4.3.

Principiile procedurii bugetare

Dreptul bugetar, ca subramură a dreptului financiar, cuprinde normele care reglementează elaborarea bugetului public
naţional în toate componentele sale, cuantumul veniturilor şi cheltuielilor cuprinse de către acesta, cât şi resursele şi
destinaţiilor cheltuielilor. Aşa cum subliniază Ioan Gliga, „având acest obiect de reglementare juridică, dreptul bugetar
nu se suprapune reglementărilor privind impozitele şi celelalte venituri bugetare sau împrumuturile de stat. Aplicarea
practică a normelor de drept bugetar se interferează însă cu aplicarea reglementărilor juridice referitoare la impozite,
taxe şi împrumuturi interne de stat, deoarece executarea bugetelor anuale de stat implică cu prioritate perceperea
impozitelor şi taxelor, realizarea celorlalte venituri bugetare şi – în funcţie de necesităţi – împrumuturi de stat
destinate completării veniturilor din impozite, taxe etc., în vederea efectuării tuturor cheltuielilor 26 prevăzute în
fiecare dintre aceste bugete”. Legea finanţelor publice nr. 500/2002 prevede, la capitolul II, că la baza elaborării şi
execuţiei bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor locale, bugetelor fondurilor speciale stau
principiile: universalităţii, publicităţii, unităţii, anualităţii, specializării bugetare, unităţii monetare. Constatăm că au
apărut două principii noi faţă de Legea nr.72/1996 a finanţelor publice, şi anume: - principiul specializării bugetare -
principiul unităţii monetare şi nu s-a mai consacrat principiul echilibrului bugetar. În doctrină este recunoscută
aplicarea şi a altor principii ale dreptului bugetar, cum ar fi cel al neafectării veniturilor bugetare.
a) Principiul universalităţii Presupune ca bugetul să cuprindă toate veniturile şi cheltuielile publice, deci toate
veniturile şi toate cheltuielile publice să se realizeze numai în cadrul bugetului şi nu în afara acestuia. Aplicarea
acestui principiu are avantajul că permite cunoaşterea exactă a volumului total al veniturilor şi cheltuielilor publice,
precum şi conexiunile dintre acestea. De asemenea, respectarea principiului universalităţii bugetare permite controlul
Parlamentului asupra cuantumului total al veniturilor şi cheltuielilor publice. Acest drept al Parlamentului este asigurat
prin adoptarea anuală a legii bugetare, precum şi prin normele juridice cuprinse în Legea finanţelor publice. Potrivit
prevederilor art. 8 din Legea nr. 500/2002: „- alin. (1): Veniturile şi cheltuielile se includ în buget în totalitate, în
sumele brute - alin. (2): Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepţia
donaţiilor şi sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte”.
b) Principiul publicităţii Aplicarea acestui principiu este un rezultat al democratizării societăţii noastre. Potrivit
acestuia, bugetul public în toate componentele sale, se aduce la cunoştinţă tuturor celor interesaţi, opiniei publice.
Astfel, prin mass-media, bugetul public, proiectul bugetului sau componentele esenţiale ale acestuia sunt făcute
cunoscute publicului larg şi supuse analizei comentatorilor specializaţi. Cu ocazia dezbaterilor parlamentare sau în
şedinţele consiliilor locale pentru bugetele locale, şedinţe care au caracter public, au loc dezbateri asupra principalelor
prevederi bugetare. După adoptarea legii cu privire la bugetul de stat sau bugetul asigurărilor sociale de stat, precum şi
a bugetelor locale, acestea se publică în foaia oficială a statului – Monitorul Oficial, respectiv Monitoarele judeţelor,
pentru bugetele locale, existând posibilitatea cunoaşterii prevederilor acestora. În mod similar se procedează şi cu
contul general de încheiere a exerciţiului bugetar. Art. 9 din Legea finanţelor publice nr. 500/2002 prevede: „Sistemul
bugetar este deschis şi transparent, acesta realizându-se prin: a) dezbaterea publică a proiectelor de buget, cu prilejul
aprobării acestora; b) dezbaterea publică a conturilor generale anuale de execuţie a bugetelor cu prilejul aprobării
acestora; c) publicarea în Monitorul oficial al României, partea I a actelor normative de 27 aprobare a bugetelor şi
conturilor anuale de execuţie a acestora; d) mijloacele de informare în masă, pentru difuzarea informaţiilor asupra
conţinutului bugetului, exceptând informaţiile şi documentele nepublicabile, prevăzute de lege”.
c) Principiul unităţii (unicităţii) Aplicarea acestui principiu presupune înscrierea într-un singur document a tuturor
veniturilor şi cheltuielilor bugetare anuale şi deci aprobarea în fiecare exerciţiu financiar a unui singur buget, pentru a
se asigura utilizarea eficientă şi normatizarea fondurilor publice (art.10 alin (1) din Legea nr. 500/2002). Acest
principiu asigură o cunoaştere clară, de ansamblu, a situaţiei finanţelor publice, a stării echilibrului bugetar.
Multiplicarea bugetelor ar putea impieta asupra unei vederi de ansamblu privind veniturile şi cheltuielile publice. Din
punct de vedere politic, principiul unităţii (unicităţii) bugetare facilitează realizarea controlului Parlamentului şi
executarea puterii sale de decizie în materia finanţelor publice. Legea finanţelor publice nr. 500/2002 prevede că: „…
Toate veniturile reţinute şi utilizate în sistem extrabugetar, sub diverse forme şi denumiri, se introduc în bugetul de
stat, urmând regulile şi principiile acestui buget, cu excepţia celor proprii ale instituţiilor publice, precum şi a celor
pentru constituirea, potrivit legii, a fondurilor de stimulare a personalului. Veniturile şi cheltuielile Fondului special
pentru dezvoltarea sistemului energetic şi ale Fondului special al drumurilor publice se introduc în bugetul de stat ca
venituri şi cheltuieli cu destinaţie specială, urmând regulile şi principiile acestui buget. În vederea respectării
principiilor bugetare, în termen de 3 ani de la data intrării în vigoare a legii Guvernul va propune Parlamentului
modificarea actelor normative pentru desfiinţarea veniturilor şi cheltuielilor cu destinaţie specială incluse în bugetul de
stat”. Existenţa fondurilor speciale, ca venituri publice constituite prin legi speciale prin care se stabilesc şi destinaţiile
acestora, reprezintă o derogare de la principiul unităţii bugetare. Legea finanţelor publice prevede următoarele: „ –
Bugetele fondurilor speciale aprobate prin legi speciale, care se constituie şi se administrează în afara bugetului de
stat, sunt: bugetul Fondului pentru asigurările sociale de sănătate şi bugetul asigurărilor de şomaj. Aceste bugete se
aprobă ca anexă la legea bugetului de stat şi, respectiv, la legea bugetului asigurărilor sociale de stat. - Proiectele
acestor bugete se elaborează de către Ministerul Finanţelor Publice pe baza propunerilor ordonatorilor principali de
credit responsabili cu gestionarea bugetelor respective. - Elaborarea, aprobarea şi execuţia acestor bugete se
efectuează potrivit legilor de constituire a acestora”. În categoria bugetelor autonome, includem bugetele
colectivităţilor locale, elaborate în temeiul Legii finanţelor publice locale, bugete care, spre deosebire de bugetul
central sunt supuse aprobării consiliilor locale judeţene, municipale, orăşeneşti sau comunale.
