giurescu, Viaa i opera lui Cuza Vod, Ed. Cartea Veche, Bucureti, 2000;
M. Humnic-Teclean, Aciunile statisticii din 1859 i problemele creterii i educaiei
patriotice a cadrelor administrative n Principatele Unite, n C.I. nr. 4/1971, pp. 223-229;
M. Guan, Istoria administraiei publice locale n statul romn modern, Ed. AII Beck,
Bucureti, 2005;

A.D. Xenopol, Istoria romnilor din Dacia Traian, voi. XIII: Domnia lui Cuza Vod 18591866, Ed. Cartea Romneasc, Bucureti.