DREPTUL DE PROPRIETATE PUBLICA

Terminologie
• Noţiunile de proprietate publică, folosită mai ales de legiuitorul constituant, şi domeniu
public sunt identice, ambele presupunând existenţa unui drept de proprietate publică
asupra bunurilor care fac obiectul lui.
Caractere juridice
• Caracterele juridice ale dreptului de proprietate publică sunt în număr de trei,
inalienabilitatea, insesizabilitatea şi imprescriptibilitatea, aşa cum indică legea
fundamentală şi legislaţia ordinară în domeniu.
• a). Dreptul de proprietate publică este inalienabil
• Prin inalienabilitatea dreptului de proprietate publică se înţelege imposibilitatea de a
transmite bunurile care fac obiectul său către alte persoane prin acte juridice,
nefiind necesară nici exproprierea acestora, altfel spus aceste bunuri sunt scoase din
circuitul civil general.
• Caracterul inalienabil al bunurilor din proprietatea publică este indicat în mod expres în
dispoziţiile art.136 al.4 din Constituţie, art.861 al.1 din Codul civil, art.5 al.2 din Legea
fondului funciar nr.18/1991 şi art.120 al.2 din Legea administraţiei publice locale
nr.215/2001.
• Inalienabilitatea interzice nu numai transmiterea bunurilor din domeniul public, ci şi
dobândirea lor de alte persoane, sub acest aspect în art.861 al.2 din Codul civil fiind
făcută menţiunea că proprietatea asupra lor nu poate fi dobândită de terţi prin uzucapiune
sau prin posesia de bună-credinţă asupra bunurilor mobile.
• O altă consecinţă a inalienabilităţii constă şi în imposibilitatea de a desprinde unele
dintre atributele dreptului de proprietate şi de a constitui dezmembrăminte ale acestuia
în folosul unor terţe persoane.
• Dacă constituirea de dezmembrăminte este interzisă, art.136 al.4 teza a doua din
Constituţie, precum şi art.861 al.3 din Codul civil permit constituirea unor drepturi
reale principale derivate din dreptul de proprietate publică, respectiv un dreptul de
administrare, de concesiune şi de dare în folosinţă gratuită.
• Constituirea unor astfel de drepturi reale principale este posibilă deoarece nu constituie
veritabile acte de înstrăinare, ci permit titularilor să-şi exercite atributele prin intermediul
unor reprezentanţi. Pe de altă parte, dreptul de administrare şi de dare în folosinţă se
constituie prin acte administrative, iar nu de drept civil.
• b). Dreptul de proprietate publică este imprescriptibil.
• Caracterul imprescriptibil al dreptului de proprietate publică indicat în cuprinsul art.861
al.1 din Codul civil există atât sub aspect achizitiv, cât şi extinctiv.
• Sub primul aspect, imprescriptibilitatea interzice dobândirea bunurilor care fac
obiectul domeniului public prin prescripţie achizitivă, chiar dacă posesorul este o
persoană de bună-credinţă, în sensul că nu a cunoscut regimul lor juridic. În ceea ce
priveşte bunurile mobile din această categorie, ele nu pot să fie dobândite prin posesie de
bună-credinţă.
• În privinţa fructelor, posesorul nu poate să invoce dispoziţiile art.948 din Codul civil
pentru ca să dobândească proprietate fructelor care sunt produse de bunurile din domeniul
public, chiar dacă le-a cules cât timp a fost de bună-credinţă.
• Sub aspect extinctiv, imprescriptibilitatea dreptului de proprietate publică permite ca
acţiunea în revendicare să fie introdusă oricând, iar dreptul la acţiune în sens
material nu se stinge, aceasta neputând să fie paralizată prin invocarea prescripţiei
achizitive sau a posesiei de bună-credinţă.
• c). Dreptul de proprietate publică este insesizabil.
• Dreptul de proprietate publică fiind insesizabil conform art.861 al.1 din Codul civil, art.5
al.2 din Legea fondului funciar nr.18/1991 şi art.120 al.2 din Legea administraţiei publice
locale nr.215/2001, bunurile ce fac obiectul său nu pot să fie urmărite silit de
creditorii titularilor dreptului sau de cei ai persoanelor cărora le-au fost date în
administrare, concesiune sau închiriere.
• În acelaşi timp, asupra bunurilor din domeniul public nu se pot constitui garanţii reale,
cum ar fi ipoteci sau gajuri.
• 4. Definiţie
• Dreptul de proprietate publică este acel drept real principal pe care statul şi unităţile
administrativ-teritoriale îl au asupra bunurilor care sunt de uz sau de utilitate publică,
caracterizat prin inalienabilitate, imprescriptibilitate şi insesizabilitate.
• 5. Subiectele dreptului de proprietate publică
• Dreptul de proprietate publică nu poate să aibă decât două categorii de subiecte (titulari):
• - statul;
• - unităţile administrativ-teritoriale, respectiv judeţele, municipiile, oraşele şi comunele
(art.136 al.2 din Constituţie).
• Preluând dispoziţia constituţională, legislaţia ordinară enunţă criteriul funcţie de care cele
două categorii de titulari îşi împart bunurile care fac obiectul proprietăţii publice, uzul
afectat sau interesul ocrotit, statul fiind titularul dreptului în cazul bunurilor din
domeniul public de interes naţional, iar unităţile administrativ-teritoriale ale celor care
prezintă un interes secundar, interesul local, care poate să fie de nivel judeţean,
municipal, orăşenesc sau comunal (art.3 al.1 din Legea nr.213/1998, art.4 al.2 din Legea
nr.18/1991 şi art.120 al.1 din Legea nr.215/2001).
• Statul şi unităţile administrativ-teritoriale sunt în acelaşi timp şi titularele unui drept de
proprietate privată, pe care îl exercită asupra bunurilor care fac obiectul domeniului
privat, drept care deşi are un regim juridic diferit de acela recunoscut dreptului de
proprietate publică este ocrotit în mod egal (art.44 al.2 şi art.136 al.2 din Constituţie).
