Sunteți pe pagina 1din 291

Conf. Univ.

dr

Marcel Boloş

Bugetul şi Trezoreria Publică.


Note de curs
CAPITOLUL I
O scurtă incursiune în teoria bugetului, a descentralizării
financiare şi a echilibrării bugetelor
1.1. Bugetul – concept şi evoluţie

Termenul de “buget” îşi are originea în limba latină desemnând sac cu bani, fiind
regăsit cu acelaşi sens şi în limba franceză, semnificând sac, pungă sau cufăr în care se
păstrau obiectele personale sau banii atunci când se întreprindea o călătorie.
Definirea juridică a bugetului este întâlnită în România, pentru prima dată, în anul
1929, odată cu adoptarea Legii asupra contabilităţii publice şi asupra controlului bugetului şi
patrimoniului public.
Bugetul, în sensul acestei legi, reprezenta actul prin care erau prevăzute şi în prealabil
aprobate veniturile şi cheltuielile anuale ale statului şi ale tuturor serviciilor publice 1.
Această modalitate de definire a bugetului îşi are originea în decretul din 13 mai 1862
asupra contabilităţii publice din Franţa unde se reglementează bugetul ca fiind actul prin care
sunt prevăzute şi autorizate veniturile şi cheltuielile anuale ale statului sau ale altor servicii pe
care legile le supun aceloraşi reguli 2.
Legea asupra contabilităţii publice din 1929, amintită anterior mai aduce şi o serie de
alte noutăţi faţă de reglementările legale anterioare:
• se face o distincţie precisă între funcţiunile de administrator, mânuitor de bani şi
materiale publice (aici e vorba de funcția de trezorier al bugetului) ;
• se instituie obligativitatea inventarierii patrimoniului statului (mai ales a
activelor publice);
• se introduce durata anului bugetar de 12 luni, în loc de 18 luni;
• se fixează termenul legal în care se elaborează şi se depune bugetul;
• se introduce distincţia precisă între cheltuielile ordinare şi cheltuielile de
investiţie;
• se introduce controlul financiar preventiv;
• se stabilesc cele 4 etape în angajarea cheltuielilor (angajarea, lichidarea,
ordonanțarea și plata - funcția de control întărindu-se în cadrul fiecărei etape)
• se introduce carnetul de impozite al contribuabililor şi controlul asupra averii
funcţionarilor;
• se introduce contabilitatea în partidă dublă;
• se înfiinţează bugetul interior al fiecărui Departament precum şi distribuţia
lunară a creditelor, pentru a se înlătura neajunsurile provenite din fluctuaţiile
lunare de încasări.
Legea organică menţionată nu face o distincţie clară între noţiunea de buget al Statului
şi bugetele locale, amândouă fiind din acest punct de vedere acte prin care sunt prevăzute şi
autorizate veniturile şi cheltuielile publice aprobate de autorităţile competente.
Anul 1933 este anul în care prin adoptarea legii pentru organizarea finanţelor locale se
pun bazele legale ale bugetelor locale.
Legea pentru organizarea finanţelor publice locale publicată în Monitorul Oficial nr.88
din 14 aprilie 1933 aduce şi ea la rândul ei o serie de noutăţi faţă de reglementările anterioare:
• veniturile administraţiei locale se împart în grupe distincte astfel:
a) venituri ordinare
b) venituri extraordinare
c) venituri cu destinaţie specială
d) venituri diverse
• cheltuielile comunităţilor locale se împart în:
a) cheltuieli ordinare

1
art.4 din Legea asupra contabilităţii publice şi asupra controlului bugetului şi patrimoniului public din 1929
2
art.5 din Decretul asupra contabilităţii publice din Franţa din 13 Mai 1862
b) cheltuieli extraordinare
c) cheltuieli cu destinaţie specială
d) cheltuieli diverse
În esenţă, legea organică menţionată abrogă legile anterioare referitoare la
administrarea finanţelor locale:
1) Legea asupra maximului taxelor comunale din 1923;
2) Legea pentru organizarea fondului judeţean şi comunal din 1926, cu toate
modificările ei;
3) Legea şi regulamentul pentru perceperea şi urmărirea veniturilor comunale din
1886.
Prin această lege finanţele locale capătă o nouă formă de organizare astfe că, se pun
bazele unor noi principii de întocmire şi executare a bugetelor locale.
Bugetele locale cuprind două părţi:
a) Bugetul părţii de venituri
b) Bugetul părţii de cheltuieli
Fiecare buget-componentă are în structură, la rândul său, următoarele subdiviziuni:
• Venituri şi cheltuieli ordinare
• Venituri şi cheltuieli extraordinare
• Venituri şi cheltuieli cu destinaţie specială
• Venituri şi cheltuieli diverse
Proiectele de buget 3 erau însoţite de raportul Comisiei Financiare şi de o expunere
motivată a şefului administraţiei locale, fiind aprobate pe articole şi în total până la data de 15
februarie a fiecărui an, de către consiliul comunal sau judeţean.
Principiile privind elaborarea, executarea şi controlul bugetelor locale se regăsesc şi în
Legea administrativă din 1938 şi regulamentul de aplicare al acesteia publicat în Monitorul
Oficial nr.268 din 18 nov.1939.
Titlul VIII al legii administrative amintite reglementează modul de administrare al
finanţelor locale cuprinzând dispoziţii referitoare la venituri, cheltuieli, executarea şi controlul
bugetului, urmărirea averii administraţiilor locale, constatarea şi încasarea veniturilor etc.
Regulamentul preia unele texte din legea asupra contabilităţii publice referitoare la
condiţiile de întocmire, executare şi control al bugetului.
Ca şi în cazul bugetului de stat, proiectul de buget este întocmit de către autoritatea
executivă (primar şi prefecţii de judeţ), cu cel puţin 2 luni înainte de începerea anului
financiar 4. Proiectul de buget este adus la cunoştinţa publică cu 10 zile înainte de ziua şedinţei
consiliului comunal sau judeţean.
Structura bugetului este aceeaşi cu structura aprobată prin legea asupra organizării
finanţelor publice locale.
Despre autonomie financiară locală în perioada economiei socialiste monopolist –
statale nu se poate vorbi.
Administraţiile locale au funcţionat sub forma consiliilor populare, orice decizie la
nivel local fiind aproape imposibil de luat.
Edificarea noii societăţi în spaţiul economico-geografic al României – societatea
civilă, a unei noi economii – economia de piaţă, a unui nou tip de democraţii – democraţia
constituţională, a unui nou tip de stat – statul de drept, democratic şi social are loc după anul
1989.

3
art.49 din Legea pentru organizarea finanţelor locale din 1933
4
art.159 din Legea administrativă din anul 1938
Din acest moment începe înlocuirea economiei socialiste, de comandă cu economia de
piaţă social-umanistă, fiind vorba de un proces de tranziţie economică al cărei conţinut
principal constă în:
• trecerea de la un anumit sistem de relaţii economice de proprietate bazat pe
proprietatea socialistă la un nou sistem bazat pe dominaţia proprietăţii private;
• trecerea de la un mecanism preponderent administrativ bazat pe ordine de la centru
în organizarea şi funcţionarea vieţii economico-sociale la un mecanism bazat în
principal pe iniţiativă, libertate şi pârghii economice;
• transformarea substanţială a structurii economiei naţionale;
• trecerea la un alt standard de trai mai ridicat, specific statelor care au trecut treptat
la economia de piață;
Constituţia României, adoptată în 1992, stabileşte ierarhia bugetelor, utilizând
termenul de buget public naţional în a cărui componenţă intră:
• Bugetul de stat;
• Bugetul asigurărilor sociale de stat;
• Bugetul local al comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor.
Autonomia financiară locală este recunoscută prin Legea nr.69/1991 privind
administraţia publică locală când se stabileşte ca atribuţie financiară a consiliilor locale
aprobarea bugetelor de venituri şi cheltuieli.
Tot în anul 1991 este adoptată Legea finanţelor publice nr.10/1991 prin care se
defineşte raportul dintre finanţele publice şi bugetul public naţional, în sensul că finanţele
publice includ:
• elaborarea şi execuţia bugetului public naţional;
• stabilirea şi încasarea impozitelor şi taxelor şi a altor venituri datorate statului;
• utilizarea mijloacelor financiare ale organelor puterii legislative, judecătoreşti şi
executive;
• controlul modului de folosire a mijloacelor materiale şi băneşti aparţinând regiilor
autonome, instituţiilor publice şi a celor privind capitalul social al statului din
societăţile comerciale.
Rezultă deci că bugetul public naţional este o componentă de bază a finanţelor publice.
Bazele juridice ale bugetului au fost puse şi prin Legea nr.72/1996 privind finanţele
publice, resursele financiare publice fiind constituite şi gestionate printr-un sistem unitar de
bugete 5 care au inclus: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale,
bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului şi bugetul instituţiilor publice cu
caracter autonom.
Anul 1998 pune pe picior de egalitate din punct de vedere legislativ finanţele publice
naţionale cu cele locale prin adoptarea Legii nr.189/1998 privind finanţele publice. Legea
respectă principiile de bază ale federalismului fiscal (descentralizării fiscale) în sensul că:
- instituie obligaţia de încasare, stabilire şi administrare a impozitelor şi taxelor de
către autorităţile locale;
- dă posibilitatea prelevării unor surse din bugetul de stat cu titlu de transferuri către
bugetele locale destinate în principal echilibrării bugetelor locale;
- stabileşte prerogativele administraţiilor publice locale de a angaja credite
(împrumuturi).

5
art.1 din Legea nr.72/1996 privind finanţele publice
1.2. Conţinutul bugetului

Analiza definiț iilor menționate în paragraful anterior conduc la concluzia că bugetul


indiferent de nivelul de administra ție la car e se referă (național, local, asigurări sociale sau
asigurări sociale de stat) este un instrument de planificare a resurselor financiare
și de alocare
a acestora pe destinații pentru ca autoritățile publice să își poată îndeplini una din cele mai
importante funcții aceea de a asigura prestarea de servicii publice în interesul populației,
bazat pe principiul subsidiarității (al apropierii serviciilor față de cetățeni)
Bugetul poate fi abordat ca şi conţinut din mai multe puncte de vedere 6:
• Bugetul – ca document - program
• Bugetul – ca lege
• Bugetul – ca sistem de fluxuri financiare
• Bugetul – ca instrument al politicii autorităților publice în domeniul fiscalităţii

1.2.1 Bugetul – ca document - program

Bugetul ca document - program este documentul prin care se prevăd anual resursele
financiare ale statuluiși unităților administrativ -teritoriale şi cheltuielile publice necesare
susținerii serviciilor pe care autoritățile publice trebuie să le asigure conform constituției.
Resursele financiare ale statului și unităţilor administrativ - teritoriale se constituie în
principal din impozite, taxe şi alte venituri fiscale, venituri nefiscale, venituri din capital, cote
şi sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi ale bugetelor locale, transferuri cu
destinaţie specială de la bugetul de stat şi venituri cu destinaţie specială 7.
Deşi în legea finanţelor publice este stabilită structura resurselor financiare, anual,
structura acestora este aprobată prin legea bugetară anuală.
Cheltuielile publice se înscriu în buget atât după clasificaţia funcţională cât şi după
clasificaţia economică, indicatorii clasificaţiei bugetare fiind aprobaţi de regulă prin Ordin al
Ministrului Finanţelor.
Ca şi resursele publice provenite din venituri fiscale și nefiscale şi cheltuielile au
structura stabilită prin legea bugetară anuală.
Evaluarea resurselor publice se face anual în funcţie de o serie de criterii cum sunt:
- politica fiscală pe care statulși unitățile administrativ -teritoriale o elaborează pe
parcursul fiecărui exercițiu bugetar;
- evoluţia indicatorilor macroeconomici în categoria acestora incluzându-se
inflația, cursul de schimb valutar, rata creșterii economice etc.;
- evoluţia materiei impozabile pe seama căreia se stabilesc impoziteși taxe ;
- modul de aşezare a veniturilor bugetare referitor la nivelul planificat pentru
veniturile fiscaleși nefiscale .
La rândul lor, fundamentarea, dimensionarea şi repartizarea cheltuielilor publice, pe
destinaţii şi ordonatori de credite, se face în funcţie de atribuţiile care revin autorităţilor
publice şi priorităţile stabilite de acestea 8.
Astfel, bugetul din acest punct de vedere este un instrument de programare, executare
şi control a resurselor publice proprietatea autorităților publice şi de repartizare şi utilizare a

acestora prin intermediul cheltuielile publice.

Legi fiscale
6
Tatiana Moşteanu – Buget şi Trezorerie Publică, Editura Du Style Bucureşti, 2000, cap.I, pag.13
7
art.2 din Legea nr.189/1998 privind finanţele publice locale
8
art.2 din Legea 189/1998 privind finanţele publice locale
Impozite Taxe Transferuri

Bugetul
Document - program

Ordonatori Ordonatori Ordonatori


principali de secundari de terţiari de
credite credite credite

Figura nr. 1.1 Bugetul ca document - program

1.2.2 Bugetul – ca lege

Bugetul ca lege este actul juridic prin care se prevăd şi aprobă veniturile şi cheltuielile
statului și unităţilor administrativ - teritoriale şi a instituţiilor publice subordonate acestora.
Din acest punct de vedere, bugetul prezintă următoarele trăsături 9:
- este un act de previziune – se prezintă sub forma unui tablou evolutiv ce redă
veniturile publice (surse băneşti ale autorităț ilor publice) şi destinaţia acestora sub
forma cheltuielilor publice;
- este un act de autorizare – prin care autorităţile executive (guvern, primar şi
preşedintele consiliului judeţean) sunt împuternicite să utilizeze resursele publice
şi să încaseze venituri conform legislaţiei fiscale în vigoare;
- este un act anual – fiind considerată perioada de timp necesară pentru programarea
şi executarea veniturilor şi cheltuielilor. Bugetul este aprobat anual prin lege a
bugetului de stat sau prin hotărâre a consiliilor locale şi judeţene.
Instituţiile şi serviciile publice finanţate integral din venituri extrabugetare au bugetele
aprobate de către organele de conducere ale acestora, cu avizul ordonatorilor principali de
credite.

1.2.3 Bugetul – ca sistem de fluxuri financiare

Ca sistem de fluxuri financiare, bugetul exprimă ansamblul fluxurilor financiare de


formare a veniturilor publice şi de repartizare a acestora pe destinaţii şi ordonatori de credite,
în conformitate cu obiectivele de dezvoltare economico – socială ale statului și a comunităţii

9
Tatiana Moşteanu - Buget şi Trezorerie Publică, Editura Du Style Bucureşti, 2000 cap.I, pag.14
locale şi ale politicii financiare elaborate fie la nivel țional
na fie la nivelul unităților
administrativ-teritoriale.
Aceeaşi definire a bugetului de stat ca sistem de fluxuri financiare se regăseşte şi în
legea organică de bază pentru aprobarea bugetului de stat. 10)

1.2.4 Bugetul – ca instrument al politicii consiliului local în domeniul fiscalităţii

Volumul resurselor financiare ale statului și ale unităţilor administrativ teritoriale se


stabileşte anual prin politica fiscală în funcţie de cuantumul cheltuielilor publice şi cadrul
legal de aşezare a impozitelor şi taxelor definite în legisla
ție ca și venituri fiscale .
Între cererea şi oferta de resurse financiare nu există o concordanţă deplină, fapt care
conduce cel mai adesea la excedente sau deficite bugetare cunoscute în literatura de
specialitate.
Prin intermediul politicii fiscale se stabileşte provenienţa resurselor financiare, 11)
resursele financiare interne fiind principala sursă de provenienţă şi numai în completarea
acestora se apelează la resurse externe.
O problemă importantă a politicii fiscale o constituie rata fiscalităţii care depinde în
principal de:
a) factori proprii sistemului fiscal (materia impozabilă, modul de aşezare etc.);
b) factori independenţi de sistemul fiscal (produsul intern brut, felul instituţiilor
publice etc.).

1.3. Concepţii referitoare la buget

1.3.1. Concepţia keynesistă

Gândirea economică este marcată în a doua jumătate a sec al XVIII-lea de curentul


liberal, când se pun bazele unei noi şi importante doctrine: dirijismul economic. Întemeietorul
acesteia a fost John Maynard Keynes, profesor de economie politică la Universitatea
Cambrige din Anglia.
În concepţia keynesistă, aducerea şi menţinerea economiei în stare de echilibru nu este
posibilă numai prin jocul liber al pieţei, ci se impune şi intervenţia statului.
Măsurile propuse de Keynes pentru realizarea echilibrului economic urmăresc: 12)
a) stimularea consumului neproductiv;
b) stimularea investiţiilor.
Stimularea consumului neproductiv creşte valoarea multiplicatorului investiţiilor,
economia îndreptându-se spre starea de echilibru.
Această măsură este posibilă prin:
• o politică de preţuri care să împiedice formarea economiilor;
• o politică de impozite şi taxe în măsură să preia de la populaţie sumele economisite;
• comenzi de stat care să asigure realizarea avantajoasă a părţii din ofertă care nu s-ar
produce din cauza economiilor;
• investiţii ale statului, în sectorul social, pentru sporirea cererii solvabile.
Faţă de raţionamentul keynesist se pot face însă două observaţii:
1. sumele economisite se reîntorc în economie prin intermediul instituţiilor de
credit, nefiind întotdeauna factor de dezechilibru;

10)
art.2 din Legea 743/2001 pentru aprobarea bugetului de stat pe anul 2002
11)
Dan Drosu Şaguna – Drept financiar şi fiscal – Tratat – pag.604
12)
Gheorghe Popescu – Fundamentele gândirii economice, Editura 1993, pag.166
2. în timp ce unii oameni economisesc amânând o parte a cererii prezente în
viitor, alţi cumpără pe credit aducând cererea viitoare în prezent.
La rândul său, stimularea înclinaţiei spre investiţii este posibilă, potrivit concepţiei lui
Keynes, prin adoptarea unor măsuri între care amintim:
• promovarea de către stat a politicii creditului ieftin;
• aprovizionarea cu materii prime ieftine;
• asigurarea de preţuri avantajoase întreprinderilor, astfel încât rata profitului să fie
mai mare decât rata dobânzii.
În concepţia lui Keynes, considerat un doctrinar al capitalismului monopolist statal,
statul trebuie să intervină pentru a preîntâmpina apariţia dezechilibrelor, iar când ele există,
pentru a le înlătura.
Intervenţia statului este posibilă printr-o politică bugetară raţională, resursele
financiare publice fiind de o importanţă determinantă pentru realizarea acesteia.

1.3.2. Concepţia neoclasică

Reprezentantul concepţiei neoclasice este economistul american Paul Anthony


Samuelson din Massachussets.
Samuelson a pus baza teoriei echilibrului, în concepţia sa folosirea incompletă a
resurselor reprezintă principala carenţă a economiei întreprinderii particulare, pentru a cărei
înlăturare este necesară intervenţia statului.
Spre deosebire de Keynes, care introduce în ecuaţia sa de echilibru doar consumul şi
investiţiile(Y = C+I), Samuelson adaugă acestora şi cheltuielile publice.
Ecuaţia de echilibru va fi:

Y = C+I+P u
unde:
Y – oferta globală de bunuri şi servicii (venitul global)
C – cererea de bunuri de consum
I – cererea de bunuri investiţionale
P u – cheltuieli publice
În concepţia sa, cheltuielile publice exercită asupra venitului naţional un efect
multiplicator identic cu cel al cheltuielilor private: ”Această identitate ţine de faptul reacţiunii
în lanţul recheltuirii consumptive şi punerii în mişcare de către constructorii de drumuri, de
biblioteci şi alte persoane cărora statul le-a alocat un venit primar” 13).
Reducerea impozitelor exercită efecte de expansiune analoage cu cele ale creşterii
cheltuielilor bugetare, asupra venitului naţional. Samuelson acceptă alături de politica
bugetară şi măsuri de politică monetară (manevrarea taxei de scont, manipularea ratei
dobânzii etc.).
Toate concepţiile istorice referitoare la buget, politică bugetară şi financiară abordează
problematica acestuia în ansamblul său fără a studia legăturile şi interdependenţele care apar
în cadrul sistemului de bugete (buget de stat, bugetul asigurărilor sociale, bugetul local,
bugetul fondurilor speciale şi bugetul TREZORERIEI STATULUI), axându-se pe implicaţiile
cheltuielilor publice asupra echilibrului macroeconomic.

1.4. Funcţiile bugetului

13)
Paul A. Samuelson “L'économique introduction a l'analyse économique” Paris, 1972, pag.22
Bugetul, în forma sa cea mai simplă se prezintă sub forma unui tablou comparativ care
reflectă resursele financiare publice, pe de o parte şi destinaţiile acestora, pe de altă parte.
Procesul complex de constituire a resurselor financiare publice şi utilizare a acestora
este guvernat de un ansamblu de legi economice obiective stă la baza mecanismului financiar
de gestionare a finanţelor publice comunitare.
Bugetul îşi îndeplineşte misiunea sa socială prin funcţiile pe care le exercită:
- funcţia de previziune;
- funcţia de repartiţie;
- funcţia de control.
Atât funcţia de repartiţie cât şi funcţia de control sunt şi funcţii ale finanţelor publice –
potrivit concepţiei majorităţii specialiştilor în domeniu. 32)
Funcţia de previziune (previzională) a bugetului cunoaşte 2 componente:
• previzionarea (evaluarea) veniturilor;
• previzionarea (evaluarea) cheltuielilor.
Atât evaluarea veniturilor cât şi evaluarea cheltuielilor are la bază metode (tehnici)
prin care se stabileşte volumul şi dimensiunea acestora, grupate în două categorii:
• metode clasice;
• metode moderne.
Din categoria metodelor clasice amintim: metoda automată, metoda majorării
(diminuării), iar din categoria metodelor moderne amintim metoda cost – avantaj; metoda de
planificare, programare, bugetizare; metoda managementului prin obiective; metoda
raţionalizării opţiunilor bugetare.
La determinarea volumului veniturilor şi cheltuielilor publice trebuie să se ţină seama
şi de o serie de factori conjuncturali cum sunt:
- sarcinile şi responsabilităţile asumate de autoritățile publice ;
- stimularea dezvoltării economico –sociale a statului și unităților
administrativ-teritoriale;
- programele de investiţii noi şi în derulare ale autorităților publice;
- politica de protecţie şi asistenţă socială.
Funcţia de previziune a bugetului prezintă o importanţă deosebită întrucât în funcţie de
metodele utilizate, şi factorii de influenţă luaţi în considerare se dimensionează veniturile şi
cheltuielile publice cu rol hotărâtor asupra calităţii şi nivelului serviciilor publice furnizate
populației sau locuitorilor unor anumite regiuni.
Funcţia de repartiţie, ca funcţie comună atât finanţelor publice cât şi bugetului,
cunoaşte două faze legate organic între ele:
• constituirea fondurilor;
• distribuirea acestora.
Constituirea fondurilor – la constituirea acestora participă contribuabilii(cunoscuţi sub
această denumire în legislaţie fiscală): persoanele juridice indiferent de forma de proprietate,
persoanele fizice, instituţiile publice şi unităţile subordonate acestora.
În cadrul acestei faze, contribuabili sunt obligaţi să respecte mecanismul fiscal de
determinare a impozitelor şi taxelor, să respecte legislaţia fiscală, termenele scadente pentru
plata acestora, orice “abatere” în acest sens fiind sancţionată cu amenzi contravenţionale sau,
după caz, aplicându-se sancţiunile prevăzute pentru evaziunea fiscală.
Constituirea fondurilor de resurse financiare publice îmbracă diferite forme: impozite,
taxe, amenzi, penalităţi, venituri din valorificarea unor bunuri aparţinând domeniului public
sau privat, venituri din consumuri şi închirieri, etc.

32)
Iulian Văcărel – coordonator – Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică Bucureşti, 2001, pag.66
Distribuirea fondurilor de resurse financiare publice în funcţie de nevoile sociale ale
comunităţii – caracteristic acestei faze este faptul că distribuirea fondurilor are loc pe structura
nevoilor sociale menţionate în legea bugetară anuală.
Se poate vorbi în această etapă de distribuirea sarcinilor şi funcţiilor statului între
autorităţile publice locale şi centrale.
Anual, structura nevoilor sociale este puternic influenţată de rezultatul descentralizării
serviciilor publice furnizate comunităţilor locale.
Beneficiarii distribuirii fondurilor sunt atât persoanele fizice cât şi persoanele juridice.
Distribuirea resurselor financiare publice reprezintă dimensionarea volumului
cheltuielilor publice pentru: învăţământ, cultură, sănătate, asistenţă şi protecţie socială precum
şi alte acţiuni privind serviciile şi dezvoltarea publică.
Iau naştere fluxuri de resurse financiare utilizate pentru finanţarea unor categorii de
cheltuieli cum sunt: personal, materiale şi servicii, de capital, transferuri, subvenţii, etc.
Importanţa funcţiei de repartiţie este determinată şi de volumul de resurse financiare
operat de la diverse persoane fizice şi juridice şi apoi către diferiţi beneficiari.
Funcţia de control – ca şi funcţie a bugetului este determinată de faptul că resursele
financiare publice constituite aparţin statului și întregii comunităţi locale iar modul lor de
utilizare trebuie supus controlului.
Controlul îmbracă diferite forme, fiind realizat de organe diferite şi folosind
instrumente diferite.
Fiecare domeniu de activitate controlat 33) trebuie abordat din 3 puncte de vedere:
a) sarcinile specifice care îi revin domeniului controlat;
b) efortul financiar al statului și comunităţii locale pentru susţinerea acestuia;
c) efectele utile ale domeniului de activitate controlat.
Prin intermediul controlului se are în vedere realizarea unor obiective cum sunt 34):
- protejarea fondurilor publice împotriva pierderilor datorate erorii, risipei,
abuzului sau fraudei;
- desfăşurarea activităţii instituţiilor publice în condiţii de regularitate,
eficacitate, economicitate şi eficienţă.
Controlul se exercită sub diferite forme, la nivelul utilizatorilor de fonduri:
• auditul intern;
• controlul intern;
• controlul financiar preventiv.
Auditul intern – ca şi activitate organizată independent, constă în efectuarea de
verificări, inspecţii şi analize ale sistemului propriu de control intern, în scopul evaluării
modului de utilizare a resurselor în condiţii de economicitate, eficacitate şi eficienţă şi de
constatare a deficienţelor şi ameliorare a performanţelor sistemului de control intern.
Controlul intern – cuprinde la rândul său ansamblul măsurilor întreprinse la nivelul
utilizatorilor de fonduri în scopul:
- respectării legalităţii;
- protejării activelor şi resurselor;
- efectuării de înregistrări corecte şi complete.
Controlul financiar preventiv – este definit ca şi activitate prin care se verifică
legalitatea şi regularitatea operaţiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a
patrimoniului public, înainte de aprobarea acestora.

Iulian Văcărel – coordonator, Finanţe Publice, Editura Didactică şi Pedagogică 2001, pag.73
33)

art.3 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului 116/1998 privind auditul intern şi controlul financiar preventiv
34)

modificată ulterior prin Legea auditului public intern


Formele de control menţionate se exercită în cea de-a 2-a fază a funcţiei de repartiţie a
bugetului, de distribuire a fondurilor. În cadrul primei faze, de constituire a fondurilor, forma
de control cea mai frecvent întâlnită este cea de control fiscal.
Controlul fiscal 35) cuprinde ansamblul activităţilor care au ca şi scop verificarea
realităţii declaraţiilor, verificarea corectitudinii şi exactităţii îndeplinirii obligaţiilor fiscale de
către contribuabili.
Atât controlul fiscal, pe de o parte, cât şi controlul intern, financiar preventiv şi în final
auditul public intern, pe de altă parte, constituie o formă de manifestare a funcţiei de control a
bugetului local în România, controlul la nivelul bugetului fiind exercitat de: organe ale Curţii
de Conturi, Ministerului Finanţelor Publice, organe specializate din structurile instituţiilor
publice, direcţiile generale ale finanţelor publice.
Atribuţii de control mai exercită: parlamentul și consiliul local – control politic,
guvernul și primarul sau preşedintele consiliului judeţean – control administrativ, precum şi
alte organe.
Unii specialişti 36) consideră că, alături de funcţiile amintite, bugetul mai trebuie să
îndeplinească şi o serie de alte funcţii:
• funcţia de gestiune eficace a activităţii publice prin care se asigură utilizarea eficientă
a resurselor publice;
• funcţia de proiectare a activităţilor comunitare prin care obiectivele urmărite sunt
formulate în diferite programe alternative însoţite de posibilităţile de finanţare.

1.5 Structura veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat și ale bugetelor locale

Cu toate că există o structură a veniturilorși cheltuielilor bugetului de stat și ale


bugetului local stabilită prin legile finan
țelor pu blice și a finanțelor publice locale datorită
transferului de responsabilită ți către autoritățile locale această structură este ajustată anual
prin legea bugetară în care se prevăd categoriile de venituriși cheltuieli ce sunt autorizate a fi
cuprinse în categoriile de bugete amintite anterior.
La o primă analiză se constată că în bugetul de stat sunt cuprinse și ca
în situația
bugetelor locale trei categorii de venituri formate din veniturile curente, veniturile din capital
și sume încasate din rambursarea de împrumuturi. Categoriile de venituri sunt ulterior
cuprinse în legea fiscală pentru a reglementa modalitatea de calcul și de plată a fiec ărui
categorie de venit stabilită prin buget. O astfel de structură a veniturilor este configuratăși în
legea bugetară pe anul 2007 astfel:
VENITURI – TOTAL din care:
1. Venituri curente din acestea:
a) Venituri fiscale din care:
a1) Impozit pe venit, profit şi câştiguri din capital de la persoane juridice
a2) Impozit pe venit, profit şi câştiguri de la persoane fizice din care:
- impozit pe venit şi salarii
- cote defalcate din impozitul pe venit (se scad)
a3) Impozite şi taxe pe bunuri şi servicii din care:
- taxa pe valoarea adăugată
- sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată (se scad)
- accize
a4) Impozit pe comerţul exterior şi tranzacţiile internaţionale
a5) Alte impozite şi taxe fiscale

35)
art.1 din Ordonanţa Guvernului 70/1997 privind controlul fiscal
36)
Gheorghe Manolescu - Buget abordare economică şi financiară, Editura Economică 1997
b) Contribuţii de asigurări
c) Venituri nefiscale
2. Venituri din capital
3. Încasări din rambursarea împrumuturilor acordate
Cheltuielile bugetului de stat la rândul lor sunt structurate atât după clasificația funcțională
(ne referim aici la categoria de servicii publice a căror finanțare este asigurată din bugetul de
stat) cât și după clasificația economică care este structurată în bugetul de stat pentru anul
2007 astfel:
CHELTUIELI - TOTAL din care:
1. Cheltuieli curente din acestea:
a) Cheltuieli de personal
b) Bunuri şi servicii
c) Dobânzi
d) Subvenții
e) Fonduri de rezerva
f) Transferuri între unităţi ale administraţiei publice
g) Alte transferuri
h) Asistenta socială
i) Alte cheltuieli
2. Cheltuieli de capital
3. Împrumuturi
4. Rambursări de credit din acestea:
a) Rambursări de credite externe
b) Rambursări de credite interne
De remarcat este faptul căși în categoria cheltuielilor după clasificația economică
ponderea cea mai însemnată o de țin trei tipuri de cheltuieli specifice perioadelor de creștere
economică și anume: cheltuielile curente necesare funcționării sistemului pu blic,
țiilor publice și rambursarea împrumuturilor ca
cheltuielile de capital specifice investi
urmare a serviciului de datorie publică angajat.
În ceea ce prive ște c ategoriile de venituri şi cheltuieli prevăzute în bugetele locale
acestea sunt stabilite anual prin legea bugetară şi sunt structurate astfel:
- pentru bugetele proprii ale judeţelor;
- pentru bugetele proprii ale comunelor, oraşelor şi municipiilor.
I. Pentru bugetele proprii ale judeţelor structura veniturilor şi cheltuielilor este
următoarea:
A. La venituri 37)
1. Impozitul pe profit de la regiile autonome şi societăţile comerciale de sub autoritatea
consiliilor judeţene
2. Alte impozite directe:
a) Alte încasări din impozite directe
3. Vărsăminte din profitul net al regiilor autonome de sub autoritatea consiliilor
judeţene
4. Vărsăminte de la instituţiile publice:
a) Venituri din încasarea contravalorii lucrărilor de combatere a dăunătorilor şi
bolilor în sectorul vegetal - servicii publice de protecţie a plantelor
b) Alte venituri de la instituţiile publice
5. Diverse venituri:
a) Venituri din recuperarea cheltuielilor de judecată, imputaţii şi despăgubiri

37)
anexa nr.11 din Legea bugetului de stat pe anul 2007, nr.786/2007
b) Venituri din amenzi şi alte sancţiuni aplicate, potrivit dispoziţiilor legale
c) Restituiri de fonduri din finanţarea bugetară locală a anilor precedenţi
d) Impozit pe venitul din concesionarea bunurilor societăţilor comerciale sau
companiilor naţionale la care statul este acţionar majoritar, precum şi regiilor
autonome
e) Venituri din concesiuni şi închirieri
f) Încasări din valorificarea bunurilor confiscate, potrivit legii
g) Încasări din alte surse
6. Venituri din valorificarea unor bunuri ale statului:
a) Venituri din valorificarea unor bunuri ale instituţiilor publice (de
subordonare judeţeană)
b) Venituri din privatizare
7. Venituri cu destinaţie specială:
a) Taxe speciale
b) Venituri din vânzarea unor bunuri aparţinând domeniului privat
c) Venituri din fondul pentru drumurile publice
d) Venituri din fondul de intervenţie
e) Venituri din fondul pentru locuinţe
f) Venituri din amortizarea mijloacelor fixe
g) Donaţii şi sponsorizări
h) Sume acordate de persoane juridice si fizice în vederea participării la
finanţarea unor acţiuni de interes public
i) Venituri pentru finanţarea Programului de pietruire a drumurilor comunale şi
alimentarea cu apa a satelor
j) Venituri pentru finanţarea acţiunilor privind reducerea riscului seismic al
construcţiilor existente cu destinaţie de locuinţă
8. Cote şi sume defalcate din impozitul pe venit:
a) Cote defalcate din impozitul pe venit
b) Sume defalcate din impozitul pe venit pentru echilibrarea bugetelor locale
c) Sume alocate de consiliul judeţean din cota defalcată din impozitul pe venit
pentru echilibrarea bugetelor locale şi a bugetului propriu
9. Sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru bugetele locale
10. Subvenţii primite din bugetul de stat:
a) Subvenţii primite de bugetele locale pentru investiţii finanţate parţial din
împrumuturi externe
b) Subvenţii primite de bugetele locale pentru finanţarea elaborării şi / sau
actualizării planurilor urbanistice generale şi a regulamentelor locale de
urbanism
c) Subvenţii primite de bugetele locale pentru aeroporturi de interes local
11. Subvenţii primite de la alte bugete:
a) Subvenţii primite de la alte bugete locale pentru susţinerea sistemului de
protecţie a copilului
B. La cheltuieli
1. Autorităţi executive
2. Învăţământ:
a) Învăţământ special
3. Cultură, religie şi acţiuni privind activitatea sportiva şi de tineret:
a) Biblioteci publice judeţene
b) Muzee
c) Teatre şi instituţii profesioniste de spectacole şi concerte
d) Şcoli populare de artă
e) Centre de conservare şi de valorificare a tradiţiei şi creaţiei populare
f) Culte religioase
g) Activitate sportivă
h) Alte instituţii şi acţiuni privind cultura, religia şi activitatea sportivă şi de
tineret
4. Asistenţa socială, alocaţii, pensii, ajutoare şi indemnizaţii:
a) Susţinerea sistemului de protecţie a drepturilor copilului
b) Servicii publice specializate pentru protecţia copilului
c) Alte acţiuni privind asistenţa socială, alocaţii, pensii, ajutoare şi
indemnizaţii
5. Servicii şi dezvoltare publică şi locuinţe:
a) Alimentări cu apă, staţii de epurare pentru ape uzate, colectoare, staţii de
pompare
b) Reţele, centrale si puncte termice
c) Canalizare
d) Amenajări hidrotehnice de interes local, în intravilan
e) Alte acţiuni privind servicii, dezvoltare publică şi locuinţe
6. Agricultură şi silvicultură:
a) Combaterea dăunătorilor şi bolilor în sectorul vegetal - servicii publice de
protecţie a plantelor
b) Centre judeţene şi locale de consultanţă agricolă
7. Transporturi şi comunicaţii:
a) Aviaţie civilă
b) Drumuri si poduri
c) Alte cheltuieli în domeniul transporturilor şi comunicaţiilor
8. Alte acţiuni economice:
a) Prevenire şi combatere inundaţii şi îngheţuri
b) Susţinerea programelor de dezvoltare regională
9. Alte acţiuni:
a) Comandamente militare
b) Protecţie civilă
c) Alte cheltuieli
10. Fond pentru garantarea împrumuturilor externe, dobânzilor şi comisioanelor aferente:
a) Fond pentru garantarea împrumuturilor externe, dobânzilor şi
comisioanelor aferente contractate/garantate de stat
b) Fond pentru garantarea împrumuturilor externe, dobânzilor şi
comisioanelor aferente contractate/garantate de autorităţile administraţiei
publice locale
11. Dobânzi aferente datoriei publice şi alte cheltuieli:
a) Dobânzi aferente datoriei publice locale interne
b) Dobânzi aferente datoriei publice locale externe
c) Cheltuieli ocazionate de emisiunea şi plasarea titlurilor de valoare în
condiţiile legii
d) Diferenţe de curs aferente datoriei publice locale externe
12. Plăţi de dobânzi şi comisioane:
a) Dobânzi aferente împrumuturilor din fondul de tezaur
b) Dobânda datorată trezoreriei statului în cadrul planului de redresare
13. Rambursări de împrumuturi:
a) Rambursare de împrumuturi acordate din fondul de tezaur
b) Rambursare de împrumuturi acordate din trezoreria statului
c) Rambursare de împrumuturi interne pentru investiţii
d) Rambursare de împrumuturi externe pentru investiţii
14. Fondul de rezervă bugetară:
a) Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia consiliilor judeţene
15. Cheltuieli cu destinaţie specială:
a) Servicii publice finanţate din taxe speciale
b) Cheltuieli din fondul pentru drumurile publice
c) Cheltuieli din fondul de intervenţie
d) Cheltuieli din fondul pentru locuinţe
e) Cheltuieli din amortizarea mijloacelor fixe
f) Cheltuieli din donaţii şi sponsorizări
g) Cheltuieli din sume acordate de persoane juridice şi fizice în vederea
participării la finanţarea unor acţiuni de interes public
h) Cheltuieli pentru finanţarea Programului de pietruire a drumurilor comunale
şi alimentarea cu apă a satelor
i) Cheltuieli pentru finanţarea acţiunilor privind reducerea riscului seismic al
construcţiilor existente cu destinaţie de locuinţă
j) Cheltuieli pentru investiţii din venituri realizate din vânzarea unor bunuri
aparţinând domeniului privat
II. Pentru bugetele proprii ale comunelor, oraşelor, municipiilor, structura
veniturilor şi cheltuielilor este următoarea:
A. La venituri
1. Impozitul pe profit de la regiile autonome şi societăţile comerciale de sub autoritatea
consiliilor locale
2. Impozite şi taxe de la populaţie:
a) Impozitul pe clădiri de la persoane fizice
b) Taxe asupra mijloacelor de transport deţinute de persoane fizice
c) Impozitul pe terenuri de la persoane fizice
d) Alte impozite şi taxe de la populaţie
3. Taxa pentru folosirea terenurilor proprietate de stat
4. Impozitul pe clădiri şi terenuri de la persoane juridice:
a) Impozitul pe clădiri de la persoane juridice
b) Impozitul pe teren de la persoane juridice
5. Alte impozite directe:
a) Taxa asupra mijloacelor de transport deţinute de persoane juridice
b) Impozitul pe terenul agricol
c) Alte încasări din impozite directe
6. Impozitul pe spectacole
7. Alte impozite indirecte:
a) Taxe şi tarife pentru eliberarea de licenţe şi autorizaţii de funcţionare
b) Taxe extrajudiciare de timbru
c) Alte încasări din impozite indirecte
8. Vărsăminte din profitul net al regiilor autonome de sub autoritatea consiliilor locale
9. Vărsăminte de la instituţiile publice:
a) Alte venituri privind circulaţia pe drumurile publice
b) Venituri din încasarea contravalorii lucrărilor de combatere a dăunătorilor şi
bolilor în sectorul vegetal - servicii publice de protecţie a plantelor
c) Veniturile punctelor de însămânţări artificiale
d) Veniturile circumscripţiilor sanitar-veterinare
e) Vărsăminte din disponibilităţile instituţiilor publice şi activităţilor autofinanţate
f) Contribuţii datorate de persoanele beneficiare ale serviciilor cantinelor de ajutor
social
g) Contribuţia lunară a părinţilor sau susţinătorilor legali pentru întreţinerea copiilor
în creşe
h) Alte venituri de la instituţiile publice
10. Diverse venituri:
a) Venituri din recuperarea cheltuielilor de judecată, imputaţii si despăgubiri
b) Venituri din amenzi şi alte sancţiuni aplicate, potrivit dispoziţiilor legale
c) Restituiri de fonduri din finanţarea bugetară locală a anilor precedenţi
d) Impozit pe venitul din concesionarea bunurilor societăţilor comerciale sau
companiilor naţionale la care statul este acţionar majoritar, precum şi regiilor
autonome
e) Venituri din concesiuni şi închirieri
f) Penalităţi pentru nedepunerea sau depunerea cu întârziere a declaraţiei de
impozite si taxe
g) Încasări din valorificarea bunurilor confiscate, potrivit legii
h) Venituri realizate din administrarea sau valorificarea bunurilor fostelor
cooperative agricole de producţie
i) Încasări din alte surse
11. Venituri din valorificarea unor bunuri ale statului:
a) Venituri din valorificarea unor bunuri ale instituţiilor publice
b) Venituri din vânzarea locuinţelor construite din fondurile statului
c) Venituri din privatizare
12. Venituri cu destinaţie specială:
a) Taxe speciale
b) Venituri din vânzarea unor bunuri aparţinând domeniului privat
c) Venituri din fondul pentru drumurile publice
d) Venituri din fondul de intervenţie
e) Venituri din fondul pentru locuinţe
f) Venituri din amortizarea mijloacelor fixe
g) Donaţii şi sponsorizări
h) Sume acordate de persoane juridice şi fizice în vederea participării la finanţarea
unor acţiuni de interes public
i) Venituri pentru finanţarea Programului de pietruire a drumurilor comunale şi
alimentarea cu apă a satelor
j) Venituri pentru finanţarea acţiunilor privind reducerea riscului seismic al
construcţiilor existente cu destinaţie de locuinţă
k) Venituri din închirierea, vânzarea şi concesionarea unor bunuri aflate în
administrarea spitalelor publice
13. Cote şi sume defalcate din impozitul pe venit:
a) Cote defalcate din impozitul pe venit
b) Sume defalcate din impozitul pe venit pentru echilibrarea bugetelor locale
c) Sume defalcate din impozitul pe venit pentru subvenţionarea energiei termice
livrate populaţiei
d) Sume alocate de consiliul judeţean din cota defalcată din impozitul pe venit pentru
echilibrarea bugetelor locale şi a bugetului propriu
14. Sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru bugetele locale
15. Subvenţii primite din bugetul de stat:
a) Subvenţii primite de bugetele locale pentru investiţii finanţate parţial din
împrumuturi externe
b) Subvenţii primite de bugetele locale pentru finanţarea elaborării şi/sau actualizării
planurilor urbanistice generale şi a regulamentelor locale de urbanism
16. Subvenţii primite de la alte bugete:
a) Subvenţii primite de la bugetul fondului special pentru dezvoltarea sistemului
energetic
b) Subvenţii primite de la alte bugete locale pentru susţinerea sistemului de protecţie
a copilului
B. La cheltuieli
1. Autorităţi executive
2. Învăţământ:
a) Învăţământ preşcolar
b) Învăţământ primar şi gimnazial
c) Învăţământ liceal
d) Învăţământ profesional
e) Învăţământ postliceal
f) Învăţământ special
g) Internate, cămine şi cantine pentru elevi (alocaţii de la bugetele locale în
completarea veniturilor proprii)
3. Sănătate (cheltuielile creşelor, cele pentru drepturile donatorilor onorifici de sânge ce
se acordă potrivit Legii nr. 4/1995 privind donarea de sânge, utilizarea terapeutica a
sângelui uman si organizarea transfuzională în România, precum şi alte cheltuieli care
se pot suporta în conformitate cu prevederile Legii asigurărilor sociale de sănătate nr.
145/1997, cu modificările ulterioare):
a) Creşe
b) Alte instituţii şi acţiuni sanitare
4. Cultură, religie şi acţiuni privind activitatea sportiva si de tineret:
a) Biblioteci publice comunale, orăşeneşti, municipale
b) Muzee
c) Teatre şi instituţii profesioniste de spectacole şi concerte
d) Şcoli populare de artă
e) Case de cultură
f) Cămine culturale
g) Culte religioase
h) Activitatea sportivă
i) Activitatea de tineret
j) Alte instituţii şi acţiuni privind cultura, religia şi activitatea sportivă şi de tineret
5. Asistenţa socială, alocaţii, pensii, ajutoare şi indemnizaţii:
a) Centre de îngrijire şi asistenţă
b) Centre-pilot de recuperare şi reabilitare pentru minori cu handicap
c) Centre de recuperare şi reabilitare pentru minori cu handicap
d) Centre de integrare prin terapie ocupaţională
e) Centre de recuperare şi reabilitare neuropsihiatrică
f) Cantine de ajutor social
g) Ajutor social
h) Susţinerea sistemului de protecţie a drepturilor copilului
i) Servicii publice specializate pentru protecţia copilului
j) Cămine pentru persoane vârstnice
k) Drepturile asistentului personal pentru copii şi adulţi cu handicap grav
l) Alte acţiuni privind asistenţa socială, alocaţii, pensii, ajutoare şi indemnizaţii
6. Servicii şi dezvoltare publică şi locuinţe:
a) Întreţinerea şi repararea străzilor
b) Iluminat
c) Salubritate
d) Întreţinere grădini publice, parcuri, zone verzi, baze sportive şi de agrement
e) Locuinţe
f) Alimentări cu apă, staţii de epurare pentru ape uzate, colectoare, staţii de pompare
g) Reţele, centrale si puncte termice
h) Canalizare
i) Amenajări hidrotehnice de interes local, în intravilan
j) Introducere de gaze naturale în localităţi
k) Electrificări rurale
l) Alte acţiuni privind servicii, dezvoltare publică şi locuinţe
7. Agricultură şi silvicultură:
a) Combaterea dăunătorilor şi bolilor în sectorul vegetal - servicii publice de
protecţie a plantelor
b) Puncte de însămânţări artificiale
c) Circumscripţii sanitar-veterinare (exclusiv epizootii)
d) Centre judeţene şi locale de consultanţă agricolă
8. Transporturi şi comunicaţii:
a) Drumuri şi poduri
b) Transportul în comun
c) Alte cheltuieli în domeniul transporturilor şi comunicaţiilor
9. Alte acţiuni economice:
a) Prevenire şi combatere inundaţii şi îngheţuri
b) Susţinerea programelor de dezvoltare regională
c) Alte cheltuieli pentru acţiuni economice
10. Alte acţiuni:
a) Comandamente militare
b) Protecţie civilă
c) Fondul Român de Dezvoltare Socială
d) Alte cheltuieli
11. Fond pentru garantarea împrumuturilor externe, dobânzilor şi comisioanelor aferente:
a) Fond pentru garantarea împrumuturilor externe, dobânzilor şi comisioanelor
aferente contractate / garantate de stat
b) Fond pentru garantarea împrumuturilor externe, dobânzilor şi comisioanelor
aferente contractate / garantate de autorităţile administraţiei publice locale
12. Transferuri către alte bugete:
a) Transferuri din bugetele locale către bugetul Fondului de asigurări sociale de
sănătate
b) Transferuri din bugetele locale pentru susţinerea sistemului de protecţie a
copilului
13. Dobânzi aferente datoriei publice si alte cheltuieli:
a) Dobânzi aferente datoriei publice locale interne
b) Dobânzi aferente datoriei publice locale externe
c) Cheltuieli ocazionate de emisiunea şi plasarea titlurilor de valoare în condiţiile
legii
d) Diferenţe de curs aferente datoriei publice locale externe
14. Plăţi de dobânzi:
a) Dobânzi aferente împrumuturilor din fondul de tezaur
b) Dobânda datorată trezoreriei statului în cadrul planului de redresare
15. Rambursări de împrumuturi acordate:
a) Rambursare de împrumuturi acordate din fondul de tezaur
b) Rambursare de împrumuturi acordate din trezoreria statului
c) Rambursare de împrumuturi interne pentru investiţii
d) Rambursare de împrumuturi externe pentru investiţii
16. Fondul de rezervă bugetară:
a) Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia consiliilor locale
17. Cheltuieli cu destinaţie specială:
a) Servicii publice finanţate din taxe speciale
b) Cheltuieli din fondul pentru drumurile publice
c) Cheltuieli din fondul de intervenţie
d) Cheltuieli din fondul pentru locuinţe
e) Cheltuieli din amortizarea mijloacelor fixe
f) Cheltuieli din donaţii şi sponsorizări
g) Cheltuieli din sume acordate de persoane juridice şi fizice în vederea participării
la finanţarea unor acţiuni de interes public
h) Cheltuieli pentru finanţarea Programului de pietruire a drumurilor comunale şi
alimentarea cu apă a satelor
i) Cheltuieli pentru finanţarea acţiunilor privind reducerea riscului seismic al
construcţiilor existente cu destinaţie de locuinţă
j) Cheltuieli pentru achiziţionarea de aparatură medicală pentru spitalele publice
k) Cheltuieli pentru investiţii din venituri realizate din vânzarea unor bunuri
aparţinând domeniului privat

1.6 Bugetul - ca variabilă economică

Bugetul este un instrument privilegiat al politicii economice cu efect asupra dezvoltării


economice.
În teoria economică modernă, bugetul în general este considerat ca o variabilă
esenţială în determinarea nivelului produsului intern brut.
Astfel, se pot aborda legăturile statice simple între buget şi diferite variabile
economice.

1.6.1. Relaţia dintre excedentul bugetar şi venit

Rezultatul execuţiei bugetare poate fi excedent, echilibru sau deficit.


Excedentul bugetar desemnează un surplus de venituri publice încasate sub formă de
impozite şi taxe peste cheltuielile publice constând în achiziţii, subvenţii, transferuri.
Deficitul bugetar reprezintă o insuficienţă a resurseloir publice, expresia unui excedent
de achiziţii, subvenţii, transferuri peste impozitele şi taxele încasate.
Veniturile bugetului provin din impozite şi taxe. Dacă r – reprezintă rata impozitelor,
atunci veniturile bugetului vor fi:

VB = r × V
i
unde:
VB – veniturile bugetului
r – rata impozitului
V i – valoarea impozabilă
Dacă CB – cheltuielile bugetului, S – subvenţiile şi TR – transferurile sunt constante,
atunci execuţia bugetară (care poate fi excedent sau deficit) este o funcţie de venit

EB = r × Vi − CB − S − TR (1)

Niveluri mai ridicate ale valorii impozabile V i >V io determină excedent bugetar, întrucât
veniturile bugetului local depăşesc cheltuielile, subvenţiile şi transferurile; la niveluri ale
valorii impozabile V i <V io bugetul este deficitar, cheltuielile bugetului local depăşesc
veniturile.

1.6.2. Influenţa modificării ratei impozabile asupra excedentului bugetar

Arthur Laffer a demonstrat, cu ajutorul unei curbe, că o creştere a presiunii fiscale


determină, de la un anumit nivel, o scădere a sumei prelevărilor obligatorii încasate de către
autoritatea publică.
Curba lui Laffer 38) se poate divide în două:
a) zona din stânga în care reducerea asietei prelevărilor obligatorii este inferioară
ratei presiunii fiscale;
b) zona din dreapta – în care orice creştere a presiunii fiscale nu este suficientă pentru
a opri sau compensa scăderea (reducerea) asietei pe care o provoacă şi de aici
diminuarea încasărilor obţinute.

EB

EB = f(Vi)

r Vi > CB – S - TR

Vi

r Vi < CB – S - TR

Figura nr.1.2 – Relaţia dintre execuţia bugetară şi venit

Atunci când pragul maxim este depăşit, urmărind o diminuare a presiunii fiscale,
aceasta este de natură a duce la creşterea randamentului prelevărilor obligatorii.

38)
V.A. Canto, D.H. Jones şi A.D.Laffer, Tax rates, 1981, pag.3-32
Potrivit lui Arthur Laffer, reducerea cotei de impozit creşte încasările publice.
Dacă execuţia bugetară se determină conform relaţiei:

EB = r × V − CB − S − TR (1)
i
Atunci execuţia bugetară, conform teoriei lui Arthur Laffer, este funcţie de rata
impozitului, al cărei maxim se cere:

(
EB = f r,V , CB, S, TR
i
)
Deci maximul execuţiei bugetare se obţine conform relaţiei:

∂EB
=0 sau
∂r

(
∂f r, V , CB, S, TR
i
)
=0
∂r

EB = V I

Reprezentarea grafică a teoriei lui Laffer arată că (figura 3):

EB
EB = f(Vi)

r < Vi r > Vi
EB > 0 EB < 0

Vi Vi

Figura nr.1.3 – Relaţia dintre EB şi r (Curba Laffer)

1) dacă r<V i , atunci EB > 0


2) dacă r>V I, atunci EB < 0

Curba lui Laffer rămâne o dezbatere cel puțin teoretică, pentru că nu poate fi
determinat cu exactitate nivelul V i la care presiunea fiscală să poată fi considerată excesivă.
Acest prag este variabil în funcţie de circumstanţele teritoriale şi economice aşa încât
la o anumită rată a presiunii fiscale r < V i sau r > V i .

1.6.3. Relaţia dintre buget şi produsul intern brut

Baza măsurării rezultatelor activităţii economice, în sistemul contabilităţii naţionale, o


reprezintă produsul intern brut (PIB) 39). “Produsul intern brut exprimă valoarea adăugată
39)
Ilie Băbăiţă – Coordonator – Macroeconomie – Editura Orizonturi Universitare 1999, pag.32
brută a producţiei finale a bunurilor şi serviciilor create, în cursul unei perioade, de agenţii
economici care îşi desfăşoară activitatea pe teritoriul ţării şi este destinat consumului,
investiţiilor, creşterea stocurilor şi export”
PIB se exprimă astfel:

PIB = CF + FBCF + VS + (E – I)
unde:
CF- consum final
PIB - produs intern brut
FBCF – formarea brută de capital fix
VS – variaţia stocurilor
E – Exporturi
I – importuri
Metodele de determinare (estimare) a produsului intern brut, utilizate în practica
contabilităţii naţionale sunt:
a) Metoda de producţie;
b) Metoda de repartiţie a veniturilor;
c) Metoda utilizării finale.
Conform metodei utilizării finale, estimarea produsului intern brut începe de la
elementele care exprimă folosirea bunurilor şi serviciilor ce alcătuiesc producţia finală.
Aceste elemente care exprimă folosirea bunurilor şi serviciilor constau în:
- consumul final privat (CFP);
- consumul final guvernamental (CFG);
- formarea brută de capital fix (FBCF);
- exporturile nete E n = E – I.
Pentru a determina relaţia dintre buget şi produsul intern brut este necesar să se
studieze conţinutul consumului final guvernamental. Astfel, consumul final guvernamental
exprimă cheltuielile instituţiilor publice ocazionate de cumpărarea de bunuri şi servicii(şosele,
poduri, parcuri, şcoli, etc.) care se adresează întregii societăţi şi sunt însoţite de fluxul invers
de bunuri şi servicii.
În consumul final guvernamental nu se include: plata ajutorului social, plata ajutorului
de încălzire, plata ajutorului de urgenţă, etc.
Consumul final guvernamental se grupează în două categorii:
• consum final guvernamental al autorităţilor publice centrale;
• consum final guvernamental al instituţiilor publice locale.
Dacă se notează cu:
CFG 1 – consumul final al autorităţilor publice centrale
CFG 2 - consumul final al autorităţilor publice locale
atunci se obţine:

PIB = CFP + CFG + FBCF + E n (1)


dar
CFG = CFG 1 + CFG 2 (2)
Notăm:
PIB = Y

CFP + FBCF + E n = α

Relaţia dintre buget şi produsul intern brut se obţine cu relaţia:


Y = α + CFG 1 +CFG 2

CFG 2 = Y – (α + CFG 1 )

Dacă se menţin constante consumul final privat, formarea brută de capital fix şi
exporturile nete, o creştere ΔCFG
cu 2 a cheltuielilor publice guvernamentale locale spre
exemplu determină o creştere cuΔY a produsului intern brut dar nu în măsura în care cresc
cheltuielile guvernamentale locale conform relaţiei:

ΔY = β X ΔCFG 2 + k X Δα (3)
unde:
ΔY – variaţia produsului intern brut
β - coeficientul de creştere a produsului intern brut determinat de consumul
final guvernamental local
ΔCFG 2 – variaţia cheltuielilor guvernamentale locale
k - coeficientul de creştere a produsului intern brut determinat de variaţia
consumului final privat, consumului final guvernamental central, de formarea brută de
capital fix şi exporturile nete
Δα – variaţia consumului final privat, consumului final guvernamental central,
formarea brută de capital fix şi exporturile nete

1.7. Finanţele României – o privire de ansamblu. Mecanismul financiar – de la


starea actuală la perspective

Cunoaşterea mecanismului financiar funcţional al oricărei economii constituie o


premisă de bază pentru înţelegerea ansamblului de fluxuri fie de încasări şi plăţi, fie de
fonduri care se generează atât în sectorul public, cât şi în sectorul privat, între contribuabili
(persoane fizice sau juridice), ordonatorii de credite şi beneficiarii serviciilor publice, fluxuri
care pompează „sângele” necesar funcţionării în condiţii de maximă fiabilitate a unui sector
caracterizat prin nevoi mereu crescânde şi resurse care îşi dovedesc zilnic limitarea lor.
Am putea afirma că fiecare sector al economiei – public şi privat – are un mecanism
financiar specific de funcţionare, format din ansamblul de entităţi, metode şi principii care dau
„viaţă” unor circuite a căror finalitate şi scop sunt total diferite, după cum sectorul este public
sau privat.
Referindu-ne la mecanismul financiar din sectorul public, atât la nivel central, cât
şi la nivel local, în literatura de specialitate găsim de-a lungul timpului aceleaşi definiţii:
ansamblu de structuri, forme organizatorice, metode, principii şi pârghii specifice domeniului
financiar 1 care conduc la asigurarea unor servicii publice de care cetăţenii beneficiază în mod
gratuit şi nelimitat.
Studiind mecanismul financiar la nivelul comunităţilor locale, am considerat că o
reprezentare grafică va lămuri multe din necunoscutele acestui mecanism.
Mecanismul presupune, în prima etapă, elaborarea sistemului de fonduri financiare,
stabilirea condiţiilor de formare şi repartizare a acestora, inclusiv corespondenţa dintre
acestea. Această primă etapă este practic una constituţională, bazându-se pe obligaţia
cetăţenilor de a achita impozite şi taxe cu scopul de a finanţa servicii publice aşa cum s-a mai
menţionat. Existenţa Codului fiscal este o dovadă în acest sens.

1
C. I. Tulai, Finanţele publice şi fiscalitatea, Editura Casa Cărţii de Ştiinţă, Cluj-Napoca, 2003, pag. 67
Specific României, şi deci sectorului public local, este faptul că atât baza de
impozitare, cât şi rata impozitelor sunt reglementate la nivel naţional, 2 astfel încât autonomia
fiscală a comunităţilor locale este limitată.

CONSILIUL
LOCAL

OTC11
Impozite
B L OSC1 D1
OTC12
Taxe
U O ......
.
G C OPC . OTC1n
Contribuţii
E A .
OTC1n
T L
OSCn
OTC2n D2
......
SUME OTCnn
Principiul depersonalizării DEFALCATE

BUGETUL
DE
STAT

Legendă:
OPC – ordonator principal de credite
OSC – ordonator secundar de credite
OTC – ordonator terţiar de credite
D1,......,Dn – domenii funcţionale pentru clasificarea cheltuielilor bugetare

Figura nr. 1.4 - Mecanismul financiar de funcţionare şi finanţare a serviciilor în sectorul


public

În căutare permanentă de resurse financiare, confruntate cu un val de descentralizare


a serviciilor publice care nu întotdeauna a avut corespondenţa necesară într-un transfer
echitabil de „lichidităţi”, autorităţile locale apelează în permanenţă la sumele de echilibrare
(care vin în sprijinul acoperirii deficitelor de trezorerie), alocate din bugetul de stat pentru a
preveni eventualele, dar nedoritele întreruperi care apar sau ar putea apărea în furnizarea
serviciilor publice.

2
Legea privind Codul Fiscal nr. 571/2003, cu modificările şi completările ulterioare,
Portofoliul fondurilor se formează atât din veniturile fiscale şi nefiscale ale bugetelor
locale, cât şi din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, proporţia venituri
proprii/venituri ale bugetului de stat depăşind uneori limita de 50%, ceea ce semnifică, aşa
cum este şi firesc, o tendinţă accentuată de dependenţă financiară faţă de nivelul de autoritate
central.
A doua etapă a mecanismului presupune definirea ansamblului de structuri
organizatorice care contribuie la formarea şi alocarea fondurilor. Potrivit modelului de
administraţie românesc, specific şi la nivel internaţional, structurile organizatorice se împart
în două categorii:

- de autoritate decizională;
- de administrare şi management a resurselor publice.
Structurile organizatorice de autoritate au rolul de a stabili nivelul fondurilor care
vor fi alocate pentru desfăşurarea activităţii diverselor servicii publice 3, fiind definite pentru
sectorul public local prin legi specifice 4. În categoria structurilor de autoritate se încadrează
ca organe alese: Consiliul Local şi primarul, fiecare având atribuţii diferite în amplul şi
delicatul proces de formare şi alocare a resurselor locale.
Consiliile locale, formate dintr-un număr de maxim 27 consilieri, joacă rolul
hotărâtor în cadrul acestui mecanism, având „puterea” (dată de alegători) de a aproba bugetul
ca instrument al managementului modern, pe baza căruia se constituie şi se repartizează
impresionante fonduri, a căror finalitate este de a asigura, în condiţii de calitate superioară,
servicii prompte pentru cetăţeni, dar şi acceptabile ca preţ.
Ca o continuitate a mecanismului, primarii, aleşi prin vot secret, universal, egal,
liber exprimat, asigură, în condiţiile aprobate de consiliile locale ca fondurile să ajungă în
„posesia” ordonatorilor de credite, pentru ca aceştia, pe calea execuţiei cheltuielilor publice,
să îşi poată îndeplini misiunea lor de prestare de servicii publice.
Angrenaţi într-un ritual continuu al alocării şi constituirii fondurilor, pentru ca
serviciile publice locale să poată funcţiona în condiţiile unui nivel calitativ superior, consiliile
locale şi primarii ca structuri de autoritate nu şi-ar putea finaliza misiunea lor, dacă structurile
de administrare nu ar exista.
Se pune o întrebare firească: cine sunt „actorii” acestor structuri? Ordonaţi în
structuri care parcurg zilnic lungul şi anevoiosul drum al execuţiei cheltuielilor publice,
actorii sunt cunoscuţi sub denumirea de „ordonatori de credite”, iar structurile de administrare
îmbracă cel mai adesea forma instituţiilor publice.
Fără disponibil propriu de resurse în afara celui obţinut din venituri proprii,
instituţiile publice accesează în mod frecvent disponibilul bugetului local prin intermediul
creditelor bugetare, fiind „soldaţii” care în mod conştiincios înţeleg să presteze serviciul
public ce le-a fost încredinţat.
Tripletul „Consilii Locale – primari – ordonatori de credite” face posibil ca serviciile
publice descentralizate sau delegate nivelului local să devină operaţionale, eficienţa acestora
fiind judecată pe seama resurselor constituite şi efectelor obţinute, un raport ce caracterizează
cel mai adesea eficienţa economică.
Examinând ultima etapă a mecanismului financiar, constatăm că suntem în situaţia
de a analiza categoriile de servicii publice pentru care se alocă fonduri din bugetul local.
Deşi nu există o definire clară a acestor servicii care se finanţează din resurse locale,
fenomenul care se manifestă la nivel internaţional este acela de descentralizare, în sensul
aproprierii serviciilor de nevoile cetăţenilor.
3
P. Filip, M. Boloş Modelul românesc de administraţie publică în perspectiva integrării României în Uniunea
Europeană, Universty of Miscolt, 2005
4
Legea 215/2001 privind administraţia publică locală cu modificările şi completările ulterioare
Până unde ajunge nivelul descentralizării serviciilor publice? Care trebuie să fie
nivelul optim al serviciilor care se finanţează din bugetul de stat şi bugetele locale ? Sunt
câteva întrebări la care am încercat să dăm răspuns în cuprinsul acestei lucrări, la subcapitolul
dedicat descentralizării financiare.
Fără a părăsi această ultimă etapă a mecanismului financiar, serviciile publice pe
care comunităţile locale trebuie să le asigure, se înscriu în reprezentarea grafică pe domeniile
D1,....,Dn şi sunt definite prin legea bugetară anuală 5, îmbrăcând forme diverse cum sunt:
învăţământ, cultură, sănătate, sport, asistenţă şi protecţie socială, iluminat public, modernizare
de străzi etc.
Putem afirma că cele mai importante componente ale mecanismului sunt reprezentate
de portofoliul de fonduri, ansamblul de structuri organizatorice şi categoriile de servicii
publice prestate, care armonizate prin reglementări specifice, asigură satisfacerea totală sau
parţială a nevoilor „suveranului” consumator care are cel mai adesea şi calitatea de
contribuabil.
Dubla calitate de contribuabil şi beneficiar dă legitimitate mecanismului, care
dispune şi de un ansamblu de principii bugetare după care resursele sunt constituite şi mai
apoi utilizate pentru ca serviciile publice să prindă contur.
Fără a face o analiză critică a principiilor bugetare: universalitatea, unitatea,
anualitatea, echilibrarea, specializarea bugetară, realitatea sau publicitatea, considerăm că
respectarea acestora constituie o condiţie sine qua non pentru ca resursele să ajungă la
dispoziţia furnizorilor de bunuri sau a prestatorilor de servicii.
Mecanismul financiar descris, conduce la formarea a două categorii de fluxuri:
1. fluxurile financiare de la contribuabili la buget, fiind rezultatul formării
veniturilor fiscale în cadrul cărora contribuabilii nu beneficiază de o
contraprestaţie imediată şi directă, fiind de regulă efectul aplicării unor legi
fiscale speciale.
2. fluxurile financiare de la buget către operatorii de servicii sunt generate de
alocările de fonduri, necesare pentru decontarea obligaţiilor rezultate din
furnizarea de bunuri sau servicii, ordonatorilor de credite angajaţi în prestarea
serviciilor publice.
Ambele categorii de fluxuri sunt, cel puţin în prezent, guvernate de principiul
depersonalizării, potrivit căruia fondurile încasate la buget (inclusiv cel local) îşi pierd sursa
de provenienţă pentru ca mai apoi prin angajare, lichidare, ordonanţare şi plată resursele
publice locale să fie destinate în general consumului.
În rezumat, amplul şi delicatul mecanism financiar descris asigură, pe seama
constituirii fondurilor (venituri fiscale, nefiscale sau sume defalcate din unele venituri ale
bugetului de stat), prestarea de servicii publice de interes local, date în sarcina autorităţilor
locale fie prin descentralizare, fie prin delegare de responsabilitate (deconcentrare) de la nivel
central.
Preţul pe care contribuabilii îl plătesc pentru prestarea de servicii publice este astfel
caracterizat prin portofoliul de impozite şi taxe de care dispun la un moment dat
comunităţile locale.
Mecanismul financiar studiat nu funcţionează izolat, acesta are legătură cu
mecanismul financiar din sectorul privat, a cărui reprezentare grafică este redată în figura de
mai jos (figura 1.5):
Adresându-se pieţei furnizorilor şi pieţei clienţilor, firma îşi stabileşte ca obiectiv
final obţinerea de produse finite şi servicii, care vândute în mod regulat, asigură satisfacerea

5
Legea 511/2004 pentru aprobarea bugetului de stat pe anul 2005, publicată în M.O.nr. 1.121 din 29 noiembrie
2004
intereselor legitime ale proprietarilor (acţionarilor): să obţină cel mai bun profit din capitalul
investit.
Utilizând resurse umane de pe piaţa forţei de muncă, resurse materiale de pe piaţa
furnizorilor şi resurse financiare de pe piaţa de capital, firma poate fi asimilată unui sistem în
care resursele sunt consumate pentru a obţine în final produse finite sau servicii.

PIAŢA FORŢEI DE MUNCĂ

F
U C
R L
P N P I
I I FIRMA I E
A Z - VALOARE ADĂUGATĂ - A N
Ţ O Ţ Ţ
A R A I
I L
L O
O R
R
PIAŢA
DE
CAPITAL
STAT, IMPOZITE ŞI
TAXE ACŢIONARI

Figura nr. 1.5 - Mecanismul financiar de funcţionare al entităţilor din sectorul


privat

Diversitatea de produse finite obţinute sau servicii prestate are înglobată în ea un


indicator economic important (atât pentru sectorul public cât şi pentru cel privat): valoarea
adăugată care asigură remunerarea salariaţilor prin plata salariilor, a acţionarilor prin
decontarea dividendelor, iar statul prin plata impozitelor şi taxelor.
Definită ca plusul de valoare pe care firma, prin eforturi proprii, îl aduce bunurilor şi
serviciilor achiziţionate de la terţi, valoarea adăugată este „pionul” de legătură între
mecanismul financiar din sectorul public şi sectorul privat, asigurând informaţii diverse, în
funcţie de valoarea acesteia distingându-se următoarele situaţii:
a) atunci când valoarea adăugată este pozitivă, indică existenţa unor surse
potenţiale pentru achitarea impozitelor şi taxelor (satisfăcând interesul
statului);
b) atunci când valoarea adăugată este negativă, resursele de care dispune firma
pentru ca bugetul (de stat sau local) să încaseze veniturile sunt insuficiente,
ceea ce poate corespunde unei situaţii de criză sau faliment.
Valoarea adăugată devine astfel canalul de legătură între cele două mecanisme,
vehiculând adesea „oxigenul” necesar pentru ca mecanismul financiar public să prindă contur,
iar serviciile publice să fie prestate la cel mai înalt nivel calitativ.
Legăturile mecanismului financiar din sectorul public se corelează mai apoi cu
capacitatea de plată a contribuabilului persoană fizică, cel care pentru bugetul local are o
pondere însemnată (cel puţin ca număr de contribuabili).
În ce constă capacitatea de plată? Care sunt formele sub care aceasta se manifestă
pentru contribuabilii persoane fizice? Iată câteva întrebări la care am încercat să dăm un
răspuns în cuprinsul prezentei lucrări.
Cu siguranţă capacitatea de plată a contribuabililor alături de valoarea adăugată va
furniza aceleaşi categorii de informaţii pentru mecanismul financiar public:
• la valori pozitive, capacitatea de plată va conduce la decontarea impozitelor
şi taxelor datorate bugetului local potrivit termenelor scadente;
• la valori negative, este posibil ca persoana fizică să intre în incapacitate de
plată, rezultatul fiind înregistrarea unor restanţe faţă de bugetul local.
Concluzia este că mecanismul financiar – public şi privat – prin ansamblul de
legături, principii şi metode, încearcă să răspundă nevoilor mereu crescânde ale cetăţenilor, în
condiţiile unor resurse ce au mereu un caracter limitat.
Confruntarea nevoilor cu tendinţă crescătoare şi a resurselor în opoziţie cu tendinţa
nevoilor obligă autorităţile locale să fie într-o continuă căutare de resurse pe termen scurt şi
lung, pentru a face faţă cu succes nevoilor de finanţare a serviciilor publice pe care trebuie să
le asigure.

1.8 Descentralizarea financiară – între principii, metode şi posibilităţi de


modernizare pentru comunităţile locale din România

1.8.1. Principiile şi metodele descentralizării financiare

Descentralizarea şi globalizarea financiară sunt două fenomene amplu dezbătute şi


argumentate ştiinţific cu care se confruntă autorităţile locale în procesul de formare şi utilizare
a resurselor financiare publice.
Descentralizarea financiară asigură condiţiile necesare pentru ca serviciile publice să
fie prestate în interesul cetăţenilor, fiind definită în Carta europeană a autonomiei locale ca
„dreptul la resurse proprii suficiente de care pot dispune în mod liber autorităţile
administrative publice locale, în exercitarea atribuţiilor de putere” 6.
În mod asemănător este definită şi în literatura de specialitate, 7 descentralizarea
reprezentând transferul de către guvernul central a unor funcţiuni specifice pe linie de
autoritate administrativă şi a unor venituri fiscale către autorităţile publice locale.
Ambele variante ale definirii descentralizării financiare menţionate anterior indică
faptul că suntem în situaţia unui transfer de competenţe privind cheltuielile şi veniturile către
autorităţile locale, astfel încât devine esenţial ca descentralizarea de resurse financiare publice
să fie corelată cu politica din domeniul descentralizării serviciilor publice.
Experienţele internaţionale arată că există până acum două abordări ale acestei
problematici:
1) experienţa ţărilor în tranziţie din Europa Centrală şi de Est caracterizată prin
faptul că autorităţilor locale le-au fost alocate venituri insuficiente şi într-un cadru de
autonomie redus în raport cu responsabilităţile transferate. De regulă deciziile privind
6
Carta europeană a autonomiei locale, Tratat european, nr. 122, Strasbourg, 15 octombrie 1995, art. 9, alin. 1
7
K.J. Edwin, Fiscal Descentralization: theory as reform, Working Paper, The George Washington University,
Washington, 2001, pag. 3
transferul de responsabilităţi au fost luate în consens politic; decalajele dintre transferul de
responsabilităţi şi resurse au condus la „cronicizarea” deficitelor bugetare, autorităţile locale
fiind de acum într-o continuă căutare de resurse.
2) experienţa ţărilor din America Latină unde descentralizarea financiară s-a
produs, cum era şi firesc, prin transferul mai întâi de surse semnificative de venituri, fără un
echivalent imediat în responsabilităţii de natura cheltuielilor. Consecinţa a fost că la nivelul
bugetelor locale s-a manifestat fenomenul de relaxare fiscală şi de dezinteres pentru
colectarea veniturilor, în timp ce a crescut presiunea asupra echilibrului bugetului de stat.
Modelele de descentralizare financiară evidenţiează faptul că, în timp ce în Europa
Centrală şi de Est bugetele locale se confruntă cu presiuni în asigurarea echilibrului bugetar,
în ţările din America Latină bugetele locale înregistrează excedente pe fondul transferului mai
întâi de resurse şi mai apoi de responsabilităţi.

1.8.1.1 Transferul de competenţe privind cheltuielile către autorităţile locale.


Experienţe la nivel internaţional

Transferul de cheltuieli şi în mod implicit de responsabilităţi către autorităţile locale


este deosebit de important atunci când se discută problema descentralizării financiare.
În literatura de specialitate şi în studiile efectuate 8 sunt recunoscute câteva principii
care stau la baza transferului de responsabilităţi:
1) principiul eficienţei – potrivit căruia resursele generale ale societăţii trebuie
alocate către o administraţie responsabilă, astfel încât furnizarea de servicii publice să
satisfacă cel mai bine nevoile contribuabililor.
Această regulă generală stabileşte câteva cerinţe pentru încredinţarea
responsabilităţilor, în categoria acestora încadrându-se:
a) subsidiaritatea – conform căreia o responsabilitate va fi încredinţată nivelului
administraţiei publice cel mai apropiat de cetăţean şi pe care o poate îndeplini în
condiţii de eficienţă şi eficacitate;
b) teritorialitatea – impune ca responsabilitatea să fie furnizată către administraţia
publică a cărei jurisdicţie se apropie cel mai mult de aria geografică a
beneficiarilor respectivei responsabilităţi;
c) capacitatea de administrare – stabileşte că o responsabilitate va fi încredinţată
acelui nivel de administraţie care o poate administra efectiv şi poate obţine
economii de scară în furnizarea serviciului public respectiv;
d) capacitatea financiară – potrivit căreia responsabilitatea trebuie încredinţată
administraţiei publice care are o capacitate financiară adecvată pentru a finanţa
serviciul respectiv şi pentru a asigura un nivel rezonabil de echitate fiscală.
Cerinţele principiului eficienţei reflectă faptul că baza pentru ca un serviciu public să
fie gestionat în interesul cetăţenilor (în condiţii de economicitate şi eficacitate) o constituie:
• apropierea, atât la nivelul administraţiei, cât şi ca zonă geografică, de interesele
cetăţenilor, pentru ca serviciul public să fie prestat în condiţii de continuitate şi
permanenţă;
• capacitatea de management şi administrare constituie o condiţie esenţială pentru ca
responsabilitatea încredinţată să poată fi exercitată de autorităţile administraţiei
publice în beneficiul cetăţenilor;
• capacitatea financiară se referă atât la posibilităţile autorităţilor administraţiei publice
de a finanţa serviciul public, cât şi la echitatea fiscală care trebuie promovată odată cu
politicile fiscale susţinute şi implementate fie la nivel central, fie la nivel local.

8
Politici de echilibrare a bugetelor locale în România, Institutul pentru Politici Publice, Bucureşti, 2004, pag. 8
2) principiul echităţii presupune ca un serviciu public să fie furnizat în mod echitabil
către cetăţeni, indiferent de domiciliul pe care aceştia îl au. Politica de echilibru „promovată”
de principiul echităţii are în vedere caracteristicile bunurilor şi serviciilor publice – accesul
nelimitat şi gratuit al beneficiarilor – astfel încât serviciile publice, indiferent de locul unde îşi
au domiciliul beneficiarii lor, trebuie asigurate în aceleaşi condiţii de cantitate şi calitate.
3) principiul responsabilităţii impune ca anumite obiective care se referă la
redistribuirea veniturilor şi asistenţa socială să rămână în competenţa administraţiei centrale.
Redistribuirea veniturilor are în vedere alocarea către autorităţile locale a sumelor
destinate echilibrării potrivit unor metodologii diverse, în timp ce politicile sociale gândite la
nivel central au ca obiectiv susţinerea categoriilor de persoane cu venituri reduse. Ambele
categorii de probleme sunt considerate în practica internaţională ca fiind de interes general,
astfel încât transferul acestora către nivelul doi de administraţie este practic imposibil.
4) principiul echilibrului macroeconomic presupune ca transferul de responsabilităţi
să fie realizat de la nivel central către nivelul local, în condiţiile păstrării stabilităţii
macroeconomice şi a promovării creşterii economice, două condiţii de bază pentru asigurarea
capacităţii financiare şi de management necesare în administrarea serviciilor publice.
Pe baza acestor principii, transferul de responsabilităţi către autorităţile locale trebuie
să răspundă următoarelor cerinţe:
a) să fie realizat un transfer formal (legal) al responsabilităţilor privind
cheltuielile către administraţia publică locală;
b) finanţarea cheltuielilor de asistenţă socială să fie asigurată din bugetul de stat,
iar furnizarea serviciilor sociale să fie efectuată de autorităţile locale,
finanţarea asigurându-se pe seama transferurilor condiţionate sau
necondiţionate, ori pe baza rambursării costurilor serviciilor furnizate;
c) responsabilităţile privind investiţiile în infrastructura serviciilor publice trebuie
să fie încredinţate nivelului de administraţie responsabil cu furnizarea
serviciului respectiv;
d) impunerea unor standarde minime privind nivelul şi calitatea serviciilor
publice prestate de autorităţile administraţiei publice locale;
e) realizarea unor politici sectoriale la nivel naţional, în diferite domenii cheie:
educaţie, sănătate, asistenţă socială şi locuinţe.
Experienţele existente la nivel internaţional indică faptul că transferurile de
responsabilităţi între administraţia centrală şi locală s-au realizat în mod diferenţiat.
Polonia, localizată în centrul Europei, cu o populaţie totală de aproximativ 38,5
milioane persoane, are trei nivele ale administraţiei locale: localitatea, judeţul şi regiunea.
Unele localităţi de dimensiuni mari au şi statut de judeţ.
Partajarea serviciilor publice între cele trei nivele ale administraţiei locale este
prezentată în tabelul nr. 1.1

Municipalităţi Judeţe Voievodate (regiuni)


nivelul I al administraţiei nivelul II al administraţiei nivelul III al administraţiei
publice locale publice locale publice locale
Educaţie: Educaţie: Educaţie:
 preşcolară  secundară  universitară
 primară  tehnică
 secundară
Asistenţă socială: Asistenţă socială: Asistenţă socială:
 creşe  servicii pentru bătrâni şi  şomaj
 servicii pentru bătrâni şi persoane cu handicap
persoane cu handicap  cămine de bătrâni
 servicii sociale speciale  servicii sociale speciale
 locuinţe sociale  şomaj
Servicii de sănătate: Servicii de sănătate: Servicii de sănătate:
 asistenţă sanitară  protecţie sanitară  protecţie sanitară
 protecţie sanitară  spitale  spitale
 sănătate publică  sănătate publică  sănătate publică
 asistenţă consumatori
droguri
Cultură, sport, timp liber: Cultură, sport, timp liber: Cultură, sport, timp liber:
 teatre  teatre  teatre
 muzee  muzee  muzee
 biblioteci  biblioteci  biblioteci
 parcuri  sport, petrecerea timpului  sport, petrecerea timpului
 sport liber liber
 petrecerea timpului liber  conservarea moştenirii  conservarea moştenirii
 întreţinerea clădirilor culturale culturale
pentru evenimente
culturale
 conservarea moştenirii
culturale
Utilităţi publice: Utilităţi publice: X Utilităţi publice: X
 furnizare apă
 canalizare
 electricitate
 gaz
 încălzire centrală
 telefon
Mediu, administrarea Mediu, administrarea Mediu, administrarea
deşeurilor: deşeurilor: deşeurilor:
 colectarea şi depozitarea  dezastre naturale sau  dezastre naturale sau
deşeurilor ecologice ecologice
 curăţatul străzilor
 cimitire
 protecţia mediului
 dezastre naturale sau
ecologice
Transport public: Transport public: Transport public:
 şosele  şosele  şosele
 iluminat public
 transport
Administrare generală: Administrare generală: Administrare generală:
 funcţii de autoritate  funcţii de autoritate  funcţii de autoritate
 poliţie locală  poliţie locală  poliţie locală
 apărare civilă  pompieri  pompieri
 apărare civilă  apărare civilă
 protecţia consumatorilor  protecţia consumatorilor

Tabel nr. 1.1 – Responsabilităţile diverselor niveluri de administraţie locală în Polonia


Sursa: www.gov.pol
Din analiza modului de partajare reiese că la nivelul localităţilor au fost transferate
acele servicii care se apropie cel mai mult şi răspund cel mai bine intereselor cetăţenilor,
păstrându-se la nivelul judeţelor şi al regiunilor acele responsabilităţi care sunt de interes
pentru judeţul sau regiunea respectivă. Utilităţile publice sunt în întregime transferate către
autorităţile locale, fiind considerată o problemă exclusivă a acestora.
Ungaria – cu o populaţie de aproximativ 10,1 milioane locuitori – dispune de două
niveluri ale administraţiei locale: localitatea şi judeţul. În tabelul nr. 1.2 este prezentată
partajarea responsabilităţilor între cele două nivele de autoritate locală, evidenţiindu-se faptul
că sunt utilizate aceleaşi reguli generale ca şi în cazul Poloniei.
Particular Ungariei este organizarea de oficii deconcentrate ale administraţiei centrale
în domeniul sănătăţii publice, protecţiei mediului, şoselelor, transportului public, turismului,
poliţiei locale, pompierilor, apărării civile şi a protecţiei consumatorilor.

Municipalităţi Judeţe
nivelul I administraţiei publice locale nivelul II al administraţiei publice locale

Educaţie: Educaţie:
 preşcolară  secundară
 primară  tehnică
Asistenţă socială: Asistenţă socială:
 creşă  servicii pentru bătrâni şi persoane cu
 cămine de bătrâni handicap
 servicii sociale speciale
 locuinţe sociale
Servicii de sănătate: Servicii de sănătate:
 asistenţă sanitară primară  spitale
 protecţie sanitară

Cultură, sport, timp liber: Cultură, sport, timp liber:


 parcuri  teatre, muzee
 centre culturale  biblioteci
 sport
 petrecerea timpului liber
Utilităţi publice: Utilităţi publice: X
 furnizare apă
 canalizare
 electricitate
 gaz
 încălzire centrală
Mediu, administrarea deşeurilor: Mediu, administrarea deşeurilor:
 colectarea şi depozitarea deşeurilor  curăţatul străzilor
 cimitire
 protecţia mediului
Transport public: Transport public:
 şosele  transportul în comun de călători
 iluminat public
Administrare generală: Administrare generală:
 funcţii de autoritate  funcţii de autoritate
 poliţie locală  poliţie locală
 pompieri  pompieri
 apărare civilă  apărare civilă
 protecţia consumatorului  protecţia consumatorului

Tabel nr. 1.2 – Responsabilităţile diverselor niveluri de administraţie locală în Ungaria


Sursa: www.gov.hu

Cehia are de asemenea două niveluri ale administraţiei locale: localitatea şi judeţul, la
care se adaugă oficiile regionale ale administraţiei centrale. Şi în situaţia Cehiei unele
localităţi de dimensiuni mari au statut de judeţ şi responsabilităţi specifice acestui nivel de
administraţie locală.
În tabelul nr. 1.3 este prezentată partajarea responsabilităţilor între autorităţile locale
de nivel I şi II, respectându-se aceleaşi reguli generale de partajare ca în situaţia Poloniei şi a
Ungariei.

Municipalităţi Oficii districtuale Oficii regionale ale


nivelul I al administraţiei nivelul II al administraţiei administraţiei publice
publice locale publice locale centrale
Educaţie: Educaţie: Educaţie:
 primară  primară  primară
 preşcolară  secundară  secundară
 tehnică  tehnică
 şcoli speciale  şcoli speciale
Asistenţă socială: Asistenţă socială: Asistenţă socială:
 creşe  creşe  creşe
 cămine de bătrâni  cămine de bătrâni
 servicii de bătrâni şi persoane
cu handicap
 servicii sociale speciale
 locuinţe sociale
Servicii de sănătate: Servicii de sănătate: Servicii de sănătate:
 asistenţă sanitară primară  spitale  protecţie sanitară
 spitale  sănătate publică  sănătate publică
Cultură, sport, timp liber: Cultură, sport, timp liber: Cultură, sport, timp
 teatre, muzee  teatre, liber: X
 biblioteci  muzee,
 parcuri  biblioteci
 sport
 petrecerea timpului liber
 întreţinerea clădirilor pentru
evenimente culturale
Utilităţi publice: Utilităţi publice: X Utilităţi publice: X
 furnizare apă, canalizare
 electricitate
 gaz
 încălzire centrală
Mediu şi administrarea Mediu şi administrarea Mediu şi administrarea
deşeurilor: deşeurilor: deşeurilor:
 colectarea şi depozitarea  protecţia mediului  protecţia mediului
deşeurilor
 curăţatul străzilor
 cimitire
 protecţia mediului
Transport public: Transport public: Transport public: X
 şosele  şosele
 iluminat public  transport public
 transport public
Administraţie generală: Administraţie generală: Administraţie generală:
 funcţii de autoritate  funcţii de autoritate  poliţie locală
 poliţie locală  poliţie locală  protecţia
 pompieri  apărare civilă consumatorilor

Tabel nr. 1.3 - Responsabilităţile diverselor niveluri de administraţie locală în Cehia


Sursa: www.gov.ch

Estonia, cu o populaţie de 1,4 milioane locuitori şi o suprafaţă de 45.227 km2, are de


asemenea două nivele ale administraţiei locale (localitatea şi judeţul), ale căror
responsabilităţi sunt: serviciile de educaţie (întreţinerea bazei materiale a învăţământului
primar şi preşcolar), serviciile de asistenţă socială, locuinţe şi amenajarea teritoriului, cultură,
sport şi petrecerea timpului liber, întreţinere parcuri şi cimitire, apă şi epurare ape uzate,
întreţinere străzi şi şosele locale, iluminat public, transport.
Concluziile care se pot formula pe baza exemplelor de partajare a serviciilor publice
prezentate anterior constau în:
a) partajarea serviciilor publice între nivelele de administraţie I şi II are loc de
regulă utilizând aceleaşi principii ale orientării serviciilor publice către cetăţeni,
apropiind nivelul de administraţie de interesele populaţiei;
b) nu se încredinţează serviciile decât acelor autorităţi care au capacitate de
management şi financiară deplină pentru administrarea acestora;
c) se respectă criteriul teritorialităţii ca un criteriu de bază în partajarea
responsabilităţilor între nivelele I şi II de administraţie locală.

