Capitolul I

ÎNFIINȚAREA ȘI FUNCȚIILE TREZORERIEI STATULUI

1.1. Conceptul de Trezorerie Publică și evoluția istorică

1.1.1. Conceptul de Trezorerie Publică
Conceptul de trezorerie publică este frecvent vehiculat în teoria și practica financiară
publică, în contextul procesului de procurare și utilizare a resurselor financiare ale statului. În
concret, acesta poate fi abordat dintr-o dublă perspectivă.
În primul rând, activitatea financiară a statului presupune numeroase fluxuri de lichidități,
respectiv de încasare a veniturilor și de efectuare a plăților în contul diverselor cheltuieli publice,
care trebuie gestionate astfel încât, în orice moment, să existe disponibilități bănești pentru
onorarea plăților imediate. Administrarea volumului de lichidități ale statului, pe termen scurt, este
expresia managementului trezoreriei publice (în engleză, treasury management sau cash
management). Activitatea de cash management din sectorul public nu este esențial diferită de cea
din sectorul privat al economiei, eventualele deosebiri decurgând mai ales dimensiunile și
diversitatea fluxurilor administrate, tehnicile folosite pentru managementul lichidității, dar și
implicațiile potențiale pentru funcționarea economiei, în ansamblu.
Adeseori, în economiile contemporane, responsabilitățile pe linia managementului
trezoreriei publice sunt atribuite unei structuri create special în acest scop, care poartă denumirea
de Trezorerie Publică (Trezorerie a Statului, Trezorerie a Finanțelor Publice). Astfel se relevă
un al doilea înțeles al trezoreriei publice, acela de entitate financiară specializată în managementul
lichidităților statului, deși sarcinile sale sunt, de regulă, cu mult mai diversificate și complexe.
Practica diferitelor țări a statuat alternative diverse de gestionare a activității de trezorerie,
fie de către stat în mod direct, fie prin încredințarea acestui serviciu unuia sau mai multor subiecți
externi (publici sau privați). Cele mai multe țări au integrat în structura Ministerului de Finanțe o
direcție sau un departament responsabil cu execuția bugetară și managementul lichidităților. În
România spre exemplu, Trezoreria Statului este organizată ca direcție de sine stătătoare în
subordinea Ministerului Finanțelor Publice, iar Agence France Tresor functionează, în Franța, în
subordinea Ministerului Economiei și Finanțelor. În Turcia, dimpotrivă, Trezoreria este organizată
separat. În alte țări precum S.U.A., Marea Britanie sau Australia există instituții specializate care
poartă denumirea de Trezorerie (U.S. Department of the Treasury, HM Treasury și, respectiv, The
Treasury of the Australian Government), dar care prin atribuțiile lor se aseamănă mai mult cu un
minister de finanțe, concentrând toate prerogativele și atribuțiile referitoare la administrarea
fondurilor publice, inclusiv pe aceea de cash management. Dimpotrivă, într-o altă categorie de
state, precum Germania sau Elveția, sarcinile sunt dispersate, în sensul că unele dintre acestea sunt
îndeplinite de către instituții specializate anumit create, iar alte atribuții pe linia gestionării banilor
publici au fost încredințate de către guverne unor bănci, fiind prestate contra unor comisioane
încasate de la stat.
Pornind de la diversitatea atribuțiilor pe care Trezoreria Statului, ca instituție, și le poate
asuma, în literatura de specialitate diverși autori au încercat să formuleze definiții mai precise,
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2020-2021

care să delimiteze concret diversele responsabilități și activități în care aceasta este, în prezent,
implicată. Trezoreria este astfel definită succint ca “organism care centralizează și administrează
ansamblul încasărilor și plăților statului”1. Alteori, punând accent pe funcțiile tradiționale ale
acesteia, se arată că Trezoreria este “ca o casierie, unde sunt depuse și gestionate fondurile statului,
și ca o bancă, cu activitate de credit pe termen scurt, însărcinată să echilibreze în orice moment
intrările și ieșirile de fonduri”2. O definiție mai cuprinzătoare este formulată de către Pavel Belean
și Gabriela Anghelache, care arată că “Trezoreria Statului este o instituție financiară prin
intermediul căreia se derulează constituirea și utilizarea fondurilor publice sub un strict control
fiscal și financiar preventiv. Gestionează datoria publică, inclusiv serviciul acesteia, efectuează
plasamente financiare, atrage disponibilitățile bănești sub forma împrumuturilor de stat din
economie și străinătate în vederea refinanțării și finanțării datoriei publice și deficitelor bugetare
și efectuează operațiuni care țin de intervenția statului în economie”3.
În legislația reglementând activitatea Trezoreriei Statului în România, aceasta era inițial
definită ca “o instituție financiară prin care sectorul public își efectuează operațiunile de încasări
și plăți asupra cărora Ministerul Finanțelor exercită controlul fiscal și financiar preventiv”4.
Ulterior, această definiție a fost extinsă spre a reflecta „un sistem unitar şi integrat prin care statul
asigură efectuarea operaţiunilor de încasări şi plăţi privind fonduri publice, inclusiv cele privind
datoria publică, şi a altor operaţiuni ale statului, în condiţii de siguranţă şi în conformitate cu
dispoziţiile legale”5.
Diversitatea opiniilor formulate arată dificultatea de a da o definiție atotcuprinzătoare și
actuală a conceptului, în contextul multiplicării și creșterii continue a complexității activităților și
operațiunilor în care Trezoreria Statului este implicată. Totodată, tipul de sistem socio-economic,
dar și opțiunile cu privire la gradul și mijloacele de implicare a statului în economie își pot pune
amprenta asupra sferei de activitate a Trezoreriei Statului. De regulă, între responsabilitățile din
prezent ale acesteia se regăsesc:
• realizarea operațiunilor de casă (încasări și plăți) în numele statului, pe diferitele
componente ale sistemului bugetar;
• echilibrarea fluxurilor de încasări și plăți și acoperirea temporară a deficitelor bugetare;
• plasarea resurselor financiare neutilizate în condiții avantajoase;
• gestiunea datoriei publice, interne și externe;
• susținerea prin operațiuni specifice a intervenției statului în economie etc.
1.1.2. Trezoreria Statului: evoluție istorică și tendințe
Trezoreria Statului, în accepțiunea sa actuală, reprezintă un progres imens față de formele
incipiente de gestiune a fondurilor financiare ale statului. Organizarea, funcțiile și atribuțiile

