DREPT ADMINISTRATIV II – CURS nr.

PARTEA A II-A

DOMENIUL PUBLIC ŞI PROPRIETATEA PUBLICĂ

2.1 Noţiunea de domeniu public şi domeniu privat

2.2 Dreptul de proprietate publică

2.2.1 Definiţia dreptului de proprietate publică
2.2.2 Caracterele juridice ale dreptului de proprietate publică
2.2.3 Modalităţile de dobândire a bunurilor proprietate publică
2.2.4 Modalităţile de stingere a dreptului de proprietate publică

DOMENIUL PUBLIC ŞI PROPRIETATEA PUBLICĂ

2.1 Noţiunea de domeniu public şi domeniu privat

În mod tradiţional, în orice societate s-a considerat că există o anumită categorie
de bunuri care aparţinea colectivităţii deoarece aceste bunuri erau folosite în comun
de membrii acesteia.
Termenul de domeniu îşi are originea în cuvântul latin “dominium” care are
semnificaţia de “stăpânire”, “proprietate”.1
În sistemul nostru de drept, se face deseori referire la noţiunea de domeniu
public, acesta fiind format din bunurile care sunt destinate folosinței comune a unei
colectivități.
Termenul de domeniu public este reglementat prin dispozițiile art.286 din
Codul administrativ prin raportare la noțiunea de proprietate publică.2
Potrivit acestui text de lege, domeniul public este alcătuit din bunurile care nu
pot face decât obiectul dreptului de proprietate publică prevăzute de art.136 alin.3 din
Constituţia României, bunurile menționate în anexele nr.2-4 din Cod şi “orice alte
bunuri care potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public, şi sunt

1
Dana Apostol Tofan – op.cit., p.90.
2
Publicată în M.Of. al României, Partea I, nr.448 din 24 noiembrie 1998.
dobândite de stat ori de unităţile administrativ teritoriale prin unul din modurile
prevăzute de lege”.
În literatura de specialitate, domeniul public este definit în sens larg şi în sens
restrâns.
În sens restrâns, înţelesul termenului de domeniu public corespunde cu
definiţia consacrată în legislaţie. În acest sens, domeniul public este alcătuit din
bunurile care fac obiectul dreptului de proprietate publică.
Referitor la sensul larg al noţiunii, în doctrină se arată că pe lângă bunurile
menţionate mai sus, domeniul public cuprinde şi acele bunuri proprietate privată care,
datorită unor raţiuni care ţin de valoarea lor istorică, culturală, ştiinţifică, etc., trebuie
conservate şi transmise către generaţiile viitoare.3
Cea mai completă definţie din doctrină a noţiunii de domeniul public aparţine
Profesorului Antonie Iorgovan. Potrivit acestui autor, noţiunea de domeniu public
desemnează “acele bunuri, publice sau private, care, prin natural lor ori prin dispoziţia
expresă a legii, trebuie păstrate şi transmise generaţiilor viitoare, reprezentând valori
destinate a fi folosite în interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public,
şi supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, în care regimul de putere
publică este determinant, fiind în proprietatea sau, după caz, în paza persoanelor
juridice de drept public”.4
În funcţie de titularul dreptului de proprietate, domeniul public şi de interesul
public, legislația prevede că putem vorbi despre domeniu public al statului, domeniul
public al judeţului şi domeniul public al comunei, oraşului sau municipiului.
Astfel, potrivit art.286 alin.2 din Codul administrativ formează domeniul public
al statului, bunurile enumerate la art.136 alin.35 din Constituția României, cele
prevăzute în Anexa 2 din Codul administrativ și alte bunuri care, potrivit legii sau prin
natura lor sunt de uz sau de interes public national.
Conform prevederilor Noului Cod civil, bunurile proprietate publică sunt
încadrate în domeniul public national, judeţean sau local în funcţie de dispoziţiile
legale.6

