CAP. 1.

nfiinarea i organizarea Trezoreriei Statului

1.1. Necesitatea i premisele nfiinrii Trezoreriei Statului 1.1.1. Trezoreria Public: conceptul i evoluie istoric

Conceptul de trezorerie public este unul vechi, avndu-i originile n antichitate, cnd pentru satisfacerea diverselor nevoi publice erau constituite si administrate fonduri n cadrul unor instituii speciale, care cu timpul s-au cristalizat n ceea ce azi numim trezorerie. n Egiptul antic i n Babilon, Trezoreria se afla depus n temple sau n palatul regal cptnd caracteristici magice. n Grecia antic excedentul veniturilor asupra cheltuielilor este depus n temple, statul mprumutnd bani la casa sacr din Atena, pentru a-i acoperi cheltuielile "extraordinare" i pltind dobnd. n Roma imperial existau patru trezorerii diferite, specializate, perceperea impozitelor fiind arendat, n general, de specialiti n perceperea impozitelor. n Imperiul mijlociu a fost creat un fel de "minister de finane", o cancelarie imperial centralizat, "fiscul" devenind treptat casieria public unic. Pe ansamblu, epoca roman a cunoscut un anumit progres spre unificare a Trezoreriei Publice, ns o regresie a autonomiei sale n faa dezvoltrii puterii personale a "imperatorului". Confuzia realizat ntre Trezoreria public i tezaurul personal al suveranilor, la care s-a adugat amplificarea puterii publice i raritatea numerarului au condus la situaia din epoca feudal n care are loc o puternic fragmentare a operaiunilor de trezorerie. Iniial, feudalismul timpuriu nu excludea posibilitatea ca moneda public s fie administrat de ctre persoane sau instituii private. De exemplu, vechii "intendeni generali" din Frana rspundeau de realizarea operaiunilor cu moned public, ns ei rmneau proprietari ai acestor funcii i i "nchiriau" serviciile lor regalitii. De unde un anumit numr de practici eminamente pgubitoare, la ceea ce astzi numim finane publice: regulile vrsrii impozitelor de ctre "perceptori" reflectau faptul c statul nu era creditat dect cu lungi ntrzieri, trebuind deci s apeleze la avansuri de la propriii si ncasatori. Acetia aveau deci interesul de a vrsa impozitele ct mai trziu posibil, constituindu-se n creditorii autoritii centrale i beneficiind de dobnzile aferente. Treptat, se realizeaz distincia ntre Trezoreria regal (public) i tezaurul privat al suveranului (alimentat cu veniturile domeniului regal), crendu-se un "supra-intendent" de finane i o camera de conturi nsrcinat cu respectarea principiului nou al ordonanrii prealabile a cheltuielilor i a verificrii conturilor anuale. Epoca Renaterii evideniaz un anumit numr de caracteristici care se vor dezvolta n secolele urmtoare (XVII i XVIII). - creterea dimensiunii bugetului i a amplorii Trezoreriei publice; - meninerea unui nivel ridicat al cheltuielilor personale ale casei regale (20-50%); - recursul la mprumuturi (de la bancheri internaionali sau naionali); - dispersia responsabilitilor, gestiunea financiar a finanelor publice rmnnd fragmentat (vezi arendaii generali n Frana); - apariia i dezvoltarea camerelor de conturi, consiliilor regale, birourilor de finane, care realizau un control modern al finanelor publice. Spiritul revoluiei franceze a impus principiile moderne ale finanelor publice: centralizare, unitate, independen, accentundu-se, totodat, controlul guvernului de ctre "corpurile parlamentare", precum i controlul "intendenilor" de ctre corpuri autonome de specialiti. Treptat, a fost creat climatul favorabil pentru dezvoltarea unei organizri financiare detaliate i complete. Constituirea i consolidarea bncilor centrale, structurarea ministerial a guvernelor, impunerea controlului centralizat al cheltuielilor etc. au creat premisele abordrii moderne a finanelor publice, circumscrise unor obiective i nevoi specifice. Rezultatul perioadei de modernizare a finanelor publice, continuat i n sec. XIX, a fost consolidarea definitiv a dou caracteristici definitorii: unificarea organizatoric; casieria statului, centralizat i de regul dispunnd de cont curent la Banca Central, permite evidenierea lichiditii autoritii publice i ierarhizarea mecanismelor de control al finanelor publice contabilii publici, inspectori generali ai Ministerului Finanelor, Curtea de Conturi); autonomia i garania operaiunilor prin separarea dintre ordonatori i contabili, precum i printr-o serie de reguli care reglementeaz gestionarea fondurilor publice. Economia contemporan, meninnd unificarea i structurarea centralizat a sec. XIX, a extins rolul clasic al Trezoreriei, lund n considerare responsabilitile statului n constituirea mecanismelor formrii capitalului sau creaiei de moned, precum i n fluctuaiile economiei. Dup primul rzboi mondial, i ndeosebi dup criza economic din 1929-1933, statul se manifest ca un autentic reglator al economiei. Amplificarea intervenionismului statal a determinat noi asumarea unor noi sarcini pentru instituiile sale, inclusiv pentru trezorerie:
1

 raionalizri ale gestiunii publice; crearea de ntreprinderi publice; controlul monopolurilor; interveniile directe sau indirecte n sectorul bancar i financiar. Totodat, privatizarea sectorului public, nregistrat n anii 1980, a impus reconsiderarea nterventionismului statal i deci a fluxurilor Trezoreriei publice. Diversificarea i creterea complexitii interveniilor statului, ndeosebi n domeniul economic, au impus redimensionarea fluxurilor Trezoreriei publice. i aceasta deoarece s-au derulat perioade n care statul s-a angajat sau sa dezangajat n viaa economic, amplificndu-i interveniile sau, din contr, reducndu-le. Secvenial, dup cel de-al doilea rzboi mondial, sunt evideniate patru faze specifice n evoluia Trezoreriei publice: - faza de expansiune, dup rzboi, n care Trezoreria preia insuficienele pieei i circuitelor financiare, fiind singura instituie care putea impune restricii i oferi avantaje; - faza de restrngere, specific perioadei 1960-1975, n care Trezoreria cunoate o relativ dezangajare economic, cunoscut sub numele de debugetizare, care const n transferul ctre alte organisme financiare sau ctre pieele financiare a sarcinii asigurrii acoperirii cheltuielilor publice suplimentare. Aceast faz avea ca obiectiv implicit revenirea la o Trezorerie pasiv, neutr i dezangajat, neintervenind n economie. - faza reconsiderrii mecanismelor de intervenie a statelor, amorsat la mijlocul anilor '70, accentund voluntarismul i selectivitatea interveniilor pentru atingerea unor obiective precise; - faza resorbiei interveniilor publice, dup 1985, favorizat de expansiunea sectorului privat, de ameliorarea fluxurilor bancar-financiare, care a condus la relaxarea mecanismelor de pia, a concurenei, la deschideri financiare ctre exterior. n concluzie, de-a lungul istoriei, conceptul de trezorerie public a evoluat n concordan cu dezvoltarea general a societii, dar mai ales n concordan cu evoluia finanelor publice. 1.1.2. Necesitatea nfiinrii Trezoreriei Statului n Romnia n Romnia, organizarea administrrii banilor publici s-a nscris n coordonatele generale ale acestei activiti ntlnite n celelalte ri. Mult timp, i la noi n ar, vistieria domnitorului era una i aceeai cu vistieria rii, fiind nevoie de Regulamentele Organice pentru a face o delimitare mai clar ntre acestea. Legea din 31/07/1929 asupra contabilitatii publice si asupra controlului bugetului si patrimoniului public instituia principii moderne de administrare a fondurilor publice, instituind noiunea de tezaur cu semnificaii apropiate celei de trezorerie din ziua de azi. Totui, Trezoreria statului apare n deplina ei nsemntate, dup anul 1990, cnd s-a renunat la conducerea centralizat prin plan, ncercndu-se organizarea economiei pe principiile pieei. Tranziia la o economie de pia funcional a reprezentat un proces deosebit de complex i de lung durat care a presupus asumarea i realizarea unor ample reforme, n toate domeniile vieii economice i sociale, inclusiv n cel financiar. Aceast aciune necesit importante resurse financiare ale cror constituire i utilizare reprezint o problem dificil, dac se urmrete i respectarea unor principii de baz cu privire la o fiscalitate echitabil i o politic bugetar corect. Msurile ntreprinse, dup anul 1989, pentru trecerea la economia de pia, au determinat, n primul rnd, modificri eseniale n domeniul finanelor publice, fr de care nu se putea asigura trecerea la noua economie. La nceputul anului 1990, primele msuri cu caracter financiar au fost cu privire la modificarea relaiilor dintre unitile economice i stat, respectiv vrsmintele din profit. Este pentru prima dat cnd, n Romnia, se stabilete obligaia de a vira ctre stat o parte din profitul realizat, nlocuindu-se sistemul de regularizare totalitar cu bugetul de stat. n continuare au fost perfecionate prghiile financiare de mobilizare la buget a unei pri din produsul intern brut, astfel nct s se realizeze o centralizare a repartizrii resurselor. Sunt de menionat actele normative care reglementeaz impozitul pe profit, impozitul pe salarii, precum i renunarea la impozitul pe circulaia mrfurilor i nlocuirea acestuia cu taxa pe valoare adugat. Au fost stabilite noi raporturi ntre autoritatea central i local pe linia sprijinului financiar ce urmeaz a fi acordat bugetelor locale. Astfel, bugetele locale au fost echilibrate cu sume defalcate din impozitul pe venit, din TVA i s-au introdus subveniile cu destinaie special i anume pentru investiii privind soluionarea problemelor de interes public (apa, termoficare, transport n comun, etc), precum i pentru protecia social. n noul cadru politic, economic, juridic edificat, dup anul 1989, un rol deosebit de important a revenit mecanismului financiar. Acesta trebuie s asigure stabilitatea economic, echilibrele financiare j valutare ale rii, echilibrul general economic. O component important a mecanismului financiar o reprezint finanele publice. Dup anul 1989 a fost adoptat de urgen Legea nr. 10/1991 a finanelor publice publicat n Monitorul Oficial nr. 23/1991, lege care a constituit o adevrat cart financiar a Romniei (modificat n anii 1996 i 2002). Cea mai mare parte este consacrat principiilor de elaborare, aprobare i execuie a bugetelor publice. Legea instituie noiunea de buget de stat n loc de buget unic naional. Pentru prima dat, legea confer o adevrat autonomie bugetelor ce compun bugetul general. n acelai context, au fost perfecionate relaiile cu bugetul de stat n ceea ce privete asigurarea echilibrrii bugetelor locale.
2

