Geert Bouckaert & Christopher Politt

Natura reformei managementului public

1.1 De ce reforma managementului public?

De obicei, reforma managementului public este considerată un mijloc pentru atingerea unui
scop, nu un scop în sine. Mai precis, putem spune că este un mijloc posibil pentru scopuri
multiple. Acestea cuprind realizarea de economii la cheltuielile publice, creşterea calităţii
serviciilor publice, creşterea eficienţei funcţionării administraţiei şi creşterea eficacităţii
politicilor publice elaborate şi implementate. În drumul către atingerea acestor obiective
importante, reforma managementului public poate servi mai multor scopuri intermediare, inclusiv
acelea de a întări controlul politicienilor asupra birocraţiei, de a elibera managerii publici de
constrângerile birocratice care le limitează posibilitatea de a gestiona eficace şi de a creşte
răspunderea guvernului în faţa legislativului şi a cetăţenilor pentru politicile şi programele sale.
În sfârşit, dar nu în cele din urmă, trebuie să menţionăm beneficiile simbolice şi de legitimitate
ale reformei manageriale. Pentru politicieni, acestea constau parţial în vizibilitatea intenţiilor lor.
Anunţarea reformelor, criticarea birocraţiei, menţionarea noilor tehnici de management,
promisiunea unor servicii îmbunătăţite în viitor, restructurarea ministerelor şi agenţiilor – toate
aceste activităţi ajută la atragerea atenţiei asupra politicienilor care le promovează. Totuşi, dintr-o
perspectivă cinică se poate observa că, într-o lume în care puterea unui guvern de a acţiona
independent este din ce în ce mai mult pusă sub semnul întrebării de o reţea complexă de actori
locali, naţionali şi internaţionali, singurul lucru pe care miniştrii îl pot face de obicei – sub
aparenţa dinamismului şi cu un cost imediat redus – este să anunţe schimbări în propriul aparat
administrativ. De asemenea, există beneficii de legitimitate pentru acei manageri publici care
aproape invariabil joacă un rol important în conturarea şi implementarea acestor iniţiative.
Reputaţia lor va creşte dacă sunt asociaţi cu activităţi de „modernizare” şi „eficientizare”.
Dacă reforma managerială produce într-adevăr o administraţie mai ieftină şi mai eficientă, cu
servicii de mai bună calitate şi programe mai eficace, şi în acelaşi timp creşte controlul politic, dă
managerilor libertatea de a gestiona, creşte transparenţa guvernului şi îmbunătăţeşte imaginea
miniştrilor şi funcţionarilor publici implicaţi, nu este de mirare că aceasta a devenit un concept
foarte popular. Totuşi, din păcate, lucrurile nu sunt atât de simple. Sunt multe dovezi care arată că
aceste reforme o pot lua într-o direcţie greşită, fără să mai producă beneficiile importante care au
stat la baza iniţierii lor. Este posibil chiar ca reformele manageriale eşuate să producă efecte
adverse, care să determine deteriorarea proceselor administrative, din multe puncte de vedere. O
reformă „tipică” poate fi considerată restructurarea unui serviciu local de asistenţă socială pentru
persoane vârstnice şi cu handicap, după criteriile pieţei, prin separarea între autoritatea care
cumpără serviciul şi personalul care îl prestează. Totuşi, când constatăm că pentru acest serviciu a
fost elaborat un contract de 700 de pagini, dar cantitatea şi calitatea serviciului nu s-au schimbat,
trebuie să ne punem nişte întrebări. Poate mai multă încredere între părţile implicate ar fi fost o
opţiune mai eficientă, permiţând semnarea unui contract mai scurt (sau chiar eliminarea acestuia)
şi reducând radical costurile de monitorizare.
Mai mult, chiar dacă o anumită reformă atinge unul sau două dintre obiectivele menţionate
mai sus (de exemplu, realizarea de economii şi îmbunătăţirea calităţii), este foarte greu să le
atingă pe toate. Vom arăta în continuare că anumite costuri de oportunitate şi dileme sunt foarte
comune în procesul de schimbare administrativă, astfel încât atingerea unuia sau a mai multor

1
ţinte poate fi contrabalansată printr-o performanţă mai scăzută în alte domenii: „într-o birocraţie,
autoritatea asupra factorilor de decizie specializaţi este menţinută prin renunţarea selectivă la un
obiectiv la un moment dat, ghidând echilibrul – fără a conştientiza că accentuarea unui criteriu
implică reducerea altuia” (Dunsire, 1993, p.29). De exemplu, dacă funcţionarii publici sunt
supuşi unui control politic mai eficace, putem să le asigurăm simultan o mai mare libertate şi
flexibilitate managerială? Optimişti vor spune că da, prin elaborarea unui cadru mai clar şi mai
simplu de reglementare, în care managerii pot fi „creativi”. Scepticii vor răspunde nu, arătând că
managerii înşişi cred că „interferenţa” politică a crescut şi că nu este realist să ne aşteptăm ca
politicienii să nu se amestece în operaţiuni sensibile din punct de vedere politic, cum sunt
asigurările sociale, îngrijirea medicală, educaţia sau ordinea publică.
În orice caz, reforma managementului public este doar unul dintre modurile de a realiza
majoritatea obiectivelor identificate în primul paragraf. Performanţele administraţiei pot fi
îmbunătăţite printr-o varietate de mijloace, iar reforma managerială se desfăşoară adesea în
paralel cu alte tipuri de iniţiative de politici publice. Comparând schimbările administrative din
mai multe ţări, un teoretician a observat recent că „reforma administrativă ... este o sub-
componentă a tuturor politicilor publice, nu un set separabil de eforturi tehnice” (Ingraham, 1997,
p.326).
Alte moduri de îmbunătăţire a performanţelor guvernului cuprind reformele politice (cum
sunt modificările sistemelor electorale sau ale procedurilor legislative) şi schimbările politicilor
publice esenţiale (de exemplu noi politici de management macroeconomic, reforme ale pieţei
muncii sau schimbări fundamentale ale politicilor sociale).
Pentru a complica şi mai mult lucrurile, aşa cum au observat mulţi teoreticieni, există o
întârziere care afectează o mare parte a reformelor manageriale. Beneficiile complete ale
schimbărilor majore ale proceselor şi structurilor autorităţilor publice apar după trei, patru, cinci
sau chiar mai mulţi ani de la momentul lansării unui program de reformă. Pentru început, poate fi
nevoie de un nou cadru legislativ. Apoi, va fi necesară analiză iniţială a situaţiei şi ulterior
proiectarea, formularea şi testarea unor noi proceduri operaţionale, pregătirea personalului pentru
a lucra cu acestea, definirea noilor roluri şi sisteme de evaluare şi recompensare, punerea în
aplicare a noilor sisteme de măsurare a rezultatelor, informarea beneficiarilor serviciului şi a
celorlalte autorităţi şi un efort deosebit pentru reducerea anxietăţii provocate de aceste schimbări
în rândul utilizatorilor şi al personalului. Însă această perioadă îndelungată îi nemulţumeşte pe cei
mai mulţi dintre politicieni, care de obicei se concentrează asupra unor obiective pe termen scurt:
următoarele alegeri, următoare restructurare guvernamentală sau chiar ştirile zilei. Priorităţile
clasei politice se schimbă mult mai repede decât poate fi realizată o reformă organizaţională
complexă. Aşa s-a întâmplat întotdeauna (Pollitt, 1984, p. 148-9), dar discrepanţa dintre nevoia
politicienilor de a „arăta ceva acum” şi nevoia reformatorilor de a dispune de timp, angajament
politic şi continuitate a crescut probabil ca urmare a intensificării şi accelerării generale a
procesului politic în multe democraţii occidentale.

1.2 Ce este reforma managementului public?

Dar ce este reforma managementului public? La fel ca şi în cazul altor definiţii, răspunsul la
această întrebare poate fi abordat în mai multe moduri. Pentru început putem spune că reforma
managementului public constă în schimbările deliberate ale structurilor şi proceselor
organizaţiilor din sectorul public, cu obiectivul de a le face să funcţioneze mai bine (într-un
anume sens). Schimbările structurale pot cuprinde comasarea sau separarea organizaţiilor publice
(crearea unui număr mai mic de departamente mai mari pentru îmbunătăţirea coordonării sau a

2
unui număr mai mare de departamente mai mici pentru creşterea specializării). Schimbările
proceselor pot cuprinde reproiectarea sistemelor de procesare a cererilor pentru obţinerea avizelor
sau licenţelor, stabilirea unor standarde de calitate pentru serviciile medicale sau educaţionale sau
introducerea unor proceduri bugetare care să încurajeze funcţionarii publici să fie mai eficienţi
sau să urmărească mai atent rezultatele generate de cheltuielile publice. Reforma
managementului implică deseori schimbări ale sistemelor de recrutare, formare profesională,
evaluare, promovare, disciplinare sau reducere a numărului funcţionarilor publici – acestea
reprezintă un alt tip de schimbare procesuală.
Acest mod de descriere a reformei managementului public este util, deşi nu este foarte
sofisticat. Capitolele 3, 4 şi 5 vor prezenta specificităţile structurilor şi proceselor mai multor
state şi ale Comisiei Europene. Totuşi, nu este singurul mod în care poate fi abordată problema
definiţiei. Literatura de specialitate oferă mai multe definiţii analitice sau sinoptice şi vom
explora câteva dintre acestea pentru a reliefa varietatea opiniilor actuale asupra acestui subiect.
Există cel puţin două componente ale acestei definiţii, respectiv „management public” şi
„reformă”. Ne vom ocupa mai întâi de managementul public:

1.„Managementul public este o combinaţie între orientarea normativă a administraţiei publice

tradiţionale şi orientarea instrumentală a managementului general” (Perry şi Kraemer, 1983, p. x).
2.„Domeniul managementului public este definit mai bine din punct de vedere analitic decât
instituţional, deoarece nu poate fi făcută o distincţie instituţională clară ... Domeniul esenţial al
managementului public este managementul interdependenţelor organizaţionale, de exemplu în
prestarea serviciilor sau în managementul procesului bugetar. Managementul public se ocupă cu
funcţionarea eficace a tuturor sistemelor organizaţiilor ... Ceea ce este distinctiv pentru
managementul public este asumarea explicită a responsabilităţii pentru rezolvarea problemelor
structurale la nivelul sistemului în ansamblul său” (Metcalfe şi Richards, 1987, p. 73-5).
3.„Concepem administraţia publică ca principala verigă prin care statul produce rezultate pentru
societatea civilă. Totuşi, interfaţa dintre administraţia publică şi societate este un drum cu două
sensuri, care include atât implementarea politicilor publice, cât şi cerinţele din partea actorilor
privaţi către stat” (Pierre, 995, p. ix).
4.„Vorbim despre statul managerial pentru că dorim să identificăm managerialismul ca un concept
cultural şi ca un set distinct de ideologii şi practicii care formează una dintre bazele unei orânduiri
politice emergente” (Clarke şi Newman, 1997, p. ix).
5.„Administraţia publică poate fi considerată un sistem social care există şi funcţionează în
conformitate cu propria sa ordine, dar, pe de altă parte, depinde de condiţiile de mediu într-o
societate complexă şi în continuă schimbare.” „Având în vedere diferenţierea funcţională a societăţii
moderne, statul şi piaţa au strategii caracteristice proprii pentru controlul ofertei de bunuri. Tipul,
amploarea şi distribuţia bunurilor private sunt determinate prin armonizarea preferinţelor
individuale cu mecanismele pieţei; pe de altă parte, producerea bunurilor publice este determinată
de elaborarea colectivă (adică politico-administrativă) a obiectivelor” (König, 1996, p. 4, 59).

Citatele de mai sus reflectă mai multe opinii despre domeniul managementului public, despre
natura sa şi despre strategia adecvată pentru conceperea şi definirea acestei naturi. Toate cele
cinci definiţii sunt ample, dar în moduri diferite. Prima, aparţinând celor doi specialişti americani,
leagă natura managementului public de anumite evoluţii specifice în organizarea acestui domeniu
ca subiect teoretic. În anii 70 şi 80, în SUA (şi într-o anumită măsură în Marea Britanie – Pollitt,
1996a) predarea managementului public a cunoscut o tendinţă de trecere de la facultăţile de
ştiinţe politice la şcolile de afaceri, unde „managementul” era privit ca un subiect general
(managementul aplicat la orice). Studiile de management general au o orientare funcţională /
instrumentală: management înseamnă să faci lucrurile cât mai repede, ieftin şi eficace – şi de
obicei prin intermediul altor oameni („personal”, „angajaţi”, „forţă de muncă”, „resurse umane”).

3
Prin contrast, studiul administraţiei publice, deşi împărtăşeşte preocuparea pentru eficacitate, se
axează în special asupra „valorilor sectorului public”: democraţie, responsabilitate, echitate şi
corectitudine. De aici rezultă obiectivul propus pentru domeniul studiilor de management public,
acela de a „dezvolta înţelegerea modului în care organizaţiile publice, în primul rând cele
guvernamentale, îşi pot îndeplini misiunea” (Perry şi Kraemer, 1983, p. xi). Se observă că în
acest context domeniul managementului public este considerat relativ nou. Înainte de 1970
termenul nu a fost foarte folosit şi publicaţiile academice de prestigiu din Marea Britanie şi
Statele Unite preferă să utilizeze în titlu „administraţie publică”. În Franţa, Germania şi ţările
nordice, teoreticienii continuă să îşi denumească domeniul de studiu „administraţie publică” sau
„ştiinţe administrative” mult mai des decât „management public” (ex. Ahonen şi Salminen, 1997;
Derlien, 1996; König, 1996, Premfors, 1998; Trosa, 1995).
Revenind la Perry şi Kraemer, managementul public reprezintă de fapt o fuziune între
managementul general (în mare măsură comercial, privat) şi preocupările tradiţionale ale
administraţiei publice. Aspectele legate de valorile democratice sunt păstrate în întregime, dar
organizaţia este preocupată într-un mod mai evident de asumarea riscurilor, flexibilitate,
măsurarea rezultatelor şi îndeplinirea scopurile. Privit în acest fel, managementul public pare
perfect, într-adevăr „amabil” (Gunn, 1987, p. 35). Totuşi, foarte mult depinde de cât de
compatibile sunt în realitate componentele diferite care au fost integrate pentru a produce acest
instrument „bun la toate”. Hood (1991) este unul dintre cei care au pus la îndoială
compatibilitatea între valorile „noului management public” (NMP) şi cele ale administraţiei
publice tradiţionale. El argumentează că în practică NMP a însemnat un accent deosebit asupra
„valorilor de tip sigma” (eficienţă, alocarea resurselor pentru scopuri clare), însă chiar dacă s-a
dovedi fără dubiu că asemenea valori au fost realizate în practică, „rămâne de studiat în
continuare dacă aceste succese au fost obţinute în detrimentul echităţii şi corectitudinii [valori
teta] şi / sau al securităţii şi flexibilităţii [valori lambda]” (Hood, 1991, p. 16; Hood şi Jackson,
1991).
Definiţia oferită de Metcalfe şi Richards (definiţia 2) este foarte diferită de prima. Nu se
raportează la valori, ci la procese şi este de fapt un argument în favoarea existenţei unor procese
specifice sectorului public, şi acestea constituie esenţa managementului public. Procesele
respective sunt acelea de gestionare a întregului ansamblu de organizaţii, nu doar a unei singure
instituţii, şi de ajustare a structurii întregului sistem de administraţie publică. Într-o lucrare
ulterioară, Metcalfe detaliază acest subiect: „Sarcina inovatoare a managementului public, ca
proces macro, este aceea de a dezvolta capacităţi macro-organizaţionale noi şi distincte pentru a
face faţă schimbărilor structurale la nivel inter-organizaţional” (Metcalfe, 1993, p. 183).
La niveluri inferioare, sarcina managementului public este considerată „imitativă” – aceea de
adaptare a ideilor din sectorul privat şi a altor idei manageriale pentru îmbunătăţirea capacităţii
micro-organizaţionale a administraţiilor. Din multe puncte de vedere, această argumentare este
inovatoare, deoarece atrage atenţia asupra limitelor conceptelor managementului general şi
asupra existenţei unor funcţii unice, mai importante care aparţin exclusiv sectorului public.
Aceste funcţii au determinat utilizarea termenului „guvernare”, deşi acesta este uneori utilizat
într-un sens foarte larg şi cuprinde multe idei pe care Metcalfe şi Richards le consideră „micro-
organizaţionale”. Goodin (1996, p. 13) indică amploarea domeniului pe care îl defineşte
termenul: „Guvernarea ... înseamnă conducerea societăţii de către oficialii care ocupă ceea ce s-
ar putea numi în termeni organizaţionali „turnurile de comandă” ale societăţii”. În aceste abordări
„sistemice”, limitele dintre instituţii devin mai puţin importante decât modul în care funcţionează
(sau uneori nu funcţionează) ansamblul lor. Acesta este un punct de vedere conform căruia
graniţa convenţională dintre politic şi administrativ este poate mai puţin semnificativă şi care
permite abordarea problemelor sociale ample într-un mod mai direct decât din perspectiva mai

4
restrânsă a administraţiei publice tradiţionale. Principalele limite nu se stabilesc între instituţii ci
între sisteme complexe care funcţionează în conformitate cu principii de orientare diferite, cum
sunt economia de piaţă, societatea civilă şi statul – care are o importanţă capitală în abordarea
europeană, dar este mai puţin esenţial în cea anglo-americană.
Din păcate, definiţia managementului public aparţinând lui Metcalfe şi Richards are şi câteva
lipsuri importante. În această carte încercăm să integrăm teoria şi dovada empirică. Din punct de
vedere empiric, foarte multe schimbări care au fost încadrate în categoria „reformei
managementului public” au fost micro-organizaţionale, conform abordării lui Metcalfe. Cei mai
mulţi manageri publici nu îşi pierd timpul dezvoltând „capacităţi macro-organizaţionale pentru a
face faţă schimbărilor structurale la nivel inter-organizaţional” – aceasta fiind o sarcină care este
de obicei de competenţa unei elite, relativ restrânse numeric, de înalţi funcţionari. De aceea,
adoptarea în întregime a definiţiei lui Metcafle şi Richards ar însemna excluderea unei părţi
importante din subiectul pe care îl dezvoltăm aici – iar termenul „management public” ar fi
utilizat într-un sens mult mai restrâns şi specializat decât îl înţeleg majoritatea funcţionarilor
publici şi politicienilor. Nu înseamnă însă că negăm faptul că există anumite funcţii de nivel înalt,
de ajustare structurală care sunt specifice administraţiei şi care nu au un corespondent în viaţa
comercială. Susţinem doar că parte însemnată a reformei managementului public se ocupă de
probleme mai puţin elevate pe care dorim să le includem în tematica noastră. Vom merge mai
departe, sugerând că natura funcţiilor înalte, macro-organizaţionale influenţează operaţiunile la
nivel micro (ceea ce este absolut evident) şi de aceea funcţiile micro-organizaţionale din sectorul
public au un anumit grad de unicitate în sine.
De asemenea, există probleme de interpretare a termenilor structural, sistem şi
responsabilitate în utilizarea celor doi autori. Ce înseamnă asumarea responsabilităţii pentru
problemele structurale în ansamblul sistemului? Adesea, sistemele sunt ansambluri de organizaţii
care au fundamente diferite pentru putere şi legitimitate (un exemplu sunt instituţiile Uniunii
Europene). Este posibil ca o persoană, un grup sau chiar o instituţie să-şi asume responsabilitatea
pentru o asemenea entitate? Şi dacă nu este posibil, cum ar trebui articulată răspunderea
democratică pentru conducerea sistemului? Mai mult, cum facem diferenţa între problemele
„structurale” şi alte tipuri de probleme?
Cea ce-a treia definiţie indică în mod clar o arie de abordare mult mai largă decât „capacităţile
macro-organizaţionale” la cel mai înalt nivel. Pierre foloseşte o diviziune politică convenţională a
societăţii în două sfere: statul şi societatea civilă. Administraţia publică (nu „managementul
public”) este în acest context legătura dintre cele două. Este o „verigă a rezultatelor”, a output-
urilor (care are rolul de a transmite informaţii şi resurse de la stat către societatea civilă), dar este
în acelaşi timp şi o „verigă a input-urilor” (pentru că transportă cerinţele actorilor din societatea
civilă înapoi către stat). Această definiţie aduce o remarcă utilă, amintind cititorului că
administraţia publică este „un drum cu două sensuri” şi un instrument al puterii statului, nu este
doar un exerciţiu tehnic de eficienţă. Pierre identifică tipul relaţiei dintre modelele de cariere
politice şi de cariere administrative, ca fiind una dintre variabilele cheie care determină caracterul
administraţiei publice (Pierre, 1995, p. 208).
Prin descrierea administraţiei publice ca „veriga rezultatelor”, Pierre aduce în discuţie
modelul input-output, care este folosit pe scară largă atât în teoria, cât şi în practica
managementului public. Folosirea acestui model a devenit foarte comună, dar este necesar să
facem o paranteză pentru o delimitare corectă şi pentru explicarea sensului în care vom utiliza
termenii cheie.
Vom utiliza modelul în accepţiunea clasică. Sugerăm că modelul input-output poate fi aplicat
la mai multe niveluri diferite. Pierre abordează un nivel de foarte mare generalitate, având ca
unitate de analiză întregul aparat al administraţiei publice – acela care produce output-ul. În

5
general, modelul este aplicat pentru programe (ex. sănătate, crearea de locuri de muncă,
construcţia de drumuri, etc.) sau pentru instituţii sau organizaţii (Ministerul Finanţelor,
Autoritatea Rutieră, etc.). se presupune că instituţiile şi/sau programele sunt constituite pentru a
răspunde unor nevoi socio-economice specifice. Acestea definesc obiective referitoare la aceste
nevoi şi obţin input-uri (personal, clădiri, alte resurse) prin care desfăşoară activităţi pentru
atingerea acestor obiective. Procesele sunt acele activităţi care au loc în interiorul instituţiilor,
pentru a genera output-uri. Procesele cuprind, de exemplu, predarea într-o şcoală sau înregistrarea
şi arhivarea documentelor într-un birou. Output-urile sunt produsele acestor procese – ceea ce
instituţia „livrează” lumii exterioare (diplome, rapoarte şcolare sau autorizaţii, în cazul biroului).
Aceste output-uri interacţionează cu mediul (în special cu acele persoane sau grupuri cărora li se
adresează) producând „rezultate” şi pe termen lung „impacturi” mai importante (studenţii obţin
locuri de muncă şi îşi pun în practică cunoştinţele dobândite sau autorizaţiile sunt utilizate de
beneficiarii lor). În cele din urmă, valoarea acestor procese şi rezultate rezidă în impactul lor.
Relaţia dintre aceşti termeni cheie este ilustrată în figura 1.1.

Impacturi
finale
Probleme
Nevoi socio-economice
Rezultate
imediate

Organizaţie sau program

Obiective Input-uri Activităţi Output-uri

Relevanţă
Eficienţă
Eficacitate
Utilitate şi sustenabilitate

Fig. 1.1. Modelul input-output

Revenind la definiţia lui Pierre, acesta nu foloseşte deloc termenul „management”, deşi este
clar că multe dintre ideile pe care le descrie şi le analizează se referă la ceea ce alţi autori au
denumit „managerialism” (Pollitt, 1993) sau „noul management public” (Hood, 1991 şi ulterior
alte publicaţii). „Managementul” poate fi considerat un nou mod de gestionare a treburilor
statului, referindu-se la acelaşi domeniu ca şi „administraţia” tradiţională, însă diferit ca stil şi
abordare (Dunleavy şi Hood, 1994). Această înlocuire progresivă a „administraţiei” cu
„managementul” a fost observată şi descrisă încă din 1972 de Desmond Keeling, un funcţionar
public englez. Acesta a caracterizat diferenţele dintre cele două concepte astfel:

6
 Administraţia: „analizarea, într-un domeniu al vieţii publice, a legii, punerea în aplicare şi revizuirea
acesteia; luarea deciziilor în situaţii specifice acelui domeniu, care au fost aduse în atenţia serviciului
public.”
Managementul: „căutarea celei mai bune opţiuni de utilizare a resurselor în vederea îndeplinii
obiectivelor supuse schimbării” (Keeling, 1972).

Desigur, nu toată activitatea funcţionarilor publici – nu întreaga „verigă a rezultatelor” –

poate fi privită dintr-un punct de vedere strict managerial. Cele două tipologii ale lui Keeling nu
sunt absolut pure – administratorii trebuie să fie atenţi la eficienţă şi la îndeplinirea obiectivelor,
la fel cum managerii nu pot ignora cadrul legal în căutarea utilizării optime a resurselor. Însă
Keeling a surprins o diferenţă reală şi durabilă a abordării, la care vom reveni în această carte, în
special atunci când vom examina regimul Rechtsstaat din Germania şi sistemul de reglementare
şi control administrativ din Franţa.
Din nou, cea de-a patra definiţie este diferită. Dintr-un anumit punct de vedere, se apropie
mai mult de prima decât de a doua sau de a treia, deoarece pune accentul mai mult pe idei şi
valori decât pe instituţii sau activităţi. Totuşi Clarke şi Newman merg mult mai departe decât
Perry şi Kraemer, introducând noţiunea de managerialism ca ideologie şi legând apariţia ideilor
manageriale de o orânduire politică distinctă (în acest caz, restructurările politice ocazionate de
reconstrucţia statului social britanic). Abordarea conceptelor şi valorilor care au ghidat reforma
managementului public din multe ţări ca pe o ideologie nu este o noutate. În 1993 Pollitt a
prezentat detaliat utilitatea acestei perspective. În acest context, o ideologie poate fi definită
astfel:

O ideologie are mai multe caracteristici esenţiale. În primul rând, aceasta constă din valori şi
convingeri sau idei despre starea lumii şi despre ce ar trebui să fie lumea. În al doilea rând, aceste
elemente cognitive şi afective formează un cadru. Cu alte cuvinte, ideologia nu este doar însumarea unui
set de atitudini, ci reprezintă un tip de structurare relativ sistematică (deşi structurarea este mai degrabă
psihologică decât logică). În al treilea rând, ideologiile se referă la grupuri sociale şi orânduiri sociale –
sau politica în cel mai larg sens în care se preocupă de distribuirea şi ordonarea resurselor. În al patrulea
rând, o ideologie este dezvoltată şi păstrată de grupuri sociale, fiind astfel o legătură creată social între
individ şi grup ... În al cincilea rând, ideologia furnizează o justificare a comportamentului (Hartley, 1983,
p. 26-7).

Faptul că Clarke şi Newman stabilesc o strânsă corelare între ideologii, practici şi o anumită
„orânduire” socială are o implicaţie majoră asupra analizei lor. Configuraţia exactă a ideologiei –
ponderile şi importanţele acordate temelor şi valorilor sale specifice – variază de la o ţară la alta
(şi chiar de la o organizaţie la alta). Acest lucru se datorează faptului că „penetrarea” ideologiei
va fi influenţată de forţele politice locale preponderente – într-un fel „punctul de plecare” politic
de la care începe răspândirea ideilor şi practicilor noi. De fapt, exact aceasta este ideea pe care o
vom argumenta în detaliu în această carte.
Cea de-a cincea şi ultima definiţie aparţine unui distins autor german. Acesta priveşte
„administraţia publică” ca pe un sistem care funcţionează conform unui set distinct de principii
(„propria sa ordine”) dar este totuşi influenţat de evoluţia societăţii în care se manifestă.
Unicitatea sa este rezultatul unui proces mai general de „diferenţiere funcţională” care reprezintă
o caracteristică universală a societăţilor moderne. Calitatea specifică ce defineşte acest sistem
statal este aceea că rezultatele sale (decizii, servicii, bunuri) sunt produse în funcţie de priorităţile
stabilite de sistemul politico-administrativ, nu de forţele neutre ale pieţei economice sau de
afinităţile relaţionale şi obligaţiile societăţii civile. Mai mult, aceste priorităţi pot fi în cele din
urmă impuse prin monopolul statului de a folosi legitim forţa şi constrângerea. Astfel, această

7
abordare accentuează diferenţierea administraţiei publice şi unicitatea statului ca sferă separată de
activitate instituţională, chiar dacă este influenţată de evoluţia societăţii civile şi a pieţelor
economice.
Dacă privim în ansamblu cele cinci definiţii, putem trage câteva concluzii generale. Nu
intenţionăm să ajungem la o definiţie unică, universală a managementului public. Acest tip de
imperialism semantic este desuet după „variaţia lingvistică sau argumentativă” din aproape toate
ştiinţele sociale (Fischer şi Forester, 1993). Dar o comparaţie între definiţii poate determina o mai
bună înţelegere a diferitelor sensuri şi a multiplelor dimensiuni ale conceptului în discuţie. Pe
scurt, putem înţelege cum sunt folosiţi termenii „management public” şi „administraţie publică”
şi ce ipoteze fundamentale stau la baza utilizării lor.
Mai întâi, este clar că sintagma „management public” poate fi folosită în cel puţin trei sensuri
de bază. Poate denumi activitatea pe care o desfăşoară funcţionarii publici şi politicienii, poate fi
utilizată pentru a desemna structurile şi procesele puterii executive (ex. folosirea unor tehnici ca
Managementul Calităţii Totale sau bugetele pe programe) sau poate presupune studiul sistematic
fie al activităţilor, fie al structurilor şi proceselor. Termenul mai vechi „administraţie publică” a
fost de asemenea folosit în toate cele trei accepţiuni (Pollitt, 1996b). În această carte ne vom
concentra asupra primelor două sensuri ale managementului public şi vom face doar referiri
tangenţiale la statutul de domeniul de studiu sistematic, academic sau profesional.
În al doilea rând, este la fel de clar că managementul public este adesea considerat o activitate
nouă, în contrast cu forma tradiţională de administraţie publică. Este privit ca un semn al
modernizării, o forţă dinamică a schimbării. Astfel, poate acţiona ca o marcă a legitimităţii pentru
acei politicieni sau manageri publici care vor să se identifice cu „forţele progresului”. Iată ce
declara vicepreşedintele american, Al Gore:

Preşedintele Clinton şi eu suntem mândri că am reuşit să facem guvernul să funcţioneze mai bine şi să
aibă dimensiuni mai reduse. Nu este încă destul de bun sau destul de redus, dar cu siguranţă lucrurile se
îndreaptă în direcţia corectă (Gore, 1996, p. 4).

Demersul nostru către aceste aspecte ale managementului public poate fi considerat „deschis
într-un mod sceptic”. Ne îndoim că multe dintre ideile enunţate sub titulatura noului management
public (NMP), de exemplu, sunt atât de noi precum declară cei mai entuziaşti susţinători ai lor
(Hood şi Jackson, 1991; Hood, 1998). Mai mult, considerăm că „a face guvernul să funcţioneze
mai bine” (sau chiar a-i reduce dimensiunea) este o problemă destul de complicată, care necesită
o analiză a valorilor şi a punctelor de vedere adoptate, precum şi a tipurilor de dovezi disponibile.
Deşi suntem convinşi că în anumite condiţii specifice au fost asigurate beneficii reale, avem
îndoieli cu privire la validitatea extinderii acestora în categoria „îmbunătăţirii guvernării” pe
scară largă şi nediferenţiată. Nu este prima oară când este pusă la îndoială corectitudinea
argumentelor aduse în favoarea beneficiilor managerialismului (Foster şi Plowden, 1996; Hood,
1991; König, 1996, Pollitt, 1995; Wright, 1997).
În al treilea rând, relaţia dintre managementul public şi managementul general este una
contestată. Aproape toţi autorii care s-au ocupat de reforma managementului public recunosc că,
în multe ţări, în ultimele două decenii a existat un transfer al ideilor şi tehnicilor de management
apărute în sectorul privat către sectorul public. Dar în ce măsură acesta este „un lucru bun” şi cât
de departe trebuie să se ajungă sunt subiecte controversate. Unii teoreticienii cred că acest
transfer trebuie să continue, alţii consideră că s-a mers deja prea departe (desigur, ambele opinii
pot fi valabile, având în vedere că tehnicile din sectorul privat „se potrivesc” în unele părţi ale
sectorului public, dar nu şi în altele). Poziţiile adoptate de analişti variază de la părerea că
administraţia publică este un domeniu unic şi separat care nu trebuie banalizat prin „metode

8
comerciale”, până la părerea diametral opusă că metodele şi cultura mediului de afaceri sunt
soluţia potrivită pentru multe probleme înrădăcinate ale administraţiei publice tradiţionale (Gunn,
1987). Definiţia oferită de Metcalfe şi Richards s-a situat între aceste două extreme, sugerând că
la nivel micro administraţia publică are multe de învăţat din lumea afacerilor, dar la nivel macro
este sui generis. Şi poziţia noastră se situează la mijloc, dar nu în acelaşi sens. Susţinem că
aplicabilitatea şi utilitatea abordărilor derivate din sectorul privat variază nu numai în funcţie de
nivel (macro/micro), dar şi în funcţie de caracteristicile tehnice şi politice ale activităţii respective
(Clarke şi Newman, 1997, p. 99-101; Lane, 1997, p. 307, Pollitt, 1998a; Stewart, 1992). (Desigur,
se pune şi problema capacităţii: chiar dacă trăsăturile politice şi tehnice sunt favorabile
introducerii unei tehnici comerciale, cei care o implementează trebuie să aibă capacitatea şi
abilităţile necesare, altfel va fi un eşec răsunător.)
În al patrulea rând, toate cele cinci definiţii ne amintesc, în moduri diferite, că managementul
nu este un proces neutru, tehnic, ci o activitate legată adânc şi indisolubil de politică, de cadrul
legal şi de societatea civilă în ansamblu. Este înconjurat de alternative încărcate de valoare şi
influenţat de ideologii complexe.
După ce ne-am oprit asupra „managementului public”, ne îndreptăm atenţia asupra celuilalt
termen din titlu, „reformă”.
Acesta este doar unul dintr-o multitudine de termeni alternativi şi concurenţi (inclusiv
expresii din sectorul privat, ca „transformare” şi „reinventare” sau cuvinte cu tradiţie în sectorul
public ca „modernizare” şi „îmbunătăţire”). Ca toate celelalte sinonime, „reformă” este un termen
„încărcat”, implică nu doar o schimbare, ci o schimbare benefică – o tranziţie deliberată de o
stare mai puţin preferabilă (trecută) la o stare mai dezirabilă (viitoare). Considerăm că aceasta
este o caracterizare adecvată a intenţiilor celor care promovează îmbunătăţiri manageriale, dar
având în vedere că există posibilitatea ca efectele reale ale schimbării să fie resimţite într-un mod
mai puţin dezirabil de unii sau chiar de toţi actorii principali. Aşadar, utilizarea termenului nu
înseamnă că suntem adepţii îmbunătăţirii, progresului sau „evoluţionismului” automat şi
inevitabil.
În plus, „reforma” este un cuvânt adânc înrădăcinat în politica schimbării. Elevii englezi
studiază de zeci de ani „marile reforme” ale secolului nouăsprezece (legile care au determinat
creşterea succesivă a puterilor parlamentare). Totuşi, termenul folosit astăzi nu are acelaşi sens de
schimbare rapidă, generalizată pe care îl transmite în SUA utilizarea cuvântului „transformare” şi,
într-o mai mică măsură, „reinventare”. De asemenea, nu implică dinamismul pe care ţările din
Europa continentală îl asociază cu „modernizarea” (König, 1996, p. 75-6). „Reformă” a devenit
un termen mai sobru, deşi are în continuare o puternică încărcătură politică explicită. Nu se referă
la o inovare totală, ci mai degrabă la modificarea a ceva ce există deja (reformă). Considerăm că
acest lucru este mai aproape de realitate, deoarece, aşa cum vom vedea în capitolele următoare,
rezultatul multor reforme manageriale depinde foarte mult de sistemele politico-administrative în
care se manifestă. Trebuie să luăm în considerare faptul că reformele pot fi clasificate în funcţie
de caracterul lor: „La nivelul de bază se află adaptarea sau reglarea practicilor acceptate. Cel de-
al doilea nivel cuprinde adoptarea unor noi tehnici. Al treilea nivel se referă la ansambluri de idei
care cuprind scopurile generale, cadrul care ghidează acţiunea” (Halligan, 1997, p. 19).
Anumiţi sociologi contemporani proeminenţi consideră „reforma” continuă o caracteristică
fundamentală a vieţii moderne, care contrastează cu abordarea anterioară a conservării tradiţiilor:
„Reflexivitatea vieţii sociale moderne constă în faptul că practicile sociale sunt reexaminate şi
reformate permanent datorită informaţiilor obţinute despre acele practici, ceea ce determină
modificarea constitutivă a caracterului acestora” (Giddens, 1990, p. 38).
Se poate spune astfel că structurile şi procesele administraţiei publice sunt revizuite
permanent având în vedere informaţiile noi despre modul în care acestea funcţionează. Totuşi,

9
această afirmaţie pare prea empirică şi pur funcţională. Suntem de acord cu părerea exprimată de
mulţi analişti, conform căreia informaţiile disponibile nu sunt neapărat directe, aşa cum nu este
nici modul în care sunt interpretate sau utilizate:

Reformele politicilor publice sunt ... procese de schimbare mediate în mod simbolic, care pot fi
înţelese doar dacă dezvăluim motivele care ghidează eforturile de rezolvare a problemelor practice ...
Afirmaţiile despre reforma politicilor sunt rezultatele unor cadre de referinţă, adică sunt ipoteze corelate
sistematic care furnizează standarde pentru evaluarea cunoştinţelor (Dunn, 1993, p. 259, 270).

De aceea nu ar fi corect să concepem reformele ca pe un simplu şir de acţiuni legate între ele.
Pentru a fi înţelese, trebuie să fie văzute ca procese de dezbatere şi consultare în care diferiţi
participanţi contribuie în primul rând cu obiective diferite (inclusiv atingerea scopurilor
simbolice) şi în al doilea rând cu cadre şi standarde diferite pentru identificarea şi acceptarea
„dovezilor” relevante.
În încheiere, revenind la ideea iniţială – definiţia reformei managementului public – observăm
că aceasta răspunde scopului nostru actual, cu anumite precizări şi dezvoltări importante. Am
spus că reforma managementului public se referă la schimbările deliberate ale structurilor şi
proceselor organizaţiilor din sectorul public, cu obiectivul de a le face să funcţioneze mai bine
(într-un anume sens). Trebuie să adăugăm că:

 Aceste schimbări deliberate sunt bazate pe ansambluri specifice de idei, dintre care unele au
caracteristicile ideologiilor şi care pot constitui în sine un subiect de studiu.
 Aceste idei pot fi specificate într-o măsura mai mare sau mai mică, pot fi mai mult sau mai puţin
adecvate scopului lor. Succesul obiectivului de a face lucrurile să funcţioneze mai bine trebuie testat,
nu presupus.
 Schimbările sunt influenţate de actorii de la ambele capete ale „verigii rezultatelor” dintre stat şi
societatea civilă, adică de politicieni şi funcţionari publici, pe de o parte şi de actorii privaţi (cetăţeni)
şi organizaţii cu interese economice, pe de altă parte. (Este remarcabil faptul că marile corporaţii care
în practică domină lobby-ul de la Washington au dispărut aproape în întregime din descrierea relaţiilor
între administraţie şi cetăţeni, cuprinsă într-o carte americană de succes despre reforma
managementului public, Reinventing government (Osborne şi Gaebler, 1992)).
 Reformele manageriale din orice ţară vor fi modelate de preocupările şi priorităţile locale ale
politicienilor şi ale actorilor privaţi celor mai implicaţi. Aceste cadre de referinţă locale variază foarte
mult. Aplicarea cu succes a unui singur model de reformă în toată lumea (sau numai în democraţiile
liberale din vestul Europei, America de Nord, Australia) este evident imposibilă.
 Reformele apar la niveluri diferite şi pot fi mai mult sau mai puţin ample. Halligan (1997, p. 19) face
o clasificare utilă a reformelor: primul nivel - adaptarea sau reglarea practicilor acceptate -, al doilea
nivel - adoptarea unor noi tehnici -, al treilea nivel - ansambluri de idei care cuprind scopurile
generale, cadrul care ghidează acţiunea. În această carte ne vom opri în special asupra reformelor de
nivel doi şi trei.
 „A funcţiona mai bine” înseamnă ceva diferit pentru persoane sau grupuri diferite, iar îmbunătăţirea
performanţelor într-un domeniu sau conform unui obiectiv poate duce (intenţionat sau nu) la scăderea
performanţelor în alte domenii.
 Îmbunătăţirea semnificativă a performanţelor trebuie probată prin dovezi, dar în acelaşi timp trebuie
acordată atenţie legitimităţii reformelor manageriale. Simpla anunţare, discutare sau începere a
implementării reformelor poate aduce beneficii politicienilor şi funcţionarilor publici, dar ulterior
efectele mai importante pot fi insesizabile sau contra-productive.
 Însuşi limbajul schimbării – „reformă”, „transformare”, „reinventare”, „modernizare” – este încărcat
de presupuneri despre viteza, natura şi valoarea acesteia. Analiza cărţilor despre management arată că
este nevoie să identificăm cu atenţie cine şi cui se adresează şi să ne amintim că orice cadru de

10
 referinţă se modifică în timp iar sensul cuvintelor este variabil. Acest lucru este adevărat mai ales dacă
traducem dintr-o limbă în alta. De exemplu, în finlandeză nu există un echivalent pentru management
public, care este un termen din limba engleză şi chiar traducerea franceză gestion publique are
conotaţii diferite. Totuşi, aceste variaţii lingvistice au loc în cadrul aceleiaşi limbi iar cuvintele sunt
transferate dintr-un context în altul.
 Mai mult, odată ce retorica reformei manageriale a câştigat teren, aceasta poate deveni – la fel ca alte
iniţiative de reformă – un „forum de discuţii”, care are o logică, un vocabular şi o mişcare internă
proprii.

1.3 Cine face reforma managementului public?

În completarea ideilor precedente referitoare la de ce sunt propuse reformele şi ce se înţelege

prin management public, ne îndreptăm atenţia asupra întrebării cine este implicat în aceste
activităţi. Pentru început vom spune că, într-un fel, au fost „implicaţi” aproape toţi demnitarii şi
funcţionarii publici, deoarece în majoritatea ţărilor aproape toate instituţiile publice au fost
influenţate de reforme în ultimii douăzeci de ani. Similar, putem spune că aproape orice cetăţean
a fost implicat, a fost afectat, mai ales de schimbările în prestarea serviciilor publice. De
exemplu, în Belgia, Franţa, Italia, Portugalia şi Marea Britanie au fost publicate carte ale
cetăţenilor şi în foarte multe ţări, printre care Australia, Franţa, Olanda, Noua Zeelandă şi Marea
Britanie, au fost privatizate servicii publice importante cum sunt liniile aeriene, companiile de
telecomunicaţii, serviciile de alimentare cu apă sau serviciile poştale.
Trebuie însă să avem în vedere că, deşi roadele schimbărilor manageriale influenţează
aproape întreaga populaţie, accentul principal cade asupra animatorilor – acele persoane sau
grupuri care au avut puterea, ideile sau abilităţile pentru a conduce şi pune în aplicare procesul de
reformă.
În toate cele zece ţări pe care le examinăm în această carte, reformele semnificative în
managementul public au necesitat angajamentul şi de cele mai multe ori sprijinul activ al
politicienilor de marcă, în special şefi de stat, prim miniştri şi miniştri de finanţe. Şi în al
unsprezecelea caz, cel al Comisiei Europene, reforma managerială a implicat sprijin politic la cel
mai înalt nivel, din partea comisarilor europeni. Încă de la începutul şi mijlocul anilor 80,
restructurările şi reorganizările au avut succes printre aceste figuri puternice din Australia,
Canada, Danemarca, Finlanda, Franţa, Noua Zeelandă, Olanda, Suedia, Marea Britanie şi Statele
Unite. Comisia Europeană a lansat programul „Management Sigur şi Eficient 2000” (SEM 2000),
urmat la scurt timp de un altul, MAP 2000 (Modernizarea Administraţiei şi Personalului 2000).
Cu toate acestea, dovezile arată că în unele ţări schimbările în management au înaintat mult mai
încet şi în domenii mult mai restrânse decât în altele. În capitolul următor vom discuta un model
preliminar al procesului de reformă, care va identifica sursele acestei diversităţi între state.
Alături de politicienii proeminenţi, înalţii funcţionari publici au jucat un rol crucial în toate
programele de reformă. În unele ţări aceştia au fost principalul motor al schimbării. Acest lucru
poate părea paradoxal, pentru că în multe ţări există un stereotip al înaltului funcţionar public –
conservator din instinct şi opus schimbării. În realitate însă lucrurile stau altfel. În state foarte
diferite ca Noua Zeelandă, Finlanda sau Franţa, „mandarinii” au fost forţa care a generat ideile
reformatoare şi care a luptat pentru implementarea lor. În mediul academic au fost elaborate teorii
noi pentru explicarea acestui fenomen. Dunleavy (1991) a dezvoltat un model de „proiectare a
biroului”, conform căruia înalţii funcţionari au de câştigat din reorganizarea subordonaţilor lor,
atât prin distanţarea de anumite tipuri de probleme operaţionale (prin descentralizare), cât şi prin
impunerea lor în roluri mai prestigioase şi mai satisfăcătoare de proiectare şi reglementare

11
instituţională. Desigur, funcţionarii de la nivelurile inferioare ar putea fi mai puţin entuziasmaţi
de reforme: pentru ei acestea înseamnă creşterea nesiguranţei locului de muncă, nevoia de a
învăţa lucruri noi, presiune mai intensă în activitate, etc. Aşa cum arăta Wright (1997, p. 10):
„Dovezile actuale sugerează că birocraţii de la cel mai înalt nivel nu sunt deloc speriaţi de
programele de reformă, care în ansamblu afectează mai puternic nivelurile inferioare şi care
adesea creează noi posibilităţi de management al politicilor publice.”
Pe lângă politicieni şi înalţii funcţionari publici, anumite grupuri „externe” au avut un impact
major asupra procesului de reformă, cel puţin în unele state. Trei dintre aceste grupuri trebuie
menţionate – consultanţii în management, grupurile de analiză independente şi mediul academic
(anumite persoane sunt active în mai multe dintre aceste categorii). În SUA, Australia şi Marea
Britanie consultanţii în management au avut un cuvânt greu de spus. De exemplu, în Marea
Britanie, reforma funcţiei publice din anii 60 a fost în principiu o problemă internă, dar toate
reformele din anii 80 şi 90 au beneficiat de participarea unei sau mai multor firme de consultanţă
– PricewaterhouseCoopers, Andersen, Ernst and Young, Deloitte and Touche, KPNG, etc.
Preşedinţii americani Reagan, Bush şi Clinton, în pofida diferenţelor care i-au despărţit, au
beneficiat permanent de asistenţa sectorului privat (atât de mult încât în 1997 vicepreşedintele
SUA a lansat cu mândrie o culegere intitulată Administraţia ca afacere: lecţiile învăţate de la
cele mai bune companii americane (Gore, 1997)). În ambele ţări influenţa modelelor generale de
management, derivate din teoria şi practica sectorului privat, a fost imensă (Pollitt, 1993).
Grupurile independente de analiză politică au avut de asemenea un rol important. Doamna
Thatcher a manifestat un interes deosebit pentru ideile generate de grupuri cu orientare de dreapta
ca Institutul Adam Smith, Centrul pentru Studii Politice şi Institutul pentru Afaceri Economice
(Denham şi Garnett, 1998; Stone, 1996). Printre aceste idei s-a numărat propuneri concrete de
reformă a unor instituţii ca Serviciul Naţional de Sănătate sau sistemul public de educaţie. În
SUA, organizaţii ca Institutul American pentru Întreprinderi, Fundaţia Heritage sau Institutul
Hoover au colaborat cu administraţiile conservatoare conduse de Reagan şi Bush (Weiss, 1992).
Fundaţia Bertelsmann din Germania a fost un alt atelier al reformei, dedicat înlăturării rigidităţii
sociale, politice şi birocratice care a împiedicat dezvoltarea democratică.
În sfârşit, mediul academic şi-a pus amprenta asupra reformelor. De multe ori teoreticienii au
contribuit la activitatea grupurilor de analiză menţionate. Alţii au fost contractaţi de guverne,
Comisia Europeană sau Serviciul de Management Public al OECD (PUMA) în calitate de
consultanţi (Halligan, 1996). PUMA a reprezentat unul din punctele nodale într-o reţea
internaţională, reunind funcţionari publici, consultanţi şi profesori de management (uneori chiar
politicieni) interesaţi de acest domeniu şi a contribuit la conturarea unui forum internaţional de
dezbateri despre reforma managementului public (în 1998 Premfors a criticat dur abordarea
PUMA). Banca Mondială, Fondul Monetar Internaţional şi Institutul Commonwealth au fost, de
asemenea, canale de comunicare internaţională a ideilor de reformă managerială. Mai puţin
influente, dar nu mai puţin importante, au fost reţelele academice ale Institutului Internaţional
pentru Ştiinţe Administrative (IIAS) şi ale Grupului European pentru Administraţie Publică
(EGPA). În unele ţări s-a remarcat importanţa centrelor universitate, de exemplu Şcoala
Postuniversitară de Ştiinţe Administrative Speyer din Germania (Schröter şi Wollmann, 1997, p.
197). Unii profesori au încercat să-şi exercite influenţa scriind cărţi şi tratate. Literatura
academică pe tema reformei managementului publică a devenit infinită, după cum şi-au dat
seama cu groază autorii acestei cărţi. A crescut foarte mult şi numărul revistelor de management
public. Deşi bibliografia de la sfârşitul acestei cărţi este foarte lungă, reprezintă doar o selecţie
modestă a materialelor disponibile.

12
 1.4 Abordarea noastră

Acest text este o sinteză a studiilor comparative anterioare în care au fost implicaţi, împreună
sau separat, cei doi autori (ex. Pollitt şi Bouckaert, 1995; Halachmi şi Bouckaert, 1995; OECD,
1997a; Pollitt, 1993; Pollitt şi Summa, 1997a; Pollitt et al., 1997; Pollitt et al., 1999). Lucrările
anterioare au fost în sine o sistematizare şi revizuire şi pe parcursul acestui proces am avut ocazia
să adaptăm modelele de bază ale schimbării şi să colectăm date empirice suplimentare, mai ales
despre ţările care nu au fost incluse în studiile anterioare.
Am abordat această muncă de sinteză în etape. Mai întâi, a fost construit un model general al
reformei managementului public, în principal prin metoda inducţiei, printr-o analiză a cercetărilor
anterioare proprii sau ale altor autori. Am dorit ca acest model să reprezinte un cadru în care să
fie identificate şi corelate forţele principale care influenţează schimbările manageriale. Totodată
este un model comparativ, în sensul că sunt identificate diferenţele de la o ţară la alta şi apoi sunt
incluse în interpretări şi explicaţii. Astfel, este un instrument pentru o analiză comparativă
sistematică între un număr limitat de cazuri (King et al., 1994). Această abordare permite testarea
teoriilor şi dezvoltarea unor afirmaţii generalizate, însă sunt mai degrabă generalizări analitice
decât statistice (Yin, 1994, p. 10).
Întâmplător, demersul nostru de prezentare a unui model de reformă a managementului public
a făcut să nu includem un capitol convenţional de „recenzie a literaturii de specialitate”. Am
inclus lucrările relevante pe măsură ce ne-am referit la ele, urmând logica după care s-a dezvoltat
cartea, nu într-o parte separată.
Pornind iniţial de la ţările pe care le cunoşteam, în cea de-a doua etapă am testat modelul atât
pentru a structura descrierea evoluţiilor din statele respective, cât şi pentru a fundamenta
explicaţiile. În această etapă au fost făcute mai multe ajustări ale modelului.
În a treia etapă am folosit modelul adaptat pentru a ghida procesul de colectare a datelor
comparative pentru celelalte ţări. Parţial, acest proces a fost frustrant, deoarece – în pofida
eforturilor uriaşe ale unor organizaţii ca OECD – rămân multe aspecte pentru care informaţiile
relevante fie nu există, fie sunt dificil de verificat sau de comparat. Suntem de acord cu expertul
american Allen Schick, care scria:

Reforma managementului este de asemenea natură încât o evaluare nu se poate baza doar pe dovezile
concrete ale reuşitei sau eşecului. Trebuie folosită judecata proprie, dar şi a altora – participanţi şi
observatori – care au văzut cum funcţionează reformele şi s-au gândit mult la modul în care funcţionează
sistemul (Schick, 1996, p. 9).

În sfârşit, urmând opinia exprimată de Schick, am încercat să validăm generalizările

descriptive, interpretările şi explicaţiile generate de aplicarea modelului la experienţele din cele
zece ţări, discutând cu teoreticieni şi practicieni din ţările respective. Întrebarea pe care le-am
adresat-o a fost „Este corectă interpretarea / explicaţia noastră referitoare ce s-a întâmplat în
această ţară, are sens prezentarea noastră?” Le mulţumim tuturor pentru sprijinul generos pe care
ni l-au acordat în această ultimă etapă.

1.5 Concluzii: perspectiva acestei cărţi

Există o tendinţă din ce în ce mai răspândită ca autorii textelor academice să îşi

„mărturisească” propria perspectivă şi posibilul subiectivism. În principiu considerăm utilă

13
această convenţie, deşi uneori dă naştere unei introspecţii excesiv de lungi. Iată de ce vom încerca
să fim cât mai concişi. Oricum, credem că cititorul atent a descoperit deja trăsăturile principale
ale punctului nostru de vedere.
Autorii acestei cărţi sunt un englez şi un flamand, care au absolvit studii de istorie modernă,
filozofie, inginerie şi administraţie. Avem în comun câteva valori şi convingeri: sectorul public
este distinct; abordarea sistemică a multor probleme sociale este preferabilă / necesară /
inevitabilă în cele urmă; partea mai puţin interesantă a implementării administrative este esenţială
pentru efectele finale ale reformei; impactul asupra cetăţenilor este de obicei cel mai puternic test
al „succesului” sau „eşecului” reformei manageriale (deşi adesea este extrem de dificil de
evaluat). Admitem că limbajul este foarte bogat, dar şi foarte perfid şi că dimensiunea retorică a
reformei managementului public este importantă în multe ţări. Nu dorim să spunem că aceste
reforme sunt în principal „vorbărie”, dar, din contră, înţelegerea acestei retorici este esenţială
pentru identificarea caracterului şi dinamismului reformelor. Cei care citesc Reinventing
government, cartea lui Osborne şi Gaebler, pornind de la premisa că este un text neutru, ştiinţific,
vor avea mari dificultăţi. Limbajul reformei este adesea utilizat în scop persuasiv şi multe sensuri
depind de asocierile, explicite sau implicite, între detaliile schimbării manageriale, pe de o parte
şi valorile pe care le împărtăşesc cititorii potenţiali (echitate, eficienţă, promptitudine, integritate,
etc.), pe de altă parte.
Considerăm că nu suntem adepţii unei singure teorii sau abordări. Ar fi însă absurd să
pretindem că suntem „complet obiectivi” sau „neinfluenţaţi de teorie”. Tendinţa generală pe care
am urmat-o este probabil aceea pe care anumiţi sociologi au numit-o „modernism critic”. Cu alte
cuvinte, susţinem importanţa testării empirice a teoriilor şi ipotezelor, dar acceptăm că acesta este
doar unul din tipurile de verificare şi că vor exista mereu dubii asupra validităţii condiţiilor de
testare. Pe scurt, suntem mai înclinaţi către perspectiva modernităţii radicale decât asupra
postmodernismului integral (de exemplu, preferăm Giddens, 1990 decât Boje et al., 1996 sau
Burrell, 1997). Realitatea este o construcţie socială, dar nu toate construcţiile sunt la fel de
credibile şi cu siguranţă există construcţii mai durabile decât altele. Un test important este
corespondenţa cu dovezile empirice care sunt disponibile. Un altul este măsura în care teoria sau
ipoteza respectivă rezonează cu experienţele articulate ale celor care au fost afectaţi direct de
fenomenul în discuţie. Un al treilea este claritatea şi consecvenţa internă, din punct de vedere
logic, a unei terorii sau a unui model. Aplicarea simultană a acestor teste nu ne va duce către
„adevărul” suprem şi imaculat, dar cel puţin ne va ajuta să discriminăm între descrierile şi
explicaţiile mai mult sau mai puţin adecvate.
Deşi abordarea noastră teoretică este una clasică, accentul general va cădea asupra
explicaţiilor instituţionale. Nu înseamnă că negăm importanţa politicii sau a forţelor economiei
globale sau chiar a factorilor locali specifici (Pollitt şi Summa, 1997a, cap. 2) şi nici nu suntem
adepţii unei anumite şcoli a „noului instituţionalism” (Lowndes, 1996). Pur şi simplu
recunoaştem că în domeniul reformei managementului public forţele complexe ale economiei şi
politicii sunt aproape întotdeauna mediate prin reţele de instituţii. Caracteristicile specifice ale
acestor reţele şi ale instituţiilor individuale care le compun au adesea un efect puternic de
modelare a cursului pe care îl urmează reformele şi, deci, a rezultatelor şi impactului final al
procesului de schimbare. Desigur că reţelele în sine se pot schimba şi se schimbă, însă adesea
aceste schimbări sunt mult mai puţin rapide decât o indică retorica reformei. Uneori regăsim în
imaginea ordinii constitutive şi instituţionale compromisuri istorice destul de vechi şi, în acest
sens limitat, suntem mai aproape de un instituţionalism istoric cu tendinţe constructiviste decât de
un instituţionalism sociologic puternic constructivist sau raţional (Premfors, 1998).
Aşadar, această carte se situează la un nivel mediu de analiză – între marile idei politice şi
presiunile economice globale, pe de o parte, şi „micro-fluxul” de interacţiuni între indivizi,

14
organizaţii şi departamente specifice care constituie cea mai mare parte a activităţii curente a
funcţionarilor publici, pe de altă parte. Acest nivel de generalitate scoate la lumină atât
similarităţi interesante, cât şi variaţii majore. În capitolele următoare vom vorbi despre
convergenţe şi divergenţe în aceeaşi măsură.

15
 2

Probleme şi rezolvări:
un model al reformei managementului public

„Reforma înseamnă schimbare în direcţia susţinută de anumite grupuri sau persoane. Nu

înseamnă obligatoriu îmbunătăţire”.
Rubin, 1992, p.20

2.1 De ce au avut loc atâtea reforme?

În ultimele două decenii au avut loc extrem de multe reforme ale managementului public, sau
cel puţin aşa pare. Este dificil să fim siguri, pentru că nu există unităţi de măsură uşor disponibile
şi comune pentru a inventaria şi compara ce s-a întâmplat. Totuşi, autorii împărtăşesc opinia
multor observatori referitoare la valul de reforme care au avut loc în multe ţări. Sigur că şi în
perioadele anterioare statele au cunoscut reforme (ex. Hood, 1998; König, 1996, p. 44-5; Pollitt,
1984; Savoie, 1994), dar schimbările apărute după 1980 s-a distins prin caracterul internaţional şi
prin puternica implicare politică, care le-au separat de reformele mai izolate sau mai tehnice ale
sfertului de secol precedent. În unele ţări s-au făcut încercări deliberate de remodelare a statului,
în cele mai multe locuri reformele au fost însoţite de discursuri politice importante în sprijinul
schimbării generale, cu îmbunătăţiri majore ale performanţelor. Mai mult decât niciodată, din ce
în ce mai multe ţări au fost cuprinse de „febra” reformei administrative.
Dacă această impresie este măcar parţial corectă, întrebarea pe care ne-o punem este „de ce?”.
Care sunt forţele care îi impulsionează pe reformatori? Este aceasta doar o „modă” politică, sau
există influenţe mai profunde care acţionează? De ce au participat atât de multe ţări la acest
exerciţiu de remodelare a sectorului public, pe de o parte, şi de ce unele ţări au fost mai precaute,
pe de altă parte? Cum putem explica similitudinile, dar şi diferenţele între ce s-a întâmplat într-o
ţară şi ce s-a întâmplat în alta? În continuarea acestei cărţi vom încerca să răspundem acestor
întrebări. Vom începe însă cu elaborarea unui model general al reformei managementului public.

2.2 Un model al reformei managementului public

Modelul pe care îl propunem reprezintă o estimare iniţială. Scopul său este de a oferi un cadru
pentru discuţiile ulterioare, descriind forţele generale care au impulsionat dar şi care au limitat
schimbarea. Un asemenea model este atât o hartă conceptuală, cât şi o diagramă a forţelor.
Pornind de aici vom dezvolta tipologiile detaliate şi teoriile specifice pentru a clasifica şi explica
modelele şi tendinţele specifice dintr-o anumită ţară şi din grupuri de ţări. Astfel, pe parcursul
cărţii, părţile modelului prezentate în continuare vor fi dezvoltate şi modificate, pe măsură ce
vom aduce dovezi şi argumente noi. Din acest motiv, modelul este un instrument euristic, un
mijloc de învăţare.
Figura 2.1 prezintă modelul general. Acesta reprezintă o sinteză a descoperirilor pe care le-am
făcut studiind procesul de reformă din multe ţări. Am încercat să-l simplificăm cât mai mult fără
să ignorăm complexitatea reală a proceselor pe care dorim să le identificăm şi să le evaluăm.
Chiar şi aşa este destul de complex pentru a necesita explicaţii.