• 6. Obiectul dreptului de proprietate publică
• 6.1 Criteriile care permit stabilirea bunurilor ce fac obiectul dreptului de proprietate
publică
• Legiuitorul foloseşte două criterii care permit identificarea bunurilor ce fac obiectul
proprietăţii publice:
• - indicarea lor prin lege;
• - destinaţia (natura) lor, bunuri care sunt destinate uzului sau interesului public.
• În privinţa primului criteriu, actele normative, începând cu legea fundamentală, prevăd în
mod expres categoriile de bunuri care fac obiectul proprietăţii publice.
• Cel de al doilea criteriu, uzul şi interesul public, permite identificarea acestor categorii de
bunuri atunci când legea nu le menţionează în mod expres.
• Prin bunuri de uz public se înţeleg acele bunuri care prin natura lor sunt destinate a avea
o folosinţă generală, cum ar fi podurile, parcurile, şoselele ş.a.
• În privinţa bunurilor de interes public, această categorie le reuneşte pe toate acelea care
sunt destinate a fi folosite sau exploatate pentru desfăşurarea unor activităţi sau servicii
publice, cum ar fi sediile unităţilor administrativ-teritoriale, şcoli, spitale, muzee ş.a.
• 6.2 Condiţia generală privind valabilitatea titlului dobândirii
• Pentru stabilirea bunurilor ce fac obiectul proprietăţii cele două criterii de determinare
sunt completate de o condiţie, valabilitatea dobândirii.
• În cuprinsul art.554 al.1 din Codul civil legiuitorul dispune că pot să facă obiectul
proprietăţii publice bunurile statului şi ale unităţilor administrativ-teritoriale care prin
natura lor sau prin declaraţia legii sunt de uz sau de interes public, „însă numai dacă au
fost legal dobândite de către acestea”, iar în partea finală a art.858 adaugă „cu condiţia
să fie dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege”.
• În legătură cu modalitatea legală de intrare în proprietatea publică, în cuprinsul art.6 din
Legea nr.213/1993 un astfel de statut este recunoscut numai bunurilor din domeniul
public sau privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale care au fost dobândite
în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989 în temeiul unui titlu valabil, respectiv cu
respectarea Constituţiei, a tratatelor internaţionale la care România era parte şi a legilor în
vigoare la data preluării lor.
• Bunurile care au fost preluate de stat fără un titlu valabil, inclusiv cele care au fost
obţinute prin vicierea consimţământului, pot să fie revendicate de foştii proprietari sau de
succesorii acestora.
• 6.3 Categoriile de bunuri care fac parte din domeniul public.
• a). Cea mai importantă enumerare a categoriilor de bunuri care fac parte din domeniul
public este menţionată în art.136 al.3 din Constituţie: „Bogăţiile de interes public ale
subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional,
plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului
continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al
proprietăţii publice”.
• Parcurgerea textului constituţional permite evidenţierea a două categorii de bunuri care
fac obiectul domeniului public, bunurile enumerate şi alte bunuri stabilite prin legi
organice, care nu pot să facă decât exclusiv obiectul proprietăţii publice a statului sau a
unităţilor administrativ-teritoriale.
• b). Codul civil reia în cuprinsul art.859 al.1 dispoziţii constituţionale.
• Parcurgerea art.136 al.3 din Constituţie şi art.859 al.1 şi 2 din Codul civil permite
concluzia că în afara bunurilor care fac exclusiv parte din domeniul public şi a altor
bunuri pentru care prin lege organică le este stabilit regimul de bun aflat în proprietate
publică, restul bunurilor care se află în patrimoniul statului sau a unităţilor administrativ-
teritoriale pot să facă parte din domeniul public sau privat al acestora.
• c). Potrivit art.3 al.1 din Legea nr.213/1998 privind bunurile proprietate publică
domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute în art.136 al.3 din Constituţie, din
cele stabilite în anexa sa şi din orice alte bunuri care potrivit legii sau prin natura lor sunt
de uz sau de interes public.
• În continuare, în cuprinsul următoarelor aliniate ale aceluiaşi art.3 din Legea nr.213/1998
sunt indicate trei categorii de domenii publice;
• - domeniul public al statului, compus din bunurile enumerate în cuprinsul art.136 al.3
din Constituţie, bunurile prevăzute la punctul I din anexa la lege, precum şi din alte bunuri
de uz sau de interes public naţional, declarate ca atare prin lege;
• - domeniul public al judeţelor, alcătuit din bunurile prevăzute la punctul II din anexa la
lege şi din alte bunuri de uz sau de interes public judeţean declarate ca atare prin hotărâre
a consiliului judeţean, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public
naţional;
• - domeniul public al comunelor, oraşelor şi municipiilor format din bunurile prevăzute
la punctul III din anexa la lege şi din alte bunuri de uz sau de interes public local declarate
ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau
de interes public naţional ori judeţean.
• Deoarece legea nu indică decât categoriile de bunuri care fac parte din cele trei domenii
publice, determinarea lor concretă s-a făcut prin inventariere.
• d). În cazul terenurilor care constituie fondul funciar al României, Legea fondului
funciar nr.18/1991 dispune că pot să facă obiectul dreptului de proprietate privată sau al
altor drepturi reale având ca titulari persoane fizice sau juridice, ori pot să aparţină
domeniului public sau domeniului privat.
• Potrivit dispoziţiilor art.5 al.1 din lege din domeniul public fac parte: „terenurile pe care
sunt amplasate construcţii de interes public, pieţe, căi de comunicaţii, reţele stradale şi
parcuri publice, porturi şi aeroporturi, terenurile cu destinaţie forestieră, albiile râurilor
şi fluviilor, cuvetele lacurilor de interes public, fundul apelor maritime interioare şi al
mării teritoriale, ţărmurile Mării Negre, inclusiv plajele, terenurile pentru rezervaţii
naturale şi parcuri naţionale, monumentele, ansamblurile şi siturile arheologice şi
istorice, monumentele naturii, terenurile pentru nevoile apărării sau pentru alte folosinţe
care, potrivit legii, sunt de domeniul public ori care, prin natura lor, sunt de uz sau interes
public”.