Avndu-se n vedere perioada de tranziie i faptul c unele sectoare din sfera administraiei centrale de stat nu dispun de surse bugetare suficiente, prin legea finanelor publice, s-a statuat nfiinarea unor fonduri cu destinaie special, care, ncepnd din anul 2000, s-a trecut la desfiinarea lor prin includere n bugetul de stat, n scopul asigurrii unui control mai riguros asupra modului n care se cheltuiesc banii publici. n domeniul execuiei financiare au fost aplicate msuri cu caracter de reform prin care s se asigure condiii optime pentru administrarea resurselor financiare ale statului. Pn n anul 1991, Banca Naional a Romniei asigura emiterea de bancnote i monede, gestiona rezerva de aur i finana industria, comerul i executa bugetul de stat i a celorlalte componente ale sistemului bugetar. De asemenea, coordona i deinea monopolul asupra celorlalte patru instituii bancare: Banca de Comer Exterior, care finana tranzaciile cu strintatea; Banca Agricol, care susinea financiar cooperativele agricole i ntreprinderile agricole de stat; Banca de Investiii, care asigura finanarea investiiilor i Casa de Economii i Consemnaiuni, care mobiliza disponibilitile bneti ale populaiei. n aceste condiii, Ministerului Finanelor i revenea numai rolul de conducere a execuiei bugetare i de ncheiere a contului general anul de execuie bugetar. Reforma din sistemul bancar a determinat structurarea acestuia pe dou paliere: pe de-o parte, Banca Naional a Romniei, care ncepe s-i exercite funciile tradiionale, de Banc Central, iar, pe de alt parte, sistemul bncilor comerciale crora le-au fost transferate operaiunile cu caracter comercial i execuia bugetului public. Noul cadru juridic - Legea privind activitatea bancar", Legea privind Statutul Bncii Naionale a Romniei" - confer Bncii Naionale a Romniei un grad mai ridicat de independen, asigurnd totodat, condiiile necesare nfptuirii, ntr-un context nou, a politicii monetare, valutare i de credit a statului. Ea devine, astfel, rspunztoare pentru emisiunea monetar, gestioneaz rezervele valutare ale statului i supravegheaz activitatea celorlalte bnci prin prghiile statutare pe care le are la ndemn. Bncile comerciale avnd obligaia de a-i pstra anumite disponibiliti bneti la Banca Naional a Romniei (sub forma rezervelor minme, n lei i n valut), ea poate exercita n condiii mai bune supravegherea i controlul asupra ndeplinirii de ctre acestea a condiiilor legale privind constituirea capitalului social, politica de creditare, prestrile de servicii specifice etc. In aceste condiii, operaiunile privind execuia de cas a bugetelor i celorlalte resurse financiare ale sectorului public au fost preluate de Banca Comercial Romn, Banca pentru Dezvoltare i Banca Agricol. Banca Comercial Romn, precum i celelalte dou bnci, organizate pe principii comerciale, au n vedere, n primul rnd, desfurarea unei activiti rentabile, fiind preocupate, n special, pentru organizarea i executarea unor servicii i operaiuni aductoare de profit (plasamente de resurse disponibile, operaiuni de decontare i de cas etc.) i mai puin pentru mobilizarea n mod corespunztor a fondurilor publice printr-un control activ i eficient asupra activitii agenilor economici privind calculul, evidenierea i vrsarea sumelor cuvenite bugetului de stat. De asemenea, datorit structurii organizatorice, acestea neavnd organe proprii de specialitate n domeniul execuiei bugetului general consolidat, nu au mai exercitat un control preventiv eficient asupra modului n care plile de cas efectuate de instituiile publice respectau prevederile bugetare aprobate. Dei Banca Romn de Dezvoltare a mai pstrat anumii specialiti, o perioad de timp, n ceea ce privete verificarea investiiilor finanate de la buget, i ea a renunat curnd la aceast atribuie avut nainte de anul 1990, privind verificarea plilor de cas n funcie de situaia lucrrilor de investiii efectiv executate. In mod practic, bncile comerciale efectuau numai operaiuni de ncasri i pli n contul instituiilor publice centrale i locale pe seama bugetelor, fr un control efectiv real, fapt ce a generat multe neajunsuri n legtur cu urmrirea eficient a drepturilor statului de ncasat sau respectarea destinaiei speciale a creditelor bugetare aprobate. La acestea se mai adaug i faptul c execuia bugetelor se desfura greoi, cu mari ntrzieri, n cele mai multe cazuri datele finale privind execuia bugetar erau ireale, i deci inoperante. Din aceast cauz, n timpul derulrii execuiei bugetare nu se putea aciona operativ pentru corectarea unor situaii nefavorabile, din care motiv rmneau importante venituri ale statului nencasate, efectuarea vrsmintelor ctre buget de agenii economici rmnea, de multe ori, la latitudinea acestora sau fonduri aprobate necheltuite, n detrimentul unor aciuni i activiti importante i necesare din punct de vedere economic sau social. ncercarea de a conduce o eviden analitic pe pltitori la principalele venituri ale bugetului de stat de ctre organele Direciilor generale a finanelor publice judeene i a municipiului Bucureti, n vederea urmririi mai operative a acestora la ncasare, nu a dat rezultatele scontate, att datorit volumului mare de munc, ct i faptului c n multe situaii lucrrile ntocmite nu mai erau operante datorit informaiilor depite pe care le conineau. Existau, de asemenea, probleme cu ncadrarea corect a veniturilor bugetare pe subdiviziunile clasificaiei bugetare i pe bugete componente. n multe cazuri, aceast ncadrare era denaturat, organele financiare fie c nu descopereau greelile efectuate de bnci, fie c le identificau la un moment cnd nu mai puteau face corecturi, fapt ce conducea la raportarea organelor centrale a unor date i situaii nereale privind realizarea veniturilor, cu toate consecinele negative care decurgeau de aici. Executarea bugetelor la partea de cheltuieli rmnea, de asemenea, de cele mai multe ori, la discreia ordonatorilor de credite, iar constatrile ulterioare ale organelor Ministerului Finanelor Publice sau ale altor organe ale statului, abilitate cu controlul execuiei bugetare, evideniau o abatere svrit deja, care numai rareori putea fi ndreptat. Execuia, n continuare, a bugetelor prin intermediul bncilor comerciale prezenta i un risc pentru finanele publice datorit faptului c, potrivit programului de reform, i acestea intr n procesul de privatizare, iar activitatea lor, n acest context, va fi supus i ea regimului falimentului, aciune n care ar putea fi antrenat i bugetul statului, lucru inadmisibil. Organizarea necorespunztoare a contabilitii execuiei bugetului general consolidat era cauzat de
3

inexistena unui sistem informaional adecvat care s rspund corespunztor necesitilor impuse, de a avea la ndemn n orice moment o informaie la zi privind derularea execuiei bugetare pe bugete componente i pe o structur corespunztoare suficient de analitic a veniturilor, pe de-o parte, i a cheltuielilor pe principalele categorii i destinaii, pe de alt parte. Apoi, sistemul era astfel conceput, nct pe plan local, la nivelul judeului, nu se putea asigura o informaie atotcuprinztoare, pentru organul teritorial al Ministerului Finanelor Publice, asupra execuiei bugetului general consolidat n plan teritorial, ci numai a bugetului local i fondurilor speciale i extrabugetare ale instituiilor publice locale. n acest context, execuia bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat se derula prin intermediul instituiilor publice de subordonare central ale cror informaii erau apoi preluate de ctre ministerele de resort pentru a realiza sinteza pe ramur i n final a o prezenta Ministerului Finanelor Publice. De asemenea, sistemul conturilor care era organizat n cadrul bncilor era necorespunztor, dac ne referim att la urmrirea veniturilor, ct i la pli. Respectiv, sistemul conturilor bancare nu avea n vedere veniturile bugetului de stat pe toate subdiviziunile clasificaiei bugetare, n funcie de proveniena lor, ci numai pe principalele venituri, impozitul pe circulaia mrfurilor, impozitul pe profit, taxe vamale, impozitul pe salarii etc., iar alte venituri erau contabilizate global, evidenierea lor analitic fiind asigurat ulterior prin nregistrri separate de ctre organele financiare teritoriale. Din aceste cauze, evidenierea la ncasare a veniturilor bugetului de stat i a celorlalte nu era suficient de analitic, iar sistemul de conturi organizat nu ddea o certitudine asupra situaiei corecte a veniturilor, pe surse de provenien, din care cauz urmrirea la plat a agenilor economici datornici se realiza anevoios i fr eficien. De asemenea, conturile bancare instituite pentru evidenierea plilor de cas nu erau organizate n aa fel nct acestea s permit nregistrarea cheltuielilor, pe principalele destinaii, obiectiv care se realiza, n parte, numai ulterior prin contabilitatea ordonatorului de credite. Un anume control mai eficient se exercita de organele bancare doar cu privire la plata salariilor i a investiiilor. La toate cele prezentate, aa cum s-a mai menionat, se adaug faptul c totul se realiza cu mari ntrzieri, informaiile culese nemaifiind operative, n majoritatea cazurilor. Astfel, sistemul conturilor bancare organizate pentru evidenierea modului de constituire a fondurilor publice i a utilizrii acestora nu a permis crearea unei imagini complete i clare cu privire la execuia acestora, n plan teritorial i pe bugete componente. n concluzie, sistemul centralizat existent privind execuia bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat, pn cnd operaiunile de ncasri i pli se derulau numai prin Banca Naional a Romniei, a dat unele rezultate, rspunznd n parte comandamentelor dispuse. Din momentul n care execuia bugetului general consolidat a nceput s se deruleze prin bncile comerciale, au aprut dificulti deosebite pe linia operativitii informaiei, corectitudinii acesteia i mai ales o insuficien a controlului n legtur cu necesitatea i oportunitatea efecturii plilor din fondurile publice, precum i cu urmrirea corespunztoare a veniturilor statului pe total i n structur. In privina bugetului local, precizm, de asemenea, c derularea execuiei acestora se realiza printr-un singur cont de disponibil la comune, prin dou conturi, unul de resurse i altul de pli, la orae, municipii i jude, pentru activitatea proprie i o eviden analitic pe resurse i pltitori la venituri i categorie de pli la cheltuieli, operaiuni care aproape n totalitate se conduceau manual sau semimecanizat, din care cauz se nregistrau multe erori privind ncadrarea veniturilor i cheltuielilor pe clasificaia indicatorilor privind finanele publice, iar datele i informaiile rezultate erau obinute cu mari ntrzieri. Contul bancar prin care se nregistrau veniturile bugetelor locale nu era detaliat pe subdiviziunile clasificaiei bugetare i ca atare, la centralizarea veniturilor pe surse de provenien sau la ntocmirea contului de execuie pe jude, nu se putea exercita un control riguros i eficace asupra corectitudinii informaiei. Detalierea acestora pe surse de provenien rmnea pe seama organului propriu de contabilitate al autoritilor locale, care nu ntotdeauna reuea s le nominalizeze corect, toate acestea determinnd o serie de neajunsuri asupra veridicitii informaiilor la nivelul factorilor de decizie. Evidena analitic pe pltitorii de impozite suferea de aceleai neajunsuri, n sensul c sistemul adoptat - roluri, extrase de rol, matricole, borderouri de debite i scderi - nu satisfcea din punctul de vedere al operativitii i al unui grad acceptabil de manifestare a erorilor, care n final duceau la msuri inadecvate pentru colectarea corespunztoare a veniturilor. Plile de cas, indiferent de natura lor economic, erau efectuate, de asemenea, dintr-un singur cont, cel de disponibil al bugetului local, motiv pentru care la eliberarea fondurilor se putea verifica doar ncadrarea acestora n nivelul total al creditelor bugetare aprobate, nu i pe destinaii. In consecin, un control riguros pentru respectarea destinaiilor aprobate nu se putea realiza, amendarea" plilor pe destinaii" rmnea la latitudinea ordonatorului de credite i acest lucru ducea, n multe situaii, la frecvente deturnri de fonduri, camuflarea unor cheltuieli neaprobate cu consecine pgubitoare la nivelul factorilor de decizie, care erau pui n situaia de a interpreta informaii contabile incorecte. Din cele subliniate pn aici rezult condiiile necorespunztoare n care se derula execuia bugetelor locale, att pe plan judeean, ct i la nivel de comune, orae, municipiu, la care mai adugm faptul c execuia bugetului local se realiza n majoritatea cazurilor, pe baza datelor unei contabiliti n partid simpl, i numai cea de la orae, municipii i judee n partid dubl. Dificultile i neajunsurile nregistrate n sistemul de organizare denaturau contul de execuie care nu mai putea fi un mijloc eficient i operativ de urmrire a realizrii veniturilor i efecturii plilor, cu respectarea limitelor bugetare, i nici un instrument corespunztor de conducere i coordonare a activitilor administrative, sociale i economice n teritoriu, pe baza informaiilor care se ateptau de la contabilitatea execuiei bugetare.
4