d) Principiul anualităţii Aplicarea acestui principiu presupune că Guvernul este autorizat de către Parlament să
încaseze venituri publice şi să efectueze cheltuieli publice pe o durată 28 de timp determinată, de un an (12 luni
calendaristice) care corespunde exerciţiului bugetar. În consecinţă, conform principiului anualităţii, bugetul public
trebuie aprobat în fiecare an de către Parlament. Anualitatea permite Parlamentului să examineze proiectul bugetului
public şi, odată cu acesta, să exercite şi controlul asupra politicii executivului. În teoria finanţelor, se apreciază că
execuţia bugetului public, respectiv încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor autorizate pentru fiecare an
bugetar, poate fi organizată în două modalităţi alternative: - sistemul exerciţiului bugetar; - sistemul de gestiune
bugetară. În ţara noastră, Legea finanţelor publice stabileşte că exerciţiul bugetar este anual, coincide cu anul
calendaristic şi se încheie pe baza normelor metodologice elaborate de Ministerul Finanţelor Publice. Toate
operaţiunile de încasări şi plăţi efectuate în cursul unui an bugetar în contul unui buget aparţin exerciţiului
corespunzător de execuţie a bugetului respectiv (art. 11 alin. (2) din Legea nr. 500/2002). Pentru toţi agenţii economici
şi alţi contribuabili, anul financiar are aceeaşi durată ca şi exerciţiul bugetar. Execuţia bugetară se încheie la data de 31
decembrie a fiecărui an. Orice venit neîncasat şi orice cheltuială neefectuată până la data de 31 decembrie se va încasa
sau se va plăti, după caz, în contul bugetului pe anul următor. Creditele bugetare neutilizate până la închiderea anului
sunt anulate de drept. Constituţia României, la art. 137 alin. (2) consacră principiul anualităţii în elaborarea, aprobarea
şi executarea bugetului de stat şi a celui al asigurărilor sociale de stat: „Guvernul elaborează anual proiectul bugetului
de stat şi pe cel al asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului”. De la acest
principiu este prevăzută o singură excepţie la alin. (3): „Dacă legea bugetului de stat şi legea bugetului asigurărilor
sociale de stat nu au fost adoptate cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, se aplică în continuare
bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat ale anului precedent, până la adoptarea noilor bugete”.
e) Principiul specializării bugetare Potrivit acestui principiu, veniturile bugetare trebuie înscrise în buget şi aprobate de
Parlament pe surse de provenienţă, iar cheltuielile publice care urmează să se efectueze, pe categorii, destinaţii şi în
funcţie de conţinutul lor economic, potrivit clasificaţiei bugetare (art. 12 din Legea nr. 500/2002). Pentru stabilirea
corectă a competenţelor de aprobare a creditelor bugetare şi pentru simplificarea muncii de elaborare şi execuţie a
bugetului public, practica bugetară a iniţiat o clasificare bugetară a veniturilor şi cheltuielilor care reprezintă matricea
unitară în care sunt definite poziţiile (posturile) fiecărui indicator bugetar. Clasificaţia bugetară reprezintă gruparea
veniturilor şi cheltuielilor bugetare într-o ordine obligatorie şi după criterii unitare. Clasificarea bugetară trebuie să fie
simplă, clară şi să ofere o imagine privind: a) sursele de provenienţă a veniturilor, pe categorii, cu identificarea
veniturilor fiscale, nefiscale, extraordinare etc.; b) destinaţiile cheltuielilor, curente şi de capital, precum şi pe ramuri
şi domenii de activitate, pe ordonatorii de credite. Respectarea specializării bugetare, prin clasificaţia bugetară,
presupune utilizarea creditelor bugetare în cadrul destinaţiilor pentru care s-au aprobat, 29 neadmiţându-se virarea
acestora de la un ordonator la altul sau de la un capitol de cheltuieli la altul. Virările de credite bugetare, între celelalte
subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare la nivelul fiecărui ordonator de credite, se pot efectua, fiind de competenţa
acestuia pentru bugetul propriu şi pentru bugetele subordonate.
f) Principiul unităţii monetare Acest principiu bugetar a fost introdus prin textul art. 13 din Legea nr. 500/2002
privind finanţele publice. Potrivit cerinţelor principiului „toate operaţiunile bugetare se exprimă în monedă naţională”.
Reamintim, în acest context, dispoziţiile constituţionale ale art. 136 alin. (2): „Moneda naţională este leul, iar
subdiviziunea acestuia, banul”. Aplicarea principiului unităţii monetare reprezintă un mijloc de asigurare a unităţii de
exprimare în materia executării veniturilor şi cheltuielilor bugetului public.
5.1.Elaborarea proiectului bugetului de stat
Proiectul de buget este elaborat de Guvern, prin Ministerul Finanţelor Publice pe baza:
a) prognozelor indicatorilor macroeconomici si sociali pentru anul bugetar pentru care se elaboreaza proiectul de
buget, precum si pentru urmatorii 3 ani;
b) politicilor fiscale si bugetare;
c) prevederilor memorandumurilor de finantare, ale memorandumurilor de intelegere sau ale altor acorduri
internationale cu organisme si institutii financiare internationale, semnate si/sau ratificate;
d) politicilor si strategiilor sectoriale, a prioritatilor stabilite in formularea propunerilor de buget, prezentate de
ordonatorii principali de credite;
e) propunerilor de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite;
f) programelor intocmite de catre ordonatorii principali de credite in scopul finantarii unor actiuni sau ansamblu de
actiuni, carora le sunt asociate obiective precise si indicatori de rezultate si de eficienta; programele sunt insotite de
estimarea anuala a performantelor fiecarui program, care trebuie sa precizeze: actiunile, costurile asociate, obiectivele
urmarite, rezultatele obtinute si estimate pentru anii urmatori, masurate prin indicatori precisi, a caror alegere este
justificata;
g) propunerilor de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum si de transferuri consolidabile
pentru autoritatile administratiei publice locale;
h) posibilitatilor de finantare a deficitului bugetar. Prognozele indicatorilor macroeconomici şi sociali se elaborează
de către Comisia Naţională de Prognoză până la data de 1 iunie a anului curent. Aceste prognoze pot fi actualizate pe
parcursul desfăşurării procesului bugetar şi se publică pe site-ul Comisiei Naţionale de Prognoză (art. 31 din lege).
Ministerul Finanţelor Publice trebuie să înainteze Guvernului, până la data de 31 iulie a fiecărui an, limitele de
cheltuieli pentru anul bugetar următor, precum şi estimările pentru următorii trei ani, stabilite pe ordonatori principali
de credite (art.32). Ministerul Finanţelor Publice transmite ordonatorilor principali de credite, până la data de 1 august
a fiecărui an, o scrisoare cadru care să specifice contextul macroeconomic pe baza căruia se vor întocmi proiectele de
buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum şi limitele de cheltuieli aprobate de Guvern (art.33 alin.(1)).
Limitele de cheltuieli aprobate şi stabilite pe ordonatori principali de credite pot fi redimensionate pe baza prognozelor
de toamnă ale Comisiei Naţionale de Prognoză, sau, în cazul modificării ulterioare a legislaţiei în domeniu, în funcţie
de specificul ordonatorului principal de credite, cu informarea Guvernului( art.33 alin.(2)). Ordonatorii principali de
credite au obligaţia ca, până la data de 1 septembrie a fiecărui an, să depună la Ministerul Finanţelor Publice
propunerile pentru proiectul de buget şi anexele la acesta, pentru anul bugetar următor, cu încadrarea în limitele de
cheltuieli şi estimările pentru următorii trei ani, însoţite de documentaţii şi fundamentări detaliate (art.34 alin.(1)).
Camera Deputaţilor şi Senatul, cu consultarea Guvernului, îşi aprobă bugetele proprii şi le înaintează Guvernului în
vederea includerii lor în proiectul bugetului de stat (art.34 alin.(2)) . Autorităţile administraţiei publice locale au
aceeaşi obligaţie pentru propunerile de transferuri consolidate şi de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de
stat (art.34 alin.(3)). Potrivit art.34 alin.(3) din lege, în situaţia în care ordonatorii principali de credite nu îşi aliniază
propunerea de buget la Strategia fiscal-bugetară şi metodologia 34 pentru elaborarea proiectului anual de buget,
Ministerul Finanţelor Publice va avea autoritatea de a respinge toate propunerile de buget ce includ propunerile de
cheltuieli. În cazul în care ordonatorii de credite nu aliniază propunerea lor de buget în intervalul de timp specificat de
Ministerul Finanţelor Publice, acesta este abilitat, după negocieri, sub medierea primului-ministru, să ajusteze
unilateral propunerea de buget, spre a fi inclusă în bugetul anual (art.21 alin.(3) din Legea nr.69/2010, a
responsabilităţii fiscale). Proiectele de buget şi anexele la acestea, refăcute, se depun la Ministerul Finanţelor Publice
până la data de 15 septembrie a fiecărui an (art. 34 alin.(5) din Legea nr.500/2002)). Ministerul Finanţelor Publice, pe
baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de credite şi a bugetului propriu, întocmeşte proiectul legilor
bugetare şi proiectul bugetelor, pe care le depune la Guvern, pentru prima lectură, până la data de 30 septembrie a
fiecărui an (art.35 alin.(1)). Pe baza prognozelor de toamnă ale Comisiei Naţionale de Prognoză, Ministerul Finanţelor
Publice definitivează proiectele de buget ale ordonatorilor principali de credite şi al bugetului propriu şi proiectele
legilor bugetare anuale, pe care le depune la Guvern, până la data de 1 noiembrie a fiecărui an (art.35 alin.(3)).
