§6.

Administraţia publică mecanism al statului de executare a voinţei politice

Slăbirea puterii, a autorităţii şi eficacităţii guvernelor se accentuează direct proporţional cu

extinderea câmpului lor de aplicare şi a hipertrofiei aparatului birocratic. Istoria ne arată că slăbirea
puterii politice şi transferarea către structurile birocratice a constituit un fenomen relativ frecvent.
Astfel „în anumite cazuri, (monarhiile helenistice, Egiptul ptolomeic, China hanilor) suveranul se
loveşte de puterea crescândă a înalţilor săi funcţionari, a şefilor militari şi/sau a preoţilor, suveranul
devenind jucăria anturajului său (rude, fraţi etc.); rebeliunile militare, revoluţiile de palat şi loviturile
de stat întreţin o instabilitate politică cronică (agravată la Roma şi în Bizanţ de absenţa unei legi a
succesiunii care să regleze clar regulile de transmitere a tronului).”
De peste două decenii, guvernanţii din Europa promovează voinţa lor de a proceda la o
transformare profundă a administraţiilor naţionale, fără însă a reţine în mod special atenţia
societăţii civile, deşi tema reformei administraţiei a devenit în unele ţări o constantă a discursului
politic şi în fiecare an serviciile statului sunt afectate de măsuri având ca obiect adaptarea
structurilor la evoluţia sarcinilor care le sunt încredinţate.
În prezent însă, reorganizările în curs sunt de un interes deosebit în condiţiile în care construcţia
europeană, descentralizarea, revenirea liberalismului par să ameninţe prerogativele administraţiei
de stat, amenajată într-o poziţie cheie, esenţială faţă de puterea politică, puterea economică sau
structurile administrative locale.
Dacă slăbirea puterii politice naţionale depinde de viitorul Uniunii Europene, creşterea puterii locale
a avut deja repercursiuni în privinţa administraţiei de stat care percepe, între altele, că-i este
contestată competenţa, aptitudinea, capacitatea, de a interveni în mod eficace în domeniul
economic.
Dintr-o perspectivă istorică, putem afirma că raporturile între puterea politică şi administraţie au
evoluat într-un sens favorabil acesteia din urmă. Am putea spune că s-a produs un fenomen de
osmoză, care a redus semnificativ subordonarea administraţiei faţă de puterea politică, cu toate
că, din punct de vedere juridic, se menţine această subordonare reflectată în dreptul de control pe
care îl are puterea politică asupra activităţilor administrative ale statului.

6.1. Consolidarea capacităţii administrative în contextul aderării la uniunea europeană

Încurajarea cercetării şi diseminării de cunoştinţe în domeniul administraţiei publice constituie baza