1
Manolescu, G., Moneda și ipostazele ei, Editura Economică, București, 1997, p. 53.
2
Moșteanu, T. (coord), Buget și trezorerie publică, Editura Didactică și Pedagogică, București, 1997, p. 224.
3
Belean, P., Anghelache, G., Trezoreria Statului. Organizarea, funcționarea și sistemul contabil, Editura Economică,
București, 2004, p. 28.
4
Normele metodologice ale Ministerului Finanțelor nr. 5318 din 1992 pentru aplicarea Hotărârii Guvernului nr. 78
din 15 februarie 1992 privind organizarea și funcționarea Trezoreriei Finanțelor Publice, publicată în Monitorul
Oficial nr. 30 din 28 februarie 1992.
5
Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 146 din 31 octombrie 2002, privind formarea și utilizarea resurselor derulate
prin Trezoreria Statului, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 824 din 14 noiembrie 2000, art. 1(a).
2
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2020-2021

acesteia au cunoscut transformări succesive în diferitele etape istorice, în acord cu dezvoltarea

economico-socială a colectivităților statale, în general, și evoluția finanțelor publice, în particular.
Conceptul de trezorerie publică este unul vechi, avându-şi originile în antichitate, când
pentru satisfacerea diverselor nevoi publice erau constituite și administrate fonduri în cadrul unor
instituţii speciale, care cu timpul s-au cristalizat în ceea ce azi numim trezorerie. Denumirea de
trezorerie provine, cel mai probabil, de la latinescul “thesaurus”, iar folosirea termenului în sensul
de „tezaur” a fost consemnată, pentru prima dată, în Franța secolului al XI-lea (1080), când
desemna totalitatea resurselor financiare la dispoziția suveranului.6
În Egiptul Antic şi în Babilon, Trezoreria se afla depusă în temple sau în palatul regal,
căpătând caracteristici magice. În Grecia Antică, surplusul veniturilor peste cheltuielile statului
era depus în templu, sub controlul Senatului, iar când statul avea nevoie de bani se împrumuta de
la casa sacră din Atena, plătind și dobândă.
În Roma imperială existau cel puțin patru trezorerii diferite, specializate. Gestionarea
resurselor acestor trezorerii, prin operațiuni de încasări și plăți, era arendată, în general, către
specialişti. Abia în Imperiul mijlociu a fost creat un fel de "minister de finanţe", o cancelarie
imperială centralizată, iar fiscul (“Fiscus Caesaris”) a devenit treptat casierie publică unică. Pe
ansamblu, epoca romană a cunoscut un anumit progres în sensul unificării Trezoreriei Publice, dar
și un regres al autonomiei sale în faţa dezvoltării puterii personale a "imperatorului", ale cărui
venituri private au crescut.
Confuzia realizată între Trezoreria Publică şi tezaurul personal al suveranilor, la care s-a
adăugat explozia puterii publice şi raritatea numerarului au condus la situaţia din epoca feudală în
care are loc o puternică fragmentare a operaţiunilor de trezorerie.
Iniţial, feudalismul timpuriu nu excludea posibilitatea ca moneda publică să fie
administrată de către persoane sau instituţii private. De exemplu, vechii "intendenţi generali" din
Franţa răspundeau de realizarea operaţiunilor cu monedă publică, însă ei rămâneau proprietari ai
acestor funcţii şi îşi "închiriau" serviciile lor regalităţii. De aici un anumit număr de practici
eminamente păgubitoare pentru finanţele publice. Regula vărsării impozitelor de către "perceptori"
reflecta faptul că statul nu era creditat decât cu lungi întârzieri, trebuind deci să apeleze la avansuri
de la propriii săi încasatori. Aceştia aveau deci interesul de a vărsa impozitele cât mai târziu
posibil, constituindu-se în creditorii autorităţii centrale şi beneficiind de dobânzile aferente.
Treptat, se realizează distincţia între Trezoreria regală (publică) şi tezaurul privat al
suveranului (alimentat cu veniturile domeniului regal), creându-se un "supra-intendent" de finanţe
şi o camera de conturi însărcinată cu respectarea principiului nou al ordonanţării prealabile a
cheltuielilor şi a verificării conturilor anuale.
Epoca Renaşterii evidenţiază un anumit număr de caracteristici care se vor dezvolta în
secolele următoare (XVII şi XVIII):
• creşterea dimensiunii bugetului şi a amplorii Trezoreriei Publice;
• menţinerea unui nivel ridicat al cheltuielilor personale ale casei regale (20-50%);
• apariţia unui fenomen nou, recursul la împrumuturi, deci la bancheri internaţionali sau
naţionali;

6
Belean, P., Anghelache, G., Trezoreria Statului. Organizarea, funcționarea și sistemul contabil, Editura Economică,
București, 2004, pp. 29.
3
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2020-2021