• f). Din domeniul public al statului fac parte şi apele potrivit art.1 al.2 din Legea apelor
nr.107/1996, pentru care art.3 indică că aparţin domeniului public al statului: apele de
suprafaţă cu albiile lor minore cu lungimi mai mari de 5 km şi cu bazine hidrografice ce
depăşesc suprafaţa de 10 kmp, malurile şi cuvetele lacurilor, precum şi apele subterane,
apele maritime interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile lor naturale şi potenţialul
valorificabil, marea teritorială şi fundul apelor maritime.
• g). Legea nr.17/1990 privind regimul juridic al apelor maritime interioare, al mării
teritoriale, al zonei contigue şi al zonei economice exclusive ale României indică în
art.2 al.1, art.9 al.1 şi 2 ca făcând parte din domeniul public: fâşia de mare adiacentă
ţărmului ori apelor maritime interioare având o lăţime de 12 mile marine (marea
teritorială), precum şi spaţiul marin al ţărmului românesc la Marea Neagră situat dincolo
de limita apelor mării teritoriale şi adiacent acestora până la 200 mile marine, în care
România îşi exercită drepturi suverane şi jurisdicţia asupra resurselor naturale ale fundului
mării, subsolului acestuia şi coloanei de apă de deasupra (zona economică exclusivă).
• h). Domeniul public al statului mai este compus şi din resursele minerale situate pe
teritoriul şi în subsolul ţării şi al platoului continental în zona economică a României din
Marea Neagră – art.1 din Legea minelor nr.85/2003.
• i). Culoarul de frontieră şi fâşia de protecţie a frontierei de stat fac parte din domeniul
public al statului potrivit art.7 al.1 din OUG nr.105/2001 privind frontiera de stat a
României.
• j). Potrivit Legii administraţiei publice locale nr.215/2001, patrimoniul unităţilor
administrativ-teritoriale este compus din bunurile mobile şi imobile care aparţin
domeniului public şi domeniului privat al acesteia.
 Cazurile de dobândire a dreptului de proprietate publică
• În cuprinsul art.863 din Codul civile sunt indicate următoarele cazuri de dobândire a
dreptului de proprietate publică.
• a). Prin achiziţii publice efectuate în condiţiile legii. În prezent achiziţiile publice se fac
în cadrul oferit de Legea nr.98/2016 privind achiziţiile publice şi de Legea nr.99/2016
privind achiziţiile sectoriale.
• b). Prin expropriere pentru cauză de utilitate publică.
• c). Prin acte de donaţie sau legat acceptate în condiţiile legii, dacă bunul, prin natura lui
sau prin voinţa dispunătorului, devine de uz ori de interes public.
• Acceptarea donaţiei sau legatului se face de Guvern ori după caz de consiliul judeţean sau
de consiliul local, cu votul majorităţii consilierilor în funcţie.
• d). Prin convenţie cu titlu oneros, dacă bunul prin natura lui sau prin voinţa
dobânditorului devine de uz ori de interes public.
• e). Prin transferul unui bun din domeniul privat al statului în domeniul public al acestuia
sau din domeniul privat al unei unităţi administrativ-teritoriale în domeniul public al
acesteia, în condiţiile legii.
• Acest caz de dobândire cunoaşte potrivit Legii nr.213/1998 două abordări diferite:
• f). Prin alte moduri prevăzute de lege.
• 8. Modurile de trecere a unui bun dintr-un domeniu în altul
• - trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unităţi
administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului judeţean, respectiv a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti sau după caz a consiliului local, prin hotărâre de
Guvern, declarându-se din bun de interes public naţional în bun de interes public judeţean
sau local;
• - trecerea unui bun din domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale în
domeniul public al statului se face la cererea Guvernului, prin hotărâre a consiliului
judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local,
declarându-se din bun de interes public judeţean sau local în bun de interes public
naţional;
• - trecerea unui bun din domeniul public al judeţului în domeniul public al unei unităţi
administrativ-teritoriale de pe raza teritorială a judeţului se face la cererea consiliului
local, prin hotărâre a consiliului judeţean, declarându-se din bun de interes public
judeţean în bun de interes public local;
• - trecerea unui bun din domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale de pe
raza teritorială a unui judeţ în domeniul public al judeţului se face la cererea
 consiliului judeţean, prin hotărâre a consiliului local, declarându-se din bun de interes
public local în bun de interes public judeţean;
• - trecerea unui bun din domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale în
domeniul public al altei unităţi administrativ-teritoriale de pe raza aceluiaşi judeţ se
face numai în vederea derulării unor obiective de investiţii şi pe o durată determinată, la
cererea consiliului local interesat, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului sau
municipiului în a cărui proprietate se află bunul şi prin hotărâre a consiliului local al
comunei, oraşului sau municipiului în a cărui proprietate se transmite;
• - trecerea unui bun din domeniul public al unui judeţ în domeniul public al altui judeţ
limitrof se face strict în vederea derulării unor obiective de investiţii şi pe durată
determinată, la cererea consiliului judeţean interesat, prin hotărâre a consiliului judeţean
al judeţului în a cărui proprietate se află bunul şi prin hotărâre a consiliului judeţean al
judeţului în a cărui proprietate se transmite.
• La aceste modalităţi de trecere se adaugă şi modalitatea de trecerea din domeniul public
în domeniul privat al statului sau al aceleiaşi unităţi administrativ-teritoriale potrivit
art.10 al.2 din Legea nr.213/1998, care se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a
consiliului judeţean, a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului
local, dacă prin Constituţie sau prin lege nu se dispune altfel.
Limitele exercitării dreptului de proprietate publică
• Existenţa unor limite în privinţa exercitării dreptului de proprietate publică este admisă în
cuprinsul art.862 al.1 din Codul civil, acesta putând să fie orice limite reglementate
prin lege pentru dreptul de proprietate privată, în măsura în care sunt compatibile
cu uzul sau cu interesul public căruia îi sunt destinate bunurile afectate.
