NIT S.R.L. v.

Republica Moldova

Cererea nr.28470/12

Hotărâre din 05.04.2022

Buletinul Curţii Supreme de Justiţie a Republicii Moldova, 2022, nr.4-5, pag.28

***
____________________
© Această traducere îi aparţine Curţii Constituţionale. Originalul se găseşte în baza de date HUDOC. Orice
preluare a textului se va face cu următoarea menţiune: „Traducerea acestui rezumat de hotărâre a fost efectuată de către
Curtea Constituţională a Republicii Moldova”.

Retragere justificată a licenţei de emisie a unui

canal de televiziune în urma unor încălcări grave şi
repetate a obligaţiei legale de a asigura echilibrul şi
pluralismul politic în buletinele de ştiri (art.10 §1 din
Convenţie)

Articolul 10
Articolul 10-1
Libertatea de exprimare
Retragere justificată a licenţei de emisie a unui canal de televiziune în urma unor încălcări
grave şi repetate a obligaţiei legale de a asigura echilibrul şi pluralismul politic în buletinele de
ştiri: nicio încălcare

ÎN FAPT:
Societatea reclamantă deţinea un canal de televiziune (NIT) care, începând cu anul 2004,
difuza emisiunile sale la nivel naţional, în 2012, Consiliul Coordonator al Audiovizualului
(„CCA”) a retras licenţa de emisie a canalului din cauza unor încălcări repetate ale obligaţiei de a
asigura echilibrul şi pluralismul pe plan politic şi social, care le revenea radiodifuzorilor conform
articolului 7 din Codul audiovizualului din 2006 („Codul”). În particular, canalului i-au fost
imputate programele părtinitoare din punct de vedere politic, care favorizau Partidul
Comuniştilor din Republica Moldova (PCRM – partid de opoziţie la data faptelor) şi că ar fi
difuzat ştiri distorsionate. Societatea reclamantă a contestat decizia CCA în fata instanţelor
naţionale, însă fără succes.

ÎN DREPT:
Articolul 10: retragerea licenţei a fost analizată ca o ingerinţă în exercitarea dreptului la
libertatea de exprimare al societăţii reclamante; ingerinţa era prevăzută de lege. Dreptul naţional
relevant era formulat de o manieră suficient de clară pentru a corespunde exigenţelor preciziei şi
de previzibilităţii. Sistemul de licenţiere din Moldova era compatibil cu al treilea enunţ al
articolului 10 §1, pentru că putea să contribuie la calitatea şi la echilibrul programelor, fapt care
constituia un scop legitim suficient în sensul celui de-al treilea enunţ al articolului 10 §1. De
asemenea, ingerinţa a corespuns scopului legitim al protecţiei „drepturilor altora”, conform
articolului 10 §2. Prin urmare, Curtea a trebuit să stabilească dacă ingerinţa era „necesară într-o
societate democratică”.

a) Principii generale: referitor la necesitatea de a dezvolta jurisprudenţa Curţii în materia