Guvernul analizează proiectul de buget de stat şi legea bugetară şi le însuşeşte . După însuşirea de către Guvern a
proiectelor legilor bugetare şi de buget, acesta le depune spre aprobare Parlamentului, cel mai târziu până la data de 15
noiembrie a fiecărui an (art. 35 alin.(4)). Guvernul analizează proiectul de buget de stat şi legea bugetară şi le
însuşeşte. Odată finalizat, proiectul de buget se concretizează într-un pachet de documente care constă în: - expunerea
de motive şi proiectul legii bugetului de stat. Expunerea de motive poate cuprinde sau poate fi chiar înlocuită de un
raport consistent privind evoluţiile economice din anul curent în plan mondial şi naţional, precum şi principalele
coordonate şi prevederi ale politicii financiare, monetare, valutare şi comerciale, reflectate în proiectul de buget. La
rândul său, proiectul legii pentru aprobarea bugetului poate conţine, pe lângă prevederi legate direct de buget (volumul
veniturilor – cu defalcare pe destinaţii) şi unele propuneri de amendare temporară a cadrului legislativ în materie
fiscală (modificarea unor cote de impozitare, a regimului de facilităţi fiscale etc.) şi/sau în domeniul cheltuielilor
bugetare în scopul asigurării stabilităţii macroeconomice. - anexele la proiectul de lege bugetară, în care sunt reflectate
structura veniturilor, pe diferite categorii de impozite, taxe şi surse de natură nefiscală, precum şi cea a cheltuielilor,
pe agenţii guvernamentale, iar în cadrul acestora în raport cu conţinutul economic al cheltuielilor (curente, din care de
personal şi materiale, respectiv de capital). Totodată, pot constitui anexe la proiectul de lege şi bugetele (veniturile,
respectiv cheltuielile) unor fonduri speciale extrabugetare care operează, în general, pe un orizont de timp determinat,
în baza unor legi specifice; - informaţii documentare privind modul de fundamentare a bugetului, care sunt utile
forului legislativ cu ocazia analizei şi dezbaterilor în vederea aprobării proiectului de lege privind bugetul de stat. 35
Proiectul de buget, conţinând setul de documente enumerate mai sus, se transmite Parlamentului pentru aprobare. El
reprezintă concretizarea uneia dintre cele mai importante decizii ale puterii executive şi este asumat de Guvern în
ansamblul său, precum şi de către fiecare membru component al Cabinetului. Ca urmare, în spiritul solidarităţii
guvernamentale, membrii executivului au obligaţia ca, alături de ministrul finanţelor, să susţină, în cadrul dezbaterilor
parlamentare, proiectul de buget în forma însuşită de Guvern .
5.2.Aprobarea şi adoptarea proiectului de buget
Potrivit dispoziţiilor art. 62 alin. (2) lit. b) din Constituţia României: „aprobarea bugetului de stat şi a bugetului
asigurărilor sociale de stat se realizează de către Camera Deputaţilor şi Senat în şedinţă comună”. Această soluţie
constituţională este menită să elimine blocajul din activitatea parlamentară. Proiectul legii de aprobare a bugetului de
stat este depus la Parlament, de către Guvern, împreună cu Raportul privind situaţia economico-financiară a ţării.
Potrivit procedurii parlamentare, reglementată în temeiul autonomiei regulamentare de către cele două Camere,
etapele examinării şi aprobării legii bugetului de stat sunt: - examinarea proiectului legii şi a Raportului Guvernului de
către comisiile permanente ale fiecărei Camere (comisia de buget-finanţe, bănci, sesizată în fond şi alte comisii
interesate); - avizele comisiilor permanente, inclusiv al celei juridice, se transmit comisiei permanente de buget-
finanţe, bănci, împreună cu eventualele amendamente formulate; - comisiile de buget-finanţe ale celor două Camere
reunite întocmesc un raport comun asupra proiectului de lege, care cuprinde toate amendamentele celorlalte comisii şi
formulează propuneri cu privire la adoptarea sau respingerea proiectului de lege, care se transmit plenului; -
dezbaterea generală a proiectului Legii de aprobare a bugetului de stat în plenul celor două camere, pe baza raportului
comun şi în prezenţa iniţiatorului; - dezbaterea pe articole a proiectului legii; - adoptarea Legii de aprobare a bugetului
de stat pe baza votului de ansamblu, care poate fi deschis sau secret. Bugetele se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe
părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate, după caz, şi pe ordonatorii principali de credite, pentru
anul bugetar, precum şi creditele de angajament pentru acţiuni multianuale. Estimările pentru următorii 3 ani
reprezintă informaţii privind necesarul de finanţare pe termen mediu şi nu vor face obiectul autorizării pentru anii
bugetari respectivi. Pe parcursul dezbaterilor din Parlament, membrii acestuia, grupaţi în cadrul diferitelor formaţiuni
politice, propun amendamente la proiectul de buget. Prin acestea parlamentarii încearcă să satisfacă cât mai multe din
solicitările cetăţenilor pe care-i reprezintă şi care le-au acordat votul, în baza unei anumite platforme politice
electorale, în care alegătorii şi-au regăsit, într-o mai mare măsură decât în alte programe, opţiunile de natură
economică, socială, culturală, spirituală etc. În situaţia în care Legea bugetului de stat nu a fost adoptată cu cel puţin 3
zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, Guvernul îndeplineşte sarcinile prevăzute în bugetul anului precedent.
Limitele lunare de cheltuieli nu pot depăşi, de regulă 1/12 din prevederile bugetului anului precedent, cu excepţia
cazurilor deosebite, temeinic justificate de către ordonatorii principali de credite, sau, după caz, 1/12 din sumele 36
propuse în proiectul de buget, în situaţia în care acestea sunt mai mici decât cele din anul precedent. Parlamentul
adoptă legea bugetară anuală şi legile de rectificare elaborate de Guvern, în contextul strategiei macroeconomice
asumate de acesta. În cazul în care legea de adoptare a bugetului de stat, depusă în termen legal, nu a fost adoptată de
către Parlament până cel târziu la date de 15 decembrie a anului anterior anului la care se referă proiectul de buget,
Guvernul va solicita Parlamentului aplicarea procedurii de urgenţă. Legea bugetară anuală prevede şi autorizează,
pentru anul bugetar, veniturile şi cheltuielile bugetare, precum şi reglementările specifice exerciţiului bugetar.
Cuprinsul legii bugetului de stat: a) la venituri – estimările anului bugetar; b) la cheltuieli – creditele bugetare
determinate de autorizările conţinute în legi specifice în structura funcţională şi economică a acestora; c) deficitul sau
excedentul bugetar, după caz; d) reglementările specifice exerciţiului bugetar. Anexele legilor bugetare cuprind: -
sintezele bugetelor dupa cum urmeaza: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor
speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat şi bugetele fondurilor externe nerambursabile,
aprobate prin lege; - bugetele ordonatorilor principali de credite şi anexele la acestea; - sumele defalcate din unele
venituri ale bugetului de stat şi criteriile de repartizare a acestora. - bugetele instituţiilor publice finanţate integral din
bugetele prevăzute de legea finantelor publice (bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetul fondurilor
speciale, bugetul fondurilor externe), de către ordonatorul de credite ierarhic superior al acestora; - bugetele
instituţiilor publice care se finanţează integral din venituri proprii, de către organul de conducere al instituţiei publice
şi cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior; se aprobă în termen de 15 zile de la data publicării legii
bugetare anuale sau a legii de rectificare în Monitorul Oficial al României, Partea I”. Din momentul adoptării sale de
către Camerele reunite ale Parlamentului, proiectul legii bugetului devine lege (o lege ordinară şi nu organică, nefiind
nominalizată ca atare de către Constituţie). Pentru a produce efecte juridice însă, legea trebuie supusă promulgării.