• În privinţa limitelor materiale care sunt impuse potrivit art.556 al.1 din Codul civil de
corporalitatea unui bun, acestea sunt compatibile cu exercitarea dreptului de proprietate
publică.
• Văzând dispoziţiile art.602-625 din Codul civil, de regulă limitele legale sunt şi ele
compatibile cu dreptul de proprietate publică deoarece au legătură cu starea
naturală a bunurilor, cum ar fi curgerea apelor, raporturile de bună vecinătate sau
dreptul de trecere.
• Aceeaşi compatibilitate există şi în cazul limitelor judiciare, fiind posibil ca cei care
exercită în numele statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale unele drepturi reale
derivate din dreptului de proprietate publică, cum ar fi un concesionar sau cel care a
primit un bun în folosinţă gratuită, să cauzeze inconveniente mai mari decât cele existente
în mod normal în relaţiile de vecinătate.
• În schimb, compatibilitatea dreptului de proprietate publică cu limitele convenţionale
descrise în cuprinsul art.626-627 din Codul civil este exclusă, pentru că o renunţare a
titularului la unele dintre atribute pe care le presupune acest drept prin încheierea unei
convenţii ar afecta uzul sau interesul public.
 Exercitarea dreptului de proprietate publică
• Analizând atributele pe care le presupune exercitarea dreptului de proprietate publică se
ajunge la concluzia că atât statul cât şi unităţile administrativ-teritoriale pot să
acţioneze ca titulari de patrimonii, dar şi ca titulari ai dreptului de proprietate
publică asupra unor bunuri determinate.
• a). În calitate de titulari de patrimonii, deci de universalităţi de bunuri, statul şi
unităţile administrativ-teritoriale acţionează ca subiecte de drept public, ca autorităţi
publice, iar nu ca subiecte de drept civil. Exercitarea prerogativelor pe care le presupune
administrarea patrimoniului a fost numită „administrare generală” şi se realizează prin
intermediul actelor de putere, chiar dacă bunurile fac parte din domeniul privat.
• Calitatea de administrator general al domeniului public, dar şi al celui privat al
statului este realizată în numele acestuia de Guvernul României, în acest sens
dispunând art.1 al.5 lit.c din Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor: „funcţia de administrare a proprietăţii statului,
prin care se asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului, precum şi
gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil”.
• În cazul unităţilor administrativ-teritoriale, calitatea de administrator general al
bunurilor din domeniul public, dar şi din domeniul privat, revine consiliilor
judeţene, consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti pe baza hotărârii
Consiliului General al municipiului Bucureşti şi consiliilor locale, în acest sens
dispunând Legea administraţiei publice locale nr.215/2001 prin art.91 al.1 lit.c. art.81 al.2
lit.f şi art.36 al.2 lit.c.
• b). În calitate de titulari ai dreptului de proprietate publică asupra unor bunuri
determinate, statul şi unităţile administrativ teritoriale pot să decidă ca exercitarea
atributelor să se facă în mod direct şi nemijlocit sau prin intermediul altor persoane.
• Exercitarea directă a dreptului de proprietate publică de către stat, deci în calitate
de subiect de drept civil, se realizează prin Ministerul Finanţelor, în acest sens
dispunând art.223 al.1 din Codul civil: „În raporturile civile în care se prezintă nemijlocit,
în nume propriu, ca titular de drepturi şi obligaţii, statul participă prin Ministerul
Finanţelor Publice, afară de cazul în care legea stabileşte un alt organ în acest sens”.
• La rândul lor, unităţile administrativ-teritoriale, respectiv judeţele, municipiile, oraşele
şi comunele, exercită în mod direct prerogativele de titulari ai dreptului de
proprietate publică prin consiliile judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale
(art.223 al.2 Cod civil).
• Exercitarea indirectă a dreptului de proprietate publică se face prin altul, în situaţiile în
care titularii decid să încredinţeze prin acte de putere sau prin contract bunurile din
domeniul public unor persoane juridice pe care le înfiinţează prin acte de putere sau unor
persoane juridice de drept privat.
• Posibilitatea de a exercita atributele dreptului de proprietate publică printr-o altă persoană
este prevăzută în cuprinsul art.136 al.4 teza a doua din Constituţie, în art.861 al.3 din
Codul civil şi în art.123 al.1 teza I din Legea administraţiei publice locale nr.215/2001.
• Cele trei texte indică şi modalităţile de exercitare indirectă a dreptului de proprietate
publică, sub forma unor drepturi reale sau personale care iau naştere prin acte juridice
de putere sau prin acte de drept civil:
• - dreptul de administrare;
• - dreptul de concesiune;
• - dreptul real de folosinţă gratuită;
• - dreptul de închiriere.
• Drepturile de administrare, de concesiune şi de folosinţă gratuită reprezintă forme de
exercitare a dreptului de proprietate publică în care domină elementele specifice
regimului de drept public, completat cu elemente de drept privat. Dominanta
reprezentată de regimul de drept public face ca aceste trei drepturi reale principale să nu
fie dezmembrăminte ale dreptului de proprietate publică, deoarece acest drept este
inalienabil.
Stingerea dreptului de proprietate publică
• Stingerea dreptului de proprietate publică are loc potrivit art.864 din Codul civil prin:
 - pieirea bunului, care poate să se producă urmare acţiunii omului sau pe cale naturală;
 - trecerea bunului din domeniul public în domeniul privat, dacă a dispărut uzul sau
interesul public şi dacă trecerea s-a făcut cu respectarea dispoziţiilor legale.
• Alte trei cazuri de stingere a dreptului de proprietate publică mai sunt întâlnite în
legislaţie.
 Primul caz are legătură cu exproprierea, bunul supus unei astfel de treceri forţate din
proprietatea privată în proprietatea publică putând să fie potrivit Legii nr.33/1994
retrocedat foştilor proprietari, dacă în termen de un an nu a fost utilizat potrivit scopului
pentru care a fost preluat (art.35).