3
Antonie Iorgovan – op.cit., p.173; Dana Apostol Tofan – op.cit., p.127; Verginia Vedinaş – op.cit., p.235.
4
Antonie Iorgovan – op.cit., 173.
5
Art.136 alin.3 din Constituție are următorul conținut: ” Bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian,
apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale
zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv
al proprietăţii publice”.
6
Art.860 alin.1 şi 2 din Noul Cod civil.
 Putem concluziona că domeniul public este format în primul rând din acele
bunuri care nu sunt susceptibile de proprietate private, enumerate de art.136 alin.3 din
Constituţie precum şi din totalitatea bunurilor mobile şi imobile care sunt de uz sau de
interes public.7
Pe de altă parte, domeniul privat este alcătuit din totalitatea bunurilor pe care
statul şi unităţile administrative teritoriale le dețin în proprietate private. Aceste bunuri
se află în circuitul civil general şi au același regim juridic ca şi bunurile deţinute de
particulari, personae fizice sau juridice. În privința bunurilor din domeniul privat, statul
şi unităţile administrativ teritoriale se comportă ca orice alt subiect de drept, acestea
putând fi înstrăinate, ipotecate, gajate sau pot face obiectul executării silite.
În literatura de specialitate din perioada interbelică, era utilizată noțiunea de
domeniu administrativ care era format din bunurile din domeniul public şi cele din
domeniul privat al statului şi a unităților administrativ teritoriale. Celelalte bunuri care
aparțineau particularilor, persoane fizice sau juridice, formau domeniul civil.8
În privința bunurilor cuprinse în domeniul public al statului sau al unităților
administrativ-teritoriale sunt prevăzute reguli speciale privind inventarierea acestora.
Astfel, potrivit art.288 din Codul administrativ, bunurile din domeniul public al statului
vor face obiectul unui inventar ce va fi întocmit de ministere sau de celelalte organe
ale administrației publice centrale și vor cuprinde bunurile aflate în administrarea
acestora, şi pentru bunurile aflate în administrarea unităților din subordinea,
coordonarea sau sub autoritatea acestora, precum şi de autoritățile publice autonome.
Inventarul se aprobă prin hotărâre adoptată de Guvern. Inventarul va fi modificat și
actualizat în condițiile prevăzute de lege. În cazul bunurilor din domeniul public al
unităților administrativ-teritoriale, art.289 din Codul administrativ, prevede că acestea
vor fi inventariate anual de către o comisie special constituită, condusă de autoritatea
executivă ori de o altă persoană împuternicită să exercite atribuțiile respective, după
caz. În fiecare an, autoritatea executivă va prezenta un raport cu privire la gestionarea
bunurilor respective, autorității deliberative de la nivelul unității administrativ-teritoriale.

7
Dumitru Brezoianu, Mariana Oprican – op.cit., p.149.
8
Dana Apostol Tofan – op.cit., p.101.
 2.2 Dreptul de proprietate publică
2.2.1 Definiţia dreptului de proprietate publică
În analiza dreptului de proprietate publică trebuie să pornim de la dispozițiile
legii fundamentale care reglementează cele două forme ale dreptului de proprietate:
proprietatea publică şi proprietatea privată.
Potrivit art.136 alin.1 din Constituţia României, proprietatea poate fi publică sau
privată în funcţie de titularul dreptului. Astfel, bunurile proprietate publică aparţin în
mod exclusiv statutului şi unităților administrative teritoriale. În schimb, dreptul de
proprietate privată poate aparține oricărui subiect de drept, inclusiv statului şi unităților
administrativ teritoriale.
Statul şi unităţile administrative teritoriale exercită prerogativele dreptului de
proprietate publică prin intermediul autorităţilor administraţiei publice. Astfel,
autorităţile centrale au atribuţii privind gestionarea domeniului public al statului, iar
pentru bunurile din domeniul public al unităților administrativ teritoriale, prerogativele
se exercită prin autorităţile locale.
În conformitate cu prevederile art.287 din Codul administrativ, exercitarea
prerogativelor aferente dreptului de proprietate publică a statului se realizează de către
Guvern, prin ministerele de resort sau prin organele de specialitate ale administrației
publice centrale organizate în subordinea Guvernului sau a ministerelor. În ceea ce
privește reprezentarea în instanță a statului român în litigiile privind dreptul de
proprietate publică, Codul administrativ prevede că se va realiza de către Ministerul
Finanțelor Publice. În cazul bunurilor proprietate publică cuprinse în domeniul public al
unităților administrativ-teritoriale, prerogativele dreptului de proprietate publică se
exercită de către autoritățile deliberative ale administrației publice locale, respectiv
consiliile locale și consiliile județene.
Potrivit prevederilor Codului administrativ, exercitarea dreptului de proprietate
publică trebuie să se realizeze în conformitate cu următoarele principii: 9
- Principiul priorității interesului public;
- Principiul protecției și conservării;
- Principiul gestiunii eficiente;
- Principiul transparenței și al eficienței.