De asemenea, ca urmare a descentralizrii procesului bugetar prin lrgirea competenelor i atribuiilor, pe plan local au sporit mult rspunderile organelor financiare teritoriale care nu mai puteau face fa cu informaii deformate i inoperante, pentru fundamentarea actului decizional. n concluzie, sistemul contabil organizat la unitile administrativ-teritoriale pentru urmrirea execuiei bugetelor locale era incoerent, neuniform i nu permitea culegerea unor informaii i date reale n mod operativ; acestea erau obinute greoi, cu mult ntrziere, fapt ce punea ordonatorul de credite n situaia de a nu putea lua msuri, din timp, pentru remedierea neajunsurilor. De altfel, prin aplicarea msurilor impuse de programul reformei n domeniul finanelor publice i al sistemului bancar, s-au restructurat fundamental rolul i atribuiile finanelor publice care, pe baza modului cum era organizat i condus contabilitatea veniturilor i cheltuielilor, nu mai putea rspunde noilor cerine. Cu alte cuvinte, necesitatea nfiinrii i organizrii Trezoreriei Statului rezult din deficienele i neajunsurile nregistrate cu privire la execuia bugetelor prin bncile comerciale. Neurmrirea veniturilor statului n mod corespunztor i n mod deosebit a celor datorate de persoanele juridice, care au o pondere nsemnat n totalul veniturilor bugetare, a avut consecine dintre cele mai nefavorabile asupra constituirii surselor n concordan cu evalurile aprobate de Parlamentul Romniei. Asupra modului de derulare a cheltuielilor efectuate prin bugetul de stat i celelalte bugete, nu exista un control corespunztor cu privire la necesitatea, oportunitatea i legalitatea efecturii acestora, aceasta referindu-ne att la cheltuielile curente, dar mai ales la cele privind finanarea deficitului bugetar i a investiiilor. In aceeai direcie, amintim i costul ridicat al cheltuielilor legate de comisioanele bancare pentru efectuarea operaiunilor n contul bugetului general consolidat. Apoi, Trezoreria Statului era necesar pentru a rspunde mai bine noilor cerine ale reformei n domeniul fiscal-bugetar, legate de crearea prghiilor i mijloacelor financiare specifice economiei de pia cu ajutorul crora statul s poat influena favorabil dezvoltarea economico-social a rii. nfiinarea Trezoreriei Finanelor Publice n ara noastr a devenit deci o necesitate obiectiv, determinat de aplicarea programului de reform i restructurare a economiei, n condiiile n care finanelor publice li s-a cerut s-i amplifice rolul i funciile referitor la administrarea, angajarea i utilizarea mai eficient a resurselor financiare ale sectorului public. Din analiza i experiena unor ri cu o economie de pia dezvoltat, rezult c acestea i-au organizat executarea bugetului sectorului public prin uniti care asigur gestionarea cheltuielilor bugetare n strns corelaie cu modul de administrare a veniturilor din impozite i taxe etc. Astfel, ri ca Italia, Frana i SUA i-au organizat trezorerii publice, la nivelul Ministerului Finanelor, cu organe teritoriale subordonate prin care se asigur operaiunile de ncasri i pli ale sectorului public, iar alte ri au organe speciale de ncasare i urmrire a veniturilor, iar plile le efectueaz prin anumite bnci comerciale agreate. Dar, indiferent de sistemul adoptat n toate aceste ri, se confirm pe deplin principiul potrivit cruia administrarea impozitelor i taxelor, pe de-o parte, i efectuarea cheltuielilor, pe de alt parte, trebuie s constituie un tot unitar, un atribut de baz al Guvernului, care se nfptuiete prin organe i instituii subordonate acestuia sau agreate i strict specializate. Prin nfiinarea trezoreriei, Ministerul Finanelor Publice dispune de instrumente specifice de analiz n toate etapele de elaborare, aprobare i execuie a bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetului local pentru asigurarea echilibrului financiar, monetar, valutar, pe ansamblu, i a gestionrii corespunztoare a datoriei publice interne i externe a statului. Prin acest sistem au fost create condiiile necesare ca organele abilitate ale statului s supravegheze n mai bune condiii constituirea resurselor financiare publice i utilizarea acestoria n scopul pentru care au fost alocate. 1.1.3. Premisele nfiinrii Trezoreriei Statului Premisele care au creat cadrul favorabil nfiinrii trezoreriei, n Romnia, au fost: 1. reorganizarea bncilor i consecinele acesteia asupra finanelor publice; 2. schimbarea concepiilor privind administrarea i utilizarea resurselor financiare publice; . 3. cerinele i posibilitile reale de asigurare a echilibrului finanelor publice, prin intervenii pornite n fazele de urmrire a execuiei bugetare; 4. autonomia bugetului asigurrilor sociale de stat, n contextul prevederilor Legii finanelor publice; 5. ntrirea autonomiei finanelor locale, la nivelul bugetelor acestora din subdiviziunile administraiei teritoriale, n cadrul judeelor, potrivit Legii administraiilor publice locale; 6. nfiinarea i funcionarea fondurilor speciale; 7. creterea i diversificarea veniturilor proprii ale instituiilor publice; 8. armonizarea tehnicilor de prelevare i utilizare a fondurilor financiare publice cu modalitile de administrare. Pn n anul 1990, execuia de cas a bugetului de stat se efectua prin Banca Naional a Romniei, care avea stabilite, prin lege, urmtoarele atribuii: ncasarea veniturilor bugetare i evidenierea acestora pe capitole, subcapitole, pltitori, efectuarea plilor de cas, pe capitole de cheltuieli, pe ministere i instituii subordonate; exercitarea controlului asupra eliberrii fondurilor de la bugetul de stat n numerar i n cont ctre
5

instituiile publice pentru acoperirea cheltuielilor aprobate, n limita creditelor bugetare deschise pe destinaii de Ministerul Finanelor Publice; pstrarea conturilor de disponibiliti ale bugetelor locale, ale instituiilor publice, ale agenilor economici; transmiterea informaiilor ctre Ministerul Finanelor Publice privind execuia bugetar. n reorganizarea sistemului financiar- bancar, cele mai importante momente sunt: crearea cadrului juridic pentru separarea activitii Bncii Naionale ca banc central cu un nalt grad de independen;Astfel, ncepnd din anul 1991, Banca Naional a Romniei a devenit instituia unic de emisiune monetar a statului, de stabilire a politicii monetare, de credit i valutar, de gestionare a rezervelor valutare oficiale i de supraveghere a activitii celorlalte bnci. nfiinarea Bncii Comerciale Romne, prin Legea nr. 31/16 nov. 1990 privind societile comerciale, care a preluat de la Banca Naional conturile de disponibiliti i de credite pe termen scurt ale agenilor economici, conturile de venituri i de cheltuieli ale bugetului de stat, ale bugetului asigurrilor sociale de stat, ale bugetelor locale, precum i conturile instituiilor publice; nfiinarea Trezoreriei Statului, n anul 1992, care, prin sistemul trezoreriilor locale, a preluat atribuiile execuiei de cas a bugetului public de la Banca Comercial, la care s-au adugat noi atribuii rezultate din reorganizarea finanelor publice. Argumentele favorabile nfiinrii Trezoreriei finanelor publice sunt: o desfurarea execuiei bugetare prin mai multe bnci creeaz dificulti n ceea ce privete controlul asupra operaiilor, complic fluxurile monetare i prelungete termenele de raportare a datelor de execuie, influennd negativ urmrirea execuiei i a echilibrului bugetar; o n contextul prezentat, de ample modificri i de cerina rezolvrii problemelor noi aprute, s-a elaborat cadrul legislativ pentru exercitarea de ctre Ministerul Finanelor Publice a atribuiilor ce-i revin n domeniul finanelor publice prin crearea unui sistem propriu pentru urmrirea execuiei bugetare, cu ajutorul cruia s coordoneze problemele politicii financiare de care rspunde; o n conformitate cu prevederile Hotrrii Guvernului nr. 78/19921, Ministerul Finanelor Publice a fost autorizat s nfiineze trezorerii n cadrul organelor financiare subordonate, i anume: direcii generale ale finanelor publice judeene i a Municipiului Bucureti, administraii financiare; o prin Legea nr. 82/1991 s-a prevzut organizarea contabilitii trezoreriei finanelor publice n cadrul Ministerul Finanelor Publice i a unitilor sale subordonate; o potrivit prevederilor din Legea bancar, trezoreriile, la nivel de jude, au conturi deschise la sucursalele judeene ale Bncii Naionale a Romniei (conturi curente), prin care se ncaseaz veniturile bugetare, se efectueaz cheltuielile dispuse de ctre titularii conturilor deschise la trezorerii. n ara noastr, ncepnd cu anul 1992, pe baza Hotrrii Guvernului nr. 78/1992, privind organizarea i funcionarea Trezoreriei finanelor publice i a Legii Contabilitii, nr. 82/1991 a fost organizat execuia operaiunilor privind finanele publice prin Trezoreria Statului. Aceasta a reprezentat una din coordonatele reformei sistemului financiar n Romnia. Prin trezoreria proprie, statul i mobilizeaz, direct sau indirect, disponibilitile de fonduri, asigurnd, totodat, exercitarea n bune condiii a atribuiilor Ministerului Finanelor Publice i ale unitilor sale teritoriale. De asemenea, prin intermediul Trezoreriei finanelor publice se asigur utilizarea eficient a resurselor statului de ctre instituiile publice, respectarea destinaiei fondurilor aprobate prin Legea bugetar, ntrirea rspunderii ordonatorilor de credite n gestionarea banilor publici, asigurarea finanrii obiectivelor i aciunilor publice, folosirea eficient a instrumentelor de analiz fundamental i de supraveghere a realizrii echilibrului financiar, monetar, valutar i a datoriei publice. Importana organizrii sistemului Trezoreriei finanelor publice n Romnia rezult din urmtoarele: 1. este considerat cel mai potrivit sistem de organizare a execuiei finanelor publice, protejndu-le de toate riscurile; 2. permite soluionarea unor importante probleme financiare, prin mijlocirea operaiilor specifice, i anume: gestionarea creditelor externe primite de ctre Guvern pentru sprijinirea programelor de reform; mobilizarea resurselor financiare din economie pentru acoperirea deficitului bugetar i pentru serviciul datoriei publice; finanarea obligaiilor statului asumate prin acorduri guvernamentale cu decontare n conturile de clearing, barter i cooperare economic, n vederea echilibrrii importurilor cu exporturile. 3. permite cunoaterea permanent a resurselor publice i previziunea nevoilor de mprumuturi pentru finanarea deficitului bugetar. n concluzie, nfiinarea Trezoreriei finanelor publice n Romnia a completat cadrul instituional prin
6
1

care

Hotrrea Guvernului nr. 78/15.02.1992 privind organizarea i funcionarea trezoreriei finanelor publice publicat n Monitorul Oficial nr. 30/28 februarie 1992, cu modificrile ulterioare

