SCOALA NATIONALA DE STUDII POLITICE SI ADMINISTRATIVE FACULTATEA DE STIINTE POLITICE DEPARTAMENTUL DE INVATAMANT LA DISTANTA

Prof. univ. dr. Ioan Alexandru

ADMINISTRATIE PUBLICA

2003

ADMINISTRAIE PUBLIC
CUVNT NAINTE....................................................................................................................................................... 4 INTRODUCERE ............................................................................................................................................................ 5 SECIUNEA I-A I. CADRUL TEORETIC AL ANALIZEI ADMINISTRAIEI PUBLICE ............................................................ 8 1. ADMINISTRAIA PUBLIC ........................................................................................................................................ 8 2. SOCIETATE SISTEM SOCIAL ................................................................................................................................. 12 3. STAT PUTERE EXECUTIV INSTITUIE ............................................................................................................. 14 4. BIROCRAIE ........................................................................................................................................................... 16 II. ROLUL ADMINISTRAIEI PUBLICE........................................................................................................... 19 1. CARACTERISTICI GENERALE .................................................................................................................................. 19 2. FUNCIILE ADMINISTRAIEI PUBLICE .................................................................................................................. 24 3. RAPORTURILOR DINTRE ADMINISTRAIA PUBLIC I PRINCIPALELE ELEMENTE ALE SISTEMULUI POLITIC POTRIVIT CONSTITUIEI ROMNIEI ........................................................................................................................... 27 III. ASPECTE GENERALE PRIVIND INSTRUMENTELE DE INVESTIGARE I TIPURILE DE ANALIZ A FENOMENULUI ADMINISTRATIV ............................................................................................. 32 1. DREPTUL ADMINISTRATIV ..................................................................................................................................... 32 2. TIINA ADMINISTRAIEI ...................................................................................................................................... 34 3. FILOZOFIA FORMALIST CU PRIVIRE LA ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI......................................................... 39 4. TIPURI DE ANALIZ A ADMINISTRAIEI PUBLICE ................................................................................................ 44 SECIUNEA A II-A 1. STRUCTURILE ADMINISTRAIEI PUBLICE................................................................................................ 50 1. NOIUNEA DE STRUCTUR A ADMINISTRAIEI PUBLICE ....................................................................................... 50 2. CONCEPTUL DE RELAIE ........................................................................................................................................ 60 2.1. Natura relaiilor........................................................................................................................................... 60
2.1.1. Relaiile fundamentale ............................................................................................................................................60 2.1.2. Relaiile derivate...................................................................................................................................................65

2.2. Codul relaiilor ........................................................................................................................................... 66 3. SERVICIILE PUBLICE ............................................................................................................................................. 68 2. PERSONALUL DIN ADMINISTRAIA PUBLIC .......................................................................................... 74 2.1. POLITICA DE PERSONAL ...................................................................................................................................... 74
2.1.1. Formarea personalului din administraia public...................................................................................................75 2.1.2. Particulariti ale procesului de formare i educaie continu a personalului din administraia public n condiiile tranziiei la economia de pia n ara noastr..................................................................................................77 2.1.3. Recrutarea i promovarea personalului din administraia public.........................................................................80 2.1.4. Conducerea personalului din administraia public ...............................................................................................82

2.2. FUNCIONARII PUBLICI ....................................................................................................................................... 84 3. DECIZIA ADMINISTRATIV I CONTROLUL EXECUTRII ACESTEIA ............................................ 92 1. NOIUNI GENERALE ............................................................................................................................................... 92 2. DECIZIA ADMINISTRATIV CA ACT JURIDIC........................................................................................................... 96 3. EXECUTAREA DECIZIEI ADMINISTRATIVE .............................................................................................................. 98 4. CONTROLUL EXECUTRII DECIZIEI ADMINISTRATIVE ......................................................................................... 104 5. RSPUNDEREA ADMINISTRAIEI I RELAIILE CU CETENII ............................................................................. 110 5.1. Reglementarea rspunderii autoritilor administraiei publice i fundamentarea juridic a acesteia n ara noastr ....................................................................................................................................................... 110 5.2. Administraia public i ceteanul........................................................................................................... 113 SECIUNEA A III-A

II. MODELE, TEORII I MITURI PRIVIND ADMINISTRAIA PUBLIC................................................. 118 1. MODELELE ADMINISTRAIEI PUBLICE POTRIVIT UNOR CURENTE DE GNDIRE ................................................... 118 1.1. Privire general ......................................................................................................................................... 118
1.1.2. Vocaia modelelor. Teorie i mit ..........................................................................................................................120

1.2. Modelele clasice......................................................................................................................................... 122

1.2.1. Modelul liberal......................................................................................................................................................122 1.2.2. Modelul weberian .................................................................................................................................................124

1.3. Neo-liberalismul i critica modelelor clasice ........................................................................................... 126 2. MODELUL DEMOCRATIC DE ADMINISTRAIE PUBLIC ........................................................................................ 132 2.1. Constantele modelului democratic de administraie public ................................................................... 135
2.1.1. Subordonarea ........................................................................................................................................................135 2.1.2. Separarea...............................................................................................................................................................139

2.2. Variabilele modelului democratic de administraie public .................................................................... 140

2.2.1 Modelul de integrare relativ restrns .................................................................................................................141 2.2.2. Modelul de integrare relativ generalizat ...........................................................................................................143

3.SCENARII PRIVIND VIITORUL ADMINISTRAIEI PUBLICE....................................................................................... 149 3.1. Echilibrul modelului democratic de administraie public .................................................................. 149
3.1.1. Relaia administraie-economie ............................................................................................................................149 3.1.2. Relaia administraie-politic...............................................................................................................................150 3.1.3. Relaia ntre autoritile componente ale sistemului administraiei publice..................................................153

3.2. Dezechilibrele modelului democratic de administraie public i posibilele scenarii de transformare a administraiei publice actuale .................................................................................................................... 154
3.2.1. Inversarea subordonrilor n relaiile autoritilor administrative cu cele politice i economice ................154 3.2.2. Subordonarea fr separare ntre autoritile administrative i cele politice sau economice.....................157

3.3. Strategii posibile n proiectarea unor scenarii privind administraia public .................................. 158
3.3.1. Strategiile de non-intervenie ...............................................................................................................................158 3.3.2. Strategiile de intervenie prin investiii ................................................................................................................159 3.3.3. Strategii de ruptur ...............................................................................................................................................161

CUVNT NAINTE Fcnd o evaluare a gradului de receptare de ctre studeni i cursani a cunotinelor transmise prin cursurile specifice unei pregtiri sau perfecionri a acestora n domeniul administraiei publice, precum i o evaluare a discursului public practicat de unii reprezentani alei n legislativ sau aflai mai mult sau mai puin temporar n funcii nalte n stat sau n administraia local, am constatat necesitatea stringent a mbogirii cunotinelor teoretice ale acestora n domeniul administraiei publice ca o condiie n creterea calitativ a activitii pe care o presteaz. Astfel, pe de o parte, am constatat ca fiind necesar amplificarea, n programele de nvmnt, a modulelor ce in de Teoria Administraiei, ca fundament teoretic absolut necesar nelegerii corecte a fenomenului administrativ, mai ales n ceea ce privete raportarea acestuia la fenomenul politic i la cel economic. Pe de alt parte, gradul de reflectare a teoriilor n realitile administraiei publice permanent dinamice apare, de asemenea, ca necesar a fi cunoscut i se manifest cu precdere n imperativul de a cunoate structurile, mecanismele i instituiile administrative existente n diverse ri ale lumii, surse permanente de inspiraie n aceste momente de construcie a unei noi administraii publice. n sfrit, pe toi ne intereseaz prerile marilor doctrinari cu privire la perspectivele administraiei publice, precum i complexa problematic a locului administraiei publice n contextul globalizrii, a integrrii europene. Aadar, lucrarea de fa, care cuprinde n mare parte tematica abordat n cursurile pe care le-am inut n perioada 1991 - 2002, dar i o serie de colocvii, mese rotunde organizate n ar sau strintate, ncearc s rspund unor necesiti didactice i se adreseaz studenilor Facultilor de tiine Politice i practicienilor, oameni politici sau funcionari n administraia public, i n egal msur tuturor celor interesai, fiind Integrat ntr-o serie de studii, analize i monografii destinate a prezenta administraiile rilor europene dar mai ales pentru a informa asupra celor mai recente curente de gndire cu privire la funciile, modelarea i variantele de strategii posibile pentru transformarea administraiilor naionale ntr-o administraie european integrat. Dup cum spunea profesorul Massimo Balducci (Universitatea din Florena, ENTO) la Forumul Descentralizare, Democraie, Stabilitate organizat de Consiliul Europei, Ministerul Afacerilor Externe i Ministerul Funciei Publice (23-24 februarie 2000), fr o cultur administrativ solid nu se poate gsi un limbaj comun, ori gsirea unui esperando al culturii administrative este primul pas spre integrarea european. Este evident faptul c nivelul culturii administrative n ara noastr se afl ntr-o faz incipient, el fiind relevant doar prin studiile i cercetrile juridice asupra administraiei publice ori reformarea administraiei nu se poate face numai la nivel instituional i presupune cunoaterea n profunzime a structurilor i mecanismelor de funcionare a acesteia, cunoatere care se poate dobndi prin studii i cercetri de factur interdisciplinar. Pentru acest motiv, nu am fcut altceva dect s sintetizm i s expunem ntr-o ordine proprie, cele mai interesante curente de gndire privind modelarea i prospectarea administraiei publice, ncercnd n acelai timp s propunem o anume interpretare a unui set de noiuni i concepte care ar putea forma terminologia, limbajul comun ce ar permite specialitilor din diferite domenii, gsirea unor puni de comunicare ntre ei. Dorim s accentum ideea c dezvoltarea real i de durat, reforma i modernizarea rii nu pot fi atinse fr amenajarea unei administraii publice competente i stabile iar drumul spre un asemenea scop va fi mai repede strbtut dac dm importana cuvenit culturii administrative. E bine s nelegem, de asemenea, c funcionarea ireproabil a unor instituii, mecanisme i proceduri n diferite ri ale lumii, nu constituie o garanie a funcionrii lor optime n rile care le import. Aa cum afirma prof. M. Balducci Romnia trebuie s-i gseasc propriul drum n caz contrar, mimetismul exagerat poate conduce la construcia unui ansamblu dezarticulat care nu va putea funciona n bune condiii.

INTRODUCERE Ne aflm ntr-un impas. Dificulti majore apar mereu n plan economic, social, cultural i bineneles n plan politic i administrativ. Administraie romneasc traverseaz o criz major iar gestionarea acesteia presupune descifrarea cauzelor i gsirea unor soluii de ameliorare sau eradicare a acestor cauze. Pentru a putea face saltul care s ne permit reluarea locului ce ni se cuvine ntr-o Europ unit va trebui s ne asumm rspunderi, s nvm i s muncim din rsputeri. Salvarea Romniei sunt virtuile ei ascunse afirma Emil Cioran plednd pentru schimbarea la fa a Romniei, iar aceste virtui ascunse le gsim n miturile unei naiuni care sunt adevrurile ei vitale. Mituri persiflate uneori fr jen de nlocuitorii de elit demni de comptimire, care analizeaz i comenteaz orice, compromind n ochii occidentului adevrata intelectualitate prin dilentatismul, superficialitatea i nivelul lamentabil al expertizei ce le dovedesc frecvent n domeniile ce le abordeaz. E nc momentul s redescoperim esena acestor mituri inteligena, curajul, cinstea, spiritul de sacrificiu, puterea de munc i credina n Dumneazeu i n viitorul nostru. Recesiune, criz, tranziie sunt termeni de mult vreme cunoscui semnificnd o stare de fapt ce a existat i nc exist i n alte pri ale lumii. Dramatizarea situaiei i inducerea unei strii de spirit de superficialitate i de nencredere constituie o piedic formidabil n efortul de redresare. Iat deci c este util s ne amintim unele lucruri simple i s nelegem c gestionarea crizei administraiei, reforma administraiei nu se pot realiza doar prin aa zisa voin politic. Nu este de ajuns s vrei, trebuie s i poi, iar ca s poi, adic s fi capabil de a face ceva trebuie s ti s faci acel ceva, capacitate pe care o dobndeti prin nvtur i experien. De mult vreme s-a vorbit de existena unor crize. Saint-Simon n ale sale Adresse ctre Louis XVIII, declara profetic noi asistm la criza civilizaiei europene1 n anii 30 lumea a realizat apariia i dezvoltarea unei grave crize economice la nivel global, iar pe acel fundal au aprut diverse micri social-politice cu caracter nonconformist sau chiar extremist care apoi au generat dictaturile promotoare ale unei noi ordini. Pentru a ne convinge de importana i chiar actualitatea problemei crizelor de toate tipurile, Mireille Marc-Lipiansky, ntr-una din lucrrile sale importante2 citeaz urmtorul pasaj dintr-un articol aprainnd lui Alexandre Marc i publicat n La revue du sicle (no. 3 juin 1933): Criz: n toate gurile, n toate ziarele, pe toate coperile, dat fiind c este scris i pronunat de 20 de ori pe zi acest cuvnt a devenit familiar. El nelinitete. Toate absurditile, toate neajunsurile, toate crimele caut n umbra crizei o iertare facil. nlocui cuvntul criz cu tranziie (pe seama cruia punem toate relele) i vei obine un efect interesant, recunoscnd un limbaj frecvent ntlnit de noi i prin urmare foarte actual. Aadar, criza, recesiunea, tranziia nu sunt fenomene recente cum suntem tentai de multe ori s credem. Exist n literatura de specialitate autohton i strin lucrri ce analizeaz fenomenul crizelor n varii sectoare ale societii: n sectorul politic criza statului; n sectorul economic crizele financiare, agrare etc.; n sectorul social: crizele demografice; n sectorul cultural: criza de valori etc. etc. . Se ncearc descifrarea principalilor factori generatori ai crizelor i se vorbete de etatism, dirijism, protecionism, se mai vorbete de agravarea inegalitilor, de nomadism precum i de ineficacitatea normelor i contestarea elitelor. Iat de ce nu am putut rezista tentaiei de a ne pronuna cu privire la o realitate pe care o parcurgem: tranziia sub diversele ei forme dar cu special privire la criza administraiei. Pentru a nelege ce se ntmpl am ncercat mai nti s cercetm termenii, apoi ntorcndu-ne n timp am ncercat s descifrm elementele perene, statornice (pozitive sau negative) n evoluia

1 2

G. Michand et E. Marc n Vers une science des civilisations, Edit. Complexe, Bruxelles, 1981, p. 165. M.Marc-Lipiansky, Crises et crise, Presses dEurope, Nice, 1997, p.10.

administraiei ca principal component a statului i totodat s aflm cauzele ineficienei acesteia i eventualele soluii de optimizare. Dup cum vom vedea statul i-a dezvoltat administraia, birocraia pe msur ce i-a asumat funcii din ce n ce mai numeroase n snul unei societi pe care sfrete prin a o domina lipsind-o uneori de orice posibilitate de aciune autonom. Slbirea puterii, a autoritii i eficacitii guvernrilor centrale se accentueaz direct proporional cu extinderea cmpului lor de aplicare i a hipertrofiei aparatului birocratic. Istoria ne arat c slbirea puterii politice i transferarea ctre structurile birocratice a constituit un fenomen relativ frecvent. Astfel n anumite cazuri (monarhiile helenistice, Egiptul ptolomeic, China hanilor) suveranul se lovete de puterea crescnd a nalilor si funcionari, a efilor militari i/sau a preoilor, suveranul devenind jucria anturajului su (rude, frai etc.); rebeliunile militare, revoluiile de palat i loviturile de stat, ntrein o instabilitate politic cronic (agrvat la Roma i n Bizan de absena unei legi a succesiuni care s regleze clar regulile de transmitere a tronului). Slbirea puterii centrale a incitat pe mari proprietari latifundiari s-i mreasc propria putere: trind n autarhie pe domeniile lor, ntreinnd o armat care s le asigure aprarea dispunnd de o putere absolut ei reueau s scape puterii statului i fiscului (). n acest mod, progresiv, degradarea puterii imperiale favorizeaz constituirea feudalitilor locale. Popoarele dumane situate la extremitile frontierelor, profit de dificultile din interiorul imperiului pentru a contesta tributul impus de nvingtorii lor i pentru a recupera teritoriile pierdute.3 n zilele noastre, dup cum vom vedea pe larg n cuprinsul acestei lucrri puterea politic a statului democratic este i ea limitat din mai multe cauze. Mai nti, guvernele ca expresie a puterii politice sunt inute s respecte i s in seama de birocraia diferitelor administraii care au avantajul c dureaz mai mult dect guvernele si cunosc mai bine dosarele. Apoi guvernele trebuie s se neleag cu liderii sindicali i s ncheie fel de fel de pacte sociale. n caz contrar att birocraia ct i sindicatele pot obstruciona reformele pe care nu le agreaz (ceea ce se i ntmpl la noi). Mai mult, n unele cazuri trebuie s se neleag i cu aleii locali (al cror rol este uneori asemntor cu al vechilor feudali) precum i cu diversele i multiplele grupuri de presiune (formalizate sau informale) i n fine n statul democratic trebuie s se neleag i cu opoziia care n funcie de poziia i ponderea din parlament estecapabil s paralizeze iniiativele executivului. Pe de alt parte att n interiorul rii ct i n relaiile externe guvernele sunt inute s respecte legislaia comunitilor crora le aparin (este cazul membrilor U.E.) precum i normele cuprinse n tratatele i conveniile de drept internaional. n sfrit, n unele ri guvernele sunt confruntate cu puterea mafiilor, care i ntind reeaua n toat lumea i care dispunnd de o capacitate financiar uria obin un sprijin important i reuesc s exercite o influen ocult asupra vieii politice i economice. Toate aceste cauze reduc capacitatea de aciune a guvernelor i genereaz o stare de automulumire a acestora i limitarea la msuri posibil a fi concretizate n condiiile presiunilor amintite astfel c n final, n limita de timp pe care o au i sub spectru pierderii unui nou mandat, de foarte multe ori se renun la reformele structurale ce se pot realiza doar pe termen lung i se rezum la gestionarea treburilor curente. Aceast stare de lucruri a generat o fals impresie i anume c rolul statului n lume a sczut i c multe din funciile acestuia au fost nstrinate. n mare parte ideea necesitii diminurii rolului statului folosete celor care profit de pe urma slbirii puterii i defavorizeaz n mare msur majoritatea. Cel puin n acest moment. Realitatea este alta i anume statul, administraia n special, s-a dezvoltat i se dezvolt permanent n cea mai mare parte dintre rile lumii. Interveniile n domeniu economic s-au multiplicat, administraia statului innd n mod progresiv -i asume conducerea acestor economii. n majoritatea rile europene (ntr-o msur mai mic SUA i poate n unele rii nordice) dup criza din anii 30 i mai ales dup cel de al doilea rzboi mondial, sub impulsul

M. Marc-Lipiansky, op.cit. p. 33.

reconstruciei s-a putut semnala o accentuare a dirijismului statal i a protecionismului n sperana consolidrii economiilor naionale.Din anii 70 ncoace reapariia fenomenelor negative n unele economii generate tocmai de dirijism i protecionism au convins guvernele de necesitatea de a elibera pe ct posibil economia de tutela paralizant a statului. Nu s-a reuit dect parial iar neoliberalismul pare a nu fi capabil s remedieze dificultile economice care se manifest n aceste ri.4 Birocraia triumf nc n multe ri i se pare c se instaleaz i n unele structuri administrative destinate crerii spaiului administrativ unitar european. Se caut permanent soluii pentru a degaja statul din strnsoarea birocraiei i pentru a-i reda rolul su iniial pur politic. ntr-o asemenea concepie (aparinnd prsonalismuluifederalist5) puterea trebuie transferat din vrful piramidei statului birocratic hipertrofiat i neputincios, la baza societii prin aplicarea (real) a principiilor statului de drept (real): descentralizare, autonomie, cooperare astfel nct administraiei s-i revin doar funciunile reziduale i s se produc reducerea dac nu dispariia birocraiei i reamplasarea atribuiilor i competenelor n favoarea autoritilor intermediare aflate la diferite niveluri ale societii.6 Totodat trebuie s subliniem necesitatea de a supune puterea politic i birocraia, care de fapt deriv din ea, controlului justiiei (cum se ntmpl n SUA), astfel nct ceteenii s nu mai poat fi supui arbitrariului birocraiei i dndu-le astfel posibilitatea s-i asume cu adevrat rolul lor de stpni ai societii. Acest lucru este de dorit s-l rezolvm i n ara noastr prin democratizarea efectiv a funciei publice, i prin modificarea concepiei cu privire la relaia dintre funcionarii publici i ceteni. Soluionarea crizei administraiei prin reform privete tocmai amenajarea unei administraii real democratice i eficiente iar acest lucru trebuie s nceap prin creterea drepturilor ceteanului n raporturile cu administraia. Romnii sunt prost informai, sunt nemulumii de deciziile administraiei, se orienteaz greu n circuitul administrativ i se tem n mod justificat de arbitrariul i anonimatul birourilor, unde, practic nu tii pe cine s tragi la rspundere deaorece nu tii cine a produs rul sau abuzul. Dei ne vom ocupa pe larg n lucrare de aceste probleme nu putem ncheia aceast prezentare fr a schia un program minimal de protecie a cetenilor n raporturile cu administraia prin luarea unor msuri cum ar fi: clarificarea urgent printr-un cod administrativ i de procedur administrativ a drepturilor cetenilor n raporturile cu administraia i a procedurilor de urmat n aceste cazuri; informarea corect i prompt a cetenilor cu privire la activitatea administraiei prin instituirea unei transparene totale; obligarea administraiei de a-i motiva public actele i faptele; simplificarea procedurilor de dezdunare a cetenilor care au suferit pagube prin activitatea eronat sau ilicit a administraiei; accesul democratic la naltele funcii publice cu respectarea unor proporii corecte, corelate cu structura geografic, socioprofesional, etnic i pe sexe a societii romneti astfel nct s se exclud confiscarea acestor funcii de ctre diferite grupuri de presiune i pe alte criterii dect cele de competen profesional. Realiznd un asemenea program minimal poate vom reui s redresm administraia romneasc i s evitm ca birocraia s se subroge statului de drept pe care dorim s-l formm n sperana revenirii grabnice n marea familie a democraiilor europene.

M. Marc-Lipiansky, Libre change on protectionnisme?, LEurope en formation, no. 298, hiver 1995. Ferdinand Kinsky, LUnion europeenne, est-elle federaliste?, Presses dEurope, Nice, 2001. 6 Despre idealul statului-holding n I.Alexandru, Administraia public, Teorii, realiti, perspective, Editura Lumina-Lex, Bucureti, 1999, p. 229-231.
5

SECIUNEA I-A I. CADRUL TEORETIC AL ANALIZEI ADMINISTRAIEI PUBLICE Abordarea metodic a teoriilor privind organizarea i funcionarea administraia publice presupune precizarea prealabil a unor termeni. Dicionarul Explicativ al Limbii Romne (DEX), precizeaz c: nelegem prin termen fiecare dintre cuvintele sau grupurile de cuvinte care au o accepiune specific unui anumit domeniu de activitate. Este necesar, mai nti, s prezentm succint terminologia specific limbajului practicat de teoreticienii fenomenului administrativ, chiar dac aceasta nu este consecvent utilizat n studiile ce vor face obiectul analizei noastre. Parte din conceptele i noiunile ce le vom folosi sunt ambigue, dat fiind multitidinea semnificaiilor divergente acumulate de-alungul timpului precum i tenaiei de a li se da retrospectiv sensul lor actual. Spre exemplu statul, administraia, birocraia etc. sunt fenomene caracteristice epocii moderne, care dei au aprut ncepnd cu secolul al XV-lea s-au dezvoltat semnificativ ncepnd cu secolul al XIX-lea. Civilizaiile anterioare n-au cunoscut dect imperii, monarhii sau feude i ceti ca organizri locale i care aveau o concepie de organizare sensibil diferit fa de statele moderne. Cu toate acestea deseori vorbim de etatismul, administraia sau birocraia vechilor civilizaii, interpretnd astfel aceti termeni n sens larg prin utilizarea retrospectivei analogice a conceptelor prezente, n trecut. Utilizarea unor asemenea procedee permite s se evoce similitudinile structurale (sau izomorfe) reale sau virtuale, existente ntre diferitele civilizaii. Dintr-o perspectiv general putem spune c exist dou tipuri de concepte: unele, sunt datate din punct de vedere istoric (de exemplu stat) i pot fi folosite ntr-un sens restrns relativ precis, sens care le-a fost stabilit de o anumit perioad istoric, sau ntr-un sens mai larg prin metoda retrospectivei analogice, situaie n care conceptul devine mai vag; altele sunt complementare istoriei umanitii spre exemplu: administraie, putere executiv, instituie etc. Pentru a ncerca s evitm confuziile i ambiguitile am procedat de cele mai multe ori la explicarea etimologic a termenilor cheie pe care i vom folosi, dup care uneori am fcut o analiz diacronic a evoluiei nelesurilor acestora pn n vremurile noastre, ncercnd astfel s obinem o amplasare socio-sincronic iar pn la urm s obinem includerea acestor termenicheie (noiuni, concepte) ntr-un limbaj specific domeniul pe care ncercm s-l supunem analizei noastre.

1. Administraia public Termenul de administraie public provine din limba latin, administer traducnduse prin: agent, slujitor sau, ntr-un alt sens, instrument. Verbul administrare nseamn a da o mn de ajutor, a conduce sau a dirija. Cuvntul administer, aproape sinonim cu minister care nseamn: servitor, ngrijitor, ajuttor - s-a format din rdcina minus - minor, care nseamn mai puin i din prefixul ad, care arat direcia, sensul i subliniaz starea de inferioritate n raport cu magister, ce se traduce prin cel care comand, superiorul, eful cuvnt care s-a format din magis, care nseamn mai mult. Dicionarul limbii romne reine pentru verbul a administra explicaia: a conduce, a crmui, iar pentru administraie - totalitatea autoritilor administrative existente ntr-un stat, secie sau serviciu, care se ocup de probleme administrative ale unei instituii sau agent economic.

Dictionary of American Government and Politics, editat la The Dorsey PressChicago, Illinois, n anul 1988, sub ngrijirea prof.Jay M.Shafritz de la University of Pittsburgh, reine pentru cuvntul administration mai multe sensuri, i anume: 1. Conducerea i ndrumarea afacerilor guvernelor i instituiilor; 2. Termen colectiv pentru toi oficialii din aparatul guvernamental; 3. Executarea i implementarea politicii publice; 4. Timpul n care se afl n funcie un ef executiv, precum preedinte, guvernator sau primar. Astfel, administraia Carter nseamn acei ani (1977-1981), cnd Jimmy Carter a fost preedintele Statelor Unite; 5. Supravegherea averii unei persoane decedate pentru a se plti taxele i a se repartiza bunurile i averea ctre motenitori. n limbajul curent termenul administraie este utilizat n mai multe sensuri. Astfel, prin administraie se poate nelege: coninutul principal al activitii puterii executive a statului; sistemul de autoriti publice care nfptuiesc puterea executiv; conducerea unui agent economic sau instituii social-culturale; un compartiment (direcie, secie, sector, serviciu, birou) din unitile direct productive sau instituii social-culturale, care nu desfoar nemijlocit o activitate direct productiv. Dintre multiplele sensuri ale termenului de administraie, preocuprile teoretice s-au axat n principal pe clarificarea noiunii de administraie public, luat ca form de exercitare a puterii executive n stat, mai ales datorit importanei pe care o reprezint cunoaterea exact a acestei activiti n intimitate; a modului n care trebuie s fie organizat realizarea ei n practic, moment esenial, de care depinde n mare msur nfptuirea rolului statului n organizarea i conducerea societii7, 8, 9. Dictionary of American Government and Politics reine pentru sintagma: public administration urmtoarele explicaii: 1.Funcia executiv n guvern; executarea (aplicarea) politicii publice; 2.Organizarea i conducerea poporului i a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernrii; 3.Arta i tiina conducerii aplicat la sectorul public. Administraia public este un termen mai larg dect conducerea public (managementul public), pentru c acestea nu se limiteaz la management, ci include mprejurrile politice, sociale, culturale i legale care afecteaz conducerea instituiilor publice. David H. Rosenbloom, n lucrarea sa Public Administration (Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector, Random House, New-York, 1989, p. 3-36), releva faptul c Administraia public, ca multe alte strdanii umane, este dificil de definit, dar oamenii au cu toii un sens al acesteia, dei sunt preri diferite despre cum ar putea fi realizat. Administraia public este o categorie att de abstract i variat, nct poate fi descris n termeni diferii. Totui, o definire a administraiei publice este necesar. Pentru aceasta, se impune, n primul rnd, s se stabileasc care sunt graniele generale ale acesteia i s fie exprimate principalele concepte ale disciplinei i practicii administraiei publice. De asemenea, n al doilea rnd, definirea administraiei publice ajut la ncadrarea acestui domeniu ntr-un larg context politic, economic i social. n fine, n al treilea rnd, luarea n considerare a definiiilor majore ale administraiei publice relev faptul c exist trei abordri distincte pentru acest domeniu. Din acest punct de vedere este de menionat c de-a lungul anilor s-a manifestat tendina teoreticienilor i practicienilor de a accentua una sau alta din aceste abordri, fiecare abordare tinznd s reliefeze diferite valori, diferite moduri de organizare, diferite metode de dezvoltare informaional i puncte de vedere.

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Institutul de arte grafice E. Marvan, Bucureti, 1934 8 Charles Debbasch, Fonction administrative et missions de ladministration, n lucrarea Science administrative, Administration publique, Paris, Librairie Dalloz, 1975
9

C. Lalumire, A la recherche dune cadre thortique pour ltude de ladministration publique, n Buletin de lInstitut International dAdministration Publqiue - Revue dadministration publique, JanvierMars, 1975

Dintr-o mare varietate de definiii menionm cteva, prezentate de Richard Stillman n Public Administration: concepts and cases (Boston, Houghlon Wifflin, 1978), definiii formulate de diferii autori americani, dup cum urmeaz: 1. John J.Corson i J.P.Harris definesc concis administraia public drept activitatea prin care se realizeaz scopurile i obiectivele guvernului; 2. John Pfiffner i Robert Presthus relev c administraia public, ca domeniu de activitate, este n principal preocupat de mijloacele pentru implementarea valorilor politice; 3. James W.Davis precizeaz c administraia public poate fi cel mai bine identificat cu ramura executiv a guvernrii; 4. Nicholas Henry formuleaz complex definiia administraiei publice, aceasta diferind de tendinele politice, att prin accentuarea comportamentului birocratic dar, mai ales, prin sistemul structurilor proprii i metodologiilor aplicate pentru realizarea scopurilor guvernamentale; 5. Dwight Waldo releva c procesul administraiei publice const n aciunile de realizare a inteniei sau dorinei guvernului. Este, din aceast cauz, activitatea, continu, cea de afaceri a guvernului, preocupat cu punerea n aplicare a legii, care este realizat de corpurile legislative (sau alte autoriti) i interpretat de curile de judecat, prin procesul de organizare i conducere; 6. Felix i Loyd Nigro dezvolt definiia administraiei publice n cinci puncte: a) este un efort al unui grup care coopereaz ntr-un cadru public; b) acoper cele trei ramuri - executiv, legislativ i juridic - i relaiile dintre ele; c) are un rol important n formularea politicii publice i este de aceea o parte a procesului politic; d) este diferit de administraia privat prin trsturi semnificative i e) este asociat de aproape cu numeroase grupuri private i de indivizi. David H.Rosenbloom, n lucrarea citat, se ntreab ce concluzii pot fi trase din aceast varietate de definiii ale administraiei publice. Rspunsul este larg i nscris pe puncte, astfel: 1. Administraia public are pentru diferii observatori diferite sensuri, lipsind un neles general, semnificativ teoretic i practic. Faptul c nu se poate defini n mod clar substana i procesul administraiei publice este o scuz greu de acceptat, dar fenomenul exist i societatea caut s-i mbunteasc sistemul de birocraie public; 2. Administraia public, n mod paradoxal, nu este o disciplin de sine stttoare, deoarece studiul acesteia se suprapune peste alte discipline, incluznd tiinele politice, sociologia, economia, psihologia i administrarea afacerilor (business administration). Dei aceast abordare conine un mare grad de adevr, n practic se consider nesatisfctoare, pentru c las fr abilitate de a analiza, n mod coerent, un aspect major al vieii publice americane contemporane, i anume: intensa i puternica birocraie guvernamental. Din toate acestea se poate trage concluzia c toate definiiile prezentate sunt de ajutor pentru c administraia public implic activitate, are contingen cu politica, tinde s fie concentrat n ramura executiv a guvernrii, difer de administraia privat i este preocupat de aplicarea legii. Se poate defini ntr-un mod propriu ceea ce nseamn administraia public: folosirea teoriilor i proceselor manageriale, politice i juridice n vederea realizrii mandatelor guvernrii legislative, executive i judectoreti, pentru a asigura reglementrile i serviciile pentru societate n ansamblu, ct i pentru segmentele acesteia. nelegnd prin administraie public acea activitate care const n principal n organizarea i asigurarea executrii, dar i n executarea nemijlocit a prevederilor Constituiei, ale tuturor actelor normative i ale celorlalte acte juridice emise de autoritile statului de drept, activitate realizat n principal de ctre autoritile administraiei publice, desprindem pe de o parte poziia administraiei publice n cadrul diferitelor activiti ale autoritilor statale sau ale colectivitilor locale, iar, pe de alt parte, descifrm cele dou elemente componente eseniale i

indispensabile ale administraiei publice, i anume elementul structural-organic i elementul funcional10. Spre deosebire de administraia statului totalitar, unde aceasta este ntotdeauna la dispoziia exclusiv a puterii unice, fiind organizat centralizat i unitar la nivelul ntregii colectiviti naionale i, pe cale de consecin, constituie ntotdeauna o administraie de stat, n condiiile statului de drept, n care separaiunea puterilor, descentralizarea serviciilor administrative i autonomia administrativ constituie coordonate fundamentale, structurile organizatorice i funcionale ale administraiei sunt amenajate att la nivelul statului, deci al colectivitii naionale, situaie n care avem administraia public central sau teritorial de stat, ct i la nivelul colectivitilor locale, unde este organizat i funcioneaz administraia public local. Pentru a preciza rolul administraiei publice n condiiile statului de drept este necesar o analiz sistematic, mai cuprinztoare, care - depind analiza structural i funcional (ce se refer la comportamentul intern al administraiei) - urmrete studierea relaiilor dintre elementele sistemului, precum i dintre acestea i ntregul su i celelalte elemente ale sistemului social. n acest fel este posibil a se face distincia ntre relaiile interne ale sistemului (care sunt considerate relativ stabile, fiind consacrate mai ales n norme juridice) i relaiile sistemului cu mediul social nconjurtor. Cunoaterea i aprofundarea relaiilor structurale interne ale administraiei publice instituiile administrative, autoritile administrative, colectivitile locale etc., regulile juridice sau nejuridice, mijloacele materiale i umane ale administraiei publice - nu se pot realiza n bune condiiuni dac nu stabilim mai nti care sunt relaiile, pe de o parte ntre administraia public central sau local ca subsisteme ale sistemului social global i celelalte elemente ce formeaz subsisteme distincte i care, mpreun, compun mediul sau cadrul social nconjurtor al administraiei publice. Cunoaterea acestor relaii dintre administraia public i celelalte elemente ale sistemului social, mai ales a influenelor reciproce ntre acestea, permite conturarea rolului administraiei publice, misiunilor sale; ntr-un cuvnt adecvat limbajului adoptat de teoria sistemelor, conturarea funciilor administraiei publice n cadrul societii11, demers pe care l vom face n capitolele urmtoare. Aa dup cum vom mai arta pe larg, dei subordonat guvernului, administraia posed o anumit autonomie, al crei grad este variabil dup epoci, naiuni, regimuri. n fiecare ar exist o anumit putere administrativ. Aceasta datorit continuitii activitilor administraiei i a serviciilor sale, datorit permanenei, tehnicitii, competenei i funcionalitii sale i, de asemenea, datorit existenei unei caste, formate din personalul politic i administrativ. Administraia exercit o anumit influen asupra guvernului, sugerndu-i anumite atitudini. Administraia are putere pentru c ea nsi este o for, o putere. ntr-o form general, permanena actual a funcionarilor, continuitatea administraiei, estompeaz amploarea schimbrilor politice, schimbri care rezult din deplasri n majoritatea parlamentar, din ascensiunea la putere a unor partide aflate n opoziie sau chiar necunoscute. n administraie, anumite organe, anumite servicii, exercit n domeniile care le sunt proprii o anumit influen special. Diferiii funcionari din ministere, diferiii lucrtori au cuvnt greu asupra voinei oamenilor politici. Exist chiar o tendin a administraiei de a deveni independent fa de puterea politic, de a nesocoti autoritatea acesteia. Guvernul, dintotdeauna i n toate rile, s-a preocupat de a ine n mn administraia, de a se proteja mpotriva nesupunerii i a forei excesive a funcionarilor. De aceea, i-a rezervat mijloacele de aciune, el fiind cel care-i numete, avanseaz i revoc pe funcionarii superiori, exercit puterea ierarhic i puterea disciplinar.
10

Al. Negoi, Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureti, 1996, p. 3 i urm.; A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Biblioteca Juridic NEMIRA, Bucureti, 1996, p. 3 i urm. 11 I.Deleanu, Introducere n teoria reglrii sistemului organelor statului, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1977

Uneori, guvernul este slab narmat pentru aceasta (de ex. prin acordarea dreptului la grev al funcionarilor n unele ri). Funcionarii profit de avantajele ataate funciei i doresc ca ele s se reflecte n aceasta. Dar administraia nu exercit activitatea sa n propriul su interes economic, nici n interesul agenilor si, nici nu se face n interesul prinului, adic al puterii suverane. Ea este destinat, n toate rile moderne, rezolvrii treburilor publice, este legat de sistemul statal i trebuie s acioneze pentru binele comun, fiind investit cu autoritate, dar, n acelai timp, ea trebuie s colaboreze cu publicul; ea este nvestit cu mijloacele de constrngere, dar, n practic, ea o ntrebuineaz pe cale de excepie. Termenul de administraie este comod i se aplic ansamblului aparatului administrativ, dar n administraie exist de fapt mai multe administraii. Acestea prezint de la una la alta diferene, nu au aceleai trsturi, aceleai procedee n cadrul aceleiai ri. Cu toate acestea, fr s ne oprim la sistemele de relaii, administraiile aceleiai ri sunt animate de spirit identic, au anumite caractere comune, optnd pentru aceleai reguli generale, astfel c principalele sisteme administrative constituie, fiecare n parte, un tot. Aa dup cum vom vedea pe tot parcursul analizei noastre, instituiile administrative, sistemul administrativ al unei naiuni nu formeaz un ansamblu izolat, o instituie nchis, independent de mediul n care exist. Din aceast cauz, n fiecare ar i n fiecare moment al istoriei, regimul administrativ este rezultatul unei serii de cauze, n cea mai mare parte exterioare lui; el reflect regimul politic, economic, social al poporului n care el se aplic, din epoca n care se plaseaz; el este marcat de voine, rspunde la aspiraii i nevoi. Sistemul administrativ englez, sistemul administrativ german, cel rusesc sau chinezesc, poart amprenta caracterelor eseniale pe care le prezint organizarea politic, economic i social a Angliei, Germaniei, Rusiei, Chinei. Fr ndoial c orice sistem administrativ are n el o anumit parte de motenire, de tradiie, care-i este inerent, de aceea nu trebuie s uitm s-l analizm n funcie de timpul i mediul n care exist i din care a ieit. Trebuie notat, ns, c regimul administrativ al unui popor exercit influene asupra vieii politice, economice i sociale a poporului respectiv. Astfel, sistemul administrativ englez, n aspectul su clasic, favorabil colectivitilor locale i care pune administraia i pe cei administrai pe picior de egalitate n faa puterii judiciare, a contribuit la dezvoltarea n viaa local a unui anumit apetit pentru participare la afacerile publice i a fcut s creasc la cetean sensul libertii. Alte sisteme, care nu au astfel de garanii eficace, antreneaz toropeala cetenilor, pasivitatea lor. Aceasta condiioneaz eecul sau succesul n administraia diferitelor naiuni. Aadar, un regim administrativ ntr-o ar nu este numai un rezultat, ci este i o cauz.