9
Art.285 din Codul administrativ.
 Prin prevederile constituționale sunt enumerate în cadrul art.136 alin.3 bunurile
care constituie obiectul exclusiv al dreptului de proprietate publică, acestea nefiind
susceptibile de proprietate privată. În această categorie se încadrează: “bogățiile de
interes public ale subsolului, spațiul aerian, apele cu potențial energetic valorificabil,
de interes național, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice
şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite prin lege organică”.
În prezent, dreptul de proprietate publică este reglementat prin dispozițiile
Codului civil care se completează prevederile Codul administrativ, Partea a V-a,
intitulată ”Reguli specifice privind proprietatea publică și privată a statului sau a
unităților administrativ-teritoriale”.
La momentul adoptării sale, Codul Civil a reunit reglementările privind dreptul
de proprietate, astfel încât conține norme ce conturează regimul juridic al ambelor
forme de proprietate consacrate de Constituția României.
Dreptul de proprietate publică este reglementat prin art.858-865 din Noul Cod
civil. Trebuie să arătăm faptul că aceste dispoziții nu aduc modificări față de prevederile
legale anterioare, ci prin acestea se grupează normele ce reglementează dreptul de
proprietate.
Dreptul de proprietate publică este definit prin dispozițiile art.858 prin raportare
două elemente: titularii dreptului, și anume statul şi unitățile administrative teritoriale şi
bunurile care fac obiectul acestuia. În referire la bunurile care fac obiectul dreptului de
proprietate publică, prin dispoziția mai sus menționată se arată că acestea trebuie să
fie prin natura lor sau prin prevederile legale de uz sau de interes public.
Mai departe, dispozițiile Noului Cod civil reiau prevederile constituționale privind
bunurile care sunt în mod exclusiv obiectul dreptului de proprietate publică şi arată că
celelalte categorii de bunuri pot face parte fie din domeniul public, fie din domeniul
privat al statului sau a unităților administrative teritoriale.
Dreptul de proprietate publică este definit în literatura de specialitate ca fiind
”acel drept subiectiv ce aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale asupra
unor bunuri care, fie natura lor, fie printr-o dispoziție specială a legii sunt de uz sau de
utilitate publică, cu condiția ca acestea să fi fost dobândite prin unul din modurile
prevăzute de lege”.10

Corneliu Bîrsan – Drept civil. Drepturi reale principale, ediția a IV-a revizuită și actualizată, Editura Hamangiu,
10

București, 2020, p.184.

 2.2.2 Caracterele juridice ale dreptului de proprietate publică
Dreptul de proprietate publică conferă bunurilor care fac obiectul lor un regim
juridic aparte față de cel de drept comun, aplicabil bunurilor proprietate privată. Astfel,
bunurile proprietate publică prezintă următoarele caractere: sunt inalienabile,
imprescriptibile şi insesizabile.11
Prin caracterul inalienabil se instituie interdicția de înstrăinare a bunurilor
proprietate publică, prin orice mod prevăzut de lege (vânzare-cumpărare, donație, etc.)
Caracterul inalienabil al bunurilor proprietate publică este consacrat, în primul
rând, de Constituția României. Potrivit art.136 alin.4, bunurile proprietate publică nu
pot fi înstrăinate dar, pentru punerea lor în valoare, aceste bunuri pot fi date în
administrare unor regii autonome sau instituții publice, pot fi concesionate, pot fi
închiriate sau date în folosință gratuită.12
Caracterul inalienabil al bunurilor proprietate publică determină și celelalte
caractere juridice ale acestora: imprescriptibilitatea și insesizabilitatea.13
Imprescriptibilitatea bunurilor proprietate publică se referă la două aspecte. În
primul rând, se are în vedere prescripția extinctivă, în sensul că dreptul de proprietate
publică nu se prescrie prin neuz iar, în al doilea rând, caracterul imprescriptibil se referă
la imposibilitatea dobândirii de către alte persoane a bunurilor proprietate publică prin
uzucapiune, în cazul bunurilor imobile, sau prin posesia de bună-credință a bunurilor
mobile. 14
Prin caracterul insesizabil se înțelege faptul că bunurile proprietate publică nu
pot fi supuse urmăririi silite. De altfel, dacă ar exista posibilitatea de adjudecare a unor
astfel de bunuri de către terțe persoane ar fi încălcată şi interdicția de înstrăinare a
acestora. Din caracterul insesizabil al bunurilor proprietate publică rezultă şi faptul că
acestea nu pot face obiectul unei ipoteci sau a unui gaj.
2.2.3 Modalitățile de dobândire a bunurilor proprietate publică
În prezent, modurile prin care pot fi dobândite bunurile proprietate publică sunt
reglementate de dispozițiile art.863 din Noul Cod civil. Potrivit acestei reglementări,
dobândirea bunurilor proprietate publică se poate realiza prin:

11
Art.861 alin.1 Noul Cod civil.
12
Rodica Narcisa Petrescu – op.cit, p.267.
13
Corneliu Bîrsan, op.cit., p.201.
14
Mircea Preda – op.cit., p.232
 - achiziție publică;15
- expropriere pentru cauză de utilitate publică, desfășurată conform
prevederilor Legii nr.33/199416, ceea ce implică necesitatea plății unor
despăgubiri;
- Dobândirea cu titlu gratuit prin donație sau legat, dacă bunul respectiv, prin
natura lui sau prin voința dispunătorului devine de uz sau de interes public;
În această privință, Codul administrativ conține reguli speciale care vizează
acceptarea actelor cu titlu gratuit în numele statului sau în numele unității administrativ-
teritoriale.
Astfel, potrivit art.291, în cazul donațiilor și legatelor realizate în favoarea
statului, acceptarea se va realiza prin hotărâre de Guvern pentru cele care au ca obiect
bunuri imobile și bunuri mobile a căror valoare depășește suma de 500.000 lei. În cazul
bunurilor mobile a căror valoare de piață este mai mică sau egală cu 500.000 lei, legea
dispune că acceptarea se realizează prin ordin al ministrului sau al conducătorului
autorității administrației publice competente.
În cazul donațiilor și legatelor realizate în favoarea unităților administrativ
teritoriale, același text de lege arată că acceptarea acestora se aprobă prin:
”a) hotărâre a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti ori a consiliului local al comunei, al oraşului sau al
municipiului, după caz, pentru donaţiile şi legatele de bunuri imobile;
b) hotărâre a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti ori a consiliului local al comunei, al oraşului sau al
municipiului, după caz, pentru donaţiile şi legatele de bunuri mobile a căror valoare
de piaţă este mai mare de 500.000 lei;
c) dispoziţia conducătorului organului sau instituţiei administraţiei publice
locale, pentru donaţiile şi legatele de bunuri mobile a căror valoare de piaţă este mai
mică sau egală cu 500.000 lei.”
- act cu titlu oneros dacă bunul, prin natura lui sau prin voința celui care l-a
dobândit devine de uz sau de interes public;
- trecerea unui bun din domeniul privat al statului sau a unităților
administrativ teritoriale în domeniul public al acestora.

15
Achiziţiile publice se desfăşoară potrivit procedurilor impuse de dispoziţiile Legii nr.98/2016 privind achizițiile
publice și ale Legii nr.99/2016 privind achizițiile sectoriale.
16
Republicată în M.Of, al României, Partea I, nr.472 din 5 iulie 2011.
 Trecerea din domeniul public în domeniul privat al statului sau al unităților
administrativ teritoriale se poate realiza în condițiile prevăzute de art. 296 din Codul
administrativ. În conformitate cu aceste prevederi, trecerea unui bun din domeniul
privat al statului în domeniul public al acestuia se face prin hotărâre a Guvernului, iar
trecerea unui bun din domeniul privat al unei unități administrativ-teritoriale în domeniul
public al acesteia se face prin hotărâre a consiliului judeţean, respectiv a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti ori a consiliului local al comunei,
al oraşului sau al municipiului, după caz. În toate cazurile, trecerea din domeniul
privat în domeniul public trebuie să fie justificată și să fie realizată declararea bunului
respectiv ca fiind de uz sau de interes național sau local. Având în vedere că actele
menționate mai sus sunt acte administrative, acestea sunt susceptibile de realizarea
controlului de legalitate de către instanțele de contencios administrativ.
- alte moduri stabilite de lege.
Enumerarea cuprinsă în art.863 nu este limitativă, prin legi putând fi prevăzute
şi alte moduri de dobândire a bunurilor proprietate publică.
Remarcăm că din reglementarea actuală a fost eliminate dintre modurile de
dobândire a dreptului de proprietate publică, dobândirea pe cale naturală.
2.2.4 Modalităţile de stingere a dreptului de proprietate publică
Acestea sunt reglementate prin dispozițiile art.864 Noul Cod civil, după cum
urmează:
- prin pieirea bunului care face obiectul dreptului de proprietate publică;
- prin trecerea bunului din domeniul public în domeniul privat şi
- atunci când încetează uzul sau interesul public care a determinat nașterea
dreptului de proprietate publică. Cu privire la această modalitate de stingere a
dreptului de proprietate publică, în literatura de specialitate, se arată că aceasta
este prevăzută ca o posibilitate juridică, fără a fi detaliată de alte acte
normative.17
Pe lângă posibilitatea de trecere a unui bun din domeniul privat în cel public,
Codul administrativ reglementează şi posibilitatea inversă, de transfer a unui bun din
domeniul public în domeniul privat în cadrul art.358-361. Astfel, în conformitate cu
prevederile art.361, transferul se poate realiza prin hotărâre de Guvern (dacă prin lege
nu se dispune altfel), hotărâre a consiliului județean, consiliului local sau Consiliului

17
Corneliu Bîrsan – op.cit., p.227.
General al Municipiului București. Prin trecerea bunului în domeniul privat se modifică
regimul juridic al acestuia, în sensul că, bunul intră în circuitul civil general, așa că, se
impune ca prin aceste acte să se realizeze ”justificarea temeinică a încetării uzului sau
interesului public, național sau local, după caz”. Actele care nu respectă aceste
exigențe impuse de lege vor fi sancționate cu nulitatea absolută.