statul i-a creat posibilitatea de a-i stabili i aplica politica de venituri i cheltuieli, organizndu-i activitatea financiar att la nivel central, ct i n teritoriu. 1.2. Organizarea Trezoreriei Statului n Romnia Reglementrile legale pe baza crora s-a nfiinat Trezoreria sunt: Legea contabilitii nr. 82/24 decembrie 1991 i Hotrrea Guvernului nr. 78/15 februarie 1992. Conform prevederilor acestor acte normative, Ministerul Finanelor Publice a fost autorizat s organizeze contabilitatea Trezoreriei privind execuia de cas a bugetului de stat, a bugetelor locale, a bugetului asigurrilor sociale de stat; constituirea i utilizarea veniturilor proprii ale instituiilor publice, precum i a fondurilor cu destinaie special; gestiunea datoriei publice, precum i alte operaii financiare efectuate n contul instituiilor publice, agenilor economici. Ministerul Finanelor Publice reprezint organul de specialitate al administraiei publice centrale, n sub ordinea Guvernului, cu personalitate juridic, care aplic strategia i Programul de guvernare n domeniul finanelor publice2. Trezoreria Statului este organizat i funcioneaz ca direcie general n cadrul Ministerului Finanelor Publice (Unitatea de Management a Trezoreriei Statului3). Trezoreria Statului este sistemul unitar i integrat prin care statul asigur efectuarea operaiunilor de ncasri i pli privind fondurile publice, inclusiv cele privind datoria public, i a altor operaiuni ale statului, n condiii de siguran i n conformitate cu dispoziiile legale.4 Trezoreria Statului este conceput ca un sistem unitar att la nivel central, ct i la nivelul unitilor teritoriale ale Ministerului Finanelor Publice, n scopul realizrii operaiunilor financiare ale sectorului public, astfel: la nivel central: Direcia General a Trezoreriei Statului; la nivel judeean: Direcii judeeane ale Trezoreriei Statului n cadrul Direciilor generale ale finanelor publice judeene; la nivel local: Trezorerii municipale organizate ca direcii n cadrul Administraiilor Financiare municipale; Trezorerii oreneti ca servicii n cadrul Administraiilor Financiare oreneti; Trezorerii comunale organizate ca servicii n cadrul Administraiilor Financiare comunale Schema general de organizare a Trezoreriei Statului In Romnia este prezentat n figura urmtoare:

Articolul 1 din Hotrrea Guvernului nr. 1574/2003 privind organizarea i funcionarea Ministerului Finanelor Publice i a Ageniei Naionale de Administrare Fiscal publicat n Monitorul Oficial nr. 2/5 ianuarie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare; 3 Anexa 1 "Structura organizatoric a Ministerului Finanelor Publice" din Hotrrea Guvernului nr. 403/2004 ce modific art.7 alin. (2), art. 10 alin. (8); introduce pct. 61' i pct. 76-84 la art. 3 alin (1), art. 81; nlocuiete anexa nr. 1 din Hotrrea Guvernului nr. 1574/2003 privind organizarea i funcionarea Ministerului Finanelor Publice i a Ageniei Naionale de Administrare Fiscal (publicat n Monitorul Oficial nr. 2/5 ianuarie 2004), publicat n Monitorul Oficial nr. 275/30 martie 2004; 4 Punctul a al articolului 1 din Ordonana de urgen nr. 146/31.10.2002 privind formarea i utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului publicat n Monitorul Oficial Partea I, nr. 824/14 noiembrie 2002, cu modificrile ulterioare;
7

Figura nr.1. Organizarea teritorial a Trezoreriei Statului Sursa: Tatiana Moteanu

i colab. Buget i trezorerie public, Editura Universitar, Bucureti, 2004 p. 309; La nivel central, activitatea de trezorerie este organizat n cadrul Ministerului Finantelor Publice prin urmtoarele structuri : - Direcia General a Contabilitii Publice, n cadrul creia sunt organizate servicii i compartimente, care se ocup cu probleme legate de metodologie privind contabilitatea public, i n mod deosebit a contabilitii Trezoreriei Statului, alocarea i executarea bugetului Trezoreriei statului, elaborarea conturilor generale de execuie i verificarea bilanurilor contabile ale instituiilor publice etc.; - Unitatea de management a Trezoreriei Statului, n cadrul creia funcioneaz compartimente care au atribuii referitoare la prognoz, echilibrul trezoreriei, serviciul datoriei publice, produse de trezorerie, garanii interne, piaa primar a titlurilor de stat etc. (vezi figura nr. 2)

Figura nr. 2 Sistemul de organizare a Trezoreriei la nivel central Sursa: Pavel Belean, Gabriela Anghelache Trezoreria statului, Editura Economic, Bucureti, 2004, p. 45;

Unitatea de management a Trezoreriei Statului i Direcia General a Contabilitii Publice, ca organe centrale ale Trezoreriei Statului n Romnia, ndeplinesc un rol important n coordonarea ntregii activiti cu privire la constituirea i utilizarea fondurilor publice pe plan naional, referitor la: metodologia cu privire la funcionarea Trezoreriei Statului, mecanismul deschiderii creditelor bugetare, de ncasare a veniturilor i efectuare a cheltuielilor prin contul curent la Banca Naional a Romniei (TransFonD), organizarea contabilitii i funcionarea sistemului informaional; organizarea i coordonarea activitii de emisiune a certificatelor de trezorerie i a titlurilor de stat, n vederea finanrii deficitului bugetar i refinanrii datoriei publice; gestionarea contului curent general al Trezoreriei Statului prin efectuarea de prognoze pe termen scurt i mediu, precum i plasarea disponibilitilor aflate temporar n acest cont; efectuarea de pli din conturile de disponibiliti administrate de Ministerul Finanelor Publice, pe baza documentelor aprobate de ordonatorul de credite, cu ncadrarea n soldul disponibilitilor i respectarea destinaiei acestora; ntocmirea i executarea bugetului de venituri i cheltuieli al Trezoreriei Statului; ntocmirea contului general anual de execuie a bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat i a fondurilor speciale; contabilitatea operaiunilor de ncasri i pli derulate prin Trezoreria general; bilanul general al Trezoreriei Statului, precum i raportul asupra acestuia.

Trezoreria general, prin intermediul Direciei Generale a Contabilitii Publice i Unitatea de Management a Trezoreriei Statului, ndeplinete i alte atribuii legate de evidenierea operaiunilor externe n valut privind plata datoriei publice, a drepturilor de ncasat, reevaluarea activelor i pasivelor n valut i prezint conducerii Ministerului Finanelor Publice, n mod periodic, informri i propuneri privind stabilirea unor mecanisme i tehnici de lucru adecvate, care s duc la mbuntirea activitii trezoreriilor operative pe ansamblul sistemului. La nivel teritorial, trezoreriile sunt organizate astfel: Direciile trezorerie i contabilitate public judeene funcioneaz n cadrul Direciilor generale ale finanelor publice judeene. Aceste uniti nu au relaii directe cu ordonatorii de credite sau ali subieci din economie care efectueaz operaiuni de ncasri i pli prin trezorerii. Ele sunt menite, n primul rnd, s coordoneze activitatea unitilor operative ale trezoreriilor din subordine, s execute operaiunile de ncasri i pli prin contul curent al Trezoreriei Statului la Banca Naional a Romniei dispuse de acestea i, nu n ultimul rnd, s realizeze sistemul informaional cu Trezoreria general, din care motiv direciile judeene sunt mai degrab uniti de sintez i coordonare i mai puin uniti operative de lucru. Trezoreriile municipale, oreneti, comunale, ale sectoarelor municipiului Bucureti i Direcia Trezorerie i Contabilitate Public a Municipiului Bucureti, organizate n cadrul administraiilor finanelor publice judeene i al Direciei Generale a Finanelor Publice a Municipiului Bucureti, efectueaz, n mod practic, operaiunile propriu-zise de constituire i utilizare a resurselor financiare publice din cadrul sistemului bugetar din Romnia, operaiuni care se deruleaz prin contul curent deschis la Banca Naional a Romniei (TransFonD) i prin casieriile proprii ale trezoreriilor operative, care se balanseaz cu casieria Bncii Naionale a Romniei, n cazul insuficienei sau a surplusului de numerar. La nivel judeean, activitatea de trezorerie este organizata n cadrul Direciei Judeene a Trezoreriei statului din cadrul Direciei Generale a Finanelor Publice (vezi figura nr.3) Direcia judeean a Trezoreriei Statului are urmtoarele sarcini: realizeaz mecanismele privind administrarea finanelor publice n profil teritorial; asigur execuia de cas a bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetului Trezoreriei Statului, bugetele fondurilor speciale i veniturile proprii ale instituiilor publice, precum i efectuarea de operaiuni rezultate din lansarea titlurilor de stat ctre persoane fizice. Direciile judeene de trezorerie, n conformitate cu prevederile legale, exercit i alte atribuii referitoare la creditele bugetare deschise i repartizate, ntocmesc bugetul local centralizat, precum i analize i propuneri referitoare la asigurarea realizrii resurselor publice preconizate i ncadrrii plilor de cas n nivelul creditelor bugetare deschise i repartizate etc.

10

Figura nr. 3. Organizarea Trezoreriei Statului la nivel judeean Sursa: Tatiana Moteanu i colab. Buget i trezorerie public, Editura Universitar, Bucureti, 2004 p. 310; Administraiile Financiare teritoriale desfoar activiti operative pentru aplicarea politicii fiscale a statului la nivelul municipiilor, oraelor i comunelor. Direcia municipal a Trezoreriei Statului din cadrul Administraiei Financiare municipale are urmtoarele atribuii: conduce evidena veniturilor pe bugete componente i fonduri, precum i evidena analitic pe pltitori; analizeaz i verific documentele privind compensarea ntre unele impozite i taxe, aprobate i transmise de organele fiscale, i nregistreaz operaiunile respective n evidena sintetic i analitic; conduce evidena analitic a cheltuielilor pe categoriile bugetelor de stat, locale, asigurrilor sociale de stat, fondurilor speciale, precum i a veniturilor proprii ale instituiilor publice; conduce evidena analitic a conturilor de cheltuieli i disponibiliti, deschise pe ministere i instituii publice subordonate; asigur pstrarea i utilizarea a certificatelor de trezorerie, cu ajutorul evidenei specifice a documentelor cu regim special; conduce contabilitatea certificatelor de trezorerie i a celor transformate n certificate de depozit, vndute populaiei, a celor rscumprate pe emisiuni, termene, valori nominale, beneficiari i surse de acoperire; asigur contabilitatea sintetic i analitic privind execuia de cas a bugetului de stat, a bugetelor locale, a bugetului asigurrilor sociale de stat, veniturilor proprii ale instituiilor publice i a fondurilor cu destinaie special, prin nregistrarea n conturile sintetice i analitice;
11