 Cel de al doilea caz priveşte terenurile şi este reglementat în Legea fondului funciar
nr.18/1991, care în cuprinsul art.5 al.3 reglementează cazul special al terenurilor pe care
sunt amplasate reţele stradale şi parcurile publice, terenurilor pe care se află rezervaţii
naturale şi parcuri naţionale, monumente, ansambluri şi situri arheologice şi istorice,
monumente naturii, care nu pot să fie dezafectate din domeniul public decât în cazuri de
excepţie pentru lucrări de interes naţional.
 Cel de al treilea caz este consemnat în art.10 din Legea nr.1/2000 pentru reconstituirea
dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi celor forestiere, care permite
atribuirea de terenuri în natură din terenurile care se află în proprietatea privată a statului
 persoanelor fizice cărora li s-a reconstituit dreptul de proprietate asupra terenurilor
deţinute de institutele şi staţiunile de cercetare şi producţie agricolă, precum şi de regiile
autonome cu profil agricol sau de societăţile naţionale, iar în situaţia în care astfel de
suprafeţe sunt insuficiente pot să fie suplimentate cu suprafeţe ce se scot din domeniul
public al statului.

EXERFCITAREA DREPTULUI DE PROPRIETATE PUBLICA

• 1. Dreptul de administrare asupra bunurilor aparţinând domeniului public
• Prin darea bunurilor care fac obiectul proprietăţii publice în administrarea unor persoane
juridice ia naştere un drept real principal derivat din dreptul de proprietate publică, dreptul
de administrare, al cărui temei juridic îl constituie dispoziţiile art.136 al.4 din Constituţie,
art.867-870 din Codul civil şi art.123 al.1 din Legea administraţiei publice locale
nr.215/2001.
• a). Natura juridică şi trăsăturile caracteristice
• Dreptul de administrare este un drept real principal constituit pe temeiul dreptului
de proprietate publică, fără ca să fie un dezmembrământ al acestuia, ce are o natură
juridică mixtă, administrativă, de putere în raporturile cu titularii dreptului de
proprietate publică care l-au constituit şi civilă în raporturile cu terţele persoane.
• Pentru că este un drept real principal, dreptul de administrare este opozabil tuturor – erga
omnes - în cadrul raporturilor juridice de drept civil, dar deoarece are un regim juridic în
care domină elementele de drept public, prezintă următoarele particularităţi:
 - nu este opozabil titularului dreptului de proprietate publică, autoritatea publică care
l-a constituit, care poate printr-un act de putere să decidă revocarea sau retragerea
dreptului de administrare atunci când apreciază că se impune o redistribuire a bunurilor
din domeniul public;
 - împotriva hotărârii de revocare sau de retragere titularul dreptului de administrare nu
se poate apăra cu mijloacele specifice dreptului civil, cum ar fi acţiunea în revendicare
sau acţiunile posesorii, ci doar cu acţiunea în contencios administrativ introdusă în
condiţiile Legii nr.554/2004, pentru că între acesta şi autoritatea care a constituit dreptul
există raporturi juridice de putere, de subordonare, iar nu raporturi specifice dreptului
civil;
 - acţiunea în contencios administrativ nu va putea să fie exercitată cu succes decât dacă
titularul dreptului de administrare face dovada că autoritatea care a dispus revocarea
sau retragerea lui a acţionat cu încălcarea legii, cu depăşirea competenţelor sau cu
nerespectarea procedurilor prevăzute pentru luarea unor astfel de hotărâri.
 Pentru situaţiile în care titularul dreptului de administrare intră în raporturi juridice
civile cu alte persoane juridice sau cu persoane fizice, opozabilitatea dreptului său
funcţionează - fiind un drept real este opozabil erga omnes.
 Raporturile juridice de drept civil iau naştere de pe poziţii de egalitate juridică pentru
părţi, iar nu de subordonare, astfel că titularul dreptului de administrare poate să stea în
faţa instanţelor de judecată în nume propriu şi îl poate apăra folosind mijloacele oferite de
dreptul civil, cum ar fi acţiunea în revendicare sau acţiunea în grăniţuire, fără ca să fie
nevoit şi să-şi decline calitatea în favoarea titularului dreptului de proprietate publică.
 În litigiile privitoare la dreptul de administrare statul este reprezentat de Ministerul
Finanţelor Publice, iar unităţile administrativ-teritoriale de către consiliile judeţene,
Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale, care dau mandat scris
pentru fiecare cauză preşedintelui consiliului judeţean ori primarului, persoane care la
rândul lor pot să desemneze un alt funcţionar public sau un avocat care să îi reprezinte în
faţa instanţei (art.12 al.5 din Legea nr.213/1998).
• b). Caracterele juridice ale dreptului de administrare
 - fiind un drept real constituit pe temeiul dreptului de proprietate publică, are aceleaşi
caractere juridice ca acesta, prin urmare este inalienabil, imprescriptibil şi insesizabil;
 - este un drept perpetuu, a cărei exercitare nu este limitată în timp;
 - este un drept inalienabil, pentru că titularul nu îl poate ceda unei alte persoane.
• c). Constituirea dreptului de administrare
• Constituirea dreptului de administrare se face prin acte juridice de drept administrativ,
deci prin acte de putere, care pot să fie potrivit art.867 al.1 din Codul civil:
 - hotărâre de Guvern, în cazurile în care bunurile asupra cărora se constituie acest drept
fac parte din domeniul public al statului;
 - hotărâre a consiliului judeţean, Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a
consiliului local, în cazurile în care bunurile asupra cărora se constituie fac parte din
domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale.
• d). Titularii dreptului de administrare
• Statul, prin intermediul Guvernului, sau unităţile administrativ-teritoriale, prin consiliile
judeţene şi locale, pot să dea în administrare bunuri din domeniul public următoarelor
categorii de persoane:
 - regiilor autonome;
 - autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale;
 - altor instituţii publice de interes naţional, judeţean sau local (art.868 al.1 Cod civil).
 e). Conţinutul juridic al dreptului de administrare
 Potrivit art.868 al.2 din Codul civil titularul dreptului de administrare poate folosi şi
dispune de bunul din domeniul public ce i-a fost dat în administrare în condiţiile stabilite
de lege şi dacă este cazul în condiţiile indicate în actul de constituire
 Atributul posesiei. Titularul dreptului de administrare poate să exercite toate actele de
stăpânire materială – elementul material al posesiei - asupra bunului întocmai ca şi
proprietarul acestuia. În ceea ce priveşte elementul intenţional poziţia titularului dreptului
de administrare este diferită de aceea a titularului dreptului de proprietate publică,
deoarece stăpâneşte bunul cu intenţia de a comporta ca titular al dreptului de administrare,
iar nu ca proprietar.