1.8.1.2 Transferul de competenţe privind veniturile administraţiei publice


locale. Experienţe la nivel internaţional

Cea de-a doua componentă a descentralizării financiare este deosebit de importantă


pentru autorităţile locale, întrucât asigură sursa de finanţare a „portofoliului” de servicii
publice „împărţit” între autorităţile centrale şi cele locale.
Aşa cum am menţionat, pentru Europa Centrală şi de Est transferul de responsabilităţi
către autorităţile locale a avut loc înaintea transferului de resurse, fapt care a condus în timp la
exercitarea unor presiuni asupra echilibrului bugetelor locale.
În practica şi teoria internaţională 9 au fost consacrate câteva principii de bază privind
sistemul de venituri transferate autorităţilor locale:
1) principiul subsidiarităţii – potrivit acestui principiu, derivat din conceptul de
autonomie locală consacrat în Carta europeană a autonomiei locale, un impozit trebuie
„încredinţat nivelului administrativ cel mai de jos care îl poate implementa şi pentru care nu
este inadecvat”. Este vorba de a asigura autonomia locală cu ajutorul competenţei financiare,
deciziile privind administrarea resurselor financiare (uneori chiar limitate) fiind luate de
autorităţile locale odată cu aprobarea bugetului.

9
Politici de echilibrare a bugetelor locale în România, Institutul pentru Politici Publice, pag. 8, Bucureşti, 2004
(www.ipp.ro)
2) principiul conectării veniturilor cu responsabilităţile asumate – presupune ca
fiecare autoritate locală să dispună de venituri suficiente raportat la cheltuielile transferate.
Respectarea acestui principiu în totalitate ar presupune ca fiecare administraţie locală
să aibă suficiente resurse pentru a susţine cheltuielile cu serviciile publice transferate, astfel
încât la sfârşitul exerciţiului financiar bugetele locale să înregistreze de regulă excedente,
măsură care prezintă atât avantaje (în sensul că resursele sunt îndestulătoare pentru a acoperi
necesarul de cheltuieli publice) cât şi dezavantajul rezultat din dezinteresul manifestat (în
astfel de situaţii) de către autorităţile locale pentru colectarea resurselor financiare locale
(bugetul înregistrează excedent).
3) principiul echităţii – în situaţia acestui principiu, veniturile administraţiei publice
locale sunt direct proporţionale cu nevoile financiare şi invers proporţionale cu capacitatea
fiscală.
Implicaţiile acestui principiu asupra sistemului de venituri transferate autorităţilor
locale sunt dezbătute şi argumentate ştiinţific în paragraful intitulat „Provocările sistemului de
echilibrare în România şi la nivel internaţional”.
4) principiul predictibilităţii – presupune ca veniturile transferate administraţiei
publice locale să asigure realizarea unor programe pe o perioadă de până la cinci ani.
Realizarea de prognoze la nivel local constituie o necesitate atât din punct de vedere al
determinării potenţialului de resurse, cât şi din punct de vedere al nevoilor de finanţare pe
termen mediu şi lung.
5) principiul neutralităţii – conform acestui principiu portofoliul de venituri
transferate trebuie să fie neutru în raport cu opţiunile autorităţilor locale privind alocarea
acestora pe sectoare şi activităţi.
Aplicarea acestui principiu presupune ca resursele transferate autorităţilor locale
(cunoscute adesea sub denumirea de granturi) să fie depersonalizate, iar potrivit
competenţelor ce le revin autorităţile să le poată aloca adecvat cu necesităţile existente la
nivel local. În practică adesea granturile au o destinaţie precisă, fiind utilizate fie pentru
susţinerea cheltuielilor de asistenţă şi protecţie socială, fie în practica ţărilor din Europa de
Est, pentru finanţarea cheltuielilor din învăţământul preuniversitar.
6) principiul obiectivităţii – are la bază regula potrivit căreia fondurile alocate pentru
autorităţile locale trebuie să se fundamenteze pe factori obiectivi, pe care autorităţile în mod
individual nu îi pot influenţa în mod semnificativ.
Ţinând cont de acest principiu, transferul de venituri, în special cele pentru
echilibrare, trebuie să cuprindă criterii asupra cărora autorităţile locale nu pot exercita
presiuni, tratamentul autorităţilor în faţa politicilor de echilibrare fiind acelaşi.
7) principiul motivaţiei – potrivit acestui principiu sistemul de venituri transferate
administraţiei publice locale trebuie să ofere stimulente pentru un management sănătos şi
eficient. Transferurile de venituri nu trebuie să ofere soluţii pentru acoperirea deficitelor finale
ale bugetelor locale.
Implementarea acestui principiu presupune ca autorităţile locale să fie stimulate în
permanenţă pentru a identifica resursele necesare acoperirii cheltuielilor publice locale,
inclusiv „descoperirea” de resurse noi care vor atenua presiunile ce se exercită în mod
frecvent asupra bugetului local.
8) principiul condiţionării transferurilor – are la bază utilizarea transferurilor
condiţionate pentru îndeplinirea unor obiective sau programe stabilite la nivel central
(cunoscute sub denumirea de programe guvernamentale).
Din analiza acestor principii se desprind următoarele concluzii:
a) un impozit trebuie încredinţat nivelului de administraţie cel mai de jos, care îl
poate administra şi implementa, conectând astfel principiul subsidiarităţii pentru
situaţia veniturilor cu principiul subsidiarităţii pentru situaţia cheltuielilor, potrivit
căruia responsabilităţile trebuie încredinţate nivelului de administraţie cel mai
aproape de cetăţean; regula – impozit, responsabilitate – funcţionează în acelaşi
mod respectând principiul apropierii administraţiei de cetăţeni.
b) nivelul de venituri transferate trebuie să fie adecvat cu responsabilităţile asumate,
să fie proporţional cu nevoile financiare şi invers proporţional cu capacitatea
fiscală şi să asigure realizarea de prognoze pe termene medii şi lungi (care nu
depăşesc 5 ani);
c) sistemul de venituri transferate trebuie să fie stimulativ, să antreneze autorităţile
locale în identificarea unor resurse financiare noi, şi să aibă la bază factori
obiectivi asupra cărora autorităţile nu pot exercita presiuni sau influenţe
semnificative;
d) sistemul de venituri transferat nu trebuie să aibă o destinaţie precisă, opţiunea de
alocare pe sectoare şi activităţi aparţinând comunităţilor locale potrivit bugetului
aprobat.
Pe baza acestor principii, în practica internaţională au fost dezvoltate două metode de
implementare, care nu se exclud, esenţială fiind modalitatea lor de combinare:
• Metoda încredinţării/alocării veniturilor către administraţia publică locală;
• Metoda partajării veniturilor între administraţia publică centrală şi locală.
Metoda încredinţării/alocării veniturilor presupune delimitarea unei sfere a
finanţelor publice care aparţine autorităţilor administraţiei publice locale ce îi conferă
suficientă autonomie în realizarea responsabilităţilor şi în definirea modului de finanţare al
acestora.
Metoda consacrată la nivel internaţional a presupus dihotomizarea conceptului de
finanţe publice, desprinzându-se o nouă specializare cunoscută sub denumirea de „finanţe
publice locale”.
Încredinţarea unei competenţe din sfera finanţelor publice este definită 10 ca fiind
capacitatea administraţiei publice locale de a proiecta şi implementa politici specifice, acestea
fiind instrumentele prin intermediul cărora, în limita responsabilităţilor de servicii publice
partajate între autorităţile centrale şi locale, se realizează şi prestează în interesul cetăţenilor
serviciile publice de interes local.
Aplicarea în practică a metodei a condus la două abordări, întâlnite în proiectarea
sistemelor descentralizate de finanţare:
- în cazul statelor dezvoltate, metoda este utilizată pe scară largă;
- în cazul statelor în curs de dezvoltare sau în tranziţie, administraţiilor locale le
sunt încredinţate la un nivel mai modest atât o parte din sfera finanţelor, cât şi
din cea a responsabilităţilor.
Eficienţa acestei metode este apreciată pe seama concordanţei care trebuie să existe
între responsabilităţile privind cheltuielile şi capacitatea de a creşte veniturile specifice
administraţiei publice 11.
Sistemul încredinţării (transferului de competenţă) către administraţia locală este
analizat din trei puncte de vedere 12:
a) capacitatea autorităţilor locale de a stabili baza de impozitare;
b) capacitatea autorităţilor locale de a stabili nivelul impozitului;
c) capacitatea autorităţilor de a administra impozitul.
Factorul central în funcţie de care apreciem că un venit al unei administraţii publice
face parte din sistemul de resurse financiare încredinţate este determinat de capacitatea sursei
10
R. M. Bird, Rethinking Subnational Taxes: A look at tax Assignment, Council of Europe Youth Center, april
2000
11
R. Bahl, Fiscal Descentralization, Council of Europe Youth Center, april 2000
12
Politici de echilibrare a bugetelor locale, Institutul pentru Politici Publice, Bucureşti, noiembrie 2004, pag. 9
respective de a genera venituri marginale ca urmare a unor decizii proprii ale autorităţii
publice locale. Atunci când venitul transferat nu generează venituri marginale pe baza unor
decizii proprii ale autorităţii locale, afirmăm că venitul nu face parte din sistemul de venituri
încredinţate.
În practica internaţională, din sistemul de venituri încredinţate, potrivit metodei
menţionate, fac parte:
- veniturile proprii pentru care autorităţile locale pot stabili (de regulă): baza de
impozitare, nivelul venitului şi au capacitatea deplină de a administra aceste
impozite şi taxe;
- cote adiţionale (piggy back) situaţie în care autorităţile locale pot adăuga la
nivelul naţional al impozitului o anumită cotă suplimentară flexibilă, baza de
impozitare şi administrarea impozitului rămânând în aria de competenţă a
administraţiei centrale.
În ambele situaţii autorităţile locale pot beneficia de venituri marginale din impozitele
încredinţate, aspect important în caracterizarea nivelului de autonomie locală, deoarece numai
prin posibilitatea de a opta pentru plata unor impozite mai mari sau mai mici contribuabilii pot
alege nivelul serviciilor publice pe care îl doresc 13.
De asemenea, conform definiţiei lui Richard Bird, numai pentru aceste tipuri de
resurse administraţia locală are capacitatea de a proiecta şi implementa politici specifice.
Experienţele la nivel internaţional indică faptul că sistemul de venituri încredinţate
este format numai din venituri proprii, cotele adiţionale (piggy back) neaplicându-se în
niciuna din ţările din Europa Centrală şi de Est studiate.
În situaţia veniturilor proprii baza de impozitare este stabilită la nivel central, în timp
ce nivelul de impozitare este stabilit la nivel local, între anumite limite.
Din categoria veniturilor proprii, pentru ţările studiate: Polonia, Ungaria, Cehia şi
Estonia, fac parte 14:
a) pentru Polonia: impozitul pe proprietate; impozitul agricol, taxa asupra
mijloacelor de transport;
b) pentru Ungaria: impozitul pe proprietate; taxa turistică pentru rezidenţă
temporară; taxa asupra mijloacelor de transport; taxa pe spectacole; taxa pe
afaceri;
c) pentru Cehia: impozitul pe proprietate; alte impozite şi taxe pe bunuri şi
servicii;
d) pentru Estonia: impozitul pe proprietate; impozitul pe cifra de afaceri
(neaplicat de administraţia locală); impozitul pe mijloacele de transport şi
ambarcaţiuni; alte impozite şi taxe locale.
Metoda partajării veniturilor este metoda potrivit căreia veniturile sunt stabilite la
nivel central, atât baza de impozitare şi nivelul impozitului, cât şi administrarea acestora este
de competenţa autorităţilor administraţiei publice centrale, în timp ce fondurile sunt partajate
după anumite criterii între autorităţile administraţiei publice centrale şi locale.
Este acea situaţie în care administraţia locală are posibilităţi reduse de a decide asupra
bazei şi nivelului unui impozit, influenţele sale exercitându-se în mod indirect prin negocieri
sau lobby. Nivelul autonomiei financiare depinde în astfel de situaţii de natura sistemului de
transferuri inter-administrative.
Partajarea veniturilor între autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, după ce
acestea sunt stabilite la nivel central, poate avea loc în două modalităţi: 15

13
Ch. McLure & J. Martinez Vazquez, The Assignment of Revenues and Expenditures in Intergovernmental
Fiscal Relations, Council of Europe, Youth Center, april 2000
14
Datele au fost înregistrate de pe site-ul oficial al guvernelor din Polonia, Ungaria, Cehia şi Estonia
- fie pe o bază derivată (originea colectării);
- fie ca transferuri repartizate pe baza unei formule, pe baza rambursării costurilor
serviciilor publice furnizate (cost standard/cost actual)sau pe baza unei decizii ad-
hoc.
Sistemul de transferuri inter-administrative a fost dezvoltat la nivel internaţional 16,
ţinând cont de două aspecte:
1) stabilirea volumului de transferuri inter-administrative ce va fi distribuit
administraţiei locale în cursul unui an calendaristic. În practica internaţională s-au conturat
trei moduri de stabilire a acestui volum de resurse financiare:
a) ca o proporţie (cotă) determinată din veniturile unui impozit al statului;
b) ca o decizie ad-hoc (de exemplu o valoare stabilită anual de parlament);
c) rambursarea cheltuielilor aprobate.
Aceste practici întâlnite la nivelul internaţional definesc transferurile între autorităţile
centrale şi locale, stabilind volumul de resurse financiare care anual se va aloca din bugetul de
stat către bugetele locale.
2) după stabilirea volumului de fonduri inter-administrative de la nivel central către
nivelul local, într-o etapă ulterioară se determină alocaţiile între diversele tipuri de autorităţi
locale, existând patru modalităţi consacrate:
a) transferul unei cote din veniturile colectate pe baza unui principiu de derivaţie;
b) utilizarea unei formule;
c) pe baza unei decizii ad-hoc;
d) rambursarea costului serviciilor publice furnizate (costuri standard/costuri
actuale).
Din combinaţia metodelor de determinare a volumului de transferuri inter-
administrative către autorităţile administraţiei publice locale cu metodele de alocare a
transferurilor între autorităţile locale eligibile au reieşit nouă tipuri de transferuri teoretice cu
ajutorul cărora se caracterizează nivelul de descentralizare şi autonomie, prezentat în tabelul
nr.1.4

Metode de determinare a O proporţie


volumului de transferuri către (cotă)
Rambursarea
administraţia publică locală determinată din
Decizie ad-hoc cheltuielilor
Metode de alocare a veniturile unui
aprobate
transferurilor între autorităţile impozit al
locale eligibile statului
Transferuri stabilite pe baza unui Transfer de tip
Transfer de tip A N.A.
principiu de derivaţie E
Transferuri stabilite pe baza unei Transfer de tip
Transfer de tip B N.A.
formule F
Transferuri stabilite pe baza Transfer de tip Transfer de tip
Transfer de tip C
rambursării costurilor G K
Transferuri stabilite pe baza unei Transfer de tip
Transfer de tip D N.A.
decizii ad-hoc H

Tabel nr. 1.4 – Clasificaţia transferurilor administrative, după metoda partajării veniturilor
Sursa: Fiscal Descentralization, Roy Bahl, aprilie 2000

15
Politici de echilibrare a bugetelor locale din România, Institutul pentru Politici Publice, Bucureşti, 2004, pag.
10 (www.ipp.ro)
16
R. Bahl, Fiscal Descentralization Council of Europe Youth Center, april 2000
Fiecare din aceste transferuri provine din combinaţia celor două metode, având
următoarele caracteristici:
Transfer de tip A – provine dintr-o cotă determinată din veniturile unui impozit al
statului care este partajat între autorităţile locale eligibile pe baza unui principiu de derivaţie,
fiind considerat un transfer anti-egalizator, care favorizează administraţiile locale bogate, cu
o capacitate fiscală mare, dar care corespunde cel mai bine condiţiilor de descentralizare
financiară impuse de un sistem coerent de transferuri inter-administrative.
Transfer de tip B – provine de asemenea dintr-o proporţie (cotă) specifică dintr-un
impozit naţional ale cărui sume sunt partajate între autorităţile locale pe baza unei formule.
Acest tip de transfer poate fi utilizat pentru reducerea discrepanţelor între tipurile şi unităţile
administraţiei publice locale, fiind vorba de asigurarea echilibrului orizontal.
Transfer de tip C – transfer provenit într-o proporţie specifică dintr-un impozit
naţional care apoi este alocat între autorităţile locale pe baza rambursării costurilor serviciilor
publice, fiind practic un transfer condiţionat.
Transfer de tip D – este un transfer care provine din aceiaşi sursă, o cotă specifică
dintr-un impozit naţional, dar care este alocat între autorităţile locale pe baza unei decizii ad-
hoc, fiind vorba de criterii discreţionare, transferul putând fi condiţionat sau necondiţionat.
Transfer de tip E – provine pe baza unei decizii ad-hoc, sumele fiind alocate între
unităţile administrativ-teritoriale folosind un principiu de deviaţie. Este un transfer în
principiu centralizat, cu un anumit grad de obiectivitate în repartizarea pe autorităţi locale,
fiind un transfer cu destinaţie generală (necondiţionat).
Transfer de tip F este de asemenea un transfer care provine pe baza unei decizii ad-
hoc, dar care este repartizat între autorităţile locale eligibile prin utilizarea unei formule. Este
de asemenea cu destinaţie generală (necondiţionat), având un anumit grad de obiectivitate în
repartizarea pe autorităţi.
Transfer de tip G – este transferul care provine de la nivel central pe baza aceleiaşi
decizii ad-hoc, dar care este alocat între autorităţile administraţiei publice locale pe baza
rambursării costurilor (standard/actuale) a serviciilor publice. Este în principiu centralizat, cu
destinaţie specială şi cu un anumit grad de obiectivitate în repartizarea pe unităţi
administrativ-teritoriale.
Transferul de tip H – are la bază aceeaşi decizie ad-hoc atunci când se stabileşte
volumul de resurse de la nivel central către nivel local, repartizarea între unităţile
administrativ-teritoriale realizându-se pe baza unei decizii ad-hoc. Este transferul cel mai
centralizat, fiind transfer condiţionat sau necondiţionat.
Transfer de tip K – provine din rambursarea cheltuielilor atât în situaţia repartizării
sumelor de la nivel central către nivelul local, cât şi la repartizarea sumelor între autorităţile
locale eligibile. Transferul de tip K este un transfer cu destinaţie specială.
Analiza celor nouă tipuri de transferuri indică faptul că gradul de descentralizare şi
autonomie scade de la transferul de tip A la transferul de tip K.
Tendinţa actuală pe plan mondial este de creştere a ponderii în cadrul bugetelor locale
a veniturilor proprii în dauna veniturilor partajate, iar în cadrul veniturilor partajate a creşterii
ponderii transferurilor de tip A sau B.
În ţările cu economie „sănătoasă” tendinţa de creştere a ponderii veniturilor proprii se
va dezvolta simţitor, pe când ţările confruntate cu puternice deficite bugetare sau ale balanţei
de plăţi şi cu inflaţie ridicată vor fi mai puţin dispuse să se alinieze tendinţei menţionate
anterior.
Sistemul de relaţii financiare inter-administrative ar putea conduce la dezvoltarea unor
niveluri diferite de autonomie financiară şi de responsabilităţi privind cheltuielile, fiind puse
în faţa a două modele de administraţii:
a) modelul de administraţie mai puţin dezvoltată, cu responsabilităţi mai puţine şi
care utilizează în finanţarea sa, în special transferuri necondiţionate sau
condiţionate;
b) modelul de administraţie dezvoltat care s-ar putea baza în finanţarea sa pe
impozitele locale (sau sistemul de venituri încredinţate) şi care apelează la
credite pentru finanţarea investiţiilor.
Indiferent de modelul folosit, este necesar ca în cadrul sistemului de relaţii financiare
internaţionale să se manifeste constrângerile bugetare „tari” care presupun ca administraţia
locală, ce dispune de autonomie, să-şi echilibreze bugetele fără a recurge la asistenţă
financiară de tip „sfârşit de an” din partea guvernului.
Experienţele la nivel internaţional studiate în Europa Centrală şi de Est indică
următoarele:
a) pentru Polonia
 venituri partajate pe o bază derivată (transferuri de tip A sau / şi B);
- impozitul pe venit (localitatea primeşte 27,6%, judeţul 1% şi regiunea 1,5%)
partajat pe baza originii colectării;
- impozitul pe profit (judeţul primeşte 5 % şi regiunea 0,5%) partajat pe baza
originii colectării;
 transferuri condiţionate (de tip G sau K) alocate către autorităţile locale pe baza
rambursării costurilor (standard/efective);
 transferuri necondiţionate (de tip F) alocat după o formulă ce nu ţine cont de
capacitatea fiscală;
b) pentru Ungaria
 venituri partajate pe o bază derivată (transferuri de tip A sau / şi de tip B);
- impozitul pe venit (localitatea primeşte 40%) partajat pe baza originii
colectării (15%) şi după o formulă în raport cu capacitatea fiscală (25%);
- taxele notariale de succesiune şi donaţie şi pentru transmiterea proprietăţii
partajate după originea colectării;
 transferuri condiţionate (de tip G sau K) alocate între autorităţile locale pe baza
rambursării costurilor (standard/actuale);
 transferuri condiţionate (de tip D sau H) alocate între autorităţile locale
discreţionar pe baza unei decizii ad-hoc;
 transferuri necondiţionate (de tip F) alocate după o formulă ce ţine cont de
capacitatea fiscală;
 transferuri necondiţionate (de tip D sau H) alocate între autorităţile locale pe baza
unei decizii ad-hoc discreţionare;
c) pentru Cehia
 venituri partajate pe o bază derivată (transferuri de tip A sau / şi B);
- impozit pe venit (localitatea primeşte 30%) partajat pe baza originii colectării
(10%)şi după numărul de locuitori (20%);
- impozitul pe profit (localitatea primeşte 20%) partajat pe baza numărului de
locuitori;
- impozitul pe micile afaceri (localitatea primeşte integral fondurile colectate)
partajat pe baza locului de domiciliu al antreprenorului;
 transferuri condiţionate (de tip G sau K), alocate între autorităţile locale pe baza
rambursării costurilor (standard / actuale);
 transferuri condiţionate (de tip D sau H), alocate între autorităţile locale prin
decizii ad-hoc;
d) pentru Estonia
 venituri partajate pe o bază derivată (transferuri de tip A sau / şi B);
- impozit pe venit partajat pe baza originii colectării;
- impozit pe jocurile de noroc partajat pe originea colectării;
 transferuri condiţionate (de tip G sau K), alocate între autorităţile locale pe baza
rambursării costurilor (standard);
 transferuri necondiţionate (de tip F), alocate între autorităţile locale după o formulă
ce nu ţine cont de capacitatea fiscală.
Regulile de urmat ale descentralizării finanţelor publice pot fi formulate astfel 17:
● descentralizarea financiară trebuie tratată ca un sistem complex şi cuprinzător;
● finanţarea urmează funcţiei;
● descentralizarea financiară impune existenţa unei capacităţi semnificative a
administraţiei publice locale de a stabili impozite şi taxe oferite prin lege;
● administraţia centrală trebuie să respecte regulile descentralizării financiare pe care le
stabileşte;
● proiectarea sistemului de transferuri administrative trebuie să corespundă obiectivelor
procesului de descentralizare;
● descentralizarea financiară trebuie să ia în considerare toate nivelurile administraţiei;
● trebuie recunoscut faptul că sistemul de venituri inter-administrativ este tot timpul în
schimbare, acest lucru trebuie luat în considerare;
● trebuie să existe susţinători ai descentralizării financiare.

1.8.2 Descentralizarea financiară în România. Începuturile reformei şi


perspectivele acesteia

Guvernată de principiile apropierii serviciilor publice de cetăţeni, dar şi al transferului


de resurse către nivelul administrativ cel mai de jos, descentralizarea financiară desemnează
acea situaţie în care „responsabilităţile şi resursele” sunt gestionate de autoritatea publică ce
dispune atât de capacitatea financiară, cât şi de capacitatea organizatorică necesară pentru ca
serviciile prestate în interesul populaţiei să înregistreze cel mai înalt nivel cantitativ şi
calitativ. Am putea afirma că descentralizarea financiară încearcă să asigure echilibrul necesar
între portofoliul de resurse al fiecărei autorităţi publice şi necesarul de cheltuieli pentru
serviciile amintite anterior.
În România, istoria descentralizării financiare începe din anul 1998, odată cu
adoptarea legii privind finanţele publice locale 18, guvernată de principiile federalismului
fiscal, care schimbă fundamental prerogativele autorităţilor administraţiei publice locale în
materie de cheltuieli, de aprobare a investiţiilor, de elaborare a bugetelor pe termen lung, de
acces la împrumuturi pe pieţele interne şi externe de capital, precum şi de stabilire a
impozitelor şi taxelor locale.
Înainte de intrarea în vigoare a acestei legi „reformatoare”, autonomia financiară a
administraţiilor locale era limitată, procesul bugetar desfăşurându-se pe baza legii bugetare
anuale şi a legii finanţelor publice 19.
Transferul de responsabilităţi către autorităţile locale a avut loc treptat, finanţându-se
în prezent din bugetele locale, pe seama transferurilor condiţionate sau necondiţionate ori din
resurse proprii, următoarele categorii de cheltuieli:
- cheltuieli care privesc acţiunile din domeniul învăţământului preuniversitar;
- cheltuieli care privesc asistenţa şi protecţia socială, inclusiv protecţia
persoanelor cu handicap;

17
R. W. Bahl, Fiscal Descentralization, Georgia State University, Atlanta, USA 10 – 15 aprilie 2000
18
Legea 189/1998 privind finanţele publice locale, abrogată în prezent şi înlocuită cu OG 45/2003, publicată în
M.O. nr. 431 din 19 iunie 2003
19
Legea 72/1996 privind finanţele publice, publicată în M.O. nr. 152 din 17 iulie 1996
- cheltuieli de întreţinere şi gospodăreşti care sunt aferente unităţilor sanitare.
Procesul de descentralizare a serviciilor publice continuă şi în prezent, astfel încât în
faza de transfer către autorităţile locale (deşi legea a fost adoptată) se află Serviciul de
Evidenţă Informatizată a Populaţiei (SEIP) şi Poliţia Comunitară (locală).
Completând portofoliul de responsabilităţi cu cele două servicii, autorităţile locale vor
trebui să identifice resursele financiare şi umane, astfel încât utilitatea serviciilor să fie
resimţită în mod corespunzător de beneficiari.
Partajarea serviciilor publice între autorităţile centrale şi locale respectă aceleaşi
principii ale apropierii serviciilor de cetăţeni, ca în situaţia Poloniei, Ungariei, Cehiei,
Estoniei, atribuirea responsabilităţilor făcându-se către acel nivel de autoritate care dispune de
capacitatea financiară şi de management pentru gestionarea serviciilor, analiza pentru
România fiind prezentată în tabelul nr. 1.5

Autorităţile locale
Autorităţi judeţene
(municipii, oraşe, comune)

Educaţie: Educaţie:
 preşcolară  specială
 primară
 secundară
Asistenţă socială: Asistenţă socială:
 creşe  servicii pentru bătrâni şi persoane cu
 cămine de bătrâni handicap
 servicii pentru bătrâni şi persoane cu  servicii sociale speciale
handicap  locuinţe sociale
 locuinţe sociale
Servicii de sănătate: Servicii de sănătate:
 spitale  spitale
 sănătate publică  sănătate publică
Cultură, sport, timp liber: Cultură, sport, timp liber:
 parcuri  teatre
 sport şi petrecerea timpului liber  muzee
 întreţinerea clădirilor pentru evenimente  biblioteci
culturale  sport şi petrecerea timpului liber
 întreţinerea clădirilor pentru evenimente
culturale
Utilităţi publice: Utilităţi publice: X
 furnizare apă
 canalizare
 încălzire centrală
Mediu, administrarea deşeurilor: Mediu, administrarea deşeurilor:
 colectarea şi depozitarea deşeurilor  protecţia mediului
 curăţarea străzilor
 cimitire
 protecţia mediului
Transport public: Transport public:
 şosele  şosele
 iluminat public
 transport public
Administrare generală: X Administrare generală:
 gardieni publici

Tabel nr. 1.5 – Analiza partajării serviciilor publice între autorităţile locale (de rang I) şi
autorităţile judeţene (de rang II)

Din analiza partajării serviciilor publice rezultă că descentralizarea ca proces în


România se află încă în plină desfăşurare, nefiind realizat complet, o serie de servicii fiind
coordonate în prezent de autorităţile centrale, cum sunt: educaţia universitară, şomajul,
spitalele şi sănătatea publică, sportul şi petrecerea timpului liber, electricitatea şi gazele
naturale, protecţia mediului, şoselele de interes naţional, pompierii, apărarea civilă şi protecţia
consumatorului.
Practica la nivel internaţional arată că unele servicii din categoria „Administrare
Generală” sunt descentralizate şi trecute în responsabilitatea autorităţilor locale, în categoria
acestora încadrându-se: gardienii publici (viitoarea poliţie comunitară), apărarea civilă,
pompierii, protecţia consumatorului etc.
Analiza transferului de resurse către autorităţile locale, aşa cum am menţionat în
paragraful anterior, indică faptul că la nivel internaţional s-au conturat două metode: metoda
încredinţării/alocării şi metoda partajării veniturilor.
Metoda încredinţării produce efecte în România începând cu anul 1994, odată cu
adoptarea legii privind impozitele şi taxele locale 20; sfera delimitată din finanţele publice care
aparţine comunităţilor locale cuprinde veniturile proprii (impozitul pe clădire, impozitul pe
teren, taxa asupra mijloacelor de transport etc.).
Competenţa autorităţilor locale este de a stabili nivelul impozitelor şi de a le
administra fără ca acestea să poată exercita influenţe asupra bazei de impozitare (aceasta fiind
stabilită la nivel central), având astfel un nivel de autonomie fiscală destul de redus.
Cotele adiţionale, ca formă de manifestare a metodei încredinţării nu se practică în
România aşa cum nu se practică nici în ţările studiate: Polonia, Ungaria, Cehia şi Estonia.
Analiza veniturilor proprii se va realiza în mod detaliat în capitolul următor.
Metoda partajării veniturilor a fost dezvoltată în România începând cu anul 1998,
atât sub forma impozitelor partajate, cât şi a transferurilor condiţionate şi necondiţionate.
Din categoria impozitelor partajate face parte impozitul pe venit, iar din categoria
transferurilor condiţionate şi necondiţionate sumele alocate pentru finanţarea cheltuielilor de
personal în învăţământul preuniversitar, a subvenţionării energiei termice cât şi sumele
alocate pentru protecţie şi asistenţă socială.
Structura impozitelor partajate şi a transferurilor va fi analizată la capitolul destinat
studiului politicilor de echilibrare la nivel internaţional şi în România.
Pentru a aprecia nivelul descentralizării financiare în România s-a utilizat o serie de
indicatori, ca de exemplu:
a) ponderea cheltuielilor publice locale în Produsul Intern Brut;
b) ponderea cheltuielilor publice locale în bugetul general consolidat;
c) ponderea cheltuielilor publice locale în bugetul de stat;
d) ponderea prelevărilor din bugetul de stat pentru administraţia publică locală în
PIB.
Referitor la ponderea cheltuielilor publice locale în PIB, în tabelul nr.1.6 sunt
prezentate evoluţiile cheltuielilor şi a PIB în perioada 2000 – 2005.

20
Legea 27/1994 privind impozitele şi taxele locale cu modificările şi completările ulterioare (abrogată şi
înlocuită cu Legea 571/2003 privind Codul fiscal, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 927 din 23
decembrie 2003)
Indicatori 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Produs intern brut 373.798,2 545.730,2 803.773,1 1.167.687 1.512.616,8 1.890.778,3
Cheltuieli publice
13.381,5 20.869,4 33.140,6 70.522,8 92.486,6 128.295
locale
Ponderea
cheltuielilor publice 3,57% 3,82% 4,12% 6,03% 6,11% 6,78%
locale în PIB (%)

Tabel nr. 1.6 – Ponderea cheltuielilor publice locale în PIB, perioada 2000 – 2005
Sursa: www.bnro.ro (Raport anual statistic)

În reprezentare grafică se poate observa că, începând cu anul 2002, ponderea


cheltuielilor publice locale în PIB creşte de la aproximativ media anuală de 4 % la
aproximativ 6%, explicată prin faptul că, începând cu acest an, sunt transferate către
autorităţile publice locale cheltuielile cu finanţarea salariilor în învăţământul preuniversitar.
Un salt de mică amploare se înregistrează şi în anul 2004, odată cu finanţarea
cheltuielilor de asistenţă socială aflate în responsabilitatea administraţiei publice locale.

8,00%
6,78%
7,00% 6,11%
6,03%

6,00%

5,00% 4,12%
3,57% 3,82%
4,00%

3,00%

2,00%
1998 1999 2000 2001 2002 2003

Figura nr. 1.5 – Evoluţia cheltuielilor publice locale ca pondere în Produsul Intern Brut
Al doilea indicator de analiză pentru aprecierea descentralizării financiare se referă la
ponderea cheltuielilor publice locale în total buget general consolidat, prezentat în tabelul
nr. 1.7, pentru perioada 2000 - 2005.
Indicatori 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Buget de stat 67.215,5 93.239,8 803.773,1 148.203,1 179.205,5 252.447,3
Buget local 13.454,2 21.252,8 33.357 71.042,6 93.022,3 128.150,8
Bugetul asigurărilor
23.332 37.936,5 51.016,4 76.231,2 97.124,5 125.544,7
sociale
Bugetul general 104.001,
152.429,1 251.095,4 351.741,1 447.521,1 566.928,2
consolidat 7
Cheltuieli publice
13.381,5 20.869,4 33.140,6 70.522,8 92.486,6 128.295
locale
Ponderea
cheltuielilor publice 12,86% 13,69% 13,19% 20,04% 20,66% 22,62%
locale în bugetul
general consolidat
(%)

Tabel nr. 1.7 – Ponderea cheltuielilor publice locale în bugetul general consolidat
Sursa: www.bnro.ro

Notă:
La determinarea bugetului general consolidat au fost eliminate fluxurile între bugete şi
au fost luate în considerare fluxurile de venituri ale bugetului de stat, bugetului local,
bugetului asigurărilor sociale de stat, ajutorului de şomaj, asigurărilor sociale de sănătate,
fondului pentru dezvoltarea sistemului energetic până în anul 2003, pentru modernizarea
drumurilor publice şi pentru dezvoltarea agriculturii.
Analiza grafică evidenţiază acelaşi trend crescător, cu tendinţă accentuată în anul 2001
ca urmare a preluării de către autorităţile locale a finanţării cheltuielilor de personal în
sistemul de învăţământ preuniversitar, aşa cum s-a evidenţiat şi în situaţia indicatorului
„Ponderea cheltuielilor publice locale în PIB” şi cu o uşoară creştere în 2003 ca urmare a
amplificării cheltuielilor sociale transferate în sarcina comunităţilor locale.

Figura nr. 1.6 – Evoluţia cheltuielilor publice locale în bugetul general consolidat
Cel de-al treilea indicator studiat – Ponderea cheltuielilor publice locale în bugetul
de stat – este prezentat în tabelul nr. 1.8, analiza realizându-se în aceeaşi perioadă 2000 -
2005.

Indicatori 2000 2001 2002 2003 2004 2005


Buget de stat 67.215,5 93.239,8 120.342,2 148.203,1 179.205,5 252.447,3
Cheltuieli publice
13.381,5 20.869,4 33.140,6 70.522,8 92.486,6 128.295
locale
Ponderea
cheltuielilor publice
19,9% 22,38% 27,53% 47,58% 51,6% 50,82%
locale în bugetul de
stat (%)

Tabel nr. 1.8 – Ponderea cheltuielilor publice locale în bugetul de stat


Sursa: www.bnro.ro

Utilizat în aprecierea gradului de descentralizare financiară, indicatorul „Ponderea


cheltuielilor publice locale în bugetul de stat” indică aceeaşi evoluţie în ceea ce priveşte
cheltuielile publice locale determinată de finanţarea cheltuielilor de personal în învăţământul
preuniversitar şi a celor cu asistenţa şi protecţia socială în anii 2001 şi respectiv 2003.
Continuând acelaşi gen de analiză pe bază de indicatori, pentru descentralizarea
financiară, ultimul indicator utilizat a fost ponderea prelevărilor din bugetul de stat pentru
administraţia publică locală în PIB, prezentat în tabelul 1.9, pentru perioada 2000 - 2005.

Indicatori 2000 2001 2002 2003 2004 2005


Prelevări din 4.998 10.395,2 18.429,9 50.924,6 70.959,8 90.995,7
bugetul de stat
Produsul intern brut 373.798,2 545.730,2 803.773,1 1.167.687 1.512.616,8 1.890.778,3
Ponderea
prelevărilor în PIB 1,33% 1,9% 2,29% 4,36% 4,69% 4,81%
(%)

Tabel nr. 1.9 – Ponderea prelevărilor din bugetul de stat în PIB


Sursa: www.bnro.ro
Şi din analiza datelor cuprinse în acest tabel se poate observa că prelevările din
bugetul de stat în total PIB cresc, începând cu anul 2002, de la valoarea înregistrată în
perioadele anterioare de aproximativ 2% (media anuală) la valoarea de 4% (media anuală).
Concluzia generală care se desprinde este că, începând cu anul 2002, cheltuielile
administraţiei publice locale ocupă un loc însemnat în totalul resurselor financiare din
sistemul bugetar consolidat, fapt determinat de transferul responsabilităţilor privind finanţarea
cheltuielilor de personal din sistemul de învăţământ preuniversitar, precum şi a cheltuielilor
privind asistenţa şi protecţia socială.
Perspectiva descentralizării serviciilor publice, şi mai accentuată în perioada
următoare, reflectată prin înfiinţarea serviciilor de evidenţă informatizată a populaţiei şi a
serviciilor de poliţie comunitară, va conduce la înregistrarea unui nivel al cheltuielilor publice
locale în continuă creştere şi cu o pondere tot mai însemnată în Produsul Intern Brut, rezultat
al procesului de descentralizare manifestat atât în România, cât şi pe plan internaţional.

1.9 Provocările sistemului de echilibrare la nivel internaţional şi în România

1.9.1. Echilibrarea bugetelor locale – o consecinţă a descentralizării financiare?


Experienţe la nivel internaţional

Descentralizarea financiară presupune, aşa cum am menţionat, transferul de


responsabilităţi către autorităţile locale, bazat pe principiul apropierii serviciilor publice de
cetăţeni, dar şi de resurse, practica la nivel internaţional utilizând metoda încredinţării/alocării
şi metoda partajării veniturilor, potrivit cărora un impozit va fi transferat către autorităţile care
au capacitatea managerială de a-l administra şi încasa.
Europa Continentală a experimentat o serie de practici în descentralizarea financiară
care, în final, au condus la transferul de responsabilităţi necorelat sau corelat numai în parte
cu transferul de resurse, efectul constituindu-l apariţia unor presiuni care s-au manifestat şi se
manifestă în permanenţă asupra echilibrului bugetelor locale.
Principiul de bază al echilibrării constă în aceea că necesităţile trebuie echilibrate cu
resursele.
Un model ideal de echilibrare este redat în figura de mai jos.
N, R

Necesitate Resurse
Timp
Figura nr. 1.7 – Echilibrarea necesităţilor cu resursele

Modelul ideal de echilibrare presupune identificarea necesităţilor pentru autorităţile


locale (adesea concretizate în cheltuieli cu servicii publice de interes local) pentru ca, pe baza
acestora, să fie dimensionate resursele formate din sume de echilibrare, cote defalcate şi
venituri proprii. Egalitatea dintre nevoi şi resurse potrivit acestui model este perfectă.
În literatura de specialitate au fost identificate o serie de principii 21 care stau la baza
alocării granturilor de echilibrare:
1) principiul corelării presupune ca dezechilibrele verticale şi orizontale să fie
echilibrate simultan prin sistemul propus care include atât granturile condiţionate (transferuri
cu destinaţie specială), cât şi granturile necondiţionate (transferuri cu destinaţie generală).
2) principiul adecvării are la bază regula potrivit căreia formula de echilibrare
trebuie să asigure autorităţilor locale resursele adecvate care să corespundă priorităţilor
naţionale şi să asigure (continuu şi permanent) autonomia locală.
3) principiul alocării permite o alocare corectă de resurse prin asigurarea de sume
mai mari administraţiilor cu o capacitate fiscală mai redusă şi nevoi financiare mai mari.
4) principiul transparenţei potrivit căruia formula de echilibrare trebuie să fie
simplă, orientată spre egalizarea capacităţii fiscale şi/sau a nevoilor financiare, să fie înţeleasă
de toţi cei implicaţi şi să fie fundamentată pe baza unor factori obiectivi, astfel încât asupra sa
să nu poată fi exercitate manipulări sau negocieri.
5) principiul abordării - diferenţiate pentru realizarea echilibrări: are la bază două
modalităţi de a obţine echilibrarea:
 o primă metodă de echilibrare urmăreşte egalizarea capacităţii fiscale pe
locuitor, care presupune măsurarea bazei de impozitare locală şi a efortului
fiscal local;
 a doua metodă de echilibrare priveşte egalizarea diferenţelor de nevoi pe
locuitor care presupune reflectarea diferenţelor dintre administraţiile locale în
ceea ce priveşte caracteristicile lor demografice, socio–economice şi
geografice.
6) principiul motivaţiei presupune ca formula de echilibrare să nu genereze
stimulente negative în colectarea veniturilor proprii (taxe şi impozite locale) şi nici „să nu
includă alegeri ineficiente de a cheltui fondurile”.

21
Politici de echilibrare a bugetelor locale, Institutul pentru Politici Publice, Bucureşti, noiembrie 2004, pag. 12
7) principiul limitării utilizării granturilor condiţionate are la bază regula potrivit
căreia transferul de noi responsabilităţi către autorităţile locale şi limitarea utilizării
granturilor condiţionate „impune creşterea numărului de indicatori conţinuţi de formula de
echilibru”.
Granturile de echilibrare sunt rezultatul decalajului care apare între nevoile de
resurse şi transferul de responsabilităţi, fiind în literatura de specialitate structurate conform
figurii nr.1.8 22.
Aşa după cum se observă din figură, granturile de echilibrare pentru autorităţile
locale au fost structurate în două categorii:
a) granturi condiţionate;
b) granturi necondiţionate.
Granturile de echilibrare condiţionate analizate din perspectiva administraţiei
centrale, aşa cum menţiona Stephen Bailey (1999) în studiul său, corespund cel mai bine
îndeplinirii obiectivelor de îmbunătăţire (cantitativă sau calitativă) a furnizării unui anumit
serviciu.
Analizând problematica granturilor condiţionate din perspectiva autorităţilor locale
se constată că acestea limitează autonomia locală şi diminuează posibilităţile de a ţine cont de
dorinţele şi preferinţele consumatorului.
Granturile necondiţionate la rândul lor sunt utilizate de administraţiile centrale
pentru finanţarea serviciilor generale furnizate de administraţia locală. În această situaţie
autonomia locală este fără condiţionări, apreciind că autorităţile locale pot utiliza granturile
necondiţionate pentru a finanţa acele nevoi reale ale contribuabililor reprezentând servicii
publice prestate în interesul cetăţenilor.
GRANTURI

Granturi condiţionate Granturi necondiţionate


(cu destinaţie specială) (cu destinaţie generală)

Granturi condiţionate Granturi condiţionate Granturi Granturi


sub forma unei formule cofinanţate necondiţionate necondiţionate
generale sub forma unei determinate de efortul
sume globale fiscal

Granturi Granturi
condiţionate condiţionate Granturi necondiţionate Granturi necondiţionate
cofinanţate cu cofinanţate fără limită determinate de efortul determinate de efortul
limită maximă maximă fiscal cu limită maximă fiscal fără limită maximă

Figura nr. 1.8 – Granturi de echilibrare – clasificare pentru autorităţile locale


Sursa: Bailey, Stephen – Local Government Economics, Principles and Practice

22
S. Bailey, Local Government Economics, Principles and Practice, London, 1999
În încercarea de a stabili care dintre granturi (condiţionate sau necondiţionate)
răspund cel mai bine obiectivelor politicii publice de transferuri, Institutul pentru Politici
Publice a realizat o grupare a acestor transferuri, prezentată în tabelul nr. 1.10.

Grant
Obiective ale politicii de Grant condiţionat Grant
condiţionat de tip
fundamentare granturi cu cofinanţare necondiţionat
sumă globală
Să facă disponibile venituri pentru
administraţia publică locală din Nu Nu Nu
impozite naţionale determinate
Să reducă disparităţile de resurse
pe locuitor dintre administraţiile Nu Nu Da
locale
Să crească nivelul general al
serviciilor publice furnizate de Da Nu Opţional
administraţia publică locală
Să egalizeze condiţiile în care
administraţia locală poate furniza Da Da Opţional
servicii publice încredinţate
Să crească nivelul furnizării unui
Da Nu Opţional
anumit serviciu
Să egalizeze condiţiile în care se
furnizează un anumit serviciu Da Da Opţional
public
Să corecteze externalităţile Da Da Nu

Tabel nr. 1.10 - Clasificarea granturilor în funcţie de modul în care răspund politicii de
echilibrare
Sursa: Politici de echilibrare a bugetelor locale, www.ipp.ro

Din analiza informaţiilor prezentate în tabel, se desprind următoarele concluzii:


1) Granturile condiţionate cu cofinanţare (parteneriat administraţia centrală şi
locală) răspund cel mai bine creşterii şi egalizării nivelului şi condiţiilor generale în care
autorităţile locale pot furniza cel mai bine servicii publice şi nu disponibilizează venituri
pentru nivelul local de autoritate publică.
2) Granturile condiţionate de tip sumă – globală ajută la egalizarea condiţiilor în
care administraţia locală poate furniza servicii publice încredinţate, a condiţiilor în care se
furnizează un anumit serviciu, şi nu contribuie la creşterea nivelului general al serviciilor
publice furnizate de administraţia publică locală sau la reducerea disparităţilor de resurse pe
locuitor dintre administraţiile locale.
3) Granturile necondiţionate răspund principalului obiectiv de a reduce
disparităţile de resurse pe locuitor dintre administraţiile locale şi în mod opţional cresc nivelul
general al serviciilor publice prestate şi egalizează condiţiile în care administraţia locală poate
furniza servicii publice încredinţate.
Indiferent de tipul de grant (condiţionat sau necondiţionat) utilizat pentru echilibrare,
la fundamentarea acestora se ţine cont de două categorii de dezechilibre:
a) Dezechilibrul vertical;
b) Dezechilibrul orizontal.
Dezechilibrul vertical se manifestă la nivelul unei unităţi administrativ teritoriale
atunci când transferul de responsabilităţi încredinţate administraţiei locale depăşeşte
capacitatea financiară a acesteia.
Metodele utilizate la nivel internaţional pentru a reduce dezechilibrul vertical sunt
diverse:
• încredinţarea de noi surse pentru administraţiile locale;
• dezvoltarea sistemului de impozite partajate;
• creşterea, la nivel naţional, a granturilor pentru echilibrare necondiţionate.
Măsurarea dezechilibrului vertical se face cu ajutorul coeficientului lui Hutner
potrivit relaţiei:

Venituri ce nu sunt controlate de APL


Coef H = 1 -
Total cheltuieli APL
unde:
Coef H – coeficientul lui Hutner
APL – administraţia publică locală

Coeficientul lui Hutner indică gradul de dependenţă financiară al autorităţilor locale


faţă de nivelul administraţiei centrale, rezultând următoarele situaţii:
- Valoarea coeficientului Hutner apropiată de unu indică un nivel al
dezechilibrului vertical redus şi o autonomie financiară ridicată.
- Valoarea coeficientului Hutner îndepărtată de unu indică un nivel al
dezechilibrului vertical ridicat şi o autonomie financiară redusă.
Dezechilibrul orizontal apare atunci când capacităţile fiscale proprii ale diferitelor
administraţii diferă între ele şi se manifestă sub două forme:
a) dezechilibru orizontal interjudeţean (interregional), determinat de disparităţile
economice şi financiare (între regiuni sau judeţe), se măsoară utilizând indicatorii:
a1) indicatorul impozitului pe venitul global (I IVG ) determinat ca raport între
totalul impozitului pe venitul global transferat judeţului sau regiunii (I VGT ) şi totalul
impozitului pe venitul global colectat în judeţ sau regiune (I VGC ) conform relaţiei de calcul:

I VGT
I IVG = x 100
I VGC

Se disting două situaţii:


- Dacă I IVG este supraunitar (I IVG > 1) indică faptul că judeţul (sau regiunea) nu-şi
poate acoperi nevoile de finanţare din I IVG propriu, fiind necesar un transfer de la
alte judeţe – judeţul respectiv fiind un primitor net.
- Dacă I IVG este subunitar (I IVG < 1) semnifică faptul că judeţul (sau regiunea) îşi
acoperă nevoile de finanţare din impozitul pe venitul global propriu, iar dacă
valoarea indicatorului impozitului pe venitul global este mai mică decât media pe
ţară – judeţul sau regiunea este un donator net şi contribuie la echilibrarea financiară
a regiunilor (sau judeţelor) cu un raport supraunitar.
a2) Dispersia dintre judeţe (regiuni) privind veniturile proprii şi cota
defalcată distribuită pe bază derivată se calculează utilizând trei modalităţi:
 raportul dintre nivelul maxim şi cel median;
 raportul dintre nivelul maxim şi cel minim;
 raportul dintre nivelul median şi cel minim,
conform relaţiei de calcul:

Vpr + C DIVG / loc (maxim)


Dr =
Vpr + C DIVG / loc (mediu)
unde:
D r – dispersia dintre regiuni
V pr – venituri proprii
C DIVG – cota defalcată din impozitul pe venitul global

Pentru determinarea dispersiei între regiuni se disting două situaţii:


- Dacă raportul este supraunitar semnifică faptul că regiunea (sau judeţul) are un
potenţial de resurse financiare care poate să îi acopere necesarul de resurse
pentru finanţarea serviciilor publice pe care le asigură.
- Dacă raportul este subunitar indică faptul că regiunea (sau judeţul) nu dispune
de resurse financiare, fiind nevoită să apeleze la „transferurile” din bugetul de
stat.
Interpretarea dispersiei calculate la nivel de regiune (judeţ) se face în mod
asemănător atunci când aceasta este rezultatul raportului dintre nivelul maxim şi cel minim,
precum şi a raportului dintre nivelul median şi cel minim.
b) dezechilibrul orizontal intrajudeţean reflectă disparităţile dintre mediul urban
şi cel rural sau dintre localităţi (oraşe în special) de mărimi diferite.
Pentru aprecierea acestui tip de dezechilibre se utilizează două categorii de
indicatori:
1) dispersia dintre venituri calculată ca raport între venituri proprii şi cota
defalcată din impozitul pe venitul global maxim/minim, maxim/median sau median/minim, cu
aceeaşi semnificaţie ca în situaţia dezechilibrului orizontal intrajudeţean.
2) ponderea deficitului primar determinată ca diferenţa dintre nevoile financiare şi
capacitatea fiscală raportată la nevoile financiare, conform relaţiei de calcul:

Nf - Cf
Pdp = x 100
Nf

unde:
Pdp – ponderea deficitului primar
Nf – nevoile financiare care cuprind cheltuielile totale ale unei administraţii
publice locale şi datoriile acesteia la sfârşitul anului (facturate şi nefacturate)
Cf – capacitatea fiscală care cuprinde suma dintre veniturile proprii şi cota
defalcată din impozitul pe venitul global
Ponderea deficitului primar ne arată în ce măsură veniturile proprii ale administraţiei
publice locale acoperă nevoile financiare ale unei unităţi administrativ-teritoriale la un anumit
nivel al serviciilor publice oferite.
Relaţia de calcul pentru ponderea deficitului primar se mai poate determina astfel:
Cf
Pdp = 1 -
Nf

Din calcule se pot distinge următoarele situaţii:


1) Dacă Pdp este apropiată de unu, rezultă că unitatea administrativ-teritorială îşi
poate asigura în mică măsură necesarul de resrse financiare, transferul de resurse din bugetul
de stat fiind absolut necesar.
2) Dacă Pdp este apropiată de zero, rezultă că unitatea administrativ teritorială este
în măsură să asigure finanţarea din resurse proprii apelând la transferuri din bugetul de stat
doar într-o măsură nesemnificativă.
Atât dezechilibrul vertical manifestat la nivelul uei entităţi administrativ-teritoriale,
care exprimă în cele din urmă gradul de dependenţă financiară a acestora faţă de transferurile
din bugetul de stat (stabilit cu ajutorul coeficientului lui Hutner) cât şi dezechilibrul
orizontal care măsoară diferenţele între capacităţile fiscale ale diferitelor unităţi
administrativ-teritoriale cu ajutorul indicatorului Impozitul pe venitul global (IVG), au urmat
practic acelaşi traseu.
Rezultatele cercetării indică faptul că atât dezechilibrul verztical cât şi dezechilibrul
orizontal s-au accentuat în perioada 2002 - 2003 ca urmare a transferului de responsabilităţi
către autorităţile locale, în special în ceea ce priveşte finanţarea cheltuielilor de personal din
sistemul de învăţământ preuniversitar dar şi a cheltuielilor din domeniul asistenţei şi protecţiei
sociale (cheltuieli privind protecţia persoanelor cu handicap şi a însoţitorilor acestora).
Soluţiile au fost diverse, de la transferul responsabilităţilor privind veniturile până la
identificarea unor sisteme de echilibrare utilizând diverse criterii, toate având acelaşi scop: să
echilibreze deficitul creat ca urmare a transferurilor de responsabilităţi.
Sistemele de echilibrare utilizate în alte ţări sunt diferenţiate astfel:
I. În Europa de Est:
Cehia:
a) Distribuţia fondurilor de echilibrare are loc astfel:
 impozitul pe venitul global – 60% pentru unitatea administrativ-
teritorială
 impozitul pe profit – 20%
b) Baza pe care este construită formula de echilibrare:
 pentru transferurile care privesc cheltuielile de capital, acestea sunt
transferuri condiţionate în funcţie de programele guvernamentale;
 pentru transferurile operaţionale sunt utilizaţi ca indicatori populaţia şi
diferenţa dintre venituri pe cap de locuitor şi media acestora pe ţară.
Estonia:
a) Distribuţia fondurilor de echilibrare are loc astfel:
 cota de impozit pe venitul global este stabilită anual;
 cota pentru taxa de utilizare a resurselor naturale este stabilită de
asemenea anual.
b) Baza pe care este construită formula de echilibrare:
 indicatori privind populaţia;
 diferenţa dintre veniturile pe cap de locuitor şi media acestora pe ţară.
Polonia:
a) La distribuţia fondurilor pentru echilibrare se utilizează:
 impozitul pe venitul global – 28,1% pentru toate unităţile administrativ-
teritoriale;
 impozit pe profit – 5% pentru toate unităţile administrativ-teritoriale.
b) În formula pentru echilibrare se utilizează doar venituri pe cap de locuitor până
la un anumit plafon.
Ungaria:
a) Pentru echilibrare, fondurile sunt stabilite pe baza impozitului pe venitul global
a cărui cotă este aprobată anual de către Parlament;
b) Formula pentru echilibrare utilizează diferiţi indicatori:
 la transferurile operaţionale, se iau în calcul atât nevoile, cât şi
resursele;
 la transferurile pentru nevoile de capital, se determină nevoile, iar
transferurile sunt astfel transferuri condiţionate.
II. Alte ţări:
Statele Unite ale Americii:
a) La distribuţia fondurilor pentru echilibrare se procedează astfel:
 se alocă 15% din impozitul pe venitul global, 2% TVA şi 30% impozit pe
profit;
 se partajează 95% din impozitul pe proprietate.
b) Indicatorii utilizaţi la fundamentarea formulei de echilibrare au la bază:
 veniturile pe cap de locuitor;
 indicatori privind necesităţile de cheltuieli, în principal suprafaţa unităţii
administrativ-teritoriale.
Belarus:
a) Pentru distribuţia fondurilor de echilibrare se utilizează:
 TVA – în cotă stabilită anual;
 IP – impozit pe profit în cotă stabilită anual;
 Accize alcool – 40% către unitatea administrativ-teritorială.
b) Echilibrarea nu foloseşte proceduri transparente, transferurile sunt condiţionate
pe baza nevoilor sociale.
Kazahstan:
a) Distribuţia fondurilor de echilibrare se fundamentează pe următorii indicatori:
 TVA – cota de 50%;
 Accize – cota de 50%;
 Impozit pe profit (IP) – cota de 50%.
b) Formula de echilibrare utilizează o serie de indicatori cum sunt:
 diferenţa dintre venituri şi cheltuieli standard;
 fondul de echilibrare este constituit prin contribuţia regiunilor.
Kenia:
a) Pentru echilibrare utilizează fonduri în procent de 5% din impozitul pe venitul
global;
b) Formula de echilibrare se fundamentează pe indicatori cum sunt:
 70% populaţie;
 20% populaţie urbană;
 10% cote egale.
Din analiza strategiilor de echilibrare utilizate în Europa de Est şi în alte ţări se pot
desprinde următoarele concluzii:
a) Toate ţările studiate utilizează în stabilirea fondurilor pentru echilibrarea
sistemului de impozite partajate, fiind cuprinse de regulă în fundamentarea
acestora: impozitul pe venitul global, TVA, impozitul pe profit şi uneori accizele
pe alcool.
b) Formulele pentru echilibrare se bazează şi se construiesc pe o serie de indicatori
cum sunt: populaţia, diferenţele dintre veniturile pe cap de locuitor şi media pe
ţară, suprafaţa teritoriului etc.
Strategiile de echilibrare urmăresc de regulă uniformizarea discrepanţelor care apar
între capacităţile financiare ale diferitelor regiuni sau judeţe, dar şi eliminarea sau reducerea
deficitelor primare acolo unde este cazul.
Formulele de echilibrare sunt diverse:
Modelul armean asigură echilibrul pe verticală prin partajarea următoarelor
impozite naţionale către administraţiile locale:
 15% impozit pe venit,
 2% TVA,
 30% impozit pe profit.
Distribuirea pe orizontală a acestor fonduri se face potrivit formulei:

( )
FdE = I pr, t - I pr, t UAT x PUAT x I AJ
unde:
FdE – fondurile destinate echilibrării pe ţară (în Armenia)
Ipr,t – media impozitului pe proprietate şi pe teren pe cap de locuitor
Ipr,t UAT – impozit pe proprietate şi teren pe cap de locuitor pe o unitate
administrativ teritorială
P UAT – populaţia unităţii teritoriale
I Aj – indicele de ajustare

Formula de echilibrare este practic o formulă de echilibrare a veniturilor, ponderată


cu un indice de ajustare pentru ca guvernul să poată avea control asupra echilibrării.
Dacă autorităţile locale au în sarcină cheltuielile sociale atunci valoarea lui G poate
fi apropiată de 1, dacă în schimb responsabilităţile sunt preluate de nivelul central atunci
valoarea lui G este mai scăzută.
Modelul din Danemarca – sumele pentru echilibrare sunt stabilite după formula:

( )
SechUAT = Ni Bi / loc - Bi / loc UAT x rimp x g ech
unde:
SechUAT – suma pentru echilibrare pentru fiecare unitate administrativ-
teritorială
Ni – numărul populaţiei din UATi
Bi/loc – media bazei de impozitare pe cap de locuitor
Bi/loc UAT – baza de impozitare pe fiecare unitate administrativ-teritorială
rimp – rata de impozitare
gech – gradul de echilibrare
Suma de echilibrare poate fi pozitivă, situaţie în care unitatea administrativ-
teritorială va avea sume de plătit, sau negativă pentru situaţia în care unitatea administrativ-
teritorială va avea sume de primit.
Dacă gradul de echilibrare este de 100% atunci efectul echilibrării asupra veniturilor
va fi maxim, în Danemarca, gradul de echilibrare este de 85% între judeţe şi 45% între
municipalităţi.
Modelul Estonian – fondurile pentru echilibrare ocupă 26% din veniturile
administraţiei publice locale, determinate după formula:

FdE = Np UAT x (I C - I e ) x 0,9 x C n


unde:
Np UAT – numărul populaţiei din unitatea administrativ-teritorială
Ic – impozite curente
Ie – impozite estimate
Cn – coeficientul de standardizare este cel mai problematic din formulă, fiind
subiect al discreţiei autorităţilor centrale
Preocupările în Estonia se rezumă la volumul de fonduri destinate echilibrării şi se
referă mai puţin la modul în care se face echilibrarea pe orizontală.

1.9.2. Echilibrarea bugetelor locale în România

Echilibrarea bugetelor locale în România este consecinţa descentralizării financiare


după modelul Europei Continentale, potrivit căruia au fost mai întâi transferate către
comunităţile locale responsabilităţile, pentru ca mai apoi să fie transferate şi resursele.
Consecinţa a fost apariţia unor presiuni asupra bugetelor locale (întrucât
responsabilităţile transferate au fost mai mari decât resursele alocate), situaţie frecvent
întâlnită în România, soluţionată prin alocarea unor granturi condiţionate şi necondiţionate
către comunităţile locale odată cu aprobarea legii bugetare anuale.
Pentru anul 2006 au fost utilizate din bugetul de stat două importante surse destinate
soluţionării problemei dezechilibrelor bugetare locale:
- impozitul pe venit la bugetul de stat;
- taxa pe valoarea adăugată.
În tabelul nr. 1.11 este prezentată structura şi destinaţia surselor alocate din bugetul
de stat pe anul 2006 23 pentru echilibrarea bugetelor locale.
- mld. lei ROL-
Grant
Sursa Destinaţia Suma condiţionat /
necondiţionat
Asigurarea ajutorului social şi încălzirea
6.145,4 Da
locuinţei
Susţinerea sistemului de protecţie a
3.241,5 Da
Impozit pe venit persoanelor cu handicap
Finanţarea instituţiilor de cultură şi plata
1.031,7 Da
personalului neclerical
Echilibrarea bugetelor locale 10.956,3 Nu
Subvenţionarea energiei termice 4.975,1 Da
Retehnologizarea, modernizarea şi
dezvoltarea sistemelor de producere şi 2.450,4 Da
Taxa pe
distribuţie energie termică
valoarea
Finanţarea cheltuielilor instituţiilor de
adăugată 49.676,0 Da
învăţământ preuniversitar de stat
Finanţarea cheltuielilor privind drumurile
2.300,0 Da
judeţene şi comunale
Transferuri pentru investiţii finanţate din
Alte surse 1.700,0 Da
împrumuturi externe

Tabel nr. 1.11 - Structura şi destinaţia surselor alocate din bugetul de stat către bugetele
locale, în anul 2006

23
Legea 511/2004 a bugetului de stat pe anul 2005, publicată în M.O. nr. 1121 din 29 noiembrie 2004
Sursa: www.mfinante.ro

Analiza datelor prezentate în tabel indică faptul că dintr-un total de 82.476,4


miliarde lei granturi transferate către bugetele locale, un procent de 13,28% sunt granturi
necondiţionate, ceea ce semnifică o dependenţă destul de accentuată a finanţărilor bugetului
local faţă de bugetul de stat.
Coeficientul lui Hutner pentru perioada 2000– 2005 indică următoarele valori:
Venituri ce nu pot fi controlate de administratia publica locala
(Coeficient Hutner = 1 - )
Cheltuielile administratiei publice locale
-mld.lei ROL-
Indicatori 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Venituri ce nu pot fi
controlate de administraţia 4.998 10.395,2 18.429,9 50.924,6 70.959,8 90.995,8
publică locală
Cheltuieli ale
13.381,5 20.869,4 33.140,6 70.522,8 92.486,6 128.295,0
administraţiei publice
Coeficient Hutner 0,62 0,50 0,44 0,27 0,23 0,22

Tabel nr. 1.12 - Valorile coeficientului lui Hutner pentru perioada 2000 – 2005

Măsurând dezechilibrul vertical pentru diferite nivele, coeficientul lui Hutner


furnizează informaţii referitoare la gradul de dependenţă financiară a comunităţilor locale faţă
de finanţările din bugetul de stat.
În perioada analizată, în România, aşa cum reiese şi din graficul de mai jos,
„independenţa financiară” a comunităţilor locale s-a menţinut până în anul 2000, după care
aceasta se deteriorează brusc ca urmare a preluării de către bugetele locale a finanţării
cheltuielilor de personal din învăţământul preuniversitar şi scade foarte uşor în anul 2003 ca
urmare a preluării cheltuielilor cu asistenţa şi protecţia socială.

Figura nr. 1.9– Evoluţia valorii coeficientului Hutner în perioada 2000 - 2005

Dezechilibrul orizontal interjudeţean, măsurat cu ajutorul indicatorului impozitul pe


venitul global determinat ca raport între impozitul pe venitul global transferat şi impozitul pe
venitul global colectat prezintă de asemenea valori diferite.
În perioada 2000 – 2005, structura judeţelor clasificate în primitoare, donatoare sau
care se autosusţin se prezenta astfel:

Indicatori Raport Număr


An 2000
Judeţe primitoare nete 100% la 165,8% (5)
Judeţe care se autosusţin 69,7% la 100% (22)
Judeţe donatoare nete 52,9% la 69,7% 14
An 2001
Judeţe primitoare nete 100% la 206,9% (18)
Judeţe care se autosusţin 73,8% la 100% (19)
Judeţe donatoare nete 48,4% la 73,8% (5)
An 2002
Judeţe primitoare nete 100% la 208,3% (14)
Judeţe care se autosusţin 73,4% la 100% (23)
Judeţe donatoare nete 51,7% la 73,4% (5)
An 2003
Judeţe primitoare nete 100% la 233,4% (29)
Judeţe care se autosusţin 90,1% la 100% (8)
Judeţe donatoare nete 60,1% la 90,1% (5)
An 2004
Judeţe primitoare nete 100% la 268% (34)
Judeţe care se autosusţin 95,5% la 100% (1)
Judeţe donatoare nete 56,8% la 95,5% (7)

Tabel nr. 1.13 – Situaţia dezechilibrului intrajudeţean în perioada 2000 – 2004


Sursa: Politica de echilibrare a bugetelor locale în România, www.ipp.ro

Analiza datelor din tabel indică faptul că numărul judeţelor primitoare nete a crescut
în mod constant, în timp ce numărul judeţelor care se autosusţin a scăzut continuu, iar
numărul judeţelor donatoare s-a menţinut constant.
Dezechilibrul intrajudeţean poate fi studiat cu ajutorul dispersiei veniturilor ca
raport între nivelul maxim şi cel median.
În tabelul nr. 1.14 este prezentată situaţia dezechilibrului intrajudeţean, în anul 2004,
în judeţul Bihor, la nivelul municipiilor.

Indicatori Beiuş Marghita Oradea Salonta


I. Venituri proprii 12.108,8 17.724,7 552.342,2 20.209,6
II. Cote defalcate din impozitul pe venit 7.175,3 13.921,6 282.174,2 7.460,8
Total I + II 19.284,1 31.646,3 834.516,4 27.670,4

Tabel nr. 1.14 – Situaţia veniturilor proprii şi a cotelor defalcate din impozitul pe venit la
nivelul municipiilor din judeţul Bihor în anul 2004

Dispersia veniturilor se prezintă astfel faţă de nivelul median:


Vpr + C ID = ∑ (Vpr + C ID ) i = 228.279,3 mld lei
4

i =1

D V Beius = - 208.995,3 mld lei


D V Marghita = - 196.633,0 mld lei
D V Oradea = + 606.237,1 mld lei
D V Salonta = - 200.609,3 mld lei

Din analiza datelor la nivel intrajudeţean se observă că situaţia cea mai favorabilă o
deţine municipiul Oradea datorită potenţialului de dezvoltare economică locală de care acesta
dispune. Studiul dezechilibrului intrajudeţean poate continua în mod asemănător şi pentru alte
judeţe din România.
Preocupările specialiştilor s-au orientat în timp pentru a identifica diferite modalităţi
şi formule de echilibrare a bugetelor locale, astfel încât pentru România sistemul de
echilibrare practicat în prezent cuprinde:
 alocarea fondurilor de la nivelul naţional către nivelul judeţean;
 alocarea fondurilor de la nivelul judeţean către nivelul local.
Alocarea fondurilor de echilibrare de la nivel naţional către nivelul judeţean este
reglementată prin lege 24 utilizându-se în principal două criterii:
- capacitatea financiară determinată în funcţie de impozitul pe venit încasat pe
locuitor, în proporţie de 70% din sumele defalcate;
- suprafaţa judeţului în proporţie de 30%.
Capacitatea financiară este determinată cu formula:

IVG / loc j
1-
SDj = IVG / loc med
n  IVG / loc j 
∑ 1 - 
i = 1 IVG / loc med 
unde:
SDj – suma defalcată pe fiecare judeţ „j” potrivit criteriului capacităţii financiare
IVG / loc j – impozitul pe venitul global pe locuitor la nivelul judeţului „j”
IVG / loc med – impozitul pe venitul global mediu la nivel de ţară

Aplicând cele două criterii pentru stabilirea fondurilor de echilibrare care se vor aloca
de la nivel central către nivelul local, rezultă următoarea relaţie de calcul:

IVG / loc j
1-
IVG / loc med Sj
FdE = C1 x n + C2 x
 IVG / loc j 

Sn
1 - 
i =1  IVG / loc med 
unde:
C1 - 70%
C2 - 30%
Sj – suprafaţa judeţului
Sn – suprafaţa totală a ţării

24
Art. 29 din OUG 45/2003 privind finanţele publice locale, publicată în M.O. nr. 431 din 19 iunie 2003, care a
devenit ulterior Legea 273/2006 privind finanțele publice.
Din analiza acestei formule de echilibrare rezultă că suntem în situaţia în care scopul
urmărit este de a realiza o echilibrare a resurselor fiecărui judeţ, fără a exclude de la
echilibrare acele judeţe care realizează impozitul pe venitul global pe locuitor mai mare decât
media pe ţară.
Nu este respectat astfel principiul concentrării, iar prin însumarea celor două
criterii care fundamentează formula de echilibrare se limitează practic accesul judeţelor la
sumele destinate echilibrării în funcţie de capacitatea financiară, 70% din sume fiind
repartizate în funcţie de acest criteriu, iar diferenţa în funcţie de suprafaţa teritoriului.
Pentru a îmbunătăţi sistemul de echilibrare de la nivelul central către nivelul local
am modificarea formulei de echilibrare astfel:
1. introducerea coeficientului de excludere C3 de la echilibrare a judeţelor care
realizează un nivel al impozitului pe venitul global mai mare decât media pe
ţară, conform restricţiei: IVG > C3 x IVG / loc medie
2. ponderarea criteriilor capacitatea financiară şi suprafaţă şi renunţarea la
însumarea lor;
3. stabilirea coeficientului de alocare final pe fiecare judeţ prin raportarea
coeficientului judeţului la suma tuturor coeficienţilor judeţeni care intră în
procesul echilibrării.

Formula de echilibrare în aceste condiţii va deveni:


IVG / loc j
1-
C 3 x IVG / loc medie Sj
FdEj = n x
 IVG / loc j  Sn
∑ 1 - 
j =1  C 3 x IVG / loc medie 
C3 Є [1 ÷ 1,25]

Coeficientul de alocare final se va stabili cu formula:

FdEj
FdEjf = n
x Sde
∑ FdEj
j =1
unde:
FdEjf – fondul de echilibrare la nivel de judeţ final
Sde – sume destinate echilibrării

Rezultatele aplicării acestei formule şi comentariile sunt prezentate în anexa nr.3.


Alocarea fondurilor de echilibrare de la nivelul judeţean către nivelul local este de
asemenea reglementată 25, utilizându-se patru criterii de repartizare astfel:
a) capacitatea financiară determinată în funcţie de impozitul pe venit încasat pe
locuitor în proporţie de 30%;
b) suprafaţa unităţii administrativ-teritoriale 30%;
c) populaţia unităţii administrativ-teritoriale 25%;
d) alte criterii stabilite prin hotărârea Consiliului Judeţean care să asigure cu
prioritate susţinerea programelor cu finanţare externă a comunităţilor locale
15%.
25
Art. 29, alin (3) din OUG 45/2003 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare,
care a devenit acum Legea 273/2006 privind finanțele publice locale
Respectând aceleaşi principii, capacitatea financiară presupune utilizarea următoarei
formule de calcul (stabilită prin anexă la legea bugetului de stat anual):

IVG(j) : P(j) P(u)


x
IVG(u) : P(u) P(j)
Sdu = x SDj
n  IVG(j) : P(j) P(u) 
∑
P(j) 
x
j = 1  IVG(u) : P(u)

unde:
IVG(j) – impozitul pe venit la nivelul judeţului
IVG(u) – impozitul pe venit la nivelul unităţii administrativ-teritoriale
P(u) – populaţia unităţii administrativ-teritoriale „u”
P(j) – populaţia la nivelul judeţului „j”
Sdu – suma defalcată din impozitul pe venit pe unitate administrativ teritorială
„u”

În aceste condiţii, fondurile obţinute pentru echilibrare de către fiecare unitate


administrativ-teritorială de la nivel judeţean, se stabilesc cu formula:

IVG / loc j P(u)


x
IVG / loc u P(j) Su Pu
Fdeu = C1 x + C2 x + C3 x + C 4 x Ac HCL
n
 IVG / loc j P(u)  Sj Pj
∑ IVG / loc u x P(j) 
i =1

Considerăm că pentru îmbunătăţirea alocării fondurilor de echilibrare între nivelul


judeţean şi cel local ar trebui luate în considerare următoarele criterii:
a) capacitatea financiară 30%;
b) suprafaţa unităţii administrativ-teritoriale 20%;
c) populaţia unităţii administrativ teritoriale 30%:
- în vârstă de până la 18 ani – 15%
- în vârstă de peste 65 ani – 15%
d) ponderea deficitului primar 15%;
e) alte criterii stabilite de Consiliile Judeţene 5%.
Ca element de noutate s-a introdus deficitul primar, pentru acele unităţi
administrativ-teritoriale care nu sunt în măsură să-şi asigure necesarul de resurse determinat
de funcţionarea şi asigurarea serviciilor publice destinate populaţiei.
La determinarea deficitului primar se au în vedere următoarele:
1) estimarea resurselor potenţiale în cursul unui exerciţiu bugetar formate din:
- venituri proprii;
- cota defalcată din impozitul pe venitul global;
- cota de 17% destinată echilibrării (70%) repartizată potrivit criteriilor
menţionate: capacitatea financiară, suprafaţa unităţii administrativ-
teritoriale şi populaţia grupată pe cele două categorii de vârstă.
2) estimarea necesarului de resurse pe parcursul unui exerciţiu bugetar:
- cheltuieli de personal (exclusiv cheltuieli de personal destinate
învăţământului preuniversitar finanţate din sume alocate de la bugetul de
stat);
- cheltuieli materiale pentru funcţionarea autorităţilor locale şi a instituţiilor
subordonate care includ următoarele categorii de cheltuieli din execuţia
bugetară:
 Art. 21 – „Drepturi cu caracter social”
 Art.24 – „Cheltuieli de întreţinere şi funcţionare” cu aliniatele:
- 01 – „Încălzit”
- 02 – „Iluminat şi forţă motrică”
- 03 – „Apă, canal, salubritate”
- 04 – „Poştă, telefon, telex, radio”
- 05 – „Furnituri de birou”
- 06 – „Materiale curăţenie”
- 07 – „Alte cheltuieli materiale şi prestări servicii”
 Art.25 – „Materiale şi prestări servicii cu caracter funcţional”
- cheltuieli cu subvenţiile (exclusiv cheltuielile cu subvenţiile pentru
diferenţele de preţ);
- cheltuielile cu transferurile pentru susţinerea sistemului de protecţie a
copilului.
În situaţia în care indicatorul deficit primar pentru anumite unităţi administrativ-
teritoriale înregistrează valori pozitive, acestea vor fi excluse de la echilibrare, potrivit acestui
criteriu.
Formula de echilibrare trebuie îmbunătăţită şi prin introducerea coeficientului de
excludere de la echilibrare a acelor unităţi administrativ-teritoriale care realizează impozitul
pe venitul global şi împrumuturi pe termen lung mai mari decât media pe judeţ.
Capacitatea financiară ar trebui determinată ţinând cont şi de împrumuturile pe
termen lung care se încasează la nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, adăugând
impozitul pe venitul global la împrumuturile pe termen lung pentru fiecare localitate care intră
în procesul de echilibrare.
Aplicând principiul concentrării ca principiu de bază pentru realizarea echilibrării
care presupune alocarea de resurse bugetare numai unităţilor administrativ-teritoriale ce
prezintă o capacitate financiară redusă şi un nivel al deficitului primar ridicat, pentru fondurile
destinate echilibrării se va verifica relaţia:

IVG / loc i + ITL / loc i ≤ C1 (IVG / loc med + ITL / loc med )

În aceste condiţii, fondurile destinate echilibrării vor fi alocate numai pentru acele
unităţi administrativ-teritoriale al căror impozit pe venitul global/loc „i” şi împrumut pe
termen lung/loc „i” este sub nivelul mediu al impozitul pe venitul global/loc şi împrumutului
pe termen lung/loc de la nivelul judeţului, multiplicat cu coeficientul C1.
Considerăm oportună, pentru realizarea procesului de echilibrare, gruparea
populaţiei în funcţie de vârstă:
 până la 18 ani (inclusiv), întrucât nivelul de cheltuieli al unităţii
administrativ-teritoriale este mai mare, determinat în principal de cheltuieli
materiale şi servicii din sistemul de învăţământ preuniversitar;
 peste 65 de ani (inclusiv), fiecare unitate administrativ-teritorială realizând
cheltuieli mai ales pentru protecţia şi asistenţa socială.
Cheltuielile din sistemul de învăţământ preuniversitar, precum şi cele determinate de
protecţia şi asistenţa socială sunt cu atât mai mari cu cât populaţia pe aceste grupe de vârstă
este mai numeroasă.
La toate acestea se adaugă cheltuielile din unităţile sanitare, determinate de procesul
descentralizării serviciilor publice, suportate din bugetele locale, care sunt mai semnificative
pentru grupa de vârstă de peste 65 ani.
Pe baza acestor considerente alocarea fondurilor pentru echilibrare de la nivelul
judeţean către nivelul unităţii administrativ-teritoriale se poate face, în opinia noastră, cu
formula:

IVG / loc i + ITL / loc i


1−
C1 (IVG / loc med + ITL / loc med ) Si P ≤ 18 i
Fdei = + C2 x + C3 x +
n  IVG / loc i + ITL / loc i  Sj P ≤ 18 j
∑ 1 − 
i = 1 C1 (IVG / loc med + ITL / loc med )

P ≥ 65 i Pdpi
+ C4 x + C5 x + C 6 x Ac HCJ
P ≥ 65 j Pdpj

unde:
IVG / loc i – impozitul pe venitul global pentru fiecare localitate „i”
ITL / loc i – impozite şi taxe locale pentru fiecare localitate „i”
Si – suprafaţa unităţii administrativ teritoriale „i”
Sj – suprafaţa judeţului „j”
P ≤ 18 i – populaţia în vârstă de până la 18 ani pentru fiecare unitate administrativ-
teritorială „i”
P ≤ 18 j – populaţia în vârstă de până la 18 ani pentru fiecare judeţ „j”
P ≥ 65 i – populaţia în vârstă de peste 65 ani pentru fiecare unitate administrativ-
teritorială „i”
P ≥ 65 j – populaţia în vârstă de peste 65 ani pentru fiecare judeţ „j”
Pdpi – ponderea deficitului primar pentru fiecare unitate administrativ-teritorială „i”
Pdpj - ponderea deficitului primar pentru fiecare judeţ „j”
C1 – coeficient pentru limitarea echilibrării, cu valori cuprinse între 1 şi 1,25
C2 – coeficient cu valoarea 0,2 pentru limitarea echilibrării în funcţie de suprafaţa
unităţii administrativ-teritoriale
C3 – coeficient pentru limitarea echilibrării în funcţie de populaţie (are valoarea 0,15)
C4 - coeficient cu valoarea 0,15, în funcţie de populaţia în vârstă de peste 65 ani
C5 – coeficient cu valoarea de 0,15, în funcţie de ponderea deficitului primar
C6 – coeficient cu valoarea de 0,05, care limitează echilibrarea la criteriile stabilite de
Consiliul Judeţean
Aplicarea acestei formule de echilibrare, poate conduce la obţinerea următoarelor
rezultate:
• concentrarea fondurilor pentru echilibrare înspre acele unităţi administrativ-
teritoriale care îndeplinesc condiţia:
IVG / loc i + ITL / loc i ≤ C1 (IVG / loc med + ITL / loc med )
• alocarea de fonduri pentru acele grupe de populaţie „mari” consumatoare de
resurse:
- în vârstă de până la 18 ani, pentru cheltuielile materiale şi servicii din
sistemul de învăţământ preuniversitar;
- în vârstă de peste 65 ani, pentru cheltuielile cu unităţile sanitare şi cele cu
asistenţa şi protecţia socială;
• distribuirea fondurilor de echilibrare către acele unităţi administrativ-teritoriale
care nu au capacitatea financiară necesară pentru susţinerea prin eforturi
proprii a cheltuielilor determinate de funcţionarea acestora (inclusiv a
serviciilor publice din subordine).

Întrebări si teme de reflectie:

1. Cum definiţi bugetul public şi care sunt componentele acestuia?

2. Care sunt funcţiile bugetului şi cum se delimitează acestea între


ele?

3. Stabiliţi care sunt principalele categorii de venituri şi cheltuieli ale


bugetului de stat.

4. Cum definiţi descentralizarea? Comentaţi descentralizarea


veniturilor şi a cheltuielilor?

5. Calculaţi dezechilibrul vertical şi orizontal la nivelul unei unităţi


administrativ teritoriale.

Bibliografie:

Boloş M.I, Un posibil model matematic al dezvoltării economice locale, Conferinţa


Botezat E. cu participare interna-ţională „Tendinţe în dezvoltarea aplicaţiilor
ciberneticii”, Oradea – 26-27 noiembrie 2004
Aleodor Ş., Boloş Bugetul local – abordare teoretică şi metodologică, Editura Mirton,
M., Trifan, V. Timişoara, 2002
Arthurs J. Fiscalité locale: quelles pistes pour la réforme ? Rapport Sénat, no.
289, 2004
Auberger P. L’allergie fiscale, Calmann – Lévy, 1984
Bahl R. Fiscal Descentralization, Council of Europe Youth Center, april 2000
Bahl R., Finanţe publice urbane în ţări în curs de dezvoltare, Banca Mondială,
Linn J. 1992
Bailey S. Local Government Economics, Principles and Practice, London, 1999
Băbăiţă I., Macroeconomie, Editura Orizonturi Universitare, Timişoara, 1999
Silaşi G.,
Druţă A
Moşteanu Buget şi trezorerie publică, Editura Universitară, Bucureşti, 2003, 2005
Tatiana
Musgrave Economics of fiscal federalism, 1971
R. A. The Theory of Public Finance, New York, McGraw Hill, 1959
Paysant A. Finances publiques, 5eed, A. Collin, coll. «U», 1999;
Finances locales, PUF, 1993
Philip L. Finances publiques, 7eed, Cujas, 2000
Picard J. – Finances publiques, Litec, 1997
F.
CAPITOLUL II
Veniturile publice şi fiscalitatea între reformare şi implicaţii asupra
procesului bugetar

1
2.1 Criterii de evaluare a sistemelor fiscale utilizate în plan internaţional

Decizia politică de a utiliza o formă de impozitare în defavoarea alteia de către autorităţile


publice are la bază un set de criterii pe care se fundamentează alegerile politice şi includ:
a) productivitatea veniturilor;
b) neutralitatea;
c) echitatea;
d) exportul impozitelor;
e) investiţiile şi creşterea economică;
f) costurile de conformare ale contribuabililor;
g) balanţa alegerilor făcute prin intermediul politicilor;
a) Productivitatea veniturilor - potrivit acestui criteriu principala sarcină a sistemului
fiscal este de a produce venituri. Atât sistemul în întregul său, cât şi fiecare impozit, trebuie
analizate prin prisma capacităţii de a produce venituri.
Atunci când obiectivul urmărit este de a corela veniturile unei statului sau a unei unităţi
administrativ-teritoriale cu populaţia sau activitatea economică, există posibilitatea de a selecta acele
impozite ale căror venituri răspund automat la modificările privind ocuparea forţei de muncă,
volumul afacerilor sau nivelul preţurilor, afirmându-se despre aceste venituri că sunt venituri
elastice. Pentru fiecare procent de creştere a venitului personal din economie, veniturile din
impozite cresc automat cu mai mult de 1%.
Veniturile elastice prezintă avantajul că nu este necesară modificarea frecventă a bazei de
impozitare sau a ratei impozitului, reducând la minim eforturile politice, în timp ce în perioadele de
recesiune veniturile personale pot scădea mai repede decât veniturile statului și a unităţii
administrativ-teritoriale.
Coeficientul total al elasticităţii veniturilor este definit ca raportul între modificarea
procentuală a veniturilor publice şi modificarea procentuală a venitului personal sau a unei măsuri a
creşterii economice.
∆ % Vp
Etv =
∆ % Vpersonal
unde:
Etv – elasticitatea totală a veniturilor publice
∆ % Vp - modificarea procentuală a veniturilor publice
∆ % Vpersonal - modificarea procentuală a venitului personal din economie sau a
altor măsuri ale creşterii economice
Se disting două situaţii:
- Dacă Etv > 1 – sursa de venit este elastică;
- Dacă Etv < 1 – sursa de venit este inelastică.
Magnitudinea elasticităţii veniturilor este o funcţie a ratei şi bazei de impozitare din
unităţile administrativ-teritoriale sau regiunile statului şi a structurii economiei.
Impozitele pe venit inelastice oferă venituri stabile indiferent dacă nivelul activităţii de
afaceri scade sau creşte.
Există o balanţă politică între sursele de venituri elastice şi cele inelastice. Fiecare nivel de
administraţie (central şi local) trebuie să opteze pentru ambele surse de venituri, cu o oarecare
preponderenţă a veniturilor elastice. Aceasta ajută guvernul să atingă un nivel relativ constant al
serviciilor publice, evitând în acelaşi timp o sensibilitate prea mare la perioadele de recesiune.