• dispersia responsabilităţilor, gestiunea financiară a finanţelor publice rămânând

fragmentată (vezi arendaşii generali în Franţa);
• apariţia şi dezvoltarea camerelor de conturi, consiliilor regale, birourilor de finanţe, care
realizau un control modern al finanţelor publice.
Spiritul revoluţiei franceze a impus principiile moderne ale finanţelor publice (centralizare,
unitate, independenţă) accentuându-se, totodată, controlul guvernului de către "corpurile
parlamentare", precum şi controlul "intendenţilor" de către corpuri autonome de specialişti.
Treptat, a fost creat climatul favorabil pentru dezvoltarea unei organizări financiare detaliate şi
complete.
Constituirea şi consolidarea băncilor centrale, structurarea ministerială a guvernelor,
impunerea controlului centralizat al cheltuielilor etc. au creat premisele abordării moderne a
finanţelor publice, circumscrise unor obiective şi nevoi specifice.
Rezultatul perioadei de modernizare a finanţelor publice, continuată şi în sec. XIX, a fost
consolidarea definitivă a două caracteristici definitorii:
• unificarea organizatorică (casieria statului, centralizată şi de regulă dispunând de cont
curent la Banca Centrală, permite evidenţierea lichidităţii autorităţilor publice) şi
ierarhizarea mecanismelor de control al finanţelor publice (contabilii publici, inspectori
generali ai Ministerului Finanţelor, Curtea de Conturi);
• autonomia şi garanţia operaţiunilor prin separarea dintre ordonatori şi contabili, precum
şi printr-o serie de reguli care reglementează gestionarea fondurilor publice.
Economia contemporană, menţinând unificarea şi structurarea centralizată a sec. XIX, a
extins debordant rolul clasic al Trezoreriei, luând în considerare responsabilităţile statului în
constituirea mecanismelor formării capitalului sau creaţiei de monedă, precum şi în fluctuaţiile
economiei. După Primul Război Mondial, şi îndeosebi după criza economică din 1929-1933, statul
se manifestă ca un autentic reglator al economiei. Amplificarea intervenţionismului statal a
determinat asumarea unor noi sarcini pentru instituţiile sale, inclusiv pentru Trezorerie:
• raţionalizări şi preluări în gestiune publică;
• crearea de întreprinderi publice;
• controlul monopolurilor;
• intervenţiile directe sau indirecte în sectorul bancar şi financiar.
Dimpotrivă, privatizarea sectorului public, înregistrată în anii 1980, a impus reconsiderarea
înterventionismului statal şi deci a fluxurilor Trezoreriei Publice, în sensul reducerii acestora.
Perioada modernă este, prin urmare, marcată de diversificarea şi creşterea complexităţii
intervenţiilor statului (îndeosebi în domeniul economic) și amplificarea fluxurilor Trezoreriei
Publice, punctată de perioade în care statul s-a dezangajat din viaţa economică, reducându-şi
intervenţiile. Secvenţial, după cel de-al doilea Război Mondial, pot fi evidenţiate patru faze
specifice Trezoreriei Publice:
1) faza de expansiune, după război, în care Trezoreria preia insuficienţele pieţei şi
circuitelor financiare, fiind singura instituţie care putea impune restricţii şi oferi avantaje;
2) faza de restrângere, specifică perioadei 1960-1975, în care Trezoreria cunoaşte o relativă
dezangajare economică, cunoscută sub numele de debugetizare, care constă în transferul
către alte organisme financiare sau către pieţele financiare a sarcinii asigurării acoperirii

4
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2020-2021

cheltuielilor publice suplimentare. Această fază avea ca obiectiv implicit revenirea la o

Trezorerie pasivă, neutră şi dezangajată, neintervenind în economie;
3) faza reconsiderării mecanismelor de intervenţie a statelor, amorsată la mijlocul anilor '70,
accentuând voluntarismul şi selectivitatea intervenţiilor pentru atingerea unor obiective
precise;
4) faza resorbţiei intervenţiilor publice, după 1985, favorizată de expansiunea sectorului
privat, de ameliorarea fluxurilor bancar-financiare, care a condus la relaxarea
mecanismelor de piaţă, a concurenţei, la deschideri financiare către exterior.
Urmărind evoluția istorică a Trezoreriei Statului, câteva tendințe majore pot fi puse în
evidență:7
a) Identificarea – Activitatea de gestiune a fondurilor financiare publice s-a desprins treptat
de administrarea veniturilor personale ale suveranului, a cărui ingerință în administrarea
Trezoreriei Publice s-a diminuat;
b) Unificarea – Dacă inițial gestiunea fondurilor financiare publice era fragmentată, fiind
asigurată printr-un număr mare de case (de bani) particulare, treptat activitatea acestora a fost
preluată de către o singură entitate responsabilă de administrarea resurselor bănești ale statului.
Astfel s-a asigurat transpunerea în practică a unui principiu foarte important al dreptului bugetar
actual, principiul unității de casă, potrivit căruia toate veniturile și cheltuielile publice trebuie
centralizate în același loc, la aceeași instituție. Acest principiu este esențial pentru pentru
depersonalizarea veniturilor bugetare și interzicerea efectuării unor cheltuieli direct din încasări;
c) Diversificarea funcțiilor – Pe fundalul intervenției crescânde a statului în economie,
responsabilitățile Trezoreriei s-au diversificat și au crescut în complexitate, cele actuale detașându-
se net de simplele operațiuni contabile cu care Trezoreria era, la origini, însărcinată.
Acestora li se adaugă principiile moderne în organizarea și funcționarea Trezoreriei de
separare a sarcinilor și drepturilor administratorului (ordonatorului) de cele ale contabilului, dar
și de responsabilitate personală a administratorului, contabilului și casierului (gestionarului)
pentru îndeplinirea atribuțiilor lor, ca premise ale creșterii eficienței și evitării fraudei în utilizarea
fondurilor publice.
1.2. Contextul și necesitatea înființării Trezoreriei Statului în România
Procesul de tranziție la economia de piață și măsurile întreprinse în acest sens, după anul
1989, au determinat modificări profunde în economia și societatea românească, la toate nivelurile
de manifestare. Aceste transformări nu au putut exclude sfera activității financiare a statului, prin
reforma finanțelor publice urmărindu-se asigurarea mobilizării unor resurse financiare suficiente
pentru transpunerea în practică a programului de restructurare a economiei naționale, creșterea
eficienței administrării acestor resurse, dar și respectarea unor principii de bază cu privire la o
fiscalitate echitabilă și o politică bugetară corectă.
Anterior anului 1989, în perioada regimului comunist, execuția de casă a bugetului public
național se efectua prin banca centrală a statului, atunci numită Banca Națională a Republicii
Socialiste România și aflată în subordinea directă a Guvernului. Ministerului Finanțelor Publice îi
revenea, la vremea aceea, doar rolul de conducere a execuției bugetare și de a încheia contul