2. Societate Sistem social ntr-un sens larg, termenul de societate semnific un mod organizat de existen n sfera fenomenelor vieii, ceea ce presupune existena n comun a unor indivizi grupai n ansambluri mai mult ori mai puin permanente, ceea ce nseamn c termenul este propriu nu numai lumii umane dar, n grade diferite, i multor specii din lumea animal. Etologia i sociologia au confirmat c, ntradevr, chiar i la nivelul unor specii inferioare, acestea i organizeaz comportamentul n forme care amintesc de ceea ce n sfera umanului se numete familie, proprietate, ierarhie, teritoriu comun, ntrajutorare, altruism12. Nucleul unei societi este ordinea normativ comportamental prin care viaa unei populaii este organizat n mod colectiv.

12

S.Mennell, Sociological Theory. Uses and Unities, New York, Washington Praeger Publishers, 1974

O problem important ce poate fi pus n discuie n acest context este aceea a legitimrii ordinii normative a societii. Astfel ndeobte este recunoscut faptul c sistemele de legitimare definesc cadrul pentru drepturile membrilor i pentru prohibiiile bazate pe ele. Mai presus de orice, folosirea puterii cere legitimare13. Este de observat, de asemenea, c meninerea unei ordini normative presupune existena unui conformism. Dincolo de consens i de ntreptrunderea intereselor, mai exist nevoia unui mecanism de constrngere, nevoie legat de necesitatea unei interpretri autoritare a obligaiilor normative instituionalizate14. Ocupndu-ne succint de termenul de sistem social trebuie s amintim c studiul sistemelor poate lua una din urmtoarele forme15: analiza procesului - n care sistemul este studiat ca ansamblu de subsisteme strns legate ntre ele (studiul microscopic al lumii fizice). Se definesc rezultatele intermediare furnizate de sistem, procesul fiind studiat ca nlnuire de procese secvenionale. Soluia intermediar nu poate fi unic. Acest tip de analiz este asociat cu sistemele materiale i cu problemele concrete; analiza rezultatului final - d o perspectiv macroscopic. Sistemul este tratat ca ansamblu. Rezultatele intermediare nu sunt cunoscute cu certitudine (modelul cutiei negre). Poate fi imposibil a stabili modul n care sunt unite pentru a forma sistemul total. Scopul final al oricrui studiu n tiina administraiei este de a construi un model al sistemului administrativ, pe baza cruia administraia ca sistem s fie neleas ca un proces evolutiv, pornind de la obiecte, atribute i relaii ce se combin i permit funcionarea optim. Analiznd societatea prin prisma unui model cibernetic al societii globale, vom face abstracie de relaiile dintre naiune i restul lumii i vom ncepe analiza modelului prin palierul de baz, care reprezint executorul social, adic ansamblul structurilor, mecanismelor i instituiilor (ntreprinderi, grupuri sau indivizi) care produc, schimb i consum legturi i servicii materiale i nemateriale sau, mai general, exercit ansambluri de activiti sociale, cu excepia celor din palierul superior. Fluxul reprezentativ al acestor activiti, care constau n prestaii succesive i reciproce, este atunci nchis n el nsui16. Palierul intermediar reprezint aparatul administrativ al statului (fcnd abstracie de colectiviti publice), excluznd serviciile productoare de bunuri i servicii care sunt nglobate n palierul de baz. Primul palier reprezint autoritile publice de vrf, superioare (Parlament, Guvern, Preedinie) iar administraia public apare deci ca o structur intermediar ntre autoritile politice, pe de o parte i societatea civil, pe de alt parte, ntre putere i cetenii considerai n calitate de administrai. Ea asigur, sub autoritatea puterii politice, reglarea activitilor sociale. Analiza societii prin prisma unui model cibernetic i care ne-a condus la conceptul de sistem social-global are avantajul c: pune n lumin legturile ntre concepte; reliefeaz legturile ntre scopuri, operaii i structuri i pune n eviden interaciunile i interdependenele interne sistemului complex.

S. Mennell, op. cit., p.124 Talcot Parsons, Reflections on the Place of Force in Social problems, New York, 1964 15 Talcott Parsons, The Political Aspect of Social Structure, Prentice Hall, 1966 16 Talcott Parsons, Societies. Evolutionary and Comparative Perspectives, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1976
14

13

3. Stat Putere executiv Instituie Statul este privit n doctrina de specialitate dintr-un ntreit punct de vedere: juridic, politic i social-economic17. Conceptul juridic al statului are o importan de necontestat. Cu ajutorul lui se pot explica relaiile i situaiile multiple care se stabilesc ntre Stat - persoan juridic - subiect activ i pasiv, subiect de drepturi i obligaiuni i celelalte grupri sociale, sau ntre Stat i persoanele fizice - indivizii, se poate analiza coninutul propriu al regulilor juridice ale Statului. Problema personalitii juridice a Statului, att de complicat i mult discutat, este un aspect de reinut n acest cadru al conceptului juridic asupra Statului: de asemenea, ideea de comand, imperium, Herrschaft - dreptul de constrngere, element dominant n organizarea de Stat, este un alt aspect important, nfiat n conceptul juridic al Statului, ca o trstur esenial. Cu ajutorul conceptului abstract-juridic al Statului se lmuresc structurile n care se poate gsi Statul-deintor al unui domeniu public sau al unui domeniu privat, contractnd, ca atare, fa de persoanele particulare, drepturi i obligaii: se lmuresc i se interpreteaz atribuiile Statului, se evideniaz capacitatea lui de a face acte juridice ca orice particular. Se formuleaz conceptul Statului de drept: adic pe ideea de autolimitare a drepturilor statului, acesta i reglementeaz activitatea, i stvilete excesul i arbitrarul, i fixeaz lui nsui norme de conduit. Conceptul politic asupra Statului l ntlnim n formulrile unor gnditori cu privire la originea i formarea Statului, evoluia lui i nelesul su actual, n funcie de realitile politice. Conceptul social-economic. Vede n stat, un solid sistem de organizare a nestabilei subordonri i supraordonri a indivizilor i grupelor sociale din el, n scop de a stabili un echilibru de interese ntre nevoile personale legitime ale particularilor i interesele obti n coliziune cu acestea din urm, mai nti ale naiunii i apoi ale ansamblului umanitii. Aadar, exist o diversitate de concepii asupra Statului datorit, desigur, n mare msur, ideilor personale ale diferiilor autori asupra originii i evoluiei Statului18, dar, mai ales, asupra Statului ideal. n tot cazul, aceste definiiile date Statului nvedereaz dou tendine fundamentale: una abstract, alta realist. Una preocupat de a face din Stat o fiin a lumii juridice, un subiect activ i pasiv de drepturi, alta de a cerceta realitile care au format Statul, care l menin i care l conduc n viitor. Din punctul nostru de vedere, termenul de Stat desemneaz o colectivitate uman, situat pe un teritoriu i supus unei autoriti suverane. El desemneaz, de asemenea, un aparat de instituii, care i permite s comande i s acioneze. Sub instituiile politice exist instituii administrative; ele permit sistemului s funcioneze i s satisfac nevoile comune ale grupului, conform deciziilor care se degaj din jocul instituiilor publice. Dup cum vom vedea, instituiile administrative sunt cele care fac fa sarcinilor, necesitilor de fiecare zi, care sunt din ce n ce mai complexe. n toat lumea, organele administrative se dezvolt, se multiplic i se complic. Termenul de putere executiv face, de asemenea, parte din terminologia specific studiilor privind administraia public. S ne amintim, n primul rnd, c Montesquieu a fost cel care a formulat clar principiul separaiunii puterilor n stat, inspirat att din anticul Aristotel, ct i de filozoful englez Locke. Mai exact, el a avut modelul regimului englez, care a cunoscut separaiunea puterilor nc din sec. XIII. Acest principiu al separaiunii puterilor este indispensabil legat de regimul parlamentar. n lucrarea sa De lesprit des lois, Montesquieu realiza un tip de regim politic n care se punea
17 18

Ioan Alexandru, Introducere n teoria administraiei publice, Ed. Sylvi, Bucureti, 1997, p. 21 i urm. A se vedea i I.Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1991, Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ed.Actami, Bucureti, 1993, C.Dissescu, Drept constituional, Bucureti, 1915, Paul Negulescu, Curs de drept constituional romn, Genoveva Vrabie, Drept constituional i instituii politice contemporane, Ed.Chemarea, Iai, 1992

n valoare o guvernare moderat, prin asigurarea separaiunii puterilor i a libertilor politice. El afirma c libertile politice nu se pot exercita dect ntr-o guvernare unde puterea este limitat: Tout homme qui a du pouvoir est port en abuser Il faut que le pouvoir arrte le pouvoir. Montesquieu distingea trei tipuri de putere: legislativ, executiv i judectoreasc: Tout serait perdu si le mme homme, o le mme corps des principaux, o des nobles, o du peuple exeraient ces trois pouvoirs: celui dexcuter des rsolutions publiques et celui de juger les crimes o les diffrends de particuliers. n doctrina de specialitate din Romnia, cu privire la problematica puterii executive i a administraiei publice, din punct de vedere al definirii conceptelor, se remarc mai ales lucrarea domnului profesor dr. Ioan Vida, intitulat Puterea executiv i administraia public19 Foarte pe scurt, putem reine c puterea executiv se definete ca o funcie distinct a statului, alturi de cea legislativ i de funcia judectoreasc. n coninutul acestei funcii se regsesc anumite atribuii care constituie obiectul activitii unor autoriti publice distincte. n rndul acestor atribuii, Jacques Cadart nominalizeaz: definirea politicii generale a rii, elaborarea proiectelor de legi necesare nfptuirii acestei politici, adoptarea actelor normative i individuale necesare aplicrii legilor, luarea deciziilor necesare funcionrii serviciilor publice, ntreprinderea unor msuri de executare material, n materie de ordine public, dispunerea teritorial a forelor armate i a celor de poliie, precum i conducerea relaiilor internaionale. Aceste atribuii se exercit, n viziunea aceluiai autor, de ctre diverse organe care formeaz fie un executiv monocratic, fie un executiv colegial, ori reprezint o combinaie a acestora20. ntr-o alt opinie, noiunea de putere executiv sau executiv este o noiune vag, datorit complexitii fenomenului la care se raporteaz, a dublei sale accepiuni - materiale i organice precum i datorit concepiilor diferite care o reflect. Elementele contradictorii existente ntre sensul etimologic al cuvntului executiv, care presupune ideea de subordonare, de execuie a legii, i sensul real al noiunii care se revendic din spectrul autoritii pe care o exercit, pun alte probleme n configurarea conceptual a puterii executive, unele fiind legate de autonomia noiunii de executiv. Cu toate acestea, executivul cuprinde, n mod tradiional, dou categorii de organe: eful statului i guvernul, indiferent c acestea coexist sau nu, atunci cnd coexist avnd funcii partajate i responsabiliti diferite21. Spre deosebire de majoritatea reprezentanilor dreptului constituional, unii autori de drept administrativ exclud ideea de executiv, nlocuind-o cu cea de funcie administrativ. n nelesul acestora, funcia administrativ este considerat n mod tradiional ca una din cele trei funcii ale statului, alturi de funcia legislativ i de funcia jurisdicional22. n concepia constituional clasic, administraia reprezint aciunea puterii executive, bazat pe procedee de putere public. n aceast optic, administraia nu este singura sarcin a executivului, dar este o sarcin exclusiv a acestuia. n argumentarea acestei susineri se arat c executivul are o serie de sarcini extra-administrative, exercitate n raporturile constituionale cu Parlamentul sau n relaiile internaionale. n acelai timp, administraia este sarcina exclusiv a executivului, ea neputnd fi exercitat nici de puterea judectoreasc, nici de cea legislativ, n virtutea principiului separaiei puterilor n stat23. ntr-o alt opinie, Jean Rivero admite ideea unei diferenieri ntre guvern i administraie, dei delimitarea celor dou noiuni nu este uor de efectuat. n aceast opinie, a guverna
19 20

Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, RA Monitorul Oficial, Bucureti, 1994 J.Cadart, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, vol.I, Economica, Paris, 1990, p.342 21 Ch.Debbasch, J.Bourdon, J.M.Ponter, J.C.Ricci, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 3e dition, Economica, Paris, 1990, p.110 22 A.de Laubadre,Trait de Droit Administratif,L.G.D.J., Paris, 1980, p.229 23 G.Vedel, P.Delvolv, Droit Administratif, 10e dition, P.U.F., Paris, 1988, p.56 i urm.

nseamn a lua decizii eseniale care angajeaz viitorul naional, n timp ce administraia este o sarcin cotidian care nu are proporiile misiunii de a guverna. Totodat, aciunea guvernamental i conducerea administraiei publice revin acelorai organe i se realizeaz prin acte de aceeai natur, ceea ce duce la concluzia c distincia dintre cele dou categorii de organe nu se poate face pe plan juridic, ea innd de elemente extrajuridice24. Din aceste opinii se poate trage concluzia c ntre specialitii n drept constituional i specialitii n drept administrativ nu exist ntotdeauna puncte de vedere convergente25. n opinia primilor, funcia executiv a statului nu se confund cu autoritile care exercit puterea executiv. n rndul celei de a doua categorii, administraia de stat i executivul reprezint o unitate structural unic, n ale crei sarcini intr ntregul coninut al funciei executive. Ceea ce se poate desprinde din aceste opinii, n pofida contradictorialitii lor, este faptul c puterea executiv sau executivul ndeplinesc funcii administrative, fr ca prin aceasta s se confunde cu administraia public sau s se limiteze la conducerea acesteia. n sensul cel mai general al termenului, executivul sau puterea executiv desemneaz acea funcie a statului care asigur executarea legii. Aceast funcie statal nglobeaz astzi activiti extrem de diverse. n rndul acestora intr exercitarea funciei de ef al statului, coordonarea aciunii administraiei publice pentru punerea n aplicare a legii, desfurarea unor aciuni directe de aplicare a legii sau de organizare a aplicrii legii, exercitarea unor atribuii care privesc impulsionarea procesului legislativ, ca i conducerea general a statului. Din punct de vedere structural, executivul se subsumeaz autoritilor publice care exercit funcia executiv i nu se confund cu administraia public. Termenul de instituie provine din limba latin, institutio - aezmnt, ntemeiere, nfiinare, dar i obicei, regul de purtare, deprindere26. Prin instituire, o naiune, o colectivitate uman trecea de la starea de component al naturii, de la aciuni individuale, spontane i uneori egoiste i agresive, la starea social, la organizaii create de o autoritate exterioar intereselor individuale, dar recunoscut ca necesar pentru satisfacerea acestor interese, pentru meninerea unei colectiviti sociale durabile. n limbajul cotidian, cuvntul instituie pstreaz sensul iniial, juridic, desemnnd organizaiile care au un statut, reguli de funcionare stabilite prin acte normative, avnd rolul de a satisface anumite nevoi sociale. Exemplul tipic de instituie n acest sens este statul cu organizaiile sale administrative, politice, militare etc. Instituia definete regulile de influenare i control social al comportamentelor individuale, modelele specifice i stabile de organizare i desfurare a interaciunilor dintre indivizi i grupuri sociale orientate spre satisfacerea unor nevoi de baz, valori i interese cu importan esenial, strategic, pentru meninerea colectivitilor sociale27.

4. Birocraie La nceputul secolului al XVI-lea Machiaveli a identificat termenul de stat cu birocraia care asigur funcionarea i continuitatea acestuia, birocraia fiind de fapt deintoarea puterii reale (puterea birourilor) i nu guvernele care au o existen efemer i nu pot face nimic fr colaborarea personalului nsrcinat s difuzeze i s aplice deciziile guvernelor aadar s organizeze executarea sau s execute direct aceste decizii.

24 25 26

J.Rivero, Droit Administratif, 12e dition, Dalloz, Paris, 1987, p.15

A.Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, I, Ed.Hercules, 1993, p.9 i urm. C.Zamfir, I.Vlsceanu i colab., Dicionar de sociologie, Bucureti, Ed.Babel, 1993, p.30 27 Sofia Chiric, Psihologie organizaional, Ed. Studiul Organizrii, Cluj-Napoca, p. 32 i urm.

Aa numita birocraie (cuvntul nu a fost creat dect n a doua jumtate a secolului XVIII-lea) nu a aprut dect n momemntul n care s-au cumulat urmtoarele caracteristicii:28 posturile (funcionarii) au devenit permanente sau cvasipermanente; apare un statut juridic protector (stabilitate, retribuie, carier); ocupanii psturilor (funcionarii) scap (sau au tendina s o fac) de orice responsabilitate direct. n cursul secolului al XIX-lea i al XX-lea, progresiv, realizarea acestor trei condiii a generat un fenomen nou i fr precedent n istorie: - Birocraia. Administraia care a existat n statele europene din secolul XIII pn n secolul XVIII i care apoi s-a metamorfozat n birocraie, exista n toate marile civilizaii ale trecutului, reprezentnd un subsistem de organizare n timp ce birocraia este un subsistem de administrare. Aadar orice administraie, ipotetic, presupune un coeficient de risc de birocratizare, astfel c printr-o retrospectiv analogic am putea vorbi spre exemplu de birocraia imperiului roman, n msura n care imperiul roman se sprijinea pe o administraie numeroas i puternic ce tindea s se constituie ntr-o birocraie. n prezent, ns, toi marii analiti ai fenomenului administrativ sunt de acord cu faptul c asistm la triumful birocraiei29. Pe msur ce statul naional s-a dezvoltat ntinzndu-i atribuiile i competenele asupra cvasitotalitii zonelor societii, transformndu-se n stat providenial, birocraia pe care el se sprijin sporete permanent ocupnd un procent din ce n ce mai mare din populaia activ i absorbind o parte din ce n ce mai mare din buget. Aceast evoluie a cunoscut mplinirea n statele totalitare, cum a fost Romnia pn n decembrie 1989, n care puterile: politic, economic, social i cultural au fuzionat i n care birocraia statal era dublat la toate nivelurile de ctre Partidul Comunist. Hipertrofia birocratic a statului n loc s permit statului s rezolve mai eficient misiunile sale extrem de dificile, a avut un efect opus condamnndu-l la incapacitate de aciune i la imobilism. ntr-o perspectiv aproape absurd, la limita logic a unei asemenea evoluii, birocraia se substituie statului. n statele totalitare cum a fost i Romnia, birocraia (nomenclatura) se substituia statului avnd unic scop s se perpetueze la putere, s-i pstreze i chiar s-i dezvolte privilegiile i dac este posibil s-i trasmit aceste privilegii descendenilor. ntr-o asemenea ar orice proiect de reform pentru a schimba un statu quo evident favorabil birocraiei, eua n faz incipient. Dup cum se constat de ctre unii doctrinari situaia nu este fundamental deosebit n democraiile occidentale n care instabilitatea instituiilor politice contrasteaz cu stabilitatea birocraiei i unde dei exist o ntrire a executivului, guvernele au devenit prizonierele unei birocraii omniprezente i atotputernice, fundamental conservatoare i corporatiste30.Totui trebuie s observm c spre deosebire de realitile dintr-un stat totalitar, n statele democratice existena unei opoziii democratice i oficiale, adic legal constituit, precum i programele politice pe baza crora au fost alei, i oblig pe cei de la putere, pe guvernani s iniieze msuri de reformare a administraiilor birocratice. n astfel de situaii se nate un conflict ori de cte ori se ncearc msuri care atenteaz interesele i obinuinele deja stabilizate ale birocraiilor, iar guvernanii de cele mai multe ori capituleaz i fie i modific proiectele iniiale i astfel se pierde caracterul novator i eficiena acestora, fie renun. Dintr-un alt punct de vedere este de observat c durata limitat a mandatului i permanena perspectivei alegerilor i descurajeaz pe guvernani s duc o politic pe termen lung i incit la amnarea deciziilor nepopulare pentru a nu pierde electoratul iar chiar dac i asum aceste riscuri i adopt unele reforme, acestea se vor lovi de ostilitatea sau apatia
28 29

Mireille Marc-Lipiansky, op.cit., p. 25 i urm. M.Marc-Lipiansky, Crises et bureaucratie i LEtat en question, n LEurope en formation, no.205, automne 1986 i no. 293, ete 1994. 30 M. Marc-Lipiansky, Crises et crise, Presses dEurope, Nice, 1997, p. 48.

birocrailor care au misiunea de ale aplica, astfel nct reformele fie vor fi torpilate sau vor fi aplicate inadecvat. Finalmente reformele vor deveni doar parial realizate, iar guvernul urmtor va constata c acestea sunt nepopulare sau ineficinete iar pe cale de consecin va susine c este nevoie de altfel de reforme, pe care va ncerca s le adopte i care vor avea aceiai soart. Dup cum artam i n seciunea destinat explicrii termenului cheie: Administraia Public (vezi 1.1.1), aceasta apare cu att mai redutabil i dificil de stpnit cu ct ea reprezint o putere apreciabil prin numrul de ageni pe care i are i prin faptul c este organizat ntr-o mulime de citadele i bastioane fiecare contiente i mndre de particularitile, privilegiile i forele sale i care nu comunic ntre ele dect rareori i cu dificultate. Aadar administraie este departe de a constitui un executant docil i zelos pe care teoria juridic l definete dup cum am vzut ca fiind braul drept al puterii executive. Realiznd puterea administraiei, de multe ori guvernele dect s eueze ncercnd reforme administrative ale aparatului existent prefer s iniieze structuri mai lejere i mai suple (vezi administraiile de misiune) care eludnd constrngerile i restriciile birocratice se vor putea dovedi mai eficiente, inovnd i antrennd administraia clasic ntr-un proces de schimbare. S-a exprimat prerea c totui aceste noi structuri sfresc mai trziu sau mai devreme prin a fi recuperate n sistemul administrativ clasic i practic ele se adaug i uneori chiar se suprapun peste structurile deja existente i n final nu fac dect s mreasc povara birocraiei31. Permanent puterea politic face eforturi s impun puterii administrative voina sa de aceia raporturile dintre cele dou puteri au pus permanent probleme. Este nendoielnic faptul c n msura n care administraia beneficiaz de o continuitate i de o independen care lipsesc puterii politice (aceasta fiind dependent de electorat i de mandatul limitat), i atunci i acolo unde puterea de obstrucionare a administraiei este suficient pentru a reduce le zero deciziile guvernelor sau pentru a le impune integral, administraia este cea care deine puterea real. Conflictele care persist n zilele noastre ntre puterea politic i administraie, dovedesc faptul c n ciuda accenturii birocratizrii statale, procesul nu este finalizat n societile democratice aa cum a fost finalizat n statele totalitare, unde puterile fuzioneaz, crendu-se aa dup cum vom vedea sisteme administrative cu integrare absolut. Putem conchide, aadar, c definirea statului ca birocraie i a birocraiei ca mtruchipnd n realitate statul este o definire tendenial, care indic doar o tendin fundamental a evoluiei aflate n curs, tendin potrivit creia statul ca organizaie politic tinde s fie redus la neputina de a aciona de ctre birocraie care, de altfel, el a creat-o, a dezvoltat-o i a favorizat-o.

31

M. Marc-Lipiansky, op.cit., p.49.

II. ROLUL ADMINISTRAIEI PUBLICE 1. Caracteristici generale Dei, dup cum vom vedea, caracteristicile administraiei publice pot fi descifrate i din analiza funciilor acesteia n cadrul sistemuui social global, apreciem util menionarea acestora i n acest moment al demersului nostru. Fr a detalia, redm aceste caracteristici, astfel cum au fost ele formulate de Henry Puget nc din 1969, n lucrarea sa Les institutions administratives trangres. a) Administraia constituie un corp intermediar, creat n vederea aciunii, ea este fcut pentru a aciona Corp intermediar creat pentru aciune, administraia este subordonat. Iat prima caracteristic: ea este totdeauna subordonat guvernului, care i prescrie ce trebuie s fac, i numete efii i i furnizeaz mijloacele. ntr-o societate veritabil civilizat, ea este subordonat dreptului, legii, care i stabilete obiectivele, i fixeaz limitele, i impune respectul unor garanii. Ea triete sub o autoritate, nefiind un organism independent sau, mai precis spus, nu este n ntregime autonom. Cu toate acestea, chiar subordonat, administraia pstreaz, aa dup cum mai spuneam, o parte din putere, care i este proprie. Legile, regulamentele, stvilesc arbitrariul administraiei, ea este supus legilor generale. Peste tot exist reguli care stabilesc organizarea i determin principiile de funcionare a serviciilor, peste tot exist un drept administrativ descriptiv. Administraia, instrumentul Statului, posed totdeauna puteri de care nu dispun particularii: puterea de rechiziie asupra oamenilor i lucrurilor, puterea de a percepe impozite, de a utiliza oamenii pentru serviciul militar, de a lua bunuri imobiliare prin procedura de expropriere. Astfel de puteri sunt adesea stabilite prin lege, amploarea lor variaz, rigoarea controlului este diferit. ns administraia pstreaz totdeauna o marj de libertate, ea are aprecierea oportunitii, ea trebuie s se conformeze legii, dar i aparine i aprecierea dac, n circumstanele care se prezint, ea trebuie s acioneze sau s se abin. Ori de cte ori nu are prescripii imperative i ori de cte ori survin evenimente excepionale, posibilitile sale se lrgesc. Administraia se mic ntr-o reea de legi. Ea are totui o anumit iniiativ i o competen decizional limitat. Administraia ndeplinete dou mari categorii de sarcini: unele de execuie, altele de elaborare. Executarea implic interpretarea unor texte, cutarea i executarea mijloacelor, coordonarea ntre activitile diverse i procedee diferite, adaptarea mijloacelor i procedurilor la mprejurri. Elaborarea comport pregtirea de ctre administraie a textelor care devin obligatorii pentru aceast administraie, odat ce sunt acceptate de guvern sau organele legislative. Ea pregtete texte apoi, n cadrul dispoziiior n vigoare, stabilete liniile generale fa de care i conformeaz aciunea, pregtete alegerea unei politici administrative. n sferele sale superioare, administraia orienteaz activitatea de executare pe care ansamblul organelor i agenilor si trebuie s o realizeze. n orice caz, ns, administraia este

supus legii, ea este dependent de guvern, ea trebuie s se conformeze opiunilor parlamentului, posednd totui o autoritate secundar; nu este numai subordonat, ci i puternic. Administraia d un ajutor tehnic efului Statului, Parlamentului, minitrilor, colabornd cu acetia; ea face cunoscute nevoile i posibilitile i poate contracara, n mediul su de aciune, excesul. Ea este puternic prin utilitatea i cunotinele sale. Atunci cnd administraia atinge un nalt grad de putere, ne aflm ntr-un regim birocratic, al unei birocraii omnipotente (pluripotente). ntr-un astfel de regim, libertile cetenilor sunt ngrdite sau suprimate i, practic, administraia scap controlului care trebuie s se exercite asupra sa. Gustul su pentru hrtii i formalism crete, tendina sa de a se separa de restul, naiunii, de a se constitui ntr-o clas distinct, poate face s apar o adevrat aristocraie administrativ. Chiar n regimuri n aparen foarte democratice, activitatea i permanena administraiei dau acesteia o for singular. Ea trebuie inut n mn de puterea politic, prin vigilena cetenilor i graie jocului contradiciilor i libertilor publice. Cnd aceasta nceteaz s serveasc i vrea s domine, se ajunge la abuz. Astfel, administraia are ca prim caracteristic aceea de a fi subordonat i nu de a se dovedi puternic. b) A doua caracteristic pe care o prezint administraia este aceea de a fi ierarhizat i ordonat Administraia este ierarhizat, adic divizat pe vertical i n trane orizontale, n grade sau etaje; organul situat la unul din aceste etaje exercit o autoritate asupra organelor situate la etajele inferioare i este, la rndul su, supus autoritii organului superior, dac acesta exist. Ierarhia administrativ, care imit ierarhia militar, este un procedeu pentru a asigura coeziunea i disciplina administraiei; ea permite guvernului s in administraia n mn iar, n interiorul administraiei nsi, ea faciliteaz transmiterea ordinelor prin relee succesive, repartizarea responsabilitilor i supravegherea executrii. n acest cadru ierarhic se exercit puterea de comandament, de control i disciplin. Aceste puteri derivate din ierarhie se manifest mai energic asupra funcionarilor numii. Exist i ageni ai administraiei care sunt alei. Puterile autoritilor superioare sunt exercitate uneori asupra personalului, dar de cele mai multe ori puterea autoritii superioare se manifest asupra actelor emise de autoritatea inferioar. Aceast putere ierarhic, prin intermediul controalelor, care sunt o consecin i o manifestare a ei, tinde spre asigurarea unitii de aciune a aparatului administrativ. Controlul care se exercit asupra administraiei este de natur diferit; el poate fi pur administrativ, operat din interiorul administraiei nsi i direct legat de puterea ierarhic, dar el poate fi executat i de un judector, caz n care se ataeaz de ideea puterii suverane de control i justiie, care aparine suveranului sau poporului i este delegat tribunalelor. Peste tot administraia este mai mult sau mai puin controlat de judector, care verific legalitatea deciziilor administrative, dar care nu este competent s aprecieze oportunitatea. Acest judector este, dup ri, un judector judiciar sau un judector administrativ; frecvent, se constat o coexisten i o anumit repartizare a litigiilor. Aciunea ierarhiei, vigoarea controlului, variaz dup ri i dup organele avute n vedere.

n cazul serviciilor de stat nedescentralizate, exist o maximizare a ierarhiei administrative, respectiv a controlului. Administraia din colectivitile teritoriale n sistemul de autoguvernare selfgovernment, de model britanic, este mai puin controlat dect ntr-un regim de simpl descentralizare. Acolo unde judectorul administrativ este puternic i el a impus un respect riguros al legalitii, administraia este mai puin liber dect acolo unde acest judector nu exist sau unde judectorul judiciar se dovedete a fi timid. Aadar, administraia poate fi supus numai unui control intern, care rezult din amenajamentul ierarhic, deci derivat din puterea ierarhic, sau/i unui control judectoresc, consecin a preeminenei legii. Acolo unde exist liberti publice i un liber exerciiu al suveranitii populare, controlul este predominant extern. Erorile i abuzurile administraiei pot fi denunate de pres, pot s dea loc la manifestaii, la petiii, intervenii n parlament, s antreneze cderea unui guvern. c) n toate rile, administraia nu este numai subordonat i ierarhizat, ea este de asemenea remunerat, civil, laic, egalitar, aadar acesta ar fi al treilea caracter Administraia este remunerat. Exist numai puini ageni ai administraiei care nu primesc o retribuie, un salariu din bugetul public. Funciile publice gratuite sunt o excepie. Administraia civil. Exist n toate rile o armat i o administraie militar, acestea servind sarcinilor speciale pe care le are armata. Nevoile publice, altele dect cele pe care le implic forele armate, sunt rezolvate prin administraia civil. n societile moderne nu exist dect n mod excepional o confuzie ntre funciile civile i cele militare. n cazuri excepionale, autoritatea militar intervine legalmente n materie civil, n urma unei relaii deschise de autoritatea civil, sau dup proclamarea strii de urgen. Unii militari sunt nsrcinai n funcii civile, n special n funcii de autoritate, n perioadele de criz sau de dictatur. Peste tot, n prezent, administraia este laic, pentru c ea folosete un personal care nu este clerical i care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase. Exist, totui, nc, ri n care laicitatea nu se manifest n ntregime, unde cultul are un caracter de serviciu public, chiar de nvmnt. n Anglia, biserica anglican este recunoscut ca biseric de stat. Italia i Spania au un organ concordiar. Administraia este egalitar, n sensul c ea furnizeaz servicii tuturor, fr a face distincie de origine, de ras, de partide politice, principiu care nu este totdeauna i pretutindeni aplicabil. d) Administraia este n toate rile formalist, scris i birocratic Administraia acioneaz dup anumite proceduri, conform unor precedente. Exist un tradiionalism administrativ care poate antrena rutina i care duce la un ritm lent.

Administraia este scris, ea are la baz documente, fapte, decizii, consemnate n documente conservate n scris. Administraia acioneaz din birourile sale, adic din interiorul localurilor unde este instalat i unde personalul su este instalat n mici grupe, denumite birouri. Formalismul i birocratismul sunt proprii, fie c vrem sau nu, oricrei administraii dezvoltate; este variabil numai gradul i trebuie evitate exagerrile care au ca rezultat instaurarea unui regim birocratic. e) Administraia este permanent, ea necesit, din ce n ce mai mult, cunoatere i tehnicitate Administraia face loc reprezentanilor alei ai populaiei, ea folosete auxiliari, ageni temporari, dar ea folosete mai ales funcionari permaneni; prin aceast permanen a funcionarilor, administraia are o continuitate, formeaz corpuri. Deoarece sarcinile administraiei au devenit din ce n ce mai delicate, necesitatea cunoaterii, a competenei, a tehnicitii speciale este imperioas. Administraia, cu multiplele sale specialiti, trebuie s foloseasc veritabili tehnicieni: ingineri, medici, juriti, economiti, psihologi etc., dar chiar personalul pur administrativ trebuie s aib, cel puin la ealoanele superioare, o formaie extrem de solid i trebuie s-i nsueasc n serviciul pe care-l ocup o parte din tehnicitate. f) Administraia este compartimentat vertical i orizontal Dup cum vom vedea n partea de analiz destinat structurilor, administraia este divizat n grupe de servicii i servicii, astfel: pe ministere, n fiecare minister pe direcii, n cadrul direciilor pe birouri; alturi de ministere sunt stabilimente publice, agenii independente, societi naionale sau corporaii publice, cu serviciile din cadrul lor, cu birourile lor. Administraia este mprit apoi prin trane orizontale, administraii centrale, servicii exterioare sau in-the-field, serviciile colectivitilor locale. Aceast compartimentare i aceste diviziuni verticale i orizontale face s se nasc mari probleme de coordonare i comunicare, de centralizare i descentralizare, de concentrare i desconcentrare. n ce msur trebuie restrnse competenele, asigurate legturile? Puterea de decizie este fixat la vrf? n anumite cazuri poate fi ea exercitat la etajele inferioare sau la cele intermediare? Care este gradul de autonomie acordat fiecrui serviciu i cror servicii ale colectivitilor locale i este acordat? Soluiile acestor probleme sunt diferite i vom ncerca s rspundem la aceste ntrebri n cadrul analizei ce vom face. g) Administraia public este ntr-o continu expansiune Alturi de aspectele eseniale ale administraiei publice nsi, se produce un fenomen de ordin general: administraia se dilat, ea este n expansiune. De peste o jumtate de secol, n toate rile lumii, administraia se dezvolt, se extinde: exist o cretere a serviciilor publice. Pretutindeni Statul intervine din ce n ce mai mult n viaa naiunii.