 efectueaz operaiunile de ncasri i pli n numerar; asigur preluarea dosarelor juridice n vederea deschiderii conturilor de ncasri i pli ale agenilor economici. n structura organizatoric a Direciei municipale a Trezoreriei Statului sunt cuprinse urmtoarele servicii: Serviciul de ncasare i eviden a veniturilor; Serviciul de verificare i decontare a cheltuielilor instituiilor publice; Serviciul de vnzare i gestiune a titlurilor de stat i certificatelor de trezorerie; Serviciul de administrare i contabilitate a contului curent al trezoreriei; Serviciul de casierie tezaur; Serviciul de administrare a conturilor persoane fizice i juridice (ageni economici, medici de familie, etc). Trezoreriile municipale, oreneti, comunale, ale sectoarelor municipiului Bucureti i Direcia Trezorerie i Contabilitate Public a Municipiului Bucureti sunt unitile operative de lucru unde sunt deschise conturile de venituri i cheltuieli ale bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetului local i cele de disponibil pe numele ordonatorilor de credite prin intermediul crora se execut componentele ntregului sistem bugetar. La aceste uniti se prezint agenii economici, instituiile publice i persoanele fizice care i achit obligaiile ctre stat, aici au loc ntlnirile ntre toi actorii participani la constituirea i utilizarea fondurilor publice. Prin aceste uniti se deruleaz activitatea de baz cu consecine majore asupra formrii i utilizrii fondurilor bugetare, a celor speciale i extrabugetare din economie. n unitile operative municipale, oreneti, comunale, ale sectoarelor municipiului Bucureti i Direcia Trezorerie i Contabilitate. Public a Municipiului Bucureti se finalizeaz fluxurile financiare pornite dinspre bncile comerciale, unde agenii economici sau ceilali contribuabili i au deschise conturile, pentru achitarea obligaiilor acestora ctre buget. Tot prin aceste uniti, instituiile publice iniiaz plile pe care le au de efectuat ctre diveri subieci djn economie pentru aprovizionri de bunuri, prestri de servicii sau executri de lucrri, n vederea ndeplinirii sarcinilor i atribuiilor pe care le au potrivit legii. Dintre unitile operative ale Trezoreriei Statului, centrul de greutate l au trezoreria operativ municipal-reedin de jude, a sectoarelor municipiului Bucureti i Direcia Trezorerie i Contabilitate Public a Municipiului Bucureti, care prin compartimentele lor de specialitate desfoar o activitate determinant privind constituirea i utilizarea fondurilor publice ale rii. Comparativ cu trezoreriile operative municipale reedin de jude i Direcia Trezorerie i Contabilitate Public a Municipiului Bucureti, trezoreriile municipale nereedin de jude, oreneti, comunale i ale sectoarelor municipiului Bucureti au atribuii mai restrnse pe linia executrii bugetului asigurrilor sociale de stat i chiar a bugetelor fondurilor cu destinaie special, referitor la ncasarea contribuiilor provenite de la agenii economici, instituiile publice i ali contribuabili, precum i al plilor de cas care se efectueaz prin aceste bugete. Potrivit reglementrilor n domeniu, ncasrile bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetului fondurilor speciale sunt transferate periodic trezoreriei municipale-reedin de jude i Direciei Trezorerie i Contabilitate Public a Municipiului Bucureti pentru a se crea posibilitatea unitilor beneficiare din cadrul Ministerului Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei i altor instituii centrale beneficiare de a-i organiza sistemul informaional de o asemenea manier, nct s le permit acestora constituirea unui tablou de bord corespunztor factorilor de decizie din aceste sectoare pentru executarea bugetului n bune condiii. La nivelul oraelor, respectiv comunelor, Serviciile de trezorerie, din cadrul Administraiilor Financiare oreneti i comunale, asigur: ncasarea i evidena veniturilor bugetare i a veniturilor proprii ale instituiilor publice; verificarea i decontarea cheltuielilor instituiilor publice; vnzarea i gestiunea titlurilor de stat i certificatelor de trezorerie; administrarea i contabilitatea contului curent al trezoreriei; administrarea conturilor persoanelor fizice i juridice (ageni economici, medici de familie etc.) administrarea operaiunilor de ncasri i pli prin casieriile proprii. Bibliografie selectiv: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Pavel Belean, Gabriela Anghelache Trezoreria statului, Editura Economic, Bucureti, 2004; Tatiana Moteanu i colab. Buget i trezorerie public, Editura Universitar, Bucureti, 2004; Tatiana Moteanu i colab. Finane-Buget. Sinteze teoretice i aplicaii practice, Editura Economic, Bucureti, 2001; Gabriel tefura Procesul bugetar n Romnia, Editura Tipo Moldova, Iai, 2004; Gheorghe Filip Finane publice, Editura junimea, iai, 2002; Gheorghe Manolescu Buget abordare economic i financiar, Editura economic, 1997; Henry Sempe Budget et Tresor, Editions Cujas, 1988, Paris; ORDONAN DE URGEN nr. 146 din 31 octombrie 2002 privind formarea i utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului, publicat n Monitorul Oficial, Partea I nr. 824 din 14 noiembrie 2002;

12

2. Funciile Trezoreriei Statului Funciile Trezoreriei au evoluat de-a lungul timpului, n concordan cu concepiile care au stat la baza finanelor publice i n deplin acord cu sfera operaiunilor pe care aceast instituie le-a realizat de-a lungul timpului Astfel, nc de la nceputurile existenei sale, Trezoreria apare ca o casierie, dar i ca o banc unde sunt concentrate resursele financiare publice pentru a putea fi utilizate de ctre autoriti, care, n anumite limite i condiii se puteau mprumuta de la Trezorerie. Epoca liberalismului economic, n care a predominat concepia clasic asupra finanelor publice, a cristalizat pe deplin funciile clasice ale Trezoreriei, respectiv funcia de casier public i funcia de banc a statului. Epoca modern, caracterizat prin apariia unor dezechilibre economice majore, a reconsiderat rolul financiar atribuit statului, i, n consecin, funciile atribuite Trezoreriei, care n acest context, a cpatat valene noi. 2.1. Funciile clasice ale Trezoreriei Statului Trezoreria prezint dou funcii clasice, respectiv: funcia de casier al statului i cea de banc a statului. Prin funcia de casier public, Trezoreria efectueaz: toate operaiunile de ncasri i pli privind fondurile publice, n numerar sau prin decontri n cont; controlul asupra cheltuielilor la eliberarea fondurilor de la buget i asigurarea informaiei necesare privind execuia de cas a bugetului n vederea ntocmirii conturilor de execuie a bugetului i a elaborrii rapoartelor periodice asupra acestora; gestiunea poziiei de cas, zilnice, a bugetului; asigurarea lichiditilor necesare prin cunoaterea fluxurilor de ncasri i pli, elaborarea de prognoze cu privire la cerinele de plat, la sincronizarea plilor i ncasrilor, inclusiv a acelora privind finanarea deficitului i serviciul datoriei publice. nsrcinat cu execuia efectiv a operaiunilor de ncasri i pli prevzute prin legea anual a finanelor, Trezoreria este casierul statului. Micrile de fonduri, n cadrul Trezoreriei, rezult din operaiunile permanente, viznd, pe de o parte, resursele permanente ale statului, n cadrul crora impozitele ocup un rol esenial, iar pe de alt parte, cheltuielile permanente, care cuprind cheltuielile ordinare, cheltuielile de capital, transferurile etc. Permanena acestor operaiuni (repetitivitatea acestora) poate fi neleas numai pornind de la funciile permanente ale statului, justificnd caracterul lor precis, riguros i restrictiv. Operaiunile de cas ale Trezoreriei Statului sunt clasificate avnd n vedere trei criterii: criteriul juridic: operaiuni privind bugetul de stat, operaiuni privind bugetul asigurrilor sociale de stat; operaiuni privind bugetele locale; operaiuni privind bugetele instituiilor publice; operaiuni privind bugetele fondurilor speciale; operaiuni privind disponibilitile agenilor economici titulari de conturi deschise la trezorerii; caracterul financiar: operaiuni cu caracter definitiv (ncasri i pli bugetare), operaiuni cu caracter temporar (ce reclam o rambursare ulterioar a fondurilor); caracterul economic: cheltuieli ordinare (de funcionare); cheltuieli de capital.
13

Funcia de casier a trezoreriei implic dou aspecte principale: execuia de cas a operaiilor de ncasri i pli efectuate de stat; asigurarea disponibilitilor pentru a face fa angajamentelor statului. 1. Execuia de cas a operaiilor de ncasri i pli efectuate de stat. Obiectul execuiei l reprezint operaiile autoritilor publice (centrale i locale) i ale corespondenilor si (instituii publice, ageni economici). Trezoreria efectueaz, ca i casier al statului, un numr mare de ncasri i pli. Acestea sunt operaii prevzute n Legea bugetar anual. ns, Trezoreria este, totodat, i casierul corespondenilor si, care, n baza reglementrii generale a contabilitii publice, depun, cu titlu obligatoriu sau facultativ, fondurile la Trezorerie sau sunt autorizai s efectueze operaii de ncasri i pli prin intermediul conturilor trezoreriei. Acetia au conturi deschise la trezorerie, pentru care Ministerul Finanelor Publice fixeaz condiiile de funcionare i regimul dobnzilor. Trezoreria este, astfel, casierul administraiilor autonome care ntocmesc bugete anexe sau au personalitate juridic distinct de cea a statului, cum sunt instituiile publice. n calitate de casier al statului, Trezoreria are ca sarcin emisiunea titlurilor de mprumut public i gestionarea datoriei publice; n acest scop, poate beneficia de concursul bncilor care folosesc ghieele lor pentru plasarea mprumuturilor. Pentru mprumuturile pe termen scurt, trezoreria are un rol important n emisiunea titlurilor de stat, destinate onorrii obligaiilor exigibile, precum i vegherii la existena disponibilitilor bneti. , 2. Asigurarea disponibilitilor pentru a face fa angajamentelor statului. De fapt, sarcina fundamental a trezoreriei este aceea de a veghea dac, n fiecare moment, exist fonduri disponibile pentru a face fa cheltuielilor statului i ale corespondenilor si. Procurarea de bani, n casieria public, este prima dintre operaiile trezoreriei. Aceasta este legat de micarea fondurilor n timp, determinat de termenele la care devin exigibile ncasrile i plile, ntruct ncasrile i plile fac obiectul fluctuaiilor n cursul anului. Pentru cheltuielile ordinare ale bugetului public exist o anumit regularitate n nivelul lor lunar, cu excepia lunii decembrie, cnd serviciile publice utilizeaz cea mai mare parte a creditelor lor nc neconsumate nainte de nchiderea exerciiului, pentru a nu risca ca acestea s fie anulate n virtutea principiului anualitii. Pentru veniturile bugetare, regularitatea este mai puin realizabil, deoarece depinde de ritmicitatea vieii economice, mai ales n cazul impozitelor directe. Totui, i n acest caz se poate vorbi de o oarecare stabilitate a ncasrilor, mai ales in ceea ce privete impozitele i taxele locale, dar i ncasrile din impozite indirecte (luna decembrie). Aceste micri ale veniturilor i cheltuielilor se combin cu alte micri de fonduri excepionale (emisiunea de mprumuturi, rambursarea mprumuturilor contractate de pe piee interne, pli de comisioane) i cu micrile datorate operaiilor corespondenilor. Prin analiza acestor micri excepionale se poate determina un trend n fluctuaia lichiditilor Trezoreriei i succesiunea perioadelor de creteri (lichiditi abundente) i scderi (lips de lichiditi). Asemenea perioade pot fi identificate pe perioade mai lungi sau mai scurte ale unui an: semestre, trimestre, luni i chiar decade ale lunilor. Pentru echilibrarea Trezoreriei se poate apela la trei categorii de resurse: 1. fondurile corespondenilor; 2. certificatele de trezorerie; 3. credite (avansuri) primite de la banca central (nu se mai practic n prezent)
14

Funcia Trezoreriei de banc a statului are dou forme : Trezoreria acioneaz ca o banc de depozit, banc de afaceri care mobilizeaz i furnizeaz capitaluri diferitelor entiti, inclusiv anumitor ntreprinderi, att n scopul acoperirii nevoilor curente, ct i n scopul asigurrii dezvoltrii acestora; Trezoreria acioneaz ca o banc de emisiun (indirect) i n acest fel intervine n domeniul circulaiei monetare. n calitate de banc, Trezoreria asigur urmtoarele servicii: este banca la care instituiile publice, precum i agenii economici i au deschise conturi de disponibiliti prin care se efectueaz operaiuni de ncasri i pli, realiznd, astfel, gestionarea disponibilitilor bneti ale sectorului public i integrarea acestora n politica de lichiditi; gestioneaz datoria public, respectiv, operaiunile de contractare i rambursare a mprumuturilor de ctre Guvern pentru finanarea deficitului bugetar i refinanarea datoriei publice; efectueaz i operaiunile n care statul apare n calitate de garant sau de coparticipant la acordarea de mprumuturi ageniilor guvernamentale, care la rndul lor pot acorda mprumuturi. 2.2. Funciile moderne ale Trezoreriei Statului