dezvoltării spaţiului administrativ european. Mulţi autori se întreabă dacă există o administraţie
europeană şi dacă suntem martorii unei noi ordini administrative sau numai a unui mecanism
vizând asigurarea cooperării între administraţiile naţionale.
Consolidarea capacităţii administrative prin reformarea administraţiei publice realizată şi
structurată de palierul politic, în speţă de cel guvernamental, nu face altceva decât să ne conducă
în final la „good governance”. Termenul de bună guvernare trebuie înţeles însă prin prisma celui de
capacitate de a guverna, capacitate care este strict dependentă de cea administrativă, aceasta din
urmă fiind pârghia de realizare a politicilor guvernamentale. Astfel, în cadrul sistemului statului
democrat se stabileşte o clară relaţionare circulară între cetăţean/societate – administraţie –
guvernamânt – U.E. Luând în considerare acest sistem relaţional vom observa că slaba capacitate
de dezvoltare a unui actor, element va produce influenţă asupra celorlalte şi în final asupra
procesului de aderare. O reformă a administraţiei publice nu trebuie dezvoltată distinct, separat; ea
trebuie promovată şi susţinută de întregul sistem social.
Evoluţia procesului de lărgire a Uniunii Europene suportă influenţa administraţiei publice care se
comportă ca un actor intern aflat în procesul de europenizare, de formare unitară.
Directa influenţă a UE asupra sistemelor administrative ale statelor membre este destul de limitată.
In fapt, UE nu are aproape nici o competenţă directă în acest domeniu. Organizarea administrativă
a statelor membre este doar o problemă ce cade numai în aria de competenţă a acestora. Oricum
există numeroase surse de influenţare indirectă a statelor membre cât şi a celor care aderă.
Cel mai grăitor exemplu este articolul 5 al Tratatului de la Roma, care prevede că statele membre
trebuie să ia măsurile necesare îndeplinirii obligaţiilor ce se nasc din calitatea de membru al UE.
Acestă prevedere are implicaţii şi în ceea ce priveşte dezvoltarea capacităţii administrative a
statelor membre care trebuie să demonstreze abilitatea lor de a participa la procesul decizional al
UE, la implementarea reglementarilor uniunii în timp util şi în plus trebuie să se implice efectiv în
managementul comunităţii (bugetul). Statele ce vor deveni astfel membre pot fi chemate în faţa
Curţii Europene de Justiţie dacă nu îşi îndeplinesc obligaţiile ce rezultă din tratat.
Influenţa indirectă în dezvoltarea administraţiei publice a statelor membre, a fost des argumentată
prin cooperarea pe termen lung a statelor la sistemul politic al UE ce conduce la o aproximare a
sistemelor administrative .
Cooperarea sistemelor politice a creat ceea ce Fournier J. a numit „Spaţiul Administrativ
European” (1998, Governance and European Integration, Reliable Public Administration ) –
conform căruia noile state membre trebuie să poată funcţiona efectiv în interiorul Spaţiului
Administrativ European.
O definire explicită a criteriilor de aderare a fost dată pentru prima oară de Consiliul European
întrunit la Copenhaga în Iunie 1993. Iniţial, aceste criterii nu au inclus referinţe clare în ce priveşte
capacitatea administrativă ci doar:
• dezvoltarea democratică a guvernării;
• crearea unei economii de piaţă funcţionale;
• consolidarea capacităţii de a implementa şi aplica acquis-ul comunitar.
Structurile administrative existente şi caracteristicile naţionale ale statelor membre, faptul că ele
sunt mai aproape atât faţă de situaţiile, cât şi de oamenii pe care îi administrează, şi de asemenea,
cadrul structural al UE au fost cele care au condus la întocmirea Raportului Comisiei Europene,
ce stabileşte capacitatea administraţiei de a aplica acquis-ul comunitar, prin:
• dezvoltarea unei administratii impartiale şi profesionale (bazată pe legislatia funcţiei publice);
• dezvoltarea sistemului de pregătire şi perfecţionare a funcţionarilor publici (bazat pe legislaţia
privind învăţământul superior la nivel universitar, departamental–postuniversitar şi sectorial-
cursuri de perfecţionare de scurtă durată);
• dezvoltarea unui sistem adecvat de norme privind reglementarea politicilor guvernamentale cât
şi a capacităţii de coordonare a acestora;
• dezvoltarea unui sistem efectiv şi eficient (cei doi EE) de control financiar (bazat pe legislaţia
privind finanţele publice şi cea privind modalităţile de realizare a auditului);
• dezvoltarea unor structuri şi proceduri speciale delegate să administreze afacerile UE.
Experinţa aderărilor anterioare a demonstrat că statele care nu au avut structuri şi proceduri
eficiente de implementare a politicilor europene au tendinţa de „a se pierde” în procesul de luare a
deciziilor.
Majoritatea statelor din Centrul şi Estul Europei acceptate sau în curs de aderare în UE au început
reforma administraţiei publice prin crearea unui cadru legislativ necesar dezvoltării noului sistem
administrativ la nivelul guvernului. Dar s-a uitat că după adoptare orice reglementare trebuie să fie
implementată în totalitate şi nu schimbată la fiecare „adiere de vânt politic”.
Însă, studiile asupra administraţiei publice la nivelul statelor candidate la aderare au scos în
evidenţă umătoarele disfuncţionalităţi:
• deficienta structurare a relaţiilor politică–administraţie;
• lipsa unui sistem de recrutare a funcţionarilor publici care să asigure atragerea şi menţinerea
celor mai calificaţi dintre aceştia;
• slaba (chiar lipsa) definire a responsabilităţilor/răspunderilor interne şi externe precum şi
neaplicare practicilor manageriale în procesul public decizional.
În aceste condiţii, calitatea scăzuta a administraţiei este considerată un indicator important al
explicării crizei economice şi politice. De asemenea gradul ridicat de corupţie înregistrat la nivelul
administraţiei este unul din factorii care distrug dezvoltarea unei administraţii publice profesionale,
stabile şi imparţiale.
În general, capacitatea administraţiei publice de a implementa acquis-ul comunitar a rămas limitată
şi este factorul ce a influenţat restrângerea posibilităţilor şi negocierilor de aderare a României la
UE.
Reforma, ca factor de dezvoltare a statului ca stat democratic a fost şi este încă prost înţeleasă.
Reforma reprezintă o schimbarea (în bine), o înnoire a unei stări de lucruri existente1; iar
obiectivele procesului de reformă vizează dezvoltarea administraţia. Dar trebuie să recunoaştem
că nici o administraţie din Centrul şi Estul Europei nu a înţeles administraţia ca tradiţia europeană
„punte de legătură între guvern şi societate/cetăţean”.
Factorii determinanţi ai succesului sau cauzele ce înfluenţează eşecul unui proces de reformă
sunt:
A. Principalele cauze ce limitează capacitatea administrativă sunt:
• reforma nu se copiază, nu se transferă din experienţa altor state, nu trebuie făcută această
greşeală, altfel ea nu va fi decât un alt eşec;
• strategia de reformă nu se realizează pe baze pur teoretice ea trebuie să aibă în spate un test
de fezabilitatea, care să arate necesitatea şi gradul de reformare – trebuie consultată
administraţia;
• utilizarea legislaţiei ca instrument de reformă nu trebuie supraestimată, adoptarea de noi
reglementări nu conduce în mod obligatoriu la realizarea de schimbări operaţionale;
• dezvoltarea administraţiei nu asigură acumularea de viitoare voturi, în consecinţă clasa politică
nu trebuie să îşi piardă interesul, chiar dacă iniţial au subscris la necesitatea creării unei
administraţii eficiente şi profesionale. Administraţia aşa cum este ea definită prin caracteristicile
ce le îmbracă este o păstrătoare de valori care nu tot timpul sunt cele aşteptate, cele care
conduc la schimbare.
• reforma nu se poate realiza pe termen scurt sau mediu ea necesită o mai mare întindere în
timp pentru a da rezultate, în consecinţă procesul de reformă va fi afectat de schimbările
guvernamentale, dar în acelaşi timp îşi va dovedi necesitatea prin menţinerea ei ca factor
important de dezvoltare a statului;
• funcţionari publici nu sunt doar simpli aplicanţi ai reformei ei sunt cei asupra cărora se aplică
reforma, nu trebuie ca aceştia să fie „câştigaţi” prin implicarea directă sau prin nespijinirea
conturării unei „culturii administrative”;
• lipsa fondurilor necesare şi slaba capacitate de atragere a acestora de pe plan internaţional dar
şi naţional.
B. Factorii ce conduc la implementarea unei reforme de succes sunt:
• situaţia economică şi necesitatea reală de reformă ce trebuie utilizate efectiv pentru că ele sunt
cele care produc influenţă directă asupra guvernului ca iniţiator şi coordonator dar şi asupra
cetăţeanului;
• presiunea externă, nu se face totul pentru integrare trebuie să se consolideze administraţia pe
plan naţional şi apoi pentru a adera la UE sau pentru a îndeplini condiţiile FMI şi BM;
• o mai mare implicare a factorilor/liderilor politici în reformarea organizării statului;