S-a trecut de la Statul-jandarm la Statul-providen corelativ, serviciile publice au crescut n numr i n volum. Vechile servicii publice se lrgesc, se amplific, aa, de exemplu, aprarea naional, pota, transporturile. Anterior secolului XX, nu exista, practic, un serviciu public de nvmnt sau de asisten. Acum au aprut servicii publice noi, servicii publice de aviaie civil i militar, servicii de cercetare atomic. Multe alte domenii erau n trecut aproape n exclusivitate o chestiune particular, iar astzi s-au organizat n noi servicii publice. n fine, au aprut noi servicii sociale i servicii economice. Alturi de serviciile publice ale Statului, exist numeroase servicii ale colectivitilor locale. Care sunt cauzele acestei expansiuni administrative? Ea rezult dintr-o tendin intern a administraiei, o tendin natural de a se extinde, de a prolifera; este tendina general pe care o semnala Spinoza: totul tinde a persevera n eul su i de a mri acest eu. Orice ef de birou aspir s devin ef de serviciu, eful de serviciu s devin director, mrete numrul funcionarilor publici, lrgete cmpul activitilor, pentru a justifica mrirea serviciilor, avansarea conductorilor lor. Aceasta este ns o cauz accesorie i o explicaie insuficient. Cauza vine din tendina Statului de a face fa unor noi nevoi sociale, de a oferi condiii de via mai bune membrilor si, mpotriva diferitelor riscuri ale vieii. Statul practicnd activiti economice, administraia economic cunoate o extraordinar dezvoltare. Lumea ntreag a parvenit la o vrst administrativ. Aceast vrst se caracterizeaz prin numrul i volumul serviciilor publice i prin complexitatea administraiei. De altminteri, procedeele administrative proprii nu sunt singurele utilizate. Administraia, i mai ales administraia economic, recurge la procedee de drept privat. Dar nu toate Statele sunt n acelai stadiu de expansiune administrativ; sunt state n care, fa de numrul locuitorilor, administraia este slab. India, America Latin, lumea arab, Asia de sud-est, Africa, nu au o administraie n adevratul neles al cuvntului. n S.U.A., importana administraiei este n cretere; odat cu naionalizrile, a crescut i n Anglia, apoi a nceput s se restrng. n rile vechii Europe, administraia cu tradiii viguroase totdeauna ctig fr ncetare teren. Dezvoltarea serviciilor publice are consecine majore. Numrul agenilor, numrul funcionarilor a crescut. Cheltuielile pentru servicii au crescut i, deci, trebuie gsite resurse, trebuie extinse serviciile financiare. Contactele administraiei cu cei administrai s-au multiplicat prin faptul c administraia i-a asumat noi sarcini i intervenii n viaa particularilor. Buna funcionare a administraiei, a serviciilor publice, a devenit un element de linite sau de tulburri. Proasta stare i mersul defectuos al serviciilor publice este la originea multor crize politice i chiar revolte populare. Statul trebuie s se preocupe din ce n ce mai mult de numrul mare de ageni i, n acelai timp, nu trebuie uitat c atunci cnd administraia este prea dezvoltat, ea constituie o putere i caut s obin avantaje. Statul modern, prevzut cu un aparat administrativ enorm, trebuie s fie tare, sub sanciunea de a pierde controlul administraiei, dac vrea s nu fie lovit de neputin, n ciuda gigantismului su, sau tocmai din cauza acestuia.

Statul modern, prin diversitatea serviciilor publice, ine din ce n ce mai mult omul n dependena sa. i dac toate acestea sunt n minile unui partid, acestea restrng i mai mult libertatea. Vrsta administrativ poate sfri ntr-o tiranie administrativ. Mai mult ca oricnd, n lumea actual trebuie s fie asigurate caracterul egalitar i neutralitatea administraiei.

2. Funciile administraiei publice Caracteriznd administraia public drept o activitate n principal organizatoric, desprindem poziia de intermediar pe care o are ntre planul conducerii politice i planul unde se realizeaz valorile politice, deciziile politice. Aceast caracteristic nu exclude activitatea de conducere n administraia public - ca activitate creatoare - ci, dimpotriv, o presupune la anumite dimen-siuni i n cadrul unor limite. Astfel, se poate aprecia c activitatea de conducere realizat de ctre administraia public se desfoar la un nivel subordonat, inferior conduceii realizate prin Parlament, dar superior conducerii ce se realizeaz la nivelul regiilor autonome sau societilor comerciale avnd drept obiect activiti productive de prestri servicii sau socialculturale, productorii direci ai valorilor materiale i spirituale. Pornind de la asemenea observaii de ordin general, vom descifra urmtoarele funcii ale administraiei publice n cadrul sistemului social global32: a) n prim plan se afl funcia principal - determinat de poziia pe care o are administraia n raport cu puterea politic, i anume aceea de mecanism intermediar de execuie, ce are menirea de a organiza i a asigura execuia - n ultim instan folosind autoritatea sa sau chiar constrngerea. Aceast funcie primar are mai multe laturi, i anume: - funcia de pregtire a deciziilor politice sau chiar de colaborare la adoptatea lor; - funcia de organizare a executrii deciziilor politice; - funcia de executare direct, n concret -n anumite cazuri- a deciziilor politice; - funcia de asigurare a executrii deciziilor politice, care se realizeaz fie prin convingere, fie la nevoie, folosind fora de constrngere; - funcia de purttor al cererilor, dorinelor i necesitilor membrilor societii n faa autoritilor competente a adoptat decizii asupra acestora. Toate aceste funcii, care nu reprezint altceva dect demultiplicri ale funciei primare pe care o are administraia public, de mecanism intermediar de execuie al puterii politice, subliniaz rolul administraiei publice de colaborator al puterii politice n organizarea societii i reglementarea funcionrii ei. b) Pe un plan mai ndeprtat, pot fi conturate funciile derivate ale administraiei publice, care se refer la scopurile aciunilor desfurate de aceasta. n condiiile statului de drept administraia public are drept scop nfptuirea deciziei politice, reflectat n legi i celelalte acte normative ale autoritilor statului i ale colectivitilor locale. n acest plan putem distinge: - funcia de instrument de conservare a valorilor materiale i spirituale ale societii. Aceast funcie asigur continuitatea i perenitatea societii. Prin aceast funcie,
Bernard Gournay, Introduction la Science Administrative, Presse de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, Paris, 1978
32

teoretic, administraia poate fi supus unei anumite inerii i tendine de imobilism, n sensul c poate manifesta spirit refractar fa de nou, fiind favorabil meninerii ordinii stabilite; - funcia de organizare i coordonare a adaptrilor ce se impun datorit transformrilor ce se produc inerent n evoluia diferitelor componente ale societii, n special n structura economic a acesteia. Problematica funciilor administraiei publice a fost i poate fi abordat din multiple puncte de vedere33. Ceea ce credem c se degaj din toate aceste analize este faptul c administraia public ndeplinete importante funcii cu caracter politic, legate de existena, organizarea i funcionarea statului i a colectivitilor locale, fr de care nu se poate concepe o societate modern; n epoca contemporan mai ales - ea are funcii cu un pronunat caracter de ocrotire a colectivitilor umane, n ultim instan a fiecrui membru al societii. (Dup unii autori, funcia administrativ a ocrotirii existenei omului duce la posibilitatea unei antropologii a administraiei34. Pentru a-i realiza funciile sale, n coninutul proce-sului de conducere din administraia public, se regsesc - n proporii diferite, determinate de nivelul ierarhic al administraiei respective - toate atributele conducerii. Astfel, pornind de la doctrina administrativ a lui Henri Fayol, care afirm c Administrer cest prvoir, commander et contrler35. Vom observa c i admi-nistraia public, n realizarea funciilor sale, trebuie s prevad i s programeze; s organizeze procesul de execuie; s decid, dar s i pregteasc variante de decizii pentru decidentul politic; s coordoneze procesul de execuie i, n sfrit, s controleze ntreaga activitate de punere n executare i realizare a valorilor politice. Atribuiile administraiei publice privind previziunea i programarea sau planificarea se reduc - din punct de vedere teoretic - la pregtirea proiectelor; decizia n aceast materie fiind atributul puterii politice. n practica social se poate remarca ns de la etap la etap i n funcie de regimul politic i forma de guvernmnt, o influen mai mare sau mai mic a administraiei asupra programelor de dezvoltare ce se stabilesc pe termen lung, mediu sau scurt. Aa dup cum spuneam, administraia public este supus regulilor continuitii, una din funciile ei fiind asigurarea continuitii i perenitii societii. De aceea, putem afirma c - n mare msur i datorit mijloacelor material-tehnice i umane de care dispune- administraia public influeneaz stabilirea prognozelor i a programelor. Trebuie, de asemenea, avut n vedere tentaia administraiei de a prezenta opiunea pentru viitor ntr-o variant unic, considerat ca fiind optim. Atribuiile administraiei publice n materie de organizare reprezint n mod indiscutabil - din punct de vedere cantitativ i calitativ- una din cele mai importante laturi prin care administraia i realizeaz funciile sale n cadrul sistemului social36. Cunoscut fiind faptul c limitele i coninutul activitii administrative deriv din atribuiile autoritilor publice stabilite prin Constituie i alte acte normative i observnd natura acestora, vom putea constata c, n cadrul administraiei publice, activitile ce in de latura organizatoric au o pondere mai mare n raport cu celelalte laturi sau atribute ale procesului de conducere37.

Ioan Deleanu, Separaia puterilor n stat, dogm sau realitate, Revista Dreptul nr.2-3/1991 M.T.Oroveanu, Introducere n tiina administraiei de stat, Editura Enciclopedic romn, Bucureti, 1975 35 H.Fayol, Administration Industrielle en gnrale. Prvoyance, organisation, commendement, coordonation, contr le, n Buletin de Socit de lIndustrie minrale, 1916; La doctrine administrative dans lEtat, confrence au 2me Congrs des Sciences adminis-tratives, Bruxelles, Goemere Bruxelles, 1923 36 M.T.Oroveanu, Organizare i metode n administraia de stat, Editura tiinific i enciclopedic, Bucureti, 1978 37 Al.Negoi, Judicioasa stabilire i buna realizare a sarcinilor administraiei de stat n contextul tiinei administrative, n Revista romn de drept nr.7, 1971
34

33

n acest sens, Constituia Romniei precizeaz n art.101(1) c principala atribuiune a Guvernului este asigurarea realizrii politicii interne i externe a rii i exercitarea conducerii generale a administraiei publice, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament. Legea pentru organizarea ministerelor, precum i legea administraiei publice locale prevd, de asemenea, importante atribuiuni de organizare pentru autoritile administraiei publice centrale de specialitate i pentru autoritile administraiei publice locale. Atributul de comand se regsete n activitatea administraiei publice n dou planuri. Pe de o parte, administraia public colaboreaz la adoptarea deciziilor politice prin pregtirea acestora, iar pe de alt parte, adopt deciziile administrative care au ca obiect crearea cadrului organizatoric i a condiiilor concrete n vederea implementrii deciziilor politice. n legtur cu primul aspect este necesar s menionm mai nti c administraia public are sarcina de a informa sistematic, ritmic i complet, puterea politic asupra strii sistemului n ansamblul su. Informaiile trebuie - datorit cantitii i complexitii lor - s fie prelucrate i transformate n informaii utilizabile. Culegerea i prelucrarea informaiilor trebuie s se desfoare potrivit exigenelor stabilite de cei care le ntrebuineaz, ns n orice caz administraia public, realiznd acest atribut, nu trebuie s se transforme ntr-un filtru-obstacol n faa efortului puterii politice de a cunoate realitile mediului social38. Informaia realizat de administraie trebuie s faciliteze puterii politice s fac opiuni documentate. Informaia colectat i prelucrat de administraia public - cu scopul de a o face utilizabil, accesibiltrebuie s fie pus la dispoziia ntregii societi (a se vedea art.31 din Constituie). Mai ales n condiiile declanrii unei reforme politice i administrative, fiecare cetean are dreptul de a cunoate cum se deruleaz procesul de organizare a executrii i executarea n concret a opiunilor politice, mai exact n cazul Romniei procesul reconstruciei rii ca stat de drept, democratic i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic reprezint valori supreme i sunt garantate (art.1 din Constituie). Aa dup cum spuneam, administraia public - n realizarea funciilor sale- are un important rol n pregtirea deciziilor politice. Aceast sarcin a administraiei este deosebit de nsemnat i subliniaz din nou importana funciilor acesteia n cadrul societii. De aceea, trebuie avut permanent n atenie tendina administraiei de a determina decizia politic, mai ales prin procedeul de a oferi o singur variant de soluionare, care este prezentat drept optim. Aceast tendin a administraiei este justificat uneori de gradul de tehnicitate necesar n documentarea i elaborarea deciziilor, tehnicitate ce depinde de mijloacele materiale (de ex. tehnica de calcul) i mijloacele umane (specialiti), care se gsesc cu precdere n cadrul administraiei. n condiiile statului de drept, de la caz la caz, puterea politic, innd seama de aceste argumente, poate s delege pe seama admi-nistraiei, competena de a lua decizii privind probleme deosebit de nsemnate, administraia supraordonndu-se astfel politicului. n cadrul societilor totalitare - unde administraia nu constituie o putere separat, ci se realizeaz n condiiile unei totale subordonri a acesteia fa de puterea politic, nu se pot dezvolta asemenea tendine. n aceast ordine de idei, trebuie reinut c n sistemul nostru constituional administraia public are locul i rolul su bine precizat, i anume acela de organizator al procesului de realizare a valorilor politice, exprimate prin lege, poziie de pe care pregtete decizia politic i colaboreaz n acest fel la elaborarea acesteia, dar nu este chemat - de regul s adopte decizii cu caracter primar, ci numai n vederea executrii acestora. Excepia o constituie instituia delegrii legislative (art.114 - Constituie), situaie n care Guvernul poate adopta decizii cu caracter primar, n limitele prevzute de Constituie. Este de observat tentaia unor guverne postdecembriste de a utiliza exclusiv aceast instituie, sau chiar de a depi limitele Constituiei.

38

Charles Debbasch, Op.cit., supra 23

Aadar, referindu-ne la cel de-al doilea aspect, pe care l prezint atributul de comand n activitatea administraiei publice, consemnm c aceasta adopt decizii administrative care au drept obiect crearea cadrului organizatoric i a condiiilor concrete n vederea finalizrii deciziilor politice. Coordonarea ca atribut al conducerii n cadrul administraiei publice se regsete aproape la toate nivelurile structurilor administrative i const n armonizarea i sincronizarea aciunilor desfurate n vederea organizrii executrii i execuiei n concret a deciziilor politice. Fr coordonare nu este posibil aciunea eficient a diferitelor elemente ale mecanismului administrativ, iar realizarea funciilor administraiei ar fi periclitat, lucru ce ar avea reprecursiuni asupra ntregului sistem social. Coordonarea asigur integrarea dinamic a aciunilor diferitelor elemente ale administraiei publice, n scopul realizrii acestora n mod ritmic, proporional i eficient. Controlul constituie, de asemenea, un moment impor-tant al activitii administrative; el are menirea de a msura rezultatele aciunii administrative n aplicarea deciziilor politice i de a reprograma activitile, fcnd coreciile necesare. Controlul trebuie s determine o intensificare a realizrii aciunilor administrative de natur a asigura ndeplinirea funciilor administraiei publice39. 3. Raporturilor dintre administraia public i principalele elemente ale sistemului politic potrivit Constituiei Romniei Fa de cele de mai sus, se desprinde ideea c administraia public presupune aciunea nentrerupt care are drept scop asigurarea condiiilor pentru desfurarea ritmic a vieii statului40. Administraia public, constituind un proces continuu, este supus regulilor actualizrii funciilor, ca o garanie a adaptrii sale la condiiile permanent dinamice oferite de mediul social. De aceea, administraia public - nu trebuie s constituie un scop n sine, ea trebuie s serveasc realitile sociale n dinamica lor. De aici, observaia c administraia public nu nseamn oriunde sau oricnd acelai lucru. Pornind de la realitile sociale, care nu sunt identice n timp i spaiu, administraia este chemat s-i realizeze funciile innd seama de aceste realiti, motiv pentru care ne propunem a prezenta cteva aspecte ce contureaz influenele reciproce ntre administraia public i celelalte elemente ale sistemului social. Avnd n vedere vastitatea acestei problematici n acest moment, ne vom limita a sublinia, pe de o parte, raporturile ntre administraia public i principalele elemente ale sistemului politic iar, pe de alt parte, raporturile administraiei publice cu mediul juridic. Astfel, considerm c se va putea argumenta i mai temeinic teza potrivit creia a administra nu nseamn oriunde i oricnd acelai lucru. Fr a nega posibilitatea unor concluzii general valabile privind organizarea i funcionarea administraiei publice, trebuie subliniat ns c ceea ce este valabil ntr-un anumit regim politic sau ntr-o anumit ar nu poate fi valabil n orice ar sau n orice regim politic. Fiecare popor trebuie s-i construiasc o administraie proprie, iar limitele i caracterul acestei administraii vor depinde n mod necesar de regimul politic al statului respectiv, de relaiile economice dominante, de istoria i tradiiile proprii. A. - Analiznd raporturile dintre administraia public i principalele elemente ale sistemului politic ncercm a descifra cteva repere ce pot particulariza modalitile de realizare a funciilor administraiei publice n Romnia contemporan, n condiiile reconstruciei democratice a statului de drept.
Ioan Alexandru, Teze i propuneri referitoare la controlul activitii organelor administraiei de stat, n Revista Romn de Drept, nr.11/1978 40 Henry Puget, Les institutions administratives trangres, Paris, Dalloz, 1969
39

a) Fr a intra n prezentarea detaliat a sistemului politic, ne vom opri mai nti asupra raporturilor dintre administraia public i partidele politice, astfel cum acestea sunt reflectate n Constituie i celelalte acte normative ce guverneaz organizarea i funcionarea administraiei publice. Este de menionat mai nti c suveranitatea naional aparine poporului romn i c acesta o exercit prin organele sale reprezentative i prin referendum i c nici un grup i nici o persoan nu pot exercita suveranitatea n nume propriu (art.2 Constituie), iar n condiiile n care pluralismul reprezint o garanie i o condiie a democraiei constituionale, partidele politice se constituie i i desfoar activitatea numai n condiiile legii, ele fiind menite a contribui la definirea i la exprimarea voinei politice a cetenilor, respectnd cu strictee suveranitatea naional, integritatea teritorial, ordinea de drept i principiile democraiei (art.2 Constituie). Dac mai amintim i prevederile art.29 din Constituie, potrivit crora libertatea gndirii i a opiniilor nu poate fi ngrdit i c nimeni nu poate fi constrns s adopte o opinie contrar convingerilor sale, precum i prevederile art.37 din Constituie, care consacr dreptul de asociere liber n partide politice, mai puin pentru unele partide care militeaz mpotriva pluralismului politic, vom putea formula o prim observaie important, i anume aceea c partidele i formaiunile politice ca elemente ale sistemului politic nu se supraordoneaz administraiei publice, aa cum se petreceau lucrurile n statul totalitar, n care, dei se declara n textele Constituiei c ntreaga putere politic aparine poporului, se preciza apoi rolul conductor al clasei muncitoare i al partidului unic n conducerea ntregii societi, situaie n care ntreaga activitate a administraiei avea drept obiectiv realizarea voinei politice a partidului unic. Aadar, voina partidelor politice nu se poate impune administraiei publice dect filtrat prin sita prevederilor Constituiei i a celorlalte legi, care precizeaz cu exactitate tehnologia transformrii opiunilor politice n decizii politice iar apoi n norme juridice, acestea din urm fiind singurele obligatorii pentru administraia public. n ipoteza n care un partid devine prin alegeri majoritar n parlament i, prin urmare, se poate forma un guvern monocolor, opiunile politice ale acestui partid pot relativ uor s se metamorfozeze n norme de drept, devenind astfel obligatorii pentru administraia public, dar va trebui s nu se uite c prin norm imperativ Constituia stabilete c deputaii i senatorii, n exercitarea mandatului, sunt n serviciul poporului (art.66 Constituie) i nu doar a partidului din care provin. Primul-ministru i membrii Guvernului nu-i pierd calitatea de deputai sau senatori (art.68 Constituie), prin urmare nu sunt doar n slujba partidului lor, ci a ntregului popor, aa cum rezult, de altfel, i din textul jurmntului pe care sunt obligai a-l depune pentru a fi validai (art.103 raportat la art.82 din Constituie). n mod similar, consilierii locali i primarii sunt validai dup depunerea jurmntului (art.18 i 39 din Legea administraiei publice locale), potrivit cruia slujesc Constituia, legile i binele locuitorilor care i-au ales. Toate aceste reguli juridice care se constituie, alturi de altele, n principii fundamentale ale statului de drept, trebuie cu sfinenie respectate pentru a se obstacula tentaia pe care ar puteao avea un partid politic, devenit majoritar n Parlament i constituind un guvern monocolor, de ai transforma aleii n activiti ai partidului sau structurile administraiei publice centrale sau locale n organe de partid, centrale sau locale. Teza apolitismului administraiei publice, n sensul insubordonrii ei fa de partidele politice, inclusiv fa de partidul de guvernmnt, nu este o vorb goal, aa cum ncercau s demonstreze doctrinarii statului monolit, pornind de la teza marxist a caracterului de clas al statului, ci apare ca rezultant logic a constatrii realitii, potrivit creia administraia public i realizeaz funciile n baza legitilor proceselor generale i specifice de conducere a activitii administrative a statului i a colectivitilor locale, iar aceste reguli fac i trebuie s fac abstracie de caracterul puterii politice, de culoarea politic a partidului de guvernmnt, bazndu-se pe cuceririle tiinifice din diferite domenii ale cunoaterii umane.

b) Relaiile dintre administraia public i sistemul politic includ ns, pe lng relaia partid-administraie public i relaiile dintre aceasta i puterea legislativ. n condiiile statului de drept, aa dup cum artam mai sus, puterea aparine poporului, care o exercit suveran prin organele sale reprezentative i prin referendum (art.2 Constituie). Organul reprezentativ suprem i unica autoritate legiuitoare a rii este Parlamentul, alctuit din Camera Deputailor i Senat, astfel c, din punct de vedere funcional, putem aprecia c administraia public se subordoneaz autoritii legiuitoare, administraia public fiind chemat s execute legea nemijlocit sau s organizeze executarea acesteia. n acest sens, legislativul este autorizat s stabileasc structurile organizatorice i modul de funcionare al administraiei, alegnd sau numind autoritile administraiei publice, conducerile acestora; adoptnd norme de organizare i funcionare pentru toate autoritile administraiei publice, n msur a rspunde n ct mai bune condiiuni scopurilor pentru care fiineaz administraia, funciilor acesteia. n acest fel, puterea legislativ se comport ca un element prin care se realizeaz integrarea tuturor sferelor administraiei publice. Aciunea legislativului asupra administraiei se poate exprima n diverse forme, cum ar fi: stabilirea unor reglementri directe, forma unor interdicii, recomandri etc. Ceea ce se poate constata - i experiena a demonstrat - este faptul c ntrirea puterii legislative constituie o condiie esenial a realizrii unei administrri eficiente a treburilor statului i societii. B. Prezentarea unor aspecte privind raportul dintre administraia public i mediul juridic sau, cu alte cuvinte, cadrul juridic al administraiei publice, ne va permite s caracterizm i mai exact modul n care se realizeaz funciile administraiei n cadrul statului de drept41. Pornind de la ideea - potrivit creia limitele i caracterul administraiei, reflectate n funciile sale, depind n mod necesar att de regimul politic i forma de guvernmnt, ct i de nivelul dezvoltrii relaiilor economice, vom observa mai nti c administraia public nu poate fi conceput n afara organizrii statale a societii. Pentru acest motiv, este imposibil ca administraia public s fie separat de drept. Abordarea sistemic presupune cuprinderea cvasintegral a tuturor verigilor administraiei publice n cadrul unei structuri relativ unitare, amenajat funcie de colectivitatea uman pe care o servete. Astfel stnd lucrurile, se poate aprecia c n statul de drept administraia public poate determina crearea unor condiii favorabile de gestionare a tuturor colectivitilor locale, a serviciilor social-culturale i economice, potrivit intereselor i nevoilor celor administrai. Principiile fundamentale ce stau la baza statului de drept presupun un anume cadru normativ, prin care se realizeaz organizarea i funcionarea administraiei publice i prin care se stabilete n primul rnd sistemul principial-juridic ce guverneaz ntreaga administraie public42. Avnd n vedere c administraia public este prin esena sa o aciune ndreptat spre un anumit scop, iar scopurile - prin urmare i funciile ei - se stabilesc contient pe baza legitilor dezvoltrii sociale i a intereselor cetenilor, vom observa c acestea (scopurile, funciile) primesc de cele mai multe ori o confirmare juridic. Mai mult, dreptul este chemat s stabileasc cu precizie modul de derulare a aciunii administraiei publice n vederea atingerii scopurilor, deci cadrul normativ ce statueaz tehnologiile, procedurile potrivit crora administraia public acioneaz n vederea realizrii funciilor, scopurilor sale. Astfel, administraia public, acionnd n vederea realizrii funciilor sale, trebuie s prevad i s programeze, s organizeze procesul de execuie, s decid, dar s i pregteasc variante de decizii pentru decidentul politic, s coordoneze procesele de execuie i, n sfrit, s controleze ntreaga activitate de punere n execuie i realizare a valorilor politice;
J.M.Aubry, Le milieu juridique. Trait de science administrative, Mouton, Paris, 1966 N.Popa, Teoria general a dreptului, Ed.Actami, Bucureti, 1996; Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977
42 41

toate acestea constituie un proces administrativ unic, ntre aciunile administraiei existnd o riguroas succesiune i interaciune, stabilite prin norme juridice. Rezult astfel c, n ntreaga sa activitate, administraia public se subordoneaz normelor juridice, nsi raiunea existenei sale fiind organizarea executrii i asigurarea nfptuirii acestora. Fa de multitudinea i complexitatea problematicii posibile ntr-o analiz detaliat a raporturilor dintre administraia public i mediul juridic, optm n acest cadru pentru prezentarea sistematic a principiilor de baz ce se desprind din legislaia noastr cu privire la amenajarea i funcionarea administraiei publice, principii care stau la baza ntregii activiti administrative a statului i a colectivitilor locale. inem s precizm c aceste principii deduse din prevederile Constituiei i a celorlalte acte normative ce reglementeaz organizarea i funcionarea adminis-traiei publice, formeaz un cadru teoretic i metodologic adecvat unei activiti ct mai eficiente a autoritilor administraiei publice, mai ales datorit faptului c, bazndu-se pe logica i rigoarea raionamentului, nlesnesc i orienteaz gndirea i aciunea, permind abordarea complex a oricrei probleme din administraia public - dovedindu-se astfel de utilitate practic n efortul autoritilor administraiei publice n statul de drept, de a rspunde intereselor i nevoilor ceteanului prin prisma intereselor generale ale societii. Principiul suveranitii naionale, aa dup cum am mai artat, trebuie neles n sensul c puterea politic aparine i trebuie s aparin naiunii43. Dac primele dou elemente definitorii ale statului - i anume teritoriul i populaia - au un caracter obiectiv-material, cel deal treilea element esenial, i anume suveranitatea naional, are un caracter subiectiv-voliional i nseamn c dreptul de comand aparine naiunii. Aa cum se precizeaz n art.2(1) din Constituie, Suveranitatea naional aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative i prin referendum. Dac n cazul referendumului suntem n prezena unei forme de comand direct, de guvernare direct de ctre popor, n cazul exercitrii suveranitii naionale prin organele sale reprezentative putem vorbi de o guvernare indirect sau reprezentativ, ceea ce nseamn c poporul, naiunea, deleag dreptul de comandament unor puteri delegate, care sunt puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc. Separaia puterilor - constituie un principiu fundamental al statului de drept, el se deduce din ntreaga economie a textelor din Constituie i legile organice, din distribuia competenelor i atribuiilor ntre autoritile publice44. n virtutea acestui principiu, celor trei puteri le corespund categorii diferite de autoriti publice, i anume: puterea legislativ se exercit prin Parlament; puterea executiv prin Preedinte, guvern, autoriti administrative centrale i locale, iar puterea judectoreasc prin Curtea Suprem de Justiie, Curi de apel, tribunale i judectorii. Este bine s menionm c diviziunea tripartid, n cele trei puteri, respectiv n cele trei categorii de autoriti publice, nu trebuie apreciat ca avnd caracter rigid, n sensul c activitatea fiecreia are loc separat, rupt total de celelalte. Dimpotriv, ntre ele exist zone de interferen, de colaborare sau de control reciproc. Formele i modalitile de realizare a acestui principiu n activitatea administraiei publice sunt prevzute n Constituie i legile organice. Principiul supremaiei Constituiei sau legalitii, fixeaz cadrul activitii autoritilor statului n limita legilor, asigur stabilitatea juridic, drepturile i libertile omului i nseamn subordonarea tuturor activitilor autoritilor publice, voinei supreme a naiunii, consemnat n principiile i normele pactului fundamental statuat n Constituie.

43

N.Popa, Op.cit.supra 40, Ion Craioveanu, Teoria general a dreptului, ed.II, 1998, M.Vraru, Tratat de drept administrativ romn, Editura Librriei Socec & Co., Bucureti, 1928 44 Fl.Vasilescu, Separaia puterilor n regimurile politice contemporane, Revista Dreptul nr.8/1990

Dac pentru puterea legiuitoare voina juridic suprem n care trebuie s se ncadreze propria activitate este Constituia, pentru celelalte activiti ale statului exercitate prin puterea executiv i cea judectoreasc, cadrul de legalitate, peste care nu se poate trece, l constituie att Constituia ct i legile. Aadar, statul nsui i ngrdete activitatea sa. Aciunea statului trebuie s fie conform regulilor de drept, statul legal fiind acela n care activitatea diferitelor autoriti este subordonat legilor. Ca o garanie a principiului supremaiei Constituiei i a legii, pot fi amintite alte dou principii derivate i anume acela la controlului constituionalitii legilor, exercitat prin Curtea Constituional (art.140 Constituie) i principiul controlului jurisdicional al aciunii administraiei publice45. O ultim problem ce dorim s o menionm n legtur cu aplicarea principiului supremaiei Constituiei sau al legalitii, de natur a explica coninutul acestuia, formele de concretizare a lui n activitatea administrativ a statului, este aceea a publicitii actelor normative i realizrii cerinelor de tehnic legislativ n redactarea lor. Prin publicitatea acestor acte trebuie s nelegem nu numai aducerea la cunotina cetenilor, ci i explicarea detaliat i competent a acestor acte normative tuturor celor chemai s le transpun n via. Cerina publicitii actelor normative este reglementat att prin art.78 din Constituie, ct i prin alte acte normative. Nepublicarea acestor acte constituie o practic ilegal i se poate transforma ntr-un obstacol n calea aplicrii eficiente a legii. Asigurarea publicrii actelor normative constituie o garanie a aplicrii prezumiei nemo censetur ignorare legem (nimeni nu poate invoca necunoaterea legii drept cauz a nclcrii normei de drept). Egalitatea n drepturi a cetenilor n faa legilor i a autoritilor publice, fr privilegii i discriminri, este un principiu prin care se stabilete c nimeni nu este mai presus de lege (art.16 Constituie) i, prin urmare, n ntreaga lor activitate, autoritile administraiei publice, alturi de celelalte autoriti publice, sunt chemate s asigure deplina egalitate n drepturi n toate domeniile vieii economice, politice, juridice, sociale i culturale pentru toi cetenii rii, fr deosebire de ras, de naionalitate, de origine etnic, de limb, de religie, de sex, de opinie, de apartenen politic, de avere sau de origine social. n acest fel se garanteaz posibilitatea participrii tuturor cetenilor la viaa politic, economic, social i cultural. Unitatea poporului, ca fundament al statului, unitate generat de egalitatea ntre ceteni i consacrarea pluralismului n societatea romneasc, ca o condiie i n acelai timp o garanie a democraiei constituionale, formeaz un alt principiu ce se degaj din prevederile Constituiei (art.4 i 8 din Constituie). Aadar, manifestarea pluralismului i activitatea partidelor politice trebuie s se desfoare n condiiile legii, Partidele sunt acele forme de asociere politic chemate s contribuie la definirea i la exprimarea voinei politice a cetenilor, dar numai n condiiile respectrii suveranitii naionale, a integritii teritoriale, a ordinei de drept i principiilor democraiei46. Activitatea partidelor politice, ca de altfel i a altor forme de asociere politic sau apolitic, trebuie s contribuie la asigurarea unitii poporului, ca fundament al statului; n caz contrar, activitatea acestora fiind anticonstituional, este supus rigorilor legii, de a crei aplicare este rspunztoare administraia public, potrivit prerogativelor sale de putere executiv.

Ioan Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1991; F.B.Vasilescu, Constituionalitate i constituionalism, Ed.Naional, Colecia juridic, Bucureti, 1998 46 Ioan Muraru, Constituia Romniei - comentat i adnotat, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992; M.Constantinescu, I.Muraru, Drept parlamentar, Ed.Grammar, Bucureti, 1994

45

III. ASPECTE GENERALE PRIVIND INSTRUMENTELE DE INVESTIGARE I TIPURILE DE ANALIZ A FENOMENULUI ADMINISTRATIV

1. Dreptul administrativ Dreptul adminsitrativ este o ramur a sistemului unitar al dreptului romn. Dreptul romn se constituie din ansamblul regulilor de conduit instituite sau sancionate de stat, reguli ce reflect voina poporului exprimat prin intermediul puterii legislative, reguli a cror respectare i aplicare obligatorie se asigur prin contiina juridic a cetenilor iar, la nevoie, cu ajutorul forei coercitive a statului. Aceste reguli de conduit - cu caracter general obligatoriu - norme juridice, orict ar fi de variate, de deosebite unele de altele, prin coninutul i forma lor, reprezint n cadrul fiecrui stat o unitate, un ansamblu, fiind organizate ntr-un anumit sistem. Astfel, sistemul dreptului romn, reprezint structura intern a dreptului romn, determinat de unitatea normelor i instituilor juridice i mprirea lor pe ramuri dup specificul re-laiilor sociale i metoda de reglementare, potrivit anumitor principii comune, precum i prin unitatea de metod folosit n reglementarea relaiilor sociale respective. Ca ramur distinct de drept, n cadrul sistemului dreptului nostru, dreptul administrativ reglementeaz o grupare specific de raporturi sociale, care se constituie n obiectul su. Care sunt aceste raporturi sociale? n literatura de specialitate au fost exprimate numeroase opinii n acest sens47. Fa de acestea, considerm c obiectul dreptului administrativ l formeaz acele raporturi sociale care constituie obiectul activitii administrative a statului i a colectivitilor locale, realizat, deci, de ctre autoritile administraiei publice potrivit normelor legale, cu excepia raporturilor sociale care se nasc n procesul realizrii activitii financiare a statului i a colectivitilor locale. Aadar, trebuie observat, n primul rnd, c obiectul dreptului administrativ nu l formeaz toate raporturile sociale n care sunt implicate autoritile administraiei publice prin diferite fapte juridice, ci numai acelea n care autoritile administraiei publice nfptuiesc puterea executiv, fiind purttoare a autoritii publice. n al doilea rnd, din aceast grupare de raporturi sociale, desprindem pe acelea care se nasc n procesul realizrii activitii financiare, deoarece datorit specificului puternic al acestora, ele fac obiectul unei ramuri distincte de drept - dreptul financiar. Fa de cele precizate n legtur cu noiunea i obiectul dreptului administrativ, putem deduce c norma de drept administrativ face parte din acea categorie de norme juridice care reglementeaz, ordonnd i organiznd, raporturile sociale care constituie obiectul activitii administrative a statului i a colectivitii locale, cu excepia raporturilor sociale care se nasc n procesul realizrii activitii financiare48. Normele de drept administrativ pot fi emise att de ctre Parlament, ca autoritate public ce deine puterea lgislativ, ct i de Preedintele Republicii, Guvern i celelalte autoriti ale administraiei publice centrale sau locale. Aadar, nu trebuie s confundm noiunea de norm de drept administrativ - care se poate gsi att ntr-un act juridic normativ emis de Parlament ca autoritate public ce deine puterea legislativ, ct i ntr-un act juridic normativ emis de o autoritate a administraiei publice centrale sau locale ce in de puterea executiv - cu noiunea de act administrativ cu caracter normativ, care sunt acte juridice ce cuprind norme de conduit i sunt emise numai de ctre autoritile administraiei publice centrale sau locale.