7
Jurgensen, P., Lebegue, D., Le Tresor et la politique financiere, Editura Montchrestien E.J.A., Paris, 1988, pp. 7-8
(citat de Belean, P., Anghelache, G., Trezoreria Statului. Organizarea, funcționarea și sistemul contabil, Editura
Economică, București, 2004, pp. 31-33).
5
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2020-2021

general anual de execuție bugetară. Între diversele atribuții ale Băncii Naționale, specifice unei
bănci de emisiune dar și unei bănci comerciale (păstrarea disponibilităţilor băneşti ale persoanelor
juridice; gestionarea rezervelor de aur, devize şi valute și stabilirea cursului valutar; controlul
disciplinei financiare; creditarea pe termen scurt a activităţilor economice etc.), se număra și
responsabilitatea de a realiza serviciul de trezorerie pentru instituțiile statului. În mod concret,
această instituție avea stabilite, prin lege, următoarele atribuții în raport cu bugetele publice:8
• încasarea veniturilor bugetare și ținerea evidențelor cu privire la acestea pe capitole,
subcapitole, plătitori; efectuarea plăților de casă, pe capitole de cheltuieli, pe ministere și
instituții subordonate;
• exercitarea controlului asupra eliberării fondurilor de la bugetul de stat, în numerar și în
cont, către instituțiile publice pentru acoperirea cheltuielilor aprobate, în limita creditelor
bugetare deschise pe destinații de Ministerul Finanțelor Publice;
• păstrarea conturilor de disponibilități ale bugetelor locale, ale instituțiilor publice, ale
agenților economici;
• transmiterea informațiilor către Ministerul Finanțelor Publice privind execuția bugetară.
Înființarea Trezoreriei Statului în România post-decembristă s-a produs în contextul mai
larg al preocupărilor de reorganizare a sistemului bancar, respectiv de restructurare a acestuia pe
două paliere: Banca Națională a României, pe de o parte, îndeplinind funcțiile tradiționale de bancă
centrală, și sistemul băncilor comerciale, pe de altă parte, cărora le-au fost transferate operațiunile
cu caracter comercial și execuția bugetelor publice. Noua legislație bancară (Legea privind
activitatea bancară9 și Legea privind statutul BNR10) subordonează Banca Națională a României
direct Parlamentului, fapt ce îi conferă un grad mai ridicat de independență și o statuează ca
instituție unică de emisiune monetară a statului, de stabilire a politicii monetare, de credit și
valutară, de gestionare a rezervelor valutare oficiale și de supraveghere a celorlalte bănci. Băncile
comerciale având obligația de a-și păstra disponibilitățile bănești la Banca Națională a României
(ca rezerve minime în lei și valută), aceasta din urmă poate exercita mai bine supravegherea și
controlul asupra îndeplinirii condițiilor legale privind constituirea capitalului social, politica de
creditare, prestările de servicii specifice etc.
Pe fundalul reconsiderării responsabilităților Băncii Naționale a României, atribuțiile
acesteia pe linia execuției de casă a bugetelor și celorlalte resurse financiare ale sectorului public
sunt transmise, încă din 1990, către Banca Comercială Română, Banca pentru Dezvoltare și Banca
Agricolă. Băncile comerciale au preluat conturile de disponibilități și de credite pe termen scurt
ale agenților economici, conturile de venituri și de cheltuieli ale bugetului de stat, ale bugetului
asigurărilor sociale de stat, ale bugetelor locale, precum și conturile instituțiilor publice.
Totuși, gestiunea execuției de casă prin băncile comerciale s-a dovedit a nu fi pe deplin
satisfăcătoare, urmare a unor inconveniente majore.11 Băncile comerciale, preocupate fiind de
desfășurarea unor activități rentabile, urmăreau, în principal, organizarea și executarea de servicii
și operațiuni aducătoare de profit. Prin urmare, erau mai puțin preocupate de mobilizarea în mod

8
Moșteanu, T. (coord), Buget și trezorerie publică, Editura Universitară, București, 2004, pp. 304-305.
9
Legea nr. 33/ 29 martie 1991 privind activitatea bancară, publicată în Monitorul Oficial nr. 70 din 3 aprilie 1991.
10
Legea nr. 34/29 martie 1991 privind Statutul Băncii Naţionale a României, publicată în Monitorul Oficial nr. 70 din
3 aprilie 1991.
11
Belean, P., Anghelache, G., Trezoreria Statului. Organizarea, funcționarea și sistemul contabil, Editura Economică,
București, 2004, pp. 38-39.
6
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2020-2021

