Proprietatea publică

A. Definiția, subiectele și bunurile ce formează obiectul dreptului de

proprietate public. Caractere juridice, moduri de dobândire și de
stingere. Exercitare.

Dreptul de proprietate publică este reglementat de Codul Civil în Titlul VI,

intitulat „Proprietatea publică“ al Cărții a III-a „Despre bunuri“.
În conformitate cu prevederile art. 858 C. civ. „Proprietatea publică este
dreptul de proprietate ce aparține statului sau unei unități administrativ-teritoriale
asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declarația legii, sunt de uz ori de
interes public, cu condiția să fie dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de
lege“.
Sub un prim aspect, din dispozițiile constituționale și cele ale Codului civil
rezultă că subiectele dreptului de proprietate publică sunt statul -  asupra
bunurilor ce fac obiectul dreptului de proprietate publică de interes național și
unitățile
administrativ-teritoriale (respectiv comuna, orașul, municipiul și județul) -  asupra
bunurilor din domeniul public de interes local și județean.
Totodată, din definiția legală rezultă că sunt obiecte ale dreptului de
proprietate publică bunurile declarate ca atare prin dispoziții exprese ale legii
sau care, prin natura lor, sunt de uz ori de interes public. Prin bunuri de uz
public se înțeleg bunurile de folosință generală, ce pot fi folosite, concomitent, în
prezent și în viitor, de toți membrii societății, cum ar fi spre exemplu, drumuri,
parcuri, piețe, poduri, fântâni și altele asemenea. Bunurile de interes public sunt
acele bunuri care prin natura lor sunt destinate sau afectate funcționării serviciilor
publice, cum ar fi, spre exemplu, căile ferate, clădirile școlilor, spitalelor, teatre,
clădirile autorităților statului și a altor instituții de stat, cazărmi etc.
În legătură cu aceasta, art. 136 alin. 3 din Constituția României și art. 859
alin. 3 din Codul Civil prevăd bunurile ce constituie obiect exclusiv al
proprietății publice, respectiv bogățiile de interes public ale subsolului, spațiul
aerian, apele cu potențial energetic valorificabil, de interes național, plajele, marea
teritorială, resursele naturale ale zonei economice și ale platoului continental,
precum și alte bunuri stabilite prin lege organică.
Celelalte bunuri ce aparțin statului sau unităților administrativ-
teritoriale pot face parte, după caz, din domeniul public sau privat al acestora,
în măsura în care au fost dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege.
Domeniul public este alcătuit din bunuri ce fac obiectul dreptului de proprietate
publică al statului ori unităților administrativ-teritoriale. Pe de altă parte, domeniul
privat este alcătuit din bunuri aparținând statului ori unităților administrativ-
teritoriale, asupra cărora aceștia exercită un drept de proprietate privată.
La rândul său, domeniul public poate fi național, local și județean, iar
delimitarea acestor categorii poate avea loc numai în condițiile stabilite de lege (art.
860 alin. 2 C. civ.).
1
Caracterele juridice ale dreptului de proprietate publică

Art. 861 alin. 1 din Codul Civil prevede că bunurile proprietate publică
sunt inalienabile, imprescriptibile și insesizabile. Determinarea acestor caractere
ale dreptului de proprietate publică este importantă pentru conturarea regimului
juridic specific al acestuia.
În egală măsură însă, dreptul de proprietate publică prezintă și caracterele
generale ale dreptului de proprietate, în sensul că el este și un drept
absolut, exclusiv și perpetuu.

1. Caracterul inalienabil al dreptului de proprietate publică semnifică faptul că

bunurile ce-i alcătuiesc obiectul nu pot fi înstrăinate prin mijloace juridice de drept
privat, aceste bunuri fiind scoase din circuitul civil. De asemenea, inalienabilitatea
dreptului de proprietate publică înseamnă nu numai interdicția înstrăinării
bunurilor ce-i formează obiectul, dar și interdicția dezmembrării sale prin
constituirea altor drepturi reale – dezmembrăminte ale dreptului de proprietate, ori
interdicția ca terțe persoane să le dobândească prin acte juridice.
Cu toate acestea, potrivit dispozițiilor art. 861 alin. 3 C. civ., în condițiile
stabilite de lege bunurile proprietate publică pot fi date în administrare sau în
folosință și pot fi concesionate ori închiriate. Totodată, ele pot fi trecute din
domeniul public în cel privat, ceea ce conduce, în sensul dispozițiilor art. 864 C.
civ., la stingerea dreptului de proprietate publică.

2. Caracterul imprescriptibil
Dreptul de proprietate publică este imprescriptibil atât extinctiv, cât și
achizitiv. Sub aspect extinctiv, imprescriptibilitatea dreptului de proprietate
publică constă în aceea că un bun proprietate publică poate fi revendicat oricând din
posesia oricărei persoane ce îl deține fără drept. Din acest punct de vedere însă, și
acțiunea în revendicare având ca obiect un bun proprietate privată este
imprescriptibilă extinctiv.
Sub aspect achizitiv însă, între cele două forme ale dreptului de proprietate
există deosebiri. Astfel, spre deosebire de dreptul de proprietate privată, dreptul
de proprietate publică este imprescriptibil și achizitiv. În acest sens, potrivit
dispozițiilor art. 861 alin 2 C. civ., dreptul de proprietate publică nu se stinge prin
neuz și nu poate fi dobândit de către terțe persoane prin uzucapiune sau, după caz,
prin posesia de bună-credință asupra bunurilor mobile.