pluralismului mediatic
Standardele existente în materia pluralismului mediatic au fost elaborate preponderent, sau
chiar exclusiv, în contextul unor plângeri privind ingerinţa nejustificată a statului în exercitarea
de către un reclamant a dreptului garantat de articolul 10 şi în care Curtea s-a bazat, inter alia, pe
principiul pluralismului mediatic, pentru a constata existenţa unei încălcări. În această cauză era
în discuţie cealaltă latură a pluralismului mediatic, pentru că societatea reclamantă s-a plâns că
libertatea sa de exprimare a fost îngrădită pentru a garanta pluralismul politic în mass-media,
pentru a favoriza diversitatea în exprimarea opiniei politice şi pentru a consolida protecţia
intereselor altora la libertatea de exprimare în mass-media audiovizuală. Această cauză pune
problema echilibrului corect care trebuie asigurat între interesele concurente: pe de o parte,
interesul colectivităţii de a proteja pluralismul politic în mass-media şi, pe de altă parte,
respectarea principiului libertăţii editoriale.
O altă trăsătură specifică a acestei cauze era importanţa pe care cadrul juridic naţional
relevant o acorda pluralismului intern, şi anume obligaţia radiodifuzorilor de a prezenta în mod
echilibrat diferitele puncte de vedere politice, fără a favoriza un anumit partid ori o mişcare
politică. Dimpotrivă, cauzele anterioare, se refereau mai degrabă la aspecte legate de pluralismul
extern, care presupunea existenţa mai multor mijloace de informare în masă, fiecare exprimând
un punct de vedere diferit şi care putea fi realizat, în principiu, prin evitarea concentrării mass-
media în mâinile unui număr prea mic de actori (monopol, duopol şi alte poziţii dominante).
În acest sens, Curtea a precizat că niciuna dintre cele două dimensiuni ale pluralismului –
intern şi extern – nu trebuia privită în mod separat; din contra, ele trebuie, să fie luate în
considerare în combinaţie una cu cealaltă. Astfel, în cadrul unui sistem naţional de licenţiere care
implică un anumit număr de radiodifuzori cu acoperire naţională, ceea ce poate fi considerat ca o
lipsă de pluralism intern în programele propuse de un radiodifuzor poate fi compensat prin
existenţa unui pluralism extern efectiv. Cu toate acestea, nu este suficient să se garanteze
existenţa mai multor canale. Este necesară garantarea diversităţii conţinutului general al
programelor, privite în ansamblul lor, care să reflecte, pe cât posibil, varietatea de opinii întâlnite
în societatea căreia le sunt adresate aceste programe.
Există diferite modalităţi de a obţine o diversitate generală a programelor în cadrul
spaţiului european. Mai multe sisteme naţionale de licenţiere tind să se bazeze pe diversitatea
perspectivelor oferite de diferiţi operatori licenţiaţi, combinată cu garanţii structurale şi obligaţii
generale de imparţialitate, pe când alte sisteme impun obligaţii de pluralism intern mai
stricte,bazate pe conţinut. Articolul 10 din Convenţie nu impune un model precis în această
privinţă.
În continuare, Curtea a examinat poziţia privilegiată pe care o ocupă libertatea presei în
tratarea temelor politice şi a altor subiecte de interes public în acest context. Cu alte cuvinte, ea a
analizat dacă controlul strict aplicabil în general tuturor restricţiilor impuse de un stat contractant
trebuia să limiteze, în consecinţă, puterea de apreciere care îi revine statului în alegerea
mijloacelor de asigurare a pluralismului politic în domeniul acordării licenţelor pentru mass-
media audiovizuală. În principiu, statele trebuie să se bucure de o largă marjă de apreciere în
privinţa alegerii mijloacelor pentru garantarea pluralismul în mass-media; în particular, marja de
apreciere care trebuie acordată în acest sens ar trebui să fie mai largă decât cea acordată, de
obicei, statelor la restrângerea libertăţii de exprimare în privinţa subiectelor de interes public ori
a opiniilor politice. Cu toate acestea, puterea de apreciere a statelor în această materie va fi
redusă în funcţie de natura şi de gravitatea restricţiilor asupra libertăţii editoriale care pot rezulta
din mijloacele alese.
În acelaşi timp, Curtea a trebuit să se asigure că, în ansamblul lor, conţinutul normelor
juridice interne relevante şi aplicarea lor în circumstanţele concrete ale cauzei au produs efecte
compatibile cu garanţiile articolului 10 şi au fost însoţite de garanţii efective împotriva
arbitrariului şi abuzurilor. Echitatea procedurii şi garanţiile procedurale sunt elemente care
trebuie luate în considerare, în anumite circumstanţe, la evaluarea proporţionalităţii unei
ingerinţe în exercitarea libertăţii de exprimare.
Existenţa garanţiilor procedurale este deosebit de importantă pentru examinarea
proporţionalităţii retragerii licenţei în discuţie; această retragere reprezenta cea mai gravă
sancţiune conform dispoziţiilor relevante ale dreptului naţional. În cauzele similare, gravitatea
sancţiunii este un factor care impune un control mai strict din partea Curţii, precum şi o marjă de
apreciere mai redusă.