Promulgarea legii se face în termen de cel mult 20 de zile de la primire de Preşedintele României. Înainte de
promulgare, Preşedintele poate cere Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii. Dacă Preşedintele a cerut
reexaminarea legii ori dacă s-a cerut verificarea constituţionalităţii ei, promulgarea legii se face în cel mult 10 zile de
la primirea legii adoptate după reexaminare sau de la primirea deciziei Curţii Constituţionale, prin care i s-a confirmat
constituţionalitatea.
A. Structura veniturilor publice
Bugetul public este alcătuit din două părţi şi anume: veniturile publice bugetare şi cheltuielile publice bugetare. 37
Veniturile publice bugetare sunt acele resurse băneşti care se cuvin bugetului public şi care în raport de modul de
încasare sunt grupate în venituri bugetare ordinare şi venituri bugetare extraordinare. Aceste venituri publice, în
funcţie de sursa de formare pot fi grupate în : • venituri odinare (curente) • venituri extraodinare Veniturile ordinare
sunt reprezentate de taxe şi impozite (v. legea finanţelor publice). Veniturile extraordinare sunt constituite din:
împrumuturi (datorii publice), suplimentarea masei monetare aflate în circulaţie printr-o nouă emisiune monetară,
emiterea de bani de tezaur şi vânzarea unei părţi din rezervele de aur ale statului. Veniturile publice curente (ordinare)
se încasează cu regularitate la buget, constituind o sursă permanentă care conferă o anumită siguranţă. Din aceasta
categorie fac parte: a) Veniturile fiscale care se compun din: • impozitele directe • impozitele indirecte • veniturile de
la întreprinderile şi domeniile statului Impozitele directe cuprind: - impozit pe profit - impozitul pe venit (din care se
scad cotele şi sumele defalcate din impozitul pe venit pentru bugetele locale) Impozitele indirecte cuprind: - taxa pe
valoarea adaugată evidenţiindu-se taxa pe valoarea adaugată încasata din care se scad sumele pentru bugetele locale -
accize - taxe vamale b) Veniturile nefiscale care cuprind venituri din capital realizate din vărsarea dividendelor pentru
capitalul social al statului la societăţile comerciale, din veniturile de la instituţiile publice şi diverse alte venituri.
Alăturat de veniturile bugetare obişnuite, în anumite situaţii, tot la venituri nefiscale, se pot face încasări de venituri ce
au drept sursă rambursarea împrumuturilor acordate de stat. Bugetul public cuprinde şi o serie de venituri destinate să
acopere o serie de cheltuieli neprevăzute, care apar în cursul anului, acestea fomând fondul de rezervă şi fondul de
investitii, ambele aflate la dispoziţia guvernului. B. Structura cheltuielilor publice Caracterizare generală Noţiunea
cheltuielilor publice în structura finanţelor publice rezultă din ansamblul normelor juridice care reglementează
raporturile de constituire, repartizare şi utilizare a fondurilor publice. Cheltuielile publice presupun folosirea resurselor
financiare ale statului, rezultate prin bugetul public, în scopul întreţinerii sau funcţionării autorităţilor sau instituţiilor
de stat, ca şi al desfăşurării activităţii de învăţământ, sănătate, protecţie socială şi alte activităţi care trebuie finanţate
de către stat. Totodată cheltuielile publice cuprind, pe lânga cheltuielile care corespund interesului statului şi pe cele
efectuate de alte colectivităţi, cum sunt asociaţiile profesionale, culturale, sportive etc. Aceste cheltuieli distincte au
caracter public deoarece sunt în interesul membrilor acestor colectivitati şi sunt finanţate din fonduri 38 băneşti
constituite din contribuţii băneşti ale unor subiecte de drept (inclusiv statul prin buget) şi din alte surse (inclusiv din
venituri proprii). Într-o concepţie modernă a ştiinţei finanţelor publice se înţelege că cheltuielile publice şi bugetare au
ca element distinct destinaţia şi utilizarea sumelor de bani şi forma acestora. Într-o serie de lucrări de drept financiar
din Franţa, se exprimă teoria potrivit căreia cheltuielile publice se referă la folosirea unei sume de bani de către
persoane juridice (stat, institutie etc.), în scopul satisfacerii unei trebuinţe publice. Finanţarea cheltuielilor publice are
loc în cadrul unor raporturi juridice de finanţare care se stabilesc între autorităţile administrative cu atribuţii de
finanţare din bugetele publice (ordonatorii de credite) şi beneficiarii acestor surse publice utilizabile în cheltuielile
publice. Finanţarea cheltuielilor publice financiare presupune aprobarea proiectelor de cheltuieli publice, acordarea
fondurilor aprobate, controlul întrebuinţării acestor fonduri etc., precum şi atribuţii de sancţionare administrativă şi
suspendare a finanţării în cazuri de încălcări ale disciplinei financiare. Unităţile finanţate astfel au dreptul de a cere şi
de a obţine sumele necesare înzestrării lor cu clădiri, instalatii, mijloace de transport etc., precum şi pentru alte
cheltuieli necesare desfăşurării activităţii specifice. Beneficiarii sunt obligaţi să utilizeze fondurile publice potrivit
destinaţiei, justificând cheltuielile efectuate. Finanţarea bugetară este definită ca fiind procedeul sau modul de
întreţinere bănească a instituţiilor, întreprinderilor sau organizaţiilor de stat, realizat prin transmiterea sumelor de bani
cuvenite cu titlu de credite bugetare la dispoziţia organelor, instituţiilor sau unităţilor beneficiare, în mod
nerambursabil, în vederea desfăşurarii activităţii lor specifice, ca şi în scopul acordării drepturilor băneşti ce revin
altor subiecte de drept (v. mecanismul ordonatorilor de credite). Finanţarea poate fi bugetară, sau extrabugetară.
Finanţarea bugetară se caracterizează şi se distinge prin nerambursabilitate, spre deosebire de creditarea extrabugetară
(care se caracterizează prin formele de creditare prevazute de legile în acest sens în cadrul relaţiilor financiare) al cărui
element esential şi distinctiv (de finanţarea bugetară) este rambursabilitatea. Finanţarea bugetară se încadrează în
cheltuielile prevazute în bugetele publice. Partea de cheltuieli a bugetului statului român o reprezintă cheltuielile
social-culturale, pentru apărare naţională şi ordine publică internă, pentru organele de stat, pentru acţiuni economice şi
cercetare ştiinţifică precum şi pentru datoria publică. La determinarea cheltuielilor publice se au în vedere: politica
financiară a statului, numărul de salariaţi, reţeaua de institutii publice în funcţiune, cele care urmează a se înfiinţa în
noul exerciţiu bugetar, folosirea bazei tehnice cu maximă eficienţă, asa cum este prevazut în legea finanţelor publice.