2
b) Neutralitatea - considerat al doilea criteriu în aprecierea sistemului fiscal, neutralitatea
fiscalităţii cere ca impozitele să realizeze anumite obiective intenţionate şi să reducă la minimum
interferenţa cu deciziile din domeniul privat.
Apariţia unui efect de handicapare a unor industrii sau companii prin impozitarea mai mare
şi arbitrară faţă de competitorii lor poate conduce la o pierdere de ordin social asupra comunităţii.
Accentul este pus asupra minimizării distorsiunilor din sectorul privat pentru a evita o
cădere bruscă a veniturilor încasate la buget 1,2. O distorsiune fiscală a deciziilor economice poate fi
justificată de interesul public, dar conştientizarea criteriului neutralităţii cere ca orice astfel de
distorsiune să fie deliberată şi nu doar accidentală.
c) Echitatea - principiul impunerii echilibrate reprezintă o preocupare constantă a
autorităţilor (centrale sau locale) interesate să răspundă la întrebarea cine trebuie să plătească ?
Echilibrarea pe orizontală presupune tratamentul fiscal egal al persoanelor aflate în situaţii
egale. Dacă pentru o persoană fizică rezidentă criteriul de determinare a obligaţiilor fiscale este
venitul sau averea, atunci echilibrarea orizontală presupune ca toate persoanele cu sume egale ale
acestor unităţi de măsură să plătească aceeaşi sumă de bani pentru impozite, indiferent de sursa din
care sunt obţinute respectivele venituri sau averi 3.
Echilibrarea pe verticală se referă la corectitudinea cu care sunt distribuite obligaţiile
fiscale între persoane care nu se află în aceeaşi situaţie. Cel mai folosit indicator este venitul, iar
egalitatea verticală se axează pe distribuţia sarcinilor fiscale reprezentate de structura unui impozit.
Structurile impozitelor pot fi progresive (sarcinile fiscale variază direct cu venitul) şi
regresive (sarcinile fiscale variază invers proporţional cu venitul).
Referitor la distribuţia corespunzătoare a obligaţiilor fiscale, există două tipuri de abordări
generale.
Prima are la bază principiul beneficiului şi defineşte echitatea din punct de vedere al
cheltuielilor guvernamentale. Dacă la nivel net cheltuielile guvernamentale tind să fie direcţionate în
cea mai mare parte către persoanele cu venituri mici, criteriul privind beneficiile ar cere ca un sistem
fiscal să fie progresiv. În situaţia inversă când cheltuielile guvernamentale se direcţionează către
persoanele cu venituri mari, criteriul privind beneficiile cere ca sistemul fiscal să fie regresiv.
Cea de-a doua abordare se bazează pe principiul capacităţii de plată, potrivit căruia
persoanele trebuie să contribuie la cheltuielile guvernamentale (centrale sau locale) pe baza
capacităţii fiecăreia, măsurată de obicei prin venit sau avere. Spre deosebire de principiul
beneficiului, principiul capacităţii de plată nu se raportează la partea de cheltuieli a bugetului public
şi nu are o fundamentare ştiinţifică.
d) Exportul impozitelor are la bază conceptul potrivit căruia anumite impozite sunt
concepute pentru a fi plătite de către nerezidenţi. Această concepţie nu trebuie să se bazeze pe o
preferinţă politică de „a-i sărăci pe vecini”, ci pe realizarea faptului că nerezidenţii pot genera
costuri substanţiale pentru o unitate administrativ-teritorială, determinate de ordinea publică
degradarea mediului, probleme de sănătate etc.
e) Investiţiile şi creşterea economică, în calitate de criterii utilizate în evaluarea
sistemului fiscal, au la bază efectul pe care impozitele centrale sau locale îl pot avea asupra politicii
de investiţii şi creşterii economice.
Există două situaţii întâlnite frecvent în literatura de specialitate:
- impozite extrem de mari, cu efecte negative asupra creşterii economice şi a
investiţiilor care de regulă conduc la scăderea volumului veniturilor încasate la
buget;

1
V. P. Herber, Modern Public Finance, 3rded, Homeword, III, Richard D. Irwin, Inc., 1975
2
R. A. Musgrave, The Theory of Public Finance, New York, McGraw Hill, 1959, Cap. VII
3
M. Feldstein, Compensation in Tax Reform, National Tax Journal, iunie, 1976

3
- impozite mici (politică fiscală relaxantă), cu efecte pozitive asupra creşterii
economice şi a investiţiilor, care pot conduce la creşterea volumului veniturilor
bugetare încasate.
Politicile fiscale au în consecinţă un efect direct asupra creşterii economice şi a investiţiilor
şi influenţează nivelul încasărilor la buget în sensul creşterii sau descreşterii acestora.
f) Costurile de conformare ale contribuabilului sunt determinate de costurile de
conformare suportate de către contribuabili persoane fizice şi juridice pentru ţinerea evidenţelor,
calcularea impozitelor, completarea formularelor de impunere şi efectuarea de audituri.
Datele referitoare la costurile de conformare sunt extrem de puţine şi nu fundamentează
politicile fiscale la nivel central sau local.
Cu toate acestea neluarea în considerare a părerii contribuabililor în privinţa pregătirii
impozitelor poate avea ca urmare extinderea evaziunii fiscale şi o atitudine de dispreţ faţă de organul
legislativ.
g) Balanţa alegerilor prin intermediul politicilor - alegerea impunerii unui nou impozit
sau modificarea unuia existent va conduce la compensări între aceste criterii. De exemplu, aplicarea
cu precădere a impozitelor pe consum produce venituri mari şi stabile, dar tinde să direcţioneze
egalitatea verticală. Un impozit mai mare pe proprietatea companiilor poate fi un mod eficient de a
reduce creşterea economică în anumite părţi ale unităţii administrativ-teritoriale.
Utilizarea celor şapte criterii, în opinia noastră, conduce la aprecierea sistemului fiscal în
ansamblul său. De modul în care fiecare stat sau regiune îşi fundamentează politica fiscală depinde
capacitatea autorităţilor publice de a face „faţă” nevoilor cetăţenilor în continuă creştere şi
diversificare.
Din păcate, indiferent de productivitatea sistemului fiscal, tendinţa la nivel mondial este de
a dispune de resurse financiare din ce în ce mai limitate care, confruntate cu caracterul nelimitat al
nevoilor, conduce la apariţia unor deficite bugetare cronicizate.
Respectând criteriile de evaluare a sistemelor fiscale se vor obţine informaţii cu privire la
capacitatea sistemelor de a produce venituri, la plătitorii de impozite şi taxe, precum şi la impactul
acestora asupra investiţiilor şi creşterii economice la nivel local.

2.2 Sistemele fiscale optime și pr incipiile acestuia

O problemă importantă care se află astăzi în atenţia multor economişti şi factori de decizie
este aceea a optimizării sistemului fiscal. Introducerea sau modificarea unui impozit constituie o
problemă căreia trebuie să i se acorde o importanţă majoră datorită consecinţelor generate, de
aceasta, pe multiple planuri: economic şi financiar, social şi nu în ultimul rând politic.
Pentru a răspunde anumitor cerinţe de calitate şi performanţă, sistemele fiscale moderne,
trebuie să fie organizate şi să funcţioneze pe baza unor principii unanim acceptate. Dintre acestea se
detaşează principiul echităţii şi cel al eficienţei (utilizate și în criteriile de evaluare a sistemelor
fiscale), a căror contrapunere face, de cele mai multe ori, obiectul disputelor legate de fiscalitate,
fiecare impozit căutând să împace mai mult sau mai puţin, aceste două exigenţe.
Considerat de Adam Smith 4 ca principiu definitoriu pentru un bun sistem fiscal, principiul
echităţii fiscale este cerut nu numai din considerente de ordin filozofic, respectiv asigurarea unei
dreptăţi sociale în materie de impozite, dar şi din considerente de ordin practic, ştiut fiind faptul că
un sistem fiscal inechitabil generează o stare de rezistenţă din partea contribuabililor, care se
materializează în amplificarea fenomenului de sustragere de la plată a obligaţiilor fiscale. Mai mult
decât atât, acumularea în timp a nemulţumirilor populaţiei poate contribui la căderea de la putere a
factorilor politici, care nu îşi conturează politica fiscală pe criterii de echitate.

4
Adam Smith, „Avuţia naţiunilor” (Wealth of Nations 1776), Editura Academiei, Bucureşti, 1965

4
Teoretic, noţiunea de echitate fiscală este uşor de înţeles şi de explicat, aceasta presupunând
îndeplinirea cumulativă unor condiţii, cum ar fi:
- stabilirea unui minim neimpozabil în funcţie de natura venitului ce cade sub incidenţa
impozitului, precum şi stabilirea unor scutiri şi reduceri de impozite care să permită satisfacerea
cerinţelor decente de viaţă;
- aplicarea generală a impozitelor şi taxelor, astfel încât acestea să afecteze toate
categoriile sociale care realizează venituri din aceeaşi sursă sau care posedă acelaşi gen de avere;
- stabilirea sarcinii fiscale în funcţie de puterea de contribuţie, acesta presupunând
diferenţierea sarcini fiscale de la un subiect impozabil la altul, atât în funcţie de cuantumul şi natura
materiei impozabile cât şi de situaţia personală a acestora;
- la aceeaşi putere de contribuţie sarcina fiscală să fie aceeaşi pentru toate persoanele
fizice, indiferent de categoria socială căreia îi aparţin, respectiv toate persoanele juridice, indiferent
de forma juridică în care sunt organizate şi funcţionează.
Având în vedere cele de mai sus, tot mai mulţi economişti, în special adepţi ai
neokeynesismului, consideră că un sistem fiscal modern trebuie să urmărească atât echitatea
orizontală, respectiv tratament fiscal identic pentru cei care sunt în esenţă egali din punct de vedere
a capacităţii de plată, cât şi echitatea pe verticală, respectiv tratament fiscal diferit pentru persoanele
diferite, urmărindu-se o „redistribuire a veniturilor între membrii societăţii, în scopul diminuării sau
înlăturării inegalităţilor generate de mecanismul pieţei” 5.
Dacă, în ceea ce priveşte asigurarea echităţii pe orizontală, aceasta este, în general, bine
acceptată şi apreciată, în privinţa echităţii verticale apar controverse legate de modalităţile posibile
de realizare a redistribuirii veniturilor, redistribuire considerată de unii arbitrară.
În România egalitatea fiscală este consfinţită prin Constituţie, astfel „sistemul legal de
impuneri trebuie să asigure aşezarea justă a sarcinilor fiscale”.
Modelarea sistemului fiscal, în vederea obţinerii unei eficienţe maxime a încasării
impozitelor, presupune o analiza temeinică a cuantumului veniturilor ce se pot obţine, în paralel cu
nivelul cheltuielilor efectuate pentru încasarea acestora. Conform principiului eficienţei încasării
impozitelor (sau al randamentului) impozitele trebuie percepute cu minim de cheltuieli şi prin
obţinerea unui volum cât mai mare de venituri la bugetul statului.
Maximizarea veniturilor încasate din impozite trebuie privită din două puncte de vedere, pe
de o parte, din punct de vedere al nivelului de impozitare până la care există un grad de
suportabilitate din partea populaţiei şi, pe de altă parte, din punct de vedere al gradului în care se
încasează impozitele cuvenite bugetului de stat. Trebuie avut în vedere faptul că, în cazul unei
impozitări mai „uşoare”, se obţine un grad mai mare de încasare (gradul de conformare voluntară a
contribuabililor – plata integrală , benevolă şi la termen- este mai ridicat), ceea ce face ca veniturile
obţinute de stat sa fie mult mai mari, în unele cazuri, faţă de cele obţinute în situaţia unei fiscalităţi
„apăsătoare”, în care gradul de încasare este mult mai mic, şi care conduce, de regulă, la creşterea
cheltuielilor cu încasarea impozitelor (creşte numărul persoanelor care riscă în sustragerea de la
plata impozitelor impunându-se, deci, atât o mărire a aparatului fiscal cât şi o intensificare a
acţiunilor de control).
În general, se consideră că un impozit cu o arie largă de cuprindere şi cu cote scăzute are un
randament mai ridicat decât un impozit cu o arie restrânsă şi cu cote ridicate.
Dintre multiplele tipuri de impozite existente, se poate face aprecierea că impozitele
percepute prin metoda stopajului la sursă generează cele mai mici costuri cu încasarea şi
descoperirea cazurilor de evaziune fiscală.

5
Tatiana Moşteanu, “Structura fiscală şi impunerea echilibrată”, Revista „Tribuna Economică “, nr. 49/4
decembrie 2002

5
La extrema opusa se situează accizele, aceste impozite fiind generatoare de cele mai mari
cheltuieli cu încasarea lor şi în special cu descoperirea cazurilor de evaziune fiscală. În cazul acestor
impozite tentaţia de sustragere, chiar in condiţii de risc maxim, de la plata obligaţiilor fiscale, prin
diferite forme, este foarte mare, datorită veniturilor uriaşe ce se pot obţine prin eludarea legii,
venituri generate de cotele de impunere foarte ridicate şi de modalitatea de calcul, în cascadă, a
acestora.
Literatura de specialitate a impus şi alte principii, care se adaugă celor expuse anterior,
principii ce trebuie îndeplinite de un sistem fiscal modern, şi anume:
Principiul stabilităţii - reflectând maxima fiscală potrivit căreia ”un impozit bun este un
impozit vechi”, respectarea acestui principiu constituie, nu numai, o cerinţă pentru asigurarea
eficienţei încasării impozitelor dar şi pentru a permite contribuabililor luarea deciziilor de investiţii
în condiţii de certitudine, din punct de vedere al legislaţiei fiscale.
În privinţa stabilităţii legislaţiei fiscale, se poate aprecia că orice reformă fiscală trebuie să
pregătească facilităţile de tranziţie, gradualismul fiind adesea de preferat unei bulversări brutale a
modurilor de impunere, modificările foarte frecvente ale legislaţiei constituind o reală sursă de
ineficacitate. Din păcate, se pare că acest lucru este cu greu înţeles de guvernanţii noştri.
Stabilitatea impozitului mai este apreciată, în literatura de specialitate, şi prin prisma
randamentului constant al acestuia în toate fazele ciclului economic, foarte mulţi autori de prestigiu
considerând stabil acel impozit al cărui „randament rămâne constant de-a lungul întregului ciclu
economic” 6.
• Principiul flexibilităţii, parţial în contradicţie cu principiul stabilităţii, este foarte
important în condiţiile în care fiscalitatea este utilizată ca mijloc de politică conjuncturală,
impozitul, a cărui bază de impozitare este sensibilă la evoluţia activităţii economice, putând să joace,
astfel, un rolul de stabilizator economic automat.
• Principiul simplicităţii, devenit prioritar în ţările care au trecut la reformarea
sistemelor fiscale în ultimii ani, are în vedere faptul că un impozit este mai uşor de administrat, mai
uşor de înţeles şi deci susceptibil de a fi mai uşor acceptat de contribuabili cu cât acesta este mai
simplu, fără să conţină prea multe excepţii de la regula generală.
• Principiul certitudinii se referă la faptul că orice contribuabil trebuie să ştie, dinainte,
termenele, modalităţile şi cuantumul obligaţiilor sale fiscale, în felul acesta acţionându-se pe linia
creşterii încasărilor bugetare.
• Principiul comodităţii se referă la faptul că impozitele trebuie să fie percepute la
termenele şi după o procedură cât mai convenabilă pentru contribuabili. În acest sens, impozitele
percepute prin metoda stopajului la sursa sunt de preferat.
• Principiul neutralităţii cere ca impozitele să fie selecţionate, legiferate şi aplicate în
aşa fel încât să reducă la minim influenţa acestora asupra deciziilor economice. Din perspectiva
statului, aceasta neutralitate nu trebuie radicalizată, impozitele urmând a fi folosite pentru corectarea
ineficienţei diverşilor agenţi economici şi, în general, pentru atingerea unor obiective economice,
sociale, etc.
În funcţie de modul în care sunt respectate aceste principii, atunci când se construieşte sau
se modelează un sistem fiscal, se va obţine ca rezultat un sistem fiscal mai mult sau mai puţin
eficient, mai mult sau mai puţin echitabil, mai mult sau mai puţin optimal.
Având în vedere că echitatea fiscală este mai mult o trăsătură normativă 7 şi că veniturile
guvernamentale şi cheltuielile afectează economia şi societatea în acelaşi timp, obţinerea unui
caracter optim a sistemului fiscal este destul de dificil de realizat.

6
Iulian Văcărel şi colectiv, “Finanţe publice”, Editura Didactică şi Pedagogică, Ediţia a IV-a, Bucureşti, 2003
7
economia normativă, ca ramură a analizei economie, diferită de cea pozitivă (care studiază lumea reală pentru a
descoperii cum este şi cum funcţionează ea), emite judecăţi de valoare cu privire la modul în care ar trebui că fie

6
Analizele referitoare la fiscalitate au căutat, în timp, să furnizeze sfaturi potrivite despre
cum poate fi îmbunătăţit nivelul de echitate la un nivel de eficienţă dat sau cum poate fi micşorat
costul bunăstării la un nivel dat de echitate.
Determinarea unui optim real rămâne, încă, o problemă nerezolvată. „Se pare că echilibrul
între echitate şi eficienţă, în cadrul unui sistem guvernamental, trebuie rezolvat prin interacţiune
politică. În realitate, într-un sistem coercitiv, cum este cel fiscal, structura finanţelor guvernamentale
ce va rezulta nu va fi nici eficientă, nici echitabilă, din punctul de vedere al tuturor cetăţenilor” 8.

2.3 Reflecții pr ivind r efor ma impozitelor dir ecte sau încotr-o ne îndreptăm?

Reforma oricărui sistem fiscal trebuie să cuprindă ansamblul de impoziteși taxe care îl
compun iar ca și scop final fixat de autoritățile publice sistemul trebuie să fie adaptat realităților
din mediul economicși în măsura în care este posibil să susțină creșterea economică. Reforma în
România aproape că s-a desfășurat de la an la an , în funcție de strategiile stabilite de puterea
politică, fie pentru a adapta sistemul fiscal la nevoile contribuabilului (de regulă promise de în
campaniile electorale) fie pentru a spori veniturile încasate la bugetul de stat fără a sacrifica
susținerea creșterii economice. O astfel de reformă a cuprins atât sistemul de impozite directe cât
și sistemul de impozite indirecte. La ambele ne vom referi în continuare.

2.3.1 Un prim element de reformă: impozitul pe venitul agenților economici

Redefinirea drepturilor de proprietate, apariţia agenţilor economici cu capital privat şi mixt,


reconversia proprietăţii publice în proprietate privată, au necesitat, după 1989, înlocuirea sistemului
rezidual al vărsămintelor din beneficii, cu un sistem de impozitare a profitului stabilit în cote
procentuale în funcţie de beneficiile realizate, independent de nevoile de finanţare ale
întreprinderilor, care să fie capabil să funcţioneze în condiţiile descentralizării deciziilor şi să
asigure stabilitatea veniturilor bugetare.
În anul 1990 a fost instituit, cu titlu experimental, impozitul pe beneficiile unităţilor
economice de stat9. Acesta se datora de unităţile economice din toate ramurile, cu excepţia celor
producătoare de energie electrică, cărbune şi minereuri.
Impozitul era stabilit în cote progresive, diferenţiate în funcţie de rentabilitatea unităţii
plătitoare.
Pentru stimularea unităţilor economice de a utiliza, în cât mai mare măsură, pentru investiţii
productive, beneficiile rămase la dispoziţia acestora, după plata impozitului, s-a prevăzut reducerea
cotei de impozit, urmând ca beneficiul economisit, datorită acestei facilităţi, să fie folosit în acelaşi
scop.
Întreprinderile mici şi asociaţiile cu scop lucrativ, înfiinţate în baza dispoziţiilor Decretului-
Lege nr. 54/5 februarie 1990, privind organizarea şi desfăşurarea unor activităţi economice pe baza
liberei iniţiative, datorau un impozit pe beneficiu stabilit în cote progresive pe tranşe 10. Pentru a
stimula dezvoltarea activităţilor economice pe baza liberei iniţiative, în primul an de activitate, s-a
acordat reducerea impozitului datorat cu 30%.

lumea ideală.
8
Juraj Nemec, Glen Wright, „Finanţe publice. Teorie şi practică în tranziţia central europeană”, Editura Ars Longa,
2000, p.156
9
H.G. nr. 741/3 iulie 1990, privind impozitul pe beneficiu la unităţile economice de stat, publicată în M. Of. nr.
86/7 mai 1992
10
H.G. nr. 201/3 martie 1990, pentru aprobarea normelor de aplicare a Decretului-Lege nr. 54/1990 privind
organizarea şi desfăşurarea unor activităţi pe baza liberei iniţiative, publicată în M. Of. nr. 33/8 martie 1990

7
Nedeclararea, în totalitate sau în parte, a veniturilor realizate se sancţiona cu amenda
contravenţională stabilită în raport de volumul impozitului sustras, iar cazurile de recidivă se
pedepseau cu închisoarea de la 6 luni la un an.
Pentru atragerea investiţiilor de capital străin în România, societăţile comerciale cu
participare străină şi cele cu capital integral străin, înfiinţate în baza unei reglementări adoptate în
199011, erau scutite de impozitul pe beneficiu pe o perioadă de doi ani de la realizarea de venituri
impozabile, iar pentru următorii trei ani calendaristici, Ministerul Finanţelor putea să le aprobe
reducerea impozitului cu 50%. Pentru partea din beneficiu care se investea în aceeaşi societate sau
într-o altă societate din România cu participare română, pentru un termen de cel puţin cinci ani, era
prevăzută reducerea impozitului pe beneficiu cu 50%.
Unităţile cooperaţiei meşteşugăreşti datorau, în continuare, un impozit pe venit stabilit în
cote progresive, preluat de la vechiul regim, iar, unităţile cooperaţiei de consum şi unităţile
economice ale organizaţiilor obşteşti plăteau un impozit pe venit stabilit în cote proporţionale. Prin
urmare, impozitele datorate de persoanele juridice erau diferite atât din punct de vedere al
categoriilor cotelor de impunere, dar şi în ce priveşte nivelul acestor cote, baza impozabilă, calculul
impozitului şi alte elemente ale impunerii.
La 1 ianuarie 1991 a intrat în vigoare o nouă reglementare 12, prin care era instituit impozitul
pe profit. Au fost aduse, astfel, o serie de modificări importante reglementărilor în domeniu, şi
anume:
- asigurarea participării tuturor agenţilor economici la formarea veniturilor bugetului
public, în raport cu mărimea profitului obţinut;
- eliminarea diferenţelor în tratamentul fiscal aplicat unităţilor economice aparţinând
unor forme de proprietate diferite (mai puţin în cazul unităţilor plătitoare cu capital străin, înfiinţate
până la data intrării în vigoare a acestei reglementări);
- realizarea unei unificări legislative, prin abrogarea numeroaselor reglementări
anterioare în domeniu;
- se baza pe legislaţiile fiscale moderne aplicate în ţările cu economie de piaţă;
- a fost mai elaborată, comparativ cu reglementările anterioare, în ceea ce priveşte
stabilirea clară a subiecţilor impozabili şi a bazei de impozitare, precum şi în ceea ce priveşte
stabilirea unor facilităţi fiscale, care se doreau a fi, la vremea aceea, stimulative.
Impozitul s-a stabilit în cote progresive pe tranşe de profit. Pus pe seama intenţiei
legiuitorului de a asigura echitatea fiscală, numărul mare de tranşe de impozitare (67) nu putea
asigura o previziune corespunzătoare a cuantumului monetar al plăţilor fiscale şi a incidenţei acestor
fluxuri asupra gestiunii agenţilor economici. Mai mult, nivelul ridicat al cotei marginale de impozit
(77%) plasa fiscalitatea agenţilor economici din România peste nivelul întâlnit în multe ţări
dezvoltate, cu consecinţe asupra gradului de consimţire la impozit şi asupra atragerii potenţialilor
investitori.
În compensare legiuitorul introduce o serie de facilităţi fiscale. Deşi intenţia a fost de
stimulare, prin intermediul fiscalităţii, a apariţiei unui sector privat viabil, rezultatele concrete
apărute în economia de schimb nu au justificat costul fiscal al facilităţilor acordate, în condiţiile în
care firmele private şi cele mixte aproape că nu au plătit impozit pe profit. În perioada imediat
următoare, ponderea impozitului pe profit în produsul intern brut a scăzut simţitor de la 7,1%, în
anul 1990, la 5,3%, în anul 1992.

11
Decretul-Lege nr. 96/14 martie 1990, privind unele măsuri pentru atragerea investiţiei de capital străin în
România, publicat în M.Of. nr. 37/20 martie 1990
12
Legea nr. 12/30 ianuarie 1991, privind impozitul pe profit, publicată în M. Of. nr. 25/31 ianuarie 1991

8
În plus, din dorinţa de a atrage investiţii străine, prin Legea nr. 35/1991 13, investitorii străini
beneficiau de facilităţi fiscale mai substanţiale decât cele acordate unităţilor economice cu capital
autohton.
Consecinţa acordării acestor facilităţii discriminatorii a constat în proliferarea societăţilor
comerciale cu un aport străin redus la capitalul social şi a investitorilor mărunţi, interesaţi de o
îmbogăţire rapidă, care au transferat în străinătate profiturile obţinute şi neimpozitate în ţara noastră.
Aceste facilităţi fiscale au favorizat practicarea evaziunii fiscale legale şi au contribuit la
distorsionarea, pe cale legislativă, a relaţiilor concurenţiale pe piaţă.
De la 1 ianuarie 1992, s-a redus numărul tranşelor de profit şi al cotelor de impozit de la 67
la 2, şi anume, tranşa de până la 1 milion de lei a intrat sub incidenţa unei cote de 30%, iar profitul
care depăşea acest nivel s-a impus cu 45%. Această măsură nu a fost corelată, însă, cu potenţialul
financiar real al agenţilor economici, determinând o majorare a efortului fiscal al celor care realizau
profituri mici şi mijlocii şi la o uşurare a celor cu profituri mari şi foarte mari.
Ţinând seama de neajunsurile reglementărilor legale anterioare, dar şi de necesitatea
armonizării legislaţiei fiscal româneşti cu cea a Uniunii Europene, precum şi ca urmare a semnării
de către România a unui aranjament de credit stand-by cu Fondul Monetar Internaţional, în mai
1994, prin care se stabilea, ca şi criteriu de performanţă, schimbarea sistemului de impozitare a
profitului, prin corectarea integrală cu inflaţia a bazei de impozitare, cadrul juridic al impozitului pe
profit a fost modificat prin intrarea în vigoare, începând cu 1 ianuarie 1995, a Ordonanţei de Guvern
nr. 70/1994 14.
Printre cele mai importante schimbări aduse de noua reglementare, se pot menţiona:
- unificarea cotelor de impunere a profitului, prin stabilirea unei cote proporţionale
unice de 38%, cu unele excepţii;
- eliminarea scutirilor de impozit atât pentru investitorii români cât şi pentru cei străini.
S-a acordat o singură reducere a impozitului pe profit, şi anume 50% pentru modernizarea
tehnologiilor de fabricaţie;
- gruparea contribuabililor, din punct de vedere fiscal, în contribuabili mari şi
contribuabili mici, grupare prin care li le stabileau regimuri diferite de impunere celor două
categorii;
- introducerea corectării bazei de impunere în raport cu nivelul inflaţiei, dar numai
pentru contribuabilii mari.
În urma criticilor aduse unor prevederi iniţiale ale Ordonanţei de Guvern nr. 70/1994,
aceasta a suferit o serie de modificări şi completări în 1996, prin legea 15 care aproba respectiva
ordonanţă, în vigoare de la 1 ianuarie 1997, şi anume:
- s-a renunţat la gruparea contribuabililor, din punct de vedere fiscal, în contribuabili
mari şi mici;
- a fost eliminată tehnica de actualizare la inflaţie a bazei impozabile;
- s-a realizat simplificarea şi unificarea modului de determinare a profitului impozabil
pentru toţi contribuabilii, cu unele excepţii, tehnica impunerii profitului a devenit aproape identică
cu cea aplicată anterior contribuabililor mici;
- a fost extinsă sfera persoanelor exceptate de la plata impozitului pe profit;
- în scopul obţinerii unor finalităţii de natură economică şi socială, s-a extins sfera
reducerilor, acestea fiind acordate pentru stimularea exportului, a angajării persoanelor handicapate,

13
Legea nr. 35/ 3 aprilie 1991, privind regimul investiţiilor străine, publicată în M. Of. nr. 73/ 10 aprilie 1991
14
O.G. nr. 70/29 august 1994, privind impozitul pe profit, publicată în M. Of. nr. 246/ 31 august 1994
15
Legea pentru aprobarea O.G. nr. 70/1994 privind impozitul pe profit, nr. 73/12 iulie 1996, publicată în M.Of. nr.
174/2 august 1996

9
pentru modernizarea tehnologiilor de fabricaţie şi extinderea activităţii în scopul obţinerii de
profituri suplimentare şi pentru protejarea mediului înconjurător.
Începând cu 1 ianuarie 1999, după doi ani de aplicare, facilităţile fiscale acordate prin
Legea nr. 73/1996 au fost abrogate, printr-o Ordonanţă a Guvernului 16.
Prevederile Ordonanţei de Guvern nr. 70/1994, cu modificările şi completările sale
ulterioare, au fost reconsiderate în decembrie 1999 17, cu aplicabilitate din anul fiscal 2000.
Principalele modificări aduse se referă la:
- reducerea cotei generale de impozitare de la 38% la 25%;
- impunerea cu o cotă de 5% a profitului aferent veniturilor în valută, încasate printr-un
cont bancar în România, din exportul bunurilor realizate din activitatea proprie şi din prestări de
servicii internaţionale;
- deducerea din profitul impozabil a unei cote de 10% din preţul de achiziţie al
echipamentelor tehnologice şi al mijloacelor de transport;
- recunoaşterea ca neimpozabile a dividendelor primite de către o persoană juridică
română de la o altă persoană juridică, română sau străină;
- anularea oricăror prevederi legale care acordau scutiri sau reduceri de impozit pe
profit sau stipulau aplicarea altor cote decât cele prevăzute de respectivul act normativ.
În cei şapte ani şi jumătate, în care O.G. nr.70/1994 a fost în vigoare, acesta a suferit foarte
multe modificări şi completări, în special, în privinţa prevederilor referitoare la facilităţile fiscale
acordate, care, de cele mai multe ori, erau suspendate sau anulate, prin legile bugetare anuale sau
alte acte normative, la scurt timp de la acordarea lor, practic înainte ca acestea să-şi producă
efectele. În lipsa unei coerenţe şi a unei stabilităţii, în timp, a deciziilor de politică fiscală, facilităţile
fiscale, pe alocuri diferenţiate pentru investitorii străini faţă de cei autohtoni, pe fondul deselor
modificări aduse tehnicii de impunere a profitului, nu au contribuit la atragerea investitorilor şi la
dezvoltarea activităţilor economice, din contră, rezultatul despre care se poate vorbi cu certitudine
este dezordinea care a guvernat fiscalitatea agentului economic, şi nu numai, cu consecinţe asupra
expansiunii fenomenului evazionist.
La 1 august 2001, s-a instituit un nou mod de impozitare pentru microîntreprinderi 18, şi
anume impozitarea cu 1,5% a veniturilor obţinute de acestea, din orice sursă. S-au acordat şi o serie
de facilităţi la plata impozitului pe venit pentru stimularea investiţiilor şi crearea de noi locuri de
muncă, anulate ulterior prin legea pentru aprobarea ordonanţei de guvern prin care au fost
instituite 19.
Începând cu 1 iulie 2002, suportul legislativ privitor la impozitul pe profit a fost simplificat
şi unificat într-un singur act normativ 20, care abroga O.G. nr. 70/1994, cu toate modificările şi
completările sale ulterioare, precum şi o serie de alte acte normative referitoare la impozitul pe
profit.
Prin noua lege a impozitului pe profit s-au făcut progrese semnificative pentru crearea unui
mediu de afaceri nediscriminatoriu, astfel s-au realizat:
- unificarea facilităţilor fiscale cuprinse în prevederile legale existente anterior,
privitoare la întreprinderile mici şi mijlocii, zonele libere, zonele defavorizate, etc;

16
O.G. nr. 40/30 ianuarie 1998, pentru modificarea şi completarea O.G. nr. 70/1994 privind impozitul pe profit,
publicată în M. Of. nr. 43/30 ianuarie 1998, aprobată prin Legea nr. 249/28 decembrie 1998, publicată în M.Of. nr.
511/ 30 decembrie 1998
17
O.U.G. nr. 217/29 decembrie 1999, pentru modificarea şi completarea O.G. nr. 70/1994 privind impozitul pe
profit, publicată în M.Of. nr 650/ 30 decembrie 1999
18
O.G. nr. 24/ 26 iulie 2001, privind impunerea microîntreprinderilor, publicată în M.Of. nr. 472/ 17 august 2001
19
Legea nr. 11 /2 aprilie 2003, pentru aprobarea O.G. nr. 24/2001, publicată în M. Of. nr. 243/ 9 aprilie 2003
20
Legea nr. 414/26 iunie 2002, privind impozitul pe profit, publicată în M. Of. nr. 456/27 iunie 2002

10
- instituirea unei facilităţi fiscale unitare sub forma unei amortizări suplimentare
reprezentând echivalentul unei cote de 20% din valoarea mijloacelor fixe amortizabile achiziţionate;
- posibilitatea utilizării metodei de amortizare accelerată, fără aprobarea prealabilă a
autorităţilor fiscale, pentru achiziţionarea de tehnologie ( echipamente, utilaje, etc.);
- acceptarea ca deductibile a cheltuielilor cu reclama şi publicitatea, etc.
Pentru creşterea gradului de armonizare a legislaţiei interne cu acquis-ul comunitar s-au
prevăzut:
- abrogarea facilităţilor fiscale care vizează impozitul pe profit;
- creşterea etapizată a cotei impozitului de profit aplicabilă profitului corespunzător
veniturilor din export, la 12,5%, începând cu anul 2003 şi la 25%, de la 1 ianuarie 2004.
În prezent, impozitul pe profit, în România, este reglementat în titlul II - Cod Fiscal 21, în
vigoare de la 1 ianuarie 2004, cu modificările ulterioare. Obiectivul fundamental al elaborării
Codului Fiscal a vizat, pe de o parte, armonizarea cu legislaţia fiscală a Uniunii Europene şi cu
acordurile fiscale la care România este parte, iar pe de altă parte, asigurarea unui cadru unitar, stabil,
coerent şi clar al reglementărilor fiscale.
Titlul II, referitor la impozitul pe profit, a fost structurat în şapte capitole, realizându-se 22,
printre altele:
• fundamentarea impunerii persoanelor juridice în concordanţă cu principiile Codului de
conduită privind impozitarea afacerii, respectiv, introducerea de prevederi fiscale neutre, care să nu
determine localizarea afacerilor, rată de impozitare comparabilă cu cea a statelor candidate la
Uniunea Europeană, tratament fiscal nediscriminatoriu pentru nerezindenţi sau tranzacţiile
desfăşurate de aceştia, transparenţă în acordarea de facilităţi fiscale, etc;
• stabilirea unor reguli clare de determinare a profitului, inclusiv pentru operaţiunile din
cadrul unui grup multinaţional, în concordanţă cu principiile internaţionale acceptate şi, mai ales, cu
regulile convenite de O.C.D.E., în acest sens fiind stabilite măsuri fiscale pentru contribuabilii care
evită plata impozitului;
• prezentarea detaliată a cheltuielilor nedeductibile la calculul profitului impozabil pentru o
mai bună administrare a legii;
• recunoaşterea unor cheltuieli suplimentare (cheltuielile de transport şi cazare în ţară şi
străinătate efectuate de prestatori de servicii potrivit clauzelor contractuale, precum şi de către
administratori, cheltuielile efectuate, în numele unui angajat, la schemele facultative de pensii
ocupaţionale, cheltuielile cu primele de asigurări private de sănătate), în vederea îmbunătăţirii
mediului de afaceri;
• încorporarea prevederilor privind impozitul pe dividende în cadrul legislaţiei privind
impozitul pe profit, creându-se premisele unei mai bune înţelegeri a legislaţiei;
• păstrarea facilităţilor fiscale existente:
- pentru stimularea investiţiilor în anumite grupe de mijloace fixe, prin deducerea
suplimentară de 20% din valoarea mijloacelor fixe amortizabile sau deductibilitatea cu amortizarea
accelerată până la 50% din valoarea de intrare a mijloacelor fixe;
- pentru stimularea investiţiilor în parcuri industriale şi în zonele defavorizate;
- pentru investiţiile directe cu impact semnificativ în economie.
O măsură importantă care a vizat relaxarea fiscalităţii în România a constituit-o reducerea,
de la 1 ianuarie 2005, a cotei generale de impozit pe profit, de la 25% la 16% 23.
21
Legea nr. 571/22 decembrie 2003, privind Codul Fiscal, publicată în M.Of. nr. 927/23 decembrie 2003, rectificată
în M.Of. nr.112/6 februarie 2004
22
Expunerea de motive la Legea privind Codul Fiscal
23
O.U.G. nr. 138/29 decembrie 2004, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 571/2003 privind Codul Fiscal,
publicată în M. Of. nr. 1281/30 decembrie 2004, aprobată cu modificări prin Legea nr. 163/1 iunie 2005, publicată în
M.Of. nr. 466/1 iunie 2005

11
Relaxarea fiscală operată în domeniul impozitului pe profit poate fi apreciată ca un mijloc
de detensionare a mediului de afaceri, de stimulare a iniţiativei private şi de încurajare a oficializării
economiei ascunse.
Prin reducerea ratei de impozitare s-au avut în vedere creşterea bazei impozabile, prin
dezvoltarea afacerilor existente, creşterea investiţiilor străine directe (rata de impozitare devenind
una competitivă în raport cu statele cu care România se află în competiţie), cât şi reducerea ponderii
în P.I.B. a economiei subterane.

UNGARIA 16%
ESTONIA(*) % POLONIA 19%
SERBIA 10% SLOVACIA 19%
CIPRU 15% ROMÂNIA 16% BULGARIA 19,5%
LETONIA 15% SLOVENIA 25%
LITUANIA 15% UCRAINA 25%
CEHIA 28%

(*) profitul companiilor nu este impozitat decât în momentul distribuirii lui sub formă de dividende către
acţionari
Figura nr.1: Rata de impozitare a profitului, în anul 2005, în ţările central şi est-europene
Sursa: www.worldwide-tax.com

2.3.2 Al doilea element de reformă: Impozitul pe veniturile persoanelor fizice

Trecerea de la economia centralizată la economia de piaţă şi liberalizarea preţului forţei de


muncă a impus adoptarea, în ceea ce priveşte impozitarea muncii, a unui sistem de impunere care să
ţină seama de nivelul salariului realizat de fiecare salariat şi de situaţia personală şi familială a
acestuia. Astfel, la 1 aprilie 1991 24, a fost înlocuit vechiul impozit pe fondul total de retribuire al
unităţilor de stat cu impozitul pe salarii, stabilit în cote progresive pe tranşe de venit, cuprinse între
6% şi 45%. În acelaşi timp, s-a renunţat şi la contribuţia persoanelor fără copii.
Legea garanta, în virtutea principiului echităţii fiscale, realizarea unui venit minim lunar net
de 2.000 lei, prin diminuarea corespunzătoare a impozitului, în cazul când, prin aplicarea cotelor de
impozit, venitul lunar net, realizat la unitatea unde salariatul are funcţia de bază, se situa sub această
limită.
Personalizarea impozitului era asigurată şi prin reducerea impozitului cu 20% în cazul
persoanelor cu unul sau mai mulţi copii şi în cazul soţilor invalizilor de gradul I sau II. Aceste
prevederi au fost abrogate în 1993, când s-a hotărât generalizarea alocaţiei pentru copii, indiferent
de veniturile părinţilor.
Pentru a nu anula efectul indexării sau compensării salariilor, impuse de o inflaţie
galopantă, Guvernul a fost abilitat să modifice, în mod corespunzător, tranşele de venit lunar
impozabil şi nivelul venitului lunar net minim garantat.
Ulterior, prin republicarea legii 25, cotele de impozit şi tranşele impozabile au fost
modificate, cota minimă de 5% fiind aplicată unui venit impozabil de până la 2.700 lei, iar cea
maximă, de 60%, fiind aplicată părţii din venitul lunar impozabil care depăşea 300.000 lei.
Venitul lunar net minim garantat, realizat la unitatea unde salariatul are funcţia de bază s-a
majorat la 7.600 lei. Pentru veniturile sub formă de salarii şi alte drepturi salariale primite de

24
Legea nr. 32/29 martie 1991, privind impozitul pe salarii, publicată în M. Of. nr. 70/3 aprilie 1991
25
Legea nr. 32/29 martie 1991, privind impozitul pe salarii, republicată în M.Of. nr. 140/29 iunie 1993

12
salariaţi pentru munca prestată în afara funcţiei de bază şi a unităţii deţinătoare a cărţii de muncă,
impozitul se majora cu 30%. În legătura cu aceasta, măsura impozitării suplimentare nu putea decât
să descurajeze obţinerea unui al doilea loc de muncă, câştigul obţinut fiind mai redus decât cel de la
locul de muncă de bază.
Numărul tranşelor de venit impozabil, limitele valorice ale acestora şi cotele de impunere
au fost modificate periodic. În semestrul II 1999 26, înainte de introducerea impozitului de venitul
global, erau stabilite 4 tranşe, cota minimă de impozit fiind stabilită la 21%, iar cea maximă, la 45%.
În privinţa veniturilor obţinute de persoanele fizice din alte surse decât cele din salarii,
acestea s-au impus, până în 1997, în cote progresive pe tranşe, diferenţiate în funcţie de natura
venitului, potrivit unor reglementări de dinainte de 1989.
Reglementarea din 1997 27 a realizat o utilă sistematizare şi actualizare legislativă, dar şi o
primă încercare de apropiere a modului de aşezare a impozitelor. Intrau sub incidenţa acestor
impozite veniturile realizate din activităţi desfăşurate pe bază de liberă iniţiativă, veniturile obţinute
din valorificarea, sub orice formă, a dreptului de autor şi a drepturilor conexe dreptului de autor,
veniturile din închirieri, din subînchirieri, din constituirea dreptului de uzufruct, uz sau abitaţie, etc.,
veniturile încasate din servicii prestate şi lucrări executate şi alte venituri. La impunerea acestor
venituri, realizate de persoanele fizice, se aplicau soluţii diferite atât în ceea ce priveşte tipul
impunerii (proporţională sau progresivă pe tranşe), nivelul cotelor de impunere, cât şi modalitatea de
percepere a impozitelor (pe baza declaraţiilor anuale ale contribuabililor sau prin metoda stopajului
la sursă).
Începând cu 1 ianuarie 2000 28, s-a trecut de la impunerea separată a veniturilor persoanelor
fizice la cea globală, în cote progresive pe tranşe, practicată în ţările cu economie de piaţă şi cu
deosebire în ţările membre ale Uniunii Europene.
Comparativ cu vechiul sistem de impozitare a veniturilor persoanelor fizice, acest nou
sistem este mai apropiat de cerinţele echităţii fiscale, prin aceea că, la venituri egale şi la condiţii
sociale identice, contribuabilii suportau acelaşi efort fiscal, diferenţierea făcându-se numai pe
verticală (în funcţie de mărimea materiei impozabile), nu şi pe orizontală (în funcţie de natura
materiei impozabile), aşa cum se întâmpla în condiţiile impunerii separate a veniturilor.
În sfera de aplicare a impozitului pe venitul global au fost incluse, iniţial, veniturile din
activităţi independente (veniturile comerciale, cele din profesii libere şi cele din drepturi de
proprietate intelectuală), veniturile din salarii, veniturile din cedarea folosinţei bunurilor, veniturile
din dividende şi dobânzi, şi alte venituri.
Trebuie menţionat, însă, că nu erau supuse cumulării anuale decât primele trei categorii de
venituri, pentru celelalte categorii aplicându-se, în continuare, sistemul impunerii separate, în cote
proporţionale, diferenţiate după natura venitului. În legătură cu aceasta, necuprinderea în baza de
calcul şi impunerea cu cote reduse a veniturilor din dividende (5%) şi a celor din dobânzi (1%), se
putea justifica prin necesitatea încurajării economisirii şi investiţiilor, la nivelul persoanelor fizice.
În schimb, pentru veniturile din jocuri de noroc, impozitate cu 10%, în condiţiile în care veniturile
din salarii se impozitau cu o cotă marginală de 40%, nu se poate găsi nici o justificare, în afara lipsei
de prevedere şi nepriceperii legiuitorului.
O.G. nr. 73/1999 a suferit modificări succesive la scurt timp de la apariţie, fiind abrogată
ulterior prin O.G. nr. 7/2001 29. Deşi, majoritatea corecţiilor aduse au contribuit, într-o oarecare

26
H.G. nr. 606/29 iulie 1999, privind corectarea tranşelor de venit lunar impozabil pentru semestrul II 1999 şi a
sumei prevăzute la art. 6, lit i din Legea nr. 32/1991 privind impozitul pe salarii, republicată, cu modificările
ulterioare, publicată în M. Of. nr. 365/30 iulie 1999
27
O.U.G. nr. 85/23 decembrie 1997, privind impunerea veniturilor realizate de persoanele fizice, publicată în M.Of.
nr. 378/29 decembrie 1997, aprobată cu modificări de Legea nr. 246/21 decembrie 1998, publicată în M.Of. nr.
495/22 decembrie 1998
28
O.G. nr. 73/27 august 1999, privind impozitul pe venitul global, publicată în M. Of. nr. 419/311 august 1999

13
măsură, la relaxarea poverii fiscale a persoanelor fizice, acesta nu a rezolvat principiul de bază al
globalizării tuturor veniturilor şi impozitării lor pe baza unei grile care să încurajeze munca
declarată în defavoarea celei nedeclarate.
Codul Fiscal, în vigoare din anul 2004, aduce îmbunătăţiri minore sistemului de impunere
a veniturilor persoanelor fizice, păstrând sistemul deducerilor personale din venitul anual global,
introduse începând cu 1 ianuarie 2000, la care adaugă o serie de deduceri suplimentare (pentru
reabilitarea locuinţei de domiciliu, pentru asigurarea acesteia, pentru asigurarea privată de sănătate,
etc.).
De la 1 ianuarie 2005 30, impunerea în cote progresive a veniturilor persoanelor fizice (mai
exact a acelor venituri care erau supuse procesului globalizării anuale) este înlocuită cu impunerea
în cotă proporţională unică (16%), şi de data aceasta cu unele excepţii ( veniturile din investiţii, din
jocuri de noroc şi din transferul proprietăţilor imobiliare).
Introdus, mai întâi, în Estonia şi în celelalte state baltice, apoi în Rusia, Ucraina şi Serbia,
acest sistem de impozitare are la bază, în primul rând, ideile de simplitate, transparenţă şi eficienţă
în colectare.

Ţara Rata impozitării unice în Anul introducerii cotei unice


procente din venitul personal
Estonia 26 1994
Lituania 33 1994
Letonia 25 1995
Rusia 13 2001
Serbia 14 2001
Ucraina 13 2004
Slovacia 19 2004
Georgia 12 2005
România 16 2005
Tabel nr.1 Nivelul cotei unice de impozitare pe venitul personal, în ţările foste comuniste
Sursa: Marin Frâncu, „Noul val european al simplificării regimului fiscal”, Revista „Euroconsultanţă.
Ghidul firmei”, nr.9/septembrie 2005

Printre avantajele impunerii în cotă unică proporţională ar putea fi enumerate: eliminarea


procedurilor elaborate şi costisitoare de declarare anuală a veniturilor persoanelor fizice precum
simplificarea procedurilor de calculare, colectare şi urmărire a impozitului atât la nivelul
administraţiilor publice cât şi la nivelul plătitorilor de impozite, simplificarea sistemului contribuind
la eliminarea unor costuri enorme de administrare a impozitului dar şi limitarea posibilităţii de
alterare a comportamentului contribuabililor.
Se consideră, de susţinătorii acesteia, că noua cotă unică de impozitare ar putea chiar să
conducă la reducerea evaziunii fiscale şi muncii la negru. Sistemul taxei unice este alterat, însă, de
împovărătoarele contribuţii sociale cu care sunt taxate veniturile din muncă ale salariaţilor şi,
respectiv, încărcate cheltuielile întreprinderilor. Contribuţiile sociale ale angajaţilor şi
angajatorilor 31, se ridicau, în anul 2005, la 50% din venitul realizat din muncă, pentru anul 2006
acestea variind între 48,25% şi 51,75% 32. Nivelul ridicat al acestor contribuţii constituie, în
29
O.G. nr. 7/19 iulie 2001, privind impozitul pe venit, publicată în M. Of. nr. 435/3 august 2001, aprobată prin
Legea nr. 493/11 iulie 2002, publicată în M. Of. nr. 543/25 iulie 2002
30
O.U.G. nr. 138/29 decembrie 2004, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 571/2003 privind Codul Fiscal,
publicată în M.Of. nr. 1281/30 decembrie 2004
31
a fost luată în calcul contribuţia de asigurări sociale de stat pentru condiţii normale de muncă
32
începând cu anul 2006, contribuţia pentru asigurarea pentru accidente de muncă şi boli profesionale este cuprinsă

14
continuare, reale stimulente pentru contribuabilii salariaţi care vor prefera, în condiţiile în care au şi
posibilitatea, să convertească o sursă de venit cu alta, declarându-se, legal, ca furnizori ai companiei
la care lucrează, sau să activeze în economia subterană.
În ceea ce priveşte principiul echităţii fiscale, acesta este respectat, în cazul cotei
proporţionale, doar parţial, asigurându-se echitatea pe orizontală, echitatea pe verticală nefiind
realizată tocmai datorită cotei unice de impozit aplicată tuturor veniturilor indiferent de cuantumul
lor.
Mai mult decât atât, prin aplicarea scăzămintelor la baza de impozitare, constând în
deducerile personale şi contribuţiile de asigurări sociale, se observă că presiunea fiscală exercitată
asupra muncii salariale, în România, este, după un anumit nivel al salariului (aproximativ
46.000.000 lei, în anul 2005) descrescătoare. Astfel la nivelul anului 2005, un salariat cu un salariu
brut de 18.000.000 lei suporta o presiune fiscală de 29%, în timp ce un salariat cu un salariu brut de
70.000.000 lei, 27,6% 33.

2.4 Câteva reflecții asupr a r efor măr ii pr incipalelor impozite indir ecte

Cunoscute ca impozite suportate de consumatorul final de bunuriși servicii și colectate de


către cei care le comercializează aceste bunuri, impozitele indirecte ocupă o pondere însemnată în
și analiza efectuată se bazează pe trei categorii
totalul veniturilor bugetului de stat. Comentarii
importante de venituri fiscale ale bugetului de șistatanume: taxele generale pe vânză ri, taxele
generale pe consumație și taxele vamale.

2.4.1 Taxele generale pe vânzări – de unde am început și încotr o ne îndr eptăm?

Impozitul pe circulaţia mărfurilor, moştenit de la vechiul regim, a continuat să se aplice, în


România, cu unele modificări 34, impuse de demararea procesului de liberalizare a preţurilor, până în
anul 1993.
Cu toate că prin aceste modificările s-au făcut progrese pe linia adaptării impozitului la
condiţiile economiei de piaţă, legate, în primul rând, de trecerea, de la stabilirea impozitului sub
forma diferenţei de preţ, la cote procentuale aplicate asupra preţului sau tarifului bunurilor şi
serviciilor, acesta prezenta, în continuare, dezavantaje majore, şi anume:
- era un impozit în cascadă, care cuprindea în baza de calcul impozitele din stadiile
anterioare, ceea ce determina o majorare nejustificată economic a preţurilor;
- era un impozit netransparent, mărimea impozitului depinzând de lungimea traseului
parcurs de la producător la consumator, în final neştiindu-se care era mărimea impozitului inclus în
preţul unui produs, în diferitele faze ale circuitului său;
- favoriza concentraţiile economice, inducând astfel distorsiuni în activitatea
economică, deoarece întreprinderile cu flux de producţie integrat aplicau o singură dată impozitul,
produsele acestora având astfel un preţ mai redus faţă de produsele care parcurgeau un lanţ format
din mai mulţi agenţi economici;

între 0,5% şi 4%, fiind diferenţiată după domeniul de activitate


33
Toader Stela, „Relaxarea fiscală 2005 – avantaje şi dezavantaje ale cotei unice de impozitare”, „A zecea sesiune
de comunicări ştiinţifice a cadrelor didactice din Universitatea Româno-Americană, cu participare internaţională”,
Vol.2, Editura Universul Economic, Bucureşti, 2005, p.242
34
H.G. nr. 784/16 iulie 1990 privind impozitul pe circulaţia mărfurilor la produsele desfăcute de societăţile
comerciale, precum şi de persoanele fizice şi juridice, altele decât unităţile de stat, publicată în M. Of. nr. 101/24
august 1990; H.G. nr. 1109/17 octombrie 1990 cu privire la liberalizarea preţurilor şi măsuri de protecţie socială,
publicată în M. Of. nr. 115/23 octombrie 1990; H.G. nr. 779/15 noiembrie 1991 privind impozitul pe circulaţia
mărfurilor şi accizele publicată în M. Of. nr. 244/30 noiembrie 1991, etc.

15
Instituirea taxei pe valoarea adăugată, ca impozit indirect, la 1 iulie 199335, în locul
impozitului pe circulaţia mărfurilor, a reprezentat un pas în direcţia adaptării legislaţiei fiscale din
România la cea practicată în ţările membre ale Uniunii Europene. Iniţial s-a aplicat cota unică de
18%, pentru operaţiunile impozabile obligatoriu, şi cota zero, pentru operaţiunile de export de
bunuri şi servicii efectuate de agenţii economici cu sediul în România, ulterior fiind introdusă cota
redusă, de 9%, pentru anumite produse alimentare şi farmaceutice de strică necesitate.
În sfera de aplicare a taxei pe valoarea adăugată au fost cuprinse operaţiunile cu plată,
precum şi cele asimilate acestora, efectuate de o manieră independentă de către persoane fizice şi
juridice, privind:
- livrările de bunuri mobile şi prestările de servicii efectuate în cadrul exercitării
activităţii profesionale;
- transferul proprietăţii bunurilor imobiliare între agenţii economici, precum şi între
aceştia şi instituţii publice sau persoane fizice;
- importul de bunuri şi servicii.
Printre caracteristicile cele mai importante ale acestui impozit, care-i recomandă aplicarea
în condiţiile unei economii de piaţă libere, se pot enumera:
- caracterul universal, acest impozit aplicându-se, în general, tuturor bunurilor şi
serviciilor;
- caracterul neutru dat de aplicarea unei singure cote de impozitare, cu unele excepţii,
tuturor activităţilor economice;
- transparenţa, acest impozit permiţând fiecărui subiect impozabil să cunoască mărimea
impozitului şi a obligaţiei de plată ce-i revine, deoarece aceasta depinde, exclusiv, de nivelul cotei şi
al valorii adăugate în fiecare stadiu al circuitului economic;
- randamentul fiscal ridicat, acest impozit reclamând cheltuieli reduse de aşezare,
urmărire şi percepere.
Prin modul se determinare al taxei pe valoarea adăugată de plată, acesta acţionează în
direcţia reducerii economiei subterane, întrucât afacerile cu evazionişti nu permit deducerea T.V.A.
aferente cumpărărilor, generând astfel pierderi pentru agenţii economici plătitori.
La reglementarea taxei pe valoarea adăugată, la acea dată, s-au avut în vedere atât
experienţa acumulată pe plan internaţional, îndeosebi în ţările membre ale Uniunii Europene cât şi
condiţiile concrete de dezvoltare ale României. Prin semnarea, la 1 februarie 1993, a Acordului de
Asociere la Comunităţile Europene, România se angaja să asigure armonizarea graduală a legislaţiei
româneşti cu cea comunitară, aceasta constituind o condiţie importantă a integrării României în
Comunitate. Unul din domeniile vizate pentru armonizare este cel al impozitării indirecte 36.
La 1 februarie 1998 37 cota standard a fost majorată , de la 18% , la 22%, iar cea redusă, de
la 9%, la 11%. Aceste cote s-au aplicat până la 1 ianuarie 200038, când cota standard a fost stabilită
la 19%, iar cea redusă a fost eliminată. Renunţarea la cota redusă a determinat scumpirea
considerabilă a preţurilor bunurilor de consum de primă necesitate, fiind afectate, în special,
persoanele cu venituri mici, care alocă cea mai mare parte a veniturilor lor pentru procurarea de
produse alimentare.
În concordanţă cu instabilitatea cronică a sistemului legislativ din România, O.G. nr.
3/1992 a suferit numeroase modificări în ceea ce priveşte sfera de aplicare a taxei pe valoarea

35
O.G. nr.3/27 iulie 1992 privind taxa pe valoarea adăugată publicată în M. Of. nr. 200/17 august 1992, aprobată
prin Legea nr. 130/29 decembrie 1992, publicată în M.Of. nr. 338/30 decembrie 1992
36
Acordul European instituind o asociere între România, pe de o parte, şi Comunităţile Europene şi statele membre
ale acestora, pe de altă parte, ratificat prin Legea nr. 20/6 aprilie 1993, publicată în M.Of. nr. 73/ 12 aprilie 1993
37
O.G. nr. 2/20 ianuarie 1998 pentru modificarea Ordonanţei Guvernului nr. 3/1992 privind T.V.A.
38
O.U.G. nr. 215/29 decembrie 1999, privind modificarea şi completarea unor reglementări referitoare la taxa pe
valoarea adăugată, publicată în M.Of. nr. 649/30 decembrie 1999

16
adăugată, regulile de impozitare, operaţiunile impozabile, baza de impozitare, plătitorii şi alte
elemente. Pe aceste considerente, în martie 2000, legislaţia privitoare la taxa pe valoarea adăugată a
fost sistematizată şi unificată într-un singur act normativ 39, prin care se abroga O.G.nr. 3/1992, cu
toate modificările şi completările sale ulterioare.
Începând cu 1 iunie 2002 a intrat în vigoare Legea nr. 345 40 privind taxa pe valoarea
adăugată, prin care s-au adus o serie de modificări şi completări menite să contribuie la
perfecţionarea cadrului legal existent, în vederea armonizării cu prevederile acquis-ului comunitar,
cum ar fi: introducerea noţiunii de persoană impozabilă, eliminarea unor scutiri care nu erau în
concordanţă cu Directiva a VI-a a Uniunii Europene şi anularea unor facilităţi fiscale discreţionare
acordate prin legi speciale.
Codul Fiscal, intrat în vigoare la 1 ianuarie 2004, aduce o serie de modificări, faţă de Legea
nr. 345/2002, obiectivul urmărit fiind continuarea alinierii la prevederile Directivei a VI-a a
Consiliului Comunităţii Economice Europene, conform calendarului anexat la Documentul de
poziţie al României privind Capitolul 10 – Impozitarea.
Astfel, în conformitate cu aceste prevederi, a fost eliminată scutirea de T.V.A fără drept de
deducere şi s-a reintrodus cota redusă, de 9%, pentru: încasările din taxele de intrare la castele,
muzee, târguri şi expoziţii, grădini zoologice şi botanice; editarea, tipărirea şi vânzarea de manuale
şcolare şi cărţi, exclusiv activitatea de publicitate; protezele de orice fel, accesoriile acestora,
precum şi produsele ortopedice; medicamente de uz uman şi veterinar şi pentru cazarea în hoteluri,
campinguri şi alte sectoare cu funcţie similară. De asemenea, conform calendarului de armonizare,
au fost eliminate o serie de scutiri de T.V.A. care nu erau în concordanţă cu prevederile Directivei a
VI-a şi au fost introduse altele. În vederea îmbunătăţirii administrării taxei pe valoarea adăugată,
pentru persoanele impozabile care realizează o cifră de afaceri sub un anumit plafon anual, a fost
modificată perioada de raportare de la lună la trimestru.
Potrivit modificărilor aduse Codului Fiscal, de la 1 ianuarie 2007, au intrat în vigoare noi
prevederi referitoare la taxa pe valoarea adăugată. Cele mai importante aspecte se referă la:
- includerea în legislaţia naţională a regimului tranzitoriu în domeniul taxei pe valoarea
adăugată, care se va aplica numai în relaţia cu statele membre ale Uniunii Europene, transpunerea
directivelor a VIII-a şi a XIII-a ale CEE, care stabilesc procedura de restituire a taxei pe valoarea
adăugată pentru achiziţiile efectuate în România de persoane impozabile din străinătate, stabilite atât
în statele membre ale Uniunii Europene ( Directiva a VIII-a), cât şi în ţări terţe ( Directiva a XIII-a);
- eliminarea unor scutiri de taxa pe valoarea adăugată care nu sunt permise de Directiva
a VI-a a CEE şi introducerea altor scutiri permise de directivă şi care nu au fost implementate, încă,
în legislaţia noastră;
Noua reglementare a T.V.A. introduce, de asemenea, şi alte prevederi, precum ajustarea
dreptului de deducere a taxei pe valoarea adăugată, introducerea regimului special pentru
producătorii agricoli, concomitent cu eliminarea scutirii de T.V.A. pentru această activitate,
introducerea regimurilor speciale pentru agenţiile de turism, bunurile second-hand, obiectele de artă,
de colecţie sau antichităţi, aurul pentru investiţii, bunurile vândute în regim de consignaţie sau
amanet. În prezent, pentru aceste domenii se aplică reguli speciale asemănătoare celor prevăzute de
Directiva a VI-a a CEE.

2.4.2. Scurtă istorie a reformării taxelor speciale de consumaţie

39
O.U.G. nr. 17/14 martie 2000 privind taxa pe valoarea adăugată, publicată în M.Of. nr. 113/15 martie 2000
40
Legea nr. 345/1 iunie 2002 privind taxa pe valoarea adăugată, publicată în M. Of. nr. 371/1 iunie 2002

17
Accizele au fost introduse, în România, la finele anului 1991 41, dar o reglementare
complexă şi distinctă a acestora s-a realizat prin Legea nr. 42/199342, care a abrogat dispoziţiile
anterioare.
Această lege reglementează două forme ale taxelor speciale de consumaţie, şi anume:
accizele la unele produse din import şi din ţară şi impozitul la ţiţeiul din producţia internă şi gazele
naturale. Specific ambelor forme de impozite este faptul că se datorează într-o sigură fază a
circuitului economic, respectiv de către producători, importatori sau achizitori, iar cotele sau sumele
fixe, după caz, sunt unice, atât pentru produsele realizate la intern, cât şi pentru cele din import.
Potrivit legii din 1993, accizele se calculau în baza sistemului ad-valorem, prin aplicarea
unei cote procentuale asupra bazei de impozitare. Odată cu republicarea Legii nr. 42/1993 43, pentru
ţigarete, acciza a fost stabilită în sumă fixă pe unitatea de măsură.
În anii care au urmat, reglementările privind accizele au suferit extrem de multe modificări,
mai ales în vederea alinierii acestora la cele practicate în Uniunea Europeană dar şi în contextul
dezvoltării economiei subterane şi practicilor de evaziune fiscală, fiind operate modificări atât
asupra nivelului cotelor de impunere, dar şi în ceea ce priveşte modul de calcul al accizelor şi lista
produselor accizabile.
La 1 ianuarie 1998 44, sistemul de accizare ad-valorem (în cote procentuale) a fost înlocuit,
pentru o serie de produse şi grupe de produse, cu accizarea în sumă fixă (ECU /unitatea demăsură).
Această măsură a avut ca scop, pe de o parte, limitarea posibilităţilor de sustragere de la impunere,
operaţie facilă în cazul taxării procentuale, prin înscrierea în facturi a unor preţuri subevaluate, iar pe
de altă parte, armonizarea accizelor aplicate în ţara noastră cu cele din Uniunea Europeană.
O altă noutate adusă în 1997, care se înscrie în linia preocupărilor de armonizare legislativă,
a constituit-o scutirea de la plata accizelor, pe timp limitat sau definitiv, a unei serii întregi de
produse, printre care: produsele exportate, produsele importate în regim de tranzit sau import
temporar, atâta timp cât se află în această situaţie, produsele livrate la rezerva de stat şi la rezerva de
mobilizare, pe perioada cât au acest regim, etc., prin această măsură fiind asigurată baza legală
pentru instituirea unui sistem de suspendare a accizelor, prin care mărfurile să poată fi transferate,
între diferite depozite fiscale autorizate, fără plata taxelor.
Datorită dificultăţilor întâmpinate, în practică, de impunerea în sume fixe, exprimate în
ECU pe unitatea de măsură, dificultăţi legate, în primul rând, de modalitatea greoaie de determinare
a sumelor în lei datorate cu titlu de accize, de la 1 ianuarie 1999 45, sumele fixe au fost exprimate în
lei, fiind actualizate trimestrial, în funcţie de evoluţia ratei inflaţiei, iar de la 15 februarie 2000 46, s-a
trecut la exprimarea sumelor fixe în euro pe unitatea de măsură.
În vederea reducerii cazurilor de evaziune fiscală au fost luate o serie de măsuri, printre
care:
- introducerea unui regim special de supraveghere a producţiei de alcool prin
desemnarea unor supraveghetori fiscali permanenţi din partea direcţiilor generale ale finanţelor
publice şi controlului financiar de stat judeţene pentru fiecare agent economic;

41
H.G. nr. 779/15 noiembrie 1991, privind impozitul pe circulaţia mărfurilor şi accizele, publicată în M.Of. nr.
244/30 noiembrie 1991
42
Legea nr. 42/29 iunie 1993, privind accizele la produsele din import şi din ţară, precum şi la impozitul din
producţia internă şi gazele naturale, publicată în M.Of. nr. 144/1 iulie 1993
43
M.Of. nr. 285/11 decembrie 1995
44
O.U.G. nr. 82/23 decembrie 1997 privind regimul accizelor şi al altor taxe indirecte, publicată în M. Of. nr. 380/29
decembrie 1997
45
O.G. nr. 1/12 ianuarie 1999, pentru modificarea O.U.G. nr. 82/1997 privind regimul accizelor şi al altor impozite
indirecte, publicată în M. Of. nr. 5/14 ianuarie 1999
46
O.G. nr. 27/30 ianuarie 2000, privind regimul produselor supuse accizelor, publicată în M. Of. nr. 42/31 ian.2000

18
- instituirea unui regim special de autorizare a agenţilor economici care realizează
venituri din vânzarea de alcool, băuturi alcoolice, produse din tutun şi cafea;
- obligativitatea utilizării de către agenţii economici producători, importatori şi
comercianţi, în sistem angro, de alcool şi băuturi alcoolice, tutun şi cafea a facturilor fiscale
speciale.
Începând cu 1 ianuarie 2002 a fost revizuită, printr-un nou act normativ 47, lista produselor
supuse accizelor, pentru care existau reglementări obligatorii la nivelul Uniunii Europene, cât şi
nivelul acestora. Produsele supuse accizelor au fost împărţite în două categorii, o categorie care
cuprinde grupele de produse supuse, în mod obligatoriu, accizelor în ţările Uniunii Europene şi
supuse procesului de armonizare ( alcool şi băuturi alcoolice, produse din tutun şi uleiuri minerale)
şi o a doua categorie, a căror reglementare rămâne la latitudinea autorităţilor naţionale (cafea,
bijuterii din aur sau platină, autoturisme, confecţii din blănuri naturale, parfumuri, bunuri
electronice, etc.).
Prin noul act normativ s-au adus o serie de îmbunătăţiri legislaţiei în domeniu, printre care:
structurarea reglementărilor privind sfera de aplicare, plătitorii şi momentul datorării accizelor,
scutirile de la plata acestora şi regimul deducerilor fiscale, pe capitole distincte, aferente fiecărei
grupe de produse supuse accizelor; redefinirea produselor şi grupelor de produse ce intră în
categoria „alcool şi băuturi alcoolice”, în vederea unei mai bune armonizări cu prevederile
directivelor Uniunii Europene în domeniu; eliminarea dublei impozitări înregistrate în cazul unor
uleiuri minerale; revizuirea întregului regim al scutirilor; introducerea sistemului de compensare a
accizelor solicitate a fi restituite; stabilirea unor măsuri mai aspre în cazul nerespectării prevederilor
legale, în vederea diminuării evaziunii fiscale şi asigurării unei mai bune încasări la bugetul de stat a
veniturilor provenite din accize.
Codul Fiscal unifică cele trei acte normative care reglementau, la data intrării în vigoare a
acestuia, regimul accizelor 48, regimul de supraveghere şi autorizare 49, precum şi regimul de marcare
al unor produse supuse accizelor 50, fiind preluate, totodată, şi prevederile Directivei europene 92/12,
privitoare la sistemul de antrepozitare fiscală, implementat în România, începând cu data de 1
ianuarie 2004.
Acest sistem de antrepozitare fiscală reprezintă un instrument de întărire a capacităţii de
control a administraţiei fiscale şi de reducere a efortului administrativ pentru colectarea accizelor cu
influenţe directe în reducerea fenomenului de evaziune fiscală, contribuind, totodată, la
simplificarea sistemului de licenţiere şi de autorizare a agenţilor economici producători şi
importatori de produse supuse accizelor. Astfel, începând cu 1 ianuarie 2004, producătorii şi
importatorii de produse supuse accizelor pot efectua operaţiuni de producere, prelucrare, import, cât
şi operaţiuni de marcare şi comercializare de astfel de produse, în baza unei singure autorizaţii,
emise de Ministerul Finanţelor Publice.
În ceea ce priveşte nivelul accizelor armonizate acesta va fi în continuare supus procesului
de majorare, în conformitate cu angajamentele asumate de România în procesul de negociere cu
Uniunea Europeană, la Capitolul 10 – Impozitarea.

2.4.3 Un alt domeniu al reformei impozitelor indirecte: taxele vamale

47
O.U.G. nr. 158/27 noiembrie 2001, privind regimul accizelor, publicată în M.Of. nr. 767/30 noiembrie 2001
48
O.U.G. nr. 158/2001 privind regimul accizelor, cu modificările şi completările ulterioare
49
Legea nr. 521/2002 privind regimul de supraveghere şi autorizare a producţiei, importului şi circulaţiei unor
produse supuse accizelor, cu modificările şi completările ulterioare
50
O.G. nr. 23/1995 privind instituirea sistemului de marcare pentru ţigarete, produse din tutun şi băuturi alcoolice,
cu modificările şi completările ulterioare

19
În condiţiile deschiderii economiilor, prin liberalizarea schimburilor internaţionale de
materii prime, produse, servicii şi ale necesităţii racordării economiei naţionale la fluxurile
economiei mondiale, taxele vamale nu constituie o formă ideală de impunere. Cu toate acestea,
taxele vamale îndeplinesc atât un rol financiar, constituind o sursă importantă de venituri la bugetul
public, cât şi un rol economic, acestea reprezentând adevărate instrumente de coordonare a
activităţilor de comerţ exterior.
În România, până în anul 1998, regimul vamal a fost subordonat prevederilor Codului
Vamal din 1978 51. Codul Vamal din anul 1997 52 stabileşte un nou regim vamal aplicabil tuturor
bunurilor introduse sau scoase din ţară de către persoanele fizice sau juridice. Potrivit acestuia,
persoanele juridice importatoare datorează taxe vamale de import, stabilite pe baza Tarifului vamal
de import al României, iar persoanele fizice datorează, pentru bunurile introduse sau scoase din ţară,
care nu se încadrează în anumite limite cantitative şi valorice, taxe vamale de import, stabilite pe
baza tarifului vamal, şi taxe vamale de export, reprezentând 20% din valoarea în vamă.
Valoarea în vamă se determină pe baza procedurii prevăzute în Acordul privind aplicarea
articolului VII al Acordului General pentru Tarife şi comerţ (GATT), încheiat la Geneva, la 1
noiembrie 1979, la care România este parte. Conform acestei proceduri, valoarea în vamă se
stabileşte pe baza valorii de tranzacţie la care se adaugă, în măsura în care au fost efectuate dar nu
au fost incluse în preţ, şi cheltuielile de transport al mărfurilor până la frontiera română, cheltuielile
de încărcare, descărcare şi de manipulare, conexe transportului, pe parcursul extern şi costul
asigurării pe parcursul extern.
Unele categorii de mărfuri pot beneficia de un tratament tarifar favorabil (reducere sau
exceptare de la plata taxelor vamale), în funcţie de felul acestora sau de destinaţia lor specifică,
potrivit reglementărilor vamale sau acordurilor şi convenţiilor internaţionale la care România este
parte.
Tariful vamal aplicat în perioada de după 1989 a fost ajustat în mai multe etape, în vederea
adaptării acestuia noilor realităţi economice legate de procesul de liberalizare a preţurilor şi a
schimburilor internaţionale precum şi de semnarea, de către România, a unor importante acorduri
internaţionale. Astfel, în calitate de ţară semnatară a Acordului General pentru Tarife şi Comerţ,
ajustarea taxelor vamale, aplicate de ţara noastră, a avut în vedere evoluţia deciziilor ţărilor membre,
de asemenea, susţinerea şi amplificarea schimburilor economie cu ţările Uniunii Europene a
necesitat adaptarea permanentă la evoluţia politicii vamale comunitare.
Acordurile încheiate cu Comunităţile Europene şi cu statele membre ale Asociaţiei
Europene a Liberului Schimb prevăd termene precise de desfiinţare a restricţiilor cantitative şi de
reducere imediată sau treptată a taxelor vamale de import şi a altor taxe cu efect echivalent la
produsele care fac obiectul schimburilor comerciale între părţi. Graficele de liberalizare
aschimburilor comerciale au o configuraţie asimetrică, respectiv ele prevăd termene mai scurte de
liberalizare pentru produsele originare din România şi mai lungi pentru cele provenind din Uniunea
Europeană şi statele membre AELS, importate de ţara noastră.
Pe baza acordurilor încheiate, începând cu 1 ianuarie 1997, taxele vamale aplicate la
importul produselor industriale, în Uniunea Europeană şi statele membre AELS, originare din
România, au fost complet abolite. România a luat măsuri similare, anul 2001 fiind ultimul an în care
ţara noastră a aplicat taxe vamale la importurile de produse industriale, cu excepţia autovehiculelor,
din ţările membre ale Uniunii Europene şi AELS.

51
Legea nr. 30/22 decembrie 1978 privind Codul Vamal al Republicii Socialiste România, publicată în M.Of. nr.
115/28 decembrie 1978
52
Legea nr. 141/24 iulie 1997 privind Codul Vamal, publicată în M.Of. nr. 180/1 august 1997

20
2.5 Veniturile bugetareși r efor ma pr incipalelor categorii de impozite şi taxe ale
autorităţilor locale şi influenţele asupra bazei de impozitare

Cu un portofoliu de aproximativ 257 impozite şi taxe, comunităţile locale din România


utilizează resursele financiare pentru a presta servicii publice de interes local în interesul
locuitorilor, ale căror nevoi publice sunt nelimitate raportat la volumul tot mai restrâns al resurselor.
Confruntate cu un proces de reformă specific Europei Continentale, a cărui caracteristică
este descentralizarea serviciilor publice, comunităţile locale sunt într-o continuă căutare de resurse,
determinată de existenţa decalajului nefavorabil dintre transferul de responsabilităţi şi transferul de
resurse.
Consecinţa a fost apariţia deficitelor bugetare la nivelul comunităţilor locale, acoperite cel
mai adesea pe seama împrumuturilor care au completat în acest mod resursele de care dispun
comunităţile, formându-se un mixaj de resurse (proprii, atrase de la bugetul de stat şi împrumutate)
al cărui cost este reprezentat de dobânda achitată instituţiilor financiare.
Opţiunea economică în domeniul fiscal a obligat legiuitorul să instituie anumite reguli în
imensul portofoliu de care dispun autorităţile locale, respectiv să aleagă între impozitul pe
proprietate, impozitul pe venit şi diversele forme de venituri obţinute din valorificarea capitalului 53.
Preluarea la bugetele locale a unei părţi din materia impozabilă a contribuabilului se poate
face în momente diferite:
- fie în momentul intrării în patrimoniul contribuabilului şi ulterior pe durata
folosinţei bunului, aici intervenind impozitul pe proprietate;
- fie atunci când contribuabilul intră în posesia materiei impozabile, prin reţinere la
sursă, fiind vorba de impozitul pe venit;
- fie prin valorificarea capitalului deţinut de comunităţile locale, situaţie în care se
înregistrează veniturile din valorificarea unor bunuri aparţinând domeniului public
şi/sau privat al unităţilor administrativ-teritoriale.
Toate aceste tipuri de impozite se folosesc simultan, alături de acestea în sume şi valori
consistente adăugându-se prelevările de la bugetul de stat.

2.5.1. Impozitul pe proprietate

Considerat ca cel mai important impozit din categoria veniturilor fiscale obţinute de
comunităţile locale, evoluţia sa, în perioada 2002 – 2005, în România este prezentată în tabelul de
mai jos:
- mil. lei ROL -
Indicatori 2002 2003 2004 2005
Impozitul pe proprietate 2.422.509 3.473.052 5.779.723 8.532.492
- persoane fizice 1.395.332 1.787.298 3.089.290 4.165.749
- persoane juridice 1.027.177 1.685.754 2.690.433 4.366.743
Venituri fiscale 7.223.449 6.143.039 8.395.155 11.841.773
Venituri totale 22.243.670 33.445.016 71.195.735 93.227.729
Ponderea impozitului pe proprietate
33,53% 56,53% 68,84% 72,05%
în total venituri fiscale
Ponderea impozitului pe proprietate
10,89% 10,38% 8,11% 9,15%
în total venituri
Tabel nr. 2.1 - Evoluţia impozitului pe proprietate, în România, în perioada 2002 – 2005
Sursa: Ministerul Finanţelor, situaţia contului de execuţie al bugetelor locale

53
C. Tulai, Finanţele şi fiscalitatea, Editura Casa Cărţii de Ştiinţă, Cluj Napoca, 2003, pag. 226

21
Din analiza datelor prezentate în tabel se constată că impozitul pe proprietate deţine o
pondere însemnată în totalul veniturilor fiscale, evoluţia sa fiind crescătoare de la 33,53% în anul
2002, până la 72,05% în anul 2005, ceea ce îi conferă rolul de „lider” în diversitatea de venituri
fiscale realizate de comunităţile locale.
Referitor la ponderea impozitului pe proprietate în total venituri, se remarcă o tendinţă de
menţinere aproximativ constantă de la 10,89% în anul 2002 la 9,15% în anul 2005 datorită în
principal modificărilor de legislaţie în anii 2002 54 şi respectiv 2003 55.
Din categoria celor mai importante impozite pe proprietate amintim: impozitul pe clădire şi
impozitul pe teren.
Impozitul pe clădire este datorat de proprietarii de clădiri, persoane fizice şi persoane
juridice, cu excepţia clădirilor expres prevăzute de lege. Stabilirea impozitului pe clădire se face în
mod diferenţiat, după cum proprietarul este persoană fizică sau juridică, fiind un impozit de tip
proporţional.
În situaţia persoanelor fizice, impozitul pe clădire se determină prin aplicarea cotei de
impozitare la valoarea impozabilă a clădirii.
Cota de impozitare variază între 0,2% pentru clădirile situate în mediul urban şi 0,1%
pentru clădirile situate în mediul rural, în timp ce valorile impozabile stabilite în funcţie de tipul
clădiri şi caracteristicile tehnico – funcţionale ale acestora variază între 428.000 lei ROL şi
6.313.000 lei ROL.
Suprafaţa construită desfăşurată, obţinută prin însumarea secţiunilor tuturor nivelurilor
clădirii (inclusiv balcoane, logii sau cele situate la subsol), este un alt element care se ia în calcul la
determinarea impozitului pe clădire.
Valoarea impozabilă se ajustează cu un coeficient denumit coeficient de corecţie în funcţie
de amplasarea clădirii şi zona în cadrul localităţii [A ÷ D], ale cărui valori sunt cuprinse între [0,90 ÷
1,30].
Modelul matematic care descrie determinarea impozitului pe clădire în situaţia persoanelor
fizice poate fi stabilit după formula:

Imp cl pf = ripf x Vi x S cd x C c

unde:
Imp cl pf - impozitul pe clădire în situaţia persoanelor fizice
ripf - rata de impozitare specifică persoanelor fizice
Vi - valoarea impozabilă
Scd - suprafaţa construită desfăşurată, stabilită conform legii
Cc - coeficient de corecţie, în funcţie de zonă în cadrul localităţii şi rangul localităţii
Impozitului astfel stabilit i se aplică o serie de majorări, după cum persoanele fizice deţin
una sau mai multe clădiri, dar şi diminuări în funcţie de vechimea clădirii.
Pentru clădirile proprietatea persoanelor juridice, stabilirea impozitului pe clădire este
relativ mai simplă, întrucât cota de impozitare se aplică asupra valorii de înregistrare în
contabilitatea proprietarului clădirii.
Cota de impozitare se stabileşte prin hotărâre a Consiliului Local şi poate fi cuprinsă:
a) între 0,5% şi 1% inclusiv pentru clădirile reevaluate;
b) între 5% şi 10% pentru clădirile nereevaluate în ultimii trei ani anteriori anului de
referinţă fiscal.

54
OG 36/2002 privind impozitele şi taxele locale, publicată în M.O. nr. 92 din 2 februarie 2002
55
Legea 571/2003 privind Codul Fiscal, publicată în M.O. nr. 927 din 23 decembrie 2003

22
Valorile de înregistrare în contabilitate îmbracă diverse forme reglementate de normele
contabile în vigoare:
- costul de achiziţie, dacă clădirea este procurată cu titlu oneros;
- costul de producţie, dacă bunul imobiliar este realizat în regie proprie;
- valoarea de piaţă dacă imobilul este donat.
O atenţie deosebită trebuie acordată reevaluării clădirilor şi construcţiilor speciale care îşi
propune atingerea, de regulă, a două obiective majore:
a) valoarea de inventar rezultată din reevaluare să fie cât mai aproape de valoarea de piaţă
reală a fiecărei clădiri;
b) impozitarea clădirilor şi construcţiilor speciale să se facă după o bază reală (echitabilă)
de dreptate socială; în cazul persoanelor juridice nu se poate asigura o asemenea bază
de impozitare decât în condiţiile efectuării unor reevaluări prin care să se asigure o
valoare de inventar a clădirilor şi construcţiilor cât mai apropiată de valoarea de piaţă a
acestora.
Reevaluarea clădirilor şi a construcţiilor speciale a făcut de-a lungul timpului obiectul unor
reglementări speciale (01 ianuarie 1990 – 31 decembrie 2002) 56.
În condiţiile reevaluării clădirilor şi construcţiilor speciale, modelul matematic care descrie
determinarea impozitului pe clădiri în situaţia persoanelor juridice poate fi stabilit astfel:

Imp cl pj = Vi(r) x ripj

unde:
Imp cl pj - impozitul pe clădiri în situaţia persoanelor juridice
Vi(r) - valoarea de inventar (înregistrare în contabilitate) reevaluată
ripj - rata de impozitare stabilită conform legii pentru persoanele juridice
Ambele modele matematice descrise (atât pentru persoanele fizice, cât şi pentru persoanele
juridice) respectă în principiu aceleaşi reguli:
1) cotele de impozitare sunt stabilite prin lege;
2) valorile de impozitare sunt de asemenea reglementate potrivit legislaţiei fiscale.
Analiza acestor modele continuă cu factorii de influenţă ce pot determina modificarea
impozitului pe clădiri, în categoria acestora încadrându-se:
- influenţa operaţiunilor patrimoniale pentru determinarea impozitului pe clădiri;
- influenţa zonării fiscale pentru stabilirea coeficientului de corecţie luat în
considerare la calculul impozitului pe clădiri.
Primul factor de influenţă are la bază două categorii de operaţiuni care conduc la
modificarea cuantumului impozitului şi constau în:
a) dobândirea de către contribuabili de clădiri noi, indiferent sub ce formă;
b) ieşirile de clădiri din patrimoniul contribuabilului sub diverse forme (demolări,
vânzări etc.).

56
1. HGR nr. 945/1990 privind inventarierea şi reevaluarea patrimoniului unităţilor economice de stat, publicată în
Monitorul Oficial al României nr. 100 din 15 august 1990
2. HGR nr. 26/1992 privind reevaluarea unor active si pasive ca urmare a unificarii cursurilor de schimb ale leului si
regimului de preturi si tarife in aceste conditii,publicată în Monitorul Oficial al României nr. 3/11.02.1992
3. HGR nr. 500/1994 privind reevaluarea imobilizărilor corporale şi modificarea capitalului social, publicată în
Monitorul Oficial al României nr. 208 din 10 august 1994
4. HGR nr. 983/1998 privind reevaluarea clădirilor, construcţiilor speciale şi a terenurilor, publicată în Monitorul
Oficial al României nr. 530 din 31 decembrie 1998
5. Ordinul nr. 1753/2004 pentru aprobarea Normelor privind organizarea si efectuarea inventarierii elementelor de
activ si de pasiv, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 1.174 din 13 decembrie 2004

23
Influenţele determinate de operaţiunile patrimoniale amintite pot fi cuantificate matematic
pe baza următoarei relaţii:

 tf tnf 
Imp cl pj =  Vi1I + Vi d × - Vi e ×  x ripj
 12 12 
în care:
Impclpj - impozitul pe clădiri datorat de persoanele juridice
Vi1I - valoarea de inventar a clădirilor existente în sold la data de 1 ianuarie a fiecărui an
calendaristic
Vid - valoarea de inventar a clădirilor dobândite
tf - timpul de funcţionare a clădirilor de la data intrării în patrimoniu şi până la sfârşitul
anului calendaristic
Vie - valoarea de inventar a clădirilor ieşite din patrimoniu
tnf - timpul de nefuncţionare a clădirilor de la data ieşirii din patrimoniu şi până la
sfârşitul anului calendaristic
Suma operaţiunilor patrimoniale la nivelul unei colectivităţi locale conduce la modificarea
valorilor impozabile, înregistrându-se:
a) tendinţe de creştere atunci când anumite zone de pe raza unităţii administrativ
teritoriale înregistrează un nivel de dezvoltare ridicat;
b) tendinţe de scădere atunci când clădirile au durata normală de utilizare expirată
sau sunt demolate ca urmare a unei stări tehnice necorespunzătoare.
Al doilea factor de influenţă, zonarea fiscală, constă în gruparea clădirilor şi
construcţiilor speciale după anumite criterii, cum sunt:
● apropierea sau depărtarea de zona centrală a unei unităţi administrativ-teritoriale;
● dotarea cu utilităţile necesare a unei anumite zone (racord la apă rece, apă caldă,
încălzire, canalizare etc.);
● alte criterii stabilite prin Hotărâre de Consiliu Local.
Stabilirea impozitului pe clădiri în funcţie de zonele fiscale presupune parcurgerea
următoarelor etape:
● stabilirea zonelor fiscale, cu aprobarea Consiliului Local;
● atribuirea, pentru fiecare zonă, în funcţie de rangul localităţii şi zona fiscală, a
unui coeficient de corecţie pentru valorile impozabile.
În aceste condiţii pentru impozitul pe clădiri în funcţie de zonarea fiscală se va utiliza
următoarea relaţie de calcul:
Imp cl pj = Vir x ripj x Cc
unde:
Cc - coeficientul de corecţie stabilit în funcţie de rangul localităţii şi zonarea fiscală,
ale cărui valori sunt cuprinse între [0,90 ÷ 1,30]

Analiza modalităţilor de stabilire a impozitului pe clădire evidenţiază câteva caracteristici


ale sistemului fiscal românesc, între care amintim:
1) rata impozitului pe clădire stabilită prin lege, la nivel central;
2) valoarea impozabilă determinată prin acte normative, la nivel central.
Concluzia care se formulează este că aceste modele pentru stabilirea impozitului pe clădiri
limitează autonomia fiscală a comunităţilor locale din România, întrucât atât rata de impozitare, cât
şi baza impozabilă sunt stabilite prin lege la nivel central.
În aceste condiţii se pune întrebarea firească: Ce este de făcut ?

24
Considerăm că stabilirea impozitului pe clădiri ar trebui regândită potrivit unui model în
care atât rata de impozitare, cât şi valoarea impozabilă să fie stabilite de comunităţile locale,
autonomia fiscală fiind în aceste condiţii deplină !
În ce constă acest model ?
Modelul este relativ simplu şi constă în aprecierea a două componente:
● valoarea impozabilă – care este valoarea de piaţă, determinată de evaluatori
fiscali, pentru clădirile care fac obiectul impunerii;
● rata impozitului – determinată în funcţie de necesarul de resurse bugetare şi
valoarea impozabilă a clădirilor.
Necesarul de resurse bugetare se evaluează pe parcursul unui an calendaristic după
eliminarea transferurilor din bugetul de stat şi a veniturilor din capital posibile de realizat.
În aceste condiţii stabilirea impozitului pe clădiri se va face după relaţia următoare:
Imp cl = Vi x ri

unde:
Impcl - impozitul pe clădiri
Vi - valoarea impozabilă
ri - rata impozitului pe clădiri
Rata impozabilă devine astfel un raport între necesarul de resurse bugetare (Nrb) şi
valoarea impozabilă (Vi) conform modelului:
Nrb
ri = x 100
Vi

Avantajele modelului constau în:


● acoperirea necesarului de resurse al comunităţilor locale pentru asigurarea
serviciilor publice de interes local;
● modelul este relativ simplu şi asigură impozitarea echitabilă a deţinătorilor de
proprietăţi în funcţie de valoarea de piaţă a acestora;
● are la bază impozitarea valorii de piaţă a clădirilor.
Dezavantajele modelului:
● costuri suplimentare de personal prin înfiinţarea Corpului de Experţi în Evaluări
Fiscale;
● modelul nu ţine cont de capacitatea de plată a contribuabilului;
● greutăţi în stabilirea valorii de piaţă a clădirilor.
Impozitul pe teren, datorat de proprietarii de teren, persoane fizice şi juridice, ocupă al
doilea loc în ceea ce priveşte importanţa acestuia pentru veniturile fiscale ale comunităţilor din
România.
Stabilirea impozitului pe teren se face în funcţie de amplasamentul terenului – intravilan
sau extravilan - şi categoria de folosinţă – teren cu construcţii sau altă categorie decât cea de terenuri
cu construcţie.
Pentru terenurile situate în intravilan a căror categorie de folosinţă este de teren cu
construcţii, în funcţie de zona în cadrul localităţii, se au în vedere:
- impozitul stabilit în lei /mp, pe baza rangului localităţii cu valori cuprinse între
120 lei/mp şi 6.985 lei /mp;
- Coeficientul de corecţie în funcţie de rangul localităţii [0 ÷ V] ale cărui valori
sunt cuprinse între [1 ÷ 8].