Fa de funciile tradiionale ale Trezoreriei, casierie i banc, trezoreria se afl n strns legtur cu piaa financiar i, mai ales, cu piaa monetar. Pe msur ce statul a evoluat, a fost posibil exercitarea unor anumite influene asupra acestor piee. Astfel, ea joac un rol de prim-plan n exercitarea unei dintre funciile eseniale ale finanelor publice moderne: meninerea echilibrului finaciar, ca parte a echilibrului economic. Rezultat al unei evoluii complexe i adesea contradictorii, funciile actuale ale Trezoreriei nu sunt uor de delimitat. Totui, se pot regrupa ntr-o abordare generic, cinci funcii principale: a) Administrator al fondurilor publice Aceast funcie presupune ca toate resursele financiare publice s fie colectate, centralizate i utilizate prin intermediul acestei instituii financiare, sub o supraveghere i un control strict. De asemenea, funcia presupune ca, n mod permanent i n orice perioad a anului, raportul dintre colectarea fondurilor, pe de-o parte, i utilizarea acestora sub forma plilor de cas, pe de alt parte, s fie supraunitar sau n cel mai ru caz egal. In situaia n care gradul de colectare a fondurilor publice nu satisface plile, iar acestea sunt presante, trezoreria este obligat, invariabil, s contracteze mprumuturi publice fr a mai avea rgazul necesar, n multe situaii, de a alege varianta convenabil din punctul de vedere al costului" acestei operaiuni (dobnda). Meninerea unui raport corespunztor n favoarea colectrii fondurilor publice este o problem realmente dificil n perioada construciei unui buget cu deficit, motiv pentru care Trezoreria public este obligat, aproape permanent, s mprumute fonduri pe termen scurt de pe piaa monetar i pe termen mediu i lung de pe cea financiar. Cu alte cuvinte, ndeplinirea acestei funcii oblig Trezoreria public ca, pe ansamblul circuitului, ieirile de fonduri pentru fiecare aciune n parte s fie acoperite, echilibrate n orice moment cu intrrile de fonduri, indiferent de proveniena lor: ncasri din impozite i taxe, credite bancare (Banca Central), disponibilitile corespondenilor si, mprumuturi publice interne sau externe. In acest sens, Trezoreria public trebuie s in permanent pasul", din punctul de vedere al constituirii fondurilor, cu ritmul de efectuare a plilor care au o regularitate mai mare dect cea a ncasrilor, motiv pentru care
15

aceasta trebuie s fie pregtit n orice moment pentru a alege varianta optim privind preul" mprumutului. De aceea, numai rareori, Trezoreria este i creditor pe termen scurt, atunci cnd aceasta are un excedent temporar de lichiditi. Totodat, aceast funcie presupune existena unei distincii ntre echilibrul bugetar i echilibrul trezoreriei. Trezoreria trebuie s asigure sudura ntre secvenele fluxurilor bugetare, pe parcursul anului bugetar, solicitnd mprumutul n numele statului. In asemenea situaii, funcia de administrator se prelungete cu aceea de casier, de care se leag sarcinile contabilitii i ale controlului banilor publici. Apelul la mprumuturi oblig trezoreria s duc, n numele statului, o politic activ a ndatorrii, prin intervenia sa pe piaa titlurilor de stat, pentru a obine profit de pe urma reducerii sau a extinderii costurilor datoriei. Funcia de administrator al fondurilor publice presupune, n acelai timp, i pe cea de casier, cu prilejul ncasrii efective a resurselor (veniturilor), efecturii plilor (cheltuielilor) i gestionrii disponibilitilor de fonduri publice, totul sub un strict control financiar ct mai riguros. b) Mijloc de intervenie a statului n economie Aceast funcie i-o exercit mai ales n sectoarele i zonele n care statul are interese de ordin financiar, economic sau social. Instrumentele de intervenie sunt diverse i nuanate de la o ar la alta, mai ample n unele ri i mai reduse n altele, cu momente i perioade de expansiune sau de restrngere, dup cum interesele publice o cer. Amplitudinea interveniei statului n economie trebuie ns ordonat de-o asemenea manier, nct aceasta s nu perturbe caracterul concurenial al pieelor. Mijloacele de intervenie ale Trezoreriei publice n economie, aa cum s-au manifestat ele i n alte ri, in de domeniul politicilor fiscal-bugetare, att n sfera resurselor financiare publice, ct i n sfera cheltuielilor publice. Metodele folosite de Trezoreria public pentru intervenie n economie sunt dintre cele mai diverse, i anume: autorizaii eliberate pentru diverse activiti i entiti, de interes naional, care duc la finanri privilegiate (Frana); subvenionarea total sau parial a unor activiti (Frana pentru dezvoltarea regional i a teritoriului); acordarea de bonificaii la dobnd; acordarea de garanii pentru anumite mprumuturi contractate de la bnci; acordarea de avansuri financiare, de cele mai multe ori nerambursabile, n special n domeniul cercetrii sau pentru produse prioritare (Frana); accesul privilegiat al unor organisme financiare pentru refinanare la Banca Central, n condiii mai avantajoase dect cele de pe piaa de capital. c)Intermediar financiar i distribuitor de capitaluri Jucnd rolul unei bnci, al unei bnci de-un fel deosebit, Trezoreria public contracteaz de multe ori mprumuturi nu numai pentru a-i acoperi golurile temporare de cas sau a finana deficitul bugetului public, ci i pentru a acorda, la rndul su, mprumuturi. Prin acest demers, Trezoreria public determin fluxuri financiare n economie, mai ales n sectoarele unde statul are interese directe. Din acest punct de vedere, Trezoreria public, mprumutnd de la anumii subieci financiari, folosind disponibilitile corespondenilor si sau chiar ale bugetului public pentru a acorda mprumuturi altora, pe termen scurt (de obicei) sau lung, mai ales n domeniile i sectoarele de interes ale economiei, ea se manifest ca un veritabil intermediar financiar, precum sistemul bancar sau instituiile financiare specializate. n acest context, trebuie reinut c trezoreria, n tabloul operaiunilor financiare din
16

contabilitatea naional, este numele sub care figureaz Statul, considerat n activitile sale monetare sau financiare. d)Reprezentant al funciei de putere public (mandatar al puterii publice) n aceast calitate, Trezoreria public este acionarul i gestionarul participaiilor statului n activiti i diverse sectoare ale economiei (industrial, financiar, comercial). De asemenea, Trezoreria public poate supraveghea anumite instituii financiare crora le solicit sau acord mprumuturi prin mijloace i tehnici specifice acestor genuri de operaiuni. Deci rolul de reprezentant al puterii publice a Trezoreriei publice deriv i din funcia precedent de intermediar financiar i distribuitor de capitaluri, funcie care a devenit extrem de important n ultima perioad de timp, n majoritatea rilor lumii. Totodata, ndeplinind aceast funcie, Trezoreria poate fi asociat la conducerea instituiilor financiare i economice internaionale, ca Fondul Monetar Internaional, Banca Mondial .a. e)Garant al marilor echilibre" Aceast funcie a trezoreriei reprezint, ntr-un anumit sens, sinteza sau corolarul celorlalte prezentate pn aici. Marile echilibre sunt expresia unui raport de egalitate permanent care trebuie s existe ntre nevoile publice aprobate de Parlament, pe de-o parte, i capacitatea statului de a le acoperi cu resurse financiare, pe de alt parte. n exercitarea acestei funcii majore, Trezoreria public este confruntat permanent cu: diferenele n timp ntre periodicitatea plilor (ieirilor de fonduri) i cea a ncasrilor din impozite i taxe care trebuie mereu ajustate prin resurse suplimentare pe perioade scurte de timp; finanarea deficitului bugetar care acoper perioada ntregului exerciiu financiar cu resurse care trebuie mobilizate pe o perioad mai lung de timp, ntruct aceasta i pune amprenta pe ntregul exerciiu bugetar; plata datoriei externe i interne este o alt cauz a necesarului de resurse peste cele prevzute n bugetul de stat, iar scadena celei externe ridic probleme speciale atunci cnd Banca Central nu dispune de rezerve valutare suficiente; acordarea de mprumuturi pe piaa de capital pentru finanarea investiiilor, a sectoarelor economiei care prezint interes pentru stat; alturi de Banca Central, Trezoreria public este chemat s duc aciuni menite s susin moneda naional, prin intervenia ei pe piaa valutar sau ajustarea plilor externe de-o asemenea manier, nct Banca Central s nu fie forat de a procura valuta necesar pentru plile externe, n condiii nefavorabile. n consecin, prin traducerea n fapt a prerogativelor acestei funcii, se asigur echilibrul Trezoreriei publice", din punctul de vedere al resurselor financiare i, implicit, influeneaz favorabil piaa de capital, circuitele monetare, echilibrul pieei valutare i al plilor externe. Ca expresie a acestei funcii, trezoreria public poate fi considerat un serviciu al statului care asigur marile echilibre monetare i financiare ale statului, att prin operaiile de casierie, bancare i de contabilitate public, precum i prin activitatea de tutel, de finanare i de impulsionare n domeniul economic i financiar.

17

Din figura nr. 4 rezult, n sintez, funciile Trezoreriilor publice din Frana i SUA, din care rezult c: Trezoreria Federal a SUA are atribuii mai restrnse dect Trezoreria Francez n privina interveniei statului n economie (mprumuturi, avansuri pe termen scurt acordate sectorului privat i gestionarea depozitelor monetare ale sectorului public), dar are funcii suplimentare, cum sunt cele privind gestionarea stocului de aur, emiterea de bancnote sau dreptul de a-i deschide conturi multiple la bncile comerciale.

1. Centralizeaza incasarile si cheltuielile publice 2. Emite moneda divizionara 3. Emite titluri pe termen lung 4. Emite titluri pe termen scurt 5. Gestionar al depozitelor monetare (sectorul public) 6. Gestionar al depozitelor monetare (sectorul public) 7. Imprumutant pe termen lung 8. Ofera avansuri pe termen scurt sectorului public 9. Ofera avansuri pe termen scurt sectorului privat 10. Detinator al unui cont unic la Banca Centrala 11. Detinator de conturi multiple In bancile comerciale 12. Centralizeaza fondurile conturilor curente 13. Gestionar al conturilor de operatiuni al unei zone 14. Beneficiar al unei linii de credit gratuit la Banca 15. Gestionar al stocului de aur 16. Fabricant de bancnote - ce nu este o operatie monetara 17. Captator al marii parti a fondurilor potale

* fonduri particulare * comunitati locale * marginal astazi * * obligatiuni * * * * *

Franta * * * *

SUA * * * * * * * -

Fig. nr. 4. Funciile Trezoreriei publice n Statele Unite ale Americii i n Frana Sursa: Sursa: Pavel Belean, Gabriela Anghelache Trezoreria statului, Editura Economic, Bucureti, 2004.