Clasificarea şi evoluţia cheltuielilor bugetare Criterii de clasificare a cheltuielilor publice: a) criteriul administrativ
care se caracterizează prin determinarea instituţiilor prin care se efectuează cheltuielile publice; b) criteriul economic
care este influenţat de venitul naţional şi productivitatea realizată în economie. În raport de venitul naţional,
cheltuielile publice şi bugetare se împart în: 39 * cheltuieli reprezentând avansuri din venitul naţional (ex. cheltuieli
pentru construcţia, dezvoltarea, modernizarea întreprinderilor, regiilor autonome şi altor unităţi economice,
producătoare de bunuri materiale; cheltuieli pentru formarea rezervelor de stat). Aceste cheltuieli sunt considerate ca
fiind productive. * cheltuieli constând în consum de venit naţional (ex. cheltuieli pentru funcţionarea organelor
autorităţii statului, pentru întreţinerea armatei, învăţământ, etc.), considerate ca fiind neproductive (într-un anumit
moment, fără a se analiza eficienţa în viitor). c) dupa destinaţia lor, cheltuielile publice şi bugetare se clasifică în: *
cheltuieli pentru sănătate publică, învăţământ şi educaţie, asistenţa publică şi protecţie socială; * cheltuieli pentru
economia naţională; * cheltuieli destinate întreţinerii organelor statului, a celor care asigură ordinea publică şi forţele
armate. d) după criteriul financiar, cheltuielile bugetare se clasifică în: * definitive - sunt cele care se caracterizează
prin distribuirea resurselor financiare; * temporare - denumite şi operaţiuni de trezorerie având în vedere modalitatea
de derulare şi anume prin conturi speciale de trezorerie - se caracterizează prin faptul că nu sunt urmate imediat de
schimburi de marfă (ex.Finantarea rambursării împrumuturilor); * virtuale sau posibile - sunt cele pe care statul se
angajează să le efectueze în anumite condiţii (ex. Garanţiile acordate de stat pot determina cheltuieli publice în cazul
neachitării creditului garantat de beneficiarul acestuia); * cheltuieli fără contraprestaţie - care au caracter de subvenţie
sau finanţare nerambursabilă. Cheltuielile social-culturale sunt cele mai numeroase, resursele financiare ale statului
fiind utilizate pentru următoarele domenii: învăţământ, sănătate, asigurări sociale, cultură, artă, tineret şi sport,
refacerea şi ocrotirea mediului înconjurator, menţinerea echilibrului ecologic şi altele. * Cheltuielile pentru învăţământ
sunt determinate de necesitatea de instruire şi sunt destinate învăţământului în toate formele (preşcolar, primar,
gimnazial, liceal, postliceal, universitar şi postuniversitar). Din acelaşi capitol de cheltuieli bugetare sunt finanţate şi
instituţiile de învăţământ. Cheltuielile pentru învăţământ sau investiţiile în capital uman (cum mai sunt denumite)
acoperă o pondere esenţială în bugetele statelor dezvoltate, tocmai datorită rolului şi importanţei acestor cheltuieli în
timp. Aceste cheltuieli sunt finanţate din bugetul Ministerului Educaţiei Cercetării şi Inovarii, din bugetele locale
(într-o anumită proporţie potrivit legilor bugetelor locale) şi din alte fonduri speciale precum şi din veniturile acestor
unităţi de învăţământ, cum ar fi: taxe de admitere, de şcolarizare etc. (care completează cheltuielile curente de capital
ale acestor investiţii). * Cheltuieli pentru sănătate sunt destinate menţinerii în stare de funcţionare a dispensarelor
medicale, a policlinicilor, spitalelor, centrelor de recoltare a sângelui, precum şi dezvoltării şi modernizării acestora.
Finanţarea cheltuielilor se face din surse bugetare repartizate de la buget prin Ministerul Sănătatii şi Familiei, din surse
proprii realizate din venituri obţinute din prestarea unor activităţi (analize, expertize etc.) precum şi din fondul
asigurărilor de sănătate constituit prin contribuţia angajaţilor şi angajatorilor. 40 * Cheltuielile pentru cultură şi artă
asigură funcţionarea Ministerului Culturii, întreţinerea şi înzestrarea bibliotecilor, a muzeelor, instituţiilor social-
culturale şi artistice şi finanţarea unor publicatii, spectacole. Proporţia este mică. Sumele prevăzute în buget pentru
cheltuieli culturale şi artistice reprezintă, de regulă, diferenţa dintre veniturile proprii şi cheltuielile considerate
necesare functionării acestor instituţii. * Cheltuielile bugetare pentru asistenţă şi protecţie socială. Cheltuielile pentru
asistenţă socială sunt finanţate de bugetul de stat şi sunt utilizate pentru întreţinerea căminelor de bătrâni, căminelor de
primire a minorilor cu situaţii sociale deosebite, plăţii alocaţiilor de stat pentru copii, pensiile şi ajutoarele băneşti
acordate invalizilor de razboi şi văduvelor de razboi, precum şi urmaşilor acestora. Cheltuielile pentru protecţia
socială a şomerilor sunt destinate atât acordarii ajutorului de somaj cât şi finanţării unor acţiuni de calificare şi
recalificare a şomerilor şi sunt finanţate din fondul de somaj constituit din contribuţia angajaţilor şi angajatorilor. *
Cheltuielile bugetare pentru activitatea sportivă şi de tineret asigură funcţionarea Ministerului Tineretului şi Sportului
şi a tuturor oganelor cuprinse în structura organizatorică a acestuia şi sunt suportate de la bugetul de stat la care se
adaugă veniturile realizate prin progane proprii (ex.organizarea de competiţii cu taxe de intrare) sau alte sume
dobândite din diferite surse (publicitate, sponsorizare etc.). * Cheltuielile pentru refacerea şi ocrotirea mediului
înconjurator sunt destinate pentru: - conservarea şi îmbunătăţirea condiţiilor de sănătate a oamenilor; - menţinerea
posibilităţilor şi condiţiilor de viaţă pentru generaţiile viitoare - în special a resurselor naturale regenerabile -
asigurându-se astfel o dezvoltare durabilă; - evitarea poluărilor prin adoptarea unor măsuri preventive; - conservarea
biodiversităţii care înseamnă eliminarea poluanţilor, mentinerea ecosistemelor, a capacităţii lor de functionare; -
conservarea moştenirii valorilor cultuale şi istorice, prin indepărtarea poluării; - aplicarea măsurilor coercitive
împotriva celor care ignoră regulile de mediu şi poluează mediul în orice mod. Aceste cheltuieli se suportă din surse
bugetare prin bugetele publice anuale şi din veniturile proprii obţinute din prestarea unor activităţi către terţi. O altă
categorie complexă de cheltuieli publice este cea pentru acţiuni economice şi de cercetare stiintifică, acestea
cuprinzând cheltuielile repartizate pentru instituţii sau activităţi de cercetare ştiintifică, finanţările acordate diferitelor
ramuri industriale, finanţări pentru agricultură etc. Cheltuielile publice pentru acţiuni economice, sunt determinate de
funcţiile şi scopurile statului care se manifestă în dezvoltarea sistematică a ramurilor economiei naţionale, potrivit
legalităţilor economice. În acest scop, statul alocă o bună parte din resursele sale băneşti pentru întreţinerea aparatului
bugetar, iar o altă parte este utilizată pentru: - sporirea fondurilor fixe pe calea investiţiilor. Aici se include construirea
de obiective industriale noi, precum şi modernizarea celor existente. - readucerea fondurilor fixe partial uzate într-o
stare de funcţionare cât mai apropiată de cea initială, pe calea reparaţiei capitale. - asigurarea întreprinderilor nou
create cu mijloace circulante proprii necesare şi acoperirea necesarului de mijloacele circulante la întreprinderile în
funcţiune. 41 - acoperirea unor diferenţe de preţ (agricultura, energie, etc) - acoperirea cheltuielilor pentru finanţarea
acţiunilor agronomice, zootehnice şi veterinare, de gospodărie comunală etc. (ex. subvenţionarea preţului la
îngraşăminte chimice, unele produse agricole, etc.) Organele financiare realizează planurile financiare ale ministerelor
şi întreprinderilor în ceea ce priveşte necesităţile de resurse băneşti ale acestora, ţinând seama de condiţiile concrete în
care acestea îşi desfăşoară activitatea, precum şi de necesităţile lor de dezvoltare. În cursul anului aceste organe
exercită un control asupa activităţii unităţilor economice şi verifică dacă resursele financiare ce le-au fost repartizate
pentru această destinatie au fost utilizate potrivit scopului determinat. Cheltuielile şi subvenţiile pentru domeniul
economic sunt prevăzute în bugetele ministerelor de resort, grupând un anumit număr de specii de cheltuieli, cum ar
fi: - cheltuieli pentru rezerva de stat şi pentru mobilizare; - cheltuieli pentru unităţile vamale; - cheltuieli pentru
diferenţe nefavorabile la importuri de bunuri necesare consumului intern (ex. diferenţe de curs valutar). - cheltuieli
pentru activităţi de integrare a învăţământului superior cu producţia, proiectarea şi pestarea de servicii. Statul
efectuează cheltuieli atunci când participa alături de alţi investitori la dezvoltarea unor ramuri industriale, având în
vedere nevoile poporului şi apărarea ţării. De asemenea statul poate finanţa integral, din propriile surse financiare,
cheltuielile de construire a unor întreprinderi, în special cu caracter militar (care presupune o anumită