corespunzător a fondurilor publice printr-un control activ și eficient asupra activității agenților
economici privind calculul, evidențierea și vărsarea sumelor cuvenite la bugetele publice.
Totodată, neavând organe proprii de specialitate în domeniul execuției bugetare, băncile nu au
putut să exercite un control eficient asupra modului în care plățile de casă realizate de către
instituțiile publice respectau prevederile din bugetele aprobate. Astfel, băncile comerciale au ajus
să efectueze doar operațiuni de încasări și plăți, fără un control efectiv, ceea ce a avut implicații
negative asupra urmăririi eficiente a drepturilor statului de a încasa resurse bănești și respectării
destinației speciale a creditelor bugetare aprobate.
Execuția bugetară se desfășura greoi, cu mari întârzieri, iar datele finale privind execuția
se obțineau târziu și erau adeseori ireale și inoperative în procesul decizional. Astfel, pe parcursul
anului bugetar, informațiile colectate nu puteau fi folosite pentru a acționa operativ în sensul
corectării unor situații nefavorabile. Venituri importante ale statului rămâneau necolectate și
fonduri semnificative aprobate rămâneau necheltuite, în detrimentul derulării unor activități cu
impact economic și social major.
Lipsa unor specialiști conducea la probleme privind încadrarea corectă a veniturilor
bugetare încasate pe subdiviziunile clasificației bugetare și bugete componente. Aceste erori
comise de bănci fie nu erau descoperite, fie erau descoperite cu întârziere de organele financiare
ale statului, ceea ce ducea la raportarea către organele centrale a unor situații nereale privind
realizarea veniturilor. Totodată, pe partea de cheltuieli, execuția bugetelor rămânea adesea la
discreția ordonatorilor de credite, constatările ulterioare ale organelor abilitate de control ale
statului evidențiind abateri care doar arareori puteau fi corectate.
Contabilitatea execuției bugetare era organizată necorespunzător, ca urmare a lipsei unui
sistem instituțional adecvat, dar și a incompatibilității depline între contabilitatea bancară și
cerințele contabilității publice. Astfel, sistemul conturilor bancare organizate pentru evidențierea
modului de constituire a fondurilor publice și a utilizării acestora nu permitea o evidențiere
suficient de analitică a veniturilor încasate, pe surse de proveniență, și a cheltuielilor, pe destinații,
și nici crearea unei imagini clare și complete cu privire la execuția bugetară în profil teritorial sau
pe bugetele componente ale sistemului bugetar.
Nu în ultimul rând, în contextul demarării procesului de privatizare bancară, continuarea
execuției bugetare prin băncile comerciale privatizate, care urmau a fi supuse regimului
falimentului, ar fi reprezentat un risc inadmisibil pentru stat.
Toate aceste deficiențe și neajunsuri înregistrate în contextul execuției de casă a bugetelor
publice prin băncile comerciale s-au constituit ca argumente ale necesității înființării Trezoreriei
Statului în România. Totodată, crearea unei instituții specializate a statului era necesară pentru a
răspunde mai bine noilor cerințe ale reformei în domeniul fiscal-bugetar, legate de crearea
pârghiilor și mijloacelor financiare specifice economiei de piață, cu ajutorul cărora statul să poată
influența în sens favorabil dezvoltarea economico-socială a țării.
În fapt, înființarea Trezoreriei Statului (inițial numită Trezoreria Finanțelor Publice) s-a
produs în anul 1992, prin H.G. nr. 78/1992.12 Prin acest act normativ, Ministerul Finanțelor Publice
a fost autorizat să înființeze trezorerii în cadrul organelor financiare subordonate, anume direcții
generale ale finanțelor publice județene și a Municipiului București și administrații financiare. Prin

12
Hotărârea Guvernului nr. 78/15 februarie 1992 privind organizarea și funcționarea trezoreriei finanțelor publice,
publicată în Monitorul Oficial nr. 30/28 februarie 1992.
7
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2020-2021

sistemul de trezorerii locale nou create, Trezoreria Statului a preluat responsabilitatea execuției
operațiunilor privind finanțele publice de la Banca Comercială Română și celelalte bănci
comerciale. În timp, rezultat al procesului de reorganizare a finanțelor publice, i s-au adăugat noi
și noi atribuții.
Înființarea Trezoreriei Statului a reprezentat una dintre coordonatele majore ale reformei
sistemului financiar în România. Prin trezoreria proprie, statul și-a putut mobiliza direct sau
indirect disponibilitățile necesare, asigurând exercitarea în bune condiții a atribuțiilor Ministerului
Finanțelor Publice și unităților sale teritoriale. Trezoreria a permis cunoașterea în permanență a
resurselor publice şi previziunea nevoilor de împrumuturi pentru finanţarea deficitului bugetar și
a asigurat soluționarea unor importante probleme financiare, precum gestionarea creditelor externe
primite pentru sprijinirea programului de reformă sau mobilizarea resurselor financiare din
economie pentru acoperirea deficitului bugetar şi serviciului datoriei publice. Totodată, prin
intermediul Trezoreriei s-a putut asigura o utilizare mai eficientă a resurselor statului de către
instituțiile publice, asigura respectarea destinației fondurilor alocate prin legile bugetare anuale și
creșterea răspunderii ordonatorilor de credite în gestionarea banilor publici.13
1.3. Funcțiile Trezoreriei Statului
Funcțiile atribuite Trezoreriei Publice au evoluat, de-a lungul timpului, pe fundalul
modificării concepțiilor despre stat și finanțele publice, dar și în contextul extinderii gamei de
operațiuni și sarcini care i-au fost încredințate. Dacă inițial Trezoreria îndeplinea funcții
tradiționale, ulterior, în epoca modernă, rolul acesteia s-a amplificat iar funcțiile sale au căpătat
valențe noi, decurgând mai ales din intervențiile statului în economie.
1.3.1. Funcțiile tradiționale ale Trezoreriei Statului
Încă de la începuturile existenței sale, Trezoreria s-a comportat ca o casierie, unde sunt
depuse fondurile statului, dar și ca o bancă, realizând activitate de administrare de conturi și
creditare pe termen scurt. Astfel, Trezoreria îndeplinea două funcții esențiale, respectiv cea de
casier public și de bancher.
A) Funcția de casier al statului
Funcția Trezoreriei Statului de casier public reflectă ipostaza acesteia de gestionar al
mișcării generale de fonduri publice. În mod concret, în îndeplinirea acestei funcții Trezoreria
realizează:14
• organizarea și efectuarea tuturor operațiunilor de încasări și plăți privind fondurile
publice, în numerar sau prin virament, asigurând sincronizarea operativă a acestora și
necesarul de lichidități;
• elaborarea de prognoze cu privire la dinamica încasărilor și plăților din fonduri publice,
la sincronizarea acestor fluxuri și nevoia de lichidități, la necesarul de resurse pentru
finanțarea deficitului bugetar și refinanțarea datoriei publice;
• exercitarea controlului operativ asupra cheltuielilor publice atunci când fondurile sunt
eliberate de la buget, în faza de execuție bugetară, pentru a preveni efectuarea de plăți
nelegale sau neoportune;