47

A.Iorgovan, Op.cit., p.123-130 i R.Ionescu, Drept administrativ, Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 1970 48 Al.Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Ateneum, Bucureti, 1991 i Editura Atlas Lex SRL, Bucureti, 1993

Formnd o categorie special de norme juridice, deoarece reglementeaz o anumit grupare de raporturi sociale, normele de drept administrativ se pot referi la o secven sau alta a activitii administrative a statului sau a colectivitii locale. Astfel exist: - norme care reglementeaz organizarea autoritilor i serviciilor administraiei publice centrale sau locale i care compun cadrul normativ al nfiinrii, stabilirii structurilor organizatorice i desfiinrii acestora. - norme care reglementeaz funcionarea autoritilor administraiei publice i care compun pe de o parte cadrul normativ al competenelor i atribuiilor, precum i procedurile de realizare a acestora iar, pe de alt parte, unele norme privind rspunderea att a autoritilor administraiei publice, ct i a funcionarilor. - norme care reglementeaz relaiile autoritilor administrative cu persoane fizice i organisme non-guvernamentale, mai exact drepturile i obligaiile cetenilor i a organismelor non-guvernamentale n raporturile lor de drept administrativ cu autoritile administraiei publice. Aceast clasificare nu nseamn o separare rigid a diferitelor grupri de norme de mai sus. n actele normative, ele pot fi gsite separat, fie n diverse combinaii. De regul, ns, toate se regsesc n acelai act normativ care reglementeaz att nfiinarea unei autoriti administrative a statului sau a colectivitilor locale, ct i organizarea i funcionarea acesteia. ncercnd o particularizare a normei de drept administrativ, observm c, n general, structura logico-juridic a acestor norme cuprinde cele trei elemente ale normei juridice. Din necesitatea ca acese norme s fie ct mai clare, n majoritatea acestora, ipoteza este mai ampl, cu scopul de a se preciza ct mai exact parametrii n limita crora acioneaz norma n cazurile concrete. n ceea ce privete dispoziia, aceasta se prezint n majoritatea cazurilor sub form imperativ: cele mai multe norme de drept administrativ, sunt, deci, imperative sau categorice, stabilind o obligaie in faciendo de a proceda ntr-o anumit manier. Norme de interzicere coninnd obligaia de a se abine de la o anumit aciune in abstinendo, sunt mai puine, iar norme permisive, care acord subiectului posibilitatea opiunii ntre aciune i inaciune - n dreptul administrativ - sunt n numr foarte redus. n sfrit, se poate sesiza c, de regul, sanciunea nu este expres exprimat, ea fiind de cele mai multe ori prezumat sub forma nulitii absolute a tuturor actelor ntocmite, cu ignorarea condiiilor exprimate n ipotez i dispoziie. Acele norme juridice de drept administrativ ce reglementeaz rspunderea autoritilor administraiei publice, a funcionarilor sau relaiile acestora cu persoanele fizice i organismele nonguvernamentale, mai exact drepturile i obligaiile acestora n raporturile lor de drept administrativ cu autoritile administraiei publice, prevd n mod expres sanciunea. Raporturile de drept administrativ pot fi considerate acele raporturi juridice care apar prin intervenia normei juridice asupra raporturilor sociale care constituie obiectul activitii administrative a statului - sau a colectivitilor locale - realizat deci, de ctre autoritile administraiei publice potrivit normelor legale, cu excepia raporturilor sociale care se nasc n procesul realizrii activitii financiare49. Aadar, trebuie observat, n primul rnd, c raporturile de drept administrativ constituie o parte din raporturile juridice n care sunt implicate autoritile administraiei publice prin diferite fapte juridice i anume acelea n care autoritile administraiei publice nfptuiesc puterea executiv, fiind purttoare a autoritilor publice. n al doilea rnd, din aceast grupare de raporturi juridice, se desprind acelea care se nasc n procesul realizrii activitii financiare, deoarece - aa cum mai artam - datorit specificului puternic al acestora, ele fac obiectul unei ramuri distincte de drept - dreptul financiar.

Antonie Iorgovan, Drept administrativ, vol. I, Editura Atlas Lex, Bucureti, 1994 p.138-152; Al.Negoi, Drept administrativ, Ed.Sylvi, Bucureti, 1996, p.40-51

49

ncercnd o particularizare a raportului de drept administrativ, ne vom opri asupra unor caracteristici juridice specifice a elementelor sale: subiectul, obiectul i coninutul. a) Referindu-ne la subiecii raportului de drept administrativ, trebuie artat c ntodeauna cel puin unul este o autoritate a administraiei publice. Naterea, modificarea sau stingerea raportului juridic de drept administrativ este expresia manifestrii unilaterale de voin a autoritii administrative purttoare a autoritii publice (de stat sau a colectivitilor locale). n acest sens, distingem mai multe posibiliti. Astfel, un raport de drept administrativ se poate stabili ntre: - dou autoriti ale administraiei publice; - o autoritate a administraiei publice sau o alt autoritate public; - n ceea ce privete natura juridic a raporturilor dintre parlament i autoritile administraiei publice, suntem de prere c acestea, de regul, sunt raporturi de drept constituional. - o autoritate a administraiei publice i un organism nonguvernamental; - o autoritate a administraiei publice i un agent economic (societate comercial) sau instituie social-cultural; - o autoritate a administraiei publice i o persoan fizic. b) Ca n orice raport juridic, obiectul raportului de drept administrativ l formeaz aciunea sau inaciunea prilor. Specificitatea const n aceea c aciunea sau inaciunea subiecilor se ncadreaz n activitatea administrativ a statului sau a colectivitilor locale, deci n cadrul exercitrii puterii executive. c) Particulariznd coninutul raportului de drept administrativ, trebuie subliniat c exercitarea drepturilor i obligaiilor nu este lsat la latitudinea prilor, ci constituie o obligaie legal pentru acestea. Aadar, naterea, modificarea sau stingerea raportului de drept administrativ nu depind de voina subiectiv a prilor, ci constituie o ndatorire legal; chiar i pentru autoritile administraiei publice, a cror raiune de a fi const tocmai n realizarea obligatorie a atribuiilor i competenelor cu care au fost nvestite.

2. tiina administraiei Prezentarea sintetic a principalelor concepii privind tiina administraiei are drept scop mai buna nelegere a obiectului i importanei acestei tiine, n condiiile amplificrii rolului pe care administraia public l are ca principal instrument de edificare a statului de drept. nc din secolul al XVII-lea ntlnim, n cadrul nv-mntului universitar german i austriac, discipline privind tiinele camerale sau cameraliste50. Reprezentantul cel mai de seam a fost Lorenz von Stein, autorul uneia din primele lucrri n acest domeniu, Teoria administraiei. Prima lucrare reprezentativ apare ns n Frana, la 1845, autor fiind Alexandre-Franois Vivien, care, alturi de Charles-Jean Bonin, sunt ntemeietorii tiinei administraiei n Frana. Aa dup cum vom vedea, diversele concepii privind tiina administraiei ncearc i reuesc s explice probleme sau grupri de probleme specifice fenomenologiei administrative, nereuind ns s acopere ntregul domeniu al acestei tiine. ntr-o prim viziune, tiina administraiei este calificat drept o tiin a principiilor raionale ale administraiei. Formulat pentru ntia oar de doctrinarii francezi, a fost preluat i

50

Tratarea detaliat a acestor concepii n Mihai T.Oroveanu, n Op.cit., supra pct.32, Ilie Iovna, Op.cit., supra pct.40, A.Iorgovan, Drept administrativ, E.Hercules, 1995, p.160-205

dezvoltat n ara noastr de profesorul Constantin Dissescu de la Facultatea de drept din Bucureti51. Aparinnd unor specialiti n dreptul administrativ, aceast concepie separ totui dreptul administrativ de tiina administraiei care, avnd un caracter pluridisciplinar, cerceteaz administraia n dinamica ei, urmrind stabilirea unor reguli, a unor principii raionale, potrivit crora ar urma s se desfoare procesul de administraie, de gestionare a intereselor publice. ntr-o alt concepie, tiina administraiei este consi-derat o tiin politic. n lucrarea sa Teoria administraiei, Lorenz von Stein, considernd tiina administraiei ca o tiin politic, apreciaz c dreptul administrativ reprezint doar o seciune din teoria administraiei, care are o esen politic i care determin n mod necesar abordarea problematicii administrative prin intermediul unor criterii complete politico-juridice. Considernd tiina administraiei drept pandectele tiinelor politice, acest autor este de prere c teoria administraiei i propune explicarea tuturor forelor, tendinelor i legitilor ce guverneaz realitile vieii statului sub toate aspectele sale. n aceeai optic, ali autori sunt de prere c teoria administraiei ar fi o ramur a tiinei politice52. Iar alii defineau tiina politic drept o tiin a activitii statului, compus din dou pri: tiina legislaiei i tiina administraiei53. O concepie asemntoare a avut-o i profesorul Paul Negulescu, care susinea c tiina administraiei, fiind o tiin politic, nu are caracter juridic, ci urmrete analiza critic a administraiei din punct de vedere al resurselor, mijloacelor i rezultatelor, formulnd, pe baza descoperirilor fcute n mecanismul administrativ, reguli care, aplicate n activitatea administrativ, s conduc la creterea eficienei acesteia. n cursul de politic administrativ Paul Negulescu aprecia c tiina administraiei are un caracter pluridisciplinar: politic, tehnic i organizatoric. ntr-o alt viziune se considera c tiina administraiei este o tiin social i economic, constituind o tiin a aciunii sociale a statului. Alii sunt de prere c ar fi o parte a sociologiei sau, cu alte cuvinte, o sociologie a administraiei54, iar unii c ar fi o economie politic aplicat55. Fr a ne mai opri i asupra altor concepii pe larg prezentate de diveri autori n lucrrile citate, dorim s menionm i concepiile negativiste ale unor autori, care contest existena tiinei administraiei, -ca tiin autonom - i care susin c nu se pot separa n dou discipline distincte dreptul administrativ i tiina administraiei56. Precizarea obiectului de cercetare al tiinei administraiei ne oblig s reamintim c noiunea de administraie are mai multe sensuri, dintre care n preocuparea noastr st administraia public, expresie a exercitrii puterii executive, care const n principal n organizarea i - asigurarea executrii, dar i n executarea nemijlocit a prevederilor Constituiei, ale tuturor actelor normative i ale celorlalte acte juridice emise de autoritile statului de drept, activitate realizat de ctre autoritile administraiei publice. Aadar, obiectul de cercetare al acestei tiine este tocmai studierea administraiei publice, n ansamblul su, cu toate implicaiile,

Printre ntemeietorii acestei concepii amintim: Joseph-Marie de Gerando, Institutes du droit administratif franais o lments du code administratif ; vol.6, Paris, Nve, 1829-1836, p.12-14 ; Louis-Antoine Macarel, Cours de lAdministration et du droit administratif, vol.2, Paris, Thorel, ed.2-a, 1852-1857, p.462 i urm. 52 Karl-Theodor von Inama Sternegg, Die Entwicklung der Verwaltungslehre und des Verwaltungsrechts nach dem Tode von Loren von Stein, 1903 53 Giorgio del Vechio, Leciuni de filosofie juridic, trad.de Constantin Drgan, Bucureti, 1943, ed.4-a, p.15 54 Royo Villanova, Elementes de derecho administrativo, Madrid, 1926 55 M.Block, Dictionnaire de ladministration, Paris, 1862 56 Antonio Longo, La distinction entre le droit administratif et la science de ladministration en Italie, n Revue de droit public, 1894, p.424 i urm.; Codacci Pisanelli, Come si distingue il diritto amministrativo del diritto constituzionale e che cosa e la scienza amministrazione, n Filangieri, vol.12, p.15 etc.

51

relaiile i corelaiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social57. Particularitile, specificitatea acestei activiti, rezult din particularitile faptelor sociale ce se produc cu prilejul realizrii ei. Descifrarea acestor particulariti ne conduce la conturarea noiunii de fapt administrativ ca fapt social distinct n raport cu celelalte fapte sociale; noiunea faptului administrativ constituie punctul de plecare al cercetrilor asupra administraiei publice. Avnd permanent n vedere trsturile activitii administrative a statului i a colectivitilor locale, se pot formula unele caracteristici ale faptului administrativ. Astfel: - faptul administrativ este un fapt social, el constituind o aciune ce nu se realizeaz dect n cadrul unei colectiviti umane organizate. De aici, un ir de caracteristici ale faptului administrativ, n funcie de dimensiunile colectivitii umane n care se produce, de natura relaiilor de producie, regimul politic i forma de guvernmnt n care se realizeaz administraia respectiv; - faptul administrativ este o activitate subordonat unor valori superioare i exterioare. Aa dup cum am vzut, sarcinile administraiei, scopurile sale, sunt stabilite n sfera politicului, n exteriorul administraiei i constituie valori politice care se supraordoneaz administraiei; - faptul administrativ se situeaz ntre valoarea pe care trebuie s-o nfptuiasc i executarea propriu-zis a acestei valori, ntre faptele sociale prin care se stabilesc valori politice i faptele sociale care realizeaz direct aceste valori; - faptul administrativ implic n mod necesar organizarea, activitatea administrativ a statului sau a colectivitilor locale constnd n principal n organizarea realizrii valorilor politice. Aceste caracteristici ale faptului administrativ ne permit s observm c studierea acestor fapte sociale prezint o importan deosebit pentru buna organizare i funcionare a societii; de aceea au existat i exist preocupri tiinifice pentru descifrarea modalitilor prin care se poate ajunge la o administrare eficient. Aceste fapte administrative, activitatea administrativ ca expresie a exercitrii puterii executive, constituie obiectul tiinei administraiei. n ceea ce privete metoda de studiere a faptului administrativ, teoria i practica au conturat dou modaliti de abordare a activitii administraiei publice. Una propune cunoaterea faptului administrativ, a administraiei de stat i a administraiei colectivitilor locale prin studierea cu ajutorul analizei juridice a normelor juridice care le reglementeaz; acest mod de abordare tinde s limiteze cunoaterea la aspectele juridice. O alt modalitate este abordarea global-concret a faptului admi-nistrativ, care se realizeaz nu numai din punct de vedere juridic, ci urmrete surprinderea i explicarea att a aspectelor juridice, ct i nejuridice. Aceast modalitate de abordare presupune utilizarea unui complex de metode de investigare foarte variate, specifice i altor tiine cu care tiina administraiei se interfereaz, n special cele de tip sociologic, cum ar fi: metoda statistic, a anchetelor, interviurilor etc., care permit n final, prin metoda inductiv, s se formuleze concluzii care pot fi general-utilizabile, uneori n urma unei experimentri sociale pariale, ca mijloc de verificare a valabilitii soluiilor propuse de cercetare. n ceea ce privete posibilitatea de a se formula principii proprii tiinei administraiei, se poate aprecia c studiile efectuate pn n prezent permit descifrarea unor principii care constituie n acelai timp instrumente specifice de cercetare n acest domeniu i care, alturi de obiectul i metodele amintite, sunt n msur s determine particularizarea, autonomia tiinei

57

Al.Negoi, Consideraii cu privire la obiectul tiinei administraiei, n Analele Universitii Bucureti, tiine juridice, 1970, nr.2, p.35-39; M.T.Oroveanu, Cu privire la obiectul tiinei administraiei, n Studii i cercetri juridice, 1971, nr.2, p.285

administraiei n raport cu celelalte tiine sociale. Astfel, doctrina de specialitate desprinde dou mari categorii de principii: principii generale i principii speciale. Principiile generale sau fundamentale (asupra crora deja ne-am oprit), sunt: principiul suveranitii naionale, separaia puterilor statului, principiul supremaiei Constituiei sau al legalitii, publicitatea actelor normative. La acestea se mai pot aduga: - administraia public este n serviciul omului, ceea ce nseamn c i finalitatea tiinei administraiei const n mai buna organizare i funcionare a autoritilor administraiei publice n vederea mai bunei serviri a omului; - conturarea exigenelor reale i posibile, actuale i n perspectiv, n vederea adaptrii organizrii i funcionrii administraiei publice potrivit acestor exigene. Principii speciale, specifice administraiei publice, implicit tiinei administraiei: - organizarea i conducerea unitar constituie un principiu special, care atrage atenia asupra necesitii evitrii tendinelor divergente ce se pot manifesta n ceea ce privete organizarea i conducerea administraiei publice; - autonomia de organizare, principiu generat de caracterul autoreglabil al structurilor sociale, se armonizeaz cu organizarea unitar, permind, n acelai timp, o autonomie relativ a elementelor componente ale sistemului autoritilor administraiei publice; - daptabilitatea organizrii i funcionrii administraiei publice constitue un principiu special, care trebuie avut n vedere la studierea acestui domeniu. Adaptabilitatea n condiiile unei stabiliti relative, permite administraiei publice s rspund prompt i eficient comenzilor sociale permanent dinamice. Adaptabilitatea, flexibilitatea administraiei permite realizarea n bune condiiuni a funciilor acesteia; - simplificarea i raionalizarea structurilor organizatorice i funcionale ale administraiei publice constituie un principiu care st la baza efecturii unor studii ce urmresc ameliorarea raportului ntre cheltuielile ce se fac i rezultatul activitilor administrative ale statului, sau ale colectivitilor locale. Cu alte cuvinte, necesitatea creterii permanente a eficacitii administraiei publice. n lumina acestui principiu, se urmrete construirea unor structuri administrative suple, cu un numr ct mai redus de posturi i niveluri ierarhice, care s rspund operativ i de bun calitate sarcinilor pe care le au. Simplificarea i raionalizarea nu trebuie s constituie un scop n sine i nu este de dorit a se realiza dect n limita asigurrii unei caliti corespunztoare a serviciilor prestate de administraia public; - perfecionarea stilului, a metodelor i tehnicilor, att la nivel de comand, ct i de execuie. Acest imperativ al societii moderne constituie un principiu important al administraiei publice, al tiinei administraiei, chemat s gseasc, n acest sens, soluiile corespunztoare. Fa de succintele observaii de mai sus n legtur cu obiectul, metodele i principiile, considerm c putem defini tiina administraiei drept o tiin social-politic, care are drept obiect studierea global a activitii administrative a statului i a colectivitilor locale, cu toate implicaiile, relaiile i corelaiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social, n vederea eficientizrii ei, cu scopul realizrii n condiii optime a funciilor ce le are n cadrul sistemului social-global. nainte de a aborda problematica relaiilor dintre dreptul administrativ i tiina administraiei cu celelalte tiine, este necesar s precizm c prin Drept administrativ se poate nelege, pe de o parte, o ramur a sistemului nostru de drept, care reglementeaz anumite

raporturi sociale, iar, pe de alt parte, tiina dreptului administrativ, tiin juridic ce are drept obiect de cercetare aceast ramur a sistemului nostru de drept. Dreptul administrativ i tiina dreptului administrativ au legturi cu toate celelalte ramuri ale dreptului, respectiv cu celelalte tiine juridice. Astfel: - dreptul administrativ are relaii de interdependen organic cu dreptul constituional, care reglementeaz organizarea i funcionarea statului n ansamblul su, de care depinde n mare msur tipul, caracterele i configuraia autoritilor administraiei publice; - dreptul administrativ i dreptul financiar sunt, de asemenea, n relaii foarte strnse, mai ales n domeniul normelor administrativ-financiare, care, din punct de vedere al metodei de reglementare i al unor principii, ar putea aparine dreptului administrativ, care avnd un obiectiv specific - raporturile financiare - sunt incluse n dreptul financiar. Diferena ntre cele dou ramuri de drept se reflect i n aceea c dreptul financiar excede reglementarea raporturilor financiare ce se nasc n administraia public, exprimndu-se i asupra raporturilor financiare n care sunt implicate organismele nonguvernamentale, societile comerciale i chiar cetenii; - dreptul administrativ are, de asemenea, legturi i cu celelalte ramuri de drept, cum ar fi dreptul proteciei sociale, dreptul civil, dreptul penal, dreptul procesual civil. Referindu-ne la relaiile dintre tiina administraiei i celelalte discipline tiinifice, ne propunem s prezentm n primul rnd legtura ce exist ntre tiina administraiei i dreptul administrativ, pe de o parte, precum i ntre tiina administraiei i management. Relaiile dintre tiina administraiei i dreptul administrativ se bazeaz att pe autonomia acestor dou discipline tiinifice, ct i pe imperativul utilizrii ambelor n studiul fenomenului administrativ. Avnd un obiect comun - activitatea administrativ a statului i a colectivitilor locale dar metode i principii sensibil diferite, ambele trebuie s colaboreze n studierea complet, global, a fenomenologiei administrative. Dac juridicizarea activi-tii administrative ar fi o frn n buna organizare i funcionare a autoritilor administraiei publice, deoarece ar reduce activitatea administrativ la aspectul normativ, formal - eludndu-se astfel coninutul, relaiile interne ale mecanismului administrativ - negarea rolului dreptului administrativ, normei juridice n general, poate s duc la concluzii teoretice i atitudini practice de genul celor care consider c legalitatea constituie o piedic n creterea eficienei administraiei58. Considerm c un asemenea punct de vedere este nefundamentat tiinific; legalitatea nu se contrapune aciunii eficiente ci, dimpotriv, respectarea legii este o condiie a obinerii eficienei economice i sociale. Studiile efectuate pn n prezent, practica politicoadministrativ demonstreaz nu numai c legalitatea i eficiena nu sunt incompatibile ci, mai mult, c ele se intercondiioneaz reciproc. Relaiile dintre tiina administraiei i management sunt de tipul relaiilor parte-ntreg sau specie-gen. Dac managementul general se contureaz a fi tiina care se ocup cu studierea i descifrarea regulilor generale de conducere eficient a unui sistem social, tiina administraiei ne apare ca o ramur a acestuia, care are drept obiect studierea unui singur element al sistemului social (bineneles n strns legtur cu celelalte), i anume administraia public. Aceast observaie determin s remarcm existena unor asemnri, dar i a unor diferene ntre cele dou discipline, ceea ce ne argumenteaz n plus afirmaia c tiina administraiei poate fi considerat o tiin autonom.

58

Gerard Timsit, Thorie de lAdministration Ed. Economica, Paris, 1986 i H. Buch, La dcision, n Trait de science administrative, Mouton, Paris, 1966

Se apreciaz c tiina administraiei integrndu-se n sistemul tiinelor politice - avnd caracter teoretico-explicativ - poate fi considerat i o disciplin praxiologic, deoarece ea urmrete aciunea uman eficient59. O legtur strns exist ntre politologie i tiina administraiei. Aceste legturi, practice i teoretice, sunt determinate de poziia de subordonare pe care o are administraia public fa de puterea politic. n acelai timp, trebuie subliniat i deosebirea dintre ele, deoarece ntre politologie, care studiaz forele politice, instituiile politice propriu-zise i tiina administraiei, care studiaz structurile organizatorice i funcionale ale administraiei, exist o delimitare care, chiar dac nu poate fi realizat riguros, justific autonomia celor dou tiine, permind fiecreia un larg cmp de cercetare60. ntre tiina administraiei i sociologie exist, de asemenea, o legtur foarte strns, determinat de imposibilitatea existenei administraiei n afara mediului social. Aa dup cum am mai artat, mediul social exercit o influen hotrtoare asupra administraiei. Pornind tocmai de la aceast legtur, se pune problema necesitii crerii unei sociologii i a unei psihologii a administraiei, aa cum exist o sociologie urban, o sociologie rural sau o sociologie juridic. Pentru tiina administraiei legturile cu sociologia sunt determinante, deoarece, pentru a putea cunoate fenomenul administrativ n profunzime, este necesar a vedea cum mediul social reacioneaz n raport cu acesta. De aceea, tiina administraiei nu se poate lipsi de rezultatele cercetrilor ce se fac de sociologia politic, sociologia economic sau sociologia muncii. Nu putem ncheia acest capitol fr a preciza c tiina administraiei are strnse relaii i cu celelalte tiine sociale care studiaz segmente ale mecanismului administrativ prin unghiul de vedere specific lor. Astfel, amintim legturile tiinei administraiei cu psihologia (psihologia muncii, resurse umane, ergonomie), demografia, etnologia, economia, istoria, geografia etc.

3. Filozofia formalist cu privire la organizarea administraiei Formalitii erau preocupai mai mult de managementul oamenilor i al programelor dect de modul n care guvernarea i birocraia afecteaz societatea i oamenii care o compun. Gndirea formalist a ignorat aproape complet impactul birocraiei asupra oamenilor, rolul ei n politic, impactul ei asupra asocietii i limitele pn la care conjunctura internaional afecteaz birocraia. Max Weber (1864-1920) Weber considera c istoria evolueaz n progresie geometric spre raionalismul tehnologic (termenul nsemnnd c pe msura evoluiei, ideile ctig n coeren sistematic i consisten naturalist). El considera c birocraia este un element major n acest proces i concepia sa asupra tipului ideal de construcie a birocraiei este concentrat n ase percepte: 1. Exist zone de jurisdicie statice i clar definite i ele sunt determinate de legi sau reguli administrative. 2. Organizarea i distribuia activitilor se bazeaz pe diviziunea muncii.

Ioan Ceterchi, Le systme de la science politique, n Analele Universitii Bucureti, tiine juridice, 1972, nr.2; Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, ed.I, Ed.Sylvi, Bucureti, 1992 60 Georges Langrad, La science administrative et sa place parmi les sciences voisines, n Trait de science administrative, Mouton, Paris, 1966

59

3. Autoritatea care comand eliberarea de sarcini ntr-o organizare nu este arbitrar, ci stabil i prestabilit. 4. Managementul birocratic se bazeaz pe documente scrise, cunoscute ca dosare i care sunt pstrate n formele lor originale. 5. Organizarea funcionarilor este bazat pe ierarhie, fiecare funcionar este supus controlului i coordonrii unui funcionar de rang superior, care la rndul su rspunde n faa altui superior de aciunile sale i ale subordonailor si; eful are dreptul s stabileasc sarcini iar subordonaii au datoria s asculte; natura sarcinilor i directivelor este stabilit prin lege, dar sistemul permite funcionarilor de ranguri inferioare s reclame deciziile la un for superior. 6. Funcionarilor li se ofer posturi pe baz de contracte liber consimite i mutual legiferate. Personalul este selecionat pe criterii de calificare profesional i pentru poziiile manageriale se cere i o perfecionare de expert n domeniu; la modul ideal, recrutarea se bazeaz pe examinare sau certificate sau diplome de absolvire a colilor care pregtesc cadre pentru postul respectiv. n opinia lui Weber, munca de funcionar constituie o carier sau o vocaie, care consum capacitatea individual de munc pe o perioad ndelungat. Ca o consecin, funcionarul este protejat de demiterea arbitrar i deine funcia pe via; el are asigurate: salariul, pensia i alte mijloace stimulative; privilegiile i compensaiile se bazeaz pe poziia individului n ierarhie. n concluzie, sistemul lui Weber are n vedere o structur a carierelor personalului care asigur avansarea n interiorul ierarhiei pe baza vrstei sau a testrii. Weber considera c birocraia este superioar tuturor celorlalte forme de organizare i c se poate compara cu nlocuirea muncii omului cu maini pentru munci nemecanice, care au dus la o mare cretere a capacitii productive a omului. Precizie, vitez, claritate, informaii asupra dosarelor, continuitate, discreie, unitate, subordonare strict, reducerea nenelegerilor i a costurilor materiale i de personal, toate acestea sunt consecine ale unei administraii strict birocratice. Cercettorii n domeniul tiinelor sociale au criticat teoria lui Weber pentru c aceasta nu a inut seama de elementele disfuncionale induse de realitatea organizrii, nu a tratat problema responsabilitii birocratice, nu a fcut distincia ntre autoritatea ierarhic i cea profesional i a ignorat aspectele de informaie ale organizrii. n plus, analiza lui Weber trateaz numai aspectele formale ale birocraiei i consider c ndeprtarea de acest model nu poate fi acceptat. n ciuda criticilor, modelul lui Weber rmne un punct de referin n evoluia studiului i practicii administraiei publice. Frederick W.Taylor (1856-1915) Taylor a artat c birocraia poate influena i manipula angajatul. Taylor a trit ntr-o perioad n care ineficiena, corupia, imoralitatea politic i jefuirea resurselor naturale ale Americii deveniser scandaluri naionale. Pornind de la observaia lui Theodore Roosevelt, potrivit creia conservarea resurselor naturale ale Americii era doar faza premergtoare problemei mai largi a eficienei naionale, Taylor a publicat Principiile managementului tiinific n 1911, carte care urmrete trei aspecte: s demonstreze marile pierderi suferite de Statele Unite datorit ineficienei zilnice n activitatea oamenilor, s sugereze c soluia acestei probleme este angajarea unor oameni cu caliti organizatorice i capabili s aplice managementul sistematic i s demonstreze c managementul sistematic era bazat pe reguli, legi i principii. Metoda lui Taylor de a atinge eficiena se numete management tiinific. Aceasta nseamn aplicarea deliberat, contient a raionalismului n munca industrial; el pornete de la

ideea c activitatea uman poate fi msurat, analizat i controlat prin tehnici analoage celor folosite cu succes pentru obiectele fizice. Taylor considera c pentru orice activitate exist o metod de lucru optim, care poate fi gsit prin analiza postului i studii de timp i micare. Taylor susinea c muncitorul trebuie selecionat cu atenie, perfecionat prin cele mai avansate metode i c trebuie s i se ofere nlesniri financiare pentru a lucra mai eficient. Considernd c trebuie s plteti pentru a avea o eficien sporit, el totui credea c managementul ar trebui s pregteasc i s ntreasc standardele cooperrii. Cei care dup ce au fost pregtii n conformitate cu aceste noi principii tot nu pot sau nu doresc s adere la aceste standarde, trebuie s fie eliberai din posturi. Taylor a acordat o atenie deosebit departamentelor funcionale ale activitii i planificrii, considernd c firma trebuie condus nu de manager, director general, efi de departamente, ci de departamentul de planificare. Rutina zilnic de funcionare a ntregii firme poate fi realizat de diferite elemente funcionale din acest departament, aa nct, n teorie cel puin, firma ar trebui s funcioneze normal, chiar dac toi conductorii i asistenii lor din alte departamente dect cel al planificrii ar lipsi simultan o lun de zile. Departamentul de planificare ar trebui s se ocupe de organizare, pregtirea crilor de instructori, evidenelor folosirii timpului i costurilor i de disciplin. Concepiile lui Taylor au fost ns criticate de sindicate, manageri i de cei care respingeau punctul su de vedere mecanicist asupra lucrtorului. Conform schemei lui Taylor, veniturile, orele de munc i condiiile de lucru se determinau pe baza managementului tiinific i nu prin negociere colectiv. ntr-o perioad n care sindicatele se luptau pentru supravieuire, apropierea munc-managemenet era respins, iar managementul tiinific era privit ca un instrument al patronatului. Muli manageri reproau lui Taylor opinia sa c ei nu pot conduce dac nu au studii universitare sau asisten din partea unor experi cu nalt calificare. Concepia lui Taylor asupra muncitorilor era rece i calculat i de aceea schema sa nu ddea mare importan exercitrii personalitii. Or, n prezent, n domeniul managementului, se admite ca o axiom c oamenii nu sunt motivai numai de bani. Taylorismul a demonstrat modul n care organizaiile i pot folosi n mod deliberat proprii membri. Acest curent a evideniat nevoia de control i contabilitate i a ajutat la creterea interveniei statului i sindicatelor pentru a satisface aceste nevoi. Henry Fayol (1841-1925) nainte de a deveni un manager de succes i un influent teoretician al administraiei, francezul Fayol a fost un bun inginer, care a reuit s reduc riscurile de incendiu n minele de crbuni. Abordarea lui Fayol n administraie se bazeaz pe cinci elemente: planificare previzional, organizare, comunicare, coordonare i control, cu accent pe schema organizrii (organigrama) - o schem grafic a organizaiei, coninnd linii ale autoritii i responsabilitii i modul n care ele se conecteaz - pe care el a vzut-o ca principalul instrument al managementului. mbrind conceptul unitii de comand, conform cruia fiecare angajat primete ordine numai de la superiorul su ierarhic, Fayol considera c oricine, n orice tip de organizaie, ar trebui s-i cunoasc poziia n organigram, c managerii cu puterea lor de a da ordine i cu obligaia de a fi ascultai, trebuie s accepte responsabilitatea aciunilor lor i c este extrem de important s existe un personal de ajutor pentru coresponden i planificare, ca i pentru control i mbuntiri. Vederile lui Fayol, apropiate de ale lui Taylor, erau totui mai concentrate pe probleme ale psihologiei umane, ca nevoia spiritului de corp comun al unei organizaii.

Aceste vederi nu erau bazate pe observaie tiinific, ci pe experiena sa reuit de administrator i el este apreciat mai ales pentru abordarea formal-raional a administraiei. Luther Gulick i Lyndal Urwick Sunt reprezentani ai conceptului de administraie eficient, au lucrat mult timp n diferite organizaii publice, studiind diferite aspecte ale administraiei publice i susinnd aplicarea principiilor neutre al cror scop este mbuntirea eficienei administrative. n cartea lor Documente asupra tiinei administraiei, sunt definite apte funcii, unite sub acronimul POSDCORB, i care definesc responsabilitile administrative ale unui executiv: - Planificarea - stabilirea n linii generale a lucrurilor care trebuie fcute i metodele pentru realizarea lor pentru a ndeplini scopurile finale ale ntreprinderii: - stabilirea de planuri i desemnarea oamenilor care s le aplice; - oamenii trebuie numii pe criterii obiective; - trebuie fcute eforturi pentru a introduce oamenii n structura organizaional i a-i determina s se adapteze structurii i nu a modifica structura pentru a o adopta oamenilor. - Organizarea - stabilirea structurii formale a autoritii prin care subdiviziunile de munc sunt aranjate, definite i coordonate pentru obiectivele propuse: - pentru a evita ineficiena, confuzia i lipsa de responsabilitate este necesar un manager unic i unitate de comand; - comitetele i comisiile ncetinesc i ngreuiaz rezolvarea problemelor; - o conducere multipl pare a fi ineficient. - Alegerea personalului - este funcia de atragere i perfecionare a personalului i de asigurare a condiiilor optime de munc: - executivul necesit att asisten general ct i de specialitate; - consilierii de specialitate se vor concentra pe aspectele cunoaterii i planificrii administrative, dar nu vor avea autoritate i responsabilitate administrativ; - consilierii generali se vor confrunta cu probleme de coordonare i control, vor iniia ordine, le vor urma i vor aplana crizele de organizare; n aciunile lor, consilierii generali vor aciona ca ageni ai superiorilor lor, descrcndu-i pe acetia de problemele de rutin, dar care cer rezolvri urgente i lsndu-i s se concentreze pe probleme eseniale. - Conducerea - este sarcina continu de a emite decizii i a le da forma unor ordine i instruciuni specifice sau generale i a le utiliza pentru conducerea ntreprinderii: - n diviziunea i subdiviziunea muncii este foarte important omogenitatea n momentul numirii persoanelor n posturi; lucrtorii trebuie numii n funcie de scopul pe care-l vor urmri (ex.: controlul criminalitii), de calificarea cerut (ex.: inginerie, medicin), de persoanele sau lucrurile cu care vor lucra (ex.: veterani sau automobile) i de locul n care se va desfura munca (ex.: oraul Boston, Liceul Central).