confidenţialitate). Şi nu în ultimul rand, statul finanţează cheltuielile de răscumparare a unor întreprinderi de la alţi
proprietari, din considerente politice (unitatea prezentând interes în activitatea statului) sau pentru a-i salva pe aceştia
de la faliment. Statul suportă, pe lângă cheltuieli bugetare, anumite investiţii, cum ar fi cele pentru sistematizarea
teritorială (ex. extinderea şi întreţinerea drumurilor şi podurilor, a reţelei electrice, de gaze naturale, canalizare apă,
etc.) determină un ajutor pentru investitori (care nu mai suportă cheltuieli de această natură) aceştia putând utiliza
resursele băneşti disponibile în alte scopuri (urmate de profituri impozabile care constituie surse de venituri bugetare
pe parcurs). Finanţarea acestor investiţii se realizează, potrivit legii din fondul central de dezvoltare economică
constituit la nivelul unităţilor administrativ- teitoriale (pentru cele de interes local) şi din fondul propriu al unităţilor
constituit pentru modernizări, dezvoltări, amenajări, reutilări etc. (constituit din fondul de amortizare, mijloacele
băneşti realizate din vânzarea fondurilor fixe scoase din uz, mobilizarea resurselor interne şi alte surse). Pentru datoria
publică sunt cuprinse la cheltuieli bugetare de stat dobânzile pentru împrumuturile de stat curente şi ratele scadente
pentru împrumuturile contractate în anii anteriori. Partea de cheltuieli a bugetului de stat cuprinde şi cheltuielile
conjunctural autorizate de Parlament prin legi bugetare anuale. Cheltuielile bugetare pentru autorităţile publice şi
apărare În legea de aprobare a bugetului este prevăzut un capitol separat de cheltuieli pentru ordinea publică, pentru
autorităţile publice şi pentru apărarea ţării. 42 Cheltuielile pentru ordinea publică au destinaţia similară cu cele pentru
autorităţile publice deoarece organele de stat care au atribuţii de ordine publică şi securitate sunt autorităţi publice. În
acest sens cheltuielile pentru ordine publică fac parte din cheltuielile pentru autorităţile publice. Din cheltuielile
bugetare pentru autorităţile publice fac parte: - cheltuielile pentru finanţarea presedinţiei statului (prin buget anual
distinct) - cheltuieli pentru activităţi legislative (prin bugete distincte ale Senatului şi Camerei Deputaţilor); - cheltuieli
pentru autorităţile judecătoreşti (prin bugete distincte ale Ministerului Justiţiei, Ministerului Public şi Inaltei Curti de
Casatie si Justitie); - cheltuielile pentru autorităţile executive, începând cu Guvernul Romaniei şi continuând cu fiecare
minister şi organ administrativ central; - cheltuieli pentru organele si autoritatile de administratie si ordine publica -
prin bugetele Ministerului Administratiei şi Internelor şi Serviciului Român de Informaţii. În structura acestor
cheltuieli sunt evidenţiate cheltuielile curente şi de capital. Finanţarea autorităţilor publice se face ca la instituţiile
publice finanţate integral din bugetul public, având personalitate juridică, patrimoniu propriu, cont bancar şi servicii
financiar-contabile care întocmesc anual buget de venituri şi cheltuieli. Cheltuielile bugetare pentru apărarea ţării
(numite şi cheltuieli militare) se împart în: - cheltuieli directe (pentru întreţinerea şi înzestrarea anuală) - cheltuieli
indirecte utilizate pentru: îndepărtarea unor consecinţe ale războaielor, despăgubiri de război, restituirea unor credite
angajate pentru purtarea războaielor, plata pensiilor pentru invalizii de război, orfani şi văduve de război Cheltuielile
bugetare pentru apărare sunt finanţate din alocaţii bugetare şi surse proprii (obţinute din valorificarea unor produse
aflate în dotare sau efectuarea unor prestaţii). Structura cheltuielilor publice Structura cheltuielilor publice o reprezintă
acele cheltuieli care aparţin bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetelor locale. Şi cheltuielile
bugetare sunt constituite din: a) Cheltuieli curente care cuprind: - cheltuieli de personal; - cheltuieli materiale şi
servicii; - subvenţii; - prime; - transferuri; - dobânzi aferente datoriei publice şi alte cheltuieli; - rezerva. b) Cheltuieli
de capital; c) Împrumuturi acordate; d) Rambursări de credite, plăţi de dobânzi şi comisioane la credite, din acestea: -
rambursări de credite externe - plăţi de dobânzi şi comisioane la credite externe Alăturat acestor categorii de cheltuieli,
partea de cheltuieli a bugetului public cuprinde şi cheltuieli care pot fi considerate conjuncturale, autorizate şi ele de
Parlament prin dispoziţiile exprese ale legii bugetare anuale. 43 Astfel de cheltuieli sunt destinate înlăturarii unor
efecte ale calamităţilor naturale, stimulării exportului de produse autohtone potrivit necesităţilor de creştere a
resurselor valutare etc. Partea veniturilor unui buget împreună cu cea care reprezintă cheltuielile aceluiaşi buget
constituie bilanţul bugetului. Un buget este echilibrat atâta timp cât valoarea veniturilor este egală cu cea a
cheltuielilor. Când veniturile depăşesc cheltuielile, bugetul este excedentar şi invers, atunci când cheltuie
6.1.3. Ordonatorii de credite
– sunt conducătorii instituţiilor publice care primesc credite bugetare prin Legea bugetului de stat. Ordonatorii de
credite au obligaţia de a angaja şi utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate,
pentru cheltuielile strict legate de activitatea instituţiilor publice respective şi cu respectarea dispoziţiilor legale.
Ordonatorii de credite sunt de 3 grade: I. Ordonatori principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurărilor
sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale sunt conducătorii autorităţilor publice, miniştrii şi conducătorii celorlalte
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, conducătorii autorităţilor administrative autonome. La
Camera Deputaţilor şi la Senat, ordonatorii principali de credite sunt secretarii generali ai acestora. Ordonatorii
principali de credite repartizează creditele bugetare aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi
bugetele fondurilor speciale pe unităţile ierarhic inferioare în raport cu sarcinile acestora cuprinse în bugetele
respective şi aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetul propriu cu respectarea dispoziţiilor legale. II. Ordonatorii
secundari de credite sunt conducători ai instituţiilor publice cu personalitate juridică din subordinea ordonatorilor
principali de credite care aprobă 48 efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii şi a celor din bugetele fondurilor
speciale, cu respectarea dispoziţiilor legale şi repartizează creditele bugetare aprobate pe unităţile ierarhic inferioare,
ai căror conducători sunt ordonatorii terţiari de credite. III. Ordonatorii terţiari de credite sunt conducători de instituţii
publice cu personalitate juridică din subordinea ordonatorilor principali de credite sau ordonatorilor secundari de
credite care utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor instituţiilor pe care
le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate în condiţiile stabilite prin dispoziţii legale. Ordonatorii principali
de credite pot delega dreptul de a aproba folosirea şi repartizarea creditelor bugetare înlocuitorilor de drept, precum şi
altor persoane împuternicite în acest scop. Ordonatorii de credite bugetare răspund de respectarea dispoziţiilor legale
în utilizarea creditelor, folosirea cu eficienţă a sumelor primite de la bugetul de stat, de integritatea bunurilor
încredinţate unităţii pe care o conduc, organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii, precum şi de prezentarea la termen a
dărilor de seamă contabile asupra execuţiei bugetare. Conform Legii a finanţelor publice: „Ordonatorii principali de
credite vor repartiza creditele bugetare, după reţinerea a 10% din prevederile aprobate acestora, pentru asigurarea unei
execuţii bugetare prudente, cu excepţia cheltuielilor de personal şi a celor care decurg din obligaţii internaţionale, care
vor fi repartizate integral. Repartizarea sumelor reţinute în proporţie de 10% se face în semestrul al doilea, după
examinarea de către Guvern a execuţiei bugetare”. După cum am prezentat, ordonatorii principali de credite şi
ordonatorii secundari de credite au pe lângă atribuţii legate de întrebuinţarea sumelor aprobate pentru instituţiile
proprii şi atribuţii de repartizare a alocaţiilor bugetare pe instituţii aflate în relaţii de subordonare. În conţinutul acestor
raporturi de subordonare există şi drepturi ale ordonatorilor principali de credite şi respectiv ale ordonatorilor
secundari de credite de a verifica modul de respectare a disciplinei bugetare şi financiare de către ordonatorul
subordonat. În situaţia în care se constată încălcarea normelor legale, ordonatorii supraordonaţi pot aplica sancţiuni
subordonaţi, cum ar fi, de exemplu, neacordarea de noi alocaţii bugetare sau retragerea alocaţiilor bugetare acordate.