13
Moșteanu, T. (coord), Buget și trezorerie publică, Editura Universitară, București, 2004, p. 306.
14
Filip, Gh., Finanțe publice, Editura Junimea, Iași, 2010, p. 314.
8
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2020-2021

• centralizarea și furnizarea de informații privind execuția de casă a bugetului pentru

elaborarea de rapoarte periodice și întocmirea conturilor de execuție bugetară.
Funcția de casier a Trezoreriei implică două aspecte principale:15 realizarea execuției de
casă a operațiunilor de încasări și plăți ale statului și vegherea la asigurarea, în permanență, a
disponibilităților bănești pentru a face față angajamentelor statului.
Ca și casier al statului, Trezoreria este însărcinată cu execuția unui număr mare de
operațiuni de încasări și plăți prevăzute în legile bugetare anuale. Aceasta efectuează operațiuni
în contul autorităților publice (centrale, locale, din sfera protecției sociale), dar și al
corespondenților săi, respectiv instituții publice și agenți economici cu capital de stat sau privat
care, potrivit legii, depun cu titlul obligatoriu sau facultativ fonduri la Trezorerie.
Operațiunile de casă ale Trezoreriei Statului pot fi de mai multe tipuri:16
a) după criteriul juridic: operațiuni privind bugetul de stat, bugetele locale, bugetul
asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele instituțiilor publice,
operațiuni din conturile agenților economici deschise la Trezorerie;
b) după caracterul financiar: operațiuni cu caracter definitiv (încasări de impozite, taxe,
contribuții sociale, efectuarea de plăți în contul cheltuielilor publice) și operațiuni cu
caracter temporar, reclamând rambursarea ulterioară a sumelor de bani (e.g.
împrumuturi pe termen scurt prin emisiune de bonuri de tezaur);
c) după caracterul economic: cheltuieli ordinare (cu bunuri și servicii, salarii, de transfer)
și cheltuieli de capital.
Desfășurând diversele operațiuni de încasări și plăți, sarcina fundamentală a Trezoreriei
este, în fapt, aceea de a asigura că, în fiecare moment, există fonduri disponibile pentru a face față
cheltuielilor statului și ale corespondenților săi. Cu alte cuvinte, trebuie să urmărească, în
permanență, evoluția plăților și corelarea acestora cu încasările și sumele disponibile în conturi și
să procure, la nevoie, lichiditățile suplimentare necesare acoperirii decalajului dintre cele două
fluxuri.
Din acest punct de vedere, veniturile și cheltuielile statului nu cunosc, de regulă, o dinamică
egală pe parcursul unui an bugetar, înregistrându-se situații în care plățile de efectuat depășesc
nivelul fondurilor colectate, cunoscute ca deficite de trezorerie sau “goluri” de casă.
Cheltuielile bugetare ordinare manifestă o oarecare regularitate de-a lungul anului. În
condițiile aplicării sistemului de gestiune în execuția bugetară, doar ultima lună poate reprezenta
o excepție, prin practica instituțiilor publice de a utiliza cea mai mare parte a creditelor bugetare
rămase neconsumate înainte de încheierea anului bugetar, întrucât sumele rămase neutilizate riscă
să fie anulate în virtutea principiului anualității. Din perspectiva veniturilor bugetare, sumele
încasate la buget variază însă în funcție de ritmicitatea activității de economice, dar și de modul în
care sunt așezate și plătite diferitele impozite și taxe (e.g. obligația de plată în tranșe semestriale
sau trimestriale a unor impozite poate conduce la concentrarea sumelor încasate în proximitatea
termenelor de plată – cazul impozitelor și taxelor locale în România). Efectul este mai vizibil în
cazul veniturilor statului din impozite directe, a căror mărime este mai strâns conectată cu dinamica
activității economice.

15
Moșteanu, T. (coord), Buget și trezorerie publică, Editura Universitară, București, 2004, p. 313.
16
Idem, pp. 312-313.
9
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2020-2021

Mișcarea inegală a veniturilor ordinare și cheltuielilor bugetare se combină cu alte fluxuri,

precum cele generate de utilizarea resurselor extraordinare (trageri din împrumuturi contractate,
rambursări de sume împrumutate, plăți de dobânzi și comisioane etc.) sau de operațiunile realizate
de către corespondenți.
Urmărind evoluția mișcărilor de fonduri în timp, Trezoreria poate observa anumite tendințe
și anticipa fluctuația lichidităților, respectiv identifica perioadele cu lichidități abundente (pe
trimestre, luni, dar și în cadrul unei luni) sau, dimpotrivă, perioadele cu penurie de lichidități. Dacă,
în primul caz, resursele excedentare pot fi plasate avantajos, lipsa de lichidități obligă Trezoreria
Statului să le procure pentru a asigura efectuarea plăților fără sincope.
Practica a statuat mai multe posibilități de procurare a unor resurse pe termen scurt, între
care: folosirea sumelor disponibile din conturile corespondenților, emisiunea de titluri pe termen
scurt (certificate de trezorerie, bonuri de tezaur), credite de la banca centrală (acolo unde acestea
sunt încă permise prin lege, de regulă fiind interzise).
B) Funcția de bancă a statului
În ipostaza de bancher al statului, Trezoreria realizează activități similare băncilor, și
17
anume:
• deschide și administrează conturi ale instituțiilor publice și ale unor agenți economici
(care au, potrivit legislației, obligația de a gestiona resurse bănești prin Trezorerie),
pentru desfășurarea operațiunilor de încasări și plăți ale acestora;
• gestionează disponibilitățile bănești din conturile pe care le administrează în raport cu
nevoile de lichidități ale diferitelor bugete, incluzând posibilitatea compensării
deficitelor temporare ale unor bugete cu excedentele altora, prin redistribuiri de resurse
la nivelul Trezoreriei;
• efectuează operațiunile de finanțare a deficitului bugetar, respectiv de plasare a
împrumuturilor publice, încasare a sumelor împrumutate de la creditorii statului, plată a
ratelor scadente și a dobânzilor etc., gestionând datoria publică la costuri cât mai reduse
(fără asumarea unor riscuri excesive);
• realizează operațiuni de garantare sau coparticipare a statului la acordarea de
împrumuturi pentru realizarea unor obiective economice sau sociale diverse.
Funcția Trezoreriei de bancă a statului o aseamănă pe aceasta deopotrivă cu o bancă de
depozit/ afaceri, care mobilizează resurse și furnizează capitaluri diferitelor entități (sub formă de
credite pe termen scurt pentru acoperirea unor nevoi curente, dar și pe termen mai lung pentru
dezvoltarea acestora), și cu o bancă de emisiune, care prin operațiunile sale intervine în domeniul
circulației monetare.
1.3.2. Funcțiile actuale ale Trezoreriei Statului
Chiar și în condițiile îndeplinirii funcțiilor sale tradiționale, activitatea Trezoreriei se afla
în conexiune cu piața financiară și, în special, cea monetară. Pe fundalul evoluției statului, s-a dorit
exercitarea unui control asupra acestor piețe, iar Trezoreria Publică a fost însărcinată, uneori, cu
această responsabilitate. Astfel, Trezoreria a ajuns să joace un rol de prim rang în îndeplinirea
uneia dintre funcțiile esențiale ale finanțelor publice moderne, respectiv menținerea echilibrului