25
Modelul matematic care descrie stabilirea impozitului pe teren situat în intravilan având ca
destinaţie teren cu construcţii poate fi descris cu relaţia:
Imp t = St x Imp [zt, rl] x Cc
unde:
Impt - impozit pe teren
St - suprafaţa terenului
Imp - impozitul exprimat în lei /mp, în funcţie de zona în care este amplasat terenul şi
rangul localităţii
Cc – coeficientul de corecţie stabilit în funcţie de rangul localităţii
Acelaşi model matematic de stabilire a impozitului pe teren se păstrează şi pentru
terenurile cu altă destinaţie decât aceea de terenuri pentru construcţii, factorii luaţi în considerare
fiind stabiliţi prin lege 57 astfel:
- zona în cadrul localităţii (sunt stabilite patru zone A, B, C, D);
- categoria de folosinţă (terenul arabil, păşune, fâneaţă, vie, livadă etc.).
Pentru terenurile extravilane, modelul matematic de stabilire a impozitului pe teren este
relativ simplu şi constă în înmulţirea suprafeţei de teren cu valoarea impozitului exprimat în lei /mp,
la nivelul anului 2005 fiind de 11.000 lei /ha, conform relaţiei:

Imp t extravilan = St x 11.000 lei / ha

Şi în situaţia impozitului pe teren se păstrează aceleaşi trăsături ale sistemului fiscal în


sensul că limitează autonomia fiscală a colectivităţilor din România, aflate într-o continuă
identificare de resurse.
Considerăm că este util să se procedeze la „liberalizarea” deplină a mecanismului de
stabilire a impozitului pe teren, adoptându-se următoarele reguli:
a) stabilirea valorii impozabile a terenului, pe bază de raport de evaluare, pentru a se
determina valoarea de piaţă exprimată în lei (Ron) /mp;
b) determinarea ratei de impozitare, pe baza raportului dintre necesarul de resurse
bugetare şi valoarea impozabilă, potrivit relaţiei de calcul:

ri t =
Nrb
x 100 [%]
Vi
în care:
rit - rata de impozitare a terenului
Nrb - necesarul de resurse bugetare
Vi - valoarea de impozitare, stabilită pe bază de raport de evaluare
Necesarul de resurse bugetare, ca şi în situaţia impozitului pe clădiri, s-ar obţine după
deducerea din total cheltuielilor publice locale a transferurilor de la bugetul de stat şi a veniturilor
din capital.
La stabilirea necesarului de resurse bugetare trebuie să se ţină seama şi de capacitatea de
plată a contribuabililor, întrucât la rate de impozitare ridicate, potrivit teoriei lui Arthur Laffer,
randamentul impozitelor începe să scadă.
Modelul propus are la bază o autonomie fiscală deplină, aşa cum am mai menţionat, ţinând
cont de valoarea de piaţă a terenurilor şi de stabilirea pe criterii economice a impozitului pe teren, ca
o componentă importantă a veniturilor nefiscale.

57
Art. 258, alin.(3) şi următ. din Legea 571/2003 privind Codul Fiscal cu modificările şi completările ulterioare

26
Avantajele şi dezavantajele modelului prezentat sunt aceleaşi ca în situaţia impozitului pe
clădiri.
Alături de impozitul pe clădiri şi teren din categoria veniturilor fiscale fac parte:
- taxa asupra mijloacelor de transport;
- taxa pentru eliberarea certificatelor, avizelor şi autorizaţiilor;
- taxa pentru folosirea mijloacelor de reclamă şi publicitate;
- taxa hotelieră;
- taxe speciale;
- alte taxe locale.
Trecerea la un sistem de impozitare ce are la bază valoarea reală a proprietăţilor şi
necesarul de resurse bugetare va marca începutul unei adevărate reforme fiscale care va face din
comunităţile locale o importantă „forţă” atât de colectare a resurselor, cât şi de prestare a serviciilor
publice în interesul cetăţenilor.

2.5.2. Faţa ascunsă a impozitului pe venit – impozitele partajate

Impozitul pe venit constituie o sursă de venit la bugetul de stat, aşezată asupra venitului
care potrivit dreptului civil reprezintă o sumă de bani provenită dintr-o sursă permanentă şi însuşită
în mod periodic din munca prestată de contribuabil.
Din această modalitate de definire a venitului se desprind trei caracteristici:
a) forma bănească a venitului sau capacitatea acestuia de a se converti direct în bani;
b) sursa de venit permanentă;
c) venitul se caracterizează prin însuşirea lui periodică.
Dar cum ajunge impozitul pe venit impozit partajat şi ce reprezintă acesta ?
Pentru a clarifica noţiunea de impozit partajat vom încerca mai întâi să definim impozitele
care fac obiectul partajării. În esenţă, acestea reprezintă sume decontate între bugete – de stat,
judeţean sau local - pe bază de cote partajate stabilite prin legea bugetară anuală a căror sursă de
provenienţă o reprezintă încasările din impozitul pe venit, TVA sau alte impozite datorate bugetului
de stat.
Impozitele partajate intră astfel în categoria veniturilor proprii, având o serie de avantaje şi
dezavantaje, dintre care amintim:
Avantaje:
• simplitate în administrare;
• controlul permanent al echilibrului macroeconomic.
Dezavantaje:
• lipsa capacităţii administrative: comunităţile locale pot să nu aibă capacitatea
administrativă de a asigura managementul veniturilor proprii;
• caracter imprevizibil: impozitele partajate sunt susceptibile de modificări ale
cotelor care le revin anual administraţiilor locale;
• impact distributiv redus: alocarea cotelor din impozite se face în funcţie de baza
de impozitare a locului în care sunt încasate;
• caracter discreţionar: impozitele pot face ca relaţiile fiscale dintre diferitele
niveluri ale administraţiilor publice să devină mai discreţionare, întrucât
încurajează solicitarea şi negocierea cotelor din impozitele respective.

27
În România mecanismul impozitelor partajate constă în aplicarea unei cote de 47% asupra
încasărilor din impozitul pe venit şi virarea acesteia către bugetul local, a unei cote de 13% pentru
bugetul propriu al judeţului, precum şi a unei cote de 22% pentru echilibrarea bugetelor locale 58.
Cotele pentru echilibrare se virează de către Direcţia Generală a Finanţelor Publice într-un
cont deschis pe seama Consiliilor Judeţene şi se repartizează pe baza criteriilor ce au făcut obiectul
dezbaterii în prezenta lucrare.
Am putea afirma că modelul matematic de tip determinist care descrie mecanismul
impozitelor partajate poate avea forma:
Ip = % Cp x Svp

în care:
Ip - impozitul partajat
% Cp - cota procentuală din impozitul partajat
Svp - sursa de venituri pentru impozitul partajat
În prezent se practică regulat mecanismul impozitelor partajate având ca sursă impozitul pe
venit, cota practicată de ţara noastră (47%) aşezându-se alături de alte cote precum: Bulgaria 52%,
Republica Cehă 42%, Ungaria 15%, Polonia 24%.
Evoluţia cotelor partajate în perioada 1998 – 2005 este prezentată în tabelul de mai jos:

Nr.
Specificaţie 1998 1999 2000 2001 2002 2005
crt.
1 Bugetul de stat 50% 50% 40% 38,7% 37,5% 18%
2 Bugetele locale 40% 35% 35% 36,5% 36,5% 47%
3 Bugetul judeţului 10% 15% 10% 10% 10% 13%
4 Cote pentru echilibrare - - 15% 15% 16% 22%

Tabel nr. 2.2 - Situaţia cotelor pentru impozitul partajat în România


Sursa: www.mfinante.ro

De remarcat este faptul că, în anul 2005, cotele partajate pentru bugetul de stat se reduc
simţitor, în timp ce cresc cotele partajate ale bugetelor locale, precum şi cele destinate echilibrării ca
urmare a introducerii cotei unice de impozit pe venit care a afectat (într-o măsură nefavorabilă)
veniturile colectivităţilor locale din România.
Apreciem că măsura introducerii impozitelor partajate este binevenită, consolidându-se atât
situaţia financiară a comunităţilor locale, cât şi capacitatea de rambursare a unor eventuale
împrumuturi care se pot contracta pentru realizarea de investiţii publice.
Considerăm că măsura trebuie extinsă odată cu descentralizarea serviciilor publice şi
asupra altor surse de venituri ale bugetului de stat cum sunt: impozitul pe profit sau taxa pe valoarea
adăugată. Numai în acest mod ar fi asigurată deplina autonomie financiară declarată a comunităţilor
locale.
Lărgirea sferei de aplicare a impozitelor partajate conduce la formularea unor întrebări cum
sunt:
1) Care este nivelul cotei partajate pentru TVA sau impozitul pe profit alocată
comunităţilor locale, astfel încât să nu apară grave dezechilibre macroeconomice ?
2) Care va fi capacitatea de administrare a impozitelor partajate suplimentare de către
autorităţile locale ?

58
Art. 28 din OUG 45/2003 privind finanţele publice locale, publicată în M.O. nr. 431 din 19 iunie 2003

28
Sunt întrebări care îşi găsesc răspunsul în eforturile specialiştilor de a identifica cea mai
corectă formă de gestionare a acestor noi impozite care frământă lumea specialiştilor în fiscalitate.
Pentru a răspunde la aceste întrebări am cercetat evoluţia sumelor defalcate din TVA ca
pondere în total venituri, în perioada 2001 – 2003, conform tabelului de mai jos:

Specificaţie 2001 2002 2003


Sume defalcate din TVA 21.810.819 31.850.888 34.350.910
Total venituri buget local 71.195.736 93.227.729 132.911.300
Ponderea sumelor defalcate în total venituri 30,63% 34,16% 25,84%

Tabel nr. 2.3 - Evoluţia sumelor defalcate din TVA în perioada 2001 –2003
Sursa: www.mfinanţe.ro

Se pare că o cotă medie de aproximativ 30% ar fi suficientă pentru completarea surselor de


venituri ale bugetelor locale din TVA, destinată a finanţa în special cheltuielile de personal din
sistemul de învăţământ preuniversitar. Rămâne de văzut dacă lărgirea sferei de aplicare a
impozitelor partajate va fi o soluţie pentru acoperirea deficitului de resurse al colectivităţii locale sau
va rămâne un concept teoretic care nu îşi va dovedi utilitatea.

2.5.3. Veniturile din capital versus veniturile cu destinaţie specială

Dacă în categoria veniturilor din capital un loc însemnat îl ocupă veniturile din
valorificarea unor bunuri aparţinând instituţiilor publice alături de veniturile din privatizare, în
categoria veniturilor cu destinaţie specială poziţia de „lider” este asigurată de veniturile din
valorificarea unor bunuri aparţinând domeniului public sau privat al unităţilor administrativ-
teritoriale.
Deosebirile dintre cele două categorii de venituri sunt esenţiale: veniturile din capital se
obţin din valorificarea capitalului fizic (material) al instituţiilor publice, în timp ce veniturile cu
destinaţie specială sunt realizate din valorificarea bunurilor care aparţin unităţilor administrativ-
teritoriale şi au destinaţia stabilită prin lege pentru finanţarea investiţiilor publice.
Separarea celor două categorii de venituri este necesară întrucât capitalul public de natura
activelor corporale se formează atât la nivelul instituţiilor publice, cât şi la nivelul unităţilor
teritoriale.
Finanţarea cheltuielilor de capital din bugetele locale asigură, la nivelul instituţiilor publice
cu personalitate juridică, formarea activelor corporale de natura clădirilor, terenurilor,
echipamentelor, instalaţiilor, utilajelor etc. Aceste active, după expirarea duratelor normale de
utilizare, sunt supuse valorificării prin diverse procedee reglementate de lege 59 (licitaţie publică,
negociere directă sau transfer între instituţii publice) fără a avea o destinaţie specială ulterioară,
astfel încât aceste resurse pot fi utilizate şi pentru finanţarea consumului.
În aceste condiţii veniturile obţinute pot finanţa consumurile, însă în defavoarea formării
resurselor necesare pentru reînnoirea bazei tehnico-materiale a instituţiilor publice, cu atât mai mult
cu cât instituţiile finanţate integral din bugetul local sunt obligate să vireze veniturile din capital
realizate către bugetul local din care sunt finanţate.
Veniturile cu destinaţie specială la rândul lor sunt obţinute în special din valorificarea unor
bunuri aparţinând domeniului public sau privat al comunităţilor locale.

59
HG 841/1995 privind procedurile de transmitere fără plată şi de valorificare a bunurilor aparţinând instituţiilor
publice, publicată în M.O. nr. 253 din 7 noiembrie 1995

29
Apariţia Legii proprietăţii publice 60 a condus la separarea activelor publice în funcţie de
proprietar astfel:
- active publice al căror proprietar este Statul Român;
- active publice al căror proprietar este judeţul;
- active publice ai căror proprietari sunt municipiile, oraşele şi comunele.
Legea a conturat o reformă profundă a proprietăţii publice, identificându-se distinct
domeniul public al Statului de domeniul privat al acestuia, la fel ca şi domeniului public al unităţilor
administrativ-teritoriale şi respectiv domeniul privat al acestora.
În timp ce domeniul public este protejat prin Constituţie, bunurile incluse în acest domeniu
fiind inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile, domeniul privat este supus regulilor din dreptul
comun, în sensul că bunurile care aparţin acestui domeniu pot fi valorificate prin formele permise de
lege.
Legislaţia în privinţa valorificării bunurilor care aparţin comunităţilor locale a evoluat, în
prezent procesul de vânzare a bunurilor din domeniul privat fiind în plină desfăşurare 61. Regula de
valorificare a acestor bunuri (de natura clădirilor) impune determinarea valorii de piaţă pe baza
Standardelor Internaţionale de Evaluare (S.I.E.) utilizând diverse metode precum: metoda
comparaţiilor de piaţă, metoda de randament sau metoda costurilor. Metodele sunt aplicate de
evaluatori autorizaţi, întocmindu-se pentru fiecare bun care face obiectul procedurii un raport de
evaluare ce constituie baza în derularea procedurilor permise de lege.
Reglementările legale menţionează că bunurile sunt valorificate prin negociere directă
pentru utilizatorii care le deţin în baza unui contract legal încheiat, sau prin licitaţie publică deschisă
pentru celelalte situaţii. Indiferent de procedurile aplicate, caracteristic acestora este faptul că nu pot
fi utilizate decât pentru finanţarea cheltuielilor de capital.
Principiul conectării veniturilor la cheltuieli pentru situaţia veniturilor rezultate din
valorificarea unor bunuri aparţinând domeniului public sau privat al unităţilor administrativ-
teritoriale constituie o excepţie de la principiul depersonalizării, potrivit căruia resursele publice
odată încasate la buget se depersonalizează şi finanţează categoriile de cheltuieli cuprinse în
structura bugetelor locale.
Se pun bazele bugetului de capital ca o componentă a bugetului general consolidat al
colectivităţilor locale alături de bugetul pentru activităţi curente. Fundamentarea ştiinţifică a
bugetului de capital şi a bugetului pentru activităţi curente va face obiectul unui paragraf distinct în
conţinutul prezentei lucrări.

2.6 Redevenţa – o nouă perspectivă de resurse pentru colectivităţile din România

Descentralizarea serviciilor publice şi transferul responsabilităţii acestora către


comunităţile locale din România a determinat autorităţile locale să identifice noi resurse potenţiale
pentru a asigura continuitatea prestării de servicii publice de interes local.
Serviciile publice de natură economică au făcut obiectul unor reglementări speciale, în
categoria acestora încadrându-se: alimentarea cu energie termică, alimentarea cu apă şi canalizare,
salubritatea, transportul public în comun de călători etc.
De inspiraţie franceză, modelul de gestionare a serviciilor publice, reglementat de lege,
este delegarea de gestiune, potrivit căruia serviciul este delegat operatorului de serviciu o perioadă

60
Legea 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia publicată în Monitorul Oficial al României
nr. 448 din 24 noiembrie 1998
61
Legea 550/2002 privind vânzarea spaţiilor cu altă destinaţie construite din fondurile statului şi alte fonduri publicată
în M.O. nr. 803 din 5 noiembrie 2002

30
limitată de timp, pe baza unei proceduri de licitaţie publică deschisă, încheindu-se cu acesta un
contract de delegare de gestiune.
În accepţiunea legiuitorului, serviciul public are două componente:
- activitatea specifică a serviciului (alimentare cu apă, canalizare, salubrizare etc.);
- bunurile aferente serviciului care de regulă constituie domeniul public al unităţii
administrativ-teritoriale;
Pentru activitatea desfăşurată, precum şi pentru exploatarea bunurilor aferente serviciului,
operatorul pe baza contractului de delegare de gestiune datorează periodic autorităţii locale o
redevenţă. Redevenţa devine astfel o sursă de venit pentru autorităţile locale, rezultată din delegarea
de gestiune a serviciilor publice alături de alte surse atunci când activitatea acestor servicii este
privatizată, iar autorităţile deţin o cotă – parte din portofoliul de acţiuni.
Întrebarea care se formulează în continuare este determinată de nivelul redevenţei pe care
trebuie să îl încaseze periodic comunităţile locale, la bugetul local. Nivelul minim al acestei
redevenţe, în opinia noastră, trebuie să asigure recuperarea capitalului public investit pe durata
contractului de delegare de gestiune.
Redevenţa este astfel rezultatul procesului de „amortizare” a capitalului public, stabilită
potrivit relaţiei de calcul:
 tf tnf 
Rd =  Vi1I + Vi I × − Vi E ×  x Cad
 12 12 
în care:
Rd – redevenţa datorată de către operatorul de servicii la bugetul local
Vi1I – valoarea de inventar a activelor publice existente în sold la începutul fiecărui
an calendaristic
Vi I - valoarea de inventar a mijloacelor fixe (activelor publice) intrate în patrimoniu
în cursul unui an calendaristic
tf – timpul de funcţionare a activului public, exprimat în luni întregi, de la data
intrării în patrimoniu până la sfârşitul anului
Vi E – valoarea de inventar a activelor publice ieşite din patrimoniu în cursul unui an
calendaristic
tnf – timpul de nefuncţionare a activului public, exprimat în luni întregi, de la data
ieşirii din patrimoniu până la sfârşitul anului
Cad - cota medie de amortizare pentru delegarea de gestiune, stabilită ca raport între
suma anuală a amortizării (pe durata contractului de delegare) şi valoarea medie de
amortizat pentru fiecare grupă de active publice „i” conform relaţiei:
n
∑ Aai
Cad = i =1
n
x 100
∑ Vai
i =1

Sumele rezultate din redevenţă, cuprinse în preţul bunurilor şi serviciilor prestate


recuperate de la beneficiarii serviciilor, constituie venituri ale bugetului local.
Modelul prezentat nu ţine cont de nivelul încasărilor operatorului de servicii şi nici de
gradul de suportabilitate al beneficiarului, motiv pentru care, în situaţia în care este posibil,
redevenţa se raportează la tariful serviciilor prestate, după parcurgerea următoarelor etape:
a) se stabileşte redevenţa anuală (Ra) la nivelul amortizării determinată în regim linear, pe
durata contractului de delegare de gestiune, pentru fiecare grupă „i” de mijloace fixe
(active publice);

31
b) se estimează nivelul „producţiei” de servicii publice (exemplu: Gcal de energie termică
furnizată, m3 de apă livrată etc.) - Qpl;
c) se raportează nivelul redevenţei la nivelul „producţiei” de servicii estimată pentru a
stabili redevenţa unitară (Ru) care va fi cuprinsă în tariful serviciilor prestate.
Potrivit acestui model, redevenţa unitară (Ru) se determină după raportul stabilit potrivit
formulei:
Ru =
Ra
[lei / u.m.]
Qpl

Nivelul redevenţei care se va încasa la bugetul local va depinde de producţia efectiv


realizată, stabilit potrivit relaţiei:
R î = R u x Q ef
în care:
Rî – redevenţa încasată la bugetul local
Ru – redevenţa unitară
Qef – producţia efectivă de servicii
Inconvenientul acestui model este determinat de faptul că producţia planificată poate să fie
diferită de producţia efectivă, astfel încât abaterile rezultate pot fi:
- favorabile, situaţie în care ∆Rî = Ru x (Qef - Qpl) [Qef  Qpl]
- nefavorabile, situaţie în care ∆Rî = Ru x (Qef - Qpl) [Qef  Qpl]
Indiferent de modelul adoptat redevenţa rămâne o resursă de bază a bugetului de capital şi
a dezvoltării economice locale în general.
Sursele contabilizate din redevenţe sunt evidenţiate distinct în cadrul bugetului local, pe
bază de regulament aprobat de consiliile locale, şi devin creanţe bugetare pe măsură ce se parcurg
cele patru etape consacrate ale execuţiei veniturilor publice locale:
a) aşezarea impozitelor – etapă parcursă anterior cu ajutorul modelelor descrise, care asigură
determinarea mărimii financiare a redevenţei;
b) lichidarea impozitului – constă fie în aplicarea redevenţei unitare asupra producţiei
efective, fie în aplicarea cotei medii de amortizare asupra valorilor care descriu operaţiunile
patrimoniale evidenţiate în cadrul unei entităţi (de regulă operatorul de servicii);
c) emiterea titlului de percepere a impozitului – pe baza decontului de redevenţă depus
periodic la sediul autorităţilor locale, al cărui model posibil este prezentat în anexă la
prezenta temă de cercetare;
d) perceperea efectivă – ca ultimă etapă a execuţiei veniturilor publice presupune încasarea
redevenţei, la termenele şi în cuantumul stabilit pe bază de regulament.
Sumele rezultate din încasarea redevenţei sunt repartizate pentru susţinerea unor programe
în cadrul bugetului de capital, fiind considerate resurse de capital importante pentru durabilitatea
strategiilor de dezvoltare economico-socială ale comunităţilor locale din România.
Pe baza acestor modele şi cu respectarea rigorilor impuse de execuţia veniturilor publice sa
elaborat şi aplicat un model de regulament, pentru a oferi sprijin, autorităţilor locale atât din punct
de vedere al contabilizării redevenţei cât şi al aşezării acesteia în categoria veniturilor bugetare care
se cuvin comunităţilor locale.
În măsura în care acest regulament va fi utilizat de către comunităţile locale acesta îşi va
atinge scopul acela de a fundamenta ştiinţific o nouă sursă de venit care devine din ce în ce mai
important pentru comunităţile locale.

32
2.7 Evoluția gr adului de fiscalitate în România. Compar ații la nivel inter național

Măsurile de politică fiscală promovate de autorităţile fiscale din ţara noastră, în perioada
1990-2005, alături de alţi factori, printre care calitatea gestionării creanţelor fiscale ale statului şi
gradul de conformare voluntară la impozit, au influenţat volumul şi structura încasărilor fiscale,
precum şi presiunea exercitată de acestea.
În tabelul 2.4 este prezentată evoluţia nivelului produsului intern brut şi a veniturilor
fiscale ale României precum şi a gradului de fiscalitate, în perioada 1990-2005.

GRAD DE GRAD DE
PRODUSUL INTERN VENITURI
ANUL FISCALITATE FISCALITATE
BRUT FISCALE
GENERALĂ (%) PARŢIALĂ (%)
(1) (2) (3) (4) (5)
1990 85,7 30,5 35,5 27,6
1991 220,4 73,2 33,2 28,2
1992 602,3 201,9 33,5 22,1
1993 2.003,6 626,9 31,3 20,6
1994 4.977,3 1.404,1 28,2 19
1995 7.213,6 2.080,3 28,8 20,7
1996 10.891,9 2.925,6 26,9 19,4
1997 25.292,6 6.700,0 26,5 19,6
1998 37.379,8 10.541,1 28,2 20,0
1999 54.573,0 16.402,6 30,1 19,5
2000 80.377,3 23.504,8 29,3 18,6
2001 116.768,7 32.669,9 28,0 17,5
2002 151.475,1 41.816,6 27,6 17
2003 190.335,4 53.248,2 28,0 18,2
2004 238.791,4 66.678,3 27,9 18,5
2005 287.186,3* 78.281,4 27,3 18
* P.I.B.-ul estimat pentru anul 2005
Tabelul 2.4: Evoluţia gradului de fiscalitate în România, în perioada 1990-2005
Legendă: (2) milioane RON, preţuri curente; (3) impozite, taxe şi contribuţii colectate la bugetul general consolidat,

impozite + taxe
milioane RON, preţuri curente; (4)=(3)/(2); (5)= * 100
PIB
Surse: Iulian Văcărel „Politici fiscale şi bugetare •1990-2000•”, Ed. Expert, Bucureşti, 2001;
Rapoartele anuale ale BNR pentru perioada 1999-2004; Site-ul Ministerului Finanţelor Publice, www.mfinante.ro ; Site-
ul Fondului Monetar Internaţional, www.fmi.ro

În perioada considerată, gradul de fiscalitate generală, calculat cu luarea în considerare a


tuturor impozitelor, taxelor şi contribuţiilor încasate de autorităţile publice centrale şi locale, a
înregistrat, excepţie făcând anii 1998 şi 1999, o tendinţă continuă de scădere, de la 35,5%, în
anul 1990, la 27,3%, în anul 2005. Pe ansamblu, gradul de fiscalitate generală s-a redus, în perioada
considerată cu aproximativ 8 puncte procentuale.
Gradul de fiscalitate determinat, exclusiv, pe baza veniturilor încasate din impozite şi taxe a
avut o evoluţie ceva mai sinuoasă.
Plecând de la un nivel de aproximativ 28%, la începutul perioadei considerate, gradul de
fiscalitate parţială s-a redus la 19%, în anul 1994, a oscilat în jurul a 20%, în perioada 1995-1999,
după care s-a stabilizat la aproximativ 18%, la sfârşitul intervalului analizat. În perioada 1990-2005,
presiunea fiscală exercitată de impozite şi taxe s-a redus cu aproximativ 10 puncte procentuale.

33
Reducerea gradului de fiscalitate, în perioada 1990-1997, poate fi apreciată ca având
legătură cu declinul economiei reale, cu diminuarea continuă, în expresie reală a produsului intern
brut şi, în consecinţă, cu diminuarea bazei de impozitare. De asemenea, evoluţia gradului de
fiscalitate este determinată şi de evoluţia gradului de colectare a prelevărilor obligatorii, în strânsă
legătură cu conformarea voluntară a contribuabililor la plata acestora.
În condiţiile în care, după anul 1999, produsul intern brut a început să crească, de la un an
la altul, în termeni reali, tendinţa descrescătoare a gradului de fiscalitate poate fi apreciată ca efect al
tendinţei generale de relaxare fiscală manifestată în ultimii cinci ani. Cu titlu de exemplu se pot
menţiona, în acest sens, reducerea, de la 1 ianuarie 2000, a cotei impozitului pe profit, de la 38% la
25%, şi apoi la 16%, începând cu 1 ianuarie 2005, reducerea, tot de la 1 ianuarie 2000, a cotei
generale de T.V.A., de la 22% la 19% precum şi reducerea presiunii fiscale exercitate de
contribuţiile de asigurări sociale 62, de la 55%, în anul 2001, la 49%, în anul 2005.
Pentru a vedea unde se situează România în comparaţie cu alte ţări, este prezentat, în
tabelul 2.5, gradul de fiscalitate generală în ţările membre O.C.D.E., în anii 1990, 1995, 2000, 2002
şi 2003.
În toţi cei cinci ani, cu o singură excepţie (anul 1990), gradul de fiscalitate, în România,
s-a situat sub media ţărilor O.C.D.E. şi a celor membre U.E. (medie neponderată). Diferenţa
dintre gradul de fiscalitate generală, din România, şi cel înregistrat pe ansamblul ţărilor O.C.D.E. a
fost, în anii analizaţi, de aproximativ 7-8 puncte procentuale. Faţă de ţările membre ale Uniunii
Europene această diferenţă este şi mai mare, şi anume de aproximativ 11 puncte procentuale.
Chiar şi ţările central-europene, membre ale O.C.D.E. şi ale U.E., înregistrează grade de
fiscalitate mai ridicate decât în ţara noastră, astfel, în anul 2003, Republica Cehă avea o fiscalitate
generală de 37,7%, Ungaria, 38,5%, Polonia, 34,2%, Slovacia, 31,1%, faţă de 28%, în ţara noastră.

-%-
Ţara 1990 1995 2000 2002 2003
Canada 35,9 35,6 35,6 34,0 33,8
Mexic 17,3 16,7 18,5 18,1 19,0
Statele Unite ale Americii 27,3 27,9 29,9 26,3 25,6
Australia 29,3 29,8 32,1 31,4 31,6
Japonia 29,1 26,7 26,5 25,8 25,3
Coreea de Sud 18,9 19,4 23,6 24,4 25,3
Noua Zeelandă 37,7 36,9 33,9 35,0 34,9
Austria 39,6 41,1 42,6 43,6 43,1
Belgia 43,2 44,8 45,7 46,2 45,4
Republica Cehă 37,5 36,0 37,0 37,7
Danemarca 47,7 49,5 50,1 48,7 48,3
Finlanda 44,3 46,0 48,0 45,8 44,8
Franţa 42,2 42,9 44,4 43,4 43,4
Germania 35,7 37,2 37,2 35,4 35,5
Grecia 29,3 32,4 38,2 37,1 35,7
Ungaria 42,4 39,0 38,8 38,5
Islanda 31,8 32,1 39,4 38,5 39,8
Irlanda 33,5 32,8 32,2 28,7 29,7
Italia 38,9 41,2 43,2 42,5 43,1
Luxemburg 40,8 42,3 40,6 41,3 41,3
Olanda 42,9 41,9 41,2 39,2 38,8
Norvegia 41,5 41,1 43,2 43,8 43,4
Polonia 37,0 32,5 34,7 34,2

62
Contribuţia pentru asigurările sociale de stat, pentru condiţii normale de muncă + Contribuţia de asigurări sociale de sănătate +
Contribuţia pentru asigurările sociale de şomaj

34
Portugalia 29,2 33,6 36,4 36,5 37,1
Slovacia 34,3 33,0 31,1
Spania 32,1 31,8 34,8 34,8 34,9
Suedia 53,2 48,5 53,9 50,1 50,6
Elveţia 26,0 27,8 30,5 30,1 29,5
Turcia 20,0 22,6 32,3 31,1 32,8
Marea Britanie 36,5 35,1 37,5 35,6 35,6

O.C.D.E – total 34,8 35,7 37,1 36,4 36,3


U.E. 19 – total 39,3 39,9 40,4 39,6 39,4
Tabelul 2.5: Veniturile fiscale totale ca procent din produsul intern brut în ţările membre O.C.D.E.
Notă: U.E. 19 cuprinde U.E. 15 (Austria, Belgia, Danemarca, Finlanda, Franţa, Germania, Grecia, Irlanda, Italia,
Luxemburg, Olanda, Portugalia, Spania, Suedia, Marea Britanie) plus 4 ţări din grupul celor 10 (Cehia, Ungaria, Polonia şi
Slovacia), care au aderat la 1 mai 2004
Sursa: Informaţii preluate de pe site-ul Organizaţiei pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică, www.oecd.org

În condiţiile în care gradul de fiscalitate se determină pe baza veniturilor fiscale încasate


efectiv, nivelul redus al acestuia s-ar putea fi explica printr-o slabă colectare a impozitelor şi taxelor
şi printr-un nivel înalt al sustragerii de la impunere la care se pot adăuga numeroasele facilităţi
fiscale acordate de-a lungul timpului.
La o rată a fiscalităţii situată, pe ansamblu, sub 30% din produsul intern brut, în România,
nu se poate vorbi de o fiscalitate excesivă. Mai mult decât atât tendinţa care se manifestă în prezent,
la nivel naţional, este aceea de reducere a nivelului fiscalităţii. Trebuie, însă, menţionat că acest
nivel al gradului de fiscalitate s-a determinat pe baza veniturilor fiscale colectate efectiv şi nu a celor
datorate, respectiv veniturile fiscale sustrase bugetului general consolidat nu sunt luate în
considerare, acestea fiind practic imposibil de comensurat la adevăratul lor nivel.
Un alt indicator care poate fi utilizat pentru exprimarea nivelului fiscalităţii este, indicele
relativ al fiscalităţii, reprezentat, în esenţă de suma principalelor impozite şi taxe percepute
companiilor şi persoanelor fizice.
Dacă, în perioada 1997-2000, indicele de fiscalitate din România a crescut cu aproximativ
16 puncte procentuale, între 2001-2004 s-a consemnat o ordonare a legislaţiei fiscale, materializată
în Codul Fiscal şi Codul de Procedură Fiscală, respectiv scăderi uşoare ale cotelor de impozitare, în
special, cele legate de forţa de muncă.
Ca şi gradul de fiscalitate, indicele relativ al fiscalităţii româneşti nu a fost şi nu este
printre cele mai ridicate, iar reducerea într-un singur an (2005) a acestuia cu peste 30 de puncte
procentuale, reprezintă un fapt mai rar întâlnit la nivelul unei economii. Astfel, pentru anul 2005
indicele relativ al fiscalităţii este de 100% faţă de 133% , în anul 2004. O uşoară scădere s-a
înregistrat şi în anul 2006, acesta ajungând la aproximativ 98%.
Potrivit unui studiu al publicaţiei Forbes, care ia în considerare 26 de economii europene,
ţara cu cel mai redus nivel al fiscalităţii, la nivelul anului 2004, este Irlanda, cu un indice al
fiscalităţii de 90,3% (fără contribuţii de sănătate), comparativ cu 174,8%, cel mai ridicat indice,
pentru Franţa. Cu un indice al fiscalităţii de 119,5% (fără contribuţii de sănătate), România se
situează în acest clasament pe locul 16, fiind devansată de 15 ţări (Franţa, Belgia, Suedia, Italia,
Austria, Norvegia, Grecia, Spania, Slovenia, Olanda, Rep. Cehă, Finlanda, Ungaria, Danemarca,
Portugalia) şi devansând 11 ţări (Polonia, Germania, Marea Britanie, Luxemburg, Slovacia, Elveţia,
Lituania, Letonia, Rusia, Irlanda).
Cu toate acestea, agenţii economici şi populaţia au considerat şi consideră, în continuare,
fiscalitatea, din ţara noastră, ca fiind împovărătoare. Mă refer aici în special la impozitarea muncii
salariale. După cum se poate observa din tabelul 2.6, în România, impozitarea muncii salariale, în
special, în privinţa cotelor de contribuţii sociale se situa, în anul 2001, la cel mai înalt nivel,
comparativ cu celelalte ţări central-europene analizate. Cu toate acestea ponderea veniturilor

35
colectate din contribuţii de asigurări sociale şi impozit pe salarii a fost mult mai redusă decât în
celelalte ţări. Acesta se poate explica prin aceea că nivelul ridicat al impozitării forţei de muncă, în
afara faptului că produce grave distorsiuni economice, reducând numărul de locuri de muncă şi
mărind costul produselor româneşti, contribuie, totodată, la amplificarea muncii la negru şi, pe
această cale, la ieşirea de sub impozitare a numeroase venituri obţinute din munca prestată.
Cu toate că, începând cu anul 2002, contribuţiile datorate pentru veniturile din salarii au
fost reduse, atât pentru salariaţi cât şi pentru angajatori, în total, reducerile operate, în perioada
2002-2005, fiind de 6 puncte procentuale, fiscalitatea pe forţa de muncă rămâne, în continuare la un
nivel ridicat comparativ cu alte state est-europene.
La acreditarea ideii că în România ar exista o fiscalitate excesivă a contribuit, de-a lungul
timpului, şi existenţa unui număr foarte mare de taxe şi impozite, în sarcina persoanelor fizice şi
juridice ca şi instabilitatea legislativă care a caracterizat sistemul fiscal românesc.

36
-%-
Impozitarea muncii Impozitarea companiilor Impozitarea consumului
Cote de impozitare Ponderea veniturilor încasate în P.I.B. Taxa pe valoarea
Ponderea adăugată Ponderea
veniturilor
Impozit veniturilor
încasate din
Impozit Contribuţii Total Din impozit Din Total profit (cota
impozitul pe Cota Cota încasate din
salarii/venit asigurări pe contribuţii standard)
profit în standard redusă T.V.A în
(cota sociale venit/salarii de asigurări P.I.B.
P.I.B
marginală) (total cotă) sociale
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11)
Bulgaria 38 42,7 80,7 3,6 7,8 11,4 28 3,9 20 - 8,3
Rep. Cehă 32 47,5 79,5 4,9 14,7 19,6 31 4,3 22 5 7,0
Slovacia 42 50,8 92,8 4,6 12,2 16,8 29 2,3 23 10 7,6
Slovenia 50 38,0 88,0 6,3 13,6 19,9 20 1,5 19 8,5 9,6
Ungaria 40 42,0 82,0 6,8 13,0 19,8 18 2,1 25 12 8,0
Polonia 40 45,0 85,0 3,2 9,9 13,1 30 1,8 22 7,3 7,3
România 40 55 95,0 3,2 10,5 13,7 25 1,9 19 - 6,3
Tabelul nr.2.6. Nivelul cotelor de impozitare pentru principalele prelevări fiscale şi ratele de colectare obţinute pentru acestea, la nivelul anului 2001
Sursa: Informaţii preluate de pe site-ul Fondului Monetar Internaţional, www.fmi.ro

37
2.8. Analiza structurii veniturilor fiscale în România. O analiză la nivel internațional

Pentru o imagine completă asupra modului de repartizare a sarcinii fiscale în ţara noastră,
sunt prezentate în tabelele 2.7, 2.8 şi 2.9, ponderile principalelor categorii de venituri fiscale în
produsul intern brut, în veniturile bugetului general consolidat precum şi în totalul acestora, în
perioada 1990-2005.
-%-
ANUL IMPOZITE Impozit pe Impozit pe Contribuţii IMPOZITE Taxa pe ICM şi Taxe
DIRECTE profit salarii/venit de DIRECTE valoarea accize vamale
asigurări adăugată
sociale
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9)
1990 22,7 7,1 6,8 7,9 12,8 - 11,8 0,2
1991 23,7 5,1 7,6 10,4 9,5 - 8,3 1,1
1992 25,0 5,3 7,6 11,4 8,5 - 6,9 1,3
1993 21,6 3,8 6,6 10,7 9,7 3,6 3,7 1,3
1994 20,1 3,8 6,5 9,2 8,1 4,6 1,6 1,1
1995 19,5 3,9 6,4 8,1 9,3 5,2 1,5 1,4
1996 18,0 3,3 6,1 7,5 8,9 4,9 1,4 1,5
1997 17,5 4,3 5,5 6,9 9,0 4,6 1,7 1,3
1998 17,2 3,0 5,0 8,2 11,0 6,1 2,3 1,9
1999 18,5 3,1 3,3 10,6 11,6 6,0 3,1 1,4
2000 17,7 2,5 3,4 10,7 11,6 6,3 2,6 1,1
2001 16,9 1,9 3,2 10,5 11,1 6,3 2,3 0,8
2002 16,5 2,0 2,8 10,6 11,2 6,9 2,1 0,6
2003 15,8 2,3 2,8 9,8 12,2 7,2 3,2 0,7
2004 16,0 2,7 3,0 9,4 11,9 6,9 3,3 0,7
2005 14,8 2,3 2,3 9,3 12,5 7,8 3,2 0,7
*
Tabelul 2.7: Structura veniturilor fiscale ale României: ponderile acestora în P.I.B., în perioada 1990-2005
* date provizorii calculate pe baza P.I.B.-ului estimat pentru anul 2005
Surse: Iulian Văcărel „Politici fiscale şi bugetare •1990-2000•”, Ed. Expert, Bucureşti, 2001;
Rapoartele anuale ale BNR pentru perioada 1999-2004;
Informaţii publicate pe site-ul Ministerului Finanţelor Publice, www.mfinante.ro;
Informaţii publicate pe site-ul Fondului Monetar Internaţional, www.fmi.ro

-%-
AN VENITURI IMPOZITE Impozit Impozit pe Contribuţii IMPOZITE Taxa pe ICM Taxe
FISCALE DIRECTE pe salarii/venit de DIRECTE valoarea şi vamale
profit asigurări adăugată accize
sociale
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10)
1990 91,8 58,7 18,2 17,5 20,4 33,1 - 30,5 0,5
1991 80,7 57,5 12,3 18,4 25,2 23,2 - 20,1 2,7
1992 91,1 68,1 14,4 20,6 31,2 23,0 - 18,9 3,6
1993 93,6 64,7 11,2 19,8 31,9 28,9 10,8 11,1 4,0
1994 89,6 64,0 12,2 20,6 29,4 25,6 14,5 4,9 3,6
1995 89,8 60,9 12,1 19,8 25,3 28,9 16,3 4,5 4,5
1996 89,7 59,9 10,9 20,4 25,1 29,8 16,4 4,6 5,1
1997 87,3 57,7 14,0 18,2 23,1 29,6 15,2 5,6 4,4
1998 88,3 53,9 9,4 15,8 25,4 34,4 19,1 7,2 4,9
1999 94,5 58,1 9,8 10,3 33,2 36,4 18,7 9,7 4,5
2000 93,6 56,5 8,1 10,6 64,5 37,1 20,1 8,2 3,4

38
2001 92,8 56,1 6,3 10,6 35,6 36,7 20,9 7,8 2,6
2002 93,4 55,5 6,7 9,3 36,2 37,9 23,3 7,2 2,1
2003 93,9 53,1 7,8 9,4 32,8 40,8 24,1 10,6 2,3
2004 94,1 53,8 9,2 10,1 31,7 40,3 23,4 11,2 2,3
2005 93,8 51,1 7,8 8,1 32,1 42,7 27,0 10,9 2,4
Tabelul 2.8.: Structura veniturilor fiscale ale României: ponderile acestora în totalul veniturilor bugetului
general consolidat, în perioada 1990-2005
Surse: Iulian Văcărel „Politici fiscale şi bugetare •1990-2000•”, Ed. Expert, Bucureşti, 2001;
Rapoartele anuale ale BNR pentru perioada 1999-2004;
Informaţii publicate pe site-ul Ministerului Finanţelor Publice, www.mfinante.ro;
Informaţii publicate pe site-ul Fondului Monetar Internaţional, www.fmi.ro

(în procente faţă de total venituri fiscale)


ANUL VENITURI IMPOZITE Impozit Impozit pe Contribuţii IMPOZITE Taxa pe ICM Taxe
FISCALE DIRECTE pe salarii/venit de DIRECTE valoarea şi vamale
profit asigurări adăugată accize
sociale
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10)
1990 100 64,0 19,9 19,1 22,2 36,0 - 33,3 1,5
1991 100 71,3 15,2 22,8 31,2 28,7 - 24,9 3,4
1992 100 74,7 15,8 22,7 34,1 25,3 - 20,7 3,9
1993 100 69,1 12,0 21,1 34,0 30,9 11,6 11,9 4,3
1994 100 71,4 13,6 22,9 32,8 28,6 16,1 5,5 4,0
1995 100 67,9 13,5 22,0 28,3 32,1 18,2 5,1 5,0
1996 100 66,7 12,1 22,8 28,0 33,3 18,3 5,1 5,7
1997 100 66,0 16,1 20,8 26,4 34,0 17,4 6,4 5,0
1998 100 61,0 10,6 17,9 29,4 39,0 21,6 8,1 5,5
1999 100 61,5 10,4 10,9 35,2 38,5 19,8 10,3 4,8
2000 100 60,4 8,6 11,4 36,8 39,6 21,5 8,8 3,7
2001 100 60,5 6,8 11,4 38,3 39,5 22,5 8,6 2,8
2002 100 59,4 7,2 10,0 38,7 40,6 25,0 7,8 2,2
2003 100 56,7 8,3 10,1 35,0 43,3 25,6 11,3 2,4
2004 100 57,2 9,7 10,7 33,7 42,8 24,8 11,9 2,4
2005 100 54,4 8,3 8,6 34,2 45,6 28,8 11,6 2,6
Tabelul nr. 2.9: Structura veniturilor fiscale ale României, în perioada 1990-2005
Surse: Iulian Văcărel „Politici fiscale şi bugetare •1990-2000•”, Ed. Expert, Bucureşti, 2001;
Rapoartele anuale ale BNR pentru perioada 1999-2004;
Informaţii publicate pe site-ul Ministerului Finanţelor Publice, www.mfinante.ro;
Informaţii publicate pe site-ul Fondului Monetar Internaţional, www.fmi.ro

În cadrul veniturilor fiscale, impozitele directe, deşi în scădere, deţin încă o pondere
mai ridicată decât cele indirecte (54,4% faţă de 45,6%, în anul 2005). Dacă în 1992, impozitele
directe procurau 68,1% din totalul veniturilor bugetului general consolidat, în anul 2005, aportul lor
s-a redus la 51,1%, înregistrând o scădere de 17 puncte procentuale; în acelaşi interval de timp,
ponderea impozitelor indirecte în totalul veniturilor bugetului general consolidat a crescut de la 23%
la 42,7%, adică un avans de 19,7 puncte procentuale (tabelul 2.8.).
Aceeaşi tendinţă de reducere a contribuţiei impozitelor directe şi, respectiv, de creştere
acelor indirecte se manifestă şi dacă avem în vedere produsul intern brut. Astfel, ponderea
impozitelor directe în produsul intern brut s-a redus continuu, în perioada analizată, de la peste 22%,
la începutul anilor 90, la aproximativ 15%, în perioada actuală. Parţial, diferenţa a fost preluată de
impozitele indirecte, a căror pondere a crescut de la aproximativ 9% la aproape 13%, în anul 2005.
Menţinerea, încă, a unei ponderi mai ridicate a impozitelor directe, comparativ cu cele
indirecte, se datorează, exclusiv, contribuţiilor de asigurări sociale, care au participat, după anul
1999, cu aproximativ 30%- 35% la formarea veniturilor bugetului general consolidat. Altfel, dacă nu

39
luam în calcul contribuţiile de asigurări sociale, observăm că, de fapt, impozitele directe au fost
devansate, începând cu anul 1998, de către cele indirecte, atât ca pondere în produsul intern brut, cât
şi ca pondere în veniturile bugetului general consolidat. În perioada 1990-1997, impozitele directe
(fără contribuţiile sociale) reprezentau peste 30% din veniturile bugetului general consolidat. După
1998, ponderea acestora a scăzut simţitor, la aproximativ 20%, în timp ce impozitele indirecte şi-au
majorat contribuţia la peste 40%. Această evoluţie a structurii veniturilor fiscale s-a datorat crizei
economice care a marcat sfârşitul anilor 90, „ştiut fiind faptul că pentru a colecta, la bugetul de stat,
impozite directe într-un cuantum ridicat este necesar ca baza de impozitare să fie mare” 63, dar şi
modificărilor intervenite în reglementarea impozitelor directe, prin reducerea cotei impozitului pe
profit de la 38% la 25% şi introducerii impozitului pe venitul global, care a adus deducerea unor
sume importante din baza de impozitare.
În condiţiile în care impozitele directe se caracterizează printr-un grad ridicat de
sensibilitate la fluctuaţiile economiei, creşterea ponderii impozitelor indirecte, în totalul veniturilor
publice, arată că atunci când economia nu funcţionează, datorită blocajelor economice şi sociale, cea
mai sigură sursă de venit pentru stat rămâne impozitarea consumului, mai ales că aceasta este şi
singura cale prin care veniturile create în economia subterană pot fi supuse impozitării. Acest tip de
impozite este de preferat deoarece, în condiţiile unui nivel scăzut al averii şi veniturilor persoanelor
fizice şi juridice, pot avea un randament fiscal ridicat, dar şi datorită comodităţii şi costului relativ
scăzut al perceperii acestora. Caracterul voalat al impozitelor indirecte constituie încă un motiv
pentru care acestea sunt preferate celor directe.
Repartizarea sarcinilor fiscale, în ţara noastră, este reflectată şi de evoluţia proporţiilor în
care principalele categorii de impozite participă la formarea veniturilor publice.
Ponderea impozitului pe profit, în veniturile fiscale al bugetului general consolidat a
scăzut de la 19,9%, în anul 1990, la 8,3%, în anul 2005. În produsul intern brut, impozitul pe profit
urmează aceeaşi tendinţă a impozitelor directe, acesta reducându-se de la aproximativ 6%, la
începutul anilor 90, la aproximativ 2%, în prezent. Evoluţia încasărilor din impozitul pe profit este
strâns legată de modificarea reglementărilor în domeniu şi de evoluţia, în ansamblu, a economiei.
Într-o primă fază scăderea randamentului acestui impozit se datorează multiplelor facilităţi acordate
prin legislaţia fiscală, facilităţi care, deşi, au avut ca scop încurajarea sectorului privat, au contribuit
într-o bună măsură la expansiunea fenomenelor de evaziune fiscală. Ulterior evoluţia încasărilor din
impozitul pe profit poate fi pusă pe seama declinului economic înregistrat la sfârşitul anilor 90 şi
reducerii, începând cu anul 2000 a cotei de impozitare de la 38%, la 25% şi ulterior la 16%.
Şi contribuţia impozitului pe salarii şi venit, la formarea veniturilor publice ale statului,
s-a redus la mai puţin de jumătate, în perioada analizată, astfel, dacă în 1991 impozitul pe salarii şi
venit reprezenta 22,8% din veniturile fiscale, în anul 2005, acesta a ajuns să reprezinte numai 8,6%.
Ca pondere în produsul intern brut acesta reprezenta, în anul 2005, 2,3%, cu aproape 3 puncte
procentuale mai puţin decât în anul 1991. Scăderea încasărilor din impozitul pe salarii este legată, în
mare măsură, de nivelul ridicat al contribuţiilor pentru asigurările sociale, nivel care a făcut ca o
bună parte din veniturile obţinute din munca salarială să fie sustrase impozitării prin practicarea
muncii „la negru”. În perioada 1995-2001 numărul angajaţilor din economie s-a redus de la 6.047
mii la 4.613 mii 64, ceea ce înseamnă o reducere cu aproximativ 24% a numărului persoanelor care
au suportat acest impozit. După anul 2000, odată cu introducerea impozitului pe venitul global,
reducerea cotei minime de impozitare, de la 21% la 18% şi acordarea unor importante deduceri din
baza de impozitare, ponderea impozitului pe venit s-a stabilizat, oarecum, în jurul la aproximativ 3%
din produsul intern brut. Pentru anul 2005, măsura introducerii cotei unice de 16% a determinat

63
Tatiana Moşteanu (coord), „Politici fiscale şi bugetare pentru reformarea economiei şi relansarea creşterii economice”,
Editura Economică, Bucureşti, 2003, p.45
64
site-ul Fondului Monetar Internaţional, www.fmi.ro

40
încasarea unui impozit pe venit de 2,3% din produsul intern brut, respectiv 8,3% din veniturile
bugetului general consolidat, cele mai scăzute ponderi înregistrate în intervalul 1990-2005.
Contribuţiile de asigurări sociale au avut o evoluţie fluctuantă, astfel, în primii ani după
1989, acestea au deţinut o ponderea de aproximativ 10,5% în P.I.B., după care ponderea acestora s-a
redus până la 6,9%, în anul 1997, în ultima perioadă stabilizându-se oarecum, la aproximativ 9,5% -
10% din P.I.B. În totalul veniturilor fiscale contribuţiile de asigurări sociale au deţinut, în toată
perioada analizată, cea mai ridicată pondere, între 26% şi 39%.
Cel mai important impozit indirect, taxa pe valoarea adăugată, şi-a dublat, în cei 13 ani
de existenţă, contribuţia în cadrul veniturilor fiscale ale bugetului general consolidat, de la 16,1%, în
anul 1994, la 28,8%, în anul 2005. În produsul intern brut, ponderea taxei pe valoarea adăugată a
sporit de la 3,6%, în anul 1993, la 7,8%, în anul 2005. Această evoluţie este rezultatul unui cumul de
factori, printre care majorarea cotelor de T.V.A., în anul 1998, de la 18% la 22% şi respectiv de la
9% la 11%, aplicarea, de la 1 ianuarie 2000, a cotei unice de 19%, prin care, practic, a crescut cota
de T.V.A. aplicată tranzacţiilor cu bunuri de consum de strictă necesitate, majoritare în structura
cheltuielilor pentru cea mai mare parte a populaţiei şi reducerii treptate a scutirilor acordate prin
legi speciale, începând cu anul 2000, în scopul alinierii legislaţiei în domeniu, la normele Uniunii
Europene. În anul 2005, încasările din T.V.A., superioare nivelului prevăzut în buget, ca urmare a
creşterii consumului, creştere alimentată de introducerea cotei unice de impozitare de 16%, au
compensat, într-o oarecare măsură, încasările mai reduse din impozitul pe profit şi pe venit,
menţinând aproximativ constantă ponderea în P.I.B. a veniturilor fiscale ale bugetului general
consolidat (27%).
Încasările din accize au avut o evoluţie fluctuantă, astfel, în perioada 1993-1996, ponderea
acestora în veniturile fiscale s-au redus până la 5,1%, în special pe fondul dezvoltării economiei
subterane şi fenomenelor de evaziune fiscală, după care ponderea acestora s-a majorat, ca urmare a
înlocuirii accizelor stabilite procentual cu cele în sumă fixă, pentru bunurile armonizabile dar şi ca
urmare a creşterii treptate a nivelului acestora în vederea atingerii nivelului minim impus de
Uniunea Europeană. În anul 2005, încasările din accize au reprezentat 3,2% din produsul intern brut.
Participarea taxelor vamale la formarea veniturilor fiscale ale statului a crescut, în perioada
1990-1996, de la 1,5% la 5,7%, după care, pe fondul reducerii treptate, până la eliminarea acestora,
în relaţiile cu Uniunea Europeană, ponderea acestora s-a redus până la 2,6%, în anul 2005. În
produsul intern brut taxele vamale au deţinut întotdeauna o pondere redusă, sub 2%.
Pentru a putea realiza o comparaţie a structurii fiscale a României cu cea a ţărilor membre
ale O.C.D.E., respectiv U.E, este prezentată, în tabelul 2.10, ponderea principalelor categorii de
venituri fiscale în totalul acestora, în ţările membre O.C.D.E., pentru anul 2003.
Comparând structura veniturilor fiscale ale României (tabelul 2.9.) cu cea a ţărilor membre
ale O.C.D.E. se pot desprinde următoarele concluzii:
- În anul 2003, pe ansamblul ţărilor membre O.C.D..E, impozitul pe profit şi impozitul
venit şi salarii, ca impozite directe, procurau 35,2% din totalul veniturilor fiscale, contribuţiile de
asigurări sociale, 26,1%, în timp ce impozitele pe bunuri şi servicii, ca impozite indirecte,
contribuiau cu 32,1% la formarea veniturilor fiscale. În ţările membre la Uniunii Europene veniturile
fiscale prezintă o structură similară, impozitele pe profit, salarii şi venit, reprezentând 31,9%,
contribuţiile de asigurări sociale, 30,9%, iar impozitele pe bunuri şi servicii 31,4%. Structura
veniturilor fiscale ale României, pentru anul 2003, este diferită de media O.C.D.E, impozitele pe
profit, salarii şi venit contribuind cu 18,4%, contribuţiile de asigurări sociale cu 35%, iar impozitele
pe bunuri şi servicii cu 43,4%;

41
Impozite pe venit şi Impozit pe salarii Contribuţii de Impozite pe bunuri
pe profit asigurări sociale şi servicii
Canada 46,0 2,1 15,4 26,1
Mexic 26,5 1,8 16,9 52,5
Statele Unite 43,3 - 26,4 18,2
Australia 55,2 5,6 - 29,7
Japonia 30,6 - 38,5 20,3
Coreea 28,0 0,2 19,5 37,1
Noua Zeelandă 59,6 - - 35,2
Austria 29,7 6,2 33,7 28,2
Belgia 39,0 - 31,8 24,6
Rep. Cehă 25,3 - 43,6 29,7
Danemarca 59,9 0,4 2,5 33,0
Finlanda 38,7 - 26,7 32,0
Franţa 23,2 2,5 37,7 25,5
Germania 27,4 - 40,5 29,4
Grecia 23,3 - 36,1 35,8
Ungaria 24,8 2,5 30,5 39,4
Islanda 44,3 - 8,6 41,0
Irlanda 39,3 0,6 14,8 38,4
Italia 30,9 - 29,5 25,7
Luxemburg 36,3 - 27,9 28,1
Olanda 25,5 - 36,3 31,8
Norvegia 43,3 - 22,9 31,2
Polonia 18,2 0,6 41,4 35,8
Portugalia 24,5 - 31,7 36,7
Slovacia 22,3 - 39,6 36,2
Spania 28,2 - 35,3 28,2
Suedia 36,3 4,9 29,1 26,3
Elveţia 42,9 - 25,5 23,3
Turcia 23,7 - 20,8 49,5
Marea Britanie 36,5 - 18,5 32,7
O.C.D.E. – total 34,3 0,9 26,1 32,1
U.E. 19 – total 31,0 0,9 30,9 31,4
Tabelul 2.10.: Principalele categorii de impozite, în procente faţă de totalul veniturilor fiscale,
percepute în ţările membre O.C.D.E., în anul 2003
Sursa: Informaţii preluate de pe site-ul Organizaţiei pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică, www.oecd.org

- Din cele 30 de ţări membre ale O.C.D.E., în numai două dintre acestea, ţări în curs de
dezvoltare, Turcia şi Mexic, impozitele indirecte procurau, în anul 2003, majoritatea
veniturilor fiscale (Turcia 49,5%, Mexic, 52,5%). Cu toate acestea, aceste ţări nu înregistrează
ponderi atât de scăzute în cazul principalelor impozite directe (Turcia, 23,7%, Mexic, 28,3%),
cum se întâmplă în cazul României (18,4%);
- În 18 ţări (din care 17 dezvoltate) impozitele pe profit, salarii şi venit (fără
contribuţiile de asigurări sociale) au procurat mai multe venituri fiscale decât impozitele pe
bunuri şi servicii. Unsprezece ţări membre ale O.C.D.E. (majoritatea ţări în curs de
dezvoltare), printre care şi ţările foste comuniste, noi membre ale Uniunii Europene, au avut
încasări mai mari din impozitele indirecte (impozite pe bunuri şi servicii) decât din impozitele
pe profit, salarii şi venit. Această situaţie este similară cu cea din ţara noastră, unde, fără a lua
în calcul contribuţiile de asigurări sociale, contribuţia impozitelor directe la formarea
veniturilor fiscale este mult devansată de cea a impozitelor indirecte, mult mai inechitabile
dar, fiind aplicate asupra consumului, mai greu de evitat decât cele directe.

42
2.9. Structuri ale veniturilor publice locale la nivel internaţional

Structura resurselor publice pe categorii de venituri pune în evidenţă gradul de


autonomie financiară a colectivităţilor locale, cunoscut fiind faptul că descentralizarea
financiară s-a manifestat diferit de la o ţară la alta, în categoria veniturilor locale un loc
important ocupându-l în prezent granturile, alocate de regulă din bugetul de stat.
Independenţa, dar mai ales dependenţa financiară faţă de bugetul de stat, studiată cu
ajutorul Coeficientului lui Hutner, indică faptul că în cazul majorităţii autorităţilor locale din
Europa Continentală s-a manifestat fenomenul de limitare a autonomiei financiare, odată cu
transferul unor responsabilităţi către comunităţi, uneori nepregătite organizatoric şi financiar
pentru a face faţă unor asemenea „sarcini” de gestionare a serviciilor publice.
Timid, mai ales după anul 1989, odată cu reformarea sistemului finanţelor publice,
în majoritatea ţărilor în tranziţie şi-a făcut apariţia un nou tip de impozit, cunoscut sub
denumirea de impozit partajat, alături de sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de
stat sau a transferurilor consolidabile.
Atât pentru ţările în tranziţie, cât şi pentru unele ţări dezvoltate din Europa
Continentală, structura veniturilor bugetului local se prezintă ca în tabelul de mai jos:
Venituri fiscale Venituri nefiscale Granturi
Ţara
(% în total venituri) (% în total venituri) (% în total venituri)
Danemarca 51,4 8,2 40,4
Spania 37,1 8,9 54
Olanda 9,6 14,4 76
Polonia 24,5 24,2 51,3
Marea Britanie 14 13,3 72,6
Ungaria 33 17 50
Franţa 47 19 34
Media 30,9 15 54
Letonia 56 20,4 23,6
Cehia 47,7 36,3 16
Estonia 68,4 9,1 22,5
Bulgaria 46,3 13,8 39,9
Lituania 91 4,8 4,1
Slovenia 58,5 18,1 23,3
Slovacia 67,1 20,9 12
Media 63,1 17,2 19,7
Tabel nr. 2.11 – Structura veniturilor locale pe cele trei categorii – fiscale, nefiscale şi granturi
Sursa: OECDS National Accounts, 2002 - 2005

Datele prezentate în tabel indică existenţa a două categorii de tendinţe în ceea ce


priveşte structura veniturilor locale:
a)o primă tendinţă exprimă dependenţa, tot mai accentuată, a colectivităţilor locale
faţă de granturile alocate prin bugetul de stat, în categoria acestora încadrându-se atât ţări
dezvoltate ca Marea Britanie (72,6% granturi) sau Olanda (76% granturi), cât şi ţări în
tranziţie precum Polonia (51,3%) sau Ungaria (50% granturi);
b)o a doua tendinţă, opusă primei, este determinată de ponderea ridicată a
veniturilor fiscale şi nefiscale, ceea ce este consecinţa unei autonomii financiare a
colectivităţilor locale, existând unele ţări cu un grad de independenţă financiară ridicat,
exemplu Lituania (91%), dar şi ţări ca Bulgaria cu un grad de autonomie financiară limitat
(46,3%).

43
Indiferent de ţările analizate, concluzia este că granturile ocupă un loc important în
categoria veniturilor locale, fiind socotite a doua sursă financiară pentru autorităţile locale. În
cadrul acestora cea mai importantă diferenţiere trebuie făcută între granturile cu caracter
general şi granturile specifice.
Caracteristic granturilor generale este faptul că acestea pot fi gestionate de către
autorităţile locale ca veniturile proprii, singura distincţie ce trebuie făcută constând în
utilizarea acestora fie pentru activitatea curentă, fie pentru dezvoltare sub forma cheltuielilor
de capital.
La rândul lor, granturile specifice au caracteristic faptul că destinaţia este stabilită
la nivel central, fiind utilizate fie pentru finanţarea unor cheltuieli (exemplu: cheltuieli de
personal din sistemul de învăţământ preuniversitar), fie pentru susţinerea unor categorii de
investiţii publice de interes local.
Potrivit informaţiilor statistice, aproximativ o treime din totalul granturilor primite
de autorităţile publice locale din ţările Uniunii Europene şi a ţărilor candidate pentru integrare
sunt granturi cu caracter general, în timp ce două treimi sunt acordate de autoritatea centrală
sub forma granturilor specifice, în condiţii mult mai restrictive.
Între granturile specifice, o categorie aparte este reprezentată de granturile
condiţionate depinzând de natura costurilor pe care le înregistrează autorităţile publice locale
beneficiare, respectiv costuri standard – corespunzătoare costurilor practicate pe piaţă –, sau
costuri reale, evidenţiate la nivelul comunităţii locale.
Granturile generale, la rândul lor, sunt structurate pe două categorii – o primă
categorie care depinde de criteriile de repartiţie cărora li s-a stabilit o pondere în totalul
granturilor de bază (de exemplu în funcţie de suprafaţa unităţii administrativ-teritoriale) şi a
doua categorie pe care autoritatea centrală o alocă bugetelor locale fără nici o condiţionare,
autorităţile locale având putere de decizie deplină asupra acestora.
Alături de granturi, un loc important în categoria surselor de finanţare la nivel
internaţional îl ocupă veniturile fiscale formate din impozite şi taxe.
Structura veniturilor fiscale este prezentată în tabelul de mai jos:
-%-
Impozitul pe
Impozite pe
venit, profit şi Impozit pe Total
Ţara bunuri şi Alte impozite
câştiguri din proprietate impozite
servicii
capital
Bulgaria 1) 28,3 10,3 0 0,8 100%
Cehia 89,4 5,6 4,9 0,1 100%
Estonia 90,7 8,6 0,7 0 100%
Ungaria 2) 45 13,9 0 40,8 100%
Letonia 77,4 21 1,6 0 100%
Lituania 91,3 8,7 0 0 100%
Polonia 56,7 39,6 3,6 0,1 100%
Slovacia 59,9 28,2 11,8 0,1 100%
Slovenia 72,2 20,2 7,6 0 100%
Media 68,9 17,3 3,3 4,5 100%
Danemarca 93,3 6,6 0,1 0 100%
Franţa 3) 0 51,6 10,5 33,5 100%
Italia 7,7 21,7 26 44,6 100%
Olanda 0 62,5 37,5 0 100%
Spania 26,4 35,5 35,1 3 100%
Suedia 100 0 0 0 100%
Marea Britanie 0 99,7 0 0,3 100%
Media 37,1 35,1 17 10,2 100%

44
1)
Diferenţa de 60,6% fiind reprezentată de impozitul pe salarii şi asimilate
2)
Diferenţa de 0,3% fiind reprezentată de impozitul pe salarii şi asimilate
3)
Diferenţa de 4,4% fiind reprezentată de impozitul pe salarii şi asimilate

Tabel nr. 2.12 - Structura veniturilor fiscale locale


Sursa: OECDS, National Accounts, 2002 - 2005

Din analiza datelor prezentate în tabel se constată că cea mai importantă sursă de
venituri fiscale o reprezintă impozitul pe venitul persoanelor fizice, profitul corporaţiilor şi
câştigurile din capital, venitul din impozitarea forţei de muncă variind între 100% (cazul
Suediei) şi 28,3% (cazul Bulgariei).
Impozitele şi taxele pentru consumul de bunuri şi servicii sunt puţin utilizate la nivel
local, procentul pentru acestea fiind cuprins între 0% pentru Bulgaria, Ungaria, Lituania şi
peste 30% în cazul Olandei şi Spaniei. Explicaţia constă în aceea că utilizarea acestor
categorii de impozite ca sursă de venituri la bugetul local ar conduce la migrarea
cumpărătorilor înspre zone cu un nivel de fiscalitate mai scăzut, unde preţurile bunurilor şi
serviciilor sunt la nivelul aşteptărilor acestora.
Urmează ca importanţă pentru bugetele locale impozitul pe proprietate cu diversele
sale forme – de la impozitul pe clădiri până la impozitul pe teren sau taxă asupra mijloacelor
auto, procentele pentru acest tip de impozit (în total venituri fiscale) fiind cuprinse între 0% în
Suedia sau 5,6% în Cehia până la 99,7% în Marea Britanie.
Utilizarea acestui tip de impozit prezintă o serie de avantaje dintre care amintim:
 imposibilitatea migrării bazei de impozitare pe teritoriul altor comunităţi;
 baza de impozitare este relativ stabilă şi predictibilă.
În acelaşi timp există o serie de restricţii determinate de capacitatea de plată a
contribuabililor, ceea ce face ca în cele mai multe situaţii atât rata impozitului, cât şi baza
acestuia să fie stabilite de la nivel central, limitând în acest mod autonomia fiscală a
comunităţilor locale.
În concluzie, se poate afirma că structura veniturilor locale este destul de
diversificată, accentul fiind pus fie pe autonomia fiscală a colectivităţilor locale, situaţie în
care acestea devin mai responsabile pentru serviciile prestate, fie pe dependenţa faţă de
granturile alocate din bugetul de stat, „vina” pentru slaba calitate a serviciilor aparţinând
autorităţilor de la nivel central.

2.10. Tiparul fiscalităţii locale – o comparaţie la nivel internaţional

Pe parcursul ultimului deceniu, autorităţile locale din întreaga lume s-au confruntat
cu acelaşi tipar al fiscalităţii locale: reducerea granturilor de la guvernele centrale,
transmiterea responsabilităţilor de finanţare complementare şi creşterea numărului de
probleme pe tema fiscalităţii locale.
Fiscalitatea locală constituie în prezent o componentă majoră a sistemului de
venituri publice locale care furnizează „oxigenul” necesar pentru ca serviciile publice de
interes local să fie prestate în condiţii de calitate şi continuitate care satisfac interesele
cetăţenilor.
Importanţa relativă a unor serii de impozite şi taxe locale în ţările membre OECD
este prezentată în tabelul de mai jos:

45
Surse de impozitare ca procent din veniturile din Veniturile
Veniturile
impozitele locale locale ca
locale ca
Ţări procent din
procent din
Venit 1) Vânzări 2) Proprietate 3) Altele 4) toate
PIB
veniturile 5)
Federale
Australia 0,0 0,0 100,0 0,0 1,0 3,0
Austria 55,3 29,7 9,9 5,1 4,4 10,1
Belgia 86,5 13,2 0,0 0,3 2,1 4,7
Canada 0,0 1,9 91,3 6,8 2,9 8,1
Germania 78,0 6,0 15,8 0,2 2,6 7,5
Mexic 0,0 2,6 86,7 10,8 0,1 0,8
Elveţia 84,4 0,3 15,3 0,0 5,0 14,0
SUA 6,5 21,8 71,8 0,0 3,5 11,5
Media neponderată 38,8 9,3 48,8 2,9 2,9 7,5
Unitare
Republica Cehă 90,8 4,2 4,6 0,4 4,8 12,4
Danemarca 93,4 0,1 6,5 0,0 15,9 32,9
Finlanda 95,4 0,0 4,4 0,1 9,9 21,2
Franţa 0,0 11,5 48,2 40,4 4,4 9,7
Grecia 0,0 46,3 0,0 53,8 0,4 1,0
Ungaria 0,8 76,2 22,5 0,4 2,0 5,2
Islanda 78,0 7,6 14,3 0,0 8,3 22,4
Italia 12,2 8,6 18,6 60,6 4,8 11,4
Irlanda 0,0 0,0 100,0 0,0 0,6 1,8
Japonia 47,4 20,7 30,9 1,0 7,0 25,6
Coreea 16,6 26,5 53,3 3,6 3,9 15,1
Luxemburg 92,9 1,3 5,6 0,3 2,4 5,9
Olanda 0,0 44,0 56,0 0,0 1,4 3,4
Noua Zeelandă 0,0 9,7 90,3 0,0 1,8 5,8
Norvegia 89,9 2,2 7,9 0,0 6,5 16,3
Polonia 78,4 1,8 19,8 0,0 5,7 16,3
Portugalia 21,6 33,7 44,5 0,2 2,3 6,3
Slovacia 59,9 11,8 28,2 0,1 1,5 4,0
Spania 25,2 36,1 37,3 1,4 5,9 16,9
Suedia 100,0 0,0 0,0 0,0 16,0 29,8
Turcia 24,7 31,5 6,5 37,3 4,3 13,0
Regatul Unit 0,0 0,0 99,5 0,5 1,5 4,1
Media neponderată 38,0 16,8 31,6 9,1 4,8 12,7
1)
- venitul reprezintă impozitul pe venitul personal şi corporal la care se adaugă impozitul pe salarii;
2)
- vânzările includ taxele generale de consum, taxe pe bunuri şi servicii (taxe pe combustibil, ocuparea
hotelurilor şi motelurilor) şi taxele pe folosirea bunurilor;
3)
- veniturile din proprietate includ taxele pe proprietate;
4)
- includ contribuţia la asigurările sociale în Austria şi unele taxe reziduale în principal pe afaceri (Austria,
Canada şi Germania), precum şi taxele diverse;
5)
- totalul taxelor au la bază taxele înregistrate pentru guvernul central, local şi fondurile de asigurări
sociale.

Tabel nr. 2.13 – Importanţa relativă a impozitelor şi taxelor locale în ţările OECD, anul 2004
Sursa: www.ocde.org
Din analiza datelor prezentate în tabel se desprind următoarele concluzii:
a) Impozitul pe venitul personal şi corporat constituie cea mai importantă sursă de
venituri locale pentru un număr de patrusprezece ţări. Peste 90% din venituri sunt constituite
din impozitul pe venit în ţări ca Danemarca, Finlanda, Norvegia, Suedia, Luxemburg şi
Republica Cehă. În alte ţări, autorităţile locale nu au acces la impozitul pe venit, printre

46
acestea numărându-se Australia, Canada, Mexic, Franţa, Grecia, Ungaria, Irlanda, Olanda,
Noua Zeelandă şi Regatul Unit.
b) Taxele locale pe vânzări generează între 20% şi 76% din venitul total într-un
număr de 10 ţări. Taxele pe vânzări nu există în cinci ţări şi produc mai puţin de 10% din
totalul veniturilor în alte douăsprezece ţări.
c) Taxele pe proprietate reprezintă mai mult de 90% din total venituri în cinci ţări
(Australia, Canada, Irlanda, Noua Zeelandă şi Marea Britanie). La cealaltă extremă,
autorităţile locale din zece ţări au mai puţin de 10% din venitul aferent impozitului pe
proprietate.
d) Guvernele locale din Franţa, Italia, Grecia şi Turcia se bazează pe alte taxe
locale, în principal pe cele din afaceri.
e) Importanţa veniturilor locale ca procent din PIB variază de la 0,1% în Mexic din
PIB până la 5,0% în Elveţia pentru ţările federale, cu o medie neponderată de 2,9%. Pentru
ţările unitare, veniturile autorităţile locale variază de la 0,4% în Grecia la 16% în Suedia şi
15,9% în Danemarca, cu o medie neponderată de 4,8%.
f) Când se studiază importanţa relativă a veniturilor locale în întregul sistem fiscal,
rezultatele sunt de asemenea diferite:
- pentru ţările federale, veniturile locale însumează mai puţin de 1% din total
venituri în Mexic şi 14% în Elveţia, cu o medie neponderată de 7,5%;
- pentru ţările unitare, veniturile reprezintă de la 1% din total venituri în
Grecia până la 33% în Danemarca, cu o medie neponderată de 12,7%.
Informaţiile prezentate în tabel conduc la formularea următoarelor observaţii:
I. Nivelul fiscalităţii locale este determinat în primul rând de nivelul cheltuielilor pe
care autorităţile locale le au în responsabilitate. Corelaţia fiscalitate – responsabilitate
semnifică faptul că acolo unde veniturile locale reprezintă procente mici din total venituri şi
nivelul responsabilităţilor pe care autorităţile locale le au este de asemenea redus.
II. În ţările federale, importanţa relativă a impozitelor şi taxelor locale în sistemul
fiscal este în general mai mică decât în ţările unitare, întrucât nivelul de guvernare federal
colectează veniturile locale în timp ce în ţările unitare reprezintă domeniul de interes al
autorităţilor locale.
III. Taxele pe proprietate joacă un rol mai important pentru venituri în ţările federale
decât în ţările unitare. Prin comparaţie, sursele din impozitul pe venit sunt la fel de importante
în ţările federale ca şi în ţările unitare (media neponderată fiind de 38,8% pentru ţările
federale şi de 38% pentru ţările unitare).
IV. În ţările în care veniturile locale sunt comparativ mai mari ca procente din PIB şi
total venituri, autorităţile locale au încredere mai mare în taxele locale pe venit.
V. Autorităţile locale din unele ţări au acces doar la o taxă (proprietate sau venit), în
timp ce comunităţile locale din alte ţări au acces la două sau trei taxe locale.
Din informaţiile prezentate în tabelul nr. 2.13 rezultă că nu există un tipar comun al
fiscalităţii locale între ţările membre OECD şi nici nu poate fi formulată o concluzie cu privire
la faptul că o taxă este mai adecvată decât altă taxă pentru autorităţile locale.
Nu există date care să reflecte faptul că autorităţile locale sunt mai puţin eficiente şi
responsabile dacă au acces la o serie de taxe sau la o unică taxă (majoră).
Accesul autorităţilor locale la o taxă sau la o mulţime de taxe este dependent de o
serie de factori cum sunt:
- capacitatea comunităţilor locale de a administra taxele încredinţate;
- tipul cheltuielilor pe care autorităţile locale trebuie să le finanţeze;
- voinţa guvernelor centrale de a atribui taxe comunităţilor locale şi de a
realiza în acest mod descentralizarea financiară;
- cerinţele constituţionale şi legislative la nivelul fiecărei ţări.

47
O problemă importantă în cadrul fiscalităţii locale pentru a furniza nivelurile
solicitate de servicii şi infrastructura publică o constituie autonomia fiscală a colectivităţilor
locale. Teoretic, autonomia fiscală, este mai mare atunci când guvernele locale sunt libere să
determine atât baza de impozitare, cât şi rata de impozitare, fără ca guvernele centrale să
impună limite pentru oricare dintre acestea. Autonomia fiscală este redusă atunci când baza de
impozitare şi rata de impozitare sunt controlate de guvernele superioare.
Aranjamentele de împărţire a taxelor între diferite nivele de guvernare conduc de
asemenea la diferite nivele de autonomie fiscală. Gradul de autonomie fiscală va depinde de
faptul dacă este sau nu necesar consimţământul autorităţilor locale înainte ca orice modificare
în formula de împărţire a veniturilor locale să poată fi operată.
Situaţia autonomiei fiscale într-o serie de ţări membre OECD este prezentată în
tabelul nr. 2.14.

Limita autonomiei fiscale


Stabilite de guvernul local Împărţirea veniturilor
Modificate
Baza şi Stabilit de Determinat
Ţara Baza Rata cu acordul Stabilit în
rata autoritatea de guvernul
impozit impozit autorităţii legislaţie
impozit local central
locale
Distribuţia procentuală a veniturilor locale
Federale
Austria 9 10 81
Belgia 13 84 2 1
Germania 1 52 47
Elveţia 97 3
Unitare
Republica 2 5 3 90
Cehă
Danemarca 96 4
Finlanda 89 11
Ungaria 30 70
Islanda 8 92
Japonia 94
Mexic 74
Olanda 100
Noua Zeelandă 98
Norvegia 5 1 94
Polonia 45 1 54
Portugalia 49 14
Spania 33 51 16
Suedia 4 96
Regatul Unit 100

Tabel nr. 2.14 – Situaţia autonomiei fiscale într-o serie de ţări membre OECD
Sursa: www.ocde.org
Japonia:
 6% din veniturile locale sunt stabilite de guvernul central atât în ceea ce
priveşte baza de impozitare, cât şi rata impozitului.
Mexic:
 26% din total venituri locale sunt stabilite de guvernul central (rata
impozitului şi baza acestuia).
Noua Zeelandă:
 2% din veniturile autorităţilor locale sunt determinate de guvernul central.
Portugalia:

48
 prezintă aceeaşi situaţie ca Japonia, Mexic şi Noua Zeelandă pentru 37% din
total venituri.
Din analiza datelor prezentate în tabel, rezultă următoarele:
a) autorităţile locale stabilesc baza şi rata impozitelor în foarte puţine ţări, de
exemplu Republica Cehă pentru 3% din veniturile totale şi Polonia pentru 1% din venituri.
Baza impozitului este stabilită de autorităţile locale pentru un număr de 9 ţări, în timp ce rata
impozitului este determinată de aceleaşi autorităţi în 17 ţări, procentul din totalul venituri
variind de la 10% în Austria până la 100% în Olanda şi Regatul Unit.
b) Împărţirea veniturilor între guvernul central şi autorităţile locale se face
diferenţiat, astfel:
- prin stabilirea modalităţii de împărţire de către autorităţile locale în nici una
din ţările studiate;
- prin modificarea împărţirii veniturilor cu acordul autorităţile locale - în patru
ţări membre OECD, procentul din total venituri variind de la 16% în Spania
până la 81% în Austria;
- prin stabilirea condiţiilor de împărţire a veniturilor potrivit legislaţiei - în opt
ţări, cu procente care diferă de la 1% în Norvegia până la 90% în Republica
Cehă, pentru ţările unitare, şi în jurul valorilor de 2% - 3% pentru ţările
federale;
- prin determinarea de către guvernul central a modalităţilor de împărţire - sunt
înregistrate două cazuri: Belgia cu 1% din total venituri şi Norvegia cu 94%
din total venituri.
Autonomia fiscală devine aşadar un instrument de bază utilizat de comunităţile
locale pentru a-şi asigura potenţialul de resurse necesar finanţării unei părţi importante din
serviciile publice pe care acestea sunt obligate să le presteze în folosul cetăţenilor.
Situaţia României, în care atât rata impozitului cât şi baza de impozitare sunt
stabilite de guvernul central, face ca ţara noastră să se înscrie în rândul ţărilor în care
autonomia fiscală este destul de limitată, şi odată cu aceasta şi capacitatea fiscală a
comunităţilor locale de a produce venituri este în mare parte dependentă de nivelul central.

2.11. Federalismul fiscal şi problemele fiscalităţii locale

Curent de gândire care a apărut în SUA, în anii 1950, federalismul fiscal studiază
sistemul de impunere şi de cheltuieli publice care îi revin în responsabilitate unui guvern
central, dar şi autorităţilor locale deopotrivă.
Teoria federalismului fiscal este analizată pe baza celor două componente ale sale:
a) Repartizarea prerogativelor în materie de venituri;
b) Repartizarea prerogativelor în materie de cheltuieli.
Referitor la prima componentă, federalismul fiscal are în vedere problematica
repartizării (partajării) materiei impozabile între nivelul central şi nivelul local de
administraţie. Deplasarea materiei impozabile între nivelele administraţiei şi practicarea unor
politici fiscale „agresive” din partea autorităţilor locale poate conduce la migrarea
contribuabililor şi a capitalurilor, fapt care determină pierderi de ordin social pentru
comunităţile locale, aşa cum am mai menţionat.
Sistemele multi-jurisdicţionale vin în întâmpinarea migraţiei contribuabililor,
permiţându-le acestora să voteze după preferinţe 65, respectiv să aleagă combinaţia dintre
servicii publice şi impozite locale care le asigură un maxim de utilitate, determinând
competiţia multi-jurisdicţională.

65
M. Ch.Tiebout , A pure theory of local expeditures, Journal of Political Economy, Number 5, octomber, 1956

49
Regulile de partajare a materiei impozabile au fost formulate în literatura de
specialitate destul de târziu, acestea constând în 66:
• orientarea spre nivelul de administraţie central a impozitelor şi taxelor cu
progresivitate ridicată;
• alocarea către autorităţile federale (intermediare) a impozitului pe beneficiile
firmelor;
• atribuirea prelevărilor fiscale cu bază impozabilă imobilă către autorităţile de
la nivelul local.
Aceste reguli au fost dezvoltate ulterior, principalul criteriu de partaj constituindu-l
mobilitatea asietei fiscale 67: cu cât asieta este mai mobilă, cu atât aceasta trebuie să fie
supusă jurisdicţiei nivelului central de autoritate; cu cât asieta este mai imobilă, cu atât
aceasta trebuie atribuită jurisdicţiei nivelului local.
Politicile fiscale promovate la nivel central pot determina dependenţa de
transferurile primite de la guvernul central, situaţie în care competiţia interjurisdicţională nu
mai are esenţă.
Partajările materiei impozabile între nivelul central şi local s-au făcut în practica
internaţională pe baza a două metode complementare, care nu se exclud (prezentate în
conţinutul prezentei lucrări):
1) metoda încredinţării/alocării veniturilor către autorităţile locale;
2) metoda partajării veniturilor după diferite criterii.
Este important de reţinut faptul că în funcţie de modul în care are loc partajarea
materiei impozabile între nivelul central şi local se dezvoltă competiţia interjurisdicţională,
mobilitatea contribuabilului fiind determinată în final de posibilitatea acestuia de a opta prin
vot pentru combinaţia optimă de servicii publice şi impozite şi taxe locale.
Referitor la cea de a doua componentă, federalismul fiscal se bazează pe
efectuarea unei delimitări între ceea ce finanţează un buget sau altul, în funcţie de care se
realizează repartizarea alocaţiilor între verigile sistemului bugetar 68.
Principiul care guvernează delimitarea cheltuielilor ce se finanţează din bugetul de
stat sau bugetul local este determinat de apropierea serviciilor publice de cetăţeni, respectiv
serviciile publice vor fi date în responsabilitatea acelui nivel de administraţie care are
capacitatea de management şi organizare cea mai apropiată de cerinţele beneficiarilor de
servicii publice.
Acest principiu a fost prezentat în literatura de specialitate încă din anul 1957,
justificându-se că importanţa autorităţilor publice locale şi furnizarea de bunuri publice de
către acestea se bazează pe aşa zise două reguli 69:
Regula nr.1: O autoritate locală „lucrează mai bine” decât guvernul central, în
condiţiile în care ea percepe mai corect utilităţile şi preferinţele individuale ale cetăţenilor.
Regula nr. 2: Reflectă capacitatea grupurilor de cetăţeni dintr-o anumită zonă de a
alege prin vot furnizarea unor bunuri de interes comun.
Federalismul fiscal are la bază patru reguli dezvoltate în literatura de specialitate sub
formă de principii 70:
• Principiul reciprocităţii: potrivit căruia bunurile publice trebuie să fie furnizate la nivel
local, regional sau naţional în funcţie de incidenţa spaţială a beneficiilor produse.

66
R. Musgrave, The Theory of Public Finance, 1959 – funcţia de redistribuire trebuie atribuită guvernului central
67
R. Bird, F. Vaillancourt, Descentralization financiere et pays en developpement: concept, mesure et
evaluation, Workong Paper, University of Toronto, 1997, pag. 5
68
Ioan Talpoş, Finanţele României, vol. 1, Ed. Sedona, Timişoara, 1995, pag. 90
69
Stigler George, Tenable Range of Functions of Local Government, Federal Expediture Policy for Economic
Growth and Stability, Joint Economic Committe, Washington, 1957
70
Richard Musgrave, Economics of fiscal federalism, 1971

50
• Principiul redistribuirii centralizate: are la bază faptul că redistribuirea veniturilor
între membrii societăţii trebuie să fie responsabilitatea guvernului central, deoarece
numai în acest mod se poate ajunge la o eficienţă distributivă optimă.
• Principiul egalizării fiscale: reflectă faptul că distribuţia veniturilor şi averilor nu
trebuie să vizeze doar indivizii, ci şi grupurile de indivizi care formează comunităţile.
Prin politicile fiscale numai guvernul central poate să evalueze şi să atenueze
discrepanţele ivite între comunităţile sociale ca state sau autorităţi locale.
• Principiul bunurilor de merit federale: potrivit căruia autoritatea centrală are obligaţia
să încurajeze producerea unor bunuri cu caracter social – bunuri de merit impuse
cetăţenilor, pornindu-se de la ideea că aceştia nu cunosc adevăratul beneficiu care s-ar
obţine prin consumul bunurilor respective.
Capacitatea de administrare şi încasare a veniturilor, la care se adaugă capacitatea de
management şi organizare a serviciilor publice, fundamentează federalismul fiscal promovat
de gânditorii şcolii americane încă de la începutul anilor 1950.
Dar care sunt problemele cu care se confruntă fiscalitatea locală în prezent ? Unde ?
De ce este necesar un portofoliu de impozite şi taxe în defavoarea altuia ?
Există o taxă preferată altei taxe ?
Cine ar trebui să stabilească ratele impozitelor locale ?
Care sunt tendinţele în dezvoltarea durabilă fiscală ?
Sunt câteva din întrebările la care vom încerca să răspundem în cele ce urmează.

Impozit local sau impozite ?


Rolul impozitelor locale este de a finanţa serviciile publice ai căror beneficiari
colectivi sunt membrii comunităţii locale. Întrebarea care se formulează este determinată de
categoria de impozit sau impozite locale care vor fi utilizate pentru finanţarea serviciilor
publice locale.
Cele mai puternice argumente fiscale şi economice, pentru desemnarea unui impozit
sau a unor impozite locale pe baza teoriei federalismului fiscal ca fiind cele mai bune „taxe”
pentru finanţarea serviciilor publice locale, sunt cele care sunt impuse bunurilor imobile şi
rezidenţilor, deoarece nu creează o competiţie dăunătoare între autorităţile locale sau între
autorităţile locale şi guvernele centrale.
Există puternice argumente pentru utilizarea impozitului pe proprietate, din două
puncte de vedere. În primul rând, baza de impozitare este imobilă şi deci relativ eficientă,
întrucât distorsiunile în comportamentul economic al contribuabililor sunt minimizate. În al
doilea rând este eficientă finanţarea, totală sau parţială, a acelor servicii a căror beneficii
colective revin comunităţii locale.
Impozitul pe proprietate este utilizat în ţările dezvoltate, fundamentat pe valoarea de
piaţă, baza de impozitare fiind o combinaţie de ani construcţie şi loturi. Pentru fiecare
proprietate, valoarea evaluată este suma loturilor anilor înmulţită cu o rată de evaluare pe
metru pătrat.
Există situaţii în care, pentru economiile în tranziţie, rata de evaluare pe metru pătrat
este o valoare unitară, fie din lipsa unei pieţe imobiliare funcţionale pentru stabilirea valorii
proprietăţilor în cătunele izolate, fie în cadrul comunităţilor unde guvernul deţine majoritatea
locuinţelor şi le închiriază ocupanţilor.
Alte impozite utilizate la nivel local includ impozitul pe venitul persoanelor fizice,
impozitul general pe vânzări, impozitul pe combustibilul automobilelor şi o taxă de
înregistrare a automobilelor locale.
Singurul impozit folosit şi argumentat în locul impozitului pe proprietate este
impozitul local pe venit. Argumentele sunt diverse:

51
- impozitul pe venit este mult mai progresiv decât impozitul pe proprietate în
impactul său distribuţional asupra contribuabililor;
- utilizarea sa ar permite autorităţilor locale să obţină venituri de la cei care
folosesc serviciile municipale – rezidenţi, navetişti şi vizitatori;
- este mai elastic din punct de vedere al venitului decât impozitul pe proprietate, o
caracteristică folositoare pentru autorităţile locale care se confruntă cu creşterea
costului serviciilor locale;
- este mai uşor de administrat de către unele autorităţi locale care ar trebui să
vireze la guvernul central impozitul pe venit decât să instituie un nou sistem al
impozitului pe proprietate gestionat local.
Majoritatea ţărilor membre OECD studiate utilizează mai mult de un impozit, acesta
fiind un argument solid pentru un mix de impozite locale. Utilizarea unui singur impozit, de
exemplu impozitul pe proprietate ar putea crea distorsiuni pentru a descuraja investiţiile în
locuinţe, în timp ce impozitul pe venit poate încuraja astfel de investiţii. Distorsiunea generată
de un impozit poate fi contracarată prin distorsiunea în alte impozite şi taxe.
Un al doilea argument pentru un mix de impozite locale este că se creează o
structură de impozite locale care poate fi adaptată de către autorităţile locale condiţiilor şi
circumstanţelor specifice unităţii administrativ-teritoriale. Sursele suplimentare de venituri pot
creşte elasticitatea veniturilor bazei locale de impozitare şi permit adaptarea mai uşoară a
acestora la creşterea costurilor şi cererilor de servicii.
Argumentele menţionate sunt în favoarea unui mix de impozite locale, permiţând
autorităţilor locale adaptarea „din mers” la perioadele de recesiune sau boom economic:
sarcina esenţială a acestora este de a face ca sistemul fiscal local să producă veniturile
necesare finanţării cheltuielilor la care comunităţile locale sunt obligate.