1 Dicţionarul Explicativ al Limbii Române. Ediţia a II-a, Academia Română, Bucureşti, 1998.
• crearea de instrumente/mecanisme care să însoţească reglementările legale şi impunerea
acestora ca obligatorii în procesul de implementare legislativă.2
Dezvoltarea unei capacităţi administrative orizontale este unul din criteriile de aderare la UE dar
conform acesteia nu atât de importantă ca democraţia, economia de piaţă şi implementarea
acquis-ului comunitar. Cu toate acestea ea este privită nu numai din perspectiva de asigurator al
politicilor comunitare ci şi de factor de influenţă al sistemului UE.
O privire comparativă asupra dezvoltării capacităţii administrative din ţările care aderă la UE ne
relevă o situaţie sumbră asupra progresului facut de acestea. Trei aspecte ale reformei
administrative din Centrul şi Estul Europei au limitat consolidarea capacităţii acestora:
• legislatia privind funcţionarul public adoptată, nu a fost pe deplin implementată, sau nu a fost
utilizată ca instrument de creare şi menţinere a stabilităţii serviciului public,
• slaba dezvoltare a procesului de formare prin intermediul instituţiilor naţionale şi folosirea ca
instrument de implementare a programelor guvernamentale de reformă au făcut ca acesta să
devină mai mult decât un potential catalizator al dezvoltării administrative,
• structurarea administraţiei şi a procesului decizional prin crearea responsabilităţilor politice
faţa de cei aflaţi la putere în defavoarea unui sistem de raspundere înclinat către cetăţeni.
Acceptare unui grup mare de state care prezintă o capacitate administrativă inadecvată poate
constituie o ameninţare pentru UE ca sistem politic şi administrativ. În acest sens sunt relevante
două întrebări:
1. În ce măsură acceptarea statelor cu o capacitate administrativă insuficientă va afecta principiul
încrederii reciproce dintre statele membre?
Încrederea reciprocă îmbracă numeroase aspecte dar două dintre aceste sunt relevante pentru
noi:
• asumarea calităţii de „jucator” în procesul decizional al UE;
o cu cât sunt mai mulţi jucători care nu vor putea lua parte la joc se vor ridica
probleme ce vor pune în pericol sistemul decizional al UE.
• asumarea de capacităţi naţionale pentru implementarea politicilor comunitare;
o factor ce trebuie îndeplinit înainte de aderare pentru că altfel se va periclita
implementarea politicilor comunitare la nivel naţional.
2. Lipsa capacităţii administrative, va influenţa în sens negativ procesul de aderare şi dezvoltarea
economică a statului?
Consecinţele economice rezultate din pregătirea pentru aderare şi politicile economice de tranziţie
sunt mult mai vizibile după ce statul a fost acceptat ca membru. La momentul actual, după ce s-a
realizat cea mai mare extindere din istoria UE – cu 10 state, suntem în situaţia de a observa efectiv
astel de consecinţe la nivelul unora din aceste state, ca de exemplu Ungaria.
Iată de ce importanţa dezvoltării unei administraţii de calitate, a unui sistem instituţional adecvat au
devenit probleme cheie în procesul de lărgire al UE. Oricum, aşa cum există anumite probleme
care necesită reglementare în cadrul dreptului administrativ naţional şi la nivel european, principiile
administrării prin drept, conducerea administrativă non-discriminatorie şi echitabilă,
proporţionalitatea, siguranţa legală, protecţia drepturilor legitime şi menţinerea unui proces
administrativ corect şi echilibrat au ieşit la iveală; au apărut ca probleme esenţiale şi reprezintă
miezul şi începutul cristalizării dreptului administrativ european.