b) Aplicarea principiilor prin raportarea la cadrul de reglementare existent

Atunci când acordă timp de emisie unui partid sau unei mişcări politice de a face acelaşi
lucru şi în raport cu alte partide ori sau mişcări politice, obligaţia unui radiodifuzor ar putea fi
analizată din perspectiva condiţiilor prealabile de acordare a unei protecţii sporite pentru
libertatea jurnalistică. Normele litigioase din Cod nu prevedeau că fiecare radiodifuzor avea
obligaţia să acorde acelaşi timp de emisie tuturor partidelor politice. Obligaţia radiodifuzorilor
consta în asigurarea echilibrului şi a pluralismului pe plan politic. Se pare că acordarea unei
posibilităţi de a formula comentarii sau un răspuns putea satisface această exigenţă: dreptul la
replică este un element important al libertăţii de exprimare şi intră în domeniul de aplicare a
articolului 10.
Politica pluralismului intern prevăzută în Cod a fost evaluată pozitiv de experţii Consiliului
Europei. Deşi această politică poate fi percepută ca relativ strictă, cauza viza o perioadă
anterioară trecerii Moldovei la televiziunea digitală terestră. În acea perioadă, numărul de
frecvenţe naţionale era foarte limitat. În plus, ca urmare a alegerii din 2001 a PCRM, care
devenise atunci unicul partid de la putere şi dată fiind situaţia care a rezultat în domeniul mass-
media, autorităţilor le revenea obligaţia pozitivă clară de a institui o legislaţie în domeniul
radiodifuziunii care să poată garanta transmisiunea ştirilor şi informaţiilor corecte şi neutre, care
să reflecte toata gama de opinii politice (Manole şi alţii v. Moldova). În acest context, opţiunile
legislative care au stat la baza adoptării dispoziţiilor în cauză au fost examinate atent şi au fost
depuse eforturi serioase la nivel parlamentar pentru a se asigura un echilibru corect între
interesele concurente în joc.
Nivelul pluralismului extern legat de existenţa, la data evenimentelor, a altor patru canale
de televiziune cu acoperire naţională nu a constituit un motiv pentru a pune la îndoială obligaţia
respectării normelor pluralismului intern. Toţi radiodifuzorii, privaţi sau publici, erau supuşi
aceloraşi reguli, care nu erau aplicabile întregului conţinut audiovizual al radiodifuzorilor
licenţiaţi, ci doar buletinelor lor de ştiri.
Aplicarea normelor în cauză a fost verificată de CCA, organul specializat înfiinţat prin
lege. Codul conţinea garanţii pentru asigurarea independenţei acestei autorităţi şi pentru protecţia
procesului decizional de o influenţă nepotrivită a guvernării şi împotriva presiunilor politice.
Şedinţele, rapoartele de monitorizare şi deciziile CCA erau accesibile publicului, iar
reprezentanţii radiodifuzorilor aveau posibilitatea de a participa la şedinţe şi de a formula
comentarii. CCA era obligat să motiveze orice decizie de aplicare a unei sancţiuni, iar o astfel de
decizie putea fi contestată în instanţele de judecată.
În cele din urmă, pluralismul intern instituit de autorităţile Republicii Moldova nu părea
fundamental diferit de cel practicat de mai multe state membre ale Consiliului Europei. În
general, statul reclamat a acţionat în limitele marjei sale de apreciere atunci când a elaborat
cadrul legal şi administrativ naţional destinat să asigure pluralismul în mass-media audiovizuală.
 c) Aplicarea cadrului de reglementare în cauza NIT
Curtea a considerat că decizia contestată a fost justificată prin următoarele motive
relevante şi suficiente:
Sancţiunea a fost aplicată ca urmare a unei proceduri de monitorizare de cinci zile. Curtea