Există o taxă (impozit) preferată altei taxe (impozit) ?


Impozitul pe proprietate, aşa cum am menţionat mai sus, este adeseori susţinut ca
fiind cel mai bun impozit local deoarece:
a) baza sa de impozitare este imobilă;
b) proprietatea rezidenţială nu poate fi exportată;
c) permite autorităţilor locale să impoziteze acei rezidenţi care beneficiază
colectiv de servicii locale;
d) vizibilitatea sa ridicată ajută autorităţile locale să aprecieze că muncesc
într-o manieră responsabilă, transparentă şi eficientă.
Criticile la adresa impozitului pe proprietate nu au încetat să apară, argumentele
fiind concretizate în faptul că este dificil de administrat, în special dacă baza de impozitare
este valoarea proprietăţii şi nu există o funcţionare corespunzătoare a pieţei imobiliare. De
asemenea este o taxă săracă atunci când se pune problema impozitării celor care fac naveta şi
a vizitatorilor şi nu este un venit elastic.
În unele ţări impozitul pe proprietate a fost şi este coloana vertebrală a finanţelor
locale.
Confruntându-se cu impozitul pe proprietate, impozitul pe venit prezintă o serie de
argumente care „pledează” pentru cel mai bun impozit local, în categoria acestora încadrându-
se:
a) baza de impozitare elastică;
b) asigură impozitarea rezidenţilor şi navetiştilor;
c) uşor de administrat, baza de impozitare se formează liber pe piaţa muncii
Problema majoră a acestui tip de impozit o prezintă faptul că poate fi exportat, cu
consecinţe asupra responsabilităţii locale şi a ineficienţei în alocarea resurselor locale.

52
În concluzie, nu există o taxă (impozit) preferată altei taxe (impozit). Accesul
autorităţilor locale trebuie să fie permis la o serie de taxe. La baza luării deciziei de a permite
autorităţilor locale accesul la un portofoliu de impozite şi taxe stau la bază o serie de factori
cum sunt:
a) capacitatea autorităţii locale de a administra impozite şi taxe;
b) categoriile de servicii publice finanţate din bugetul local;
c) cultura fiscală a unei ţări.
Regulile de bază cu privire la accesul autorităţilor locale la o taxă sau o serie de taxe
constau în:
1) Gradul de dezvoltare al serviciilor publice locale; acolo unde serviciile publice
locale sunt bine dezvoltate şi guvernele locale sunt implicate în finanţarea lor, există
argumente solide pentru a permite accesul la o serie de impozite şi taxe.
2) În situaţia în care sectorul public este mai puţin dezvoltat şi responsabilităţile de
cheltuieli sunt minime, accesul la o taxă (impozit) locală poate fi suficient.

Cine ar trebui să stabilească ratele impozitelor locale ?


Experienţa internaţională arată că autorităţile locale sunt mai responsabile dacă li se
cere să finanţeze cheltuieli din veniturile generate la nivel local. Aceasta presupune ca
autorităţile locale să stabilească şi rata impozitelor locale. Autonomia fiscală ar fi realizată
dacă acestora li s-ar permite să stabilească şi baza de impozitare locală, alături de rata de
impozitare.
Pentru autorităţile locale cu un singur nivel de guvernare, ratele impozitelor locale ar
trebui să fie stabilite de consiliile locale responsabile de cheltuirea banilor (resurselor
publice). În situaţia autorităţilor locale cu două nivele de guvernare, în care nivelul inferior
este responsabil pentru o serie de servicii iar nivelul superior furnizează servicii peste
graniţele nivelului inferior, considerăm că fiecare din acestea (atât autoritatea de nivel
inferior, cât şi autoritatea de nivel superior) ar trebui să-şi stabilească propriile lor rate ale
impozitelor.
Problema cea mai importantă, care va fi dezbătută în paragrafele următoare, este
determinată de nivelul ratei de impozitare: Care va trebui să fie nivelul acestei rate pentru ca
politica fiscală a guvernelor locale să îşi păstreze neutralitatea? Cât trebuie să fie controlată
baza de impozitare de către guvernul central pentru ca sistemul fiscal, în ansamblul său, să
aibă productivitatea minimă asigurată.

Care sunt tendinţele în dezvoltarea fiscală durabilă ?


Tendinţele recente pentru descentralizarea serviciilor publice au accentuat
dependenţa autorităţilor locale de transferurile (granturile) de la guvernele centrale. Noul
mediu fiscal s-a dezvoltat în timpul în care oraşele şi centrele urbane ale regiunilor au devenit
importante în economia globală competitivă, fiind incubatoare de prosperitate economică.
Autorităţile locale responsabile de furnizarea bunurilor şi serviciilor pot juca un rol
important în atragerea şi reţinerea afacerilor, calitatea sistemului şcolar, cultural şi facilităţile
de recreaţie, infrastructura publică, serviciile sociale şi variaţia alegerii locuinţelor fiind
factori importanţi de care depinde nivelul de trai al colectivităţii locale.
Pentru a prospera financiar, autorităţile locale trebuie să aibă capacitatea de a genera
suficiente venituri pentru a-şi îndeplini nevoile de cheltuieli, obligaţii şi angajamente, acest
lucru fiind afectat de trei factori:
1) sensibilitatea ciclică a autorităţilor locale în responsabilitatea de finanţare –
programele de cheltuieli variază odată cu încetinirea sau creşterea activităţii
economice;

53
2) capacitatea bazei veniturilor locale şi a impozitelor locale de a se adapta cu
responsabilităţile de cheltuieli – elasticitatea veniturilor pentru a permite creşterea sau
scăderea acestora odată cu nevoile de cheltuieli;
3) capacitatea autorităţilor locale de a controla responsabilităţile de cheltuieli şi sursele
de venituri pentru a atinge modificările fiscale stabilite.
Autorităţile locale ar trebui să aibă acces la surse de venituri suficient de elastice
pentru a furniza venituri suficiente, fără impunerea taxelor exagerate, pentru îndeplinirea
angajamentelor de cheltuieli.

Concluzii:
Nu există un tipar al fiscalităţii locale şi nu se poate concluziona dacă o taxă este
preferată altei taxe.
Autorităţile locale în unele ţări se bazează pe impozitul pe proprietate, în alte ţări se
bazează pe impozitul pe venit, iar în altele se bazează pe un mix de taxe locale proprietate,
vânzare şi venit.
Încrederea într-o taxă specifică sau într-un portofoliu de taxe este dependentă de un
număr de factori incluzând:
• tiparul tradiţional istoric sau fiscalitatea în acea ţară;
• capacitatea guvernului de a administra şi încasa taxe proprii;
• categorii de cheltuieli pe care guvernul trebuie să le finanţeze;
• voinţa guvernelor centrale de a atribui taxe (impozite) autorităţile locale;
• cerinţele constituţionale şi legislative în cadrul cărora guvernul operează.
Întrucât nu există o taxă singulară, consistentă sau uniformă utilizată de autorităţile
locale, întrebarea care se formulează este dacă există o teorie a fiscalităţii locale care poate fi
utilizată pentru a răspunde la două întrebări importante: Care este rolul adecvat al taxelor
locale ? Toate taxele sunt disponibile, există una mai dorită sau adecvată decât alta în
finanţarea serviciilor locale sau ar trebui folosit un mix de taxe ?
Prima întrebare este posibil adresată prin referinţa la modelul agent principal al
relaţiilor fiscale stat – autoritate locală. Statul este principalul şi autoritatea locală este
agentul. Potrivit acestui model, taxele locale finanţează serviciile locale care furnizează
beneficii colective comunităţii locale.
Cea de-a doua întrebare îşi găseşte răspunsul în fundamentarea acelor impozite
(taxe) care au baza de impozitare imobilă şi sunt impuse rezidenţilor care nu creează
probleme cu armonizarea competiţiei dăunătoare între autorităţile locale sau autorităţile locale
şi nivelurile superioare de guvernare şi sunt uşor de administrat local.

2.12.Presiunea fiscală. Curba Laffer

Datorită importanţei lor, prelevările obligatorii, incluzând aici toate sumele vărsate
de persoanele fizice şi juridice administraţiilor publice (impozite, taxe, contribuţii sociale şi
alte prelevări cu conţinut fiscal), cu condiţia ca acestea să nu fie legate de o decizie voluntară
şi, de asemenea, să nu fie însoţite de o contraprestaţie imediată sau directă individualizată,
exercită o influenţă directă asupra comportamentului persoanelor fizice şi juridice.
La nivel macroeconomic, presiunea fiscală ( Pf ) exercitată de prelevările fiscale
este dată de raportul dintre ansamblul prelevărilor obligatorii şi un indicator macroeconomic
(P.I.B.).

impozite + taxe + contributii


Pf = × 100
produsul intern brut

54
În determinarea presiunii fiscale trebuie făcută distincţie între prelevările obligatorii
(veniturile fiscale) de încasat, reflectate de dreptul de creanţă al statului asupra
contribuabililor şi prelevările obligatorii încasate efectiv. Astfel putem distinge:
- o presiune fiscală „impusă”

impozite, taxe, contributii de incasat


 Pfi =
produsul intern brut
- o presiune fiscală „acceptată”

impozite, taxe, contributii incasate


 Pfa =
produsul intern brut

Cele două niveluri ale presiunii fiscale se vor identifica doar în condiţiile nerealiste,
de altfel, în care veniturile fiscale de încasat vor fi şi încasate efectiv, ceea ce implică
îndeplinirea tuturor obligaţiilor fiscale de către contribuabili, la timp şi în cuantumul exact,
adică o disciplină fiscală şi o consimţire totală la impozit.
Pe lângă această presiune fiscală obiectivă determinată tehnic, la nivel
macroeconomic, prelevările obligatorii exercită şi o presiune fiscală psihologică (resimţită)
care măsoară pragul toleranţei la impozit al fiecărui contribuabil.
Cel mai adesea, acesta ia forma presiunii fiscale individuale ( P fi ), care este raportul
dintre totalul prelevărilor obligatorii suportate de un contribuabil şi totalul veniturilor obţinute
de acesta înainte de impozitare, astfel:

Total - prelevari suportate de contribuabil


Pfi = × 100
Total - venituri obtinute inainte de impozitare

Rata presiunii fiscale reprezintă, aşadar, „un indicator de comensurare a părţii din
venituri provenite din producţia care tranzitează printr-un proces de afectare, obligatorie şi
publică, în loc să fie lăsată la libera dispoziţie a iniţiativei private” 71
Se mai poate defini presiunea fiscală ca fiind, de fapt, gradul de fiscalitate, adică
gradul în care contribuabilii, în ansamblul lor, societatea, economia suportă, pe seama
rezultatelor obţinute din activitatea lor, impozitele şi taxele, ca prelevări obligatorii instituite
şi percepute prin constrângerea legală de către stat. Aceasta reprezintă, în ultimă instanţă,
proporţiile din veniturile pe care le realizează persoanele fizice şi juridice, la care, în mod
nevoit şi obligatoriu, renunţă în favoarea statului.
Consecinţele creşterii presiunii fiscale se manifestă sub diverse forme, printre care:
- diminuarea eforturilor productive, prin recurgerea la aşa numita „abstinenţă
fiscală”, care constă în evitarea îndeplinirii anumitor operaţiuni (limitarea activităţii salariale,
de ex.), în scopul de a scăpa de impozitele la care ele dau naştere;
- rezistenţe politice, manifestate îndeosebi prin revendicări categoriale în
favoarea micşorării anumitor impozite ca şi prin luarea de poziţie şi vot;
- riscul de inflaţie prin fiscalitate, risc legat de faptul că orice creştere a
impozitelor se repercutează asupra proceselor de determinare a preţurilor;
- frauda şi evaziunea fiscală

71
Petre Brezeanu, „Presiunea fiscală –concept, indicatori, efect la nivel macro şi microeconomic”, Revista
„Finanţe, Bănci, Asigurări”, nr.7-8/iulie-august 1998

55
În legătură cu aceasta din urmă, trebuie precizat că, dacă o creştere a gradului de
fiscalitate conduce, în mod sigur, la apariţia sau accentuarea fenomenului evaziunii fiscale,
simpla reducere a acestuia nu este urmată întotdeauna, şi mai ales pe termen scurt, de
limitarea acestui fenomen.
Limitarea nivelului presiunii fiscale a fost abordată, în decursul timpului de o serie de
economişti şi specialişti în domeniul financiar. Fiziocratul J.B.Say a propus „impozitul
minim”, în timp ce, economistul David Ricardo, în lucrarea sa „Principles of Political,
Economy and Taxation” 72, din anul 1817, considera că „orice prelevare fiscală reduce prin ea
însăşi puterea de acumulare a capitalului”.
La polul opus, susţinătorii teoriei keynesiste cred că ideea unei anumite limite impuse
prelevărilor fiscale ar fi legată de anumite confuzii, sau „scopuri tehnice”, datorită faptului că
nu se ţine seama de avantajele pe care contribuabilul le-ar avea de pe urma cheltuielilor
publice finanţate din impozite.
În cadrul teoriei unei fiscalităţi puternice, curentul neokeynesist acordă prioritate
schemelor macroeconomice, care au dominat după cel de-al doilea război mondial, în timp ce
liberalii opun o perspectivă microeconomică, axându-se pe individ şi pe agentul economic.
Cu toate acestea, ideea că „un impozit prea mare omoară impozitul„ s-a manifestat
pregnant în gândirea multor economişti. Astfel, în anul 1952, Laferviere şi Waline scriau că
„impozitul ridicat provoacă, acolo unde nu este imposibil, o diminuare a materiei impozabile,
fie prin restrângerea consumurilor ce nu sunt indispensabile, fie prin ascundere sau evaziune
fiscală” 73.
Problematica specifică presiunii fiscale a generat o serie de încercări ale
teoreticienilor americani, şi nu numai, de a regândi problema optimului fiscal.
Referitor la nivelul optim al presiunii fiscale, în anul 1974, un proeminent economist
al ofertei, Arthur Laffer, a transpus grafic o idee exprimată prin 1776 de către Adam Smith,
conform căreia ratele de fiscalitate prea ridicate distrug baza asupra căreia acţionează
fiscalitatea.
Laffer estimează că există un prag al presiunii fiscale maxime de la care orice
creştere generează o diminuare a randamentului fiscal şi aceasta pentru că o presiune fiscală
prea mare va descuraja contribuabilul (persoană fizică sau juridică) să investească, să
economisească, să producă şi să muncească.
Conform curbei Laffer, suma prelevărilor obligatorii este o funcţie crescătoare a ratei
presiunii fiscale, dar numai până la un anumit prag maximal, notat cu M, ce corespunde
nivelului maximal al curbei, după care devine o funcţie descrescătoare a acestei rate, ea
mergând până la anulare dacă rata ar atinge nivelul teoretic de 100%.
Mai precis, curba Laffer se divide în două zone: zona din stânga, denumită normală
sau admisibilă, în care se subliniază ideea că reducerea bazei impozabile este inferioară
creşterii ratei presiunii fiscale şi zona din dreapta, denumită zona inadmisibilă, prin care se
evidenţiază că orice creştere a presiunii fiscale nu este suficientă pentru a compensa reducerea
bazei de impozitare, pe care o provoacă, rezultând, prin urmare, o diminuare a sumei
încasărilor obţinute de puterea publică.
Atunci când contribuabilii se află în zona inadmisibilă a curbei Laffer, ei au ca
răspuns, la gradul ridicat de fiscalitate, fie substituirea venitului impozabil cu timp liber
neimpozabil, fie evaziunea fiscală, astfel încât totalul veniturilor impozabile se diminuează.
Ceea ce se poate desprinde din urmărirea reprezentării grafice a curbei lui Laffer este
că, în afara nivelului maxim al încasărilor M corespunzător ratei T 2 , o aceeaşi sumă poate fi

72
Citat de N. Hoanţă, „Evaziunea fiscală”, Editura Tribuna Economică, Bucureşti, 1977, p. 170
73
Ion Botea, „Evaziunea fiscală şi căile de combatere a acesteia”, teză de doctorat, Academia de Studii
Economice, Bucureşti, 2002, p. 42

56
furnizată de două rate ale presiunii fiscale, care sunt situate una în zona admisibilă, alta în
zona inadmisibilă (astfel suma N poate rezulta atât în T 1 cât şi în T 3 ).
Reducerea presiunii fiscale în vederea creşterii încasărilor fiscale are, însă o
dimensiune temporală, deoarece oamenii au nevoie de timp pentru a răspunde unui nivel mai
redus de taxe.
Pe termen scurt, aceştia vor avea o reţinere în a face noi investiţii sau a intra în
legalitate, acestea depinzând de credibilitatea pe termen lung a reducerii taxelor de către
guvern.
Deşi economişti din întreaga lume au manifestat interes pentru stabilirea unui prag
optim al presiunii fiscale, în scopul fundamentării deciziilor de politică fiscală, deocamdată
curba Laffer rămâne o prezentare teoretică, nepermiţând identificarea cu exactitate a ratei
presiunii fiscale optime, care este variabilă de la o ţară la alta şi de la o circumstanţă la alta.

Întrebări şi teme de reflecţie:

1. Enumeraţi şi comentaţi criteriile de evaluare a sistemelor fiscale;

2. Realizaţi o analiză comparativă a principalelor modificări care au


determinat schimbări în structura impozitelor directe şi indirecte;

3. Comentaţi principalele modificări ale impozitului pe proprietate din


stuctura veniturilor bugetelor locale;

4. Precizaţi care sunt elementele definitorii ale federalismului fiscal;

5. Definiţi curba lui Laffer şi interpretaţi semnificaţia indicatorilor;

Bibliografie:
Cosma D, Lubăneţ Buget şi Trezorerie Publică, Editura Augusta, Timişoara, 1998
Aurora.
Drehuţă E., Bugetul public, Editura Agora, Bacău. 1992
Neamţu Gh.
Duverger M. Finances Publique, Presses Universitaire de France, Paris, 1978
Gaudemet P.-M. et Budget et Trésor, 7eed, Montchrestien, 1996;
Molinier J. Emprunt et fiscalité, 7eed, Montchrestien, 1996
Herber V.P. Modern Public Finance, 3rded, Homeword, III, Richard D. Irwin, Inc.,
1975
Moşteanu Tatiana Buget şi trezorerie publică, Editura Universitară, Bucureşti, 2003, 2005
Musgrave R. A. Economics of fiscal federalism, 1971
The Theory of Public Finance, New York, McGraw Hill, 1959
Olivia E. Finances publiques, 2eed, Sirey, coll. «Aide - mémoire», 2004
Paysant A. Finances publiques, 5eed, A. Collin, coll. «U», 1999;
Finances locales, PUF, 1993
Philip L. Finances publiques, 7eed, Cujas, 2000
Picard J. – F. Finances publiques, Litec, 1997
Talpoş I. Finanţele României, Editura Sedona, Timişoara, 1997

57
Capitolul III
Cheltuielile publice şi indicatorii de analiză – de la concept la
teoriile de creştere ale acestora

1
3.1. Conceptul de cheltuială publică – trăsături şi elemente definitorii

Cheltuielile publice sunt un concept financiar al cărui conţinut îl reprezintă


exprimarea în formă bănească a relaţiilor economico-sociale stabilite între stat (pe de o parte)
şi persoane fizice şi juridice (pe de altă parte) în calitate de operatori de servicii, cu ocazia
folosirii resurselor financiare ale statului şi în scopul exercitării funcţiilor şi atribuţiilor
acestuia.
Conceptul de cheltuieli publice este legat de îndeplinirea funcţiei de alocare a
finanţelor publice şi anume de componenţa ei privind repartizarea şi utilizarea resurselor
financiare ale statului. În sfera de cuprindere a acestor cheltuieli se includ, după criteriul
instituţiei care le efectuează:
1. cheltuieli publice efectuate de administraţiile publice centrale de stat care pot fi
structurate după sursa de finanţare în:
a. finanţate din bugetul de stat (bugetul central de stat, în cazul statelor
federative);
b. finanţate din bugetul asigurărilor sociale de stat;
c. finanţate din fonduri speciale (bugetare sau extrabugetare).
2. cheltuieli publice efectuate de administraţiile publice locale care, în cazul
statelor federative, se regăsesc pe două nivele ale ierarhiei structurii administrativ-teritoriale:
a. efectuate de organele administrativ-teritoriale intermediare (state, provincii
şi regiuni, ş.a.)
b. efectuate de organele administrativ-teritoriale locale (oraşe, comune, etc.)
3. cheltuieli publice efectuate de organisme /administraţii internaţionale
/supranaţionale.
Unele dintre aceste cheltuieli pot fi transferuri între componentele sistemului naţional
de bugete. Dacă luăm drept criteriu includerea sau nu a acestor transferuri în cheltuielile
publice, acestea se clasifică în:
1. cheltuieli neconsolidate, care cuprind respectivele transferuri, fiind deci totalul
cheltuielilor publice din sistemul naţional de bugete:

TCP=Cc+Ci+Cl

unde: TCP= total cheltuieli publice;


Cc= cheltuieli publice ale administraţiilor publice centrale;
Ci= cheltuieli publice ale organelor administrativ-teritoriale intermediare;
Cl= cheltuieli publice ale organelor administrativ-teritoriale locale.
2. cheltuieli consolidate, care nu cuprind respectivele transferuri:

CPC = TCP –T

unde: CPC = cheltuieli publice consolidate


T = transferuri între administraţiile publice centrale şi cele intermediare şi locale.
Destinaţia cheltuielilor publice generează o structură a lor pe două componente:
1. avans de produs intern brut, reprezentând cheltuieli ale instituţiilor publice
pentru formarea brută de capital;
2. consum definitiv de produs intern brut, reprezentând orice alte cheltuieli ale
instituţiilor publice, numite în mod obişnuit şi curente sau de funcţionare.

Cheltuielile publice pot fi structurate şi după criteriul sursei de finanţare:

2
1. cheltuieli bugetare, finanţate din bugetul de stat, din bugetul asigurărilor
sociale de stat, din bugetele locale/intermediare sau din bugetele instituţiile publice
autonome;
2. cheltuieli finanţate din fonduri cu destinaţie specială;
3. cheltuieli extrabugetare; finanţate din resurse financiare neincluse în bugetele
administraţiilor/instituţiilor publice; veniturile care se pot constitui ca extrabugetare sunt
menţionate sau decurg din prevederi legale; cheltuielile efectuate din aceste venituri sunt
stabilite în mod autonom de administraţia / instituţia publică ce a realizat venituri
extrabugetare; atât veniturile, cât şi cheltuielile respective sunt definite într-un plan de
venituri şi cheltuieli extrabugetare şi sunt supuse controlului financiar privind legalitatea
constituirii /utilizării lor;
4. cheltuieli efectuate din bugetul Trezoreriei publice (în statele în care legea
prevede execuţia bugetului de stat prin Trezoreria publică.)
Toate aceste patru criterii de structurare a cheltuielilor publice au în vedere
conţinutul lor.
Din acest conţinut rezultă evident deosebirea între cheltuielile publice şi cheltuielile
bugetare:
a) sfera cheltuielilor publice o include pe cea a cheltuielilor bugetare, adică acestea din
urmă sunt parte a celor dintâi şi le include numai pe cele efectuate din bugetul de stat, din
bugetele locale / intermediare şi din bugetul asigurărilor sociale de stat. Cheltuielile publice le
includ pe aceste şi în plus pe cele efectuate din fonduri extrabugetare, din fondurile
autorităţilor / instituţiilor internaţionale sau din veniturile proprii obţinute de instituţiile
publice.
b) cheltuielile bugetare se efectuează pe baza creditelor bugetare, în timp ce
cheltuielile publice se efectuează şi pe baza altor surse financiare decât creditele bugetare.
Aceasta înseamnă că efectuarea cheltuielilor bugetare se poate face strict în limita şi pe baza
aprobării lor de către Parlament sau de către autoritatea intermediară / locală investită de
acesta pentru a aproba bugete. Aceasta mai înseamnă şi că efectuarea cheltuielilor bugetare
este determinată nu numai de constituirea /existenţa resurselor de finanţare, ci şi, în mod
neapărat, de existenţa aprobării din partea organului legislativ pentru efectuarea lor.

3.2. Modelarea matematică a angajării cheltuielilor publice – bază pentru


eficientizarea consumului de resurse publice

Utilizarea resurselor publice în condiţii de eficienţă, eficacitate şi economicitate


(potrivit teoriei celor 3 E) constituie o preocupare majoră a oricărui ordonator de credite
interesat de gestionarea unor resurse publice cu un pronunţat caracter limitat.
Apelarea la furnizarea de bunuri şi prestarea de servicii cu regularitate, pentru ca
instituţia publică să-şi poată desfăşura activitatea, face ca ordonatorii de credite să identifice,
cu respectarea legislaţiei în vigoare, cele mai bune oferte din punct de vedere tehnic şi
economic, care să corespundă cel mai bine sub aspectul raportului calitate – preţ nevoilor pe
care instituţiile şi ordonatorii de credite le au pentru a asigura prestarea de servicii publice.
Pentru a construi modelul matematic amintit, s-a pornit de la ideea unei achiziţii de
bunuri (necesare instituţiei publice) pentru care, după organizarea procedurilor legale
(licitaţie, cerere de oferte de preţ, negociere sau cumpărare directă) au fost primite două oferte
notate cu O 1 şi O 2 .
Oferta O 1 are caracteristicile tehnice notate cu CT 1 (exemplu: durată de execuţie sau
perioadă de garanţie) şi caracteristicile economice notate cu CE 1 (exemplu: preţul). Oferta O 2
are caracteristicile tehnice notate cu CT 2 cu condiţia CT 2 > CT 1 şi caracteristicile economice
CE 2 cu condiţia CE 2 < CE 1 .

3
Ordonatorul de credite dispune astfel de cele două oferte dependente de criteriul
economic şi cel tehnic conform relaţiilor:
O1 = f (CE 1 , CT1 ) O 2 = f (CE 2 , CT2 )

În condiţiile: CT2 > CT1 şi CE1 > CE 2


Problema pe care o are de soluţionat ordonatorul de credite este de a alege cea mai
bună ofertă care corespunde următoarelor criterii:
a) cel mai mic preţ dintre CE1 şi CE 2
b) cea mai mică durată de execuţie dintre CT1 şi CT2
Modelarea matematică continuă cu atribuirea de punctaje corespunzătoare pentru
cele două criterii astfel:
a) criteriului economic i se atribuie punctajul n 1 max
b) criteriului tehnic i se atribuie punctajul n 2 max
Cele două punctaje atribuite trebuie să satisfacă relaţia: n 1 max + n 2 max = 100
Fiecare ofertă va avea punctajele determinate astfel:
1) pentru criteriul economic CE, oferta O 2 va primi punctajul maxim deoarece
are preţul cel mai mic (CE 1 > CE 2 ), în timp ce oferta O 1 va primi un punctaj proporţional cu
ponderea pe care criteriul economic CE 2 o deţine în criteriul economic CE1 înmulţit cu
CE 2
numărul maxim de puncte potrivit relaţiei de calcul: PO1 (CE) = x n 1 max , unde:
CE 1
PO 1 (CE) – punctajul ofertei O 1 în funcţie de criteriul economic
CE 1 – preţul aferent ofertei O 1 mai mare decât preţul ofertei O 2
CE 2 – preţul aferent ofertei O 2 mai mic decât preţul ofertei O 1
2) pentru criteriul tehnic CT, respectând acelaşi algoritm ca la criteriul economic,
oferta O 1 va primi punctajul maxim deoarece are durata de execuţie cea mai mică, iar pentru
oferta O 2 punctajul se va stabili proporţional cu ponderea pe care durata de execuţie a ofertei
O 1 o deţine în durata de execuţie a ofertei O 2 , înmulţit cu numărul maxim de puncte pentru
CT1
criteriul tehnic potrivit relaţiei de calcul: PO 2 (CT) = x n 2 max , unde:
CT2
PO 2 (CT) – punctajul ofertei O 2 în funcţie de criteriul tehnic
CT 1 – durata de execuţie aferentă ofertei O 1 mai mică decât durata de execuţie
aferentă ofertei O 2
CT 2 – durata de execuţie aferentă ofertei O 1 mai mare decât durata de execuţie
aferentă ofertei O 2
Punctajele finale obţinute de cele două oferte în funcţie de criteriul economic şi
respectiv tehnic se vor stabili după următorul procedeu:
CE 2
PO1 = n 2 max + x n 1 max
CE1
CT
PO 2 = 1 x n 2 max + n 1 max
CT2
Ordonatorul de credite va avea de rezolvat situaţia: O C = max (PO1 , PO 2 ) unde:
O C – oferta câştigătoare stabilită pe baza punctajului maxim
PO 1 – punctajul total al ofertei O 1 format din punctajele obţinute pentru criteriul
economic şi tehnic

4
PO 2 – punctajul total al ofertei O 2 format din punctajele obţinute pentru criteriul
economic şi tehnic

Generalizând modelul prezentat pentru n oferte, ordonatorul de credite va avea de


rezolvat, pornind de la criteriile de selecţie a ofertelor de regulă tehnice şi economice,
următoarele probleme:
a) atribuirea de punctaje pentru criteriul economic şi criteriul tehnic, în practică
recomandându-se pentru criteriul economic atribuirea unui număr de 70
puncte, iar pentru criteriul tehnic 30 puncte;
b) stabilirea pentru fiecare ofertă în parte. a punctajelor aferente criteriului
economic;
c) stabilirea pentru fiecare ofertă în parte a punctajelor aferente criteriului
tehnic;
d) rezolvarea de către ordonatorul de credite a situaţiei determinate de
max (PO1 , PO 2 ,........, PO n ) .
Modelul matematic prezentat poate asigura utilizarea resurselor financiare publice
locale în condiţii de eficienţă, cerinţă majoră ce trebuie respectată atunci când se
achiziţionează bunuri şi servicii publice.
Modelul prezintă dezavantajul atribuirii de punctaje după importanța pe care
criteriile de selecție o au pentru ordonatorul de credite (e vorba de cele două criterii tehnic
și economic) care trebuie să fie compatibile cu criteriile de selecţie a ofertelor. Cele mai
utilizate criterii sunt cel mai mic preţ şi cea mai bună durată de execuţie, rolul major în
definirea acestora revenindu-i autorităţii contractante.

3.3. Logica clasificației economice și funcționale a cheltuielilor bugetar e

În practica bugetară a României, structura cheltuielilor bugetare, ca parte a celor


publice, a cunoscut modificări pronunţate şi alerte mai ales după 1990. Reformarea economiei
şi a statului a necesitat şi o reformă a bugetului în toate componentele procesului bugetar. Se
regăsesc în aceasta reforma fiscală, elemente ale reformei administrative şi instituţionale,
aspecte ale reformei legislative, etc. În planul structurii cheltuielilor bugetare, bugetul de stat,
aşa cum este aprobat prin legi bugetare anuale include la cheltuieli o structură axată în
principal pe trei criterii.
Clasificaţia economică grupează cheltuielile în capitole, subcapitole, articole şi
aliniate, ceea ce permite conturilor din contabilitatea publică să fie în măsură să reflecte fidel
alocarea fondurilor şi execuţia bugetară. Structura cheltuielilor bugetare, conform acestei
clasificaţii, se prezintă astfel:
I. Cheltuieli curente, din care:
a) Cheltuieli de personal;
b) Cheltuieli materiale şi servicii;
c) Subvenţii;
d) Prime;
e) Transferuri, din care:
e1) consolidabile: de la bugetul de stat către bugetele locale şi
fondurile speciale;
e2) neconsolidabile; burse, alocaţii, pensii, ajutoare,
indemnizaţii, contribuţii, cotizaţii, subvenţii, unele dobânzi bancare, ş.a.
pentru studenţi şi elevi, copii, IOVR, alte persoane defavorizate
/handicapate, organisme internaţionale, etc.
f) Dobânzi aferente datoriei publice,

5
g) Rezerve.
II. Cheltuieli de capital.
III. Împrumuturi acordate.
IV. Rambursări de credite şi plăţi de dobânzi şi comisioane, din care:
1. privind creditele externe;
2. privind creditele interne.
Clasificaţia funcţională grupează cheltuielile pe natura serviciilor publice, ceea ce
permite identificarea sectoarelor de activitate finanțate din resurse publice, astfel:
I. Servicii publice generale, în care se include sectorul „Autorităţi publice”:
Preşedinţia, autorităţile legislative, cele judecătoreşti, cele executive şi alte organe ale
autorităţilor publice.
II. Apărare, ordine publică şi siguranţă naţională, în care se includ armata, poliţia,
protecţia şi paza contra incendiilor, jandarmeria, instituţiile siguranţei naţionale ş.a.
III. Cheltuieli social-culturale, în care se includ sectoarele „Învăţământ”, „Sănătate” şi
„Asistenţă socială”.
IV. Servicii şi dezvoltare publică, locuinţe, mediu şi ape.
V. Acţiuni economice, care include marile sectoare din economie, industrie, agricultură
şi silvicultură, transporturi şi comunicaţii, alte sectoare economice.
VI. Alte acţiuni, în care se includ cercetare ştiinţifică şi alte acţiuni.
VII. Transferuri.
VIII. Împrumuturi acordate.
IX. Plăţi de dobânzi şi alte cheltuieli privind datoria publică.
X. Fonduri de rezervă.
Clasificaţia administrativă sau instituţională grupează cheltuielile pe instituţii
publice centrale autonome, cum sunt ministerele, agenţiile guvernamentale, ş.a. Toate acestea
au statut de ordonator de credite principal, care primeşte resurse şi le defalcă pentru nevoi
proprii şi pentru instituţiile care le sunt subordonate (ordonatori de credite secundari, care, în
plan bugetar, au atribuţii similare vis a vis de unităţile care le sunt subordonate – adică
ordonatori de credite terţiari).
În buget, cheltuielile apar întâi reflectate pe total conform clasificaţiei economice. În
continuare apar cheltuielile defalcate pe părţi conform clasificaţiei funcţionale, prezentate
distinct pe sectoare şi în cadrul lor detaliat pe capitole, subcapitole, articole şi aliniate
prevăzute în clasificaţia economică.
Astfel, de exemplu, la partea a III-a, sectorul „Învăţământ” sunt înscrise toate
cheltuielile făcute în acest scop, indiferent de ministerul /instituţia care le face, defalcat pe
capitolele de cheltuieli „Curente” (de personal, materiale şi servicii, şi altele dacă este cazul)
şi „De capital”. Practic, celelalte capitole (împrumuturi şi rambursări) nu apar, nefiind
specifice acestui sector de activitate. Aceste cheltuieli reprezintă totalul cheltuielilor pentru
învăţământ prevăzute în clasificaţia administrativă la fiecare minister în parte, deoarece astfel
de cheltuieli tipice pentru Ministerul Educaţiei Naţionale sunt efectuate ca şi cheltuielile
netipice de către alte ministere cum sunt: Ministerul Apărării, Ministerul de Interne,
Ministerul Transporturilor, ş.a.
3.4. Indicatori de analiză ai nivelului, structurii
și dinamicii cheltuielilor
publice

Aprecierea efectelor intervenţiei statului în viaţa socială şi în economie, se realizează


prin intermediul indicatorilor ce caracterizează nivelul, structura şi dinamica cheltuielilor
publice. Acest tip de analiză se referă nu numai la stadiul execuției bugetului de stat sau a

6
oricărei altă componentă din bugetul public ciși la implicațiile pe care astfel de cheltuieli le
au asupra indicatorilor macroeconomici.

3.4.1 Indicatori privind nivelul cheltuielilor publice

Nivelul cheltuielilor publice totale şi al diferitelor categorii de cheltuieli se apreciază


atât static (la un moment dat), cât şi dinamic (în evoluţie pe o perioada de timp), pe baza
următorilor indicatori :
a) nivelul cheltuielilor publice , în expresie nominală şi reală;
b) ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut;
c) nivelul cheltuielilor publice pe locuitor.
a) Nivelul cheltuielilor publice (CP). Acest indicator poate fi exprimat în
mărime nominală (în preţuri curente ale anului considerat) sau în mărime reală (în preţuri
constante , în preţurile unui anumit an luat ca bază de comparaţie). Exprimarea în mărime
reală, înlătură influenţa fenomenului inflaţionist (de creştere a preţurilor).
b) Ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut (gCP, gCPi). Indicatorul
se calculează ca raport procentual între nivelul cheltuielilor publice totale sau parţiale
(categorii sau subcategorii) şi P.I.B., după relaţia :
CP
- pentru totalul cheltuielilor : gCP / PIB = x100 , unde:
PIB
CP = cheltuieli publice totale
PIB = produsul intern brut

- pentru fiecare categorie (subcategorie) de cheltuieli :


CPi
gCPi = x100 , unde:
PIB

CPi = cheltuieli publice din categoria i


PIB = produsul intern brut
c) Nivelul mediu al cheltuielilor publice pe locuitor (CPloc). Relaţia de calcul
utilizată pentru calculul acestui indicator, este:
CP
CPloc = , unde:
N
CP = cheltuielile publice totale
N = numărul de locuitori ai anului pentru care se efectuează calculul.
Aceşti indicatori se pot exprima atât în monedă naţională, cât şi într-o monedă
internaţională, pentru a le conferi putere de comparaţie internaţională.

3.4.2 Indicatori privind structura cheltuielilor publice

Analiza cheltuielilor publice ale unei ţări se poate realiza atât global , pe baza
nivelului total al acestora, cât şi sub aspect structural, pe diferite categorii în cadrul unor
criterii de clasificare, specifice fiecărei ţări sau cu valabilitate generală în cadrul organismelor
internaţionale. Cele mai folosite tipuri de clasificări ale cheltuielilor publice sunt
clasificarea funcţională (după scopul alocării) şi clasificarea economică (după
caracteristicile economice ale cheltuielilor publice ca mod de tranzacţie guvernamentală).
Structura cheltuielilor publice este exprimată prin proporţiile pe care le au categoriile
de cheltuieli , în cadrul criteriilor de clasificare , în totalul cheltuielilor publice.
Se utilizează următoarea formulă de calcul:

7
CPi
gsCPi = x100 , unde:
CP
gsCPi = greutatea specifică (ponderea) cheltuielii publice a categoriei „i” în
totalul cheltuielilor publice
CPi = cheltuiala publică din categoria „i”
CP = cheltuielile publice totale
Structura cheltuielilor publice, exprimate în ponderi, ne arată, în fiecare an bugetar,
cum sunt direcţionate resursele financiare publice, în ce proporţii, spre diferitele categorii de
obiective şi acţiuni.

3.4.3 Indicatori privind dinamica cheltuielilor publice

Pentru aprecierea corectă a cheltuielilor publice , este necesar să se urmărească


dinamica acestora, respectiv modificarea (creşterea sau scăderea) nivelului acestora în timp .
Dacă între cele două momente ale analizei în dinamică, respectiv perioada de bază
(to) şi perioada curentă (t1) apar modificări de ordin monetar (depreciere ori apreciere
monetară), prezentarea comparativă a datelor în mărimi nominale (preţuri curente) poate da o
imagine deformată asupra evoluţiei cheltuielilor. De aceea, pentru corectarea influenţelor
determinate de modificarea puterii de cumpărare a monedei, este necesară exprimarea
modificării cheltuielilor în mărimi reale (preţuri constante).
Transformarea nivelului cheltuielilor, din mărimi nominale în mărimi reale, se
realizează cu ajutorul indicelui de preţ, conform relaţiei:

CPn0 CPn1
C Pr0 = C Pr1 = , unde:
Ip0 Ip1

CPr0 = cheltuieli publice recalculate pentru perioada de bază ;


CPr1 = cheltuieli publice recalculate pentru perioada curentă ;
CPn0 = cheltuieli publice ale perioadei de bază , exprimate în preţuri curente
CPn1 = cheltuieli publice ale perioadei curente , exprimate în preţuri curente
Ip0 = indicele preţurilor din perioada de bază , faţă de perioada de referinţă
(preţurile unui an luat ca punct de comparaţie);
Ip1 = indicele preţurilor din perioada curentă

Indicatorii dinamicii cheltuielilor publice sunt:


a) modificarea nominală a cheltuielilor publice;
b) modificarea reală a cheltuielilor publice;
c) modificarea ponderii cheltuielilor publice în produsul intern brut ;
d) modificarea nivelului mediu al cheltuielilor publice pe locuitor ;
e) modificarea structurii cheltuielilor publice ;
f) indicatorul privind corespondenţa dintre creşterea cheltuielilor publice şi
creşterea produsului intern brut ;
g) elasticitatea cheltuielilor publice în raport cu produsul intern brut .

a) Modificarea nominală a cheltuielilor publice


Modificarea (creşterea sau scăderea) nominală a cheltuielilor publice poate fi
exprimată în două moduri:
1) în mărimi absolute;
2) în mărimi relative.

8
a1) Modificarea nominală a cheltuielilor publice în mărimi absolute
(∆CPn1/0) .
Calculul se face prin diferenţa dintre nivelul cheltuielilor publice în preţuri curente
ale anului curent (CPn1) şi cheltuielile publice în preţuri curente ale anului de bază (CPn0) ,
după relaţia:
∆CPn1/0 = CPn1 – CPn0

a2) Modificarea nominală a cheltuielilor publice în mărimi relative (∆%CPn1/0)


Acest indicator exprimă procentual şi reflectă proporţia modificării cheltuielilor
publice , în sensul creşterii sau al reducerii.

Cpn1 − Cpn0
∆%CPn1 / 0 = x100 sau
Cpn0

Cpn1
∆%CPn1 / 0 = x100 − 100
Cpn0

b) Modificarea reală a cheltuielilor publice


Acest indicator exprimă modificarea cheltuielilor publice, eliminând influenţa
modificărilor preţurilor, de la o perioadă la alta (prin recalculare , în funcţie de indicele
preţurilor).
Indicatorul se poate exprima în două moduri:
1) în mărimi absolute;
2) în mărimi relative.

b1) Modificarea reală a cheltuielilor publice în mărimi absolute(∆CPr1/0) .


Calculul se face prin diferenţa dintre nivelul cheltuielilor publice (recalculat în
preţuri constante) ale anului curent (CPr1) şi cheltuielile publice (în preţuri constante) ale
anului de bază (CPr0), după relaţia:

∆CPr1/0 = CPr1 – CPr0

b2) Modificarea reală a cheltuielilor publice în mărimi relative(∆%CPr1/0)


Acest indicator se exprimă procentual şi se poate calcula asfel :

Cpr1 − Cpr 0
∆%C Pr 1 / 0 = x100 sau
Cpr 0

Cpr1
∆%C Pr 1 / 0 = x100 − 100
Cpr 0

c) Modificarea ponderii cheltuielilor publice în produsul intern brut


Indicatorul se exprimă în mărime relativă şi se calculează făcându-se diferenţa dintre
ponderea cheltuielilor publice în P.I.B. în perioada curentă şi ponderea cheltuielilor publice
în P.I.B. în perioada de bază, conform relaţiei:

9
 CP  CP1 CP0
∆  = x100 − x100
 PIB 1 / 0 PIB1 PIB0

Calculul se poate face atât pe total cheltuieli, cât şi pe principalele categorii de


cheltuieli.

d) Modificarea nivelului mediu al cheltuielilor publice pe locuitor


Acest indicator reflectă modificarea nivelului mediu al cheltuielilor publice pe
locuitor în perioada supusă analizei. Calculul se efectuează prin diferenţa dintre cheltuielile
publice pe locuitor din anul curent şi aceleaşi cheltuieli, dar din anul de bază , după relaţia:

∆CPloc = CPloc1 – CPloc2

e) Modificarea structurii cheltuielilor publice (∆gsCPi1-0)


Indicatorul se calculează făcându-se diferenţa dintre ponderea cheltuielilor publice,
din categoria „i”, în total cheltuieli publice, pentru perioada curentă şi ponderea aceleaşi
cheltuieli publice „i”, în total cheltuieli publice, pentru perioada de bază.
Calculul se poate face, pentru fiecare categorie de cheltuieli şi pe subdiviziuni ale
acestei categorii.
Relaţia de calcul este următoarea:
∆gsCPi1/0 = gsCPi1 – gsCPi0, unde:

CPi0
gsCPi0 = x100
CP0
CPi1
gsCPi1 = x100
CP1

f) Indicatorul privind corespondenţa dintre cheltuielile publice şi creşterea


produsului intern brut
Indicatorul se calculează după formula :

I CP1/0 CP1 /CP0


K= = unde
I PIB1/0 PIB1 /PIB 0

ICP1/0 = indicele creşterii cheltuielilor publice


IPIB1/0 = indicele creşterii produsului intern brut
Acest indicator poate îmbrăca următoarele valori:

CP1 PIB1
* K > 1, respectiv > ,
CP0 PIB0

caz în care ritmul de creştere a cheltuielilor publice devansează ritmul de creştere a


produsului intern brut.

CP1 PIB1
* K = 1, respectiv =
CP0 PIB0
în această situaţie ritmurile de creştere a celor doi indicatori sunt egale

10
CP1 PIB1
* K < 1, respectiv <
CP0 PIB0
în cazul acesta , ritmul de creştere a produsului intern brut devansează ritmul de
creştere a cheltuielilor publice.

g) Elasticitatea cheltuielilor publice în raport cu produsul intern brut(eCP/PIB)


Indicatorul se calculează folosind următoarea relaţie:

∆CP / CP
eCP / PIB =
∆PIB / PIB

∆CP = CP1 – CP0


∆PIB = PIB1 – PIB0

CP şi∆CP = cheltuielile publice şi modificarea acestora în perioada de


referinţă
PIB şi∆PIB = produsul intern brut şi modificarea acestuia în perio ada de
referinţă
Elasticitatea cheltuielilor publice în raport cu produsul intern brut (eCP/PIB) măsoară
reacţia şi amplitudinea acestei reacţii, a modificării cheltuielilor publice determinată de
modificarea produsului intern brut .
De obicei , la o creştere a produsului intern brut corespunde o creştere a cheltuielilor
publice şi invers , dar reacţiile sunt de mărimi diferite , cuantificate în dimensiunea
elasticităţii.
Elasticitatea poate lua următoarele valori :
* eCP / PIB > 1
Aceasta înseamnă că modificarea relativă a cheltuielilor publice este mai redusă
decât modificarea relativă a produsului intern brut , respectiv cheltuielile publice sunt
inelastice în raport cu produsul intern brut .
* eCP / PIB = 1
În această situaţie , cheltuielile publice se modifică în aceeaşi propoziţie cu
modificarea produsului intern brut , respectiv elasticitate unitară (proporţională) .
* eCP / PIB < 1
Cheltuielile publice sunt elastice în raport cu produsul intern brut , iar la o modificare
a acestuia , cheltuielile publice se modifică mai rapid .
Pentru a avea o analiză mai detaliată a cheltuielilor publice se pot folosi fracţii care
să arate dezvoltarea tipurilor individuale de cheltuieli (apărare , educaţie , sănătate , etc.).
Elasticitatea lor poate fi analizată în relaţie cu produsul intern brut sau cu volumul global al
cheltuielilor publice (de exemplu , elasticitatea cheltuielilor pentru sănătate).
În înţelegerea cheltuielilor publice , elasticităţile cheltuielilor parţiale sunt mai
importante decât cheltuielile globale în relaţie cu P.I.B. Ele fac posibilă recunoaşterea
schimbărilor în structura cheltuielilor şi în acelaşi timp , arată dimensiunea schimbărilor în
politica de cheltuieli.

3.5. Câteva reflecții r efer itoar e la teoriile creşterii cheltuielilor publice

Există un interes crescând în ce priveşte cheltuielile bugetului public, demonstrat prin


interesul pentru Noul Management Public, în Marea Britanie, pentru Reinventarea Guvernării

11
, în S.U.A., precum şi pentru alte iniţiative de administraţie publică în ţările O.C.D.E.
(Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică). Prin cheltuieli, guvernele
influenţează scopul şi activităţile în sectorul public, dimensionarea sectorului public şi privat
ca parte din P.I.B., precum şi comportamentul indivizilor care suportă schimbările survenite
în dimensionarea veniturilor proprii.
Bugetele publice reprezintă întotdeauna o relaţie dintre două variabile: venituri şi
cheltuieli. În aceste calcule există două tendinţe contrarii, şi anume:
- presiunea în favoarea creşterii cheltuielilor publice (cetăţenii vor mai multe servicii
publice);
- presiunea pentru reducerea impozitelor (cetăţenii caută să-şi reducă povara fiscală şi
să păstreze mai mulţi bani).
Dacă veniturile nu acoperă cheltuielile , trebuie luată în calcul o metodă de abordare
a deficitului bugetului public şi impactul potenţial asupra sistemului economic prin rate mai
înalte ale dobânzilor sau prin presiuni inflaţioniste mai mari . Dacă cheltuielile publice sunt
finanţate pe baza cre șterii fisca lităţii, există un impact politic (revolta contribuabililor) care
poate contracara acţiunea guvernului de creştere neraţională a cheltuielilor publice . În cazul
finanţării prin împrumut a deficitului bugetar , există pericolul măririi ratei dobânzilor , ceea
ce ar putea înăbuşi creşterea economică a sectorului privat sau ar putea duce la apariţia
inflaţiei , din cauza pompării de prea mulţi bani în economie.
Analizând evoluţia cheltuielilor publice se constată o continuă creştere a acestora în
majoritatea ţărilor dezvoltate . O astfel de analiză trebuie să ia în calcul factorii pe termen
lung , cum ar fi dezvoltarea demografică, efectul de demonstrare, influenţa politică,
schimbările tehnologice, inflaţia.
Factorii demografici au un impact considerabil asupra creşterii cheltuielilor publice
şi, de aceea, este foarte importantă analizarea modificării acestora. Factorii demografici
influenţează cheltuielile publice prin:
- creşterea absolută a populaţiei;
- schimbarea structurii demografice a populaţiei.
Serviciile incluse în sectorul public şi finanţate de la bugetele publice, de exemplu
sănătatea, educaţia, bibliotecile etc. sunt foarte legate de populaţie şi astfel, foarte sensibile la
schimbările demografice. Atât creşterea populaţiei cât şi schimbările structurii demografice
(de exemplu îmbătrânirea populaţiei în majoritatea ţărilor vest şi central europene care
presupune cheltuieli publice mai mari pentru această grupă de vârstă, decât pentru grupele de
vârstă inferioare din cauza nivelului mai mare de îmbolnăviri şi a nevoii sporite de asistenţe
sociale şi de sănătate) afectează creşterea cheltuielilor publice.
Un alt factor care afectează creşterea cheltuielilor publice este cel al transformărilor
tehnologice (de exemplu, transformările în tehnologia de armament au cauzat o creştere a
cheltuielilor pentru apărare şi siguranţă).
De asemenea creşterea nivelului cheltuielilor guvernamentale apare atunci când
cetăţenii compară nivelul de venit public şi de servicii din ţara lor cu cel existent în alte ţări.
Acest comportament se numeşte efect de demonstrare.
Fiecare ţară are un nivel propriu de cheltuieli publice şi de servicii. Dar există
tendinţa de urmare a altor ţări în ce priveşte nivelul de venituri publice şi de servicii, în urma
unor presiuni publice sau din proprie iniţiativă a guvernului ,acest lucru reflectându-se într-o
cerere mai mare de cheltuieli publice.
Mulţi economişti cred că influenţele cele mai importante exercitate asupra creșterii
cheltuielilor publice, le reprezintă factorii socio–politici. Impactul asupra acestor factori
poate fi explicat în termenii modificării strategiei statutului cu privire la bunăstarea socială, în
cei ai întăririi funcţiilor fiscale (mai ales funcţia redistributivă) şi ai copierii politicilor sociale

12
din ţările cele mai dezvoltate (efectul de demonstrare) toate reprezentând baza adoptării de
decizii colective . Exisă mai multe teorii referitoare la creşterea cheltuielilor publice.
Legea Wagner cu privire la creşterea activităţii statului
Una din cele mai populare teorii a fost cea propusă de economistul german Adolph
Wagner (1835-1917) autor al Manifestului de la Eisenach (1872) care reclama intervenţia
statului în domeniul social. Wagner a enunţat în 1880 o lege „a extinderii crescânde a
activităţilor publice şi, în special, ale statului”, conform căreia creşterea locului cheltuielilor
publice în ansamblul activităţilor economice este legată de industrializare. Aceasta este
însoţită , în fapt , de o dezvoltare a urbanizării, de o complexitate crescândă a activităţilor
economice şi de o ridicare a nivelului de viaţă.
Este necesar ca statul, în aceste condiţii, să intervină şi să cheltuiască mai mult pentru
a dezvolta acţiunea sa de reglare şi de reducere a tensiunilor de orice fel , mai ales a celor
rezultate din urbanizare (cheltuieli de administraţie generală , de menţinere a ordinii şi cele
aferente justiţiei), pentru a răspunde nevoilor crescânde ale indivizilor în domeniul educaţiei,
culturii şi acţiunii sociale, precum şi pentru realizarea lucrărilor de infrastructură, în special în
domeniul comunicaţiilor.
Creşterea cheltuielilor publice pentru educaţie, recreere şi cultură, sănătate şi servicii
legate de bunăstare a fost explicată de către Wagner prin elasticitatea cererii pentru aceste
activităţi în funcţie de venit. Astfel, dacă veniturile reale în economie cresc (de exemplu ,
creşte P.N.B.), cheltuielile publice pentru aceste servicii vor creşte mai mult decât
proporţional, ceea ce va conta în creşterea indicelui cheltuielilor publice în P.N.B. 1)
Ca rezultat al creşterii nivelului veniturilor, nivelul cheltuielilor guvernamentale
trebuie să crească mai repede sau mai mult decât o elasticitate 1. Totuşi , studiile empirice
care testează Legea Wagner indică faptul că elasticitatea este mai apropiată de 0,75 decât de
1 2) .
Ipoteza efectului de deplasare Peacock – Wiseman
O altă teorie referitoare la tendinţa de creştere a cheltuielilor guvernamentale este
ipoteza efectului de deplasare Peacock – Wiseman. Cei doi economişti englezi şi-au bazat
teoria pe o examinare a nivelului impozitului în Marea Britanie înainte şi după cele două
războaie mondiale . Autorii ei au observat că nivelele de impozit nu s-au întors la nivelele de
dinainte de război.
Teoria propusă de A.T. Peacock şi J.A. Wiseman afirmă: “crizele majore fac să
crească toleranţa publică faţă de nivelele mai mari de impozitare, după aceea cheltuielile
“revărsându-se” pentru a reface diferenţa dintre vechile şi noile nivele de venit. Detaliind,
Peacock – Wiseman cred că cheltuielile iau amploare pentru a folosi la maxim resursele
disponibile” 3). Peacock – Wiseman în lucrarea lor “The Growth of Public Expenditures in
Great Britain in the Years 1890 – 1955” subliniau două activităţi principale ale guvernului
care conduc la creşterea cheltuielilor publice în timp de criză. Prima este procesul de
inspectare, în cadrul căruia, pe timp de criză , guvernul ia sub control industriile cheie. A
doua, procesul de concentrare când guvernul preia unele funcţii şi activităţi ale
administraţiilor locale 4).
Analiza celor doi economişti are la bază ideea că în perioadele de criză povara fiscală
este dusă până la limita suportabilităţii populaţiei deoarece în astfel de perioade tulburi se
schimbă concepţia cetăţenilor despre fiscalitate, în sensul acceptării unei fiscalităţi mai mari,

1
Hoanţă N. ,Economie şi finanţe publice , Ed. Polirom , Iaşi , 2000 , pag. 137
2
Borcherding T., ”The Causes of Governmental Expenditure Growth : A Survey of the U.S.Evidence” in
“Journal of Public Economies , 28 , 1985
3
Wildavsky A., Webber C., “A History of Taxation and Expenditure in the Western World” , Simon L.Shuster,
New York , 1986
4
Peacock A.T., Wiseman J., “The Growth of Public Expenditure in United Kindom” , London , 1967

13
care va permite cheltuieli publice superioare, chiar şi după depăşirea unor astfel de
evenimente (război , crize etc.).
Teoria Wilensky despre statul bunăstării
Harold Wilensky oferă un argument de ideologie culturală referitor la creşterea
cheltuielilor guvernamentale legate de ideea de bunăstare . Argumentul lui Wilensky este că,
atâta timp cât creşterea economică continuă , guvernul se va afla sub presiuni politice din ce
în ce mai mari pentru a egaliza distribuirea de bogăţie şi de servicii.
Acest impuls va veni din partea celor care nu cred că au avut o parte cinstită din
oportunităţile economice, considerând că bogăţia este centrată în mâinile unui grup restrâns de
indivizi. Prin mijloace politice sau altfel, ideologia culturală consideră că statul trebuie să
furnizeze un nivel de servicii egal cu cel al persoanelor celor mai bine situate în societate.
Acest lucru atinge un nivel înalt, pe măsura intensificării creşterii economice făcând să existe,
până la un anumit punct , un “stat la bunăstării”.
Doar atunci când creşterea începe să scadă în intensitate , trebuie făcute alegerile cele
mai grele din partea populaţiei , prin intermediul guvernului în scopul reducerii cheltuielilor
statului.

Teoria Peltzman despre egalitatea în ce priveşte bogăţia şi venitul


O teorie contrară celor orientate spre creşterea economică este propusă de S. Peltzman.
În această teorie, inegalitatea în ce priveşte bogăţia de la o perioadă la alta este susţinută de
cei care au posibilităţile materiale şi influenţa politică de a menţine inegalitatea. Acesta este
argumentul esenţial al controlării de către o elită înstărită a politicii şi a bogăţiei unei societăţi.
În această situaţie, nu se va dori mărirea cheltuielilor guvernamentale, deoarece acest lucru
ar însemna o distribuire a bogăţiei de la cei bogaţi la cei săraci şi, în consecinţă, nu va avea
loc o creştere a cheltuielilor guvernului. Wildavsky şi Webber leagă Legea Peltzman de
teoriile referitoare la cultura politică şi la alegerea politică spunând că “argumentul general al
lui Peltzman este că dimensiunea guvernului răspunde intereselor articulate a celor care tind
să câştige sau să piardă din politizarea alocării de resurse. Aceasta este cultura politică. Aşa că
, extinzând legea lui Peltzman se poate spune că transformările culturale precedă şi domină
transformarea bugetului; dimensiunea de astăzi a statului este o funcţie a politicii sale de
ieri 5).
Iluzia fiscală
Ideea de iluzie fiscală este propusă şi ca motiv pentru creşterea cheltuielilor
guvernamentale. Aceasta este situaţia în care ignoranţa sau lipsa de interes îl fac pe
contribuabil să nu fie conştient de povara fiscală exercitată de impozite asupra veniturilor sau
bogăţiei sale.
În cazurile când impozitul este reţinut direct, plătitorul îşi dă seama numai de plata
netă, dar nu şi de toate sumele reţinute. Cu cât impozitul este mai puţin vizibil (cum ar fi cel
pe stat de plată , pe consum, TVA–ul), cu atât este plătitorul mai puţin conştient de povara
globală a fiscalităţii. El nu cunoaşte nici deciziile de cheltuieli publice. Aşadar, dacă un
guvern pus în faţa unei creşteri a cererii aplică un impozit mai puţin vizibil asupra plătitorului
acesta are iluzia că situaţia lui a rămas neschimbată.
Teoria alegerii publice
Atât politicienii cât şi birocraţii reprezintă motive de creştere a cheltuielilor. Teoria
alegerii publice, propusă de economistul american James Buchanan, aplică teoria economică
la ştiinţa politică afirmând că politicienii acţionează în scopul obţinerii voturilor aidoma

5
Wildavsky A., Webber C., “A History of Taxation and Expediture in the Wesrern World” , Simon L. Shuster ,
New York , 1986

14
oamenilor de afaceri care încearcă să obţină clienţi , şi unii şi ceilalţi angajându-se în activităţi
de câştigare a loialităţii şi a aderenţei faţă de produsul lor.
Buchanan, prin teoria alegerii publice (1960), demonstrează o altă faţă a guvernării
decât aceea de furnizor binevoitor de bunuri publice. Acest lucru este contrar percepţiei
populare sau celei prezente în majoritatea lucrărilor de finanţe publice, unde guvernul este fie
binevoitor, fie neutru în acţiunile sale, după cum sublinia şi Dennis Mueller referindu-se la
punctele principale ale acestei teorii 6).
Teoria birocratică
Birocraţia are şi ea un rol important în creşterea cheltuielilor publice conform teoriei
propuse de William Niskansen în cartea “Bureaucracy and Reprezentative Government”
întrucât în cazul majorităţii serviciilor publice, se plasează într-o poziţie de monopol.
Guvernul furnizează servicii prin însăşi natura lor monopoliste 7)
Aceste teorii dezvoltă mai multe raţionamente privind conţinutul şi rolul deciziei
privind cheltuielile publice şi efficienţa lor. Ele iau în studiu rolul partidelor politice în
formularea opţiunilor privind cheltuielile publice, prin redistribuirea resurselor,
comportamentele conducătorilor şi managerilor, ca subiecţi ai birocraţiei, şi fenomenele de
asimetrie şi iluzie financiară, prin încercările puterilor publice de a acorda avantaje anumitor
categorii sociale sau anumitor grupuri de interese, împărţind finanţarea cheltuielilor asupra
unui număr foarte mare de contribuabili. În acest fel, există o asimetrie a avantajelor , dar şi a
costurilor puţin perceptibile , însă larg dispensate şi difuze 8)

3.6. Caracteristicile principalelor cheltuieli publice

Principalele categorii de cheltuieli publice includ cheltuieli privind: acţiuni social-


culturale, asigurări sociale, asigurările sociale pentru sănătate, acţiuni economice şi servicii
publice (generale, apărare, siguranţă naţională, ordine publică).

3.6.1. Cheltuielile publice pentru acţiuni social-culturale

În epoca contemporană (după 1950), efectuarea acestor cheltuieli se bazează pe


concepţia „statului bunăstării” (welfare state) ale cărui principii sunt:
 garantarea unui venit minim, independent de forma de proprietate;
 creşterea securităţii sociale în special pentru categoriile defavorizate (bolnavi,
bătrâni, handicapaţi, orfani, şomeri, ş.a.);
 asigurarea unui standard de viaţă evoluând pozitiv, pe baza unor servicii
sociale predeterminate de regimul politico-statal, de tradiţii, de nivelul de cultură şi civilizaţie
deja atins, ş.a.
Realizarea acestei concepţii generează cheltuieli social-culturale, reprezentând
servicii gratuite sau parţial gratuite, de care beneficiază întreaga populaţie sau o parte a ei.
Importanţa acestor eforturi sociale rezidă în faptul că ele se finalizează într-un nou nivel, mai
ridicat, al culturii şi civilizaţiei ce caracterizează societatea /statul în cauză şi care, la rândul
lor, contribuie la dezvoltarea economică a statului respectiv.
În cadrul acestei concepţii s-au individualizat acţiuni vizând securitatea socială şi
acţiuni vizând protecţia socială.
Securitatea socială se referă la acţiuni cu adresă, directe, de care beneficiază cei
stabiliţi prin lege.

6
Mueller D.C., “Public Choice : A Survey” , “Journal of Economic Literature” , 1989
7
Niskansen W. “Bureaucracy and Reprezentative Government” , Aldin–Atherton , Chicago , 1971
8
Văcărel I.,şi colectivul , “Finanţe publice”, Ed.Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2000, pag. 174

15
Protecţia socială se referă la acţiuni de orice natură, directe sau indirecte, specifice
sau generale, iniţiate de stat faţă de fenomene sau activităţi cu efect negativ asupra populaţiei.
De exemplu, cheltuielile în infrastructura şcolară (şcoli noi, clase noi, dotări, etc.)
sunt incluse în protecţia socială deoarece au un caracter general-vag, neidentificabil pe un
anumit beneficiar, dar cu posibil efect favorabil pentru oricare cetăţean al ţării: copil – pentru
că este sau va fi elev, tânăr – pentru că ar putea deveni student, adult – pentru că ar putea
beneficia pentru copiii săi sau chiar pentru sine însuşi în contextul educaţiei continue.
Cheltuielile de învăţământ pentru burse sunt incluse în securitatea socială pentru că au ca
adresă directă numai ce cei care îndeplinesc anumite condiţii legale: sunt elevi /studenţi, au
anumite rezultate în pregătire, au un anumit statut social, etc.
Principalele surse utilizate pentru finanţarea cheltuielilor social –culturale sunt:
 fondurile bugetare, care constituie în multe cazuri sursa principală şi care, în
România, includ bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale şi unele
fonduri speciale;
 cotizaţii sau contribuţii ale persoanelor fizice sau juridice şi care alimentează
unele fonduri predestinate cum sunt fondul de asigurări sociale, fondul pentru ajutor de şomaj,
fondul pentru sănătate, ş.a.
 fondurile proprii ale întreprinderilor publice sau private, precum acţiuni privind
protecţia muncii, perfecţionarea pregătirii profesionale a angajaţilor, acţiuni sociale iniţiate de
respectivele firme;
 venituri ale unor instituţii social-culturale din propria lor activitate;
 veniturile populaţiei, din care aceasta suportă prin tarife /preţuri, etc., costul
unor servicii /bunuri de factură social-culturală;
 fondurile organizaţiilor nelucrative (fundaţii, aşezăminte, societăţi filantropice,
organizaţii neguvernamentale, instituţii de cult, ş.a.);
 surse externe din partea unor organizaţii internaţionale (Banca Mondială,
Organizaţia mondială a sănătăţii, UNICEF), organisme regionale (UNESCO, Uniunea
Europeană) sau state.
Între cheltuielile social-culturale şi dezvoltarea economică există o relaţie de tip feed-
back: dezvoltarea economică asigură crearea de resurse (materiale şi financiare) pentru
susţinerea sau amplificarea susţinerii cheltuielilor social-culturale; aceste cheltuieli asigură un
nivel de educaţie /instrucţie şi de sănătate în creştere, care măreşte capacitatea creativă a
populaţiei şi prin aceasta perpetuează dezvoltarea economică. În această relaţie, cheltuielile
social-culturale pot fi interpretate ca o investiţie pe termen lung şi foarte lung pe care
societatea o face pentru a-şi asigura dezvoltarea viitoare; de aceea, aceste cheltuieli sunt
denumite investiţii în resurse umane. Termenul a fost introdus de Gary S. Becker (SUA;
Premiul Nobel pentru economie, 1992) care a dezvoltat analiza economică la comportamentul
şi relaţiile umane, după care alţi mari economişti (Philipe Solomon, Milton Friedman, ş.a.) au
completat cu propriile contribuţii acest nou domeniu al cercetării economice. În prezent,
investiţiile în resurse umane sunt definite a fi orice cheltuieli care conduc la creşterea
aptitudinilor fizice şi intelectuale ale indivizilor, consideraţi ca agenţi producători actuali
şi/sau viitori. În structura acestor investiţii se regăsesc trei componente principale: investiţia
intelectuală, investiţia de sănătate, şi investiţia culturală.
Ulterior deschiderii acestui domeniu nou al cercetării economice, a fost introdus un
concept care îl circumscrie şi îl defineşte ca dezvoltare umană, pentru care PNUD
(Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare) a introdus un indicator complex de evaluare:
indicatorul dezvoltării umane (IDU):
3

∑ Rj
j=1
IDU = (86)
3

16
unde: Rj este rangul indicatorului specializat al dezvoltării umane.
PNUD defineşte trei astfel de indicatori specializaţi:
1. longevitatea;
2. nivelul de educaţie, exprimat prin:
2.1.gradul de alfabetizare;
2.2.gradul de cuprindere în învăţământ;
3. standardul (nivelul) de viaţă.
Longevitatea este speranţa de viaţă la naştere exprimată în ani, cu alte cuvinte durata
medie de viaţă la care poate spera un nou-născut. Determinarea acesteia se face pe baza
statisticii demografice, dar şi a unor estimări privind evoluţia mediului economico social.
Nivelul de educaţie este exprimat prin gradul de alfabetizare (ponderea
cunoscătorilor de carte în total populaţie) şi prin gradul de cuprindere în învăţământ (ponderea
celor ce urmează cursuri de educaţie /instruire /formare profesională în total populaţie, într-un
interval de timp dat (de regulă un an). Nivelul de educaţie este, aşadar, un indicator compus
pe baza celor doi menţionaţi (respectiv 2.1 şi 2.2).
Standardul (nivelul) de viaţă este exprimat prin produsul intern brut (PIB) pe
locuitor, exprimat în USD şi corectat anual cu puterea de cumpărare (rata inflaţiei pe care o
suportă USD).
Rangul indicatorului specializat este determinat după o relaţie care permite
exprimarea mărimii respectivului indicator într-o scară cuprinsă între zero şi unu:

ISDUj − Vminj
Rj = j=1 şi 3
VMAXj − Vminj
unde: ISDUj= indicatorul j (1 sau 3) al dezvoltării umane;
Vminj = valoarea minimă a ISDUj (ISDU 1 = 25 ani, ISDU 3 = 100 USD)
V MAXj = valoarea maximă ISDUj (ISDU 1 = 85 ani, ISDU 3 = 40000USD).
Pentru cel de-al doilea indicator se calculează potrivit relaţiei de mai sus, rangul
indicatorilor ce-l compun: R 2.1 şi R 2.2, considerându-se pentru ambii indicatori că valorile
minime sunt 0% şi cele maxime 100%. Rangul nivelului de educaţie se determină după
relaţia:

2 * R 2.1 + R 2.2
R2 =
3

3.6.2. Cheltuielile publice pentru învăţământ

Cheltuielile publice pentru învăţămînt reflectă politica educaţională a statului prin


alocările de fonduri realizate în acest scop.
Dimensiunea acestor cheltuieli este determinată de trei categorii de factori:
a) demografici, cu impact preponderent direct proporţional; în această categorie
de factori se include şi structura pe vârste a populaţiei, care atenuează impactul direct al
numărului populaţiei; pe de altă parte, în multe ţări s-a iniţiat şi extins sistemul de educaţie/
învăţare numit „al formării continue” care atenuează impactul invers al acelor structuri
demografice în care predomină contingentele „în vârstă”;
b) economici, cu impact preponderent direct proporţional; dezvoltarea economică
şi progresul tehnic necesită muncă bine calificată şi prin aceasta generează cerere pentru
activitatea educaţională; în acelaşi timp, creează şi posibilităţi financiare sporite pentru
susţinerea învăţământului;

17
c) sociali şi politici, incluzând politica educaţională, legislaţia referitoare la
învăţământ (durata învăţământului obligatoriu, gradul de cuprindere a populaţiei de vârstă
şcolară, crearea resurselor de finanţare, etc.), normele de dotare pentru învăţământ, etc.
Dimensiunea finanţării şi sursele de provenienţă au specificitate în raport cu nivelul
şi tipul de învăţământ. Clasificaţia UNESCO prevede următoarele categorii de învăţământ se
întâlnesc atât sectorul public (învăţământul public) cât şi sectorul privat (învăţământul privat).
Finanţarea învăţământului privat se face din taxe de şcolarizare suportate de
beneficari, respectiv de familiile lor, dar nu sunt excluse sursele alternative (donaţii,
sponsorizări, contravaloarea unor prestaţii efectuate de respectivele unităţi).
Finanţarea învăţământului public se face, pentru nivelele preuniversitare, în principal
din resurse publice: bugetul de stat şi bugetele locale, precum şi, în mai mică măsură, din
surse alternative de gradul celor menţionate mai sus.
Finanţarea învăţământului public universitar este mai diversificată: surse bugetare,
credite bancare pentru studii, surse extrabugetare (contravaloarea unor servicii de cercetare
ştiinţifică, expertiză, consultanţă, ş.a.), sponsorizări, donaţii, burse acordate de unele instituţii,
fundaţii, etc. Diversitatea finanţării este determinată în principal de caracterul opţional (în
toate ţările) pe care îl are pregătirea de acest nivel, astfel încât statul se implică în mai mică
măsură şi numai prin bugetul central, nu şi prin cele locale.
În organizarea învăţământului universitar acţionează două principii care au impact
inclusiv asupra finanţării:
 egalitatea de şansă, adică toţi aspiranţii să aibă şansa reuşitei şi toţi studenţii să
aibă şansa absolvirii, ambele independent de statutul lor etnic, rasial, religios, familial, etc.;
 echitatea, adică toţi studenţii să se bucure de efecte similare decurgând din
alocaţiile bugetare.
Principalele categorii de cheltuieli sunt cele curente (de personal, pentru servicii şi
pentru materiale generale, dar şi specific didactice, burse, subvenţii) şi cele de capital
(investiţii).
Pentru determinarea cuantumului cheltuielilor se folosesc indicatori specifici cum
sunt: contingentul şcolar, costul unitar de şcolarizare, norme de învăţământ, etc., precum şi
indicatori comuni, cum sunt: normele de întreţinere şi funcţionare, cheltuielile anilor
precedenţi, etc. În ţările dezvoltate, cheltuielile unitare de şcolarizare la nivelul
învăţământului superior sunt de circa 1500 USD/ an *student (la nivelul anului 2006), iar în
România se tinde spre asigurarea unui cost de 900 USD/ an * student pentru anul universitar
2000/ 2001.
Eficienţa acestor cheltuieli poate fi evidenţiată prin indicatori de mare sinteză, cum
sunt: gradul de cuprindere a populaţiei şcolare, numărul de studenţi la 100.000 de locuitori,
durata medie a instrucţiei şcolare, ş.a. Sunt utilizaţi şi indicatori de natură financiară, cum
sunt: costul formării profesionale (suma actualizată a costurilor unitare, anuale de şcolarizare),
sporul de PIB sau venit naţional la o unitate monetară de cost, ş.a.â

3.6.3 Cheltuielile publice pentru sănătate

Cheltuielile publice pentru sănătate reflectă politica asigurării sănătății de către stat .
Dimensiunea acestor cheltuieli este determinată în principal de factori cu acţiune
directă, între care cei mai importanţi sunt:â
a) factori demografici, respectiv numărul populaţiei şi structura ei pe vârste;
tendinţa creşterii numerice este quasigenerală şi este însoţită de o creştere a ponderii
populaţiei de vârsta a III-a; între aceste tendinţe şi calitatea actului medical (atât preventiv, cât
şi curativ) există o relaţie pozitivă, al cărui efect, în plan financiar, este creşterea cheltuielilor
publice pentru sănătate;

18
b) factori sociali, în primul rând nivelul de trai şi gradul de instruire, care
determină o preocupare mai intensă a individului pentru conservarea propriei sănătăţi, dar
şiexigenţe sporite faţă de actul medical şi de modul în care statul se implică în problemele de
sănătate;
c) creştere preocupărilor privind prevenirea;
d) creşterea costurilor atât în faza preventivă, cât şi în cea curativă, datorită
perfecţionării şi modernizării asistenţei medicale şi a tratamentelor, a amplificării caracterului
sofisticat al analizelor medicale, a aparaturii şi a medicamentelor.
Sistemul de ocrotire a sănătăţii include un sector public (majoritar sau puternic
majoritar în cele mai multe state) şi un sector privat. Finanţarea diferă între cele două
sectoare, pentru cel de-al doilea fiind quasiexclusiv din tarifele percepute de la beneficiarii
serviciilor, dar şi din valorificarea brevetelor de cercetare, de tehnici medicale, etc., ca şi din
donaţii sau subvenţii.
Finanţarea sectorului public se face din următoarele surse: fonduri alocate din buget,
cotizaţii de asigurări de sănătate (plătite atât de persoane fizice, cât şi de persoane juridice),
resursele populaţiei (în special de la cei neasiguraţi) şi ajutoare externe (Organizaţia Mondială
a Sănătăţii, Crucea Roşie Internaţională, Semiluna Roşie Internaţională, Banca Mondială,
ş.a.).
Finanţarea acţiunilor privind sănătatea prezintă o mare varietate de forme/sisteme,
dintre care trei sunt mai frecvente:
a) sistemul Bismark, practicat în mai multe ţări din Uniunea Europeană, în care
finanţarea publică este secundară şi cea prin cotizaţii este predominantă; cotizaţiile sunt plătite
şi de salariaţi şi de întreprinderi şi sunt gestionate de case de asigurări de boală; acestea
suportă toate cheltuielile de îngrijiri medicale indiferent că sunt prestate de unităţi sau medici
din sectorul privat sau din cel public, statul suportând salariile personalului medical angajat în
cadrul celui din urmă; exterior sistemului funcţionează asigurările private de sănătate, a căror
pondere în finanţare este redusă;
b) sistemul Beveridge, practicat în Anglia, în care finanţarea se face din impozite,
iar gestionarea banilor este în sarcina Ministrului Sănătăţii; finanţarea din sursele bugetare
este puternic predominantă, completările făcându-se din plăţi efectuate de bolnavi în special
pentru o cotă din contravaloarea medicamentelor;
c) sistemul american, practicat în SUA, bazat în principal pe asigurările private de
sănătate; statul finanţează asistenţa medicală pentru persoanele de vârsta a III-a (peste 65 de
ani) şi pentru cele cu venituri sub pragul sărăciei (în principiu, sub 9000 USD/an).
În România, sistemul de finanţare a ocrotirii sănătăţii a intrat, începând cu anul 1998,
într-un proces de reformă prin instituirea asigurărilor sociale de sănătate (un sistem
asemănător celui german); cotizaţiile sunt suportate de către salariaţi (printr-o cotă de 6,5%
din venitul salarial lunar brut) şi de către persoanele juridice (printr-o cotă calculată la fondul
lunar de salarii plătit angajaţilor săi); din acestea se acoperă plata medicamentelor, a
serviciilor medicale şi cheltuielile administrative şi de funcţionare a prestatorilor de servicii
medicale. Managementul acestui fond revine Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi
unităţilor similare judeţene şi a municipiului Bucureşti. Din bugetul de stat sunt finanţate:
funcţionarea unităţilor sanitare publice, a insittuţiilor administrative de sănătate, a unităţilor
sanitare speciale (TBC, psihiatrie, ş.a.), a instituţiilor de cercetare pentru sănătate, precum şi
investiţiile în sectorul sanitar public. În plus, există câteva fonduri speciale extrabugetare
pentru sănătate din care „Fondul de aisgurări sociale de sănătate” se utilizează în beneficiul
unităţilor finanţate integral din resurse bugetare, este gestionat de Ministerul Sănătăţii şi se
constituie din:
 o taxă de 10% din veniturile obţinute din publicitatea pentru produse din tutun,
ţigări şi băuturi alcoolice;

19
 o taxă de 1% din veniturile producătorilor de astfel de produse;
 cotă din veniturile policlinicilor cu plată, ş.a.
Cheltuielile publice pentru sănătate includ două mari categorii de destinaţii:
organizarea, întreţinerea şi funcţionarea instituţiilor sanitare (atât cheltuieli generale, cât şi
cheltuieli medicale); prevenirea şi educaţia sanitară.
Eficienţa acestor cheltuieli se determină pornind de la pirncipalele categorii de efecte
pe care acestea le generează:
 efecte medicale, cu caracter individual, extrem de importante deoarece vizează
refacerea sănătăţii, esenţială şi mai presus de orice pentru persoanele bolnave şi pentru
familiiile lor;
 efecte sociale, care reflectă starea generală de sănătate a întregii populaţii, cum
sunt: speranţa medie de viaţă, morbiditatea, mortalitatea generală şi cea infantilă, gradul de
asistenţă medicală a populaţiei (număr de locuitori la un medic, la un pat de spital, arondaţi
unei unităţi sanitare, etc.);
 efecte economice, care reflectă în general „neproducţia” datorată stării
nesatisfăcătoare a sănătăţii: perioada medie de incapacitate de muncă, eradicarea unor boli,
creşterea duratei medii a vieţii active, ş.a.

3.6.4. Cheltuieli publice pentru cultură

Cheltuielile publice pentru cultură au în vedere organizarea, funcţionarea şi


întreţinerea instituţiilor culturale legate de orice artă (biblioteci, muzee, teatre, filarmonici,
operă – operetă, patrimoniul cultural), dar şi presă, edituri, case de film, ş.a. Aceste cheltuieli
reflectă politica culturală a statului.
Principalele surse de finanţare sunt fondurile bugetare, încasările proprii ale
instituţiilor respective, donaţii, sponsorizări.
Specificul finanţării este legat de modul în care se finalizează activitatea acestor
instituţii:
a) în cazul finalizării în bunuri (cărţi, librete, partituri, filme, picturi, sculpturi,
ş.a.) acestea presupun vânzarea în condiţii economice, adică astfel încât preţurile practicate să
acopere costurile şi să rezulte chiar un profit; în acest caz finanţarea este de tipul
autofinanţării, iar bugetul intervine numai în măsura în care preţul nu acoperă costul sau când
doreşte să subvenţioneze unele astfel de bunuri pentru a încuraja consumul lor;
b) în cazul finalizării prin servicii (audiţii, vizionări, concerte, spectacole, ş.a.)
acestea se fac adesea cu titlu gratuit (vizite lamuzee, concerte pentru copii) sau cu tarife
modice; în acest caz finanţarea se face preponderent prin buget în completarea încasărilor
proprii respectivelor instituţii sau prin constituirea acestor încasări în venituri extrabugetare.
Finanţarea acestor activităţi se face în cea mai mare parte din bugetele locale.
Principala destinaţie a lor o reprezintă activităţile curente (salarii, materiale, servicii şi utilităţi
generale) şi investiţii în infrastructură (construcţii), iar ca excepţie investiţii în opere de artă.
În multe ţări (inclusiv România) în categoria acestor cheltuieli se includ şi cele patru
culte, activitatea sportivă, acţiuni pentru tineret şi recreere /divertisment.
Finanţarea prin sponsorizare, în ţara noastră, este stimulată prin faptul că sponsorul
poate beneficia de reducerea cu 20% a impozitului pe profit dtatorat, în funcţie de tipul de
activitate (culturală, de culte, sportivă, pentru tineret, pentru recreere) pe care a sponsorizat-o.

3.6.5 Cheltuieli publice pentru acţiuni economice

În cadrul acestei categorii de cheltuieli se includ, în mod frecvent, şi cheltuielile


pentru protecţia mediului şi cele pentru cercetare-dezvoltare.

20
1. Cheltuieli publice pentru acţiuni economice, sunt efectuate de stat în contextul
funcţiei sale de reglare a proceselor economice. Intervenţia statului prin astfel de cheltuieli are
efecte preponderente asupra echilibrului intern, deoarece măreşte cererea pe piaţa internă prin
cererea /consumul public, sperând ca prin aceasta să se producă o relansare economică ce va
avea efecte ulterioare în echilibrul bugetului (prin creşterea veniturilor fiscale).
Beneficiarul principal al acestor cheltuieli este sectorul economic public şi, în mai
mică măsură, sectorul economic mixt şi cel privat. Dimensiunea sectorului public este, de
aceea, unul din factorii ce determină mărimea acestor cheltuieli, la care se adaugă orientarea
politică a legislativului şi executivului privind necesitatea şi eficienţa unui sector public.
Teoria economică, în marea ei măsură, consideră, în general, neeficientă funcţionarea
sectorului economic public, deoarece tendinţa de a-l susţine prin buget (chiar în pofida unei
puternice ineficienţe) este o capcană în care guvernanţii cad adesea încercând să evite
nemulţumirile sociale consecutive unei atitudini neintervenţioniste din partea guvernului. J.K.
Galbrith atrăgea atenţia asupra efectelor negative ale acestei modalităţi de intervenţie, care
modifică nefast mecanismul „mâinii invizibile” (piaţa şi concurenţa), deoarece creează un
regim inechitabil în tratamentul agentului economic privat în comparaţie cu cel public, atâta
timp cât apartenenţa la un sector de proprietate nu trebuie să devină criteriu de
preferenţialitate sau discriminare.
În ţările dezvoltate europene ponderea sectorului economic public nu depăşeşte 25%
din producţia ramurilor neagricole, iar în cele din America de Nord, Oceania şi Asia de sud-
est este public agricol, întrucât proprietatea publică asupra pământului, este de foarte mică
întindere. În timp, în toate aceste ţări, dimensiunea sectorului public a oscilat, urmare a unor
legiferări privind etatizarea sau, respectiv, privatizarea, ulterioare unor conjuncturi din care,
parlamentele sau guvernele, au tras concluzii privind oportunitatea unei sporiri / diminuări a
respectivului sector.
Din punct de vedere al conţinutului economic, cheltuielile publice pentru acţiuni
economice includ cheltuieli curente (de întreţinere şi funcţionare, subvenţii, avansuri
rambursabile, dobânzi subvenţionate, cheltuieli financiare) şi cheltuieli de capital (investiţii
pentru înfiinţare, restructurare, modernizare, amenajări, ş.a.).
Din punctul de vedere al formei pe care le îmbracă, aceste cheltuieli se constituie în
cea mai mare parte din ajutoare financiare: directe sau indirecte.
Ajutoarele financiare directe sunt: subvenţii, investiţii, avansuri rambursabile,
finanţarea informării / publicităţii.
Ajutoarele financiare indirecte sunt: avantaje fiscale, garanţii.
Subvenţiile reprezintă ajutoare financiare acordate de stat pentru agenţi economici în
dificultate (activitate economică ineficientă). Subvenţiile sunt de trei mari categorii:
a) subvenţii de funcţionare/exploatare care au în vedere acoperirea diferenţei între
preţul de vânzare al unui produs / serviciu (mai mic) şi costul acestuia (mai mare). Dacă preţul
de vânzare (mai mic) este rezultatul unei măsuri administrative a statului, atunci de astfel de
subvenţii pot beneficia şi agenţii economici privaţi;
b) subvenţii pentru export care iau cel mai adesea forma primei de export şi au ca
scop susţinerea puterii competitive a agenţilor economici naţionali pe pieţe străine.
Cuantumul primei este stabilit astfel:
PE = pi max − pe min
unde: pi max = preţul cel mai mare pe piaţa internă;
pe min = preţul cel mai mic pe piaţa externă.
Subvenţiile pentru export pot apărea şi sub alte forme: restituirea unor impozite
plătite de exportatori (restituirea TVA pentru produsele exportate este generalizată în ţările ce
practică această taxă de consum), facilităţi la transport, avantaje valutare.