- Coordonarea - este o datorie extrem de important de interconectare a diferitelor aspecte ale muncii: - autoritatea trebuie delegat iar administratorii trebuie s se preocupe numai de ndeprtrile de la standarde; - teama de a delega autoritatea este o cauz important a problemelor organizaiei. - Raportarea - const n informarea continu a celui n faa cruia executivul rspunde i autoinformarea i informarea subordonailor prin evidene, cercetri i controale. - Elaborarea bugetului - corespunde elaborrii bugetului n forma planificrii fiscale, contabilitii i controlului: - aria de control a administratorului trebuie s fie limitat: deoarece domeniul de atenie al unui om este limitat, un ef nu poate conduce n bune condiii i direct activitatea a mai mult de cinci-ase subordonai; - numrul optim de subordonai nu poate fi fixat cu precizie, dar este limitat de factori legai de capacitate profesional i energie personal. Gulik i Urwick sunt i autorii a apte principii sau proverbe, care au i n prezent o influen considerabil asupra aspectelor formale ale administraiei publice: 1. a potrivi oamenii n structuri sau a organiza; 2. un singur manager la vrf i unitatea de comand; 3. asistarea corespunztoare a personalului; 4. diviziunea muncii; 5. delegarea autoritii; 6. mbinarea autoritii cu responsabilitatea; 7. fragmentarea limitat a controlului. Concluzii Dei Weber, Taylor, Fayol, Gulick i Urwick au contribuit n mod substanial la studiul administraiei publice, abordarea formalist-raionalist este marcat de mari deficiene: 1. presupunerile motivaionale care stau la baza teoriei sunt incomplete; 2. este insuficient analizat rolul conflictelor de interes n definirea limitelor comportamentului organizaional; 3. se d o mic importan limitrilor fiinei umane ca sistem complex de prelucrare a informaiilor; 4. nu se acord suficient atenie rolului cunoaterii n procesul de identificare a sarcinilor i n luarea deciziilor; 5. nu se ia n considerare fenomenul elaborrii programelor; 6. formalitii omit orice consideraie n legtur cu prezena, rolul, statutul sau performanele femeilor n teoriile lor de organizare i administrare, prin atitudinea lor reflectnd imaginea epocii respective.

4. Tipuri de analiz a administraiei publice De peste un secol, tiina administraiei reprezint o variant tiinific pozitiv a unei analize asupra administraiei, analiz a crei parte dominant a constituit-o dreptul administrativ, aadar un discurs normativ prin natura sa. Aceast stare de lucruri a fost oarecum zguduit n ultimele decenii de proliferarea noilor demersuri - mai mult sau mai puin nelese, interpretate i asimilate de tiina administraiei tradiional. Dat fiind obiectul analizei noastre, apreciem ca util conturarea, interpretarea schematic a evoluiei principalelor tipuri de analiz a fenomenului administrativ (a administraiei), precum i a raporturilor i influenelor reciproce ntre aceste tipuri de analiz, nainte de a prezenta detaliat aceast problem. Mai exact, ne propunem, n primul rnd, s examinm natura revoluiei organizaionale, deoarece apreciem c managementul public este o consecin sau poate chiar o component a acesteia, n raport cu tradiia instituional a tiinei administraiei. n al doilea rnd, examinarea limitelor acestei aa-zise revoluii organizaionale ne va conduce la examinarea analizei politicilor publice, ca o a treia cale de analiz a fenomenului administrativ i chiar o cale de aciune asupra administraiei. Expresia revoluie organizaional61 exprim limpede contientizarea importanei deosebite a rolului structurilor formale de coordonare n toate domeniile activitii umane. Dezbaterile tiinifice din anii 70 asupra obiectului i metodelor tiinei administraiei au permis descifrarea naturii demersului (analizei) organizaional n raport cu perspectiva (analiza) instituional62. Potrivit definiiilor date n diverse dicionare63, instituiile reprezint ansamblul formelor sau structurilor sociale, aa cum sunt ele stabilite prin lege sau prin cutum. Din aceast perspectiv, tiina administraiei este studiul administraiei n ceea ce are ea specific n raport cu celelalte formaiuni sociale. Aceast specificitate i are rdcinile n teoria liberal a statuluiarbitru, reprezentnd interesul general. Mijloacele materiale i umane nsemnnd administraia, ntr-un stat liberal, trebuie s difere n modul lor de funcionare de restul corpului social caracterizat prin opoziia intereselor particulare. Ca intermediar ntre stat i societatea civil, administraia este distinct i de puterea politic, al crei instrument este, i de sfera vieii private, creia i asigur, graie prerogativelor sale i regimului su special, meninerea ordinii, aplicarea legilor, funcionarea serviciilor publice. Problematica instituional cultiv deci diferena. Originalitatea ireductibil a administraiei justific o tiin specific, care se sprijin pe reguli speciale, care i caracterizeaz obiectul. Pornind de la aceste premise, se contureaz binecunoscutele trsturi ale tiinei administraiei tradiionale: rolul primordial acordat dreptului; demers intelectual cu precdere de tip deductiv; insuficienta abordare a concretului, a faptului administrativ i nlocuirea analizelor concrete prin comentariul textelor i discursurilor oficiale; lucrri - n majoritatea cazurilor - de tip normativ, descriptive i rareori explicative.
61 62

Boulding, K., The Organizational Revolution, Harper and Row, 1953 Asupra acestor dezbateri: Loshack D., La science administrative: Quelle administration? Quelle science?, Revue internationale de science administrative, 1975, No.3, p.239-252 63 Le Petit Larousse, Robert, DEX

Aceast manier de abordare a studiului administraiei a regresat mult n rile anglosaxone, dar a rmas destul de puternic n ri ca Frana, Italia, Spania, Germania etc., din mai multe motive: ponderea tradiiei juridice, preeminena nvmntului juridic n formarea administratorilor publici, izolarea nvmntului administrativ de activitatea de cercetare n general i debilitatea cercetrilor concrete asupra administraiei publice. Max Weber64 a fost acela care a intordus viermele organizaional n fructul instituional, dup cum plastic se exprima prof.Jean-Pierre Nioche, reputat analist al administraiei publice, cu ocazia unei relativ recente dezbateri cu tema Le management public, dezbatere gzduit de Revue franaise dadministration publique. Considernd administraia ca instrument de exercitare a dominaiei legitime, iar modelul birocratic ca forma cea mai raional a administraiei, Max Weber definete administraia n acelai timp ca instituie i ca organizare. Pe lng aceasta, afirmnd c modelul ideal al birocraiei este valabil att pentru administraia public ct i pentru ntreprinderile de orice natur, el exprim una dintre ideile centrale ale problematicii organizaionale, care este aceea de a face efortul de a defini conceptele i cadrul general de analiz, permind comparaia i nelegerea tuturor formelor de cooperare n cadrul grupelor sociale organizate. Aceast idee extrem de important st la originea dezvoltrii simultane i interdependente a sociologiei organizaiilor i managementului. Aa dup cum se cunoate, sociologia organizaiilor a cunoscut o dezvoltare rapid n anii 50, ea gsindu-i expresia n numeroase lucrri i publicaii tiinifice, printre care amintim succesul deosebit al lucrrilor lui Michele Crozier, Parsons i H.A.Simon. Aceste lucrri se caracterizeaz printr-o atitudine inductiv, n care observaia i ancheta concret au un rol esenial, iar efortul de conceptualizare i de modelare, urmrind explicarea fenomenelor, se combin cu eforturi de generalizare, conducndu-i pe autorii cercettori s utilizeze aceleai demersuri n administraie, serviciile publice industriale i marile ntreprinderi private. n mare, pe aceleai baze conceptuale se formeaz i se dezvolt managementul public, ncepnd cu mijlocul anilor 60. nainte de a ncerca s definim noiunea de management public, apreciem ca necesar evocarea unor idei binecunoscute despre management, idei larg rspndite n lumea administrativ. n primul rnd, ar fi bine s clarificm falsa disput lingvistic aupra cuvintelor gestiune i management. Pentru unii managementul ar exprima o idee mai ampl, mai modern i chiar mai nobil dect gestiunea, care ar fi inferioar, subaltern. Dar, n mod paradoxal, vorbim de gestiunea guvernamental pentru a califica ansamblul deciziilor publice la cel mai nalt nivel i nu de management guvernamental. Pentru alii, cuvntul management nu ar exprima dect o mod trectoare; cea care rmne este permanena gestiunii. Personal, apreciem i vom utiliza n continuare cele dou cuvinte ca sinonime, cu o excepie: atunci cnd contextul impune o interpretare particular. A doua idee fals este aceea de a crede c este o cucerire a gndirii contemporane nou, proiectul de a transfera n sectorul public metodele de gestiune experimentate cu bune rezultate n ntreprinderi. n realitate, nc de la nceputul secolului, fondatorii managementului modern (Fayol, Taylor, Weber) au enunat principiul descifrrii unor reguli aplicabile att la ntreprinderi ct i n administraia public. Spre exemplu, Fayol este autorul unei analize a gestiunii Ministerului Potelor, analiz care va fi utilizat dup primul rzboi mondial la adoptarea unui buget anex la acest minister. De altfel, din punct de veder istoric, transferurile de metod se fac n cele dou sensuri (ntre domeniul public i cel privat), n proporii variabile dup ri i epoci. Astfel, dac iniial n Frana societile de ci ferate au mprumutat de la administraia public sistemele lor de gestiune, n S.U.A. societile de ci ferate nu au putut copia un model care nu exista i transferul a avut loc invers, i anume administraia federal, constituit ulterior, a copiat
64

Weber Max, The Theory of Social and Economic Organization, New York, Oxford, 1947

din plin sistemele proprii societilor private. n prezent, ns, datorit dinamicii superioare a sectorului privat, putem aprecia c suntem martorii unui transfer accentuat al sistemelor de gestiune din sectorul privat n cel public. A treia idee fals despre gestiune (management) este imaginea pur instrumental care se prezint adesea. Ori, dimensiunea teoretic i conceptual este esenial n management. Ceea ce caracterizeaz gestiunea n sensul modern al termenului de management, este voina de a articula practicile n conduita organizrii, cu o reprezentare a realitii care se vrea tiinific. Taylor visa la managementul tiinific, Fayol concepe doctrina, iar n viziunea lui Weber ceea ce caracterizeaz birocraia este dominaia cunoaterii. n ceea ce privete definirea managementului public, exist multiple puncte de vedere. Astfel, o prim definiie corespunde a ceea ce P.Legendre numete une pense cl en mains (o gndire cheie n propriile mini)65. Este vorba despre un ansamblu de metode i reguli ce se recomand a fi aplicate n procesul decizional n domeniul public (analiza sistemelor, metoda costuri-avantaje i costurieficacitate, contabilitate analitic etc.). ntr-o alt viziune, managementul public este definit ca management al organizaiilor publice, aadar acel management care ine cont de particularitile acestor organizaii. Dar care sunt aceste paticulariti? Particularitile pot fi deduse fie dintr-o analiz instituional clasic (avnd n vedere subordonarea administraiei publice fa de puterea politic, sistemul juridic specific, funcionarea dup un principiu de raionalitate proprie: serviciul public caracterizat prin permanen, egalitate, universalitate, finanarea plecnd de la resursele bugetare preluate i nu obinute din acte de comer), fie din analiza organizaional, din care particularitile se contureaz funcie de dimensiunea n general apreciabil a organizaiilor, motivul activitii fiind pronunat de serviciu mai degrab dect productiv etc. Aadar, o definire a managementului public printr-un demers tipic managerial, care urmrete s adapteze metodele de gestiune diversitii situaiilor66. Acest raionament fiind fcut n plan general, poate fi apoi detaliat i rafinat n procesul de aplicare a sa la funciile mari ale ntreprinderii: marketing67, controlul de gestiune68, gestiune de personal, finane, achiziii etc. Mai corerent dect sistemismul omniprezent al primei definiii, sprijinindu-se pe instrumentarul marilor discipline de gestiune i utiliznd anumite segmente ale analizei instituionale, aceast definiie a managementului public pare a fi satisfctoare. Ea pune totui numeroase probleme. Unele dintre acestea i sunt proprii pentru c, orice s-ar spune, ea se bazeaz pe un principiu de transpunere a metodelor ntreprinderilor n administraia public. Dar, i mai n general, limitele sale sunt acelea ale pro-blematicii organizaionale n care aceast ncercare de definire se nscrie. Analiza administraiei publice din perspectiva organizaional s-a edificat n mod progresiv, paralel i uneori n concuren cu tradiionala analiz instituional care s-a meninut. Experienele de inserie a managementului n administraia public n ultimii 15-20 de ani i dezbaterile de idei pe care aceste experiene le-au provocat, ca i primele evaluri, dovedind un accentuat recul, permit s se contureze un diagnostic i anume c, n ciuda aporturilor demne de

Legendre P., Le management public: une pense cl en mains, comunicare la colocviul O va la gestion publique CESA -Universit Paris - IX, Dauphine, mai 1980 66 Massenet M., La nouvelle gestion publique, Hommes et techniques, 1975, Gilbert P., Rflexion sur la notion de management public, Octobre, 1980 67 Bon J. et Louppe A., Marketing des services publiques. Ltude des besoins de la population, Editions dorganisation, 1980 68 Gilbert P., Le contrle de gestion dans les organisatons publiques, Editions dorganisation, 1980

65

apreciat, ne apare foarte clar faptul c nici independent de demersul instituional, nici conjugat cu acesta, perspectiva organizaional nu epuizeaz realitatea administrativ. Repunnd n discuie anumite ipoteze ale celor dou demersuri dominante, se poate descifra o a treia problematic, analiza politicilor publice. Contieni de limitele unei problematici a organizrii stricto senso, unii cercettori au propus i experimentat reformulri mai ample, dar care nu ne pot permite s trecem dincolo de ceea ce configureaz ipotezele fundamentale ale demersului. nelegerea administraiilor publice ca organizaii a schimbat profund reprezentrile existente i a condus la utilizarea unor noi instrumente teoretice. G.Timsit rezuma contribuiile analizei organizaionale n trei puncte69. n raport cu imaginea unei administraii instrumentale, total supus puterii politice, organizaiile administrative apar ca nite actori, bucurndu-se de o anumit autonomie. Separarea ntre administraie i societatea civil este, de asemenea, repus n discuie. Relaiile dintre organizaie i mediul care o nconjoar constituie chiar un element fundamental al configuraiei i echilibrului su. Caracterul unitar i piramidal al administraiei, n fine, explodeaz pentru a lsa s apar o multitudine de organizaii, ele nsele difereniate n subansambluri, ghidate de logici i mobiluri diverse. Astfel, se rspndete imaginea unei administraii mprit ntre raiuni contrarii70. Managementul public astfel definit se ofer s furnizeze instrumentele adaptate acestei viziuni mai realiste asupra administraiei. Dar i aceast perspectiv are limitele sale, determinate n special de caracterul reducionist al definiiei managementului public n termeni funcionali. Att analiza ct i experiena arat c transpunerea funcie pentru funcie a logicii ntreprinderii private la administraiile publice este posibil (cu unele adaptri) doar la administraiile publice productive de tipul Potei71, dar i pierde sensul n cazul Educaiei sau Sntii i dispare cu totul n cazul administraiilor care realizeaz misiunile de autoritate ale Statului. Crozier i Friedberg au formulat depirea limitelor punctului de vedere operat de sociologia organizaional prin trecererea la sintagma organizarea sistemului. Noi putem deci defini un sistem de aciune concret ca un ansamblu uman structurat, care coordoneaz aciunile participanilor si prin mecanisme de joc relativ stabile i care i menine structura, adic stabilitatea jocurilor i raporturilor acestora prin mecanisme de reglare, care, de fapt, constituie alte jocuri72. Aceast problematic a sistemelor de aciune este o generalizare n termenii sistemului deschis i deasupra organizrilor formale ale problematicii organizaionale: se poate susine c organizaiile se plaseaz la captul unui continuum de sisteme de aciuni concrete, al cror grad de formalizare, de structurare a contiinei participanilor i de responsabilitate uman asumat deschis n modul de reglare, poate varia de la reglarea incontient a sistemului de aciune care produce, de exemplu, moda vestimentar, la reglarea contient a unei organizaii perfect raionaliste73.

69

Timsit G., La science administrative dhier demain et aprs demain, Revue franaise du droit public et de la sicence politique, Octobre, 1982, p.972-977 70 Timsit G., Op.cit., p.981
71

Nioche J.P., Grer lambiguit, Revue franaise de gestion, No. 21, Mai- Juin/Juillet-Ao t 1979; A se vedea i Anastassopoulos i Nioche J.P., Entreprises publiques: expriences compares, FNEGE, 1982 72 Crozier M. i Friedberg E., Lacteur et le systme, Seuil, 1977, p.246 73 Ibidem

n ceea ce privete administraia public, depirea limitelor problematicii organizaionale i lrgirea demersului vor permite s fie explicate mecanismele de difereniere i de autonomie relativ, prin fracionarea acestor organizaii ntre multiplele sisteme de aciune, care se constituie n raportul lor cu mediu. O alt ncercare de depire a limitelor punctului de vedere operat de revoluia organizaional aparine lui Laufer i Burlaud, care propun definirea managementului public n termenii relaiilor dintre organizaie i mediul su ambiental74. Din punctul lor de vedere, se poate vorbi de management public cnd aceast relaie face obiectul unei cercetri de legitimitate efectuat de organizaie. Pentru administraia public, managementul public apare astfel ca un limbaj nou, permindu-i nlocuirea unei legitimiti, aprut altdat din noiunea de autoritate public, apoi de serviciu public, printr-o legitimitate bazat pe eficacitatea metodelor sale. Aceast rapid trecere n revist permite s sesizm faptul c att n analiza instituional, ct i analiza orgnizaional, nu reuesc s rspund complet la marile ntrebri ce se pun n legtur cu fenomenul administraiei. tiina administraiei tradiional a contribuit la meninerea sau la ntrirea caracterului sacru al statului, sociologia organizaiilor i mai ales managementul public valorizeaz temele: eficacitate, raionalitate, consens etc., n detrimentul altor valori sau reflecii. Toate aceste limite explic apariia noii problematici a politicilor publice, care face eforturi s ia n considerare fenomenele pe care analizele clasice le marginalizau. Demersurile clasice apar ca insuficiente n lmurirea i nelegerea complet a numeroaselor probleme puse de necesitatea interveniei crescnde a statului n toate aspectele vieii economice i sociale. Probleme cum ar fi: aplicarea legii n cazul ajutoarelor statului n industrie, lupta mpotriva polurii, relev simultan analize instituionale i oganizaionale, dar cu utilizarea raionamentelor tiinei politice. Separarea sferelor politic i administrativ n planul cercetrii tiinifice apare ca fiind din ce n ce mai nerealist. Astfel c aspiraia de a nelege n ntreaga sa complexitate, dar i n unitate, aciunea colectiv, se traduce prin constituirea progresiv a problematicii politicilor publice75. Apreciind c analiza politicilor publice se constituie dintr-o problematic a aciunii n continu micare, putem observa c n acest tip de analiz administraia i mediul su politic i social sunt privite cu scopul de a nelege aciunea autoritilor politico-administrative naionale sau locale. Acest tip de demers poate fi caracterizat prin cteva caracteristici generale i anume: 1. Dup cum rezult i din denumirea sa, analiza politicilor publice consider politicile ca uniti ale analizei. ncercnd o definiie s-ar putea spune c o politic public este o secven de aciuni comportnd producerea unui rspuns mai mult sau mai puin instituionalizat, dat unei situaii problematice76. 2. Cea de-a doua caracteristic a acestui demers este aceea de a face s dispar barierele ntre sistemul politic, sistemul administrativ i societatea civil, procednd la o secionare transversal de-a lungul celor trei componente. 3. Analiza de acest tip face apel, de cele mai multe ori, la un demers diacronic, dar care nu trebuie confundat cu o simpl cronologie a faptelor.

74 75

Laufer R. i Burlaud A., Management public: gestion et lgitimit, Dalloz, 1980 Nioche J.P., De lvaluation lanalise des politiques publiques, Revue franaise de science politique, vol 32, No 1, Fvrier, 1982, p.32-61 76 Nioche J.P., Science administrative, management public et analyse des politiques publiques, n Revue franaise dadministration publique, No.24, Octobre-Dcembre 1982, p.635-649

4. Analiza are un scop explicativ, nu numai descriptiv, presupunnd deci o conceptualizare a procesului n cauz i definirea unei metodologii permind s fie generate i testate ipotezele. * * * Concluzionnd, putem observa c n miezul fiecrui tip de analiz a administraiei publice putem distinge contribuiile normative sau utilitare ale abordrilor pozitive, explicative sau neutre. tiina administraiei este astfel prezentat ca un vast panteon, n care toate tipurile de analiz a administraiei publice prezente i viitoare i afl ntotdeauna locul. n acelai timp, aceast tiin este tratat de anumii politologi ca o modest provincie a tiinei politice. Specialitii n gesiune au adoptat o strategie mai simpl, i anume au pus cuvntul management n faa oricrui lucru. S-ar putea deci vorbi de managementul dreptului (sau juridic), ca i de managementul politicilor. Aceste dispute sunt ns lipsite de interes. Contribuia unei tiine nu se judec dup eficacitatea aprrii teritoriului su, ci dup bogia i pertinena interpretrilor pe care ea le permite. Nu credem c noile tipuri de abordare i analiz a administraiilor publice trebuie s se substituie celor vechi. Fiecare este necesar i se mbogete din dezvoltarea celorlalte. O permanent rennoire i reechilibrare sunt de dorit. Analiza din perspectiva instituional trebuie s-i rennoiasc metodele i s recunoasc rolul central al metodei sociologice, cu scopul de a constitui un cadru de analiz critic a dreptului administrativ, ceea ce n ara noastr lipsete. Problematicile organizaional i managerial trebuie aprofundate i mbogite cu comparaii internaionale, dar, mai ales, trebuie ca acest tip de analiz (organizaionalmanagerial) s-i gseasc un loc mai important n sfera administraiei publice i, cu precdere, n ceea ce privete formarea administratorilor. Analiza politicilor publice trebuie s-i gseasc locul, nainte de toate, printr-un puternic efort de cercetare a acestei metode de analiz n plin construcie. APLICAII*: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Prezentai elementele unei societi. Care este relaia dintre administraia public i sistemul social global? Precizai caracteristicile administraiei publice. Caracterizai administraia public n ipostaza de mecanism intermediar de execuie. Precizai atribuiile administraiei publice n materie de organizare. n ce const teoria dezvoltat de Luther Gulick i Lyndal Urwick? Definii noiunea de drept administrativ. Enumerai i analizai tipurile de analiz administrativ.

* Aplicaiile date sunt cu titlul de exemplu, testul de evaluare a cunotinelor nu le va conine n mod obligatoriu.

SECIUNEA A II-A 1. STRUCTURILE ADMINISTRAIEI PUBLICE

1. Noiunea de structur a administraiei publice Termenul de structur provine din cuvntul latin struere, care nseamn a construi, a cldi. Prin structur se nelege o anumit modalitate de alctuire, de construcie, de organizare a unui corp sau a unui domeniu de activitate. nelegnd prin structur att modul n care sunt ordonate elementele unui sistem ct i relaiile ce se stabilesc ntre acestea, n procesul realizrii funciilor sistemului respectiv, teoria i practica au sugerat numeroase tipuri de structuri. Reinem pentru interesul acestei lucrri faptul c un sistem se poate organiza sub forma urmtorelor tipuri de structuri: - structura linear (ierahic), care asigur n principal unitatea (coeren) n conducere; - structura funcional care determin pluralitatea conducerii; - structura mixt (ierarhic-funcional), care mbin dou tipuri de structuri i este mai rspndit n realitatea practicii - administrative i economico-sociale. n ceea ce privete administraia public, multitudinea autoritilor administrative ale statului - i ale colectivitilor locale - determin ordonarea, n vederea realizrii funciilor pe care acestea le au, n baza a dou criterii i anume: criteriul teritorial, cruia i corespunde structura ierarhic i criteriul competenei materiale sau funcional, cruia i corespunde structura funcional. Aadar, ntregul sistem al administraiei publice este amenajat sub forma unei structuri mixte, ierarhic-funcionale. Criteriul teritorial - ntr-o viziune tradiional st la baza mpririi autoritilor administraiei publice n autoriti centrale i autoriti locale, dup raza teritorial n care poate aciona autoritatea public respectiv. ntr-o concepie relativ mai nou motivarea structurii teritoriale a administraiei publice o constituie colectivitatea de ceteni pentru care acioneaz, ale cror interese le gestioneaz respectivul organ al administraiei publice. Astfel, autoritile administraiei publice centrale acioneaz n interesul ntregii colectiviti umane existente n sistemul social global, deci la nivelul statului, iar autoritile administraiei publice locale au n vedere soluionarea intereselor colectivitilor locale, deci ntr-o anumit parte a teritoriului, interese care, bineneles, sunt armonizate cu interesele generale. Avnd n vedere acest raionament, ne putem da seama mai bine care este deosebirea ntre autoritile administraiei publice locale (consiliile locale i primrii) i diversele servicii publice descentralizate ale administraiei publice centrale de specialitate (ministere i alte organe de specialitate) care acioneaz ntr-o anumit zon teritorial i care sunt structuri exterioare (teritoriale) ale anumitor autoriti administrative centrale (de stat). Fa de aceast explicaie este necesar s precizm c n cadrul structurii teritoriale a organelor administraiei publice nu este recomandabil a se cultiva o departajare strict ntre autoritile administraiei publice locale i cele centrale, respectiv serviciile publice descentralizate. Relaiile ntre aceste autoriti sunt foarte variate, ele exprimnd fie o centralizare accentuat, fie o autonomie difereniat. Caracteristica pregnant, esenial, fiind ns colaborarea ntre ele, asigurat n principal prin prefect, autoritate a administraiei publice creat n acest scop. O problem deosebit legat de structura teritorial a administraiei o constituie gradul de autonomie funcional a autoritilor locale.

Dei vom relua aceast problematic, anticipm admind c tiina administraiei formuleaz acele condiii (elemente) care determin existena unei autonomii locale, reale. Acestea sunt: a) Existena unei colectiviti locale, ceea ce nseamn c, n primul rnd, trebuie s fim n prezena unei grupri de ceteni, de locuitori care s aib interese i cerine specifice, caracteristice, particulare, fa de interesele ntregii colectiviti naionale. b) Existena unor mijloace materiale i bneti, la dispoziia colectivitii locale i gestionarea acestora constituie o alt condiie important pentru a exista autonomia local. Aceast gestionare a mijloacelor trebuie s fie realizat chiar de la respectiva colectivitate. De altfel, este i raionamentul n virtutea cruia se asigur personalitatea juridic colectivitilor de ceteni la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, cu scopul de a putea intra n circuitul general al raporturilor juridice n vederea concretizrii intereselor locale. c) O alt condiie necesar existenei autonomiei locale este ca agenii de conducere s fie locali. Deci, autoritile care conduc unitile teritorial-administrative respective s fie alese de populaia din teritoriul respectiv, nu s fie numite de la centru. d) n sfrit, trebuie s existe o delimitare fa de autoritile administraiei publice centrale n ceea ce privete competena de a decide liber n rezolvarea nevoilor locale. Precizm, ns, c autonomia administrativ nu nseamn desprinderea total a colectivitilor din unitile administrativ-teritoriale fa de centru. Desprinderea total este de neconceput ntr-un stat unitar, unde colectivitile locale se integreaz n colectivitatea naional, n mod organic, unde interesele locale se sincronizeaz cu interesele ntregii naiuni. De altfel, din aceasta rezult i necesitatea exercitrii controlului asupra activitii autoritilor administraiei publice locale de ctre autoritile administraiei publice centrale i alte autoriti publice, potrivit competenelor i atribuiilor prevzute n Constituie i celelalte acte normative. Organizarea administrativ-teritorial constituie o alt problem important, necesar a fi abordat n contextul studierii structurilor administraiei publice77. Orice organizare administrativ-teritorial are menirea de a asigura creterea eficienei activitii autoritilor publice, sporirea iniiativei i operativitii acestora n serviciul public, mbuntirea legturilor dintre autoritile centrale i locale, n special cu unitile de baz, asigurarea unui control mai eficient i a unui sprijin mai competent unitilor administrativteritoriale78. Viaa a demonstrat c progresul general al societii este indisolubil legat de organizarea judicioas a teritorului i a administraiei locale, care favorizeaz amplasarea raional a investiiilor publice pe cuprinsul rii, dezvoltarea armonioas a diferitelor zone i localiti. Perfecionarea structurii administrativ-teritoriale reprezint o prghie important pentru realizarea optim a funciilor administraiei publice n statul de drept. n treact, amintim c n ara noastr, n prima etap a regimului comunist s-a meninut vechea organizare administrativteritorial, teritoriul naional fiind mprit n: comune, pli, judee i regiuni. n anul 1950, prin Legea nr.5/1950, copiindu-se modelul sovietic, se stabilesc ca uniti administrativ-teritoriale: regiunea, raionul oraul i comuna. Ulterior, datorit schimbrilor intervenite n decursul timpului, a fost posibil schimbarea organizrii administrative a teritoriului rii prin Legea nr.2/1968, care prevedea c teritoriul naional este organizat n judee, orae i comune. n prezent exist 41 de judee i capitala, ca unitate administrativ-teritorial distinct, care este mprit n ase sectoare. Organizarea administrativ a teritorului rii intereseaz nu numai administraia public, ci ntregul sistem de autoriti i servicii publice. Modul n care este nfptuit organizarea
77

N.Cicu, I.Alexandru, Perfecionarea continu a aparatului de stat i reflectarea sa pe plan legislativ, n Drept romnesc contemporan, Ed.tiinific i Enciclopedic, Bucureti 1977 78 V.Ptulea, Coordonatele juridice de evoluie a instituiei descentralizrii admi-nistrative, n revista Dreptul nr.9/1991; I.Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative. Analiz comparativ, vol.I, ed.II, Ed.Sylvi, Bucureti, 1996

administrativ-teritorial influeneaz profund nsui coninutul activitii diferitelor autoriti publice. O delimitare corespunztoare a unitilor administrativ-teritoriale asigur condiiile necesare pentru accesul i participarea populaiei la activitatea autoritilor publice, pentru raionalizarea i simplificarea aparatului birocratic. Criteriul funcional sau al competenei materiale st la baza mpririi autoritilor administraiei publice n autoriti cu competen general i autoriti ale administraiei publice cu competen de specialitate, determinnd astfel o alt structurare a administraiei publice, i anume structura funcional a acesteia. Activitatea administrativ a statului, dar i a colectivitilor locale, cuprinde o multitudine de sarcini, care se pot realiza (din punct de vedere teoretic) fie printr-o singur grupare de funcionari, fie prin amenajarea mai multor grupri specializate funcional79. n cea de-a doua situaie se realizeaz o distribuie funcional, specializat, a sarcinilor autoritilor administraiei publice, atribuindu-li-se o competen specific, astfel nct fiecare autoritate are obiectul su de activitate. n mod curent, att doctrina ct i legislaia utilizeaz termenul de ramuri i domenii de activitate. Bineneles c problema structurrii pe specific de activitate (funcional) se pune att pe plan central ct i pe plan local. Astfel, pe plan central avem ministerele i celelalte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului, ministerelor sau care funcioneaz ca autoriti administrative autonome, iar pe plan local avem serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, a cror activitate este condus de prefect, ca reprezentant al Guvernului n teritoriu. Structura pe specific de activitate (funcional) a sistemului autoritilor administraiei publice are o nsemntate deosebit, deoarece, n mare msur, de modul cum este aezat aceast structur depinde eficiena activitii acestora. Spre exemplu, se consider a fi deosebit de important, n aceast ordine de idei, problema stabilirii numrului optim, ct mai apropiat de nevoile reale, de ministere i organe centrale de specialitate ale administraiei publice, cunoscut fiind faptul c att un numr prea mic, ct i un numr prea mare de ministere poate crea dificulti n capacitatea de administrare a autoritilor administraiei publice. Aadar, autoritile administraiei publice alctuiesc n statul de drept un subsistem n cadrul sistemului autoritilor publice, astfel cum acesta a fost stabilit prin Constituie, pe criteriul separaiunii celor trei puteri, legislativ, executiv i judectoreasc, crora le corespund trei categorii de autoriti publice. n principiu, structura organizatoric i funcional a sistemului autoritilor administraiei publice este alctuit prin subordonarea - din treapt n treapt a diverselor autoriti care realizeaz activitatea administrativ a statului sau a colectivitilor locale, fa de un organ de vrf - Guvernul, ca organ central al puterii executive, care exercit, n conformitate cu legea, administraia public pe ntreg teritoriul rii. Autoritile administraiei publice se subordoneaz de regul unele fa de altele pe linie ierarhic (subordonarea vertical) pn la Guvern. Analiza criteriilor de construire a structurilor administraiei publice ne conduce la urmtoarea structur organizatoric a sistemului autoritilor administraiei publice:

79

Paul Meyer, Systemic Aspects of Public Administration, G.E.C., Gad Publishers, Copenhagen, 1973

Autoriti centrale, cnd competena lor se Din punct de vedere al ntinde asupra ntregului teritoriu al rii: Guvernul, competenei teritoriale ministerele i celelalte organe centrale ale administraiei (criteriul teritorial) publice Autoriti teritoriale, cnd competena lor se ntinde asupra unei pri din teritoriul naional. Acestea sunt serviciile publice descentralizare ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale Autoriti locale, cnd competena lor se ntinde asupra unei uniti administrativ-teritoriale (jude, ora, comun). Acestea sunt consiliile locale i primarii. Autoriti cu competen general, care exercit Din punct de vedere al puterea executiv, administraia public n orice domeniu competenei materiale de activitate: Guvernul, consiliile locale i primarii. (criteriul funcional) Autoriti ale administraiei publice de specialitate, care realizeaz administraia public ntr-o anumit ramur sau domeniu de activitate: ministerele i celelalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice subordonate Guvernului sau autonome, precum i serviciile publice descentralizate ale acestora, din teritoriu.

Aadar, din punct de vedere al structurii organizatorice, subordonarea autoritilor administraiei publice fa de autoritatea de vrf - Guvernul - se face, de regul, din trept n treapt pe dou linii, care corespund la dou subsisteme ce compun sistemul autoritilor administraiei publice, i anume: prin subsistemul autoritilor administraiei publice cu competen general i subsistemul autoritilor specializate ale administraiei publice.

Aparatul administrativ n toat lumea, administraia este asigurat de un ansamblu de organe, ale crui structuri, aa dup cum am vzut, sunt amenajate ntr-un mod caracteristic. Alturi de organele administraiei, n sens clasic, avem interesul s examinm separat structurile administraiei publice n domeniul economic, s ne preocupm de funcionarea acestor dou categorii de organe i s descifrm mijloacele de care ele dispun. Aparatul administrativ este, n toate rile, un ansamblu complex care este destinat s satisfac nevoile publice. El a fost edificat treptat, pentru a asigura mai ales permanena i independena societii organizate politic i pentru a rspunde anumitor necesiti care apar datorit vieii n comun. El s-a dezvoltat prodigios i s-a complicat, reprezentnd o suprapunere de etaje, avnd fiecare un centru de comand, un organ motor sub care se plaseaz grupe de mecanisme, legate prin diferite tipuri de relaii i conexiuni ntre nivelurile existente, de sus n jos i de jos n sus, adevrate sisteme de transmisie i de comunicare. Totul poate fi reprezentat printr-o schem sumar: Sus, centru motor A; dedesubt, releuri i alte centre motoare mai puin importante B, C; n fine, organe de pregtire i de execuie D. A B D La un minister, de exemplu: A - Ministrul Direcii - B D - Birouri Exist conexiuni care fac ca aciunea ministrului s fie simit de sus n jos, iar problemele ce urmeaz a fi soluionate pot veni i de jos n sus; exist legturi ntre direcii i subdirecii sau servicii. Schema poate cuprinde i serviciile exterioare (descentralizate) ale ministerului. La vrf ministrul A, apoi direciile regionale B, dedesubt direciile locale C. n fine, organele de execuie D. Aceeai schem poate reprezenta organizarea unei mari municipaliti. La vrf primarul i secretarul sau cancelarul A, secretariatul general i direciile B, dedesubt birourile C, apoi agenii de execuie D. A spune c administraia este etajat are i o alt semnificaie: se tie c n nici o parte a lumii n epoca modern, nici n Principatul Monaco sau n Lichtenstein, totalitatea sarcinii administrative nu este asumat de puterea central. n subordinea Guvernului central (A) i a organelor locale ale acestui Guvern (B), se gsesc colectivitile regionale (C) i cele locale (D). n statul Monaco, chiar pe lng guvernul central, funcioneaz administraia municipal. Aa dup cum mai artam, colectivitatea naional constituie o colectivitate natural, dar i o unitate administrativ, o persoan public teritorial, un stat. Mult timp, termenul de stat nu a fost ntrebuinat n Anglia, iar aceast teorie a statului este esenialmente continental, nu anglo-saxon. n Anglia se prefer i astzi s se vorbeasc de coroan, succesiunea suveranilor simboliznd continuitatea puterii regale, iar atunci cnd se vorbete de stat n opoziie cu colectivitile locale, se arat c este vorba de guvernul central the central government. C - Director adjunct, servicii C

La baza organizrii administrative exist pretutindeni colectiviti comunale, n unele ri de un anumit tip, n altele de alte tipuri, aa dup cum am mai artat i dup cum vom vedea atunci cnd vom analiza administraiile locale. Se constat n toate statele de oarecare ntindere prezena ntre stat i comune a unor colectiviti intermediare, care acoper o suprafa mai mult sau mai puin mare, provincii, departamente, comitate, regiuni. Uneori, ntre provincie, departament sau comitat sunt organizate districte, circumscripii, arondismente, adesea veritabile persoane publice locale, alteori circumscripii teritoriale fr personalitate juridic (ca arondismentele franceze). Uneori, s-au creat mari colectiviti regionale, cum sunt regiunile n ri ca Spania sau Italia i, mai recent, Frana i Belgia. Pentru regiunile dotate cu organe avnd largi puteri, este dificil s tii dac te afli n prezena unor organe administrative descentralizate sau ntr-un regim feudal desuet80. Nu este ns nici o ndoial c Italia este un stat unitar; chestiunea este ns discutabil cu privire la Spania. n statul federal, deasupra comunelor i colectivitilor intermediare se gsesc statele membre i organele lor administrative, iar deasupra acestora statul federal i administraia federal. Astfel, n Elveia, cantonul este un veritabil stat membru, are servicii distincte de cele ale statului federal. La fel n R.F.G. i S.U.A. (a se vedea schiele). Pe lng aceste colectiviti cu baz teritorial, care sunt persoane publice cu o competen general pentru locuitorii dintr-o anumit arie geografic, exist aproape peste tot alte persoane publice, autoriti speciale, deci cu competen limitat, persoane autonome, corporaii publice, societi naionale. Dintre aceste persoane juridice, unele sunt de natur pur administrativ, altele sunt doar legate de administraia public i concureaz la realizarea scopurilor administraiei, dar mbrac mai mult sau mai puin caracterul unor ntreprinderi de drept privat. Aa dup cum vom vedea, anumite pesoane publice, n unele cazuri, sunt asociate la gestiunea unui serviciu sau chiar se constituie grupri care s uneasc persoane de aceeai categorie sau persoane de categorii diferite, iar autoritile federale formeaz uneori servicii sub autoritatea statelor membre ale uniunii. Persoanele publice sau semipublice i, ntr-o manier mai general, toate organele administrative, sunt instituite pentru a asigura serviciile.