Alături de aceste măsuri de ordin financiar cei vinovaţi îşi pot atrage răspunderea disciplinară administrativă sau de
altă natură. Ordonatorii de credite răspund, potrivit legii, de: a) angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor în
limita creditelor bugetare repartizate şi aprobate potrivit prevederilor legale; b) realizarea veniturilor; c) angajarea şi
utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare; d) integritatea bunurilor încredinţate instituţiei pe care
o conduc; e) organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a situaţiilor financiare asupra situaţiei
patrimoniului aflat în administrare şi execuţiei bugetare; f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de
achiziţii publice şi a programului de lucrări de investiţii publice; g) organizarea evidenţei programelor, inlcusiv a
indicatorilor aferenţi acestora; h) organizarea şi ţinerea la zi a evidenţei patrimoniului, conform prevederilor legale.
11.2. Funcţiile controlului financiar
Prin modul de organizare şi exercitare, prin rolul şi obiectivele pe care le urmăreşte, controlul financiar îndeplineşte
unele functii: funcţia de evaluare, funcţia preventivă, funcţia de documentare, funcţia recuperatorie, funcţia
pedagogică. Funcţia de evaluare are în vedere acte şi operaţiuni de estimare a situaţiei existente la un moment dat, a
rezultatelor obţinute la sfârşitul unei perioade, a modului de desfăşurare a activităţii în condiţiile de normalitate,
legalitate şi eficienţă. Controlul oferă un diagnostic al situaţiei existente, identificând abaterile de la regulile
prestabilite şi oferă conducatorului entitatii verificate date şi informaţii ce pot duce la creşterea eficacităţii proceselor
de conducere. În afară de datele şi informaţiile consemnate prin documentele specifice controlului, se fac şi propuneri
şi sugestii de îmbunătăţire a activităţii care influenţează, la rândul lor actul decizional. Funcţia preventivă constă intr-o
serie de măsuri luate de organele de control în vederea evitării şi eliminării unor fraude, înainte de a se produce
efectele negative ale acestora, prin identificarea şi anularea cauzelor care le generează sau favorizează. Prin această
acţiune, controlul are sarcina de a opri actele şi operaţiunile care nu sunt legale, în faza de angajare a persoanei
respective. În acest sens, acţiunea preventivă se manifestă înaintea emiterii actelor sau efectuării operaţiunilor, astfel
încât să se preîntâmpine eventualele prejudicii. Această funcţie derivă din faptul că controlul are menirea de a orienta
atenţia spre obiective majore, într-o ordine de prioritate raţionala, care să prevină şi sa înlăture risipa de efort uman şi
mijloace materiale şi să asigure eficienţa economică. Prin intermediul acestei funcţii, pe lângă legalitatea actelor şi
operaţiunilor, se mai urmăreşte oportunitatea, necesitatea şi economicitatea acestora. Functia de documentare prin care
se asigura cunoasterea cantitativa şi calitativa a problemelor ce fac obiectul dezvoltarii economico-sociale, relevarea
fraudelor şi depistarea cauzelor acestora, precum şi identificarea acţiunilor eficiente pentru a fi generalizate, controlul
participând nemijlocit la actul de conducere, furnizând date şi informatii pentru fundamentare deciziilor economico-
financiare. Functia recuperatorie prezintă o importanţă majoră a controlului financiar, constând în acţiunea de
descoperire şi recuperare a pagubei şi luare de măsuri faţă de cei vinovaţi. Măsurile de constrângere se iau fie de
organele de control direct, fie la propunerea acestora de către organul ierarhic superior sau justiţie. Formele
procedurale legale de recuperare sunt: recuperarea pe calea executării silite, recuperarea pe calea răspunderii materiale
reglementată de legislaţia muncii, precum şi recuperarea pe calea acţiunii civile în justiţie. Functia pedagogică are un
caracter formativ, de generalizare a experienţei pozitive. Controlul, prin rezultatele sale, contribuie la formarea
deontologiei profesionale, îndeosebi a celor implicaţi în administrarea fondurilo publice. La rândul lor, persoanele
care alcătuiesc corpul de control, prin nivelul de pregătire şi atitudine civică, trebuie să reprezinte un model de
comportament corect, dar şi intransigent. Această funcţie se realizează şi în combaterea manifestărilor ilegale, prin
depistarea 99 şi sancţionarea lor cu fermitate. Publicitatea realizată în jurul acestor cazuri va contribui şi va favoriza
îndeplinirea corectă, în deplină legalitate a atribuţiilor de serviciu. Exercitarea într-un spirit de obiectivitate şi
legalitate a controlului, este în măsură să asigure relaţii corecte şi civilizate între controlor şi controlat. 11.3. Obiectul
controlului financiar Este format din actele şi operatiunile emise sau înfăptuite de agenţii economici. Într-o
caracterizare generală, actele şi operaţiunile de control financiar sunt: - verificări documentare şi faptice; - consemnări
scrise ale constatărilor; - formulări de aprecieri şi concluzii; - decizii privind coerciţiunile necesare pentru
restabilizarea conformităţii activităţii financiare a subiectelor de drept controlate. Aceste verificări, consemnări şi
decizii se regăsesc cu deosebiri inerente în procedurile de control financiar desfăşurate fie preventiv, fie concomitent,
fie posterior asupra actelor şi operaţiunilor financiare. În acelaşi timp, potrivit necesităţii, activitatea de control
financiar este desfăşurată de organe şi persoane investite prin lege cu atribuţiuni de control sau de verificare a
respectării şi aplicării conforme a dispoziţiilor de drept financiar public. Ca urmare a acestui fapt, operaţiunile de
control financiar pot fi săvârşite numai de către organele şi persoanele legal împuternicite, ele sunt acte şi operaţiuni
autorizate de stat în interes public şi, în consecinţă, sunt obligatorii pentru toate subiectele de drept vizate. Exercitarea
controlului financiar fiind necesară asupra activităţii financiare a tuturor organelor de stat, instituţiilor şi autorităţilor
publice centrale şi locale, organele de control financiar sunt organizate într-o anumită ierarhie şi investite cu atribuţii
de control în domeniul bugetar sau numai în domeniul fiscal. În acelaşi timp, potrivit interesului public de control
financiar competenţa organelor de control financiar este extinsă şi asupra evidenţei contabile şi activităţii financiare a
altor persoane juridice decât cele de natură statală. În ceea ce priveşte modul de organizare, în statele moderne cu
economie liberal capitalistă şi regim politic democrat parlamentar, controlul financiar este conceput şi se aplică
preponderent cu denumirea de control al executării bugetului de stat şi bugetelor locale. Având în vedere însemnătatea
bugetului de stat ca act parlamentar de autorizară anuală a veniturilor şi cheltuielilor publice, controlul financiar din
Franţa şi alte state europene este reglementat ca un control al executării bugetului de stat menit să asigure
conformitatea executării bugetului de stat. În acets scop, controlul executării bugetului de stat se exercită sub formele
principale de control administrativ, jurisdicţional şi parlamentar. Controlul financiar nu trebuie limitat numai la cel
care se realizează din afara instituţiilor supuse acestuia, ci trebuie înţeles şi ca o activitate internă, instrument de
autoreglare a acţiunilor proprii.