21
c) Subvenţii pentru dobânzi care au în vedere diminuarea costurilor presupuse de
apelarea la credit a agenţilor economici. Acest lucru se poate realiza printr-o convenţie cu o
bancă comercială sau un consorţiu /grup de bănci comerciale privind stabilirea unei dobânzi
sub nivelul pieţei, urmând ca diferenţa să o suporte statul din buget. Accesul la credite cu
dobânzi subvenţionate poate fi plafonat sau nu, condiţionat sau nu, pentru toţi agenţii
economici sau numai pentru cei publici. Pe de altă parte, se mai poate realiza prin deschiderea
de către stat a unor linii de credit cu dobânzi sub nivelul pieţei, prin costituirea în buget sau
într-un fond special a unor surse financiare dedicate acestui scop.
Investiţiile reprezintă ajutoare financiare acordate de stat pentru dezvoltarea sectorului
public în general sau, mai ales, în ramuri sau zone (regiuni) defavorizate. Obiectivele de
investiţii pot fi crearea de noi unităţi economice, extinderea unora existente, modernizări,
restructurări, infrastructură (căi de comunicaţie şi utilităţi).
Avansurile rambursabile reprezintă ajutoare financiare pentru finanţarea în
coparticipare cu agentul economic organizator a unor acţiuni externe de prospectare a pieţei
sau de prezentare de produse. Aceste avansuri sunt restituite de agentul organizator din
vânzările rezultate în urma respectivelor acţiuni.
Finanţarea informării / publicităţii reprezintă ajutoare financiare destinate difuzării de
informaţii, studiilor de marketing sau de fezabilitate, organizării de participări la expoziţii,
târguri, saloane, etc. de prezentare.
Avantajele fiscale reprezintă obligaţii fiscale pe care agenţii economici (publici sau
privaţi) le au faţă de stat şi la care acesta renunţă în beneficiul lor. Cele mai uzuale forme
sunt: amortizarea accelerată, reducerea impozitului pe profitul reinvestit, creditul fiscal,
diminuarea sau scutirea de impozite/taxe pentru investiţii şi obiectivele realizate în ramuri de
interes major sau în zone considerate defavorizate, ş.a.
Garanţiile reprezintă obligaţii de plată pe care şi le asumă statul faţă de creditori şi în
beneficiul unui agent economic ce a solicitat acestora un împrumut, în cazul în care acesta din
urmă nu poate onora sarcinile de rambursare convenite cu creditorii.
Sursa de finanţare a tuturor acestor cheltuieli o reprezintă bugetul de stat. În bugetul
României, aceste cheltuieli se regăsesc în partea a V-a „Acţiuni economice”, defalcat pe
ramuri şi în partea a IV-a pentru servicii şi dezvoltare publică şi locuinţe.
2. Cheltuielile publice pentru protecţia mediului reflectă politica ecologică a
statului şi sunt efectuate de acesta pentru menţinerea parametrilor ecologici în contextul
efectelor negative pe care dezvoltarea economică le-ar putea avea asupra mediului natural.
Această concepţie, apărută la începutul anilor 70 şi menţionată în lucrarea „Limitele
dezvoltării” (Clubul de la Roma 1972), este cunoscută azi ca dezvoltare durabilă şi
presupune concomitenţa dezvoltării economice cu, cel puţin, păstrarea parametrilor de mediu.
Intervenţia statului în această chestiune este determinată de caracterul public al
mediului înconjurător şi de faptul că alterarea lui afectează întreaga comunitate. Statul
intervine, dar nu este echitabil şi nici raţional ca eforturile de refacere / păstrare a
caracteristicilor de mediu natural să fie suportate de întreaga societate în mod solidar. De
aceea, în finanţarea acestor acţiuni, primează principiul „poluatorul plăteşte”.
Sursele financiare pentru astfel de cheltuieli sunt: fonduri provenite de la /cheltuite
de agenţii economici (penalităţi pentru pagube produse mediului, investiţii pentru protejarea
mediului/ combaterea poluării, impozite /taxe/ redevenţe pentru consumul factorilor de
mediu), fonduri ale bugetului, fonduri speciale pentru protecţia mediului/ combaterea poluării,
credite/ ajutoare de la organisemele internaţionale.
Principalele cheltuieli suportate din buget sunt: investiţii în mediu, avantaje fiscale şi
subvenţii pentru agenţii economici care se implică în protecţia mediului, finanţarea cercetării
ştiinţifice efectuate în beneficiul mediului.

22
3. Cheltuielile publice pentru cercetare – dezvoltare reflectă politica statului în
domeniul ştiinţei şi sunt efectuate de aceasta pentru a susţine şi înconjura inovarea.
Finanţarea acestui domeniu se face cu anumite diferenţieri în raport cu forma pe care
o îmbracă cercetarea:
cercetarea fundamentală, al cărui scop este inovarea teoretică, extinderea limitelor
cunoaşterii şi care este finanţată în mare măsură de către stat;
cercetarea aplicativă, al cărui scop este inovarea practică, respectiv crearea de
produse / servicii / tehnologii / tehnici / reţete noi sau îmbunătăţiri şi care este finanţată în
mare măsură de agenţii economici;
cercetarea de dezvoltare, al cărui scop este aplicarea cercetării şi / sau transferul ei în
economie şi societate şi care este finanţată în mare măsură de agenţii economici.
Principalele surse de finanţare sunt: bugetul de stat, fondurile de cercetare – dezvoltare
ale agenţilor economici, surse externe.
O poziţie aparte şi un rol deosebit în acest domeniu revine universităţilor, care
efectuează cercetări pe bază de contract (cu statul sau cu agenţii economici) şi care îşi
constituie fonduri proprii pe care, în mare măsură, le folosesc pentru finanţarea infrastructurii
cercetării universitare (laboratoare, dotări, echipamente, aparatură, etc.), pentru întreţinerea
unui mediu de documentare, de comunicare şi de schimb de informaţii de înaltă operativitate,
ca şi pentru formarea resursei umane de cea mai înaltă calificare pentru desfăşurarea cercetării
ştiinţifice.
Finanţarea bugetară (şi nu numai) a cercetării are la bază principiul selecţiei, al
competitivităţii între oferte de cercetare similare sau apropiate, din care este aleasă una pe
baza programului de cercetare propus finanţatorului.

3.6.6. Cheltuieli pentru servicii publice generale, apărare, ordine publică şi


siguranţă naţională

Cheltuielile de acest tip sunt ocazionate de necesitatea existenţei unor instituții


specializate rezultate din însăşi existenţa statului. Acestea sunt:
a) organe ale puterii şi administraţiei publice, în care se includ:
 instituţia prezidenţială sau monarhică;
 organele puterii legislative generale sau locale (parlamentul şi camerele sale,
consilii locale);
 organele puterii judecătoreşti; în ţara noastră aici se includ Ministerul Justiţiei şi
structura sa de tribunale, judecătorii şi curţi de apel, Curtea Supremă de Justiţie şi
Ministerul Public;
 organele executive centrale sau locale (guvern, ministere, prefecturi, primării); în
ţara noastră, aici se include Curtea de Conturi, Curtea Constituţională, Comisia
Naţională a Valorilor Mobiliare, Avocatul poporului, alte agenţii şi oficii
guvernamentale;
b) organele şi organismele militare de apărare;
c) organele de ordine publică, în care se includ:
 poliţia;
 jandarmeria;
 siguranţa;
 servicii de informaţii;
 servicii speciale de pază şi protecţie;
 în ţara noastră, aici se mai includ grănicerii, paza şi apărarea contra incendiilor,
penitenciarele, arhivele statului ş.a.

23
Factorii de care depind aceste cheltuieli sunt: mărimea şi structura aparatului de stat(
în care un rol important revine birocraţiei, regimului politic, aderării la organisme
supranaţionale sau cu vocaţie internaţională sau mondială), nivelul salarizării funcţiilor
publice, factori sociali (crimă organizată, terorismul, corupţia, tensiunile sociale, urbanizarea
etc.), înzestrarea tehnică ş.a.
Finanţarea cheltuielilor se face din buget, din venituri proprii, din donaţii şi din
credite externe. Principalele categorii de cheltuieli sunt cele curente (pondere puternic
majoritară), incluzând salarii şi cheltuieli administrative şi gospodăreşti, şi cele din capital
(pondere mică, efectuate şi din credite externe), incluzând construcţii, dotări informatice,
mijloace de transport ş.a.
În ce priveşte cheltuielile de apărare se face distincţia între:
 cele directe referitoare la întreţinerea forţelor de apărare, dotarea lor, drepturile de
personal, hrană şi echipament / cazarmament, cercetarea ştiinţifică militară şi / sau
pentru apărare; cheltuielile acestea se prevăd pentru si sunt gestionate de Ministeru
Apărării
 cele indirecte, referitoare la iniţierea unor acţiuni militare de forţă sau lichidarea
urmărilor acestora şi care sunt prevăzute distinct, din buget sau din fonduri
speciale, gestionate direct de Guvern sau de alte ministere şi organisme
guvernaţionale.

3.6.7 Cheltuieli publice privind asigurările sociale

Asigurările sociale sunt o forma de protecţie şi sprijin, organizată de societate, pentru


cazul în care membrii ei sunt în incapacitate temporară sau permanentă de a-şi câştiga prin
muncă existenţa lor şi a familiilor lor.
În noţiunea de ”societate” se includ: statul, companiile naţionale, regiile autonome,
societăţile comerciale, unităţile şi organizaţiile cooperatiste, asociaţiile, înteprinzătorii
particulari şi înseşi persoanele fizice, care, toate, apar în calitate de contribuabili pentru
fondurile de asigurări sociale.
Beneficiarii asigurărilor sociale sunt salariaţii şi pensionarii, membrii cooperaţiei şi
asociaţiilor agricole, agricultorii, înteprinzătorii particulari şi meşteşugarii cu ateliere proprii,
slujitorii cultelor, avocaţii, personal casnic sau de serviciu al persoanelor fizice şi asociaţilor
de locatari ş.a., unii dintre ei automat, în virtutea legii, alţii în măsura în care au fost şi / sau
sunt contribuabili. În afara lor, beneficiari sunt şi membrii familiilor lor, ca şi copiii orfani,
persoanele fără nici un sprijin, familiile cu mulţi copii ş.a.
Riscurile de incapacitate de muncă includ o paletă foarte largă cum sunt:
accidentările, bolile, maternitatea, invaliditatea, vârsta sub sau pese limita legală de muncă,
lipsa susţinătorilor legali, alte situaţii deosebite.
Mulţimea şi diversitatea contribuabililor, beneficiarilor, riscurilor, surselor de
finanţare conferă asigurărilor sociale caracterul de sistem. În ţara noastră sistemul asigurărilor
sociale cuprinde următoarele componente:
a) asigurările sociale de stat cu caracter general, gestionate în principal de
Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale şi Casa Naţională a Asigurărilor Sociale;
b) asigurările sociale profesionale gestionate fie de un organism guvernamentel,
fie de unul profesional şi care includ:
 asigurările sociale din cooperaţia meşteşugărească şi ale meşteşugarilor cu
ateliere proprii;
 asigurările sociale din asociaţiile agricole;
 asigurările sociale ale agricultorilor cu gospodărie proprie;
 asigurările sociale ale avocaţilor;

24
 asigurările sociale ale slujitorilor cultelor;
 asigurările sociale ale artiştilor (plasticieni, muzicieni, compozitori, scriitori);
c) asigurări sociale pentru sănătate dedicate exclusiv acestui scop şi care sunt
gestionate de Casa Naţională de Asigurări pentru Sănătate şi de casele judeţene şi a
municipiului Bucureşti.

3.6.7.1. Asigurările sociale de stat

Organizarea acestei componente a sistemului asigurărilor sociale este realizată pe


baza unor principii care exprimă caracterul legal, general, garantat de stat, echitabil al
acestora:
a) principiul unicităţi, potrivit căruia sistemul naţional de asigurări naţionale şi
asigurări sociale generale este unic, expresie a solidităţii sociale generale şi între generaţii, dar
şi a minimizări riscurilor pe care le incumbă organizarea unor sisteme private sau facultative
sau delimitate, pe care totuşi nu le respinge;
b) principiul obligativităţi, potrivit căruia obligaţiile contribuabililor şi drepturile
beneficiarilor nu sunt facultative, fiind stabilite prin lege;
c) principiul generalităţii, potrivit căruia sistemul are drept contribuabili pe toţi
realizatorii de venituri din propria activitate şi drept beneficiari întreaga populaţie activă a
ţării, inclusiv membrii familiilor fiecărui cetăţean activ, pentru toate riscurile şi situaţiile
deosebite ce pot genera incapacitate de muncă şi de asigurare a existenţei;
d) garantarea de către stat, ceea ce înseamnă că, în condiţile legii, deficitele
fondurilor de asigurări sociale sunt acoperite din bugetul de stat;
e) echitatea socială, potrivit căreia sunt contribuabili toţi cei ce au posibilitatea să
contribuie şi sunt beneficiari toate persoanele fizice care au contribuit şi / sau suferă unul de
riscurile menţionate de lege;
f) scutirea de taxe şi impozite, aplicabilă petiţionării pentru dobândirea
drepturilor de asigurări sociale, dar şi unora dintre veniturile dobândite în acest context
(pensii, ajutoare, unele indemnizaţii);
g) principiul imprescriptibilităţii, potrivit căruia, dreptul de asistenţă prin sistem
nu se pierde în timp, indiferent când s-a propus riscul acceptat prin lege;
h) principiul incesibilităţii, potrivit căruia drepturile dobândite prin sistem sunt
considerate drepturi personale ce nu pot constitui oboect de tranzacţie sau cedare, nici măcar
parţial;
i) principiul autonomiei şi descentralizării, potrivit căruia asigurările sociale se
realizează de către asiguraţi prin organizaţiile proprii, competente.
Constituirea surselor financiare în sistemul asigurărilor sociale de stat se face din
venituri dedicate (afectate) şi anume:
i)contribuţia pentru asigurările sociale se plăteşte de persoanele juridice şi fizice care
au salariaţi, de regulă diferenţiat după mai multe criterii, cum sunt grupa de muncă, numărul
angajaţilor ş.a. Contribuţia se calculează după relaţia:
CAS = TFSB * c
unde CAS = contribuţia pentru asigurări sociale;
TFSB = total de fond de salarii brut;
c = cota de asigurări sociale.
În TFSB se includ: fond salarii brut (inclusiv pentru cei scoşi din activitate pentru
perfecţionare / specializare sau pentru îndeplinirea unor obligaţii de stat sau obşteşti), drepturi
de concedii, sporuri de salarii (vechime, ore suplimentare, muncă de noapte, periculozitate,
toxicitate, etc.), indemnizaţii de conducere, participarea salariaţilor la profit, prime.

25
Cota de asigurări sociale este stabilită prin lege specialăși modificată în funcție de
politicile pe care statul le urmărește în acest domeniu.
ii)Contribuţia asiguraţiilor pentru tratament balnear şi odihnă se plăteşte de către
cei ce beeficiază de trimiteri la tratament balnear şi odihnă pe sistemul asigurărilor sociale.
Contribuţia se stabileşte diferenţiat pe tip de trimitere, staţiune, sezon, durata sejurului
categoria de confort, mărimea salariului tarifar / pensie, costul trimiterii. Pentru anumite
categorii de beneficiari se acordă reduceri ale contribuţiei calculate după criteriile de mai sus,
astfel:
 100% pentru pensionarii IOVR neangajaţi, beneficiari de ajutorul social,
pensionarii de asigurări sociale şi pensionarii militari cu pensie minimă;
 75% pentru suferinzii de silicoză şi fibroză pulmonară;
 50% pentru suferinzii de boli profesionale.
iii)Contribuţia pentru şomaj se plăteşte de orice persoană fizică au juridică având
sediul în România şi care angajează cetăţeni români, în cotă de 3,5% din TFSB, precum şi de
salariaţii şi membrii cooperatori, în cotă de 1% din slariul lunar brut / venitul brut obţinut în
cooperativă. Această contrubuţie este destinată plăţii ajutorului de şomaj, ajutorul de integrare
profesională şi alocaţie de sprijin pentru persoanele ce nu s-au putut angaja până la expirarea
ajutorului de şomaj.
iv)Alte venituri în care se includ lichidări de debite, dobânzi, majorări sau amenzi
pentru neacordarea la timp a obligaţiei de contribuabil, excedentul anului bugetar anterior,
transferuri din bugetul de stat .
Drepturile de asigurări sociale ale beneficiarilor sunt de mai multe feluri.
1. Pensii se plătesc, pe toată durata vieţii de după pensionare, persoanelor care îşi
încetează activitatea datorită atingerii limitei de vârstă, persoanelor invalide şi soţului
supravieţuitor al pensionarului (începând de la o anumită vârstă şi dacă nu are alt venit),
precum şi, până la o anumită vârstă, copii urmaşi ai salariatului sau pensionarului decedat.
1.1. Pensia pentru munca depusă şi limita de vârstă se acordă persoanelor care,
salariate fiind, au atins vârsta de pensionare şi au o vechime minimă în muncă. Condițiile de
pensionare și nivelul pensiei sunt reglementate prin legi speciale.
1.2. Pensia de invaliditate se acordă pentru pierderea capacităţii de muncă din cauză
de accident de muncă sau de boală profesională, precum şi celor ce şi-au pierdut capacitatea
de muncă din cauza unor boli / accidente legate de muncă, însă condiţionat de faptul că au o
anumită vechime în muncă şi o anumită vârstă. Cuantumul pensiei se stabileşte în raport cu
salariul, dar şi cu gradul de invaliditate, care poate fi :
 I când capacitatea de muncă este pierdută în totalitate şi este necesară îngrijirea
şi supravegherea invalidului de către o altă persoană;
 II când capacitatea de muncă este total sau în cea mai mare măsură pierdută,
dar invalidul nu necesită îngrijirea din partea altei persoane;
 III când capacitatea de muncă este pierdută cel puţin 50%, dar invalidul poate
presta aceeaşi muncă sau o muncă mai uşoară.
1.3. Pensia de urmaş se acordă copiilor şi soţului supravieţuitor.
Copiii au dreptul la pensie de urmaş până la împlinirea vârstei de 16 ani sau până la
terminarea studiilor, dar nu peste vârsta de 25 de ani au de 26 de ani (dacă durata studiilor
superioare este de peste 5 ani).
Soţia supravieţuitoare are dreptul la pensie de urmaş, începând de la 55 de ani şi dacă
a convieţuit cu soţul minim 15 ani (între 10 şi 15 ani pensia se calculează proporţional cu
numărul de ani de convieţuire).
Cuantumul pensiei de urmaş se calculează la pensia de care ar fi beneficiat decedatul,
în cotă de 50% în cazul unui singur urmaş, 75% în cazul a doi urmaşi si 100% în cazul a trei
sau mai mulţi urmaşi.

26
2. Trimiterile la tratament balnear şi odihnă sunt drepturi pe care le primesc
beneficiarii sub forma unor servicii de tratament balnear şi odihnă, ale căror costuri sunt
suportate în proporţie de 70% (în medie) de către asigurările sociale, restul fiind suportat de
beneficiar. La aceste costuri se adaugă şi cele rezultate din reducerile de care beneficiază unii
beneficiari. Trimiterile se fac pe baza unor prescripţii medicale, cu prioritate pentru cei
încadraţi în grupele de muncă I şi II, suferinzii de boli cornice sau profesionale, invalizii,
familiile cu mulţi copii.
3. Indemnizaţii şi ajutoare sunt drepturi pe care le primesc beneficiarii pentru mai
multe tipuri de împrejurări / riscuri care le afectează într-un fel sau altul capacitatea de muncă,
punându-i temporar în situaţia de a nu-şi putea câştiga existenţa prin activitatea pe care o
desfăşoară în mod obişnuit. Aceste indemnizaţii şi ajutoare pot fi grupate după obiectul lor
astfel:
 privind sănătatea;
 privind maternitatea;
 privind locul de muncă;
 altele.
3.1. Indemnizaţiile privind sănătatea sunt drepturi care se acordă fie în scopul
prevenirii, fie în scopul refacerii sănătăţii.
a) indemnizaţii pentru prevenirea îmbolnăvirilor şi refacerea / întărirea sănătăţii
sunt acordate salariaţilor angajaţi cu contract de muncă nedeterminată şi sunt suportate parţial
de către cel care a angajat (primele 10 zile) şi parţial de către asigurările sociale de stat. Sunt
utilizate astfel următoarele forme: trecerea temporară în altă muncă (mai uşoară) sau
reducerea programului de lucru, trimiterea la tratament balnear, trimiterea în carantină,
acordarea unor materiale ajutătoare (proteze, aparate, centuri ş.a.).
Pentru prima formă menţionată, indemnizaţia o constituie diferenţa între salariul
anterior trimiterii / reducerii şi cel ce ar trebui plătit după aceasta. Indemnizaţia nu poate fi
acordată mai mult de 90 de zile, iar mărimea ei nu poate depăşi 25% din salariul anterior.
Pentru a doua formă menţionată, indemnizaţia o constituie plata zilelor de tratament
ce depăşesc durata concediului de odihnă şi a celor 2-3 zile necesare pentru transport ulterior
tratamentului şi readaptare. Trimiterea la tratament se poate face şi în cazul în care angajatul
este deja în capacitate de muncă (boală, urmarea unui accident). În acest caz indemnizaţia o
constituie o cotă de 50-85% din salariul tarifar şi sporurile legale de care a beneficiat
angajatul anterior îmbolnăvirii / accidentului şi se acordă pe toată durata tratamentului
balnear.
Pentru a treia formă menţionată, indemnizaţia se acordă tuturor angajaţilor ( inclusiv
celor temporari) pentru care organele medicale autorizate instituie carantina. Indemnizaţia
este de 90% din salariul tarifar şi se acordă pe toată durata carantinei.
Pentru a patra formă menţionată, se acordă ca indemnizaţie costul sau o parte din
costul materialului recomandat de organul medical competent. În cazul materialelor necesare
ulterior unei boli profesionale sau accident de muncă indemnizaţia este de 100% din costul
respectivului material. În cazul celor necesare ulterior unei boli neprofesionale sau accident în
afara muncii, indemnizaţia se acordă în funcţie de mărimea salariului în cotă de 50-100% din
costul respectivului material.
În toate aceste cazuri, participarea celui ce a angajat este motivată prin stimulentul pe
care acesta îl creează privind îmbunătăţirea condiţiilor de muncă şi asigurarea protecţiei
muncii.
b) indemnizaţia de concediu medical se acordă celor ce primesc un concediu medical
în vederea însănătoşirii în urma îmbolnăvirii sau accidentării. Durata acordării este de 180 de
zile, eventual majorată cu avizul Ministerului Sănătăţii cu încă 90 de zile. La trecerea

27
intervalului de 180 / 270 de zile şi în caz că nu a fost refăcută capacitatea de muncă se
recomandă şi se avizează pensionarea de invaliditate.
Indemnizaţia se acordă tuturor angajaţilor (inclusiv cei temporari) şi cu condiţia
(pentru cei cu contract pe durată nedeterminată) să fi contribuit la asigurările sociale cel puţin
4 luni în ultimele 12 anterioare îmbolnăvirii / accidentării sau cel puţin 10 luni în ultimele 24
anterioare îmbolnăvirii / accidentării.
Plata acestor indemnizaţii este în sarcina celui la care este angajat salariatul şi numai
pentru unele excepţii ea revine asigurărilor sociale.
Cuantumul indemnizaţiei se stabileşte ca o cotă din salariul tarifar plus sporurile
legale ale beneficiarului (avute anterior îmbolnăvirii / accidentării) şi diferenţiat după
vechimea în muncă: 50% pentru o vechime până la inclusiv 2 ani; 65% între 2 şi inclusiv 5
ani; 75% între 5 şi inclusiv 8 ani şi 85% peste 8 ani. Pentru primele 3 zile de concediu
medical acordat pentru îmbolnăviri / accidentări nelegate de muncă, indemnizaţia este de 50%
din cea cuvenită conform diferenţierilor menţionate mai sus. Pentru toate cazurile de
îmbolnăviri / accidente legate de muncă şi pentru bolile infectocontagioase indemnizaţia este
de 100% din chiar prima zi a concediului medical şi pentru toate categoriile de salariaţi.
3.2. Indemnizaţiile pentru maternitate sunt drepturi care se acordă mamelor sau
viitoarelor mame sub forma indemnizaţiei de maternitate, indemnizaţiei pentru îngrijirea
copilului până la vârsta de 2 ani şi indemnizaţia de naştere.
a) indemnizaţia de maternitate se acordă femeilor însărcinate salariate; cele care
beneficiază prin lege de un concediu de maternitate de 112 zile, în principiu 52 de zile
prenatal şi 60 de zile postanatal, cu posibilitatea opţiunii viitoarei mame de a scurta prenatalul
în favoarea postnatalului. De asemenea, se poate acorda, până la vârsta de 9 luni a copilului,
un program de muncă redus cu 2 ore şi fără diminuarea salariului. În acest din urmă caz,
indemnizaţia este egală cu suma cu care s-ar diminua salariul pentru cele 2 ore libere acordate
salariatei.
Plata indemnizaţiei cade în sarcina celui ce a angajat. Legea prevede un ajutor de
maternitate şi pentru cazul când aceasta intervine pe parcursul efectuării studiilor superioare.
b) indemnizaţie pentru îngrijirea copilului se acordă mamelor al căror copil în vârstă
de până la 3 ani s-a îmbolnăvit. Mama beneficiază de un concediu medical pe durata bolii
copilului şi de o indemnizaţie de 50-85% din salariul ei tarifar plus sporurile legale. Această
indemnizaţie se acordă mamelor care nu mai beneficiază de indemnizaţia de maternitate şi nu
au optat pentru indemnizaţia de creştere a copilului. Plata cade în sarcina celui ce a angajat.
c) indemnizaţia pentru creşterea copilului până la vârsta de 2 ani se acordă la cerere,
după expirarea postnatalului, intr-o cotă de 85% din salariul tarifar. În acest context, o formă
de sprijin este şi posibilitatea mamelor de a lucra cu o jumătate de normă, în scopul creşterii şi
îngrijirii copilului, până când acesta împlineşte 7 ani.
d) indemnizaţia de naştere se acordă, din bugetele locale, în sumă de fixă prevăzută
prin lege, indiferent de statutul de salariată sau nu, tuturor femeilor ce au născut al doilea
copil pentru fiecare naştere ulterioară.
3.3. Ajutorul pentru lipsa locului de muncă se acordă persoanelor care şi-au
pierdut locul de muncă sau celor ce nu au avut încă un loc de muncă. Sunt uzuale trei forme
de ajutor:
a) ajutor de şomaj se acordă persoanelor care şi-au pierdut locul de muncă, dar nu
din iniţiativa lor, şi celor ce, terminând studiile, nu-şi pot găsi un loc de muncă. De la prima
condiţie fac excepţie cazurile în care întreruperea activităţii din proprie iniţiativă este cauzată
de un motiv care nu întrerupe vechimea în muncă la momentul reangajării (îngrijirea copilului
sub 7 ani etc.). Alături de aceste condiţii de cauzalitate a lipsei locului de muncă se mai
adaugă condiţii de evidenţă (înregistrarea la oficiile forţei de muncă şi protecţiei sociale din
raza judeţului de domiciliu, confirmarea medicală a unei stări de sănătate care să-i permită să

28
muncească), condiţii de inexistenţă a unor surse alternative de venit şi condiţia de refuz
nejustificat a unor propuneri de loc de muncă sau recalificare făcute de oficiul de muncă.
Ajutorul de şomaj se acordă la cerere, pe o durată de maximum 270 zile
calendaristice, în care, eventual, se includ şi maxim 30 de zile anterioare înregistrării cererii.
b) ajutor de integrare profesională se acordă tinerilor care au absolvit învăţământul
preuniversitar sau cel universitar, precum şi celor ce au încheiat serviciul militar obligatoriu şi
care nu şi-au putut găsi de lucru potrivit pregătirii lor. Ajutorul se acordă pentru maxim 270
de zile, după 30 de zile de la data înregistrării cererii la oficiul forţei de muncă. Cuantumul
acestui ajutor se acordă ca o cotă calculată la salariul minim brut pe economie mai puţin
impozitul pe salariu şi diferenţiat după nivelul de pregătire: 60% pentru cei proveniţi din
învăţământul preuniversitar şi cu vârsta peste 16 sau 18 ani după caz şi 70% pentru cei
proveniţi din învăţământul universitar.
c) alocaţia de sprijin se acordă pe o perioadă de maxim 18 luni, persoanelor care la
expirarea perioadei în care au beneficiat de ajutorul de şomaj sau de integrare profesională, nu
şi-au găsit totuşi de lucru şi nu au alte mijloace considerate minime pentru întreţinere. Legea
formulează două astfel de limite:
 persoana în cauză nu deţine împreună cu membrii familiei terenuri agricole cu
o suprafaţă mai mare de 20 000 m2 în zonele de şes şi colinare sau mai mare de 40 000 m2 în
zonele montane;
 persoana în cauză nu realizează, împreună cu membrii familiei, un venit mediu
lunar pe membru de familie mai mare de 60% din salariul minim brut pe economie mai puţin
impozitul pe salarii.
3.4. Ajutor de deces se acordă în caz de deces al salariatului, pensionarului sau
membrului cooperator, precum şi în caz de deces al unuia din membrii familiei sale. Legea
stabileşte o varietate de cazuri de acordare a acestui ajutor în raport cu gradul de rudenie, cu
faptul că beneficiarii acestui ajutor erau sau nu în întreţinerea celui dispărut, cu venitul
acestuia sau al beneficiarilor de ajutor, cu existenţa sau nu a unor descendenţi cu copii în
întreţinerea dispărutului, cu vechimea în muncă, ş.a.

3.6.7.2. Asigurările sociale pentru sănătate

Organizarea acestei componente a sistemului asigurărilor sociale are caracter


obligatoriu şi funcţionează descentralizat. În paralel se pot practica alte forme de asigurări
facultative de sănătate şi se pot organiza şi societăţi private pentru asigurarea sănătăţii.
Asigurările sociale de stat pentru sănătate sunt organizate pe baza următoarelor
principii:
a) cuprinderea exhaustivă a tuturor cetăţenilor ca beneficiari;
b) solidaritatea socială, care înseamnă că toţi cetăţenii contribuie conform
salariului /venitului şi beneficiază în măsura în care au nevoie de asistenţă/ îngijire/ tratament
în caz de îmbolnăvire/ accident; contribuie, totodată, totate persoanele juridice;
c) subsidiaritatea, adică sursele financiare constituite prin contribuţia cetăţenilor
sunt în completarea celor pe care le alocă statul pentru sănătate şi a celor pe care cetăţenii
asiguraţi înşişi le cheltuiesc pentru sănătate din propria lor voinţă;
d) definirea strictă a servciilor ce pot fi prestate în limitele sistemului atunci când
se produce riscul îmbolnăvirii /accidentării; aceste servicii sunt angajate cu furnizori din
sectorul public sau privat;
e) finanţarea autonomă, care presupune că sumele din contribuţii ale cetăţenilor şi
ale persoanelor juridice sunt folosite quasiexclusiv pentru finanţarea serviciilor medico-
sanitare; sunt posibile alocaţii bugetare sub formă de subvenţii din partea statului, al căror

29
obiect îl formează realizarea unor programe guvernamentale pentur protecţia sănătăţii,
cercetare medicală ş.a. sau pentru investiţii de anvergură;
f) conducerea autonomă, ceea ce înseamnă că există organe proprii de conducere
a activităţii şi de gestionare a fondurilor, care au caracter nonprofit, sunt independente, au
surse proprii de finanţare, au contabilitate proprie şi cont la bancă; aceste organe pot colabora
cu organe ale statului şi aplică măsurile stabilite de Ministerul Sănătăţii.
Calitatea de asigurat revine oricărui cetăţean român cu domiciliul în ţară, din
momentul în care s-a angajat sau a început să plătească contribuţia, precum şi tuturor
membrilor familiei sale, care nu au venituri proprii şi care se află în întreţinerea sa. Legea
prevede în ce măsură pot beneficia de această calitate unii cetăţeni străini sau apatrizi, precum
şi cetăţeni români care nu plătesc contribuţia (cei ce satisfac serviciul militar obligatoriu, cei
ce suferă pedepse privative de libertate, beneficiarii de ajutor social, ş.a.).
Contribuaţia beneficiarilor se stabileşte la o cotă de 6,5% din salariul /venitul brut
lunar, se deduce din venitul brut în vederea determinării venitului impozabil şi se varsă la casa
de asigurări pentru sănătate.
Contribuţia persoanelor juridice sau a celor ce angajează se stabileşte la 7% asupra
fondului lunar de salarii.
Destinaţia fondurilor de asigurări sociale pentru sănătate este stabilită prin lege:
 plata medicamentelor şi serviciilor medicale angajate în beneficiul asiguraţilor;
 cheltuieli de administrare şi funcţionare, dar nu mai mult de 5% din încasări;
 fond de redistribuire, reprezentând 7% din încasări, vărsate de casele judeţene
de asigurări sociale de sănătate în beneficiul Casei Naţionale de Asigurări pentru Sănătate şi
care le poate folosi pentru acoperirea eventualului deficit la nivelul unor case judeţene;
 fond de rezervă, în cotă de 5% din încasări.
Drepturile asiguraţilor se stabilesc printr-un contract cadru elaborat de Casa
Naţională de Asigurări pentru Sănătate şi Colegiul Medicilor din România, cu avizul
Ministerului Sănătăţii şi aprobat prin hotărâre de Guvern.
Casa Naţională a Asigurărilor de Sănătate funcţionează pe baza unui statut propriu în
care se prevăd ca organe de conducere: adunarea generală a reprezentanţilor şi consiliul de
administraţie (preşedinte, vicepreşedinte şi membrii); de asemenea, se prevăd limita
competenţei teritoriale, organizarea activităţii generale şi de specialitate (tehnică, financiar-
contabilă, administrativă, etc.), atribuţiile corpului de experţi medicali, ş.a. Casa se supune
controlului de gestiune al Curţii de Conturi şi exercită, împreună cu Colegiul Medicilor din
România, controlul activităţii

3.7. Efectele descentralizării serviciilor publice asupra finanţării unor cheltuieli


asigurate din bugetele locale

Analiza evoluţiei cheltuielilor publice locale în perioada 1991 – 2003 a evidenţiat


faptul că un portofoliu semnificativ de servicii publice a fost transferat din sfera de
responsabilitate a autorităţilor centrale în gestionarea autorităţilor locale, în categoria acestora
încadrându-se: transportul public în comun de călători, învăţământul preuniversitar, creşele,
asistenţa şi protecţia socială a persoanelor cu handicap, finanţarea parţială a spitalelor,
serviciul de evidenţă informatizată a populaţiei, poliţia comunitară şi în perspectivă serviciile
pentru apărare împotriva incendiilor.
Cu toate că importanţa autorităţilor locale în asigurarea serviciilor publice de interes
local a crescut simţitor, acestea se confruntă în prezent cu un deficit de resurse publice care
pun în pericol buna funcţionare a serviciilor publice, astfel încât este necesară identificarea
unor căi de finanţare a cheltuielilor în condiţiile teoriei amintite a celor 3 E (economicitate,

30
eficacitate şi eficienţă) sau exploatarea unor surse de venituri fie de natură fiscală, fie din
valorificarea bunurilor aparţinând unităţilor administrativ-teritoriale.

3.7.1. Învăţământul preuniversitar şi reforma finanţării cheltuielilor din bugetul


local

Reforma pe care o parcurge întregul sistem de învăţământ românesc are ca


fundament esenţial finanţarea, studiată din perspectiva modernizării acesteia, care presupune:
• identificarea tuturor surselor de finanţare posibil de atras (venituri proprii,
buget de stat sau buget local) pentru susţinerea acestor categorii de cheltuieli;
• fundamentarea necesarului de cheltuieli pentru funcţionarea fiecărei unităţi
de învăţământ pe bază de indicatori bine delimitaţi;
• transparenţă totală în modul de utilizare a resurselor aprobate prin buget;
• control riguros asupra legalităţii utilizării fondurilor.
Procesul de descentralizare s-a desfăşurat în baza cadrului legislativ adoptat în
principal prin legile bugetare anuale, începând cu anul 1995, constând într-o primă etapă în
finanţarea cheltuielilor curente de gospodărire şi întreţinere, inclusiv reparaţii curente şi
capitale din bugetele locale, în condiţiile în care patrimoniul unităţilor de învăţământ (terenuri
şi clădiri) se afla reflectat în evidenţele Ministerului Educaţiei şi Cercetării 9. Politica de
personal şi politica investiţională în domeniul învăţământului preuniversitar rămân în
competenţa Ministerului, şi sunt exercitate în teritoriu prin intermediul Inspectoratelor Şcolare
Judeţene.
Reforma este continuată în anul 2000 10 cu trecerea în domeniul public al unităţilor
administrativ-teritoriale a patrimoniului unităţilor de învăţământ preuniversitar ca o
consecinţă firească a măsurilor adoptate în anul 1995, determinate de finanţarea cheltuielilor
de întreţinere şi gospodărire din bugetele locale.
La nivel local se completează şi repară într-un anumit mod „inadvertenţele” care
existau între finanţarea cheltuielilor de întreţinere şi gospodărire din bugetul local pentru
patrimoniul proprietatea Statului Român, cu toate că responsabilitatea trecută în sarcina
autorităţilor locale însemna un nou efort financiar.
Începând cu anul 2000, proprietatea asupra bazei materiale a şcolilor este clar
delimitată:
- municipiile, oraşele şi comunele devin proprietare asupra terenurilor şi
clădirilor aparţinând sistemului de învăţământ preuniversitar;
- judeţele devin în mod asemănător proprietare asupra terenurilor şi clădirilor
aparţinând instituţiilor de învăţământ special;
- Statul Român prin Ministerul Educaţiei şi Cercetării, rămâne proprietar
asupra celorlalte componente ale bazei materiale.
Reglementarea acestor probleme, care în esenţă presupuneau compatibilitatea
problemei patrimoniului (reflectat aşa după cum am menţionat în contabilitatea Statului
Român) cu cheltuielile finanţate din bugetul local, a condus în timp la dezvoltarea unor
programe de reparaţii curente şi capitale ale clădirilor care au îmbunătăţit substanţial gradul
de confort al procesului educaţional desfăşurat în instituţiile de învăţământ preuniversitar.
Rămânea însă nerezolvată problema finanţării cheltuielilor de personal asigurată
până în anul 2001 din bugetul de stat, asistând la o descentralizare parţială a finanţării
sistemului de învăţământ preuniversitar.

9
Art.166 din Legea învăţământului nr. 84/1995, cu modificările şi completările ulterioare
10
OUG nr. 206/2000 pentru modificarea şi completarea Legii învăţământului nr. 84/1995, publicată în M.O. nr.
594 din 22 noiembrie 2000

31
Adoptarea Legii bugetului de stat în anul 200111 a marcat definitiv încheierea
procesului de descentralizare privind finanţarea sistemului de învăţământ preuniversitar, cu
toate că o parte din cheltuieli (nesemnificativă) a rămas în sarcina bugetului de stat.
Istoria scrisă despre reforma finanţării sistemului de învăţământ preuniversitar în
perioada 1995 – 2001 nu a fost susţinută în totalitate şi de resursele necesare desfăşurării unei
activităţi importante pentru progresul ştiinţific al societăţii româneşti, fapt care a condus, aşa
cum concluzionam şi în capitolele anterioare, la exercitarea unor presiuni puternice asupra
echilibrului destul de fragil al bugetelor locale.
Concluzia este că finanţarea sistemului de învăţământ preuniversitar, măcinată de
reglementările aprobate în perioada 1995 – 2001, prezintă următoarele caracteristici:
a) pentru politica de personal – responsabilitatea este încă a Ministerului
Educaţiei şi Cercetării prin Inspectoratele Şcolare din teritoriu, statele de
funcţii şi nivelul salarizării fiind stabilite prin legi speciale. Sarcina
autorităţilor locale este de a asigura finanţarea cheltuielilor de personal pe
seama cotelor defalcate din TVA.
b) pentru politica de organizare şi funcţionare a instituţiilor de învăţământ
– responsabilitatea este în întregime a administraţiei publice locale,
cheltuielile materiale şi servicii, dotările cu bunuri şi materiale didactice fiind
atributul integral de finanţare al bugetelor locale.
c) pentru politica de investiţii – asistăm la o descentralizare parţială, cu toate
că autorităţile locale au sarcina finanţării în totalitate a cheltuielilor de
capital, Ministerul Educaţiei şi Cercetării dezvoltă în paralel programe
(exemplu: Programul Ministerului Educaţiei şi Cercetării de reabilitare a
şcolilor), care susţin infrastructura din unităţile de învăţământ.
Sursele de finanţare ale şcolilor, concentrate mai ales în zona bugetelor locale,
provin atât din bugetul local, cât şi din bugetul de stat, iar într-o măsură nesemnificativă şi din
veniturile proprii realizate de instituţiile de învăţământ preuniversitar.
Aşezând politicile de personal (resurse umane), politicile de organizare şi
funcţionare şi politicile de investiţii alături de sursele de finanţare, rezultă o schemă de
finanţare a învăţământului preuniversitar, prezentată în tabelul de mai jos:

Competenţă
Tipul politicii Nivelul deciziei Sursa de finanţare
bugetară
Ministerul Educaţiei şi
Politica de resurse Sume defalcate din TVA
Cercetării + Inspectoratele Bugetul local
umane alocate din bugetul de stat
Şcolare
Politica de funcţionare Surse proprii şi sume
şi organizare a Consiliul Judeţean defalcate pentru
Bugetul local
instituţiilor de Consiliul Local echilibrarea bugetelor
învăţământ locale
Sume cu destinaţie specială,
Ministerul Educaţiei şi
surse proprii şi sume
Cercetării Buget de stat
Politica investiţională defalcate pentru
Consiliul Judeţean Buget local
echilibrarea bugetelor
Consiliul Local
locale

Tabel nr. 3.1 - Politici şi surse de finanţare asigurate din bugetele locale pentru instituţiile de învăţământ

Logica fluxului decizional pentru finanţarea sistemului de învăţământ preuniversitar


este asigurată într-un cadru organizatoric şi funcţional din care fac parte:
11
Legea bugetului de stat pe anul 2001, nr. 216, publicată în M.O. nr. 214 din 26 aprilie 2001

32
 Parlamentul - la propunerea Ministerului Educaţiei şi Cercetării şi a Ministerului
Finanţelor Publice, aprobă repartizarea pe judeţe a sumelor defalcate din TVA
pentru finanţarea, în principal, a cheltuielilor de personal.
 Consiliul Judeţean - stabileşte repartizarea pe unităţi administrativ-teritoriale a
sumelor aprobate de Parlament, de regulă în funcţie de cheltuielile de personal ale
instituţiilor de învăţământ preuniversitar.
 Consiliile Locale - aprobă bugetul fiecărei unităţi de învăţământ, alocând pe lângă
sumele defalcate din TVA pentru finanţarea cheltuielilor de personal şi sumele
necesare pentru finanţarea cheltuielilor de întreţinere şi gospodăreşti.
 Preşedintele Consiliului Judeţean şi Primarul şi Consiliul Judeţean - asigură
executarea bugetului de venituri şi cheltuieli aprobate de Consiliul Local de regulă
pe seama deschiderilor de credite bugetare.
 Conducătorul unităţilor şcolare (ordonatorul de credite) - terţiar sau secundar,
răspunde de executarea bugetului în conformitate cu reglementările legale în
vigoare.
Reprezentarea grafică a fluxului decizional pentru finanţarea sistemului de
învăţământ preuniversitar este evidenţiată în figura nr. 3.1.

Ministerul Educaţiei decizie de fundamentare Ministerul


şi Cercetării Finanţelor Publice

Asistenţă de
Parlament specialitate

Asistenţă de Repartizare
specialitate pe judeţe

Consiliul Judeţean

Repartizare pe unităţi
administrativ teritoriale
Consiliul Local

Aprobarea bugetului
unităţilor şcolare
Preşedinte Consiliului Judeţean
Primar
Fundamentarea Executarea
bugetului bugetului
Instituţia de
învăţământ

Figura nr. 3.1 - Fluxul decizional în sistemul de învăţământ preuniversitar

33
Sistemul de finanţare actual antrenează susţinerea atât din bugetul de stat, cât şi din
bugetele locale, fiind supus unui amplu proces de regândire 12, chiar dacă în faza
experimentală, caracterizat prin:
a) introducerea finanţării de bază, proporţională cu numărul de preşcolari/elevi
pentru următoarele categorii de cheltuieli (asigurată din bugetul de stat):
- cheltuieli de personal;
- cheltuieli materiale şi servicii;
- cheltuieli cu perfecţionarea profesională, cu excepţia celor care se suportă
de la bugetul de stat.
b) introducerea finanţării complementare, pentru următoarele categorii de
cheltuieli (asigurată din bugetul local):
- consolidări, investiţii şi reparaţii capitale;
- subvenţii pentru internate şi cantine şcolare;
- cheltuieli pentru organizarea simulărilor, evaluărilor şi examenelor
naţionale ale elevilor, cu excepţia celor suportate de la bugetul de stat;
- cheltuieli cu bursele elevilor;
- cheltuieli pentru transportul elevilor;
- cheltuieli pentru examinarea medicală obligatorie a salariaţilor din
învăţământul preuniversitar;
- cheltuieli pentru concursuri şcolare şi activităţi educative, cultural artistice,
sportive şi turistice.
Alocarea fondurilor pentru finanţarea de bază se realizează pe baza unei formule
care are la bază numărul de elevi/preşcolari şi costurile standard pe elev/preşcolar, în timp ce
finanţarea complementară este fundamentată de fiecare instituţie de învăţământ în funcţie
de necesităţile acesteia.
Pentru finanţarea de bază, indicatorii care vor fi luaţi în calculul fundamentării
necesarului de fonduri bugetare, repartizate central, judeţean sau local, sunt prezentaţi în
tabelul de mai jos:
Indicatori luaţi în calcul pentru finanţarea de bază
La nivel central La nivel judeţean La nivel local
Numărul de elevi pe fiecare Numărul de elevi pe fiecare nivel de Numărul de elevi pe fiecare nivel
nivel de învăţământ învăţământ, filieră şi profil din mediu de învăţământ, filieră şi profil
urban şi rural finanţaţi de fiecare şcolarizaţi în unităţile de
Consiliu Local învăţământ
Costul standard pe elev dintr-o Costul standard pe elev dintr-o unitate Costul standard pe elev dintr-o
unitate de învăţământ gimnazial de învăţământ gimnazial din mediu unitate de învăţământ gimnazial din
din mediu urban urban mediu urban
Coeficienţii de corecţie pe Coeficienţii de corecţie pe fiecare nivel Coeficienţii de corecţie pentru
fiecare nivel de învăţământ, de învăţământ, filieră şi profil din fiecare nivel de învăţământ, filieră
filieră şi profil din mediul urban mediul urban şi rural şi profil din mediul urban
şi rural Ponderea unităţilor de învăţământ cu un Numărul de elevi posibil a fi
număr mai mic de elevi sau preşcolari realizat pe clase, determinat de
decât cel stabilit prin lege cauze exclusiv geografice
Ponderea elevilor / preşcolarilor Ponderea elevilor aparţinând altor
aparţinând minorităţilor care naţionalităţi, şcolarizaţi în unitatea
influenţează numărul de elevi pe clasă de învăţământ
Volumul veniturilor proprii ce
poate fi alocat de Consiliile Locale
învăţământului
Tabel nr. 3.2 - Indicatori utilizaţi pentru fundamentarea finanţării de bază
Sursa: HGR 2192/2004 pentru aprobarea Normelor Metodologice de finanţare a sistemului de învăţământ

12
Cap. IV din HG nr. 2192/2004 pentru aprobarea Normelor Metodologice de finanţare a unităţilor de
învăţământ preuniversitar de stat, publicată în M.O. nr. 66 din 19 ianuarie 2005

34
Problema de bază a reformei sistemului de finanţare o constituie fundamentarea
costului standard pe elev/preşcolar, întrucât resursele bugetare necesare finanţării de bază se
dimensionează în funcţie de acesta.
De remarcat este faptul că pentru fundamentarea deciziilor cu privire la volumul
fondurilor alocate învăţământului s-au constituit trei organisme consultative ale căror atribuţii
constau în 13:
a) Consiliul Naţional de Finanţare a Învăţământului Preuniversitar – are ca şi
sarcină de bază stabilirea costului standard pe elev / preşcolar corespunzător finanţării de bază
a unităţilor de învăţământ preuniversitar de stat şi comunicarea acestuia comisiilor judeţene
constituie în acest scop.
b) Comisia Judeţeană de Finanţare a Învăţământului Preuniversitar – atribuţiile
constau în determinarea costului standard pe elev/preşcolar, pe mediu – rural şi urban,
localităţi, tipuri şi forme de învăţământ ţinând cont de:
- costul standard pe elev/preşcolar comunicat Ministerului Educaţiei şi
Cercetării;
- datele primite de la consiliile locale;
- consultarea consiliului şcolar judeţean.
c) Comisia Locală de Finanţare a Învăţământului preuniversitar – propune
pentru aprobare Consiliilor Locale nivelul costurilor pe elev / preşcolar, pe baza datelor
comunicate de Comisia judeţeană, pentru fiecare unitate de învăţământ.
Dar cum se formează aceste costuri standard la nivel naţional şi mai ales la nivel
judeţean ? Considerăm că pentru formarea costurilor standard pe elev/preşcolar trebuie
parcurse următoarelor etape (asigurând astfel resursele publice necesare desfăşurării
procesului de învăţământ):
I. la nivel naţional:
a) stabilirea, pe baza rezultatului execuţiei bugetare din anul curent şi a creşterilor
salariale din anul următor, a costurilor standard pentru cheltuielile de personal, ţinând cont de:
 numărul de elevi din unităţile de învăţământ preuniversitar;
 cheltuieli de personal înregistrate în anul curent pe baza contului de execuţie
bugetară;
 creşterile salariale care vor avea loc în anul următor.
În aceste condiţii se va obţine:

CSChP =
Chp
(1 + CS )
Ne/p
unde:
C SChP – costul standard pentru cheltuieli de personal
Chp – cheltuieli de personal, la nivel naţional, conform contului de execuţie
bugetară
Ne/p – numărul de elevi / preşcolari
Cs – coeficientul de creşteri salariale
b) stabilirea, pe baza contului de execuţie bugetară, la nivel naţional, a costului
standard pentru cheltuieli materiale şi servicii, ţinând cont de:
 numărul de elevi din unităţile de învăţământ preuniversitar;
 cheltuieli materiale şi servicii evidenţiate în contul de execuţie bugetară;
 eventualele tendinţe înregistrate în evoluţia preţurilor (mai ales la utilităţi) în
măsură să influenţeze planificarea resurselor bugetare.

13
Art. 33 din HGR nr. 2192/2004 pentru aprobarea Normelor Metodologice de finanţare a unităţilor de
învăţământ preuniversitar de stat, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 66 din 19 ianuarie 2005

35
Relaţia de calcul pentru costul standard pe elev/preşcolar la cheltuielile materiale şi
servicii va fi:
CSChm,S =
Chm, s
(1 + I PU )
Ne/p
în care:
Cschm,s – costurile standard la cheltuieli materiale şi servicii
Chm,s – cheltuieli materiale şi servicii înregistrate în contul de execuţie
bugetară
Ipu – indicele de creştere a preţurilor la utilităţi
c) stabilirea costului standard pentru cheltuielile de perfecţionare, utilizând în
principiu aceleaşi reguli, după relaţia:
CSChperf = (
Chperf
)
1 + I Chperf
Ne/p
în care:
C SChpe rf – costul standard pentru cheltuielile de perfecţionare
Chperf – cheltuielile de perfecţionare evidenţiate în contul de execuţie
Ichperf - indicele de modificare a cheltuielilor de perfecţionare, stabilit în
funcţie de programele de perfecţionare care se preconizează pentru anul următor
Costul standard pe elev/preşcolar este un cost anual, care se obţine prin însumarea
costurilor standard determinate pentru cele trei categorii de cheltuieli – personal, materiale şi
servicii, perfecţionare, după formula de calcul:
CSe/p =
Chp
(1 + CS ) + Chm, s (1 + I pu ) + Chperf (1 + Ichperf )
Ne/p Ne/p Ne/p

II. la nivel judeţean: se respectă în principiu aceleaşi reguli pentru toate cele trei
categorii de cheltuieli, având în vedere următorii indicatori:
• număr de elevi/preşcolar din mediul rural, urban, pe fiecare localitate, şi în
cadrul lor pe fiecare formă şi tip de învăţământ;
• cheltuieli de personal structurate pe mediu urban şi rural, pe fiecare
localitate, şi în cadrul lor pe fiecare tip şi formă de învăţământ;
• cheltuielile materiale şi servicii grupate de asemenea pe medii urban şi rural,
pe fiecare localitate, iar în cadrul acestora pe fiecare tip şi formă de
învăţământ;
• cheltuielile de perfecţionare structurate în mod asemănător după acelaşi
criterii.
Costul standard va fi astfel determinat pentru mediul urban şi rural, obţinându-se
rezultate diferite în funcţie de tipul şi forma de învăţământ.
Opinia noastră este că finanţarea pe baza costului standard în sistemul de învăţământ
preuniversitar va antrena competiţia între instituţiile de învăţământ, cu impact direct asupra
calităţii sistemului de învăţământ.
Cine va avea de câştigat şi care vor fi rezultatele implementării finanţării pe bază de
costuri standard ? În primul rând, considerăm că beneficiarul direct al acestor măsuri va fi
elevul sau preşcolarul care îşi va asigura nevoile de educaţie la instituţia de învăţământ ce
consideră că îl reprezintă cel mai bine.
Rezultatul va fi restrângerea şi reorganizarea activităţii unor unităţi de învăţământ,
prin aceasta trecându-se de la un sistem de învăţământ dezvoltat uneori cantitativ la aspectul
cel mai important al oricărui sistem acela determinat de latura calitativă. Nu întâmplător

36
calitatea învăţământului a fost reglementată prin legi speciale, simţindu-se nevoia reformei şi
sub acest aspect care determină performanţa şi progresul întregii societăţi.

3.7.2. Încă un pas pentru descentralizare: sănătatea şi implicaţiile asupra


bugetului local

Finanţarea serviciilor publice din domeniul sănătăţii constituie o prioritate la nivel


naţional, cunoscută fiind criza financiară care frământă acest sector şi procesul de reformă
stabilit la nivel central, aflat în plin proces de desfăşurare.
Asigurarea serviciilor medicale se realizează prin operatori de servicii specializaţi,
care pot fi împărţiţi în trei categorii: unităţi sanitare publice, unităţi de asistenţă socio-
medicală şi creşe, a căror sursă principală de finanţare este asigurată din contribuţiile la
asigurările sociale de sănătate reglementate de legislaţia în vigoare.
Stadiul descentralizării serviciilor publice din domeniul sănătăţii este marcat de
adoptarea legislaţiei specifice, a cărei evoluţie este prezentată în tabelul nr. 3.3.

Denumire Sursa de
Cadru legislativ Patrimoniu Nivel de decizie
operator finanţare
Legi speciale Nivel central Buget de stat Central
Unităţi sanitare
OG 70/2002 Nivel local Central şi local Central
Unităţi de asistenţă OG 70/2002 Nivel local Buget de stat Local
socio-medicală HGR 412/2003 Nivel local Buget local Local
Legi speciale Buget de stat –
cheltuieli de
Legea anuală a Nivel central Central
personal, buget
Creşe bugetului
local
Legea anuală a
Nivel local Buget local Local
bugetului de stat

Tabel nr. 3.3 - Evoluţia descentralizării serviciilor publice din sănătate pentru perioada 2002 - 2005

Din analiza stadiului descentralizării serviciilor publice din domeniul sănătăţii reiese
că primii paşi au fost parcurşi odată cu trecerea patrimoniului (teren şi clădiri) în care îşi
desfăşoară activitatea unităţile sanitare din administrarea Ministerului Sănătăţii şi Familiei în
administrarea autorităţilor locale 14.
Traseul iniţiat de autorităţile centrale pentru descentralizarea acestor servicii publice
se pare că a fost acelaşi cu cel al serviciilor publice din sistemul de învăţământ preuniversitar,
întrucât clădirile şi terenurile în care îşi desfăşoară activitatea unităţile sanitare de interes
public au fost date în administrarea consiliilor locale şi judeţene.
Acesta a fost primul episod din serialul „descentralizării”, care a fost urmat de
implicarea bugetelor locale în finanţarea acestor servicii publice odată cu asigurarea finanţării
cheltuielilor de întreţinere şi gospodărire, reparaţii, consolidare, extindere, modernizare şi
finalizare a construcţiilor unităţilor sanitare publice, de interes judeţean sau local 15.
De remarcat este faptul că în finanţarea unităţilor sanitare de interes public se
implică şi bugetul de stat pentru o serie de cheltuieli din care fac parte:
a) activităţile cuprinse în programele naţionale de sănătate;
b) dotarea cu echipamente medicale de înaltă performanţă;
c) investiţii determinate de construirea de noi spitale;
14
OG 70/2002 privind administrarea unităţilor sanitare publice de interes judeţean şi local, publicată în M.O.
nr. 648 din 31 august 2002
15
Legea spitalelor nr. 270/2003, publicată în M.O. nr. 438/2003, art. 36

37
d) expertizarea, transformarea şi consolidarea construcţiilor grav afectate de
seisme şi alte situaţii de forţă majoră;
e) modernizarea, transformarea şi extinderea construcţiilor existente, precum şi
efectuarea de reparaţii capitale;
f) activităţi specifice unităţilor şi instituţiilor cu reţea sanitară proprie.
În lungul şi delicatul mecanism de finanţare a acestor servicii publice se implică
astfel trei actori importanţi din sectorul public: bugetul de stat, bugetul local şi Casa de
Asigurări de Sănătate, potrivit fluxului de finanţare reprezentat mai jos:

Bugetul de stat Bugetul local

Finanţare
complementară Finanţare
Bugetul unităţii complementară
sanitare publice
Finanţare de
bază

Casa de Asigurări de
Sănătate

Figura nr. 3.2 - Fluxul de finanţare a serviciilor publice din domeniul sănătăţii

Deşi asigură surse pentru finanţarea de bază şi parţial pentru finanţarea


complementară (utilităţi + materiale necesare actului medical), Casa de Asigurări de Sănătate
nu este în măsură să soluţioneze, cel puţin pentru moment, necesarul de finanţare pentru actul
medical. Cu toate că autorităţile locale sunt implicate în procesul decizional prin numirea unor
membri în Consiliile de Administraţie, nu au fost identificate încă soluţii viabile pentru
rezolvarea problemelor din sistem.
În aceste condiţii, putem afirma că finanţarea actului medical în România se
desfăşoară în prezent pe două căi:
a) pentru finanţarea de bază, care include cheltuieli de personal, cheltuieli
materiale şi servicii şi cheltuieli de capital, sursele sunt asigurate de Casa de
Asigurări de Sănătate;
b) pentru finanţarea complementară, care include în principal cheltuielile cu
lucrările de reparaţii curente şi capitale, inclusiv investiţii şi dotări cu
echipamente, sursele sunt asigurate de bugetul de stat şi bugetul local.
Concluzia este că nivelul de implicare al autorităţilor locale în finanţarea unităţilor
sanitare de interes public este reglementat cu precizie, în sensul că patrimoniul în care acestea
îşi desfăşoară activitatea este transferat autorităţilor locale pentru administrare, cu menţiunea
că finanţarea cheltuielilor cu utilităţile a rămas în sarcina spitalelor, deşi, în mod asemănător,
aşa cum procesul de descentralizare s-a realizat în domeniul sistemului de învăţământ
preuniversitar, acestea trebuiau asigurate din bugetul local, cu descentralizarea
corespunzătoare a surselor de venit. Numai în acest mod angrenarea autorităţilor locale în
procesul decizional şi în finanţarea unităţilor sanitare de interes public ar putea să aducă o
„gură de oxigen” pentru criza profundă cu care se confruntă sistemul sanitar.

38
Trecerea la finanţarea complementară totală prin preluarea cheltuielilor cu utilităţile
de către autorităţile locale poate constitui o soluţie, deşi bugetele locale în etapa actuală sunt
confruntate cu presiuni imense pentru păstrarea echilibrului bugetar.
Situaţia creşelor a fost soluţionată începând cu anul 2001, acestea funcţionând în
prezent ca servicii publice de interes local, cu personalitate juridică, având finanţarea
asigurată din două surse:
- bugetul de stat – pentru cheltuielile de personal;
- bugetul local - pentru cheltuielile materiale şi servicii şi cheltuielile de
capital.
Rămân însă în totalitate pe seama bugetelor locale finanţarea cheltuielilor pentru
unităţile de asistenţă medico-sanitară, gândite din perspectiva politicilor sociale pe care
comunităţile locale sunt nevoite să le susţină, potrivit reglementărilor legale în vigoare 16.

3.7.3. Asistenţa şi protecţia socială – o povară pentru autorităţile locale ?

Cheltuielile cu asistenţa şi protecţia socială ocupă un loc însemnat în totalul


cheltuielilor finanţate din bugetul local, ponderea acestora depăşind, începând cu anul 2003 –
10%, fiind asigurate surse atât din bugetul local, cât şi din bugetul de stat, pe seama sumelor
defalcate din impozitul pe venitul global şi TVA.
Inventarul cheltuielilor sociale include:
- protecţia copilului aflat în dificultate;
- protecţia persoanelor cu handicap;
- protecţia persoanelor defavorizate social.
Fiecare din aceste cheltuieli include o gamă diversificată de activităţi, de exemplu
pentru persoanele cu handicap este asigurată salarizarea acestora şi a însoţitorilor, plata
alocaţiilor pentru copii cu handicap, plata altor drepturi şi facilităţi de care aceştia beneficiază
(transport, telefon, taxe poştale etc.), în timp ce protecţia persoanelor defavorizate social
asigură achitarea ajutoarelor sociale pentru realizarea venitului minim garantat lunar,
acordarea ajutoarelor de urgenţă, a ajutoarelor pentru încălzirea locuinţei, inclusiv cantina de
ajutor social.
Actele normative pentru descentralizarea în domeniul social au asigurat luarea
deciziilor la nivel local, comunităţile locale cunoscând cel mai bine nevoile sociale ale
locuitorilor, bugetul de stat, aşa cum am mai menţionat, susţinând în parteneriat finanţarea
cheltuielilor sociale.
În tabelul de mai jos este prezentată evoluţia adoptării unor acte normative în
domeniul social (care vizează în principal descentralizarea serviciilor sociale):
De remarcat este faptul că procesul descentralizării serviciilor sociale este
caracterizat de existenţa unui parteneriat între bugetul de stat şi bugetele locale pentru
finanţarea diverselor categorii de cheltuieli cum sunt: plata asistenţilor personali şi a
însoţitorilor persoanelor cu handicap, plata ajutoarelor pentru încălzirea locuinţei, plata
drepturilor pentru asistenţa socială a persoanelor vârstnice etc.
Cu toate că, aşa cum am precizat, problema patrimoniului pentru unităţile de
învăţământ şi unităţile sanitare publice a fost reglementată în sensul transferului acestuia în
administrarea unităţilor administrativ-teritoriale (judeţe, municipii, oraşe şi comune), se pare
că nu acelaşi mod de reglementare a fost aplicat pentru domeniul social, odată cu preluarea
problematicii persoanelor cu handicap şi a plăţii drepturilor pentru însoţitorii acestora.

16
Art. 38 din Legea 215/2001 privind administraţia publică locală, publicată în M.O. nr. 204 din 23 aprilie 2001

39
Regimul
Actul Nivel de
Acţiunea reglementată juridic al Surse de finanţare
normativ decizie
patrimoniului
- Protecţia persoanelor cu - Transferuri bugetare de stat şi
handicap în centre venituri proprii ale bugetelor
instituţionale locale
O.U.G 102/1999 Central şi
- Plata ajutoarelor speciale, Neclarificat - Transfer de la Autoritatea de Stat
O.U.G 14/2003 local
alocaţiilor pentru copii şi pentru Persoanele cu Handicap
facilităţi pentru persoane cu prin bugetele locale
handicap
Legea 416/2001 - Plata ajutoarelor de urgenţă, - Transferuri de la bugetul de stat
O.U.G 5/2003 ajutoarele sociale şi ajutoarele Neclarificat Local - Venituri proprii ale bugetelor
O.U.G 81/2003 pentru încălzirea locuinţei locale
- Cheltuieli privind asistenţa - Transferuri de la bugetul de stat
Legea 17/2000 Neclarificat Local
socială a persoanelor vârstnice - Surse alocate din bugetele locale
Legea 208/1997 - Cantinele de ajutor social Nivel local Local Buget local

Tabel nr. 3.4 - Evoluţia adoptării unor acte normative pentru descentralizare în domeniul social

Mecanismele de subvenţionare în domeniul social sunt de asemenea diverse:


 pentru subvenţionarea energiei termice livrată populaţiei, algoritmul de
subvenţionare aplicat constă în plata diferenţei dintre preţul de cost total şi preţul
naţional de referinţă, din bugetul de stat în proporţie de 55% şi din bugetul local în
proporţie de 45%.
Valoarea subvenţiei lunare alocată din cele două categorii de bugete se obţine prin
înmulţirea diferenţei dintre preţul de cost total şi preţul naţional de referinţă cu numărul de
gigacalorii livrate de operatorul de servicii populaţiei, potrivit modelului matematic de tip
determinist:

VSbl = Nr Gcal x (PCt − Pnr )

unde:
Vsbl - valoarea subvenţiei lunare
NrGcal - numărul de gigacalorii livrate de operatorul de servicii
Pct - preţul de cost total exprimat în lei/Gcal
Pnr - preţul naţional de referinţă în lei/Gcal
Mecanismul de subvenţionare nu se limitează la suportarea din cele două bugete a
diferenţei de tarif, acesta continuă cu acordarea unui sprijin pentru încălzirea locuinţei în
funcţie de nivelul de venit net lunar realizat pe membru de familie şi de modalitatea de plată a
energiei termice aleasă de asociaţie, astfel 17:
Suntem în situaţia unei subvenţionări în domeniul social care asigură plata de către
persoanele fizice, indiferent de nivelul de venit, a preţului naţional de referinţă pentru energia
termică livrată populaţiei şi în continuare, în funcţie de nivelul de venit, suportarea unei părţi
din contravaloarea energiei termice datorate lunar de proprietarii de locuinţe stabilită ca
diferenţă între costul total pentru încălzire şi ajutorul fix menţionat anterior.
Considerăm că prima formă de subvenţionare în funcţie de preţul naţional de
referinţă ar trebui eliminată şi generalizat modelul de subvenţionare în funcţie de venit.
Prima modalitate de subvenţionare, neţinând cont de nivelul de venit, nu îşi atinge
menirea ei socială, asigurând suportarea diferenţei de tarif (între preţul local de cost şi preţul
naţional de referinţă) pentru toţi proprietarii de locuinţe persoane fizice.

17
OG 55/2004 privind unele măsuri financiare în vederea acordării ajutoarelor pentru încălzirea locuinţei,
publicată în M.O. nr. 690 din 30 iulie 2004 care este modificată deasemenea anual în funcție de politicile
existente la nivel național.

40
Cel de-al doilea model se concentrează pe veniturile nete realizate de membrii
familiei solicitantului, sumele fixe acordate putând fi majorate în funcţie de nivelul şi politica
de asistenţă socială concepută la nivel naţional.
 pentru transportul în comun de călători – subvenţionarea, ca o componentă a politicii
sociale, îmbracă de asemenea forme diverse.
Deşi beneficiarii sunt în general elevii, studenţii şi pensionarii, subvenţionarea are
loc pe baza următoarelor două reguli:
a) suportarea unei cote procentuale din cheltuielile de exploatare ale
operatorului de servicii (fiind întâlnite situaţii cu un procent din cheltuielile
activităţii de bază de până la maxim 50%);
b) suportarea, în sume fixe, a unei părţi din tariful serviciilor de transport
public în comun de călători.
Analiza celor două modalităţi de subvenţionare indică următoarele caracteristici ale
acestora:
 pentru modelul bazat pe suportarea unei cote procentuale din cheltuielile de
exploatare:
a) antrenează operatorul de servicii în realizarea unor cheltuieli din activitatea
de bază, cu efecte directe asupra rezultatului financiar şi al tarifelor
serviciilor publice prestate;
b) nu stimulează productivitatea muncii;
c) înregistrează consumuri ridicate de resurse umane şi materiale pentru a
realiza un nivel de subvenţie cât mai ridicat.
Concluzia este că acest model ar trebui eliminat, mai ales că în România menţinerea
situaţiei de monopol natural în domeniul transportului public în comun de călători conduce la
practicarea unor tarife care pot deveni greu de suportat de către beneficiari.
 pentru modelul bazat pe suportarea în sume fixe a costului transportului public
în comun de călători, particularităţile acestuia sunt evidente:
a) asigură subvenţionarea în funcţie de nivelul veniturilor realizate de
operatorul de servicii;
b) nu ţine cont de nivelul cheltuielilor, operatorul de servicii nefiind stimulat
să înregistreze un nivel al acestora cât mai scăzut;
Modelul trebuie îmbunătăţit prin acordarea sumelor fixe, în funcţie de nivelul de
venit al beneficiarului şi familiei lui, însă inconvenientul major al acestuia îl poate reprezenta
numărul mare de beneficiari şi costul administrării modelului constând în cheltuieli de
personal şi cheltuieli materiale şi servicii ridicate.
Structura modelului, pentru a-şi realiza scopul social, trebuie să aibă la bază
următorii indicatori:
1) numărul beneficiarilor;
2) sumele fixe acordate, ca forme de sprijin pentru subvenţionarea transportului
în comun de călători;
3) nivelul de venit realizat de beneficiarii serviciului şi membrii familiei
acestuia.
Practicile în domeniul social continuă cu diverse forme de ajutoare a persoanelor
defavorizate, în categoria acestora încadrându-se:
 suportarea cheltuielilor privind ajutorul social, deşi legea prevede că acestea sunt
finanţate în întregime din bugetul local, totuşi la repartizarea sumelor pentru echilibrare
din bugetul judeţean pot fi alocate sume cu această destinaţie.

41
Efortul bugetelor locale constă în asigurarea venitului minim garantat în funcţie de
numărul membrilor din familie. 18
Practica a demonstrat că acest tip de cheltuială nu a putut fi suportat în întregime din
bugetul local, autorităţile locale fără sprijin din partea bugetului de stat înregistrând
consecvent restanţe la plata acestor drepturi.
 suportarea cheltuielilor privind cantinele de ajutor social, efortul financiar fiind în
totalitate al bugetului local, de serviciile cantinelor beneficiind categoriile de persoane
prevăzute de lege 19.
Alocaţiile de hrană sunt stabilite prin hotărâre de Guvern, nivelul acestora fiind
cuprins între 4 lei RON – 7 lei RON.
Portofoliul de asistenţă şi protecţie socială este completat de ajutoarele de urgenţă,
ajutoarele pentru înmormântare suportate din bugetul local, prevăzute expres în reglementările
care privesc venitul minim garantat.
Formele de sprijin social, dincolo de reglementările speciale în domeniu, constau,
mai ales pentru persoanele vârstnice, în acordarea unor tichete valorice pentru hrană.
Această formă de sprijin social are la bază următoarele reguli:
- acordarea sprijinului se realizează numai pentru persoanele vârstnice care au
depăşit vârsta de 65 de ani;
- venitul realizat de beneficiar şi membrii familiei sale nu trebuie să
depăşească jumătate din salariul minim reglementat pe economie.
Cuantumul tichetului valoric acordat lunar are în vedere asigurarea persoanelor
vârstnice cu produse alimentare de bază şi medicamente, fiind situat între 100 lei – 150 lei
/lună.
Progrese au fost realizate şi în domeniul activităţii de protecţie a copilului,
administraţiile locale (în special cele judeţene) dovedind că au capacitatea necesară de a
gestiona această activitate, chiar dacă sursele nu au fost asigurate în totalitate de fiecare dată.
Sursele de finanţare ale acestei activităţi sunt asigurate din bugetul de stat prin legile
bugetare anuale, bugetul judeţean (din venituri proprii), contribuţii ale unităţii administrativ
teritoriale de unde provine copilul instituţionalizat, donaţii şi sponsorizări etc.
Dezavantajul major al acestui sistem de finanţare constă în faptul că nu există un
cost standard/copil instituţionalizat determinat la nivel de ţară pentru a putea fi utilizat ca bază
de repartizare între judeţe, rezultatul fiind o repartizare neechitabilă interjudeţeană, fapt care
conduce la dezechilibre majore în finanţarea acestei categorii de cheltuieli.
Diversificată şi complexă, activitatea de asistenţă şi protecţie socială poate fi
caracterizată prin:
- alocarea resurselor financiare în funcţie de nivelul veniturilor, pentru ca
persoanele defavorizate social să poate fi beneficiarele prestaţiilor sociale;
- identificarea categoriilor de persoane încadrate ca fiind defavorizate social
(exp. persoane vârstnice, fără venit, elevi, studenţi etc) şi orientarea politicilor
sociale către acestea;
- alocarea resurselor financiare pe bază de programe care să susţină nevoile
sociale ale persoanelor aflate în dificultate;
- dezvoltarea de parteneriate cu ONG pentru desfăşurarea activităţilor sociale.
Numai în acest mod, apreciem că eforturile financiare uriaşe ale comunităţilor locale
vor fi însoţite de rezultatele aşteptate, bazându-ne pe politici sociale care privesc: grupuri
ţintă; nivelul veniturilor realizate de grupurile ţintă; programe; parteneriate cu ONG.

18
Art.4, alin.(1) din Legea 416/2001 privind venitul minim garantat, publicată în M.O. nr. 401 din 28 iulie 2001
19
Art.2 din Legea 208/1997 privind cantinele de ajutor social, publicată în M.O. nr. 363 din 17 decembrie 1997

42
3.7.4. Actul de cultură şi formele de sprijin acordate de comunităţile locale

Sprijinirea culturii reprezintă, alături de educaţie, un domeniu prioritar pentru


autorităţile locale, întrucât integrarea socială a cetăţenilor şi definirea identităţii naţionale se
realizează prin actul de cultură.
Procesul de descentralizare în domeniul culturii a fost unul de durată şi „culisant”,
din anul 1990 înregistrându-se un transfer al instituţiilor publice de cultură din coordonarea
autorităţilor judeţene în coordonarea Ministerului Culturii, astfel:
- perioada 1990 – 1993 – instituţiile publice de cultură s-au aflat în subordinea
autorităţilor locale;
- perioada 1994 – 1996 – are loc trecerea instituţiilor publice de cultură din
subordinea Consiliilor Judeţene în subordinea Ministerului Culturii;
- perioada 1997 – 2002 şi în prezent – instituţiile publice de cultură trec din
nou în coordonarea şi organizarea consiliilor Judeţene.
Drumul lung şi greoi al descentralizării nu a rămas fără efecte, îndeosebi asupra
actului de cultură şi a instituţiilor publice, întrucât în cele mai multe cazuri autorităţile
judeţene fie că nu au avut capacitatea de organizare pentru funcţionarea activităţilor culturale,
fie că nu au dispus de resurse financiare suficiente pentru finanţarea acestor categorii de
cheltuieli.
În anul 2002, de exemplu, au fost transferate din subordinea ministerului în
subordinea autorităţilor publice locale 17 instituţii de cultură, fără a se asigura fondurile
necesare pentru susţinerea cheltuielilor de întreţinere şi gospodărie necesare funcţionării
acestora.
Aşezăminte culturale ca teatre, muzee, biblioteci, filarmonici, cămine culturale, case
de cultură etc. se află în prezent fie în administrarea autorităţilor judeţene, fie în administrarea
autorităţilor locale (casele de cultură).
Implicarea consiliilor locale în finanţarea culturii are loc în prezent prin două
modalităţi:
- fie prin finanţarea programelor care conţin manifestări social-culturale;
- fie prin subvenţionarea Caselor de Cultură de interes local.
Programele culturale devin în acest mod un instrument al autorităţilor locale de a
sprijini diverse forme de manifestări social – culturale (exp. zilele oraşelor, manifestări
ştiinţifice organizate pentru un eveniment de importanţă pentru oraş etc.).
Eforturile financiare ale comunităţilor locale sunt cuantificate în programe care
cuprind finanţarea diverselor categorii de cheltuieli generate de instituţiile publice din
domeniul culturii, cum sunt: cheltuieli de personal, cheltuieli materiale şi servicii, cheltuieli
de capital etc.
Subvenţiile asigură finanţarea aceloraşi categorii de cheltuieli ca în cazul
programelor, cu deosebirea că acestea se alocă din disponibilul bugetului prin intermediul
Caselor de Cultură organizate ca instituţii publice cu personalitate juridică distinctă în
subordinea Consiliilor Locale.
Implicarea Consiliilor Judeţene se realizează într-o mai mare măsură, întrucât
instituţii publice ca teatre, muzee, biblioteci, ansambluri folclorice, şcoli populare de artă au
finanţarea asigurată din bugetul propriu judeţean.
Înfăptuirea actului de reformă s-a realizat treptat, prin adoptarea unor reglementări
specifice cum sunt:
- Legea bibliotecilor în anul 2002;
- Legea privind organizarea şi funcţionarea aşezămintelor publice în anul
2003.

43
A rămas nerezolvată problema finanţării monumentelor istorice ca parte a actului
cultural, deşi au fost aprobate reglementări specifice, prin dezvoltarea unor parteneriate între
autorităţile publice şi proprietarii persoane fizice sau juridice. Poate astfel de parteneriate ar
reprezenta o şansă pentru valorificarea potenţialului turistic al fiecărei localităţi.
Considerăm că implicarea bugetului de stat trebuie să se realizeze imediat, mai ales
prin susţinerea unor programe care au în vedere reabilitarea patrimoniului cultural şi
valorificarea turistică a acestuia.
Atragerea de resurse din domeniul privat pentru dezvoltarea de parteneriate publice
– private constituie de asemenea o prioritate pentru finanţarea instituţiilor publice din
domeniul cultural.
Alocaţiile bugetare, începând cu anul 1991, s-au păstrat relativ constante în jurul
valorii de 4%, stabilite ca raport între cheltuielile privind cultura şi total cheltuieli ale
bugetelor locale.
Capitolul destinat culturii este completat şi de activităţile sportive de interes local şi
de cele din domeniul religiei, cu menţiunea că formele de finanţare cele mei frecvent întâlnite
sunt programele, precum şi organizarea de cluburi sportive ca instituţii publice cu
personalitate juridică în subordinea Consiliilor Locale.
Indiferent de forma de finanţare, cheltuielile care urmează a se suporta din bugetul
local sunt cheltuielile de personal, cheltuielile materiale şi servicii, cheltuielile de capital
precum şi subvenţiile şi transferurile (formă practicată mai ales între autorităţile judeţene şi
cele locale).

3.7.5. Serviciile publice şi dezvoltarea locală într-o nouă perspectivă

Serviciile publice de interes local desemnează acea activitate de interes general


prestată în interesul locuitorilor de pe raza unităţii administrativ-teritoriale de către un
operator de serviciu care poate fi persoană juridică de interes public sau persoană juridică de
interes privat.
Definirea noţiunii de serviciu public datează de la începutul secolului al XX-lea,
când se considera că acesta reprezintă activitatea de interes general prestată de către o
persoană publică 20. Este evident faptul că în această perioadă definirea serviciului public se
face după natura juridică a operatorului de serviciu care nu poate fi decât statul, colectivităţile
locale sau orice altă instituţie publică.
Fiind necesar să facă faţă nevoilor sociale, statul a încredinţat prestarea serviciilor
publice unor operatori privaţi, astfel că în perioada interbelică se conturează o nouă definire a
serviciilor publice ca fiind acele activităţi de interes general, prestate de o persoană privată
având prerogativele puterii publice sub controlul administraţiei 21.
Definiţia actuală s-a conturat la sfârşitul anilor 80, recunoscându-se faptul că unele
servicii publice desfăşurate de persoanele private nu trebuie să se bucure neapărat de
prerogativele puterii publice 22.
Prima condiţie pentru definirea serviciului public este ca activitatea prestată de
operatorul de serviciu să fie de interes general, destul de greu de delimitat, întrucât nu se
cunoaşte până unde se întinde interesul general şi de unde începe interesul privat.
De regulă, caracteristic serviciilor publice este accesul gratuit şi nelimitat al
beneficiarilor la acestea, preţul serviciilor prestate fiind „achitat” indirect prin intermediul
impozitelor şi taxelor fiscale.

20
Revue du droit public et de la science politique en France, 1907, p. 417
21
Magnier şi Laubadere în 1961 şi 1964
22
A. P. Parlagi, C. Iftimoaie, Servicii publice locale, Ed. Economică, 2001, Bucureşti, pagina 10

44
Există o serie de servicii publice care fac obiectul analizei în prezentul paragraf,
pentru care operatorii de servicii solicită beneficiarilor anumite tarife, în categoria acestora
încadrându-se:
• alimentarea şi furnizarea de energie termică;
• alimentarea cu apă şi canalizare;
• transportul public în comun de călători.
La polul opus, respectând definiţia menţionată anterior, fără a percepe „preţul”
serviciilor prestate, accesul fiind gratuit şi nelimitat al tuturor cetăţenilor, se încadrează:
• întreţinerea zonelor verzi;
• modernizarea şi repararea străzilor;
• iluminatul public.
Cea de-a doua condiţie reglementează statutul juridic al operatorilor de servicii, care
pot fi persoane juridice de drept public, în categoria acestora încadrându-se regiile autonome
şi instituţiile publice organizate potrivit reglementărilor în vigoare, sau persoane juridice de
drept privat, acestea îmbrăcând forma societăţilor comerciale organizate potrivit legii privind
societăţile comerciale 23.
Modalităţile de gestionare a serviciilor publice sunt de asemenea diverse, în
categoria acestora încadrându-se:
a) Concesionarea - în doctrina românească se defineşte ca fiind actul prin care
concedentul transmite celeilalte părţi, concesionarul, pentru o administrare rentabilă, pe un
termen determinat, în schimbul unei redevenţe, o activitate economică, un serviciu public, sau
o subunitate productivă ori un teren proprietate de stat.
Obiectul concesiunii reglementat de legislaţia actuală 24 îl constituie activitatea
economică, serviciul public, subunitatea productivă sau terenurile, cu menţiunea că regimul
juridic aplicabil concesiunii serviciilor publice este diferit în funcţie de natura lor:
• pentru regiile autonome, se aplică normele dreptului public;
• pentru societăţile comerciale care desfăşoară activităţi de interes general, dar
obţin profituri din activităţile prestate, se aplică un regim mixt de drept
public - privat;
• pentru instituţiile publice, se aplică normele juridice de drept public,
reglementate de legislaţia actuală 25.
Caracteristic concesiunii este durata îndelungată pentru care poate fi încheiat
contractul (maxim 49 ani) şi posibilitatea autorităţilor locale de a obţine redevenţe. Nivelul
redevenţelor trebuie stabilit astfel încât să constituie pentru comunităţile locale atât o
posibilitate de a încasa surse de finanţare pentru constituirea bugetului de capital, cât şi un
mijloc de modernizare a infrastructurii de care dispune serviciul public.
Redevenţa, aşa cum am mai menţionat, constituie o sursă de venit importantă la
bugetul local, însă nu trebuie omis faptul că aceasta influenţează nivelul tarifelor pentru
serviciile publice prestate în interesul cetăţenilor.
b) Parteneriatul public – privat, reglementat în România pentru prima dată în anul
2002 , exprimă o modalitate de cooperare între o autoritate publică şi un partener privat
26

pentru realizarea unui proiect de interes public, cu efecte benefice pentru ocuparea forţei de
muncă şi dezvoltarea locală.

23
Legea 31/1990 privind societăţile comerciale cu modificările şi completările ulterioare
24
Legea 219/1998 privind regimul juridic al concesiunilor, publicată în M.O. nr. 459 din 30 noiembrie 1998
25
Legea 215/2001 privind administraţia publică locală, publicată în M.O. nr. 204 din 23 aprilie 2001
26
OG 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat, publicată în M.O. nr. 94 din 2 februarie 2002, în
prezent abrogată

45
Există două accepţiuni ale parteneriatului:
1) în sens larg, parteneriatul se încheie între o autoritate publică şi una privată
pentru soluţionarea unor probleme cu implicaţii sociale;
2) în sens restrâns, parteneriatul are la bază raporturi contractuale precise care
vizează realizarea unor lucrări de interes public, dezvoltat mai ales în lumea
anglo-saxonă.
Caracteristic parteneriatului public – privat este faptul că acesta constituie un
aranjament pe termen lung, sectorul public păstrează controlul strategic asupra livrării
serviciului, în timp ce operatorul privat îşi asumă întreaga responsabilitate şi riscurile pentru
livrarea de bunuri sau prestarea de servicii.
Cea mai bună experienţă în domeniul parteneriatului public – privat o are Marea
Britanie, unde o gamă largă de proiecte de infrastructură cum ar fi autostrăzi, căi ferate, uzine
de tratare a apelor menajere, şcoli, spitale, aeroporturi îmbracă forma parteneriatelor.
c) Delegarea de gestiune, formă relativ nouă de prestare a serviciilor publice, de
inspiraţie franceză, constă în delegarea serviciilor atât direct, prin intermediul
compartimentelor de specialitate din cadrul autorităţilor locale, cât şi indirect, prin utilizarea
operatorilor de servicii câştigători ai procedurilor organizate în acest sens.
Această modalitate de gestionare a serviciilor publice presupune gestionarea
separată a activităţii serviciului public (care poate fi privatizată în conformitate cu legislaţia în
vigoare) de bunurile care alcătuiesc patrimoniul serviciului public. Bunurile serviciului fac
parte din domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale, şi în consecinţă sunt
inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile, potrivit Constituţiei României.
În practică mai sunt întâlnite şi alte forme de gestionare a serviciilor publice, cum
sunt asocierea în participaţiune, arendarea, franchisingul şi locaţia de gestiune.
Formele de gestionare a serviciilor descrise mai sus asigură prestarea serviciilor în
regim de continuitate şi la un nivel calitativ ridicat, însă interesul colectivităţilor locale este de
a păstra controlul asupra celor mai importante aspecte din activitatea serviciului, cum sunt:
• controlul asupra modului de formare a preţurilor şi asupra unor elemente de cheltuieli;
• controlul asupra politicilor de modernizare a serviciului şi asupra realizării
investiţiilor;
• controlul asupra politicilor sociale, în special asupra celor care privesc reorganizarea şi
restructurările de personal.
Deşi preţurile ar trebui să se formeze liber pe piaţă ca rezultat al confruntării cererii
cu oferta, cu condiţia ca preţul de livrare al serviciilor să nu fie mai mic decât costul total de
producţie (p > Cp), controlul asupra preţurilor trebuie acceptat din cel puţin trei motive:
- serviciile publice sunt constituite pe baza unui monopol natural, astfel încât
există un singur producător (care ar putea „dicta” preţul) şi mai mulţi
consumatori;
- preţurile serviciilor publice constituie pentru bugetele locale un element de
venit rezultat din impozitul pe profit datorat de către operatorii de servicii;
- cheltuielile care compun preţul trebuie monitorizate în special pe baza
indicatorilor de performanţă ce generează calitate pentru beneficiarii
serviciului şi constituie pentru acesta un efort financiar care trebuie să ţină cont
de capacitatea lui de plată.
Regulile de bază pentru formarea preţurilor (la activitatea de producţie a serviciului)
şi a tarifelor (la activitatea de transport, distribuţie şi furnizare a serviciilor) impun luarea în
considerare a cheltuielilor materiale şi servicii, precum şi a cheltuielilor de personal (ca nişte
cheltuieli de exploatare), la care se adaugă în vederea capitalizării cheltuielile financiare (în
special dobânda la împrumuturile pe termen mediu şi lung).