2 A se vedea mai pe larg A.J.G. Verheijen – Administrative Capacity Development. A race against time?, WRR, The Hague, 2000.
 6.2. Când reforma întâlneşte tradiţia administrativă
Dacă Uniunea Europeană, ca un sistem administrativ nou, doreşte să garanteze supremaţia şi
efectul direct al politicilor comunitare şi tratamentul echitabil pentru toţi cetăţenii comunităţii, atunci
ea trebuie, în principiu, să aibă acces la propriile ei structuri şi mecanisme.
Problema creării şi evoluţiei unei administraţii europene nu trebuie înţeleasă simplist, în sensul
îngust al izolării de administraţiile naţionale, ci într-un sens mai larg, de a se urmări dezvoltarea
ulterioară şi convergenţa sistemelor de administraţie publică din Europa. În viitor, sistemele
naţionale vor rămâne capabile să reziste tendinţelor unificatoare în condiţiile în care cerinţe şi
dificultăţi similare acţionează asupra administraţiei publice, atât în statele membre cât şi în
Comunitate.
În spaţiul administraiv european au fost identificate trei principale sisteme ce au stat ca temelie la
„picioarele” celor patru tradiţii administrative:
1) Anglo-Saxon (Statul minimal);
2) Continental European:
2.1. Germanic (Statul organicist);
2.2. Francez (Statul napoleonian);
3) Scandinav (mixt, între Statul minimal şi Statul organicist).
Tabel 6
Principalele sisteme cu tradiţii administrative şi caracteristricile acestora

Anglo-Saxon Germanic Francez Scandinav

Există o bază legală

pentru organizarea Nu Da Da Da
"Statului"?

Relaţia stat-societate pluralistă organicistă antagonistică organicistă

Forma de organizare integrată/ organică iacobin, "unul singur - descentralizat

limitată federalistă
politică federalistă indivizibil" unitar

"înotând prin" tehnocratic

Baza stilului politic incrementalist legal corporatist
legalitate consensual

Forma de "Puterea statului" (US); cooperativ Regionalizare Autonomie locală

descentralizare guvernământ local (UK) federalistă Stat unitar puternică

Drept public
Discipline considerate
(Suedia); Teoria
apropiate cu Ştiinţe politice/sociologie Drept public Drept public
organizaţională
administraţia publică
(Norvegia)

Franţa; Italia; Spania

Germania; Austria;
(până în 1978);
Ţările membre UK; US; Canada (nu Olanda; Spania Suedia, Norvegia,
Portugalia; Quebec;
sistemului Quebec); Irlanda (după 1978); Belgia Danemarca
Grecia; Belgia (până în
(după 1988)
1988)

Source: Loughlin (1994)3.