 Atributul folosinţei. Acest atribut conferă titularului dreptului de administrare
posibilitatea de a utiliza şi de a exploata bunul proprietate publică pe care îl deţine, dar
numai în scopul realizării obiectului de activitate, respectând în acelaşi timp utilitatea
publică pe care o acesta o are.
 Pe de altă parte, regiile autonome au dreptul să culeagă fructele pe care le produce bunul
primit în administrare pentru acoperirea cheltuielilor şi realizarea unor câştiguri. Celelalte
categorii de titulari, având finanţată activitatea de la bugetul de stat, sunt ţinute să verse la
buget toate veniturile pe care le realizează.
 Atributul dispoziţiei. Dreptul de administrare conferă titularului în unele cazuri
posibilitatea de a exercita atributul dispoziţiei materiale asupra bunului din domeniul
public, spre exemplu prerogativa de a demola construcţia, de a exploata bogăţiile
subsolului sau de a face amenajări ale solului, dar numai dacă o astfel de măsură este
necesară pentru realizarea obiectului de activitate şi sub rezerva de a respecta destinaţia
publică pe care o are bunul.
 Titularul dreptului de administrare nu are însă şi exerciţiul dispoziţiei juridice.
 Limitarea prerogativelor pe care le are titularul dreptului de administrare este impusă de
caracterul inalienabil al dreptului de proprietate publică pe care s-a constituit. Drept
urmare, titularului dreptului de administrare îi este interzis să încheie acte juridice prin
care să transmită altora dreptul de proprietate asupra bunului din domeniul public sau să-l
greveze cu drepturi reale accesorii.
 f). Apărarea dreptului de administrare
 Apărarea dreptului de administrare în faţa instanţelor de judecată se realizează de către
titularul acestuia, care are la dispoziţie acţiuni de drept civil, cum ar fi acţiunea în
revendicare sau acţiunile posesorii.
 Noul Cod civil pune la îndemâna titularului dreptului de administrare o acţiune specială
confesorie prin art.870 al.1, pe care o poate introduce împotriva celui care îi împiedică
exercitarea dreptului. Deoarece art.870 al.2 din Codul civil trimite la dispoziţiile art.696
al.1 din Codul civil, acţiunea confesorie poate să fie introdusă atât împotriva terţelor
persoane, cât şi împotriva proprietarului, deci împotriva titularului dreptului de proprietate
publică, care, fără a revoca dreptul de administrare, îl tulbură pe titularul acestuia în
exercitarea normală a prerogativelor.
 2. Dreptul de concesiune asupra bunurilor aparţinând domeniului public
 Posibilitatea constituirii unui drept de concesiune asupra unui bun proprietate publică
este prevăzută în art.136 al.4 din Constituţie, în art.871-873 din Codul civil, în art.15 şi
art.16 al.1 din Legea nr.213/1998 privind bunurile proprietate publică, în art.123 din
Legea administraţiei publice locale nr.215/2001, precum şi în acte normative speciale cum
ar fi: Legea minelor nr.85/2003 şi Legea apelor nr.107/2006, iar procedura şi cadrul
necesar constituirii sunt stabilite în Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.54/2006
privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică şi în Hotărârea
Guvernului nr.168/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a OUG
nr.54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică.
 Văzând dispoziţiile care constituie sediul materiei, se impune a analiza separat regimul
juridic al dreptului de concesiune şi cel al contractului de concesiune.
 2.1 Dreptul de concesiune
 Încheierea unui contract de concesiune naşte în favoarea concesionarului un drept de
concesiune pentru o durată de timp egală cu durata de valabilitate a contractului.
 a) Natura juridică
 Dreptul de concesiune este un drept real principal constituit pe temeiul dreptului de
proprietate publică, fără a fi un dezmembrământ al acestuia, care se naşte dintr-un
contract de concesiune ce nu are o natură civilă, ci administrativă.
 Născându-se dintr-un contract de drept administrativ care presupune raporturi de
subordonare între concesionar şi concedent, dreptul de concesiune are un regim juridic
de drept public, art.53 al.1 din OUG nr.54/2006 recunoscându-i concedentului dreptul de
a modifica unilateral partea reglementară a contractului de concesiune, cu notificarea
prealabilă a concesionarului, dar numai pentru motive excepţionale ce sunt impuse de un
interes naţional sau local.
 Această situaţie de excepţie nu înlătură însă pentru restul cazurilor opozabilitatea
dreptului de concesiune în faţa concedentului, câtă vreme în executarea contractului de
concesiune concesionarul îi respectă clauzele convenite.
Potrivit art.872 al.3 din Codul civil concedentului îi este recunoscut dreptul de a controla
felul în care este exercitat dreptul de concesiune şi de a rezilia contractul de concesiune,
cu efectul încetării dreptului de concesiune.
• În faţa actelor abuzive ale concedentului titularul dreptului de concesiune nu se poate
apăra prin acţiuni de drept civil, ci doar prin acţiunea în contencios administrativ, dacă
face dovada că autoritatea care a dispus denunţarea unilaterală sau rezilierea contractului
a acţionat cu încălcarea legii şi dispoziţiilor contractuale, cu depăşirea competenţelor sau
cu nerespectarea procedurilor.
• În acest sens dispune şi art.66 din OUG nr.54/2006, în conformitate cu care soluţionarea
litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea şi încetarea
contractului de concesiune, precum şi a celor privind acordarea de despăgubiri se
 realizează cu aplicarea Legii contenciosului administrativ nr.554/2004, competenţa de
judecată revenind secţiilor de contencios administrativ ale tribunalului în a cărui
jurisdicţie se află sediul concedentului.