46
Notând cheltuielile materiale şi servicii cu Chm,s, cheltuielile de personal (inclusiv
contribuţii sociale) cu Chp şi cheltuiala financiară cu Chf se obţine pentru cheltuielile totale
Chtp luate în calcul la formarea preţurilor o relaţie de forma:

Chtp = Chm, s + Chp + Chf

La aceste cheltuieli se mai adaugă cota de dezvoltare, reglementată prin legi


speciale, exprimată ca o cotă procentuală din cheltuieli totale cuprinsă între 3 – 5% şi cota de
profit, aplicată la aceleaşi cheltuieli, care de regulă nu poate depăşi un procent de 10%.
În aceste condiţii preţul, aprobat de autorităţile naţionale de reglementare, cu avizul
Consiliilor locale, va fi o relaţie de forma:

P=
(Chm, s + Chp + Chf ) + Cht x %p + Cht x %d
Q
sau .
Cht (1 + %p + %d )
P= lei / u.m.
Q
unde:
P – preţul sau tariful stabilit
Chf – cheltuieli totale
%p – cota procentuală de profit
%d – cota procentuală la dezvoltare
Q – cantitatea programată la nivelul anului la care se face propunerea

Influenţele asupra preţului şi tarifelor pot fi determinate de ajustări ca rezultat al


influenţelor reale primite în costuri, potrivit relaţiei de calcul: Pa = Pi + ∆p , unde: Pa – preţul
sau tariful ajustat, Pi – preţul sau tariful iniţial,∆p – creşterea de preţ sau tarif determinată de
influenţele reale primite în costuri.
unde: ∆p =
(∆Cht + ∆Cht x %p + ∆Cht x %d ) sau ∆p = ∆Cht (1 + %p + %d ) , în care
Q Q
∆Cht – creşterea cheltuielilor totale determinate de influenţele reale primite în costuri

De asemenea, preţurile şi tarifele pot fi modificate fie atunci când are loc o creştere
majoră a costurilor, determinată de punerea în funcţiune a unor instalaţii şi utilaje, fie atunci
când are loc o modificare substanţială a proceselor de producţie care conduce la o creştere de
costuri mai mare de 5%.
În concluzie, preţurile şi tarifele au influenţă directă asupra veniturilor operatorului
de servicii, dar şi asupra veniturilor bugetului local, întrucât o parte din profitul net se varsă,
în condiţiile legii, la bugetul autorităţilor locale.
Pornind de la relaţia de determinare a profitului net (Pn), obţinută după deducerea
d
din profitul brut (Prbr) a impozitului pe profit datorat ( Ipr ), se obţine:

Prn = Prbr - I dpr dar I dpr = Pri x T


Pri = Prbr + Chnf - De

unde:
Pri – profit impozabil
Chnf – cheltuieli nedeductibile fisca
De – deduceri fiscale

47
Din profitul net, potrivit reglementărilor legale, 27 se alocă o cotă de minim 50%
pentru vărsăminte la bugetul local.
Suntem în situaţia în care bugetului „i se cuvin” două surse de venit:
- din impozitul pe profit datorat;
- din repartizarea a minim 50% ca vărsăminte la bugetul local.
Performanţa economică este de asemenea un obiectiv urmărit de autorităţile locale
pentru creşterea calităţii serviciilor prestate şi exercitarea unui control asupra costurilor.
Sistemele de indicatori de performanţă sunt diverse, acestea se determină pe baza
bugetului de venituri şi cheltuieli, a situaţiilor financiare previzionate şi efective, şi îmbracă
forma:
a) indicatorilor de rezultate;
b) indicatorilor de echilibru financiar;
c) indicatorilor de rentabilitate şi trezorerie;
d) indicatorilor de creştere economică.
În categoria indicatorilor de rezultate se încadrează producţia exerciţiului, cifra de
afaceri netă, rezultatul exploatării, rezultatul brut, productivitatea medie a muncii, iar în
categoria celor de echilibru financiar sunt cuprinşi fondul de rulment, nevoia de fond de
rulment, trezoreria netă şi duratele de rotaţie a creanţelor şi furnizorilor. La rândul lor,
indicatorii de rentabilitate şi trezorerie cuprind rata de rentabilitate economică, rata de
rentabilitate financiară, plăţi restante pentru credite externe, în timp ce investiţiile sunt
cuprinse în categoria indicatorilor de creştere economică.
Nu vom insista asupra conţinutului economic al indicatorilor respectivi, pentru că
acesta este cunoscut din literatura de specialitate, ci vom prezenta metoda punctajului ca o
modalitate prin care conducătorul operatorului de serviciu este „responsabilizat” în realizarea
indicatorilor planificaţi de performanţă economică.
Metoda punctajului presupune parcurgerea următoarelor etape:
a) stabilirea indicatorilor (de rezultate, de echilibru, de rentabilitate si trezorerie
sau de creştere economică) care vor fi luaţi în considerare în cadrul metodei şi
acordarea de punctaje în funcţie de obiectivele economice urmărite;
b) stabilirea nivelului planificat al indicatorilor pe baza bugetului de venituri şi
cheltuieli previzionat şi a situaţiilor financiare previzionate;
c) stabilirea nivelului efectiv al indicatorilor pe baza execuţiei bugetului de
venituri şi cheltuieli şi a situaţiilor financiare încheiate la sfârşitul anului
calendaristic;
d) acordarea pentru fiecare indicator a punctajului efectiv în funcţie de nivelul
maxim al punctajului, utilizând regula de trei simplă:
Nivel indicator planificat...........................Număr de puncte maxim stabilit
Nivel indicator realizat..............................X puncte
____________________________________________________________

Nivel indicator realizat


x= x Numar de puncte max
Nivel indicator planificat
Un model de sistem de indicatori de performanţă economică este prezentat în tabelul
de mai jos:

27
OUG 61/2002 privind colectarea creanţelor bugetare, publicată M.O. nr. 644 din 30 august 2002

48
Număr de
Nr. crt. Denumire indicator
puncte
Producţia exerciţiului (Q) 30 puncte
Cifra de afaceri (Canetă) 20 puncte
Rezultatul exploatării (Rex) 20 puncte
Rezultatul brut (Rbr) 40 puncte
I. Indicatori de rezultate 5 puncte
Productivitatea medie a muncii ( W muncii)
Venituri din exploatare la 1000 lei mijloace fixe
1000 5 puncte
( Vexp nf )
Fondul de rulment (FR) 10 puncte
Nevoia de fond de rulment (NFR) 10 puncte
II. Indicatori de echilibru Trezoreria netă (TN) 10 puncte
Durata de rotaţie a creanţelor (DrCr) 20 puncte
Durata de rotaţie a furnizorilor (DrFr) 20 puncte
Rata de rentabilitate economică (Re) 20 puncte
III. Indicatori de rentabilitate şi
Rata de rentabilitate financiară (Rf) 10 puncte
trezorerie
Plăţi restante credite externe 10 puncte
IV. Indicatori de creştere
Investiţiile 30 puncte
economică
Total general (maxim) 260 puncte

Tabel nr. 3.5 - Model orientativ de sistem de indicatori de performanţă economică utilizaţi în gestionarea
serviciilor publice

Punctajul efectiv calculat pentru fiecare indicator şi însumat va influenţa fondul de


salarii al conducătorului operatorului de servicii, potrivit următoarei formule de calcul:

Total punctaj realizat


Ns op serv = x Fds
Total punctaj maxim
unde:
Ns op serv – nivelul de salariu al conducătorului operatorului de servicii
Fds – fondul de salarii al conducătorului operatorului de servicii
Metoda punctajului prezentată face astfel legătura dintre indicatorii de performanţă
economică şi fondul de salarii al conducătorului operatorului de servicii, responsabilizându-l
pentru realizarea indicatorilor şi îmbunătăţirea performanţelor economico – financiare ale
serviciului gestionat.
Metoda prezintă o serie de avantaje şi dezavantaje:
Avantaje:
• conduce la îmbunătăţirea performanţelor economico-financiare ale serviciului
gestionat;
• asigură responsabilizarea operatorului de serviciu pentru realizarea indicatorilor de
performanţă prin legătura dintre aceştia şi fondul de salarii;
• conduce la creşterea productivităţii muncii prin măsurile luate de operatorul de
servicii, cu influenţe asupra rezultatului financiar şi a nivelului preţurilor şi tarifelor;
• asigură creşterea calităţii serviciilor publice prestate, cu impact direct asupra
utilizatorilor.
Dezavantaje:
• greutăţi în previzionarea bugetelor de venituri şi cheltuieli;
• greutăţi în previzionarea situaţiilor financiare.

49
Dincolo de analiza performanţelor economice, a preţurilor şi a modalităţilor de
gestionare a serviciilor publice, este important de studiat bugetul de venituri şi cheltuieli al
operatorilor de servicii, precum şi bugetul de trezorerie, din perspectiva legăturilor pe care
aceste două importante instrumente ale managementului financiar le au cu bugetele locale.
Bugetul de venituri şi cheltuieli constituie o modalitate de planificare a resurselor
financiare de-a lungul unei perioade de timp, de regulă un an, rezultate din exercitarea de
către operatorul de servicii a dreptului de folosinţă, administrare şi de obţinere de venituri din
exploatarea infrastructurii aferente serviciilor publice.
Rezultă că legăturile dintre bugetul de venituri şi cheltuieli al operatorului de servicii
şi bugetul local constau în:
a) dacă operatorul de servicii este persoană juridică de drept public (regie
autonomă):
• la venituri, bugetul local înregistrează vărsămintele din profitul net al
operatorului de servicii şi impozitul pe profit datorat;
• la cheltuieli, bugetul local evidenţiază alocaţiile bugetare sub formă de
subvenţii pentru investiţii destinate modernizării serviciilor publice
pentru partea de infrastructură. De menţionat este faptul că infrastructura
serviciilor publice constituie proprietatea unităţii administrativ –
teritoriale şi face parte din domeniul public al acesteia.
b) dacă operatorul de servicii este persoană juridică de drept privat:
• la venituri, se înregistrează dividendele repartizate din profitul net atunci
când unitatea administrativ – teritorială este acţionar la societatea
comercială care prestează serviciul public şi redevenţa datorată de
operatorul de serviciu pentru exploatarea patrimoniului aferent
serviciului;
• la cheltuieli, bugetul local evidenţiază cheltuielile cu subvenţiile care au
ca destinaţie reabilitarea sau modernizarea infrastructurii publice,
comunitatea locală păstrându-şi dreptul de proprietate asupra acesteia.
În reprezentare grafică, legăturile buget local – buget operator de servicii se prezintă
astfel:

Bugetul local

Venituri Cheltuieli

Vărsăminte Dividende Subvenţii pentru


Operator public profit net Operator investiţii
privat
Impozit pe Redevenţe
profit datorat Operator Operator
privat privat
Figura nr. 3.3 - Reprezentarea grafică a legăturilor dintre bugetul local şi bugetul operatorilor de servicii

50
La rândul său, bugetul de trezorerie descrie fluxurile de încasări şi plăţi rezultate din
exercitarea de către operatorul de servicii a dreptului de exploatare, administrare şi obţinere
de venituri pentru folosinţa patrimoniului public.
Fluxurile dintre bugetul local şi bugetul operatorului de servicii sunt fluxuri de
încasări şi plăţi care constau în:
a) pentru operatorul de servicii persoană juridică de drept public:
• la încasări: încasarea vărsămintelor din profitul net şi din impozitul pe
profit datorat;
• la plăţi: achitarea subvenţiilor pentru investiţii destinate reabilitării şi
modernizării patrimoniului public aferent serviciilor prestate;
b) pentru operatorul de servicii persoană juridică de drept privat:
• la încasări: încasarea dividendelor şi redevenţelor din derularea
contractelor de delegare de gestiune;
• la plăţi: achitarea subvenţiilor pentru investiţii destinate modernizării
patrimoniului proprietatea comunităţilor locale.
Importanţa bugetului de venituri şi cheltuieli şi a bugetului de trezorerie rezultă din
legăturile care se stabilesc între bugetul local şi bugetul operatorului de servicii, concretizate
în venituri şi cheltuieli, respectiv încasări şi plăţi ale celor două bugete, cu importanţă majoră
asupra planificării financiare.
Studiul serviciilor publice prestate de comunităţile locale şi analiza posibilităţilor de
modernizare a acestora utilizând instrumente specifice managementului financiar cum sunt
bugetul de venituri şi cheltuieli şi bugetul de trezorerie, asigură perspectiva dezvoltării
durabile pentru fiecare colectivitate locală în parte.
Dezvoltarea durabilă locală nu poate fi asigurată fără o infrastructură modernizată
(drumuri, iluminat public, reţele de utilitate), fără crearea unui mediu de afaceri echilibrat şi
sigur, acel „level playing field” menţionat de Adam Smith. Grosso modo, conform teoriei
clasice, exponenţialităţile dezvoltării neîngrădite au loc atunci când există un astfel de mediu
de afaceri a cărui dinamică este asigurată în principal de doi factori: echilibrul sistemelor
economice şi mobilitatea capitalului.
Teoria economică neoclasică (reprezentată de economişti cum ar fi Milton
Friedman, laureat al premiului Nobel) susţine faptul că orice intervenţie guvernamentală
restrictivă asupra liberei circulaţii a capitalului (cum ar fi încercarea de a menţine în viaţă
firme neviabile, fie în proprietatea privată, fie de stat) are costuri mai mari decât eventualele
beneficii.
În esenţă, aşa cum am menţionat, serviciile publice şi infrastructura acestora susţin
dezvoltarea economică durabilă atât de necesară comunităţilor locale din România.

3.8. Metode de analiză a cheltuielilor publice

Cheltuielile publice trebuie evaluate la cel puţin două nivele. Mai întâi trebuie decis
în ce mod şi în ce scop să fie cheltuiţi banii publici (analiza de program), iar apoi trebuie
evaluat modul în care instituţiile din sectorul public administrează banii ce le-au fost
încredinţaţi în urma unei decizii.

3.8.1. Analiza de program

Evaluarea atentă a programelor de cheltuieli publice reprezintă un instrument în


scopul opririi risipei de resurse publice. Metodele de analiză a cheltuielilor publice ajută
guvernele să poată folosi resursele într-un mod mai eficient, pe baza unei evaluări a scopurilor
şi a folosirii resurselor publice .

51
Deoarece reducerea totalului cheltuielilor publice este un proces politic foarte
complex din cauza creşterii cererii pentru programele de transfer (îmbătrânirea populaţiei,
problemele majore de sănătate ca urmare a creşterii speranţei de viaţă, educaţie), eficienţa
devine ţinta dominantă a schimbărilor curente în ce priveşte cheltuielile publice.
Este imposibilă începerea evaluării unui program de cheltuieli publice fără a cunoaşte
precis scopurile acestuia. Stabilirea procedurilor de fixare a obiectivelor în sectorul public este
foarte complicată, din cauză că unele programe sunt furnizate numai de sectorul public,
neputându-se face, astfel, o comparaţie cu sectorul privat şi din cauza diverselor activităţi care
produc rezultate greu măsurabile (sănătatea).
Există mai multe metode pentru analizarea programelor în sectorul public:
− analiza socială cost – beneficiu (ACB) ;
− analiza cost – eficacitate (ACE) ;
− analiza cost – utilitate (ACU) .
Toate aceste metode utilizează costurile ca bază de compensare (valoare monetară),
iar evaluarea consecinţelor programelor alternative este diferită: valoarea monetară (ACB),
unităţi naturale (ACE), utilitate (ACU) .
Analiza cost – beneficiu
Analiza cost–beneficiu se referă la compararea costurilor şi beneficiilor fiecărui
proiect în parte. Proiectele cu beneficii pozitive nete trebuie adoptate în cadrul limitelor
bugetului.
Analiza cost – beneficiu poate reprezenta o metodă relativ simplă pentru firmele
producătoare de profit, dar devine foarte complexă atunci când sunt comparate programele de
cheltuieli publice şi alternativele lor.
Knapp propune următoarele etape în cadrul analizei cost – beneficiu:
1). Separarea sau definirea alternativelor de analizat ;
2). Lista de costuri şi beneficii ;
3). Identificarea şi evaluarea costurilor şi beneficiilor ;
4). Compararea costurilor şi a beneficiilor ;
5). Adoptarea sau revizuirea deciziei în raport cu riscul şi nesiguranţa pe care o poate
provoca ea ;
6). Examinarea implicaţiilor distribuţionale ale alternativelor.
Dintre aceste etape , cele mai importante şi mai dificile sunt identificarea şi evaluarea
costurilor şi beneficiilor .
Identificarea şi evaluarea costurilor
Analiza poate indica posibilitatea folosirii mai multor tipuri de costuri, cum ar fi
costurile directe şi indirecte, monetare şi nemonetare (tangibile şi intangibile), absolute,
costurile de oportunitate şi cele marginale.
Costurile directe se referă la resursele achiziţionate direct pentru efectuarea
activităţii, iar costurile indirecte reprezintă resursele consumate indirect şi pot fi mai puţin
evidente.
Costurile monetare şi nemonetare (tangibile şi intangibile). În cazul unui program de
sănătate, spre exemplu, costurile monetare sunt sau ar putea fi descrise în termeni monetari, ca
fiind costurile medicamentelor într-un spital, pe timp de o lună. Alte costuri sunt relativ
intangibile şi nu pot fi evaluate.
Tehnicile pentru o evaluare valabilă a durerii sau a altor aspecte de acest fel nu au
fost încă descoperite.
Costurile absolute , de oportunitate şi marginale. Multe studii referitoare la ACB
folosesc costurile absolute (în preţuri de piaţă) ca bază de evaluare. În teoria economică,
principalul concept este acela de cost de oportunitate.

52
Costurile de oportunitate ale unei resurse reprezintă valoarea avută de resursa
respectivă în cazul unei alte întrebuinţări . Astfel , costurile reale ale unei resurse nu
reprezintă , în mod necesar , nivelul preţului ei de piaţă . Costul marginal este costul exact al
obţinerii unei unităţi adiţionale de resurse fiind conceptul de bază folosit în analiza economică
a pieţei.
Este foarte complicat să se definească toate costurile mai ales indirecte şi să se
evalueze costurile intangibile. O greşeală obişnuită în evaluările programelor o reprezintă
utilizarea în exclusivitate a costurilor directe ale unei instituţii (organizaţii) furnizoare a
serviciului, cum ar fi, costurile materiale, de energie , forţă de muncă şi capital. Structura
actuală a costurilor este mult mai complicată 28)
Unele costuri sunt relativ intangibile sau nu sunt măsurabile (de ex., durerea).
Uneori, aceste costuri sunt, pur şi simplu, eliminate din analiză, dar un asemenea lucru ar
putea să modifice extrem de mult rezultatele evaluării.
Identificarea şi evaluarea beneficiilor .
Beneficiile oricărui program de cheltuieli sunt numeroase , diverse şi deseori greu de
măsurat. Abordarea referitoare la capitalul uman este cel mai bun exemplu în acest sens.
Aceste beneficii sunt exprimate, în cazul programelor de sănătate, în numărul de zile fără
boală datorate vaccinării, care îl ajută pe individ să lucreze, mărindu-şi veniturile, sau, în
cazul programelor de educaţie, în progresele educaţionale ale unui individ, care au acelaşi
scop.
Metoda estimării directe încearcă să estimeze direct preţurile pe care utilizatorii ar fi
dispuşi să le plătească prin apelarea la informaţiile pieţei . Acest lucru este deseori foarte
dificil , cu toate că există pieţe private în cazul câtorva bunuri publice , cum ar fi educaţia şi
ocrotirea sănătăţii.
Analiza cost – eficacitate
În analiza cost –eficacitate nu trebuie evaluată eficacitatea programului în unităţi
monetare . În cadrul acestui tip de evaluare economică consecinţele programelor sunt
evaluate după cele mai potrivite unităţi fizice sau naturale (ani de viaţă , cazuri corect
diagnosticate etc. – în cazul programelor de sănătate).
Tehnica ACE tinde să arate cum poate fi atins un anumit nivel de beneficiu contra
unor costuri minime (sau cum poate fi obţinut beneficiul maxim contra unui cost dat). Totuşi,
există unele dificultăţi în momentul alegerii unităţii de evaluare a eficacităţii.
Analiza cost - utilitate
Utilizând acelaşi exemplu al programelor de sănătate , această metodă se referă la
evaluarea programelor , concentrând atenţia asupra calităţii rezultatului de sănătate produs sau
prevăzut de mai multe tipuri de tratament. Este folosită atunci când calitatea vieţii , aspectele
de mortalitate şi de morbiditate trebuie evaluate împreună, sau când programele comparabile
au o sferă largă de rezultate. În ACU costurile unui program sunt comparate cu
îmbunătăţirea sănătăţii , aşa cum este ea prevăzută în program , ameliorarea stării de sănătate
fiind măsurată în anii de viaţă cu calitate ameliorată dobândiţi.

3.8.2. Măsurarea performanţei în sectorul public

Una din cele mai importante probleme în sectorul public este măsurarea performanţei
instituţiilor. Indicatorul global de performanţă din activităţile private, profitul, nu se aplică în
cazul activităţilor de furnizare de servicii din sectorul public. Pentru estimarea parametrilor
programelor de cheltuieli publice şi pentru evaluarea performanţei instituţiilor din sectorul
public sunt necesare unele metode mai mult sau mai puţin obiective.

28
Knapp M.R.J., “The Economics of Social Care”, McMillan , London , 1984

53
Indicii de performanţă folosiţi de obicei , în ţările OCDE (Organizaţia pentru
Cooperare şi Dezvoltare Economică) pot fi împărţiţi în următoarele categorii pot fi împărţiţi
astfel:
1. economici ;
2. de eficienţă ;
3. de eficacitate ;
4. de calitate a serviciului ;
5. de performanţă financiară .
Această abordare dezvoltă în continuare metoda auditului financiar propusă de
Oficiul General de Audit din S.U.A. în 1972 , şi continuă, apoi , în Marea Britanie , la
începutul anilor “80 29), precum şi în multe alte ţări . Metoda se bazează pe revizuirea a trei
elemente constituente ale performanţei organizaţiilor–economie , eficienţă , eficacitate (aşa
numita abordare 3 E).
Economia poate fi definită ca fiind obţinerea de input-uri de o calitate dorită la cel
mai mic cost posibil . Un indice economic este cel de cost al input-urilor sau al resurselor ,
egal cu valoarea prognozată a costurilor. Eficienţa poate fi definită ca fiind relaţia dintre
output-uri şi resursele folosite la producerea lor. Putem utiliza cifre marginale sau medii
pentru măsurarea eficienţei, cum ar fi indicele de output sau cel al schimbării de output căruia
îi corespunde o schimbare mică în input.
Eficacitatea se referă la un nivel administrativ al organizaţiilor de resort, diferit de
eficienţă şi economie. O organizaţie poate lucra economic şi eficient, dar poate fi ineficace.
Eficacitatea este nivelul la care pot fi atinse scopurile organizaţiei (obiective, rezultate).
Eficacitatea în sectorul public este foarte greu de evaluat, mai ales din cauza problemelor de
definire a obiectivelor şi de măsurare a rezultatului final. Având în vedere nivelul datelor
cunoscute , în ce priveşte măsurarea sau evaluarea bunăstării sociale, vor exista multe sfere
unde scopurile sunt greu de specificat, fiind foarte greu de identificat impactul unui program
guvernamental asupra bunăstării sociale 30).
Calitatea serviciului poate fi definită ca fiind nivelul la care natura output-ului şi
furnizarea lui îndeplinesc cerinţele consumatorului (societăţii).
Calitatea serviciului reprezintă, în general, un parametru utilizat într-un sens mai
restrâns decât eficacitatea, fiind întrebuinţat în termenii satisfacerii directe sau indirecte a
nevoilor utilizatorilor. Calitatea conţine elemente, cum ar fi accesibilitatea, punctualitatea,
acurateţea, nivelul de confort şi amabilitatea în obţinerea serviciului. Posibilele criterii de
calitate pot fi împărţite în trei grupe 31):
a) criteriul referitor la structură, care are în vedere modul de dezvoltare a
capacităţii organizatorice în stare să furnizeze un serviciu şi să stabilească standardele
administrative, politici de personal şi proceduri;
b) criteriul referitor la proces , care are în vedere modul de conformare a
serviciilor furnizate cu standardele indicate , modul de menţinere al standardelor de furnizare
a serviciilor şi modul de administrare adecvată a furnizării de servicii ;
c) criteriul referitor la rezultate – care are în vedere nivelul de îndeplinire a
scopurilor , modul de evitare a evenimentelor negative şi satisfacţia clienţilor în urma primirii
acelor servicii .

29
Tomkins C., ”Monitorig and Auditing Value for Money in the U.K. : the Scope for Qualitative Analysis” ,
“Financial Accountability and Management” , 1989 .
30
Grimwood M., Tomkins C., “Value for Money Auditing – Towards Incorporating a Naturalistic Approach ,
“Financial Accountability and Management” , 1986
31
Narsavage G.L.,”Quality Management of Ambulatory and Home Care”, Univcesity of Scranton, 1996

54
Performanţa financiară şi evaluarea conformităţii este o examinare a tranzacţiilor
financiare , a calculelor şi a rapoartelor , inclusiv evaluarea conformităţii faţă de legi şi
reglementări. Acest lucru se numeşte uneori, “audit export”.
Există unele tendinţe în legătură cu conceptele “noului management public” care
susţin diminuarea sferei acestei forme de audit în favoarea metodei crescătoare (“ex-ante”) de
contabilitate, bazată pe consideraţii referitoare la eficacitate 32) .
Nu există o singură dimensiune capabilă să unifice toate nivelele de măsurare a
performanţei. Unele dintre aceste nivele interacţionează sau se pot afla în conflict. De
exemplu, creşterea calităţii este deseori însoţită de creşterea costurilor. Abordările curente tind
să se concentreze asupra consideraţiilor referitoare la eficacitate şi la disciplina financiară de
bază pentru indicarea conformităţii cu legile şi reglementările relevante care au mai mult un
caracter general decât unul detaliat .Pentru a utiliza metodele cele mai noi de administrare a
sectorului public trebuie să distingem între indicatorii de output şi de rezultat. Din ce în ce
mai mult , se pune accentul pe rezultate, care sunt cei mai buni indicatori ai performanţei
unei structuri organizatorice. Pentru a prezenta diferenţa dintre output şi rezultat , vom folosi
un exemplu din domeniul ocrotirii sănătăţii .
Output în cazul instituţiilor de sănătate se bazează pe numărul de pacienţi trataţi, pe
numărul zilelor de spitalizare , precum şi pe alte servicii furnizate.
Rezultatele, în cazul acestor instituţii, se măsoară în raport cu îmbunătăţirea stării de
sănătate a pacienţilor .

3.9. Cheltuielile de capital şi investiţiile publice

Importanţa realizării investiţiilor pentru stat și comunităţile locale a mai fost


analizată în literatura de specialitate, câştigul acestora rezultând fie din veniturile fiscale
încasate la bugetele locale (impozit pe clădire sau impozit pe teren), fie din impozitul pe venit
virat la buget sub formă de impozite partajate.
Investiţiile menţionate sunt executate de mediul de afaceri şi le putem califica drept
investiţii de afaceri, statul și comunităţile locale sprijinindu-le pe diverse căi:
- acordarea de facilităţi fiscale, în limitele permise de lege;
- acordarea de avantaje economice prin facilitarea accesului la cumpărarea
de bunuri cu preţuri reduse, în condiţiile prevăzute de Legea concurenţei.
Această primă categorie de investiţii asigură fundamentul pentru dezvoltarea
economică durabilă a comunităţilor locale.
Cea de-a doua categorie de investiţii sunt investiţiile publice (cheltuielile de capital),
realizate de autorităţile publice cu implicaţii indirecte asupra investiţiilor de afaceri constând
în furnizarea de forţă de muncă bine calificată prin reţelele unităţilor de învăţământ etc.
Indiferent de forma pe care acestea o îmbracă, problematica investiţiilor este
complexă şi constă în:
- elaborarea programului de investiţii de capital;
- stabilirea modalităţilor de finanţare şi a surselor de finanţare;
- stabilirea priorităţii obiectivelor de investiţii.

1) Elaborarea programului de investiţii de capital (PIC)


Programul de investiţii de capital reprezintă o listă de proiecte – investiţii de capital
– pe care statul sau o comunitate locală doreşte să le realizeze pe o perioadă de mai mulţi ani.
Proiectele se derulează pe o perioadă de doi sau trei ani (uneori sunt necesare şi perioade mai

32
Joustie H., “The Role of Acernal Accounting in Improving Performance” , E.G.P.A. Annual Meeting.
Budapest , 1996)

55
îndelungate de timp) şi cuprind o evaluare realistă atât a costurilor proiectelor, cât şi a surselor
planificate de finanţare.
Programul de investiţii nu este o „cămaşă de forţă” pentru stat sau autorităţile locale,
acesta se poate revizui periodic pentru a reflecta în mod real priorităţile pe plan național sau
local.
Programul este în cele din urmă un exerciţiu intelectual valoros care încurajează
factorii de decizie:
- să analizeze perspectivele de dezvoltare pe termen scurt, mediu şi lung;
- să stabilească un set de obiective care pot fi atinse;
- să determine un anumit consens cu cetăţenii şi cu alţi factori implicaţi în
legătură cu aceste obiective;
- să considere proiectele ca părţi componente ale unor obiective mai largi;
- să determine dimensiunile adecvate ale proiectelor şi planificarea lor în timp;
- să aloce proiectelor anumite surse de finanţare.
Considerăm că pentru a evalua dacă PIC este adecvat sau nu, fiecare dintre
autorităţile locale ar trebui să răspundă (prin Da sau Nu) la următorul set de întrebări:
1. Există un calendar de planificare a investiţiilor de capital care să definească
procesul şi durata în care trebuie luate deciziile referitoare la acesta ?
2. Există un document privind politica de investiţii de capital care să fie aprobat de
de Guvern sau Consiliile Locale ?
3. Există metode de ierarhizare a proiectelor astfel încât să se identifice proiectul cel
mai bun din punct de vedere al nevoilor statului sau comunităţii şi al factorilor financiari ?
4. Există metode de conştientizare a populaţiei asupra proiectelor de investiţii de
capital propuse ?
5. Există un comitet de planificare a investiţiilor de capital format din membrii ai
Ministerelor, Consiliului Local, ai Instituţiei Primarului şi cetăţeni, care să ia decizii cu privire
la proiectele de investiţii de capital ?
6. Există un buget de investiţii de capital separat de bugetul curent ?
Dacă răspunsul este negativ la mai multe din aceste întrebări, programul de investiţii
de capital trebuie perfecţionat.
O componentă esenţială a programului de investiţii o constituie evaluarea
costurilor (cuprinsă de regulă în studiile de fezabilitate) pentru cele patru componente ale
sale:
- cheltuieli materiale;
- cheltuieli cu manopera (resursele umane) ;
- cheltuieli cu transportul;
- cheltuieli cu utilajele.
Cheltuielile materiale sunt evaluate de regulă cu uşurinţă pe baza stabilirii
cantităţilor de materiale necesare realizării investiţiilor şi a preţurilor existente pe piaţă, astfel
încât această categorie de cheltuieli se va cuantifica după un model de forma:

n
Chmat = ∑ qi x pi
i =1

unde:
Chmat – cheltuieli materiale
qi – cantitatea necesară din fiecare material „i”
pi – preţul materialelor rezultat din cercetarea pieţei

56
Cheltuielile cu manopera au la bază necesarul de personal pentru realizarea
proiectului de investiţii la care se evaluează fondul de salarii. Pentru determinarea tarifului la
manoperă (se raportează salariul mediu lunar la numărul de ore lucrătoare din cursul unei luni,
obţinându-se relaţia:
Sl
Tmanopera =
Nol

unde:
Tmanoperă – tariful la manoperă estimat
n
∑ Nsi x Si
Sl – salariul mediu lunar, determinat cu relaţia: Fds sau i =1
n
Ns ∑ Nsi
i =1

Nol – numărul de ore lucrate în cursul unei luni


Cheltuielile cu transportul sunt estimate în funcţie de cantitatea de materiale care
trebuie transportată de la locul depozitării până la punctul în care se realizează investiţia şi în
funcţie de numărul de kilometri efectiv parcurşi.
Tariful orar la transport se va determina după o relaţie de forma:

Ch transport
Tkt =
Nr km
unde:
Tkt – tarif pe kilometru la transport
Ch transport – cheltuielile cu transportul
Nr km – număr de km efectiv parcurşi
Cheltuielile cu utilajele sunt stabilite de regulă în funcţie de tariful orar cu
închirierea utilajelor sau în funcţie de cheltuielile cu amortizarea înregistrate, în acest din
urmă caz tariful determinându-se ca raport între cheltuielile lunare cu amortizarea (Cha) şi
numărul de ore în care utilajele au fost exploatate (No expl), potrivit formulei:

Cha
Thu =
No expl

Suma cheltuielilor materiale cu manopera, transportul şi utilajele formează pentru


investiţiile publice cheltuieli directe (Chd), stabilite după relaţia:

n n n n
Chd = ∑ qi x pi + ∑ Nsi x Si + ∑ Tkti x Nrkmi + ∑ Thui x No expli
i =1 i =1 i =1 i =1

La toate aceste cheltuieli directe se mai adaugă, pentru formarea costului complet
(Cc), cheltuielile indirecte, determinate ca procent din total cheltuieli directe şi profitul,
stabilit ca şi o cotă procentuală din total cheltuieli, după următorul model:

Ccinvpublice = Chd + Chd x %pind + (Chd + Chind ) x %pΠ


= Chd x (1 + %pind + %pΠ ) + Chd x %pind x %pΠ
= Chd x (1 + %pind + %pΠ + %pind x %pΠ )
Relaţia de mai sus poate fi utilizată pentru estimarea costului complet, în preţuri
curente, a efortului financiar pe care statul sau comunitatea locală trebuie să îl realizeze pentru
punerea în exploatare a investiţiei de capital aprobate a se executa.

57
În situaţia în care obiectivele de investiţii sunt propuse a se realiza pe perioade lungi
de timp, ce depăşesc de regulă un an, costul complet cu investiţia se va actualiza în funcţie de
cheltuielile directe cu o rată de actualizare care se situează la nivelul ratei medii a dobânzii
din economie (ra), conform unei relaţii de forma:

Chdi
(1 + %pind + %pΠ + %pind x %pΠ )
n
Ccinvpublice = ∑
i = 1 (1 + ra )
i

În care:
%pind – cota procentuală pentru cheltuieli directe
%pπ - cota procentuală pentru profit

Cunoaşterea costului estimativ pentru investiţiile publice (de interes local sau
naţional) permite o planificare corespunzătoare a surselor de finanţare, tocmai de aceea pentru
realizarea proiectelor de investiţii de capital în practică este necesară întocmirea unei
documentaţii tehnico-economice care constă în:
 întocmirea studiilor de prefezabilitate – care oferă soluţia tehnică pentru
realizarea proiectului de investiţii;
 întocmirea studiilor de fezabilitate – care estimează în principal costurile şi
beneficiile ce se obţin de pe urma realizării proiectelor de cheltuieli de
capital.

2) Finanţarea investiţiilor publice – o problemă a etapei actuale


Deşi constituie o problemă importantă pentru stat sau pentru comunităţile locale,
finanţarea investiţiilor de capital se rezumă la două importante categorii de surse:
- finanţarea din surse proprii;
- finanţarea din surse împrumutate.
Finanţarea din surse proprii are o istorie îndelungată, până la apariţia
„împrumuturilor” constituind unica sursă de realizare a investiţiilor, cu toate că şi în prezent o
serie de proiecte sunt plătite integral sau parţial pe baza surselor proprii.
Există şi alte modalităţi de a plăti din surse proprii:
 granturile (fondurile nerambursabile) sunt o excelentă sursă de fonduri,
deoarece autoritatea publică nu trebuie să ramburseze sumele puse la
dispoziţie. Granturile sunt totuşi impredictibile. Transferurile pentru
cheltuieli de capital nu mai există, excepţie făcând o serie de unităţi
administrativ-teritoriale care sunt parte la acordurile de împrumut extern şi
pentru care statul s-a angajat să asigure cofinanţarea respectivelor programe
de investiţii.
 taxele de dezvoltare 33 îmbracă diferite forme: taxe speciale, contribuţii,
îmbunătăţiri etc., fiind impuse de către deţinătorii de proprietăţi în domenii
care suferă îmbunătăţiri prin acţiuni publice.
Finanţarea din surse proprii prezintă o serie de avantaje şi dezavantaje 34:
Avantaje:
a) economii la costurile cu dobânda, care nu apar în situaţia finanţării din surse
împrumutate;

33
R. Bahl, J. Linn, Finanţe publice urbane în ţări în curs de dezvoltare, Banca Mondială, 1992, pag. 374
34
Patricia Tigue, „Programarea cheltuielilor de capital: Ghid pentru municipalităţi mici”, Government Finance
Officers Association, 1986, pag. 85 - 86

58
b) păstrarea flexibilităţii financiare, autoritatea publică are în fiecare an mai multă
flexibilitate în legătură cu angajarea veniturilor în finanţarea de capital versus
cheltuielile operaţionale;
c) întărirea percepţiei calităţii creditului, în condiţiile în care toţi sunt egali, o
autoritate publică care nu este foarte îndatorată este privită favorabil de către
comunitate; finanţarea din resurse proprii oferă astăzi autorităţii locale şansa de a
obţine un împrumut mâine.
Dezavantaje:
a) fonduri insuficiente pentru necesarul de capital, situaţii de acest gen incluzând:
- număr mare de proiecte pe care autoritatea locală doreşte să le realizeze;
- proiecte prea mari şi costisitoare;
- costurile proiectelor în creştere, situaţie în care autoritatea locală trebuie să
amâne investiţia şi să continue să economisească.
b) lipsa echităţii dintre generaţii, cei care beneficiază de proiect ar trebui să plătească
pentru el, astfel că generaţiile care plătesc ajung să nu mai beneficieze de proiect,
datorită duratei de folosinţă pe care proiectele de infrastructură o au.
Împrumutul ajută la atingerea echităţii dintre generaţii, prin alinierea cursului
beneficiilor la cel al costurilor.
c) cheltuielile de capital sunt repartizate inegal, acestea necesită iniţial cheltuieli
foarte mari, plata pentru acestea produce o repartiţie inegală a cheltuielilor de la an la
an. Veniturile pe de altă parte pot fi mai constante şi uşor de estimat. Managementul
financiar ar fi mai uşor dacă veniturile şi cheltuielile ar fi aproximativ egale de la an la
an.
Finanţarea din surse împrumutate este posibilă în România, la nivelul
comunităţilor locale, începând cu anul 1998 35, aceasta prezentând o serie de avantaje dintre
care amintim:
- permite autorităţilor locale să construiască proiecte de capital, în perioade
scurte de timp;
- asigură o mai mare echitate între generaţii;
- egalizează în timp costurile investiţiei.
În funcţie de sursa potenţială pentru rambursarea împrumutului, considerăm că
există trei structuri de bază pentru contractarea datoriilor:

a) contractarea datoriilor pentru finanţarea activităţilor generale/pentru


scopuri generale
Primul tip de structură a creditului este „obligaţia generală” şi este descris după cum
urmează:
● autoritatea locală garantează cu „propriile venituri” achitarea serviciului
datoriei;
● sumele împrumutului sunt utilizate pentru realizarea proiectului, beneficiile
care se obţin după achitarea acestuia nu constituie surse ale achitării serviciului
datoriei.
O astfel de structură este utilizată pentru proiecte care nu sunt generatoare de
venituri, ca de exemplu: învăţământ, sănătate, cheltuieli de capital pentru activităţi cu caracter
social (vezi figura de mai jos):

35
Legea 189/1998 privind finanţele publice locale, publicată în M.O. nr. 644 din 30 august 2002

59
Venituri

Datorie Bugetul local

Proiect

Figura nr. 3.4 - Structura contractării datoriei pentru activităţi de interes general

b) contractarea datoriei pentru proiecte generatoare de venituri


Al doilea tip de structură a datoriei (reprezentat în figura de mai jos) se
caracterizează prin:
● garantarea datoriei cu veniturile generate de proiect;
● proiectul este o întreprindere care obţine venituri din tarife sau taxe,
utilizate pentru acoperirea în parte sau integral a serviciului datoriei şi
pentru menţinerea în funcţionare a proiectului;
● datoria este contractată de proprietarul proiectului;
● veniturile proprii ale bugetului local nu sunt sursa unei garanţii directe.
Astfel de întreprinderi sunt companii de utilitate publică din domeniul alimentării cu
apă, pieţe publice, energie termică etc.

Autoritate locală Venituri

Datorie Proiect

Figura nr. 3.5- Structura contractării datoriei pentru proiecte generatoare de venituri

c) contractarea datoriei în baza unor parteneriate de tip public / privat


Ultimul tip de structură a datoriei care descrie finanţarea proiectelor în baza unor
parteneriate de tip public / privat (reprezentat în figura de mai jos) este caracterizat prin:
● combinaţie de fonduri publice şi private;
● autorităţile locale încheie cu partenerii privaţi contracte de concesionare
sau de parteneriat în scopul construirii, deţinerii şi exploatării unui proiect;
● autoritatea locală asigură mai multe tipuri de participare la montajul
financiar: capital, subvenţii, furnizare de materiale pentru realizarea
proiectului;
● sectorul privat poate contribui cu capital, contracte de datorie şi alte forme
de finanţare sau garantare;
● datoria este contractată în general în numele deţinătorului proiectului.

60
Venituri

Autoritate locală
Companie privată

Proiect
Datorie Capital

Figura nr. 3.6 - Structura contractării datoriei pe baza unor parteneriat de tip public / privat

Instrumentele finanţării prin împrumut includ creditele bancare şi obligaţiunile,


fiecare dintre acestea având ca obiectiv realizarea unui proiect de investiţii de capital.
Diferenţa dintre acestea constă în faptul că în timp ce un credit bancar reprezintă o obligaţie a
autorităţilor locale de a rambursa o datorie faţă de o instituţie finanţatoare, obligaţiunea
presupune rambursarea aceleiaşi obligaţii faţă de un grup mai mare de investitori şi de
persoane fizice.
Cele mai multe ţări din Europa Vestică au creat instituţii care acordă credite
autorităţilor locale: Banca de Credit Municipal în Belgia, Asociaţia pentru Credit Municipal în
Danemarca etc., înfiinţate exclusiv pentru a oferi municipalităţii şi autorităţilor finanţare sub
formă de credite 36. În Belgia, în anul 1983, Banca de Credit Municipal a finanţat 80% din
investiţiile realizate de autorităţile locale.
Obligaţiunile municipale, la rândul lor, s-au dezvoltat în SUA, la sfârşitul sec. XIX-
lea. Când costurile investiţiilor municipale au atins niveluri care depăşeau capacitatea unei
singure bănci de a răspunde necesităţilor autorităţilor locale, instituţiile financiare au început
să acorde credite sindicalizate, prin combinarea resurselor financiare individuale. Prin
tranzacţionarea pe piaţă şi oferirea unor stimulente fiscale deţinătorilor de titluri de valoare, s-
a născut obligaţiunea municipală.
Dincolo de instrumentele specifice datoriei publice locale, rămâne de rezolvat
problema capacităţii de îndatorare, aceasta reprezentând acel volum de resurse pe care le
putem reţine din totalul veniturilor operaţionale, în fiecare an, pe parcursul unei perioade mai
îndelungate de timp, cu scopul de a achita serviciul datoriei fără a afecta „parametrii
creditului”.
Pentru a studia volumul de resurse reţinut din totalul veniturilor operaţionale, se
utilizează un instrument al managementului financiar declaraţia de venituri şi cheltuieli, care
include un raport asupra performanţelor financiare ale unei unităţi administrativ-teritoriale
într-o anumită perioadă de timp.
Un model al declaraţiei de venituri şi cheltuieli poate include:

Specificaţie Suma
Activităţi curente
+ Venituri curente X
- Cheltuieli operaţionale
Surplusuri operaţionale curente / deficite X

K. Davey, Fonduri de Dezvoltare Municipală şi Intermedieri, Raportul Băncii Mondiale privind Dezvoltarea,
36

Working Papers, 1998, pag. 4 – 14; 41

61
- Alte surse de finanţare a cheltuielilor operaţionale X
+ Alte surse de finanţare a cheltuielilor de capital
- Plăţi pentru dobânzi şi comisioane X
- Rambursări de credite
Fonduri disponibile pentru investiţii X
- Cheltuieli de capital
X
- Fonduri de rezervă
Total excedente / deficite X

Tabel nr. 3.8 - Model de declaraţie de venituri şi cheltuieli utilizat în analiza capacităţii de rambursare.

Este important de reţinut că rambursarea serviciului datoriei se face din veniturile


operaţionale care vor trebui asigurate cu prioritate, an de an, pe perioada în care
angajamentele de împrumut au fost încheiate.
În consecinţă, factorii care influenţează capacitatea de îndatorare sunt:
1) dorinţa şi abilitatea de a accepta riscurile;
2) dorinţa şi abilitatea de a limita fondurile utilizate pentru serviciile către
comunitate în vederea efectuării de plăţi pentru investiţii.
De menţionat este şi faptul că însuşi legiuitorul a impus o limită maximă a
serviciului datoriei, 20% din totalul veniturilor curente, cu perspective de creştere a acestui
procent până la 35% - 40% din total venituri curente.
Rata care apreciază limita maximă a capacităţii de îndatorare este rata serviciului
datoriei, stabilită cu formula:

Serviciul anual al datoriei


Rsd =
Total venituri curente

Apreciem că unităţile administrativ-teritoriale vor intenţiona să nu se îndatoreze atât


de mult, deoarece:
 nu au experienţă în managementul datoriei;
 au resurse limitate pentru proiectarea investiţiilor de finanţat;
 au resurse limitate pentru exploatarea şi întreţinerea investiţiei;
 estimările în legătură cu evoluţia veniturilor şi cheltuielilor sunt mult prea
optimiste sau incerte.
De aceea considerăm că răspunsul la întrebarea cât de mult trebuie să ne îndatorăm ?
va fi dat de calculul ratei surplusului operaţional, stabilit cu relaţia:

Surplusuri operationale curente


Rso =
Total venituri curente

Atunci când valorile sale vor fi pozitive, va indica existenţa unei capacităţi de
îndatorare, în situaţie contrară capacitatea de îndatorare este suprasaturată.

3) Stabilirea priorităţii obiectivelor de investiţii


În general la nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale există un portofoliu
destul de „complex şi bogat” al proiectelor de investiţii, de aceea este necesară o prioritizare a
lor.
Analiza cost – beneficiu constituie o metodă deja consacrată în literatura de
specialitate pentru analiza rentabilităţii proiectelor de investiţii, însă dezavantajul acesteia

62
pentru sectorul public îl reprezintă imposibilitatea de a determina beneficiul aferent
proiectelor de investiţii care nu sunt aducătoare de venituri.
În această situaţie beneficiul poate fi reprezentat de economiile de cheltuială pe care
le realizează utilizatorii serviciului public sau de nivelul impozitelor şi taxelor suplimentare
care se încasează la bugetul local după infrastructura nou creată.
Formula de apreciere pentru analiza cost – beneficiu este reprezentată de indicatorul
valoarea netă actualizată (VNA) stabilit cu relaţia:

n Vi - Chi
VNA = ∑
i = 1 (1 + ra )
i

sau cu formula ratei de rentabilitate a proiectului de investiţii (Rri)

VNA
Rri =
Ct

Considerăm utilă pentru prioritizarea obiectivelor de investiţii aplicarea metodei


„Investiţii Prioritare - IP” a cărei procedură constă în:
a) stabilirea obiectivelor de investiţii – noi şi în continuare – care urmează a fi
cuprinse în programul de investiţii de capital (PIC);
b) punctarea fiecărui obiectiv de investiţii în funcţie de criteriile generale (maxim
100 puncte) şi criteriile specifice (maxim 50 puncte);
c) stabilirea punctajului final pentru fiecare obiectiv de investiţii şi cuprinderea
acestora în programul de investiţii de capital în funcţie de punctajul obţinut.
Pentru aplicarea metodei este necesară identificarea criteriilor generale şi a criteriilor
specifice pe baza cărora se evaluează obiectivele de investiţii, în categoria acestora
incluzându-se:
a) pentru criteriile generale:

Cuprinderea investiţiilor în strategiile de dezvoltare economico-socială 10 puncte


Investiţiile în curs de execuţie, realizate în proporţie de peste 75% 10 puncte
Investiţii ce se finalizează în anul pentru care se elaborează bugetul 10 puncte
Investiţii cu finanţare continuă în ultimii 5 ani 5 puncte
Investiţii care creează noi locuri de muncă 20 puncte
Investiţii specifice pentru protecţia mediului şi / sau infrastructură 45 puncte

b) pentru criteriile specifice:

Numărul de beneficiari ai proiectului de investiţii 15 puncte


Costul estimat al investiţiei 10 puncte
Cofinanţare şi din alte surse 15 puncte
Beneficiile economice sau sociale obţinute 10 puncte

În funcţie de scopurile urmărite, pentru fiecare obiectiv de investiţii se vor atribui


punctaje maxime, după care, proporţional, se vor acorda punctaje şi pentru celelalte obiective
de investiţii, raportat la modul în care acestea corespund scopurilor urmărite.
Considerăm că pentru fiecare domeniu finanţat din bugetul local este necesară o
astfel de prioritizare, pentru a asigura alocarea eficientă a resurselor locale în vederea
realizării programelor de investiţii.

63
Întrebări şi teme de refecţie:

1. Enumeraţi şi comentaţi diferenţele dintre cheltuielile publice şi


cheltuielile bugetare;

2. Descrieţi procedura de modelare a selectării cheltuielilor publice;

3. Precizaţi care sunt indicatorii de analiză a dinamicii cheltuielilor


publice;

4. Descrieţi conţinutul cheltuielilor publice din sănătate;

5. Precizaţi care sunt efectele descentralizării asupra serviciilor


publice din învăţământ;

Bibliografie:

Boloş M.I, Tendinţe şi evoluţii în finanţarea sistemului de învăţământ


Trifan V. preuniversitar românesc, Congresul Academiei Româno-Americane,
mai 2002
Bouvier M., Finances publiques, Dalloz, Paris, 1998
Esclasan M.,
Lassale I.P.
Douverger M. Finances Publiques, PUF, Paris, 1978
Drehuţă E., Bugetul public, Editura Agora, Bacău. 1992
Neamţu Gh.
Herber V.P. Modern Public Finance, 3rded, Homeword, III, Richard D. Irwin, Inc.,
1975
Lalumiere P. Les Finances Publique, Libraire Armand Colin, Paris, 1970
Manolescu Buget. Abordare economică şi financiară, Editura Economica,
Gheorghe Bucureşti, 1997
Olivia E. Finances publiques, 2eed, Sirey, coll. «Aide - mémoire», 2004
Paysant A. Finances publiques, 5eed, A. Collin, coll. «U», 1999;
Finances locales, PUF, 1993
Philip L. Finances publiques, 7eed, Cujas, 2000
Picard J. – F. Finances publiques, Litec, 1997
Premchand A. Managementul cheltuielilor publice, Washington DC, International
Monetarz Fund, 1993

64
Capitolul IV
Procesul bugetar – bază pentru un management financiar
modern

4.1. Principiile procedurii bugetare


Definite ca un ansamblu de reguli bugetare care ordonează delicatul proces de
alocare a resurselor financiare pentru finanţarea unor servicii publice de interes național sau
local, principiile procedurii bugetare, cuprinse în reglementările speciale 1, constau în:
 principiul universalităţii;
 principiul publicităţii;
 principiul unităţii;
 principiul unităţii monetare;
 principiul anualităţii;
 principiul specializării bugetare;
 principiul echilibrului bugetar;

4.1.1. Principiul universalităţii

Acest principiu presupune ca toate veniturile şi toate cheltuielile să fie cuprinse în


buget cu sumele lor totale şi în două poziţii distincte, fără a se stabili vreo legătură între un
anume venit şi o anume cheltuială, cu excepţia donaţiilor şi sponsorizărilor care au destinaţie
specială prin contractele încheiate, în condiţiile legii.
Principiul universalităţii se opune oricărei contractări a veniturilor şi cheltuielilor şi
oricărei afectări a veniturilor pentru acoperirea anumitor cheltuieli, regula non-contractării şi
non-afectării fiind definite exclusiv prin lege:
„Veniturile şi cheltuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute” ;
„Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli anume, cu excepţia
donaţiilor şi sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte”.
Dacă regulile non-contractării şi non-afectării sunt respectate, avem de-a face cu
bugetul brut 2 format din suma dimensiunilor globale ale veniturilor sau cheltuielilor, care
pentru bugetele locale îmbracă forma:
n n
Bb = ∑ VPi sau Bb = ∑ ChPi
i =1 i =1

unde:
Bb – bugetul brut
VPi – venituri publice pe categorii
ChLi – cheltuieli publice pe destinaţii
În categoria veniturilor publice sunt incluse veniturile curente, veniturile din capital,
veniturile cu destinaţie specială, prelevările din bugetul de stat, subvenţiile încasate potrivit
legii, precum şi alte venituri publice, în timp ce cheltuielile publice cuprind cheltuielile cu
învăţământul, sănătatea, asistenţa şi protecţia socială, cu serviciile publice şi dezvoltarea
locală, precum şi orice alte cheltuieli finanţate din buget.
Bugetul brut oferă posibilitatea unei analize de ansamblu asupra veniturilor şi
cheltuielilor publice, asigurând transparenţa necesară în materie bugetară, veniturile fiind
reflectate în buget după provenienţa lor, în timp ce cheltuielile sunt reflectate după destinaţiile
primite.
Dacă regula non-contractării este în principiu respectată, regula non-afectării care
presupune că toate veniturile încasate la bugetul se depersonalizează, fiind destinate finanţării
cheltuielilor în ansamblul lor, este adesea încălcată.
1
Cap. II – Principii, reguli şi responsabilităţi din OUG 45/2003 privind finanţele publice locale, publicată în
M.O. nr. 431 din 19 iunie 2003 modficată și completată și prin Legea 500/2002 privind finanțele publice
2
Tatiana Moşteanu (coordonator), Buget şi Trezorerie Publică, Editura Universitară, Bucureşti, 2001, pag. 18
Neafectarea este justificată din cel puţin trei motive 3:
a) nu se poate stabili o corelaţie directă între volumul şi frecvenţa încasării unui anumit
venit şi volumul şi eşalonarea unei anumite cheltuieli ce trebuie efectuată din venitul
respectiv.
Conectarea veniturilor la cheltuieli presupune o serie de riscuri pe care autorităţile
publice sunt chemate să şi le asume, cum sunt:
- lipsa de lichidităţi în anumite perioade de timp ca urmare a neîncasării
veniturilor;
- întreruperea furnizării unui anumit serviciu ca urmare a lipsei de lichidităţi, etc.
b) beneficiarii de venituri cu afectaţie specială ar avea posibilitatea de a-şi spori
cheltuielile, ceea ce ar putea conduce la risipă de resurse sau independenţă faţă de
autorităţile bugetare.
c) renunţarea la depersonalizarea veniturilor ar putea conduce la reîntoarcerea resurselor
financiare spre cei care le-au furnizat, unii contribuabili ar protesta la plata unor
impozite sau contribuţii cu afectaţie specială dacă nu ar beneficia de acţiunile finanţate
pe seama acestora.
În prezent principiul universalităţii este aplicat doar parţial, utilizându-se în practica
bugetară regula bugetelor mixte, potrivit căreia unele poziţii se înscriu în buget după regula
bugetului brut, iar altele după regula bugetului net.
Bugetul net este rezultatul descentralizării servicii publice, care a determinat
înfiinţarea unor instituţii publice cu personalitate juridică ce au asigurată finanţarea
cheltuielilor curente şi de capital astfel 4:
- integral din buget;
- parţial din buget şi venituri extrabugetare;
- integral din venituri extrabugetare.
Legătura bugetului instituţiilor şi serviciilor publice cu bugetul este asigurată prin
soldul cheltuielilor, respectiv al diferenţei dintre totalul cheltuielilor (de regulă mai mari) şi
totalul veniturilor (de regulă mai mici).
Conform celor menţionate, bugetul net se obţine cu relaţia:
n
Bn = ∑ SdChi
i =1
unde:
Bn – bugetul net
SdChi – soldul cheltuielilor pentru fiecare instituţie sau serviciu public „i”
Soldul cheltuielilor se determină prin deducerea din totalul cheltuielilor serviciului
public „i” a veniturilor obţinute din funcţionarea acestuia, diferenţa fiind acoperită prin
alocarea de subvenţii din bugetul.
Consolidarea bugetului cu soldul cheltuielilor pentru serviciile sau instituţiile
publice apare ca o consecinţă firească a punerii în aplicare a principiului universalităţii, care
permite cunoaşterea şi controlul cheltuielilor publice, fiind imposibilă compensarea
veniturilor şi a cheltuielilor 5.
Aplicarea strictă a principiului universalităţii conduce la apariţia unor rulaje bugetare
artificiale, fiind cazul acelor servicii sau instituţii publice finanţate integral din buget, care

3
C. I. Tulai, Finanţele publice şi fiscalitatea, Editura Casa Cărţii de Ştiinţă, Cluj – Napoca, 2003, pag. 120
4
Cap. IV – Finanţarea instituţiilor publice, art. 63 din OUG 45/2003 privind finanţele publice locale publicată
în M.O. nr. 431 din 19 iunie 2003
5
P. Lalumiere, Les Finances Publique, Paris, 1970, pag. 67
sunt obligate să verse la buget eventualele venituri realizate. Problema ar putea fi rezolvată
prin delegarea unor competenţe către aceste servicii, astfel încât legătura cu bugetul local să
fie păstrată prin soldul bugetului net.
Bugetul brut şi bugetul net, ca buget mixt, constituie fundamentul pentru punerea în
practică a principiului universalităţii bugetare.

4.1.2. Principiul publicităţii

Este principiul respectat întocmai, potrivit căruia bugetul trebuie adus la cunoştinţa
cetăţenilor de pe raza unităţii administrativ-teritoriale și în general la cunoștința
populației, atât în faza de proiect cât şi după aprobare.
Formele de publicitate ale bugetului sunt stabilite prin conţinutul legii 6, aceasta
realizându-se prin:
a) publicarea legii bugetului de stat în Monitorul Oficial iar în faza de proiect
dezbaterea acesteia în strucutrile bicamerale ale Parlamentului;
b) publicarea în presa locală sau afişarea la sediul autorităţilor locale a proiectului
de buget şi a contului de execuţie bugetară;
c) dezbaterea publică a proiectului de buget local, cu prilejul aprobării acestuia;
d) prezentarea contului anual de execuţie a bugetului de stat și bugetului local în
şedinţă publică.
De menţionat este faptul că prin publicarea în presa locală a proiectului de buget
local se asigură posibilitatea cetăţenilor de a se implica în procesul bugetar, inclusiv prin
depunerea de contestaţii referitoare la proiectul de buget, în termen de 15 zile de la data
publicării în presa locală sau afişarea la sediul autorităţilor locale.
Necesitatea acestui principiu este determinată de nevoia de informare asupra situaţiei
financiare a fiecărui stat sau regiune, comunităţi locale de care sunt interesaţi:
 contribuabilii – pentru a cunoaşte dimensiunea şi tendinţa politicii fiscale,
precum şi a beneficiilor de pe urma activităţii autorităţilor publice;
 creditorii financiari – pentru a cunoaşte capacitatea de rambursare a
eventualelor credite contractate;
 organismele financiare internaţionale – pentru a analiza fie posibilitatea de a
acorda finanţări nerambursabile pentru regiuni colectivităţile locale, fie
posibilitatea de a finanţa sau co-finanţa anumite proiecte ale acestora;
 sindicatele – pentru a obţine anumite facilităţi, în limitele permise de lege,
pentru funcţionarii publici.
Particularităţile pe care le prezintă bugetul local faţă de bugetul de stat în ceea ce
priveşte aplicarea principiului publicităţii constau în faptul că bugetul de stat are ca şi formă
de publicitate Monitorul Oficial (dată de la care devine obligatoriu), în timp ce bugetul local
are o formă de publicitate mai primitivă, adeseori necunoscută de cetăţeni, utilizând ca
mijloace publicarea în presa locală sau afişarea la sediul consiliilor locale.
Considerăm că ar fi utilă „legiferarea” monitoarelor pentru fiecare unitate
administrativ-teritorială, cu ajutorul cărora principiul publicităţii să fie operabil şi la nivelul
fiecărei comunităţi locale, în parte.

4.1.3. Principiul unităţii bugetului

6
Art. 8 din OUG 45/2003 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare
Instituie regula de ordine şi claritate, care permite să se prezinte starea reală a
bugetului, fără artificii de disimulare 7. Conform acestui principiu, toate veniturile şi
cheltuielile publice se înscriu într-un singur document, prin care se asigură prezentarea de
ansamblu a situaţiei finanţelor publice, respectiv a surselor veniturilor şi a destinaţiei
cheltuielilor.
Înscrierea veniturilor şi cheltuielilor bugetare într-un singur document este motivată
şi de asigurarea utilizării eficiente şi monitorizarea fondurilor publice, fiind interzisă reţinerea
şi utilizarea de venituri în regim extrabugetar şi constituirea de fonduri publice în afara
bugetelor, dacă prin lege nu se prevede astfel.
Motivaţiile principiului unităţii bugetului sunt de natură financiară şi politică. Din
punct de vedere financiar se prezintă starea reală a situaţiei financiare a statului sau a
comunităţilor locale, iar din punct de vedere politic se exercită controlul de către autorităţile
deliberative (parlament, consiliul local sau judeţean) asupra bugetului, pentru ca acestea să
aibă o viziune de ansamblu asupra veniturilor şi cheltuielilor cuprinse în buget.
Principiul unităţii este negat din punct de vedere practic, fiind incomod şi depăşit din
următoarele motive 8:
a) bugetul în prezent este lipsit de uniformitate şi omogenitate, de exemplu,
importante cheltuieli de capital, în ţările unde sectorul public este important
pentru economie, fiind gestionate de instituţii specializate sau regii autonome
care întocmesc bugete autonome sau anexe;
b) existenţa unor acţiuni care trebuie finanţate în anumite perioade, dar care nu
vor fi prezente în alte perioade, fiind indicată întocmirea unor bugete
extraordinare;
c) existenţa unor operaţiuni de încasări şi plăţi cu caracter provizoriu pentru
bugete ce nu reprezintă venituri propriu-zise sau cheltuieli definitive, acestea
fiind evidenţiate în conturi speciale.
Aplicarea principiului unităţii bugetare conduce la existenţa unei aglomerări
bugetare în care, alături de bugetul propriu-zis, coexistă bugetele autonome, bugetele
extraordinare, bugetele anexă şi o mulţime de conturi speciale.
Bugetele autonome se întocmesc de către regiile autonome sau societăţile
comerciale unde acţionar este statul sau unitatea administrativ-teritorială, care dispun de
autonomie financiară şi personalitate juridică.
Atât regiile autonome cât şi societăţile comerciale sunt forme de organizare legală
pentru prestarea serviciilor publice, cu deosebirea că regiile autonome sunt subordonate în
totalitate autorităţile publice, în timp ce societăţile comerciale, organizate în formele permise
de lege, deţin capitalul social al cărui proprietar poate fi statul sau unitatea administrativ-
teritorială în totalitate sau parţial, alături de ceilalţi co-acţionari.
Legăturile dintre buget şi bugetele autonome au mai fost menţionate în conţinutul
prezentei lucrări şi constau în principal în:
 la venituri: încasarea la buget a vărsămintelor din profitul net şi impozitul pe
profit datorat în situaţia regiilor autonome şi respectiv dividende şi redevenţe
în situaţia societăţilor comerciale;
 la cheltuieli: subvenţiile acordate pentru investiţii, în special pentru
modernizarea şi reabilitarea infrastructurii serviciului public.

7
M. Douverger, Finances Publiques, PUF, Paris, 1978, pag. 314
8
C. I. Tulai, Finanţele publice şi fiscalitatea, Editura Casa Cărţii de Ştiinţă, Cluj Napoca, 2003, pag. 122
Bugetele extraordinare se elaborează pentru situaţii excepţionale, atunci când apar
vremelnic cheltuieli extraordinare cum sunt: inundaţii, cutremure, incendii, asanarea crizelor,
etc.
De regulă bugetele extraordinare se constituie sub forma fondurilor de rezervă prin
aplicarea unui procent de 5% asupra cheltuielilor totale 9, care poate fi majorat în funcţie de
disponibilităţile autorităţilor publice rezultate din creditele bugetare care nu mai sunt necesare
până la sfârşitul anului.
Opiniile privind practica bugetelor extraordinare sunt împărţite, unii specialişti
susţin prezenţa lor nu numai datorită caracterului extraordinar al cheltuielilor ci şi datorită
faptului că ele se fac în folosul mai multor generaţii şi n-ar fi echitabil să le suporte una
singură, alţii dimpotrivă consideră că reprezintă un mijloc de disimulare a deficitelor
bugetare, fiind trecute anumite cheltuieli în bugetul extraordinar fără ca acestea să aibă un
astfel de caracter.
Bugetele anexe sunt întocmite de unele instituţii sau servicii care au sau nu au
personalitate juridică, şi care „dispun” de legături cu bugetul după regula bugetul net, în
categoria acestora încadrându-se bugetele anexă ale instituţiilor de învăţământ, cultură,
sănătate, asistenţă şi protecţie socială, precum şi bugetele instituţiilor finanţate integral sau
parţial din venituri ale bugetului local sau din venituri extrabugetare. Aceste instituţii îşi
întocmesc bugete proprii pe care le anexează bugetului şi se prezintă odată cu acestea pentru a
fi aprobate conform legii.
Bugetele anexă creează posibilitatea cunoaşterii exacte a situaţiei financiare pentru
diferitele servicii publice.
Unii autori asimilează bugetele anexă cu fondurile speciale 10, ori regula de bază este
aceea că bugetele – anexă au legături cu bugetul propriu-zis după regula bugetului net, în timp
ce fondurile speciale au înscrise veniturile şi cheltuielile specifice, iar soldul acestora, de
regulă excedentar, este utilizat în condiţiile legii.
Conturile speciale reprezintă o altă abatere de la principiul unităţii bugetului, şi sunt
reprezentate de acele conturi deschise la Trezoreria Statului în care se încasează venituri şi
cheltuieli cu caracter temporar şi care afectează contul de execuţie al bugetului.
Astfel de conturi speciale îmbracă forma conturilor deschise pentru anumite
operaţiuni cu caracter temporar cum sunt: vânzarea unor bunuri aparţinând domeniului public
sau privat, încasarea unor taxe speciale, etc.

4.1.4. Principiul unităţii monetare

Acest principiu presupune ca toate operaţiunile bugetare să fie exprimate în monedă


naţională, fiind un principiu relativ nou în practica dreptului bugetar. Cu toate acestea, unele
operaţiuni bugetare sunt evaluate în devize (exemplu datoriile faţă de furnizorii externi,
creanţele comerciale rezultate din vânzarea unor bunuri exprimate în devize, etc.) şi convertite
fie în momentul plăţii sau încasărilor la cursul de schimb din ziua efectuării operaţiunii, fie în
momentul elaborării proiectului de buget.
Dezavantajul unor astfel de operaţiuni îl constituie riscul valutar care le însoţeşte din
cauza decalajului existent între data proiecţiei bugetare şi data realizării operaţiunii, rezultatul
constituindu-l fie câştigurile din diferenţele de curs valutar, fapt care conduce la realizarea

9
Art. 32 din OUG nr. 45/2003 privind finanţele publice locale cu modificările şi completările ulterioare
(abrogată prin Legea 273/2006) și Legea 500/2002 privind finanțele publice
10
I. Talpoş, Finanţele României, Editura Sedona, Timişoara, 1996, vol. I, pag. 99
unor economii de credite bugetare, fie pierderi din diferenţe de curs valutar, cu impact direct
asupra majorărilor de credite bugetare.
Trecerea de la leul vechi la leul nou prin denominare, a constituit de asemenea o
problemă cu care s-au confruntat statul și comunităţile locale, în special datorită rotunjirilor
aplicate pentru unele impozite şi taxe datorate bugetului.
Respectând principiul unităţii monetare se asigură omogenitatea prezentării
operaţiunilor bugetare în monedă naţională, însă rezultatul denominării monedei naţionale a
condus la majorarea unor impozite şi taxe, în special a taxelor de timbru care au fost rotunjite
la 1 leu (de la 2000 lei vechi la 10.000 lei vechi).
Principiul unităţi monetare nu interzice consolidarea bugetelor în devize, însă
această operaţiune poate fi utilă în special pentru asigurarea comparabilităţii cu alte state sau
unităţi administrativ-teritoriale străine sau pentru contractarea unor împrumuturi de la
organisme financiare internaţionale.

4.1.5. Principiul anuităţii

Dacă dimensiunea bugetului în spaţiu a fost „reglementată” pe baza principiilor


universalităţii şi unităţii, dimensiunea în timp a bugetului este definită de principiul
anualităţii.
Cele două componente geospaţiale - timp şi spaţiu - stabilesc modul de înscriere a
veniturilor şi cheltuielilor în documentul bugetar, precum şi perioada de timp pentru care
acestea se înscriu. Pe baza acestui principiu, ordonatorul principal de credite al bugetului
trebuie să întocmească proiectul bugetului pentru o perioadă de un an, iar autoritatea publică
trebuie sa-l analizeze şi sa-l aprobe anual.
Reglementările legale definesc în mod asemănător acest principiu 11: „Veniturile şi
cheltuielile sunt aprobate, în condiţiile legii, pe o perioadă de un an care corespunde
exerciţiului bugetar. Toate operaţiunile de încasări şi plăţi efectuate în cursul unui an
bugetar în contul unui buget aparţin exerciţiului corespunzător de execuţie a bugetului
respectiv”.
După expirarea perioadei de un an este necesară o nouă autorizare din partea
autorităţii deliberative.
Limitarea perioadei de timp pentru care este autorizat bugetul la un an de zile este
explicată prin raţiuni de ordin politic şi financiar 12.
Sub aspect politic, dezvoltarea proiectului de buget de către autorităţile publice dă
posibilitatea controlului asupra politicii bugetare concepute de guvern sau autoritățile local e,
autorităţile deliberative însuşindu-şi programele cuprinse în buget sau respingând unele dintre
acestea şi efectuând corecţii asupra anumitor cifre propuse în proiectul de buget.
Sub aspect financiar, evaluarea veniturilor şi cheltuielilor pentru perioade scurte de
timp reflectă cel mai bine performanţele financiare ale statului sau comunităților locale decât
cele având un orizont de timp mai îndelungat.
Autorizarea bugetară poate să coincidă sau nu cu anul calendaristic, problema
apartenenţei veniturilor neîncasate şi a cheltuielilor angajate dar neefectuate fiind rezolvată
diferit de la o ţară la alta, astfel:
a) în ţări precum Austria, Argentina, Franţa, Germania, Grecia etc., anul bugetar
coincide cu anul calendaristic;

11
Art. 11 din OUG 45/2003 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare
12
Dan Drosu Şaguna, Tratat de drept financiar şi fiscal, Bucureşti, Editura Eminescu, 2000, pag. 570
b) în alte ţări data începerii anului bugetar diferă de prima zi a anului calendaristic:
• în Marea Britanie şi Japonia – anul bugetar începe la 1 aprilie şi se
finalizează la 31 martie;
• în Australia şi Egipt – anul bugetar începe la 1 iulie şi se finalizează la 30
iunie;
• în SUA – anul bugetar începe la 1 octombrie şi se finalizează pe data de 30
septembrie.
Practica a consacrat două metode (soluţii) în acest sens:
a) metoda de gestiune, potrivit căreia bugetul se închide automat, fiind înscris în contul de
execuţie al bugetului numai veniturile efective şi cheltuielile efectuate.
Metoda de gestiune prezintă următoarele particularităţi:
- orice venituri încasate şi orice cheltuieli efectuate din perioada precedentă sunt
considerate venituri respectiv cheltuieli ale perioadei curente, fiind redistribuite
cu prilejul întocmirii bugetului pentru anul curent;
- creditele bugetare neutilizate la sfârşitul perioadei precedente sunt anulate de
drept şi nu pot fi utilizate pentru finanţarea cheltuielilor din exerciţiul bugetar
următor.
b) metoda de exerciţiu presupune existenţa unui decalaj de timp între momentul încheierii
exerciţiului bugetar şi momentul încheierii contului de execuţie bugetară. Durata de timp
poate fi cuprinsă între 3 si 6 luni.
Toate veniturile şi cheltuielile sunt reflectate în întregime în bugetul respectiv, chiar
dacă ele nu sunt realizate integral în cadrul anului bugetar.
Prezintă dezavantajul funcţionări în paralel a două bugete, pentru anul în curs şi
pentru anul expirat, fapt care creează greutăţi în sistemul de evidenţă şi control si avantajul că
la finele perioadei se cunoaşte situaţia exactă a încasării veniturilor şi a efectuări cheltuielilor.
În România se aplică metoda de gestiune atât pentru bugetul de stat, cât şi pentru
bugetul local, potrivit căreia veniturile şi cheltuielile încasate în perioada precedentă sunt
considerate venituri respectiv cheltuieli ale perioadei curente, iar creditele bugetare rămase
neutilizate se anulează şi nu mai pot fi utilizate pentru finanţarea cheltuielilor din exerciţiul
bugetar următor.

4.1.6. Principiul specializării bugetare

Principiul pretinde ca veniturile bugetului să fie înscrise în buget pe surse de


provenienţă, iar cheltuielilor publice în funcţie de destinaţia acestora şi de conţinutul lor
economic. Aceleaşi cerinţe menţionate mai sus se regăsesc şi în reglementări legale în
vigoare 13, potrivit cărora „veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu şi se aprobă în buget pe
surse de provenienţă şi respectiv, pe categorii de cheltuieli grupate după natura economică şi
destinaţia acestora”.
Aplicarea acestui principiu presupune elaborarea de către Ministerul Finanţelor
Publice a documentului tehnic de grupare unitară a veniturilor şi cheltuielilor cunoscut sub
denumirea de clasificaţie bugetară 14. Potrivit acestui document, veniturile se grupează pe

13
Art. 12 din OUG 45/2003 privind finanţele publice locale, ca modificări şi completările ulterioare și Legea
273/2006 respectiv Legea 500/2002 privind finanțele publice;
14
O.M.F.P. nr. 1394/1995 pentru aprobarea indicatorilor privind finanţele publice publicat în M.O. nr. 300 din
28 decembrie 1995 abrogat în prezent odată cu trecerea la modelul contabilității de angajamente;
capitole şi subcapitole, în timp ce cheltuielile în cadrul clasificărilor funcţionale se grupează
pe capitole şi subcapitole, iar în cadrul clasificării economice pe titluri, articole şi aliniate.
Clasificarea bugetară trebuie să fie simplă şi clară şi să ofere răspuns la următoarele
întrebări: Care sunt sursele de venit ale bugetului local şi cum se repartizează povara fiscală
pe diferite categorii sociale? Care sunt destinaţiile resurselor băneşti ale statului sau
comunităţilor locale? Care sunt instituţiile publice prin care se realizează veniturile şi
cheltuielile bugetului de stat sau bugetelor locale?
În categoria veniturilor cuprinse în buget, potrivit clasificaţiei bugetare, sunt
înregistrate venituri curente, venituri de capital, venituri cu destinaţie specială, prelevările de
la bugetul de stat, subvenţii şi împrumuturi, în timp ce cheltuielile se grupează în cheltuieli de
personal, cheltuieli materiale şi servicii, subvenţii, transferuri, dobânzi, cheltuieli de capital şi
operaţiuni financiare potrivit clasificaţiei economice şi în cheltuieli cu învăţământul, sănătate,
cultura, asistenţă şi protecţie socială, servicii şi dezvoltare publică, conform clasificaţiei
funcţionale.
O astfel de detaliere s-a dovedit a fi uneori rigidă în execuţie, în condiţiile în care
resursele alocate pentru unele destinaţii se dovedesc a fi insuficiente, iar la altele apar
surplusuri, tocmai de aceea se remarcă o anumită „mlădiere” a principiului specializări
bugetare, adaptat şi el realităţilor actuale. Concesiile reprezentând abateri de la acest principiu
au constatat în 15:
a) abandonarea reguli de votare a creditelor bugetare pe capitole, repartizarea
acestora făcându-se de ordonatorul principal de credite, după intrarea în
vigoare a legii de aprobare a bugetului;
b) multiplicarea procedeelor legale de modificarea bugetului în execuţie.
În categoria acestor procedee sunt cuprinse virările de credite bugetare, transferurile
şi alocaţiile bugetare globale, care intervin pe parcursul execuţiei bugetare şi nu pot fi
prevăzute în momentul aprobării bugetului.

4.1.7. Principiul echilibrului bugetar

Ca şi ultim principiu în teoria dreptului bugetar, presupune ca bugetul sa fie


echilibrat, respectiv veniturile publice să acopere cheltuielile publice.
Echilibrul bugetar se referă atât la elaborarea unor bugete echilibrate, cât şi la
menţinerea echilibrului în perioada de execuţie a bugetului 16 şi presupune egalitatea fluxurilor
globale de încasări şi plăţi, soldul previzionat al bugetului caracterizându-se cel mai adesea
printr-un excedent al cheltuielilor asupra veniturilor 17, ce poartă denumirea de deficit
bugetar.
În abordarea echilibrului bugetar se disting echilibrul bugetar în cursul execuţiei
bugetare şi echilibrul bugetar anual.
Echilibrul bugetar în cursul execuţiei bugetare se realizează în situaţia în care
lichidităţile băneşti provine din încasarea veniturilor publice acoperă în întregime nevoile de
plăţi scadente.

15
A. Paysant, Finances publiques, 2em edition, Masson, Paris, 1988, pag. 20
16
I. Văcărel şi colectivul, Finanţe publice, Ediţia a III-a, Editura Didactică şi Pedagogică Bucureşti, 2001, pag.
578
17
Gh. Manolescu, Buget abordare economică şi financiară, 1997, pag. 150
Realizarea echilibrului bugetar în cursul execuţiei bugetare este o condiţie
obligatorie pentru efectuarea plăţilor din bugetul având ca scop finanţarea unor categorii de
cheltuieli cum sunt învăţământul, cultura, sănătatea, asistenţa şi protecţia socială etc.
În stare de echilibru total încasări (TÎ) trebuie să fie egal cu total plăţi (TP),
confruntarea dintre acestea conducând la:
- gol de trezorerie, atunci când TÎ < TP;
- excedent de trezorerie, atunci când TÎ > TP.
Echilibrul trezoreriei se poate realiza prin unul din următoarele mijloace:
a) prin utilizarea fondului de rulment constituit la nivelul excedentului anual al
bugetului păstrat în cont distinct la Trezoreria Statului, pentru acoperirea
golurilor de trezorerie cu aprobarea Guvernului sau a Consiliilor Locale;
b) prin utilizarea împrumuturilor din disponibilităţile contului general al Trezoreriei
Statului, după utilizarea fondului de rulment.
Echilibrul bugetar anual este realizat pe seama încasării veniturilor obligatorii ale
bugetului (VT) care trebuie să fie egale cu cheltuielile publice (ChT), din confruntarea
acestora rezultând:
- echilibru bugetar anual, în situaţia în care VT = ChT
- dezechilibru bugetar anual, în situaţia în care VT < ChT
- excedent bugetar anual, pentru situaţia în care VT > ChT
Acoperirea deficitului bugetului anual implică atragerea de mijloace băneşti
suplimentare prin diferite modalităţi:
a) încasarea de venituri peste cele prevăzute iniţial;
b) efectuarea de cheltuieli în condiţii de maximă eficienţă;
c) contractarea de împrumuturi interne şi externe pentru realizare unor investiţii
de capital prin diferite instrumente cum sunt titlurile de valoare şi
împrumuturile de la băncile comerciale
Atât realizarea echilibrului bugetar în timpul execuţiei bugetului cât şi realizarea
echilibrului anual constituie o condiţie esenţială a finanţării diferitelor categorii de cheltuieli
stabilite în sarcina statului sau a comunităţilor locale.
În practica bugetară se disting trei categorii de echilibru a bugetului:
Echilibrul funcţional – presupune egalitatea dintre venituri definitive şi cheltuieli
definitive potrivit relaţiei VD = ChD, unde VD reprezintă venituri definitive, iar ChD -
cheltuieli definitive.
Echilibrul monetar – realizat la nivelul egalităţii dintre venituri cu caracter
temporar (VTemp) şi cheltuieli cu caracter temporar (ChTemp), cu impact indirect asupra
trezoreriei, angajând structura patrimonială a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale
pe mai multe exerciţii.
Echilibrul global – pretinde realizarea echilibrului la nivelul egalităţi dintre venituri
totale (VT) şi cheltuieli totale (ChT) pe seama echilibrului funcţional şi monetar, conform
relaţiei VT = ChT.
Concesiile privind abaterile de la principiul echilibrului bugetar au început să apară
odată cu posibilitatea statului de a înregistra deficite bugetareși a colectivităţilor locale de a
contracta împrumuturi. În cele mai multe situaţii aceste împrumuturi au disimulat deficitele
bugetare ascunse cu iscusinţă în spatele acestora, dar au condus la susţinerea dezvoltării
economice durabile necesare pentru colectivităţi locale în etapa actuală.
4.2. Calendarul procesului bugetar, declaraţia de politică macroeconomică şi
declaraţia de principii financiare – noi instrumente ale managementului financiar

Stabilirea calendarului pentru întreg procesul bugetar constituie o etapă importantă


în planificarea resurselor financiare ale bugetului de-a lungul unei exerciţiu bugetar.
Majoritatea comunităţilor locale sunt interesate să cunoască nivelul sumelor
defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi al transferurilor consolidabile,
deoarece acestea sunt dependente de alocaţiile bugetare de la nivel central, fiind resurse ce
completează şi asigură finanţarea serviciilor publice prestate în interesul comunităţi.
Calendarul procesului bugetar a suferit unele modificări de natură legislativă, cu
scopul de a fluidiza şi sprijini ordonatorii principali de credite chemaţi să pună în aplicarea
bugetele aprobate de autorităţile publice.
În vechea formă, calendarul procesului bugetar presupunea 18:
 prezentarea de către ordonatori de credite a proiectului de buget până la data de
15 mai a fiecărui an, la Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice, inclusiv pentru
sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, iar în situaţia în care
acestea se modificau, propunerile de sume noi împreună cu notele se
fundamentare se înaintau până la data de 1 iunie;
 în perioada 15 mai – 1 iunie Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice
centralizau proiectele de buget la nivelul judeţului;
 până la data de 1 iulie Ministerul Finanţelor Publice comunica Direcţiilor
Generale ale Finanţelor Publice limitele maxime ale sumelor defalcate din unele
venituri ale bugetului de stat, precum şi criteriile de repartizare pe unităţi
administrativ-teritoriale;
 Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice transmiteau limitele sumelor defalcate
şi a transferurilor consolidabile către consiliile judeţene, urmând ca acestea să
comunice ordonatorilor principali de credite limitele acestor sume;
 până la data de 20 iulie, ordonatorii principali de credite elaborau şi depuneau, la
Direcţiile Generale ale Finanţelor Publice, noile propuneri de buget local, ţinând
cont de limitele maxime ale veniturilor din bugetul de stat stabilite de Ministerul
Finanţelor Publice;
 urma o nouă centralizare a proiectelor de buget realizată de Direcţiile Generale
ale Finanţelor Publice pentru întreg judeţul până la data de 1 august.
Complicată şi greoaie, cu un volum de munca semnificativ, vechea formă a
calendarului bugetar a fost modificată substanţial odată cu publicarea în Monitorul Oficial al
României a noului cadru legislativ privind finanţele publice locale 19.
Noua formă a calendarului bugetar presupune parcurgerea următoarelor etape:
 transmiterea de către Ministerul Finanţelor Publice către Direcţiile Generale ale
Finanţelor Publice a unei scrisori - cadru în care se va menţiona contextul
macroeconomic de elaborare şi sumele care urmează a fi defalcate din unele venituri
ale bugetului de stat, precum şi transferurile consolidabile către acestea, până la data
de 1 iunie a fiecărui an;

18
Legea 189/1998 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare cu implicații
asupra procesului calendarului procesului bugetar;
19
Secţiunea a 2-a: Calendarul bugetar din OUG 45/2003 privind finanţele publice locale publicată în M.O. nr.
174 din februarie 2005 modificată și completată prin Legea 273/2006 privind finanțele publice;
 transmiterea de către ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat sau ai altor
bugete către ordonatorii principali de credite ai bugetului local, în termen de 10 zile de
la aprobarea limitelor de cheltuieli de către Guvern, a sumelor care urmează a fi
cuprinse în proiectele de buget ale acestora;
 comunicarea, până la data de 1 iulie, a proiectelor de buget local la Direcţiile Generale
ale Finanţelor Publice, urmând ca acestea să le contabilizeze pe întreg judeţul şi să le
comunice Ministerului Finanţelor Publice până la data de 15 iulie a fiecărui an;
 în termen de 5 zile de la publicarea în Monitorul Oficial al României a Legii bugetului
de stat, Ministerul Finanţelor Publice comunică Direcţiilor Generale ale Finanţelor
Publice limitele sumelor defalcate din bugetul de stat şi a transferurilor consolidate
pentru fiecare judeţ în parte;
 în termen de 5 zile de la comunicare, Consiliile Judeţene, pe baza criteriilor stabilite
prin lege, repartizează sumele şi transferurile consolidate pe unităţi administrativ-
teritoriale, în vederea definitivării proiectelor bugetare locale de către ordonatorii de
credite;
 bugetele locale se elaborează în termen de 15 zile de la publicarea în Monitorul Oficial
al României a Legii bugetului de stat;
 proiectul de buget local se aprobă de Consiliile Locale şi Judeţene, în termen de
maxim 45 zile de la data publicării Legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al
României, partea I.
Faţă de vechea formă a calendarului bugetar, noua formă prezintă avantajul
simplificării şi a reducerii considerabile a volumului de muncă necesar elaborării proiectului
de buget, în timp ce dezavantajul acestuia constă în faptul că nu se bazează pe o fundamentare
a nevoilor comunităţilor locale (această etapă fiind eliminată) şi o cunoaştere reală a
portofoliului de resurse de care dispun comunităţile locale, Ministerul Finanţelor Publice
bazându-se, atunci când fundamentează sumele defalcate din bugetul de stat şi transferurile
consolidabile, pe evoluţia istorică a acestora.
Calendarul procesului bugetar continua în vechea formă cu elaborarea proiectului de
buget de stat, de către Ministerul Finanţelor Publice, care îl depunea la Guvern până la data de
25 septembrie, însoţit de proiectul legii bugetare.
Guvernul însuşea proiectul de buget până la data de 10 octombrie urmând ca
Parlamentul să dezbată şi să aprobe bugetul de regulă până la începutul exerciţiului bugetar
următor.
Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi transferurile
consolidabile aprobate de parlament erau comunicate ordonatorilor principali de credite, care
în termen de maxim 30 zile erau obligaţi să aprobe bugetele locale.
Schema proiectării şi aprobării bugetului potrivit vechii legislaţii este prezentată în
figura de mai jos:
PRIMARII

Întocmesc Refac proiectul Supun proiectul bugetului Bugetul de Venituri şi


proiectul bugetului local local pentru aprobare Cheltuieli se repartizează pe
bugetului pe baza limitelor Consiliului local, se publică în trimestre în funcţie de
local până la aprobate presa locală după 15 zile de termenele legale de încasare
15 mai la aprobarea Consiliului local şi efectuare a cheltuieli

Consiliul Judeţean

Direcţia Generală a Finanţelor Publice

1 iunie 1 august

MINISTERUL FINANŢELOR PUBLICE

Examinează Aprobă proiectul bugetului Aprobă repartizarea


propunerile de sume local proiectului de buget local pe
defalcate şi transferuri trimestre în termen de 20
cuprinse în proiectul de zile de la aprobarea
bugetului local Legii bugetului de stat

GUVERN PARLAMENT
Comunică limita maximă a sumelor defalcată Votarea Legii bugetului de stat
şi transferului până la 1 iulie
Figura nr. 4.1 - Schema proiectării şi adoptării bugetelor
Sursa: Bugetele locale între teorie şi practică, Institutul de Politici Publice, pag. 20 și implicațiile asupra
procesului bugetar
Schema prezentată în figura de mai jos, potrivit noii legislaţii, este lămuritoare în
acest sens:

PRIMĂRII

Întocmesc proiectul Supun proiectul bugetului local Bugetul de Venituri şi Cheltuieli


bugetului local pentru aprobare Consiliului local, se repartizează pe trimestre în
până la 1 iulie se publică în presă în termen de funcţie de termenele legale de
15 zile încasare şi efectuare a cheltuieli

Consiliul Judeţean

Direcţia Generală a Finanţelor Publice

15 iulie

MINISTERUL FINANŢELOR PUBLICE

Comunică scrisoarea- Comunică sumele definitive Aprobă repartizarea


cadru şi sumele defalcate cuprinse în proiectul proiectului bugetului local
din unele venituri ale bugetului local în termen de pe trimestre în termen de
bugetului de stat 5 zile de la aprobarea 20 de zile de la aprobarea
bugetului de stat bugetului de stat

GUVERN PARLAMENT
Propune aprobarea bugetului de stat Aprobarea bugetului de stat

Figura nr. 4.2 - Schema proiectării şi aprobării bugetelor în noua formă


Sursa: OUG 45/2003 privind finanţele publice locale și Legea 273/2006 de modificare a ordonanței privind
finanțelor publice

De o deosebită importanţă pentru procesul bugetar este scrisoarea - cadru care


conturează contextul macroeconomic în care vor fi elaborate proiectele de buget local ce
poate cuprinde:
- creşterea economică prognozată la nivel naţional;
- inflaţia (decembrie an de plan / decembrie an de bază);
- indicele mediu al preţurilor de consum, în funcţie de care se determină
indexarea salariilor şi a altor drepturi cu caracter social;
- deflator PIB an de plan / an de bază.
Scrisoarea - cadru constituie astfel „pilotul” previziunilor bugetare ce va sta la baza
previzionării veniturilor şi cheltuielilor care, conform legii, vor fi cuprinse în buget.
Tot în cadrul procesului bugetar considerăm că o importanţă deosebită trebuie
acordată declaraţiei de principii financiare pe baza căreia urmează să se fundamenteze
opţiunile şi priorităţile financiare în vederea satisfacerii necesităţilor comunităţii respective.
Conţinutul unei declaraţii de principii financiare este redat în tabelul de mai jos:

Domeniu Principii financiare


• ajustarea anuală a nivelului impozitelor şi taxelor în funcţie de rata inflaţiei
• introducerea unor taxe speciale pentru finanţarea costurilor serviciilor
solicitate numai de o parte a cetăţenilor
• măsuri prompte pentru rezolvarea oricăror încălcări ale legii în colectarea
Venituri impozitelor şi taxelor
• dezvoltarea de parteneriat public / privat pentru furnizarea serviciilor de bază
şi pentru finanţarea investiţiilor publice necesare
• administrarea eficientă a activelor statului și a unităţilor administrativ
teritoriale
• menţinerea cheltuielilor curente la un nivel care să nu depăşească 60% din
totalul cheltuielilor
• menţinerea cheltuielilor de capital la un nivel care să nu fie mai mic de 30%
din totalul cheltuielilor
• stabilirea priorităţii proiectelor de investiţii acordând cea mai mare atenţie
investiţiilor în infrastructura publică
Cheltuieli • autorizarea unei creşteri a numărului de angajaţi în concordanţă cu atribuţiile
de administrare a taxelor şi impozitelor
• menţinerea nivelurilor curente ale serviciilor de asistenţă socială
• creşterea cheltuielilor de învăţământ cu 10% în fiecare an
• scăderea cheltuielilor cu lucrările publice cu 10%
• reducerea numărului de angajaţi în lucrările publice cu 10% prin mecanizarea
şi automatizarea operaţiunilor
• menţinerea unui fond de rezervă echivalent cu 5% din totalul veniturilor
Rezerve
• menţinerea unui fond de rulment echivalent cu 10% din veniturile curente
• menţinerea unui raport al datoriei publice locale de maxim 10% din veniturile
curente
Datoria publică
• menţinerea unui fond de rezervă pentru plata serviciului anual al datoriei
publice de cel puţin 10% din veniturile curente
Management • implementarea unei analize trimestriale oficiale a veniturilor şi cheltuielilor
financiar • centralizarea tuturor achiziţiilor publice

Tabel nr. 4.1 – Exemplu de principii financiare care pot sta la baza elaborării unui proiect de buget

Declaraţia de Principii financiare de elaborare a bugetului constituie de asemenea un


ghid pentru proiecţiile viitoare ale veniturilor şi cheltuielilor care poate să cuprindă:
- orientarea politicilor fiscale;
- limitarea unor cheltuieli curente şi de capital;
- constituirea unor fonduri de rezervă;
- fundamentarea strategiei pentru managementul datoriei publice;
- stabilirea unor analize periodice privind evoluţia execuţiei bugetului.
Declaraţia de principii financiare, aprobată de autorită țile publice , asigură o mai
bună înţelegere de către cetăţeni a gestiunii resurselor financiare şi transparenţa necesară în
materie bugetară pentru analiza procesului de utilizare a resurselor, ţinând cont de punerea
faţă în faţă a resurselor cu caracter limitat şi a nevoilor cu caracter nelimitat.
Cele două instrumente, scrisoarea - cadru şi declaraţia de principii financiare, devin
astfel pârghii pentru managementul resurselor financiare la nivelul statului și a
colectivităţilor locale, care asigură informaţii vectoriale pentru proiecţiile viitoare ale
bugetelor de venituri şi cheltuieli.