3 Loughlin J., 1994, Nation, State, region in western Europe in L. Bekemans, Ed. Culture: The building – stone of Europe, 2004, Brussels: Presses

Interuniversitaires.
Aşadar, în Europa pot fi luate în considerare trei mari tradiţii administrative pure4. Ele pun în
evidenţă raportul dintre regimul politic şi administraţie. Corespunzând clivajului centru-periferie şi
depinzând de o serie de factorii precum tradiţiile, forma statului sau circumstanţele politice aceste
tipuri de administraţie acordă roluri diferite eşalonului local. Tradiţia franceză, care s-a impus şi în
România, este rezultatul unei evoluţii care are ca fundament Revoluţia franceză de la 1789 şi
încheierea procesului de centralizare a statului francez. Elementele distincte ale acestui model
sunt uniformitatea (teritoriul este împărţit în colectivităţi locale dotate cu competenţe identice),
echilibrul (între descentralizarea colectivităţilor locale şi deconcentrarea serviciilor statului) şi tutela
statului asupra colectivităţilor locale (prin prefect). Acest model are ca rezultat centralizarea dar şi
atomizarea colectivităţilor locale.
Tradiţia germană este rezultatul mozaicului etatic, specific spaţiului german, care a dus la forma
federală de organizare a statului. Landul, preexistent statului, are în consecinţă competenţe
legislative. Puterea landurilor face ca acestea să îşi exercite tutela asupra comunităţilor locale.
Subsidiaritatea este un mecanism care permite evitarea unei centralizări la nivelul landurilor.
Marea Britanie este un stat unitar în care coexistă patru naţiuni. Tradiţia administrativă britanică
are ca element distinctiv eterogenitatea. Anglia, Wales, Scoţia, Ţara Galilor au fiecare organizări
locale specifice. Autorităţile locale repartizate pe două niveluri, comitatul şi districtul, dispun de
puteri importante punând în practică politicile guvernamentale. Autonomia acestor autorităţi este
însă delegată de legislator putând fi deci oricând retrasă5.
Plecând de la principiile tradiţionale şi încercând să impună drept exemplu propria administraţie,
pentru noile state membre ale U.E., cele trei mari state model au început şi chiar au reuşit să
reformeze statul şi funcţiile sale dar mai ales administraţia. Astfel, Franţa cu ajutorul Comitetului
Interministerial pentru reforma statului, prin revizuirea Constituţiei în 2003, dar mai ales prin Legea
privind libertăţile şi responsabilităţile locale din 13 august 2004 a reuşit să realizeze o clarificare şi
o identificare a scopului serviciilor publice prin simplificarea şi transparenţa procedurilor, prin
descentralizarea responsabilităţilor statului şi modernizarea managementului public. În acelaşi
sens, Germania, prin reforma administrativă începută în 1999, s-a concentrat pe promovarea
descentralizării şi consolidării guvernelor locale, organizaţiilor administrative, managementului
financiar, seviciului public. În genere prin crearea mecanismelor necesare unei administraţii mai
participative la viaţa publică iar prin cea din 2005 asupra viitorului digital al administraţiei, deţinând
în prezent peste 376 de servicii administrative federale on-line. Cât priveşte Marea Britanie, prin
reforma încheiată în 2003 a restructurat resursele umane prin stabilirea unor noi categorii de
funcţionari publici dar şi capacitatea autorităţilor locale.
Evoluţia acestora a indus atitudini reformatoare, în marea majoritate a statelor membre ale U.E., în
ce priveşte administraţia publică. Acestea şi-au stabilit obiective clare de urmat, ţinându-se seama
în toate de apropierea, adaptarea administraţiei la cerinţele cetăţeanului-client; astfel sunt, de
exemplu, cele din: Portugalia – „transversal public administration”, Polonia – „friendly
administration”, Italia – „administrative efficiency” sau Belgia – „simplification is strength”.
Marea varietate a reformelor la care au fost supuse cele mai multe state europene poate fi grupată
în câteva categorii:
• privatizarea şi deregularizarea – mutarea sarcinilor din sectorul public ori eliminarea unor
reglementări;
• managementul resurselor umane – se observă dominaţia principiilor noului management
public;
• management financiar – reforma directă prin minimizarea costurilor guvernamentale şi
creşterea eficienţei, în particular prin dezvoltarea şi implementarea tehnicilor specifice
managementului financiar în sectorul public;
• orientarea către clienţi – guvernul şi angajaţii acestuia trebuie să se gândească la relaţia
ce se stabileşte cu publicul ţinând cont de piaţa liberă a serviciilor publice care oferă
posibilitatea alegerii distribuitorului de servicii;

4 Hugues Portelli, Les régimes politiques europeéns, Paris, Le livre de poche, 1995, p. 54-65.
5 H. Portelli, op.cit., p. 58.
 • împuternicirile/desemnările - reacţia împotriva tradiţiei managementului public bazat pe
modelul Weberian ierarhic, în care funcţionari publici de la nivel inferior acţionează
conform cerinţelor de la nivel superior. Aceasta a permis guvernelor reducerea eşalonului
de manageri intermediari.
• deconcentrarea şi descentralizarea – descentralizarea defensivă se referă la transferul
deciziilor de la nivel central către nivel local dar nu şi puterea politică de a lua decizii.
Fiecare dintre aceste arii ale reformei pot fi interpretate diferit. De asemenea, acestea pot fi un
mijloc de interpretare al succesului reformei în unele state şi în altele nu.