nu a observat niciun motiv pentru a pune la îndoială relevanta ori corectitudinea metodologiei de
monitorizare utilizate în acest sens de către CCA, nici constatările sale, care au fost confirmate
de instanţele naţionale.
CCA a formulat următoarele constatări: timpul de emisie acordat unui partid (PCRM) era
pozitiv sau neutru, pe când cel acordat partidului oponent era preponderent negativ; persoanele,
instituţiile sau partidele politice care au fost menţionate sau puse într-o lumină negativă nu au
avut posibilitatea de a-şi prezenta propriile puncte de vedere în replică: buletinele de ştiri
conţineau informaţii care prezentau un punct de vedere unilateral, uneori nesusţinut prin probe,
iar jurnaliştii foloseau tehnici de natură să distorsioneze realitatea; în final, buletinele de ştiri
favorizau un limbaj jurnalistic agresiv.
În acest sens, autorităţile naţionale au considerat drept factor agravant utilizarea unor
termeni foarte virulenţi în buletinele de ştiri pentru a descrie o guvernare, partidele sale şi
conducătorii acestora (comparându-l pe unul din lideri cu „Hitler” şi calificându-i pe toţi drept
„criminali”, „bandiţi”, „ticăloşi”, „escroci”, „bandă de criminali” etc.).
Este adevărat că articolul 10 §2 nu lasă mult spaţiu pentru limitarea libertăţii de exprimare
în domeniul discursului politic sau al chestiunilor de interes public; că guvernele trebuie să fie
supuse unui control atent, inclusiv din partea opiniei publice; că putem considera, ţinând cont de
context, că exprimările în discuţie din buletinele de ştiri puteau fi asimilate unei instigări la
violenţă, la ură sau la xenofobie sau că puteau aduce atingere integrităţii naţionale şi securităţii
statului, aşa cum a susţinut Guvernul. Cu toate acestea, având în vedere cele de mai sus şi faptul
că exercitarea libertăţii de exprimare presupune îndatoriri şi responsabilităţi, nu se poate spune
că modul în care au fost tratate informaţiile în cauză a pretins protecţia sporită pe care articolul
10 o acordă libertăţii presei. Prin urmare, Curtea nu este convinsă că, prin modul său de tratare a
actualităţii în buletinele de ştiri, NIT a contribuit în mod semnificativ la pluralismul politic în
mass-media.
Curtea este conştientă de faptul că gravitatea măsurii în discuţie putea afecta negativ
activităţile societăţii reclamante şi, prin urmare, risca să aibă un „efect inhibitor” asupra
exercitării libertăţii de exprimare a altor radiodifuzori licenţiaţi din Moldova. Cu toate acestea,
având în vedere circumstanţele cauzei, autorităţile naţionale au acţionat în limitele marjei lor de
apreciere pentru a asigura un raport rezonabil de proporţionalitate între interesele concurente.
Pe de o parte, retragerea licenţei, cea mai gravă sancţiune, a condus la încetarea
activităţilor de radiodifuziune ale NIT. Pe de altă parte, buletinele de ştiri difuzate la nivel
naţional puteau avea un impact considerabil.
Conform Codului, retragerea licenţei NIT a survenit după o serie graduală şi neîntreruptă
de sancţiuni pronunţate pentru încălcări identice sau similare (douăsprezece sancţiuni într-o
perioadă de trei ani: avertisment public, retragerea dreptului de a difuza anunţuri publicitare
pentru o perioadă, o amendă şi apoi suspendarea licenţei de emisie pentru o perioadă). Astfel,
gravitatea faptelor imputate NIT părea să fi constat nu doar în persistenţa canalului de a refuza să
se conformeze cu regulile pluralismului intern, ci şi în natura şi acumularea încălcărilor, precum
şi în gravitatea lor, privite în ansamblu. În aceste condiţii, autorităţile au fost îndreptăţite să