12.2. Atribuţii de control ale Curtii de Conturi
Curtea de Conturi își exercită controlul asupra modului de formare, de administrare şi întrebuinţare a resurselor
financiare ale statului şi ale sectorului public, precum şi modul de gestionare a patrimoniului public şi privat al statului
şi al unităţilor administrativ-teritoriale. Funcţia de control se realizează prin proceduri de audit public extern prevăzute
în standardele proprii de audit, elaborate în conformitate cu standardele de audit internaţionale general acceptate.
Subiectele de drept supuse controlului Curţii de Conturi sunt : - statul şi unităţile administrativ-teritoriale în calitate de
persoane juridice de drept public, cu serviciile şi instituţiile lor publice, autonome sau neautonome, - Banca Naţională
a României, - regiile autonome, - societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990 la care statul, unităţile administrativ-
teritoriale, instituţiile publice sau regiile autonome deţin, singure sau împreuna, integral sau mai mult de jumătate din
capitalul social, - organismele autonome de asigurări sociale sau de altă natură, care gestionează bunuri, valori sau
fonduri, într-un regim legal obligatoriu, în condiţiile în care prîn lege sau prin statutele lor se prevede acest lucru.
Curtea de Conturi poate hotărî efectuarea de controale şi la alte persoane juridice care : - beneficiază de garanţii
guvernamentale pentru credite, de subvenţii sau alte forme de sprijin din partea statului, a unităţilor administrativ-
teritoriale sau a instituţiilor publice, - administrează, în baza unui contract de concesiune sau închiriere, bunuri
aparţinând domeniul public sau privat al statului sau al unităţilor administrativteritoriale, 107 - administrează şi/sau
utilizează fonduri publice, în sensul prezentei legi, verificările urmând a se efectua numai în legătură cu legalitatea
administrării şi/sau utilizării acestor fonduri. Controlul execuţiei bugetelor Camerei Deputaţilor, Senatului,
Administraţiei Prezidenţiale, Guvernului, Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Curţii Constuţionale, Consiliului
Legislativ şi Avocatului Poporului se exercită exclusiv de către Curtea de Conturi. Curtea de Conturi efectueaza
auditul financiar asupra următoarelor conturi de execuţie: a) contul general anual de execuţie a bugetului de stat; b)
contul anual de execuţie a bugetului asigurărilor sociale de stat; c) conturile anuale de execuţie a fondurilor speciale;
d) conturile anuale de execuţie a bugetelor locale, ale municipiului Bucureşti, ale judeţelor, ale sectoarelor
municipiului Bucureşti, ale municipiilor, ale oraşelor şi comunelor; e) contul anual de execuţie a bugetului trezoreriei
statului; f) conturile anuale de execuţie a bugetelor instituţiilor publice autonome; g) conturile anuale de execuţie a
bugetelor instituţiilor publice finanţate integral sau partial de la bugetul de stat, de la bugetul asigurărilor sociale de
stat, de la bugetele locale şi de la bugetele fondurilor speciale, dupa caz; h) conturile anuale de execuţie a bugetelor
instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii; i) contul general anual al datoriei publice a statului; j)
conturile anuale de execuţe a bugetului fondurilor externe nerambursabile. Prin verificările sale, Curtea de Conturi
urmăreşte, în principal: a) exactitatea şi realitatea situaţiilor financiare, aşa cum sunt stabilite în eglementările
contabile în vigoare; b) evaluarea sistemelor de management şi control la autorităţile cu sarcini privind urmărirea
obligaţiilor financiare către bugete sau către alte fonduri publice stabilite prin lege, ale persoanelor juridice sau fizice;
c) utilizarea fondurilor alocate de la buget sau din alte fonduri speciale, conform destinaţiei stabilite; d) calitatea
gestiunii economico-financiare; e) economicitatea, eficacitatea şi eficienţa utilizării fondurilor publice. Curtea de
Conturi exercită controlul cu privire la respectarea de către autorităţile cu atribuţii în domeniul privatizării a metodelor
şi procedurilor de privatizare, prevăzute de lege, precum şi asupra modului în care acestea au asigurat respectarea
clauzelor contractuale stabilite prin contractele de privatizare. Curtea de Conturi exercită controlul respectării
dispoziţiilor legale privind modul de administrare şi întrebuintare a resurselor financiare rezultate din acţiunile de
privatizare. Curtea de Conturi poate exercita controlul în cazul de mai sus, indiferent de momentul în care s-a
desfăşurat procesul de privatizare, prin vânzarea acţiunilor deţinute de stat la societăţile comerciale, pâna la
clarificarea tuturor aspectelor. Obiectivele controalelor Curţii de Conturi dispuse de Camera Deputatilor sau de Senat
ori dispuse de Curte se stabilesc de acestea prin hotărâre şi se aduc la cunoştinta celor interesaţi. In vederea îndeplinirii
unor obligații în domeniul auditului extern, ce revin României in calitate de stat membru al Uniunii Europene, este
organizată și funcționează Autoritatea de Audit pentru fondurile nerambursabile de preaderare acordate Romaniei de
Uniunea Europeana prin programele PHARE, ISPA si 108 SAPARD, pentru fondurile structurale si de coeziune,
pentru Fondul European de Garantare in Agricultura, pentru Fondul European pentru Agricultura si Dezvoltare
Rurala, pentru Fondul European pentru Pescuit, precum si pentru fondurile acordate in perioada postaderare, denumită
Autoritatea de Audit, care are atribuții și proceduri de lucru proprii. Autoritatea de audit este un organism fără
personalitate juridică, independent din punct de vedere operaţional faţă de Curtea de Conturi şi faţă de celelalte
autorităţi responsabile cu gestionarea şi implementarea fondurilor comunitare nerambursabile, cu sediul în Bucureşti.
Este condusă de un preşedinte şi doi vicepreşedinte, numiţi de Parlament, dintre consilierii de conturi în funcţie,
pentru perioada mandatului de consilier de conturi pentru care au fost numiţi. Structura organizatorică a Autorităţii de
audit se aprobă, de asemenea, de plenul Curţii de Conturi. Autoritatea de audit are atribuţii şi proceduri de lucru
proprii. Atribuţiile Autorităţii de audit sunt, în principal, următoarele: a) evaluarea conformităţii sistemelor de
management şi control pentru programele operationale cofinantate prin instrumentele structurale şi prin Fondul
European pentru Pescuit, cu prevederile legale comunitare; b) verificarea, pe bază de eşantion reprezentativ, a
cheltuielilor declarate de autoritatile responsabile cu gestionarea şi implementarea fondurilor prevazute în lege; c)
raportarea anuala privind compatibilitatea sistemelor de management şi control ale autoritatilor responsabile cu
gestionarea şi implementarea fondurilor prevazute la art. 12, referitor la capacitatea acestora de a asigura
conformitatea operatiunilor cu reglementările comunitare; d) verificarea existenţei şi corectitudinii elementului de
cofinanţare national; e) eliberarea certificatelor de audit privind conturile anuale ale agentiilor de plăţi, precum şi
pentru contul Euro SAPARD, în ceea ce priveste integralitatea, acuratetea şi veridicitatea acestor conturi; f) emiterea
opiniei asupra declaraţiei de asigurare, emise de agenţiile de plăţi pentru agricultură şi dezvoltare rurală; g) emiterea
declaraţiilor de închidere, însoţite de rapoarte de audit, pentru fiecare program sau masură, finanţate din fondurile
prevazute de lege ; h) urmărirea respectării criteriilor de acreditare a autorităţilor responsabile cu gestionarea şi
implementarea fondurilor comunitare nerambursabile, destinate agriculturii şi dezvoltării rurale, pe toată perioada de
implementare tehnică şi financiară a acestora; i) urmărirea modului de implementare de entitatile auditate a
recomandărilor formulate ca urmare a acţiunilor de audit efectuate de Autoritatea de Audit. Pentru fondurile
comunitare nerambursabile, destinate susţinerii agriculturii şi dezvoltării rurale, Autoritatea de Audit îndeplineste rolul
de organism de certificare . Pentru realizarea atributiilor ce îi revin, Autoritatea de Audit poate încheia acorduri cu
structurile responsabile pentru managementul fondurilor. Autoritatea de Audit raportează Comisiei Europene asupra
modului de utilizare a fondurilor comunitare