17
Filip, Gh., Finanțe publice, Editura Junimea, Iași, 2010, pp. 314-315.
10
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2020-2021

monedei și al economiei. Totodată, asumarea de către stat a sarcinii de intervenție în economia

reală a transformat Trezoreria în agent al acestei intervenții.
Rezultat al unei evoluții complexe, funcțiile actuale ale Trezoreriei reflectă această
schimbare de paradigmă. Deși în interdependență și greu de delimitat, acestea pot fi grupate,
generic, în cinci categorii:18
A) Administrator al fondurilor publice
Potrivit acestei funcții, toate resursele financiare publice trebuie să fie colectate și
centralizate prin intermediul Trezoreriei Statului, în conturile deschise la această instituție
financiară, iar utilizarea lor trebuie să se realizeze prin aceeași instituție, sub supraveghere și
control strict.
Totodată, această funcție presupune menținerea unui raport corespunzător (supraunitar sau,
în cel mai rău caz, unitar) între resursele colectate și plățile de efectuat, în orice moment al anului.
În cazul adoptării unui buget public echilibrat sau cu excedent, sarcina Trezoreriei este de a procura
resurse pe termen scurt, eventual prin împrumuturi cu scadențe apropiate, pentru acoperirea
deficitele de trezorerie determinate de dinamica diferită a încasărilor și plăților în timp. În
condițiile construcției unui buget public cu deficit (raport subunitar între veniturile ordinare
prevăzute a fi colectate și cheltuielile de efectuat la nivelul unui an bugetar), așa cum se întâmplă
în majoritatea economiilor contemporane, sarcina Trezoriei este una mai complexă. Aceasta este
obligată, aproape în permanență, să contracteze împrumuturi, pe termen scurt de pe piața monetară
și pe termen mediu și lung de pe piața financiară.
Îndeplinind această funcție Trezoreria Statului este obligată să asigure, prin urmare, că
ieșirile de resurse sunt acoperite în orice moment și pe fiecare acțiune în parte prin intrări
corespunzătoare, indiferent de sursa acestora (încasări din impozite și taxe; venituri de la
proprietățile statului; venituri financiare; disponibilități neutilizate în conturile corespondenților
Trezoreriei; credite pe termen scurt; împrumuturi publice interne și externe, pe termen mediu și
lung etc.). Arareori, atunci când intrările depășesc ieșirile și se înregistrează un excedent temporar
de lichidități, Trezoreria poate acționa ca un creditor pe termen scurt, căutând alternative
avantajoase de plasare.
Funcția Trezoreriei de administrator al fondurilor publice reflectă, în mare măsură,
conținutul sarcinilor sale tradiționale, în principal pe aceea de casier responsabil de încasarea
efectivă a veniturilor, efectuarea plăților și gestionarea fondurilor publice, sub un strict control
fiscal și preventiv.
B) Mijloc de intervenție a statului în economie
Îndeplinind această funcție, Trezoreria se manifestă ca agent de intervenție a statului în
sectoarele și zonele în care acesta are interese de ordin economic și social. Instrumentele de
intervenție sunt variate, diferind ca intensitate și conținut de la o țară la alta dar și în timp, în funcție
de evoluția intereselor naționale și a contextului economic și social care reclamă aceste intervenții.
Amplitudinea intervenției statului în economie trebuie totodată gândită astfel încât să nu fie
perturbat caracterul concurențial al piețelor financiare.

Belean, P., Anghelache, G., Trezoreria Statului. Organizarea, funcționarea și sistemul contabil, Editura Economică,
18

București, 2004, pp. 59-62.