16
 (B) Forţe (C) Schimbări (H) Presiune
(F) Noi idei
economice socio- din partea
manageriale
globale demografice cetăţenilor

(D) Politici (G) Idei

naţionale politice de
socio-economice partid

(A) Forţele socio-economice (E) Sistemul politic

(I) Percepţiile elitelor (J) Percepţiile elitelor (K) Evenimente

asupra reformelor asupra reformelor întâmplătoare (ex.
manageriale dezirabile manageriale fezabile scandaluri, dezastre)

(M) Conţinutul
pachetului de reforme

(N) Procesul de
implementare

(O) Reformele
realizate în practică

(L) Sistemul administrativ

Fig. 2.1 Un model al reformei managementului public

17
 2.3 Forţele care acţionează

În primul rând, să discutăm arhitectura generală a modelului, care cuprinde conceptele şi

ipotezele noastre fundamentale. În centrul figurii se află procesul decizional al elitelor. Acest
lucru nu este întâmplător, deoarece una din teoriile noastre implicite este aceea că majoritatea
schimbărilor au avut loc „de sus în jos”, au fost concepute şi puse în practică de politicieni şi/sau
funcţionari publici de elită. Aşa cum arată diagrama, aceste elite sunt puternic influenţate de idei
şi presiuni venite din afară şi, mai mult, planurile lor pot fi „deturnate”. Cu toate acestea, reforma
managementului public, în special în administraţia centrală, este un proces care tinde să
pornească de la cel mai înalt nivel. Se observă că diferenţiem între ceea ce elitele percep ca fiind
reforme dezirabile şi ceea ce percep ca fiind reforme fezabile (căsuţele I şi J) – în ambele cazuri
este vorba despre aceleaşi elite. Această distincţie reflectă un fapt comun al vieţii politice, acela
că nu poţi obţine mereu ceea ce-ţi doreşti, chiar dacă eşti preşedinte sau prim ministru. Există
obstacole economice şi ergonomice şi forţe conservatoare care se opun schimbării. Adesea,
reformatorii doresc mai mult decât ceea ce propun în mod concret, dar îşi „cenzurează” propriile
aspiraţii pentru a oferi un pachet mai mic, care are şanse mai mari de a fi acceptat. De asemenea,
observăm că percepţiile a ceea ce este dezirabil nu se confundă cu ceea ce este optim din punct de
vedere tehnic. Aceste percepţii au o mare încărcătură culturală, la fel de mare ca şi cea tehnică,
ceea ce este valabil şi pentru percepţiile reformelor fezabile.
Se impun şi alte două observaţii generale despre situarea în centru a procesului decizional. În
primul rând, planurile de reformă nu sunt în general complexe, nici măcar la nivel de intenţie.
Reformatorii încearcă să îmbunătăţească funcţionarea unei anumite instituţii sau a unui anumit
program, chiar a unui întreg sector (sănătate, educaţie, etc.), dar rareori intenţionează să
remodeleze întregul ansamblu al instituţiilor din sectorul public. Goodin (1996, p. 28) surprinde
această idee: „În general nu există un singur proiect sau un singur proiectant. Există doar multe
încercări izolate de planificare parţială care se întretaie şi orice schemă raţională de construcţie
instituţională trebuie să ia în considerare acest fapt.” Chiar şi reformele din Noua Zeelandă, care
s-au remarcat prin faptul că au format un tot coerent şi care au fost conduse de un singur grup mic
(cel puţin la început), au evoluat în timp şi au fost afectate foarte mult de o multitudine de
consideraţii practice care au contrazis teoriile pure pe care s-a bazat acestea (Boston et al., 1996,
p. 81-6).
A doua observaţie generală este că rezultatele finale ale reformelor (căsuţa O) pot avea o
relaţie distantă cu intenţiile iniţiale ale elitelor (căsuţa M). Din nou, Goodin comentează:
„Instituţiile sunt adesea produsul unor activităţi intenţionale care au luat-o pe o cale greşită –
produse derivate neintenţionate, produsele interacţiunii dintre diverse acţiuni intenţionale, intenţii
greşit direcţionate sau pur şi simplu greşeli”. Astfel, deşi în centrul procesului de reformă se află
deciziile elitelor şi deşi actele intenţionale de restructurare instituţională au avut un rol crucial, nu
trebuie să ridicăm elitele organizaţionale la rangul de zei, capabili în mod obişnuit să pună în
aplicare planuri îndrăzneţe şi ample de schimbare a vieţii oamenilor. Din contră, planurile lor
sunt adesea vulnerabile în faţa limitărilor cognitive, a acţiunilor care se suprapun, a blocajelor
politico-administrative şi a unei varietăţi de evoluţii neprevăzute (March şi Olsen descriu detaliat
capcanele cognitive şi motivaţionale, 1996, capitolul 6). Cei mai importanţi dintre aceşti factori
restrictivi sunt discutaţi în continuare în acest capitol.
Dincolo de procesul decizional al elitelor, există trei grupuri mari de elemente – grupul
factorilor economici şi socio-demografici A, care include elementele B, C, D; grupul factorilor
politici şi intelectuali E, incluzând F, G, H; şi grupul factorilor administrativi, incluzând M, N, O.
Din interacţiunea acestor elemente principale ia naştere schimbarea managerială. „Sarcinile
extinse ale statului social, contrângerile financiare, crizele economice structurale şi

19
internaţionalizarea afacerilor publice au pus administraţiile publice sub presiunea reformei”
(König, 1996, p. 31).
Vom continua cu examinarea detaliată a fiecăreia dintre aceste influenţe, începând cu factorii
socio-economici (căsuţa A). Aceştia sunt factori generali, ampli şi variaţi. Unii dintre aceştia pot
fi consideraţi factori structurali, în sensul că sunt adânc înrădăcinaţi şi durabili. Un exemplu este
structura populaţiei. Alţii pot fi mai efemeri, cum sunt ciclurile economice pe termen scurt. În
căsuţele B, C şi D am identificat acele elemente care au un impact definit şi identificabil asupra
administraţiilor publice.
Căsuţa B reprezintă influenţa forţelor economice globale. Se spune că globalizarea pieţelor de
capital, creşterea corporaţiilor multinaţionale şi a comerţului internaţional au determinat
reducerea controlului pe care guvernele naţionale îl pot exercita asupra politicilor „lor”
economice. De aceea nu mai este posibil ca un guvern să menţină mult timp un nivel al
cheltuielilor publice pe care pieţele monetare globale îl consideră imprudent (de unde şi referirea
făcută de König la „constrângerile financiare”). Intensificarea concurenţei internaţionale a obligat
guvernele să acorde o atenţie mai mare ca niciodată competitivităţii firmelor naţionale. Societăţile
comerciale nu pot concura cu succes dacă sunt sufocate de impozite şi taxe mari (pentru
finanţarea cheltuielilor publice mari) sau de birocraţie exagerată. Mai mult, administraţiile
naţionale şi locale au de înfruntat restricţii mai mari în rezolvarea unor probleme sociale
costisitoare şi dureroase, cum este şomajul:

Ca urmare a creşterii mobilităţii capitalului şi a concurenţei fiscale, s-a redus semnificativ puterea
tuturor guvernelor naţionale de a impozita bunurile de capital şi veniturile de capital. Din aceleaşi motive,
politica monetară naţională nu mai poate reduce ratele dobânzilor sub nivelul internaţional, pentru a
stimula investiţiile productive, iar ratele mai mari ale impozitelor înseamnă că antrenarea deficitelor
fiscale pentru extinderea cererii agregate a devenit un exerciţiu mai costisitor. Astfel, guvernele naţionale
şi-au pierdut în mare măsură capacitatea de a combate creşterea şomajului prin strategiile de management
macroeconomic care au fost eficiente în anii 60 şi 70. Cu cât sistemele de politici sociale vizau implicit
mai mult continuarea ocupării complete a forţei de muncă, cu atât mai mare a fost presiunea cu care s-au
confruntat. (OECD, 1997c, p. 211)

Iată deci un ansamblu de motive care au determinat reforme ample ale sectorului public –
restrângerea cheltuielilor publice, simplificarea procedurilor administrative şi remodelarea
politicilor sociale care nu mai puteau fi susţinute.
Acestea sunt argumente puternice, repetate şi considerate valabile pe scară largă. Este
important însă să nu exagerăm puterea lor explicativă. Este clar că forţele economice globale au
fost un factor vital care a iniţiat luarea în considerare a reformelor administrative, dar nu a
determinat şi forma, momentul sau amploarea reformei. Detaliile necesare pentru sprijinirea
acestei afirmaţii vor fi prezentate mai târziu, dar putem menţiona imediat că modelul
schimbărilor manageriale a suferit diferenţe majore de la o ţară la altă, ceea ce arată că efectele
pieţelor globale nu sunt uniforme. Momentul exact al unei anumite reforme într-o anumită ţară nu
a fost strâns corelat cu crizele economice. Trebuie să spunem şi că unele dintre ţările care au
înregistrat cea mai mare creştere economică în anii 80 (în special Germania şi Japonia) au fost cel
mai puţin active în domeniul reformei manageriale. În sfârşit, presiunile economice în sine nu se
regăsesc direct într-un anumit tip de reformă managerială. Reformatorii au nevoie de idei, de
model, planuri sau viziuni ale modului în care poate fi organizat mai bine sectorul public. Pieţele
furnizează presiunea, dar nu oferă ideile.
În practică mai există o problemă în ceea ce priveşte prezentarea „globalizării” ca influenţă
dominantă şi determinantă a schimbărilor instituţionale, aceea că însuşi conceptul este adesea

20
utilizat într-o manieră vagă, chiar contradictorie. Pentru o analiză corectă trebuie cel puţin să
distingem între diferitele mecanisme şi modalităţi implicate în creşterea interdependenţei pieţelor
financiare mondiale, în extinderea comerţului liber, în standardizarea tehnică şi internaţionalizare
(de ex. răspândirea globală a anumitor mărci de software) dar şi a ceea ce se numeşte globalizare
culturală (McDonalds, filme, modă, evenimente sportive, etc.). Se întâmplă de multe ori ca aceste
procese diferite să fie alăturate într-o manieră unică, utopică sau indezirabilă.
Pe scurt, formele economice ale globalizării nu par să aibă o influenţă majoră asupra
schimbărilor instituţionale, ci au acţionat prin alte variabile de intervenţie. Aceste variabile sunt
cele care au determinat forma exactă şi momentul reformelor în locuri specifice.
Schimbările socio-demografice (căsuţa C) reprezintă ce-a de-a doua influenţă importantă. Ne
referim aici la presiunile apărute în urma schimbărilor în modul de viaţă al milioane de cetăţeni
din aceste ţări. Sunt prea numeroase pentru a fi enumerate aici, dar cele mai semnificative includ
creşterea speranţei de viaţă, schimbări ale vieţii de familie (în special creşterea numărului
divorţurilor şi a familiilor destrămate) şi creşterea nivelului mediu al şomajului comparativ cu
anii 50-70. Efectul fundamental al celor mai multe schimbări sociale a fost amplificarea cererii
pentru servicii furnizate sau finanţate de stat. De exemplu, la începutul anilor 90, estimările
valorii medii a resurselor medicale consumate de o persoană cu vârsta peste 75 de ani din Marea
Britanie sau Statele Unite erau de şase până la zece ori mai mari decât valoarea consumată de o
persoană de vârstă medie. Creşterea proporţiei persoanelor în vârstă din totalul populaţiei a
implicat o creştere considerabilă a cheltuielilor asigurărilor sociale. În majoritatea statelor
moderne, asigurările sociale (pensii, şomaj, alte beneficii) sunt cel mai mare capitol al bugetului
de stat, iar asigurările medicale sunt adesea pe locul doi. Schimbările ample ale nivelurilor cererii
pentru aceste servicii se traduc printr-o majorare importantă a cheltuielilor publice – la fel cum
presiunile economice globale se manifestă în direcţie opusă. În unele ţări, analiştii au descris
scenarii înspăimântătoare ale finanţelor publice prăbuşindu-se sub povara cheltuielilor sociale
insuportabile, cu milioane de cetăţeni privaţi de drepturile şi beneficiile aşteptate (Marmor et al.,
1990).
Cum afectează toate acestea reforma managementului public? Ca şi în cazul globalizării
fluxurilor comerciale şi monetare, impactul este indirect. În sine, creşterea numărului
pensionarilor şi şomerilor nu determină un anumit tip de schimbare organizaţională. Oferă însă o
motivaţie puternică pentru politicieni şi funcţionari publici de a căuta moduri de reducere a
presiunii asupra sistemului. Printre acestea se numără scăderea ratelor de creştere a beneficiilor
(de ex. prin de-indexarea acestora din salarii), reducerea categoriilor eligibile (concentrarea
asupra „celor mai nevoiaşi”) sau creşterea contribuţiilor beneficiarilor. Au fost însă incluse şi
schimbări cu un efect mai evident asupra modului în care sunt organizate şi gestionate serviciile.
De exemplu, comasarea instituţiilor poate avea scopul de a reduce cheltuielile fixe administrative,
poate fi încurajată participarea sectorului privat şi non-profit în prestarea serviciilor şi
restructurarea completă a departamentelor sau instituţiilor poate fi o încercare de motivare mai
puternică pentru creşterea eficienţei (ex. Harrison et al., 1992).
Aceste presiuni se reflectă în politicile socio-economice care pot oscila destul de repede în
timp (căsuţa D). De exemplu, pentru a reduce cheltuielile pentru asigurări sociale, unele
administraţii europene au majorat vârsta minimă pentru pensionare. În domeniul economic, în
anii 90, statele membre UE au încercat să îndeplinească „criteriile de convergenţă” stabilite prin
tratatul de la Maastricht pentru trecerea la moneda europeană unică. Acest lucru a creat presiune
asupra cheltuielilor publice şi datoriei publice, determinând creşterea şomajului, cel puţin pe
termen scurt. Aşadar, această politică a avut efecte semnificative şi diferite asupra aparatelor
administrative ale ţărilor respective şi a fost importantă mai ales datorită caracterului său supra-
naţional. Se vorbeşte tot mai mult de nevoia unei iniţiative internaţionale mai ample (care să se

21
extindă dincolo de limitele UE) pentru stabilizarea pieţelor monetare globale. Dacă guvernele
naţionale sunt capabile să colaboreze pentru stabilirea unor politici credibile, ne putem da seama
că o parte a controlului asupra politicilor economice, pe care statele individuale l-au pierdut,
poate fi redobândit la nivel internaţional, dar acesta este un alt subiect.
Cel de-al doilea grup al factorilor de influenţă este sistemul politic. Trebuie să luăm în
considerare caracteristicile generale structurale ale acestui sistem, reprezentate în căsuţa E, care
determină cât de direct este abordată reforma managerială. De exemplu, în Germania,
restructurarea majoră la nivel federal este dificilă, dacă nu chiar imposibilă, datorită legii
constituţionale stricte, pe când în Marea Britanie, procesul de schimbare a aparatului
guvernamental a fost surprinzător de facil. În state ca Finlanda, caracterizate de sisteme politice
consensuale şi guverne de coaliţie, procesul de reformă este mult mai puţin dur şi combativ decât
în ţări ca Australia, Noua Zeelandă sau chiar Marea Britanie, unde sistemele politice sunt mai
concurenţiale. Un ultim exemplu este gradul ridicat de protecţie acordată administraţiei regionale,
locale sau municipale prin constituţiile ţărilor nordice sau Germaniei. Acest lucru înseamnă că
este relativ dificil pentru administraţia centrală din aceste state să extindă procesul de reformă la
nivel local, cu excepţia cazului în care există un sprijin politic substanţial pentru reformă la acest
nivel. La polul opus se află capacitatea primului ministru britanic, doamna Thatcher, care în anii
80 a desfiinţat pur şi simplu Consiliul General al Londrei şi cele şase autorităţi locale
metropolitane, deoarece nu era de acord cu politica şi politicile lor.
Structurile profunde ale sistemelor politice conţin constrângeri şi forţe de rezistenţă, dar şi
elemente dinamice. Un asemenea element de o importanţă deosebită pentru tema noastră este
influxul de noi idei manageriale în sectorul public (căsuţa F). În ultimele două decenii acesta a
generat un bogat rezervor de idei despre cum să gestionăm aproape orice. Noile idei s-au
dezvoltat în jurul şcolilor de management, consiliilor de administraţie ale marilor corporaţii,
seminariilor guvernamentale şi chiar standurilor de cărţi. Schimbul de idei între ţări a luat
amploare, fiind facilitat de organisme internaţionale ca PUMA/OECD şi Banca Mondială. În
lucrarea sa din 1994 Savoie detaliază transferul reciproc de idei dintre regimurile conservatoare
ale primului ministru Thatcher în Marea Britanie (1979-90), preşedintelui Reagan în SUA (1980-
88) şi primului ministru Mulroney în Canada (1984-93). Nu încape nici o îndoială că „vânzarea”
ideilor manageriale a fost o industrie înfloritoare în anii 80 şi 90. De asemenea, este clar că
scrierile specialiştilor şi prezentările consultanţilor de management au influenţat liderii politici şi
funcţionarii publici din ţările pe care le studiem în această carte.
Însă oricât de „la modă” ar fi, foarte rar se întâmplă ca ideile manageriale să se reflecte direct,
în formă pură, în reformele specifice. Elitele politice şi administrative au la dispoziţie influenţe
variate, derivate dintr-o multitudine de surse (căsuţele I, J). Dar mai ales în ţările anglo-saxone,
ideile managementului general au avut un impact decisiv asupra reformelor sectorului public.
Metodele şi tehnicile din sectorul privat – Managementul prin Obiective, Managementul Calităţii
Totale (TQM), indicatorii comparativi şi progresivi (benchmarking) şi Reproiectarea Proceselor
de Afaceri (BPR) – au fost adoptate pe scară largă în sectorul public. Pe lângă aceste idei
manageriale şi în combinaţie cu ele, au fost folosite extensiv principiile proiectării
organizaţionale bazate pe teoriile microeconomice. De exemplu, în Noua Zeelandă, regăsim
teoria alegerii publice, teoria agenţiei şi principiile economice ale costului de tranzacţie (Boston
et al., 1996, capitolul 2).
În citatul de la începutul acestui subcapitol, König se referea la „internaţionalizarea afacerilor
publice”. Acest lucru este valabil şi pentru ideile manageriale, atât cele generate de specialişti şi
şcolile de management, cât şi cele derivate din teoria microeconomică. Instituţiile şi
departamentele responsabile pentru reformele administrative au propriile reţele internaţionale,

22
bilaterale şi multilaterale. Serviciul pentru Management Public al OECD (PUMA) a reprezentat
un punct nodal al acestor reţele încă din anii 80.
Căsuţa G cuprinde ideile politice de partid care au influenţat la rândul lor schimbările
managementului public. Partidele politice au propria viziune asupra modului în care vor să
guverneze, din punct de vedere al structurilor, proceselor şi stilului. De exemplu, partidul care se
află la putere, decide că doreşte să „reducă birocraţia” sau să „descentralizeze şi să apropie
administraţia de cetăţean”. Sau poate adopta propuneri mai concrete, cum ar fi crearea unui
minister sau a unei agenţii speciale pentru mediu, pentru regiuni, pentru familie, sau orice alt
domeniu care este prioritar. Ideile politice au o anumită încărcătură ideologică. O doctrină foarte
influentă în anii 80 şi 90 a fost privatizarea. Concepută ca o preferinţă consecventă pentru
prestarea serviciilor de către sectorul privat, această doctrină a avut un impact imediat şi evident
asupra sectorului public – reducerea dimensiunii acestuia. În Australia, Noua Zeelandă şi Marea
Britanie au fost implementate programe ample de privatizare de acest tip, dar doctrina a fost
aplicată şi în Canada, Franţa, Olanda sau SUA, deşi într-o măsură mai mică.
Ideile politice de partid sunt uneori generate intern şi derivate din agenda politică specifică pe
care o dezvoltă activiştii partidului. În unele cazuri, ideile pot fi preluate din exterior, din mişcări
populare în rândul electoratului (căsuţa H) sau din mediul academic şi comercial (căsuţa F). De
exemplu, este clar că ideile guvernelor conservatoare britanice din anii 80 şi ale guvernelor
laburiste neo-zeelandeze din anii 84-90, referitoare la problemele de management public, au fost
puternic influenţate de teoriile economice ale alegerii publice. În acelaşi fel, administraţia
republicană a preşedintelui Reagan a fost compusă dintr-un număr mare de consultanţi de afaceri,
iar succesorii săi democraţi au folosit deliberat „lecţiile învăţate de la cele mai bune companii
americane” (Gore, 1997).
Sintetizând „jocul ideilor”, un autor spunea recent:

Reforma sectorului public este la modă şi nici un guvern care se respectă nu îşi poate permite să o
ignore. Cum se creează o modă este una dintre cele mai intrigante întrebări ale politicilor publice. O parte
a răspunsului se află în diseminarea politicilor, stimulată de activitatea oficialilor internaţionali (al căror
zel pentru reforma administrativă dispare în mod misterios când este vorba despre propria lor organizaţie),
de întâlnirile funcţionarilor publici, ale mediului academic sau ale grupurilor de analiză (Wright, 1997, p.
8).

Căsuţa H din figura 2.1 reprezintă presiunile din partea cetăţenilor. Trebuie să spunem din
capul locului că reforma managerială nu este una dintre priorităţile populaţiei, nu este un subiect
despre care majoritatea oamenilor de pe stradă pot să facă sugestii concrete. Cu toate acestea
cetăţenii pot exercita presiunea pentru schimbare. De exemplu, dacă oamenii se obişnuiesc cu
servicii foarte rapide şi amabile din partea băncilor, a societăţilor imobiliare sau a centrelor
comerciale, vor fi din ce în ce mai nemulţumiţi de serviciile poştale sau de modul în care le sunt
plătite beneficiile sociale – lent, inflexibil şi neprietenos. Această nemulţumire pentru standardele
serviciilor prestate de instituţiile publice va fi exprimată în faţa reprezentanţilor politici (ocupanţii
căsuţelor I şi J) sau în faţa presei. Mai mult, dacă percepţia generală este că funcţionarii publici
sunt corupţi sau că un anumit serviciu este prestat în mod complet inechitabil, opinia publică se
poate mobiliza creând presiune pentru reformă. Aşadar, deşi rareori se întâmplă ca opiniile
cetăţenilor să determine forma unei reforme specifice, ei pot constitui o influenţă puternică
asupra deciziei de a reforma.
Există o forţă care acţionează în afara grupurilor principale de influenţă socio-economică,
politică sau administrativă. Căsuţa K reprezintă efectele evenimentele întâmplătoare, cum sunt
scandalurile, dezastrele naturale sau umane, accidentele sau tragediile imprevizibile (ex.

23
epidemii, asasinate, etc.). Caracteristicile principale ale acestor evenimente sunt noutatea şi
imprevizibilitatea, chiar dacă pot fi determinate de factori socio-economici sau politici (un
accident feroviar grav cauzat de lipsa investiţiilor publice în infrastructură sau echipamente de
semnalizare; gestul disperat şi necugetat al unui cetăţean nemulţumit de activitatea guvernului).
În general efectele acestor evenimente asupra programelor de reformă nu sunt evidente, dar în
anumite cazuri sunt semnificative. De exemplu, dezastrul de la Cave Creek din Noua Zeelandă
(când o platformă de observare s-a prăbuşit într-o rezervaţie naturală) a adus în atenţia presei
problema răspunderii publice în sistemul recent descentralizat. Eşecul programelor de prevenire a
cancerului la sân lansate de Serviciul Naţional de Sănătate din Marea Britanie a fost interpretat de
guvernul laburist instalat în 1997 ca o dovadă a incapacităţii guvernului conservator anterior şi a
nevoii de reformă. În Statele Unite, dezastrul care a dus la prăbuşirea navetei „Challenger” a
determinat o restructurare majoră a Agenţiei Naţionale pentru Aeronautică şi Spaţiu (NASA), una
dintre cele mai mari agenţii federale. La nivel personal, miniştrii se confruntă cu o varietate de
„accidente” şi uneori, persoane cu puternice idei reformatoare apar şi dispar din motive care nu
au legătură cu priorităţile reformei. În anii 80, doi miniştrii reformatori – Nielsen în Canada şi
Heseltine în Marea Britanie – au dispărut brusc de pe scena politică.
Privind în ansamblu, amploarea reformelor din ultimii douăzeci de ani poate fi atribuită
intensificării mai multor factori, dar poate cei mai importanţi sunt forţele economice globale,
schimbările socio-economice şi apariţia noilor idei manageriale (B, C şi F). Totuşi, aceste
presiuni nu se manifestă liber într-un mediu stabil. Dimpotrivă, interacţionează imediat cu forţe
opuse, cu rezistenţa acelor grupuri care au un interes evident în menţinerea stării actuale, dar şi cu
alte forţe contrare mai puţin animate. Situaţia existentă este adesea înrădăcinată în legi şi
reglementări pentru schimbarea cărora este nevoie de timp sau de asentimentul majorităţii
politice (sau chiar de ambele). În situaţii extreme, reforma administrativă necesită modificarea
constituţiei ţării sau, în cazul UE, a tratatelor constitutive. Şi chiar dacă majoritatea este de acord
că structurile şi procedurile administrative existente au devenit inadecvate, cel mai dificil este să
hotărâm cu ce le înlocuim – pentru că adesea reforma într-un domeniu creează riscuri în alt
domeniu. De asemenea, este nevoie de investiţii importante în noi tehnologii informatice, noi
sisteme de contabilitate şi/sau programe de formare profesională pentru cei care le vor utiliza.
Toţi aceşti factori reprezintă costurile schimbării. Reformatorii subestimează amploarea acestor
costuri până în momentul în care încep implementarea (căsuţa N).
O parte importantă a costurilor schimbării sunt asociate îndepărtării sistemelor administrative
şi politice existente pentru a „face loc” celor noi. Peste tot în lume sistemele existente conţin
multă tradiţie şi multe compromisuri politice. Ele reprezintă „hărţi arheologice” ale conflictelor şi
acordurilor din trecut. Reforma managerială înseamnă că oamenii trebuie să renunţe la lucruri
familiare şi să înveţe lucruri noi. Reţelele obişnuite de informaţii şi influenţe sunt înlocuite cu
unele noi, incerte. Politicienii, obişnuiţi cu o anumită configuraţie a autorităţii în organizaţiile
publice cu care lucrează, trebuie să se obişnuiască cu o structură nouă pe care le va fi mai greu să
o influenţeze. Exemplele pot continua. Am discutat deja despre efectele restrictive ale structurilor
politice (căsuţa E) şi vom continua cu structurile corespondente ale sistemelor administrative.
Cele două acţionează împreună pentru a tempera elanul reformatorilor, punându-le în cale
dificultăţile concrete ale oricărei schimbări. Astfel, cele două sisteme încadrează presiunile
dinamice ale momentului.
Sistemele administrative (căsuţa L) sunt extrem de dificil de schimbat în mod radical. De
exemplu, funcţia publică britanică s-a dezvoltat în jurul unui corp de „generalişti”, pe când
sistemele continentale, inclusiv cel francez şi cel german, sunt dominate de specialişti în drept. O
diferenţă culturală şi tematică de acest tip nu poate fi eliminată dintr-o dată, pentru că
influenţează modul în care sunt concepute şi abordate problemele publice. Există de asemenea

24
diferenţe structurale fundamentale. În Suedia şi Finlanda administraţia centrală a fost formată în
mod tradiţional dintr-un grup de ministere reduse ca dimensiune, înconjurate de agenţii
administrative relativ independente, responsabile pentru majoritatea activităţilor operaţionale.
Acest sistem a fost mult mai descentralizat decât cele existente până de curând în Franţa şi Marea
Britanie. Cea mai mare parte a problemelor pentru care autorităţile locale din Marea Britanie se
adresau direct unui minister, erau rezolvate de agenţii în Finlanda sau Suedia. (Trebuie menţionat
totuşi că la începutul anilor 90 finlandezii au lansat un program de reducere a sistemului
agenţiilor.) Schimbările din ţările nordice au implicat elaborarea unei noii legislaţii şi redefinirea
relaţiilor dintre administraţia centrală şi municipalităţi – care constituie un subiect politic dificil.
Schimbarea a fost posibilă, dar nu s-a putut face repede sau uşor. Al treilea exemplu se referă la
reglementarea resurselor umane, care sunt absolut necesare pentru a asigura un comportament
corect şi consecvent al angajaţilor din sectorul public. Oricum, aceste reglementări tind să-şi
dezvolte o dinamică proprie. De-a lungul anilor au fost elaborate foarte multe proceduri şi de
fiecare dată când apărea un caz neobişnuit erau adăugate şi mai multe paragrafe sau pagini la
magnum opus. Este extrem de dificil de redus sau de modificat acest hăţiş de reguli şi
reglementări interdependente. În 1993, când vicepreşedintele american a lansat Analiza
Naţională a Performanţelor, manualul federal de proceduri pentru personal a fost ars simbolic pe
peluza din faţa Casei Albe. Realitatea a fost însă mai puţin impresionantă decât gestul publicitar –
un corp atât de mare de funcţionari publici nu poate renunţa atât de uşor la regulile interne şi
majoritatea organizaţiilor au continuat să aplice regulile ca şi înainte. După cum s-a exprimat un
coleg american, „exemplarul care a fost ars nu era singurul”. Procedurile pentru gestiunea
personalului au devenit constrângeri importante în procesul de reformă din multe ţări (în special
Franţa), dar şi din Uniunea Europeană.
Chiar şi la un nivel inferior, sistemele administrative pot fi greu de schimbat. Să luăm
exemplul unui sistem de încasare directă a beneficiilor. Clienţii vin la biroul de asigurări sociale
şi completează un formular. Formularul este verificat de funcţionarii de la ghişeu şi, dacă este
completat corect, fac plata respectivă. Să presupunem că s-a luat decizia reformării sistemului,
prin introducerea tehnologiei informatice. Teoretic, noile proceduri vor fi mai rapide şi mai facile
pentru angajaţi, activitatea va deveni mai eficientă. În practică însă, chiar şi o reformă care pare
atât de simplă se complică foarte mult. Sute sau chiar mii de angajaţi au nevoie de pregătire
pentru a folosi noua tehnologie. Datorită creşterii eficienţei, va fi nevoie de personal mai puţin,
iar sindicatele vor fi îngrijorate de aceste schimbări sau vor încerca chiar să se împotrivească.
Achiziţionarea programelor software necesare va implica cheltuieli imediate mari. Mai mult, vor
apărea întrebări despre corelarea informaţiilor introduse în noul sistem cu alte baze de date
electronice din administraţia publică şi despre protecţia datelor personale, ceea ce poate
determina implicaţii legale suplimentare. Şi aşa mai departe. Managementul schimbării implică o
planificare riguroasă şi mult timp. Este foarte uşor să anunţăm reformele, dar pentru a le
implementa este nevoie de răbdare şi perseverenţă.
Deşi există obstacole majore în calea schimbării radicale sau rapide, programele de reformă
sunt lansate şi adesea au impact. În figura 2.1, căsuţele M, N şi O reprezintă acest aspect mai
dinamic al sistemului administrativ. Aceste activităţi – lansarea pachetelor de reformă,
implementarea schimbărilor şi obţinerea rezultatelor – vor fi subiectul principal al capitolelor
ulterioare, de aceea nu vom insista foarte mult asupra lor în această parte.
Conţinutul pachetelor de reformă (M) este produsul interacţiunii dintre ceea ce este considerat
dezirabil şi ceea ce este considerat fezabil, aşa cum am arătat mai devreme. Când sunt anunţate,
aceste pachete conţin o dimensiune retorică considerabilă, fiind puternic influenţate de stilurile şi
ideile momentului. Reformele încearcă să lanseze sau să întărească discursurile care sprijină
schimbările instituţionale respective. Iată un exemplu din State Unite:

25
 Dacă în 1993 cineva a fi spus că după 10 ani guvernul federal va fi mai mic, orientat către client,
sensibil la nevoile angajaţilor şi va funcţiona ca cele mai bune companii americane, probabil că ar fi fost
ironizat.
Dar aceasta a fost provocarea pe care Preşedintele Clinton a acceptat-o acum patru ani când mi-a cerut
să reinventăm guvernul federal – să-l facem să funcţioneze mai bine. Am hotărât chiar atunci că trebuie să
provocăm o revoluţie în administraţia federală: noi îi spunem reinventarea guvernului (Vicepreşedintele
Gore, 1997, p. 1).

Într-un mod mai general:

Un discurs este un cadru pentru înţelegerea mesajului cuprins în limbaj, permiţând susţinătorilor săi să
unească diverse informaţii senzoriale într-un tot coerent. De aceea, aceşti susţinători împărtăşesc ipoteze şi
capacităţi, pe care de obicei le consideră de la sine înţelese ... Nici o instituţie nu poate funcţiona fără un
discurs (sau mai multe discursuri) asociat şi de susţinere (Dryzek, 1996, p. 103-4).

Anunţurile reformelor sunt deci atât texte care trebuie interpretate, cât şi modele pentru
acţiunea administrativă. Unele anunţuri de reformă sunt destul de inconsistente, aşa că este
întotdeauna indicat să verificăm în ce măsură au fost îndeplinite promisiunile iniţiale, pe termen
mediu. Din acest punct de vedere, nu se deosebesc cu nimic de alte declaraţii politice. March şi
Olsen (1995, p. 195) spuneau că:

Majoritatea statelor democratice iniţiază periodic reforme complexe ale administraţiei. Sunt create
comisii speciale sau comitete parlamentare pentru restructurarea fundamentală a aparatului administrativ.
De obicei, începutul acestor eforturi este salutat, aspiraţiile lor sunt lăudate şi recomandările lor sunt
ignorate.
Această declaraţie este însă exagerată.
Reformele complexe sunt destul de rare şi de cele mai multe ori cel puţin o parte din
recomandări sunt implementate. Cu toate acestea, cei doi analişti sugerează o idee importantă,
aceea că anunţarea reformelor şi elaborarea recomandărilor pot deveni activităţi de sine
stătătoare, fără a fi neapărat urmate de un rezultat concret. Politicienii, consultanţii şi profesorii
pot să-şi asigure un trai liniştit doar din elaborarea strategiilor şi rapoartelor, chiar dacă ulterior
nu se întâmplă nimic. De exemplu, analiza retrospectivă arată că majoritatea iniţiativelor de
reformă ale primului ministru canadian Mulroney nu au avut prea multe rezultate. În aproape
toate ţările există cel puţin câteva exemple de retorică politică care a depăşit cu mult realizările
obţinute.
Implementarea este o etapă deosebit de importantă a procesului de reformă. Administraţia nu
este o „ştiinţă” exactă. Cele mai multe lucruri se învaţă în timpul încercărilor de punere în
practică a ideilor de reformă şi o parte a acestor învăţăminte se concretizează în devieri de la
intenţiile iniţiale. În anii 70, lucrările academice anglo-americane exprimau pesimism despre
şansele ca pachetele de reformă să fie implementate în conformitate cu planul. O carte deosebit
de influentă avea subtitlul „Cum sunt zdrobite la Oakland marile speranţe de la Washington”
(Pressman şi Wildavsky, 1973). Lucrarea explica cum erau implementate reformele de sus în jos
trecând prin lungi lanţuri decizionale şi multe niveluri administrative, iar şansele de succes erau
egale cu puterea celei mai slabe verigi. Deşi ulterior teoreticienii au arătat că acest model liniar al
procesului de implementare este prea simplu, rămâne valabilă observaţia de bază referitoare la
complexitatea reformei.
Complexitatea procesului de implementare devine din ce în ce mai mare. Tot mai multe
programe sunt puse în aplicare prin intermediul unor reţele complexe de organizaţii, nu de către o

26
singură instituţie. Aceste reţele pot include niveluri administrative diferite, autorităţi publice
independente, parteneriate public-privat, societăţi comerciale şi organizaţii neguvernamentale. În
unele cazuri, reţelele de implementare trebuie să fie internaţionale – în special în domenii ca
telecomunicaţiile, transporturile, mediul, etc. S-a spus chiar că ar trebui ca Comisia Europeană,
care se află în centrul multor asemenea reţele internaţionale, să se transforme într-o organizaţie
„de tip reţea”. Toate aceste lucruri au implicaţii complexe asupra reformei manageriale. Pentru ca
aceste reforme transversale să aibă succes, „unitatea de analiză” trebuie să fie întreaga reţea, nu
doar o singură organizaţie. Însă atât teoriile existente, cât şi autoritatea disponibilă sunt adesea
inadecvate pentru a face faţă acestei complexităţi. Există puţine idei despre modul în care pot fi
proiectate şi reproiectate reţele formate din organizaţii de diferite tipuri, iar autoritatea necesară
pentru a pune în practică o reformă integrată a unei întregi reţele este greu de obţinut, deoarece
fiecare membru al reţelei este propriul său stăpân în domeniul schimbării manageriale.
O altă problemă care apare în faza implementării este aceea că o anumită reformă – deşi este
utilă şi corectă în sine – poate intra în contradicţie cu alte reforme implementate în acelaşi timp.
De exemplu, Auditorul General din Canada făcea următoarele observaţii referitoare la progresul
limitat al iniţiativelor de îmbunătăţire a calităţii serviciilor publice din anii 90:

Analiza documentelor relevante şi discuţiile cu managerii serviciilor au indicat că există multe motive
pentru progresul lent pe care l-au înregistrat în aplicarea angajamentelor guvernamentale. Printre acestea
se numără greva serviciilor publice din 1991, restructurarea guvernului din 1992, schimbarea executivului
din 1993 şi modificările aferente aduse Programului de Guvernare, precum şi iniţiativele de reorganizare
internă ale diferitelor departamente (Biroul General de Audit al Canadei, 1997).

De asemenea, implementarea este o etapă crucială pentru elitele decizionale, oferind feedback
direct pentru a hotărî ce este de făcut în continuare – păstrarea direcţiei stabilite sau operarea unor
modificări. De exemplu, în Noua Zeelandă, la mijlocul anilor 80 a început implementarea unui
sistem complex şi sofisticat de management al performanţelor. Zece ani mai târziu, când sistemul
era complet funcţional, s-a observat că existau anumite pericole în orientarea prea strictă asupra
rezultatelor imediate şi măsurabile. Scopul final al programelor (educarea copiilor, scăderea
şomajului, etc.) putea fi pierdut din vedere datorită concentrării intense asupra indicatorilor de
măsurare a proceselor şi rezultatelor lor (cât de bine erau predate lecţiile la şcoală, câte cursuri de
formare profesională pentru şomeri au fost organizate, etc.). Având în vedere acest lucru,
Conferinţa Managerilor Publici din Noua Zeelandă din 1997 a avut tema „Ridicarea ştachetei: de
la rezultate la impacturi”.
Ne apropiem de finalul acestui drum lung şi complicat: realizările procesului de reformă
(căsuţa O). Aspiraţiile iniţiale ale elitelor politico-administrative se pot regăsi sau pot fi foarte
departe de realizările concrete. Indiferent dacă se apropie sau nu de intenţiile iniţiale, aceste
„rezultate”, ca şi faza de implementare, vor furniza feedback pentru etapele anterioare ale
procesului, vor influenţa percepţiile elitelor asupra tipurilor de schimbări care sunt dezirabile şi
fezabile (căsuţele I, J). În practică, „rezultatele finale” ale reformei sunt dificil de identificat cu
precizie. De cele mai multe ori este greu să facem diferenţa între retorică şi realitate. În cele din
urmă, „realitatea finală” nu poate fi separată complet, pentru că este atât de impregnată de
discursurile prin care este transmisă. Deşi pot fi identificate clar noi structuri şi procese
administrative, cu greu ne putem da seama în ce măsură sunt acestea rezultatul direct al
reformelor anterioare. Interviurile cu practicienii au indicat adesea o diversitate de influenţe care
au determinat un impact specific, şi o anumită reformă este doar una dintre aceste influenţe.

27
 2.4 Concluzii

Am prezentat modelul conceput de noi pentru reforma managementului public. Procesul de

reformă este complex şi supus modificării în diverse etape. Modelul cuprinde interacţiunile dintre
influenţele socio-economice, presiunile politice şi caracteristicile sistemului administrativ şi
identifică atât presiunile pentru schimbare, cât şi sursele de rezistenţă împotriva schimbării.
Influenţele neintenţionate şi accidentale au un rol în acest proces. Au fost deja menţionate
diferenţele considerabile între ţări, datorită faptului că acestea demarează procesul de schimbare
de la un nivel de dezvoltare diferit, în sensul că fiecare stat are propriul său sistem politico-
administrativ (E şi L). Modelul include câteva cicluri importante de feedback, pe măsură ce
reformatorii învaţă din procesul de implementare (şi odată cu internaţionalizarea „pieţei” de idei
manageriale, guvernele învaţă şi din experienţele altor ţări).
Cu toate acestea, mai sunt multe de spus. Pentru „a da viaţă” modelului, avem nevoie de
descrieri mai detaliate ale conţinutului căsuţelor cheie – în special ale diferitelor tipuri de sisteme
politice (E) şi administrative (L). După ce ne vom familiariza cu acestea, vom putea dezvolta
trăsăturile dinamice ale modelului, făcând legătura între tipurile specifice de sisteme şi tendinţele
de reformă.

28
 3

Multe case:
tipuri de sisteme politico-administrative

„Fiecare casă are mulţi constructori şi nu este niciodată terminată”.

Paavo Haavikko, 1991, pagina introductivă

3.1 Punctul de plecare al reformelor manageriale

Modelul reformei managementului public elaborat în capitolul anterior a accentuat în mod

deosebit caracteristicile sistemelor politice şi administrative existente, care reprezintă influenţe
majore asupra proceselor de schimbare. Aceste sisteme furnizează harta existentă a terenului pe
care trebuie să-l străbată reformatorii. Continuând analogia, este clar că fiecare ţară are o
topografie diferită, ceea ce înseamnă că reformatorii au de înfruntat provocări diferite. În acest
capitol vom clasifica aceste diferenţe şi le vom utiliza pentru a localiza şi examina cele zece ţări
comparate. Vom încerca să utilizăm aceeaşi strategie şi pentru cea de-a unsprezecea entitate
inclusă în studiul nostru – Comisia Europeană – deşi în acest caz abordarea este mai puţin directă.
Anumite lucrări despre reforma managementului public prezintă schematic sau deloc
diferenţele contextuale în care aceasta se manifestă, concentrându-se asupra caracteristicilor
instrumentelor de reformă (contractele de performanţă, bugetele pe programe, etc.). Considerăm
că această abordare este incompletă şi inadecvată. Studiul administraţiei publice a dovedit că
specificitatea mediului de implementare are un efect major asupra rezultatelor unei anumite
schimbări manageriale. Suntem convinşi că o reformă identică, sau cel puţin similară, se dezvoltă
diferit în funcţie de contextul naţional, sectorial sau local.
Pe de altă parte, trebuie să avem în vedere că sistemele politico-administrative nu sunt o
stâncă inabordabilă, în funcţie de care orice reformă trebuie să se adapteze sau eşuează. În
modelul ilustrat în figura 2.1 fiecare element este supus schimbării, deşi într-un ritm diferit. Chiar
şi fundamentele sistemelor politice (de ex. Constituţiile) şi sistemelor administrative (de ex.
cultura administrativă a funcţiei publice) se pot schimba în timp. Citatul cu care am început acest
capitol ilustrează perfect situaţia. Însă aceste caracteristici sistemice evoluează treptat şi
fragmentat şi de aceea pot fi considerate elemente mult mai stabile, sau mult mai puţin dinamice,
ale mediului reformei, decât forţele economie sau tendinţele teoriei manageriale.
La sfârşitul capitolului vom aborda un alt tip de sistem – „birocraţia tradiţională” sau ancien
régime – care este considerat punctul de plecare al reformelor actuale. Vom analiza acurateţea
acestei imagini a trecutului şi valorile care sunt implicite şi explicite în dezbaterea contemporană
despre „birocraţie”.

3.2 Sisteme politico-administrative: caracteristici principale

Încă de la început, analizele comparative ale politicii şi administraţiei publice s-au aplecat
asupra caracteristicilor care definesc cel mai bine un stat sau un nivel subnaţional, ca bază de
comparaţie.

29
 Ne vom concentra asupra trăsăturilor care afectează cel mai mult procesul de reformă
managerială. Din fericire, în literatura de specialitate există o abundenţă de sugestii referitoare la
aceste caracteristici. În general, elementele fundamentale identificate de autorii proeminenţi sunt
de natură structurală, culturală şi funcţională. Ne-am oprit asupra câtorva dintre acestea:

1. Structura statului (inclusiv constituţia) – evident, aceasta este o caracteristică structurală.

2. Natura guvernului la nivel central – reprezintă o combinaţie de elemente structurale şi funcţionale.
3. Modul în care funcţionează relaţiile dintre reprezentanţii politici (miniştri) şi înalţii funcţionari
publici („mandarini”) – element funcţional cu o puternică influenţă culturală.
4. Cultura administrativă dominantă (separată în mod convenţional între culturile bazate pe
principiile statului de drept - Rechtsstaat şi cele orientate către interesul public) – caracteristică
culturală. Înţelegem aici prin cultura administrativă percepţiile angajaţilor despre ceea ce este
„normal” şi „acceptabil” în organizaţia respectivă. Aceste convingeri şi atitudini se manifestă în
diverse moduri, inclusiv simboluri şi ritualuri ale organizaţiei, tradiţii, mituri şi anecdote (Geertz,
1973; Handy, 1993). Culturile variază de la o ţară la alta şi de la o organizaţie la alta.
5. Gradul de diversitate al principalelor canale de comunicare a ideilor care stau la baza politicilor de
reformă a managementului public – reflectă atât elemente funcţionale, cât şi culturale.

Aceste cinci caracteristici cheie sunt ilustrate în tabelul 3.1. Vom discuta despre fiecare în
parte în subcapitolele ulterioare.

Tabelul 3.1 Tipuri de sisteme politico-administrative:

cinci caracteristici principale ale sistemelor de administraţie publică

1. Structura 2. Guvernul 3. Relaţiile 4. Cultura 5. Diversitatea

statului (la nivel miniştri/înalţi administrativă surselor de
central) funcţionari politici
Australia Federal; Majoritar Separate; Interesul public În principal
Coordonat Uşor politizate funcţionarii publici,
până în anii 80
Canada Federal Majoritar Separate Interesul public În principal
funcţionarii publici
Finlanda Unitar; Consensual Separate; Tendinţă către În principal
Descentralizat; Relativ politizate Rechtsstaat funcţionarii publici
Relativ
fragmentat
Franţa Unitar; Intermediar Integrate; Predominant În principal
Centralizat; Relativ politizate Rechtsstaat funcţionarii publici
Coordonat
Germania Federal; Intermediar Separate; Rechtsstaat În principal
Coordonat Relativ politizate funcţionarii publici
(dar şi mediul
academic)
Olanda Unitar; Consensual Separate; Iniţial bazată pe Diversificate:
Descentralizat; Relativ politizate lege, dar evoluează funcţionari publici,
Relativ către pluralistă / mediul academic,
fragmentat consensuală alţi experţi
Noua Unitar; Majoritar Separate; Interesul public În principal

30
Zeelandă Centralizat; (până în 1996) Ne-politizate funcţionarii publici
Uşor fragmentat
Suedia Unitar; Intermediar Separate; Iniţial bazată pe Diversificate:
Descentralizat Din ce în ce mai lege, dar evoluează procese
politizate către corporatistă corporatiste care
includ mediul
academic,
sindicatele şi alţi
experţi
Marea Unitar; Majoritar Separate; Interesul public În principal
Britanie Centralizat; Ne-politizate funcţionarii publici,
Coordonat până în anii 80.
Recent au fost
implicate grupuri
de analiză,
consultanţi
SUA Federal; Intermediar Separate; Interesul public Foarte
Fragmentat Extrem de diversificate:
politizate consilieri politici,
corporaţii, grupuri
de analiză,
consultanţi

3.3 Structura de bază a statului

Aceasta are două dimensiuni fundamentale. Prima se referă la gradul de dispersie verticală a
autorităţii, adică în ce măsură este împărţită autoritatea între diferite niveluri administrative. În
funcţie de această dimensiune identificăm trei tipuri de structuri: state unitare şi centralizate, state
unitare dar descentralizate şi state federale. A doua dimensiune se referă la gradul de coordonare
orizontală la nivel central, adică în ce măsură sunt capabili miniştrii să acţioneze împreună pentru
a asigura orientarea în aceeaşi direcţie a tuturor autorităţilor centrale. Din acest punct de vedere,
structurile variază de la „foarte coordonate” la „foarte fragmentate”.
Dispersia verticală a autorităţii tinde să fie mai mare în statele federale şi redusă în statele
unitare şi centralizate. Într-un stat unitar puterea statului nu este divizată constituţional. Nivelul
central păstrează întreaga suveranitate, chiar dacă este delegată o anumită autoritate nivelurilor
administrative subnaţionale. Într-un stat federal, constituţia statuează diviziunea puterii între
niveluri – de exemplu, în SUA între guvernul federal şi guvernelor statelor sau în Germania între
guvernul federal şi landuri. Dintre ţările incluse în această analiză comparativă, Australia,
Canada, Germania şi SUA sunt state federale.
Se impune o distincţie între statele unitare. Unele dintre acestea sunt puternic centralizate (ex.
Franţa, cel puţin până la iniţierea reformelor de descentralizare, Noua Zeelandă şi Marea
Britanie), în timp ce altele sunt puternic descentralizate (ex. ţările nordice, unde întreaga
autoritate operaţională a fost delegată de la ministere către agenţii şi autorităţile locale
beneficiază de protecţia statutară a independenţei faţă de administraţia centrală). În unele cazuri,
gradul de descentralizare de facto dintr-un stat unitar poate fi egal sau chiar mai mare decât într-
un stat federal:

31
 Trebuie să subliniem faptul că distincţia între cele două modele de autonomie teritorială –
descentralizarea în statele unitare şi federalismul în sistemele politice formate din mai multe state – este o
distincţie tehnică în terminologia legală. În realitate există similarităţi evidente, pentru că autonomia
teritorială poate fi aceeaşi, dar este exprimată în mod diferit datorită cadrului legal al naţiunii (Lane şi
Ersson, 1991, p. 207).

Care sunt consecinţele acestor diferenţe pentru reforma managementului public? Dacă
considerăm că toate celelalte condiţii sunt identice, reformele din statele federale sau din statele
unitare puternic descentralizate vor avea o arie de acoperire mai restrânsă şi vor fi mai puţin
uniforme decât cele din statele unitare centralizate. În statele federale, entităţile componente au
dreptul de a înainta în direcţii diferite, sau cel puţin de a nu urma toate aceeaşi direcţie în acelaşi
timp.
Administraţia federală de la Washington sau de la Canberra pur şi simplu nu poate impune
administraţiilor statelor să urmeze o anumită linie de reformă. În Germania, puterea landurilor a
crescut tot mai mult (aspirând chiar la reprezentare separată la nivelul Uniunii Europene) şi
acestea au adoptat poziţii diferite în ceea ce priveşte reforma administrativă. S-a spus că statele
federale au avantajul de a fi „laboratoare naturale”, în care o anumită abordare poate fi testată
într-un stat sau la un nivel, în timp ce altă abordare este testată în altul. Chiar dacă presiunile
externe sunt similare, statele dintr-o federaţie pot adopta direcţii foarte diferite de reformă
managerială. La polul opus se află exemplul pe care l-am dat deja din Marea Britanie, când
doamna Thatcher, deranjată de acţiunile autorităţilor locale din motive administrative dar şi
ideologice, a desfiinţat administraţia locală a capitalei.
O altă diferenţă între statele unitare centralizate şi statele federale sau cele unitare puternic
descentralizate se referă la focalizarea reformelor manageriale. Administraţia centrală dintr-un
stat unitar centralizat tinde să se implice mai mult în activitatea de prestare a serviciilor (educaţie,
sănătate, etc.), pe când în statele federale sau descentralizate aceste funcţii sunt îndeplinite de
nivelurile administrative inferioare. Acest lucru determină reformatorii din statele centralizate să
se axeze asupra rezultatelor imediate ale serviciilor, pe când în statele federale/descentralizate
accentul cade asupra aspectelor strategice ale rezultatelor generale şi impacturilor politicilor.
Adesea, această focalizare este corelată cu aspectele bugetare – atunci când administraţia centrală
este responsabilă pentru prestarea celor mai importante servicii sociale, acestea domină
cheltuielile bugetare generale. Ministerele de finanţe sunt forţate să-şi îndrepte atenţia asupra
acestor servicii când apar presiuni de reducere a cheltuielilor publice.
Efectele descentralizării extinse din statele unitare sunt similare cu cele ale federalismului,
adică se reduce atât aria de cuprindere a reformelor manageriale, cât şi uniformitatea aplicării
acestora. Dintre statele pe care le analizăm, Finlanda şi Suedia sunt puternic descentralizate, iar
Noua Zeelandă şi Marea Britanie au rămas foarte centralizate în aceeaşi perioadă. Acestea din
urmă sunt ţările care au pus în aplicare cele mai viguroase şi mai extinse reforme dintre cele zece
state studiate. Franţa este un caz interesant, deoarece înainte de 1980 era notorie centralizarea
excesivă, dar apoi a demarat o serie de descentralizări structurale, ale căror efecte au fost
profunde şi procesul de reformă nu s-a încheiat încă.
Pot fi dezvoltaţi diferiţi indicatori ai descentralizării. Procentul cheltuielilor publice şi
fiscalităţii la nivel central din totalul cheltuielilor bugetare, respectiv din fiscalitatea totală sunt
două exemple. Un alt indicator se referă la procentul funcţionarilor publici angajaţi în
administraţia centrală, în comparaţie cu procentul celor care lucrează pentru administraţiile
subnaţionale (state, regiuni, judeţe, municipalităţi, etc.) Comparaţia prezentată în tabelul 3.2
indică diferenţe semnificative.

32
 Este clar că gradul de centralizare diferă de la o ţară la alta. În Noua Zeelandă aproape 90%
din totalul funcţionarilor publici lucrează în administraţia centrală. Franţa şi Marea Britanie sunt
de asemenea puternic centralizate conform acestui indicator, cu 49% şi respectiv 48% din
funcţionarii publici angajaţi la centru. Pe de altă parte, Germania reţine doar 12% din angajaţii
publici la nivel central şi ţările nordice se află într-o situaţie similară (Finlanda 25% şi Suedia
17%, la nivelul anului 1994).

Tabelul 3.2 Repartizarea angajaţilor din sectorul public între nivelurile administrative (%)

Ţara Administraţia centrală Alte niveluri administrative

(doar 1994)
1985 1990 1994
Australia - 15,0 14,6 State 73,3
Local 12,1
Canada - 17,9 17,1 Provincii 44,1
Local 38,9
Finlanda 33,3 24,3 25,2 Municipalităţi 74,8
Franţa 56,3 55,0 48,7 Subnaţional 30,7
Sănătate 20,6
Germania 22,1 21,6 11,9 Landuri 51,0
Municipalităţi 37,1
Olanda - - - -
Noua Zeelandă - - 89,7 Local 10,3
Suedia 27,2 26,7 17,3 Regional 24,6
Municipalităţi 58,1
Marea Britanie 48,0 47,7 47,7 Local 52,3
SUA 17,9 16,7 15,2 State 22,6
Local 61,1
Adaptare după: OECD, 1997c, p.36

În ştiinţele politice comparative au fost elaboraţi şi alţi indicatori. Lane şi Ersson (1991) au
utilizat doi indicatori, unul pentru autonomia instituţională şi altul pentru autonomia financiară
regională şi locală. În mare, primul reprezintă o sinteză a aspectelor federalismului, a libertăţii de
acţiune a administraţiei regionale şi locale şi a autonomiei funcţionale faţă de controlul
administraţiei centrale, iar cel de-al doilea măsoară procentul cheltuielilor publice ale
administraţiei centrale din totalul cheltuielilor bugetare (se presupune că o valoare mai redusă a
acestui procent înseamnă o autonomie regională şi locală mai mare). Cei doi indicatori sunt
prezentaţi în tabelul 3.3.

33
34
 Tabelul 3.3 Doi indicatori ai descentralizării

Ţara 1. Federalismul 2. Autonomia 3. Libertatea 4. Autonomia 5. Autonomia 6. Cheltuielile

teritorială administraţiei funcţională instituţională administraţiei centrale din
specială (0 –1) regionale şi locale (suma coloanelor totalul cheltuielilor
(0 – 2) 1 – 4) publice (%)

Australia - - - - (doar statele europene)

Canada - - - - (doar statele europene)
Finlanda 0 1 1 0 =2 33
Franţa 0 0 1 =1 72
Germania 2 0 2 0 =4 19
Olanda 0 0 1 2 =3 45
Noua Zeelandă - - - - (doar statele europene)
Suedia 0 0 2 0 =2 30
Marea Britanie 0 1 1 =2 59
SUA - - - - (doar statele europene)

Adaptare după Lane şi Ersson, 1991 p. 224-5

35
 Vom discuta în continuare despre cea de-a doua dimensiune structurală – gradul de
coordonare orizontală la nivel central. În ce măsură este un minister capabil să asigure o abordare
unitară a unei anumite probleme de către celelalte organizaţii? Este dificil de estimat, deoarece
tinde să fie o chestiune stabilită convenţional, nu este statuată în prevederi constituţionale sau
legale ca separarea puterilor între nivelurile administrative. De aceea, trebuie să ne bazăm pe
părerile participanţilor şi observatorilor. Pornind de la această premisă, apar diferenţe
semnificative între ţări.
În unele state există în mod tradiţional unul sau două ministere care „fac legea” în ceea ce
priveşte reforma administrativă, iar celelalte ministere trebuie să se conformeze. De exemplu, în
Noua Zeelandă, Ministerul de Finanţe şi Comisia pentru Servicii de Stat au condus schimbările
majore care au avut loc după 1984. În Marea Britanie, de obicei Trezoreria este capabilă să
coordoneze aceste iniţiative, mai ales când colaborează cu Biroul pentru Servicii Publice. În alte
ţări situaţia este mai fragmentată din acest punct de vedere. În Olanda nu există o instituţie care
să aibă capacitatea Ministerul de Finanţe neo-zeenlandez sau a Trezoreriei britanice. Deşi în
Finlanda Ministerul de Finanţe are o mare putere, în domeniul reformei administrative acesta
împarte autoritatea cu Ministerul de Interne. În SUA situaţia este mai complicată, datorită puterii
neobişnuite a legislativului, care are legături directe cu departamentele şi agenţiile şi are
capacitatea de gestiona organizaţiile federale, trecând uneori peste intenţiile preşedintelui şi ale
conducerii executive. Deşi în Franţa marile corpuri de funcţionari publici formează o verigă
puternică în vârful sistemului, statul în sine este fragmentat şi „structurile ministeriale sunt într-o
agitaţie continuă” (Rouban, 1995, p. 45). Germania este chiar mai fragmentată: „În loc să existe
un singur actor sau o singură organizaţie puternică, posibil la nivel naţional, care să preia
conducerea reformei sectorului public, sistemul politico-administrativ german are o multitudine
de asemenea actori” (Schroter şi Wollmann, 1997, p. 187).

3.4 Natura puterii executive

Oricare ar fi sfera de acţiune a administraţiei centrale, modul de manifestare al acestuia va fi

influenţat de tradiţiile şi convenţiile guvernului respectiv. Analiştii comparativi au dezvoltat o
tipologie a acestor convenţii, ale cărei caracteristici fundamentale sunt următoarele:
Partid unic sau majoritate minimă: un singur partid are mai mult de 50% din locurile în
Parlament;
Coaliţie minimă: două sau mai multe partide au peste 50% din locurile în Parlament;
Cabinet minoritar: partidul sau partidele care formează guvernul au mai puţin de 50% din
locurile în Parlament;
Guvern supradimensionat sau mare coaliţie: în executiv sunt incluse partide suplimentare,
peste numărul minim necesar pentru formarea unei coaliţii.

Importanţa acestor tipuri de executiv este că fiecare dintre ele tinde să genereze un set diferit
de convenţii de guvernare. În urma alegerilor, executivul unei anumite ţări poate să treacă de la
un tip la altul, dar în practică aceste schimbări sunt foarte rare. În general, sistemul electoral al
unui stat determină rezultate relativ stabile şi astfel guvernele tind să-şi creeze obiceiuri de
guvernare durabile. Aceste obiceiuri devin mai consultative şi consensuale (sau mai puţin
agresive), pe măsură ce ne apropiem de sfârşitul listei de mai sus (un singur partid majoritar tinde
să aibă un stil mai agresiv, în timp ce cabinetele minoritare şi marile coaliţii au o atitudine
consensuală). Implicaţia asupra reformei managementului public este că schimbările majore –
care au mari şanse să afecteze o gamă largă de interese – sunt din ce în ce mai puţin fezabile cu

36
cât ne îndepărtăm de prima categorie de executiv (partid unic sau majoritate minimă). Nu vrem să
sugerăm că reformele sunt inaccesibile celorlalte tipuri de executiv, însă natura guvernului
influenţează limita de fezabilitate politică a reformelor (în figura 2.1 acesta este sistemul politic
(E) care influenţează elitele percepţiilor (I)).
Analiza celor zece state susţine acest argument. Dacă comparăm guvernele majoritare
(Australia, Canada, Marea Britanie şi, până în 1996 Noua Zeelandă) cu regimurile consensuale
(Finlanda şi Olanda) este clar că amploarea şi intensitatea reformelor manageriale au fost mult
mai mari în primul grup. Există însă o categorie intermediară, pentru care aplicarea acestei reguli
nu este la fel de clară.
Relaţia dintre prima şi cea de-a doua caracteristică (structura statului şi natura executivului)
este interesantă. Într-o analiză statistică complexă, Lijphart a clasificat douăzeci şi una de ţări în
funcţie de aceste două criterii. Primul (factorul 1) reflectă tipul executivului şi numărul de partide
şi cel de-al doilea (factorul 2) existenţa federalismului şi gradul de descentralizare. Această
abordare este prezentată în tabelul 3.4.

Tabelul 3.4 Tipuri de regimuri democratice: structura statului şi natura puterii executive

Factorul 2 ( existenţa federalismului şi gradul de descentralizare)

Majoritar Intermediar Consensual

Australia
Noua Zeelandă Canada
Factorul 1 Majoritar
Marea Britanie Germania
( Tipul SUA
executivului şi
numărul de partide Franţa
Intermediar
Suedia

Finlanda
Consensual (Elveţia)
Olanda
Adaptare după Lijphart, 1984, p. 219

Deşi acest tip de analiză se bazează pe un ansamblu de definiţii şi interpretări, putem trage
anumite concluzii directe referitoare la reforma managementului public. Reformele structurale
profunde ale aparatului administrativ sunt mai facile în regimurile majoritare decât în cele
consensuale. Motivul este că aceste reforme creează „învingători” şi „învinşi”, iar într-un regim
consensual există şanse mai mari ca interesele „învinşilor” să fie direct reprezentate în guvern,
ceea ce îngreunează sau încetineşte schimbările. Astfel, guvernele consensuale sunt mai puţin
capabile din punct de vedere al fezabilităţii politice să implementeze reforme dramatice, radicale.
Guvernele majoritare îşi pot promova mai uşor planurile de schimbare, chiar dacă există chiar
dacă există multe interese opuse. Dacă aceasta pare o laudă la adresa guvernului majoritar,
trebuie să spunem că exact această caracteristică a sa face ca acest tip de regim să fie mai
predispus la adoptarea unor politici contradictorii. De exemplu, în Marea Britanie în timpul
alternanţei între laburişti şi conservatori dintre 1945 şi 1989 industria siderurgică a fost
naţionalizată, denaţionalizată, renaţionalizată şi apoi reprivatizată.
Forma puterii politice influenţează mai multe etape ale procesului de reformă. În primul rând,
afectează gradul de sprijin care poate fi creat pentru lansarea unui program de reformă. În al
doilea rând, afectează stabilitatea reformelor după ce acestea au fost realizate (iniţiativele bazate

37
pe consens fiind mai durabile decât cele unilaterale care pot fi deturnate când puterea va fi
preluată de un partid rival). În al treilea rând, afectează simţul de „proprietate” asupra măsurilor
de reformă. În măsura în care acestea s-au născut dintr-un consens larg al opiniilor politice, vor
deveni mai legitime pentru funcţionarii publici care trebuie să le pună în practică. Dacă însă
reformele sunt privite ca instrumente doctrinare ale unui singur partid sau grup, funcţionarii
publici vor refuza să-şi asume „proprietatea” asupra lor, opunând rezistenţă la schimbare. Dacă
ne referim la figura 2.1, natura puterii executive (E) poate afecta nu doar percepţiile despre ce
este de dorit şi ce este fezabil (I, J), ci şi conţinutul pachetelor de reformă (M), procesul de
implementare (N) şi rezultatul final al reformelor (O).
Cele mai „pure” guverne majoritare din cele zece ţări, sunt Noua Zeelandă şi Marea Britanie
(atât conform factorului 1, cât şi factorului 2). Tot acestea sunt şi statele care au pus în practică
cele mai profunde şi ample reforme manageriale. Pe de altă parte, Franţa este într-o poziţie
intermediară, avânt un sistem pluralist, dar preşedintele este o figură executivă puternică. Când
preşedintele este dintr-un partid majoritar la guvernare, Franţa are o tendinţă majoritară. În aceste
perioade (1982-84, 1988-92) au fost realizate reforme administrative extinse. Alternant însă,
preşedintele trebuie să lucreze cu un prim ministru care nu este din acelaşi partid (coabitare) şi în
aceste perioade, politicile lansate sunt mult mai moderate. Se poate spune că Franţa are un regim
general intermediar, iar amploarea şi intensitatea reformelor sale a fost medie.
Al treilea exemplu este Finlanda, care are tot un regim intermediar, dar tendinţele sale sunt
mai mult consensuale. Coaliţiile supradimensionate sunt obişnuite şi stilul politic este moderat şi
tolerant. Sigur că uneori apar dispute între partide, dar acestea sunt mult mai puţin dure decât cele
din Franţa sau Marea Britanie. În cazul Finlandei, reformele au fost semnificative, fără a fi
doctrinare, şi au fost implementate uniform şi continuu într-o perioadă de peste zece ani, timp în
care s-au succedat la guvernare trei coaliţii formate din diverse partide.
Nici una dintre cele zece ţări pe care le studiem nu are un regim consensual din ambele
puncte de vedere, după cum reiese din colţul din dreapta jos al tabelului 3.4. Totuşi, Lijphart a
găsit cel puţin o ţară care se încadrează în această categorie, respectiv Elveţia – care este celebră
pentru dificultăţile pe care le are guvernul în implementarea unor politici majore de reformă.
Înainte de a încheia această secţiune, vom examina încă două cazuri, Germania şi SUA. În
cazul Germaniei, structura statului este federală şi puternic descentralizată (principiul
subsidiarităţii), în timp ce forma puterii executive este în general de coaliţie minimă (social-
democrată-liberală înainte de 1982, conservatoare-liberală din 1982 până în 1998). Efectele
caracteristicii structurale (factorul 2) au fost profunde:

Fără a avea un protagonist puternic, unic, situat la nivel central, care să conducă reforma sectorului
public, dar dispunând o multitudine de asemenea actori, fiecare acţionând în aria sa, în sistemul federal
german activităţile de reformă administrativă se realizează într-un mod fragmentat şi incremental mai
degrabă decât în mod coordonat şi sistemic (Schroter şi Wollmann, 1997, p. 188).

Efectul tipului de putere executivă (factorul 1) a fost mai puţin evident. Teoretic, coaliţia
minimă înseamnă că există un cancelar puternic cu posibilităţi mari de realizare a reformelor. În
cazul administraţiei publice însă, această posibilitate este contrabalansată de factorii structurali
descrişi mai sus. Majoritatea funcţionarilor publici şi majoritatea programelor publice nu se
situează la nivel federal. Mai mult, libertatea de acţiune a guvernului federal este limitată prin
Legea Cadru a Funcţiei Publice Federale. Schimbările fundamentale au avut loc la nivelul
landurilor şi al marilor oraşe (Berlin, Dortmund, Duisberg, Hanovra, Heidelberg, Köln, München,
Nürnberg, Offenbach şi Saarbrücken). Dar în comparaţie cu aceste reforme, guvernul federal nu a
adoptat nici o abordare strategică de modernizare a aparatului administrativ în mod managerial.

38
 SUA este un alt exemplu fascinant. Pe de o parte, natura puterii executive (factorul 1) este
puternic majoritară, existând un număr mic de partide iar guvernul fiind format dintr-un singur
partid (democraţi sau republicani). Acest lucru implică posibilitatea unor reforme manageriale
viguroase şi ample – cel puţin în perioadele în care preşedintele provine din partidul majoritar în
Congres. (Există şi posibilitatea unei situaţi similare cu coabitarea franceză, însă aici legislativul
este mult mai puternic decât în Franţa.) Însă structura statului (factorul 2) afectează posibilitatea
reformelor în sens opus. SUA este un stat federal descentralizat, cu o constituţie destul de rigidă.
Trebuie luat în considerare şi un alt element. Legislativul american (Camera Reprezentanţilor şi
Senatul) este deosebit de puternic în comparaţie cu executivul şi guvernul are o putere redusă
asupra membrilor Congresului din propriul partid (în comparaţie cu cabinetul britanic, de
exemplu). Toţi aceşti factori reduc capacitatea executivului de a implementa reforme majore.
Periodic, preşedinţii americani şi-au anunţat cu surle şi trâmbiţe intenţiile de a reforma
fundamental departamentele şi agenţiile federale, dar realizările efective au fost mult sub
aşteptări. Această abordare mai mult retorică corespunde tensiunilor dintre elementele
constitutive ale celor doi factori.
Deşi tipul regimului pare să influenţeze puternic schimbarea, acesta este totuşi o variabilă
care acţionează în combinaţie cu alţi factori. Pentru a impulsiona reformele este nevoie de
intervenţia unei organizaţii dinamice. Rhodes (1997, p. 44) exprimă această idee analizând
experienţe britanică:

De ce a fost ritmul schimbării din Marea Britanie mai alert decât oriunde altundeva în vestul Europei?
Au existat trei factori de o importanţă fundamentală. În primul rând, Margaret Thatcher a împins înainte
reforma funcţiei publice. Este utilizată adesea expresia voinţă politică, pentru a explica determinarea
guvernului. Conducere executivă puternică, directoare şi mai ales persistentă este o expresie mai lungă,
dar reflectă mai bine situaţia.
În al doilea rând, au existat puţine constrângeri constituţionale, în special când guvernul a deţinut
majoritatea în Parlament ... Reforma administraţiei centrale din Marea Britanie nu necesită reglementare
legală, ci doar exercitarea prerogativelor regale sau a puterii executive.
În sfârşit, guvernul a elaborat o strategie ideologică clară pentru a justifica şi impulsiona diversele
pachete de reformă. Această strategie a criticat risipa şi dimensiunea mare a administraţiei, a folosit pieţele
pentru a crea mai multe alternative şi a susţinut consumatorii.