80

H.Puget, Op.cit.

STAT UNITAR

COMUNE

REGIUNI

STAT CENTRAL

DEPARTAMENT

COLECTIVITI LOCALE

CIRCUMSCRIPII ADMINISTRATIVE ALE STATULUI DESCENTRALIZARE DECONCENTRARE

REGIUNI

DEPARTAMENTE

COMUNE

STAT FEDERAL

STATE MEMBRE

STATE MEMBRE

STAT
FEDERAL

STATE MEMBRE

STATE MEMBRE

MPRIREA COMPETENELOR

STAT CONFEDERAL

STAT SUVERAN

STAT SUVERAN

INSTAN DE COORDONARE

STAT SUVERAN

STAT SUVERAN

2. Conceptul de relaie Singura informaie imediat pe care o percepem examinnd sistemul administraiei publice dintr-o ar, este aceea a unei totaliti administrative care ni se ofer spre observaie. Este necesar ns s procedm la descompunerea acestei totaliti prin analize succesive, n uniti din ce n ce mai simple, deoarece fiecare dintre unitile constitutive ale acestei totaliti se definete numai prin ansamblul relaiilor care o unesc cu celelalte uniti n interiorul sau n exteriorul totalitii avute n vedere. Nu exist, deci, administraie n sine. Nu se poate vorbi despre un fapt administrativ sau despre un obiect administrativ susceptibil s fie izolat de ansamblul din care face parte. Ca i limba, administraia nu este dect un sistem de diferene81. Administraia nu exist dect prin diferenele care se manifest n interiorul ei ntre elementele care o constituie i ntre aceste elemente i mediul lor. Administraia nu este dect un sistem de relaii. i, dect s ne epuizm forele tot ncercnd s definim faptul administrativ82, ar fi mai bine, poate, s reflectm asupra complexului pe care l formeaz n mod indisolubil administraia n raporturile sale cu instanele pe care este fondat, care o presupun sau prin care poate fi analizat: totalitatea obiectului examinat nu este dect suma (acestor resorturi) i fiecare dintre prile sale nu se definete dect prin raporturile care exist: a) ntre fiecare parte i celelalte pri coordonate; b) ntre totalitate i prile de grad urmtor; c) ntre ansamblul raporturilor i dependenele acestor pri. n aceast privin sunt revelatoare tentativele care au fost fcute zadarnic - de a defini administraia ca un fenomen distinct, izolat de fenomenele jurisdicional sau politic. Aceste tentative au euat deoarece nu au vrut s considere administraia ca un sistem de relaii. Ele au recurs cel mai adesea la definiii negative cu referire la ceea ce nu este administraie. Administraia - n acest tip de definiie - este prezentat, de exemplu, ca un ansamblu de organe de stat non-legislative i non-jurisdicionale. Asemenea definiii nu sunt relevante. A exclude din ansamblul autoritilor publice din stat dou subansamble care i aparin nu garanteaz omogenitatea restului. Aceste definiii sunt de-abia tentative de delimitare. i n cea mai mare parte din cazuri, simple enumerri. Din contr, considerarea administraiei ca un sistem de relaii permite depirea dificultilor produse de tentativele de definire a faptului administrativ: administraia este un sistem n care nimic nu are semnificaie n sine, ci n care totul are semnificaie n funcie de ansamblu. Ceea ce conteaz este, deci, mai nti, natura relaiilor la intersecia crora se situeaz administraia, apoi codul acestor relaii. 2.1. Natura relaiilor ntr-o asemenea viziune, obiectul administrativ nu exist i, ca urmare, tradiionala focalizare asupra obiectului administrativ trebuie s fie nlocuit cu o analiz a relaiilor constitutive ale practicii administrative. La aceast filozofie a relaiei invit istorici i lingviti83. Analiza acestor relaii trebuie s fie fcut mai nti la nivelul global, acela al relaiilor fundamentale, apoi rafinat progresiv prin descoperirea relaiilor derivate n care se descompune fiecare dintre relaiile fundamentale. 2.1.1. Relaiile fundamentale Relaiile fundamentale n care este implicat administraia ca sistem de relaii sunt n numr de patru. Administraia nu poate fi identificat strict cu nici una dintre ele luate izolat: din acest motiv ar fi necesar s nu vorbim despre administraie privitor la una sau alta dintre aceste
81 82

Ferdinand de Saussure, Curs de lingvistic general, reeditare Payot, 1972, p.166 i urm. G.Timsit, Teoria administraiei, op.cit., p.299 i urm. 83 Paul Veyne, Cum se scrie istoria, urmat de: Foucault revoluioneaz istoria, Ed.du Seuil, Coll.Points, Histoire, 1978, p.212

relaii, ci numai despre instane administrative. Aceast noiune nu desemneaz ntr-adevr dect o parte din totalitatea administrativ. Administraia este, n fapt, constituit din ansamblul format din complexul celor patru relaii fundamenale care exist: instanele politice, economice, societale i, n fine, instanele administrative nsei. Vom recunoate drept instane politice, ansamblul instanelor individuale sau colective care dispun, n stat, de o putere iniial - legislativ sau guvernamental - de comand84; drept instane economice, ansamblul agenilor, organizaiilor sau gruprilor care intervin n viaa economic i nu sunt integrate; drept instane societale, ansamblul indivizilor, grupurilor sau asociaiilor asupra crora sau n avantajul crora statul i exercit n principiu autoritatea; drept instane administrative, n fine, ansamblul indivizilor (funcionari, ageni publici), colegii (consilii, comisii) sau colectiviti (comune, judee, departamente, regiuni), a cror activitate este, n principiu, subordonat aceleia a instanelor politice i care nu dispun deci, n mod normal, dect de o putere executiv. Trebuie fcute dou remarci n legtur cu aceste definiii. Pe de o parte, ele nu sunt utilizate aici, n teoria organizrii administraiei, dect cu scopul de a permite reperarea - recunoaterea - diferitelor instane implicate n relaiile care trebuie luate n considerare; ele recurg deci la noiuni clasice i fac referire la sisteme de organizare ele nsele clasice n msura n care, ntr-adevr, instanele administrative sunt, n principiu, nsrcinate cu excutarea deciziilor instanelor politice i, n msura n care instanele economice sau societale rmn, n principiu, nsrcinate cu executarea deciziilor instanelor politice i n msura n care instanele economice sau societale rmn, n principiu, exterioare aparatului de stat. Aceasta nu nseamn doar c raporturile reale pe care le vor ntreine diferitele instane ntre ele sau locul real pe care ele l ocup este tot cel clasic juridic atribuit. Trebuie, pe de alt parte, s remarcm incertitudinea acestor definiii: de aceea nu ne mirm de ideea totalitii implicnd recunoaterea faptului c o totalitate nu se compune din obiecte ci din dependene; rezult de aici o nedeterminare necesar a limitelor obiectelor considerate, dependenele ntre obiecte antrennd strnsa lor integrare i, de aici, dificultatea de a discerne limitele acestora. Dac acestea sunt relaiile constitutive ale administraiei care, numai ele pot fi obiectul studiului tiinific, trebuie s ne ntrebm asupra validitii descompunerii complexului administrativ n aceste patru relaii ntre instanele administrative pe de o parte i instanele politice, economice, sociale i administrative, pe de alt parte. n aceast privin, pot fi ntreprinse verificri de-a lungul diverselor modele teoretice analizate de noi n partea a doua a acestei lucrri. Sunt de luat n considerare dou feluri de modele: modele majore sau macromedele pe de o parte, asupra crora este posibil s proiectm o viziune global a relaiilor amintite, iar, pe de alt parte, modelele minore sau micromodelele centrate pe o analiz a diverselor funcii ale administraiei. Printre modelele majore se numr diversele mari modele fondatoare sau clasice, i anume liberal, autoritar, weberian i succesorii lor - noile modele ale administraiei - crozerian, neo-liberal etc.: aceste modele rspund, dup cum am artat, n ceea ce privete administraia, la trei chestiuni: tema instrumentalitii sau autonomiei administraiei, aceea a structurilor sale, tema unitii sau diversitii structurilor aparatului administrativ, aceea a modalitilor aciunii sale, tema raionalitii absolute sau limitate a administraiei. Tema instrumentalitii i aceea, contrar, a autonomiei administraiei trimit la relaiile dintre instanele politice i instanele administrative i dintre instanele societale i instanele administrative. Liberalii, marxitii i weberienii pun problema instrumentalitii administraiei ca principiu: administraia este instrumentul puterii politice, a singurei puteri politice alese; n opinia liberalilor: a puterii politice existente; oricare ar fi ea, pentru weberieni. Ea este, n opinia marxitilor, instrumentul clasei sociale dominante. Liberalii i weberienii situeaz, deci, n esen, administraia n relaia fundamental Ipo Iadm. Marxitii, autori ai modelului autoritar, o situeaz n relaia Isoc
84

Acest termen cuprinde toate acele instane individuale sau colective care exercit cele dou feluri de funcii distinse de Grard Bergeron, Funcionarea statului, A.Colin, 1965, funciile gradului de imperativitate (p.198), prin opoziie cu funciile cu grad de executare: funcia guvernamenal i funcia legislativ, conf.G.Timsit, Op.cit., p.142

Iadm. Neoliberalii i crozerienii, insistnd asupra principiului contrar al autonomiei administraiei, nu ies din cadrul relaiilor precedente: marja de libertate de care dispune administraia dup Crozier sau autonomia relativ modific cu siguran coninutul acestor relaii, dar nu pun deloc n discuie existena nsi a acestei relaii deoarece ceea ce schimb coninutul relaiei - i anume diminuarea instrumentalitii - nu mpiedic continuarea existenei relaiei. Cea de-a doua tem - unitatea sau diversitatea administraiei - se refer la relaiile dintre instanele economice i instanele administrative, dintre instanele societale i instanele administrative, dintre instanele administrative - instanele administrative. n toate modelele clasice fundamentale se pune la baz principiul unitii administraiei: ea constituie un bloc monolitic, unitar i ierarhizat. n modelele neo-..., din contra, administraia apare ca un ansamblu segmentarizat n fraciuni sau corpuri care i mpart un spaiu administrativ mprit n sisteme de aciune, n terminologia lui Michel Crozier sau frmiat de contradiciile blocului social aflat la putere, conform viziunii susintorilor tezelor lui Nicos Poulantzas: o instituie (statul) destinat s reproduc diviziunile de clas nu este, nu poate fi niciodat un bloc monolitic, fr fisuri85. La care Michel Crozier adaug: organizaia, aa cum se prezint ea n bloc, cu limitele sale, cu lanurile sale ierarhice, cu procedeele sale de coordonare, cu unitatea sa i integrarea sa, aparente, trebuie s cedeze locul analizei multiplelor sisteme de aciune care o nglobeaz, dar care o depesc ntotdeauna86. Aceste sisteme, n opinia lui Crozier, sunt formate din relaiile strnse pe care le ntrein serviciile administrative cu mediul lor: sindicate, ntreprinderi etc. i astfel transform organizaia administrativ tocmai prin aceste legturi ntre instanele administrative i economice - n aceeai msur ca i legturile ntre instanele societale i instanele administrative, dup cum arta Poulantzas. n cele dou cazuri, relaiile ntre instanele administrative nsei sunt profund modificate deoarece structurii unitare i ierarhizate a administraiei i se substituie o structur segmentarizat, cu caracter total diferit. Tema unitate-diversitate a administraiei pe care o reiau cea mai mare parte dintre marile modele i succesorii lor trimite deci la trei relaii fundamentale: Ieco Iadm, Isoc Iadm, Iadm Iadm, constitutive ale complexului administrativ. Ultima tem comun ale diferitelor modele, raionalitate absolut sau limitat, se refer la ansamblul relaiilor fundamentale ntre instanele administrative i toate instanele de care ele sunt legate. Gradul de raionalitate - raionalitate absolut dup crozerieni sau raionalitate limitat n linia lui Rober E. Merton i Michel Crozier - este ntr-adevr legat n acelai timp de gradul de instrumentalitate sau de autonomie al administraiei i de gradul su de unitate monolitic sau de diversitate. Raionalitatea absolut a administraiei afirmat de Max Weber - administraia birocratico-monocratic, prin precizia sa, permanena sa, disciplina (...) este forma practic a dominrii celei mai raionale din punct de vedere formal87 este consecina organizaiei monocratice a administraiei, deoarece administraia este construit conform unei scheme ierarhice riguroase i deoarece agenii si ascult de reguli abstracte impersonale, obiective i raionale, definind n detaliu competenele lor, administraia este, ea nsi, de o raionalitate absolut n aciunea sa. Raionalitatea weberian se explic, deci, att prin instrumentalitate relaia Ipo Iadm-, ct i prin unitatea administraiei, relaia Iadm Iadm. Dimpotriv, atunci cnd Michel Crozier, spre exemplu, insist asupra ideii de raionalitate limitat n organizaie, aceasta nseamn c, pentru el nu exist una, ci mai multe raionaliti divergente, chiar conflictuale i c, de fapt, opiunile organizaiei sunt strns legate de diversele raionaliti - juridic, financiar, economic etc. - care se nfrunt n cadrul organizaiei i se identific, fiecare, cu o instituie, un corp, o fraciune a administraiei. Raionalitatea limitat a administraiei, dup Crozier, i gsete originea n natura relaiilor dintre instanele administrative i instanele

85

Nicos Poulantzas, Transformrile actuale ale statului, criza politic i criza statului, n Criza statului, sub direcia lui Nicos Poulantzas, PUF, 1976, p.33 86 Michel Crozier i Erhard Friedberg, Actorul i sistemul, Ed.du Seuil, 1977, p.166 87 Max Weber, Economie i societate, vol.I, Plon, 1971, p.229

economice sau societale i se traduce, pe de alt parte, prin existena relaiilor Iadm Iadm, extrem de fragmentate i de segmentarizate. Analiza temelor modelelor clasice majore i a relaiilor la care ele trimit demonstreaz realitile structurrii complexului administrativ n aceste patru relaii fundamentale: IadmIpo, Iadm Ieco, IadmIsoc, IadmIadm. Toate temele se regsesc, ntr-adevr, n aceste patru relaii. Nici una dintre teme nu se situeaz n afara uneia sau alteia dintre aceste patru relaii. Se poate oferi i o alt confirmare a tezei potrivit creia administraia public trebuie privit i analizat ca sistem de relaii. Astfel, Lucien Nizard, n Elemente pentru o nou abordare a statului88, propune distincii ntre cele patru dimensiuni ale administraiei: instrument al puterii politice, organizaie birocratic, comunitate corporativ, reprezentant a mediului su de intervenie89. i aceast enumerare permite verificarea validitii analizelor precedente; administraia n calitate de instrument al puterii politice se nscrie evident n relaia Ipo Iadm; n calitate de organizaie birocratic, ea este considerat n forul su interior, adic prin relaia Iadm Iadm, care este n cauz; n calitate de comunitate corporativ, relaia Iadm Isoc este privilegiat deoarece, n opinia lui Lucien Nizard, aceste legturi ntre administraie i sistemul social o susin i sunt luate n considerare; n fine, n calitate de reprezentant a mediului su de intervenie, tem abordat i de Michel Crozier, administraia este atunci perceput n legtur cu instanele economice. Aadar, aceast analiz confirm, cel puin, c ntre modelele existente i descompunerea complexului administrativ n patru relaii fundamentale nu se produce nici o pierdere de substan; nici una dintre marile variabile, nici una dintre marile teme n jurul crora sunt construite micro sau macro-modele, nu scap uneia sau alteia dintre relaiile care au fost recenzate. Ele sunt suficient de comprehensive pentru a ngloba toate aceste teme sau dimensiuni i suficient de distincte unele de altele pentru ca s putem s legm de ele unele sau altele dintre relaii. Analiza lui Lucien Nizard confirm de altfel dificultile unei construcii tiinifice necentrate asupra conceptului de relaie. Dup ce insistase asupra dimensiunii instrumentale a administraiei, administraia-instrument al puterii politice, Lucien Nizard este obligat s se ntrebe asupra locului nalilor funcionari despre care se tie - spune el - c joac un rol deloc de neglijat n definiia politicii pe care instrumentul o a aplica90: trebuie oare, se ntreab Lucien Nizard, s o plasm de partea puterii politice sau de partea administraiei? ntrebarea i pierde, totui, orice semnificaie dac recunoatem faptul c o totalitate, un sumum, se descompune n dependene. Locul nalilor funcionari trebuie s fie considerat n mod distinct n relaia care face din acetia instrumentele puterii politice i i supune acesteia i n relaia care i face, prin rolul pe care l joac n definiia unei politici, s i supun uneori puterea politic. Astfel, n opinia lui G.Timsit91, apare una din fisurile analizei lui Lucien Nizard care, innd la aceste patru dimensiuni ale administraiei, nu i d seama de caracterul relaiilor care exist ntre instanele administrative i acelea care sunt legate de ele. Analiza puterilor majore arat, totui, c, conform modelelor, administraia este considerat fie ca un instrument al puterii politice - relaia se stabilete atunci n sensul Ipo Iadm -, fie ca autonom de puterea politic, i atunci relaia se poate inversa n sensul Iadm Ipo.

88

Lucien Nizard, Bruno Jobert, Pierre Muller, Elemente pentru o nou abordare a statului n Frana de astzi, Institutul de studii politice din Grenoble, C.E.R.A.T., Grenoble, martie 1977 89 Lucien Nizard, Prima not aupra dimensiunilor propuse pentru analiza administraiei publice, n Elemente ..., precitat, p.45 90 Pentru o analiz a dificultilor distinciei dintre participare i concentrare, cf.Andr de Laubadre, Administraia concertat, n Mai multe texte n onoarea Profesorului Michel Stassinopoulos, L.G.D.J., 1974, p.307 i urm. 91 G.Timsit, Op.cit., p.219

Pentru a nelege mai bine aceast concepie privind relaiile, este necesar s ncercm s descifrm principalele caractere ale relaiilor fundamentale i anume: Reversibilitatea este primul caracter al relaiilor fundamentale. Fiecare relaie poate s fie stabilit ntr-un sens determinat i n sens invers. Relaiile sunt, cel mai adesea, n mod simultan, de sens opus. ntr-un regim de democraie liberal, relaia administraie-politic se stabilete, n principiu, n sensul subordonrii instanelor administrative instanelor politice al cror bra sunt ca instrument de execuie. Aceasta nu mpiedic, totui, faptul ca, n interiorul aceluiai regim s poat fi relevate existena relaiilor Iadm Ipo n msura n care administraia, prin stabilitatea sau eficacitatea sa, de exemplu, domin puterea politic prin care ea i pune n aplicare proiectele sau creia i impune alegerile sale. Relaiile fundamentale pot fi analizate, pe de alt parte, ca relaii de dominaie. Vor fi numite relaii de dominaie ntre A i B, spre exemplu, orice relaie de influen care permite uneia dintre instane s modifice comportamentul celeilalte. O asemenea relaie poate fi pozitiv: A, de exemplu, dispune i se folosete efectiv de influena necesar modificrii comportamentului lui B. Sau o relaie nul: A nu-l poate influena pe B; sau negativ: A este supus influenei lui B. Relaia de dominaie poate fi deci simpl sau dubl. Exist relaie de dominaie simpl cnd una dintre instane este supus influenei alteia i nu invers: dependena este atunci unilateral. Exist relaie de dominaie dubl cnd cele dou instane depind reciproc una de alta: aadar, este o relaie de interdependen. Aa dup cum vom vedea, dominaia poate mbrca formele cele mai variate i se poate manifesta n cele mai diverse tipuri de relaii: relaii de autoritate de tip ierarhic sau funcional, de control, de participare, de reprezentare, de consultare etc. Exist, deci, eterogenitatea relaiilor de dominaie n interiorul administraiei i ntre administraii i mediul lor. Omogenitatea sau eterogenitatea constituie un alt caracter important al relaiilor n interiorul unei structuri administrative. Existena - ntre o instan x i instana a, b, c, d a relaiilor de dominaie de acelai tip - relaii iearhice sau relaii de control, sau etc., permite definirea totalitilor - a ansamblurilor omogene. Omogenitatea dominaiei permite trasarea limitelor totalitii. Toate relaiile omogene ntre x pe de o parte i a, b, c, d pe de alt parte, definesc una i aceeai totalitate. Omogenitatea este perfect dac toate relaiile ntre x i a, b, c, d sunt omogene i dac nu exist dect aceste relaii ntre instanele considerate. Organizaia piramidal (structura linear) fondat pe relaia ierarhic - i singura relaie ierarhic - ntre x, i a, b, c, d constituie exemplul cel mai perfect de totalitate omogen. Apariia unei forme diferite de dominaie indic existena unei alte totaliti n care este integrat totalitatea precedent. Existena - de exemplu - a unei relaii de control ntre instanele deja unite printr-o relaie ierarhic transform natura i, desigur, dimensiunile totalitii. Eterogenitatea semnific, deci, apartenena instanelor unite prin aceast relaie eterogen la o alt totalitate dect aceea n care ele sunt deja integrate. n ceea ce privete coninutul exact al unei relaii de dominaie, acesta este definit prin trei variabile: puterea, instituionalizarea i internalizarea dominaiei. Puterea dominaiei se msoar prin facultatea instanei dominante de a modifica comportamentul instanei dependente. Instituionalizarea sau formalizarea dominaiei desemneaz msura n care normele juridice care organizeaz relaia dintre instanele plasate n situaia de dominaie-dependen prevd i regleaz fenomenul de dominaie. Internalizarea dominaiei cere ca, pentru definirea sa, s se recurg la dou concepte: de omogenitate i de putere: ea exprim gradul de asociere a unei relaii eterogene n exercitarea unei funcii de dominaie. Conceptul de internalizare stabilete deci o relaie ntre relaii. Gradul de internalizare va fi mai mult sau mai puin crescut dup puterea respectiv a relaiilor de dominaie interioare i exterioare totalitii. Se poate ncerca - pe baza acestor definiii - s se precizeze coninutul diferitelor relaii de dominaie. Relaia ierarhic poate fi definit ca o relaie de putere crescut, perfect instituionalizat (formalizat) i internalizat; ea este de mare putere, deoarece ea implic supunerea strict a

relaiei dependente fa de instana dominant. Ea este instituionalizat deoarece este complet reglementat de texte - oricare ar fi natura lor, constituional, legislativ, regulamentar sau jurisprudenial - organiznd relaia dintre instanele aflate n situaia de dominaie-dependen. Ea este, n fine, complet internalizat deoarece, s presupunem c ea confer exercitarea funciei de dominaie a lui x asupra lui a acelei instane care este plasat n poziie ierarhic fa de x i care, n consecin, este interioar totalitii considerate. In extremis, internalizarea absolut se confund cu omogenitatea. Relaia de control este o relaie de mare putere, cu un grad slab de instituionalizare i un puternic grad de internalizare. Relaie de putere, deoarece controlul - chiar dac nu se exercit cu aceeai putere ca i puterea ierarhic - antreneaz o strict supunere a instanei dependente fa de instana dominant. Relaie cu un slab grad de instituionalizare, deoarece cea mai mare parte din cazuri nu sunt prevzute n texte. Astfel, vom vedea spre exemplu, cum grupele economice i sociale iau controlul administraiilor nsrcinate, n principiu, cu reglementarea activitii sau cu funcionarea ei. Relaia de control poate fi vzut, n fine, ca o relaie cu un puternic grad de internalizare deoarece ea asociaz instanele externe cu totalitatea care exercit funcia de dominaie n interiorul acestei totaliti. Relaia de participare sau de cooperare se definete mai nti ca o relaie de putere medie: instanele care particip la exercitarea puterii de decizie n cadrul unei organizaii nu au dect o vocaie limitat de a modifica comportamentul sau decizia instanelor la aceast putere la care ele sunt asociate. Relaia de participare este instituionalizat. n fine, aceasta este o relaia cu un grad slab de internalizare n msura n care ea nu integreaz modul limitat al instanelor participante la exercitarea funciei de dominaie n totalitatea de referin. Gradul de internalizare al relaiei de participare, dei destul de slab, este, totui, superior aceluia al relaiei de consultare. Instanele consultate al cror aviz nu are legtur cu instanele consultante nu particip dect extrem de redus la exercitarea funciei de dominaie asigurate de instanele consultante. Relaia de consultare este, aadar, o relaie relativ slab. Un alt caracter important al relaiilor fundamentale este ceea ce s-ar numi, ca n lingvistic, recursivitate92. Aceasta este o noiune care duce la descifrarea, dincolo de relaiile fundamentale, a aa-ziselor relaii derivate, asupra crora ne vom opri n continuare. 2.1.2. Relaiile derivate Descompunerea complexului administrativ n patru relaii fundamentale nu nseamn, evident, c administraia s-ar putea reduce la sumara structur pus astfel n eviden. Se poate i trebuie -, de fapt, s plecm de la aceste patru relaii fundamentale i, prin derivaie, s reconstruim o structur administrativ complex. Derivarea const n descompunerea relaiei fundamentale n relaii derivate, ele nsele decompozabile n secvene. Fiecare relaie fundamental este recursiv ca n lingvistic. Recursivitatea va fi definit drept posibilitatea unui element sau a unei relaii de a reaprea de nenumrate ori n aceeai derivaie. Fiecare dintre relaiile fundamentale poate astfel s se nscrie n interior i n calitate de component a unei relaii primare n interiorul creia ea se afl nglobat. O relaie fundamental Rf se va descompune n relaii derivate Rd1, Rd2,, fiecare dintre aceste relaii derivate putnd, la rndul su, aprea n derivaia altor derivaii Rd11, Rd12, Rd21, Rd22 Caracterul recursiv al relaiilor fundamentale permite de a demonstra complexitatea i bogia unei relaii fundamentale pn la descompunerea sa final n secvene elementare constituite din succesiunea instanelor individuale sau colegiale n situaia de dominaiedependen n privina instanelor care le preced i le urmeaz n secven. Putem descifra dou feluri de derivaii: derivaia liniar sau sintagmatic, care const n descompunerea relaiei fundamentale n secvene care asociaz instane de acelai tip ca i relaia
92

G.Timsit, Op.cit., p.228

fundamental nsi. Astfel, o relaie Ipo Iadm se descompune n relaii derivate Ipo1 Iadm1, Ipo2 Iadm2 etc., ele nsele decompozabile n secvene Ipo11 Iadm11 n acest gen de derivaii, nu sunt luate n considerare dect instanele de acelai tip i nu ne preocupm deloc de relaiile care pot s le uneasc cu instane de tip diferit, economic sau social de exemplu. Derivaia n cerc, sau paradigmatic, const, n schimb, n a considera relaia fundamental drept centru al unei reele grefate pe relaia fundamental i unind instanele asociate n relaia fundamental cu instane de tip diferit: o relaie Ipo Iadm se afl n centrul unei reele de relaii Iadm Isoc, Iadm Ieco, etc., crora le poate fi util descoprirea succesiunii de derivaii n linie sau n cerc sintagmatice sau paradigmatice - a cror surs sunt ele nsele. Noiunea de relaii derivate permite deci s ne dm seama de abordrile succesive ale complexitii practicilor cu care observatorul este confruntat fr ca el s rite s cad ntr-unul din aceste goluri de care vorbete Paul Veyne, aceste goluri care exist n jurul faptelor umane pentru alte fapte pe care nelepciunea noastr nu le ghicete93 i n care ar fi inevitabil s fie descrise mai degrab obiectele dect practicile: Obiectul nu este dect corelat cu practica, el nu exist naintea acesteia. Practica rmne deci singurul cmp de studiu pe care i l-ar putea asuma o tiin administrativ: practica, adic relaiile n care ea poate fi analizat i, dup cum vom vedea, codul conform cruia acestea se organizeaz. 2.2. Codul relaiilor Fiecare dintre relaiile constitutive ale unui sistem administrativ este afectat de un cod scris sau nu - care determin dominanta, aezarea i amplitudinea relaiilor. Dominanta relaiei definete sensul major al relaiei, adic faptul c n ciuda secvenelor de sens invers n care ea se descompune, relaia Ipo Iadm, de exemplu, se stabilete mai degrab n sensul subordonrii instanelor administrative fa de instanele politice Ipo Iadm sau, dimpotriv, mai degrab n acela al dominaniei pe care administraia o exercit fa de puterea politic Iadm Ipo. Secvene de sens invers pot, ntr-adevr, coexista n cadrul uneia i aceleiai relaii. Relaiile sunt, aa dup cum am vzut, reversibile. Astfel, ntr-un stat liberal clasic, afirmnd principiul separrii puterilor i al unei administraii nsrcinate cu executarea legilor, relaiile instituionalizate sunt, evident, relaii de sens Ipo Iadm. Este cazul marilor ri europene cu democraie liberal: Frana, Marea Britanie, Republica Federal Germania etc., unde principiile constituionale clasice tind s situeze autoritatea puterii politice deasupra administraiei: principiul responsabilitii ministeriale n Marea Britanie, Ressortprinzip n Germania etc. Totui, n unele dintre aceste ri, ptrunderea crescnd a personalului administrativ n instanele guvernamentale sau de partid - cazul Franei - sau eroziunea responsabilitii ministeriale - cazul Marii Britanii - instaleaz secvene de sens invers Iadm Ipo. Discutabil dac n Marea Britanie n special, dominanta relaiei ar fi fost inversat. Dar problema se pune n Frana cu o acuitate suficient de mare pentru ca s ne ntrebm dac este sau nu o Republic a funcionarilor94. Aezarea relaiilor nseamn c toate aceste relaii se leag n situri, adic n locuri privilegiate unde se ntlnesc - pentru a se impune, a se opune sau a colabora - instane asociate n relaia luat n considerare.

93 94

Paul Veyne, Op.cit., p.204 Expresia i aparine lui Jean-Louis Quermonne. Asupra tuturor acestor puncte, cf. Colocviul organizat de Asociaia Francez de tiin Politic i de Institutul Francez de tiine Administrative despre: Administraie i politic n Frana sub cea de-a V-a Republic (Paris, 20 noiembrie 1decembrie 1970); cf., de asemenea, Grard Timsit i Cline Wiener, Administraie i politic n Marea Britanie, n Italia i n Republica Federal Germania. Revista francez de tiin politic

Adesea, organele furnizeaz situl relaiei. De exemplu, n relaia dintre instanele politice i administrative, Secretariatul General al Guvernului din Frana, Belgia, Romnia etc., Cabinet Office n Marea Britanie sau Bundeskanzleramt n Republica Federal Germania. Acestea sunt organe constituite n principal din funcionari, situate la punctul de ntlnire al puterii politice cu administraia i nsrcinate s asigure trecerea voinei politice de la unul la altul. Dar exist i organe cu caracter mai ales politic, n care membrii lor sunt recrutai n funcie de loialitatea lor sau de apartenena lor la un partid, cum ar fi cabinetele ministeriale sau Policy Unit din Marea Britanie, a crui funcie este, de asemenea, de a asigura trecerea voinei politice spre administraie. i organele individuale pot servi drept sit pentru relaiile Ipo Iadm. Astfel, agenii titulari de funcii superioare de decizie ale guvernului n Frana sau acele politische Beamte n Germania Federal. Statutul lor juridic este acela de funcionari, dar numii i revocai discreionar de guvern, ceea ce face i din ei un punct de ntlnire ntre politic i administraie. Este posibil ca pentru aceti ageni originea personal i orientarea politic s fie un factor determinant sau important al desemnrii lor n funcie. Relaiile Iadm Iadm se stabilesc, la rndul lor, de-a lungul organelor colegiale sub form de comitete i comisii ministeriale sau interministeriale, nsrcinate s asigure coordonarea instanelor respective sau a comisiilor administrative sau a comitetelor tehnice paritare: n aceast ultim ipotez, relaiile ntre instanele administrative nu mai sunt relaii ntre administraii sau grupe de administraii, ci n interiorul unei aceleiai administraii, ntre unele elemente care o constituie. Exist, totui, cazuri n care relaiile se constituie n afara oricrui cadru instituionalizat. Este sigur de exemplu c relaia Ieco Iadm ntr-o ar cu strict economie liberal nu cuprinde nici o legtur organic. Dac, pe de o parte, aceast relaie poate fi vzut, ntr-o anumit msur, ca o subordonare a instanelor economice fa de instanele administrative, dar numai n msura necesar garantrii meninerii ordinii economice liberale i liberului joc al armoniilor economice, pe de alt parte ea se caracterizeaz n principal printr-o simpl separare organic ntre instanele asociate n relaia: Ieco Iadm. Aceast relaie se stabilete doar printr-o singur legtur, care const n reglementrile impuse de instanele administrative instanelor economice de care ns sunt total separate pe plan instituional. Relaia Iadm Ieco este, ntr-o ar cu strict economie liberal, o relaie exact paralel cu relaia Ipo Iadm a rilor cu democraie liberal. Este vorba, n cele dou cazuri, despre relaii de subordonare: instanele administrative fa de instanele politice i instanele economice fa de instanele administrative. Este vorba, n cele dou cazuri, despre o strict separare instituional ntre instanele politice i administrative, administrative i economice. Exist, deci, n cele dou cazuri, subordonare i non-confuzia instanelor. Aceast separare a planurilor instituionale face distincia ntre relaiile de subordonare Ipo Iadm Ieco din rile liberale i relaiile de subordonare ntre aceleai instane, care exist n acele ri n care existena planurilor instituionale comune modific profund natura celor dou relaii, pentru a da natere unor fenomene total strine doctrinei liberale; politizarea administraiei, de exemplu (confundarea instanelor politice cu cele administrative) sau naionalizarea (confuzia dintre instanele administrative i cele economice). Ca relaia s se stabileasc n sens invers, ar trebui s presupunem c instanele economice s pun la punct grupe de presiune destinate s obin de la administraie msurile economice pe care ea le dorete. n ceea ce privete amplitudinea relaiei, aceasta definete numrul i lungimea secvenelor de acelai sens pe care le presupune o aceeai relaie. Vom vorbi despre amplitudine orizontal pentru a desemna numrul secvenelor distincte care exist n interiorul aceleiai relaii i despre amplitudine vertical pentru a desemna lungimea acestor secvene. Vom face distincia, pe aceste baze, ntre diferite situaii: Relaiile cu o puternic amplitudine orizontal (sau cu secvene multiple) caracterizeaz dou feluri de ri: rile cu partid unic i rile cu o puternic politizare a administraiei; n aceste ri, diferitelor moduri tradiionale - n special modurilor ierarhice de dominaie - ale puterii politice asupra administraiei li se adaug stabilirea unor structuri partizane care sunt

ndeaproape calchiate pe structura administrativ: noi secvene Ipo Iadm fondate pe funcia de control vin deci s accentueze amplitudinea orizontal a relaiilor dintre instanele politice i administrative. Relaiile cu o slab amplitudine orizontal (cu secven unic, la limit) caracterizeaz dou feluri de ri: pe de o parte, rile cu democraie liberal n care relaia administraiei cu puterea politic - relaie de subordonare - nu se poate, n principiu, stabili dect n planuri organice cu grij precizate i delimitate95 -relaia de subordonare este deci puternic instituionalizat i de aceea mprumut linia ierarhic. Pe de alt parte, n unele ri subdezvoltate sau n curs de dezvoltare de tip totalitar, n care exist confuzia ierarhic dintre partid i administraie, nu exist dect o secven Ipo Iadm. Aceast ultim categorie de ri se caracterizeaz n plus prin relaiile Ipo Iadm cu o foarte puternic amplitudine vertical: secvena Ipo Iadm comport aici un mare numr de planuri - organice sau nu - unde relaia se nnoad. Dominaia direct a instanei politice asupra administraiei se exercit pn la cele mai joase straturi ale ierarhiei administrative i posturile administraiei considerate politizate sunt aici foarte numeroase. Spre exemplu, n Romnia comunist existau organele cu dublu caracter de partid i de stat, precum i cumulul de funcii de partid i de stat. Dimpotriv, n acele ri care au o slab amplitudine vertical, lista posturilor discreionare n Frana sau numrul de funcionari politici n Germania federal este foarte redus, iar aceste funcii politizate se cantoneaz doar n gradele superioare ale ierarhiei. Toate aceste noiuni de amplasare, dominaie, amplitudine permit o manevrare mai uoar a conceptului nsui de relaie, ale crui semnificaie, limite i uzaj ele vin s le precizeze. O gramatic administrativ nu se poate, totui, mulumi cu acest singur concept de relaie. Fr ndoial, acesta este conceptul primar, cel care permite eliminarea golurilor din jurul obiectelor, eliminarea venicelor fantome pe care le suscit n noi limbajul96 i descoperirea c obiectul prea adesea analizat pentru sine nsui - administraia, cel administrat, naltul funcionar - nu este, ntr-adevr, dect expresia unei anumite practici, n raport cu care el se explic.