18

3. Funcionarea Trezoreriei Statului 3.1. Principiile funcionrii Trezoreriei Statului Principiile care stau la baza funcionrii Trezoreriei Statului pot fi sintetizate plecnd de la funciile acestei instituii n gestiunea financiar la nivel macroeconomic i innd cont de faptul c Trezoreria, dei funcioneaz asemntor unei bnci comerciale, nu i propune obinerea de profit, scopul su fundamental fiind efectuarea operaiunilor de ncasri i pli privind fondurile publice, inclusiv cele privind datoria public, i a altor operaiuni ale statului, n condiii de siguran i n conformitate cu dispoziiile legale n vigoare. n acest context, principiile funcionrii Trezoreriei Statului pot fi formulate astfel:

realitatea informaiei. Pn la organizarea Trezoreriei, informaia cu privire la structura

veniturilor publice era deformat din cauza greelilor de nregistrare a ncasrilor pe subdiviziunile clasificatiei bugetare, ca urmare a controlului insuficient asupra documentului prin care se efectua vrsmntul ctre buget. De asemenea, n cazul plilor de cas, neajunsul consta n aceea c, datorit inexistenei controlului, se efectuau pli de cas ce nu concordau cu subdiviziunile clasificaiei bugetare pentru care erau aprobate creditele bugetare; practic, se efectuau, n multe situaii, deturnri importante de fonduri;

realizarea actului de control, respectiv un control fiscal, din punctul de vedere al ncadrrii

corecte a veniturilor bugetare pe subdiviziunile clasificaiei bugetare i al altor criterii urmrite, i un control preventiv asupra tuturor documentelor de pli, cu sau fr numerar, privind execuia componentelor bugetului general consolidat;

universalitatea. Se refer la faptul c activitatea de trezorerie trebuie s se extind la nivel

naional. In acelai sens, referindu-se la universalitate, n plan teritorial, trezoreria, prin organele sale operative, nfptuiete execuia bugetar att la nivel judeean, ct i local;

unicitatea presupune ca toate bugetele s se execute numai prin Trezorerie; instituiile

publice au obligaia de a-i pstra disponibilitile numai n conturi deschise aici, fiind exclus posibilitatea de a avea conturi i la bncile comerciale. Excepie fac numai disponibilitile virate pentru procurarea valutei, pstrarea acesteia, inclusiv a ncasrilor n aceast moned provenite din activitatea
19

proprie, donaii sau sponsorizri. Unicitatea se refer la metodologia de lucru i la mecanismele implementate, la documentele care circul prin Trezorerie, la obiectivele de control, la tehnica de prelucrare a datelor i de elaborare a situaiilor de sintez, ceea ce faciliteaz funcionarea unitar a sistemului informaional instituit;

operativitatea informaiei. Asigurarea operativitii informaiilor cu privire la execuia

componentelor bugetului general consolidat, n plan judeean, ct i naional, se realizeaz prin sistemul informaional propriu;

corelaia total a veniturilor i cheltuielilor cu bugetul din care acestea fac parte. Impune

ca veniturile ncasate s fie vrsate n ntregime bugetului din care fac parte, iar cheltuielile, de asemenea, n totalitatea lor s fie suportate din bugetul unde au fost prevzute, regula general fiind aceea c o cheltuial nu poate fi finanat dect dintr-un singur buget. De asemenea, ordonatorii de credite s nu efectueze pli direct din ncasri, pentru a nu elimina posibilitatea controlului fiscal asupra colectrii veniturilor i celui preventiv asupra efecturii cheltuielilor, prin obligativitatea nregistrrii n totalitate a ncasrilor i plilor. Acest principiu nu funcionez corespunztor i n cazul bugetelor fondurilor speciale i veniturile proprii ale instituiilor publice, putndu-se efectua cheltuieli numai dup ce s-au constituit, n prealabil, fondurile necesare;

echilibrarea fluxurilor Trezoreriei. Obligativitatea Trezoreriei publice de a-i echilibra

intrrile de fluxuri financiare cu ieirile reprezint regula de fier care nu poate fi nclcat sub nici o form, ntruct aceast instituie nu poate funciona cu cont descoperit. Fluxurile financiare de intrri trebuie s acopere n ntregime, n orice moment al exerciiului financiar, plile. Dac nu se colecteaz suficiente resurse proprii din impozite i taxe pentru acoperirea plilor, se apeleaz la ntregirea acestora prin mprumuturi;

legalitatea presupune ca ncasarea veniturilor, dar mai ales efectuarea cheltuielilor din buget

sa se fac numai cu respectarea dispoziiilor legale, unitile trezoreriei neelibernd sumele dect dac au fost respectate toate procedurile privind angajarea, lichidarea i ordonanarea sumelor. Cheltuielile bugetare au destinatie precis i limitat i sunt determinate de autorizrile coninute n legi specifice si n legile bugetare anuale. De asemenea, nici o cheltuial nu poate fi nscris n bugetele publice si nici angajat i efectuat din aceste bugete, dac nu exist baza legal pentru respectiva cheltuial.

20

3.2. Activitile desfurate de Trezoreria Statului ntr-o exprimare sintetic, generalizant, activitatea Trezoreriei Statului consta n administrarea ct mai eficient a fondurilor financiare publice. Conform legislaiei n vigoare1, fondurile financiare publice ce formeaz sistemul bugetar al Romniei sunt constituite din: a) bugetului de stat; b) bugetului asigurarilor sociale de stat; c) bugetele locale ale comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti, judeelor i Municipiului Bucureti; d) bugetelor fondurilor speciale; e) bugetului trezoreriei statului; f) bugetelor institutiilor publice autonome;
g)

bugetelor institutiilor publice finantate integral sau partial din bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale, dupa caz;

h) bugetelor institutiilor publice finantate integral din venituri proprii; i) bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat si ale caror rambursare, dobnzi si alte costuri se asigura din fonduri publice; j) bugetului fondurilor externe nerambursabile. De asemenea, cerinele i regulile execuiei bugetare face ca Trezoreria Statului s administreze i fonduri ale altor entiti dect cele publice, aa numitele fonduri ale corespondenilor Trezoreriei: ageni economic, persoane fizice, etc., precum i resursele financiare atrase pe calea mprumuturilor de stat interne, externe, pentru refinanarea i finanarea datoriei publice i a deficitului bugetar. n literatura de specialitate2, apare tot mai des sintagma resurse de trezorerie care apar in contextul efecturii de ctre trezoreria statului a operaiunilor de ncasri i pli n conturile deschise la aceasta instituie. Astfel de resurse presupun att redistribuirea de disponibiliti acumulate n astfel de conturi, ct i angajarea temporar a unor mprumuturi pe termen scurt la Banca de Emisiune, respectiv prin vnzarea de nscrisuri sau titluri de stat (certificate de depozit, bonuri de tezaur, etc.) n scopul echilibrrii curente a operaiunilor de trezorerie public.3. Astfel apare o
1

Lege nr. 500 din 11 iulie 2002 privind finantele publice, publicat n Monitorul Oficial, Partea I nr. 597 din 13 august 2002; Ordonanta de urgenta nr. 45 din 5 iunie 2003 privind finanele publice locale, publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 431 din 19 iunie 2003; 2 Gheorghe Filip Finane publice, Editura junimea, Iai, 2002, p. 172; 3 idem, p. 172; 21

diferen ntre noiunea de resurse ale bugetului general consolidat i cea de resurse de trezorerie, care de cele mai multe ori este esenial n nelegerea mecanismului de funcionare a Trezoreriei Statului. n mod concret, activitile Trezoreriei Statului sunt difereniate n raport cu nivelul organizatoric la care acestea se deruleaz, unitile centrale avnd mai mult atribuii de sintez, de ndrumare metodologic, iar cele locale atribuii de ordin operativ. Funcionarea Direciei Generale a Trezoreriei Statului din cadrul Ministerului Finanelor Publice vizeaz desfurarea urmtoarelor activiti: elaborarea instruciunilor privind organizarea i funcionarea Trezoreriilor teritoriale, precum i a celor de ndrumare a activitii lor; asigurarea evidenei contabile privind tranzaciile derulate din fondurile statului; deschiderea creditelor bugetare pentru principalii ordonatori de credite; efectuarea operaiunilor de decontare ntre trezoreriile judeene; administrarea fondurilor speciale; administrarea transferurilor de lichiditi legate de cooperrile economice, barter i clearing; efectuarea de plasamente; contractarea, gestionarea i evidena mprumuturilor pentru finanarea deficitului bugetar;

asigurarea echilibrului dintre resursele contului curent general al trezoreriei statului i necesitile de finanare prin utilizarea echivalentului n lei al unor sume vndute la rezerva valutara a statului, din conturile de disponibiliti n valut; atragerea de depozite pe termen scurt de la bnci sau alte instituii financiare, cu dobnzi stabilite n condiiile cererii i ofertei pieei financiare;

emisiunea de certificate de trezorerie; operaiuni repo; gestionarea datoriei publice;

elaborarea lucrrilor de execuie bugetar i a contului trezoreriei n structurile i la termenele stabilite; elaborarea raportului public i a conturilor anuale de execuie. Direciile judeene i a municipiului Bucureti ale Trezoreriei Statului, ca organe de

specialitate, exercit, n mod curent, controlul asupra eliberrii sumelor n numerar sau prin virare din contul instituiilor publice; verific existena bugetelor de venituri i cheltuieli aprobate n condiiile legii, respectarea limitelor creditelor bugetare deschise i repartizate, precum i a destinaiei acestora. Funcionarea acestor direcii se refer la:
22

organizarea i coordonarea activitii unitilor de trezorerie, inclusiv luarea de msuri pentru mbuntirea activitii; organizarea execuiei pe bugete, fonduri speciale i venituri proprii, pe baza conturilor deschise potrivit normelor metodologice; administrarea conturilor curente ale trezoreriilor judeene i a municipiului Bucureti deschise la sucursele judeene ale Bncii Naionale a Romniei, prin intermediul crora se asigur efectuarea operaiilor de decontare ntre trezoreriile locale (inclusiv ale sectoarelor municipiului Bucureti) i bncile comerciale corespondente;

gestionarea conturilor corespondente ale trezoreriilor din subordine; elaborarea bilanului trezoreriei i a altor lucrri de sintez privind execuia bugetar, conturile de trezorerie, etc, pe care le raporteaz operativ i periodic Ministerului Finanelor Publice; asigurarea centralizrii operaiunilor derulate prin conturile bugetare, conturile instituiilor publice i ale agenilor economici; organizarea la toate trezoreriile din jude a activitii de lansare a emisiunilor de certificate de trezorerie, asigurnd funcionarea casieriilor, instruirea pesonalului; asigurarea funcionrii n bune condiii a sistemului informaional la nivelul fiecrei trezorerii, pe baza cruia are loc execuia bugetar; colaborarea cu direciile de specialitate din cadrul Direciei generale, pe baza programelor stabilite n acest scop pentru furnizarea datelor privind ncasarea veniturilor bugetare att pe subdiviziunile clasificaiei bugetare, ct i pe persoanele juridice; dispunerea msurilor pentru asigurarea ncheierii exerciiului financiar n activitatea de trezorerie a statului la nivelul judeului; analizarea activitii trezoreriilor operative din subordine i elaborarea raportului de analiz; coordonarea i organizarea activitii compartimentelor casierie-tezaur n ceea ce privete asigurarea numerarului necesar efecturii plilor, redistribuirea soldului de cas i stabilirea plafoanelor de cas;

verificarea activitii trezoreriilor locale din subordine; analizarea periodic a activitii fiecrei trezorerii. Principalele rapoarte se transmit lunar Direciei Generale a Trezoreriei Statului; examinarea funcionrii sistemului informaional, a bazei tehnice de dotare i propunerea Direciei Generale a Trezoreriei Statului de msuri pentru eliminarea neajunsurilor rezultate; ncheierea de convenii cu Casa de Economii i Consemnaiuni pentru ncasarea de venituri
23

bugetare, precum i cu bncile comerciale, dup caz. La nivelul municipiilor, oraelor, sectoarelor municipiului Bucureti i comunelor funcioneaz Trezoreriile operative organizate ca servicii ce sunt n subordinea Direciilor judeene ale Trezoreriei Statului. Prin aceste uniti teritoriale se deruleaz operaiuni privind:

bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, fondurile speciale, prin conturile de venituri, cheltuieli, respectiv de disponibiliti; instituiile publice, prin conturile de disponibiliti ale acestora; regiile autonome, societile sau companiile naionale, prin conturile deschise la trezorerii; agenii economici, prin conturile de disponibiliti ale acestora; certificatele de trezorerie i/sau depozit (plasare prin subscripie public, rscumprare la scaden, transformare certificate de trezorerie n certificate de depozit). Instituiile publice, indiferent de sistemul de finanare i de subordonare, sunt obligate s aib

conturi deschise la trezoreriile operative n scopul efecturii operaiunilor de ncasri i pli prin conturile lor de disponibiliti. Deschiderea conturilor se face n funcie de domiciliul fiscal, respectiv la unitile trezoreriei statului n a cror raz sunt nregistrate fiscal. De la aceast regul exist urmtoarele excepii:

instituiile publice ai cror conductori au calitatea de ordonatoriprincipali i secundari de credite ai bugetului de stat, bugetuluiasigurrilor sociale de stat i bugetelor fondurilor speciale;

instituiile publice autonome cu sediul n municipiul Bucureti;