3.5 Relaţiile între miniştrii şi înalţii funcţionari publici

În toate ţările, reformele majore ale managementului public au implicat atât politicienii, cât şi
înalţii funcţionari publici. Relaţiile dintre aceste două grupuri de elite sunt diferite de la un stat la
altul. Am identificat două dimensiuni principale ale acestor diferenţe. Mai întâi, se pune problema
dacă carierele politice sunt separate sau sunt integrate cu carierele managerilor publici. Apoi, vom
analiza măsura în care poziţiile de înalţi funcţionari publici sunt politizate în sine, adică dacă
ocupanţii acestor poziţii au anumite simpatii politice sau au fost aleşi parţial datorită acestor
simpatii. Este posibil ca înalţii funcţionari publici să fie politizaţi din acest punct de vedere, chiar
dacă carierelor lor sunt separate de cele ale politicienilor.
Aceste caracteristici au efecte subtile asupra reformelor manageriale, influenţând mai ales
„proprietatea” reformelor, la niveluri diferite în cadrul sistemului administrativ. Astfel, în cazul în
care carierele politice şi administrative sunt integrate, asumarea reformelor la cel mai înalt nivel
este mai facilă decât într-un sistem în care cele două tipuri de cariere sunt complet separate. În
situaţia marilor corpuri (grands corps) din Franţa, unde carierele miniştrilor se intersectează cu
cele ale înalţilor funcţionari publici, conturarea pachetelor de reformă se bazează pe opinii şi

39
specializări profesionale comune, ceea ce nu se întâmplă de obicei în Canada sau Marea Britanie,
de exemplu. Totuşi, într-un sistem de tipul celui francez, problema asumării proprietăţii asupra
reformelor apare la nivelurile inferioare, unde funcţionarii publici de execuţie nu se identifică cu
managerii politizaţi din marile corpuri. Dacă ne întoarcem la figura 2.1, această problemă se
regăseşte în faza implementării (N) mai mult decât în etapa elaborării conţinutului reformelor
(M).
Cea de-a doua dimensiune, politizarea posturilor de conducere, are efecte în acelaşi sens,
creând o distanţa şi mai mare între înalţii funcţionarii şi executanţi. În cazurile extreme, în care
ocupanţii posturilor de conducere se schimbă în totalitate în urma alegerilor unei noi clase
politice, efectul va fi unul de instabilitate majoră a procesului de reformă. Influenţa asupra
reformei este distrugătoare, deoarece restructurarea organizaţiilor şi a procedurilor operaţionale
durează cel puţin câţiva ani. Putem ilustra acest lucru prin mai multe exemple. În Germania şi
Finlanda, politizarea moderată înseamnă că afilierile politice ale înalţilor funcţionari sunt
importante, dar schimbarea guvernului nu duce la „masacrarea” managerilor publici. În cazul
Finlandei, guvernele de coaliţie şi stilul consensual au asigurat continuitatea şi stabilitatea
reformelor manageriale. În Germania, efectele au fost mascate de menţinerea la putere pentru o
perioadă lungă a coaliţiei conservator-liberale conduse de Kohl şi, mai mult, în situaţia în care
înalţii funcţionarii nu simpatizează noul guvern, ei au posibilitatea de a-şi lua vacanţe de studiu
prelungite sau de a se transfera în poziţii mai puţin sensibile din punct de vedere politic. Exemplu
american este diferit. Preşedintele nou ales înlocuieşte rapid un număr mare de înalţi funcţionari
de la Washington, creând o situaţie neobişnuită. Numărul funcţionarilor numiţi pe criterii politice
a crescut de la 451 în 1960 la 2393 în 1992. Evident că o schimbare de asemenea magnitudine
afectează continuitatea, necesită o perioadă de adaptare şi învăţare pentru noii veniţi şi duce
uneori la „reinventarea roţii”.

Este o diferenţă între utilizarea funcţionarilor numiţi politic pentru stabilirea politicilor fundamentale
şi numirea pe criterii politice a funcţionarilor până la nivelurile inferioare ale organizaţiilor. Aceste
niveluri suplimentare măresc distanţa dintre vârful guvernul şi nivelul operaţional şi reduc capacitatea
liderilor de a pune în aplicare politicile; complică fluxul informaţional în ambele direcţii; fac şi mai
dificilă sarcina complexă de a transpune scopurile largi în obiective specifice şi gestionabile; scurtează în
mod artificial carierele funcţionarilor profesionişti, creând frustrare în rândul angajaţilor federali (Ketl et
al., 1996, p. 83).

La celălalt capăt al spectrului se află Canada, Noua Zeelandă sau Marea Britanie. În aceste
ţări se fac foarte puţine numiri politice la cel mai înalt nivel al funcţiei publice şi în general
„mandarinii” servesc statul pe întreaga durată a vieţii lor profesionale. În egală măsură, acest
lucru aduce beneficiile continuităţii şi cunoştinţelor acumulate, dar şi dezavantajele
conservatorismului şi limitarea experienţei împrumutate din alte domenii. Carierele politicienilor
şi înalţilor funcţionari din aceste ţări sunt separate aproape complet.

3.6 Filozofia şi cultura guvernării: Rechtsstaat sau interes public?

Putem identifica culturi administrative diferite, cu valori şi ipoteze proprii? În acest caz, cum
afectează aceste caracteristici proprii procesele de reformă administrativă? Din fericire, există
multe studii şi analize pe această temă, aşa că vom folosi concluziile anterioare. Mulţi analişti au
susţinut existenţa a două modele puternice: „Majoritatea sistemelor administrative se ghidează fie
după modelul legalist –al statului de drept (Rechtsstaat), fie după noţiunea anglo-saxonă de

40
interes public. Foarte puţine administraţii se situează între aceste două modele, care par a fi opuse
şi ireconciliabile” (Pierre, 1995, p. 8).
Din perspectiva legalistă, statul este forţa centrală integratoare a societăţii şi preocupările sale
principale sunt elaborarea, adoptarea şi punerea în aplicare a actelor normative. Este firesc deci
ca majoritatea înalţilor funcţionari publici să aibă pregătire juridică şi să elaboreze un număr
foarte mare de reglementări administrative. Într-o asemenea cultură, există o puternică tendinţă
de respectare strictă a legilor şi a jurisprudenţei, iar acţiunile individuale ale funcţionarilor publici
şi cetăţenilor sunt încadrate în acest context de corectitudine şi control legal. Pentru
supravegherea acestui sistem este nevoie de o ierarhie de instanţe administrative, cum sunt
Conseil d’Etat (Consiliul de Stat) în Franţa sau Bundesverwaltungsgericht (Curtea
administrativă federală) în Germania. Valorile tipice ale acestei abordări sunt respectul pentru
autoritatea legii, ca forţă integratoare şi necesară din punct de vedere social, atenţia pentru
precedent şi preocuparea pentru echitate, în sensul egalităţii în faţa legii.

A devenit clar că abordarea Noului Management Public de către funcţionarii publici din state ca
Franţa sau Germania întâmpină premise culturale diferite faţă de cele din ţările anglo-saxone (König,
1997, p. 222).

Modelul „interesului public” acordă statului un rol mai puţin extins sau dominat în societate
(de fapt termenul „stat” este utilizat foarte rar în ţările anglo-saxone ca Australia, Noua Zeelandă
sau Marea Britanie). „Guvernul” (mult mai des decât „statul”) este considerat un rău necesar, ale
cărui puteri nu trebuie să depăşească strictul necesar şi ai cărui miniştri trebuie să răspundă
continuu în faţa publicului, prin reprezentanţii săi aleşi sau prin alte mijloace. Legea este o
componentă esenţială a guvernării, dar perspectivele şi proceduri specifice nu sunt la fel de
dominante ca în modelul Rechtsstaat. Toţi cetăţenii se supun legii, dar actele normative sunt de
obicei un instrument, nu scop în sine şi cei mai mulţi funcţionari publici nu au o pregătire juridică
specială (de exemplu în Marea Britanie aproape toţi funcţionarii înalţi sunt „generalişti”).
Funcţionarii publici sunt consideraţi cetăţeni care lucrează într-o organizaţie publică, nu o elită
specială care are misiunea supremă de a reprezenta „Statul”. Procesele administrative sunt
încercări de obţinere a sprijinului public (sau cel puţin a cunoaşterii publice) pentru masurile de
interes general, naţional. Se ştie că interesele sociale diferite concurează între ele, uneori în mod
foarte agresiv. În acest context, rolul guvernului este acela arbitru corect şi de încredere, fără a
favoriza o parte sau alta. De aceea, valorile fundamentale sunt corectitudinea şi independenţa în
satisfacerea interesului public, iar pragmatismul şi flexibilitatea sunt caracteristici mai importante
decât experienţa tehnică (şi chiar decât legalitatea strictă).
Care sunt implicaţiile acestor abordări asupra reformei administrative? În general, reformele
din sistemele Rechtsstaat sunt mai greoaie şi mai lente decât în regimurile bazate pe interesul
public, deoarece schimbarea managerială necesită întotdeauna schimbări legale, iar funcţionarii
publici specializaţi în drept administrativ au dificultăţi mai mari decât „generalişti” în adoptarea
unei perspective „manageriale”, „orientate către performanţe”. Iată câteva exemple. Funcţionarii
publici germani şi francezi au fost surprinşi că în Marea Britanie au fost transferaţi în zece ani
peste două treimi din angajaţii departamentelor ministeriale în organizaţii de tip nou, fără a fi
nevoie de nici o schimbare statutară. În contrast, restructurările minore care au avut loc la nivelul
guvernului federal german au fost explicate parţial prin constrângerile cadrului legal fundamental
care reglementează funcţia publică.
În sfârşit, trebuie să ne întrebăm cât de adecvată este împărţirea culturilor administrative în
două categorii stricte, interes public sau Rechtsstaat. În mai multe ţări a avut loc o transformare a

41
formei statului, de la unul puternic legalist, la unul diferit de modelul „interesului public” pe care
l-am prezentat mai sus.
Olanda, Finlanda şi Suedia sunt exemple în acest sens. După al doilea război mondial, Olanda
a traversat o perioadă de tranziţie, iar astăzi cultura sa administrativă pare a fi o combinaţie
complexă, cu o atitudine deschisă faţă de participarea în procesul decizional a diferitelor grupuri
sau experţi individuali. Există totuşi o preocupare activă pentru reprezentarea echilibrată în
procesele administrative a tuturor grupurilor sociale majore. În esenţă, este o abordare
consensuală, diferită de filozofia închisă şi strict juridică a statului legalist. Atât în Finlanda cât şi
în Suedia dominaţia juridică a scăzut considerabil în ultimii patruzeci – cincizeci de ani.
Funcţionarii publici sunt specializaţi într-o varietate de discipline şi cultura managerilor superiori
este orientată în egală măsură către satisfacerea nevoilor actorilor privaţi, dar şi către aplicarea
strictă a legii. De asemenea, există un sentiment de putere, centralism şi continuitate a statului.

3.7 Sursele de politici de reformă

Ultimul aspect al sistemului administrativ pe care îl abordăm este diversitatea surselor de

informaţii pe care miniştrii le folosesc pentru politicile de reformă. (Ne vom referi exclusiv la
politicile de reformă managerială. Informaţiile utilizate pentru alte politici publice inovatoare –
politica de apărare sau politica economică – provin din reţele diferite.) În principiu, puterea
executivă foloseşte o varietate de surse pentru fundamentarea politicilor – propriul partid politic,
înalţii funcţionari publici, consultanţii de management, mediul academic, companii private sau
grupuri de analiză politică. Cu cât sursele disponibile sunt mai variate, cu atât este mai probabil
ca ideile noi (în special cele împrumutate din afara sectorului public) să ajungă la miniştri într-o
formă convingătoare şi influentă.
Sursa unei anumite idei de reformă poate influenţa legitimitatea şi „proprietatea” asupra
acesteia. Funcţionarii publici de execuţie sunt mai rezervaţi atunci când au convingerea că
iniţiativa aparţine unui anumit partid politic sau unui grup de analiză extern. Dacă reforma este
percepută ca venind din interior, bazându-se pe experienţa acumulată în sectorul public,
funcţionarii publici îşi vor asuma mult mai uşor „proprietatea” asupra acesteia. Dar şi aceste
reacţii sunt influenţate de cultura administrativă. Ideile provenite din mediul de afaceri vor avea
mai multă legitimitate într-o cultură antreprenorială, anti-administrativă, cum este cea americană,
decât într-o cultură puternic statală, ca cea franceză.
Avem la dispoziţie destule exemple. Diferenţele dintre Franţa şi Marea Britanie din anii 80
sunt foarte mari. În Franţa, politicile de reformă au fost rezultatul muncii reţelelor de membrii ai
marilor corpuri – înalţi funcţionari şi politicieni educaţi la ENA, ale căror cariere s-au întretăiat.
În Marea Britanie era binecunoscută antipatia doamnei Thatcher pentru funcţionarii publici, iar
guvernul a apelat la grupuri de analiză cu orientări de dreapta pentru majoritatea ideilor de
reformă. Între Germania şi SUA există un contrast similar. Proiectele de reformă din Germania au
fost iniţiate de funcţionarii publici, sprijiniţi uneori de specialiştii de la Institutul de Ştiinţe
Administrative Speyer. În SUA, Preşedintele Reagan a adunat echipe de oameni de afaceri care
să propună schimbări ale administraţiei federale, cea mai faimoasă sursă fiind Comisia Grace şi
cei 2000 de oameni de afaceri care făceau parte din aceasta. În 1984, Grace a înaintat 2478 de
recomandări pentru îmbunătăţirea eficienţei şi reducerea pierderilor, dar implementarea celor mai
multe dintre aceste idei s-a pierdut într-o birocraţie federală fragmentată şi sceptică. Şi în Canada,
primul ministru Mulroney a arătat neîncredere în administratorii de carieră şi a căutat idei de
reformă în mediul privat.

42
 Finlanda, Olanda şi Suedia sunt la rândul lor diferite. Reformele managementului public care
au început în Finlanda în 1987 s-au bazat pe analiza înalţilor funcţionari publici. Participarea
externă din partea oamenilor de afaceri şi a consultanţilor a fost o excepţie de la regulă (deşi unii
dintre funcţionarii publici aveau chiar ei experienţă de afaceri). Pe de altă parte, reformele din
Olanda au avut ca sursă o serie de comitete şi comisii formate din funcţionari publici, membri ai
mediului academic, auditori, oameni de afaceri – „piaţa” ideilor a fost foarte deschisă. Suedia s-a
situat între Finlanda şi Olanda – au existat dezbateri externe, dar întregul proces a fost ţinut sub
control de managerii publici, care nu au fost nici un moment în situaţia colegilor lor americani,
britanici sau canadieni, obligaţi să implementeze un program de reformă conceput de consultanţi
de afaceri sau grupuri externe de analiză.

3.8 Comisia Europeană: un caz special

Comisia Europeană este diferită de celelalte exemple deoarece nu este un stat naţional
suveran. Fiind o autoritate supra-naţională, o mare parte a activităţii se desfăşoară în statele
membre şi nu poate fi asimilată relaţiilor dintre un guvern naţional şi nivelurile sale
administrative subnaţionale. Totuşi, putem aplica şi în acest caz o parte a analizei pe care am
folosit-o pentru statele naţionale. Ultimele trei caracteristici ale analizei generale se regăsesc şi în
cazul Comisiei Europene, principalele diferenţe referindu-se la primele două trăsături – structura
statului şi stilul executivului. Vom începe cu aspectele mai problematice.
În ceea ce priveşte dispersia verticală a autorităţii, nu putem încadra această instituţie în
categoriile federală sau unitară. Nu este federală, pentru că nu există niveluri inferioare de
autoritate cu care îşi împarte puterile, într-un mod definit printr-o singură constituţie. Există totuşi
anumite asemănări: Comisia funcţionează în cadrul stabilit prin tratatele constitutive (Roma,
Maastricht), care definesc relaţiile dintre aceasta, celelalte instituţii europene şi statele membre.
Din acest punct de vedere, putem considera că organul executiv al UE funcţionează într-un mediu
cvasi-federal, reglementat prin tratate, deşi celelalte niveluri nu sunt „inferioare” în sensul clasic.
O diferenţă majoră este că în majoritatea statelor federale politica externă şi apărarea sunt
responsabilitatea nivelului naţional, pe când în UE, statele membre şi-au păstrat independenţa în
aceste domenii, chiar dacă în prezent se încearcă o abordare comună a acestor probleme. Totuşi,
progresele au fost limitate, lente şi foarte disputate.
Pe de altă parte, nici caracteristicile statelor unitare nu se regăsesc la nivelul Comisiei, pentru
că, deşi în sine este o instituţie unitară, activitatea sa depinde de cooperarea cu statele membre,
fiecare dintre acestea fiind o putere suverană independentă.
În ceea ce priveşte coordonarea orizontală, se observă imediat că există o puternică divizare
verticală şi Comisia este adesea greu de coordonat. Fiecare Direcţie Generală (DG) este într-o
mare măsură o unitate separată şi Direcţiile Generale de coordonare orizontală (DG IX –
personal, DG XIX – buget şi DG XX – audit şi control) au mari dificultăţi în a-şi exercita
influenţa asupra Direcţiilor Generale „operaţionale”, care derulează programele comunitare. Pe
scurt, Comisia este un organism foarte fragmentat.
Având în vedere aceste caracteristici structurale, ce putem spune despre reforma managerială?
În primul rând, reformele ample, radicale, de tipul celor care au avut loc în statele unitare
centralizate sunt aproape imposibil de realizat. Deşi au existat reforme parţiale, incrementale (şi
uneori eşuate), nu a avut loc o restructurare generală sau o reorientare către performanţe, către un
nou stil de management. Din contră, Comisia rămâne, în cea mai mare parte, o birocraţie
tradiţională.

43
 A doua caracteristică esenţială din analiza noastră este natura puterii executive, stilul de
guvernare. În cazul Comisiei, acesta este mai mult consensual decât majoritar, deşi partidele
politice joacă doar un rol secundar. Comisia în sens strict (grupul de comisari europeni) este un
organism colegial, în care obţinerea acordului este vitală pentru reformă. Comisarii europeni sunt
persoane cu experienţă politică executivă (de obicei foşti miniştri din statele membre), dar ei
trebuie să lucreze cu un executiv politic „rival” de fapt – Consiliul de Miniştri. De asemenea,
Comisia răspunde în faţa Parlamentului European. Chiar dacă în general acesta din urmă nu
reprezintă o forţă politică foarte puternică, în 1999 presiunile din partea Parlamentului au obligat
comisarii europeni să demisioneze.
Putem spune că din punct de vedere al „relaţiilor dintre miniştri şi înalţii funcţionari” (aşa
cum am denumit această caracteristică în tabelul 3.1), Comisia este unică din mai multe motive.
În primul rând, există un nivel politic suplimentar faţă de majoritatea statelor naţionale. Înalţii
funcţionari sunt directorii generali, şefii permanenţi ai serviciilor Comisiei. Deasupra lor se află
primul nivel politic, comisarii europeni, care sunt în general politicieni, deşi sunt numiţi în aceste
funcţii. Mai sus de comisari există un alt organism politic puternic, Consiliul de Miniştri din
statele membre. Pentru a complica şi mai mult situaţia, fiecare comisar are un cabinet mare
format din consilieri personali, care contribuie la formularea politicilor şi intră în conflict cu
directorii generali destul de frecvent. Deşi poziţiile din cabinet sunt temporare (pe durata
mandatului comisarului), chiar şi directorii generali de carieră sunt numiţi parţial pe criterii
politice. Rezultatul este o reţea de relaţii complexe între funcţionarii de carieră şi comisarii „lor”.
În general, carierele acestora nu se intersectează ca în cazul Franţei, dar poziţiile directorilor
generali sunt politizate şi în plus există un grup şi mai politizat de consilieri personali la cabinete.
Dacă ne referim la cultura administrativă a Comisiei, aceasta a rămas impregnată de puternica
influenţă franceză din perioada în care s-a format Uniunea Europeană. Există în continuare multe
practici şi chiar denumiri franceze, inclusiv ierarhiile separate puternice (în Direcţiile Generale),
sistemul de control financiar şi abordarea generală predominant legalistă. Cultura Comisiei se
apropie mai mult de Rechtsstaat decât de modelul interesului public, deşi trebuie spus că există o
mare diversitate internă şi recrutarea mai largă a personalului din noile state membre a determinat
o schimbare treptată a climatului.
Comisia are o varietate de surse pentru politicile sale de reformă. Pe lângă Direcţiile
Generale, comisarii iau în considerare părerea consilierilor din cabinetele lor şi deseori utilizează
surse din cadrul administraţiei statului din care provin. De asemenea, sunt asaltaţi de o mulţime
de grupuri de presiune create la Bruxelles. Deşi sistemul este extrem de complex, acest lucru nu
înseamnă că este închis.
Aşadar, putem spune că în cadrul Comisiei reformele trebuie să îndeplinească foarte multe
criterii de fezabilitate. Comisia Europeană este un organism colegial, consensual şi Direcţiile
Generale operative sunt destul de puţin coordonate. Nu există o singură sursă de putere şi
autoritate îndeajuns de puternică pentru a conduce o schimbare majoră de ansamblu. Presiunea
opiniei publice este slabă şi indirectă, deoarece există nivelul intermediar al statelor membre,
Parlamentul European nu are o forţă foarte mare, iar Comisia ca instituţie nu furnizează servicii
directe pentru public. Există şi un alt factor care determină dificultatea schimbării. Funcţionarii
Comisiei au cariere separate şi extrem de stabile, ceea ce înseamnă că nu au nevoie să „arate
rezultate” continuu pentru a-şi păstra locurile de muncă. Primele trei niveluri ale ierarhiei sunt
puternic politizate, iar ocupanţii lor se concentrează asupra subiectelor politice „la modă” şi
asupra rezultatelor care pot fi obţinute în cei patru ani ai mandatului Comisiei – însă schimbările
structurale profunde nu se pot realiza decât pe termen lung. Cultura administrativă este orientată
către Rechtsstaat, iar accentul asupra reglementărilor legale şi procedurilor standard este vital

44
într-o asemenea organizaţie multiculturală şi multilingvistică. Toate aceste aspecte îngreunează
înaintarea iniţiativelor de reformă managerială.
Cu toate acestea, presiunile economice şi ideile manageriale externe au adus pe ordinea de zi
a Comisiei modernizarea administrativă. Comisia numită în 1995 a lansat două importante
programe de reformă a aparatului propriu. Rămâne de văzut în ce măsură vor avea succes aceste
iniţiative, având în vedere constrângerile constitutive ale regimului politico-administrativ.
Primele evaluări indică faptul că au fost înregistrate anumite progrese, dar există în continuare
obstacole importante în calea unei reforme coerente, coordonate şi consecvente.

3.9 Birocraţia tradiţională: vechiul regim?

Deseori retorica reformei managementului public pune faţa în faţa ceea ce este nou (= bun) cu
ceea ce este vechi (= rău). „Vechiul” este adesea denumit „birocraţie tradiţională” – în comparaţie
cu care sectorul public modern, reformat este superior. Înainte de a încheia această prezentare a
tipurilor de regimuri, ne vom opri şi asupra acestui „vechi regim” (ancien régime), pentru a
înţelege care sunt problemele şi pentru a clarifica relaţiile dintre diferitele dimensiuni ale
sistemului politico-administrativ prezentate în acest capitol.
Osborne şi Gaebler (1992, p. 11-12) critică birocraţia tradiţională anglo-saxonă:

Teza noastră este simplă. Tipuri de guverne care s-au dezvoltat în timpul erei industriale, cu birocraţii
centralizate şi greoaie, cu preocuparea pentru reguli şi reglementări şi cu lanţurile de comandă ierarhice,
nu mai funcţionează bine. Aceste guverne au realizat lucruri importante la momentul respectiv, dar de-a
lungul timpului s-au îndepărtat de noi. Au devenit masive, risipitoare, ineficiente. Şi când lumea s-a
schimbat, aceste guverne nu au putut ţine pasul. Birocraţiile ierarhice, centralizate create în anii 30-40 pur
şi simplu nu mai pot funcţiona în societăţile şi economiile anilor 90, în continuă schimbare, invadate de
informaţii şi cunoştinţe.

Analistul australian Hughes (1998, p. 38-9) are o abordare similară:

Modelul tradiţional era rigid şi birocratic, cu o orientare restrânsă şi preocupat de structuri şi procese.
Cu toate acestea, a fost mult mai bun decât orice a existat înainte ... Dar deşi au existat realizări
semnificative, modelul tradiţional ridică probleme majore ... A fost un model bun pentru mult timp, dar
acel timp a trecut.

Hughes este unul dintre cei care leagă modelul tradiţional de birocraţia raţională / legală
ideală a lui Max Weber. Acest tip de organizare era caracterizat de:

 Arii de competenţă fixe;

 O ierarhie strict definită a birourilor;
 O distincţie clară între rolurile publice şi private ale funcţionarilor;
 Specializarea şi experienţa, ca bază a acţiunii;
 Funcţionari de carieră, numiţi pe termen lung;
 Gestiune prin aplicarea unui set de reguli, a căror cunoaştere era competenţa tehnică specială a
funcţionarilor respectivi.

Acesta este tipul de regim despre care se spune că trebuie înlocuit de forme de organizare
moderne, mai flexibile, mai rapide, orientate către performanţă. Dintre diversele tipuri de culturi
administrative pe care le-am amintit, este clar că modelul Rechtsstaat se apropie cel mai mult de

45
modelul tradiţional. Abordând problema în acest fel, ajungem la concluzia că Germania este
„învechită” şi trebuie să se „reinventeze” sau să adopte „Noul Management Public”, pentru a
prinde din urmă ţări ca Noua Zeelandă sau Statele Unite.
Din păcate, concluzia la care au ajuns Osborne şi Gaebler este prea simplă pentru a fi corectă.
Am putea să aducem multe critici detaliate, dar ne vom opri la trei observaţii generale. În primul
rând, este clar din capitolele anterioare că nu există un singur tip de regim administrativ, ci mai
multe. În al doilea rând, continuând prima idee, chiar dacă unele părţi ale sectorului public s-au
încadrat în descrierea birocraţiei tradiţionale, altele au fost foarte diferite. De exemplu, în Marea
Britanie (şi în majoritatea statelor vest europene) cele mai costisitoare şi mai mari sectoare ale
administraţiei – sănătatea şi educaţia – nu au fost niciodată birocraţii legale. Din contră, acestea
au fost servicii profesionalizate în care managerii profesionişti au avut o mare libertate de
acţiune. În al treilea rând, descrierea birocraţiei tradiţionale oferită de Osborne şi Gaebler este
părtinitoare. Ei au accentuat părţile negative („rigiditate”, „centralizare”, etc.), fără a menţiona
aspectele pozitive – continuitate, onestitate, echitate în tratamentul cetăţenilor.
Nu vrem să spunem că nu există caracteristici negative ale modelului tradiţional. Probabil că
oricine a simţit pe propria piele cât de greu şi de ineficient funcţionează birocraţiile publice (şi
private). Dar nu putem nici să fim de acord că guvernele erei industrializate, care au funcţionat
pentru o lungă perioadă de timp ca birocraţii tradiţionale, pot să treacă imediat, fără pierderi
semnificative, la un nou tip de organizare modernă care să rezolve toate problemele trecutului.
Nu toate sectoarele publice au pornit din acelaşi punct şi se îndreaptă în aceeaşi direcţie. De cele
mai multe ori, modernizarea implică şi pierderi, nu doar câştiguri. Fiecare ţară este diferită (deşi
există anumite grupuri şi tendinţe comune) şi fiecare sector public are propria sa cultură
organizaţională distinctă. Ideea unui singur vechi regim, complet demodat este la fel de
improbabilă ca sugestia că există o singură reţetă globală, cu rezultate garantate, pentru
reformarea administraţiilor publice.

3.10 Concluzii

Putem sintetiza destul de uşor principalele concluzii ale acestui capitol. Caracteristicile
regimurilor politico-administrative existente exercită o influenţa majoră atât asupra opţiunilor de
reformă care vor fi adoptate, cât şi asupra fezabilităţii implementării acestora (căsuţele I şi J din
figura 2.1). Structura statului, natura puterii executive, relaţiile dintre miniştri şi înalţii funcţionari
publici, cultura administrativă şi diversitatea surselor de informaţii pentru fundamentarea şi
analiza politicilor de reformă determină ce idei vor fi preluate şi cât de viguros şi de amplu vor fi
acestea implementate. Unele regimuri sunt mai orientate către performanţă, mai deschise către
piaţă şi mai receptive la ideile noului management public, în special statele anglo-saxone
(Australia, Canada, Noua Zeelandă, Marea Britanie şi SUA). Dar şi între ţările din acest grup
există diferenţe semnificative în ceea ce priveşte capacitatea de implementare a acestor idei într-
un mod coerent şi amplu. Din motive structurale, puterea executivă este mai puţin centralizată şi
coordonată în SUA decât în Noua Zeelandă sau Marea Britanie. Din acest punct de vedere,
Australia şi Canada sunt într-o poziţie intermediară. Alte ţări, cu o puternică tradiţie legalistă,
adoptă mai greu ideile noului management public, dar acest lucru nu înseamnă că nu sunt
interesate de reformă. Germania şi Franţa sunt cele mai importante exemple. Fiecare dintre ele a
încercat să-şi găsească propriul drum al reformei. În Franţa, schimbările ample sunt mai puţin
dificile, fiind puternic centralizată şi având un Preşedinte puternic. În Germania, constrângerile
izvorăsc din constituţie – dar deşi reforma este dificilă la nivel federal, au existat schimbări la
nivelul landurilor şi municipalităţilor. În sfârşit, Finlanda, Olanda şi Suedia diferă între ele din

46
multe puncte de vedere, dar au o tendinţă comună către un stil de guvernare consensual şi
corporatist. Acest lucru determină o critică mai moderată a birocraţiei publice, o abordare mai
degrabă precaută decât entuziastă a noului management public şi un stil de implementare mai lent
decât în Marea Britanie sau Noua Zeelandă.
În capitolul următor vom prezenta mai detaliat traiectoriile de reformă din fiecare din cele
zece ţări. Vom supune variabilele politico-administrative identificate şi discutate în acest capitol
unui test practic.

47
 4

Traiectorii ale modernizării şi reformei

„De ce sunt ţările anglo-americane centrul universului reformei? Ce se întâmplă cu reformele

atunci când sunt scoase din acest context şi plasate într-un mediu politic şi administrativ diferit?”.
Peters, 1996a, p.115

4.1 De la sisteme la traiectorii

În capitolul anterior am examinat sistemele politico-administrative din zece ţări şi Comisia

Europeană. Acestea sunt relativ durabile, se schimbă greu şi încet. Trecem acum la un alt tip de
schimbare, mai rapid şi mai dinamic: reformele manageriale. Este adevărat că „ţările anglo-
americane centrul universului reformei” sau această părere este împărtăşită doar de anglo-
americani? Putem spune că toate ţările au urmat aceeaşi direcţie, chiar dacă au pornit din puncte
diferite în ceea ce priveşte regimurile politico-administrative? Există modele clare, sau în realitate
este vorba doar de improvizaţie ascunsă sub numele de strategie?
Acestea sunt întrebările la care vom încerca să răspundem în acest capitol şi în restul cărţii.
Ca întotdeauna, există prea multe „fapte” pentru a le cuprinde pe toate, vom fi deci selectivi în
explicaţiile noastre (dar acest lucru lasă loc pentru subiectivism). Primul pas a fost să construim
un model al reformei, pentru a organiza elementele fundamentale care se regăsesc în fiecare ţară
în categorii logice. În acest capitol vom aborda o perspectivă comparativă amplă, căutând atât
asemănări, cât şi deosebiri. Vom încerca să facem acest lucru utilizând conceptul de traiectorii
pentru a organiza datele.

4.2 Traiectorii şi scenarii: o explicaţie conceptuală

O traiectorie, în sensul pe care îl utilizăm aici, este mai mult decât o tendinţă. O tendinţă
reprezintă un model statistic (de exemplu, dacă precipitaţiile cresc în fiecare an timp de zece ani,
există o tendinţă de creştere). O traiectorie înseamnă un model intenţionat – un drum pe care
cineva încearcă să îl urmeze. Aceasta duce dintr-un punct de plecare (alfa) într-un loc sau într-o
situaţie dorită în viitor (omega). Astfel, un scenariu este format din trei elemente de bază: o stare
iniţială, o traiectorie şi o stare viitoare (figura 4.1).

Figura 4.1 Conceptul de traiectorie

Scenariu

Situaţia Situaţia
iniţială Lanţ al etapelor viitoare
(ALFA) sau evenimentelor (OMEGA)
(traiectorie)

Scenariu
[OMEGA fără o traiectorie – sau
chiar fără o ALFA – poate fi
48 denumită UTOPIE]
 Scenariile pot avea diverse niveluri de specificitate. Pot fi ceva mai mult decât o serie de idei
şi orientări vagi sau pot fi dezvoltate într-un plan strategic, cu acţiuni, termene şi obiective clare.
Scenariile nu sunt întotdeauna complete, în sensul că unul sau mai multe dintre cele trei elemente
fundamentale pot lipsi. Dacă există doar omega – o viziune asupra viitorului – fără o specificare
clară a situaţiei iniţiale sau a traiectoriei, scenariul este o utopie. Alternativ, putem avea o critică a
situaţiei actuale (alfa) şi dorim să înaintăm într-o anumită direcţie (traiectorie), dar nu ştim exact
unde ne dorim să ajungem. Această situaţie poate fi considerată o „plutire în derivă” şi este destul
de frecventă în lumea reformei manageriale („toată lumea face asta, aşa că hai să încercăm şi
noi”).
Anticipând, vom spune că scenariile complete, în care toate cele trei elemente sunt analizate
şi descrise clar sunt mai degrabă o excepţie, decât o regulă, în domeniul reformei manageriale. În
realitate lucrurile nu sunt întotdeauna clare, viziunea asupra viitorului este vag specificată,
analiza situaţiei iniţiale este adesea inadecvată, iar traiectoriile pentru diferite aspecte
administrative sunt parţiale sau chiar contradictorii.

4.3 Componentele principale ale reformei

Tabelul 4.1 stabileşte câteva dintre componentele principale ale traiectoriilor de reformă, pe
baza cărora vom dezvolta secţiunile ulterioare.
Am selectat patru componente cheie pentru substanţa reformei („ce”) şi trei pentru proces
(„cum”). Această împărţire este cea convenţională: finanţele, personalul, organizarea şi măsurarea
performanţelor reprezintă contextul şi dimensiunile legale, procesele organizaţionale şi direcţia
schimbării (de sus în jos sau de jos în sus) constituie procesul.

Tabelul 4.1 Aspecte ale traiectoriilor: context (ce) şi proces (cum)

Poziţia iniţială: Poziţia finală:

ALFA OMEGA
Traiectoria ce: domenii şi componente

 Finanţe: buget, contabilitate, audit

 Personal: recrutare, numire, remunerare,
siguranţa locului de muncă, etc.
 Organizare: specializare, coordonare,
dimensiune, (des-)centralizare
 Sisteme de măsurare a performanţelor:
conţinut, organizare, utilizare

Traiectoria cum: proces de implementare

 De sus în jos sau de jos în sus

 Dimensiunile legale
 Alocarea sarcinilor: (noi) organizaţii

49
 4.4 Traiectorii în reforma managementului financiar

Reformele bugetare au fost foarte larg răspândite şi au fost impulsionate de două presiuni
externe. Prima a fost limitarea creşterii cheltuielilor publice, din motive macro-economice.
Evident, această nevoie este dependentă de ciclurile economice şi de forţa economiei respective.
De exemplu, Norvegia care are o populaţie redusă şi venituri foarte mari din platformele
petrolifere maritime, a fost supusă unei presiuni mult mai mici decât oricare dintre cele zece ţări
pe care le analizăm. Cea de-a doua presiune a fost nevoia de îmbunătăţire a performanţelor în
sectorul public, prin tipuri de management bugetar şi financiar care să stimuleze sau chiar să
forţeze creşterea eficienţei, sau a eficacităţii, sau a calităţii, sau o combinaţie între cele acestea.
Împreună, aceste forţe au dus la o extinderea domeniului sau scopului procesului bugetar.
Dacă iniţial bugetele erau în principal procese prin care alocările financiare anuale erau ajustate
în sens crescător, verificate şi raportate legislativului, procesul bugetar a devenit strâns legat de
alte procese – planificare, management operaţional şi măsurarea performanţelor. Un obiectiv
comun a fost o integrare mai bună a acestor sisteme diferite. Caiden (1988) descrie această
extindere şi creştere a complexităţii bugetelor ca apariţia „super bugetelor”. Managementul
financiar, care era apanajul specialiştilor financiari, a devenit acum un element obişnuit în
formarea profesională a celor mai mulţi manageri şi profesionişti. De exemplu, Iniţiativa
Managementului Local al Şcolilor din Marea Britanie, de la sfârşitul anilor 80 şi începutul anilor
90, a transformat directorii de şcoli în manageri financiari, prin delegarea bugetelor de la
administraţia locală la şcoli.
Reformele care au avut ca obiectiv realizarea de economii au fost uneori în contradicţie cu
reformele care urmăreau creşterea performanţelor. De exemplu, prima reacţie a guvernelor în faţa
presiunilor de reducere a cheltuielilor a fost reducerea alocărilor bugetare – întărirea puterii
ministerelor de finanţe pentru a reduce sau stopa anumite programe, de sus în jos. Într-un studiu
referitor la prevederile bugetare din Australia, Canada, Germania, Japonia, Mexic şi Marea
Britanie, Biroul General de Contabilitate din SUA a stabilit că „toate cele şase guverne au pornit
de la prevederile bugetare anterioare şi au impus nivelurilor ierarhice inferioare limite generale
asupra cheltuielilor publice ... Deşi au existat variaţii, toate au fost abordări multi-anuale pentru
reducerea cheltuielilor totale reale”.
Profunzimea şi incidenţa reducerilor a depins de oportunităţile politice (unele obiective sunt
mai dificile din punct de vedere politic decât altele, de ex. reducerea cheltuielilor militare este
mult mai uşor de realizat decât reducerea cheltuielilor pentru asigurări sociale) şi de gravitatea
situaţiei macro-economice (de ex. Noua Zeelandă în 1984 şi Finlanda în 1992 se aflau într-o
situaţie mult mai dificilă decât cea din 1998 din ambele ţări). În general, acest tip de abordare nu
încurajează îmbunătăţirea performanţelor. Reducerile oportuniste creează un mediu negativ şi
foarte imprevizibil pentru managerii operaţionali, care descoperă că au pierdut o parte din buget
chiar dacă au obţinut performanţe ridicate. Managerii ajung astfel să se considere „victime” ale
unor intervenţii arbitrare din partea atotputernicelor ministere de finanţe.
Al doilea mod de a realiza economii este mai compatibil cu obiectivul creşterii
performanţelor (deşi nici un manager de program nu se bucură de reducerea bugetului, indiferent
de circumstanţe). Acesta presupune adoptarea sau utilizarea mai largă a bugetelor-cadru sau a
bugetelor-bloc, aşa cum s-a întâmplat în Finlanda, Suedia şi SUA. Ministerul stabileşte şi verifică
limite maxime (cadre), în interiorul cărora deleagă responsabilitatea pentru alocarea bugetului
pentru anumite servicii, programe sau proiecte politicienilor şi/sau managerilor locali. De
exemplu în Finlanda, introducerea bugetelor-cadru în 1994 a însemnat trecerea de la un sistem în
care agenţiile centrale erau puternic implicate în reglementarea şi controlul serviciilor locale la un
nou tip de relaţii în care guvernul central stabilea un total, determinat printr-o formulă, pentru

50
fiecare municipalitate şi lăsa politicienii locali să decidă cum să împartă suma totală între diferite
activităţi. Această abordare permite stabilirea priorităţilor la nivel local. Însă aşa cum au observat
mulţi analişti, guvernul deleagă şi dificila sarcină da a alege între priorităţi concurente. De
asemenea, bugetele-cadru necesită reproiectarea procedurilor bugetare, pentru că este nevoie de
etape clare şi separate ale negocierilor bugetare – în primul rând stabilirea cadrelor financiare
agregate (şi deci o dezbatere asupra celei mai potrivite formule) şi apoi o negociere locală
detaliată asupra alocărilor care trebuie făcute pentru diverse programe (şi asupra modului de
măsurarea a performanţelor programelor respective).
Dacă avem în vedere acele aspecte ale reformei managementului financiar care au ca obiectiv
performanţele, găsim mai multe traiectorii parţiale.
O primă etapă este publicarea unor indicatori de performanţă alături de documentele bugetare
anuale (deşi este dificil, dacă nu chiar imposibil de corelat „performanţele” specifice cu alocările
financiare specifice). A doua etapă este schimbarea formatului şi a conţinutului bugetului, în
general prin trecerea de la bugetele pe categorii de cheltuieli la un tip de categorii mai „sensibile”
la performanţe sau prin corelarea bugetelor cu noi procese de planificare strategică. A treia etapă,
mai ambiţioasă, este schimbarea procedurilor bugetare, prin schimbarea motivaţiilor pentru
actorii cheie sau prin modificarea fundamentală a structurii şi termenelor negocierilor bugetare,
sau chiar prin schimbarea rolului legislativului în procesul bugetar.
Înainte de a intra în detalii, trebuie menţionat faptul că este nevoie de precauţie în
interpretarea dovezilor concrete ale reformelor bugetare. Procesul bugetar este unul politic, iar
atitudinile în asemenea situaţii sunt deosebit de dificil de schimbat, deşi au fost modificate
procedurile formale. Chiar dacă reformele bugetare sunt implementate cu succes, durează mai
mulţi ani până când diversele organizaţii implicate îşi însuşesc şi aplică în totalitate noile
proceduri. În sfârşit, procesul de reformă bugetară este continuu, este aşadar inevitabil ca la
momentul apariţiei acestei cărţi să fi fost deja lansate noi iniţiative.

Tabelul 4.2 Traiectorii bugetare

Statutul bugetului Rute

Buget orientat spre resurse, pe categorii de 0: Franţa1 / Germania1 / UE1 / Olanda1 / Canada1 /
cheltuieli Australia1 / Noua Zeelendă1 / SUA1 / Marea Britanie1

A: includerea unor indicatori de performanţă I: EU2

A+B: schimbarea formatului şi a conţinutului şi II: Olanda2 / SUA2

adăugarea altor documente

A+B+C: adaptarea procedurilor şi a termenelor III: Canada2 / Suedia2 / Finlanda2 / Marea Britanie2 /
Australia2 / Noua Zeelendă2

Având în vedere aceste aspecte, observăm anumite diferenţe în reformele bugetare. În

Australia, Finlanda, Noua Zeelandă, Suedia şi Marea Britanie au fost implementate schimbări
majore pentru creşterea performanţelor bugetare. De la sfârşitul anilor 70, „bugetele orientate
spre rezultate” au reprezentat punctul central al procesului de reformă managerială, atât în
Finlanda, cât şi în Suedia. Toate ţările menţionate se încadrează în categoria „etapei a treia”. Am
inclus în această categorie şi Canada, deoarece, deşi deocamdată corelarea dintre alocările
bugetare şi performanţe este destul de generală şi de vagă, termenele şi periodicitatea bugetelor

51
au fost schimbate şi au avut loc eforturi de găsire a unei formule care să încurajeze membrii
legislativului să utilizeze mai mult indicatorii de performanţă.
Canada este un exemplu bun pentru dificultatea interpretării reformelor bugetare. La
începutul anilor 80, guvernul federal a introdus o serie de măsuri de modernizare a bugetului –
Sistemul de Management al Politicilor şi Cheltuielilor (PEMS), Planul Operaţional Multi-anual
(MYOP), Planul Cadru Operaţional (OFP). Teoretic, întregul sistem părea infailibil. În practică
însă, în 1993, sistemul PEMS nu a reuşit să convingă sau să permită miniştrilor să-şi atingă
obiectivele de cheltuieli. În 1989 acesta a fost modificat parţial şi în 1995 înlocuit complet cu un
nou Sistem de Management al Cheltuielilor (EMS). Prin EMS a fost elaborat primul buget
echilibrat după mai mult de zece ani, dar chiar şi în aceste condiţii, relaţia dintre alocările
bugetare şi performanţe a fost îndoielnică. Dar aceasta nu este doar o problemă tehnică. Timp de
o jumătate de secol, multe ţări au avut de înfruntat dificultăţi considerabile şi persistente când au
încercat să stabilească o corelare între performanţele programelor şi bugetele acestora. Nu avem
nici un motiv să credem că cele mai recente reforme bugetare vor avea mai mult succes decât
iniţiativele care le-au precedat.
Alte ţări nu au mers atât de departe ca cele menţionate mai sus. Guvernele olandez şi
american au iniţiat o schimbare a formatului documentelor bugetare şi au inclus mai multe
informaţii legate de performanţe (fie în documentele bugetare, fie pe lângă acestea), faţă de acum
douăzeci sau chiar zece ani. Administraţia federală germană şi Comisia Europeană au făcut
anumite schimbări, dar acestea nu au depăşit „prima etapă” descrisă mai sus. În acest moment
există discuţii aprinse în cadrul Comisiei Europene referitoare la introducerea „bugetelor pe
activităţi”, dar primele eforturi constau mai ales în dezvoltarea unor sisteme contabile elaborate,
care să prezinte informaţiile existente într-un nou mod, dar care în sine nu au capacitatea de a
încuraja managementul performanţelor.
Dacă ne îndreptăm atenţia asupra modernizării sistemelor de contabilitate, vom găsi o
distribuţie similară a traiectoriilor ţărilor studiate (tabelul 4.3). din nou, Australia, Noua Zeelandă
şi Marea Britanie se numără printre ţările care au realizat cele mai ample schimbări, în timp ce
Olanda şi SUA au înaintat mai lent, iar cele mai puţin vizibile schimbări s-au înregistrat în
Germania şi Comisia Europeană. Acesta este modelul care apare dacă definim trei situaţii
distincte – începând cu sistemul tradiţional, bazat pe conturi curente, trecând la contabilitatea în
dublă partidă, care include elemente de analiză a costurilor şi ajungând în sfârşit la conturile
cumulative care furnizează informaţii legate de performanţe.

Tabelul 4.3 Traiectorii contabile

Statutul conturilor Rute

A: Contabilitate simplă I: Olanda1 / Finlanda1 / Suedia1 / Canada1 / Australia1 /

Noua Zeelendă1 / SUA1 / Franţa1 / Germania1 / Marea
Britanie1 / UE1
B: Contabilitate în partidă dublă II: SUA2 / Olanda2 / Finlanda2 /

C: Contabilitate cumulativă cu calcularea III: Suedia2 / Noua Zeelendă2 / Australia2 / Marea

extinsă a costurilor şi sisteme de măsurare a Britanie2
performanţelor

52
 Nu este momentul să descriem în detaliu diferitele sisteme de contabilitate publică, dar putem
sublinia caracteristicile de bază ale celor trei sisteme. În cazul contabilităţii simple, o organizaţie
din sectorul public are un buget, calculat în termeni monetari şi cheltuieşte banii, păstrând
înregistrări ale fiecărei plăţi efectuate, pentru a se asigura că nici nu depăşeşte bugetul (ceea ce în
anumite situaţii este chiar ilegal) şi nici nu rămân bani necheltuiţi (ceea ce poate determina
nivelul politic să reducă bugetul în anul următor). De exemplu, Comisia Europeană utilizează un
sistem complex, în care fiecare plată trebuie să fie aprobată de trei funcţionari separaţi, pentru a
se verifica dacă este legală, dacă este în conformitate cu programul şi dacă există destui bani
pentru efectuarea acesteia. Acesta a fost o lungă perioadă de timp sistemul tradiţional în lumea
francofonă. Problema este că acest model nu stimulează eficienţa sau economiile. Singurul scop
este cheltuirea tuturor fondurilor alocate în cursul anului financiar. De exemplu, funcţionarii
europeni sunt preocupaţi de „absorbţie” (capacitatea de a cheltui toate fondurile alocate) cel puţin
la fel de mult ca de eficienţa sau eficacitatea cheltuielilor.
Trecerea la contabilitatea în partidă dublă reprezintă o evoluţie importantă, contabilii publici
apropiindu-se de modelul din sectorul privat. Fiecare tranzacţie este înregistrată în conturi de
două ori – fiind atât un credit, cât şi un debit. De exemplu, la plata salariilor, sumele sunt un
credit pentru contul curent central al organizaţiei şi în acelaşi timp un debit în contul de salarii.
Această abordare se bazează pe ipoteza că organizaţia publică este o entitate separată şi prin
definiţie activele totale trebuie să rămână egale cu capitalul plus pasivele. Dacă sistemul în
partidă dublă include activele de capital (terenuri, clădiri), acesta poate stimula managerii să
utilizeze mai eficient aceste resurse, ceea ce nu se întâmplă în sistemul simplu în care acestea
sunt considerate „bunuri libere”. Pe de altă parte, foarte multe lucruri depind de nivelul la care
sunt echilibrate conturile şi de măsura în care este înregistrată explicit corelarea cu performanţele.
Dacă sistemele în partidă dublă sunt limitate la un nivel înalt şi contabilitatea este o funcţie
centralizată, efectuată departe de nivelul operaţional, impactul asupra managerilor va fi redus.
În cea de-a treia etapă, contabilitatea sectorului public devine similară cu cea din sectorul
privat. Autorităţile administrative înregistrează şi angajamentele făcute, nu doar plăţile realizate
efectiv, includ valoarea şi deprecierea tuturor activelor de capital şi prezintă declaraţii financiare
anuale de tipul bilanţurilor. Atunci când este însoţit de un sistem de management financiar
descentralizat, sistemul contabil cumulativ reprezintă baza unei corelări reale între alocarea
resurselor şi managementul performanţelor la nivelul instituţiilor şi programelor. În acest
moment, au fost introduse conturi cumulative complete în Australia, Noua Zeelandă şi Suedia,
urmând ca si Marea Britanie să adopte acest sistem.
Importanţa managerială a acestor transformări în practicile contabile este deosebită. În
condiţiile în care este utilizată contabilitatea simplă, fără utilizarea conturilor în partidă dublă sau
cumulative, stabilirea unor corelaţii între cheltuieli şi costuri şi între costuri şi performanţe este
imposibilă. Managerii nu ştiu care este costul complet al utilizării activelor şi măsurarea
performanţelor, dacă există, este separată de managementul financiar. Pe de altă parte, aplicarea
sistemelor cumulative nu este la fel de facilă pentru toate tipurile de servicii sau în orice condiţii,
iar reforma poate avea şi anumite dezavantaje.
Reformele în acest domeniu sunt procese treptate, pornind de la proiecte pilot la utilizare pe
scară largă sau de la o anumită parte a sectorului public la celelalte. Acest lucru înseamnă însă că
în perioadele lungi de tranziţie pot apărea distorsiuni, când o parte a sectorului public utilizează
un set de principii contabile, iar altă parte utilizează principii diferite. De exemplu, în Marea
Britanie, Serviciul Naţional de Sănătate a introdus conturile cumulative înainte ca acestea să fie
adoptate de administraţia centrală, iar în Olanda contabilitatea în partidă dublă este obligatorie
pentru agenţii, dar nu şi pentru ministerele cărora acestea le sunt subordonate. Mai mult,
clasificarea pe care am folosit-o, cu trei etape majore, nu se regăseşte întotdeauna la fel de clar în

53
practică. În realitate, aceste categorii se suprapun, administraţiile adăugând elemente de
performanţă în condiţiile unui sistem simplu sau introducând sisteme cumulative cu multe
excepţii şi trăsături speciale. La sfârşitul anilor 90, Ministerul de Finanţe din Finlanda a anunţat
introducerea sistemului cumulativ complet începând din anul 1998. Sistemul a fost implementat
însă mai târziu şi a fost foarte diferit de propunerea iniţială.
Pentru a încheia ciclul financiar, vom prezenta pe scurt reformele din domeniul auditului. Şi
în acest caz am identificat trei etape, care reprezintă însă clasificări generale ale situaţiilor
complexe din fiecare ţară şi din fiecare sector. Prima etapă este cea a auditului tradiţional
financiar, în care se pune accentul pe legalitate şi corectitudinea procedurală. Au fost cheltuiţi
banii pentru obiectivele aprobate, prin proceduri corecte? Există cheltuieli neautorizate sau
dovezi de corupţie? Cea de-a doua etapă include anumite elemente de performanţă. De exemplu,
auditorii pot căuta bunuri care au fost cumpărate la costuri prea mari sau care au fost cumpărate
în condiţii perfect legale dar nu sunt utilizate (o şcoală cumpără un computer, dar nici un profesor
nu ştie să îl folosească şi este depozitat în magazie). De asemenea, auditul tradiţional poate fi
extins la verificarea calităţii datelor („validare”). Au fost înregistrate toate tranzacţiile? Cât de
corect au fost înregistrate? De fapt, acesta este un audit al performanţelor sistemului de audit
intern al organizaţiei. A treia etapă este dezvoltarea unui audit complet al performanţelor, ca
activitate separată, cuprinzând de obicei un compartiment distinct în cadrul biroului naţional de
audit, specializat în verificarea performanţelor. În ultimii cincisprezece ani, auditul
performanţelor a cunoscut un progres remarcabil, dar există diferenţe de la o ţară la alta. Auditorii
performanţelor verifică direct „cei trei E”, economie, eficienţă şi eficacitate. Cele trei etape sunt
ilustrate în tabelul 4.4.

Tabelul 4.4 Traiectorii de audit

Statutul auditului Rute

A: Audit financiar tradiţional I: Olanda1 / Finlanda1 / Suedia1 / Canada1 / Australia1 /

Noua Zeelendă1 / SUA1 / Franţa1 / Germania1 / Marea
Britanie1 / UE1
B: Audit tradiţional completat cu elemente de II: Franţa2 / UE2 / Germania2 /
performanţă şi evaluare

C: Audit financiar şi de performanţă III: Olanda 2 / Suedia2 / Finlanda 2 / Canada2 / Marea

instituţionalizat Britanie2 / SUA 2 / Australia2 / Noua Zeelendă2

În Australia, Canada, Finlanda, Olanda, Noua Zeelandă, Suedia, Marea Britanie şi SUA,
auditul performanţelor a fost introdus complet, cu proceduri specifice şi personal separat. În unele
ţări organizaţiile de audit au mers mai departe, înfiinţând grupuri specializate în evaluare (Noua
Zeelandă, SUA – deşi la mijlocul anilor 90 americanii au desfiinţat secţiunea pentru evaluare şi
metodologie care exista în cadrul Biroului General de Contabilitate din anii 70). În alte state,
birourile de audit au examinat posibilitatea împrumutării tehnicilor şi conceptelor de evaluare, dar
nu au creat compartimente separate care să realizeze evaluări. Auditul performanţelor nu este însă
la fel de bine dezvoltat peste tot. În Franţa, magistraţii Curţii de Conturi analizează adesea
aspecte legate de performanţă, însă funcţia în sine nu a fost separată de auditul tradiţional şi
cultura generală este încă puternic orientată asupra respectării reglementărilor. În Germania,
preocuparea principală Curţii Federale de Conturi este auditul financiar, deşi au fost introduse

54
anumite elemente de performanţă. Acelaşi lucru se poate spune şi despre Curtea Europeană a
Auditorilor, care deşi are capacitatea de a realiza auditul performanţelor, în practică se
concentrează asupra identificării fraudelor şi asupra elaborării unei declaraţii anuale de asigurare
(DAS), pe care o prezintă Parlamentului European din 1994.
Am discutat până acum despre auditul extern, realizat de birouri independente. Această
activitate este însă fie uşurată, fie îngreunată de stadiul de dezvoltare a sistemului de audit intern
din organizaţiile publice. Astfel, dacă auditul intern al unui departament se ocupă doar de
asigurarea legalităţii, devine mult mai dificil pentru organismul de audit extern să realizeze un
audit al performanţelor (parţial deoarece nu există tipurile de date necesare). Reforma auditului
implică mult mai mult decât reorganizarea şi reorientarea serviciului naţional de audit,
presupunând schimbări similare ale departamentelor interne ale organizaţiilor publice. Deşi nu
există analize comparative substanţiale în acest domeniu, probabil că tabelul 4.4 se potriveşte în
mare măsură şi pentru evoluţia auditului intern.

4.5 Traiectorii în managementul resurselor umane

4.5.1 Volumul şi direcţia reformei

În fiecare ţară există ipoteze legale şi culturale diferite referitoare la natura funcţiei publice.
(Chiar modul de exprimare indică diferenţe de abordare – dacă din perspectivă anglo-saxonă
aceasta este frecvent denumită „serviciu public”, ţările cu tradiţie legalistă au „funcţionari de
stat”.) Cu toate acestea, în pofida diferenţelor iniţiale, majoritatea statelor au fost supuse unor
presiuni similare şi au adoptat modele asemănătoare de reformă a resurselor umane. În cele zece
ţări comparate activitatea a fost intensă, iar lista următoare este selectivă, în nici un caz completă:

 Australia: Modificarea legii funcţiei publice, 1983; Ghid de conduită oficială pentru funcţionarii
publici, 1987, 1993, 1995; Ghid pentru evaluarea performanţelor corpului înalţilor funcţionari
publici, 1990; Proiectul legii funcţiei publice, 1997.
 Canada: Manual pentru managementul personalului, 1989; Iniţiativa Funcţia Publică 2000; Cartea
Albă a funcţiei publice; Legea reformei funcţiei publice, 1992.
 Finlanda: Legea funcţionarilor publici de stat, 1994.
 Franţa: Circulara primului ministru asupra modernizării serviciului public, 1989 a inclus reforme ale
resurselor umane.
 Germania: Legea de modificare a condiţiilor de muncă pentru funcţionarii publici, 1989; Legea
reformei funcţiei publice, 1994; Modificarea legii privind funcţionarii publici federali, 1996.
 Olanda: Delegarea negocierilor detaliate privind condiţiile de muncă de la Ministerul Afacerilor
Interne către opt sectoare (stat, judiciar, municipalităţi, etc.), 1993.
 Noua Zeelandă: Legea sectorului de stat, 1988; Legea contractelor de muncă, 1991.
 Suedia: Modificarea Legii angajaţilor publici, 1990
 Marea Britanie: Legea funcţiei publice (funcţiile de management), 1992; Codul de management al
funcţiei publice, 1993; Cărţile albe: Funcţia publică: continuitate şi schimbare, 1994 şi 1995.
 SUA: Legea reformei funcţiei publice, 1978 a inclus crearea Corpului înalţilor funcţionari publici
(Senior Executive Service); Desfiinţarea Manualului pentru personalul federal, 1994; Legea
restructurării personalului federal, 1994.

Majoritatea acestor măsuri s-au caracterizat prin aceeaşi orientare generală. Politicienii au
avut nevoie de un corp de funcţionari publici mai flexibil şi mai prompt, mai orientat asupra
rezultatelor, mai profesionist şi mai mic (adică mai puţin costisitor). În acelaşi timp, deşi nu s-au

55
opus în principiu acestor schimbări, funcţionarii publici au vrut să-şi păstreze privilegiile şi
protecţia existente şi nu au fost de acord cu reducerile drastice, cu îngheţarea salariilor sau cu alte
măsuri care să le erodeze avantajele materiale în comparaţie cu sectorul privat. În cazul Franţei şi
al Comisiei Europene, sindicatele puternice s-au luptat îndelung pentru păstrarea condiţiilor
statutare. În Germania, protecţia constituţională a fost atât de puternică, încât schimbările radicale
au fost aproape imposibile. În alte cazuri, rezistenţa a fost mai puţin organizată sau mai puţin
eficace şi au fost implementate reforme fundamentale. În Australia, Noua Zeelandă şi Marea
Britanie a fost scăzută siguranţa locului de muncă şi s-au făcut reduceri substanţiale de personal
(dar statisticile trebuie interpretate cu grijă, deoarece în unele cazuri angajaţii au fost transferaţi în
alte părţi ale sectorului public) . O trăsătură comună a fost aceea că reformele de personal nu au
fost niciodată prioritatea numărul unu a reformei. Acestea au urmat – uneori la o distanţă
considerabilă – schimbărilor în managementul financiar, în structurile organizaţionale şi în
tehnicile de management. Australia nu a fost o excepţie din acest punct de vedere:

Programul de reformă din anii 80 a fost dominat de managementul financiar. În a doua jumătate a
deceniului a fost redus accentul asupra acestui domeniu şi au existat presiuni pentru extinderea ariei de
acoperire a reformei şi pentru limitarea subordonării proceselor de management în faţa aspectelor
financiare. Au fost susţinute din ce în ce mai mult alte forme de management, resursele umane ajungând în
prim plan la sfârşitul anilor 80 (Halligan, 1996b, p. 102-3).

Putem descrie traiectoriile schimbării pornind de la un caz general, valabil atât în ţările
Rechtsstaat, cât şi în cele bazate pe modelul interesului public. Astfel, un funcţionar public tipic
este:

 Permanent, numit pentru întreaga carieră – nu trebuie să fie dependent de schimbările politice sau de
superiorul ierarhic (deşi poate fi înlăturat, cu dificultate, în caz de indisciplină extremă sau fapte
incriminate penal).
 Promovat pe baza calificării şi a vechimii.
 Parte dintr-un corp unitar, care funcţionează într-un cadru naţional distinct şi special (inclusiv un
cadru naţional de salarizare).

Acestea sunt caracteristicile care diferenţiază funcţionarii publici de angajaţii din sectorul
privat. Există şi anumite trăsături care au ajuns să fie considerate piedici în calea promptitudinii şi
eficienţei pe care o solicită atât politicienii, cât şi cetăţenii. Şeful Comisiei pentru Funcţia Publică
din Australia explica obiectivul principal al Legii funcţiei publice din 1997:

În calitate de funcţionari publici, trebuie să urmăm acelaşi drum care a inspirat inovaţia în sectorul
privat. Trebuie să corelăm relaţiile de muncă din sectorul public cu cele din comunitatea australiană. Crede
oare cineva că, fiind protejaţi de un statut de monopol şi neavând o supraveghere adecvată, putem fi
apărătorii unei abordări manageriale, care s-a dovedit a fi de două ori mai costisitoare decât în sectorul
privat? (Shergold, 1997, p. 33)

Elementele pe care le subliniază Shergold sunt: stabilirea unor standarde similare sectorului
privat, accentul asupra reducerii costuri şi faptul că funcţia publică este prea protejată. Totuşi, nu
trebuie să exagerăm importanţa şi influenţa celor trei trăsături menţionate mai sus. De exemplu,
multe categorii de funcţionarii publici britanici nu au avut niciodată locul de muncă asigurat, au
fost prost plătiţi şi au existat multe numiri pe termen scurt, în special în gradele inferioare. Însă
presa şi politicienii au surprins de multe ori stereotipul funcţionarului ineficient care îşi petrece
ziua bând cafea, dar care beneficiază de protecţie până la pensie. Chiar şi în Franţa, unde există o

56
veche tradiţie a funcţionarilor publici puternici şi profesionişti, a existat o perioadă în care aceştia
s-au transformat dintr-un model de succes social în întruchiparea risipei şi incompetenţei. În
Olanda, unde sistemul politico-administrativ este mai consensual decât cel australian, în anii 90 a
început „normalizarea” statutului angajaţilor guvernamentali şi în 1992 s-a hotărât privatizarea
fondului general de pensii pentru funcţionarii publici.
Cele trei caracteristici indicate au devenit aşadar obiective ale reformei. În fiecare caz, a
existat o tendinţă de reducere a particularităţii poziţiei de funcţionar public, de aliniere a acesteia
la standardele generale. Vom analiza pe rând fiecare din cele trei trăsături.

4.5.2 O carieră sigură

Direcţia schimbării a fost reducerea siguranţei postului şi încurajarea fluxurilor de personal,

astfel încât un procent din ce în ce mai mic de funcţionari publici să aibă o carieră garantată pe
viaţă şi din ce în ce mai mulţi să fie stimulaţi să încerce moduri de lucru diferite. Evoluţia tipică
din statele anglo-saxone a fost numirea înalţilor funcţionari (în special directori de agenţii, dar şi
oficiali din ministere) pe baza unor contracte de performanţă de doi, trei sau patru ani. Cazul cel
mai extrem este Noua Zeelandă, unde toţi membrii corpului înalţilor funcţionari publici trebuie să
participe din nou la concursul pentru post după cinci ani, cu excepţia secretarilor permanenţi care
conduc ministerele din punct de vedere administrativ (denumiţi şefi executivi), care beneficiază
de o prevedere ce permite prelungirea contractelor. Iată ce declarau miniştrii britanici:

Există persoane care cred că funcţionarii publici au postul asigurat pe viaţă. Nu este aşa. În cazul
înalţilor funcţionari, peste 50% dintre cei care au ieşit din structurile de conducere în ultimii şapte ani, au
plecat înainte de vârsta normală de pensionare. 30% dintre plecări au fost impuse de conducere, prin
pensionări voluntare sau obligatorii înainte de termen. (Primul Ministru, 1994, p. 43 – şi guvernul
respectiv urma să iniţieze un program de reducere radicală a numărului de ministere, care includea
scăderea cu 25% a personalului de conducere.)