6.3. Procesul legislativ apanaj al politicului şi administraţia publică

În zilele noastre, puterea politică a statului democratic este şi ea limitată din mai multe cauze. Mai
întâi guvernele, ca expresie a puterii politice, sunt ţinute să respecte şi să ţină seama de birocraţia
diferitelor administraţii şi, de asemenea, de autoritatea judecătorească care au avantajul că
durează mai mult decât guvernele şi cunosc mai bine dosarele. Apoi, guvernele trebuie să se
înţeleagă cu liderii sindicali şi să încheie fel de fel de „pacte sociale”. În caz contrar, atât birocraţia
cât şi justiţia sau sindicatele pot obstrucţiona reformele pe care nu le agreează (ceea ce se şi
întâmplă frecvent). Mai mult, în unele cazuri trebuie să se înţeleagă şi cu aleşii locali (baronii locali
al căror rol este uneori asemănător cu al vechilor feudali) precum şi cu diversele şi multiplele
grupuri de presiune (formalizate sau informale) şi în fine – în statul democratic – trebuie să se
înţeleagă şi cu opoziţia care, în funcţie de poziţia şi ponderea din parlament, este capabilă să
paralizeze iniţiativele executivului.
Pe de altă parte, atât în interiorul ţării cât şi în relaţiile externe, guvernele sunt ţinute să respecte
legislaţia comunităţilor cărora le aparţin (este cazul membrilor U.E., dar şi a statelor candidate la
aderare) precum şi normele cuprinse în tratatele şi convenţiile de drept internaţional.
În sfârşit, uneori, guvernele sunt confruntate cu puterea mafiilor, care îşi întind reţeaua în toată
lumea şi care, dispunând de o capacitate financiară uriaşă, obţin un sprijin important şi reuşesc să
exercite o influenţă ocultă asupra vieţii politice, economice, precum şi asupra administraţiei sau
justiţiei.
Toate aceste cauze reduc capacitatea de acţiune a guvernelor şi generează o stare de
automulţumire a acestora şi limitarea la măsuri, posibil a fi concretizate în condiţiile presiunilor
amintite astfel că, în final, în limita de timp pe care o au şi sub spectrul pierderii unui nou mandat,
de foarte multe ori se renunţă la reformele structurale ce se pot realiza doar pe termen lung şi se
rezumă la gestionarea treburilor curente.
Această stare de lucruri a generat o falsă impresie şi anume că rolul statului în lume a scăzut şi că
multe din funcţiile acestuia au fost înstrăinate. În mare parte ideea necesităţii diminuării rolului
statului foloseşte celor care profită de pe urma slăbirii puterii şi defavorizează în mare măsură
majoritatea. Cel puţin în acest moment.
Realitatea este alta şi anume: statul, administraţia în special, dar şi justiţia, s-au dezvoltat şi se
dezvoltă permanent în cea mai mare parte dintre ţările lumii.
Se caută permanent soluţii pentru a degaja statul din strânsoarea birocraţiei şi pentru a-i reda rolul
său iniţial pur politic. Într-o asemenea concepţie (aparţinând personalismului-federalist6) puterea
trebuie transferată din vârful piramidei statului birocratic hipertrofiat şi neputincios, la baza
societăţii, prin aplicarea (reală) a principiilor statului de drept (real): descentralizare, autonomie,
cooperare, astfel încât administraţiei să-i revină doar funcţiunile reziduale şi să se producă
reducerea, dacă nu dispariţia birocraţiei şi reamplasarea atribuţiilor şi competenţelor în favoarea
autorităţilor intermediare aflate la diferite niveluri ale societăţii.7