11
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2020-2021

Așa cum s-au manifestat în diferite țări, mijloacele de intervenție a statului (prin Trezoreria
Publică) în economie țin de domeniul politicii bugetare, în sfera resurselor financiare ori a
cheltuielilor publice. Metodele de intervenție sunt diverse, între acestea numărându-se:19
• autorizații eliberate pentru motive economice, de interes național, și care duc la finanțări
privilegiate (Franța);
• subvenționarea unor cheltuieli (în Franța pentru dezvoltarea regională și a teritoriului);
• bonificații la dobândă și dobândă subvenționată;
• garantarea unor împrumuturi contractate de la bănci;
• avansuri financiare, de cele mai multe ori nerambursabile, în special în domeniul
cercetării sau pentru produse prioritare (Franța);
• accesul privilegiat al unor organisme financiare pentru refinanțare la banca centrală, în
condiții mai avantajoase decât pe piața de capital.
C) Intermediar financiar și distribuitor de capitaluri
Asemănător unei bănci, Trezoreria Statului se împrumută, uneori, nu numai pentru a
acoperi golurile temporare de casă și finanța deficitul bugetar anual, ci și pentru a acorda, la rândul
său, împrumuturi altor entități publice sau private. Astfel, Trezoreria reorientează resursele
financiare în economie cu precădere spre sectoarele unde statul are interese directe.
Împrumutând de la anumiți agenți financiari și folosind resursele corespondenților săi sau
chiar ale bugetului public pentru a acorda împrumuturi altora, pe termen scurt (de regulă) dar și
mediu și lung, mai ales în sectoarele prioritare ale economiei, Trezoreria Statului se manifestă ca
un adevărat intermediar financiar, asemenea băncilor sau altor instituții financiare specializate.
D) Reprezentant al funcției de putere publică
În calitatea de mandatar al puterii publice, Trezoreria Publică exercită numeroase misiuni
de autoritate, fiind acționarul și gestionarul participațiilor statului în diverse sectoare economice
(agricol, industrial, comercial, financiar). Totodată, îndeplinind această funcție, Trezoreria poate
fi asociată la conducerea instituțiilor financiare și economice internaționale, precum Fondul
Monetar Internațional, Banca Mondială etc. De asemenea, Trezoreria poate supraveghea un număr
însemnat de instituții financiare, cărora le solicită sau acordă împrumuturi prin mijloace și tehnici
specifice.
E) Garant al “marilor echilibre”
Funcția Trezoriei Statului de gardian al “marilor echilibre” reprezintă, dintr-un anumit
punct de vedere, sinteza tuturor funcțiilor anterioare. Marile echilibre exprimă raporturi de
egalitate între nevoile și capacitățile de finanțare, fiind chiar obiect al politicii financiare înțeleasă
ca “ajustare a capacităților de finanțare la nevoile de finanțare și plasarea acestor finanțări în
serviciul acțiunii economice”.20
În exercitarea acestei funcții, Trezoreria este chemată să:21
• ajusteze în permanență, prin resurse suplimentare procurate pe intervale scurte de timp,
decalajul temporal dintre periodicitatea plăților și cea a încasărilor de resurse publice
(să realizeze echilibrul de trezorerie);

19
Idem, p. 60.
20
Moșteanu, T. (coord), Buget și trezorerie publică, Editura Universitară, București, 2004, p. 315.
21
Belean, P., Anghelache, G., Trezoreria Statului. Organizarea, funcționarea și sistemul contabil, Editura Economică,
București, 2004, pp. 61-62.
12
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2020-2021

• acopere decalajul dintre veniturile ordinare și totalitatea cheltuielilor bugetare la nivelul

unui exercițiu financiar, respectiv să mobilizeze resurse pe o perioadă mai lungă de timp
pentru a finanța deficitul bugetar anual;
• asigure plata serviciului datoriei publice interne și externe, fie pe seama resurselor
disponibile, fie prin refinanțare. În cazul datoriei publice externe, Trezoreria trebuie să
asigure disponibilități corespunzătoare în valută, ceea ce poate ridica adevărate
probleme atunci când banca de emisiune nu dispune de rezerve valutare suficiente;
• acorde împrumuturi pe piața de capital pentru finanțarea investițiilor sectoarelor
economiei care prezintă interes pentru stat;
• realizeze, alături de banca centrală, acțiuni menite să susțină moneda națională, prin
intervenția ei pe piața valutară sau prin eșalonarea plăților externe ale statului astfel încât
banca centrală să nu fie obligată să procure valuta necesară în condiții dezavantajoase
sau producând perturbări asupra funcționării pieței valutare.
Traducerea în practică a prerogativelor funcției Trezoreriei Statului de garant al marilor
echilibre ne relevă faptul că aceasta este responsabilă, prioritar, de realizarea echilibrului financiar
public. Prin acțiunile sale, Trezoreria inflențează însă, favorabil, și funcționarea pieței de capital,
circuitele monetare, echilibrul pieței valutare și al plăților externe.

Figura 1.1. Abordare comparativă a responsabilităților Trezoreriei Statului în S.U.A. și Letonia

Departamentul Trezoreriei S.U.A. Trezoreria Republicii Letonia
• administrarea finanțelor federale; • organizarea execuției bugetare și ținerea
• colectarea impozitelor, taxelor și altor sume de evidențelor contabile cu privire la operațiunile
bani datorate către stat și plata obligațiilor reflectate în bugetul autorităților centrale;
financiare ale statului; • repartizarea resurselor și efectuarea plăților din
• emisiunea de bancnote și monede (prin U.S. veniturile bugetare ale autorităților centrale;
Mint); • managementul datoriei publice centrale;
• administrarea conturilor guvernamentale și • autoritate de certificare și plată pentru
datoriei publice; granturile Uniunii Europene, Spațiului
• supravegherea băncilor naționale și a altor Economic European și Mecanismul Financiar
instituții financiare pentru a asigura un sistem Norvegian, precum și fonduri naționale;
bancar sigur, solid și competitiv; • alte funcții prevăzute de lege.
• oferirea de consultanță cu privire la formularea .
politicilor financiară, monetară, comercială,
economică și fiscală;
• vegherea la respectarea legislației financiare și
fiscale federale;
• urmărirea combaterea evaziunii fiscale și a
falsificării și contrafacerii monedei
Sursa: adaptare după paginile web ale celor două instituții (https://home.treasury.gov/,
https://www.kase.gov.lv/en )

Din figura nr. 1.1 rezultă, în sinteză, funcţiile Trezoreriilor publice din SUA și Letonia.
Dacă, în cazul celei din urmă, responsabilitățile sunt limitate la administrarea fondurilor statului,

13
Gestiunea Trezoreriei și a Datoriei Publice Finanțe și Bănci, 2020-2021

Trezoreria S.U.A. are atribuții foarte extinse, mergând până la implicarea în formularea politicilor
financiare, emisiunea de monedă, sau chiar supraveghere financiară

14