Totuşi, schimbările nu au fost peste tot la fel de severe. În Canada, Finlanda, Franţa,
Germania şi Suedia cea mai mare parte a înalţilor funcţionari publici sunt „mandarini” de carieră,
cu experienţă îndelungată şi reţele personale bine consolidate. Probabil că Franţa este diferită de
celelalte ţări din acest grup, deoarece membrii marilor corpuri trec frecvent în sectorul privat şi
înapoi în sectorul public şi de aceea nu pot fi acuzaţi că au birocraţia „în sânge”. Prestigiul în
scădere al funcţiei publice a dat naştere unei probleme: tot mai mulţi mandarini au părăsit
sectorul public pentru posturi mai bine plătite din lumea afacerilor. SUA este un caz special:
membrii corpului înalţilor funcţionari publici (Senior Executive Service) sunt foarte specializaţi
şi de aceea sunt obligaţi să lucreze într-un sistem în care mulţi dintre angajaţi sunt numiţi politic
pe termen scurt.

4.5.3 Promovarea pe baza vechimii şi a calificării

Principala schimbare a fost corelarea promovării cu performanţele şi promptitudinea, prin

includerea rezultatelor aşteptate într-un acord anual sau contract, care conţine ţintele şi priorităţile
individuale specificate. În general, schimbarea a fost doar parţială, vechimea şi calificarea făcând
în continuare parte din condiţia generală, dar a fost clară intenţia de a orienta funcţionarii publici

57
către obiective specifice, de obicei pe termen scurt. Noua abordare a fost accentuată prin
corelarea salariului, alături de promovare, cu obţinerea rezultatelor.
O altă evoluţie importantă a fost crearea unui corp al înalţilor funcţionari publici (în Australia,
Canada, Noua Zeelandă şi SUA). În Marea Britanie, guvernul conservator a preferat un „grup
superior de management”, ai cărui membri au fost numiţi pe baza unor contracte scrise. Acest
grup ar fi trebuit să aducă o multitudine de beneficii („ar fi trebuit”, pentru că în fiecare caz au
existat foarte multe dificultăţi în atingerea scopurilor stabilite iniţial). Cu mici diferenţe de la ţară
la ţară, crearea corpului înalţilor funcţionari publici a avut ca scop creşterea mobilităţii,
flexibilităţii, promptitudinii şi competenţei grupului de manageri de la nivelul superior al
administraţiei publice. Mobilitatea corpului a fost determinată de prevederile care permiteau
explicit atât recrutarea mai uşoară a managerilor competenţi, fără a mai fi nevoie de parcurgerea
tuturor etapelor carierei în funcţia publică, cât şi mişcarea orizontală în interiorul aparatului
administrativ. Flexibilitatea a fost determinată de posibilitatea plasării persoanei potrivite la locul
potrivit şi în momentul potrivit, dar şi de promovarea pe baza competenţei şi performanţei, mai
importante decât vechimea.

Intrarea în corpul înalţilor funcţionari publici dintr-un departament sau dintr-o agenţie înseamnă
pentru persoana respectivă părăsirea unui sistem de salarizare negociată colectiv şi trecerea la un salariu
stabilit individual pe baza unui contract scris (Primul Ministru britanic, 1994, p. 37).

Acest tip de sistem a fost susţinut de o formă de salarizare corelată cu performanţele. Atât în
Australia, cât şi în SUA, acesta s-a vrut a fi un mod de evitare a restricţiilor salariale generale
impuse funcţionarilor publici, pentru a permite reţinerea în sectorul public a celor mai buni
profesionişti. În toate cele zece ţări s-a experimentat salarizarea pe baza performanţelor, dar
adesea rezultatele au fost controversate sau dezamăgitoare. Şi din acest punct de vedere au existat
diferenţe, sistemul fiind folosit pe scară largă în statele anglo-saxone şi mai limitat în ţările
nordice şi Franţa. În plus, competenţa managerială poate fi ridicată prin atragerea profesioniştilor
din afara sistemului şi organizarea unor programe intensive de formare managerială. Avantajele
acestei variante sunt evidente, dar există şi dezavantaje. În mai multe ţări au existat dispute
referitoare la periclitarea siguranţei şi dezvoltării carierei funcţionarilor publici apolitici.

4.5.4 Parte a unui corp naţional unitar

Tendinţa comună din acest punct de vedere a fost descentralizarea autorităţii asupra
personalului, iniţial pentru managementul de rutină al resurselor umane, apoi pentru definirea
termenilor şi condiţiilor specifice, pentru ca în cele din urmă managerii locali să poată angaja şi
concedia personalul în funcţie de situaţia locală. Au existat multe variaţii ale acestei abordări.
Salarizarea, timpul de lucru, calificările necesare, procedurile disciplinare au fost descentralizate
de la un cadru naţional la organizaţie, regiune sau grup profesional. Noua filozofie a fost
prezentată în Cartea Albă din 1994 din Marea Britanie:

Nu există două organizaţii identice nici în sectorul public, nici în cel privat. Este normal ca sistemele
de salarizare, ca şi alte sisteme de management, să fie adaptate situaţiilor specifice şi pieţelor muncii
(Primul Ministru, 1994, p. 26).

Ca şi în Marea Britanie, în Australia a fost păstrată structura de bază a unui corp unitar, dar în
1997 Legea funcţiei publice prevedea:

58
 Secretarii departamentelor şi şefii agenţiilor vor determina remuneraţia, termenii şi condiţiile de
angajare. Legislaţia nu va mai face distincţie între funcţionarii publici permanenţi şi angajaţii pe perioadă
determinată. Secretarii vor decide cum şi în ce condiţii vor angaja funcţionarii publici. De asemenea, vor
stabili sarcinile şi vor delega responsabilitatea (Shergold, 1997, p. 34).

În Noua Zeelandă guvernul a renunţat complet la conceptul de corp unic, unitar. Prin Legea
serviciilor de stat din 1988 prevedea că departamentele, prin şefii executivi, angajează personalul
propriu. Negocierea generală anuală a salariilor şi a condiţiilor de muncă a fost eliminată şi
angajaţii publici au fost incluşi în Codul Muncii, alături de personalul din sectorul privat.
Această evoluţie prin care funcţionarii publici îşi pierd privilegiile şi devin egali cu angajaţii
din sectorul privat nu a fost urmată în toate ţările. Franţa, Germania şi Comisia Europeană sunt
excepţii majore. De exemplu, iniţiativa Comisiei MAP 2000 a fost declarată o descentralizare
importantă a managementului resurselor umane, dar în comparaţie cu ce s-a întâmplat în statele
anglo-saxone, a fost o încercare timidă. Funcţionarii publici au rămas o categorie distinctă, din
punct de vedere legal, cultural şi politic. Ca şi în alte situaţii, statele nordice au urmat un drum de
mijloc. Finlanda şi Suedia au introdus prevederi pentru corelarea salariilor cu performanţele şi
pentru descentralizarea managementului resurselor umane (de exemplu, în 1992, agenţiile
suedeze au preluat responsabilitatea formării şi dezvoltării profesionale a propriilor angajaţi), însă
nu au renunţat la unitatea fundamentală a corpului. Acelaşi lucru s-a întâmplat şi în cazul
funcţionarilor publici federali din Canada. În contrast, la mijlocul anilor 90, în Olanda a fost
centralizat managementul carierei înalţilor funcţionari publici.
Din nou SUA este un caz special. Teoretic, există un sistem naţional corect şi impersonal,
bazat pe merit, pentru recrutarea şi clasificarea posturilor.

Totuşi, sistemul uniform bazat pe merit al administraţiei federale nu este nici uniform, nici bazat pe
merit, nici măcar nu este un sistem. Acesta este aplicabil pentru ceva mai mult de jumătate (56%) din
personalul administraţiei federale şi doar 15% din noii angajaţi trec prin procesul standard de testare şi
plasare (Kettl et al., 1996, p. 1).

Deşi dezbaterea din anii 80 şi 90 a fost amplă, nu a fost hotărâtă sau implementată o reformă
coerentă. În sistemul politic american complex şi fragmentat, problema a fost că:

Reforma funcţiei publice este pe lista de acţiuni a tuturor, dar nu este pe lista de priorităţi a nimănui.
Este prea puţin interesantă din punct de vedere politic şi, deşi toată lumea este de acord că avem nevoie de
schimbare, consecinţele nereformării funcţiei publice nu par destul de importante pentru ca aceasta să
devină o prioritate (Kettl et al., 1996, p. 2).

Deşi SUA sunt departe de modelul continental european, atât din punct de vedere al
temperamentului, cât şi al discursului politic, reprezintă exemplul unei birocraţii rigide şi
nereformate (sau mai degrabă reformate parţial şi incoerent).

4.6 Traiectorii organizaţionale

Restructurarea organizaţiilor este o caracteristică omniprezentă a reformelor managementului

public. Există multe moduri de a clasifica aceste restructurări, dar ne-am oprit asupra unei
scheme clasice, împărţite în patru categorii:

59
  Specializare (instituţiile trebuie să servească unui singur scop sau mai multor scopuri?)
 Coordonare (cum trebuie realizată coordonarea funcţiilor, nivelurilor şi sectoarelor?)
 Centralizare / descentralizare (ce funcţii trebuie centralizate / descentralizate şi în ce măsură?)
 Dimensiune (care este dimensiunea optimă a unei organizaţii?)

Vom discuta despre fiecare dintre aceste dimensiuni după o scurtă prezentare generală.
Direcţia principală a reformelor din Australia, Noua Zeelandă şi Marea Britanie a mers către
organizaţiile mai specializate, către coordonare prin intermediul mecanismelor pieţei şi relaţii
contractuale sau cvasi-contractuale în locul ierarhiilor, către descentralizarea autorităţii (atât
ierarhică, cât şi geografică) şi către scăderea dimensiunii organizaţiilor prin separarea sau
reducerea marilor instituţii birocratice. De asemenea, au existat tendinţe de specializare şi
fragmentare şi în Canada, Franţa şi Olanda (totuşi mult mai puţin decât în statele anglo-saxone),
dar acestea sunt mai puţin evidente în Finlanda, Germania Suedia şi Comisia Europeană, care au
păstrat structura centralizată a ministerelor sau departamentelor. Sistemul administrativ american
a fost întotdeauna fragmentat şi specializat, accentul punându-se asupra dezvoltării unor sisteme
generale care să permită o mai mare coerenţă (ex. proceduri contabile comune, proceduri de
raportare comune, etc.). În ceea ce priveşte descentralizarea, aceasta este aclamată peste tot, dar
aşa cum vom vedea în continuare, este interpretată diferit în contexte diferite. În continuare, vom
examina pe rând cele patru dimensiuni.
Specializarea. De-a lungul evoluţiei ştiinţelor administrative a existat o alternanţă între
preferinţele pentru organizaţii mari, cu scopuri multiple şi organizaţii concentrate, specializate.
Adam Smith şi Jeremy Bentham susţineau ideea specializării ca bază a unei bune administrări.
Doctrina opusă, cea a consolidării, a fost promovată de Sir Edwin Chadwick şi Karl Marx.
Opţiunile se pot schimba destul de repede, ca în cazul guvernului britanic, care a trecut de la
ministere mari, atotcuprinzătoare (preferate atât de laburişti, cât şi de conservatori în anii 60 – 70)
la modelul actual al ministerelor mici, înconjurate de agenţii executive specializate.
În anii 80, tendinţa internaţională a fost de specializare, în special în ţările influenţate de
abordarea micro-economică a construcţiei instituţionale. În Noua Zeelandă, preferinţa pentru
organizaţii specializate şi separarea funcţiilor antagonice a dus la crearea unei multitudini de
organizaţii distincte din punct de vedere funcţional şi relativ independente. În acest moment
există o tendinţă de revenire determinată de dezavantajele unui număr atât de mare de ministere
pentru o populaţie atât de redusă.
Deşi Noua Zeelandă este cazul cel mai evident, nu este singurul. Programul Next Steps lansat
în Marea Britanie în 1988 a dus la crearea a peste 140 de agenţii specializate în mai puţin de 10
ani. În Franţa au fost înfiinţate mai mult de 200 de „centre de responsabilitate” (centres de
responsabilité) după 1989. Din 1991, în Olanda au apărut peste 20 de agenţii specializate. Deşi
canadienii au fost mai temperaţi, din ministerele federale s-au desprins câteva „agenţii
operaţionale speciale” .
Analizând şi alte funcţii publice, în afară de administraţia centrală, se observă aceeaşi
tendinţă. În cele zece ţări au fost create forme organizaţionale distincte pentru activităţile
comerciale sau potenţial comerciale din sectorul public. Privatizarea pe scară largă a fost utilizată
mai ales în Marea Britanie şi Noua Zeelandă, dar nici Franţa şi Olanda nu au făcut excepţie, deşi
într-o mai mică măsură. Celelalte ţări au avut mai puţine activităţi de privatizat, dar cu toate
acestea Finlanda, Germania, Suedia şi SUA au utilizat această variantă. După ce au privatizat tot
ce era de privatizat, unele ţări au recurs la alte forme de specializare – întreprinderile de stat în
Finlanda şi Noua Zeelandă. Unele dintre acestea au rezistat, în timp ce altele au fost un punct de
plecare pentru privatizare.

60
 Şi în administraţia locală specializarea a fost evidentă. În Marea Britanie serviciile de
sănătate, educaţie şi protecţie socială au fost separate în unităţi furnizoare şi cumpărătoare.
Guvernele conservatoare din 1979-97 au sprijinit crearea mai multor tipuri de instituţii de
învăţământ specializate şi organizaţii de modernizare a infrastructurii, precum şi a unor
organizaţii semi-autonome neguvernamentale. Împreună, acestea au constituit un nou mediu
organizaţional specializat, cu care autorităţile locale tradiţionale au trebuie să colaboreze. Mai
mult, procesul obligatoriu de licitaţie competitivă pentru autorităţile locale şi serviciile medicale a
însemnat că „ofertanţii interni” care câştigat contractele trebuiau să se recreeze ca organizaţii
separate, specializate (de ex. pentru întreţinerea clădirii sau spălătorie, etc.)
Aproape pretutindeni sau apărut organisme administrative sau manageriale specializate. În
unele ţări, această abordare a fost criticată datorită statutului legal şi politic incert al noilor
organizaţii.

Creşterea numărului de organizaţii semi-autonome neguvernamentale este evidentă la toate nivelurile

societăţii, de la instituţiile locale la agenţiile regionale şi centrale. Şi la nivel european au fost create noi
organisme care au probleme similare de legitimitate şi responsabilitate, de exemplu Institutul Monetar
European (Greve, Flinders şi van Thiel, 1999).

Nu ne vom ocupa însă în acest capitol de evaluarea problemelor asociate cu creşterea

specializării şi descentralizării. Vom încerca să abordăm această problemă în capitolele 6 şi 7.
Coordonarea. Într-o ierarhie tradiţională, coordonarea este asigurată prin exercitarea
autorităţii de la nivelul superior. Prin lanţul ierarhic trec ordine şi instrucţiuni coerente şi
consecvente. Unităţile centrale verifică propunerile venite de la nivelurile inferioare, pentru a
asigura conformitatea cu strategia şi o linie similară de acţiune a departamentelor subordonate.
Reglementările transmise de la centru trebuie respectate de toată lumea. Când apar situaţii noi,
sunt elaborate reglementări noi, care sunt incluse în cadrul normativ existent ce guvernează
întreaga activitate a organizaţiei. Aceasta nu este însă singurul mod de obţinere a coordonării.
Aceasta poate fi realizată şi într-o manieră mai puţin formală, prin cooperare voluntară în cadrul
unei reţele. Această formă de „solidaritate” este mult mai uşor de obţinut dacă obiectivele sunt
împărtăşite de toţi membrii reţelei, comunicarea este fluidă şi completă şi complexitatea
operaţiunilor este redusă. A treia modalitate de coordonare este reprezentată de mecanismele
pieţei. „Miracolul” pieţei este că mecanismul de formare a preţurilor permite unei multitudini de
producători / vânzători şi consumatori / cumpărători să se coordoneze fără intervenţia vreunei
autorităţi centrale. „Mâna ascunsă” a cererii şi ofertei face toată treaba şi cu ajutorul tehnologiilor
moderne ale informaţiei şi comunicaţiilor, totul se întâmplă foarte repede.
Aşadar, coordonarea poate fi obţinută prin ierarhie, reţea sau piaţă. Orientarea principală a
ţărilor anglo-saxone a fost de facto către pieţe şi reţele (în special către pieţe) în măsura în care a
fost posibil ca acestea să înlocuiască coordonarea ierarhică. Deşi se consideră că în anumite
condiţii ierarhiile sunt preferabile pieţelor, argumentul major a fost că există avantaje ascunse în
utilizarea relaţiilor de piaţă în sectorul public. În retorica noului management public, cuvintele
„descentralizare” şi „împuternicire” au căpătat o conotaţie pozitivă, aşa cum „ierarhie” şi
„ierarhic” sunt percepute cu un sens negativ. Chiar şi în cazul în care relaţiile ierarhice sunt
evidente, există încercări de cvasi-contractualizare – „agentul” („subordonatul” în termeni
ierarhici) se angajează să furnizeze „principalului” („superiorului”) o serie de rezultate
specificate, într-un anumit termen limită la un cost predeterminat. În ţările care au adoptat cu cel
mai mare entuziasm noul management public, a avut loc o înlocuire a coordonării ierarhice cu
contractualizarea şi coordonarea prin mecanismele pieţei. De exemplu, în Noua Zeelandă,
directorii care conduc ministerele din punct de vedere administrativ negociază un cvasi-contract

61
anual cu miniştrii, prin care se angajează să obţină rezultatele specificate, care vor contribui la
atingerea scopurilor ministerului şi guvernului. În cele mai multe ţări, contractualizarea nu a
ajuns la un nivel atât de înalt, însă la nivelurile inferioare contractele şi mecanismele pieţei sunt
instrumente de coordonare folosite pe scară largă în Australia şi Marea Britanie şi într-o mai mică
măsură în Canada, Suedia şi SUA. Acestea au însoţit deseori măsurile de specializare descrise
mai sus. De exemplu, înainte de 1991 o Direcţie de Sănătate Publică din Marea Britanie dădea
instrucţiuni unui spital local, dar după introducerea mecanismelor pieţei, aceasta încheia un
contract de servicii cu o corporaţie independentă din punct de vedere legal (spitalul). Cele două
părţi ale Serviciului Naţional de Sănătate, care era anterior o organizaţie ierarhică, s-au
specializat în cumpărător şi furnizor de servicii medicale, legate prin contract. O altă ilustrare a
noii abordări este exemplul Agenţiilor Operaţionale Speciale din Canada:

Agenţiile Operaţionale Speciale se bazează pe aceleaşi modele teoretice ca şi formele organizaţionale

adoptate de alte administraţii şi de marile corporaţii. Aceste modele sunt mai mult contractuale decât
ierarhice, permit o mai mare autonomie unităţilor individuale care formează sistemul şi se bazează mai
mult pe mecanismele pieţei decât pe deciziile centrale pentru alocarea resurselor (Auditorul General al
Canadei, 1994, p. 2).

Această răspândire a relaţiilor contractuale şi cvasi-contractuale a provocat dispute în mediul

academic, atât printre specialiştii în drept, preocupaţi de neconcordanţa domeniilor relevante ale
dreptului administrativ, cât şi printre specialiştii în administraţie publică, preocupaţi de
dificultatea elaborării unor contracte „complete”, în condiţiile în care furnizorii serviciilor deţin
mult mai multe informaţii decât cumpărătorii / utilizatorii acestora. În Germania, Franţa şi ţările
nordice, mecanismele pieţei şi contractualizarea au fost utilizate mult mai puţin decât în Noua
Zeelandă sau Marea Britanie. În aceste ţări au avut loc experimente locale, dar nu au fost
contractualizate sectoare întregi.
Legătura între specializare şi coordonare este importantă. Dacă toate celelalte condiţii rămân
neschimbate, creşterea specializării implică nevoia unor eforturi sporite de coordonare, pentru
păstrarea nivelului coerenţei generale a politicilor şi serviciilor. Altfel, există pericolul ca
agenţiile specializate, care dispun şi de autoritate descentralizată, să urmeze un drum propriu. În
nici o ţară problema coordonării nu a fost rezolvată doar prin folosirea mecanismelor pieţei. Chiar
şi statele care au preferat această abordare au adăugat noi instrumente ierarhice pentru a asigura
păstrarea sau creşterea coordonării.
La nivel local, micro, a fost introdus un sistem de ghişeu unic pentru prestarea serviciilor. În
Marea Britanie, majoritatea autorităţilor locale au încercat acest sistem. În 1994, Franţa a adoptat
un program de introducere a birourilor integrate pentru servicii rurale la nivel local, care a
necesitat cooperarea între mai multe servicii diferite. Ghişeele unice au fost implementate şi în
Finlanda şi Suedia, unde a fost deosebit de utilă existenţa unui singur birou integrat în zonele
îndepărtate şi puţin populate.
La nivelurile superioare au fost create diferite mecanisme de coordonare. În Germania s-a
reuşit o mai mare coordonare între landuri: „În anii 80, capacitatea factorilor regionali de decizie
de a elabora şi implementa iniţiative independente a crescut probabil mai puţin decât hotărârea
lor de a utiliza potenţialul, până atunci neglijat, de elaborare a politicilor sub-centrale comune”
(Benz şi Götz, 1996, p. 7). În Franţa a fost dezvoltat un sistem mai simplu şi mai coordonat
pentru serviciile provinciale şi regionale ale administraţiei centrale. Subprefectul are acum un rol
important în orientarea şi coordonarea serviciilor deconcentrate. De asemenea, în Marea Britanie
în anii 80, administraţia centrală a implementat un sistem de coordonare regională a activităţii
diverselor ministere. În Finlanda, unităţile teritoriale ale administraţiei centrale au fuzionat şi şi-

62
au redus numărul. Atât în Olanda, cât şi în Noua Zeelandă, a fost redus numărul unităţilor
administrativ-teritoriale – un caz interesant în care a fost utilizată la nivel local o logică
organizaţională diferită de cea implementată simultan la nivel central.
În cadrul administraţiilor centrale, încercările de îmbunătăţire a coordonării sunt clare, deşi în
unele cazuri acestea au apărut târziu, ca răspuns la fragmentarea produsă prin specializare şi
descentralizare. Una dintre iniţiative a fost dezvoltarea unui tip de planificare strategică. Această
abordare a fost încercată (în moduri diferite) în Australia, Canada, Finlanda, Noua Zeelandă şi
Marea Britanie. Sistemul neozeelandez al Domeniilor de Rezultate Strategice (SRA) şi al
Domeniilor de Rezultate Cheie (KRA) este binecunoscut în statele anglo-saxone. În Canada,
exerciţiul de analiză programatică din 1994 a avut scopul de stopa procesul fragmentat şi volatil
de elaborare a politicilor, care era considerat o caracteristică a administraţiilor precedente.
Finlanda a încercat recent să dezvolte un „Portofoliu de Strategii” şi o analiză strategică de
ansamblu a organizării administraţiei. După perioada de renunţare la planificarea strategică şi
coordonare a guvernului Thatcher, administraţia laburistă britanică a lansat un program de
creştere a coerenţei şi coordonării orizontale a politicilor, stabilind grupuri inter-ministeriale n
domenii ca justiţia, serviciile pentru tineri, afacerile rurale şi elaborând o analiză complexă a
tuturor cheltuielilor guvernamentale. În capitolul următor vom face o scurtă evaluare a
planificării strategice şi a rezultatelor acestei activităţi.
Un mod de îmbunătăţire a coordonării a fost şi comasarea departamentelor, însă această
traiectorie este în contradicţie cu tendinţa de specializare. Dacă în Noua Zeelandă numărul
ministerelor a crescut, în Australia acestea au fost reduse de la 28 la 18. Canada a urmat în 1993,
prin reducerea numărului de departamente federale de la 32 la 24. mult mai devreme, în anii 60 –
70, guvernele britanice au încercat să raţionalizeze structurile ministeriale, prin crearea unor
departamente mari, „strategice”.
O altă caracteristică prezentă în mai multe ţări a fost tentativa politicienilor de a exercita mai
mult control asupra administraţiei. Acest fenomen va fi prezentat detaliat în capitolul 6, dar
trebuie menţionat aici deoarece a fost un alt tip de efort de coordonare şi s-a manifestat în special
în Australia, Noua Zeelandă, Marea Britanie şi SUA. Cel mai clar caz este cel al Australiei.
„Programele de reformă [din timpul guvernelor laburiste din 1983-93] au fost impulsionate de
nevoia de control politic, care a devenit atât un scop în sine, cât şi un mijloc implementare a
politicilor partidului. Pentru atingerea acestor scopuri, a fost nevoie de o redistribuire a puterii
între administraţie şi politicieni” (Halligan, 1996b, p. 82). Astfel, a fost întărită capacitatea
aparatului de lucru al Primului Ministru, a fost modificată radical structura ministerelor, miniştrii
şi-au exercitat mai mult dreptul de a influenţa numirea înalţilor funcţionari şi au fost recrutaţi mai
mulţi consilieri ministeriali speciali.
Pentru a încheia, trebuie spus că instrumentele coordonării ierarhice tind să se schimbe, chiar
acolo unde ierarhiile tradiţionale şi-au păstrat locul. Cea mai importantă modificare a fost
trecerea de la control şi coordonare prin alocarea resurselor şi reglementarea procedurilor la
coordonarea prin rezultate şi obiective. Majoritatea celor zece ţări au dezvoltat indicatori de
performanţă pentru toate serviciile publice.
Descentralizarea. Atât miniştrii, cât şi funcţionarii au considerat că descentralizarea duce la
creşterea vitezei şi promptitudinii serviciilor publice şi la adaptarea acestora la nevoile locale şi /
sau individuale; facilitează eliminarea nivelurilor intermediare inutile; stimulează angajaţii, a
căror activitate se „îmbogăţeşte” prin preluarea responsabilităţilor de management financiar şi al
resurselor umane. Având în vedere aceste beneficii, nu este greu de înţeles de ce toată lumea se
declară oficial în favoarea descentralizării. Totuşi, descentralizarea este percepută diferit în
funcţie de context, iar modul de punere în practică diferă de la caz la caz. Pentru a descrie

63
traiectoriile în mod corect, trebuie să distingem între diferitele aspecte ale descentralizării şi, într-
o anumită măsură, între intenţie şi realitate.
Descentralizarea este un proces care conţine cel puţin trei alternative strategice. Acestea sunt
prezentate în tabelul 4.5.

Tabelul 4.5 Alternative strategice pentru descentralizare

Ori Ori
Descentralizare politică Descentralizare administrativă
Descentralizare competitivă Descentralizare ne-competitivă
Descentralizare internă Descentralizare externă (devoluţie)

Prima alternativă este între descentralizarea politică (autoritatea descentralizată este

transferată reprezentanţilor politici aleşi) şi descentralizarea administrativă (autoritatea este
transferată unui organ numit, cum sunt de exemplu agenţiile suedeze). A doua alegere se face
între transferul autorităţii către un alt organism ales pe bază competitivă (de ex. transferul
serviciului local de salubritate prin licitaţie competitivă ) sau pe bază ne-competitivă (de ex.
transferul autorităţii de la Direcţia de Sănătate Publică la spitale). Ultima opţiune se face între
descentralizarea internă (transferul autorităţii are loc în interiorul organizaţiei existente) şi
descentralizarea externă (autoritatea este transferată unui organism extern independent, care
poate exista sau poate fi creat special în acest scop). Când autoritatea pentru a cheltui X $ fără
aprobare este delegată de la directorul financiar la managerii operaţionali, descentralizarea este
internă. Când guvernul conservator britanic a transferat autoritatea de la Autoritatea pentru
Educaţie Locală la şcoli, delegarea a fost externă.
În fiecare ţară, echilibrul între aceste forme de descentralizare a fost diferit. Din nou, statele
au pornit din poziţii diferite. De exemplu, în Franţa, Suedia, Finlanda şi Marea Britanie guvernele
au susţinut beneficiile descentralizării, dar la începutul anilor 80 cele două state nordice erau
descentralizate extins, în timp ce Franţa şi Marea Britanie erau puternic centralizate. După al
doilea război mondial, şi Germania a fost foarte descentralizată, cel puţin după standardele
franco-britanice. Descentralizarea administrativă a fost preferată în Noua Zeelandă şi Marea
Britanie, în timp ce descentralizarea politică dominat în Franţa, Finlanda şi Suedia. În cele două
state anglo-saxone, autorităţile locale nu au primit puteri noi, autoritatea fiind transferată unor
organe administrative specializate (de exemplu şcolile şi spitalele în Marea Britanie). În Franţa,
cea mai importantă reformă a ultimilor treizeci de ani a fost descentralizarea către autorităţile
alese locale şi regionale din timpul guvernului socialist (1982). În Finlanda şi Suedia a existat
atât descentralizare politică, cât şi administrativă, dar obiectivul central al programelor de
reformă a fost transferul responsabilităţilor către municipalităţi şi provincii. Din acest punct de
vedere, Marea Britanie a fost un caz special în Europa, pentru ca transferul autorităţii către
nivelurile subnaţionale alese a fost foarte redus. Totuşi, lucrurile au început să se schimbe în
timpul guvernului laburist din 1997, iar acum există planuri detaliate pentru crearea unor
legislative alese în Scoţia şi Ţara Galilor. Este însă prea devreme să spunem în ce măsură va fi
delegată autoritatea către aceste noi adunări democratice.
O direcţie similară poate fi observată şi în privinţa opţiuni între descentralizarea competitivă
şi ne-competitivă. Abordarea competitivă a fost preferată în ţările anglo-saxone, dar nu şi în

64
Franţa sau statele nordice. Americanii au fost în favoarea externalizării (dar puţine servicii au
putut deveni comerciale, cel puţin la nivel federal), în timp ce canadienii au fost mai precauţi. S-
au putut observa aceleaşi tendinţe ca şi în cazul adoptării mecanismelor pieţei pentru coordonare.
În ceea ce priveşte descentralizarea externă sau internă, toate ţările au utilizat ambele tipuri,
într-o măsură diferită. Aşa cum era de aşteptat, ţările anglo-saxone au descentralizat extern mai
mult, având în vedere că au fost create o multitudine de organisme noi, autonome şi specializate,
care au preluat puteri de la administraţia centrală. Şi în Franţa au fost stabilite autorităţi
subnaţionale noi, în conformitate cu strategia guvernului de descentralizare politică şi
administrativă. În Olanda, situaţia este mai complicată. Crearea agenţiilor departamentale este un
semn al descentralizării externe a ministerelor centrale. Pe de altă parte, în anii 80 şi 90,
„departamentele centrale au opus o rezistenţă puternică (şi au avut succes) împotriva transferului
puterilor către provincii şi municipalităţi” (Derksen şi Korsten, 1995, p. 83). Devoluţia a fost
practică şi în alte ţări, însă puterile au fost transferate autorităţilor locale existente. În ceea ce
priveşte agenţiile centrale, au existat diferenţe între Finlanda şi Suedia. La jumătatea anilor 90,
finlandezii au redus numărul şi funcţiile agenţiilor centrale, în timp ce agenţiile suedeze au rămas
foarte puternice şi în anumite cazuri au primit puteri şi mai mari din partea ministerelor.
Astfel, nu putem spune că a existat o tendinţă generală de descentralizare, diferenţiată doar
prin tipul acesteia şi modul de implementare. În acelaşi timp s-a manifestat şi tendinţa de
centralizare: în timp ce o parte a autorităţii a fost descentralizată, control şi supravegherea
centrală au fost întărite în multe cazuri. Un exemplu evident este modul în care presiunile asupra
cheltuielilor publice au determinat creşterea puterii trezoreriilor şi ministerelor de finanţe din
multe ţări. Constrângerile economice au întărit dominaţia Ministerului de Finanţe finlandez şi a
Trezoreriilor britanică şi neozeelandeză asupra celorlalte ministere. Dar centralizarea nu a apărut
doar în domeniul financiar. În special în ţările anglo-saxone au existat numeroase situaţii în care
autorităţile centrale au folosit sisteme de indicatori de performanţă sau de stabilire a unor
standarde pentru exercitarea controlului asupra nivelurilor inferioare sau unităţilor locale.
Guvernul britanic a impus în toate şcolile şi spitale „tablouri de bord” naţionale şi, pentru prima
dată, în 1988, a introdus o programă şcolară naţională în toate instituţiile de stat. În UE,
„armonizarea” unor produse, reguli sau proceduri a determinat o centralizare de facto a Comisiei
Europene. De aceea, ar fi incorect să spunem că totul se îndreaptă în direcţia descentralizării.
Dimensiunea. Evident, mărimea unei organizaţii este strâns legată de celelalte caracteristici
discutată până acum. Pe lângă presiunile determinate de nevoia scăderii cheltuielilor, tendinţele
de specializare şi descentralizare indică reducerea dimensiunii medii a organizaţiilor din sectorul
public. Susţinătorii noului management public şi ai „reinventării” guvernului consideră că agenţia
publică ideală este flexibilă, specializată şi descentralizată, cu puţine niveluri ierarhice – adică
mică. Marile instituţii birocratice centrale sunt puternic criticate prin această abordare,
reprezentând „lumea veche” din care reformatorii sunt hotărâţi să scape. Vicepreşedintele
american spunea: „Departamentele mari şi regulamentele groase nu au împiedicat guvernul să
facă greşeli. De fapt, acestea împiedicat funcţionarii să facă lucrurile cum trebuie. Aşa că am
cerut agenţiilor să reducă nivelurile de conducere, personalul de la centru şi alte posturi de
control managerial cu 50%” (Gore, 1996, p. 16).
Dar nu toată lumea este de acord că „mai mic înseamnă mai bine”. Deşi în Noua Zeelandă şi
Marea Britanie ministerele şi-au redus considerabil dimensiunea, reformele din Finlanda anilor
90 au determinat o uşoară creştere a mărimii ministerelor, care au preluat unele dintre funcţiile
agenţiilor. În general, statele din Europa continentală nu au avut ca scop general reducerea
dimensiunii organizaţiilor. De exemplu, Comisia Europeană s-a mărit considerabil în ultimii ani.
Între 1977 şi 1997, personalul Comisiei a crescut cu 104%, numărul posturilor de grad „A” din
domeniul elaborării politicilor majorându-se cu 150%. Însă în aceeaşi perioadă, bugetul UE a

65
crescut în termeni reali cu 206% şi, având în vedere că activităţile Comisiei s-au extins rapid în
anii 80, creşterea personalului a fost necesară pentru a face faţă noilor responsabilităţi. Cu
certitudine, dezvoltarea organizaţională a CE nu a urmat tendinţele noului management public:
aceasta s-a specializat foarte puţin, au fost create forme incipiente de coordonare orizontală, nu a
început descentralizarea până la sfârşitul anilor 90 şi a crescut în dimensiune.

4.7 Măsurarea performanţelor

O caracteristică centrală a reformei managementului public în majoritatea ţărilor a fost

extinderea măsurării performanţelor. Într-un fel, măsurile de management financiar şi al
resurselor umane şi restructurările organizaţionale au inclus parţial măsurarea performanţelor.
Totuşi, există câteva aspecte generale care pot fi prezentate într-o secţiune separată.
Măsurarea performanţelor nu este ceva nou, a apărut odată cu însăşi administraţia publică. La
sfârşitul secolului XIX, în Marea Britanie şi SUA existau deja scheme de măsurare a
performanţelor profesorilor din şcolile publice. Woodrow Wilson scria despre nevoia proiectării
unui sistem administrativ care să satisfacă criteriile de eficienţă, iar F. W. Taylor a susţinut o
abordare globală a măsurării eficienţei lucrătorilor. Cu toate acestea, interesul pentru măsurarea
rezultatelor activităţilor din sectorul public a explodat în ultimii 25 de ani, şi s-a dezvoltat în jurul
mai multor dimensiuni:

Măsurarea devine mai extensivă. Sunt incluse tot mai multe niveluri ... şi domenii. De asemenea,
măsurarea performanţelor devine mai intensivă deoarece cuprinde mai multe funcţii de management (nu
doar monitorizarea, dar şi procesele decizionale, controlul şi chiar asigurarea răspunderii).
În sfârşit, măsurarea performanţelor devine mai externă, fiind utilizată nu doar în interiorul
organizaţiilor, dar şi de către organele legislative şi chiar de către public (Bouckaert, 1996,p. 234).

Extinderea măsurării performanţelor este exemplificată cel mai bine în ţările anglo-saxone,
dar şi în Franţa, Olanda şi statele nordice au fost introduse măsuri consistente de măsurare a
activităţilor. Vom folosi exemplu Marii Britanii, pentru o evaluare completă a acestei dimensiuni:

Nici un angajat al sectorului public nu a putut evita extinderea continuă a schemelor de evaluare a
performanţelor. Presiunea pentru atingerea ţintelor şi a standardelor de performanţă – fie că este vorba
despre timpul de aşteptare în spitale, rezultatele examenelor şcolare, ratele scăderii criminalităţii sau
calitatea cercetării universitare – a determinat schimbări profunde ale organizaţiilor publice. Pe măsură ce
IP [indicatorii de performanţă] au fost corelaţi cu alocarea resurselor şi recompensele financiare
individuale, culturile organizaţionale şi conduita individuală s-au transformat (Carter, 1998, p. 177).

În toate ţările putem găsi exemple de răspândire a măsurării performanţelor în domenii noi.
Acestea au fost adesea legate de progresele tehnologiei informaţiei. În 1993, Legea
Performanţelor şi Rezultatelor Guvernamentale din SUA a introdus IP în toate agenţiile federale.
Măsurile de performanţă au fost adoptate pe scară largă şi în Australia în anii 80, iar guvernul
neo-conservator a întărit şi înăsprit sistemele de IP în anii 90. Sistemul neozeelandez al
Domeniilor de Rezultate Strategice şi Domeniilor de Rezultate Cheie (menţionat mai devreme) a
impus introducerea unor sisteme extinse de IP. În anii 90, în Olanda a fost implementată o
strategie de integrare progresivă a măsurării performanţelor în procesul bugetar. Demersurile de
creştere a calităţii serviciilor publice au influenţat direct extinderea măsurării performanţelor.
În mod normal, raţional, extinderea sistemelor de măsurare a performanţelor ar trebui să
înceapă cu serviciile directe, tangibile (de ex. colectarea deşeurilor, poşta), urmate apoi de

66
serviciile mai variabile, mai puţin concrete (sănătatea, educaţia) şi în cele din urmă serviciile
intangibile, speciale cu un grad mare de subiectivism (analiza tehnică a politicilor, coordonarea
diferitelor agenţii pentru atingerea unui scop general). În practică însă, această logică nu se
regăseşte întotdeauna. De exemplu, în Marea Britanie, unul dintre primele sisteme naţionale de IP
a fost implementat pentru Serviciul Naţional de Sănătate în 1983. O tendinţă mai clară a fost
aceea că cei mai puternici au fost capabili să evite sau să amâne măsurarea performanţelor lor.
Astfel, în cazul serviciilor de sănătate, activitatea asistentelor sau a personalului auxiliar a fost
măsurată mult mai strict şi mai intens decât calitatea deciziilor clinice ale doctorilor. În ţările
anglo-saxone sunt disponibile o multitudine de rapoarte de evaluare a activităţii profesorilor,
poliţiştilor, asistenţilor sociali, funcţionarilor inferiori sau agenţiilor specializate, dar sunt puţine
rapoarte (sau chiar deloc) despre performanţele membrilor parlamentului sau miniştrilor. SUA
este una dintre puţinele excepţii, cel puţin în privinţa participării la şedinţe şi la vot a membrilor
Congresului şi Senatului.
Extinderea sistemelor de IP nu înseamnă doar identificarea unor sectoare sau organizaţii ale
căror performanţe nu au fost măsurate anterior şi includerea acestora în sistem. Se pune şi
problema lărgirii ariei de cuprindere a IP din punct de vedere analitic – măsurarea eficienţei şi a
eficacităţii, nu doar a resurselor, proceselor şi respectării reglementărilor. Aşa cum am mai spus,
birourile naţionale de audit au început să utilizeze conceptele de eficienţă, eficacitate şi calitate a
serviciilor – acesta este domeniul auditului performanţelor, care s-a dezvoltat rapid începând din
anii 80. Această trecere a sistemelor de măsurare de la problemele relativ simple (resurse,
procese) la aspecte mai sensibile din punct de vedere politic şi mai complexe din punct de vedere
metodologic a fost dificilă şi controversată. Având unul dintre cele mai sofisticate sisteme de
măsurare a performanţelor din lume, funcţionarii publici din Noua Zeelandă s-au concentrat
totuşi asupra rezultatelor imediate (ex. rezolvarea dosarelor), în defavoarea atingerii scopurilor
finale (ex. satisfacerea cetăţenilor) către care erau îndreptate eforturile lor.

Există pericolul ca funcţii riscante, neatractive, dar foarte importante să înceapă să se erodeze sau să
apară dispute absurde de delimitare a responsabilităţilor. Dacă „obsesia pentru rezultate” distrage atenţia
departamentelor de la atingerea scopurilor şi „obsesia pentru contracte” încurajează funcţionarii să ignore
tot ce nu este specificat explicit, acest pericol devine foarte real (East, 1997).

Aceste sisteme ambiţioase de IP – evaluarea impacturilor, direcţionarea programelor sau

alegerea între opţiuni decizionale – sunt mai puţin dificil de implementat în sistemele
administrative bazate pe cultura „interesului public” decât în sistemele Rechtsstaat. Acestea din
urmă sunt obişnuite să ghideze conduita administrativă prin formularea unor legi şi reglementări
rigide, fiind mult mai greu să delege libertatea de acţiune şi apoi să măsoare rezultatele.
Statele anglo-saxone au iniţiat şi utilizarea mai intensivă a IP. În ultimii douăzeci de ani,
măsurarea performanţelor a servit multor obiective manageriale – fundamentarea deciziilor,
compararea diferitelor organizaţii şi funcţii (benchmarking), determinarea alocărilor bugetare şi
chiar luarea deciziilor referitoare la evoluţia carierei şi promovarea funcţionarilor. Un exemplu
este ratingul calităţii cercetării în universităţile britanice, acordat pe baza lucrărilor publicate,
granturilor de cercetare, premiilor câştigate, etc. Acest exerciţiu naţional complex, realizat o dată
la patru ani, determină direct, pe baza unei formule exacte, alocarea fondurilor de cercetare
pentru fiecare facultate. Obţinerea unui rating ridicat la această evaluare a devenit o componentă
principală a managementului tuturor facultăţilor. Pe scurt, utilizarea IP a devenit din ce în ce mai
mult un element integrat al proceselor de management. Acest lucru poate influenţa semnificativ
orientarea serviciilor publice către utilizatori. Pe de altă parte, există şi dezavantaje, dacă
activitatea de măsurare în sine distorsionează procesul administrativ în mod nedorit.

67
 În sfârşit, dimensiunea externă a măsurării performanţelor înseamnă că IP nu sunt folosiţi
doar pentru managementul intern, dar şi pentru informarea legislativului, a contribuabililor, a
utilizatorilor serviciilor şi a altor actori implicaţi. Publicaţiile oficiale de la sfârşitul anilor 90
conţin mult mai multe informaţii despre performanţe decât rapoartele anilor 80. Treptat, aceste
date sunt revizuite pentru a elimina neconcordanţele şi a îmbunătăţii prezentarea versiunilor
anterioare. De exemplu, primele rapoarte de IP pentru Serviciul Naţional de Sănătate britanic
erau dezorganizate şi greoaie, încărcate cu aspecte procesuale, cum ar fi durata medie a
internărilor în spital. De-a lungul anilor, prezentarea şi explicarea informaţiilor s-a îmbunătăţit
enorm şi, chiar dacă se poate şi mai bine, rapoartele actuale conţin indicatori ai rezultatelor
clinice. În anumite cazuri, rapoartele de performanţă beneficiază de publicitate masivă în presă,
deşi uneori politicienii nu au folosit aceste date pentru ameliorarea acţiunilor ulterioare. Unele
guverne şi parlamente au început să ia măsuri pentru creşterea relevanţei şi accesibilităţii IP.

4.8 Moduri de implementare

În această secţiunea, vom analiza cum sunt puse în practică reformele. În general, informaţiile
sistematice despre modul în care sunt aplicate reformele sunt mai dificil de obţinut decât cele
despre ce reforme sunt intenţionate. Guvernele anunţă deseori cu entuziasm ce urmează să facă,
dar sunt mai reticente când este vorba despre prezentarea detaliată a modului în care progresează
reformele. Anumite aspecte ale implementării sunt aproape imposibil de analizat: există extrem
de rar relatări ştiinţifice ale punctelor forte şi punctelor slabe ale liderilor şi managerilor, ale
resentimentelor şi conflictelor pe care creează reformele, ale compromisurilor şi riscurilor pe care
acestea le antrenează şi aşa mai departe. Aceşti factori au o influenţă majoră asupra succesului
sau eşecului inovaţiilor, dar de obicei aceste lucruri nu pot fi verificate riguros.
Ceea ce se vede din afară este direcţia generală şi vigoarea implementării care caracterizează
un anumit guvern la un moment dat. Deşi nu există dovezi comparative sistematice, putem aminti
totuşi trei aspecte:

 Măsura în care reforma a fost implementată de sus în jos sau de jos în sus.
 Măsura în care au fost create noi organizaţii şi structuri pentru implementarea reformei (alternativa
fiind utilizarea structurilor existente).
 Intensitatea reformei, adică măsura în care guvernele au întâmpinat opoziţie şi au făcut
compromisuri sau au avansat consecvent, consultându-se şi cooperând cu ceilalţi actori (de ex.,
sindicatele funcţionarilor publici).

Distincţia între reformele implementate de sus în jos şi de jos în sus este destul de neclară.
Acestea nu sunt două categorii separate, ci extreme ale unui spectru larg. Din acest motiv, în
practică există doar cazuri intermediare, nu exemple pure. Mai mult decât atât, datorită faptului
ca analizăm în special administraţiile centrale, nivelul inferior („jos”) este greu de delimitat clar.
Având în vedere aceste deficienţe, vom începe cu o generalizare majoră a modului de
implementare. În practică, cele trei aspecte au fost interdependente, în sensul că acele ţări care au
abordat o strategie „de sus în jos”, au avut tendinţa de a crea mai multe instituţii noi şi au
progresat într-un ritm mai intens. Din nou, ţările anglo-saxone reprezintă un grup separat – mai
mult decât Germania şi Franţa sau decât Olanda şi statele nordice, acestea au condus reformele de
la centru şi au creat foarte rapid noi organizaţii (şi noi tipuri de organizaţii), progresând într-un
ritm mai alert. Stilul de implementare este influenţat foarte mult de caracteristicile regimului
politico-administrativ, pe care le-am identificat în capitolul anterior.

68
 În această secţiune vom ilustra pe scurt aceste generalizări, dar vom prezenta numeroase
exemple în capitolele ulterioare. Putem compara procesul de reformă din mai multe ţări diferite,
de exemplu Finlanda (un „modernizator” activ), Germania (mai conservatoare în ceea ce priveşte
reforma managerială), Marea Britanie (adeptă a „noului management public”) şi State Unite (o
ţară în care retorica reformei a fost puternică, dar rezultatele nu s-au ridicat la nivelul
aşteptărilor).
În Finlanda au fost implementate reforme importante şi numărul funcţionarilor publici a fost
redus semnificativ, dar ritmul reformei a fost relativ lent şi constant. A fost menţinută
continuitatea, deşi în perioada respectivă au alternat la guvernare trei coaliţii diferite. Programul
de reformă lansat în 1987-88 a continuat să fie implementat şi după zece ani, fiind conceput şi
coordonat de către Ministerul de Finanţe şi, din acest punct de vedere, modul de implementare a
fost „de sus în jos”. Reformele au fost ample, afectând întreaga administraţie centrală, dar nu au
putut fi aplicate direct la nivel local, deoarece autonomia constituţională a permis autorităţilor
locale să stabilească propriul program de reformă. Un element cheie al reformei administraţiei
centrale a fost introducerea bugetelor orientate spre rezultate, care a început cu un număr redus de
proiecte pilot, bazate pe voluntariat, în 1988 şi au fost extinse apoi la nivelul tuturor ministerelor
şi agenţiilor centrale. Obiectivul a fost ca sistemul să devină complet operaţional până la
începutul anului 1995, şapte ani după lansarea reformei. Din punct de vedere organizaţional, au
apărut noi forme de companii proprietate de stat, iar sistemul agenţiilor centrale a fost restructurat
profund la mijlocul anilor 90, însă ministerele au rămas în mare măsură neschimbate. Reformele
managementului resurselor umane au fost introduse lent şi într-o măsură limitată. Finlandezii au
fost atenţi la schimbările din ţările OECD, fiind membri activi ai PUMA şi ai altor organizaţii
internaţionale, dar au „importat” selectiv ideile de reformă, adaptându-le specificităţilor
sistemului politico-administrativ. Privatizarea şi introducerea mecanismelor pieţei au fost privite
cu reticenţă, şi nu a existat un consens politic pentru adoptarea automată a acestora.
Guvernul federal german a fost mai conservator decât administraţia finlandeză. Nu a existat
un program amplu de reformă managerială la nivel naţional (deşi mai multe autorităţi locale au
avut o activitate intensă). Legile principale care reglementau funcţia publică nu au suferit
schimbări. Nu au fost create multe organizaţii noi şi nici nu au avut loc reduceri drastice.
Participarea germană la activităţile PUMA şi ale altor foruri internaţionale a fost foarte modestă.
Majoritatea experţilor din această ţară au avut o atitudine ostilă faţă de principiile noului
management public. O provocare majoră din punct de vedere administrativ a fost momentul
reunificării, dar guvernul a decis să nu inoveze, ci să transpună aproape întregul sistem vest-
german în fosta RDG.
Procesul de implementare din Marea Britanie a fost mai agresiv şi mai agitat decât în
Finlanda sau în Germania – şi a început în 1979, cu aproape un deceniu înaintea celor două state.
Timp de cincisprezece ani, programe ample de reformă au fost lansate unul după altul, însoţite
adesea de declaraţii politice ale miniştrilor. Majoritatea schimbărilor au fost implementate de sus
în jos. La nivel central, a fost transformat sistemul de management financiar, a fost redus numărul
ministerelor, a fost introdus sistemul cumulativ de contabilitate, dar şi multe alte sisteme noi.
Reforma managementului resurselor umane a dus la utilizarea pe scară largă a contractelor
individuale pentru managerii publici superiori, la introducerea sistemelor de salarizare pe baza
performanţelor şi la descentralizarea funcţiilor de personal către ministere şi agenţii.
Administraţia centrală a condus reformele radicale ale autorităţilor locale într-un mod autoritar,
imposibil de preluat în Finlanda sau Germania. Serviciile naţionale de sănătate, educaţie şi
asistenţă socială au adoptat mecanismele pieţei. Au fost create multe tipuri noi de organizaţii,
inclusiv Corporaţiile pentru Dezvoltare Urbană, Colegiile Tehnologice, Comisia de Audit,
trusturile Serviciului Naţional de Sănătate, diverse tipuri de agenţii pentru locuinţe, etc.

69
 Ultimul exemplu este cel al SUA. Implementarea reformelor a creat impresia unei abordări de
sus în jos, existând numeroase comisii şi consilii sprijinite de preşedinte în anii 80, iar apoi
analiza performanţelor naţionale în anii 90. Însă în spatele acestei faţade, sistemul politico-
administrativ american fragmentat nu a permis aplicarea reformelor într-un mod coerent, condus
de la centru. Multe dintre iniţiativele de reformă nu au fost urmate de o implementare completă.
Executivul de la Washington nu a dispus de capacitatea administrativă a guvernelor britanic sau
neozeelandez. Au fost create noi organizaţii, dar americanii au fost departe de amploarea
programului de restructurare din Marea Britanie. Modelul departamentelor nu s-a schimbat foarte
mult şi nu a fost urmat un plan strategic elaborat la nivel central. Deşi au existat multe inovaţii în
managementul resurselor umane, au existat probleme majore în ceea ce priveşte corelarea
salariilor cu performanţele şi peste jumătate dintre funcţionarii federali se încadrează în
continuare într-un sistem rigid. Se poate spune că dezbaterile pe tema reformei au fost foarte
intense (şi uneori puternic influenţate de doctrinele politice), dar implementarea schimbărilor a
fost fragmentată (energică în anumite părţi, dar lentă şi instabilă în altele).

Concluzii: multe destinaţii, multe traiectorii şi evoluţii imprevizibile?

La începutul acestui capitol ne-am întrebat dacă toate cele zece ţări au urmat o rută similară
(dezvoltată iniţial în ţările anglo-americane) sau dacă, din contră, nu a existat un model clar al
multitudinii de reforme. Având în vedere exemplele de mai sus, cum putem răspunde acestei
întrebări?
În primul rând, putem spune că traiectoriile de reformă ar fi mult mai similare dacă toate
guvernele ar avea aceeaşi omega – aceeaşi viziune a viitorului către care se îndreaptă iniţiativele
de reformă. Se pare însă că nu există această viziune universală. Deşi această chestiune va fi
detaliată în capitolele ulterioare (în special 5 şi 8), este evident că existe diferenţe între cele zece
ţări analizate. Unele dintre acestea urmăresc doar reducerea poverii birocratice, prin simplificare
şi comasare, şi realizarea de economii, prin îmbunătăţirea managementului financiar şi bugetar. În
această categorie se încadrează Germania (cel puţin la nivel federal) şi Comisia Europeană.
Această strategie relativ conservatoare are în vedere menţinerea statutului actual, îmbunătăţind în
acelaşi timp modul de funcţionare a structurilor şi practicilor existente.
Un al doilea grup este cel al modernizatorilor. Aceştia consideră în continuare că statul are un
rol important, dar recunosc necesitatea unor schimbări fundamentale ale modului de organizare a
sistemului administrativ. Aceste schimbări includ reforme bugetare (introducerea bugetelor
orientate spre rezultate sau performanţe), creşterea importanţei evaluării, creşterea flexibilităţii
managementului resurselor umane (fără a renunţa însă la ideea unui corp unitar al funcţionarilor
publici de carieră) şi descentralizarea extinsă a autorităţii de la nivel central către nivelurile locale
sau inferioare. O altă caracteristică a acestei traiectorii este accentuarea planificării strategice. În
interiorul acestui grup există mai multe tendinţe, spre modernizare managerială (accent asupra
sistemelor, instrumentelor şi tehnicilor de management) sau spre modernizare participativă
(accent asupra delegării autorităţii către administraţia subnaţională şi asupra dezvoltării unor
servicii de calitate, orientate către utilizatori). Deşi există diferenţe din acest punct de vedere, dar
şi din alte perspective, putem încadra în acest grup Canada, Finlanda, Franţa, Olanda şi Suedia.
Ţările din al treilea grup sunt de asemenea adepte ale modernizării, dar au o viziune specială
asupra tipului de reformă preferat, respectiv introducerea competiţiei şi a mecanismelor pieţei în
sectorul public. Aceste state se orientează către externalizare pe scară largă, forme corporatiste de
organizare, relaţii contractuale şi salarizare corelată cu performanţele pentru funcţionarii publici,
atragerea profesioniştilor din afara administraţiei publice şi reducerea diferenţelor dintre sectorul

70
public şi cel privat. În această categorie se regăsesc Australia Noua Zeelandă şi Marea Britanie.
Ocazional Finlanda şi Suedia s-au aflat la limita acestui grup, însă în general au rămas în
categoria modernizatorilor „clasici”.
În sfârşit, există categoria statului minimal, în care tot ce poate fi privatizat este privatizat, iar
aparatul administrativ păstrează doar funcţiile de „paznic de noapte”, acele funcţii pe care
sectorul privat este incapabil să le preia. Caracteristicile esenţiale ale acestei abordări sunt
privatizarea masivă şi reducerea drastică a organizaţiilor publice. Nici una dintre cele zece ţări nu
a adoptat în întregime această poziţie, care există în realitate doar în discursurile politicienilor de
dreapta. Totuşi, anumite guverne de dreapta au manifestat o tendinţă în această direcţie: Marea
Britanie spre sfârşitul guvernării Thatcher, Noua Zeelandă în timpul guvernării Partidului
Naţional (1990) şi Australia în timpul guvernării liberale neo-conservatoare (1996). Şi în retorica
preşedintelui Reagan s-au regăsit aspecte minimaliste, dar în cazul american diferenţa între
discurs şi realitate a fost extrem de mare. Ca de obicei, SUA rămâne greu de clasificat: au existat
elemente de modernizare, dar şi o anumită tendinţă către mecanismele pieţei.
Considerăm că există totuşi un model comun. Nu trebuie însă să adoptăm o poziţie rigidă.
Aşa cum am spus şi la începutul capitolului, traiectoriile sunt adesea vagi şi/sau incomplete.
Aşadar, modelul este unul general şi aproximativ, atât din punct de vedere politic, cât şi
organizaţional. Din punct de vedere politic, guvernele se schimbă şi pot avea viziuni diferite
asupra viitorului, astfel încât, în urma alegerilor, unele reforme sunt abandonate iar altele sunt
aduse în prim plan. Preluarea puterii de către guvernul laburist în Marea Britanie în 1997 nu a
schimbat complet traiectoria reformelor, dar priorităţile s-au schimbat. Preferinţa pentru soluţiile
adoptate automat din sectorul privat a fost înlocuită cu parteneriatele. S-a renunţat la anumite
mecanisme ale pieţei, chiar dacă altele au fost păstrate. A crescut importanţa coordonării
orizontale a organizaţiilor administrative. În general se poate spune că traiectoria reformei, deşi a
rămas în principal orientată către piaţă, a trecut de la o tendinţă spre minimalism la una spre
modernizare. În mod similar, în SUA, schimbarea administraţiei republicane Bush cu cea
democrată Clinton a determinat modificarea retoricii reformei, de la o combinaţie între
minimalism şi concurenţă de piaţă, la modernizare.
Un alt motiv politic pentru aceste diferenţe este reprezentat de presiunile socio-economice
externe şi de cerinţele politice. În anumite cazuri este nevoie de soluţii imediate, care
„deturnează” reformele de la traiectoriile stabilite. Un exemplu este echilibrul între trei tipuri de
obiective de reformă – reducerea cheltuielilor publice (sau cel puţin scăderea ratei de creştere a
acestora), îmbunătăţirea performanţelor serviciilor publice (creşterea calităţii, a eficienţei, etc.) şi
sporirea răspunderii managerilor publici (şi astfel creşterea legitimităţii administraţiei în faţa
cetăţenilor). Între cele trei obiective – puternic susţinute şi „lăudate” în cele zece ţări – există o
anumită tensiune. Oricare dintre aceste obiective poate fi afectat negativ de factori externi, într-un
timp foarte scurt. Evoluţiile economice globale pot determina creşterea nevoii de economii şi
reduceri bugetare. Standardele scăzute ale serviciilor directe, de exemplu sănătatea sau
transportul public, pot crea presiuni din partea cetăţenilor pentru îmbunătăţirea situaţiei.
Descoperirea unor cazuri de corupţie sau de fraudă va duce la impunerea unei mai mari
transparenţe şi a unor proceduri mai stricte de asigurare a răspunderii. (Un exemplu semnificativ
în acest sens a fost scandalul politic în care a fost implicată Comisia Europeană în 1999, când
presiunile din partea Parlamentului European, exprimate printr-o moţiune de cenzură, au dus la
demisia colectivă a comisarilor. Atenţia presei a fost îndreptată asupra acuzaţiilor de corupţie, dar
una dintre consecinţele acestui scandal a fost deturnarea interesului de la problema chiar mai
importantă a ineficienţei programelor comunitare.) Când are loc un asemenea eveniment, liderii
politici şi înalţii funcţionari trebuie să modifice echilibru între obiectivele de reformă, cel puţin
temporar. Înlăturarea efectelor negative ale unor evenimente neaşteptate poate determina

71
neglijarea eforturilor de reformă pe termen lung. În acest caz, urmarea unei anumite traiectorii
este amânată sau chiar abandonată. De exemplu, când evoluţia economiei naţională necesită
reduceri bugetare suplimentare, organizaţiile publice sunt nevoite să renunţe la planurile de
îmbunătăţire a calităţii serviciilor publice, care nu mai pot fi suportate prin cheltuieli publice.
Eforturile de descentralizare a autorităţii şi de creştere a libertăţii de acţiune a managerilor pot fi
oprite dacă se descoperă că o anumită persoană a avut un comportament corupt, în special dacă
presiunile pentru înăsprire a controlului centralizat sunt puternice.
De asemenea, posibilitatea urmării unei direcţii unitare este afectată de factori organizaţionali.
Apar adesea dificultăţi de implementare, care pot determina schimbarea instrumentelor
schimbării sau scăderea intensităţii anumitor reforme. De exemplu, guvernul conservator britanic
condus de John Major a renunţat la principiile concurenţei pe piaţa serviciilor de sănătate,
abordând un control mai strict, pentru a menţine sustenabilitatea reformelor. În urma criticilor cu
care s-a confruntat, guvernul olandez a înlocuit la mijlocul anilor 90 crearea agenţilor autonome
cu agenţii departamentale mai uşor de controlat.
Fiecare guvern are o capacitate de reformă diferită, în funcţie de tipul regimului politico-
administrativ. De exemplu, în anii 80, Canada şi SUA aveau o capacitate de implementare extrem
de redusă, deşi programele lansate erau foarte ambiţioase. Acelaşi lucru a fost valabil şi pentru
Comisia Europeană. Chiar dacă programele SEM 2000 şi MAP 2000 păreau foarte promiţătoare
în momentul lansării lor în 1995, până la sfârşitul deceniului nu a avut loc nici o schimbare
fundamentală în managementul bugetar, sau în reglementările privind personalul, sau în
structurile organizaţionale. Toate planurile şi promisiunile pentru viitor au fost influenţate de
demisia înainte de termen a Comisiei şi au ajuns să depindă de comisarii europeni nou numiţi.
În general, considerăm că, deşi a existat o mare diversitate şi multe traiectorii au fost urmate
parţial sau întrerupte, se poate observa o direcţie comună generală, pe termen lung. Acest lucru
nu înseamnă că fiecare instrument al reformei (bugetele orientate spre rezultate, externalizarea,
etc.) aparţine exclusiv unei singure traiectorii (şi cu atât mai puţin unui grup de ţări, dar nu şi
altuia). Diferenţele care există între ţări sunt influenţate de tipul regimului politico-administrativ,
descris în capitolul anterior. Traiectoriile sau strategiile de reformă diferă într-o anumită măsură
de modelul iniţial anglo-saxon, chiar şi în ţările anglo-saxone.
Mai apare încă o întrebare dificilă, care s-a întrezărit pe parcursul acestui capitol. Care dintre
aceste traiectorii funcţionează? Sau, care au fost în practică rezultatele eforturilor de reformă?
Vom încerca să dăm un răspuns la această întrebare în capitolul următor.

72
 5

Rezultatele: printr-un geam fumuriu

„Unul dintre rezultatele ideologice ale organizaţiilor este discursul. Organizaţiile politice îşi
creează capital prin ceea ce spun, oral sau în scris ... Discuţiile, deciziile şi rezultatele sunt
instrumente independente unele faţă de altele, utilizate de organizaţiile politice pentru a dobândi
legitimitate şi sprijin ... ipocrizia este o atitudine fundamentală într-o organizaţie politică: să
discute într-un mod care satisface o cerinţă, să hotărască într-un mod care satisface o altă cerinţă
şi să obţină rezultate într-un mod care satisface o a treia cerinţă.”.
Brunsson, 1989, p.26-7

5.1 Rezultate: un concept controversat

Care a fost rezultatul tuturor acestor reforme este o întrebare absolut fundamentală. Însă nu
este deloc simplă. Termenul „rezultat” poate defini multe aspecte diferite şi poate încorpora o
varietate de concepte. Aşa cum a remarcat şi Brunsson, discuţiile şi deciziile, precum şi acţiunile
propriu-zise pot fi considerate un tip de rezultat. Foarte mult depinde de cine evaluează, pentru
cine şi de ce. De aceea, pentru a identifica „rezultatele” trebuie să ştim cum au fost acestea
definite, în funcţie de ce obiective.
Retorica politică a reformelor are o dimensiune utopică, în special în Marea Britanie şi
America de Nord. Într-o lume perfectă, cetăţenii beneficiază de servicii de cea mai înaltă calitate,
prompte şi accesibile, la cel mai mic cost. Sunt din ce în ce mai satisfăcuţi de administraţie.
Funcţionarii publici adoptă o cultură nouă, clădită în jurul valorilor de economie, eficienţă,
eficacitate şi orientare către client. Cetăţenii devin stăpâni, funcţionarii publici se bucură de
încrederea politicienilor şi a publicului, iar politicienii sunt adevăraţi lideri care conduc strategic.
Ce bine ar fi dacă am trăi într-o lume perfectă! Şi totuşi, se pare că este posibil. Mai multe
guverne au încercat să „exporte” produsele reformelor: „Carta Cetăţenilor este cel mai complex
program care a reuşit să îmbunătăţească calitatea, să ofere mai multe alternative, să asigure o
valoare mai mare şi să extindă răspunderea. Credem că va reprezenta un model, nu numai pentru
Marea Britanie, dar şi pentru restul lumii” (Primul Ministru, 1991, p. 4). Când aşteptările sunt
atât de ridicate, devine extrem de dificil ca evaluările şi rapoartele interne să indice altceva decât
rezultate bune. „Tout est pour le mieux dans les meilleurs des mondes possibles” (Voltaire). După
doi ani şi jumătate de la lansarea Cartei Cetăţenilor în Marea Britanie, nu a fost o surpriză pentru
nimeni când ministrul responsabil a raportat că performanţele au fost impresionante. Dacă ar fi
spus orice altceva, preţul politic ar fi fost de nesuportat.
Nu este uşor să ne formăm o imagine mai echilibrată. Există totuşi documente mai puţin
flatante şi mai analitice decât declaraţiile miniştrilor, în special rapoarte ale departamentelor
sectoriale, destinate uzului intern. Au existat de asemenea unele evaluări academice şi rapoarte
ale comisiilor sau experţilor independenţi, precum şi ale organizaţiilor naţionale de audit. Chiar
dacă rămân multe omisiuni importante, aceste documente sunt un punct de plecare pentru a schiţa
o imagine de ansamblu. Prima concluzie este că, din păcate, nu există „o adaptare raţională
directă, bazată pe un feedback simplu, complet al experienţelor clare” (Olsen şi Peters, 1996a, p.
5). Din contră, informaţiile sunt frecvent contradictorii şi ambigue, deformând realitatea.