6Ferdinand Kinsky, “L’Union europeenne, est-elle federaliste? “, Presses d’Europe, Nice, 2001.
7Despre idealul statului-holding în I.Alexandru, “Administraţia publică, Teorii, realităţi, perspective” ediţia a III-a revăzută şi adăugită, Editura
Lumina-Lex, Bucureşti, 2002, p. 229-231.
Totodată, trebuie să subliniem necesitatea de a supune puterea politică şi birocraţia, care de fapt
derivă din ea, controlului justiţiei (cum se întâmplă în SUA), astfel încât cetăţenii să nu mai poată fi
supuşi arbitrariului birocraţiei şi dându-le astfel posibilitatea să-şi asume cu adevărat rolul lor de
stăpâni ai societăţii.
Dacă imediat după căderea monarhiilor, a regimurilor autoritare şi victoria revoluţiilor, organele
reprezentative erau singurele mandatate să stabilească regulile generale cu caracter obligatoriu,
apariţia puterii de reglementare, extinderea progresivă a acesteia face să crească rolul executivului
şi înlătură monopolul parlamentelor. Mai mult, puterea executivă devine centrul principal de
decizie, realizându-se astfel un transfer de competenţe în favoarea administraţiei care într-un mod
subtil, practic (în unele cazuri) se substituie puterii politice.
Cazul tipic în această privinţă este Franţa, (dar fenomenul s-a extins în întreaga Europă), unde
iniţial s-a manifestat o neîncredere în executiv care era autorizat să emită doar „proclamaţii”, prin
care se aduceau la cunoştinţă normele votate de legiuitor sau actele individuale prin care se
aplicau particularilor regulile stabilite de legislativ.
Evoluţia constituţională ulterioară, demonstrează abandonarea acestui monopol al legislativului ca
fiind prea rigid şi în practică irealizabil. Executivul primeşte putere de reglementare acordându-i-se
competenţa să ia măsuri de aplicare a legilor sub forma unor acte opozabile erga omnes prin care
se preciza conţinutul normelor primare. Practica instituţională a accentuat aceste tendinţe. Astfel,
delegările de competenţe acordate de parlamente executivului, îi lărgesc acestuia puterea de
reglementare. Spre exemplu, tehnica decretelor-lege, ordonanţelor este tot mai folosită, în special
după primul război mondial, iar de-legalizarea anumitor domenii devine o practică, contestată de
doctrină, dar acceptată de jurisprudenţa justiţiei administrative.
Cu toate acestea, primordialitatea legislativului rămâne totuşi recunoscută în drept atâta vreme cât
decretele-lege, ordonanţele executivului în temeiul abilitării legislative trebuie aprobate de
parlamente într-un termen aprobat de acestea, iar în caz contrar devin caduce, ceea ce înseamnă
că de-legalizarea anumitor domenii de către parlamente rămâne precară, în măsura în care
acestea le pot readuce în discuţie oricând.
Cea mai spectaculoasă întărire a puterii de reglementare a executivului s-a produs în Franţa, prin
Constituţia din 1958, în care se stipulează expres că numai anumite domenii aparţin Parlamentului
pentru legiferare, iar tot ce nu este rezervat Parlamentului ţine de puterea de reglementare ce
aparţine executivului. Studiile doctrinare în materie califică această inovaţie drept putere de
reglementare autonomă, deoarece ea nu este supusă legii şi practic aşează pe picior de egalitate
organul legislativ cu cel executiv atâta vreme cât fiecare are câmpul său de acţiune în care este
abilitat să stabilească norme cu forţă juridică primară, fără a putea fi împiedicat de cealaltă putere.
Cu toate acestea jurisprudenţa administrativă, şi mai ales constituţională au limitat foarte mult
impactul acestei inovaţii. Prima a refuzat să considere ca lege reglementarea autonomă care
rămâne un act administrativ, în timp ce a doua, printr-o interpretare literală a textului Constituţiei a
extins domeniul legislativ, (deci, al Parlamentului). Rămâne o realitate însă, că puterea de
reglementare a executivului s-a întărit.
Un alt aspect ce confirmă tendinţa administraţiei de a „cuceri” puterea politică şi a consolida
fenomenul de osmoză, de natură a reduce semnificativ subordonarea administraţiei faţă de
puterea politică, aspect ce merită comentat, este participarea din ce în ce mai extinsă şi mai
profundă a administraţiei la exercitarea puterii politice.8

Ministerul Justiţiei autoritate a administraţiei publice implicată direct în realizarea

procesului legislativ
Orice analiză cu privire la rolul Guvernului în realizarea funcţiei legislative trebuie să pornească de
la poziţia constituţională a acestuia în sistemul organelor statului şi de la rolul său în îndeplinirea
politicilor naţionale, dar mai ales de la Ministerul Justiţiei cel care este nominalizat să asigure
îndeplinirea actului de justiţie, precum şi ordinea publică şi siguranţa cetăţeanului. Vom analiza în