3. Serviciile publice Pentru satisfacerea cerinelor (hran, locuin, transport, cultur, sntate), membrilor unei colectiviti umane sunt nfiinate anumite organisme sociale, sub denumirea de servicii publice. Termenul de serviciu public este utilizat att n sens organizatoric, de organism social, ct i n sens funcional, de activitate desfurat de acest organism97. Dat fiind complexitatea cerinelor sociale, exist i o mare varietate de servicii publice. De aceea, se impune a se face distincie ntre serviciu public i serviciu de utilitate public.

95

Este suficient s constatm precauiile cu care, n Marea Britanie, se stabilesc relaiile Ipo Iadm prin intermediul aa-numitei Policy Unit. Aceast celul politic, creat n 1974 pe lng primul-ministru i al crei rol este de a se asigura c obiectivele politice definite ca prioriti prin programul electoral i partid se regsesc efectiv n proiectele ministeriale, nu intervine pe lng un minister dect respectnd principiul ierarhic. Aa-numitul Senior Policy Adviser plasat n fruntea acestei celule politice trebuie, ntr-adevr, s ia contact cu secretarul permanent al ministerului pentru a obine de la el ca un membru din Policy Unit s poat asista la una dintre reuniunile ministerului sau s se ntrein cu unul dintre funcionarii si 96 Paul Veyne, Op.cit., p.216 97 n acest sens A.Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, 1994; Al.Negoi, Drept administrativ, 1997; I.Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii adminis-trative, 1996, Bucureti

Distincia ntre cele dou servicii const n faptul c primul este nfptuit de o organizaie statal, iar cel de-al doilea de o organizaie nestatal. n cazul organizaiilor mixte, de stat i particulare, ne aflm n prezena unui serviciu public, deoarece la acea orgnizaie particip i statul, fie ca autoritate public, fie ca persoan juridic. Literatura de specialitate distinge, ca servicii publice, serviciul de legiferare, la care particip i Parlamentul (Camera Deputailor i Senatul), serviciul public judiciar, nfptuit de instanele judectoreti i serviciile publice administrative. Serviciul public de legiferare are ca scop adoptarea de norme juridice obligatorii, care s reglementeze, n mod uniform, la nivelul ntregii ri, raporturile sociale; serviciul judiciar s soluioneze, cu putere de adevr legal, conflictele juridice i s pedepseasc pe cei care ncalc legea; serviciile administrative s asigure executarea legilor i a hotrrilor judectoreti, ordinea public, sigurana naional, crearea condiiilor optime de sntate, instrucie public, cultur, transport etc. Serviciul public poate fi organizat fie la nivel naional, pentru ntreaga ar (serviciul public al transportului aerian, feroviar), fie la nivel local (transportul n comun n cadrul unei localiti). Pentru a fi n prezena unui serviciu public, sunt necesare urmtoarele condiii: satisfacerea cerinelor membrilor societii; nfiinarea lor s se fac prin acte de autoritate. Astfel, ministerele se nfiineaz prin lege, organele de specialitate din subordinea Guvernului se nfiineaz prin hotrre a Guvernului, iar cele din subordinea ministerelor prin ordin al ministrului; potrivit legii, consiliile judeene pot nfiina instituii social-culturale i sanitare de interes judeean etc.; activitatea lor se desfoar n realizarea autoritii de stat, personalul lor avnd calitatea de funcionar public; sunt persoane juridice, avnd toate drepturile i obligaiile specifice ale acestora; mijloacele lor materiale sunt asigurate fie prin subvenii bugetare, fie din venituri proprii. De aceea, serviciul public poate fi definit ca fiind acea organizaie de stat sau a colectivitii locale, nfiinat de autoritile competente, cu scopul de a asigura satisfacerea unor cerine ale membrilor societii, n regim de dept administrativ sau civil, n procesul de executare a legii. Serviciile publice poart denumiri diferite ca, de exemplu, secretariate (Secretariatul de Stat pentru persoane cu Handicap)98, agenii (Autoritatea pentru Privatizare i Administrarea Participaiilor Statului), institute (Institutul Romn pentru Drepturile Omului)99, administraii (administraii financiare), secii (secii de poliie), oficii (oficii pentru pensii), spitale, coli, regii autonome (Regia RomTelecom), societi (Societatea Naional a Cilor Ferate Romne). Organizaiile care presteaz servicii publice pot fi grupate n trei categorii: 1. organe ale administraiei publice 2. instituii publice; 3. regii autonome de interes public. Aceast grupare se ntemeiaz pe o serie de deosebiri, i anume:
98 99

H.G. nr.22/2001 Legea nr.9/1991

 activitatea organelor administraiei publice se caracterizeaz prin adoptarea sau emiterea de acte administrative, activitatea instituiilor publice prin aceea c este mai mult o activitate intelectual, iar cea a regiilor autonome este preponderent economic; mijloacele financiare necesare desfurrii activitii organelor administraiei publice i, n mai mic msur a instituiilor publice, se asigur de la bugetul statului, iar regiile autonome de interes public i asigur mijloacele bneti, n mare parte, din veniturile obinute din activitatea proprie; organele administraiei publice i instituiile publice i desfoar activitatea, de regul, n mod gratuit, regiile autonome, de regul, contra cost; n activitatea organelor administraiei publice preponderent este emiterea de acte administrative; n activitatea instituiilor publice aceasta este mai redus, iar n activitatea regiilor autonome de interes public i mai redus. n legtur cu regiile autonome de interes public trebuie precizat c unele au fost create pentru a satisface unele cerine ale populaiei ca, de exemplu, Societatea Naional a Cilor Ferate, RADET, RomTelecom etc. Alte regii autonome au fost create pentru a exploata, prin activitatea lor, bunuri care fac parte din proprietatea public a statului, ca, de exemplu, crbuni, iei, gaze naturale. Prin aceast activitate, ele contribuie, n mod direct, la satisfacerea unor cerine sociale, astfel nct, chiar dac s-ar afirma c unele regii autonome nu presteaz, n mod direct, un serviciu public, toate regiile autonome, indiferent de specificul activitilor, contribuie la satisfacerea unor cerine ale membrilor societii, obiectivul fundamental al oricrui serviciu public100. Aadar, administraia presteaz servicii care satisfac nevoile publice, dar mai ales ea instituie i amenajeaz serviciile, adic organismele pentru satisfacerea nevoilor publice. Aceste organisme au o nfiare mai mult sau mai puin de tip pur administrativ, cu ct se ndeprteaz mai mult sau mai puin de ntreprinderile particulare. Administraia i propune a satisface nevoi foarte variate, pentru care se apreciaz insuficient sau criticabil iniiativa particular. Puterea politic este aceea care determin nevoile crora li se recunoate un caracter public i pentru satisfacerea crora nu se apleaz la iniiativa particular. Lista nevoilor a cror satisfacere trebuie asigurat prin intervenia administraiei publice sau direct prin aceast administraie este fixat n funcie de curentele ideologice, situaia economic i social, posibilitile financiare i tehnice ale locului i momentului. Intervenia autoritii publice n vederea satisfacerii unei nevoi recunoscute ca public este mai mult sau mai puin profund. Ea poate consta n acordarea unor subvenii ctre unele ntreprinderi particulare, antrennd un control asupra acestor ntreprinderi. Poate apoi, alturi de acest ajutor, s acorde anumite atribuii administrative totdeauna sub controlul administraiei, dar toate acestea presupun autoritatea unui personal administrativ. Mergnd mai departe, autoritatea public poate decide crearea unor orgnisme care s depind de ea, s fie emanaia acesteia pentru realizarea sarcinii publice. Ea creeaz un veritabil serviciu public, cruia i ncredineaz gestiunea organismelor publice i semipublice. Cu alte cuvinte, ea recurge fie la organisme care se nscriu strict n cadrul administrativ obinuit i funcioneaz n ntregime dup procedee administrative, fie la organisme care au numai caracter administrativ prin originile lor, prin prezena unei mari pri din capitalul

100

D.Brezoianu, Drept administrativ i autoriti publice n Romnia,Bucureti,1995, p.86

folosit, prin anumite reguli de funcionare, prin controlul la care ele sunt supuse, dar care, din mai multe puncte, se apropie de ntreprinderile comerciale i industriale obinuite. Se mai poate spune c serviciile publice, nelese n sens larg, sunt ansambluri de persoane i lucruri create n vederea satisfacerii unei nevoi publice de ctre o colectivitate public, supuse autoritii i controlului acesteia. Aceast definiie, nsuit de majoritatea autorilor n materie, face s apar ideea de ansamblu de mijloace avute n vedere pentru satisfacerea unui scop. Este vorba de mijloace n personal i n materiale, completate cu posibilitatea utilizrii, uneori, a procedurilor juridice excepionale. Ceea ce este esenial este c serviciul a fost creat sau acceptat de o colectivitate public. Adesea serviciile publice sunt create pentru prima dat, necesitile fiind noi, alteori ele se adaug altora deja existente. Uneori ele au dreptul s stabileasc, n cadrul legii, propria amenajare general, alteori doar cu aprobarea unei autoriti administrative superioare. Cheltuielile serviciilor sunt n principiu suportate de ctre colectiviatea care a instituit i organizat serviciul. Ele pot fi acoperite total sau parial din veniturile provenite din funcionarea serviciului sau cu concursul particularilor i sunt totdeauna sub control i sub dependena colectivitii care le-a creat. Aceste sevicii au reguli proprii. n dreptul francez ele pot avea prerogativele speciale derivate din dreptul administrativ. n rile anglo-saxone, n principiu, nu acioneaz prerogativele speciale. Linia separativ ntre serviciile proprii administraiei i cele asimilate ntreprinderilor particulare are un caracter ferm n dreptul francez, dar nu i n alte sisteme de drept. n general, ele sunt administrate dup regulile administraiei publice existente n rile unde ele se afl. Caracterul propriu-zis administrativ l au i serviciile publice organizate de colectivitile publice teritoriale i care au personalitate juridic i sunt constituite ca stabilimente publice, sau care au o anumit autonomie financiar. Ele sunt administrate dup regulile obinuite ale administraiei publice. Caracterul propriu-zis administrativ se atenueaz n cadrul serviciilor publice care acioneaz n domeniul economic, situaie n care se caut s se apropie pe ct posibil de procedeele de gestiune a ntreprinderilor particulare, multe reguli n vigoare n administraia public fiind abandonate. Pentru aceste servicii publice se utilizeaz regimul juridic al societilor de drept privat sau se creeaz un statut special, similar celui al societii de drept privat. Dar totdeauna aceste organisme comport o puternic participare financiar a colectivitilor teritoriale i rmn supuse unui anumit control administrativ. Suntem n prezena unei forme de administraie public prin ntrebuinarea unor mecanisme de administraie particular. Proporia elementelor furnizate de una sau de cealalt variaz. Trebuie s inem seama de partea care rmne administraiei publice n numirea i compunerea consiliilor de direcie, n supravegherea general i n materie financiar. Cu unele diferene ntre ele, corporaiile publice britanice i americane, societile naionale, societile de economie mixt n Frana i n alte ri, figureaz n aceast grup, avnd caracterul i limitele imprecise ale organismelor semipublice destinate executrii serviciilor industriale i comerciale. Exist, n diferite ri, diferite categorii de servicii i este poibil o clasificare a acestora dup diferite criterii, cum ar fi natura lor sau colectivitile publice de care depind.

Astfel: a) Putem distinge servicii publice interne i extra teritoriale. ntr-o manier general, toate serviciile sunt n cadrul geografic al statului, dar sunt unele care se prelungesc n exterior (de exemplu: afacerile externe au o administraie central i organe i ageni n exterior; serviciul marin-aviaie, care se execut n afara granielor). Cu toate acestea, distincia prezint puin interes din punct de vedere al structurii generale i al regulilor de funcionare a serviciilor. b) Mai important este distincia ntre serviciile civile i cele militare. Cele din urm sunt supuse unei discipline foarte stricte, organizate i conduse dup reguli care, parial, le sunt proprii. n multe ri, ele dispun, chiar n timp de pace, de puterea de rechiziie a oamenilor obligai s petreac un anumit timp sub drapel i de anumite puteri de rechiziie a bunurilor. c) Serviciile sunt exploatate n regie i alteori direct de ctre administraie sau de ctre un prepus general, pe care ea l supravegheaz, l numete sau l demite. d) Condiiile de funcionare, regulile aplicabile sunt foarte diferite. Unele servicii sunt conduse de indivizi, altele de consilii, de colegii. e) Putem distinge serviciile de administraie general n opoziie cu cele tehnice. f) Dup colectivitile angajate n conducerea acestor servicii, ele pot fi grupate n trei categorii: servicii naionale, regionale i locale: - cele locale (create n cadrul legii) rspund unor nevoi locale, cele naionale unor interese generale; - cnd lum n considerare amenajarea serviciilor tehnice, trebuie s distingem organisme de direcie i de execuie; - pentru serviciile statului exist administraii centrale i, pe de alt parte, servicii desconcentrate. n Frana spre exemplu, exist o mare diversitate de circumscripii regionale n serviciul statului: curi de apel, academii, corpuri de armat, conservarea apelor i pdurilor, fr coincidene ntre ele. La fel n Germania, Italia, Spania. n Austria, care a practica din cele mai vechi timpuri autonomia colectivitilor locale, s-a ncredinat acestora o mare parte din servicii, realiznd n acelai timp o centralizare forte a serviciilor naionale. ntreaga Anglie era administrat de Londra. Pn n anii 70 nu existau diviziuni regionale pentru serviciile de stat. n timpul rzboiului au fost 18 regiuni pentru serviciile naionale, n frunte cu comisarii regionali, care erau reprezentanii guvernului central (apropiat de instituia prefectului n Frana) i care coordonau ansamblul serviciilor dintr-o regiune. Aceste regiuni au fost desfiinate. Ulterior, s-au nfiinat regiuni pentru serviciile teritoriale ale fiecrui minister - administrative areas: pentru ministerul muncii 11, pentru educaie 13, pentru agricultur 16. Acestea aveau n frunte un comitet departamental i un controlor regional. n SUA situaia era similar, existnd regiuni pentru serviciile federale, 9 pentru armat i alte ministere. Ulterior, s-a conturat tendina de grupare n 6 mari regiuni (New York, San Francisco, Chicago, Boston, New Orleans, Atlanta). n Europa, sub influena Franei, coordonarea gene-ral a serviciilor locale i de stat aparine executivului ntr-o unitate administrativ mai vast i anume: prefectul care este ajutat de ageni, birouri, servicii (la fel n Turcia i Italia). n Spania acesta se numete guvernator civil, n Belgia guvernator de provincie, n Germania preedinte de district (nainte era preedinte de regiune regierung president).

n Anglia i SUA s-a fcut simiit nevoia coordonrii serviciilor naionale la un ealon regional. n acest scop, s-au instituit conferine ale efilor de servicii regionale. Serviciile locale n afara serviciilor de stat (centrale i exterioare) exist n diferite ri servicii ale colectivitilor intermediare (regiuni, departamente, provincii, comitate). Numrul i importana acestora sunt variabile, dup ri. Domeniile sunt diferite: drumuri publice, asisten, educaie, iar uneori n i mai multe materii. n SUA exist o ntreag varietate, de la un stat la altul. Comunele au, de asemenea, servicii locale, n numr variat dup ar i orae. Dezvoltarea nevoilor locale de ordin social a determinat creterea lor n unele ri (mai ales n Anglia). n statele federale, statele membre au un ansamblu de servicii, problema care apare fiind aceea a repartizrii competenelor ntre statul federal i statele membre ale federaiei. n SUA, guvernul federal nu are dect puterile conferite de Constituie, iar statele membre le pstreaz pe celelalte. n alte federaii, lucrurile stau invers. Serviciile federale se dezvolt mai mult dect cele ale statelor membre, restrngnd cmpul de aciune al acestora, tendin constant la mai toate statele federale. Aceste servicii particip laolalt pentru satisfacerea unor nevoi, ceea ce americanii numesc intergovernmental relations.

2. PERSONALUL DIN ADMINISTRAIA PUBLIC 2.1. Politica de personal Analiznd doctrina de specialitate, precum i actele normative existente n materia gestionrii personalului, se contureaz dou accepiuni ce se pot da noiunii de politic de personal n administraia public. ntr-o prim accepiune, noiunea de politic de personal are un sens restrns, referindu-se la principiile i regulile dup care se realizeaz ncheierea, modificarea sau desfacerea contractului de munc, precum i obligaiile personalului din administraia public. n aceast privin, la noi nu exist deosebiri eseniale ntre regimul juridic al persoanelor salariate n cadrul autoritilor administraiei publice i ceilali salariai. ntr-o alt accepiune, noiunea de politic de personal are un sens larg, cuprinznd n plus principiile i regulile ce se rfer la realizarea condiiilor necesar a fi create n cadrul autoritilor administraiei publice pentru desfurarea n bune condiiuni a activitii personalului salariat. n acest sens, politica de personal are n vedere pregtirea, recrutarea, promovarea i perfecionarea funcionarilor publici i a celorlali salariai, relaiile n cadrul autoritilor administraiei publice i cu beneficiarii administraie, calitile, stilul i metodele utilizate de managerii specializai n administraia public. Politica de personal n administraia public trebuie s se realizeze potrivit unor coordonate, printre care subliniem: Politica de personal are un rol funcional; scopul ei const n nfptuirea optim a sarcinilor administraiei publice; politica de personal se desfoar cu respectarea ferm a criteriilor etico-morale i profesionale de apreciere, de repartizare i de promovare, premise ale realizrii unei caliti optime a activitii administrative; politica de personal n administraia public are un caracter unitar pentru toate autoritile administraiei publice, deoarece nsi autoritile administraiei publice formeaz un sistem unitar; politica de personal se bizuie pe raionalitate i continuitate. n acest sens, politica raional nseamn, pe de o parte, existena, n aceast materie, a unor norme logice simple i clare, realizabile n condiiile specifice iar, pe de alt parte, presupune adaptarea acestei politici la mutaiile ce se produc n viaa economic i social. Politica raional presupune, de asemenea, msuri treptate de schimbare i refacere. Msurile radicale i prea frecvente pot determina o instabilitate a personalului din administraie sau, mai mult, o slbire att a ncrederii funcionarilor, ct i a cetenilor, n administraia public. De aceea, prin politica de personal trebuie s se asigure continuitatea, relativa stabilitate a celor care lucreaz n administraia public. Politica de personal n administraia public se caracterizeaz, de asemenea, printr-un profund umanitarism. Fr a avea drept scop bunstarea lucrtorilor din administraie ca problem n sine, ci bunul mers al activitii, nu sunt neglijate interesele acestora. Sarcinile i competenele deosebite pe care le au autoritile administraiei publice impun existena unei politici de personal coerente, care s aib n vedere calitatea i competena profesional a personalului, deoarece eficiena i eficacitatea activitii administraiei depind de modul n care cei care lucreaz n administraie neleg i reuesc s-i ndeplineasc atribuiile i serviciile care le revin, cu profesionalism. Astfel, se poate spune c elaborarea unei politici de personal implic: 1. Planificarea resurselor umane 1.1. Suportul planificrii resurselor umane 1.2. Forme de planificare 1.3. Factorii care influeneaz planificarea 1.4. Etapele procesului de planificare: analiza prealabil; efectuarea inventarului de posturi existente i a efectivului existent; determinarea previziunilor; stabilirea necesarului real; analiza i corecia pentru stabilirea echilibrului; verificarea procesului de planificare. 2. Recrutarea i selecia resurselor umane:

Restricii n recrutare i selecie: costurile, managementul, tehnologia, legislaia, situaia economic. 2.2. Instrumentele recrutrii: formularul de cerere de angajare; curriculumvitae; corespondena; telefonul. 2.3. Resursele recrutrii: interne, externe. 2.4. Etapele recrutrii 2.5. Etapele seleciei 2.6. Metode de selecie a personalului 3.Analiza i evaluarea posturilor 3.1. Analiza posturilor: colectarea informaiei; tehnici de colectare; elementele analizei posturilor. 3.2. Evaluarea posturilor: 3.2.1. Sisteme de evaluare: calitative, cantitative, alte sisteme 3.2.2. Implementarea i funcionarea unui plan de evaluare a posturilor 4.Salarizarea i motivarea 4.1. Factori care determin salarizarea 4.2. Structura salarial 4.3. Aspectele teoretice ale motivrii 4.4. Tehnici recente de motivare 5.Formarea i perfecionarea resurselor umane n administraia public 6.Evaluarea resurselor umane i gestionarea carierei 6.1. Fundamentele practice ale evalurii: modaliti de evaluare; factori/criterii de evaluare; formularul de evaluare. 6.2. Persoanele implicate n evaluare 6.3. Metode de evaluare 6.4. Fazele evalurii 6.5. Planul de dezvoltare a carierei 7.Comunicarea, stilul de conducere i creativitatea 7.1. Comunicarea ntr-o organizaie 7.2. Comunicarea cu mediul extern: alte organizaii; ceteni i utilizatori; massmedia; organe ale administraiei publice 7.3. Bazele i nivelele de comunicare 7.4. Formele comunicrii 7.5. Mijloacele comunicrii 7.6. Stiluri de conducere 7.7. Alegerea stilului de conducere 7.8. Legtura dintre creativitate i stilul de conducere 7.9. Legtura dintre superiorul imediat i creativitatea colaboratorlui 2.1.1. Formarea personalului din administraia public. n prezent este unanim recunoscut faptul c valoarea unei administraii const, nu att n mijloacele materiale sau financiare de care dispune, ct mai ales n potenialul su uman. Avnd n vedere faptul c n mare msur realizarea deciziilor politice, progresul economico-social general depind de calitatea administraiei, este de neles atenia deosebit ce trebuie acordat problemei formrii, a pregtirii personalului din acest important domeniu de activitate101.

2.1.

Carl E.Lutrin/Allen K.Settle, American Public Administration. Concepts and cases, Third Edition, Prentice-Hall, Inc., Enflewood, New Jersey, 1985; Boutall Trevor, La guida del buon manager, Ed.Franco Angeli, Milano, 1998

101

Dup cum cunoatem, formele i domeniile de aciune ale administraiei publice sunt extrem de variate, de unde deducem c acest caracter multilateral i specializat al activitii la care ne referim determin implicit specializarea funciilor n administraia public. De altfel, n abordarea problemei pregtirii personalului pentru administraia public, trebuie s facem deosebire ntre pregtirea necesar pentru funciile administrative de conducere la nivel superior, care au un pronunat caracter politic, funciile administrative de specialitate de nivel superior i funciile pentru care este necesar doar o pregtire medie. Formarea, pregtirea personalului pentru funcii de conducere la nivel superior cu un pronunat caracter politic, considerm c presupune - pe lng absolvirea unui institut de nvmnt superior - i o pregtire temeinic n cadrul unei coli superioare, mai ales n probleme de organizare i conducere. Formarea personalului ce ocup funcii administrative de specialitate la nivel superior se realizeaz n cadrul nvmntului universitar. n funcie de ramura sau domeniul de activitate al autoritii administrative respective (finane, planificare, construcii, industrie, agricultur, arhitectur, nvmnt, cultur, sntate, comer etc.). n cadrul acestor autoriti lucreaz economiti, juriti, arhiteci, profesori, ingineri etc. Necesitatea prezenei unor specialiti n funciile administrative de specialitate de nivel superior din cadrul diferitelor autoriti ale administraiei publice este incontestabil. ntre modalitile de formare a personalului pentru administraia public, menionm, de asemenea, formarea la locul de munc. Indiferent de modalitatea de formare, avnd permanent n vedere c administraia nseamn a conduce cu oameni o aciune determinat n favoarea altor oameni102 i c valoarea unei administraii, eficiena ei depind, n primul rnd, de valoarea i productivitatea oamenilor ce o compun, este cazul s avem permanent n vedere necesitatea realizrii unei formri, a unei pregtiri ct mai complete a acestora. Acest deziderat poate fi realizat printr-o pregtire profesional teoretic i practic corespunztoare. Pregtirea profesional teoretic i practic a personalului din administraia public trebuie avut n vedere n aciunea de formare a acestora, pornind de la caracterul multilateral i specializat al activitii n administraia public, caracter ce determin i o pregtire profesional difereniat.103 Astfel, pe lng o temeinic pregtire n domeniul dreptului i a tiinei administraiei, competena profesional presupune: sumum de cunotine de specialitate (proprii ramurii sau domeniului n care acioneaz respectiva autoritate a administraiei publice), experiena n domeniu, uurina de a pune n aplicare aptitudinile intelectuale, precum i ansamblul de atitudini ce predispun persoana la aplicarea tuturor posibilitilor sale intelectuale. Pentru a se obine o asemenea competen profesional, este necesar ca n toate sistemele ce asigur formarea, pregtirea personalului pentru administraia public, s existe pe de o parte o strns legtur ntre procesul de nvmnt i cercetare (n vederea mbogirii permanente a programelor de nvmnt cu cele mai noi cuceriri ale gndirii contemporane), iar, pe de alt parte, s se realizeze o mai bun legtur ntre nvmnt i practic. Procesul de identificare a necesitilor generale de formare (cunotine, aptitudini, atitudini, experiene), pe diferite categorii de funcii, ct i a perfecionrii profesionale, trebuie s aib n vedere faptul c n condiiile schimbrilor fundamentale pe care le traveseaz administraia public i n general societatea romneasc, anumite categorii de cunotine reprezint o noutate. Unele dintre ele pot fi abordate la nivel de formare, altele la nivel de perfecionare/specializare, iar altele, facultativ, pentru o reculturalizare n noul context administrativ. n acest sens, i numai cu titlu de sugestie, putem afirma c nevoia de formare/perfecionare la nivel de cunotine poate fi prezentat sub forma unor module, iar acestea pot fi detaliate pe teme, avndu-se n vedere

Escoube Pierre, Les Hommes dans lAdministration, n Trait de Science Administrative, Mouton, Paris, 1966 103 The Educaton and Training of Public Servants, published by NISPHcee, Portoroz, 1994

102

interviuri i chestionare aplicate funcionarilor publici, precum i responsabilitile i sarcinile rezultate din fia postului. Principalele module ar fi: drept administrativ; managementul general; resursele umane n administraia public; tehnici de comunicare; informatica n administraia public; finanele publice i bugetele locale; urbanism i amenajarea teritoriului; servicii publice; economia de pia; protecia mediului nconjurtor; sisteme de administraie public local din ri democratice. Precizm c propunerile de formare prezentate sub forma modulelor vizeaz o pregtire general aplicabil funciilor de conducere din administraia public, avnd n vedere principiul potrivit cruia pentru a imprima necesitatea formrii i a o ncuraja, conductorii trebuie s fie ei nii pregtii. Ei ar trebui s fie primii instructori ai colaboratorilor. 2.1.2. Particulariti ale procesului de formare i educaie continu a personalului din administraia public n condiiile tranziiei la economia de pia n ara noastr Tranziia la economia de pia impune exigene fa de problema formrii i ridicrii nivelului profesional. Procesul de formare are n vedere adaptarea la noua situaie a Romniei unde, dup 1989, au aprut modificri de genul: scderea indicatorilor economici, proliferarea unor fenomene sociale negative, grave perturbri financiare (devalorizarea monedei naionale, inflaie, blocaj financiar). Chiar dac n planul legislativ i instituional s-a trecut la schimbri care s pun n valoare pregtirea potenialului uman, nc este prezent un obstacol destul de greu de trecut i anume - rezistena la schimbare. Ori, att unitile economice, ct i administraiile trebuie s se reformeze pentru a pune capt risipei de resurse umane. Ca atare, reforma economic, restructurarea, retehnologizarea, privatizarea impun programe speciale de pregtire i perfecionare a tuturor categoriilor de personal. Modificrile mecanismelor economice, a structurilor instituiilor, decalajul fa de rile dezvoltate (tehnologie, eficien, productivitate), mentalitatea personalului, interesul redus pentru managementul financiar contabil, al resurselor umane, pentru activitatea bancar i marketing, au fost tot attea elemente care au surprins economia i administraia Romniei. Se impune, cu precdere, intrarea Romniei ntr-o economie de pia. Economia de pia reprezint un mod de organizare i desfurare a activitilor economice n care raportul dintre cerere i ofert determin principiile de prioritate n producerea bunurilor, serviciilor, metode de organizare i combinare a factorilor de producie, persoanele i categoriile de persoane care au acces la aceste bunuri i servicii prin intermediul preurilor. Ca mecanism de reglare a funciei economice, piaa are un impact complex i permanent asupra deciziilor libere i autonome ale agenilor economici privind opiunile n alocarea resurselor, dimensiunile acestei alocri, investirea, folosirea eficient a lor pentru a-i asigura viabilitatea. Sub influena evoluiei generale macroeconomice raportul cerere-ofert adopt micri ondulatorii. Vnzarea-cumprarea mrfii for de munc se manifest nu doar ca un act individual, ci ca unul social, cci fora de munc este marf n economia de pia contemporan. Piaa forei de munc reprezint spaiul economic n care se ntlnesc, se confrunt i se negociaz liber cererea de for de munc (deintorii de capital i posesorii de for de munc) i capital. Condiia esenial pentru ca nevoia forei de munc s ia forma cererii de for de munc este salarizarea ei. La rndul ei, oferta forei de munc este format din munca pe care o pot depune membrii societii n condiii salariale. ntr-o economie de pia competitiv trebuie avute n vedere toate aspectele resurselor: materiale (procese tehnologice circular active); umane (o autentic scar a valorilor); financiare (o flexibilitate a fluxurilor); informaionale (informatica n decizii); timp (raport raional ntre timpul de munc i timpul liber).

ntr-un mediu concurenial trebuie s existe echilibre optime i n mecanismele de relaii cu beneficiarii, furnizorii, bncile, societile comerciale, administraiile locale i administraiile centrale. Referindu-ne la cerinele de pregtire a personalului din administraia public i adaptarea acestuia la condiiile tranziiei la economia de pia trebuie subliniat n primul rnd c este necesar o schimbare cultural la nivelul comunitii profesionale, respectiv a funcionarilor din administraia public. Educaia i trainingul vor trebui s fie centrate mai degrab pe dezvoltarea i cultivarea abilitilor dect pe transmiterea automat a unor cunotine (metode, instrumente, tehnici) considerate adesea general aplicabile. Orice strategie viznd dezvoltarea i promovarea managementului public trebuie s cuprind activiti destinate categoriei mai largi a non-managerilor. Administraia centralizat a avut ca efect subdezvoltarea capacitilor manageriale implicate de evoluia global a unei organizaii i de relaiile cu piaa. Deformrile majore produse n cultura managerial a funcionarilor publici au avut ca urmare: slaba dezvoltare a capacitilor de lideri; spiritul ntreprinztor bazat pe improvizaie n detrimentul profesionalismului; evitarea asumrii responsabilitii fa de performanele unitii. Mai mult, supralicitarea importanei relaiei de putere a generat o degradare a autoritii manageriale, ceea ce se reflect n faptul c stilul de conducere este nc instabil, iar automulumirea cu propriile performane i cu pregtirea profesional este din pcate o stare normal a funcionarilor publici de la diferite nivele. Dup cum se poate vedea, reaciile manageriale din administraia public fa de schimbare sunt confuze nc, iar neglijarea resurselor umane i a culturii administrative este evident. Din aceste motive, pentru ca personalul din administraia public s rspund cerinelor proprii de pregtire i perfecionare, este necesar s cunoasc: date despre eficien, productivitate i competitivitate; problematica parteneriatului economic i, mai ales, social; s se preocupe pentru modernizarea dotrilor; s posede cunotine ample referitoare la internaionalizarea afacerilor i, n general, a relaiilor; s aibe capacitate de iniiativ n domenii ca: analize economice, studii de dezvoltare durabil cu protejarea mediului ambiant, evalurii impactului social al deciziilor luate, stpnirea i corectarea fenomenelor deformate104; perceperea corect a modului de elaborare i aplicare a strategiilor de dezvoltare global i sectorial; s-i nsueasc principalele caracteristici ale managementului profesionist. Doar rspunznd acestor cerine putem vorbi de funcionari performani i de o administraie pe msur. ncercnd definirea unor elemente ale strategiei de succes n sistemul administraiei publice din Romnia s-ar putea reine urmtoarele idei: Managementul public n Romnia este ntr-o faz incipient. Starea poate fi depit printr-un program coerent de dezvoltare centrat pe urmtoarele direcii: promovarea unei culturi administrative i manageriale moderne; dezvoltarea unei comuniti profesionale puternice i consacrarea profesiei de educator n managementul public; intervenii bine orientate i prin mijloace adecvate asupra managerilor actuali cu nalte funcii din administraia public. Aceste direcii principale axate pe urmtoarele elemente pot contribui la succesul strategiei de succes n administraia public romneasc: rolul nvmnului (de toate gradele); mass-media, cu rol n promovarea valorilor; o revist de specialitate; cri de management public (fie traduceri, fie cri romneti, dicionare explicative); un premiu anual pentru cel mai bun colectiv din administraie (poate cel mai deosebit funcionar); program articulat de dezvoltare instituional; crearea unei Asociaii Naionale a colii de Management Public i tiina

104

Mihai Dumitrescu, Pregtirea i/sau perfecionarea pregtirii adulilor, Mangalia, 1997, p.7