73
 Deşi acest lucru poate părea frustrant, există şi anumite avantaje, aşa cum sugerează
Brunsson. Din punct de vedere politic, starea de fapte existentă permite menţinerea idealurilor
înalte, chiar dacă posibilităţile de acţiune concretă sunt limitate:

De prea puţine ori valorile înalte se reflectă în acţiuni şi, datorită aspiraţiilor tot mai mari şi a
inconsecvenţelor intrinseci, valorile care ne animă nu se pot regăsi întru totul în acţiuni. Păstrarea
idealurilor înalte implică un păcat – o discrepanţă între valori şi acţiuni. Şi dacă vom susţine norme care
nu sunt sau nu pot fi puse în practică, este nevoie de un pic de ipocrizie. Păcatul şi ipocrizia sunt necesare
pentru crearea şi menţinerea unei morale înalte. Cei lipsiţi de păcate şi ipocrizie sunt cei care urmăresc sau
susţin scopuri mărunte, renunţând în schimb la moralitatea lor. (Brunsson, 1989, p. 233-4).

Restul capitolului este împărţit în şase secţiuni – prima dintre acestea va analiza diferite
niveluri la care rezultatele pot fi definite şi evaluate, următoarele patru vor prezenta exemple
pentru fiecare dintre aceste niveluri, dar şi problemele de interpretare, iar ultima va sintetiza ce
ştim şi ce nu ştim despre rezultatele reformei managementului public.

5.2 O scurtă clasificare a rezultatelor

Vom împărţi rezultatele în patru niveluri, după cum urmează:

În primul rând, rezultate operaţionale. Acesta este cel mai simplu şi cel mai concret sens al termenului
„rezultat”. În principiu, rezultatele operaţionale sunt directe şi măsurabile. Din aceleaşi input-uri sunt
obţinute mai multe output-uri. De exemplu, fără cheltuieli suplimentare, un program reuşeşte să ajungă la
un procent mai mare din populaţia ţintă. Poliţia reduce numărul de furturi de automobile şi înjumătăţeşte
numărul de spargeri, etc. Rezultatele operaţionale pot fi identificate la nivel micro, meso şi macro. Un
birou local furnizează aceleaşi servicii cu personal mai puţin (micro) sau un guvern reduce rata generală
de creştere a cheltuielilor publice (macro).

În al doilea rând, îmbunătăţirea proceselor de management sau decizionale. De exemplu, o mai bună
coordonare a serviciilor, înfiinţarea ghişeelor unice, etc. – deciziile luate sau informaţiile acordate nu sunt
diferite, dar sunt prezentate în mod mai convenabil. Un alt exemplu este reducerea timpului de aşteptare
pentru rezolvarea unei cereri. Restructurările şi reorganizările fac parte din acest tip de rezultate. Ipoteza
de la care se porneşte este că îmbunătăţirea proceselor va influenţa direct rezultatele operaţionale –
rezultatele şi impactul acestora vor creşte cantitativ sau calitativ. Desigur, în practică este nevoie să
verificăm această ipoteză, deoarece proiectele de restructurare a sectorului public nu au întotdeauna efecte
evidente asupra impacturilor finale sau chiar asupra rezultatelor imediate.

În al treilea rând, un „rezultat” poate fi o schimbare de ansamblu a capacităţii generale a sistemului

politic sau administrativ. Structura instituţională poate fi reproiectată pentru a deveni mai flexibilă, cu
scopul de a permite sistemului să răspundă presiunilor preconizate în viitor. De exemplu, guvernul poate
hotărî că toţi înalţii funcţionari publici vor fi selectaţi prin competiţie deschisă, fără să mai fie nevoie ca
aceştia să provină din interiorul sistemul şi de la nivelul ierarhic relevant.

În al patrulea rând, „rezultatele” pot fi evaluate în funcţie de măsura în care sistemul a progresat către
o situaţie dorită sau ideală. Acesta este cel mai strategic sens al termenului „rezultat”, dar este şi cel mai
ideologic şi mai dificil de măsurat. Dacă scopul schimbării este existenţa unui aparat administrativ redus,
flexibil, în care majoritatea activităţilor să fie realizate de sectorul privat, orientat spre piaţă, atunci
reforma managerială va fi judecată în funcţie de cât de mult a avansat sistemul în această direcţie.

74
 Este clar încă de la început că primele două niveluri sunt mai precise, mai concrete şi mai
uşor de măsurat (cel puţin teoretic) decât ultimele două. Al treilea şi al patrulea nivel reprezintă
rezultate sistemice şi implică schimbări abstracte şi intangibile, inclusiv transformări ale valorilor
implicite. În practică, limita dintre aceste ultime două tipuri de rezultate nu este întotdeauna clară,
dar în principiu al treilea nivel este mai specific şi mai puţin normativ decât al patrulea.
Rezultatele – la orice nivel – determină alte rezultate. La ultimul nivel, „rezultatul” unei
iniţiative hotărâte de reducere a implicării statului şi introducere a mecanismelor pieţei poate fi
un grup mare de alegători nemulţumiţi care doresc să-şi păstreze protecţia socială şi care votează
pentru un guvern diferit, care, la rândul său, schimbă direcţia strategică iniţială. La primul nivel,
creşterea cu 20% a productivităţii unui anumit serviciu de colectare a taxelor şi impozitelor poate
determina iniţierea unei investigaţii pentru a verifica de ce nu obţin o eficienţă similară şi
celelalte servicii de colectare a taxelor.

5.3 Rezultatele operaţionale

5.3.1 Rezultatele operaţionale: resurse şi „economii”

În cel mai simplu caz, rezultatele operaţionale sunt exprimate cantitativ şi sunt comparate cu
un standard prestabilit. Totuşi, în practică standardul este mai mult presupus decât stabilit explicit
(de exemplu, un birou de eliberare a autorizaţiilor a redus costurile cu 5%, dar este greu de spus
dacă aceasta este o mare realizare, un rezultat dezamăgitor sau „destul de bine”).
O formă obişnuită de rezultat operaţional este utilizată pentru bugetele clasice. Pentru
programul X au fost prevăzute în buget 120 milioane USD. La sfârşitul anului financiar, bugetul
este auditat şi se constată că au fost cheltuiţi 119 milioane USD. Acest rezultat arată că resursele
au fost controlate corespunzător – suma cheltuită a fost aproape, dar în limita sumei prevăzute
(care reprezintă de fapt standardul stabilit).
La un nivel superior de agregare, se pune problema sumei totale a cheltuielilor publice. Chiar
dacă guvernul reuşeşte să se încadreze în previziunile bugetare pentru anumite programe, altele
depăşesc suma stabilită, astfel încât totalul general depăşeşte valoarea planificată. Aşadar,
„atingerea ţintei” pentru totalul cheltuielilor bugetare este un rezultat important.
Aşa cum am arătat în capitolele anterioare, economisirea banilor publici a fost un obiectiv
major în majoritatea ţărilor şi o influenţă decisivă asupra reformei managementului public. Toate
guvernele s-au străduit să atingă „ţinte” generale de economii, care au fost reprezentate prin
reducerea ratei de creştere a cheltuielilor publice, stabilizarea cheltuielilor ca procent din PIB sau
chiar reducerea sumei absolute. Reformele financiare şi bugetare din Canada, Marea Britanie,
Noua Zeelandă sau ţările nordice au avut ca obiectiv realizarea economiilor. „Criteriile de
convergenţă” stabilite prin Tratatul de la Maastricht au prevăzut că deficitul sectorului public în
statele membre UE trebuie să se menţină sub 3% din PIB.
Totuşi, măsurarea acestor rezultate aparent simple creează ambiguitate. Orice specialist în
finanţe-buget ştie că „economii” înseamnă mai multe lucruri:

a) reducerea resurselor financiare în comparaţie cu anul anterior, calculate pe baza preţurilor curente
în fiecare an (fără a include inflaţia);
b) reducerea resurselor financiare în comparaţie cu anul anterior, utilizând aceeaşi bază de calcul
pentru ambii ani (de exemplu, dacă cheltuielile curente / nominale din anul anterior au fost 100 şi
cheltuielile curente / nominale din acest an sunt 105, dar inflaţia generală a fost 10%, aceasta va fi
considerată economie, deşi valoarea nominală este mai mare);

75
 c) reducerea resurselor financiare pentru anul X în comparaţie cu previziunea bugetară anterioară
pentru anul X (în cazul acestui tip de reducere, resursele pot fi mai mari decât în anul anterior );
d) reducerea resurselor fără modificarea serviciilor furnizate / activităţilor realizate (creşterea
eficienţei, conform figurii 1.1);
e) reducerea resurselor odată cu reducerea serviciilor furnizate / activităţilor realizate (poate însemnă
chiar scăderea eficienţei, în funcţie de reducerea relativă a input-urilor faţă de output-uri);
f) reducerea costurilor unitare (de ex. costul unei cereri rezolvate). Dacă volumul de activitate creşte,
vor fi realizate economii chiar dacă bugetul creşte (deoarece suma bugetară este determinată de
costul unitar x cantitate, creşterea cantităţii poate fi mai mare decât reducerea costului unitar);
g) transferul unei activităţi dintr-o parte a sectorului public în alta (de ex. de la administraţia centrală
la cea locală), astfel încât deşi la un nivel apare o economie, sistemul în ansamblu nu a economisit
nimic;
h) transferul unei activităţi în afara sectorului public (privatizare). În acest caz, guvernul
economiseşte bani publici (se reduc cheltuielile publice brute), dar are şi un câştig unic
suplimentar, sub forma preţului de vânzare. Cetăţeanul poate avea avantaje sau dezavantaje din
această tranzacţie: impozitele pot scădea sau nu; utilizatorii trebuie să cumpere acelaşi serviciu de
la un furnizor privat, la un preţ mai mare sau la un preţ redus în condiţii de eficienţă sporită – toate
aceste rezultate depind de factorii specifici ai pieţei, de sistemul de reglementare, de abilităţile
manageriale şi de alte variabile;
i) un eveniment viitor ipotetic („dacă facem aceste schimbări acum, peste doi ani vom putea reduce
costurile fixe cu 15%”).

Din acest motiv, raportarea realizării unor economii trebuie tratată cu scepticism, pentru a
înţelege exact ce înseamnă acest lucru şi care sunt implicaţiile pentru activitatea viitoare.
Tabelul 5.1 prezintă schimbările în raportul dintre cheltuielile bugetare şi PIB înregistrate în
cele zece ţări între 1985 şi 1999. La prima vedere, procentul din PIB pare să fi scăzut în opt ţări,
crescând în celelalte două. În Noua Zeelandă, cunoscută pentru programul radical de reformă,
scăderea a fost foarte rapidă. Însă trebuie să facem anumite precizări, înainte de a trage concluzia
că reformele manageriale au determinat realizarea economiilor.

Tabelul 5.1 Evoluţia cheltuielilor publice între 1985 şi 1999 (% din PIB nominal)

Administraţia generală
Ţara
1985 1990 1999
Australia 36,5 34,8 33,8
Canada 46,0 46,7 41,0
Finlanda 43,8 45,5 50,9
Franţa 52,2 49,8 53,4
Germania 47,0 45,1 46,7
Olanda 57,1 54,1 46,9
Noua Zeelandă - 57,5 44,9
Suedia 63,3 59,1 58,6
Marea Britanie 44,0 39,9 39,0
SUA 32,9 32,8 31,6
Sursa: OECD

În primul rând, cifrele înregistrate nu reflectă în totalitate reformele manageriale

implementate. De exemplu Olanda – care are un sistem consensual – a realizat o reducere majoră,

76
în timp ce Marea Britanie – „lider mondial” al reformei alături de Noua Zeelandă – a înregistrat o
reducere mai modestă. Finlanda, care a implementat un program substanţial de reformă, a arătat o
creştere importantă.
În al doilea rând, statistica nu oferă nici un indiciu despre ce tip de economii este vorba. În
special, este important să ştim dacă reducerea cheltuielilor publice ca procent din PIB nu a
determinat scăderea eficienţei, a eficacităţii şi a calităţii, sau deteriorarea standardelor şi a
dimensiunii serviciilor publice (diferenţa între economiile de tip d) şi cele de tip e) din lista de
mai sus). De asemenea, nu este clar dacă aceste „rezultate” au fost obţinute prin transferul
activităţilor în sectorul privat sau care au fost consecinţele suportate de cetăţeni (punctul h). Nu
există date comparative la nivel internaţional care să arate care a fost „preţul plătit” pentru
economii. Este adevărat că problemele metodologice implicate de construirea unor asemenea date
ar fi enorme.
În al treilea rând, relevanţa datelor este influenţată de starea generală a economiei în
momentul colectării acestora. Dacă economia este în declin, vor creşte cheltuielile pentru
protecţia socială şi vor scădea veniturile din impozite. În această situaţie, sectorul public tinde să
rămână mare, în timp ce sectorul privat se reduce sau creşte mai lent. Din acest motiv, raportul
dintre cheltuielile publice şi PIB se poate schimba rapid în funcţie de condiţiile economice
generale, fără nici o legătură cu stadiul reformei managementului public.
În al patrulea rând, nu putem atribui toate economiile reformei manageriale, deoarece, de
obicei, relaţia de cauzalitate este cea inversă. Acest lucru înseamnă că guvernele au fost forţate să
facă reduceri arbitrare ale cheltuielilor publice, ceea ce a determinat iniţierea reformei sectorului
public (şi nu invers). În Suedia, ţara care a realizat cea mai complexă analiză a productivităţii în
sectorul public, se pare că reducerile bugetare au creat necesitatea reformei – în orice caz,
reformele au fost mult mai eficace în ceea ce priveşte creşterea productivităţii într-un climat fiscal
dificil. Într-un raport despre măsurile de creştere a productivităţii în întregul sectorul public
suedez, din 1960 până în 1990 se arată că: „reformele managementului public sunt necesare, dar
nu suficiente pentru a creşte eficienţa administraţiei publice ... este nevoie de un control strict al
bugetelor publice pentru a materializa întregul potenţial de eficientizare” (Murray, 1998, p. 16).
Tabelul 5.2 prezintă o altă perspectivă asupra economiilor, indicând împrumuturile nete ale
celor zece guverne în 1980 şi 1990 şi estimarea pentru 1999. Împrumuturile reprezintă un
indicator al deficitului sectorului public (cu cât valoarea negativă este mai mare, cu atât este mai
mare deficitul).

Tabelul 5.2 Împrumuturile nete ale administraţiei generale (% din PIB nominal)

1980 1990 1999 (estimare)

Australia - 1,8 0,6 0,2
Canada - 3,1 - 4,5 1,8
Finlanda 2,8 5,4 0,6
Franţa 0,0 - 1,6 - 3,5
Germania - 2,9 - 2,1 - 2,5
Olanda - 4,2 - 5,1 - 1,7
Noua Zeelandă - - 5,4 1,0
Suedia - 4,0 4,2 1,7
Marea Britanie - 3,4 - 1,2 - 0,8
SUA - 1,4 - 2,7 0,4
(Împrumuturile nete sunt utilizate frecvent ca măsură a deficitelor (-) sau surplusurilor (+) bugetare)
Sursa: baza de date analitice OECD

77
 Din acest punct de vedere, apare o tendinţă generală de scădere, deşi există diferenţe
semnificative între ţări. Şapte administraţii au înregistrat valori negative în 1980, în timp ce doar
patru au estimat deficit în 1999 – trebuie totuşi menţionat că 1980 a marcat începutul unei
recesiuni mondiale, în timp ce 1999 a fost un an de creştere economică. În unele ţări au avut loc
schimbări majore. Noua Zeelandă a trecut de la - 5,4 în 1990 la + 1,0 în 1999. Franţa a evoluat în
direcţie opusă, de la 0,0 în 1980 la - 1,6 în 1990 şi - 3,5 în 1999. Se poate observa că ţările care
au adoptat cu cel mai mult entuziasm principiile noului management public (Australia, Noua
Zeelandă şi Marea Britanie) au înregistrat o creştere constantă, în timp ce statele cele mai
reticente din acest punct de vedere (Germania şi Franţa) s-au menţinut la acelaşi nivel sau au
scăzut. Totuşi, observaţiile făcute pentru tabelul 5.1 sunt valabile şi în acest caz.
Tabelul 5.3 oferă o nouă abordare a economiilor. Statisticile OECD referitoare la datoria
publică brută ca procent din PIB nominal permit o comparaţie între anii 1990 şi 1998. Valorile
sunt surprinzătoare deoarece datoria publică a crescut în opt din cele nouă cazuri. Discursurile
politice ale guvernelor din această perioadă intră în contradicţie cu „rezultatele” înregistrate.
Raportul dintre datoria publică şi PIB a explodat în Finlanda şi Suedia, crescând semnificativ în
Franţa şi Marea Britanie. Cele patru strategii identificate la sfârşitul capitolului 4 (menţinere,
modernizare, externalizare şi minimalizare) nu se corelează cu aceste cifre.

Tabelul 5.3 Datoria publică brută a administraţiei generale (% din PIB nominal)

1990 1998 (estimare)

Australia 21,2 36,5
Canada 71,5 89,2
Finlanda 14,5 53,4
Franţa 40,2 65,7
Germania 45,5 64,5
Olanda 78,8 69,5
Noua Zeelandă - -
Suedia 44,3 74,8
Marea Britanie 39,3 59,1
SUA 55,5 60,3
Sursa: baza de date analitice OECD

Tabelul 5.4 indică ţările care au făcut cele mai mari reduceri ale personalului din sectorul
public (coloanele 2 – 4) şi ale cheltuielilor salariale (coloanele 5 – 7). Tendinţele sunt similare cu
cele din tabelul 5.1 – Olanda şi Noua Zeelandă au redus numărul personalului în raport cu
ocuparea totală a forţei de muncă din economie, în timp ce Finlanda şi Franţa au majorat acest
raport. La acest indicator, Marea Britanie înregistrează o valoare uimitoare (o reducere masivă),
probabil datorită privatizării pe scară largă a activităţilor din sectorul public.
La fel de surprinzătoare sunt diferenţele dintre „punctele de plecare” din 1985, când în Suedia
o treime din totalul forţei de muncă lucra în sectorul public, în timp ce în Olanda şi SUA angajaţii
bugetari reprezentau 14-15%.

78
 Tabelul 5.4 Reducerea personalului din sectorul public

Ocuparea în sectorul public Cheltuielile publice salariale

Ţara (% din ocuparea totală) (% din PIB nominal)
1985 1990 1996 1985 1990 1996

Australia 17,6 16,2 15,2 (1995) 12,7 11,6 11,4 (1997)

Canada 20,7 20,5 19,9 (1997) 12,7 12,8 11,7
Finlanda 19,2 20,9 23,6 14,1 14,6 15,1
Franţa 22,8 22,6 24,7 14,6 13,2 14,4
Germania 15,5 15,1 15,4 (1997) 10,6 9,7 10,0 (1997)
Olanda 14,8 13,2 11,6 11,1 9,8 9,4
Noua Zeelandă 16,2 16,5 14,2 11,8 11,8 10,0 (1995)
Suedia 33,3 32,0 32,0 18,9 18,8 17,8
Marea Britanie 21,7 19,5 13,8 12,1 11,6 8,4
SUA 15,3 15,4 15,2 (1997) 10,6 10,5 9,7 (1997)

Sursa: OECD

79
 Tabelul 5.5 Consumul final, protecţia socială, dobânda datoriei publice şi alte transferuri şi subvenţii
(% din totalul cheltuielilor publice anuale în 1980 şi 1996)

Dobânda datoriei publice şi

Consumul final Protecţia socială Alte transferuri şi subvenţii
Ţara investiţii
1980 1996 1980 1996 1980 1996 1980 1996

Australia 52,5 45,3 - - 14,3 14,7 33,2 40,0

Canada 47,7 40,5 13,3 17,2 20,1 25,3 19,2 17,0
Finlanda 45,9 37,0 21,2 28,2 12,0 13,7 20,9 21,0
Franţa 38,6 34,5 33,3 33,2 10,0 12,7 18,1 19,7
Germania 41,3 39,7 24,2 28,3 10,8 11,7 23,6 20,3
Olanda 29,0 26,5 34,6 35,5 12,4 15,6 24,1 22,4
Noua Zeelandă - - - - - - - -
Suedia 47,0 40,1 22,2 25,5 13,5 15,1 17,3 19,3
Marea Britanie 48,1 47,8 14,2 13,7 16,0 11,4 21,8 27,1
SUA 51,0 46,0 19,8 23,0 15,0 13,7 14,2 17,3

Sursa: OECD

80
 5.3.2 Rezultatele operaţionale: activităţi şi performanţe

Am discutat până acum despre „economii”, acest concept (indiferent de sensul pe care îl
adoptăm) fiind strâns legat de resursele financiare. Dar aşa cum am spus, reformele manageriale
din ultimii douăzeci de ani au avut ca principal scop o orientare mai puternică a administraţiei
publice către rezultate şi performanţe. De aceea, rezultatele operaţionale au fost evaluate din ce în
ce mai mult din punct de vedere al rezultatelor imediate (şi uneori al activităţilor care au
determinat direct obţinerea acestora) sau al impactului final. Sloganurile la modă au fost „să
facem mai mult cu mai puţin” sau „să lucrăm mai inteligent, nu mai mult”. Menţinerea aceloraşi
rezultate în condiţiile scăderii continue a resurselor utilizate reprezintă o creştere importantă a
productivităţii. În acelaşi fel, extinderea activităţilor unei agenţii fără modificarea bugetului poate
fi considerată un „rezultat” util.
Informaţiile despre schimbarea activităţilor sunt mult mai abundente decât cele despre
productivitate. Organizaţiile publice raportează detaliat ce fac, dar există puţine date despre ce
efecte produc sau cât costă fiecare activitate. Studiile şi analizele disponibile indică o
intensificare a activităţii în urma reformelor managementului public.
Activităţile nu au fost doar extinse, ci şi transferate către alţi furnizori (de exemplu, statul
suportă încă cheltuielile pentru un serviciu, dar acesta este prestat de către un contractor extern).
În funcţie de calculele contabile utilizate, un indicator al acestui proces poate fi procentul
cheltuielilor publice pentru consumul direct comparat cu procentul transferurilor. Tabelul 5.5
ilustrează situaţia din cele zece ţări la începutul perioadei (1980) şi în 1996.
În mod evident, procentul consumului final a scăzut în toate cazurile. În şase din cele nouă
exemple pentru care există date statistice procentul transferurilor a crescut. Trebuie să interpretăm
datele cu prudenţă, pentru că în mare măsură această schimbare a fost influenţată de extinderea
continuă a programelor de transfer al beneficiilor – în special pensii şi ajutor de şomaj – care au
răspuns tendinţelor demografice şi economice. Faţă de această extindere, externalizarea a
reprezentat o influenţă minoră. Totuşi, renunţarea de la prestarea directă a serviciilor a fost
semnificativă în mai multe ţări, atât la nivel central, cât şi la nivel local. De exemplu, Oficiul
olandez pentru planificare socio-culturală a descris tendinţa administraţiei centrale conform
tabelului 5.6.

Tabelul 5.6 Schimbări în politicile publice: cazul Olandei

Domenii ale politicilor publice în Olanda Poziţia administraţiei centrale

Educaţie Retragere treptată
Sănătate Extindere parţială
Asigurări sociale Retragere treptată
Locuinţe sociale Retragere parţială
Mediu Extindere clară
Amenajarea teritoriului Status quo (dar mai puţin detaliat)
Emancipare / minorităţi Dezvoltare modestă
Sursa: SCP, Olanda, 1991

Desigur, şi în acest caz punctele de plecare au fost diferite. Unele state au început de la o
implicare masivă în prestarea directă a serviciilor, existând o posibilitate mai mare de
externalizare. Atât Suedia, cât şi Marea Britanie erau furnizori direcţi puternici, spre deosebire de
Germania. Deşi a existat o importantă intensificare, delegare către nivelurile administrative
inferioare şi externalizare a activităţilor, informaţiile despre activităţi în sine au o valoare sau un

81
sens limitat. Fără a fi corelate cu date calitative şi despre cost, nu pot fi încadrate în context. Este
interesant de ştiut că agenţia X procesează cu 25% mai multe cereri, dar această informaţie
trebuie să fie însoţită de alte date despre cheltuielile agenţiei şi calitatea serviciului furnizat
beneficiarilor, pentru a putea trage o concluzie.
În sfârşit, se pune problema validării tuturor informaţiilor despre performanţe şi despre cost.
Cum ştim că datele disponibile sunt corecte? Trebuie să ne punem serios această problemă, mai
ales pentru că au existat mai multe cazuri în care, în urma verificării, s-a descoperit că datele erau
eronate pentru ca organizaţia să poată raporta o rată de reuşită ridicată. Majoritatea birourilor
naţionale de audit şi-au exprimat îngrijorarea, iar în Finlanda, Suedia şi Marea Britanie au început
deja procesul de validare a datelor. După cum reiese din raportul anual 1997 din Marea Britanie:
„Biroul Naţional de Audit a iniţiat elaborarea unei metodologii după care să poată fi validată
măsurarea performanţelor şi am vrea să vedem o publicare şi auditare mai extinsă a informaţiilor
despre performanţe” (Biroul Naţional de Audit, 1997, p. 1).

5.3.3 Rezultatele operaţionale: ratele productivităţii

Creşterea productivităţii este definită de obicei ca o îmbunătăţire a raportului între input-uri

(resurse) şi output-uri (rezultate), aşa cum reiese şi din figura 1.1. Acest lucru poate avea loc în
mai multe situaţii:

 scăderea resurselor şi creşterea rezultatelor;

 resursele rămân la acelaşi nivel, dar cresc rezultatele;
 resursele cresc, dar rezultatele cresc într-o proporţie mai mare;
 rezultatele rămân la acelaşi nivel, dar resursele scad;
 rezultatele scad, dar resursele scad într-o proporţie mai mare.

Este important să ştim cu care dintre aceste situaţii ne confruntăm. De exemplu, în anii 70 şi
80, atât British Steel, cât şi British Coal au înregistrat o creştere importantă a productivităţii
medii. Dar acest lucru s-a întâmplat pe fondul externalizării rapide – închiderea fabricilor şi
concedierea masivă a muncitorilor. Productivitatea a crescut deoarece au rămas din ce în ce mai
puţine uzine siderurgice şi exploatări miniere – cele mai moderne şi mai productive. Această
precizare permite o abordare mai sceptică a datelor statistice din tabelul 5.7.

Tabelul 5.7 Schimbări ale productivităţii totale şi proprietăţii: şase corporaţii britanice

Schimbarea Productivitatea totală

Sectorul
proprietăţii 1979 - 1983 1983 - 1990

B Aeroporturi Privată în 7 / 87 - 1,6 2,6

B Gaz Privată în 12 / 86 - 1,0 2,2
B Cărbune Publică în 1990 - 0,8 4,6
B Cale ferată Publică în 1990 - 2,9 3,7
B Siderurgie Privată în 12 / 88 4,6 7,5
B Poştă Publică în 1990 1,7 2,7

Sursa: Naschold şi von Otter, 1996, p. 24

82
 Datele comparative despre productivitatea serviciilor publice (spre deosebire de
productivitatea industriilor, cum sunt siderurgia şi exploatările miniere) sunt foarte rare. Cele mai
detaliate cifre provin din Suedia şi Finlanda (şi SUA a înregistrat date statistice, limitate însă la
productivitatea muncii). Datele din Suedia sunt prezentate în tabelul 5.8. tendinţa generală a fost
una de scădere a productivităţii în anii 60 şi 70, urmată de o perioadă de stabilitate în ani 80 şi
apoi de o creştere la începutul anilor 90. O analiză mai detaliată indică o puternică corelaţie între
reducerea cheltuielilor (realizarea „economiilor”) şi creşterea productivităţii (vezi tabelul 5.9)

Tabelul 5.8 Productivitatea sectorului public din Suedia, pe domenii de politici publice, 1960 – 90
(% anual)

1960-65 1965-70 1970-75 1975-80 1980-85 1985-90

Administraţia centrală

Administraţie generală - 0,2 - 3,6 - 5,1 4,3 0,3 1,3

Justiţie / Poliţie - 4,7 - 2,5 - 6,2 2,8 - 1,4 - 1,3
Apărare - 0,1 - 0,6 - 0,6 - 5,0
Educaţie - 2,1 - 10,5 - 2,1 0,7 2,5 2,0
Asigurări sociale - 1,0 - 2,6 - 4,8 - 0,2 2,8 1,2
Protecţie socială 9,0 - 6,4 - 4,7 - 1,7 6,1 - 2,3
Planificare urbană 5,0 - 0,6 6,6 1,9
Cultură, artă - 8,8 0,6
Servicii economice - 2,2 1,6 3,5 1,1 3,7 0,0

Total central - 1,3 - 2,2 - 2,1 1,1 0,8 - 1,2

Total central (-Apărare) - 1,3 - 2,2 - 3,0 1,9 1,2 0,1

Administraţia locală

Educaţie - 4,1 - 6,1 0,5 - 3,7 - 0,5 - 1,5

Sănătate - 3,8 - 3,4 - 1,4 - 2,2 - 0,2 - 1,4
Protecţie socială - 2,0 - 1,0 0,5 0,1
Planificare urbană 0,0 - 9,7
Cultură, artă - 4,9 3,0 1,1 - 1,8 - 1,2 - 3,7

Total local - 4,1 - 4,9 - 0,8 - 2,6 - 0,2 - 1,1

Total sector public - 3,7 - 4,3 - 1,1 - 1,6 0,0 - 1,1

Sursa: Ministerul de Finanţe suedez, 1997, p. 25-6

Tabelul 5.9 Evoluţia productivităţii administraţiei centrale, excluzând apărarea şi rata de schimbare a
consumului public, 1960-90 (% anual)

1960-70 1970-80 1980-90

Productivitate - 1,8 - 0,6 0,6
Consum public 3,7 1,8 0,6
Sursa: Ministerul de Finanţe suedez, 1997, p.36

83
 O examinare mai atentă a fiecărui caz în parte arată că reformele manageriale pot determina
creşterea productivităţii, în special în condiţiile reducerilor bugetare sau creşterii cererii pentru un
serviciu care nu este însoţită de o suplimentare majoră a resurselor. Însă în absenţa presiunilor de
reducere a resurselor, reformele managementului public nu au fost foarte eficace în îmbunătăţirea
productivităţii (Murray, 1998; Ministerul de Finanţe din Suedia, 1997).
Datele statistice pentru Finlanda sunt incluse în tabelul 5.10. Ca şi în cazul Suediei, tendinţa
generală a fost de scădere a productivităţii în anii 70 şi 80, urmată de o revigorare în anii 90. Într-
un alt studiu (Niemi, 1998), media ponderată a creşterii totale a productivităţii în 1994-95, pentru
48 de instituţii finlandeze a fost de 0,8 %. Trebuie menţionat că la începutul anilor 90 Finlanda a
traversat o perioadă de criză economică, marcată de reduceri bugetare severe (inclusiv la nivel
local) şi de introducerea unui nou sistem de „bugete cadru”, prin care administraţia centrală
stabilea limite ale cheltuielilor totale pentru fiecare municipalitate, în cadrul cărora autorităţile
locale aveau libertatea de a hotărî modul de alocare a resurselor între servicii. Cu alte cuvinte
datele disponibile pentru Finlanda pot fi interpretate în mod similar cu cele din Suedia: reducerile
bugetare sunt un stimulent puternic pentru creşterea productivităţii.

Tabelul 5.11 Evoluţia productivităţii serviciilor publice şi activităţilor administraţiei

Perioada Evoluţia Perioada Evoluţia

anilor 80 productivităţii (%) anilor 90 productivităţii (%)

Spitale 80-85 - 3,9 90-93 5,2

85-90 - 4,1
Centre de sănătate 88-90 - 2,9 90-94 2,3
Cămine de bătrâni 86-91 - 2,8 91-93 0,5
Teatre 87-90 - 3,3 90-95 3,0
Birouri de cadastru 91-93 10,4
Servicii de taxe şi impozite 92-95 0,9
Birouri de ocupare a forţei 92-93 26,0
de muncă

Rezultatele principale ale studiilor s-au bazat pe indexul Malmquist în Finlanda

Sursa: Hjerppe şi Luoma, 1997, p.15

La prima vedere pare că există destul de multe date despre productivitate, dar la o analiză mai
atentă apar dubii referitoare la corectitudinea şi relevanţa acestora. Un exemplu interesant în acest
sens este analiza externalizării în administraţia locală americană, realizată de Boyne. Deşi s-a
considerat că externalizarea va determina creşterea nivelului productivităţii – şi deşi studiile
anterioare indicaseră exact acest rezultat – Boyne a descoperit numeroase neconcordanţe
metodologice şi de alte tipuri. Concluzia sa a fost că „ipotezele care stau la baza externalizării nu
sunt susţinute direct de dovezile empirice”.
Chiar şi privatizarea întreprinderilor de stat – domeniu în care ar părea că îmbunătăţirea
productivităţii va fi evidentă – a provocat o dezbatere aprinsă. Schimbarea proprietăţii asupra
serviciului nu a adus nici o schimbare majoră. Creşterea productivităţii a fost determinată de
intensificarea concurenţei, indiferent dacă întreprinderea respectivă a fost privatizată sau a rămas
în proprietatea statului (Naschold şi von Otter, 1996, capitolul 3).

84
 5.3.4 Rezultatele operaţionale: impact şi efect

Aşa cum am văzut în secţiunea anterioară, este dificil să atribuim creşterea productivităţii
unei cauze unice, definite. Aceste dificultăţi devin şi mai mari când ne îndreptăm atenţia către
efecte. În Noua Zeelandă au putut fi observate anumite efecte – atât pozitive cât şi negative – în
perioada marilor reforme manageriale (1986-92). Şomajul a atins un maxim istoric dar apoi, la
începutul anilor 90, a scăzut. De asemenea, inflaţia a cunoscut o perioadă de creştere urmată de
scădere. Infracţionalitatea şi rata sinuciderilor în rândul tinerilor au crescut. Şi aşa mai departe.
Au fost acestea rezultate ale reformelor manageriale, sau ale schimbării politicilor publice, sau
ale evoluţiilor mediului extern (dinamica economiei globale), sau ale unei combinaţii între cei trei
factori? Noua Zeelandă a fost una dintre ţările care a dezvoltat un sistem deosebit de sofisticat
pentru măsurarea performanţelor serviciilor publice. Cu toate acestea, majoritatea acestora au fost
măsuri ale rezultatelor imediate, nu ale impactului.
Probleme de delimitare de acest fel există în toate ţările. De exemplu, în Australia, în 1992,
evaluarea reformelor manageriale a condus la concluzia că „noul cadru beneficiază de un sprijin
puternic şi se consideră că, în ansamblu, a determinat creşterea eficienţei serviciului public
australian, inclusiv a impactului acestuia asupra clienţilor” (Grupul de Lucru pentru Reforma
Managerială, 1992, p. 52). Însă legătura cauzală sugerată nu poate fi dovedită şi în altă parte a
aceluiaşi raport regăsim o altă abordare:

Deoarece reformele au avut loc într-o perioadă de transformări sociale şi economice rapide, nu există
un mod sigur de separare a impactului acestor schimbări ample şi a reformelor administrative care le-au
însoţit, asupra costului, performanţelor agenţiilor şi clienţilor (Grupul de Lucru pentru Reforma
Managerială, 1992, p. 8).

Acelaşi lucru se poate spune şi despre reformele manageriale ale guvernului Thatcher din
Marea Britanie, despre măsurile ample de descentralizare din Franţa din anii 80, despre eforturile
de descentralizare ale suedezilor şi despre multe alte schimbări majore ale sectorului public, pe de
altă parte, „experienţa a arătat că dezvoltarea sistemelor de măsurare a performanţelor orientate
către impact este esenţială pentru îmbunătăţirea programelor” (Mayne, 1996, p. 8). Însă în
practică, existenţa acestor indicatori de măsurare a impactului, strâns corelaţi cu adaptarea
programelor, este mai degrabă o excepţie de la regulă. În ceea ce priveşte programele ample de
reformă managerială din cele zece ţări, nu cunoaştem nici măcar un singur studiu care să facă
legătura între acţiunile implementate şi un set de efecte finale pozitive şi identificabile. Acest tip
de evaluare poate fi posibil pentru programe foarte specifice, desfăşurate într-un anumit context
bine definit, dar este aproape imposibil pentru strategiile de reformă profundă la care ne referim
aici. Încercările recente de elaborare a unei „teorii a guvernării eficiente” arată că este nevoie de o
gamă largă de informaţii – mult mai largă decât ceea ce poate fi obţinut, chiar şi în condiţiile
progresului fantastic al tehnologiei informaţiei.
Cu toate acestea, căutarea unei noţiuni raţionale de „rezultate” continuă şi chiar s-a
intensificat. Una dintre tehnicile în s-a investit mult efort în ultimii ani a fost benchmarking-ul.
Există mai multe tipuri de benchmarking: intern, funcţional, competitiv, general, etc. Principiul
de bază porneşte de la ideea simplă de a găsi o organizaţie care realizează o activitate sau un
proces foarte bine, de a compara performanţele proprii pentru aceeaşi activitate sau proces cu cele
ale organizaţiei respective şi de a analiza apoi în detaliu modul în care sunt obţinute
performanţele superioare, pentru a învăţa din acea experienţă. Tehnica a fost dezvoltată într-un
format general, care poate fi utilizat pentru a compara aproape orice organizaţie din sectorul

85
 public sau privat sau oricare alta. În Europa, a apărut modelul „excelenţei în afaceri” al Fundaţiei
Europene pentru Managementul Calităţii (FEMC). Unele dintre agenţiile britanice create prin
programul Next Steps au participat la un proiect pilot în care, utilizând modelul FEMC,
performanţele lor au fost comparate între ele şi cu companiile de succes din sectorul privat.
Concluzia a fost că:

În comparaţie cu agenţiile private care au avut performanţe ridicate în domeniile satisfacţiei clienţilor,
rezultatelor de afaceri, politicilor şi strategiilor şi managementului financiar ...
Agenţiile Next Steps au avut performanţe mai scăzute în domeniile leadership-ului, resurselor umane,
proceselor şi protecţiei angajaţilor (Cancelarul Ducatului de Lancaster, 1997, p. 10).

În Australia s-a considerat că:

Benchmarking-ul internaţional este considerat o prioritate în majoritatea ţărilor. Orientarea

internaţională este necesară pentru a identifica activităţile din sectorul public care nu pot fi comparate
decât cu servicii publice similare din alte ţări (Trosa, 1997, p. 6).

Ca multe alte tehnice preluate de sectorul privat în perioada reformelor, benchmarking-ul îşi
are originea în sectorul privat american. Adaptabilitatea acestei metode la sectorul public a fost
dezbătută între optimişti şi cei care îi accentuează limitele sau existenţa unor premise greu de
găsit în anumite părţi ale sectorului public.
Deşi această tehnică este controversată, vom analiza „rezultatele” obţinute prin aplicarea sa.
În primul rând, în tabelul 5.11 sunt comparate rezultatele pentru 26 de agenţii britanice care
cuprind 200.000 de angajaţi cu media sectorului privat, folosind modelul FECM.

Tabelul 5.11 Modelul FECM aplicat la agenţiile publice britanice

Standardul Media Media Scorul Scorul

Criteriul neponderat de calitate sectorului agenţiilor maxim minim
stabilit privat publice pentru agenţii pentru agenţii

Leadership 63 60 35 48 19
Politici şi strategii 68 40 36 57 15
Managementul resurselor umane 66 50 36 50 18
Resurse 68 60 41 52 17
Procese 75 50 35 53 14
Satisfacţia clienţilor 60 30 38 61 14
Satisfacţia angajaţilor 66 40 22 45 7
Impactul asupra societăţii 55 30 17 30 0
Rezultatele de afaceri 86 50 46 63 23

Sursa: Next Steps Team, 1998; Cowper şi Samuels, 1997

În acest model, 50% din scoruri sunt acordate pentru „rezultate”, ponderate la 20% pentru
satisfacţia clienţilor, 15% rezultatele de afaceri, 9% satisfacţia angajaţilor şi 6% impactul asupra
societăţii. Observaţia principală referitoare la acest tabel este că procesul de calculare a fiecărei
cifre este „contaminat” cu presupuneri şi compromisuri. În primul rând, mai puţin de 50% din

86
scorul total este acordat pentru impacturile definite în capitolul 1 (figura 1.1), iar pentru criteriile
interne, cum sunt leadership-ul şi managementul resurselor umane, scorul depăşeşte 50%.
O altă formă de benchmarking este compararea diferitelor unităţi care furnizează servicii
identice sau similare, componente ale unei singure organizaţii naţionale. Această formă a fost
folosită pe scară largă în Marea Britanie, unde au fost publicate tabele naţionale cu indicatori
pentru şcoli, spitale, organizaţii medicale comunitare şi autorităţi locale. Tabelul 5.12 prezintă
selectiv o parte a acestor indicatori.
Tabelele sunt publicate anual şi includ toate unităţile Serviciului Naţional de Sănătate din
ţară. Iniţial, acestea cuprindeau foarte puţini indicatori direcţi ai rezultatelor clinice (de exemplu,
tabelul 5.12 indică timpul de aşteptare pentru pacienţi în diferite situaţii, dar nu arată dacă
îngrijirea medicală pe care au primit-o a fost eficace), dar în timp au fost adăugaţi indicatori
clinici. De asemenea, benchmarking-ul poate fi utilizat şi pentru alte aspecte ale administraţiei
publice, un exemplu în acest sens fiind eforturile depuse pentru stabilirea ratingului intern şi
internaţional al proceselor bugetare şi financiare din agenţiile suedeze.
Un alt mod de a măsura „rezultatele” sau efectele este sondarea opiniei cetăţenilor în privinţa
calităţii serviciilor de care au beneficiat. În 1998 fost realizat un sondaj prin poştă printre 2900 de
cetăţeni canadieni, care au evaluat comparativ anumite servicii furnizate de sectorul public şi cel
privat. Rezultatele evaluării sunt prezentate în tabelul 5.13 (deşi au răspuns întrebărilor doar 9,5%
dintre cei chestionaţi).
Acest studiu a relevat că publicul are păreri destul de diferite în ceea ce priveşte calitatea
serviciilor – unele servicii publice (prezentate în tabel cu caractere îngroşate) au obţinut scoruri
ridicate, altele scoruri slabe, în timp ce serviciile private au ocupat primele două treimi ale
clasamentului, dar nici unul dintre acestea nu a obţinut scoruri atât de reduse ca anumite servicii
publice (de ex. întreţinerea drumurilor).
În principiu, acest tip de sondaje pot fi realizate înainte şi după o reformă majoră (nu a fost
însă cazul pentru sondajul din Canada) şi reprezintă un mod de măsurare a nivelului satisfacţiei
cetăţenilor. În practică, aceste studii înainte şi după un program de reformă nu sunt foarte
comune, deşi au existat câteva exemple în care schimbările s-au reflectat în creşterea scorurilor.
Ne vom întoarce la aceste sondaje de opinie în capitolul 6, unde vom detalia atitudinile
cetăţenilor în privinţa serviciilor publice.

Tabelul 5.13 Evaluarea calităţii serviciilor publice şi private în Canada

Serviciu Scor Serviciu Scor

Departamentele de pompieri 78 Poşta publică 55

Biblioteci publice 75 Transport public 55
Centre comerciale 74 Societăţi de asigurări 55
Servicii private de mesagerie rapidă 68 Servicii publice municipale 53
Parcuri provinciale, camping-uri 64 Bănci 51
Poliţia 64 Taxe şi impozite 50
Furnizori de energie electrică 63 Servicii publice federale 47
Telecomunicaţii 63 Sistemul public de educaţie 47
Sectorul privat în general 60 Servicii publice provinciale 47
Birouri de paşapoarte 60 Spitale 46
Taximetre 57 Întreţinerea drumurilor 35

Sursa: Centrul Canadian pentru Dezvoltarea Managementului (CCSN), 1998a

87
 Tabelul 5.12 Indicatori de performanţă a Serviciului Naţional de Sănătate (extras) din Marea Britanie

Anglia şi zona Oxford Performanţe medii Spitalul East Berkshire Spitalul Ipswich

Accidente şi urgenţe: pacienţi preluaţi în 100% 99%

93%
mai puţin de 5 minute de la sosire ***** *****
Pacienţi consultaţi prima oară în mai puţin
81% 79%
de 13 săptămâni de la trimiterea de către 83%
*** **
medicul de familie
Pacienţi consultaţi prima oară în mai puţin
99% 96%
de 26 săptămâni de la trimiterea de către 97%
**** ***
medicul de familie
Programări la care nu s-au prezentat 9% 7%
11%
pacienţii **** *****
Pacienţi consultaţi în mai puţin de 30 de 95% 66%
91%
minute după ora programării ***** *↓
Pacienţi internaţi în mai puţin de 3 luni de 77% 72%
72%
la luarea deciziei de internare **** ↑ ****
Pacienţi internaţi în mai puţin de 12 luni de 100% 95%
97%
la luarea deciziei de internare ***** ****
Numărul pacienţilor care nu au fost 1 72
11
internaţi într-o lună de la anularea operaţiei **** *

Sursa: Ghidul Naţional al Performanţelor Serviciului Naţional de Sănătate, 1996-97

Notă: Stelele (*) sunt acordate în funcţie de performanţe: cu cât acestea sunt mai ridicate, cu atât se acordă mai multe stele. Schimbările semnificative
ale rezultatelor sunt marcate cu semnele „↑” sau „↓”. Cifrele se referă la datele din 1996-97.

89
 5.4 Rezultatele ca îmbunătăţiri ale proceselor

5.4.1 Măsurarea proceselor: prezentare generală

În primul capitol am pornit de la o definiţie a reformei managementului public care se referea

la schimbarea structurilor şi proceselor din organizaţiile publice, cu scopul de îmbunătăţi modul
de funcţionare a acestora. Astfel, îmbunătăţirea proceselor este un pas important către atingerea
obiectivului de a obţine rezultate şi efecte mai bune. De asemenea, îmbunătăţirea proceselor are o
valoare în sine într-un stat democratic, unde modul în care se obţin rezultatele este deosebit de
important pentru asigurarea transparenţei, corectitudinii şi participării. Din aceste motive, trebuie
să ne îndreptăm atenţia şi asupra schimbărilor procesuale.
Modificarea proceselor poate fi un semnal al schimbării în cultura administrativă – adesea
acestea au atât un impact practic, cât şi unul simbolic. Un raport Analizei Naţionale a
Performanţelor din SUA indică zece domenii în care activitatea guvernului începe să se
îmbunătăţească:

 Peste 90% din recomandările Analizei Naţionale a Performanţelor sunt în curs de implementare;
 Preşedintele a semnat 22 de directive, precum şi acorduri de performanţă cu şapte agenţii;
 Peste 100 de agenţii publică standarde ale serviciilor pentru cetăţeni;
 Nouă agenţii au demarat procese majore de reorganizare;
 Agenţiile au format parteneriate cu sindicatele pentru managementul resurselor umane;
 Agenţiile au redus efectele negative ale birocraţiei („banda roşie a birocraţiei”);
 Administraţia a raţionalizat achiziţiile publice;
 La nivel federal, 135 de „laboratoare de reinventare” stimulează inovaţiile;
 Administraţia a adoptat plăţile electronice pentru beneficii în valoare de miliarde de dolari;
 Administraţia federală a început să schimbe modul de colaborare cu administraţiile statale şi locale
(Analiza Naţională a Performanţelor, 1994, p. 5).

Evident, elementele de mai sus reprezintă îmbunătăţiri ale proceselor, care trebuie să
determine în timp creşterea calităţii impactului final al administraţiei. Unul dintre procesele
esenţiale ale administraţiei publice este analiza tehnică a deciziilor politice. În cazul australian:

Se poate spune că ar trebui să fim capabili să realizăm o analiză tehnică mult mai bună, ca urmare a
reformelor. Obiectivele sunt stabilite cu participarea angajaţilor de la centru şi de la nivel regional,
sistemele informaţionale sunt corelate cu obiectivele şi elaborarea politicilor este mult mai bine integrată
cu implementarea acestora decât în trecut (Keating, 1990, p. 392).

Problema principală în cazul îmbunătăţirilor procesuale de acest tip este că sunt foarte greu de
corelat cu impactul final. Dacă cultura administrativă rămâne ostilă spiritului reformei, noile
procese vor fi respectate într-un mod formal şi minimalist, dar nu va exista o schimbare reală. De
exemplu, Rouban sugerează că funcţionarii publici germani şi francezi vor opune rezistenţă la
schimbările culturii profesionale, dacă acestea par să ameninţa valorile sociale şi/sau statutul lor
personal (Rouban, 1995, p. 28-9).
O altă dificultate în interpretarea schimbărilor procesuale (cu sunt cele exemplificate mai sus)
este că acestea pot fi rezultatul unei selecţii subiective. Acest lucru înseamnă că sunt selectate

90
exemplele pozitive din anumite părţi ale sectorului public, în timp ce „efectele secundare” sau
alte părţi ale sectorului public (în care situaţia se înrăutăţeşte) sunt ignorate:

Este interesant să observăm că noile practici manageriale au fost implementate cu mai mult succes în
agenţiile şi departamentele care aveau deja reputaţia de a funcţiona bine ... sau în instituţii administrative
de rutină care procesează un număr mare de solicitări şi formulare (aşadar în organizaţii operaţionale).
Eforturile de reformă au avut mai puţin succes în organizaţiile cu multe scopuri şi activităţi şi cu o
orientare strategică medie sau ridicată. Astfel, reformele au dat rezultate în departamentele care funcţionau
bine, dar au avut un impact limitat acolo unde erau cel mai necesare (Peters şi Savoie, 1994, p. 423).

Următoarele două secţiuni vor fi dedicate analizării celor mai des întâlnite tipuri de schimbări
procesuale.

5.4.2 Orientarea către client

Ipoteza care stă la baza acestei îmbunătăţiri procesuale este că, acordând mai multă atenţie
clienţilor – cetăţeni, organizaţiile care furnizează serviciile publice vor „învăţa” să obţină
rezultate mai bune, iar clienţii vor observa schimbarea şi vor fi mai satisfăcuţi.
Ideea de a pune clienţii, utilizatorii, pacienţii, pasagerii, etc. pe primul loc a căpătat o mare
amploare în multe ţări. Analiza Naţională a Performanţelor din SUA, Carta Cetăţenilor din Marea
Britanie, programul Année de l’accueil dans les services publiques din Franţa, cartele serviciilor
din Finlanda – toate arată creşterea orientării către client. Tehnicile moderne de creştere a calităţii
se bazează pe rolul central al cerinţelor clienţilor şi au fost introduse în unele părţi ale sectoarelor
publice din Australia, Canada, Olanda, Finlanda, Franţa, Noua Zeelandă, Suedia, Marea Britanie
şi SUA, precum şi în Comisia Europeană. În 1987, OECD a lansat o dispută retorică care s-a
extins rapid: „Dacă serviciile publice există pentru a servi publicul, de ca sunt atât de multe ţări
care lansează campanii de orientare către cetăţeni?”
Acest demers nu este simplu şi direct. Dacă ne gândim la reformele serviciului public
australian, un sondaj al opiniei cetăţenilor din 1992 arăta că 73% dintre cei care au intrat în
contact cu o agenţie considerau că serviciile acesteia au rămas la fel şi doar 26% că s-au schimbat
(două treimi dintre aceştia apreciind că serviciile s-au schimbat în bine). În acelaşi timp membrii
Corpului Înalţilor Funcţionari Publici (Senior Executive Service) din Australia au fost întrebaţi
dacă, după părerea lor, reformele au determinat o creştere a orientării către clienţi, iar 77% au
răspuns afirmativ. Dintre funcţionarii de rang inferior, doar 51% au avut aceeaşi opinie. Acest
lucru – şi alte analize similare – indică o situaţie destul de complicată, percepţia orientării către
client şi a îmbunătăţirii serviciilor fiind influenţată de poziţia celui intervievat. Personalul de
conducere s-a arătat mult mai optimist decât funcţionarii de execuţie, în timp ce foarte puţini
dintre cetăţeni au observat vreo diferenţă. Variabilele care interacţionează sunt foarte complexe.
Aşteptările celor implicaţi au un rol important şi gradul de satisfacţie depinde de evoluţia
aşteptărilor la fel de mult (dacă nu chiar mai mult) ca de schimbarea efectivă calităţii serviciilor.
Mai mult chiar, o strategie pe care o adoptă unele guverne decise să raporteze o creştere a
satisfacţiei cetăţenilor este reducerea aşteptărilor publicului (acest lucru s-a întâmplat în anumite
cazuri, exemplul cel mai evident fiind cel al pensiilor publice). Astfel, măsurarea calităţii
percepute a serviciilor publice nu este doar un element tehnic, ci are componente politice şi
psihologice, şi de aceea „satisfacţia” este o variabilă dinamică, care se poate schimba în mod
neaşteptat.

91
 5.4.3 Orientarea către performanţe

O altă temă comună în evaluarea rezultatelor ca îmbunătăţiri ale proceselor este creşterea
accentului asupra proceselor care produc performanţe ridicate. Orientarea către performanţe este
adesea opusă orientării „tradiţionale” către resurse şi respectarea procedurilor.
În momente diferite şi în sectoare diferite, toate cele zece ţări pe care le studiem au lăudat
noua orientare către „performanţe”, abordare care în unele cazuri a fost sinonimă cu „obţinerea
rezultatelor”. La mijlocul anilor 90, Comisia Europeană şi-a exprimat intenţia de a trece de la
sistemul complex de control ex ante al cheltuielilor la un sistem concentrat asupra monitorizării
rezultatelor. Biroul General de Contabilitate din SUA a efectuat în 1995 un studiu comparativ
între Australia, Canada, Noua Zeelandă şi Marea Britanie şi a descoperit mai multe elemente
esenţiale pentru succesul managementului orientat spre performanţe: planificarea strategică,
planificarea operaţională, măsurarea rezultatelor, răspunderea pentru performanţe, flexibilitatea
resurselor şi motivarea managerilor operaţionali.
Aceste opinii se bazează pe ipoteza că bugetele bazate pe performanţe asigură rezultate mai
bune decât bugetele tradiţionale, pe categorii de cheltuieli. Mai mult, se presupune că integrarea
proceselor bugetare cu măsurarea performanţelor va fi „un lucru bun”. Problema pe care o
creează această abordare constă în a explica de ce încercările de realizare a acestei integrări au
eşuat atât de des. Probabil că logica economică şi cea politică nu conduc la aceeaşi concluzie şi,
din punct de vedere politic, aplicarea unei soluţii strict economice nu este de ajuns. Anumite
ţeluri politice nu pot fi atinse decât într-un context în care obiectivele rămân relativ ambigue şi
informaţiile despre rezultate sunt neconcludente. Cu alte cuvinte, o mai bună informare despre
rezultatele aşteptate de la o anumită alocare a resurselor nu îi ajută foarte mult pe politicieni
atunci când aceştia trebuie să hotărască cum să aloce resursele. Mayne (1996, p. 13-4) a realizat
o analiză a utilizării indicatorilor de performanţă în procesul bugetar:

În general, indicatorii de performanţă nu sunt utilizaţi pentru luarea deciziilor referitoare la nivelul
resurselor pe care le va primi un program sau o organizaţie. Acest lucru este valabil chiar şi pentru cai care
şi-au fixat un obiectiv în acest sens ... Deciziile de alocare a resurselor continuă să fie determinate, în cea
mai mare parte, de practicile bugetare tradiţionale ... Informaţiile despre performanţe sprijină deciziile
interne de management cu privire la stabilirea priorităţilor, ajustarea operaţiunilor sau a nivelului
resurselor, etc.

În domeniul managementului resurselor umane, introducerea „logicii performanţelor” este şi

mai controversată. În anumite sectoare, schimbarea legislaţiei a facilitat eliberarea din funcţie sau
disciplinarea persoanelor care nu obţin performanţele cerute în mod repetat. Probabil că acest
lucru a permis organizaţiilor publice să scape de câteva persoane extrem de incompetente sau
leneşe. Sistemele de salarizare pe baza performanţelor au fost aplicate pentru un număr mult mai
mare de angajaţi, dar nu au avut întotdeauna succes. Nu toată lumea este de acord cu ideea că
performanţele actuale vor deveni criteriul unic, sau cel puţin dominant, pentru promovare – fiind
mai important decât vechimea, loialitatea, calificările şi alţi factori. Această tendinţă este
sprijinită mai mult de politicieni şi înalţii funcţionari publici (cei care „au reuşit” deja), decât de
angajaţii obişnuiţi. Sistemele de salarizate bazate pe merit pot crea conflicte – mulţi funcţionari
publici simt că asemenea sisteme nu sunt corecte, nu evidenţiază diferenţele reale între
performanţe sau permit un grad ridicat de manipulare. O altă problemă este că „prima” care va fi
distribuită este fie foarte mică per capita (şi va avea un efect minor asupra motivării) sau este mai
mare dar restrânsă la câteva persoane excepţionale (şi în acest caz majoritatea vor fi dezamăgiţi

92
că nu au primit nimic). Un sistem care să permită acordarea unor prime substanţiale pentru o
proporţie mare din totalul forţei de muncă este foarte costisitor şi nu răspunde celorlalte obiective
ale reformei (ex. economiile, eficienţa).
Un alt mod de creştere a orientării către performanţe a unei organizaţii este dezvoltarea
managementului strategic. În Australia, Canada, Finlanda, Noua Zeelandă şi Marea Britanie au
fost discutate şi, în măsuri diferite, implementate abordări strategice diferite. Ideea de bază este
că abordarea strategică permite organizaţiilor să se concentreze mai clar şi mai consecvent asupra
obiectivelor prioritare, care, la rândul lor, vor determina o urmărire mai atentă a rezultatelor
considerate cele mai importante. Exemplul cel mai cunoscut vine din Noua Zeelandă, unde a fost
dezvoltat un sistem al Domeniilor de Rezultate Strategice (priorităţi majore, transversale, stabilite
de cabinet), corelate cu un set mai detaliat al Domeniilor de Rezultate Cheie (obiective esenţiale
pe termen mediu, incluse în contractele directorilor executivi ai departamentelor). Punerea în
aplicare a acestui sistem nu a fost uşoară, dar a condus la:

îmbunătăţirea fluxurilor informaţionale, o mai bună consultare a sectorului comercial şi a

organizaţiilor neguvernamentale, o mai mare claritate asupra viziunii şi priorităţilor Guvernului şi o
sinergie remarcabilă între agenţii care în trecut aveau relaţii tensionate (Matheson, Scanlan şi Tanner,
1997, p.88; Boston et al., 1996, p. 282-2, 359).

De asemenea, în Australia, în urma reformelor, „miniştri sunt într-o poziţie mai bună pentru
stabilirea orientărilor strategice ale domeniilor lor şi pentru conducerea eforturilor
departamentelor” (Consiliul Consultativ de Management, 1993b, p. 9-10). În Finlanda, guvernul
de coaliţie Lipponen din 1995-99 a elaboratul un „Portofoliu Strategic”, care conţinea „rezultatele
cheie sau rezultatele strategice ale guvernului” şi reprezenta una dintre platformele principale
pentru ghidarea administraţiei şi stabilirea priorităţilor. În Marea Britanie, guvernul laburist din
1997 a pun un accent deosebit asupra elaborării unei „analize complexe a cheltuielilor” care
forma baza pentru „o abordare nouă, strategică a cheltuielilor publice” (Ministerul de Finanţe,
1998).
Dificultăţile fundamentale în evaluarea celor mai multe iniţiative strategice de acest tip
constau în a determina cât de mult s-a îmbunătăţit calitatea procesului decizional central şi dacă
noile proceduri decizionale au condus la producerea mai eficientă a rezultatelor şi/sau la efecte
considerabil mai bune. Cei implicaţi susţin că deciziile se îmbunătăţesc ca urmare a abordărilor
strategice, dar nu putem şti cu certitudine. Foarte multe depind de cât de receptivă este cultura
administrativă la acest tip de abordare. Dacă „produsele” planificării strategice sunt introduse în
sectorul public, un beneficiu mai clar este creşterea răspunderii publice, deoarece documentele
relevante oferă o descriere clară şi concretă a priorităţilor şi intenţiilor politice. Totuşi, trebuie să
ne amintim remarca făcută de Brunsson, că organizaţiile politice dedică multă energie discuţiilor
şi procedurilor decizionale, fără ca acestea să producă neapărat un efect asupra acţiunilor externe.

5.5 Rezultatele ca îmbunătăţiri ale sistemelor

5.5.1 Conceptul îmbunătăţire a sistemelor

În secţiunea anterioară am discutat despre iniţiativele de management strategic ca mod de

îmbunătăţire a proceselor. Într-un anumit sens, adoptarea unei abordări strategice poate fi
încadrată în categoria mai generală a îmbunătăţirii sistemelor. Acest lucru poate fi considerat un

93
tip de „rezultat”, în măsura în care acestea determină creşterea flexibilităţii, a promptitudinii, a
capacităţii de adaptare, etc. a întregului sistem administrativ. Astfel, de exemplu, transformarea
unei ierarhii birocratice rigide într-o organizaţie flexibilă, „plată” (cu puţine niveluri ierarhice),
multi-disciplinară poate duce la creşterea capacităţii acesteia de a face faţă schimbărilor rapide
ale mediului în care îşi desfăşoară activitatea. Aceste schimbări pot include evoluţiile economice
globale şi fenomenele socio-demografice menţionate în capitolul 2.
O îmbunătăţire sistemică nu este un lucru simplu, nu reprezintă o anumită reformă izolată, (ca
de exemplu introducerea indicatorilor de performanţă pentru poliţie), ci reprezintă o iniţiativă
amplă, menită să influenţeze întreaga structură a administraţiei sau natura acesteia. Analiza
Naţională a Performanţelor din SUA, precum şi rezoluţia guvernului finlandez Servicii de
calitate, bună guvernare şi o societate civilă responsabilă (1998) sunt de acest tip. Asemenea
îmbunătăţiri au mai multe aspecte şi elemente diferite. Pentru a simplifica, le vom împărţi în două
categorii mari: transformări structurale şi schimbări culturale.

5.5.2 Schimbarea structurală a sistemelor

Reorganizările majore modifică arhitectura sistemelor politico-administrative şi modul de

interacţiune în interiorul sistemelor şi între acestea. De exemplu, între 1988 şi 1998, peste 70%
din funcţionarii publici britanici au început să lucreze pentru un nou tip de organizaţie – agenţiile
executive „Next Steps”. Tot în Marea Britanie, miniştrii conservatori au susţinut că schimbările
structurale care permiteau o mai mare autonomie şi o anumită concurenţă în domeniile sănătăţii şi
educaţiei vor revitaliza spitalele şi şcolile, făcându-le mai eficiente şi mai prompte. În Noua
Zeelandă, în anii 80, aproape toate instituţiile din sectorul public au suferit restructurări majore.
La începutul anilor 90, întregul ansamblu al agenţiilor centrale finlandeze a fost reorientat şi
remodelat, ceea ce a creat un nivel mult mai flexibil de reglementare între ministere şi autorităţile
locale. Acestea sunt doar câteva exemple ale eforturilor de restructurare pe scară largă.
De obicei, politicienii şi înalţii funcţionari susţin că asemenea schimbări au îmbunătăţit
semnificativ sistemul administrativ, acesta fiind unul dintre obiectivele lor centrale. Dar este
dificil să verificăm aceste afirmaţii. Pentru început, structurile organizaţionale sunt variabile
intermediare şi nu există un model testat şi acceptat care să arate ce schimbări structurale vor
determina îmbunătăţirea rezultatelor şi impacturilor. Iată un exemplu al acestei incertitudini. Un
sondaj din Franţa a încercat să răspundă la întrebarea dacă privatizarea va duce la îmbunătăţirea
performanţelor anumitor organizaţii. Rezultate, aşa cum reiese din tabelul 5.14, au fost
neconcludente.

Tabelul 5.14 Privatizarea şi creşterea performanţelor: Franţa (%)

Fără prea multe

Da Nu Nici o opinie
rezultate

Asigurările de sănătate 25 30 27 18
Serviciile poştale 27 27 32 14
Educaţia 29 32 24 15
Penitenciarele 20 23 20 37
Spitalele 30 29 24 17

94
 Mai mult, se poate observa că structurile reformate sunt adesea instabile. În Noua Zeelandă şi
Marea Britanie unele sectoare au trecut prin două sau trei etape de reforme structurale din 1980 şi
se pare că procesul va continua. În Franţa structura departamentelor ministeriale este schimbată
frecvent, dar puţini observatori sunt de părere că acest proces schimbă fundamental natura
sistemului (Rouban, 1997). O perspectivă pe termen lung arată că preferinţa pentru diferite tipuri
de structuri se schimbă – departamente mari, unităţi mici, organizaţii la nivel regional, organizaţii
la nivel local, etc. (Pollitt, 1984). Toate aceste lucruri ridică suspiciuni asupra stabilităţii
procesului de obţinere a îmbunătăţirilor sistemelor prin schimbări structurale. Studiile detaliată
relevă o imagine complicat a impacturilor, unele dintre aceste putând fi considerate îmbunătăţiri
(dar acest lucru depinde întotdeauna de valorile adoptate), iar altele sunt privite de mulţi
observatori ca fiind problematice (Boston et al., 1996; Halligan şi Power, 1992; Pollitt, Birchall şi
Putman, 1998).