• În raporturile juridice de drept privat dreptul de concesiune este opozabil erga omnes şi
poate să fie apărat de titularul său prin mijloace de drept civil, precum şi prin acţiunea
confesorie recunoscută de art.873, cu trimitere la art.696 al.1 din Codul civil. Acţiunea
confesorie poate să fie exercitată împotriva oricărui terţ care împiedică exercitarea
dreptului de concesiune.
• b). Caracterele juridice ale dreptului de concesiune
• Dreptul de concesiune are următoarele caractere juridice:
 - în mod asemănător dreptului de proprietate publică pe temeiul căruia s-a născut este un
drept inalienabil, imprescriptibil şi insesizabil;
 - este un drept temporar, deoarece potrivit art.7 din OUG nr.54/2006 contractul de
concesiune se încheie pentru o durată care nu va putea depăşi 49 de ani;
 - este un drept inalienabil, nu poate să fie transmis altei persoane, deoarece art.8 şi
art.51 al.3 din OUG nr.54/2006 interzic concesionarului subconcesionarea, aceasta fiind
permisă doar în cazurile expres prevăzute de lege.
• c). Titularii dreptului de concesiune
• Potrivit art.6 din OUG nr.54/2006 calitatea de concesionar o poate avea orice persoană
fizică sau juridică, română ori străină. Deci, spre deosebire de dreptul de administrare
titularii dreptului de concesiune sunt numai subiectele de drept privat.
• d). Obiectul dreptului de concesiune
• Orice fel de bunuri care se află în proprietatea publică a statului sau a unităţilor
administrativ-teritoriale pot să facă obiectul dreptului de concesiune art.3 din OUG
nr.54/2006).
• e). Conţinutul dreptului de concesiune
• Concesionarul poate să exercite acte de posesie asupra bunului pe care l-a primit în
concesiune.
• În privinţa atributului folosinţei, art.872 al.1 şi 2 din Codul civil îi recunoaşte
concesionarului dreptul de a efectua orice fel de acte materiale sau juridice care sunt
necesare pentru exploatarea bunului din domeniul public, inclusiv dreptul de a-i culege
fructele.
• Pentru că bunul primit în concesiune face parte din domeniul public, concesionarului nu îi
este recunoscut atributul dispoziţiei juridice. În acest sens art.872 al.1 teza a II-a din
Codul civil interzice, sub sancţiunea nulităţii absolute, atât înstrăinarea şi grevarea
bunurilor date în concesiune, cât şi a celor care sunt destinate ori care sunt rezultate din
 realizarea concesiunii, care potrivit legii sau actului constitutiv trebuie să fie predate
concedentului la încetarea concesiunii.
• Concesionarului i se recunoaşte însă atributul dispoziţiei materiale asupra bunului
primit în concesiune, sub forma posibilităţii de a dobândi productele, dar numai în limitele
prevăzute de lege şi în actul de constituire - contractul de concesiune (art.872 al.2 din
Codul civil).
• f). Încetarea dreptului de concesiune
• Dreptul de concesiune încetează la încetarea contractului de concesiune.
• g). Apărarea dreptului de concesiune
• Potrivit art.873, cu trimitere la art.696 al.1 din Codul civil, apărarea în justiţie a dreptului
de concesiune revine concesionarului, care are la îndemână o acţiunea confesorie
împotriva oricărei persoane care îi tulbură exercitarea dreptului.
• În faţa actelor abuzive ale concedentului titularul dreptului de concesiune nu se poate
apăra prin mijloace de drept civil, ci doar prin acţiunea în contencios administrativ
• 3. Dreptul real de folosinţă gratuită asupra bunurilor aparţinând domeniului public
• Posibilitatea de a constitui un al treilea drept real principal pe temeiul dreptului de
proprietate publică este prevăzută în cuprinsul art.136 al.4 din Constituţie, în art.874-875
din Codul civil şi în art.124 din Legea administraţiei publice locale nr.215/2001, sub
forma dreptului de folosinţă gratuită.
• a). Natura juridică
• Dreptul de folosinţă gratuită este un drept real principal constituit pe temeiul dreptului
de proprietate publică, fără a fi un dezmembrământ al acestuia, opozabil erga omnes,
mai puţin autorităţii care l-a constituit, care îl poate revoca.
• Fiind un drept real care se naşte dintr-un act de putere, deci în cadrul unor raporturi de
drept administrativ, orice litigiu născut în legătură cu cei care l-au constituit se poate
soluţiona prin proceduri administrative sau în faţa instanţei de contencios administrativ,
iar nu prin mijloacele specifice dreptului civil.
• b). Caractere juridice
• Dreptul de folosinţă gratuită are următoarele caractere juridice:
 - este un drept real inalienabil, imprescriptibil şi insesizabil, deoarece se constituie pe
temeiul dreptului de proprietate publică;
 - este un drept netransmisibil, nu se poate transmite altora, caracteristică impusă de
inalienabilitatea dreptului de proprietate publică;
 - este un drept real imobiliar sau mobiliar;
 - este un drept cu titlu gratuit, scopul constituirii fiind reprezentat de susţinerea unor
activităţi de interes public;
 - este un drept revocabil, deoarece autoritatea care l-a constituit îl poate revoca printr-un
act administrativ;
 - este un drept intuitu personae, pentru că darea în folosinţă se face numai în
considerarea aspectului că persoanele juridice beneficiare nu au un scop lucrativ şi
desfăşoară activităţi de utilitate publică;
- este un drept temporar.
• c). Obiectul dreptului de folosinţă gratuită
• Deoarece legiuitorul nu limitează sfera bunurilor din domeniul public, pot să facă obiectul
dreptului de folosinţă gratuită atât bunurile imobile, cât şi bunurile mobile, atât cele care
se află în proprietate publică a statului, cât şi cele din proprietate publică a unităţilor
administrativ-teritoriale.
• d). Titularii dreptului de folosinţă gratuită
• Potrivit art.136 al.4 din Constituţie şi art.136 al.4 şi art.874 al.1 din Codul civil titularii
dreptului de folosinţă gratuită sunt instituţiile de utilitate publică.