3. Caracterul insesizabil
Bunurile ce aparțin domeniului public, nefiind în circuitul civil, nu pot fi nici
urmărite de către creditorii statului ori unităților administrativ-teritoriale. Astfel,
bunurile ce fac obiectul dreptului de proprietate publică nu pot fi supuse executării
silite și asupra lor nu se pot constitui garanții reale.

2
Modurile de dobândire și de stingere a dreptului de proprietate publică

Codul Civil prevede, cu caracter enunțiativ, următoarele moduri de

dobândire a dreptului de proprietate publică (art. 863 C. civ.): 
a)  prin achiziție publică;
b)  prin expropriere pentru cauză de utilitate publică;
c)  prin donație sau legat, acceptat în condițiile legii;
d)  prin convenție cu titlu oneros;
e)  prin transferul din domeniul privat în domeniul public, în condițiile legii;
f)  prin alte moduri stabilite de lege.
Modurile de stingere a dreptului de proprietate publică sunt prevăzute în
art.  864 din Codul Civil. Potrivit acestui text de lege, dreptul de proprietate publică
se stinge:
a)  dacă bunul a pierit;
b)  dacă bunul a trecut în proprietate privată;
c)  dacă a încetat uzul sau interesul public, cu respectarea condițiilor prevăzute de
lege.
Cu alte cuvinte, stingerea dreptului de proprietate publică are loc pe cale
naturală prin pieirea bunului, dar și prin trecerea lui în proprietate privată ori
încetarea destinației sale de a fi de uz sau de interes public.

Exercitarea dreptului de proprietate publică

Titulari ai dreptului de proprietate publică sunt statul și unitățile

administrativ-teritoriale care, în această calitate, sunt îndreptățiți să îl exercite.
În exercitarea dreptului de proprietate publică, aceștia acționează în dubla lor
calitate de subiecte de drept public, având prerogative de putere în exercitarea
funcțiilor cu care au fost investite, dar și de subiecte de drept privat.  Din aceste
considerente, exercitarea atributelor de posesie, folosință și dispoziție de către
titularii dreptului de proprietate publică are loc atât prin acte de drept public, cât și
prin acte de drept civil sau concomitent prin ambele. 
În exercitarea dreptului de proprietate publică, titularul acestuia poate
decide închirierea bunurilor ce fac obiectul acestui drept, către persoane fizice
sau juridice (art. 861 alin. 3 C. civ.). În aceste ipoteze, chiriașii au dreptul de a
folosi bunul proprietate publică în temeiul contractului de închiriere, precum și
obligația de a plăti chiria, care se face venit la bugetul statului ori la bugetele locale
după caz.
Totodată, art. 861 alin. 3 C. civ. dispune că în condițiile legii, bunurile
proprietate publică pot fi date în administrare sau folosință și pot fi
concesionate. Din acest punct de vedere, dreptul de administrare, dreptul de
concesiune și dreptul de folosință cu titlu gratuit sunt drepturi reale
corespunzătoare dreptului de proprietate publică (art. 866 C. civ). Acestea nu
reprezintă dezmembrăminte ale dreptului de proprietate publică, deoarece având un
caracter inalienabil, dreptul de proprietate publică nu se poate dezmembra.
3
Drepturile reale corespunzătoare dreptului de proprietate publică reprezintă o
modalitate indirectă de exercitare a acestui drept.

B. Analiza modului de dobândire a dreptului de proprietate publică prin

achiziție publică -art. 863 lit. a) Cod civil: 

Desigur că problema achiziţiilor publice în general depăşeşte tematica

prezentei lucrări; singurul aspect pe care mi-am propus să îl abordez este acela al
condiţiilor pe care trebuie să le îndeplinească un contract de achiziţie publică pentru
a putea fi considerat mod de dobândire a proprietăţii publice.
Astfel, la o primă vedere, achiziţia ar trebui să fie principalul mod de dobândire a
proprietăţii publice, alături de expropriere. Însă nu este aşa şi aceasta are cel puţin
două cauze majore:
Prima, aceea că, potrivit art. 29 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, această
reglementare nu se aplică contractelor de cumpărare de terenuri, clădiri existente,
alte bunuri imobile ori drepturile asupra acestora. Altfel spus, ordonanţa se aplică
numai la cumpărarea de bunuri mobile. Or, cvasitotalitatea bunurilor domeniale sunt
bunuri imobile.
A doua, aceea că, întrucât toate autorităţile publice sunt în principiu obligate să
recurgă la procedura achiziţiilor, de cele mai multe ori o fac în nume propriu; sunt
relativ rare (raportat la volumul total de contracte de achiziţie care se încheie în
practică) situaţiile în care un asemenea contract se încheie în numele statului ori al
unei unităţi administrative-teritoriale.
Or, cum autorităţile publice, oricare ar fi ele, nu pot fi titulare de proprietate publică,
nici contractele de achiziţie pe care acestea le încheie nu pot fi izvoare ale
proprietăţii publice.
În concluzie, pentru ca un contract de achiziţii publice să poată fi considerat mod de
dobândire a proprietăţii publice, trebuie să îndeplinească următoarele condiţii:
(i) să fie încheiat în numele statului ori al unei unităţi administrativ-teritoriale;
(ii) să aibă ca obiect un bun esenţial pentru funcţionarea unui serviciu public,
care să reclame astfel declararea lui ca fiind inalienabil

În toate celelalte cazuri, un contract de achiziţie publică nu poate reprezenta decât

un mod de dobândire a proprietăţii private a administraţiei.
C. Anexă: Sentința civilă nr. 590/ 18.09.2019 în dosarul nr. 330/85/2019
Tribunalul Sibiu.