5.5.3 Schimbarea culturală a sistemelor

Evaluarea schimbărilor culturale este chiar mai dificilă decât verificarea transformărilor
structurale pe scară largă. Este evident că performanţele organizaţionale sunt puternic influenţate
de cultura organizaţională, iar sarcina de a măsura aceste influenţe şi de afla cum trebuie
modificată cultura pentru a progresa în direcţia dorită este deosebit de problematică.
De fapt, baza empirică pentru evaluarea schimbărilor culturale la nivel sistemic este extrem
de redusă. Numărul studiilor în care cercetătorii au putut măsura schimbările atitudinilor şi
convingerilor în timp (esenţiale pentru identificarea modificărilor culturale) este foarte limitat.
Majoritatea lucrărilor care există totuşi măsoară această schimbare într-un singur moment şi apoi
dezvoltă ipoteze despre implicaţiilor schimbărilor culturale.
Totuşi, putem face câteva afirmaţii despre transformările culturale determinate de reforma
managerială. Un studiu efectuat în 1993 în Marea Britanie, care a inclus 3800 de manageri
public, a indicat că aceştia sunt dispuşi să accepte şi să implementeze schimbările; atitudinea
managerilor faţă de schimbare era în concordanţă cu reformele efective care aveau loc. Dar în
acelaşi timp, peste 40% dintre manageri nu se simţeau destul de protejaţi în faţa influenţelor
politice şi aproape o treime se aşteptau să părăsească sectorul public în următorii cinci ani.
Mesajul care reiese este că a avut loc într-adevăr o schimbare a atitudinilor, dar unele aspecte
erau negative. Un alt studiu care a avut loc în 1989 în Franţa a indicat o separare interesantă între
valorile profesionale şi valorile sociale mai largi. Concluzia a fost că:

Valorile profesionale sunt strâns legate de natura postului şi de poziţia strategică în mediul
ministerului. De aceea, acestea pot evolua şi pot fi schimbate prin formare profesională. Totuşi,
transformarea acestor valori nu poate fi atât de profundă încât să modifice concepţia generală pe care o au
funcţionarii publici despre relaţia dintre administraţia publică şi sferele politice sau ierarhizarea valorilor
sociale care determină succesul lor profesional. Valorile sociale ale funcţionarilor publici nu pot fi
schimbate printr-o reformă administrativă. O asemenea schimbare presupune resurse extra-profesionale ...
(Rouban, 1995, p. 51).

Această interpretare ne ajută să explicăm de ce a fost posibilă schimbarea atitudinii

funcţionarilor publici faţă de „clienţi” în anumite sectoare, în timp ce neîncrederea lor faţă de
politicieni sau scepticismul faţă de beneficiile externalizării (de exemplu) au rămas neschimbate.
Rouban susţine că legitimitatea percepută a reformelor administrative variază în funcţie de
nivelul ierarhic, de obicei fiind mai ridicată în rândul înalţilor funcţionari publici, dar numai în

95
măsura în care aceştia continuă să controleze procesul de schimbare în sine. Această acceptare
diferită a reformelor, corelată cu nivelul şi poziţia în sistem, poate fi regăsită şi în alte ţări. Un
sondaj printre angajaţi, care a făcut parte din evaluarea reformelor manageriale din Australia din
anii 80, a evidenţiat faptul că funcţionarii publici de la diferite niveluri aveau opinii complet
diferite referitoare la utilitatea şi impactul reformelor (Grupul de Lucru pentru Reforma
Managerială, 1992).

5.5.4 Încrederea în sistem

Unul dintre efectele pe care schimbările sistemelor ar trebui să le producă este creşterea
încrederii cetăţenilor în administraţie (sau cel puţin stoparea scăderii încrederii). Acest obiectiv
este prevăzut clar în documentele bugetare americane, unde unul dintre capitole este intitulat
Recâştigarea încrederii publicului prin rezultate şi servicii (Biroul Executiv al Preşedintelui
SUA, 1995, p. 158). Dar toate reformele descrise în această carte conving publicul să aibă mai
multă încredere în administraţie şi să creadă că organizaţiile publice sunt accesibile, sigure,
eficiente şi sensibile la nevoile lor?
Din nou, nu putem da un răspuns clar şi simplu. În capitolul următor sunt prezentate câteva
exemple ale atitudinii cetăţenilor faţă de reformele manageriale, dar aici este suficient să spunem
că nu există nici o dovadă că opinia publică preferă guvernele care au ca prioritate în programele
lor reformele administrative. De exemplu, putem examina concluziile unui sondaj al „valorilor
europene”, din punct de vedere al încrederii publicului în instituţiile statului.
Tabelul 5.15 arată o schimbare a încrederii publice în anumite instituţii (axa verticală) în
perioada 1981-1990 – un deceniu care a cunoscut reforme manageriale extinse în Franţa, Olanda,
Suedia şi Marea Britanie şi, spre sfârşitul perioadei, în Finlanda. Dacă vrem să credem că
încrederea în funcţia publică a fot determinată de intensitatea reformei, ar trebui să găsim cel mai
mare scor în Marea Britanie, cu creşteri în toate celelalte ţări cu excepţia Germaniei. Nu este
surprinzător că realitatea este cu totul alta. Creşterea cea mai mare se înregistrează în Germania,
în timp ce majoritatea ţărilor, inclusiv Marea Britanie indică o scădere clară a încrederii în
funcţionarii publici. De asemenea, fiecare ţară porneşte dintr-o poziţie diferită: în 1981, 53%
dintre francezi aveau încredere în funcţia publică, dar doar 35% dintre olandezi aveau aceeaşi
atitudine.
Este foarte important însă la ce întrebare au răspuns cei intervievaţi. Dacă întrebăm cetăţenii
despre funcţionarii publici, nu este acelaşi lucru cu a întreba despre departamentul local de
pompieri sau despre colectarea deşeurilor. La întrebarea este cât de satisfăcut sunteţi de modul în
care funcţionează democraţia, răspunsurile sunt ilustrate în tabelul 5.16, cuprinzând trei
momente: 1980, 1990 şi 1994.
Acest sondaj Eurobarometer arată o tendinţă surprinzătoare. În acest caz, Germania nu este
una dintre ţările în care încrederea a crescut (ca în tabelul 5.15), ci scăderea este semnificativă.
Franţa înregistrează o creştere remarcabilă, în timp ce în Marea Britanie situaţia rămâne relativ
stabilă.
În mare, întrebări similare au fost puse şi cetăţenilor americani. Tabelul 5.17 prezintă
concluziile începând din 1958 – se observă fluctuaţii majore, fără a exista o tendinţă constantă.

96
 Tabelul 5.15 Încrederea în instituţiile din şase ţări vest europene, 1981 şi 1990

Suedia Finlanda Germania Olanda Marea Britanie Franţa

1981 1990 1981 1981 1990 1981 1990 1981 1990 1981 1990

Biserica 39 38 49 44 40 40 32 47 43 54 50
Armata 61 49 71 53 40 43 32 82 81 55 56
Educaţia 62 70 83 43 54 73 65 60 47 57 66
Sistemul legal 73 56 84 67 65 65 63 66 54 57 58
Presa 27 33 34 31 34 28 36 29 14 33 38
Sindicatele 49 40 56 38 36 39 53 25 26 40 32
Poliţia 80 74 88 70 70 73 73 86 77 64 67
Parlamentul 47 47 65 52 51 45 54 40 46 56 48
Funcţia publică 46 44 53 33 39 45 46 48 44 53 49
Marile firme 42 53 45 34 38 35 49 50 48 49 67

N (min. 1115 949 983 1292 2093 1173 996 1173 1436 1031 902
neponderat)
Sursa: Sondajul Valorilor Europene (1981, 1990), citat de Listhaug şi Wiberg, 1995, p. 304-5
Notă: nu există date pentru Finlanda în 1990.

Tabelul 5.16 Încrederea în democraţie: statele UE

Scor X – XI 1980 X – XI 1990 XII 1994

Germania ++/+ RFG: 73 RFG: 81 RFG: 65

RDG: 49 RDG: 41
Total: 75 Total: 59
-/-- RFG: 21 RFG: 15 RFG: 34
RDG: 48 RDG: 57
Total: 21 Total: 39
Franţa ++/+ 36 42 58
-/-- 50 50 40
Olanda ++/+ 51 67 64
-/-- 45 29 34
Marea Britanie ++/+ 51 52 51
-/-- 43 44 46
* RFG = fosta Republică Federală Germania; RDG = fosta Republică Democrată Germania
++: foarte satisfăcut; +: satisfăcut: -: nu prea satisfăcut; --: nesatisfăcut
Întrebare: În general, sunteţi foarte satisfăcut, satisfăcut, nu prea satisfăcut sau nesatisfăcut de modul în
care funcţionează democraţia (în ţara dvs.)?
Sursa: Eurobarometer

97
 Tabelul 5.17 Încrederea în guvernul american

Anii selectaţi Încrederea în guvern

1958 49
1966 61
1970 39
1974 29
1978 29
1982 31
1986 47
1990 29
1994 26

Sursa: Studiile Naţionale Electorale, citate de Lawrence, 1997, p. 129

Interpretarea unor date atât de vaste este foarte dificilă. Aşa cum am arătat deja, percepţiile la
nivel macro nu se reflectă neapărat la nivel micro (de ex. cetăţenii americani au o părere proastă
despre Congres, dar o părere bună despre congresmanul local). Cu cât întrebarea este mai
generală (şi întrebările din tabele 5.16 şi 5.17 sunt foarte generale), cu atât este mai greu de
identificat cu certitudine influenţa sau influenţele care au determinat „rezultatul”. Foarte rar este
posibil să atribuim o schimbare a opiniei generale unei anumit set de schimbări în sistemul
politico-administrativ (cei mai mulţi cetăţeni nu ştiu de existenţa programelor de reformă
administrativă).
În cele din urmă, dificultăţile principale în evaluarea îmbunătăţirilor sistemelor sunt duble. Pe
de o parte, este nevoie de separarea substanţei de retorică – dar această diferenţiere nu este
evidentă. Multe documente şi discursuri ale guvernelor multor ţări au declarat o „transformare a
sistemelor” de un tip sau altul, pentru ca studiul empiric să arate că între „vechi” şi „nou” sunt
prea puţine diferenţe. Aceste divergenţe obişnuite între vorbe şi fapte sunt abordate mai mult în
capitolele 7 şi 8.
Pe de altă parte, există o problemă şi mai mare în evaluarea creşterii calităţii sistemelor. Cum
pot fi testate afirmaţiile de creştere a flexibilităţii, a capacităţii, etc.? Ipotetic, putem verifica
modul în care ar fi reacţionat sistemul anterior în cazul presiunilor şi condiţiilor noi. Dar acest
criteriu este aproape imposibil de aplicat: cine poate spune cu certitudine cum ar fi acţionat
vechiul sistem? De asemenea, cele mai puternice voci care susţin că noul sistem este mai bun /
mai slab vin din interior, având un interes evident în a construi o imagine a progresului sau
declinului.
Categoria îmbunătăţirilor sistemelor, deşi este minunată teoretic, nu poate fi dovedită prin
teste empirice. Există multe riscuri de distorsionare a percepţiilor datorită câtorva incidente sau
episoade izolate. De asemenea, tentaţia de a vedea schimbarea într-un mod extrem de coerent este
mare – nu toate schimbările percepute sunt intenţionate, unele sunt forţate sau întâmplătoare, şi
nu putem considera că acestea au fost gândite în mod corelat într-o „abordare sistemică”.
Problemele de coerenţă şi intenţionalitate sunt discutate pe larg în ultimul capitol. Este naiv să
credem că există entităţi unice numite „cultura funcţiei publice” sau „opinia cetăţenilor despre
reformă”. Aşa cum am arătat, studiile realizate dovedesc că imaginea este mult mai fragmentată
şi mai variată. Culturile organizaţionale par să depindă într-o mare măsură de rol şi nivel şi se
schimbă mai repede în anumite privinţe decât în altele, iar valorile sociale fundamentale pot fi

98
dincolo de puterea reformatorilor de schimbare. Opinia publică este un alt element complex şi nu
există o legătură directă între succesul reformelor şi legitimitatea percepută a sistemului politico-
administrativ.
În cel mai bun caz, putem spune că regimul politico-administrativ din unele ţări pare să se fi
schimbat mai profund decât în altele. Aşa cum reiese şi din capitolele 3 şi 4, statele care au
cunoscut schimbări majore din punct de vedere managerial includ Noua Zeelandă şi Marea
Britanie, la polul opus situându-se Germania, în timp ce celelalte ţări analizate în această carte se
încadrează între cei doi poli. Totuşi, este cu totul altă chestiune dacă toate inovaţiile din ţările cele
mai reformatoare pot fi considerate îmbunătăţiri. De exemplu, unii analişti sunt convinşi că
păstrarea unui sistem existent puternic este o soluţie mai bună decât experimentarea „modei”
efemere şi viciate a reformei manageriale (Derlien, 1998).

5.6 Rezultatele ca realizare a unei viziuni

Uneori, reformele administrative sunt ad hoc şi au un caracter funcţional. Uneori sunt măsuri
de urgenţă, menite să rezolve o criză, reală sau anticipată. Însă în unele cazuri, reforma
managementului public este iniţiată cu scopul de a realiza o viziune mai amplă a modului în care
trebuie să funcţioneze lucrurile în viitor. Acest viitor imaginat poate fi încadrat în termeni foarte
generali sau mai specifici, care au funcţia de a trasa puncte de ghidare pentru cei încrezători şi de
a-i convinge pe cei mai sceptici. Dacă ne raportăm la traiectoriile descrise în capitolul 4, acest
viitor este un „omega” puternic normativ, care poate fi sau nu însoţit de planuri pentru a ajunge la
destinaţia dorită.
Reformele doamnei Thatcher aveau un asemenea element vizionar, exprimat prin manifestul
electoral din 1979. O viziune la fel de însufleţită (şi cu siguranţă mai coerentă) a impulsionat
reformele din Noua Zeelandă din perioada 1984 – 94. Nici vicepreşedintele american Al Gore nu
poate fi acuzat de lipsa unei viziuni atunci când a lansat Analiza Naţională a Performanţelor –
foarte multe publicaţii dezvoltă tema reinventării guvernului astfel încât „să funcţioneze mai bine
şi să coste mai puţin”.
În alte ţări, viziunea nu a fost enunţată la fel de puternic şi nu a combătut în aceeaşi măsură
situaţia anterioară, dar fără îndoială au existat elemente de idealism şi o imagine a viitorului.
Guvernul finlandez s-a angajat într-o combinaţie de democraţie şi egalitarism (Servicii de
calitate, bună guvernare şi o societate civilă responsabilă, 1998). Coaliţia care a preluat puterea
în Olanda în 1994 a demarat o „preeminenţă a politicii” şi a încercat să readucă sub control
agenţiile autonome care nu mai puteau fi trase la răspundere (Roberts, 1997). În Germania, se
poate spune că a existat o respingere constantă a „modei reformei” în favoarea beneficiilor
sistemului existent (Derlien, 1998). Când a avut loc reunificarea Germaniei, sistemul occidental a
înlocuit instituţiile administrative din est.
Desigur, teoreticienii iubesc modelele idealiste şi viziunile utopice şi sunt foarte interesaţi de
cel mai mic semn al unei noi „paradigme”. Reacţia lor este de a cizela, sistematiza şi dezvolta
viziunile fragmentate proclamate de liderii politici, pentru a putea să le analizeze şi, ulterior, să le
condamne sau să le susţină. Pe de altă parte, politicienii au abilitatea de a prezenta viziunea
asupra viitorului într-un mod mai vag, mai maleabil şi mai ambiguu. Obiectivele şi abilităţile
celor două grupuri sunt diferite. Deoarece noi suntem teoreticieni, nu politicieni, este normal să
credem că „studierea” viziunilor poate fi un exerciţiu util şi relevant. Nu este cazul să prezentăm
în detaliu toate modelele care au fost oferite, dar este de folos să analizăm un exemplu.

99
 Peters (1996) sugerează că în retorica naţională şi internaţională a reformei managementului
public pot fi identificate patru viziuni principale:

 Modelul de piaţă, care are în vedere o privatizare extinsă şi, deci, un sector public mult mai mic –
care va fi în sine orientat către mecanismele pieţei. Cetăţenii devin clienţi şi contribuabili, aparatul
administrativ se reduce la un „miez” de elaborare a politicilor şi de reglementare. Acest model
corespunde destinaţiei de „minimizare / privatizare” pe care l-am prezentat în încheierea capitolului
4.
 Statul participativ, care pune accent pe împuternicirea şi participarea cetăţenilor la conducerea
administraţiei „lor”. Ca şi modelul de piaţă, acesta presupune o descentralizare radicală şi o
transformare a ierarhiilor birocratice. Spre deosebire de modelul anterior, nu favorizează
caracteristicile de inegalitate şi diviziune ale pieţelor competitive şi se bazează pe capacitatea şi
voinţa cetăţenilor de a avea un rol mai creativ în propria guvernare. În fond, aceasta este o versiune
a destinaţiei de „modernizare” din capitolul 4.
 Guvernul flexibil, care se opune rigidităţii şi conservatorismului asociate cu structurile
organizaţionale permanente şi cu carierele permanente, foarte sigure. Remediul este un „stat
temporar”, cu organizaţii adaptabile şi readaptabile, fiecare creată cu scopul de a rezolva cele mai
importante probleme ale mediului actual, dar în continuă schimbare. Tehnologia avansată a
informaţiei este adesea o forţă majoră în această nouă situaţiei, care poate fi considerată mai puţin
„doctrinară” sau „ideologică” decât modelul de piaţă sau cel participativ. Aceasta este o versiune a
„externalizării” prezentate în capitolul 4, în sensul că aparatul statului se apropie de mediul
comercial adaptat schimbărilor rapide, chiar dacă organizaţiile rămân publice şi sunt conduse de
stat. Statul temporar utilizează în mod extensiv contractualizarea.
 Guvernul de-reglementat. Această viziune are la bază ipoteză că administraţia publică şi
organizaţiile sale dispun de idei creative, experienţă relevantă şi personal motivat – care trebuie doar
să fie eliberaţi de constrângerile birocratice. Dintre cele patru variante, aceasta este cea mai puţin
răspândită, fiind limitată la cei care împărtăşesc optimismul faţă de caracterul şi motivaţia
funcţionarilor publici (sindicatele acestora, grupurile profesionale). Este în esenţă o versiune a
statului modernizat, dar foarte diferită de statul participativ descris mai devreme.

Fiecare dintre aceste viziuni are anumite incoerenţe, care se ascund în spatele mesajelor
principale. Nici una dintre ele nu a fost implementată în mod pur, datorită constrângerilor asupra
schimbărilor radicale identificate în capitolele 2 şi 3. Cu toate acestea, în anumite ţări poate fi
identificat un model dominant în discursurile şi documentele despre reformă. Reformele din
Noua Zeelandă s-au inspirat din gândirea micro-economică care a favorizat un model de piaţă.
Cele mai recente documente despre reformele din Finlanda arată o preferinţă către modelul
participativ: „reformele administrative anterioare au dus la o creştere a birocraţiei din
administraţie. Guvernul vrea să asigure dezvoltarea democratică a politicii de guvernare”
(Servicii de calitate, bună guvernare şi o societate civilă responsabilă, 1998, p. 8).
Pentru a încheia această secţiune, vom spune că, deşi viziunile au un rol important în
formarea dimensiunii retorice a reformei, este dificil să evaluăm rezultatele procesului de reformă
pe baza acestora. Chiar şi cei mai puternici susţinători ai unei anumite opinii sunt obligaţi să
accepte compromisuri şi să aibă răbdare. Nivelul cheltuielilor publice din Marea Britanie s-a
modificat prea puţin din 1979, când doamna Thatcher a preluat puterea, până la sfârşitul
mandatului său. După cei opt ani în care s-a aflat la conducerea SUA, preşedintele Reagan a lăsat
moştenire un deficit public imens şi un corp al funcţionarilor publici federali aproape neschimbat.
Guvernul olandez din 1982, adept entuziast al privatizării, şi Guvernul suedez din 1991 au
descoperit că nu pot transfera către sectorul privat nici pe departe atât de multe servicii publice
cât şi-au propus iniţiat. Puritatea viziunii trebuie întotdeauna temperată printr-o înţelegere a
constrângerilor şi costurilor de oportunitate politice, economice şi funcţionale. De aceea, chiar şi

100
cei mai puternici susţinători ai unei anumite viziune, care vor să evalueze rezultatele reformei pe
baza acesteia, trebuie să ia în considerate forţele tradiţiei, inerţiei şi recalcitranţei. Discuţiile,
deciziile şi acţiune sunt adesea divergente. Considerăm că intensitatea acestor forţe depinde
foarte mult de natura regimului politico-administrativ şi de măsura în care noua viziune propusă
încearcă să modifice sau să păstreze această natură.

5.7 Concluzii: ce ştim şi ce putem spune?

5.7.1 Perspective diferite asupra rezultatelor: ceea ce găseşti depinde de ceea ce cauţi

Acest capitol a fost unul lung şi concluziile vor fi prezentate pe scurt. În primul rând,
„rezultate” pot fi privite în moduri diferite, în locuri diferite şi la niveluri diferite. Pentru unii
analişti, cele mai importante dovezi se găsesc în „climatul schimbat”, existenţa unei noi retorici şi
promovarea viziunilor de privatizare, externalizare, de-reglementare şi flexibilitate. Pe scurt,
dovada esenţială este dezvoltarea unei noi categorii de discurs, iniţiat în special în lumea anglo-
saxonă şi în anumite organizaţii internaţionale ca PUMA/OECD, FMI şi Banca Mondială. Pentru
alţii, accentul cade asupra deciziilor – publicarea unor cărţi albe şi a unor documente naţionale de
analiză, dezvoltarea unor programe naţionale şi adoptarea legilor referitoare la reforma
administrativă. Alţii caută dovezi „palpabile” sub forma acţiunilor şi efectelor. Acesta este un
domeniu larg, în care putem căuta efecte naţionale sau impacturi locale, rezultate concrete
imediate sau schimbări pe termen lung, etc. Evaluarea realizărilor reformei variază considerabil
în funcţie de care aceste criterii este considerat mai important.
La rândul său, această percepţie este influenţată foarte mult de poziţia celui care evaluează.
Există trei poziţii majore care generează „rezultate” diferite ale reformei manageriale. Aparatul
administrativ şi în special liderii politici ai organizaţiilor au tendinţa de a raporta progrese
constante – totul este sub control şi eventualele probleme sunt luate în considerare. Consultanţii
de management se concentrează mai mult asupra viitorului, asupra potenţialului noilor tehnici şi
sisteme de a rezolva problemele percepute. Ei lansează avertismente, dar în general acestea se
referă la constrângerile care pot afecta progresul, mai degrabă decât la natura progresului însuşi.
Această perspectivă este normală pentru un grup profesional a cărui existenţă depinde parţial de
capacitatea sa de a „vinde” concepte şi tehnici inovatoare. Consultanţii de management se
adresează de obicei clienţilor în particular şi rareori îşi fac apariţia în viaţa publică, în timp ce
celelalte două grupuri îşi prezintă concluziile în faţa unui public mai larg. Dintre aceste grupuri,
mediul academic este cu siguranţă cel mai puţin optimist, evaluând în aceeaşi măsură ce poate fi
pierdut şi ce poate fi câştigat, exprimând îngrijorare cu privire la efectele pe termen lung şi
temperând declaraţiile optimiste cu analize şi critici.
De asemenea, există diferenţe în interiorul fiecărui grup. Cele mai interesante sunt cele din
interiorul aparatului statului, poate pentru că acesta este grupul care ar trebui să exprime o opinie
unitară. Prima diferenţiere se face între legislativ şi executiv, o alta între organizaţiile
administrative şi birourile independente de audit. Cea de-a treia diferenţă apare în interiorul
guvernului, între ministerele de finanţe, pe de o parte, şi departamentele operaţionale (ministerele
sectoriale), pe de altă parte. Putem ilustra aceste diferenţe de perspectivă prin două exemple
scurte. În 1996, preşedintele Trezoreriei canadiene a făcut un raport anual către legislativ, intitulat
Guvernarea corectă: îmbunătăţirea măsurării rezultatelor şi creşterea răspunderii. Ministrul
declara că: „Am obţinut deja rezultate tangibile în acest domeniu. De exemplu, modernizarea
sistemului de management financiar, îmbunătăţirea raportării către Parlament, îmbunătăţirea

101
modului de utilizare a tehnologiei informaţiei şi adoptarea unor modalităţi alternative de furnizare
a serviciilor publice”. Totuşi, când Biroul de Audit General a analizat aceste documente, au fost
făcute mai multe critici severe, printre care:

Raportul Preşedintelui nu prezintă o imagine adecvată a succesului măsurării eficacităţii ... Raportul
Preşedintelui nu face diferenţa între evaluare şi alte forme de analiză ... Raportul Preşedintelui oferă o
imagine prea optimistă a progreselor înregistrate într-o activitate care suferă transformări majore şi se
confruntă cu multe dificultăţi importante ... Trezoreria trebuie să se asigure că raportul prezentat în faţa
Parlamentului reprezintă în mod credibil rezultatele concrete şi include măsuri specifice de evaluare
(Auditorul General al Canadei, 1997, secţiunile 3.80, 3.83, 3.85 şi 3.86).

În acelaşi timp, o Comisie Parlamentară a analizat acelaşi document. În raportul lor au fost
exprimate alte opinii critice:

Unul dintre punctele slabe ale acestor documente, aşa cum au arătat membrii Parlamentului, a fost
lipsa obiectivităţii raportării. Mulţi dintre parlamentari au sugerat că este inadecvat ca departamentele să-şi
raporteze propriile performanţe – activitate al cărei rezultat a fost perceput ca producerea unor documente
„de consolare” care nu prezintă rezultatele reale ale departamentelor (Duhamel, 1996, p. 14).

Pentru a închide cercul, putem spune că parlamentele în sine – inclusiv cel canadian – nu au
fost un exemplu de utilizare a indicatorilor de performanţă, chiar şi atunci când le-au fost puşi la
dispoziţie. Probabil că a existat tentaţia de a accentua statisticile neobişnuite sau extreme, fără a
parcurge cu seriozitate şi a înţelege imaginea de ansamblu care le-a fost prezentată.
În ceea ce priveşte diferenţele de percepţie în interiorul organismelor executive, Comisia
Europeană furnizează multe exemple de tensiuni între Direcţiile Generale. Iniţiativele SEM 2000
şi MAP 2000 au fost privite ca venind din partea departamentelor „orizontale” ale Comisiei – DG
IX (Personal), DG XIX (Buget), DG XX (Control intern) şi Secretariatul General. Din acest
motiv, unele aspecte ale reformei au fost privite cu suspiciune şi au fost adoptate cu reticenţă de
anumite DG „verticale” (operaţionale), care le-au considerat o povară în plus şi nu şi-au asumat
proprietatea asupra lor.

5.7.2 Date, criterii, clasificări

Secţiunile anterioare au fost pline de referiri la statutul adesea incomplet, inadecvat al datelor
disponibile. Nu vom repeta aceste lucruri aici. Este însă clar ca datele disponibile variază enorm
în funcţie de modul în care definim „rezultatele”. Evidenţa retoricii reformei este abundentă şi
problemele analiştilor se leagă mai ales de excesul de informaţii. Datele despre deciziile de
reformă sunt de asemenea foarte numeroase – chiar şi o listă a titlurilor principalelor acte
normative referitoare la reformele din cele zece ţări ar ocupa multe pagini. Situaţia acţiunilor şi
realizărilor reformei este mai complexă. Informaţiile disponibile referitoare la resurse, economii,
îmbunătăţiri procesuale şi impacturi sunt vaste. Fără îndoială că s-au intensificat procesele
operaţionale din organizaţiile publice din multe ţări; sunt produse mai multe rezultate măsurabile
per dolar cheltuit sau per persoană angajată. Chiar dacă nu toate aceste date sunt corecte, nu
putem trage concluzia că nu s-a schimbat nimic sau că productivitatea organizaţiilor a rămas
statică.
Informaţiile devin insuficiente în următoarele două etape. În primul rând, care au fost
costurile creşterilor măsurate ale productivităţii, în ceea ce priveşte alte activităţi reduse, stresul,
pierderea loialităţii sau a motivaţiei angajaţilor din sectorul public, pierderea încrederii din partea

102
cetăţenilor, etc. În cele mai multe cazuri, nu avem răspunsuri la aceste întrebări: costurile ascunse
pot fi foarte ridicate sau foarte scăzute, dar pot exista şi beneficii ascunse, pe care statisticile
productivităţii nu le scot în evidenţă.
Totuşi, mai important este faptul că informaţiile despre impactul final al discuţiilor, deciziilor
şi acţiunilor reformei asupra societăţii în ansamblu sunt sărace şi ambigue. Acest lucru se
întâmplă parţial pentru că guvernele nu au căutat în mod special acest tip de informaţii şi parţial
pentru că asemenea informaţii sunt dificil şi costisitor de obţinut şi apoi de interpretat.
De aceea, există un paradox chiar în centrul mişcării internaţionale în favoarea managementul
orientat către performanţe. Reformatorii insistă asupra reorientării şi reorganizării sectorului
public, pentru ca acesta să se concentreze mai mult asupra rezultatelor. Organizaţiile publice
trebuie să contabilizeze costurile, să măsoare rezultatele imediate, să evalueze impacturile şi să
folosească toate aceste informaţii într-un proces sistematic de feedback şi îmbunătăţire continuă.
Dar această filozofie nu a fost aplicată asupra multora dintre reforme, care până acum au fost
evaluate destul de rar şi într-un mod care suferă de limitări metodologice severe.
În sfârşit, putem observa că informaţiile în sine nu sunt foarte relevante dacă nu sunt
combinate cu anumite criterii. O creştere de 5% poate reprezenta o îmbunătăţire dacă criteriul
pentru succes este o creştere medie de 2%, dar un eşec dacă acest criteriu este de 8%.
Externalizarea serviciilor de colectare a deşeurilor este considerată o reuşită dacă aplicăm
criteriul costului pentru un sac colectat, dar devine o problemă dacă criteriul este promovarea
şanselor egale la angajare. Concluzia principală este că nu putem ştii întotdeauna care este cel
mai adecvat criteriu şi că pare a exista o „modă” a anumitor criterii şi măsuri, care este trecătoare.
O teorie convingătoare sugerează că acest tip de schimbare în timp este necesar, pentru ca
anumiţi indicatori de performanţă să nu se „uzeze” şi să devină ţinta manipulărilor (Meyer şi
Gupta, 1994). Chiar şi în sectorul privat, indicatorii principali folosiţi pentru a evalua
performanţele firmelor s-au schimbat de mai multe ori:

... mai mulţi factori, în special tendinţa indicatorilor de performanţă de a ieşi din uz sau de a-şi pierde
capacitatea de a distinge între performanţele ridicate şi cele slabe, au determinat crearea continuă a unor
noi măsuri de performanţă, diferite şi, de aceea, slab corelate cu indicatorii existenţi (Meyer şi Gupta,
1994, p. 309).

Poate acesta este motivul pentru care studiile au arătat că este dificil de construit serii
constante şi progresive de indicatori pentru organizaţiile publice, aceştia schimbându-se destul de
frecvent.

5.7.3 Cine are nevoie de rezultate?

Dacă „rezultatele” sunt definite într-un sens restrâns, ca date testate ştiinţific care descriu
impacturile finale ale schimbărilor, atunci reforma managementului la nivel internaţional nu a
avut nevoie de rezultate pentru a impulsiona continuarea sa. Acest lucru este firesc pentru
analiştii care accentuează dimensiunile simbolice şi retorice ale vieţii politice şi instituţionale
(Brunsson, 1989; Hood, 1998; March şi Olsen, 1995; Meyer şi Rowan, 1991; Power, 1997). Cu
toate acestea, ca să ne exprimăm politicos, reprezintă o discontinuitate a unora dintre paradigmele
folosite chiar de iniţiatorii reformelor – în special a viziunilor radicale, orientate spre performanţă
a celor care susţin minimizarea sau externalizarea aparatului statului.
Totuşi, este nevoie de alt tip de „rezultate” pentru a impulsiona reforma. Este esenţială
continuarea discuţiilor şi a luării deciziilor. Până acum, fluxul de documente, cărţi albe şi „noi

103
iniţiative” a fost menţinut constant de la începutul anilor 80. Fiecare ţară trebuie să aibă un
program de reformă de un anumit fel, sau cel puţin să întreţină discuţiile pe această temă (chiar şi
cancelarul german Kohl a intrat în campania electorală din 1998 discutând despre reducerea
aparatului de stat). În fiecare an au loc numeroase conferinţe internaţionale despre reforma
managementului public şi la nivel naţional cantitatea de documente produse este impresionantă.
Pe bună dreptate, ne punem întrebarea dacă această abundenţă de discuţii şi decizii a devenit o
caracteristică permanentă a guvernării sau dacă acest flux continuu va începe să se reducă? Chiar
dacă reforma managerială nu ar mai fi un subiect atât de fierbinte, nu înseamnă că instituţiile vor
înceta să se schimbe, ci doar că reformele nu mai sunt o prioritate pe ordinea de zi. Acestea vor
reveni la statutul de ajustări tehnice, aşa cum au fost considerată în unele perioade trecute.

5.7.4 Regimuri, traiectorii şi rezultate

Vom lua acum în considerare legăturile dintre regimurile politico-administrative descrise în

capitolul 3, traiectoriile de reformă alese în diferite ţări şi sectoare, analizate în capitolul 4, şi
imaginea „rezultatelor” construită în acest capitol.
Într-o lume ideală, tipurile regimurilor influenţează traiectoriile de reformă, iar acestea, la
rândul lor, determină obţinerea unor combinaţii specifice şi diferite de rezultate, susţinute de
dovezi ştiinţifice. Mecanismele sau procesele corelate (ce funcţionează şi ce nu funcţionează) ar
fi de asemenea clare, iar reformatorii ar putea analiza regimul existent şi alege apoi traiectoria
care ar genera cea mai avantajoasă combinaţie între beneficii şi costuri.
Din păcate, nu există toate elementele pentru a construi acest model ideal. În capitolul 4 am
arătat că pot fi stabilite anumite conexiuni între tipurile de regimuri politico-administrative şi
alegerea traiectoriilor de reformă, dar chiar şi acestea sunt supuse excepţiilor şi devierilor,
temporare sau permanente. Dovezile disponibile nu ne permit să facem afirmaţii specifice şi
sigure despre diferitele combinaţii de rezultate care vor fi produse de fiecare dintre traiectoriile
principale. Din contră, părerile sunt împărţite, analiştii susţinând meritele „modelului
neozeelandez” (Boston et al., 1996), sau ale „modelului canadian” (Bourgon, 1998), ale
„reformelor progresive” din Germania (Derlien, 1998), ale „reinventării” americane (Analiza
Naţională a Performanţelor, 1997) şi aşa mai departe. Aceste argumente sunt însă rareori susţinute
de date concrete despre rezultate şi, chiar atunci când există dovezi, corelarea acestora cu efectele
este discutabilă.
Pe de altă parte, ar fi complet greşit să concluzionăm că reforma managementului public a
fost o şaradă lipsită de sens. Este absolut clar că multe dintre schimbările făcute au adus beneficii
pentru anumite grupuri sau persoane, chiar dacă efectele pe termen lung nu sunt atât de evidente.
De asemenea, pe baza diferitelor „viziuni” sau „omega” pe care le au în vedere reformatorii,
putem prevedea în mare unele consecinţe. Dar pentru a intra în detalii este nevoie, în primul
rând, de o separare a actorilor implicaţi şi în special de o analiză suplimentară a rolului reformei
administrative la limita dintre nivelul politic şi cel managerial. Aceasta va fi subiectul capitolului
următor. Este nevoie apoi de o examinare mai detaliată a costurilor de oportunitate şi a
paradoxurilor care au reieşit din capitolele 4 şi 5, iar aceasta va fi făcută în capitolul 7. în sfârşit,
în capitolul 8 ne vom întoarce la o privire de ansamblu asupra conexiunilor dintre diferitele
strategii de reformă şi consecinţele lor pentru relaţiile dintre politicieni, funcţionarii publici şi
restul societăţii.

104
 6

Politică şi management

„pe de o parte, vedem factorii politici folosind reforma administrativă pentru a elimina
răspunderea pentru politicile publice; pe de altă parte, vedem aceiaşi factori politici încercând să
crească controlul asupra birocraţiei. Deşi acestea par să fie două evoluţii contradictorii, reflectă de
fapt o dorinţă generală a politicienilor aleşi de a-şi creşte influenţa asupra administraţiei, dar de a-
şi declina în acelaşi timp răspunderea pentru acţiunile administraţiei.”.
Pierre, 1995, p. 3

6.1 Înainte spre trecut?

În capitolele 2, 3, 4 şi 5 am încercat să construim un model al reformei manageriale,

clarificând principalele caracteristici contextuale care un regim de altul, identificând traiectorii
alternative pentru schimbare şi examinând dovezile despre rezultatele acestor schimbări. Astfel,
fiecare dintre aceste capitole a contribuit la conturarea unei imagini de ansamblu a ceea ce a-a
întâmplat în domeniul reformei managementului public. Restul acestei cărţi va fi dedicat unei
reflecţii şi interpretări a acestor caracteristici generale. Vom trece de la construirea modelului la
dezasamblarea acestuia, de la crearea unei imagini concrete şi convingătoare la explorarea
contradicţiilor şi limitelor acesteia. Vom analiza unele dintre problemele recurente şi persistente
ale guvernării în regimurile liberal democratice.
Încă de la început am susţinut că managementul public nu poate fi înţeles în întregime fără o
corelaţie cu relaţiile esenţiale care există între administraţie şi politică şi între administratori şi
politicieni.
Deşi toată lumea este de acord că această delimitare este foarte importantă, opiniile diferă
considerabil în legătură cu ce se întâmplă în jurul acestei limite. Unii analişti consideră că
„managementul” (în sensul administraţiei publice modernizate) tinde să invadeze domeniul
politic şi să acapareze părţi din teritoriul politic (Clarke şi Newman, 1997; Pollitt, 1993; Stewart,
1994). Alţii sugerează că, din contră, reforma managerială a fost un mijloc prin care politicienii
au obţinut un control mai strict al administraţiei (Halligan, 1997; Pierre, 1995). Hojnacki (1996,
p. 144) afirmă că „în cele mai multe ţări, posibila dominaţie a funcţiei publice de către regimurile
politice creează mult mai multă îngrijorare decât posibila dominare a regimului politic de către
funcţionarii publici”. Un sondaj de amploare realizat printre managerii serviciilor publice din
Marea Britanie a relevat că: „cel mai des întâlnit răspuns negativ din întregul sondaj s-a referit la
capacitatea managerilor de a rezista interferenţelor politice în luarea deciziilor de management
operaţional” (Talbot, 1996, p. 38).
Este util să examinăm mai îndeaproape conceptul de „frontieră” între administraţie şi politică.
În primul rând, această limită este legată de delimitarea între funcţionari publici şi politicieni, dar
nu este neapărat identică cu aceasta. Cele mai recente definiţii sugerează că „politica” nu este
sinonimă cu anumite persoane (politicienii aleşi) sau cu anumite arene specializate (parlament,
birourile miniştrilor, etc.). Cel mai adesea politica este definită prin procesele implicate. În
special, activitatea politică este cea care implică exercitarea puterii, mobilizarea diverselor tipuri
de resurse pentru atingerea anumitor scopuri, în situaţia în care interesele diferitelor părţi
implicate se află într-un conflict potenţial sau real (Leftwich, 1984). Astfel, chiar şi funcţionarii
publici „neutri”, deşi rămân neutri şi evită scrupulos „politica partidului”, se angajează deseori în

105
procese politice, în sensul că negociază şi utilizează resursele monetare şi informaţionale pentru a
creşte şansele de succes ale politicilor şi programelor cu care sunt asociaţi. De exemplu, un înalt
funcţionar public responsabil pentru implementarea politicii de privatizare a serviciilor publice,
promovată de ministrul său, va negocia cu diverşii actori implicaţi şi va încerca, în numele
ministrului său, să asigure succesul politicii. La fel, directorul unui spital poate negocia cu
sindicatele locale reducerea personalului sau şeful unui serviciu deconcentrat va negocia cu
actorii locali (autorităţile locale, liderii companiilor din zonă, etc.) promovarea politicii de
dezvoltare regională în domeniu. Din acest punct de vedere, toţi funcţionarii publici sunt
implicaţi în „politică”. Definiţia tradiţională este că politica este procesul prin care se determină
„cine primeşte ce, când şi cum”, la care am adăuga că, în limita cadrului legal şi sub ghidarea
explicită a politicienilor aleşi, persoana care hotărăşte aceste lucruri este adesea un funcţionar
public.
Dacă privim lucrurile din această perspectivă, se deschid nişte posibilităţi interesante.
Opiniile aparent opuse la care ne-am referit (contrastul între cai care consideră că domeniul
managementului se lărgeşte şi cei care susţin că se extinde controlul politic) devin mai uşor de
înţeles şi, cel puţin într-o anumită măsură, reconciliabile. De exemplu, se poate întâmpla ca în
acelaşi timp politicienii să intervină mai mult în administraţia publică şi sfera managementului
public să înceapă să cuprindă din ce în ce mai multe aspecte care erau anterior atribuţii ale
politicienilor. De asemenea, citatul de la începutul acestui capitol poate fi interpretat ca fiind o
strategie a politicienilor din executiv de a împinge tot mai multe probleme în sfera
managementului, tocmai pentru a putea să-şi decline răspunderea când lucrurile merg prost şi să
intervină şi să-şi asume meritul când lucrurile merg bine.
Acestea sunt elemente esenţiale pentru stabilirea graniţei managementului public şi trebuie să
le luăm în considerare. Vom încerca să răspundem la trei întrebări:

a) A schimbat managementul public limita dintre politică şi administraţie, şi dacă da, în ce fel?
b) Care sunt implicaţiile principale ale noilor traiectorii şi modele ale managementului public pentru
politicieni (atât în domeniul executiv, cât şi în domeniul legislativ)?
c) Care este relaţia dintre reforma managementului public şi atitudinea societăţii civile faţă de
politicieni şi funcţionari publici?

La toate cele trei întrebări, în special la ultima, răspunsurile noastre sunt aproximative,
datorită lipsei dovezilor disponibile. Una dintre caracteristicile retoricii din jurul reformei
manageriale este aceea că a încercat să îndepărteze atenţia de la aceste probleme foarte sensibile
din punct de vedere politic. Discursurile au accentuat economisirea banilor sau creşterea calităţii
serviciilor publice prestate către cetăţeni, dar nu şi efectele acestor rezultate asupra relaţiilor
politice şi constituţionale fundamentale. Astfel, pare că managementul poate fi un exerciţiu
profesional şi tehnic, relativ delimitat de „politică”. Caracterizarea pe care vicepreşedintele Gore
a făcut-o Analizei Naţonale a Performanţelor din SUA este tipică din acest punct de vedere,
referindu-se mereu la o administraţie care „funcţionează mai bine şi costă mai puţin”. Tot aici s-a
încadrat şi declaraţia doamnei Thatcher, care a spus că transferul a 70% din funcţionarii publici
din departamentele convenţionale într-un nou tip de agenţii executive nu are nici o implicaţie
constituţională:

Guvernul nu consideră că înfiinţarea agenţiilor executive va determina schimbări ale relaţiilor

constituţionale existente (Primul Ministru britanic, 1988, p. 9).

106
 Totuşi, după două decenii de transformării intense în multe ţări, este greu de crezut că singura
dimensiune a schimbării este reprezentată de „cei trei E” şi îmbunătăţirea serviciilor pentru
public: relaţiile dintre administraţie şi politică s-au schimbat de asemenea, iar aceste aspecte au
început recent să primească atenţia pe care o merită.

6.2 A schimbat managementul public limita dintre politică şi administraţie?

În majoritatea statelor membre OECD au avut loc schimbări semnificative ale naturii politicii,
separate de efectele reformelor manageriale. În mod special, a scăzut legitimitatea percepută a
guvernului şi crescut volatilitatea electoratului (s-a redus loialitatea faţă de partide). Mai multe
domenii ale politicii – inclusiv reforma managerială – s-au dezvoltat prin reţele internaţionale mai
degrabă decât în interiorul statului. În sfârşit, presiunile economice au însemnat sfârşitul erei în
care miniştrii îşi construiau reputaţia prin lansarea unor programe noi ample. Am intrat într-o
perioadă în care politica are un caracter mai „tehnic”. Politicienii executivi se implică frecvent în
reorganizarea, restructurarea, modificarea şi chiar reducerea programelor existente, evitând
iniţierea unor noi eforturi „eroice”. Publicul este vigilent la reducerea serviciilor sociale de bază
ale statului (sănătate, educaţiei, pensii), dar în acelaşi timp mai sceptic şi mai exigent în ceea ce
priveşte standardele şi totodată mai sensibil la creşterea impozitelor. Mai mult, mass media a
devenit mai agresivă şi mai reticentă, ne mai acceptând „opinia oficială” sau impunerea autorităţii
ministrului. Este din ce în ce mai dificil să fii ministru, parţial pentru că ceea ce are de făcut un
politician în anii 90 este inerent mai puţin popular decât ceea ce făcea în anii de expansiune
(1950-60) şi parţial pentru că cetăţenii sunt mai sceptici şi mai neîncrezători. Trebuie spus că este
mai dificil şi să fii înalt funcţionar public. Rouban (997, p. 148) se referă la evoluţiile din Franţa,
dar comentariile sale sunt valabile pentru toate cele zece ţări:

A trecut timpul când funcţionarii publici, care reprezentau statul atotputernic, puteau conduce
majoritatea actorilor vieţii sociale şi îşi puteau impune părerea fără prea multă dificultate. De asemenea, s-
a schimbat şi jocul politic clasic. Controversele nu se mai limitează la frontierele ideologice, ci implică
argumente tehnice care depăşesc adesea graniţele partidelor politice.

În acest context, miniştrii care promovează reforma managerială sunt prinşi într-o dilemă: pe
de o parte au încercat să aibă mai mult control asupra administraţiei şi programelor sale, dar pe de
altă parte au conştientizat avantajele descentralizării responsabilităţilor şi ale detaşării de
pericolele activităţii operaţionale de rutină. În general, se poate spune că stilul noului
management public al modelului anglo-saxon din anii 80 conţine idei contradictorii. Doctrina
NMP susţine că descentralizarea este dezirabilă, la fel şi libertatea de acţiune acordată
managerilor, dar şi că controlul politic şi răspunderea trebuie întărite şi trebuie să crească puterea
consumatorilor. Nici statele Europei continentale – care, aşa cum am văzut, nu au adoptat NMP în
aceeaşi măsură – nu au fost capabile să evite problemele. În Franţa,

Mulţi funcţionari publici au perceput modernizarea ca pe un mijloc prin care devin responsabili pentru
alegerile politice care nu au fost făcute la nivelul superior, ca pe un joc periculos ai cărui câştigători sunt
întotdeauna politicienii care pot scăpa de responsabilităţile neplăcute, într-o perioadă de reduceri bugetare
şi în acelaşi timp de presiuni crescute din partea sectorului privat (Rouban, 1997, p. 155).

Mecanismele de descentralizare, ca bugetele cadru în Suedia şi Finlanda sau delegarea către

nivelurile provinciale şi regionale în Canada şi SUA, au fost folosite şi pentru a transfera de la

107
nivel naţional la nivel subnaţional dificultăţile politice asociate prioritizărilor şi reducerilor.
Totuşi, în aceste cazuri disputele au avut loc în interiorul sferei politice, între diferite niveluri ale
politicienilor aleşi.
Modul specific în care se desfăşoară aceste tensiuni depinde deci de tipul regimului politico-
administrativ. În sistemele anglo-saxone (Australia, Marea Britanie, Statele Unite), unde politica
şi guvernul în general tind să se bucure de mai puţină stimă, a fost mai uşor pentru politicieni să
renunţe la responsabilitatea pentru managementul serviciilor publice (şi ca urmare să recurgă la
privatizare pe scară largă). Multe evoluţii au semnalat a schimbare a graniţei în favoarea
managementului, astfel încât domeniul acestuia (atât în sectorul privat, cât şi în cel public) s-a
extins, în timp ce sfera politicii pare să se fi redus. Această modificare a frontierei a fost făcută în
numele eficienţei şi promptitudinii la nevoile clienţilor. Politicienii au fost însă abili. De fapt, ei
au restabilit distincţia între politică şi administraţie (chiar dacă au folosit termenul de
„management”), făcându-i pe manageri responsabili pentru atingerea obiectivelor, dar păstrând
puterea de intervenţie, astfel încât, dacă lucrurile merg prost, politicienii să devină „salvatori”,
folosind anchetele, inspecţiile, restructurările şi toate celelalte instrumente ale managementului
crizelor.
Dincolo de aparenţe, procesul de acordare a libertăţii de acţiune managerilor din sectorul
public nu a fost simplu. Au existat tendinţe contrare şi o centralizare semnificativă, prin crearea
unor sisteme din ce în ce mai sofisticate de indicatori de performanţă, susţinute de avansul rapid
al tehnologiei informaţiei. Aşa cum am văzut, politicienii şi-au îndreptat atenţia de la controlul
input-urilor la cel al output-urilor, prin intermediul proceselor. Aceasta poate fi explicaţia pentru
răspunsul oarecum ambiguu din partea managerilor serviciilor publice – ei au beneficiat de mai
multă libertate în utilizarea resurselor (de ex. au putut utiliza banii pentru personal în locul
echipamentelor şi invers), dar în acelaşi timp rezultatele obţinute au fost supravegheate cu mai
multă atenţie decât oricând. Chiar şi în cazul activităţilor complet privatizate (cum s-a întâmplat
în Marea Britanie cu gazul, apa, electricitatea şi telecomunicaţiile), politicienii au fost obligaţi
treptat să acorde mai multă atenţie sistemelor de reglementare publică a companiilor private
create.
Este clar că în Marea Britanie, dar şi în celelalte sisteme de influenţă anglo-saxonă, presiunile
suplimentare pe care reformele NMP le-au exercitat asupra conceptelor tradiţionale ale
răspunderii publice nu au fost însoţite de o nouă doctrină, clară şi coerentă, pentru a face faţă
noilor condiţii. Aceste probleme sunt recunoscute tot mai mult, dar majoritatea politicienilor au
refuzat să se implice în articularea unui „nou model” (Barberis, 1998; Stone, 1995).
În regimurile consensuale şi descentralizate (ţările nordice, Olanda), tendinţa „anti-
guvernamentală” nu a fost atât de puternică. Retorica reformei a accentuat modernizarea, iar
elitele politice şi-au păstrat în mare măsură rolul obişnuit de conducere a aparatului statului în
timp ce funcţionarii publici au continuat să joace un rol strategic şi au suportat puţine schimbări
ale statutului şi competenţelor lor. Deşi descentralizarea a fost semnificativă (în Suedia şi
Finlanda), aceasta fost de natură politică (către autorităţile locale alese), spre deosebire de
descentralizarea managerială tipică modelului britanic / neozeelandez. În Olanda, traiectoria a
fost un pic diferită, având loc o creştere semnificativă a numărului de agenţii executive autonome
în anii 80.Curând însă, această abordare a atras critici politice (inclusiv acuzaţii că aceste agenţii
au fost înfiinţate pentru a crea locuri de muncă bine plătite pentru simpatizanţii partidului de
guvernământ creştin-democrat) şi în 1994 coaliţia de stânga-dreapta a stabilit ca obiectiv prioritar
restabilirea „supremaţiei politicii”. Agenţiile departamentale, cu o răspundere mai clar definită,
au devenit instrumentul preferat pentru descentralizarea activităţilor administraţiei centrale,
înlocuind agenţiile autonome.

108
 Pe scurt, în statele nordice şi în Olanda, graniţa dintre management şi politică nu s-a mutat
foarte mult, nici într-un sens, nici în celălalt. Pe de altă parte, aceste regimuri au trecut şi ele de
sistemul de control al input-urilor la cel al output-urilor, chiar dacă această reorientare nu a fost
însoţită de reforme viguroase ale resurselor umane (evaluarea performanţelor, stabilirea unor ţinte
anuale pentru fiecare funcţionar public, etc.) cum s-a întâmplat în ţările anglo-saxone.
Şi în Germania şi Franţa, frontiera dintre politică şi administraţie a rămas neschimbată în
mare. De asemenea, controlul central asupra funcţiei publice nu s-a deteriorat şi nici nu au fost
create o multitudine de agenţii autonome puternice care să preia funcţiile aflate sub supraveghere
politică directă. Germania avea deja o serie de organizaţii para-statale, corporatiste, numeroase şi
importante, care îndeplineau funcţii publice. În Franţa, programul de privatizare a fost amplu, dar
a fost implementat cu precauţie, neavând impactul puternic din Marea Britanie sau Noua
Zeelandă. Germania era puternic descentralizată şi Franţa a demarat un program major de
descentralizare în 1982, dar ca şi în cazul statelor nordice, a fost vorba în primul rând de o
descentralizare politică, către autorităţile locale şi regionale alese. Elitele politice şi
administrative (care în ambele ţări sunt mai degrabă intersectate decât separate) şi-au păstrat
funcţiile şi statul condus politic, chiar dacă a pierdut din legitimitate, continuă să fie considerat o
forţă majoră, integratoare din punct de vedere social. Au existat încercări importante de
transformare a instituţiilor birocratice mari, reglementate excesiv în organizaţii orientate către
performanţe, dar aceasta a fost o abordare fragmentată şi o problemă internă. Nu a fost însoţită
(ca în Australia, Noua Zeelandă, Marea Britanie şi SUA) de un discurs general despre modul în
care trebuie eliminate / reduse „influenţele politice” şi înlocuite cu o abordare profesionistă,
managerială. Din contră, un renumit teoretician german spunea:

Nu numai că ar fi indezirabil să avem din nou în istoria Germaniei înalţi funcţionari publici care îşi
ascund rolul politizat din punct de vedere funcţional, dar este greu să ne imaginăm cum putem să-i
transformăm în manageri apolitici. Probabil că neutralitatea formală a funcţionarilor publici britanici şi
absenţa unui mecanism de siguranţă pentru retragerea temporară sunt motivele pentru care [în Marea
Britanie] a fost adoptat cu uşurinţă un rol managerial (Derlien, 1998, p. 23-4).

Opinia publică germană şi franceză nu a fost „inundată” cu cărţi albe şi rapoarte de performanţă, aşa
cum s-a întâmplat în ţările anglo-saxone. Retorica tipică anglo-americană a „împuternicirii” cetăţenilor nu
a avut un ecou atât de mare în regimurile Rechtsstaat unde perspectiva legală dominantă şi supremaţia
statului au făcut ca aceste concepte să fie mai greu de înţeles şi de utilizat. Justiţia şi drepturile cetăţenilor,
conform modelului Conseil d’Etat, sunt foarte diferite de alegerea consumatorului din modelul Citizen’s
Charter.

6.3 Care sunt implicaţiile principale ale noilor traiectorii şi modele

ale managementului public pentru politicieni?

Vom începe cu rolurile executive, adică cu miniştrii. În modul anglo-saxon, noul rol al
miniştrilor este acela de strategi şi lideri de opinie. Ei trebuie să clarifice şi să comunice viziuni şi
valori, să aleagă strategii adecvate şi să identifice, aloce şi angajeze resurse la nivel macro.
Managementul operaţional revine apoi managerilor profesionişti, ale căror performanţe sunt
evaluate ulterior în funcţie de obiective şi ţinte clare.
Există puţine dovezi care să susţină credibilitatea acestei viziuni. Majoritatea politicienilor nu
au fost pregătiţi pentru un asemenea rol şi presiunile la care sunt supuşi nu îi încurajează să
adopte această abordare. Ei pot învăţa retorica, în special dacă aceasta îi protejează de
răspunderea pentru eşecurile politicilor, dar nu mai mult de atât. Din punct de vedere politic,

109
stimulentele sunt pe termen scurt: anunţarea unor noi iniţiative, intervenţii teatrale când lucrurile
par să meargă prost, urmarea opiniei populare în locul educării acesteia, acţiuni unice şi
fragmentate (ca răspuns la semnalele din presă) în locul dezvoltării unei strategii integrate, etc.
„Deşi exerciţiul intelectual de definire a scopurilor şi măsurilor succesului are o rigoare proprie,
acesta nu se potriveşte cu procesele decizionale fragmentate de la Casa Albă sau din Congres”
(Radin, 1998, p. 313).
În sistemele politice consensuale, imaginea miniştrilor strategi este şi mai îndepărtată decât în
regimurile majoritare adepte ale viziunii noului management public. În statele nordice şi Olanda,
miniştrii nu sunt strategi pe termen lung, deoarece succesul politic şi supravieţuirea lor depind de
capacitatea şi creativitatea pe care o dovedesc în constituirea unor coaliţii care să sprijine anumite
programe. Această tendinţă este şi mai accentuată în cazul instituţiilor Uniunii Europene. În
aceste medii, exprimarea clară a strategiilor şi priorităţilor se poate dovedi contra-productivă:
abilitatea de a mulţumi pe toată lumea este mult mai utilă. Nici unul dintre elementele noului
management public nu poate schimba această dinamică politică.
În ceea ce priveşte conţinutul reformei manageriale, acest tip de schimbări nu prezintă prea
mult interes pentru majoritatea miniştrilor, pentru că reformele nu atrag voturi şi produc rezultate
după perioade lungi de timp (sau chiar, uneori, nu se văd nici un fel de rezultate). Anunţarea
reformelor poate aduce anumite beneficii, dar implementarea efectivă şi urmărirea rezultatelor nu
sunt pe lista de priorităţi a politicienilor. Desigur, în cazul în care se schimbă limitele
organizaţionale, politicieni devin interesaţi fie să-şi protejeze „teritoriul”, fie să şi-l extindă, dar
această imagine nu are nimic de-a face cu rolul strategic descris în literatura specializată în NMP.
La nivel supranaţional, ne putem referi la încercările eşuate ale Consiliului de Miniştri de a
reforma instituţiile Uniunii Europene, astfel încât acestea să devină orientate către performanţe.
De obicei, aceste iniţiative au fost împiedicate fie de interesul naţional pentru păstrarea unui
anumit număr de poziţii de influenţă, fie de reticenţa în faţa apariţiei unei Comisii mai eficiente şi
mai eficace (şi de aceea mai puternice).
Analiza din paragraful anterior este chiar mai pertinentă pentru cel de-al doilea grup de
politicieni – cei din legislativ. Carierele lor nu au nimic de-a face cu reformele organizaţionale,
alegătorii nu sunt interesaţi de aşa ceva, uneori nici măcar nu ştiu despre ce este vorba şi nu există
nici un stimulent pentru a se implica în asemenea probleme, decât în mod foarte superficial sau în
calitate de critici atunci când lucrurile nu merg cum trebuie. Organele legislative nu au utilizat în
mod constructiv informaţiile despre performanţe care le-au fost opuse la dispoziţie. Majoritatea
parlamentarilor nu au timp sau motiv să se implice în detaliile manageriale. În descrierea pe care
a făcut-o reacţiei Congresului american la prezentarea Analizei Naţionale a Performanţelor, Kettl
(1994, p. 49) a surprins foarte bine situaţia:

Congresul, prin practică şi prin prevederile constituţionale, atacă problemele aprobând legi. Analiza
Naţională a Performanţelor încearcă să rezolve problemele îmbunătăţind performanţele. Ca instituţie,
Congresul se concentrează asupra input-urilor. Analiza Naţională a Performanţelor se concentrează asupra
output-urilor. Congresul nu are nici o motivaţie pentru a se implica în evaluarea rezultatelor şi, de fapt, se
consolează de mult cu ideea separării puterilor care îl absolvă de orice complicitate cu problemele de
performanţă ale executivului.

La sfârşitul anilor 90, această opinie a fost confirmată de atitudinea Congresului faţă de
primele rapoarte care au fost impuse prin Legea Rezultatelor şi Performanţelor Guvernului. Cele
mai importante aspecte ale conţinutului documentelor au fost date publicităţii, dar Congresul nu a
dat nici un semn că ar intenţiona să folosească în mod serios sau sistematic aceste mult discutate
rapoarte de performanţă.

110
 Pe de altă parte, reformele manageriale au dus la reducerea accesului anumitor parlamente la
unele tipuri de informaţii, cel puţin într-o mică măsură. De exemplu, parlamentarii finlandezi nu
mai pot dezbate programele de întreţinere a drumurilor în mod detaliat (aşa cum făceau înainte),
pentru că acestea au fost încorporate în bugetele cadru transferate de la nivel central către
municipalităţi. Parlamentarii britanici nu mai au posibilitatea de a interpela miniştrii cu întrebări
detaliate despre activitatea operaţională a agenţiilor executive (cum se întâmpla când aceste
activităţi erau desfăşurate în cadrul ministerelor) şi nici nu se pot adresa direct managerilor
agenţiilor.

6.4 Care este relaţia dintre reforma managementului public şi

atitudinea societăţii civile faţă de politicieni şi funcţionari publici?

La prima vedere, întrebarea „ce părere au cetăţenii despre reforma managementului publică”
pare a fi fundamentală, dar şi directă. Într-o democraţie liberală, acesta este testul suprem pe care
trebuie să-l treacă orice acţiune sau program guvernamental. Această ipoteză este susţinută şi de
retorica politică construită în jurul recâştigării încrederii cetăţenilor în administraţie, şi de
discursul academic referitor la pierderea legitimităţii guvernelor în emisfera vestică. Preocuparea
academică pe această temă a început cu mult timp în urmă şi a cuprins teoreticieni cu convingeri
filozofice foarte diferite. Unii scriu despre pierderea legitimităţii, alţii despre scăderea
respectului, iar alţii despre lipsa încrederii. Există diferenţe interesante între aceste concepte
(legitimitate, respect, încredere), dar din punct de vedere al reformei manageriale toate indică
spre un public critic şi recalcitrant la încercările de remodelare a organizaţiilor din sectorul public
care intră în contact direct cu cetăţenii.
Din păcate, întrebarea în sine conţine prejudecăţi. De exemplu, ce ştiu majoritatea cetăţenilor
despre multitudinea de reforme anunţate şi implementate de guvernele statelor OECD? Acestea
sunt rareori subiecte care să capteze atenţia posturilor de televiziune sau prima pagină a ziarelor.
Chiar dacă au auzit vorbindu-se despre reformă, sunt cetăţenii îndeajuns de interesaţi ca să acorde
atenţie acestui subiect? Dacă luăm exemplu unei dintre reformele cele mai puternic promovate,
Carta cetăţenilor din Marea Britanie, sondajele au arătat că 71% dintre cetăţeni au auzit de
această iniţiativă, dar foarte puţini ştiau ce este aceasta. Ignoranţa faţă de conţinutul şi
mecanismele efective s-a menţinut chiar şi după ce guvernul a iniţiat o campanie foarte
costisitoare de informare, trimiţând prin poştă fiecărei familii britanice o broşură viu colorată. Nu
putem decât să ne închipuim că reformele cu un conţinut tehnic mai ridicat – cum au fost
„laboratoarele de reinventare” din SUA sau bugetele cadru din Finlanda şi Suedia – au rămas
complet necunoscute pentru marea majoritate a populaţiei din ţările respective.
Lipsa cunoştinţelor nu este cea mai serios impediment. La fel de importantă este deţinerea
unor informaţii false sau a unor concepte complet greşite. Vom folosi exemplul eficienţei
programelor federale în opinia americanilor. Sondajele arată că majoritatea cetăţenilor cred că
peste 50% din costurile programelor de asistenţă socială sunt reprezentate de cheltuieli
administrative. Valoarea reală a acestora este sub 2%. În Marea Britanie, în anii 60, opnia publică
se declara simultan împotriva „naţionalizării”, dar în favoarea „proprietăţii publice”.
Totuşi, să lăsăm deoparte deocamdată problema ignoranţei şi indiferenţei cetăţenilor şi să ne
îndreptăm atenţia asupra subiectelor despre care publicul are o părere clară. În mai multe ţări,
sondajele au încercat să răspundă unor întrebări ca „Cum consideraţi performanţele generale ale
guvernului?” sau „Aveţi foarte multă încredere / o oarecare încredere / nici un pic de încredere în
oamenii politici / funcţionarii publici / directorii de bănci / doctori?” şi nu a fost nici o problemă
în obţinerea unor răspunsuri şi încadrarea lor în procente. Pe baza repetării periodice a sondajelor

111
de acest tip, analiştii politici au identificat o scădere a legitimităţii şi încrederii în guverne. Cu
siguranţă, datele sunt foarte interesante, dar interpretarea lor este foarte dificilă. La ce se gândesc
cetăţenii când îşi exprimă opinia referitoare la performanţele generale ale guvernului? La ce au
citit în ziare săptămâna trecută? La apariţia recentă a Primului Miniştri la ştiri? La decizia
guvernului de a nu indexa pensiile? La reacţia lentă a funcţionarilor de la poştă de azi dimineaţă?
Mai mult, care este motivul din spatele părerii exprimate? De ce consideră cetăţeanul că sistemul
de pensii / politica macro-economică / serviciile poştale sunt bune sau proaste? Ce aşteptări are
când răspunde la întrebare şi cum s-au format acele aşteptări? Din păcate, foarte puţine sondaje
pot oferi răspunsuri la aceste întrebări – poate că ştim ce crede cetăţeanul, dar rareori ştim de ce
crede acest lucru.
Cu toate acestea, datele din sondaje indică spre câteva aspecte interesante, chiar dacă sunt
neconcludente. În primul rând, opiniile despre performanţele generale ale guvernului sau nivelul
încrederii nu se corelează neapărat cu opiniile despre elemente concrete şi specifice (de ex.
calitatea serviciilor poştale). Este posibil ca cetăţenii să îşi arate neîncrederea sau revolta faţă de
„guvern” şi în acelaşi timp să fie satisfăcuţi de majoritatea serviciilor publice specifice pe care le
folosesc (Centrul Canadian pentru Dezvoltarea Managementului, 1998). Nivelul insatisfacţiei
generalizate faţă de guvern este „strâns legat de ceea ce simt oamenii faţă de starea generală a
naţiunii” (Centru de Cercetări Pew, 1998, p. 1).
De asemenea, părerea că serviciile din sectorul privat sunt în general mult mai bine privite de
public este discutabilă. Cel puţin în Canada:

Multe servicii publice ca poliţia, colectarea deşeurilor, alimentarea cu apă şi stingerea incendiilor sunt
considerate de public mai bune decât serviciile private precum cele bancare, companiile de cablu şi
vânzarea de automobile ... În general, serviciile publice şi cele private se încadrează în aceleaşi limite de
calitate (Centrul Canadian pentru Dezvoltarea Managementului, 1998, p. 5).