• Legea administraţiei publice locale nr.215/2001 indică în art.124 următorii beneficiari:
„persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de
utilitate publică ori serviciilor publice”.
• O primă constatare ce se desprinde din textul de lege citat, dreptul de folosinţă gratuită
nu se poate constitui decât în favoarea unor subiecte de drept privat. Subiectele de
drept public sunt excluse deoarece pot beneficia de un drept de administrare asupra
bunurilor din domeniul public, care este tot un drept gratuit, la fel şi regiile autonome.
• În privinţa înţelesului formulării „instituţii de utilitate publică”, răspunsul este oferit OG
nr.26/2000 privind asociaţiile şi fundaţiile, care în art.381 dispune: „În sensul prezentei
ordonanţe, prin utilitate publică se înţelege orice activitate care se desfăşoară în domenii
de interes public general sau al unor colectivităţi”. Prin urmare, beneficiarii unui astfel de
drept sunt asociaţiile şi fundaţiile care desfăşoară activităţi de interes public general
sau în interesul unor colectivităţi.
• e). Constituirea dreptului de folosinţă gratuită
• Dreptul de folosinţă gratuită se constituie printr-un act de putere, respectiv prin hotărâre
a Guvernului sau prin hotărâri ale consiliilor judeţene şi locale.
• Deoarece constituirea dreptului real de folosinţă gratuită asupra unor bunuri proprietate
publică se poate face numai în scopul susţinerii unor activităţilor de interes public general
sau în interesul unor colectivităţi, neîntrunirea acestei condiţii face ca darea în folosinţă să
fie nelegală.
• f). Conţinutul dreptului de folosinţă gratuită
• Dreptul de folosinţă gratuită permite titularului să folosească bunul din domeniul public
şi să îi culeagă fructele, mai puţin fructele civile, dacă nu se convine în acest sens în
actul de constituire (art.874 al.2 Cod civil).
• Titularul dreptului de folosinţă gratuită nu se bucură de un drept de dispoziţie juridică
sau materială asupra bunului primit.
• g). Apărarea dreptului de folosinţă gratuită în faţa terţelor persoane
• Potrivit art.875, cu trimitere la art.696 al.1 din Codul civil, apărarea în justiţie a dreptului
de folosinţă gratuită revine titularului său, care are la îndemână o acţiune confesorie
împotriva oricărei persoane care îl tulbură în exercitarea prerogativelor.
• h). Încetarea dreptului de folosinţă gratuită
• Sub acest aspect art.874 al.3 din Codul civil trimite la dreptul de administrare, indicând că
dispoziţiile privind încetarea acestuia se aplică şi în cazul dreptului de folosinţă gratuită.
• Prin urmare, dreptul real de folosinţă gratuită încetează:
 - la expirarea duratei pentru care a fost constituit;
 - urmare revocării de către autoritatea publică ce l-a constituit;
- urmare încetării activităţii titularului.
• 4. Închirierea bunurilor ce fac obiectul proprietăţii publice
• Posibilitatea închirierii bunurilor ce fac obiectul dreptului de proprietate publică este
recunoscută în cuprinsul art.136 al.4 din Constituţie, în art.14-16 din Legea nr.213/1998
privind bunurile proprietate publică şi în art.123 din Legea administraţiei publice locale
nr.215/2001.
• Codul civil nu conţine reglementări exprese privind închirierea în titlul rezervat
proprietăţii publice.
• a). Aprobarea închirierii
• Închirierea bunurilor proprietatea publică a statului sau a unităţilor administrativ-
teritoriale se aprobă prin hotărâre a Guvernului, respectiv prin hotărâre a consiliului
judeţean, a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local şi se
finalizează prin încheierea unui contract de închiriere.
• În cuprinsul art.14 al.1 şi art.15 din Legea nr.213/1998 privind bunurile proprietate
publică sunt prevăzute două condiţii pentru valabilitatea închirierii:
 - contractul să cuprindă clauze de natură să asigure exploatarea bunului închiriat potrivit
specificului său;
- închirierea să se facă prin licitaţie publică.
• b). Trăsăturile caracteristice ale contractului de închiriere
• Contractul de închiriere este:
 - un contract de drept civil, deci presupune poziţia de egalitate a părţilor;
 - sinalagmatic;
 - comutativ;
 - cu titlu oneros;
 - cu executare succesivă.
• c). Părţile contractului de închiriere
• În privinţa părţilor, contractul de închiriere se încheie potrivit art.14 al.2 Legea
nr.213/1998 între titularii dreptului de proprietate publică sau de administrare şi
orice persoană fizică sau juridică, română sau străină.
• d). Obiectul contractului de închiriere
• Obiectul contractului de închiriere îl constituie bunurile aflate în proprietate publică a
statului, cazuri în care încheierea contractului se aprobă prin hotărâre de Guvern, sau
bunurile aflate în proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale, pentru
care aprobarea închirierii este de competenţa consiliilor judeţene, Consiliului General al
Municipiului Bucureşti sau a consiliilor locale
• e). Drepturile şi obligaţiile părţilor
• Încheind un astfel de contract chiriaşul dobândeşte un drept de folosinţă asupra bunurilor
din domeniul public, iar pentru aceasta este obligat la plata unei chirii
• Sumele care sunt încasate din închirierea bunurilor proprietate publică se fac venit la
bugetul de stat, respectiv la bugetele locale dacă încheierea contractului s-a făcut de către
titularul dreptului de proprietate publică, iar în cazurile în care contractul se încheie de
către titularul unui drept de administrare acesta are dreptul să încaseze din chirie o cotă-
parte între 20-50%, stabilită prin hotărâre a Guvernului sau prin hotărâre a consiliului
judeţean, a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local (art.16
din Legea nr.213/1998).
• f). Apărarea dreptului de închiriere
• Născându-se dintr-un contract de drept civil, apărarea se poate face prin mijloacele
specifice dreptului civil, iar eventualele litigii în legătură cu naşterea, executarea şi
încetarea contractului sunt de competenţa instanţelor civile.