considere că aplicarea celei mai grave sancţiuni a fost justificată de atitudinea sfidătoare a
societăţii reclamante.
Societatea reclamantă a susţinut că retragerea, precum şi majoritatea celorlalte sancţiuni s-
au bazat pe motive politice; ea a declarat că aceste sancţiuni au fost aplicate după schimbarea
puterii, PCRM devenind unicul partid de opoziţie, iar NIT oferind o platformă pentru
promovarea acestui partid şi pentru criticile la adresa forţelor de la putere. Astfel, Curtea a
trebuit să analizeze atent măsurile de protecţie împotriva arbitrariului şi a abuzului: Codul
conţinea, în privinţa structurii CCA, precum şi selecţia, numirea şi funcţiile membrilor în acest
organ, norme detaliate, concepute să garanteze independenţa sa şi să ofere o protecţie împotriva
unei influenţe nepotrivite a guvernării. La data faptelor, şase din nouă membri CCA fuseseră
numiţi înainte de schimbarea guvernării. Chiar dacă unii politicieni de rang înalt făcuseră
declaraţii publice pentru închiderea canalului, privit izolat, acest element nu putea fi interpretat
ca un indiciu suficient de concret şi de solid că CCA nu ar fi acţionat în mod independent.
Afirmaţiile NIT au fost examinate în mod corespunzător de instanţele de judecată. În concluzie,
în cadrul procedurii naţionale şi ulterior, în faţa Curţii, nu au fost prezentate probe concrete care
să susţină afirmaţia că CCA ar fi încercat să împiedice NIT să exprime opinii critice la adresa
guvernării sau că ar fi urmărit alt scop.
O importanţă deosebită a avut-o faptul că măsura litigioasă nu a împiedicat NIT să
utilizeze alte mijloace pentru a-şi difuza programele, inclusiv buletinele de ştiri, şi că nu
împiedica societatea reclamantă să exercite alte activităţi generatoare de venituri. Societatea
reclamantă a continuat, între altele, să distribuie conţinut pe pagina sa de Internet şi pe canalul de
Youtube. Mai mult, măsura în discuţie nu avea un efect permanent, deoarece societatea
reclamantă putea solicita o nouă licenţă la un an de la retragere.
În continuare, Curtea a luat în considerare caracterul echitabil şi garanţiile procedurale
oferite în această cauză, şi anume: caracterul public al şedinţei în cadrul căreia CCA a luat
decizia de a monitoriza buletinele de ştiri ale NIT, reprezentarea NIT la aceasta şi în cadrul
şedinţelor anterioare, precum şi posibilitatea de a amâna o astfel de şedinţă; posibilitatea de a
contesta decizia CCA în fata instanţelor competente şi de a solicita o suspendare a executării; în
fine, faptul că instanţele competente au motivat deciziile lor atunci când au respins cererea de
suspendare a executării depusă de societatea reclamantă. Asemenea garanţii procedurale sunt
deosebit de importante în situaţiile în care o măsură atât de intruzivă cum este retragerea unei
licenţe de radiodifuziune produce efecte imediate de la publicarea deciziei respective.

Concluzie: neîncălcare (paisprezece voturi împotriva la trei).

De asemenea, Curtea a constatat, cu cincisprezece voturi împotriva la două, că nu a avut
loc încălcarea articolului 1 din Protocolul nr.1 (reglementarea folosirii bunurilor). Constatând că
interesele materiale şi patrimoniale ale societăţii reclamante au fost avute în vedere în mod
suficient în cadrul procedurii interne, Curtea a conchis că statul, care a acţionat în limitele marjei
largi de apreciere de care beneficiază în această materie, a realizat un echilibru corect între
interesul general al colectivităţii şi dreptul societăţii reclamante la respectarea bunurilor sale.
(A se vedea şi Manole şi alţii v. Moldova, 13936/02, 17 septembrie 2009, Rezumat juridic)