Şi în Marea Britanie sondajul ICM din 1993 a relevat că percepţiile cetăţenilor despre
calitatea serviciilor publice nu situează serviciile private în mod consecvent deasupra celor
publice – de ex. serviciile medicale din spitalele publice şi serviciile poştale au fost considerate
mult mai bune decât serviciile bancare.
Cu siguranţă, nu există nici o justificare pentru afirmaţia că publicul ar vrea ca rolul statului
să fie redus şi serviciile să fie furnizate de sectorul public. Un sondaj al atitudinii
neozeelandezilor din 1993 indica:

o susţinere puternică a noţiunii de stat social universal, mai degrabă decât minimal, inclusiv sprijin
pentru o fiscalitate mai mare (deşi nu neapărat disponibilitatea individuală de a plăti mai multe impozite),
precum şi o convingere intrinsecă că politicienii sunt depăşiţi de situaţie şi nedemni de încrederea
guvernului (Volwes et al., 1995, p. 97).

Chiar şi în SUA, unde sentimentele anti-guvernamentale şi în favoarea sectorului privat sunt

foarte puternice, a reieşit că: „72% dintre americani cred că guvernul trebuie să aibă grijă ca
nimeni să nu ducă lipsă de mâncare, adăpost sau îmbrăcăminte ... la fel de mulţi ca şi în 1960”
(Centru de Cercetări Pew, 1998, p. 7). În Marea Britanie, înainte, în timpul şi după era Thatcher,
majoritatea electoratului era în favoarea creşterii cheltuielilor publice pentru sănătate şi educaţie
şi, în unele cazuri, mulţi declarau chiar că sunt dispuşi să plătească personal impozite mai mari,
dacă vor fi asiguraţi că veniturile astfel obţinute vor fi utilizate pentru aceste servicii.
În al doilea rând, cetăţenii sunt adesea capabili să facă diferenţa între diferitele grupuri de
actori implicaţi în procesul de guvernare. În general, ei manifestă un grad acceptabil de încredere

112
în funcţionarii publici, dar un nivel mult mai redus (şi în scădere) de încredere în liderii politici.
De exemplu:

Sondajele arată că nemulţumirea publicului se îndreaptă mai mult asupra politicienilor care conduc
guvernul decât asupra funcţionarilor publici care îl administrează. Cu o diferenţă de 67% faţă de 16%,
publicul are mai multă încredere în angajaţii federali decât în politicienii aleşi. 69% declară că au o opinie
favorabilă faţă de activitatea funcţionarilor guvernamentali – reprezentând o creştere de la 55% în 1981,
conform sondajului de opinie naţional realizat de Los Angeles Times (Centru de Cercetări Pew, 1998, p. 2).

Astfel, dacă Preşedintele Reagan avea dreptate când spunea că guvernul federal reprezenta o
parte a problemei, nu a soluţiei, ar fi trebuie să se ocupe de reforma oamenilor politici, nu a
funcţionarilor publici. Mai mult decât atât, cel puţin în SUA, neîncrederea publicului în
politicienii aleşi nu este provocată de lipsa eficienţei, ci de percepţia că aceştia apără standardele
morale. Acest lucru este extrem de interesant, pentru că implică faptul că reforma
managementului public nu poate contribui foarte mult la creşterea legitimităţii guvernului din
două motive. Primul este că publicul face diferenţa între liderii politici şi funcţionarii publici şi
cele mai multe nemulţumiri se îndreaptă către cei dintâi. Al doilea este că cele mai puternice
motive de neîncredere în conducerea politică nu se referă la incapacitatea acestora de a conduce,
ci la standardele morale percepute.
În al treilea rând, răspunsurile cetăţenilor pot fi foarte limitate la un anumit context şi trebuie
interpretate ca atare.

Se pare că departamentele de pompieri sunt întotdeauna considerate foarte bune de către cetăţeni, în
timp ce serviciile de amenajare a teritoriului sunt considerate mult mai proaste. Acest lucru poate reflecta
natura serviciilor: unul este vital, iar celălalt este o funcţie de reglementare care afectează negativ anumite
persoane pentru a asigura corectitudinea protejării celorlalţi cetăţeni. Astfel, un rating de 7,0 reprezintă un
scor slab pentru un departament de pompieri, dar un scor excelent pentru un serviciu de amenajare a
teritoriului (Centrul Canadian pentru Dezvoltarea Managementului, 1998, p. 6, sublinierea preluată din
textul original).

În al patrulea rând, scăderea respectului poate însemna că mai mulţi cetăţeni sunt dispuşi să
critice autorităţile publice – în mod activ sau pasiv. Nu înseamnă însă neapărat că aceşti cetăţeni
vor să aibă un rol mai important în procesul decizional sau în managementul programelor
publice. Şi în acest caz, interpretarea este problematică: membrii comunităţii pot dori să „aibă
mai multe de spus”, dar acest lucru este diferit participarea activă, informată şi consumatoare de
timp. Din acest motiv, nu putem presupune că intensificarea „participării” este soluţia principală
la problema recalcitranţei şi lipsei de încredere.
În condiţii ideale, analiza opiniei publice trebuie să fie adaptată subiectului specific (unele
servicii sunt inerent mai populare decât altele) şi persoanei specifice (politicienii beneficiază de
mai puţină încredere decât funcţionarii publici). De asemenea, trebuie să ştim ceva şi despre
experienţele proprii ale cetăţenilor (răspunsurile celor care nu ştiu nimic despre un subiect sunt la
fel de valabile ca ale celor care utilizează în mod frecvent serviciul respectiv?). Problema
„încrederii în guvern” se dovedeşte a fi la fel de complexă ca şi guvernul în sine şi nu putem şti
ce semnificaţie sau ce sens trebuie să atribuim procentului de 61% din populaţie, de exemplu,
care are o părere despre o temă foarte generală referitoare la încredere sau eficienţă.
Într-adevăr, conceptul de legitimitate în sine nu este unul simplu. A spune că cineva acceptă
guvernul actual, sau sistemul actual al administraţiei publice, ca fiind legitim este o afirmaţie care
ascunde o varietate de atitudini. Aşa cum am arătat deja, cetăţenii care răspund la chestionare (de
fapt, alegătorii) pot cunoaşte foarte multe sau pot fi complet ignoranţi în legătură cu subiectul pe

113
care trebuie să îl evalueze. Şi atitudinile pot varia foarte mult, de la resemnare („presupun că nu
există altă alternativă”), la acceptare reticentă, până la aprobare entuziastă („guvernul american /
serviciul britanic de sănătate / sistemul francez al marilor corpuri este cel mai bun din lume”).
În concluzie, atitudinea publicului faţă de reforma managerială în special şi faţă de
administraţia publică în general este complexă şi dificil de cercetat. Cele mai multe dovezi provin
din ţările anglo-saxone şi ar fi foarte util dacă am putea face o comparaţie cu sondajele la fel de
sofisticate realizate în ţările nordice, Germania sau Franţa. Probabil că majoritatea cetăţenilor ştiu
foarte puţin despre reformele concrete. De asemenea, sunt capabili să menţină simultan un
spectru de atitudini faţă de aparatul statului, făcând distincţia între diferite grupuri de actori,
diferite servicii şi diferite aspecte de generalitate şi specificitate. Unele dintre atitudinile lor pot fi
adânci şi greu de schimbat (de exemplu, sprijinul vast pentru continuarea funcţiilor de bază ale
statului social), în timp ce alte opinii pot fi volatile, uşor de modificat prin informaţii şi
experienţe noi. Astfel, afirmaţiile categorice că publicul şi-a pierdut încrederea în serviciile
publice, sau că „doreşte” mai puţină birocraţie, sau că cere creşterea calităţii pot fi fragile – şi de
aceea nepotrivite ca platforme pentru lansarea unor programe specifice de reformă.

6.5 Politica şi managementul: concluzii

Relaţia dintre politică, managementul public şi opinia publică este un domeniu controversat,
în care informaţiile sistematice sunt sărace în cel mai bun caz. Având în vedere aceste neajunsuri,
vom încerca să tragem câteva concluzii generale din ideile prezentate mai devreme.
Mai întâi, reformele managementului public au schimbat relaţiile dintre oficiali aleşi şi cei
numiţi, în mai multe ţări şi în mai multe feluri. În acest sens, cel puţin, nu sunt „neutre”. În al
doilea rând, lipsesc dovezile despre disponibilitatea sau capacitatea politicienilor din executiv de
a deveni „manageri strategici” ai portofoliilor lor. Cel mai diplomatic lucru care se poate spune
despre modelele de reformă care plasează oamenii politici în acest rol este că sunt nejustificate şi
par să ignore stimulentele existente pentru comportamentul „politic” tradiţional. În al treilea rând,
manageri par să fi obţinut mai multă autoritate din anumite puncte de vedere, dar în acelaşi timp
controlul politic a fost întărit în multe dintre cele zece ţări. Între aceste două tendinţe nu există
obligatoriu o contradicţie – sectorul public este destul de mare şi de diversificat pentru a le
permite să aibă loc în acelaşi timp. Totuşi, în anumite cazuri, există o tensiune clară. În al patrulea
rând, afirmaţia că managementul public poate fi depolitizat radical este fie o neînţelegere, fie o
negare a realităţii din multe ţări. De exemplu, alocarea resurselor pentru serviciile de îngrijire
medicală, sau stabilirea standardelor educaţionale, sau proiectele majore de infrastructură rutieră
sunt inevitabil decizii „politice”, indiferent dacă sunt luate de politicieni puternici sau prin
intermediul managerilor (sau chiar al medicilor şi profesorilor). În orice caz, publicul va
considera că răspunderea finală aparţine autorităţii politice, indiferent cât de mult vor susţine
miniştrii că acestea sunt decizii tehnice sau profesionale luate de manageri. În al cincilea rând,
există o oarecare ambiguitate a retoricii despre creşterea răspunderii şi a transparenţei, deoarece
unii miniştri au folosit delimitarea dintre politică şi administraţie pentru a cataloga slăbiciunile
strategice ca eşecuri manageriale. Acest lucru permite liderilor politici să-şi decline răspunderea
directă pentru problemele apărute. În acelaşi timp, organele legislative au ezitat să folosească
informaţiile tot mai abundente despre performanţe, necesare pentru o mai mare transparenţă şi
pentru orientarea actuală către rezultate şi impacturi. Dacă ne gândim la definiţiile din capitolul 5,
se poate spune că atunci când un „rezultat real” reuşeşte să depăşească barierele conceptuale,
metodologice şi politice şi să ajungă în societate, se rătăceşte adesea căutând un beneficiar. În al
şaselea rând, foarte puţine dintre reformele concrete par să fi fost iniţiate ca răspuns direct la

114
cerinţele „opiniei publice” – deşi acest motiv a fost invocat adesea. Privatizarea, introducerea
mecanismelor pieţei, reducerea dimensiunii organizaţilor şi promovarea sistemelor de indicatori
de performanţă sunt produse ale elitelor, nu ale intereselor populaţiei (chiar dacă ulterior opinia
publică a acceptat aceste inovaţii şi a început să beneficieze de ele). Domeniul în care se resimte
cea mai mare tensiune pare a fi sectorul social, ale cărui elemente de bază continuă să fie
susţinute de public în majoritatea ţărilor, dar ale cărui costuri intră în contradicţie cu reducerile
bugetare şi organizaţionale. În al şaptelea rând, orice imagine simplă a opiniei publice ca fiind
„pro” sau „contra” guvernului este înşelătoare. Informaţiile empirice disponibile arată că, oricât
de limitate ar fi cunoştinţele cetăţenilor despre specificităţile reformei, atitudinile faţă de guvern
sunt multi-dimensionale şi, din anumite puncte de vedere, destul de sofisticate.
O altă concluzie ar fi că este nevoie de un model mai realist al rolului pe care politicienii pot
şi trebuie să îl aibă în conducerea statului. Nici modelul democraţiei reprezentative / interesului
public din ţările anglo-saxone, nici modelul continental Rechtsstaat nu par suficiente pentru a
face faţă noilor forme şi practici apărute. Nu este vorba despre faptul că aceste modele
tradiţionale sunt greşite, ci sunt în sine inadecvate pentru condiţiile complexe ale lumii actuale.
Se poate sugera că orice remodelare a acestora ar trebui să se axeze cel puţin asupra instruirii şi
perfecţionării politicienilor şi asupra sistemului de motivare şi de tragere la răspundere a
acestora, dacă nu chiar asupra unei noi reformări şi reorganizări a administraţiei publice şi a
instituţiilor sale. De ce se presupune întotdeauna ca funcţionarii publici sunt cei care au nevoie să
fie reformaţi, şi nu miniştrii sau alţi politicieni care ar putea ajunge în aceste poziţii? Nu
intenţionăm să propunem o versiune modernă a gardienilor platonici şi nici obligativitatea
obţinerii unei diplome MBA de către membrii Parlamentului. Vrem doar să sugerăm că pregătirea
politicienilor pentru ocuparea funcţiilor importante a fost complet ignorată de reformatori o lungă
perioadă de timp. Până la urmă, politicienii sunt cei care atrag cea mai puternică şi mai răspândită
neîncredere. Poate de aceea există motive democratice solide pentru a fi pregătiţi pentru sarcinile
pe care le au de îndeplionit.

A venit momentul ca reprezentanţii aleşi să-şi amintească porunca biblică: „vindecă-te pe tine”. Este
esenţial să privească către propriile lor instituţii. Toate guvernele sunt afectate de revoluţia informaţională
şi de economia globală. Cu toate acestea, parlamentul şi cabinetul funcţionează încă la fel ca acum
douăzeci de ani (Bourgault şi Savoie, 1998, p. 16).

115
 7

Compromisuri, echilibre, limite, dileme şi paradoxuri

„Paradoxurile majore, cu implicaţiile lor inevitabile pe termen mediu şi lung, par a avea un
caracter general şi permanent şi par a fi izvorâte din neînţelegere, din contradicţiile politicilor
care caracterizează reformele şi din naivitatea reformatorilor”.
Wright, 1997, p. 12

7.1 Optimismul reformei / pierderea memoriei

O trăsătură proeminetă, dar adesea neremarcată, a reformelor sectorului public din ultimii
douăzeci de ani a fost optimismul debordant referitor la potenţialul managementului. Ar părea că
nu există limite pentru acest set de abilităţi dinamice şi aparent generale. La începutul celei mai
intense perioade de reformă, un ministru al cabinetului britanic spunea: „Managementul eficient
este cheia revitalizării naţionale ... iar spiritul managerial trebuie să însufleţească întreaga naţiune
– companiile publice şi private, corpul funcţionarilor publici, industriile naţionalizate, autorităţile
locale, Serviciul Naţional de Sănătate” (Heseltine, 1980). Acest optimist este în contrast cu
tradiţia mai veche a conducerii organizaţiilor din sectorul public, care spune că aceste activităţi
sunt supuse mai multor limitări larg răspândite, intrinseci şi inevitabile. În birocraţiile
tradiţionale, permanente, precauţia faţă de aceste constrângeri administrative era încorporată, caz
după caz şi în timp, şi folosită de funcţionarii de carieră, cu experienţă, pentru a-i avertiza pe
politicieni în legătură limitările inovaţiilor propuse (care din punct de vedere administrativ erau
rareori atât de noi cum îşi închipuiau politicienii). Dar după 1970, în cele mai radicale state, acest
tip de funcţionar precaut s-a demodat din punct de vedere cultural, fiind înlocuit de managerul
„se poate orice”. Mai mult, o combinaţie între reducerea personalului, răspândirea contractelor pe
perioadă limitată şi nivelul crescut al înlocuirii diverselor categorii de angajaţi a dus la slăbirea
„memoriei instituţionale”, astfel încât din ce în ce mai puţini oameni din organizaţie ştiau ce s-a
întâmplat în ultimii zece sau douăzeci de ani şi puteau atrage atenţia politicieni asupra
inconvenientelor. Recent, un înalt funcţionar public canadian spunea că „o parte a materiei
cenuşii a serviciului public a dispărut” (seminar, noiembrie 1998).
„Lecţiile istoriei” au fost şi mai mult date uitării din cauza popularităţii idei că domeniul
managementului se confruntă mereu cu provocări noi, catalizate de schimbările economice şi
tehnologice rapide, şi de aceea vechile preocupări rămân în urmă. Cărţi de mare succes, cu titluri
ca Succesul în haos: manual pentru o revoluţie managerială (Peters, 1987) sau Re-ingineria
corporaţiilor (Hammer şi Champy, 1995) au încurajat părerea că trecutul este irelevant. Iată ce
sfat dădeau fondatorii re-ingineriei:

Re-ingineria înseamnă un nou început cu o foaie albă de hârtie în faţă. Înseamnă respingerea ideilor
convenţionale şi a prejudecăţilor trecutului. Re-ingineria înseamnă inventarea unor noi abordări ale
proceselor şi structurilor care seamănă puţin sau deloc cu cele ale perioadelor anterioare (Hammer şi
Champy, 1995, p. 49).

Se poate obiecta că sursele citate se referă la sectorul privat. De fapt, „maeştrii”

managementului insistă că descoperirile lor sunt aplicabile tuturor organizaţiilor (Hammer şi
Champy, 1995, p 218-9), iar lucrarea lor a fost citită şi adoptată de guvernele din mai multe ţări.

116
Există chiar un curent teoretic paralel specializat pentru sectorul public. Probabil cea mai citită şi
mai comentată carte în limba engleză despre reforma managerială este plină de astfel de afirmaţii:

... modelul birocratic s-a dezvoltat în condiţii complet diferite de cele pe care le întâlnim astăzi ...
Astăzi toate aceste lucruri au trecu. Trăim într-o eră de schimbări ameţitoare ... Mediul actual necesită
instituţii extrem de flexibile şi de adaptabile ... Avem nevoie de instituţii care împuternicesc cetăţenii, nu
doar îi servesc (Osborne şi Gaebler, 1992, Reinventarea guvernului, p. 15).

Fără a încerca să negăm realitatea evidentă a schimbărilor condiţiilor administraţiei, suntem

totuşi foarte sceptici în legătură cu curentul managerial care consideră că „trecutul este mort, totul
este nou”. Din contră, pe măsură ce guvernele s-au pregătit să rezolve problemele sfârşitului de
secol XX, există multe exemple ale vechilor constrângeri şi compromisuri, reapărute în haine noi.
Persoanele care suferă de pierderi extreme de memorie sunt uneori denumite demente, şi cel puţin
unele dintre iniţiativele frenetice de reformă au aceeaşi trăsătură tristă, de pierdere a contactului
cu realitatea cotidiană.
Iată de ce, în acest capitol ne vom ocupa de existenţa constrângerilor şi limitelor intrinseci ale
reformei administrative. Nu este o idee revoluţionară, a fost exprimată în diverse forme de mulţi
autori academici distinşi care au scris despere administraţie publică şi management. De exemplu,
Charles Perrow (1972) considera că procesele birocratice conţin inerent dileme, că organizarea
într-un anumit mod înseamnă inevitabil plătirea unui preţ serios în alt mod. Aaron Wildavsky şi
John Pressman (1973) susţineau că implementarea politicilor publice este o chestiune de şansă, în
care realizarea viziunii finale depinde de cea mai slabă verigă a unui lanţ lung de decizii
intermediare şi coordonări inter-organizaţionale. Christopher Hood (1976) a dezvoltat o tipologie
extinsă a „limitelor” administraţiei, în care dilemele administrative şi excepţiile distorsionează
adesea procesul de implementare, în sensul ineficienţei, corupţiei şi chiar efectelor neintenţionate
opuse. Hood şi Jackson (1991) au atras atenţia asupra modul în care „principiile” administrative
sunt formulate în perechi complementare, cu avantajele şi dezavantajele lor, care se înlocuiesc
reciproc pe măsură ce ne îndreptăm de la un principiu polar către opusul său. Mai recent, în 1998,
Hood a elaborat o schemă şi mai complexă a constrângerilor, folosind teoria culturală a
grupurilor, în încercarea de a demonstra că fiecare filozofie administrativă are nu numai limitări
intrinseci dar şi sursa propriei decăderi. Într-o lucrare mai specifică, John Halligan (1997) –
comentând reformele ample şi vaste care au avut loc în Australia şi Noua Zeelandă – observa că
în aceste două cazuri „chiar dacă practica şi discursul managementului au fost transformate,
problemele eterne ale administraţiei publice au rămas intacte”.
Chiar dacă nu vom urma îndeaproape nici una dintre aceste opinii, considerăm corectă
percepţia comună că administrarea programelor publice încorporează dileme şi contradicţii
puternic înrădăcinate şi recurente. Înlocuirea cuvântului demodat „administraţie” cu termenul
magic „management” în mediul anglofon nu reuşeşte să schimbe tipurile de limite pe care le-au
identificat aceşti analişti (deşi este posibil ca proporţia unora dintre probleme în raport cu altele
să fi crescut). Obţinerea unor informaţii corecte despre evaziunea fiscală sau coordonarea
multitudinii de organizaţii care furnizează servicii către şomeri sunt activităţi care se confruntă cu
probleme organizaţionale similare, chiar dacă oficialii publici implicaţi sunt birocraţi care
respectă reglementările sau manageri care urmăresc performanţele. Nici miracolele tehnologiei
informaţiei nu elimină nevoia de a echilibra, alege şi recunoaşte limitele. Capacităţile crescute de
procesare a datelor şi comunicaţiile rapide fac posibil un stil de guvernare, coordonare şi
supraveghere care era dificil sau imposibil anterior. Dar computerele nu pot rezolva contradicţiile
logice, motivaţiile slabe, constrângerile ergonomice sau problemele valorilor concurente şi

117
divergente. Pot ajuta însă factorii de decizie să-şi formeze o imagine mai clară şi mai detaliată a
opţiunilor pe care le au – indiferent dacă această claritate este binevenită sau nu.
Vom face şi în acest capitol o distincţie între retorica radicală a reformelor din anumite ţări şi
discursul mai precaut din celelalte. Este greu să găsim o caracterizare exactă a celor mai
ambiţioşi reformatori – uneori aceste state sunt considerate adepte ale noului management public
(NMP), alteori sunt denumite ţări anglo-saxone, dar nici unul dintre aceste titluri colective nu este
complet satisfăcător. În mod special, ne referim la Australia, Noua Zeelandă, Marea Britanie şi
Statele Unite. Canada s-a încadrat uneori în această „comunitate retorică”, iar Finlanda, Suedia şi
Olanda au împrumutat ocazional din discursul lor, deşi în mod selectiv şi precaut. Germania nu a
fost cu siguranţă membră a acestui club şi Franţa a păstrat o oarecare distanţă, creându-şi o
retorică proprie a reformei. Comisia Europeană a început să adopte, în mod neconvingător,
retorica de tip NMP la mijlocul anilor 90. Critica noastră se va referi mai ales la „reformatorii
radicali” şi doar rareori vom face comentarii despre celelalte ţări. O interpretare preliminară este
că acestea din urmă au fost încă de la început mai conştiente de echilibrele, limitele şi problemele
tradiţionale. O ipoteză mai puţin optimistă este că urmează să înfrunte alegerile dificile pe care le
presupune modernizarea vastă a sectorului public. Din păcate, nu avem nici timpul şi nici datele
necesare pentru a dezvolta această analiză a „celorlalţi” în acest capitol.

7.2 Vocabularul contradicţiilor

Am menţionat deja „constrângerile”, „limitele”, „compromisurile” şi „problemele”

administraţiei publice. Pentru mai multă claritate, vom încerca să distingem între aceşti termeni.

Compromisuri: cazul în care alegerea unui deziderat sau rezolvarea unei probleme determină
reducerea inevitabilă a altei calităţi dorite sau intensificarea unei probleme diferite. Aceasta este o
situaţie în care factorii de decizie sunt obligaţi să găsească un echilibru între diferitele lucruri pe
care le doresc, dar nu pot obţine mai mult din toate în acelaşi timp – mai mult A, înseamnă mai
puţin B. Exemplu pe care îl dă Hood (1976) este cel al numirii funcţionarilor locali de carieră, pe
termen lung, ceea ce va determina creşterea experienţei şi a continuităţii, dar în acelaşi timp şi
creşterea numărului de cazuri în care aceştia cedează în faţa tentaţiilor corupţiei. Pe de altă parte,
pot fi numiţi funcţionari pe termen scurt, care ştiu că sunt supuşi centrului şi că în curând vor fi
mutaţi în altă parte. Această a doua opţiune reduce pericolele corupţiei şi ale obişnuinţei pe
termen lung, dar reduce şi memoria organizaţională, crescând astfel şansele ca populaţia locală să
înveţe să evite sau să ocolească sistemele de control.
Limite: vom utiliza definiţia din dicţionar, conform căreia o limită este „un punct, un nivel
sau o valoare dincolo de care nu trece sau nu poate trece” (Harrap’s Chambers Encyclopedic
English Dictionary, 1994, p. 741).
Dileme: situaţii în care managerul se confruntă cu o alegere între două sau mai multe
alternative nesatisfăcătoare, în care deciziile care pot fi luate nu pot rezolva problema ci doar
înlocui un set de caracteristici indezirabile cu un altul. Astfel, o dilemă este cazul limitativ al unui
compromis, în sensul că situaţia rămâne negativă, indiferent de opţiunea aleasă. În anumite
cazuri, eliminarea corupţiei şi/sau a incompetenţei devine o dilemă. Dacă problema este făcută
publică, acest lucru reduce statutul acelui serviciu public, subminează încrederea publicului şi
încurajează chiar recalcitranţa cetăţenilor („de ce să plătesc impozite mai mari dacă ei îşi bagă
banii în buzunar?”). Pe de altă parte, ascunderea în continuare a problemei, va permite
perpetuarea acesteia şi va împiedica formarea unei coaliţii care să sprijine o acţiunea reală
împotriva sa.

118
 Un alt concept pe care îl vom folosi este paradoxul. Paradoxurile sunt contradicţii aparente:
afirmaţii care par contradictorii şi false dar pot conţine un anumit tip de adevăr. Un exemplu este
„Grăbeşte-te încet!”. Analiştii au descoperit o întreagă serie de paradoxuri în retorica şi practica
reformei administrative contemporane. Unele dintre acestea se referă la nivelul întregii ţări sau al
întregului sistem, în timp ce altele sunt localizate la nivelul unei anumite instituţii sau al unui
anumit proces.

Primul paradox major al politicilor publice este că cele mai radicale programe de reformă au apărut în
ţările cu cele mai eficiente administraţii, cu alte cuvinte, în ţările care aveau cel mai puţin nevoie de
reformă! (Wright, 1997, p. 9-10).

O explicaţie pentru această situaţie curioasă poate fi găsită în capitolele anterioare. Ţările care
sunt cele mai capabile din punct de vedere constituţional şi politic să introducă schimbări majore
ale sistemelor administrative, au făcut acest lucru. Dar acestea sunt ţările care au modernizat deja
semnificativ organizaţiile din sectorul public în trecut (din acelaşi motiv). Astfel, distanţa între
reformatorii radicali şi cei care pot face schimbări doar foarte lent şi treptat a crescut din ce în ce
mai mult. Trebuie subliniat din nou că aceste afirmaţii se referă la volumul schimbării şi nu
presupun că schimbările vor fi în aceeaşi direcţie sau vor avea aceeaşi formă în fiecare ţară.
De exemplu, declaraţiile făcute în mai multe ţări, care susţin că reforma managementului
public va face funcţionarii publici mai responsabili în faţa liderilor politici şi simultan mai
responsabili în faţa cetăţenilor care utilizează serviciile publice, deşi sunt foarte atrăgătoare,
reprezintă un paradox. Cum pot funcţionarii publici să servească doi stăpâni care nu au nevoi şi
preferinţe identice? Un alt paradox este intenţia politicienilor de a împuternici managerii
operaţionali ai serviciilor publice, dar în acelaşi timp de a reduce semnificativ numărul acestora.
Poate că aceste contradicţii aparente pot fi reconciliate, dar nu este imediat evident cum.
Uneori, ceea ce pare a fi o incompatibilitate chiar este o incompatibilitate. În asemenea
cazuri, vorbim despre contradicţii clare. Guy B. Peters a sugerat că deşi teoria reformei
managementului public pare să conţină mai multe contradicţii, unele dintre acestea pot fi
rezolvate prin găsirea unui echilibru adecvat, mai degrabă decât prin alegerea între alternative
complet incompatibile. Ceea ce vrea de fapt să spună este că unele contradicţii sunt
compromisuri, nu contradicţii absolute. Putem astfel considera că o contradicţie este un caz de
compromis sever – o situaţie în care existenţa a mai mult de un beneficiu reduce imediat şi drastic
un alt beneficiu. Vom explora mai detaliat această noţiune în continuare.

7.3 Reforma managementului public: câteva contradicţii

Mulţi analişti au observat contradicţii sau tensiuni aparente în teoria managerială

contemporană, fiecare dintre ei oferind o variantă relativ diferită (ex. Hood, 1991, 1998; Peters,
1998; Savoie, 1994; Wright, 1997). Pornind de la descoperirile lor, vom compila propria listă de
contradicţii – afirmaţii care la prima vedere par incompatibile, sau cel puţin instabile, şi de aceea
merită o analiză aprofundată.
Ne vom concentra mai mult asupra conţinutului decât asupra procesului de reformă
managerială, asupra tipurilor de reforme propuse decât asupra modului de implementare a
schimbărilor. Aceasta este o restricţie importantă, deoarece trebuie să recunoaştem că există
contradicţii şi paradoxuri semnificative şi în procesul reformei. Evident, implementarea este
importantă. O reformă bine gândită poate fi distrusă printr-o implementare necorespunzătoare, la

119
fel cum efectele nedorite ale unei reforme instabile pot fi ascunse, întârziate sau reduse printr-un
management abil al implementării. Totuşi, în acest capitol ne vom ocupa de limitele,
contradicţiile şi paradoxurile conţinutului reformei.
Lista noastră cuprinde câteva afirmaţii (aparent) incompatibile şi unele combinaţii mai
complicate / mai puţin evidente. Fiecare dintre ele va fi explicată în secţiunile următoare. Vom
începe cu patru „contradicţii” la nivelul întregului sistem al administraţiei publice naţionale şi
vom trece apoi la şase specifice anumitor operaţiuni.

1. Creşterea controlului politic asupra administraţiei / acordarea libertăţii de acţiune managerilor /

împuternicirea consumatorilor de servicii.
2. Promovarea flexibilităţii şi inovaţiei / creşterea încrederii cetăţenilor şi a legitimităţii guvernului.
3. Acordarea priorităţii realizării de economii / acordarea priorităţii creşterii performanţelor
sectorului public.
4. „Responsabilizarea” guvernului / reducerea ariei activităţilor în care este implicată administraţia.
5. Motivarea personalului şi promovarea schimbării culturale / reducerea siguranţei postului şi a
numărului angajaţilor.
6. Reducerea poverii verificării interne şi a documentaţiei asociate / creşterea răspunderii
manageriale.
7. Crearea mai multor agenţii specializate / îmbunătăţirea coordonării orizontale.
8. Descentralizarea autorităţii manageriale / îmbunătăţirea coordonării programelor.
9. Creşterea eficacităţii / creşterea răspunderii manageriale.
10. Îmbunătăţirea calităţii / reducerea costurilor.

7.4 Creşterea controlului politic asupra administraţiei / acordarea

libertăţii de acţiune managerilor / împuternicirea consumatorilor de servicii

Fiecare dintre aceste trei propuneri se regăseşte frecvent în retorica reformei managementului
public. Fără îndoială că liderii reformatori ca Thatcher, Reagan, Mulroney (printre alţii) au vrut să
reafirme controlul politic asupra maşinăriei birocratice. La fel s-a întâmplat şi în Franţa şi într-o
anumită măsură în Suedia şi Australia. Dar creşterea libertăţii de acţiune a managerilor a fost de
asemenea un subiect des întâlnit în retorica reformei. De exemplu, una dintre cele mai importante
concluzii ale raportului care a dus la crearea a peste 130 de agenţii executive în Marea Britanie a
fost: „În acest moment, libertatea unui manager individual din serviciul public de a conduce
eficace şi responsabil este extrem de limitată” (Unitatea pentru Eficienţă, 1988, p. 5).
În sfârşit, împuternicirea clienţilor a fost unul dintre sloganurile favorite ale politicienilor care
au promovat reforma, mai ales în ţările anglo-saxone. Unul dintre documentele Analizei
Naţionale a Performanţelor din SUA declara: „Odată ce Preşedintele Clinton a semnat Legea
Rezultatelor şi Performanţelor Guvernului în august 1993, planificarea strategică a ascultarea
„vocii clienţilor” nu a mai fost doar o idee bună – a devenit lege” (Analiza Naţională a
Performanţelor, 1997, p. 6).
Problema pe care o ridică aceste formulări atractive, dar superficiale, este redată de
întrebarea: „Cum este posibil să acordăm managerilor o mai mare libertate de acţiune şi în acelaşi
timp să-i supunem unui control mai strict din partea miniştrilor şi să-i obligăm să fie mai prompţi
la nevoile consumatorilor?” Este posibil ca toate cele trei colţuri ale acestui triunghi să fie întărite
în acelaşi timp (puterea miniştrilor, puterea managerilor, puterea consumatorilor), sau aceasta este
o pură contradicţie? Aşa cum spunea Hood (1998, p. 208): „Din moment ce nu toată lumea poate
fi „împuternicită” în acelaşi timp, cine exact va primi mai multă putere împotriva cui şi cum, este
un test cheie al subiectivismului cultural în viziunile de modernizare”.

120
 Dacă presupunem că puterea şi autoritatea în acest caz sunt bunuri exclusive (puterea este
disponibilă într-o cantitate fixă, astfel încât un câştig într-o pate înseamnă o pierdere în altă
parte), atunci acest obiectiv al NMP reprezintă o dublă contradicţie. Totuşi, este posibil, pe baza
diferitelor ipoteze, să interpretăm aceste afirmaţii într-un mod mai optimist, mai paradoxal (în
sensul definit aici).

1.Managerii pot avea o mai mare libertate de acţiune în ceea ce priveşte utilizarea resurselor lor
(combinarea input-urilor şi proceselor în moduri diferite şi chiar inovatoare) şi în acelaşi timp
miniştrii pot avea o imagine mai clară a ceea ce este realizat (output-urile şi rezultatele finale ale
activităţii de management „eliberate”). Astfel încât, atât politicienii, cât şi managerii îşi pot creşte
controlul – dar asupra unor lucruri diferite. Cea mai clară exprimare a acestei filozofii a fost
întâlnită în Noua Zeelandă, unde miniştrii sunt traşi la răspundere pentru obiective şi efecte, iar ei
trag la răspundere şefii departamentelor pentru realizarea unor pachete de rezultate măsurabile care
sunt stabilite pentru producerea efectelor finale.
2. În mod similar, consumatorii împuterniciţi pot avea acces la informaţii mai clare despre
performanţele unui serviciu şi pot avea mijloace mai bune de reclamaţie şi de redresare a situaţiei
dacă nu sunt mulţumiţi. Pot participa la planificarea şi stabilirea priorităţilor serviciilor printr-o
varietate de mecanisme. („Împuternicirea” se manifestă de obicei prin cărţi albe, sisteme de petiţii,
comitete ale utilizatorilor, etc. – însă aşa cum am văzut în capitolul anterior, nu este sigur că
cetăţenii vor să petreacă mai mult timp implicându-se în aceste activităţi.) În acelaşi timp, managerii
pot obţine libertatea de a combina şi aloca resursele într-un mod în care să maximizeze satisfacţia
consumatorilor. Nu există o contradicţie între aceste sfere de autonomie separate, dar
complementare.
3.Astfel, toate cele trei grupuri – politicieni, manageri publici şi utilizatori ai serviciilor publice – pot
dobândi un control mai mare, fiecare în „colţul” său. Puterea nu este un bun exclusiv, ci unul
variabil: toată lumea poate câştiga.

Este acesta un argument convingător împotriva contradicţiei? Probabil că da, dar numai dacă
sunt îndeplinite anumite condiţii destul de stricte. Trei dintre acestea trebuie menţionate. În
primul rând, politicienii trebuie să se abţină de la intervenţiile în sfera managementului (alocarea,
manipularea şi combinarea diferitelor tipuri de resurse, motivarea personalului, crearea şi
întreţinerea structurilor, sistemelor şi proceselor organizaţionale adecvate) şi să se limiteze la
verificarea „rezultatelor” şi la corectarea situaţiei dacă acestea nu îndeplinesc ţintele. În al doilea
rând, priorităţile şi ţintele stabilite de politicieni pentru manageri, trebuie să fie clare şi
consecvente cu nevoile şi aşteptările clienţilor (altfel, managerii trebuie să danseze în acelaşi timp
după două melodii discordante). În al treilea rând, dacă există organizaţii şi niveluri diferite
implicate în furnizarea serviciului (aşa cum se întâmplă frecvent), toate trebuie să aibă acelaşi set
de obiective şi ţinte comune şi, într-o anumită măsură, proceduri comune. Altfel, managerii vor
primi mesaje contradictorii de la nivelul superior şi consumatori se vor lovi de priorităţi,
standarde şi atitudini diferite în părţi diferite ale aceluiaşi serviciu. Dacă numai una dintre aceste
condiţii rămâne neîndeplinită, triunghiul puterii se va prăbuşi.
Dacă aceste condiţii sunt îndeplinite în realitate sau nu, depinde de tipul regimului, cultura
organizaţională, ideologia politică, etc. Ceea ce este sigur, este că această viziune a împuternicirii
tripartite reciproce a fost anunţată în multe ţări, dar nu a fost realizată. În special în domeniul
serviciilor sociale (sănătate, educaţie, asigurări sociale, etc.) utilizatorii împuterniciţi au fost greu
de găsit în practică. Chiar dacă funcţionarii care au intrat în contact direct cu publicul au fost
formaţi în acest sens şi au devenit mai flexibili cu utilizatorii individuali, managerii şi-au extins
domeniul fără să acorde atenţie „puterii consumatorului”.

121
 Nici în al doilea colţ al triunghiului situaţia nu se prezintă mai bine. Politicienii nu au fost
dispuşi să renunţe la vechile obiceiuri de a interveni în managementul operaţional. Sondajele au
arătat că managerii au suferit o „interferenţă politică” mai mare, nu redusă. De asemenea, liderii
politici nu au fost pregătiţi să exprime valorile în mod clar şi să stabilească un set de priorităţi şi
ţinte precise pentru manageri.
În ceea ce priveşte coordonarea între diferitele niveluri şi tipuri de organizaţii, este clar că
„parteneriatul” şi „reţelele” au fost la modă în cele zece ţări. Dar a fi la modă şi a fi bine înţeles
nu este acelaşi lucru. Documentele produse dovedesc că majoritatea guvernelor mai au încă multe
de învăţat în ceea ce priveşte aceste abordări alternative ale furnizării serviciilor.
În concluzie, obiectivele reformatorilor de a împuternici consumatorii, elibera managerii şi
întări controlul politic nu sunt întotdeauna şi obligatoriu contradictorii. Din păcate, condiţiile
pentru realizarea lor simultană sunt dificil de îndeplinit şi în practică cele trei obiective intră
adesea în conflict sau unul sau mai multe sunt lăsate deoparte. Într-o lume perfectă cele trei
obiective sunt compatibile. În lumea reală, managerii publici se găsesc în faţa unor compromisuri
sau chiar contradicţii severe.

7.5 Promovarea flexibilităţii şi inovaţiei / creşterea încrederii

cetăţenilor şi a legitimităţii guvernului

Posibila contradicţie între aceste două propuneri nu este imediat evidentă. Tensiunea apare în
acele situaţii în care continuitatea, încrederea şi predictibilitatea sunt calităţile cele mai căutate de
majoritatea utilizatorilor serviciilor. În acest caz, schimbările continue şi inovaţiile devin contra-
productive. Confuzia şi neîncrederea vor spori. De exemplu, oficiile poştale locale au fost un
subiect de dezbatere în mai multe ţări, printre care Finlanda şi Marea Britanie. Multe oficii
poştale mici (de obicei din zonele rurale) sunt ineficient de întreţinut. De aceea au fost propuse
soluţii inovatoare pentru promovarea eficienţei – mijloace electronice pentru aceleaşi tranzacţii,
relocalizarea serviciilor poştale în magazinele locale pentru a renunţa la întreţinerea unei clădiri
separate. Dar publicul a reacţionat împotriva acestor „îmbunătăţiri”. Oamenii apreciau aspectele
culturale şi sociale ale oficiului local, doreau stabilitate şi continuitate. Se pare că finlandezii au
încredere în funcţionarul poştal, dar nu sunt dispuşi să dezvăluie detalii ale vieţii lor vânzătorului
de la magazinul local (un exemplu interesat unde funcţionarul public este perceput ca fiind mai
demn de încredere decât lucrătorul din sectorul privat).
Problema inovaţiilor este că atât utilizatorii, cât şi furnizorii serviciilor trebuie să înveţe
lucruri noi. Acest lucru este mult mai dificil pentru unele părţi ale societăţii decât pentru altele şi
de aceea inovaţiile capătă neintenţionat un caracter inechitabil. Acest lucru este evident în
exemplul de mai sus: cetăţenii din zonele rurale îşi pierd oficiile poştale şi trebuie să înveţe să
folosească sisteme noi, pe când cei din oraşele mari beneficiază în continuare de poştă. Un
exemplu şi mai clar a fost intenţia unui cartier londonez de a instala info-chioşcuri pentru public.
Autorităţile sperau că această inovaţie va duce la extinderea serviciului (disponibil 24 de ore pe
zi) şi va permite reducerea personalului. Din păcate, studiile ulterioare au arătat că nu a fost chiar
aşa. Majoritatea celor care au folosit aparatele electronice au fost bărbaţi sub patruzeci de ani.
Femeile şi rezidenţii mai în vârstă au fost inhibaţi de folosirea tastaturii şi a monitorului. Mai
mult, au apărut dificultăţi considerabile atunci când volumul imens de informaţii a trebuit tradus
în toate limbile minorităţilor etnice care locuiau în zonă. Iar unele grupuri etnice aveau norme
culturale care nu le permiteau să acorde încredere unei tranzacţii dacă aceasta nu se desfăşura
prin contact direct, faţa în faţă cu oficialii statului. Din aceste motive, dar au existat şi altele,

122
instalarea info-chioşcurilor a fost o iniţiativă discriminatorie faţă de femei, bătrâni şi grupuri
etnice minoritare.
O situaţie care afectează milioane de cetăţeni din multe ţări este cea a sistemelor de pensii
publice. În mai multe cazuri, guvernele şi-au dat seama că planificarea pensiilor a fost inadecvată
şi că nu vor putea acoperi toate cererile care vor apărea în viitor. Astfel, a fost modificată
legislaţia care reglementa sistemele de pensii – prin limitarea eligibilităţii, modificarea vârstei de
pensionare, motivarea cetăţenilor pentru a utiliza fondurile private de pensii, etc. Multe inovaţii
ale sistemelor de pensii încearcă economisirea banilor publici. Efectele sunt însă mixte. Unul
dintre rezultate a fost pierderea stabilităţii şi predictibilităţii pe termen lung într-un domeniu în
care aceste caracteristici sunt esenţa sistemului. Cetăţenii şi-au pierdut încrederea în capacitatea
statului de a-i susţine la bătrâneţe, a apărut confuzie şi nelinişte, iar unele companii private au
beneficiat de această instabilitate pentru a-şi promova schemele de pensii. În unele cazuri, aceste
sisteme alternative au fost foarte satisfăcătoare. În altele, serviciile furnizate au fost de foarte
proastă calitate (raportul dintre prima de asigurare şi pensia plătită a fost extrem de mare) sau
asigurările de pensii au fost vândute unor persoane care nu aveau nevoie de ele. Toate aceste
lucruri au sporit neîncrederea publicului.
Analiza noastră generală este că nu există o contradicţie fundamentală sau universală între
inovaţie, pe de o parte, şi stabilitate şi continuitate, pe de altă parte. Uneori este nevoie de inovaţii
pentru a menţine continuitatea - de exemplu când introducerea mijloacelor electronice în
birourile funcţionarilor publici permite furnizarea serviciului către un număr mai mare de
utilizatori, fără o creştere inacceptabilă a costurilor. Dar în anumite situaţii, managerii publici se
află în faţa unui compromis între inovaţie şi una sau mai multe dintre valorile stabilităţii,
continuităţii, predictibilităţii, încrederii şi echităţii (aşa cum reiese din exemplele de mai sus). În
aceste cazuri, managerii serviciilor publice trebuie să găsească cel mai bun echilibru între dorinţe
divergente şi probabil să dezavantajeze anumite părţi ale comunităţii, chiar dacă alte părţi vor
beneficia de servicii îmbunătăţite. Având în vedere constrângerile financiare şi popularitatea
inovaţiei în ideologia reformei, este posibil ca asemenea compromisuri să apară destul de des.

7.6 Realizarea de economii / creşterea

performanţelor sectorului public

Controlul mai strict al cheltuielilor publice a fost unul dintre cele mai des întâlnite şi mai
puternice motive de reformă a managementului public. Dacă acesta este reflectat în reducerea
poverii fiscale, obiectivul va fi popular (deşi în practică fiscalitatea generală pe cap de locuitor a
crescut, aşa cum s-a întâmplat în Marea Britanie în anii 1979-97). Dacă acest obiectiv se reflectă
în reducerea serviciilor sociale ale statului – pensii, sănătate, educaţie – „economiile” vor fi
întâmpinate cu reticenţă. Dar pentru că aceste servicii constituie majoritatea cheltuielilor
bugetare, realizarea unor economii importante este imposibilă fără a afecta protecţia socială.
Aşadar, la prima vedere, apare o contradicţie între reducerea cheltuielilor publice şi îmbunătăţirea
serviciilor publice.
Un prim pas în analizarea acestei tensiuni este observarea discontinuităţii fluxului ideologic
adoptat şi utilizat de reformatori. Politicienii şi funcţionarii publici apelează la diverse surse de
inspiraţie pentru ghidarea acţiunilor lor. În special în ţările anglo-saxone, o sursă importantă a
fost sectorul micro-economic. O sursă diferită, dar la fel de influentă, au fost lucrările
teoreticienilor managementului şi organizării, printre care „maeştrii” Peter Drucker, Tom Peters,
Robert Waterman şi Edward Deming. Cele două curente de gândire au orientări diferite. Micro-
economia se orientează asupra realizării eficienţei tehnice şi procesuale. Managerialismul se

123
orientează tot către eficienţă, dar urmăreşte o agendă mai amplă, inclusiv adaptarea la mediile
noi, schimbarea culturală şi importanţa măsurării, satisfaceri şi manipulării aşteptărilor clienţilor.
Nu există o contradicţie fundamentală între cele două moduri de gândire (deşi utilizează
modele individuale fundamental diferite), dar există această diferenţă de orientare. Se poate
spune că teoria micro-economică tinde să pună pe primul loc eficienţa şi economiile, în timp ce
teoria managerială se concentrează asupra creşterii performanţelor în sens larg, incluzând servicii
de calitate mai ridicată, mai flexibile şi orientate spre client. De asemenea, managerialismul are în
vedere un model mai optimist şi mai variat de motivare individuală, care cuprinde factori ca
loialitatea şi schimbarea culturală.
În al doilea rând, este posibil să evităm contradicţia aparentă, cel puţin la nivel teoretic. În
Marea Britanie, în domeniul protecţiei sociale, s-au depus mari eforturi pentru îmbunătăţirea
procesului de furnizare a serviciilor – de exemplu instruirea personalului de la ghişeu pentru a fi
mai prietenos, ridicarea gradului de confort al sediilor, accelerarea procesării solicitărilor, etc.
Justificat, acestea sunt considerate „îmbunătăţiri ale calităţii” . între timp, nivelul real al
beneficiilor a fost controlat din ce în ce mai strict şi în anumite cazuri categoriile de eligibilitate
au fost restrânse. Astfel, paradoxul este rezolvat – cheltuielile (conţinutul serviciilor) sunt
controlate, dar „calitatea” (procesul) este îmbunătăţită.
În al treilea rând, contradicţia aparentă are caracterul unui paradox. Acest paradox „ascuns”
este că contradicţia apare în acele organizaţii care sunt cele mai eficiente şi eficace în furnizarea
serviciului. Abilitatea de a realiza economii şi de a îmbunătăţii serviciile în acelaşi timp este
strâns legată de capacitatea neutilizată din sistem, iar cele mai eficiente organizaţii au cea mai
puţină capacitate neutilizată. Agenţiile care sunt deja super-eficiente nu mai există capacitate
neutilizată şi economiile impuse vor afecta conţinutul serviciilor prestate.
În al patrulea rând, progresul tehnologic este uneori de ajutor în rezolvarea acestei
contradicţii. Introducerea noilor tehnologii poate permite managerilor publici să economisească
bani şi să ridice calitatea şi productivitatea simultan. Întrebarea care se opune este cât de des apar
asemenea salturi tehnologice şi cât de bine sunt implementate noile tehnologii. Fără îndoială însă
ca aceste inovaţii pot rezolva o parte a problemei şi de aceea sunt un element favorit al retoricii
reformei manageriale.
În sfârşit, această contradicţie este specifică în funcţie de context. În cazul în care sistemul
este deja foarte eficient şi a adoptat ultimele inovaţii tehnologice, contradicţia este reală. În
sistemele mai puţin eficiente, problema poate fi rezolvată prin îmbunătăţirea utilizării capacităţii,
iar în domeniile în care progresul tehnologic este rapid, prin implementarea adecvată a
inovaţiilor.

7.7 „Responsabilizarea” guvernului / privatizarea

Acestea două tendinţe ale retoricii reformei par a crea o tensiune. Cum poate guvernul să
devină mai responsabil în faţa publicului dacă în acelaşi timp renunţă la controlul asupra marilor
întreprinderi publice – adică îşi reduce capacitatea de a conduce economia şi de a asigura
furnizarea anumitor servicii? Guvernele conservatoare britanice din perioada 1979 – 1997 au
trecut în proprietate privată aproximativ jumătate din sectorul public şi 650.000 de angajaţi.
Industriile naţionalizate au scăzut de la 9% la mai puţin de 5% din PIB. În Noua Zeelandă,
proporţional vorbind, privatizarea a fost şi mai amplă. În alte ţări, renunţarea la proprietatea
publică nu a fost o parte atât de însemnată a reformei, dar bunuri publice au fost vândute în multe
ţări, printre care Australia, Finlanda, Franţa şi Olanda.

124
 Există opinii conform cărora privatizarea face ca statul să pară din ce în ce mai „parazitar”,
deoarece nu mai are nici un rol în producerea unor bunuri sau servicii care să poată fi vândute
pentru profit. Astfel, devine doar o autoritate de impozitare şi redistribuire. În acelaşi timp, pierde
contactul direct cu sectorul producţiei industriale şi comerciale şi trebuie să obţină informaţiile
despre acest sector din afară, fără a avea o experienţă directă (în limbaj economic, aceasta este o
creştere a asimetriei informaţionale).
Dacă privatizarea ar fi ceea ce publicul îşi doreşte, atunci este foarte uşor să spunem că un
guvern „responsabil” trebuie să urmeze viguros această politică. În unele cazuri chiar aşa s-a şi
întâmplat (un exemplu este privatizarea British Telecom). În altele însă, măsurile de privatizare
au fost luate împotriva opiniei publice – ca în cazul privatizării căilor ferate britanice. Guvernele
pot susţine că privatizarea responsabilă, însoţită de crearea unui cadru puternic de reglementare
poate proteja interesul public şi în acelaşi timp poate aduce beneficiile economice create de
presiunile concurenţiale ale pieţei comerciale.
În sprijinul privatizării mai există şi argumentul „guvernul ştie mai bine ce face”. Cel puţin în
Marea Britanie, miniştrii şi mandarinii ştiau cât de des au intervenit informal politicienii în
industriile naţionalizate (de exemplu pentru amânarea creşterii preţurilor până după alegeri). De
aceea, privatizarea putea fi privită ca un mod de dezvinovăţire politică: „noi politicienii ştim că
nu inspirăm încredere ca manageri ai societăţilor industriale şi ai serviciilor operaţionale majore,
şi de aceea cea mai bună soluţie este să găsim un format în care nu putem să ne amestecăm”.
Acest comportament poate fi considerat la fel de „responsabil” ca şi cel al unui alcoolic care nu
păstrează ţuică în casă.
Concluzia noastră este deci că nu există o contradicţie fundamentală, logică între creşterea
răspunderii guvernului şi un program amplu de privatizare a activelor publice. Dar există o serie
de provocări practice care pot genera tensiune sau divergenţă între interesul public şi privatizare.
De exemplu, guvernul poate vinde activele prea ieftin, sau poate „uita” să creeze un mecanism de
reglementare eficace, sau, din motive doctrinare, poate insista să privatizeze activităţi pe care
publicul le consideră servicii publice. În aceste cazuri, nu principiul privatizării este greşit, ci
modul în care este pus în practică

7.8 Motivarea personalului şi promovarea schimbării culturale / reducerea

siguranţei postului şi a numărului angajaţilor

În multe ţări – în special în cele unde corpul funcţionarilor publici a fost cel mai aspru criticat
în anii 80 – 90, au existat încercări de re-formare şi re-motivare a funcţionarilor publici.
„Serviciul public al Canadei are nevoie de o transformare a oamenilor săi, a culturii şi a
conducerii sale” şi „Serviciul public al Canadei are nevoie de campioni şi lideri” (Bourgon, 1998,
p. 21, 23). „Trebuie să redobândim încrederea în etica serviciului public şi să transmitem mesajul
că nu putem avea o administraţie mai bună decât dacă stimulăm şi folosim talentul funcţionarilor
publici şi ai celorlalţi angajaţi ai sectorului public” (Clark, ministrul responsabil pentru funcţia
publică al guvernului Blair, 1997, p. 3). Contradicţia este ameninţarea siguranţei posturilor şi
salariilor funcţionarilor publici izvorâtă din reducerea cheltuielilor şi reformele manageriale.
Funcţionarii publici sunt anunţaţi că reprezintă o resursă valoroasă, iar apoi mulţi dintre ei sunt
daţi afară. „Angajaţii nu pot să se aştepte la siguranţa absolută a locului de muncă ... în lumea
competitivă modernă. Dar încercăm să găsim moduri de reducere a nesiguranţei, pentru a
reducere distragerea lor de la scopurile politicilor” (Clarke, 1997, p. 20).
Poate fi rezolvată această contradicţie aparentă? E greu să vedem cum poate fi făcut acest
lucru. Au existat cazuri în care această contradicţie a fost percepută prea clar de personalul vizat

125
(ex. în Noua Zeelandă – Boston et al., 1996, p. 211-24; în SUA referitor la obiective de reducere
a personalului din Analiza Naţională a Performanţelor – Kettl, 1994, p. 13-21; în Franţa la
mijlocul anilor 90 când au avut loc marile greve din serviciile publice).
Anumiţi factori pot ajuta la reducerea acestei probleme. În primul rând, funcţionari publici
care contează cel mai mult vor supravieţui disponibilizărilor. Poate fi avut în vedere un corp al
funcţionarilor publici mai mic, mai puţin birocratic, mai profesionist şi chiar mai bine remunerat,
în care poate fi refăcut moralul şi poate fi insuflată o nouă cultură orientată spre performanţe. Cei
care îşi pierd posturile îşi pierd adesea şi „vocea” – devin „outsideri”. Totuşi, această viziune
depinde de percepţia că a fost instaurată o nouă fază de stabilitate. Reducerile continue, repetate
(ca cele din industriile miniere şi constructoare de nave din Europa şi SUA) distrug încrederea şi
angajamentul personalului. Acestea înlocuiesc sloganul „durere azi, bucurie mâine” cu unul
pesimist „durere azi, mai multă mâine”. Distrug de asemenea şi memoria instituţională, reduc
şansele de păstrare a eticii funcţiei publice şi lasă administraţia sărăcită şi în cele din urmă mai
puţin competentă. În acest caz contradicţia este reală şi evidentă, iar consecinţele din punct de
vedere al încrederii vor fi dezastruoase.

7.9 Reducerea poverii verificării interne şi a documentaţiei

asociate / creşterea răspunderii manageriale

Dovezile empirice par să indice că această tensiune este mai mult o chestiune de echilibru,
decât o contradicţie majoră – deşi în practică echilibrul poate fi pierdut uşor. Tensiunea dintre
aceste două obiective apare deoarece creşterea răspunderii manageriale implică adesea rapoarte
suplimentare ale managerilor operaţionali către conducerea organizaţiei – furnizarea datelor
pentru noile sisteme de indicatori de performanţă, pentru schemele de îmbunătăţire a calităţii sau
pentru verificările de audit al performanţelor. Deşi managerilor li se cere un tip diferit de
informaţii (cel puţin teoretic) – orientate către rezultate şi impacturi, nu către input-uri – este
totuşi o sarcină neplăcută, poate chiar mai mare ca volum şi complexitate decât ceea ce se cerea
anterior.
Radin (1998) arată cât de uşor este ca o serie de măsuri de reformă bine intenţionate să pună o
povară grea pe umerii managerilor publici. În SUA, Legea simplificării documentaţiei din 1995
avea scopul de a elimina hârtiile inutile şi de a reduce povara completării formularelor de către
cetăţeni şi firme. Prezentând legea, Preşedintele Clinton vorbea despre nevoia de a „cuceri
muntele de documente”. În sine, era un obiectiv excepţional, deşi, aşa cum subliniază Radin,
limita şi colectarea datelor de performanţă necesare pentru realizarea aspiraţiilor Legii
Rezultatelor şi Performanţelor Guvernului din 1993. Între timp, managerii federali se încovoiau
sub greutatea unor măsuri noi ca:

 Legea integrităţii financiare a managerilor federali, 1982 – care impunea verificarea anuală a
corectitudinii controalelor.
 Legea directorilor financiari, 1990 – care impunea rapoarte anuale de contabilitate.
 Legea reformei managementului public, 1994 – care impunea declaraţii financiare anuale către
Oficiul de Management şi Buget (OMB).
 Legea reformei managementului tehnologiei informaţiei, 1996 – care impunea rapoarte anuale
despre modul în care este utilizată tehnologia informaţiei pentru atingerea obiectivelor
programelor.

126
  Legea îmbunătăţirii managementului financiar la nivel federal, 1996 – care impunea rapoarte
despre respectarea sistemelor financiare de către şefii agenţiilor, inspectorii generali şi directorul
OMB.
 Reglementarea 111 a Analizei Naţionale a Performanţelor, 1996 – care impunea rapoarte anuale
despre modul în care agenţiile respectă principiile ANP.

Aceasta nu este o listă completă a tuturor solicitărilor de informaţii noi, ca să nu mai vorbim
de cele anterioare.
Exemplul nu este unic pentru excesele americane. Situaţia este des întâlnită în toate ţările care
au implementat reforme majore. Power (1987, p. 142) comenta că: „este clar că în Marea Britanie
şi nu numai, în anii 80 şi 90, auditul a dobândit o dinamică instituţională care l-a separat de
verificarea sistemică”. Noile procese de audit sau cvasi-audit au fost elaborate şi aplicate în toate
domeniile sectorului public britanic. În universităţi ai avut loc dezbateri aprinse despre
valabilitatea şi corectitudinea noului „audit al calităţii predării”, care a impus cerinţe de raportare
imense în fiecare instituţie şi a determinat crearea unei serii de comitete interne noi pentru
pregătirea facultăţilor sau universităţilor pentru inspecţiile externe. În şcoli, directorii se plângeau
adesea de complexitatea inspecţiilor noului organism de reglementare, Ofsted. În sistemul de
sănătate au fost dezvoltate şi implementate sisteme complexe de indicatori de performanţă şi de
asigurare a calităţii. La mijlocul anilor 90, directorului unui spital mic trebuie să răspundă la patru
sau cinci tipuri diferite de analize de calitate simultan, fiecare cu propriile forme şi procese.
La începutul acestei secţiuni am spus că tensiunea dintre reducerea documentaţiei şi creşterea
monitorizării performanţelor este mai mult o problemă de echilibru decât o contradicţie inerentă.
Exemplele de mai sus arată că echilibrul nu este garantat automat – trebuie obţinut şi apoi
menţinut activ. Povara raportărilor la nivelul managementului operaţional poate fi redusă dacă
sistemul de monitorizare a performanţelor este proiectat corect, focalizat şi revizuit periodic,
pentru a evita creşterea excesivă. Aceasta este opinia optimistă. O perspectivă mai aproape de
realitate este că întregul proces este ciclic, sistemele de monitorizare şi audit având o tendinţă
intrinsecă de creştere, dar sunt periodic corectate prin reforme. Există dovezi care atestă că
sistemele de indicatori de performanţă variază ciclic între un număr mic de indicatori cheie şi un
număr mare de indicatori detaliaţi (Pollit, 1990). În acest caz este vorba mai degrabă de un
compromis decât de o contradicţie: alegerea se face între sisteme de monitorizare simple, uşoare
care permit ascunderea subtilităţilor sau complexităţilor, pe de o parte, şi sisteme detaliate,
greoaie care surprind aceste subtilităţi, dar care sunt dificil şi costisitor de implementat, pe de altă
parte. După un timp, oricare ar fi varianta existentă la un moment dat, cealaltă opţiune pare mai
bună, de aici caracterul ciclic.

7.10 Crearea mai multor agenţii specializate / îmbunătăţirea

coordonării orizontale

Dificultatea pe care o creează acest set de propuneri este că, ceteris paribus, specializarea (în
agenţii cu un singur scop) creşte dificultatea coordonării. „Cel mai evident rezultat al noului
sistem este fragmentarea instituţională”, spunea Rhodes (1997, p. 53), referindu-se la înfiinţarea
agenţiilor Next Steps în Marea Britanie. Această problemă a apărut şi în Noua Zeelandă şi
Olanda. În Suedia, unde sistemul agenţiilor independente puternice există de mult timp, a revenit
preocuparea pentru capacitatea şi expertiza ministerelor de a coordona eficace agenţiile. Pentru
spitale, şcoli şi furnizorii de locuinţe sociale se pare că într-adevăr creşterea autonomiei

127
organizaţiilor prestatoare de servicii a dus la scăderea coordonării, cel puţin în cazul anumitor
oraşe sau regiuni.
Nu înseamnă că specializarea nu are nici un avantaj. În mai multe ţări şi în diferite sectoare,
creşterea autonomiei a dus la îmbunătăţirea eficienţei, productivităţii şi promptitudinii furnizării
serviciilor. Desigur, aceste beneficii nu apar automat: există întotdeauna pericolul ca un
management slab să lase oportunităţile să scape. Dar nu avantajele specializării sunt subiectul
acestei secţiuni, ci faptul că există o tensiune între aceste avantaje şi dezavantajele create
pierderea coordonării la nivelul superior. (Pentru a fi obiectivi, trebuie să spunem că nici
potenţialul pentru coordonare existent în sistemele mai centralizate nu a fost întotdeauna folosit.)
Susţinătorii noului management public tind să nege sau să minimizeze pierderea coordonării şi,
deoarece „coordonarea” este un concept atât de dificil de pus în practică, este greu să-i
contrazicem. Conform acestei opinii, un cadru care stabileşte ţinte de performanţă clare şi
niveluri de răspundere ar trebui să elimine fragmentarea şi să permită autorităţilor centrale să
continue să ghideze agenţiile într-o direcţie strategică. Totuşi, cadrele efective sunt mult mai puţin
integrate şi în multe ţări percepţia fragmentării este foarte răspândită printre practicieni. De aceea,
considerăm că este vorba mai degrabă de un compromis (decât de o contradicţie clară) şi în
practică creşterea semnificativă a nivelului autonomiei instituţionale (şi beneficiile acesteia) este
„cumpărată” cu preţul unei pierderi a coordonării politicilor sau programelor. Politicienii şi
publicul trebuie să hotărască care dintre variante este acceptabilă, dar atâta timp cât retorica
reformei nu recunoaşte că este ceva de pierdut, problema nu poate fi investigată, evaluată şi
dezbătută.

7.11 Descentralizarea autorităţii manageriale / îmbunătăţirea

coordonării programelor

Problemele potenţiale care apar aici sunt similare cu cele discutate în secţiunea anterioară.
Transferul autorităţii tinde să creeze probleme de coordonare. Crearea agenţiilor autonome este
un caz specific al descentralizării. Un exemplu în acest sens este cel al fondurilor structurale ale
Uniunii Europene: managementul acestora este puternic descentralizat, şi foarte variat. Comisia
Europeană acordă fondurile, dar încercările de evaluare şi de ghidare a activităţilor nu sunt foarte
reuşite (Barbier şi Simonin, 1997; Toulemonde, 1997).
Concluzia noastră este aceeaşi ca şi în cazul specializării – în cele mai multe cazuri este un
compromis, dar nu atât de sever încât să justifice termenul de „contradicţie”. O implementare
precaută poate reduce şi chiar ascunde problemele, dar în cele din urmă, transferul autorităţii
către nivelurile inferioare înseamnă exact acest lucru: diminuarea autorităţii de la centru, inclusiv
a autorităţii de coordonare. Aceste consecinţe pot fi evitate prin pseudo-descentralizare – când
autorităţile centrale susţin că au „împuternicit nivelurile cele mai apropiate de cetăţean”, dar
păstrează de fapt un întreg arsenal de controale pe care le folosesc atunci când lucrurile nu merg
aşa cum şi-ar dori.