4.3. Fundamentarea financiară a bugetelor - metode clasice sau moderne

Previziunile privind resursele financiare şi utilizarea lor constituie o etapă esenţială


în elaborarea bugetelor de venituri şi cheltuieli, în funcţie de nivelul proiectat al veniturilor
realizând-se o serie întreagă de cheltuieli care stau la baza funcţionării serviciilor publice.
Previziunile, indiferent de metodele utilizate, trebuie să reflecte realitatea, care
depinde de veridicitatea informaţiilor furnizate de bazele de date, de temeinicia studiilor de
fundamentare a operaţiunilor bugetare, precum şi de acurateţea metodelor de evaluare
folosite.
Practica bugetară a făcut progrese în privinţa metodelor de evaluare folosite,
consacrând mai întâi metodele clasice mai puţin performante şi mai apoi metodele moderne,
utilizate în programele de raţionalizare a opţiunilor bugetare.
În categoria metodele clasice de dimensionare a indicatorilor bugetari sunt cuprinse:
metoda automată, metoda majorări / diminuări şi metoda evaluării directe.
Metoda automată porneşte de la evaluarea indicatorilor privind veniturile şi
cheltuielile folosind drept bază de referinţă anul (t-1) a cărei execuţie bugetară a fost
încheiată. În calcul nu se iau veniturile şi cheltuielile anului (t) deoarece acestea încă nu se
cunosc.
Proiecţia indicatorilor bugetari pentru anul (t+1) a căror evaluare financiară se
realizează presupune utilizarea unor expresii matematice de forma:

I V,C (t + 1) = f I V,C (t − 1)
unde:
Iv,c(t+1) - indicatori bugetari privind veniturile si cheltuielile din anul (t+1)
Iv,c(t-1) - indicatori bugetari privind veniturile si cheltuielile din anul (t-1)
Metoda automată prezintă avantajul unui volum relativ mic de muncă, însă are
dezavantajul că ia în considerare condiţiile economice, sociale şi politice existente cu doi ani
în urmă, care nu reflectă realitatea întrucât schimbările intervin frecvent în situaţia economică
şi socială a oricărui stat sau unități administrativ -teritoriale.
Înlăturarea acestui neajuns s-a realizat prin conceperea metodei majorări sau
diminuări potrivit căreia nu se mai proiectează automat situaţia din anul (t-1) ci se iau în
considerare rezultatele execuţiei bugetare pe un interval de cinci sau mai mulţi ani consecutivi
din perioada premergătoare anului pentru care s-a elaborat proiectul de buget.
Pe baza acestor date se stabileşte ritmul de creştere sau descreştere a veniturilor şi
cheltuielilor bugetare, care se aplică asupra veniturilor şi cheltuielilor din anul în curs.
Nivelul indicatorilor privind veniturile şi cheltuielile bugetare va presupune
utilizarea unei formule de calcul de forma:

( )
n (5)
∑ I V,C r − I V,C p
t -i t -i
t +1
I V,C =I t
V,C + i =1
n (5)
unde:
I tV,+1C - indicatori de venituri şi cheltuieli previzionaţi pentru anul t+1
I tV,C - indicatori de venituri şi cheltuieli estimaţi pentru anul t
ItV,-iC r - indicatori de venituri şi cheltuieli realizaţi în perioada anterioară
I tV,-iC p - indicatori de venituri şi cheltuieli previzionaţi din perioada anterioară
Metoda prezintă avantajul că apelează la automatisme care împiedică
compartimentele de specialitate să apeleze la evaluări arbitrare. Dezavantajul metodei constă
în ecarturile considerabile dintre venituri şi cheltuieli în perioada de depreciere monetară şi
recesiune economică, precum şi nerespectarea unei practici bugetare moderne, a cărei cerinţă
principală este evaluarea cât mai realistă a nevoilor şi posibilităţilor de procurare a resurselor
publice.
Constatându-se că în situaţia unui buget astfel dimensionat apar dificultăţi majore,
veniturile nerealizându-se integral iar la cheltuieli apărând diferenţe importante, cu timpul s-a
trecut la metoda evaluării directe, care are la bază evaluarea fiecărui venit şi cheltuieli în
parte, luând în considerare execuţia preliminară pentru anul în curs şi evoluţiile previzibile cu
implicaţi bugetare în anul următor.
La estimarea veniturilor pentru anul viitor se iau în considerare modificări care vor
interveni în legislaţia privind impozitele şi taxele, evaluarea fiind mai complicată din cauza
comportamentului imprevizibil al contribuabilului, în timp ce cheltuielile sunt previzionate
direct de către beneficiari care, deşi trebuie să respecte anumite norme obligatorii, manifestă
tendinţa de supraevaluare folosind deviza „punem mai mult ca să aibă de unde tăia”.
Estimarea nivelului indicatorilor bugetari pentru anul următor se face potrivit unei
formule de forma:
t +1 t +1
C = I V,C r + E V,C + TV,C
t t
I V,
unde:
E tV,C - estimarea realizării veniturilor şi cheltuielilor pentru exerciţiul bugetar în
curs
TV,t +C1 - tendinţa evoluţiei veniturilor şi cheltuielilor pentru anul t+1
Cu toate că prezintă avantajul unei evaluări a indicatorilor bugetari cât mai aproape
de realitate, din cauza tendinţei pe care o înregistrează cheltuielile datorită creşterii salariilor
sau a preţurilor la materiale, sunt necesare frecvente rectificări de buget.
Metodele clasice prezintă neajunsul evaluării aproximative a veniturilor şi
cheltuielilor bugetare şi nu pentru apropierea necesităţii, oportunităţii şi eficienţei obiectivelor
care urmează a fi finanţate din buget.
Ca o completare la metodele clasice, în practica internaţională s-au conceput metode
moderne pentru previzionarea veniturilor şi cheltuielilor, din categoria acestora făcând parte:
metoda planificare, programare, bugetizare; metoda managementului prin obiective, metoda
bază bugetară zero.
Metoda planificare, programare, bugetizare (PPB) - metodă de tip american,
constă în restructurarea bugetului după succesiunea „structură – obiective - program”, fiind
parcurse următoarele etape:
 identificarea obiectivelor ce urmează a fi cuprinse în buget pe termen lung;
 cuantificarea costurilor şi avantajelor pentru diferitele tipuri de programe
finanţate de buget;
 stabilirea unei „priorităţi” a programelor pe baza indicatorilor de eficacitate
sau utilizând metoda punctajului (prezentată în conţinutul prezentei lucrări).
Planificarea ca şi fază a metodei presupune definirea obiectivelor care urmează a fi
realizate pe termen lung, de regulă 10-20 de ani, şi a căilor de realizare, în baza unei strategii
de dezvoltare economico – socială.
Programarea presupune stabilirea obiectivelor de urmat în cadrul programelor şi
termenele precise de realizare a acestor programe. Această fază este importantă deoarece în
cadrul ei se stabilesc costurile directe şi indirecte pe care le implică realizarea fiecărui
program.
Bugetizarea constă în înscrierea în buget a programului pentru care s-a optat şi
finanţarea acestuia pe parcursul mai multor exerciţii bugetare.
Limitele metodei sunt numeroase mai ales pentru stat sau comunităţile locale, dintre
acestea amintim:
- imposibilitatea de a defini cu claritate anumite obiective;
- dificultatea de a calcula costurile directe şi indirecte ale programelor;
- măsurarea avantajelor este greu de realizat.
Metoda managementului prin obiective este de asemenea o metodă de tip american,
care pune accentul pe finalitatea fiecărui domeniu de activitate.
Fiecare dintre ordonatorii de credite ai bugetului propune propriile sale obiective
care sunt centralizate la nivelul ordonatorului principal de credite şi rediscutate în funcţie de
nivelul proiectat al resurselor financiare.
Deşi se realizează o descentralizare a deciziei, limitele acestei metode sunt
determinate de stabilirea precisă a obiectivelor şi mai ales coordonarea acestora cu obiectivele
generale ale bugetului.
Metoda de bugetizare zero, cunoscută şi sub denumirea de „metodă cost-avantaj”,
face parte din categoria metodelor de tip american (Zero Base Budgeting), fiind elaborată de
Peter Pyhrr, intenţia fiind de a examina critic toate cheltuielile prin prisma necesităţii şi
oportunităţii lor.
Metoda are la bază parcurgerea următoarelor etape:
- stabilirea obiectivului care se doreşte a fi obţinut;
- descrierea programelor de realizare a acestuia;
- analiza diferitelor costuri şi avantaje degajate;
- lista mijloacelor alternative de realizare a fiecărui obiectiv şi a costurilor
fiecărei alternative;
- justificarea alternativei propuse. 20
Ierarhizarea programelor se face pe baza a două criterii:
a) criteriul avantajului net - care presupune determinarea profitului net pe
întreaga durată de folosinţă a obiectivului care urmează a se realiza, actualizat
cu o rată de actualizare la nivelul ratei medii a dobânzii din economie;

20
I. Văcărel (coordonator), Finanţe Publice, Ed. a III-a, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti 2001
b) criteriul avantaj / cost - are la bază ierarhizarea proiectelor în funcţie de
raportul dintre beneficiile obţinute şi cheltuielile efectuate, actualizate cu o rată
de actualizare stabilită la acelaşi nivel ca şi în situaţia criteriului avantajului
net.
Pornind de la metodele americane şi adaptându-le la specificul economiei proprii,
francezii au elaborat metoda cunoscută sub denumirea de „Raţionalizare a Opţiunilor
Bugetare” (Rationalisation de Choix Budgetaire), metodă bazată pe utilizarea tehnicilor de
calcul, analiză, previziune, organizare şi gestiune.
Metoda are la bază etapizarea procesului RCB în patru faze 21:
a) studiul sistemului – etapă în cadrul căreia se stabilesc obiectivele, programele
şi rezultatele ce trebuiesc obţinute;
b) decizia – are la bază alegerea programului care maximizează efectele, se
elaborează bugetul-program şi se include în bugetul anual programul astfel
ales;
c) execuţia – presupune realizarea programului prin efectuarea cheltuielilor şi
identificarea efectelor în urma realizării programului;
d) controlul – efectuat pe bază de indicatori de gestiune, de rezultate şi de
impact. În funcţie de rezultatele controlului se pot modifica unele obiective
urmărite sau programe în curs de derulare.
Aplicarea acestei metode pune în dificultate respectarea unor principii ale procedurii
bugetare cum ar fi anualitatea şi neafectarea veniturilor bugetare. Cu toate acestea, metoda
prezintă şi o serie de avantaje cum sunt: determinarea costului global al operaţiunilor,
informaţii cu privire la costul unui anumit capitol înscris în bugetul funcţional ale cărui
elemente sunt dispersate pe mai multe capitole bugetare.
Metodele moderne, cu toate avantajele pe care le prezintă pentru previzionarea
indicatorilor bugetari, nici în ţările de origine şi nici în ţările în care s-au adoptat nu s-a reuşit
generalizarea acestora.
Întrebarea care se formulează în continuare este determinată de posibilitatea de a
aplica şi alte metode pentru previzionarea indicatorilor bugetari, apelând la modele statistice
de tip econometric sau la metode de tip determinist consacrate în matematică.
Modelul analizat în continuare se referă la prognoza veniturilor statului și a
administraţiei publice locale pe baza analizei seriilor temporale, care presupune înţelegerea
sistemului de venituri, a forţelor şi evenimentelor care au afectat veniturile în trecut, precum
şi obţinerea de informaţii în timp util şi aplicarea unei judecăţi sănătoase.
Valoarea acestui model constă în defalcarea înregistrărilor privind încasările din
trecut (seriile temporale) în elementele lor componente şi folosirea acestei analize ca bază
pentru efectuarea prognozei.
Pentru ca o metodă de prognoză a veniturilor să fie utilă statului sau administraţiei
publice locale, aceasta trebuie să îndeplinească următoarele criterii:
 să fie clară şi simplă, astfel încât specialiştii fără înaltă pregătire în
matematică, statistică sau ştiinţe economice să o poată utiliza în cadrul
procesului bugetar;
 să necesite numai informaţii sau date uşor de obţinut în timp util din
evidenţele întocmite la nivelul statului sau a administraţiei locale;
 să fie posibilă şi efectuarea manuală a calculelor, deoarece încă mai există
autorități publice care nu dispun de calculatoare.
21
A. Paysant, Finances publiques, 2em edition, Masson, Paris, 1988, pag. 121 - 122
Analiza seriilor temporale, pe de altă parte, nu presupune decât calcule simple şi nu
necesită previziuni sau date curente privind populaţia, venitul pe cap de locuitor sau alte
variabile, ci implică doar analiza datelor disponibile din evidenţele interne statului sau ale
comunităţilor locale.
Prognoza realizată prin utilizarea acestei metode poate fi înţeleasă cu uşurinţă de
membrii Parlamentului sau a Consiliilor Locale cu responsabilităţi legate de buget şi
elaborarea de planuri pe termen lung.
Primul pas în efectuarea analizei îl constituie defalcarea veniturilor totale în
componentele lor principale – venituri proprii, transferuri, sume defalcate din bugetul de stat,
subvenţii şi operaţiuni financiare. Această defalcare este necesară deoarece sursele de venituri
sunt afectate de variabile diverse, iar procesul bugetar necesită separarea surselor de venit.
După separarea surselor de venit pe elemente componente trebuie să se decidă dacă se
analizează veniturile efective sau baza de impunere a surselor de venit. De exemplu, veniturile
din impozitul pe proprietate sunt produsul a mai multor factori – valoarea totală evaluată a
proprietăţilor impozabile (baza), rata impozitului şi rata de colectare a veniturilor. Defalcarea
bazei de impozitare ar putea fi, la rândul ei, realizată pe cele două componente ale sale –
proprietatea personală sau proprietatea comercială. Pentru alte surse de venit analiza bazei
poate să nu fie fezabilă sau să nu fie necesară, deoarece nu se aşteaptă o modificare
substanţială a acesteia.
Odată defalcate veniturile în elemente componente, trebuie analizate sursele
importante de venituri; de obicei nu este importantă alocarea unei perioade mari de timp
pentru sursele minore de venituri, acestea pot fi previzionate folosind încasările din anul
anterior sau apelând la opinia directorilor (conducătorilor) de compartimente.
Pasul următor al analizei îl constituie adunarea de date istorice privind încasările
efective sau baza de impozitare pentru fiecare an. Aceste serii cronologice de date reprezintă
seriile temporale.
Considerăm că factorii ce cauzează modificarea în timp a respectivei serii temporale
sunt: tendinţa, evoluţia ciclică, caracterul sezonier şi variaţia neregulată, pe care îi vom
prezenta în cele ce urmează.
Tendinţa este direcţia continuă de mişcare a seriei temporale. Tendinţa este cel mai
important tip de componentă a seriilor temporale utilizată în prognozarea veniturilor
administraţiei publice locale, deoarece multe surse de venit sunt afectate de tendinţele pe
termen lung ale variabilelor economice şi demografice pe care le fundamentează. Este de
aşteptat ca într-o comunitate cu o populaţie în creştere şi activitate economică de mare
amploare să existe o tendinţă de creştere a bazei de impozitare şi a încasărilor din impozitul
pe proprietate şi impozitul pe venit.
Tendinţele fundamentale privind populaţia şi activităţile economice care sunt stabile
în timp pot fi folosite pentru a prognoza veniturile, dacă putem face previziuni cu privire la
viitoarele schimbări ce pot interveni asupra tendinţelor. Tendinţele privind populaţia nu sunt
complet stabile deoarece depind de modificări referitoare la ratele de natalitate şi migraţie.
Dar aceste rate nu se modifică dramatic sau neaşteptat pe perioade scurte de timp şi, în
general, suntem conştienţi de schimbările care au loc.
Similar, deşi activitatea economică este sensibilă la influenţele ciclului de afaceri,
creşterea sau declinul economic în zonele locale se bazează de obicei pe tendinţe
fundamentale la care ne putem aştepta să continue timp de câţiva ani. Spre exemplu „căderile
din industrie” au afectat activitatea economică, forţa de muncă migrând în zonele comerciale,
veniturile administraţiilor locale fiind direct afectate ca urmare a neîncasării impozitelor pe
venit.
Un punct cheie în analiza veniturilor administraţiei publice locale este analiza
tendinţelor fundamentale care afectează baza veniturilor locale. Tendinţele curente sunt cea
mai bună indicaţie a tendinţelor viitoare, care ne oferă baza pentru stabilirea unor ipoteze cu
privire la viitor şi ne atrag atenţia asupra acelor factori care s-ar putea modifica în viitor,
afectând astfel veniturile viitoare.
Factorii evoluţiei ciclice constă în faptul că veniturile pot fi afectate de mişcări
ciclice sau ondulatorii care apar neregulat pe o perioadă de câţiva ani. Veniturile pot fi
afectate de două tipuri de cicluri: ciclul afacerilor şi ciclul ratei dobânzii.
Ciclul afacerilor exercită cea mai importantă influenţă ciclică asupra veniturilor
bugetare reprezentată prin fluctuaţii ondulatorii ale nivelului general al economiei. Ciclurile
de afaceri tind să afecteze aproape toate activităţile economice şi sunt caracteristice
economiilor moderne. Producţia, ocuparea forţei de muncă, veniturile, valoarea proprietăţilor
şi preţurile afectează direct sau indirect veniturile locale şi sunt afectate la rândul lor de fazele
ciclului afacerilor – expansiune, depresiune, contracţie şi înviorare. Ciclurile afacerilor nu
apar cu regularitate şi este dificil de prevăzut apariţia sau profunzimea acestora. Aprecierea
stării de fapt a economiei şi faza curentă a ciclului de afaceri este importantă în prognozarea
veniturilor. Deşi nu se poate aştepta să se facă previziuni economice sofisticate, trebuie luate
în considerare toate analizele curente şi previziunile condiţiilor economice raportate frecvent
în publicaţiile financiare şi publicaţiile oficiale.
Ciclul ratei dobânzii are două efecte asupra veniturilor statului sau a administraţiei
publice locale: costurile cu împrumuturile publice şi fezabilitatea împrumuturilor luate de
autorităţile centrale şi locale ce afectează impozitul pe proprietate prin influenţarea volumului
de construcţii noi, care este sensibil la modificările ratelor ipotecare.
Componentele sezoniere au la bază faptul că încasările din venituri în cursul unui an
pot varia în funcţie de influenţele sezoniere, o cauză importantă fiind şi prevederile legale,
împreună cu cele administrative, pentru variaţiile sezoniere.
Când se analizează şi prognozează veniturile este necesară de obicei atât examinarea
seriilor temporale anuale, cât şi a celor lunare. În mod normal, datele anuale sunt analizate
pentru studierea tendinţelor pe termen lung şi influenţelor ciclice, dar pentru prognozele
privind anul fiscal următor, este adesea necesară examinarea datelor lunare pentru aproape toţi
anii recenţi. Datele anuale nu vor reflecta variaţiile sezoniere – singurele componente vor fi
tendinţa, ciclicitatea şi variaţiile neregulate; în seriile temporale lunare însă, componenta de
fluctuaţie sezonieră poate avea cea mai mare influenţă asupra variaţiilor. Diferenţele de zile
lucrătoare din fiecare lună pot afecta colectarea veniturilor, fiind de asemenea un exemplu de
componentă sezonieră.
Media mobilă pe o perioadă mai mică de douăsprezece luni oferă de asemenea
indicii referitoare la tendinţă şi efectele ciclice, fără a elimina complet componenta sezonieră.
Determinarea mediei mobile şi interpretarea acesteia va fi prezentată odată cu stabilirea
metodologiei pentru analiza seriilor temporale.
Variaţiile neregulate includ o multitudine de evenimente posibile, modificări
legislative sau administrative, ori alţi factori care nu ţin de tendinţă, ciclicitate sau caracter
sezonier. Componenţa variaţiilor neregulate apar ca devieri de la tendinţă sau de la modele
ciclice. Întrucât există atât de mulţi factori sau variabile care pot afecta veniturile şi care se
modifică constant, aproape toate cifrele dintr-o serie temporală vor fi afectate de variaţiile
neregulate sau neobişnuite.
Pentru sursele de venit care au componente importante de tendinţă sau ciclicitate,
există două componente de variaţie neregulată foarte importante în analiza veniturilor locale:
modificările privind rata impozitului şi legislaţia fiscală (inclusiv impunerea de noi impozite)
şi factori ocazionali specifici care afectează semnificativ veniturile.
Calcularea mediei mobile pentru aprecierea tendinţei la componentele sezoniere
constă în însumarea, la o anumită perioadă de timp (trei, şase sau nouă luni), a încasărilor
lunare şi împărţirea la frecvenţa luată în calcul pentru stabilirea mediei, conform relaţiei de
calcul:
3(6,9) Îei
Mm = ∑
i =1 f Mm
unde:
Mm – media anuală
Îei – încasările efective lunare „i”
f Mm – frecvenţa mediei mobile (trei, şase sau nouă luni)
Pentru prognoza veniturilor, după parcurgerea analizei la nivelul tendinţei,
evoluţiei ciclice, caracterului sezonier şi variaţiei neregulate şi deci formarea seriei temporale,
se parcurg următoarele etape:
 calcularea dreptei tendinţei - se realizează utilizând metoda celor mai mici
pătrate care generează o linie dreaptă ce minimizează suma deviaţiilor de la dreaptă şi
datele efective, oferind o estimare a pantei şi nivelului tendinţei, permiţând calcularea şi
trasarea valorilor viitoare ale tendinţei.
Dreapta tendinţei este aşadar definită de nivelul şi panta sa. Nivelul este reprezentat
de valoarea calculată a dreptei tendinţei într-un an dat, iar panta reprezintă modificarea seriei
temporale pentru fiecare perioadă de timp, care poate avea valori pozitive sau negative.
Valoarea calculată a tendinţei pentru fiecare an a seriei temporale se va determina pe
baza metodei celor mai mici pătrate, după următoarea formulă:
Vct = Nivelul în anul central + Panta x Nr. de ani de la anul central
Pentru a calcula dreapta tendinţei trebuie să determinăm:
(1) nivelul în anul central
(2) panta dreptei tendinţei
(3) nr. de ani de la anul central
 ajustarea la tendinţă – dreapta tendinţei folosind metoda celor mai mici pătrate poate fi
utilizată pentru a prognoza veniturile în viitorul apropiat atâta timp cât nu apreciem că
tendinţa se va schimba. Trebuie să analizăm, de asemenea, contribuţia componentelor
ciclice şi a variaţiilor neregulate la comportamentul seriilor temporale pentru a ajusta
prognozele în conformitate cu ipotezele noastre cu privire la viitoarele influenţe ciclice
şi de variaţii neregulate. O metodă care poate fi folosită în ambele scopuri este
„ajustarea datelor la tendinţă”.
Pentru a realiza această ajustarea, datelor la tendinţă, datele efective pentru fiecare
an sunt împărţite la valoarea calculată a tendinţei pentru acel an şi înmulţite cu 100, pentru a
obţine „procentul tendinţei”, potrivit formulei:

Incasari efective
Procentul tendintei = x 100
Valoarea calculata a tendintei
Ajustarea la tendinţă poate fi de ajutor în analizarea componentelor ciclice şi a
variaţiilor neregulate. Componentele ciclice vor apărea ca procente înalte sau scăzute ale
valorii procentului tendinţei pentru anii de expansiune şi respectiv contracţie. Componentele
majore de variaţii neregulate pot apărea ca deviaţii excepţionale.
Aplicarea în practică a analizei seriei temporale va presupune constituirea unei serii
de date anuale, de regulă pentru o perioadă de 5 ani, de următoarea formă:

Nr.
Anul Încasări efective (mii lei)
crt.
1 20 N-5 S5
2 20 N-4 S4
3 20N-3 S3
4 20 N-4 S2
5 20 N-5 S1
Tabelul nr. 4.2 – Constituirea seriei de date pentru analiza seriilor temporale

După construirea seriei de date şi reprezentarea grafică a acesteia, se întocmeşte


următorul tabel ajutător pentru stabilirea pantei şi nivelului din anul central:

Ani după anul Înmulţire


Anul fiscal Încasări efective Pătratul anilor
central încrucişată
0 1 2 3=2x1 4=22
20N – 5 S5 -2 - 2 x S5 +4
20N - 4 S4 -1 - 1 x S4 +1
20N - 3 S3 0 0 0
20N - 2 S2 +1 + 1 x S2 1
20N – 1 S1 +2 + 2 x S1 4
Total S6 x S7 10
Tabelul nr. 4.3 – Efectuarea de calcule ajutătoare pe baza aceleași metode

Următorul pas constă în calcularea pantei şi a nivelului din anul central:


n
∑ A Ci x Si
Panta = i =1
n notată cu (S 8)
∑ A Ci
2

i =1
unde:
Aci – ani după anul central „i”
Si – suma încasată în fiecare an efectiv
n
∑ Si
Nivelul in anul central = i = 1 notată cu (S 9)
Nra
unde:
Nra – număr de ani luaţi în considerare
Calcularea dreptei şi prognozarea dreptei tendinţei pentru anii N şi N+1 se va face
prin efectuarea unor calcule conform tabelului de mai jos:
Nivelul în anul Nr. de ani după Valoarea dreptei
Anul fiscal Panta
central anul central tendinţei
0 1 2 3 4 = 1 + (2 x 3)
20N – 5 S9 -2 S8 P1
20N - 4 S9 -1 S8 P2
20N - 3 S9 0 S8 P3
20N - 2 S9 1 S8 P4
20N - 1 S9 2 S8 P5
20N S9 3 S8 P6
20N + 1 S9 4 S8 P7

Tabelul nr. 4.4 - Stabilirea dreptei tendinţei şi prognozarea acestei drepte pentru anul N şi N+1

Valoarea dreptei tendinţe se obţine utilizând formula de calcul:


n
∑ Si n
∑ A Ci x Si 
 
Vdt = i = 1 +  Nra x i = 1 n 
Nra  ∑ A Ci
2

 i =1 
în care:
Vdt – valoarea dreptei tendinţe
Analiza seriilor temporale oferă o abordare pentru înţelegerea influenţelor de
tendinţă, ciclice, sezoniere şi de variaţii neregulate asupra veniturilor statului sau a
administraţiei publice locale. Informaţiile pe care le obţinem din analiza seriilor temporale pot
servi ca bază pentru prognozarea veniturilor viitoare. Este nevoie însă de precauţie. Analiza
seriilor temporale este o metodă de analiză a veniturilor, iar analiza poate servi ca bază pentru
efectuarea de prognoze ale veniturilor. Simpla calculare a dreptei tendinţei şi prognozarea
dreptei tendinţei în viitor nu produce neapărat estimări de încredere ale veniturilor viitoare.
Analiza tendinţei este punctul de pornire în prognozarea veniturilor atunci când se constată că
tendinţa are o influenţă importantă. Este evident că tendinţa este o componentă a seriilor
temporale, astfel de exemplu trebuie analizată baza de impozitare studiind modificările
componentei bazei în ultimii ani, sau tendinţele privind construcţiile comerciale, de case şi
apartamente. După analiza tendinţei de bază urmează analiza deviaţiilor de la tendinţă,
determinate de influenţe ciclice, modificări ale legislaţiei fiscale sau evenimente speciale, sau
dacă încasările curente sugerează modificări ale tendinţei, etc.
După analizarea componentelor seriei temporale se stabilesc ipoteze cu privire la
viitor. Prognozarea dreptei tendinţei în viitor presupune implicit că tendinţa de fundamentare
nu se va schimba şi că factorii ciclici sau de variaţii neregulate nu vor face ca veniturile să se
îndepărteze semnificativ de la tendinţă. Ipotezele trebuie să fie explicite cu privire la creşterea
populaţiei, nivelul activităţii economice, ciclul de afaceri, ratele dobânzii, noi mari companii
industriale, anexări, ş.a.m.d.
Este recomandată utilizarea unor ipoteze alternative – pesimiste şi optimiste, ridicate
şi scăzute – şi efectuarea mai multor prognoze conform ipotezelor alternative. Analiza fiecărei
surse majore de venit ne permite să ştim ce ipoteze sunt necesare sau importante, iar
prognozele se realizează apoi în funcţie de aceste ipoteze. Prognozele bine realizate trebuie să
se bazeze pe o analiză temeinică, o bună judecată, pe ipoteze realiste şi o abordare sănătoasă.
Modelul prezentat se referă la estimarea posibilităţilor viitoare de a realiza venituri,
însă o componentă esenţială a prognozelor o reprezintă alocarea de resurse în special pentru
asigurarea de servicii publice.
Pentru că în paragraful destinat analizei cheltuielilor de capital a fost prezentat
modul de previzionare a acestora, în continuare vom studia cele mai importante categorii de
cheltuieli ale autorităţilor publice: cheltuielile de personal şi cheltuielile materiale şi
servicii.
Cheltuielile de personal ocupă un loc însemnat în volumul de resurse gestionat de
autorităţile publice, politica de resurse umane şi de salarizare fiind riguros reglementată prin
lege 22.
Dacă pentru managementul resurselor umane a fost înfiinţată Autoritatea Naţională a
Funcţionarilor Publici, având ca şi obiectiv principal stabilirea modalităţilor concrete de
evaluare a performanţelor profesionale a funcţionarilor publici, inclusiv „mişcarea” de resurse
între diferite instituţii publice şi deci, în final, „drepturile şi obligaţiile” acestora, nu acelaşi
lucru se poate afirma despre sistemul de salarizare.
Riguros şi greoi de aplicat, fără pârghii care să asigure stimularea funcţionarilor,
sistemul de salarizare este astfel conceput încât acesta se bazează pe: nivelul studiilor necesar
pentru ocuparea unui post în administraţia locală; vechimea în muncă necesară pentru postul
cuprins în organigramă.
Pentru realizarea prognozei cheltuielilor de personal sunt necesare trei elemente de
calcul: numărul de personal, nivelul salariilor şi indexările/majorările care privesc anul
financiar următor.
Numărul de personal, deşi în general este cunoscut, trebuie corectat cu eventualele
modificări ale numărului de funcţionari rezultat în principal din înfiinţarea sau desfiinţarea
unor compartimente de specialitate din cadrul autorităţii locale.
Nivelul salariilor este de asemenea cunoscut, aşa cum am menţionat, în funcţie de
nivelul studiilor şi de vechimea în muncă, este stabilit de către Guvern prin ordonanţă de
urgenţă. Un element important care trebuie luat în calcul sunt contribuţiile la asigurările
sociale determinate ca şi cotă procentuală din fondul de salarii brut, al căror nivel este
semnificativ în totalul cheltuielilor de personal.
Indexările/majorările sunt actualizări ale salariilor acordate periodic prin acte
normative ale Guvernului şi sunt cunoscute la sfârşitul anului calendaristic pentru exerciţiul
bugetar următor.
Pe lângă cei trei factori menţionaţi, mai trebuie ţinut seama şi de drepturile de care
beneficiază funcţionarii publici potrivit reglementărilor legale, care constau în: spor de
vechime, spor de conducere, salar de merit, premii individuale, premii anuale etc.
Cheltuielile materiale şi servicii, deşi în practică îmbracă forme diverse, în vederea
prognozării acestea pot fi regrupate în două categorii: cheltuieli cu utilităţile şi cheltuieli cu
reparaţiile.
Cheltuielile cu utilităţile sunt de regulă previzionate în funcţie de factorii care le
influenţează, dintre care amintim: suprafaţa ocupată de instituţia sau serviciul public şi preţul
utilităţilor. Deşi îmbracă o formă diversificată (cheltuieli cu apa, energia electrică, energia
termică, telefon etc.), nu există un model de prognoză care poate fi generalizat. Preţul
utilităţilor este variabil în funcţie de preţul contractat, însă condiţiile din România pentru
furnizarea acestor servicii publice impun existenţa monopolurilor naturale, astfel încât
contractele se încheie prin negociere directă.
Cheltuielile cu reparaţiile sunt clasificate în lucrări de reparaţii curente şi de capital.
Modelul de previzionare este similar cu cel al cheltuielilor de capital, întrucât structura
lucrărilor de reparaţii este aceeaşi şi cuprinde: materiale, manoperă, transport şi utilaje.
22
Legea 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, publicată în M.O. nr. 600 din 8 decembrie 1999
Influenţele pentru cheltuielile cu reparaţiile pot fi determinate de evoluţia preţului la
materiale, manoperă, transport şi utilaje.
Fără a avea pretenţia de a fi epuizat modelele de previziune a veniturilor şi
cheltuielilor, considerăm că acestea joacă un rol determinant în gestionarea resurselor
financiare locale.
Întâlnirea resurselor previzionate cu alocarea acestora şi, în final, echilibrarea
bugetului asigură necesarul de disponibilităţi pentru ca serviciile publice să poată fi prestate,
aşa cum am mai menţionat, în regim de calitate superioară şi continuitate.

4.3.1. Un posibil model econometric pentru previzionarea impozitului pe venit

Preocuparea majoră a specialiştilor în previzionare bugetară este de a stabili acele


modele de tip determinist sau econometric care sigură o cuantificare cât mai precisă a
veniturilor şi mai apoi, pornind de la principiul echilibrului bugetar, şi nivelului cheltuielilor
comunităţilor locale.
În paragraful anterior am prezentat o metodă relativ simplă de previzionare bugetară
pornind de la analiza seriilor temporale, care presupun parcurgerea următoarelor etape:
 stabilirea dreptei tendinţei, (calcularea pantei) şi a nivelului din anul
central;
 determinarea valorii dreptei tendinţei, pe baza seriei de date construite.
Dezavantajul major al acestei metode îl reprezintă faptul că nu se ia în considerare
eventualii factori de influenţă ai venitului pentru care se realizează previzionarea, evoluţia
istorică a venitului nefiind întotdeauna relevantă pentru planificarea aestuia în perioadele
N+1, N+2,.....N+n, etc.
Tocmai de aceea atenţia noastră s-a îndreptat spre conceperea unor modele
econometrice care descriu cel mai bine factorii de influenţă asupra elementului de venit pentru
care se realizează previzionarea.
Elementul de venit ales pentru cercetare este impozitul pe venit, care reprezintă în
momentul de faţă o importantă resursă a bugetelor, cu toate că acesta este partajat între
bugetul de stat și bugetele locale;
Practic, analiza noastră a pornit de la un model de tip determinist de forma:

I V = N C x VI x TI V
unde:
Iv – impozitul pe venit
Nc – numărul de contribuabili
V I – venitul impozabil
T IV – cota de impozit pe venit (16%)
Variabilele modelului sunt determinate de numărul de contribuabili şi venitul
impozabil în timp ce cota de impozit pe venit rămâne aceeaşi (fiind vorba de cota unică de
16%).
Fiecare factor de influenţă este determinat, la rândul său, de o serie de variabile, care
în final determină nivelul indicatorului impozitul pe venit (Iv).
În situaţia numărului de contribuabili, ca factor de influenţă asupra impozitului pe
venit, sunt identificate, în opinia noastră, o serie de variabile, în categoria acestora
încadrându-se:
a) rata migraţiei nete, stabilită pe baza natalităţii pentru populaţia aptă de muncă
cu vârsta cuprinsă între 18 – 65 ani (inclusiv) şi a ratei mortalităţii pentru aceiaşi
grupă de vârstă a populaţiei. Diferenţa dintre rata natalităţii şi rata mortalităţii
reprezintă rata migraţiei nete.
Se vor distinge două situaţii:
- dacă rata migraţiei nete este pozitivă, influenţa asupra impozitului pe
venit este favorabilă;
- dacă rata migraţiei nete este negativă, influenţa asupra impozitului pe
venit este nefavorabilă.
a) rata şomajului, stabilită anual pe baza datelor comunicate de Institutul Naţional
de Statistică, indică rata populaţiei aptă de muncă, dar care nu este angajată în
câmpul muncii, influenţând negativ impozitul pe venit.
La rândul său, venitul impozabil este reglementat de lege, din total drepturi salariale
(Tds) fiind deduse facilităţile prevăzute de Codul Fiscal, fiind de regulă stabilit în funcţie de
valoarea adăugată obţinută la nivelul întreprinderilor, pe seama produselor şi serviciilor
realizate.
Pe baza celor menţionate se va stabili o corespondenţă între nivelul venitului
impozabil şi valoarea adăugată încorporată în produsele şi serviciile obţinute care arată că:
 la o valoare adăugată mare, venitul impozabil va fi mare;
 la o valoare adăugată mică, venitul impozabil va fi mic.
Greutatea modelului de tip determinist o reprezintă stabilirea venitului impozabil,
fiind posibilă fie ponderarea numărului de contribuabili cu venitul mediu specific unui sector
din economie, fie luarea în considerare a venitului mediu la nivelul economiei naţionale.
Pe baza acestor factori de influenţă am stabilit venitul impozabil, care corespunde
cel mai bine situaţiei descrise mai sus, după un model de forma:

Vimp = V se - Ff
unde:
Vimp – venitul impozabil
Vse – valoarea medie a câştigurilor salariale brute specific unui sector din
economie
Ff – valoarea facilităţilor fiscale acordate conform Codului Fiscal
În sinteză, se poate afirma că modelul de tip determinist care va descrie situaţia
impozitului pe venit, cu luarea în considerare a factorilor de influenţă, va fi de forma:

( )(
I V = N cab ± R mn - R ş V se - Ff x TIV )
unde:
Ncab – numărul de contribuabili din anul de bază
Rmn – rata migraţiei nete estimată pentru anul de previziune
Rş – rata şomajului estimată de asemenea pentru acelaşi an de previziuni
Dacă se iau în considerare evoluţiile factorilor de influenţă între două momente t 0 şi
t 1 atunci modelul econometric pentru impozitul pe venit se va scrie după o relaţie de
forma:
 R mn1 R ş1  
I V =  N cab ± ln - ln   V sb ± ln V sb1 - ln Ff 1  x TI + ξ

 R mn 0 R ş0 
 V sb0 Ff 0  V

Logaritmul natural atenuează evoluţiile diferiţilor factori de influenţă, realizând o


abatere medie a lor, care încearcă să descrie tendinţa acestor factori.
Modelul, deşi a fost aplicat la nivelul unei unităţi administrativ-teritoriale, prezintă
dezavantajul întocmirii cu mare greutate a bazei de date şi a greutăţii întâmpinate în calculul
logaritmilor naturali.
Deşi comportă unele perfecţionări, modelul se va constitui într-un puternic
instrument de lucru pentru previzionare uneia din cele mai importante surse ale bugetului de
stat – impozitul pe venit.

4.4. Aprobarea bugetului – etapă a procesului bugetar

Etapă a procesului bugetar, aprobarea bugetului este reglementată prin lege 23,
proiectul de buget prezentându-se de către guvern sau primar pentru aprobare Parlamentului
sau Consiliului local în termen de 45 de zile de la data publicării Legii bugetului de stat în
Monitorul Oficial al României partea I.
Înainte de prezentarea proiectului de buget (ne referim aici la particularitățile
bugetului local) pentru aprobare, sunt parcurse următoarele etape:
 comunicarea de către Ministerul Finanţelor Publice la Direcţia Generală a
Finanţelor Publice a sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat
şi a transferurilor consolidabile, în termen de 5 zile de la publicarea în
Monitorul Oficial al României a legii bugetare anuale;
 repartizarea de către Consiliile Judeţene, în termen de 5 zile de la
comunicare, după criteriile reglementate prin lege, a sumelor pe unităţi
administrativ-teritoriale;
 în termen de 15 zile de la publicarea legii bugetului de stat în Monitorul
Oficial, ordonatorii principali de credite au obligaţia întocmirii proiectului de
buget şi publicarea acestuia în presa locală;
 depunerea de contestaţii la proiectul de buget local, de către contribuabili, în
termen de 15 zile de la publicarea acestuia în presa locală;
 în termen de 5 zile de la expirarea termenului prevăzut pentru depunerea
contestaţiilor, proiectul de buget, împreună cu raportul primarului şi
contestaţiile locuitorilor, se înaintează Consiliului Local pentru aprobare;
 în termen de maxim 10 zile de la data supunerii pentru aprobare a proiectului
de buget, Consiliul Local trebuie să aprobe, conform legii, bugetul local.
De remarcat este faptul că faţă de vechea reglementare, publicitatea bugetului local
este acum asigurată prin intermediul presei locale şi că în cadrul procesului bugetar sunt
cooptaţi şi locuitorii care au posibilitatea de a depune contestaţii la proiectul de buget.
Raportul primarului este în această etapă documentul care prezintă sinteza politicii
bugetare a comunităţii locale, în care sunt cuprinse:
 principalele tendinţe ale evoluţiei veniturilor;

23
Art. 35 din OUG 45/2003 privind finanţele publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 431
din 19 iunie 2003completată în prezent prin Legea 273/2006 privind finan țele publice locale
 managementul cheltuielilor publice şi în special al celor de capital;
 politicile de atragere a surselor împrumutate;
 asigurarea disponibilităţilor necesare pentru funcţionarea serviciilor publice;
 alte evoluţii importante ale politicii bugetare locale.
Procedura de aprobare a bugetului în general constă în analiza fiecărui capitol de
venituri şi cheltuieli, după care votarea pentru adoptarea bugetului are loc pe capitole,
subcapitole, titluri, articole şi alineate, după caz.
Termenul de 45 de zile pentru aprobarea bugetelor locale este un termen limită, în
situaţia în care acesta este depăşit, efectuarea de plăţi din buget nu mai este posibilă decât în
limita veniturilor încasate.
După aprobare, ordonatorii principali de credite au obligaţia de a transmite, în
termen de cinci zile, bugetele locale la Direcţia Generală a Finanţelor Publice, în vederea
centralizării pe ansamblul judeţului. În termen de 10 zile Direcţiile Generale ale Finanţelor
Publice trimit bugetele la Ministerul Finanţelor Publice pentru a se centraliza la nivel naţional.
Experienţa internaţională arată că există şi alte autorităţi competente să aprobe
bugetul local. Puteri sporite are instituţia prefectului, cum este cazul modelului francez,
potrivit căruia prefectul poate aproba bugetul local în trei situaţii:
a. autorităţile locale nu şi-au votat bugetul în termenul prevăzut de lege, situaţie în care
bugetul este aprobat de prefect la propunerea Camerei regionale de Conturi;
b. autorităţile locale şi-au votat bugetul în dezechilibru, prefectul aprobă bugetul numai
după ce este reanalizat de autorităţile locale, cu observaţiile Camerei Regionale de
Conturi;
c. autorităţile locale şi-au votat bugetul în deficit mare, distingându-se două situaţii:
- deficit mare, până la 10% din încasări, pentru localităţile cu o populaţie de
până la 20.000 locuitori;
- deficit mare, până la 5% din încasări, pentru localităţile cu o populaţie de
peste 20.000 locuitori.
În această situaţie este sesizată Camera Regională de Conturi de către prefect, care
va analiza bugetul şi îl va transmite prefectului pentru aprobare.
Indiferent de autoritatea care aprobă bugetul, suntem în momentul în care de la
aprobare, ordonatorul principal de credite este autorizat să efectueze operaţiuni de încasări şi
plăţi.

4.5. Execuţia bugetului – procedee şi perspective

După aprobarea bugetului şi intrarea în vigoare a legii de aprobare, se trece la cea


de-a treia etapă a procesului bugetar, şi anume execuţia bugetului.
Sarcina îi revine ordonatorului principal de credite; în execuţie sunt implicaţi mai
mulţi ordonatori (secundari şi terţiari), grija principală a acestora fiind de a asigura realizarea
veniturilor la nivelul minim aprobat şi efectuarea cheltuielilor în limitele şi pentru destinaţiile
aprobate.
Veniturile înscrise în buget reprezintă sarcini minime, iar depăşirea acestora nu
reprezintă act de indisciplină fiscală dacă a fost respectată legislaţia fiscală, în timp ce
cheltuielile, prin creditele bugetare aprobate, reprezintă limita maximă a cărei depăşire atrage
după sine răspunderea şi sancţionarea celor vinovaţi.
Execuţia bugetului înseamnă, în cele din urmă ansamblul operaţiunilor de încasare la
termenele legale a tuturor impozitelor şi taxelor şi de efectuare a plăţilor pentru realizarea
cheltuielilor conform destinaţiile aprobate prin legi speciale.
În practică, cele mai des întâlnite sisteme pentru derularea fluxurilor de încasări şi
plăţi sunt execuţia de casă prin sistemul trezoreriei, sistemul bancar sau sistemul mixt.
Sistemul trezoreriei este cel mai frecvent întâlnit în practica bugetelor, trezoreria
reprezentând instituţia financiară prin care sectorul public efectuează operaţiuni de încasări şi
plăţi asupra cărora Ministerul Finanţelor Publice prin Direcţia Generală a Finanţelor Publice
exercită controlul financiar preventiv, îndeplinind următoarele atribuţii 24:
 de casier al sectorului public;
 de asigurare a execuţiei sistemului de bugete;
 de exercitare operativă a controlului financiar preventiv;
 de efectuare a operaţiunilor de decontare în contul instituţiilor publice;
 de gestionare a datoriei publice;
 de asigurare a funcţionării corespunzătoare a sistemului informaţional
contabil pentru raportarea execuţiei sistemului de bugete.
„Produsul final” pe care Trezoreria Statului îl oferă statului sau comunităţilor locale
este contul de execuţie în care pe capitole, subcapitole şi titluri sunt evidenţiate operaţiunile
de încasări şi plăţi ale acestora.
Controversată şi nemulţumitoare pentru autorităţile publice, execuţia de casă prin
sistemul trezoreriei prezintă avantajul garantării disponibilităţilor existente în cont de către
Stat, dar şi dezavantajul major că nu acordă dobânda la disponibilităţile păstrate în cont şi nici
posibilitatea utilizării acestora pentru acordarea de împrumuturi din Trezorerie în condiţiile
reglementate de lege.
Sistemul bancar coincide cu situaţia în care funcţia de casier al „statului” este
exercitată de către bancă. Situaţia este mai frecvent întâlnită pentru execuţia de casă a
finanţărilor nerambursabile precum şi a conturilor escrow (cu destinaţie specială) deschise de
autorităţile locale sau operatorii de servicii pentru împrumuturile contractate ori subvenţiile
pentru energie termică
Avantajul execuţiei bugetare prin sistemul bancar constă în faptul că banca centrală
poate exercita control asupra masei monetare care se află angrenată în fluxurile de încasări şi
plăţi în numele bugetului 25. Dezavantajul principal constă în organizarea unui sistem destinat
supravegherii încasărilor şi plăţilor, în special pentru controlul cheltuielilor.
Sistemul mixt reprezintă o combinaţie dintre sistemul trezoreriei, în care funcţia de
casier al Statului este exercitată de către Trezoreria Finanţelor Publice şi sistemul bancar, în
care aceiaşi funcţie este exercitată de către o bancă.
Sistemul mixt este practic cel mai răspândit, cuprinzând atât operaţiunile de încasări
şi plăţi bugetare (derulate prin Trezoreria Statului) cât şi operaţiunile „extrabugetare” riguros
reglementate de lege pentru a nu periclita echilibrul financiar al bugetelor locale care cuprind,
de regulă, operaţiunile de încasări şi plăţi din fonduri nerambursabile şi din conturile escrow.

4.5.1. Execuţia cheltuielilor publice

Există o delimitare riguroasă între execuţia părţii de venituri şi a celei de cheltuieli,


în virtutea interdicţiei de a se efectua plăţi direct din venituri şi în conformitate cu regula
noncontractării veniturilor şi cheltuielilor.

24
Normele Metodologice nr. 5318/1992 privind organizarea şi funcţionarea trezoreriei finanţelor publice
25
D. Cosma, Aurora Lubăneţ, Buget şi Trezorerie Publică, Ed. Augusta, Timişoara, 1998, pag. 179
În execuţia cheltuielilor publice se disting cinci faze dezbătute în literatura de
specialitate, primele patru fiind în competenţa ordonatorilor de credite, iar ultima este plata
propriu-zisă ce este realizată de personalul de execuţie.
a) Deschiderea de credite bugetare este considerată, în opinia noastră, prima fază a
execuţiei cheltuielilor publice, în care un rol determinant îl au creditele bugetare, care prezintă
următoarele caracteristici 26: nu sunt rambursabile; nu sunt purtătoare de dobândă (finanţările
din buget sunt definitive şi gratuite).
Creditele bugetare reprezintă limita maximă (ce nu poate fi depăşită) a cheltuielilor
care se pot efectua din buget, ele constituind în acelaşi timp un mijloc de „protejare” a
disponibilităţilor bugetului. Un credit bugetar aprobat şi nedeschis conduce la imposibilitatea
de a se efectua cheltuieli în conformitate cu reglementările legale în vigoare.
Tehnica deschiderii de credite bugetare presupune întocmirea „Comunicării de
deschidere a creditelor” pentru fiecare capitol din bugetul aprobat de către ordonatorul
principal de credite, şi apoi, pe baza acesteia, are loc repartizarea creditelor bugetare,
întocmindu-se documentul „Dispoziţie bugetară” pe fiecare capitol de cheltuieli, cu defalcarea
pe categorii de cheltuieli potrivit clasificaţiei economice.
Scopul urmărit prin întocmirea acestor documente este de a determina volumul de
resurse financiare periodic în limita căruia se vor efectua plăţi, concomitent cu evaluarea
lichidităţilor care vor rezulta din încasările de venituri bugetare. Deschiderea de credite
bugetare fără asigurarea concomitentă a lichidităţilor conduce la imposibilitatea finanţării de
către ordonatorii de credite a propriilor cheltuieli.
Actul prin care ordonatorilor de credite li se autorizează accesul la disponibilităţile
bugetului îl reprezintă deschiderea de credite bugetare, iar creditul în sine are în această
„piesă” funcţiuni multiple, amintite mai sus, care constau în:
- limită maximă până la care se pot angaja cheltuieli;
- mijloc de „partajare” a lichidităţilor bugetului local între ordonatorii de credite;
- act de autorizare pentru a permite accesul ordonatorilor de credite la
disponibilităţile bugetului.
Fără a ne îndepărta de la tehnica pe care o presupune deschiderea de credite
bugetare, socotind importante funcţiile pe care le îndeplineşte această fază în execuţia
cheltuielilor publice, mai amintim că în cadrul acesteia un rol hotărâtor îl au şi
compartimentele de specialitate din cadrul Direcţiei Generale a Finanţelor Publice, respectiv
„Serviciul Dări de seamă şi contabilitate publică” precum şi „Serviciul control şi evidenţa
cheltuielilor”.
b) Angajarea cheltuielilor publice este cea de-a doua etapă în execuţia cheltuielilor
publice, considerată cea mai importantă, întrucât în cadrul ei se determină volumul de resurse
care va fi angajat pentru finanţarea cheltuielilor.
Regula principală de angajare a unei cheltuieli este aceea că nici o cheltuială nu se
va angaja peste limita creditelor bugetare aprobate. În prezent, această regulă nu mai este
respectată în principal datorită volumului limitat de resurse, dar şi al realizării unor cheltuieli
(în special a celor de capital) pe o perioadă care depăşeşte de regulă un an de zile. Consecinţa
a fost trecerea de la creditele bugetare anuale la creditele bugetare multianuale, angajarea
cheltuielii realizându-se integral în momentul încheierii contractului de achiziţie publică.

26
Dorin Cosma, Aurora Lubăneţ, op. cit, pag. 180
Modalitatea cea mai frecvent întâlnită de angajare a cheltuielilor publice este
contractul de achiziţie publică 27 structurat pe trei categorii: contractul de furnizare pentru
produse, contractul de servicii pentru prestarea unuia sau mai multor servicii şi contractul de
lucrări pentru executarea uneia sau mai multor lucrări de construcţii.
Legiuitorul consacră un volum imens de reglementări care stau la baza încheierii
contractului de achiziţie publică, fiind stabilite cinci tipuri de proceduri care cuprind: licitaţia
deschisă, licitaţia restrânsă, negocierea, cererea de ofertă şi concursul de soluţii.
De remarcat că aceste proceduri se stabilesc în funcţie de valoarea contractului şi
tipul acestuia, fiind delimitată cererea de oferte de preţ de procedura de licitaţie astfel:
- pentru contractul de furnizare 75.000 euro;
- pentru contractul de servicii: 75.000 euro;
- pentru contractul de lucrări: 500.000 euro.
Considerăm că pentru angajarea cheltuielii, importantă din punct de vedere al
consumului de resurse este metoda aplicată pentru selecţia ofertelor şi procedurilor existente
pentru actualizarea preţurilor (volumul contractelor), care conduc implicit la asigurarea
finanţării serviciilor publice în condiţii de preţ şi calitate superioare.
Alături de metoda prezentată pentru modelarea matematică a angajării cheltuielilor,
în practică mai sunt întâlnite metoda bugetului fix şi a cuantificării avantajelor economice.
Metoda bugetului fix este o metodă relativ simplă care constă în selectarea ofertei
ce se încadrează în creditele bugetare aprobate, orice altă ofertă peste bugetul alocat fiind
respinsă.
Metoda prezintă anumite particularităţi determinate de situaţia în care două sau mai
multe oferte depuse sunt situate sub nivelul bugetului alocat, caz în care se aplică pentru
selectarea ofertei câştigătoare ca şi criteriu ordinea descrescătoare a punctajelor acordate de
comisia de evaluare a ofertelor.
Metoda de cuantificare valorică a avantajelor economice are la bază evaluarea
valorică a avantajelor economice şi stabilirea în funcţie de aceasta a ofertei câştigătoare.
Astfel de avantaje economice constau în:
- economii generate de performanţa economică şi tehnică a produselor;
- facilităţi acordate de asistenţa tehnică;
- costuri generate de: costuri de operare pe care le implică achiziţionarea
unor produse; lipsa unor angajamente ferme privind asistenţa tehnică;
costuri de întreţinere şi funcţionarea generate de-a lungul unei perioade
de timp.
Evaluarea valorică a avantajelor economice (EVAE), deşi se realizează destul de
dificil pentru fiecare ofertă în parte, va conduce la selectarea acelei oferte care cumulează cea
mai mare valoare, potrivit modelului:

OC = max (EVAE1 , EVAE 2 , ......, EVAE n )


În practică metoda este destul de greu de aplicat datorită complexităţii evaluării
avantajelor economice, iar dezavantajul major este că nu ţine cont de valoarea iniţială a
ofertelor şi deci de costul de procurare al acestora.

27
OUG 60/2001 privind achiziţiile publice cu modificările şi completările ulterioare și OUG 34/2006 privind
achizițiile publice;
Procedurile de actualizare a valorii contractelor, cu efect asupra angajării
cheltuielilor sunt de asemenea diverse. Modelul cel mai frecvent utilizat este cel al actualizării
cu rata cursului de schimb valutar, utilizându-se următoarea formulă de calcul:

V = V0 x ka
în care:
V – valoarea actualizată a preţului contractului
V 0 – valoarea contractului al nivelul preţurilor declarate în ofertă
ka – coeficient de actualizare

E
ka =
E0
unde:
E – cursul mediu în lei, comunicat de Banca Naţională a României pentru 1 euro,
corespunzător primei zile din săptămâna premergătoare decontării valorii
contractului
E 0 – cursul mediu în lei, calculat de Banca Naţională a României pentru 1 euro,
corespunzător zilei stabilite în fişa de date ca reper pentru stabilirea preţurilor
unitare din ofertă.
Pentru angajările de cheltuieli care au la bază contracte a căror durată nu depăşeşte
90 de zile, coeficientul de actualizare este egal cu 1.
În practică se mai aplică şi modelul de actualizare în funcţie de evoluţia preţurilor la
unele elemente de cost, coeficientul de actualizare fiind o sumă de produse între ponderea
cantităţilor de materiale, utilaj, transport sau manoperă în totalul cheltuielilor din ofertă şi
ponderea preţurilor la elementele de cheltuieli menţionate în totalul preţurilor din aceiaşi
ofertă, după o relaţie de forma:
n Chi Pchi
ka = ∑ x
i =1 Cht Pt
unde:
ka – coeficientul de actualizare
Chi – cantitatea din cheltuiala „i”
Cht – cheltuieli totale
Pchi – preţul pentru cheltuiala „i”
Pt – preţul total
Deşi mai apropiat de realitate, modelul este destul de greoi de aplicat de către
autoritățile din cauza justificărilor care sunt necesare pentru a dovedi preţul la unele
componente de cheltuieli.
Indiferent de metoda aplicată în selectarea cheltuielilor (angajarea acestora) sau
procedura pentru actualizarea valorii contractului, trebuie identificate acele metodologii care
asigură cel mai bun raport între calitate şi cost pentru eficientizarea serviciilor publice.
c) Lichidarea cheltuielilor publice este o fază a execuţiei bugetare în cadrul căreia
se constată existenţa faptică a livrărilor de bunuri sau prestărilor de servicii şi se determină
nivelul obligaţiei băneşti faţă de furnizorul de bunuri sau servicii. Dublul rol al lichidării
cheltuielilor publice, de constatare a existenţei faptice şi a obligaţiei faţă de furnizor, a
dezvoltat un sistem de documente justificative care îmbracă diferite forme, de la procesul
verbal de recepţie şi punere în funcţiune a mijlocului fix, nota de recepţie şi constatare de
diferenţe până la fişa de prezenţă colectivă.
Obligaţiile băneşti faţă de furnizori au dezvoltat de asemenea un sistem distinct de
documente justificative care îmbracă iarăşi diverse forme, de la facturi fiscale cunoscute în
organizarea evidenţei financiar-contabile, până la situaţiile de plăţi pentru lucrările de
reparaţii.
Cele două etape ale execuţiei cheltuielilor publice, angajarea şi lichidarea, au pus
bazele în paralel unei metodologii de asigurare cu resurse pentru finanţarea cheltuielilor, a
cărei esenţă constă în fundamentarea a două concepte: angajamentul legal şi angajamentul
bugetar.
Angajamentul legal devine în acest context o modalitate de „blocare” a resurselor
pentru a asigura finanţarea cheltuielilor, care însoţeşte de regulă contractul de achiziţie
publică. La rândul său angajamentul bugetar precede angajamentul legal, fiind o formă de
estimare a necesarului de resurse pentru realizarea angajării cheltuielii.
Se disting astfel două situaţii:
- când angajamentul legal depăşeşte ca valoare angajamentul bugetar, soluţia o
reprezintă creditele multianuale, întrucât suma asigurată prin buget este cea
corespunzătoare angajamentului bugetar;
- când angajamentul bugetar este peste valoarea angajamentului legal, soluţia o
reprezintă diminuarea valorii acestora pentru a nu angrena bugetul în blocajele
angajamentelor bugetare.
Aceste două instrumente care stau la baza managementului financiar al resurselor
publice asigură finanţarea cheltuielilor publice astfel încât la sfârşitul exerciţiului bugetar să
nu existe datorii faţă de furnizori restante.
d) Ordonanţarea cheltuielilor publice, ca şi etapă distinctă în execuţia
cheltuielilor, constă în emiterea unui document prin care se efectuează plata unei sume de
bani pentru livrarea de bunuri sau prestarea de servicii.
Deşi sistemul de documente răspândit este cel clasic (CEC, ordin de plată, acreditiv
etc.), totuşi practica a demonstrat că este necesară dezvoltarea serviciilor de trezorerie de acest
gen, mai ales prin apelarea la servicii de tip e-banking.
Noutatea în cadrul acestei etape de execuţie a cheltuielilor publice o constituie
întocmirea ordonanţărilor de plată, operaţiune în cadrul căreia ordonatorul principal de credite
ordonă efectuarea plăţii către furnizorul de bunuri sau prestatorul de servicii.
De remarcat este şi faptul că în cadrul acestei etape se exercită controlul financiar
preventiv pentru verificarea legalităţii şi regularităţii operaţiunilor efectuate pe seama
fondurilor publice sau a activelor ori pasivelor publice înainte de aprobarea acestora 28.
e) Plata serviciilor publice este ultima etapă a execuţiei cheltuielilor, care constă în
stingerea obligaţiilor faţă de terţi prin operarea viramentelor bancare din contul de
disponibilităţi ale bugetului.
Caracteristic acestei etape este exercitarea controlului financiar preventiv asupra
operaţiunilor de plăţi al cărui scop este 29:
- verificarea încadrării cheltuielilor în limita creditelor bugetare aprobate şi
deschise;

28
Art. 2 lit h) din OUG 119/1999, republicată, privind auditul intern şi controlul financiar preventiv, publicată
în M.O. nr. 799 din 12 noiembrie 2003
29
Punctu 3.4 din Normele Metodologice nr. 5318/1992 privind organizarea şi funcţionarea Trezoreriei
Finanţelor Publice
- respectarea utilizării creditelor bugetare potrivit destinaţiei aprobate;
- respectarea dispoziţiilor legale prin care se autorizează efectuarea cheltuielilor.
Ansamblul de reguli menţionate în utilizarea resurselor publice şi parcurgerea
etapelor pentru execuţia cheltuielilor sunt menite în cele din urmă să asigure cea mai bună
utilizare de resurse, în condiţiile respectării teoriei celor 3E – economicitate, eficacitate şi
eficienţă.

4.5.2. Execuţia veniturilor publice

Etapă importantă în execuţia bugetelor, întrucât asigură lichidităţile necesare


finanţării cheltuielilor, execuţia veniturilor publice respectă principiul separării funcţiilor, iar
operaţiile care se realizează diferă în raport cu veniturile datorate bugetului local.
În execuţia veniturilor publice locale se disting patru etape, astfel:
a) aşezarea impozitelor;
b) lichidarea;
c) emiterea titlului de percepere a impozitului;
d) perceperea efectivă.
a) Aşezarea impozitelor constă în evaluarea mărimii financiare a materiei
impozabile, în cadrul căreia se constată inclusiv obiectul impunerii şi existenţa materiei
impozabile.
Cu toate că pentru aşezarea impozitelor este importantă constatarea existenţei
obiectului impunerii, considerăm că o atenţie deosebită trebuie acordată evaluării mărimii
financiare a materiei impozabile.
Practica fiscală, în opinia noastră, a consacrat două metode care privesc stabilirea
mărimii financiare a materiei impozabile, respectiv metoda valorilor impozabile şi metoda
suprafeţelor.
Metoda valorilor impozabile este întâlnită cel mai frecvent în situaţia impozitului pe
proprietate şi constă în determinarea valorilor impozabile exprimate în lei / mp în funcţie de
structura clădirii, pentru situaţia persoanelor fizice şi în funcţie de valoarea de înregistrare în
contabilitate a clădirilor, pentru persoanele juridice.
Raţionamentul metodei continuă pentru stabilirea mărimii financiare, în situaţia
impozitului pe clădire la persoanele fizice, prin înmulţirea valorilor impozabile stabilite prin
lege cu suprafeţele deţinute în proprietate de către acestea.
Considerăm că această metodă ar trebui înlocuită cu una modernă, prezentată în
conţinutul prezentei lucrări, în care valorile impozabile să fie determinate mai ales în situația
impozitului pe proprietate constituit ca venit al comnită ților locale de birouri specializate în
evaluări fiscale şi să reprezinte valoarea de piaţă a bunurilor care fac obiectul impunerii. Deşi
metoda presupune costuri cu forţa de muncă şi utilităţile necesare funcţionării unor astfel de
birouri, considerăm că acestea ar fi recuperate din câştigurile care s-ar realiza prin trecerea la
acest sistem de impozitare, actualul sistem conducând la subevaluarea acestora şi îndepărtarea
cu mult faţă de valoarea de piaţă.
Metoda suprafeţelor are la bază utilizarea, ca indicator de bază, a suprafeţelor în
funcţie de care se stabileşte mărimea financiară a obiectului impunerii. Astfel de situaţii sunt
întâlnite la impozitul pe teren, taxa pentru eliberarea autorizaţiilor de construcţii, de
desfiinţare etc.
Cu toate că suprafaţa este indicatorul care evaluează mărimea financiară, legiuitorul
a continuat, fără un raţionament logic, să stabilească după criterii ad-hoc şi valoarea
impozitului exprimat în lei/mp.
Considerăm că şi în situaţia acestei metode trebuie aplicat acelaşi algoritm ca şi în
cazul metodei valorilor impozabile şi deci înlocuirea suprafeţelor cu valorile de piaţă ale
bunurilor care fac obiectul impunerii.
b) Lichidarea impozitelor - după parcurgerea primei etape, al cărei scop final îl
reprezintă, aşa cum am menţionat, stabilirea mărimii financiare a materiei impozabile,
urmează etapa a II-a, în cadrul căreia se stabileşte mărimea impozitului. Şi în acest domeniu
practica fiscală a consacrat două metode: metoda cotelor procentuale şi metoda sumelor fixe.
Metoda cotelor procentuale constă în aplicarea unei cote procentuale asupra
mărimii financiare a obiectului impunerii, care este cunoscută în literatura de specialitate sub
denumirea de rata impozitului.
Astfel de situaţii sunt întâlnite pentru impozitul pe profit, impozitul pe venit,
impozitul pe clădiri, taxa pentru eliberarea autorizaţiei de construcţie, taxele pentru reclamă –
publicitate şi au valori cuprinse între 0,2% - 1% la impozitul pe clădire şi 1% - 3% pentru taxa
de reclamă şi publicitate.
Rata impozitului este în prezent reglementată prin lege. Considerăm că o astfel de
prevedere legală nu corespunde unei autonomii fiscale depline şi în consecinţă rata
impozitului ar trebui stabilită de fiecare autoritate locală în funcţie de:
- necesarul de resurse şi posibilităţile de încasare a acestora în cursul
unui exerciţiu bugetar;
- valoarea impozabilă a bunurilor la nivelul valorii de piaţă a acestora.
Rata impozitului ar fi în aceste condiţii, aşa cum s-a mai menţionat, un raport între
necesarul de resurse şi valoarea de impozitare (la nivelul valorii de piaţă).
Metoda sumelor fixe este de asemenea o metodă simplă, care presupune aplicarea
impozitului exprimat în lei/mp la suprafaţa bunului deţinut în proprietate.
Considerăm că metoda, întâlnită în situaţia impozitului pe teren, a taxei pentru
eliberarea certificatului de urbanism, precum şi a taxei pentru mijloacele auto, ar trebui
înlocuită cu acelaşi raţionament argumentat în prezentarea metodei cotelor procentuale.
Liberalizarea bazei impozitului şi a ratei acestuia ar conduce la o autonomie fiscală
deplină şi necesară în gestionarea serviciilor publice.
Pericolul autonomiei fiscale îl reprezintă în final stabilirea unei mase impozabile şi a
unui portofoliu de impozite şi taxe care să nu ţină cont de capacitatea de plată a
contribuabililor, însă acest inconvenient ar putea fi înlăturat mai ales pe seama „presiunilor
sociale” care s-ar exercita asupra autorităţilor publice, pentru reglementarea unor astfel de
situaţii.
Tot în cadrul acestei etape, fiecărui contribuabil, potrivit tehnicii fiscale, i se
deschide o poziţie în registrul rol, fiind stabilite şi termenele legale de plată structurate astfel:
- impozite şi taxe cu patru termene scadente de plată;
- impozite şi taxe datorate anticipativ.
c) Emiterea titlului de percepere a impozitului constă în emiterea unui document
fiscal prin care autorităţile publice sunt autorizate să perceapă impozitul sub forma venitului
public în contul bugetului.
Documentele utilizate de aparatul fiscal sunt diverse, de la declaraţia pentru
stabilirea impozitului pe clădiri, declaraţia pentru stabilirea taxei asupra mijloacelor de
transport, decontul de T.V.A, declarația de impozit pe profit, până la procesul verbal de
stabilire – înştiinţare de plată, acestea asigurând transpunerea primelor două etape ale
execuţiei veniturilor publice în creanţe fiscale, pentru ca procedura de încasare a veniturilor
să urmeze cursul firesc al procedurilor de executare silită. Documentele emise au un rol
hotărâtor în încasarea creanţelor fiscale întrucât constituie, în condiţiile legii, titluri executorii.
Asistăm astfel la aşezarea, pe baza documentelor, a veniturilor publice locale ca şi
creanţe fiscale, a căror încasare va asigura necesarul de lichidităţi al bugetului local.
d) Perceperea efectivă a veniturilor publice, ca şi ultimă etapă a execuţiei
creanţelor fiscale, constă în încasarea la termenele legale şi în cuantumul stabilit la lichidare, a
impozitelor şi taxelor cuvenite bugetului.
Caracterizate încă de un clasicism accentuat, modalităţile de încasare a veniturilor
bugetului constau în:
 virarea din proprie iniţiativă a contribuţiilor datorate de persoanele fizice sau
juridice;
 plata în numerar la casieria trezoreriei şi încasarea prin agenţi fiscali;
 prin cec cu limită de sumă.
A rămas nedezvoltată, cel puţin pentru moment, problema încasării prin mijloace
moderne inclusiv prin apelarea la serviciile e-banking.
Nerespectarea obligaţiei de plată către bugete, sancţionată prin plata unor dobânzi
sau penalităţi, poate îmbrăca diverse forme: nerespectarea scadenţei de plată; sustragerea în
totalitate sau în parte de la plata acestora (evaziune fiscală).
Procesul laborios şi complex al execuţiei bugetului, cu cele două componente ale
sale – execuţia veniturilor şi cheltuielilor, se desfăşoară sub „lupa” normelor legale imense ca
număr şi dimensiune, care urmăresc traseul parcurs de resursele publice pentru a ajunge la
destinaţia dorită.

4.6. Aglomeraţia formelor de control bugetar – între necesitate şi paralelism

Câte forme are controlului bugetar? şi de ce este necesar controlul? - sunt câteva
întrebări la care vom încerca să răspundem în cele ce urmează.
Necesitatea funcţiei de control a bugetului rezultă din faptul că resursele publice sunt
ale statului sau ale comunităţii locale, administratorul acestora fiind Parlamentul sau Consiliul
Local, au caracter limitat şi sunt destinate, după cum deja este cunoscut, finanţării
cheltuielilor publice.
Circuitul parcurs de resursele publice din momentul încasării şi până la utilizarea lor
potrivit destinaţiei finale trebuie supus controlului, în special pentru a verifica dacă resursele
au fost încasate la termenele şi volumul stabilit de lege, dacă acestea au fost utilizate conform
destinaţiilor aprobate cu respectarea legalităţii şi a cerinţelor de eficienţă economică.
Formele de control au evoluat de-a lungul timpului, distingându-se controlul în
diverse etape ale procesului bugetar astfel:
 controlul legalităţii - este exercitat de Curtea Constituțională pentru bugetul de stat și
de către prefect şi are ca şi obiectiv verificarea condiţiilor de legalitate privind adoptarea
de către Parlament și Consiliul Local a proiectului de buget. În situaţia în care se
constată că nu au fost respectate condiţiile de legalitate privind aprobarea proiectului de
buget, Curtea Constituțională sau prefectul poate cere consiliului revocarea hotărârii în
vederea modificării sau anulării acesteia, după caz.
Se poate constata că această formă de control reglementată prin lege 30 urmăreşte
respectarea condiţiilor de legalitate privind adoptarea bugetului de stat sau a bugetelor locale,
inclusiv a procedurilor pentru depunerea contestaţiilor de către locuitori şi a publicităţii prin
presa locală în situația bugetului local , fiind un control de natură formală, fără a verifica

30
Legea 215/2001 privind administraţia publică locală, publicată în M.O. nr. 204 din 23 aprilie 2001
condiţiile de fond referitoare la planificarea şi utilizarea resurselor sau efectuarea
operaţiunilor de încasări şi plăţi.
 controlul politic, deşi este o formă de control „nespecializată”, este exercitat de către
Parlament și Consiliul local atât la dezbaterea şi aprobarea proiectului de buget, cât şi
în execuţia lui. Aprobarea proiectului de buget se face, aşa cum am mai menţionat, de
către Parlament sau Consiliu ca autoritate deliberativă prin votarea acestuia pe capitole,
subcapitole, articole şi anexe, parlamentarii și/sau consilierii având posibilitatea
modificării unor sume în cadrul capitolelor sau între capitole, cu condiţia menţinerii
echilibrului bugetar.
O altă posibilitate de exercitare a controlului politic constă în examinarea periodică a
rapoartelor privind execuţia bugetului prezentate de ordonatorii principali de credite dar şi
prin Legile sau hotărârile adoptate de autorită țile publice pentru rectificarea bugetului şi
virarea de credite bugetare. Controlul politic este în cele din urmă o modalitate de conturare a
politicilor fiscale din cursul unui exerciţiu bugetar, a politicilor de cheltuieli curente şi a
managementului cheltuielilor operaţionale, a strategiilor de investiţii publice precum şi a
politicilor de împrumut, cu toate că propunerea pentru această diversitate de politici şi
strategii este formulată de ordonatorul de credit odată cu întocmirea raportului care însoţeşte
proiectul de buget.
 controlul jurisdicţional, exercitat de Curtea de Conturi, este cea mai complexă formă
de control, având ca obiect verificarea modului de administrare a resurselor publice, de
la elaborare, aprobare până la execuţia bugetului de stat sau a unităţilor administrativ-
teritoriale, inclusiv utilizarea resurselor materiale şi financiare ale instituţiilor publice şi
regiilor autonome.
Iată câteva din obiectivele acestei forme de control 31:
 controlul modului de formare şi utilizare a resurselor bugetelor precum şi a
transferului între aceste bugete;
 controlul modului de constituire, utilizare şi gestionare a fondurilor speciale şi
a fondului de tezaur (în curs de lichidare);
 controlul modului de utilizare a alocaţiilor bugetare pentru investiţii, a
subvenţiilor şi transferurilor şi a altor forme de sprijin din partea statului sau a
comunităţilor locale;
 respectarea dispoziţiilor legale privind modificările prevederilor bugetelor
referitoare la rectificări şi virări de credite bugetare;
 situaţia, evoluţia şi managementul patrimoniului public şi privat al statului sau
a unităţilor administrativ-teritoriale.
Cu toate că intervine în etapele procesului bugetar de la aprobare până la execuţie,
controlul jurisdicţional în practică este orientat spre controlul legalităţii (urmărindu-se în
principal punerea în aplicare a reglementărilor legale) fără a se avea în vedere eficienţa
utilizării resurselor publice în condiţiile teoriei celor 3 E (economicitate, eficacitate şi
eficienţă). Tocmai de aceea considerăm că este necesară trecerea de la forma actuală de
control, orientată spre respectarea legalităţii, la forma de control bazată pe criteriile de
eficienţă, eficacitate şi economicitate, care reprezintă în cele din urmă realizarea auditului
financiar asupra modului de administrare a resurselor financiare locale. Obstacolul major în
prezent îl constituie identificarea categoriilor de indicatori financiari care să răspundă cel mai
bine criteriilor formulate, de aceea specialiştii în audit financiar sunt chemaţi să dezvolte acest

31
Legea 94/1992, republicată, privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, publicată în M.O. nr.116
din 16 martie 2000
sector pe cât de important în viaţa statului sau a comunităţilor locale pe atât de lăsat de
„izbelişte” în prezent.
 controlul administrativ este desfăşurat de ordonatorul principal de credite din oficiu
sau la cerere. Obiectul acestei forme de control îl constituie orice operaţiune de încasări
şi plăţi a bugetului, fiind exercitată în practică prin intermediul „corpului de audit public
intern”.
Ca şi o completare la tipurile de control prezentate, mai amintim forma de control
financiar preventiv care este reglementată special prin lege 32, instituită în scopul prevenirii
derulării unor operaţiuni bugetare ce nu respectă normele legale şi controlul concomitent,
nereglementat prin lege, efectuat cu ocazia desfăşurării operaţiunilor bugetare.
Supremaţia în această aglomerare a formelor de control este deţinută de controlul
jurisdicţional exercitat de Curtea de Conturi, aceasta dispunând şi de pârghiile necesare
disciplinării managementului resurselor publice prin sancţiunile contravenţionale instituite,
dar şi prin cadrul instituţional de care dispune (fostele colegii jurisdicţionale transformate în
prezent în Secţii de Contencios Administrativ şi Fiscal ale Tribunalelor).
Important este, în cadrul acestui „portofoliu” de forme de control, să se evite
„paralelismele” prin delimitarea competenţelor şi atribuţiilor instituţiilor chemate să exercite
controlul modului de administrare a resurselor publice la nivel local. Numai în acest mod
controlul, indiferent de forma pe care o îmbracă, îşi va dovedi eficienţa în amplul proces de
gestionare a resurselor publice, cu toate fazele sale: elaborare, aprobare şi în cele din urmă
execuţie.

4.7. Standardele bugetare – o nouă preocupare a specialiştilor implicaţi în


procesul bugetar

Alături de principiile bugetare, consacrate deja în literatura de specialitate, instituite


ca reguli ce trebuie respectate pentru administrarea resurselor bugetare, în materie de drept
bugetar îşi fac loc, este adevărat destul de timid, standardele bugetare, care încearcă să facă
din buget un mijloc de comunicare cu cei interesaţi.
Bugetul nu este o piesă de teatru cu „actori mulţi”, el trebuie să constituie o sursă de
informaţii pentru cei interesaţi, astfel încât, îmbinat armonios cu ştiinţa contabilă, să conducă
la formarea de opinii privind starea sau performanţa financiară a unei comunităţi.
Să examinăm în cele ce urmează starea de fapt actuală!
Elaborarea unor sisteme bugetare este un proces lent în orice ţară. Trebuie evitat
orice efort de a impune un anumit sistem într-o ţară pentru care acesta poate să nu fie potrivit.
Ţările din Europa de Est sunt şi în prezent predispuse la această problemă, pentru că, începând
cu anul 1989, au venit foarte mulţi consultanţi în aceste ţări, încercându-şi ultimele teorii în
domeniu. Totuşi există standarde mai mult sau mai puţin comune, care pot fi considerate
puncte de referinţă pentru a examina reforma bugetară la nivel local. Se presupune că cele
patru standarde 33 ale Asociaţiei Directorilor Financiari din Administraţie (ADFA) ar fi
potrivite acestui scop. Standardele ADFA nu sunt singurele faţă de care se poate raporta
succesul în acest domeniu. De exemplu Premchand 34 a emis o serie de posibilităţi alternative

32
OUG 119/1999, republicată, privind auditul intern şi controlul financiar preventiv, publicată în M.O. nr. 799
din 12 noiembrie 2003 aprobată ulterior prin Legea privind auditul public intern
33
G. Miller, Program ADFA de premii pentru prezentarea bugetului, Governmental Finance – September 1984
34
A. Premchand, Managementul cheltuielilor publice, Washington DC, International Monetarz Fund, 1993
de control al bugetelor şi cheltuielilor, dar standardele ADFA sunt clare, măsurabile şi într-o
anumită măsură testate.
Acestea sunt în număr de patru şi constau în prezentarea bugetului: ca un plan
financiar; ca un ghid de operaţiuni; ca un mijloc de comunicare; ca o politică publică.
1) Bugetul ca plan financiar este primul standard ADFA şi constă în prezentarea
bugetului ca o declaraţie consolidată a tuturor operaţiunilor de finanţare. Fondurile
extrabugetare trebuie definite şi indicate procedurile pentru reconcilierea şi consolidarea
fondurilor generale şi speciale. Pornind de la o bază definitivă, bugetul trebuie să explice
proiecţiile de venituri şi cheltuieli cel puţin pentru anul care urmează.
Condiţiile financiare ale statului sau ale comunităţilor locale trebuie şi ele prevăzute
şi măsurate prin tendinţe şi proporţii cum ar fi veniturile pe cap de locuitor. Trebuie explicate
problemele de gestionare a datoriilor, care pot afecta operaţiunile viitoare. În practică,
gestionarea datoriei nu este o problemă atât de mare, datorită numărului redus de instrumente
de creditare – obligaţiunile şi creditul bancar. În vechiul regim, planificarea financiară
reprezenta pur şi simplu realizarea unui plan de către minister; acesta nu era o estimare
limitată de resurse existente sau de alte standarde obiective şi transparente. Planificarea era un
proces politizat, de sus în jos, fără prea mare legătură cu bugetul.
În cele din urmă planul financiar, ca formă de prezentare a arhitecturii bugetului (o
structură ramificată de cifre de natura reacţiilor în lanţ), trebuie să asigure celor interesaţi
informaţii pentru aprecierea performanţei financiare a fiecărei colectivităţi locale în parte.
2) Bugetul ca ghid de operaţiuni reprezintă cel de-al doilea standard ADFA, care
trebuie să asigure date comparative cu situaţiile din trecut, să includă instrumente de măsurare
a performanţei şi scopuri şi să explice relaţia dintre cheltuielile de capital şi cele operaţionale.
În ţările baltice, de exemplu, bugetele conţin mai mult date financiare şi puţine explicaţii.
Datele financiare prezentate se rezumă în general la anul bugetar respectiv, fără comparaţii
între ani, nici în ceea ce priveşte exercitarea lor. Se presupune că toate cheltuielile sunt
legitime, că acestea se realizează cu maxim de eficienţă şi satisfac toate cerinţele.
În cadrul panificării centralizate, sistemul stabilea norme, indicatori fizici care
trebuiau atinşi, care nu erau legaţi de costuri şi nici nu se verifica eficienţa şi eficacitatea lor.
Răspunderea pentru asigurarea serviciilor revenea ministerelor de la nivel central şi nu
colectivităţilor locale. Bugetul de capital şi bugetul curent nu sunt încă separate şi nu fac parte
dintr-un proces integrat de planificare. Nu există instituţii de audit care să realizeze o
verificare a performanţei. Auditorii verifică numai dacă fondurile au fost legal cheltuite şi
justificate pe bază de documente. Bugetul nu reprezintă întotdeauna pentru manageri –
primari şi consiliile locale – un instrument prin care schimbă alocarea de resurse în scopul
îmbunătăţirii furnizării de servicii sau a performanţelor aplicate.
Asistenţa tehnică din occident a schimbat unele din aceste practici. Multe
municipalităţi, pe baza asistenţei acordate din Bulgaria şi Polonia, au bugete care ar stârni
invidia multor oraşe din SUA. Dar majoritatea încă nu au astfel de documente. În Serbia de
exemplu, bugetul respectă vechile standarde şi asigură prea puţin spaţiu operaţional în alte
domenii decât cel contabil, cu bilanţurile care să respecte planul. Contrastul dintre Serbia şi
Macedonia este izbitor. Aici majoritatea încercărilor de a transforma bugetul într-un ghid
operaţional prin asistenţă tehnică au avut succes 35. Dar fără o cerere susţinută din partea
autorităţilor pentru a face din buget un ghid de operaţiuni, se poate ca datele de bază să nu
mai fie colectate. Deoarece municipalităţile nu au autoritatea de a pregăti şi executa bugetele

G.M. Guess, J. Martinez Vasquez, W. Loeho, Oraşele din Macedonia adoptă un parteneriat bugetar orientat
35

spre rezultate (Washington DC, World Bank Spring/summer, vol. 2, nr. 1) pag. 10
proprii şi de a le finanţa, din cauza dependenţei faţă de bugetele centrale, acestea nu au nevoie
de un buget complex care să îndrume efectuarea cheltuielilor.
Însă conceperea bugetului ca ghid de operaţiuni dă posibilitatea celor interesaţi să
analizeze tendinţele şi evoluţiile care se conturează în privinţa performanţei financiare pe care
colectivitatea locală le înregistrează pe parcursul unui exerciţiu bugetar.
3) Bugetul ca mijloc de comunicare este cel de-al treilea standard ADFA care
presupune că bugetul trebuie să fie un mijloc de comunicare, care să fie înţeles de cititorul de
rând şi trebuie să fie însoţit de raportul guvernului sau a primarului (scrisoare de însoţire) în
care să fie evidenţiate politicile şi strategiile cheie cu date fiscale justificative. Documentul
trebuie să explice şi ipotezele care au fost luate în calcul la estimarea veniturilor şi
cheltuielilor. Funcţia de comunicare se opune politicii de secretomanie a unor state din
Balcani, unde informaţia circulă de sus, uneori orizontal şi niciodată în jos. În Serbia şi
Muntenegru, precum şi în Albania, 36 mass-media şi presa sunt controlate de stat, în
majoritatea cazurilor, ceea ce înseamnă că publicarea de date critice – politice, fiscale,
economice sau sociale – este considerată deseori de guvernele respective ca subversivă.
Bugetul rămâne deci, pentru majoritatea oraşelor, o adunare de cifre şi legi fără explicaţii
narative. Acestea conţin rareori analiză de politică a succeselor şi eşecurilor programelor
existente. Trebuie specificat că nici bugetele de stat nu sunt cu mult mai diferite în ceea ce
priveşte respectarea standardelor ADFA, din perspectiva acestora ca mijloc de comunicare.
4) Bugetul ca politică publică presupune ca bugetul să descrie şi să argumenteze
schimbările şi consecinţele păstrării stării de fapt. De asemenea bugetul trebuie să explice
modul în care vor fi aplicate politicile majore existente, precum şi cele noi. Acest standard
este greu de atins în Balcani pentru că administraţiile locale îşi controlează prea puţin
politicile publice. Competenţa bugetului şi ratele impozitului sunt în mare parte stabilite de la
nivel central. Nivelul local răspunde de aplicarea unor taxe stabilite de la nivel central şi de
stabilirea unor taxe care asigură între 20-30% din bugetele locale. Responsabilităţile impuse
în domenii cum ar fi sănătatea şi educaţia sunt în mare parte finanţate prin transferuri de la
bugetul de stat. Pentru că bugetele locale sau naţionale sunt în general înşiruiri de linii şi
capitole cu prea puţine explicaţii, problemele fiscale majore cu care se confruntă autorităţile
locale sunt rareori evidenţiate.
Realizând din buget un plan financiar ce reprezintă o declaraţie consolidată a
operaţiunilor şi activităţilor finanţate din buget, în care sunt prezentate explicaţii ale
proiecţiilor de venituri şi