Consiliul General al Municipiului Bucureti, care efectueaz operaiunile de ncasri i pli prin Trezoreria Municipiului Bucureti.

n vederea efecturii cheltuielilor instituiile publice, indiferent de sistemul de finanare i de subordonare, au obligaia de a prezenta unitilor trezoreriei statului la care au conturile deschise bugetul de venituri i cheltuieli, aprobat i repartizat pe trimestre n condiiile legii. La decontarea sumelor n numerar sau prin virament din conturile instituiilor publice pentru efectuarea cheltuielilor, unitile trezoreriei statului verific existena bugetelor de venituri i cheltuieli ale instituiilor respective i a listelor de investiii, aprobate n condiiile legii, urmrind respectarea limitei creditelor bugetare deschise i repartizate sau a disponibilitilor de fonduri, dup caz, i a destinaiei acestora, precum i alte obiective stabilite prin norme metodologice de ctre Ministerul Finanelor Publice.

24

Din conturile de cheltuieli sau de disponibiliti, dup caz, ale instituiilor publice, deschise la trezoreria statului, se pot elibera sume pentru efectuarea de pli n numerar, reprezentnd drepturi salariale, precum i pentru alte cheltuieli care nu se justific a fi efectuate prin virament. Pentru operaiunile n numerar, instituiile publice organizeaz activitatea de casierie, astfel nct ncasrile i plile n numerar s fie efectuate n condiii de siguran, cu respectarea dispoziiilor legale n vigoare i n limita plafonului de cas stabilit de ctre unitile trezoreriei statului. Astfel, sumele achitate n numerar de ctre contribuabili, reprezentnd venituri ale bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetelor locale, bugetelor fondurilor speciale i venituri proprii ale instituiilor publice, sunt ncasate prin casieriile proprii ale instituiilor care gestioneaz bugetele respective, dup caz. n plus, pentru operaiunile n valut, instituiile publice pot deschide, cu avizul Ministerului Finanelor Publice, conturi escrow la o banc agreat de instituiile finanatoare externe sau interne, n care s se colecteze veniturile sau alte disponibiliti ncasate de ctre acestea n limita unor sume, n lei sau n valut, n condiiile stabilite prin conveniile ncheiate ntre pri. Deci, instituiile publice efectueaz operaiunile de ncasri i pli n valut prin conturile deschise la bnci selectate de ctre acestea. De asemenea, instituiile publice, indiferent de sistemul de finanare, au dreptul s emit bilete la ordin, n vederea garantrii plii anumitor sume la date fixe, acestea putnd fi avalizate de ctre teri, cu excepia trezoreriei statului. n ceea ce privete regiile autonome, societile sau companiile naionale, acestea au conturi deschise la unitile trezoreriei statului, n a cror raz sunt nregistrate fiscal. Prin aceste conturi se deruleaz: operaiunile de ncasri, reprezentnd transferurile i subveniile alocate acestora de la bugetul de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale i de la alte bugete; operaiuni ce vizeaz utilizarea lor potrivit destinaiilor aprobate prin lege. Relaiile dintre instituiile publice i agenii economici legate de achiziionarea de bunuri, prestarea de servicii sau executarea de lucrri au generat obligaia ca i agenii economici s deschid conturi la unitile trezoreriei statului n a cror raz acetia sunt nregistrai fiscal. Astfel, prin aceste conturi de disponibiliti ale agenilor economici se realizeaz ncasarea contravalorii bunurilor, serviciilor sau lucrrilor. Sumele existente n aceste conturi pot fi utilizate pentru: achitarea drepturilor de natur salarial, prin transferul sumelor aferente n conturile deschise la bnci, cu excepia impozitelor i contribuiilor aferente acestora;
25

 achitarea obligaiilor ctre bugetul de stat i celelalte bugete;

virarea sumelor rmase disponibile n conturile deschise la bnci. Prin intermediul unitilor

teritoriale ale Trezoreriei Statului se realizeaz i operaiunea de plasare a emisiunilor de certificate de trezorerie prin vnzarea acestora populaiei. Totodat, trezoreriile operative sunt cele care asigura i rambursarea acestora subscriitorilor, precum i transformarea certificatelor de trezorerie n certificate de depozit, dac este cazul. Pentru disponibilitile existente n conturile instituiilor publice finanate integral din venituri proprii, sau pentru cele existente n conturile agenilor economici, Trezoreria Statului acord dobnzi la un nivel de rat a dobnzii stabilit de Ministerul Finanelor Publice. Aceast rat a dobnzii este fixat n corelaie cu obiectivele politicii monetare a Bncii Naionale a Romniei i a Guvernului. n cazul certificatelor de trezorerie i/sau de depozit, dobnda este pltit subscriitorilor de ctre trezoreriile operative, ns aceasta este suportat din bugetul de stat. 3.3.Bugetul Trezoreriei Statului Bugetul Trezoreriei Statului este documentul ce evideniaz veniturile i cheltuielile sistemului trezoreriei, fiind elaborat, administrat i executat de ctre Ministerul Finanelor Publice. Coninutul bugetului este prezentat n figura nr.5. Bugetul trezoreriei statului este aprobat de Guvern o dat cu proiectul legii bugetului de stat, n structura stabilit de Ministerul Finanelor Publice. De asemenea, n timpul anului, bugetul trezoreriei statului poate fi modificat prin hotrre a Guvernului, la propunerea Ministerului Finanelor Publice. Excedentul anual rezultat din execuia bugetului trezoreriei statului, ca diferen ntre veniturile ncasate i plile efectuate, se reporteaz n anul urmtor i se utilizeaz pentru acoperirea cheltuielilor aprobate n bugetul trezoreriei statului. Pentru neplata la termen a ratelor i dobnzilor scadente la mprumuturile acordate din contul curent general al trezoreriei statului pentru finanarea temporar a deficitelor bugetare din contul curent general al trezoreriei statuluise datoreaz majorri i penaliti de ntrziere prevzute de reglementrile legale privind executarea creanelor bugetare. La sfritul anului bugetar, se ntocmesc bilanul general i contul de execuie a bugetului de venituri i cheltuieli ale Trezoreriei Statului. Contul de execuie indic rezultatul care poate fi deficit sau excedent, ce se reporteaz n anul urmtor. Bilanul general al trezoreriei statului mpreun cu

26

contul anual de execuie al bugetului trezoreriei statului se prezint pentru aprobare Guvernului, pn la data de 1 iulie a anului urmtor celui de execuie. Veniturile Trezoreriei Statului Cheltuielile Trezoreriei Statului dobnzile pentru: dobnzile, comisioanele i alte speze pentru - depozitele i plasamentele financiare mprumuturi externe guvernamentale; constituite din mprumuturi externe dobnzile la disponibiliti i depozite pe termen; guvernamentale; comisioanele cuvenite bncilor i Casei de - disponibilitile contului curent general al Economii i Consemnatiuni C.E.C. - S.A. pentru trezoreriei statului; ncasarea unor venituri ale bugetului de stat i - disponibilitile n valut provenite din pentru alte servicii prestate pentru trezoreria mprumuturi externe pentru finanarea statului; deficitului bugetului de stat i refmanarea cheltuielile de funcionare a unitilor trezoreriei datoriei publice, pstrate n conturile destatului, care cuprind: cheltuieli materiale i servicii schise la Banca Naional a Romniei i pentru ntreinerea i funcionarea trezoreriei bnci comerciale pe baz de convenii; statului i a sistemelor informatice ale acesteia, taxe - mprumuturile acordate din contul curent potale, cheltuieli cu transportul i asigurarea general al trezoreriei statului; numerarului i valorilor, paza sediilor i chirii, cheltuieli cu ntreinerea, funcionarea i asigurarea dobnzile pentru finanarea temporar a mijloacelor de transport al numerarului i valorilor, deficitelor bugetare din contul curent cheltuieli de publicitate; general al trezoreriei statului; cheltuielile de capital pentru unitile trezoreriei dobnzile i penalitile pentru ntrziere statului; pentru neplata creantelor bugetului comisioane percepute la decontarea operaiunilor trezoreriei statului; prin contul curent general al trezoreriei statului de comisioane percepute pentru catre BNR i/sau agentul su mandatat pentru operaiunile i serviciile prestate de administrarea sistemului de pli trezorerie; alte cheltuieli. alte venituri. Figura nr.5 Bugetul Trezoreriei Statului

27

BILANUL GENERAL al Trezoreriei Statului ncheiat la data de 31 decembrie N Denumirea posturilor de bilan A. Disponibiliti totale B. Depozite i plasamente financiare C. Deficite bugetare i credite preluate de la bnci D. Creane ale Trezoreriei Statului E. Alte active TOTAL ACTIV A. Resurse financiare ale Trezoreriei Statului B. Obligaii ale statului C. Sume utilizate din venituri din privatizare i valorificarea activelor bancare utilizate pentru refnanarea deficitului bugetului de stat D. Rezultatul execuiei bugetului Trezoreriei Statului E. Alte pasive TOTAL PASIV Solduri la nceputul anului N 31 decembrie N

28

a bugetului de venituri i cheltuieli al Trezoreriei Statului la data de 31decembrie N Nr. crt. I. Denumirea veniturilor i cheltuielilor Prevederi Realizri

CONTUL DE EXECUIE

VENITURI TOTALE, din care: II. III. Dobnzi ncasate din plasamente financiare din
IV. V.

contravaloarea n lei a mprumuturilor externe guvernamentale

Dobnzi ncasate din plasamente financiare din soldul contului general al Trezoreriei Statului Dobnzi ncasate pentru finanarea temporar a deficitului bugetar din contul general al Tre zoreriei Statului Dobnzi, comisioane i alte venituri ncasate de la beneficiari interni din derularea mpru muturilor externe guvernamentale Dobnzi pentru ntrziere Alte venituri realizate de Trezoreria Statului CHELTUIELI TOTALE, din care: Dobnzi, comisioane i alte speze pltite pentru mprumuturi externe guvernamentale privind susinerea proiectelor macroeconomice Dobnzi la depozite i disponibiliti pstrate n contul Trezoreriei Statului Comisioane i alte cheltuieli ale trezoreriei Cheltuieli de capital pentru activitatea Trezoreriei Statului EXCEDENT/DEFICIT DISPONIBILITI DIN ANII PRECEDENI DISPONIBILITI RMASE (IV+III)

29