8 A se vedea mai pe larg Ioan Alexandru, Politică, administraţie, justiţie; Editura All Beck, p. 3 şi urm.
 acest sens rolul pe care-l deţine această autoritate a administraţiei publice în procesul legislativ din
România.
Plecând de la premisa că un stat de drept este un stat în care guvernează legea şi în care
funcţionează perfect principiul egalităţii în faţa legii, Ministerului Justiţiei îi revine un rol important în
reforma legislaţiei, în simplificarea şi coerenţa reglementărilor juridice, în asigurarea compatibilităţii
legislaţiei naţionale cu obligaţiile asumate de România prin convenţiile internaţionale la care este
parte, precum şi în armonizarea legislaţiei naţionale în vederea integrării europene şi euroatlantice
a ţării noastre.
Printre autorităţile care au dreptul de iniţiativă legislativă potrivit Constituţiei, un rol deosebit de
important revine Guvernului. Pot elabora proiecte de acte normative, în domeniul lor de activitate,
ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale aflate în
subordinea Guvernului, precum şi autorităţile administrative autonome.
Misiunea Ministerului Justiţiei nu se încheie, însă, o dată cu înaintarea de către Guvern a
proiectelor de acte normative Parlamentului, ci continuă cu asigurarea reprezentării executivului la
susţinerea şi dezbaterea proiectelor atât în comisiile parlamentare de specialitate, cât şi în plenul
celor două Camere.
De asemenea, Ministerul Justiţiei are, pe lângă atribuţia de elaborare a actelor normative din
domeniul justiţiei, şi pe aceea de avizare din punct de vedere al legalităţii a proiectelor elaborate
de celelalte ministere, de organele de specialitate ale administraţiei publice centrale, care se supun
spre adoptare Guvernului, în vederea exercitării iniţiativei legislative de către acesta.
Avizul Ministerul Justiţiei încheie succesiunea operaţiunilor din etapa de avizare, îndeplinind un rol
deosebit de important în crearea unui cadru legislativ eficient, stabil şi coerent.
În susţinerea celor de mai sus prezentăm schema procesului legislativ din România.

A) Iniţiativa legislativă

Cetăţenii Membrii Guvern

100.000 cetateni Parlamentului

Propuneri legistative Proiect de lege

Ministerul1 Ministeruln
Curtea Constituţională

Departamentul Departamentul
de avizare acte de avizare acte
Consiliul legislativ normative normative

B) Procesul de adoptare a legilor

Avizare
pr. de legi, hotarari

Parlamentul României
D1 Departamentul Departamentul
pentru Comisii de mediere pentru
Biroul Permanent elaborare acte elaborare acte
normative normative
Dn
Comisiile parlamentare
Instituţii
subordonate Concepţia
Camera proiectelor de
Senat legi
Deputaţilor

Lege

Curtea Constituţională
C) Promulgare

Preşedinte

Decrete Presidetiale
 §7. Impactul mişcărilor politice
Autorităţile administraţiei publice au fost deseori prinse în mişcări politice direct dependente de
voinţa electoratului, de alegeri. Partidele şi/sau coaliţiile guvernamentale au fost cele care au
remodelat frecvent sistemul administraţiei publice, astfel încât posturile ministeriale considerate
strategice au fost supuse schimbării, nu de puţine ori chiar odată cu conducerea politică a
acestora, creându-se mai mult o regulă decât o excepţie, mai ales pentru statele foste comuniste.
Această reacţie politică a creat o breşă în continuitate şi aceasta pentru că cei de la conducerea
ministerelor tind să fie schimbaţi mult mai des decât odată la patru ani sau la sfârşitul mandatului.
În aceste condiţii existenţa unei administraţii stabile şi profesionale a devenit o cerinţă esenţială
pentru a menţine în mişcare afacerile statului. Foarte interesant de remarcat este că legislaţia
privind funcţionari publici şi/sau serviciul public a fost creată de cele mai multe ori ca să producă o
ruptură în această tradiţie. Dar, ca şi în cazul Ungariei şi Poloniei, multe ţări care au o asemenea
legislaţiei au fost „lovite” de reversul acesteia, şi anume chiar dacă existau reglementari, nimic şi
nimeni nu a putut împiedica conducerea politică să înlocuiască/destituie un mare număr dintre
aceştia (1997/1998) invocând motive economice.
De asemenea, rolul funcţionarilor publici drept „consilieri profesionali” în politică a fost cu greu
acceptat. Politicieni în general au preferat să apeleze la consilieri din afara administraţiei când a
fost vorba de realizarea politicilor publice dar mai ales a strategiilor de reformă ale administraţiei şi
nu numai.
Luând în considerare acestea sistemul public a devenit astfel o versiune extremă a paradigmei
conform căreia: politicieni fac politica şi funcţionari implementează politica.
Supravieţuirea unui nou regim democratic cât şi legitimitatea acestuia în ochi cetăţenilor depind în
mod fundamental de calitatea procesului democratic şi de abilitatea avută în implementarea
reformelor economice şi sociale cerute. Natura relaţiilor dintre politicieni şi funcţionarii publici la
nivel central, executiv este un aspect primordial al dezvoltării unei guvernări efective şi
democratice ce contribuie în final la procesul de transformare.