7.12 Creşterea eficacităţii / creşterea răspunderii manageriale

Probabil că nu este clar imediat de ce există o tensiune între aceste două obiective.
Amândouă par foarte rezonabile şi compatibile. Dacă luăm în considerare acest raport despre
reforma managementului performanţelor din Canada, observăm că nu este neapărat aşa:

128
 Output-urile sunt rezultate pe care managerii le pot controla, în timp ce efectele pe care încearcă să le
obţină prin intermediul acestora sunt influenţate de factori externi programelor pe care le gestionează
(Auditorul General al Canadei, 1997, p. 5-8).

Dacă ne întoarcem la figura 1.1, vom vedea că eficacitatea înseamnă obţinerea impacturilor
dorite, în timp ce eficienţa se referă la optimizarea raportului input-uri / output-uri. Experienţa
din mai multe ţări dintr-o perioadă lungă de timp, arată că există două dificultăţi alternante:

a) Când managerii sunt stimulaţi să se concentreze asupra rezultatelor concrete (autorizaţiile

eliberate, fondurile acordate, cursurile de formare terminate), tind să piardă din vedere impacturile
acestora, accentuând deci eficienţa, nu eficacitatea (East, 1997);
b) Când managerilor li se cere să se concentreze asupra impacturilor şi eficacităţii, este greu să fie
traşi la răspundere din mai multe motive. Atribuirea efectelor acţiunilor unei anumite unităţi sau
organizaţii este dificilă şi îndoielnică, iar pentru multe programe publice, impacturile măsurabile
apar după perioade foarte lungi de timp, astfel încât evaluarea anuală a performanţelor este
imposibilă (Pollit, 1995).

Aici pare să existe o dilemă, sau cel puţin un compromis. Dacă urmărim rezultatele imediate,
pierdem din vedere eficacitatea; dacă urmărim efectele, pierdem posibilitatea de a asigura
răspunderea clară a managerilor şi a unităţilor lor. Răspunsul cel mai uşor este să le urmărim pe
amândouă simultan. Din păcate, acest lucru este uşor de spus, dar greu de făcut. Sistemele de
răspundere tind să se orienteze spre output-uri, pentru că sunt mai simplu de măsurat, de atribuit
şi mai puţin costisitor de monitorizat.
Există un aspect şi mai controversat al relaţiei dintre eficacitate şi răspundere. Iată cum îl
caracterizează Wright (1997, p.11):

Cea mai mare parte a procesului politicilor publice se referă la raţionalizare, la distribuirea resurselor
limitate, la alocarea bunurilor exclusive şi la costuri de oportunitate. Pentru ca raţionalizarea să
funcţioneze o perioadă lungă de timp, trebuie fie ignorată, fie ascunsă, fie legitimizată. Este un exerciţiu
extrem de dificil pentru orice societate democratică pe timp de pace şi în perioade de stagnare sau depresie
economică ...
Totuşi, unele dintre reformele actuale, impulsionate de bune intenţii, par să submineze cele trei
variante esenţiale: ignoranţa înlocuită cu drepturi definite şi ascunderea cu transparenţă. Mai important
este procesul de de-legitimare, deciziile asupra raţionalizării nu mai sunt luate de politicieni şi pe profesii
liberale ca profesorii sau doctorii, ci sunt transferate managerilor şi antreprenorilor, cărora pur şi simplu le
lipseşte legitimitatea esenţială de a împărţi nefericirea esenţială.

Având în vedere aceste observaţii, ce se poate spune despre relaţia dintre creşterea eficienţei
şi creşterea răspunderii manageriale? În primul rând, nu susţinem sub nici o formă că aceasta este
o contradicţie severă, care ar determina eşecul eficacităţii în momentul în care autorităţile
încearcă să asigure răspunderea managerilor, sau invers. În al doilea rând, există totuşi o tensiune
între orientarea către output-uri şi orientarea către impacturi, cea dintâi fiind preferată din mai
multe motive. Acesta nu este nici măcar un compromis, ci mai degrabă un echilibru dificil de
menţinut. În al treilea rând, Wright aduce în discuţie o dilemă mai adâncă cu un evident conţinut
politic: procesul de clarificare a răspunderii pentru serviciile raţionalizate şi împingerea acesteia
către manageri şi îndepărtarea de profesiile liberale poate duce la pierderea legitimităţii şi la
amplificarea litigiilor şi disputelor.

129
 7.13 Îmbunătăţirea calităţii / reducerea costurilor

Calitatea este gratis era titlul unei cărţi foarte populare a unui expert în calitatea sectorului
privat din anii 80 (Crosby, 1979). El susţinea că îmbunătăţirea calităţii este realmente gratis,
pentru că în cele din urmă îşi recuperează costurile. Chiar dacă acest lucru este sau adevărat
pentru companiile comerciale care operează pe pieţele concurenţiale, cu siguranţă nu este valabil
în sectorul public. Pentru serviciile publice, investiţiile în creşterea calităţii nu vor aduce nici
clienţi mai mulţi, nici bugete mai mari, nici venituri mai mari din tarife (dacă acestea există).
Motivaţiile pentru îmbunătăţirea calităţii sunt reduse corespunzător. Unul dintre motivele pentru
explozia de standarde şi reglementări este recunoaşterea faptului că în sectorul public nu se aplică
stimulentele comerciale normale pentru îmbunătăţirea calităţii şi de aceea este nevoie de
controale suplimentare. Impunerea standardelor este mai ieftină decât creşterea bugetului şi, în
lumea anglo-saxonă, termenul „standard” are o rezonanţă profesională atractivă.
Raportul cost / calitate rezonează la nivelul serviciilor specifice cu problema sistemică a
realizării de economii / îmbunătăţirii performanţelor. Urmează aceeaşi diferenţă de orientare
dintre teoria micro-economică şi cea managerială. De asemenea, indică două fundamente
contrastante pentru legitimarea acţiunii manageriale – unul bazat pe competitivitate şi celălalt pe
transformarea şi îmbunătăţirea organizaţională. Clarke şi Newman (1997, p. 67) descriu acest
contrast astfel:

Logica concurenţială este caracterizată de orientarea primară către piaţă, de modelarea organizaţiilor
ca firme private şi de dominaţia discursurilor despre spiritul întreprinzător şi succesul competitiv. Logica
transformaţională este caracterizată de modelarea organizaţiilor ca dinamice, progresive şi orientate spre
client şi de preponderenţa discursurilor despre cultură, managementul resurselor umane, calitate şi valori.

Ambele raţiuni sunt foarte diferite de administraţia publică tradiţională, fie în forma
birocratică pură (minister central), fie în forma birocratic-profesională (serviciile de sănătate,
educaţie). În multe situaţii, cele două noi raţiuni se îndreaptă în aceeaşi direcţie, cel puţin în ceea
ce priveşte alegerea unui mod practic de acţiune. Totuşi, în unele cazuri apar distincţii. Schemele
de îmbunătăţire a calităţii pot fi împiedicate sau nefinanţate pentru că nu contribuie direct sau
substanţial la obţinerea succesului competitiv. Îndeplinirea ţintelor financiare anuale poate fi
considerată mai importantă pentru reputaţia managerului decât îmbunătăţirea calităţii sau
schimbarea culturală. Aceste tensiuni nu sunt doar teoretice: un director de spital din Marea
Britanie spunea la mijlocul anilor 90 că „în lumea reală, suntem judecaţi doar după criterii
înguste şi pe termen scurt ... există clar o tensiune între concurenţă şi planificare”.
În general, natura relaţiei dintre cost şi calitate la nivel micro pare asemănătoare cu cea dintre
economii şi performanţe la nivel macro. Acest lucru înseamnă că problema compromisurilor şi
contradicţiilor depinde de caracteristicile specifice ale unui anumit context. Dacă o organizaţie
intră într-un program de realizare a economiilor având destulă capacitate neutilizată,
îmbunătăţirea calităţii şi reducerea costurilor pot coexista. Dacă managerii pot apela la inovaţiile
tehnologice (inclusiv noile metode de organizare a personalului) pentru a creşte productivitatea şi
a îmbunătăţii comunicarea cu utilizatorii serviciului, din nou calitatea şi reducerea costurilor sunt
compatibile. Dar dacă progresele tehnologice nu sunt disponibile, reorganizarea personalului este
limitată sever de reguli şi convenţii profesionale şi culturale, iar reducerile anterioare de costuri
au antrenat întreaga capacitate, relaţia dintre îmbunătăţirea calităţii şi economiile suplimentare
devine un compromis, sau chiar o contradicţie. Această situaţie s-a manifestat cu claritate în
serviciile medicale din Marea Britanie la mijlocul anilor 90, când doctorii s-au agăţat de practicile

130
tradiţionale şi multe spitale trecuseră deja printr-un deceniu de aşa numite „îmbunătăţiri ale
costurilor” (reduceri bugetare anuale).

7.14 Reflecţii: echilibre, limite, dileme şi paradoxuri

Nu toate contradicţiile aparente descrise mai sus sunt insurmontabile. Unele pot fi evitate –
pericolele implementării sunt mult mai mari decât contradicţiile logice fundamentale. Altele sunt
mai mult paradoxuri, aparente decât reale şi în alte cazuri, chiar dacă există o tensiune profundă,
implementarea şi managementul abil pot reduce problemele. Rămân totuşi multe dificultăţi
majore. Diversele componente ale ceea ce a devenit viziunea sectorului public modernizat nu se
corelează într-un tot integrat şi armonios:

Tensiunile dintre modelul de carieră şi cel de post pentru organizarea înalţilor funcţionari publici,
dintre viziunea legalistă şi cea managerială asupra proceselor organizaţionale, dintre abordarea orientată
spre concurenţă şi cea orientată spre supraveghere a controlului serviciilor publice nu vor dispărea printr-o
rezoluţie „modernă” finală (Hood, 1998, p. 221).

Domeniul investigaţiei noastre a fost mai restrâns decât cel al lui Hood – el pare să încerce să
stabilească un set de compromisuri universale şi atemporale, încadrate într-o matrice a culturilor
administrative, în care atât cele patru filozofii „pure” pe care le-a definit cât şi combinaţiile dintre
ele sunt fundamental instabile. Noi ne-am concentrat asupra unor elemente mai specifice,
selectate din pachetul de măsuri care au fost susţinute de reformatorii radicali şi de forurile
internaţionale ca PUMA, Banca Mondială şi FMI. Ne interesează mai mult măsura în care aceste
elemente pot fi reconciliate logic şi confirmate prin observaţii empirice. Astfel, deşi suntem întru
totul de acord cu sugestia lui Hood, că anumite tensiuni nu pot fi făcute să dispară din modelele
contemporane ale reformei manageriale, vrem să facem o diferenţă între ce poate fi făcut şi ce nu
poate fi făcut. În secţiunile precedente ne-am îndreptat către un set de concluzii despre cele zece
contradicţii selectate. Vom încheia capitolul cu o scurtă recapitulare a acestora.

7.15 Reluarea contradicţiilor propuse

1. Creşterea controlului politic asupra administraţiei / acordarea libertăţii de acţiune

managerilor / împuternicirea consumatorilor de servicii: într-o lume perfectă, acestea pot fi
compatibile. În lumea reală apare adesea un compromis între unul sau mai multe dintre cele trei
colţuri ale acestui triunghi. În anumite contexte, compromisul devine atât de sever, încât poate fi
considerat o contradicţie.
2. Promovarea flexibilităţii şi inovaţiei / creşterea încrederii cetăţenilor şi a legitimităţii
guvernului: nu există o contradicţie fundamentală. Totuşi, în anumite situaţii, politicienii şi/sau
managerii sunt obligaţi să ajungă la un compromis între inovaţie şi valorile stabilităţii,
predictibilităţii, continuităţii şi încrederii. Nu de puţine ori, inovaţiile manageriale pot
dezavantaja relativ anumite părţi ale comunităţii.
3. Acordarea priorităţii realizării de economii / acordarea priorităţii creşterii
performanţelor sectorului public: nu există o contradicţie generală. Foarte mult depinde de
condiţiile specifice, în special de capacitatea neutilizată a organizaţiei respective şi/sau de
posibilităţile de creştere a productivităţii oferite de progresul tehnologic.

131
 4. „Responsabilizarea” guvernului / reducerea ariei activităţilor în care este implicată
administraţia: din nou, nu există o contradicţie obligatorie sau generală. Pe de altă parte,
implementarea efectivă a proiectelor de privatizare ascunde pericolul ca guvernul să se
îndepărteze de interesul public. Dar acestea sunt riscuri de implementare, nu probleme inevitabile
de responsabilitate.
5. Motivarea personalului şi promovarea schimbării culturale / reducerea siguranţei
postului şi a numărului angajaţilor: aceasta pare a fi cea mai evidentă şi inevitabilă contradicţie.
Desigur, poate fi combătută retoric, dar mulţi angajaţi ai sectorului public nu vor fi convinşi.
Există un preţ al acestei contradicţii, reprezentat de scăderea moralului, pierderea loialităţii,
reducerea atractivităţii carierei de funcţionar public şi posibil scăderea eficacităţii.
6. Reducerea poverii supravegherii interne şi a documentaţiei asociate / creşterea
răspunderii manageriale: aceasta este în principal o chestiune de echilibru. Totuşi, deşi nu este o
contradicţie, este nevoie de o implementare inteligentă şi hotărâtă pentru realizarea acestui
echilibru şi apoi pentru menţinerea sa ulterioară.
7. Crearea mai multor agenţii specializate / îmbunătăţirea coordonării orizontale: sugerăm
că aici există un compromis fundamental. Acesta poate fi sever sau uşor. Dovezile sunt
convingătoare, dar nu încă concludente.
8. Descentralizarea autorităţii manageriale / îmbunătăţirea coordonării programelor: o
formulare mai generală a cazului precedent (7). Din nou, considerăm că există dovezi ale unui
compromis între aceste două deziderate.
9. Creşterea eficacităţii / creşterea răspunderii manageriale: deşi aceasta nu pare a fi o
contradicţie, există o anumită tensiune între aceste două obiective şi dovezile arată că echilibrul
este greu de păstrat. Poate apărea şi o dilemă de substanţă pentru serviciile raţionalizate, între
transparenţă şi legitimitate.
10. Îmbunătăţirea calităţii / reducerea costurilor : ca şi în cel de-al treilea caz, această relaţie
depinde foarte mult de context şi, în particular, de exploatarea capacităţilor neutilizate şi/sau a inovaţiilor
tehnologice. Dacă nici una din aceste variante nu este posibilă, reducerea costurilor compromite direct
îmbunătăţirea calităţii. Calitatea este „gratis” doar în anumite condiţii, nu întotdeauna.

132
 8

Reflecţii: management şi guvernare

„Arta guvernării stă în tărăgănare şi în linişte şi amânare;

focurile aprinse afară lăsate să ardă se vor consuma în curând singure.
Dintre rele alege cel mai mic: marii vrăjmaşi vor cădea în timp, se vor pierde unul câte unul.
Cel ce conduce trebuie să audă şi să vadă ce e făcut în faţă sau în taină.
Şi asta nu e de ajuns: vine un timp când să conduci înseamnă să fii iute şi îndrăzneţ;
să şti în sfârşit când să loveşti – poate să baţi fierul când e rece!”.
Sir Robin Cecil adresându-se Reginei Elisabeta I
Opera Gloriana de Benjamin Britten. Libret de William Plomer

8.1 Introducere

Capitolul final va prezenta câteva opinii generale despre natura reformei managementului
public. Pe măsură ce prezentăm aceste reflecţii, cititorul poate specula dacă conceptul de
guvernare atribuit lui Sir Robin Cecil poate fi aplicat managementului public.
Capitolul este organizat în patru secţiuni principale, cuprinzând două grupuri de opinii
contrastante. Primul grup se referă la natura generală a reformei managementului public – sau cel
puţin la ultimele două decenii pe care le-am analizat în această carte. În acest caz, contrastul este
între perspectiva reformei ca strategie şi reforma ca proces de iteraţii succesive şi încercări de
rezolvare a problemelor pe măsură ce acestea apar (incrementalism). Al doilea grup se referă tot
la natura reformei, dar într-un sens diferit. Aici testăm măsura în care cunoştinţele utile despre
reformă sunt sistematizate, acumulate şi aplicate. De această dată contrastul apare între procesul
de reformă ca posibilă bază pentru dezvoltarea unei „ştiinţe” sau „ramuri” a managementului
public şi o perspectivă mai sceptică în legătură cu „lecţiile învăţate” şi cu ce poate fi învăţat în
viitor.
Nu exprimăm o poziţie personală cu privire la nici unul dintre cele două grupuri de opinii. În
timpul scrierii acestei cărţi am oscilat, în mod maniaco-depresiv, între abordarea mai „optimistă”
şi mai „pesimistă” a subiectului tratat. Cititorii îşi pot forma propria părere în funcţie de punctele
de echilibru pe care am încercat să le identificăm.

8.2 Reforma managementului public ca proces decizional strategic

Să ne închipuim o lume simplă în care interacţionează trei sisteme – un sistem politic, un

sistem al economiei de piaţă şi un sistem legal şi administrativ. Fiecare dintre acestea
funcţionează în contextul mai larg al societăţii civile, iar cetăţenii şi societatea participă şi judecă
legitimitatea fiecăruia dintre cele trei sisteme (figura 8.1).
Desigur că acest model este prea simplu pentru a putea fi folosit în orice scop. De exemplu, în
lumea reală politicienii din executiv (miniştrii) sunt puternic implicaţi în sistemul administrativ,
iar unii înalţi funcţionari politici (Preşedintele Comisiei Europene) au un rol predominant politic.
Dar aici este folosit în scop pedagogic – pentru a explora alternativele posibile pentru diferite
sisteme de relaţii în interiorul societăţii, în care fiecare set de relaţii (politică, administraţie,
economie de piaţă) este caracterizat de un tip diferit de motivaţii, stimulente şi penalizări. De

133
aceea, nu este esenţial ca separarea făcută în figura 8.1 şi în figurile ulterioare să fie confirmată
foarte detaliat.

Figura 8.1 Trei sisteme interactive

Societatea
Sistemul politic (cetăţenii)
A

B C
Sistemul administraţiei Economia
publice şi legal de piaţă

Cele trei sisteme se diferenţiază printr-o gamă largă de norme, reguli şi ipoteze culturale. Să
presupunem că sistemul politic se confruntă cu două probleme majore şi presante. Prima este
problema fiscală. Se consideră (şi este o opinie destul de răspândită, astfel încât să nu mai
conteze dacă această opinie este „adevărată” în sens empiric) că sistemul politic trebuie să reducă
cantitatea resurselor consumate de sistemul administrativ şi legal, sau cel puţin să tempereze rata
creşterii acesteia. În caz contrar sistemul economic va avea de suferit şi electoratul va deveni din
ce în ca mai nemulţumit. A doua problemă este cea a legitimităţii sistemului politic în faţa
cetăţenilor. Sondajele arată că legitimitatea politicienilor este în scădere. Acest lucru creează
diverse dificultăţi: erodarea autorităţii liderilor politici, reducerea constantă a loialităţii şi
stabilităţii electoratului, scăderea încrederii în capacitatea proceselor politice de a rezolva
problemele sociale, creşterea nerespectării legii (nu ne referim doar la ordinea şi siguranţa
publică, ci şi la legile fiscale, asigurări sociale, amenajarea teritoriului şi aşa mai departe).
Aceste două probleme necesită un răspuns strategic din partea liderilor sistemului politic. Ei
trebuie să înceapă să economisească bani (sau să dea impresia că fac acest lucru) şi în acelaşi
timp să-şi redobândească legitimitatea. Cum pot face asta? Din punct de vedere strategic, există
mai multe posibilităţi. Îşi pot schimba propriul comportament, reconstruind încrederea prin
elaborarea unor politici moderate, consecvente şi transparente. În acelaşi timp, pot acţiona direct
şi explicit pentru reducerea cheltuielilor publice. Alternativ, pot căuta un mod de creştere a
performanţelor economice prin mecanismele tipice economiei de piaţă – de exemplu prin inovaţii
tehnologice. Sau pot urmări o corelare mai strânsă şi reciproc avantajoasă între sistemul politic şi
cel economic (ceea ce se poate spune despre abordarea Uniunii Europene). Sau, în al treilea rând,
pot urma o traiectorie care s-a dovedit populară în mai multe ţări – să se distanţeze ca politicieni
de sistemul administrativ şi apoi să învinuiască acest sistem pentru problema cheltuielilor şi/sau
problema legitimităţii. Acestea sunt doar trei din gama mai largă a posibilelor strategii şi pot fi
adoptate ca atare sau într-o anumită combinaţie.
Să detaliem într-o anumită măsură cea de-a treia strategie. Aşa cum au observat mulţi analişti,
noul management public este o combinaţie de elemente disparate, dar unul dintre aceste elemente

134
a fost distanţarea liderilor politici şi învinuirea altora. Administraţia este problema, a spus
Preşedintele Reagan, ca şi cum acesta ar fi o entitate străină cu care preşedintele are o relaţie
distantă şi în fond ostilă. Alţi politicieni, mai puţin radicali decât Ronald Reagan, au legat şi ei
reforma managerială de creşterea legitimităţii: „Cum pot oamenii să aibă încredere în
administraţie să facă lucruri măreţe, când noi nu putem face nici lucruri mici, de exemplu să
răspundem la telefon prompt şi politicos?” (Vicepreşedintele Gore, Analiza Naţională a
Performanţelor, 1997, p. ix). Această declaraţie pare să sugereze încrederea în liderii naţiunii va fi
redobândită numai după ce se rezolvă problema telefoanelor. Dacă acesta este sensul afirmaţiei,
atunci vicepreşedintele american, sau cei care îi scriu textele, atribuie cetăţenilor o capacitate de
înţelegere şi discriminare extrem de redusă. Indiferent de semnificaţia acestui citat, problema
legitimităţii a fost considerată foarte importantă în discursurile nord americane despre reforma
managementului. Invitaţiile la conferinţa „globală” despre „Strategiile guvernelor secolului 21”,
organizată de SUA la Washington în 1999, afirmau că lucrările vor „oferi participanţilor o
înţelegere mai profundă a modului în care guvernele din era informaţională pot construi
încrederea societăţii” (Universitatea Harvard, 1998).
Strategia distanţării şi învinuirii este reprezentată în figura 8.2. Aşa cum am arătat pe
parcursul acestei cărţi, a fost preferată mai mult în regimurile anglo-saxone decât în Germania,
Franţa sau ţările nordice. Chiar şi în acest cadru ideologic – orientat către competenţa şi motivaţia
administraţiei – această strategie prezintă unele limitări evidente. În primul rând, politicienii nu
vor fi neapărat crezuţi. Ei vor susţine că problema este „acolo”, în administraţie şi că trebuie
aduşi manageri competenţi, cărora să li se acorde o mai mare flexibilitate şi care să răspundă în
faţa publicului. Dar în general, publicul nu crede că problema este „acolo”. Cetăţenii sunt capabili
să facă diferenţa între sistemul politic şi cel administrativ şi consideră că cele mai grave probleme
sunt la nivelul politicienilor. Chiar dacă publicul are nemulţumiri considerabile la adresa
sistemului administrativ – a „birocraţiei” – va continua să îi considere responsabili pe miniştri, nu
pe manageri, pentru orice eveniment sau întâmplare, indiferent cât de detaliată ar fi aceasta. De
aceea, politicienii trebuie să fie foarte atenţi când atacă aparatul administrativ, mai ales când
încearcă să-i scoată „ţapi ispăşitori” pe doctori, asistente sau profesori. În al doilea rând, chiar
dacă politicienii sunt crezuţi, acest lucru nu se va întâmpla pentru totdeauna. După câţiva ani de
învinuire a birocraţilor, oamenii vor începe să se întrebe când se vor schimba lucrurile – când se
vor îmbunătăţi serviciile şi vor atinge standardele lăudate în cartele cetăţenilor, discursurile
politice şi declaraţiile de calitate. Cu alte cuvinte, această strategie poate funcţiona numai pentru
un timp.

Figura 8.2 Distanţarea şi învinuirea

Societatea
Sistemul politic (cetăţenii)
A

B C
Sistemul administraţiei Economia
publice şi legal de piaţă

135
 Ajungem astfel la un aspect mai profund al strategiei de distanţare şi învinuire. Ce urmează
după de liderii politici şi-au luat poziţiile olimpiene arătând cu degetul spre birocraţi? Ce pot face
pentru a reforma administraţia? Aici există mai multe opţiuni.

Întărirea controalelor tradiţionale, limitarea cheltuielilor, renunţarea la noi angajări,

derularea unor campanii împotriva risipei şi corupţiei şi în general restricţionarea sistemului
administrativ şi legal (figura 8.3). Am denumit aceasta o strategie de „MENŢINERE”.

Figura 8.3 Întărirea controalelor tradiţionale

Societatea
Sistemul politic (cetăţenii)
A

B C
Sistemul administraţiei Economia
publice şi legal de piaţă

Modernizarea sistemului administrativ, introducerea unor moduri mai rapide şi mai flexibile
pentru procesele bugetare, de management, de contabilitate şi de furnizare a serviciilor către
utilizatori. Unele dintre aceste moduri noi pot fi împrumutate din sectorul privat (aceasta este
semnificaţia săgeţii suplimentare între C şi B din figura 8.4). Dar aceste schimbări vor necesita
ajustări corespunzătoare ale sistemului politic (săgeata între B şi A). Am denumit această
abordare strategie de „MODERNIZARE”. Aşa cum am discutat în capitolul 4, secţiunea 9, există cel
puţin două direcţii ale acestei strategii.

Figura 8.4 Modernizarea sistemului administrativ

Societatea
Sistemul politic (cetăţenii)
A

B C
Sistemul administraţiei Economia
publice şi legal de piaţă

136
 Chiar dacă nu sunt neapărat opuse, acestea au un spirit diferit. Prima accentuează nevoia de
de-reglementare, pornind de la ipoteza că funcţionarii publici au iniţiativă şi îşi vor îmbunătăţi
propria activitate dacă sunt eliberaţi de povara reglementărilor birocratice greoaie şi a
instrucţiunilor din partea ierarhiilor tradiţionale. A doua direcţie subliniază angajarea cetăţenilor
şi a utilizatorilor serviciilor într-o multitudine de procese participative.
Introducerea în sistemul a mecanismelor pieţei. Organizaţiile din sectorul public sunt obligate
să concureze între ele, pentru creşterea eficienţei şi a promptitudinii faţă de utilizatori. Această
abordare reprezintă o atragere în sistemul administrativ a culturii, valorilor şi practicilor din
sectorul privat (figura 8.5). Am denumit acest lucru strategia „ CONCURENŢIALĂ”. Atât strategia
de modernizare, cât şi cea concurenţială urmăresc creşterea flexibilităţii şi cuvântul groaznic
„flexibilizare” a început să apară în documentele despre reforma managerială.

Figura 8.5 Introducerea concurenţei în sistemul administrativ

Societatea
Sistemul politic (cetăţenii)
A

B C
Sistemul administraţiei Economia
publice şi legal de piaţă

Figura 8.6 Minimizarea sistemului administrativ

Societatea
Sistemul politic (cetăţenii)
A

B C
Sistemul administraţiei Economia
publice şi legal de piaţă

137
 Minimizarea sistemului administrativ înseamnă transferarea cât mai multor activităţi în
sectorul privat (prin privatizare şi externalizare). Această strategie are mai multe implicaţii,
inclusiv intensificarea contactelor directe între sistemul politic şi economia de piaţă, fără
medierea structurilor administrative (figura 8.6). După acest scenariu, plata asigurărilor sociale,
administrarea penitenciarelor şi chiar serviciile de siguranţă publică sunt gestionate de companii
private, iar sistemul administraţiei publice devine o umbră a ceea ce era, acţionând ca o companie
mică de holding. Am denumit această viziune strategia de „MINIMIZARE”.
Analiza noastră cuprinde patru strategii de bază pentru a face faţă presiunilor asupra
aparatului statului:

MENŢINERE (figura 8.3);

MODERNIZARE (cu variantele de-reglementare şi participare – figura 8.4);
MECANISMELE PIEŢEI (figura 8.5);
MINIMIZARE (figura 8.6).

Aşa cum am văzut, diferite regimuri în diferite momente au înclinat spre una sau alta dintre
aceste strategii. Cei „4 M” nu au fost urmaţi într-o anumită ordine, dar nici nu pot fi abordaţi în
mod realist simultan. Unele ţări au trecut mai întâi printr-o fază de distanţare şi învinuire (8.2),
dar nu toate. Statele nordice au evitat această etapă şi au început cu modernizarea, introducând şi
anumite elemente de piaţă (8.4 şi o parte din 8.5). Au încercat de asemenea să combine variantele
de de-reglementare şi participare. Şi germanii au evitat strategia de distanţare şi învinuire şi s-au
îndreptat direct spre o combinaţie între menţinerea şi modernizare (8.3 şi 8.4). Britanicii, mai ales
în timpul guvernului Thatcher, au învinuit puternic (8.2). La început (1979-82) această strategie a
fost combinată cu întărirea controalelor tradiţionale (menţinere) şi din ce în ce mai mult,
introducerea unor elemente de modernizare. Ulterior guvernul conservator a trecut la o
combinaţie între mecanismele pieţei şi minimizare (8.5 şi 8.6). Mai târziu, guvernul Blair s-a
întors la modernizare, acest termen devenind unul dintre sloganurile sale politice. Franţa a ales în
special modernizarea, deşi a existat în mod clar o tensiune între o viziune mai participativă şi una
orientată către comandă şi control. Şi olandezii au preferat strategia de modernizare, deşi au
manifestat o tendinţă de privatizare mai puternică decât francezii. Nici olandezii, nici scandinavii
nu s-au lăsat antrenaţi în retorica politică exagerată care a caracterizat ţările anglo-saxone.
Preferinţa lor pentru un stil mai temperat şi mai consensual a fost surprinsă prin răspunsul pe care
un înalt funcţionar olandez l-a oferit unui expert neozeelandez: „Voi anglo-saxonii ar trebui să
învăţaţi că dacă trageţi de iarbă n-o faceţi să crească mai repede”.
În sfârşit, Comisia Europeană a adoptat în cea mai mare parte a timpului o strategie de
menţinere. De la lansarea programului SEM 2000 în 1995, pare să fi avut loc o trecere către
modernizare cu tendinţe de descentralizare şi de-reglementare, dar fără elemente participative.
Totuşi, este prea devreme să spunem dacă programele SEM 2000 şi MAP 2000 au reuşit să aducă
o modernizare fundamentală. Comisia este o instituţie care are o capacitate uimitoare de a absorbi
şi eluda iniţiativele de schimbare, fără a obţine vreo transformare a structurilor sau culturilor
interne.
După 1996, guvernul australian a ales o combinaţie între mecanismele pieţei şi minimizare
(8.5 şi 8.6), dar strategia de învinuire a avut un loc de cinste. Accentul asupra privatizării
(minimizare) şi introducerea presiunilor concurenţiale (mecanismele pieţei) a fost pus încă de la
început în Noua Zeelandă, care la mijlocul anilor 90 părea să fi intrat într-o perioadă de
consolidare şi calm relativ, după un deceniu de reforme furibunde. Trebuie să menţionăm că
conceptul unei „strategii” poate fi aplicat în cazul neozeelandez mai convingător decât pentru
orice altă ţară. Aici au fost adoptate principii strategice, au fost analizate cu atenţie şi

138
implementate în mod mai sistematic decât oriunde altundeva. În ceea ce priveşte SUA, guvernul
Reagan a lansat o puternică retorică a minimizării, dar aceasta a fost aplicată doar selectiv, cel
puţin la nivel federal. În practică, majoritatea măsurilor implementate s-au situat între strategia
concurenţială şi modernizare. În Canada, nivelul federal s-a bucurat de mai multă stabilitate în
cultura politică, astfel încât, cu excepţia discursurilor lui Mulroney, măsurile specifice de reformă
s-au orientat spre modernizare, cu unele elemente concurenţiale (8.4 şi puţin din 8.5).
Este important să menţionăm că în toate aceste exemple de strategii a implicaţii nu numai
asupra colţului administrativ al triunghiului, sar şi asupra celorlalte două colţuri – politic şi
economic. Din acest motiv, fiecare strategie are un impact diferit asupra problemelor reducerii
cheltuielilor şi redobândirii legitimităţii. Dacă le analizăm una câte una, menţinerea este strategia
care modifică cel mai puţin starea de fapt. Slăbiciunea sa, aşa cum au observat unele ţări, este că
nu produce destule schimbări pentru a afecta semnificativ problema fiscală şi pe cea a
legitimităţii. Modernizarea reprezintă o transformare mai importantă şi pare să se fi bucurat de
succes în Finlanda, Olanda şi Suedia. Ţările nordice au reuşit să realizeze reduceri considerabile
ale cheltuielilor publice. Este greu de spus dacă a fost rezolvată şi problema legitimităţii, dar şi
aici „punctul de plecare” a fost un factor determinant – în ambele ţări legitimitatea a avut de la
început mult mai puţin de suferit decât în statele anglo-saxone, în special SUA. În cadrul unei
strategii de modernizare, liderii pot apela la valorile tradiţionale ale funcţiei publice – dezvoltarea
carierei, probitate, echitate, egalitate, etc. Din acest punct de vedere, schimbarea fundamentală pe
care o aduce această abordare este valorile existente sunt actualizate şi îmbunătăţite, în timp ce
introducerea mecanismelor pieţei sau minimizarea presupun înlocuirea întregului set de valori şi
prin urmare, blamarea şi renunţarea la vechile principii.
Astfel, mecanismele pieţei au avut implicaţii diferite asupra problemelor fiscale şi de
legitimitate. Pe de o parte, această strategie poate rezolva cu succes dificultăţile fiscale –
concurenţa poate obliga agenţiile şi departamente din sectorul public să reducă costurile şi să
caute intensiv eficienţa. Pe de altă parte, legitimitatea anumitor părţi ale sectorului public poate
suferi şi mai mult, dacă publicul percepe priorităţile fiscale ca fiind predominante asupra eticii
sectorului public sau presiunile concurenţiale ca distrugând stabilitatea şi predictibilitatea
serviciilor. Acest lucru s-a întâmplat în cazul învăţământului superior din Marea Britanie, unde
eforturile au fost îndreptate spre relaţiile publice, sistemele de indicatori de performanţă şi
procedurile de control al calităţi, în timp ce contactul direct şi atenţia individuală la care se
aşteptau studenţii s-au redus considerabil. Consecinţele extreme ale adoptării unui nou mod de
predare – şi unui nou tip de student – pe fondul reducerii resurselor, s-au văzut în demisia foarte
popularizată a rectorului universităţii Thomas Valley, în urma unui raport critic al Agenţiei pentru
asigurarea calităţii educaţiei superioare (1998). Aceste pericole sunt şi mai mari în cazul
serviciilor ne-standardizate, intangibile şi care generează impacturi greu e definit şi identificat.
Legitimitatea poate avea de suferit şi datorită intensificării diferenţierii în interiorul sectorului
public – de exemplu dacă funcţionarii de execuţie rămân cu aceleaşi salarii sau chiar salarii
reduse, în timp ce directorii lor câştigă la fel ca în sectorul privat şi beneficiază şi de prime de
performanţă importante.
În sfârşit, strategia de minimizare lasă în urmă un sector public rezidual, care cu siguranţă
garantează cel mai redus consum direct al bunurilor şi serviciilor de către stat. Dacă această
abordare rezolvă problema fiscală rămâne de văzut, pentru că strategiile de minimizare severă
sun de obicei însoţite de eforturi de reducere a impozitelor, şi de aceea trebuie găsit cel mai bun
echilibru. Mai mult, serviciile externalizate (sănătate, educaţie) trebuie cumva plătite în
continuare, aşadar, dacă statul nu va tolera o excludere excesivă a anumitor categorii de cetăţeni,
va fi nevoie de subvenţii publice, într-o formă sau alta. Problema legitimităţii este transformată –
şi probabil clarificată – pentru că în acest caz aşteptările publicului se îndreaptă direct către liderii

139
politici. „Administraţia” şi „birocraţia” nu mai pot fi folosite ca ţapi ispăşitori. Nemulţumirea
publicului faţă de corectitudinea sau calitatea serviciilor vizează economia de piaţă – pentru că
acum aceasta furnizează aceste utilităţi – şi liderii politici – care rămân responsabili pentru
reglementarea exceselor şi dezechilibrelor pieţei. De exemplu, în Marea Britanie, a crescut
insatisfacţia cetăţenilor faţă de preţurile ridicate, salariile mari şi calitatea slabă a serviciilor
fumizate de unele dintre companiile de apă privatizate. Este greu de crezut că în aceste condiţii
legitimitatea sectorului a crescut.
Atât strategiile concurenţiale, cât şi cele de minimizare tind să reducă unicitatea sectorului
public.

Modelul general [al reformei administraţiei publice, la nivel internaţional] sugerează că din mai multe
puncte de vedere importante, serviciile publice şi-au pierdut o mare parte din specificitatea organizaţională
şi normativă; instituţiile politice îşi dezvoltă noi puncte de contact cu societatea şi încurajează noi canale
de participare a cetăţenilor în viaţa politică şi administrativă (Pierre, 1998, p. 3).

Din motive lesne de înţeles, această analiză a fost mult simplificată, dar într-un aspect
simplificarea a fost atât de semnificativă, încât trebuie recunoscută şi corectată. Am abordat
subiectul reformei manageriale ca şi cum aceasta ar fi întotdeauna iniţiată, modelată şi condusă
de politicieni. Dar aşa cum am arătat chiar în primul capitol, în realitate nu se întâmplă tot timpul
aşa. Înalţii funcţionari publici sunt cei mai implicaţi în încercările de reformă şi uneori imprimă
mai mult dinamism decât politicienii. În Finlanda, Franţa, Olanda şi Suedia, de exemplu,
funcţionarii publici au fost cei care au avut rolul principal în stabilirea agendei reformei şi în
propunerea soluţiilor specifice. „Ceea ce a avut loc până acum în Suedia ... a fost condus de un
număr restrâns de funcţionari publici, care frecvent nu au beneficiat de sprijin politic explicit”
(Pierre, 1998, p. 6). Aceştia sunt figuri puternice în sine, conştienţi de presiunile exercitate de
mediul extern şi dispuşi să iniţieze acţiuni preventive pentru a menţine sau întări rolul sistemului
administrativ (sau cel puţin partea lor din sistem). PUMA/OECD a derulat un proiect intitulat
Analiza şi reforma strategică, care a avut scopul de a identifica şi analiza problemele legate de
reforma strategică a rolurilor şi funcţiilor guvernului, procesele decizionale strategice ale
reformei managementului public şi managementul schimbării.
Această sursă suplimentară de dinamism necesită o reconsiderare a figurilor 8.2 şi 8.5.
Sistemul administrativ nu este pasiv în faţa forţelor politice şi economice, ci poate fi pro-activ, în
sensul că liderii săi vor căuta sprijinul politicienilor şi/sau elitelor comerciale pentru anumite
modele de reformă. Dunleavy a dezvoltat o teorie a „biro-formării”, conform căreia înalţii
funcţionari publici folosesc procesul de reformă pentru a se distanţa de sarcinile manageriale de
rutină şi pentru de responsabilitatea pentru programe operaţionale, care pot eşua cu uşurinţă. Ei
încearcă şi-şi dezvolte un rol de strategi şi consilieri ai miniştrilor, reproiectând, evaluând şi
monitorizând organizaţiile „operaţionale” de la nivelurile inferioare, dar evitând să se afle în
miezul problemelor. Popularitatea creării organizaţiilor corporatiste sau agenţiilor executive,
precum şi a competiţiei şi externalizării, poate fi uşor inclusă în acest cadru teoretic.

În cazul tipic, departamentul bugetar a renunţat la controlul ex ante al costurilor operaţionale şi şi-a
îndreptat întreaga atenţie asupra eforturilor de îmbunătăţire managerială. Are un rol major în elaborarea
noilor sisteme instituţionale, integrând procesele bugetare şi alte procese manageriale, obligând agenţiile
şi alte entităţi publice să măsoare performanţele şi să evalueze rezultatele, dezvoltând noi proceduri şi
metode de tragere la răspundere a managerilor şi introducând noi sisteme informaţionale şi de raportare
(OECD, 1997, p.4).

140
 Şi analişti cu orientări filozofice diferite recunosc existenţa acestui fenomen. Power (1997, p.
11) descrie explozia proceselor de audit şi similare în societăţile contemporane şi comentează că:
„Pe măsură ce statul s-a implicat tot mai mult şi mai explicit într-un rol de supraveghere
indirectă, auditul şi contabilitatea şi-au asumat o funcţie decisivă. Statul nu poate juca acest rol
indirect fără a presupune eficacitatea acestor practici”. Clarke şi Newman observă că schimbările
recente au „impus managementul ca pe un nou sistem de comandă care cuprinde manageri
comerciali, directori executivi, coordonatori de calitate şi inspectori de audit intern. Au impus şi
managerialismul, în sensul noilor regimuri e putere structurate prin dominaţia luării deciziilor,
stabilirii agendei şi puterii normative” (Clarke şi Newman, 1997, p. 82).
Fiecare dintre aceste perspective, deşi diferă mult una faţă de cealaltă, oferă imaginea unei
strategii dinamice urmărite de nivelurile superioare ale ierarhiei administraţiei publice. Acest
lucru implică preluarea controlului proceselor de reformă managerială şi dezvoltarea unui rol nou
în activitatea de articulare a schimbării continue. Restructurarea organizaţiilor, elaborarea
planurilor strategice lansarea iniţiativelor de creştere a calităţii, măsurarea, verificarea şi
evaluarea performanţelor celorlalţi – toate acestea sunt componente ale unui tip de „meta
management”, ai cărui practicanţi sunt capabili să evite agitaţia „operaţională”. Ei stabilesc ţinte,
pe care trebuie să le atingă alţii. Reproiectează organizaţii, pe care trebuie să le gestioneze alţii.
Această strategie poate fi derulată ca răspuns la solicitările politicienilor de reducere a costurilor
şi creştere a legitimităţii, sau poate fi lansată independent având nevoie doar de recunoaştere in
partea liderilor politici. Conţinutul fundamental al acestei strategii poate fi fie modernizarea, fie
introducerea mecanismelor pieţei, fie o combinaţie între acestea. Distanţarea nu este o soluţie
pentru funcţionarii publici de conducere (chiar dacă ei pot critica „modurile vechi şi birocratice”
şi lăuda noul managerialism). Întărirea controalelor tradiţionale (menţinerea) este considerată
insuficientă. Minimizarea este neatractivă pentru că reduce drastic „imperiul” peste care domnesc
noii lideri-manageri. Iată de ce, cel mai probabil este ca înalţii funcţionari să aleagă o cale de
mijloc între modernizare şi concurenţă.

8.3 Reforma managementului public ca „încercări succesive”

Perspectiva din care reformele manageriale sunt parte a unui proces de luare a deciziilor
strategice de către liderii politici şi/sau înalţii funcţionari publici poate fi criticat ca fiind prea
simplă şi formală. Alegerea între cei „4 M” este bună pentru un manual sau un curs, chiar şi
pentru un raport de consultanţă, dar sunt acestea reperele pe care le întâlnesc participanţii efectivi
la implementarea reformei? Experienţele pe care le-am descris pe parcursul acestei cărţi pot fi
descrise mai bine ca o serie de încercări succesive, decât ca un exerciţiu strategic consecvent. Din
acest punct de vedere, problemele restrângerilor fiscale şi legitimităţii sunt reale, dar răspunsul
guvernului este mai degrabă ad hoc şi parţial, decât strategic.
Articolul iniţial al lui Lindblom din 1959 despre incrementalism a fost extrem de influent. El
a descris un proces decizional în care politicile se nasc de obicei în urma unui exerciţiu de
ajustare reciprocă între interesele organizate, cu o analiză limitată a alternativelor, şi combinarea
mijloacelor şi scopurilor. Articularea unor scopuri clare şi bine ordonate este o excepţie, nu regula
în sine. Lindblom a fost preocupat de ceea ce considera un model mai realist al elaborării
politicilor publice decât teoria contemporană „raţional-complexă”. S-a concentrat în special
asupra procesului decizional în sine, nu asupra rezultatelor şi impacturilor. În orice caz, după
douăzeci de ani, dezbaterea între diversele şcoli teoretice a continuat să fie atât de aprinsă, încât
Lindblom s-a văzut nevoit să actualizeze articolul iniţial, făcând diferenţa între trei elemente:

141
 Politica incrementală: procesul de schimbare a rezultatelor şi efectelor cu precauţie, cu paşi mici;
Analiza incrementală: procesul de analizare a problemelor politicilor la un moment dat, în mod ad
hoc, mai degrabă decât realizarea unor analize grandioase, sinoptice şi exhaustive;
Ajustarea mutuală: procesul de luare a deciziilor politice, care este fragmentat şi/sau descentralizat,
iar politicile rezultate sunt un amalgam de încercări de convingere reciprocă a actorilor principali, mai
degrabă decât deciziile unui singur organism unitar.

Forţa modelului incrementalist este observată mai bine cu cât ne apropiem de reformele
specifice descrise în această carte. Mai ales analiza incrementală şi ajustarea reciprocă au ost
trăsături frecvente ale reformei managementului public, chiar dacă se spera obţinerea unor
rezultate închegate. De exemplu, este uşor să exagerăm complexitatea şi previziune strategică a
programului de reforme din Marea Britanie din perioada Thatcher. Se ştie acum că amploarea
privatizării care a avut loc pur şi simplu nu a fost prevăzută când conservatorii au ajuns la
guvernare. Raportul Next Steps (care a determinat crearea agenţiilor executive) a fost supus unor
controverse aprinse şi ajustări mutuale la Whitehall, iar Iniţiativa Managementul Financiar a fost
de fapt o reacţie la eşecurile anterioare ale eforturilor de reformă.
Exemplele sunt numeroase şi nu se opresc la Marea Britanie – relatări similare despre cum
reformele radicale, privite de aproape, par mai puţin decise şi mai mult „negociate”. Îndrăzneala
şi claritatea programului din Noua Zeelandă rămâne o excepţie remarcabilă, dar chiar şi aici s-au
făcut compromisuri ad hoc. Mai mult, Noua Zeelandă este o ţară mică, cu o elită neobişnuit de
unită şi o absenţă la fel de neobişnuită a mecanismelor de negociere care să forţeze guvernul
reformator să facă ajustări mutuale. În contrast, iniţiativele de performanţă din SUA, unde un
„tupeu” extraordinar a impus fără îndoială anumite îmbunătăţiri, au fost supuse mai multor
devieri majore de la viziunea iniţială datorită sistemului de guvernare puternic pluralist.
Din perspectivă incrementalistă, natura reformei managementului public este fragmentată, ad
hoc şi specifică, nu strategică, complexă şi condusă de modele generale. Modelele au un rol
important în retorică, dar sunt folosite doar pentru stabilirea direcţiei pentru scopuri mult mai
modeste. Pe scurt, utilizarea lor este mai mult un instrument doctrinar decât un cadru practic de
acţiune. Modelul iniţial al reformei pe care l-am prezentat în figura 2.1, combinat cu analiza
diferenţelor între regimuri din capitolul 3, explică de ce se întâmplă aşa. Pentru lansarea,
susţinerea şi implementarea unei strategii complexe de reformă este nevoie de anumite condiţii,
care rareori sunt îndeplinite în realitate. Este nevoie, mai întâi, de o autoritate unică sau de un
grup de actori care să stabilească un consens în legătură cu ce trebuie făcut şi cine poate susţine
acest consens pe perioada lungă necesară punerii în aplicare a reformelor ample, fundamentale. În
al doilea rând, este nevoie de o conducere competentă, atât din partea politicienilor, cât şi din
partea unui număr suficient de funcţionari publici. Dacă unul dintre aceste grupuri de elită se
opune sau nu este interesat, şansele de amânare, diluare, diversiune se vor înmulţi şi vor fi
folosite de forţele recalcitrante, care există cu siguranţă în orice context de reformă. Susţinerea
unei strategii necesită o capacitate organizaţională considerabilă, pentru planificarea şi
implementarea detaliilor operaţionale, pentru a răspunde evenimentelor neprevăzute şi pentru a
introduce în sectorul public noi cunoştinţe şi abilităţi. O condiţie sine qua non este acceptarea
publică, sau cel puţin recunoaşterea existenţei reformelor, pentru acele iniţiative care afectează
contactul direct cu cetăţenii.
Luate împreună, aceste cerinţe sunt extrem de dificil de îndeplinit. Uneori pot fi mai mult sau
mai puţin realizate – în Noua Zeelandă între 1984 şi 1990, în Canada pentru exerciţiul de analiză
programatică din 1994 sau în sistemul consensual finlandez pentru introducerea bugetelor
orientate spre rezultate, pentru o perioadă e aproape zece ani. Cel mai adesea însă, una sau mai
multe dintre aceste condiţii nu pot fi satisfăcute. Am arătat în capitolul 3 că probabilitatea unei

142
platforme stabile pentru o strategie de reformă bine definită depinde de tipul regimului. Dar chiar
şi în cele mai favorabile circumstanţe (stat unitar, centralizat, cu executiv puternic, pe perioadă
lungă) situaţia se poate schimba. La un moment dat au loc alegeri şi vine un nou partid la
guvernare. Sau liderii politici îşi pierd interesul pentru că intervin alte probleme mai presante.
Sau capacitatea de implementare este insuficientă şi cele mai bine gândite reforme se
împotmolesc. Astfel, discuţiile despre „strategie” sunt adesea o idealizare iar procesele tind să fie
parţiale, reactive şi cu priorităţi instabile.

8.4 Reforma managementului public ca ştiinţă

Rolul unei analize academice este parţial acela de a răspunde la întrebarea ce cunoştinţe
ştiinţifice pot fi extrase din experienţele reformei managementului public. Există posibilitatea ca
cumulării cunoştinţelor, astfel încât reformele viitoare să se poată baza pe experienţele anterioare
din ţara respectivă sau din alte ţări? Mai mulţi analişti şi practicieni au încercat să colecteze
informaţiile şi să tragă concluzii (Aucoin şi Savoie, 1998; Departamentul pentru finanţe şi
administraţie, 1998; Echipa de dezvoltare, 1998; OECD, 1996, 1997; Gore, 1997; Olsen şi Peters,
1996; Peters, 1998). Care a fost rezultatul muncii lor?
Peters analizează câteva dintre „principiile” fundamentale ale reformei managementului
sectorului public şi ajunge la concluzia că acestea nu pot fi aplicate nediscriminatoriu, ca şi cum
ar fi universale, ci trebuie adaptate contextului organizaţional specific. Totuşi, el este optimist în
legătură cu disponibilitatea teoriilor contextuale necesare:

Problema unei abordări puternic diferenţiate a reformei organizaţionale este că teoria organizării
sectorului public nu este suficient de avansată pentru a furniza o orientare adecvată pentru reformatori ...
Clasificarea organizaţiilor publice tinde să se facă pe bază funcţională – sănătate, educaţie, apărare, etc. –
nu pe criterii structurale sau manageriale care ar fi mai adecvate pentru formularea unor recomandări de
reformă. Deşi ne putem gândi la mai multe criterii potenţial importante, cum sunt mărimea,
profesionalizarea, implicarea clienţilor, nu există destule dovezi pentru a face previziuni în sprijinul
reformatorilor (Peters, 1998, p. 96).

Chiar dacă alţi cercetători au mers mai departe în definirea criteriilor care sunt importante
într-un context specific, puţini ar îndrăzni să contrazică ultima afirmaţie referitoare la lipsa
dovezilor. Sociologii au subliniat nevoia de dezvoltare a unei teorii robuste a contextelor, dar nu
au oferit încă un răspuns satisfăcător propriei lor cerinţe. Teoria culturală grup / matrice,
împrumutată din antropologie, furnizează un cadru al tipologiilor, dar conduce la concluzia că
sistemele administrative tind să se îndrepte către propria formă de patologie şi extremism.
Această abordare suferă mai multe constrângeri, mai ales din punctul de vedere al practicienilor.
Aşa cum arată şi denumirea sa, este o teorie culturală şi nu cuprinde factori ca trăsăturile
specifice ale serviciilor sau tehnologiile utilizate, care sunt consideraţi influenţi în determinarea
structurilor şi procedurilor organizaţionale adevate. Mai mult, una dintre concluziile sale nu este
deloc o inspiraţie pentru practicienii reformei: „deoarece ... fiecare mod al vieţi [administrative]
are propriile slăbiciuni intrinseci, şi propriile puncte forte corespunzătoare ... surpriza şi
dezamăgirea sunt inevitabile şi perpetue” (Hood, 1998, p. 191).
În capitolele 2 şi 3 am elaborat un model al factorilor care influenţează reforma
managementului public, cu accent pe factorii constituţionali, politici şi administrativi. Un
asemenea model ne ajută să înţelegem de ce unele reforme „se potrivesc” într-o ţară, dar sunt
foarte greu de implementat în alta, totuşi are un nivel ridicat de generalizare şi de aceea are o

143
utilitate limitată pentru cei care se confruntă cu nevoi specifice de reformă într-o instituţie
specifică. O teorie ceva mai detaliată a contextelor poate fi găsită în lucrările analiştilor „realişti”
ai politicilor publice, care furnizează metodologii complexe pentru a evalua „ce poate funcţiona
pentru cine în ce condiţii” (Pawson şi Tilley, 1997). Dar această teorie nu a fost încă adoptată de
curentul principal de gândire al reformei managementului public şi nu poate fi sintetizată în
listele de recomandări pe care le preferă practicienii.
Absenţa unei teorii adecvate a contextelor ne împiedică să facem recomandări specifice. Este
adevărat că exist câteva propuneri generale bine cunoscute ca: găsirea unui „campion”, asigurarea
atenţiei, prin corelarea reformelor manageriale cu procesele de alocare a resurselor, obţinerea
unor rezultate imediate încurajatoare dar şi a schimbărilor pe termen lung, păstrarea puterii pentru
o perioadă destul de lungă pentru a finaliza ce a fost început, şi aşa mai departe. Din păcate aceste
„porunci” nu pot fi consolidate într-o „ştiinţă a schimbării”. Cei mai mulţi analişti ai fenomenelor
din administraţia publică pur şi simplu evită acest subiect. Peters şi Savoie vorbesc în numele
multor colegi când spun că:

Ne-am dat seama curând că atunci când am încercat să acumulăm experienţele reformelor
manageriale, ne-am confruntat cu o imagine confuză şi contradictorie a schimbării. Pe de o parte, am
descoperit că au fost adoptate şi implementate multe schimbări care par să fi adus beneficii oamenilor
dinăuntrul şi din afara administraţiei ... Pe de altă parte, am descoperit şi că puţine dintre aceste reforme s-
au ridicat la înălţimea discursurilor care le-au susţinut (Peters şi Savoie 1998, p. 6-7).

Nu toate disciplinele academice sunt atât de reticente. În special economiştii au fost mult mai
dispuşi să ofere reţete. Poate de aceea ideile micro-economice au fost atât de influente în
reformele sectorului public din mai multe ţări. Teoria principal / agent şi noua „economie
instituţională” şi-au lăsat urmele şi cel puţin unii dintre susţinătorii lor le consideră „ştiinţifice”.
Cu siguranţă, acestea reuşesc să ofere politicienilor şi funcţionarilor publici un set de direcţii
pentru reformă mai clare şi mai specifice decât multe analize realizate de specialiştii în
administraţie şi management public.
Manualele practicienilor sunt foarte diferite de lucrările academice. În general, acestea
stabilesc ce trebuie făcut, fără a acorda atenţie contextului. Unele – în special cele asociate
programelor politice proeminente – manifestă o atitudine de încredere care nu recunoaşte sărăcia
bazei ştiinţifice pentru „cunoştinţele” pe care pretind (implicit sau explicit) că le transmit. Altele
sunt mai sobre din punct de vere retoric, dar tot sunt înclinate către „o singură cea mai bună
soluţie” şi nu iau în considerare varietatea contextuală existentă în sectorul public. În pofida
acestor limitări obişnuite, există o cunoaştere practică despre cum pot fi făcute anumite lucruri şi
ce probleme trebuie urmărite. Acestea sunt mai degrabă „secretele meseriei” decât idei bazate
ştiinţific, dar aceasta nu înseamnă că sunt mai puţin importante. Cunoştinţele practice pot fi
extrem de utile dacă sunt folosite de profesionişti – de cei care au deja experienţă în detectarea
contextului şi preferinţelor locale, a calităţii materialelor disponibile, etc. Acestea sunt poate
subestimate şi ignorate de teoreticieni. Dar cunoştinţele profesionale nu mai sunt atât de utile
când sunt aplicate de debutanţi sau de experţi care sunt „în trecere”, pe termen limitat şi
preocupaţi de o sarcină anume. Limitele sunt mai evidente când este vorba despre probleme sau
contexte cu totul noi.
Avem aşadar o combinaţie variată, dar neînchegată de ingrediente. Există teorii academice
care tratează în mod general anumite concepte sau variabile cheie, dar rareori le dezvoltă î
recomandări specifice sau practice. Există – în special în ţările anglo-saxone – proclamaţii
răsunătoare despre modernizarea sectorului public, dar acestea plutesc adesea într-o atmosferă
retorică, neavând o abordare critică sau analitică. În sfârşit, există multitudinea de ghiduri şi

144
manuale produse de funcţionarii publici pentru funcţionari publici. Acestea sunt deseori
rezervoare de experienţă practică utilă, dar tind să nu ia în considerare factorii contextuali şi să nu
aibă o abordare empirică teoretică sau sistematică. În secţiunea finală vom prezenta o perspectivă
contrastantă despre evoluţia reformei managementului public. Spre deosebire de perspectiva din
această secţiune, care s-a axat asupra ceea ce ştim, cea următoare se va concentra asupra modului
în care discutăm şi scriem despre reformă.

8.5 Mai multă retorică decât rigoare? Concluzii

despre reforma managementului public

Urmărirea reformelor care au loc în managementul public poate fi un hobby şocant. Distanţa
între retorică şi acţiune, între viziunea de la centru şi experienţa de la bază este deseori atât de
mare încât provoacă scepticism sau –în funcţie de personalitate – cinism. Ritmul realizărilor tinde
să fie mult mai lent decât cascada de noi anunţuri şi iniţiative, fiecare cu propria sa abreviere la
modă pentru un timp (ca să enumerăm doar câteva: PPBS, RCB, PAR, ZBO, TQM, BPR, SEM
2000, PS 2000). Abilitatea liderilor de a uita lecţiile şi restricţiile reformelor anterioare este
impresionantă – poate că istoria administrativă este într-adevăr moartă. Aproape că ne-am
obişnuit să auzim declaraţii impresionante pentru ca apoi să descoperim că acestea se bazează pe
prea puţine dovezi sistematice, relevante şi identificabile. S-a întâmplat de multe ori să citim în
documentele oficiale că planificarea strategică sau introducerea indicatorilor de performanţă a
început la o anumită dată, iar ulterior, vizitând organizaţia, să observăm că nu s-a întâmplat nimic
în afara distribuirii unor hârtii sau chiar că mulţi angajaţi ai organizaţiei nici măcar nu au auzit de
inovaţia respectivă. Este demoralizant când viziunea despre viitor este „ambalată” în termeni care
sună bine dar nu au nici un conţinut specific sau verificabil.

Guvernul va furniza servicii de educaţie la standarde mondiale, va oferi tuturor oportunitatea de a-şi
folosi întregul potenţial ... (Ministrul de finanţe britanic, 1998)

Sau:
... aceasta a fost provocarea pe care Preşedintele Clinton a acceptat-o acum patru ani când mi-a cerut
să reinventăm guvernul federal – să-l facem să funcţioneze mai bine. Am hotărât chiar atunci că trebuie să
provocăm o revoluţie în administraţia federală: noi îi spunem reinventarea guvernului (Vicepreşedintele
Gore, 1997, p. 1)

Nu putem decât să ne întrebăm cum intenţionează aceşti lideri să recâştige încrederea în

guvern, când continuă să recurgă la asemenea declaraţii implauzibile, exagerate şi prescriptive?
Cine îşi închipuie că îi va crede?
Este relativ uşor să identificăm excesele retorice ale unora dintre liderii reformei. Dar ruptura
dintre retorică şi practică este mult mai subtilă. Aşa cum am mai spus, o diferenţă între valul
actual de reforme manageriale şi fazele anterioare este dimensiunea internaţională a celui dintâi.
S-a dezvoltat un vocabular internaţional al schimbării, stimulat de organizaţii ca PUMA, SIGMA,
Banca Mondială, Fondul Monetar Internaţional, dar şi de administraţiile naţionale şi asociaţiile
academice şi profesionale. Termeni ca „privatizare”, „externalizare”, „contractualizare”,
„îmbunătăţirea continuă a calităţii”, „câştiguri de eficienţă”, „managementul performanţelor” au
devenit parte integrantă a acestui lexic. Utilizarea lor repetată pare a confirma că toată lumea face
acelaşi lucru, toată lumea se îndreaptă spre managementul modern. Există cel puţin două
categorii de probleme.

145
 În primul rând, utilizarea acestor termeni creează o impresie exagerată de uniformitate a
acţiunii. Acest lucru se întâmplă datorită faptului că acelaşi termen este folosit în sensuri foarte
diferite, pentru a desemna tipuri diferite de schimbări în locuri diferite şi în contexte diferite.
Orice consultant sau teoretician care a lucrat în afara ţării sale sau în afara limbii sale materne a
simţit acest lucru. Au apărut chiar anecdote despre acest fenomen. Unul dintre autorii acestei cărţi
a petrecut o zi întreagă discutând despre sensul „eficienţei” cu o echipă de experţi din Franţa,
Germania, Italia şi Anglia, deşi la început toţi credeau că au înţeles perfect conţinutul conceptual
şi că trebuie să stabilească doar detaliile practice ale contractului de consultanţă pentru care
fuseseră angajaţi. În alt caz, un analist care compara reformele manageriale din Olanda şi Marea
Britanie a fost obligat să-şi refacă raportul când şi-a dat seama că termenii „privatizare” şi
„agenţie” erau folosiţi de funcţionarii publici din fiecare ţară pentru a desemna procese / instituţii
complet diferite. Aceste confuzii sunt sporite de faptul că cei mai influenţi şi mai activi
susţinători ai dezbaterii sunt membrii ai unităţilor centrale de management sau de politici publice,
la nivel naţional sau internaţional, ca Office for Public Service din Marea Britanie, Statskontoret
din Suedia, Grands Corps din Franţa sau PUMA. În general, aceste persoane nu au avut prea
multă experienţă a managementului operaţional „normal”, indiferent de celelalte talent şi calităţi
pe care le au. Ei tind să fie consultanţi, analişti intelectuali sau întreprinzători academici. Astfel,
capacitatea lor de a face legătura între termenii şi ideile pe care le folosesc şi realităţile cotidiene
ale administraţiei şi managementului este limitată. Din acest motiv, apare pericolul ca limbjaul
reformei să capete o viaţă proprie.
În al doilea rând, vocabularul internaţional al reformei manageriale are o încărcătură
normativă clară. În discursul respectiv s-a dezvoltat ipoteza că aceste lucruri – managementul
performanţelor, îmbunătăţirea calităţii, etc. – sunt progres. Pentru a progresa, trebuie să facem
lucruri cărora să i se potrivească aceste etichete. Continuă să fie la ordinea zilei. Dar acesta este
un proces limitativ, deoarece elementele care nu sunt pe această listă sunt rareori discutate şi dacă
apar totuşi în discuţie sunt respinse imediat. A sugera, de exemplu că o activitate nouă sau
existentă ar funcţiona mai bine în cadrul unui minister central extins devine un subiect tabu, nu
este pe lista lucrurilor la modă. De asemenea, sugestia că realizarea unui parteneriat cu sectorul
privat pentru furnizarea unui serviciu poate fi costisitoare, consumatoare de timp şi o ameninţare
la adresa răspunderii public este inacceptabilă: un asemenea sacrilegiu nu poate fi considerat
decât „reacţionar”. În această lume a gândirii manageriale conştiinţa volatilităţii „principiilor”
actuale ale managementului public este limitată. Dar dacă privim în timp, vom vedea că
asemenea „principii” şi „adevăruri universale” apar şi dispar şi se combină adesea în perechi
opuse şi contradictorii (Hood, 1998; Hood şi Jackson, 1991; Peters, 1998; Simon, 1946).
Şi totuşi există şi o altă parte a reformei managementului public, mai solidă şi mai raţională.
Presiunea, retorica, renunţarea la vechile obiceiuri – toate acestea s-au combinat pentru a da
funcţionarilor publici şansa de a face schimbări care au sens şi însemnătate pentru ei. Asemenea
„îmbunătăţiri” pot fi uneori în interes propriu, dar adesea sunt făcute cu bună credinţă şi duc la
creşterea productivităţii, a calităţii serviciilor, a transparenţei, corectitudinii şi a altor valori
importante. Dacă verificarea de aproape a multor „operaţiuni măreţe” tinde să dezvăluie procese
decizionale incrementale, nu strategice (secţiunea 8.3), relevă şi nenumărate exemple de reforme
benefice şi pragmatice la toate nivelurile. Pentru a încheia această carte într-o notă autocritică,
una dintre limitările majore ale abordării noastre – şi ale abordărilor multor autori care au scris
despre marile reforme şi marile idei – este că am surprins foarte puţin din aceste îmbunătăţiri la
nivel micro. Aşa cum au recunoscut liderii celor mai reuşite reforme din mai multe ţări, un
ingredient esenţial al succesului unei strategii de reformă este crearea şi menţinerea condiţiilor în
care pot apărea asemenea „mici îmbunătăţiri” – multe dintre ele neprevăzute şi imprevizibile.

146