Administraiei; crearea unei Asociaii profesionale a profesorilor n administraia public, rolul acesteia fiind acela de a unifica limbajul, de a atrage tineri. Toate aceste elemente pot asigura succesul schimbrii. n ce privete personalul din administraie, trebuie avut mereu n vedere: schimbrile aprute n privina rolului, locului i funciilor ndeplinite de factorul uman; un statut nou n structura i coninutul ofertei i cererii, actul de vnzare-cumprare a forei de munc; amplificarea cerinelor de competiie i eficacitatea ca atribute ale Mrfii For de Munc i cu exigene n planul creterii productivitii muncii; creterea pronunat a ponderii proceselor prghiilor i mecanismelor economice stimulative. Un aspect total neglijat n acest moment n ara noastr este acela al consultanei specializate n conceperea, desfurarea i finalizarea pregtirii personalului din administraia public. n toate rile occidentale, n conceperea, desfurarea i finalizarea pregtirii personalului este utilizat consultana specializat. n administraia public aceasta trebuie s porneasc de la cerinele generale ale activitii de conducere n acest domeniu. Legate de specificul acestui domeniu, principalele caracteristici ale managementului public sunt: presiunea solicitrilor permanente din partea cetenilor (n administraia modern este necesar relaia administraie n slujba cetenilor - cetenii n slujba administraiei); caracterul accentuat normativ care las marje reduse de micare - este necesar profesionalizarea managerilor din administraia public; dimensiunea complex a actelor de conducere - s satisfac valene economice, sociale, administrative, politice, ecologice; deciziile s fie bine fundamentate cu mai multe criterii de interpretare la baz; dificultatea definirii prioritilor; lipsa statutului funcionarului public - un statut ar permite o alt dimensiune a sarcinilor, obligaiilor, msuri de proecie, toate determinnd calitatea muncii n administraia public, schimbri de mentalitate, performana actului de administraie public. Consultana trebuie orientat n direcia elaborrii programelor de pregtire i perfecionare. Elaborarea acestor programe este influenat i chiar condiionat de urmtorii factori: participani (se are n vedere pregtirea, experiena, funcia ocupat); coninutul nevoilor de pregtire/perfecionare; gradul de omogenitate al participanilor impune abordri diferite ale coninutului programelor n funcie de grup omogen/eterogen; durata programului (impune o anume intensitate a procesului de pregtire); loc de desfurare. Consultana are rolul de a orienta, de a oferi soluii practice, de a contribui efectiv la ntocmirea programelor de pregtire, perfecionare. n ceea ce privete necesitatea perfecionrii cadrelor din administraia public fr a ne propune o argumentare de-taliat a necesitii perfecionrii personalului din administraia public, este util s subliniem c dezvoltarea n ritmuri alerte a societii umane, procesul de accelerare a istoriei, creterea vitezei de modificare a condiiilor de via i de mediu (considerate altdat constante), reducerea spectaculoas a terme-nelor de rennoire a cunotinelor tehnico-tiinifice fundamentale i aplicative (fapt ce determin n consecin depirea, perisabilitatea cunotinelor obinute n procesul formativ de baz), determin n mod necesar modificarea structural a raportului ntre pregtirea de baz (necesar n vederea asigurrii mobilitii profesionale n evoluia viitoare) i pregtirea continu, cu toate noutile furnizate de tiin i practic. Aadar, n vederea creterii competenelor personalului trebuie asigurat perfecionarea acestuia. Pentru aceasta se au n atenie nu doar caracteristicile managementului n administraia public, ct, mai ales, elaborarea unui plan de schimbare. Acesta se va elabora ca rspuns la ntrebri de genul:

ce schimbri vor avea loc n mediu - structuri, investiii, urbanizare; ce schimbri vor trebui s aib loc n administraia public pentru ca aceasta s fie mai performant n activitatea ei fa de colectivitate, ceteni; ce schimbri nedorite se pot produce n administraia public dac nu sunt luate msuri pentru a aciona la timp, dac nu acionm; care va fi dimensiunea schimbrii n administraia public - extensie, limite, criterii, importana efectului propagat; cum va fi absorbit schimbarea - s fie acceptat, s fie rezultatul comunicrii n interior, n exterior; cum se va aplica schimbarea, pe etape - logica etapelor - analiza strii sistemului, proiectarea sistemului nou, punerea n aplicare a sistemului, ntreinerea lui, evitarea perturbrilor. Alturi de planul de schimbare se gsete managerul i funcionarul din administraia public. Accentul se pune pe capacitate/tipuri de cunotine; schimbarea mentalitilor; mecanismul relaional (debirocratizarea administraiei publice, procesul de delegare de autoritate s fie funcional etc.). Strategia de dezvoltare cuprinde un plan sau un program la care inem seama de restricii de genul: condiionri ale organelor supraordonate; raportri la situaiile de criz. Apoi se trece la managementul realizrii planului de aciune - determinarea i ealonarea prioritilor se va face innd cont de influenele normative pe de o parte i de poziia populaiei i influenele mediului, pe de alt parte. Pregtirea personalului, asigurarea resurselor financiare, alte resurse, probleme organizatorice, suportul informaional, cadrul de relaii sunt elemente care ajut sau mpiedic pregtirea setului de decizii. Deciziile vor fi luate n cadrul planului de schimbare. Pentru o aplicare reuit a acestor decizii colectivitile umane trebuie informate, doar aa putndu-se conta pe o participare a acestor colectiviti umane. Pentru ca deciziile s aib finalitate se impune urmrirea aplicrii acestora i chiar controlul, pentru a putea lua pe parcurs eventuale msuri de corecie. Procesul de comunicare i vehiculare a informaiilor n administraia public reprezint elementul decisiv n creterea competenelor personalului. 2.1.3. Recrutarea i promovarea personalului din administraia public Practica i doctrina administrativ au conturat mai multe moduri sau procedee de recrutare a personalului pentru administraia public ce se utilizeaz difereniat, iar uneori concomitent, n vederea selecionrii unor lucrtori care s ntruneasc, pe ct posibil mai mult, cerinele postului respectiv. Un prim mod de recrutare, nc n funciune i n ara noastr, este numirea, pe baza repartiiei emise de diferitele comisii nfiinate sub tutela Ministerului Educaiei, n vederea repartizrii n munc a absolvenilor nvmntului superior sau mediu. n acest caz, ar fi de dorit ca cei care realizeaz recrutarea s se edifice din timp asupra diferitelor nsuiri i trsturi de caracter ale celui care urmeaz s fie repartizat n administraia public, pentru a se evita pe ct posibil ncadrarea celor care nu doresc sau nu au calitile necesare. De altfel, n literatura de specialitate, este unanim recunoscut faptul c acest mod de recrutare are unele neajunsuri, care determin o reinere n utilizarea lui105. Recrutarea prin repartiie se poate realiza i prin actul administrativ de repartizare n munc, eliberat de oficiile forei de munc din cadrul autoritilor competente n probleme de munc i ocrotiri sociale. n practica administrativ, aceast metod se utilizeaz n special

105

J.Starosciak, Elemente ale tiinei administraiei, Editura Politic, Bucureti, 1967; I.Iovna, Op.cit., vol.I, pct.28; Al.Negoi, Op.cit., vol.I, pct.42

pentru recrutarea n posturi de execuie (arhivari, dactilografe etc.) sau personal auxiliar (personal de paz, conductori auto, magazioneri etc.). Recrutarea la liber alegere (selecionarea liber) este o alt metod utilizat n practica autoritilor administraiei publice. Avnd n vedere unele avantaje, care in n special de a acorda conductorului posibilitatea de a-i forma echipa, pe baza opiunilor proprii, aceast metod are i unele dezavantaje, printre care remarcm posibilitatea de manifestare a subiectivismului i, n consecin, a arbitrariului. Trebuie precizat ns c n alegerea liber este necesar s se in seama de condiiile stabilite prin acte normative (vechime, studii etc.). Metoda cea mai avantajoas, unanim apreciat att de teoreticieni, ct i de practicieni, este ns metoda concursului, larg promovat att n ara noastr, ct i n alte ri ale lumii. Aceast metod permite lrgirea sferei de recrutare pentru funciile din administraia public, dnd posibilitate, n acelai timp, prin caracterul su public, realizrii unui control din partea cetenilor asupra felului n care se face recrutarea personalului din administraia public. Printre avantaje poate fi, de asemenea, menionat faptul c existena unei comisii de specialiti presupune - cel puin teoretic - realizarea unei aprecieri obiective i, prin urmare, garania recrutrii celor mai buni. Unii autori au exprimat i anumite reineri cu privire la aceast metod. Astfel, se consider c printr-o organizare formal, acest procedeu poate fi transformat ntr-un instrument care s garanteze recrutarea persoanelor preferate106. Concursul poate determina neajunsuri - la locul de munc - pentru cei care se prezint i nu reuesc i, de asemenea, poate prezenta dezavantaje atunci cnd se dau aprecieri formale pentru a se facilita sau determina plecarea unor persoane necorespunztoare sau considerate incomode. Dup cum se poate observa, aceste dezavantaje sunt de natur subiectiv (corectitudinea celor responsabili de organizarea sau desfurarea concursului), sistemul n sine prezentnd avantaje incontestabile. n ceea ce privete modalitile de organizare a concursului, se poate reine, n primul rnd, concursul de dosar, care const n verificarea - de ctre o comisie stabilit ad-hoc - a activitii candidailor, aa cum aceasta rezult din documentele prezentate n dosar. Un alte procedeu, cu o rspndire mai larg, const n stabilirea unor probe n vederea verificrii cunotinelor i aptitudinilor candidailor. Verificarea rezultatelor se face de ctre o comisie de specialiti. De remarcat faptul c n practica internaional, aa dup cum vom vedea i n cele ce urmeaz, ctig din ce n ce mai mult ideea stabilirii unor probe care s elimine pe ct posibil o eventual apreciere subiectiv. Astfel, sistemul de testare sau al probelor practice este din ce n ce mai rspndit107. n ntreaga activitate de recrutare a personalului pentru administraia public, avnd n vedere caracterul programat al acesteia, n cazul unei administraii n reconstrucie cum este a noastr, trebuie permanent avut n vedere i problema repartizrii raionale a personalului n cadrul autoritilor administraiei publice, care trebuie s se realizeze inndu-se seama cu consecven de cele dou cerine dominante ce pot asigura un personal competent, i anume - pe de o parte - stabilitatea, iar pe de alt parte remprosptarea permanent a fondului de cadre. Stabilitatea personalului n administraia public este o problem de mare actualitate, ce privete n special funcionarii publici de specialitate de nivel superior i mediu, urmrind eliminarea fluctuaiei existente. Pe de alt parte, este necesar o primenire permanent a funcionarilor, care se poate realiza prin determinarea unei mobiliti (dirijate) att din punct de vedere teritorial, ct i al nivelurilor ierarhice. n legtur cu recrutarea i repartizarea personalului n administraia public, pot fi puse n discuie unele aspecte privind originea geografic a acestora. Originea geografic a lucrtorilor din administraia public constituie un aspect ce trebuie avut n vedere n politica de personal. Spre exemplu, asigurarea unei juste reprezentri n cadrul autoritilor centrale ale
106

Ch.Debbasch, Fonction administrative et missions de ladministration, n lucrarea Science administrative, Administration publique, Paris, Dalloz,1975 107 Henry Puget, Les institutions administratives trangres, Paris, Dalloz, 1969; Andrei Popescu, Reglementri ale relaiilor de munc-practic european, Ed.Tribuna Economic, Bucureti, 1998

administraiei publice a populaiei din toate zonele rii asigur o concordan necesar ntre structura social a administraiei i structura social a societii pe care o servete. n aceeai ordine de idei, trebuie subliniat necesitatea unei preocupri atente i constante pentru a se recruta n cadrul diferitelor autoriti publice, att la nivel central ct i local, n mod proporional cu structura pe naionaliti a populaiei din ara noastr, a unor funcionari ce provin din rndul minoritilor naionale. n ceea ce privete promovarea cadrelor din administraia public, aceasta constituie unul din instrumentele cele mai eficiente ce pot determina stimularea atitudinii unui lucrtor, motivarea acestuia n vederea creterii randamentului activitii proprii i, n consecin, creterea eficienei de ansamblu a administraiei publice. Promovarea ca o rsplat a efortului, constituie momentul de satisfacie pentru cei care i realizeaz cu devotament i pricepere rolul ce-l au n cadrul diferitelor autoriti publice. Pentru acest motiv sunt necesare acte normative, care s reglementeze cu mult grij aceast problem, promovnd ideea potrivit creia promovarea se face n funcie de calitile per-soanei, de rezultatele obinute n realizarea sarcinilor i - de regul - n baza unor probe practice, examen sau concurs. n practica administrativ s-au conturat dou modaliti de promovare. Prima modalitate este avansarea pe scar ierarhic, deci promovrea n postul vacant a unei persoane care lucreaz n cadrul acelei autoriti administrative sau chiar n compartimentul respectiv. Aceast modalitate este recomandabil i prezint avantaje certe, cu toate c i s-ar putea reproa ngustarea sferei din care se face selecia. O alt modalitate de promovare este aceea a examenului sau concursului (n eventualitatea n care reuete un lucrtor ce funcioneaz pe un post inferior celui care a fost scos la concurs); pentru persoanele din afara autoritii administraiei publice n care a fost organizat concursul, aceasta este considerat ca o modalitate de recrutare. Este necesar de specificat faptul c legislaia din majoritatea rilor calific concursul drept principala metod de promovare, n acest sens existnd reglementri precise, din coninutul crora se poate descifra grija deosebit de a asigura un cadru legal corespunztor promovrii celor mai buni, pe scara ierarhiei administrative. n legtur cu promovarea personalului administrativ, o problem care merit a fi reinut este aceea a sistemului de apreciere. Caracterizarea sau aprecierea lucrtorilor din administraia public este necesar a se realiza nu numai n cadrul promovrilor, ci, n mod periodic, pentru cunoaterea continu a calitii activitii acestora. tiina administraiei pune n legtur cu aceast problem cteva ntrebri, printre care: cine face aprecierea? i ce trebuie s cuprind aprecierea? Dac n practica unor ri se poate ntlni aprecierea exclusiv a efului ierarhic superior, n altele aprecierea este fcut la propunerea efului, dar acceptat de colectiv. n literatura de specialitate se mai pune i problema publicitii caracterizrii personalului din administraia public. n opinia unor autori caracterizarea funcionarilor administraiei publice, pentru a da randamentul cuvenit, trebuie fcut prin asigurarea unui echilibru ntre publicitatea acesteia i caracterul su confidenial. 2.1.4. Conducerea personalului din administraia public Aa dup cum am mai vzut, formarea, recrutarea, promovarea i perfecionarea personalului din administraia public au o deosebit nsemntate n asigurarea unei caliti corespunztoare a tuturor celor care sunt salariai ai autoritilor administraiei publice. Este necesar s subliniem, ns, c eficiena administraiei depinde n egal msur i de modul cum acest personal este gestionat, n ultim instan, de managementul resurselor umane din administraia public. Reprezentnd o funcie social, gestionarea tiinific managerial a personalului urmrete rezolvarea problemelor ce pot facilita aciunea clar asupra personalului, cu scopul de a se crea o ambian favorabil desfurrii unor activiti eficiente. Fr a ne opri asupra diferitelor sisteme de conducere, trebuie s remarcm preocuprile asidue a multor specialiti de a descifra cele mai nimerite soluii n dirijarea relaiilor umane, att

n cadrul corpului social al administraiei publice, ct i cu beneficiarii acesteia, relaii considerate a fi elementul hotrtor, determinant al randamentului n munc.108 Relaiile interumane ce apar n cadrul autoritilor administraiei publice pot fi formale (n sensul c sunt stabilite prin norme de conduit obligatorii) sau informale (cele care au la baz comportamentul determinat nu de reguli sau numai de gndirea sistematic i logic, ci i sentimentale). Dup cum tim, autoritile administraiei publice sunt formate din colective de oameni, organizate prin lege, investite cu atribuiuni i competene n vederea realizrii anumitor scopuri. Eficiena activitii acestor colective va fi determinat n mod cert de felul n care se deruleaz cele dou tipuri de relaii interumane ce le aminteam. Dac relaiile formale, stabilite prin acte normative, se asigur n ultim instan prin constrngere, relaiile informale favorabile desfurrii unei bune activiti nu pot fi determinate dect prin alt gen de factori de influen, care in n mare msur de stilul de munc al conducerii109. Referindu-ne la stilul de munc de conducere, menionm conducerea tehnicist i cea bazat pe comportamente. Dac n conducerea tehnicist se pornete de la ideea c oamenii sunt predispui la delsare n munc, evit responsabilitatea, nu au ambiii etc. i, prin urmare, este necesar a fi condui, ndrumai i controlai sau chiar ameninai i constrni pentru a-i realiza sarcinile, conducerea bazat pe comportament are n vedere c munca fizic i intelectual a devenit o necesitate pentru om, oamenii prefer autoconducerea i autocontrolul, lipsa de idealuri profesionale i cutarea linitii sunt consecina experienei i nu caracteristici umane etc. i, prin urmare, propune realizarea unui climat organizaional favorabil realizrii att a obiectivelor instituiei, ct i a obiectivelor personalului. Construirea unui astfel de climat presupune cooperarea ntre membrii colectivului, declanarea energiilor latente ale fiecrui individ, n vederea realizrii att a scopurilor organizaiei, ct i a celor personale. Problema cea mai important ce trebuie avut n vedere n aceast direcie este aceea a motivrii personalului. Considernd motivarea oamenilor - ca expresie a unei judeci de valoare ce are drept rezultat o anumit msur i intensitate a cheltuielii de energie pentru atingerea unui scop, drept aciunea prin care se urmrete crearea unor idei - tendine generale care s determine n ultim instan schimbarea comportamentului, apreciem c aceast problem prezint o importan deosebit n procesul de condu-cere a personalului din administraia public. Fcnd o analiz atent a factorilor ce pot determina motivarea personalului, specialitii n acest domeniu sunt de prere c factorii de cretere sau de motivare intrinseci postului de munc sunt: realizarea, recunoaterea realizrii, munca propriu-zis, rspunderea, creterea i avansarea, iar factorii care determin evitarea insatisfaciilor (factori de igien) sunt extrinseci muncii i cuprind: politica i conducerea unitii, conductorii direci, relaiile impersonale, condiiile de munc, retribuia, locul n ierarhie, securitatea muncii. Iat doar cteva probleme pe care tiina administraiei le pune n faa conductorilor din administraia public pe lng cele abordate n mod tradiional n lucrrile de specialitate. Un ultim aspect pe care dorim s-l menionm se refer la calitile i funciile conductorului n administraia public. Literatura de specialitate reine dou funcii mai importante ce trebuie ndeplinite de conductorul unei autoriti a administraiei publice, i anume110: funcia executiv (presupune stabilirea scopurilor i a mijloacelor de realizare a acestora, precum i asigurarea bunei funcionaliti) i funcia psihologic (care trebuie s
M.Dumitrescu, Introducere n management i management general, Ed.Eurounion, Oradea, 1995 I.Ursu, D.Stegroiu, I.Rus, Stiluri de munc ale cadrelor de conducere din unitile economice, Ed.tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1978; Guide Pratique-Fonction Publique, Montholon, Services, 1992 110 A.de Oretti, Ladministration, phnomne humain, Berger Levrault, Paris, 1968; Ctlin Botezatu, Psihosociologia conducerii, Ed.Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1975; N.Pitaru, Managementul resurselor umane, Bucureti, Ed.All, 1994
109 108

determine transformarea conductorului ntr-un adevrat centru polarizator, care s asigure coeziunea n aciune a tuturor membrilor colectivului). Eficiena conductorului n realizarea acestor funcii depinde n mare msur de calitile acestuia. n general, se consider c orice conductor de nivel mediu sau superior trebuie s depeasc n inteligen, instruire, siguran n exerciiu etc., media colectivului pe care l conduce. Pornind de la complexitatea sarcinilor administraiei publice, avnd n vedere diversitatea acesteia, calitile conductorului trebuie privite n funcie de condiiile specifice n care urmeaz a se realiza conducerea, recunoscut fiind faptul c autoritatea personal a conductorului unei autoriti a administraiei publice depinde de: programul su de activitate, competena personal i caracterul relaiilor sale cu membrii colectivului. Studiile de psihologie pot oferi concluzii interesante i utile pentru activitatea managerial a administraiei publice. Astfel, conturnd profilul psihosocioprofesional al personalului de conducere, se pot reine urmtoarele trei grupri de condiii care, ntrunite, ar putea defini modelul conductorului n administraia public: pregtirea: n specialitate i n domeniul managementului administraiei publice; experiena: de conducere, dobndit nu prin aplicaii practice sau programe de pregtire, ci prin ocuparea efectiv a unor funcii de conducere n administraia public; caliti psihologice: inteligena, flexibilitatea gndirii, capacitate creatoare, personalitate. nainte de a trece la analiza comparativ a personalului din administraia public din unele ri, dorim s subliniem din nou c regimul juridic al salariailor din administraia public la noi constituie o problem complex, a crei tratare apare ca dificil n condiiile n care doctrina de specialitate i legiuitorul nu au reuit pn n acest moment s defineasc noiunea funcionarului public i s elaboreze un statut al acestuia. Prerea noastr este c n cadrul personalului din administraia public pot fi conturate dou categorii de salariai: o prim categorie a funcionarului public propriu-zis, care, n aciunea sa, este purttor al autoritii publice reprezentnd legea i menit s o aplice, care trebuie recrutat i numit dup o procedur special i se bucur de stabilitate, fiind funcionar de carier i o a doua categorie a personalului, angajat prin contract civil, destinat unor servicii tehnice i auxiliare. Aceast problematic formeaz obiectul dreptului administrativ.

2.2. Funcionarii publici Aa dup cum spuneam, personalul din administraia public nu cuprinde numai funcionari. n sensul strict, nu au aceast calitate dect titularii unor funcii permanente n cadrul unei administraii publice. Alturi de aceti titulari, cu ntrebuinare permanent, exist auxiliari i contractuali, unii investii cu funcii secundare i provizorii, alii angajai cu contract i aflai sub regimul angajailor sau muncitorilor din comer i industrie. Funcionarii au fost la nceput n serviciul suveranilor, apoi au trecut n serviciul statului. Dar nu exist numai funcionari ai statului. Exist i colectiviti locale care au funcionarii lor. Pentru a-i recruta oamenii i pentru a face s funcioneze serviciile publice, dup cum artam, pot fi folosite diferite sisteme. n anumite perioade istorice, unele clase sau categorii sociale au fost destinate, prin puterea tradiiei, unor servicii publice determinate. n Anglia, nobilimea de ar a furnizat muli funcionari pentru administraia local, cei din familiile nobile ocupnd funcii n administraii mai nalte. n Germania, nobilimea i burghezia mijlocie formau casta nalilor funcionari publici sau a celor mijlocii.

n epoca feudal funcia public reprezenta un mare avantaj, de aceea uneori s-a folosit procedeul tragerii la sori pentru ocuparea funciei publice. Mai trziu, s-a procedat la recrutarea funcionarilor prin alegerea direct sau prin alegerea lor de ctre camerele adunrilor alese. ntr-o form general, funcionarii sunt numii de executiv, deoarece acesta are sarcina de a face s funcioneze serviciile publice, n cadrul crora funcionarii constituie partea esenial. Uneori, executivul are nevoie de ncuviinarea adunrilor alese. Executivul, pentru a alege funcionarii, dispune de mai mult sau mai puin libertate. Uneori o face promovnd favoritismul, neglijnd valoarea agenilor. Executivul sau legislativul impun anumite condiii de naionalitate, vrst, onorabilitate, satisfacerea serviciului militar, condiii de aptitudine (din ce n ce mai restrictiv), anumite diplome, examene oficiale, concursuri, stagii. * * * Funcionarii francezi, belgieni, italieni, germani etc. au un statut, ei fac o carier, au drepturi i sunt supui unor obligaii. Pretutindeni funcionarii sunt plasai sub imperiul unor reguli care, cu unele excepii, difer de cele care se aplic n materie de angajri particulare. Ansamblul regulilor relative la funcionari constituie un statut, un statut care este fie complet ordonat, coerent, fie parial, dispersat, fragmentat, fie adoptat prin legi, fie aproape exclusiv regulamentar. Mult timp funcionarii francezi spre exemplu, ca i cei romni n prezent, n-au avut dect un statut fragmentar i care era constituit din reglementri interpretate de jurisprudena consiliului de stat. Funcionarii britanici au acum un statut care nu este constituit dect din regulamente i n care nu figureaz dect foarte puine dispoziii de lege. Din 1946, funcionarii francezi au un statut care este n principal adoptat prin lege. Acesta exist de mai mult vreme pentru funcionarii germani i pentru cei americani. ntre regulile care-i privesc pe funcionari, se nscriu n primul rnd cele care se refer la avansare, la disciplin, la restrngere i la durata exercitrii funciei. Funcionarul n sensul strict al cuvntului este titularul unei utilizri (activiti) permanente, dar el poate fi meninut un timp mai mult sau mai puin ndelungat n administraie i, de asemenea, el poate s-i consacre doar o parte din activitatea sa, ntr-o asemenea funcie. ntr-o form general, predomin sistemul funcionarilor permaneni i n timp complet. Cu toate acestea, permanena n funcia public n-a fost practicat totdeauna i pretutindeni. Exist ri i epoci n care funcionarii erau schimbai uneori dup vicisitudinile politice. Acest sistem a exisat n SUA i mai exist i astzi n interiorul diferitelor state americane i la colectivitile locale. Astzi, n lumea civilizat, acest sistem este din ce n ce mai mult abandonat. Adesea, epurrile masive care urmeaz cuceririi puterii de ctre diferite formaii politice i care ncep cu numirea fidelilor n locul celor suspeci, se opresc la un anumit punct, avnd un caracter limitat i excepional. Funcionarii au din funcia lor avantaje morale i materiale. Importana avantajelor variaz dup epoci, ri sau funcii. Uneori, funcia public este nconjurat de un mare prestigiu, astfel nct avantajele materiale sunt lsate pe ultimul plan, putnd chiar s dispar. Prestigiul naltelor funcii publice era suficient pentru a atrage spre ele adevrate autoriti profesionale, care mult vreme au continuat s exercite funcia, fcnd abstracie de modicitatea sau absena retribuiei. Situaia este valabil pentru Prusia i pentru Frana dup revoluie. Din contr, a fost i este aproape inexistent n SUA, unde se ghideaz ntotdeauna dup ntreprinderile particulare. Astzi, prestigiul funciei publice este n declin, cu excepia poate a rilor din Orientul extrem i din Orient111.

111

H.Puget, Op.cit., pct 428

Faptul are consecine grave: sau mpieteaz asupra recrutrii funcionarilor, sau constrnge administraia s consimt la avantaje materiale pe care ea nu le d dect cu mare zgrcenie agenilor si. ntre avantajele materiale intr mai nti i mai ales retribuia. Retribuia pltit din fondurile bugetare a nlocuit ca mod de remuneraie, perceperea de ctre acetia n profitul lor a unor redevene de la cei administrai, cu ocazia exercitrii funciei. Salariul se pltete de o manier regulat i n trane lunare; uneori, n unele ri, se ntrzie plata acestor salarii, fapt ce determin proteste. Retribuia este de regul fix, dar adesea ea este mrit prin indemnizaii accesorii. Salariile sunt uneori mai mici ca cele pltite n ntreprinderile particulare. Unele ri sunt mai generoase cu funcionarii lor, altele mai puin. n general ns, sunt zgrcite. Cu toate acestea, exist avantaje ale funcionarilor din administraie n comparaie cu cei din ntreprinderile particulare: garanii de stabilitate, certitudinea salariului, pensii, supraveghere contra concedierilor abuzive. Funcionarii publici sunt ns supui unor dificulti, n condiiile instabilitii monetare i a inflaiei. Aceasta i descurajeaz i muli migreaz spre ntreprinderile particulare care le asigur o remuneraie convenabil. Salariile mici, independent de tentaiile de corupie la care i expun pe funcionari, i incit i la cutarea unor ndeletniciri exterioare pentru a-i forma resurse suplimentare. n rile sud-americane, n Spania, funcionarii, dup cteva ore de birou, au o slujb particular. Pe lng salarii i indemnizaii diferite, funcionarii au ca avantaje materiale accesorii, faciliti de locuine, posibiliti de aprovizionare excepionale, acces pentru copiii lor la instituii de nvmnt. Pensia are la origine favoarea pe care suveranul o face slujbailor si dup ce acetia se retrgeau. Acum se afl n sarcina statului i funcionarii pltesc o contribuie n timpul activitii pentru a-i asigura pensia. Uneori, la ieirea la pensie, se d un mic dar i se organizeaz o festivitate. n ceea ce privete obligaiile funcionarilor, amintim n primul rnd c ei sunt supui ierarhiei i trebuie s respecte o disciplin strict. Funciile civile au fost supuse disciplinei dup modelul militar. Prusia militar, Frana napoleonian, au furnizat tipuri de administraie perfecionat. Funcionarii se afl sub autoritatea efilor i trebuie s execute ordinele acestora. Rigoarea i aciunea ierarhiei sunt mai mult sau mai puin acceptate, dup ri i epoci. Sistemul cel mai rigid i riguros era n Germania imperial, n Anglia i SUA. n rile liberale, el este mai flexibil. Funcionarul trebuie s in seama permanent de corectitudinea conduitei sale. El trebuie s-i ndeplineasc funcia ntr-un mod satisfctor. El trebuie s se supun fa de ef. Aceste ndatoriri, care, cu diferite nuane, exist n toate rile, pot antrena, n cazul necunoaterii sau a nesocotirii lor, pedepse disciplinare, pn la revocare. n cea mai mare parte a rilor, puterea disciplinar este ngrdit de garanii. Pentru verificarea funcionrii serviciilor exist pretutindeni controale interioare asupra activitii aparatului administraiei centrale, care sunt legate esenial de exerciiul puterii ierarhice. Exagerarea i minuiozitatea acestor controale asupra activitii normale a funcionarului au uneori ca efect ncetineala i paralizarea administraiei. Dac ele sunt rare i superficiale, faciliteaz abuzul. Exist diferene n aceast privin ntre diferitele ri. Dar ele pctuiesc adesea prin exces. Mult vreme, administraia american a fost apropiat de administraia ntreprinderilor particulare i mai puin supus unor reguli complicate i de control excesiv, cum exist n administraiile de veche tradiie, ca cele din Frana, Austria, Germania. Pe msur ce a crescut administraia american, s-au complicat i formele controlului. n toate rile, n ciuda campaniilor menite simplificrii, mrimea administraiei se extinde i activitile lor se ngreuneaz. Funcionarul, n ciuda eforturilor fcute pentru a determina creterea responsabilitii, se simte din ce n ce mai mult prizonier ntr-o reea de reguli, de ordine, de controale. Pretutindeni numrul funcionarilor a crescut din cauza dezvoltrii aciunii administrative, uneori datorit unor presiuni politice i din dorina asigurrii clientelei politice. Auxiliarii, contractualii, adesea personalul muncitor plasat sub regim de drept civil, tind s

devin funcionari veritabili. Aceasta este una din cauzele umflrii efectivelor. Funcionarii colectivitilor locale tind s obin acelai statut cu funcionarii de stat. Este o micare general. Pretutindeni funcionarii s-au grupat, au fcut asociaii recunoscute. n unele ri, aceste asociaii au obinut o participare la gestiunea serviciilor. n unele ri a fost obinut de funcionari chiar dreptul de grev. Altdat servitori docili i fr aprare, funcionarii au obinut garanii care limiteaz subordonarea lor fa de putere. Prin masa lor electoral i prin organizaiile sindicale, ei exercit n statele liberale presiuni asupra guvernului. Un punct de vedere privind cariera funcionarului public i necesitatea formrii unui corp de nali funcionari publici Aa dup cum am vzut, exist dou mari categorii de sisteme de serviciu public. Sistemul de tip post este construit dintr-un ansamblu de funcii sau meserii, definit prin nivelul i caracteristicile lui; funcionarii sunt numii n una din aceste funcii, putnd apoi fi numii n alt (alte) funcie (funcii), fr a fi investii cu un drept n acest sens. n acest sistem, mobilitatea funcionarilor de la o administraie la alta, sau chiar ntre administraii i sectorul particular, este mai mare. Sistemul de tip carier este bazat pe conceptul de stabilitate i de continuitate n carier, fie n interiorul aceluiai corp, ceea ce permite accesul la un anumit numr de funcii, fie trecnd de la un corp la altul. Serviciul public este astfel mprit ntr-un anumit numr de corpuri, n care se intr n general prin concurs, i n care funcionarul poate rmne pe toat durata vieii sale active. Este adevrat c cele dou sisteme nu exist niciodat n stare pur, de aceea se impune imperios a se cristaliza i marca totodat exact nivelul de convieuire al celor dou sisteme. Resursele umane sunt piatra unghiular a progresului serviciului public n mileniul III. Este esenial pentru bunstarea oamenilor ca funcia public s fie compus din profesioniti i oameni de carier, capabili s atrag i s conserve serviciile oamenilor talentai, angajai i imaginativi. Guvernul, care iniiaz i gestioneaz reforma administrativ, va trebui s ia msurile necesare pentru a pstra ncrederea cetenilor i a guvernelor ce vor urma fa de profesionalism i fa de caracterul nepartizan al funciei publice. Este, de asemenea, necesar s se ntrein un climat care s atrag tinerii i s asigure acestor tineri posibilitatea de a se perfeciona corespunztor, pentru a le putea asigura funcii din ce n ce mai dificile i complexe. Carierele sunt mai nti i nainte de toate responsabilitatea fiecruia. n consecin, i revine funciei publice, n calitate de instituie, s i ajute pe indivizi s i gireze cariera. Guvernul va trebui s insiste de acum nainte pe perfecionarea funcionarilor superiori; va trebui s stabileasc n fiecare an nevoile de formare i perfecionare a funcionarilor. Promovarea eficient a carierei este o condiie fundamental a succesului reformei administraiei publice. Sperm c se va conferi funcionarilor posibilitatea de a servi mai bine cetenii, iar acest lucru va putea fi posibil cu condiia ca aceti funcionari s fie extrem de motivai, investii cu autoritate i obligaiile necesare prestrii unui serviciu eficient, mndri de a avea o carier n funcia public i convini c sunt condui i perfecionai, n interesul lor i al naiunii. Cu scopul de a ncuraja mai mult utilizarea sistematic a perfecionrii profesionale, guvernul va trebui s-i propun s adopte un regim bazat pe principiul numirii ntr-un rang deosebit n funcia public a celor care urmeaz asemenea cursuri de perfecionare. Promovarea carierelor individuale va permite s se ocupe posturile mult mai repede dect n prezent, va face ca promovrile s fie ntemeiate strict pe merit i permite redesfurarea rapid a resurselor pentru a rspunde nevoilor n continu schimbare.

Pentru a simplifica procesele i a asigura posibiliti mai mari de carier i de suplee n desfurare, guvernul trebuie s i propun s simplifice structura posturilor i a grupurilor profesionale. n acest sens, guvernul va trebui s reduc numrul de paliere de gestiune, att n cadrul ministerelor, ct i n cadrul structurii autoritilor publice. Obiectivele creterii calitii actului de administraie nu vor fi atinse pn cnd funcionarii nu vor nelege c pot avea avantaje personale din perfecionarea profesional. Important pentru creterea calitii funcionarilor publici ar fi i recrutarea primilor 10% din absolvenii fiecrui an, dar trebuie s se ofere, totodat, posibiliti atrgtoare de a se face carier. De asemenea, trebuie schimbat mentalitatea cadrelor superioare din aparatul administraiilor, n sensul c nu poate fi tolerat randamentul inferior unei norme calitative. Trebuie avut n vedere i reformarea sistemului de plat i avantaje, fr a crete costul global. * * * Dorim, n continuare, s insistm asupra necesitii formrii unui corp de nali funcionari publici, obiectiv principal al colii Naionale de Studii Politice i Administrative, n special al Departamentului de tiine Administrative din cadrul acesteia, obiectiv n curs de realizare prin sprijin OCDE. OCDE (Organisation de Coopration et de Dveloppement Economique) este o organizaie interguvernamental care reunete 25 de ri democratice cu economie de pia avansat. n cadrul acestei organizaii a luat fiin Centrul pentru Cooperarea cu rile cu Economie n Tranziie (C.C.E.T.). O iniiativ a Organizaiei de Cooperare i de Dezvoltare Economic (O.C.D.E.) i a Programului Phare al Uniunii Europene, l constituie programul SIGMA pentru mbuntirea instituiilor publice i a sistemelor de gestiune n rile Europei Centrale i de Est112. n toate rile O.C.D.E. existena unui impuls de ordin profesional n administraie, este esenial n ceea ce privete calitatea i eficacitatea administraiei n ansamblu, la fel ca i modul su de organizare. Aa dup cum am vzut, aceast problematic a fcut obiectul unui tratament diferit de la o ar la alta. Unele, cum ar fi Germania, Frana sau Marea Britanie, au stabilit de mult vreme o serie de reguli privitoare la admiterea n funcii publice superioare. Alte ri au creat recent un corp de funcionri publici pentru aceste posturi, cum este n Statele Unite ale Americii Senior Executive Service, creat n 1978. n majoritatea rilor, persoanele care ocup funcii superioare n administraie sunt numite de la centru, de ctre nivelele cele mai nalte ale guvernrii. n eforturile deosebite privind selecia i gestiunea cadrelor superioare, guvernele stabilesc obiective n ceea ce privete stabilizarea, profesionalismul, atragerea persoanelor la cel mai nalt nivel, precum i obiective legate de coerena deciziilor politicii publice. Se pun o serie de ntrebri legate de funcia public. Astfel: dac trebuie fcut distincie ntre funcia public superioar i restul funciilor publice sau se poate stabili un sistem integrat, unitar sau dac funcia public ar trebui s comporte neutralitate din punct de vedere politic i dac administraia are nevoie de oameni cu o pregtire oarecare sau sunt necesari specialiti (n acest caz, de ce tip, n ce domeniu). ncercnd o definire a conceptului de corp de nali funcionari publici sau corp de cadre superioare, cum apare n analiza fcut de O.C.D.E. n cadrul programului Phare, putem arta c acesta este un sistem, structurat i recunoscut, de gestionarea personalului pentru posturi nepolitice, de nivel nalt, din cadrul administraiei. Este vorba de funcia public de carier, menit s furnizeze, s formeze persoane experimentate, pentru a fi numite n aceste posturi.
112

Un Corps de Cadres Suprieurs de lAdministration Centrale - Organisation de Coopration et de Dveloppement Economique, Paris, 1995

Acest corp de cadre superioare este administrat de instituii menite s garanteze profesionalismul i stabilitatea grupului central de cadre superioare, dar care s permit totodat flexibilitatea necesar pentru a rspunde schimbrilor din compoziia guvernului. Pentru a se nelege mai bine necesitatea formrii i n Romnia a unui asemenea corp de nali funcionari publici, redm experiena unor state occidentale. Serviciul Superior German (Hherer Dienst) Aa dup cum am mai artat, funcia public german este organizat dup principii stabilite la nceputul secolului al XVIII-lea, pentru garantarea profesionalismului funcionarilor i a neutralitii lor n cadrul serviciilor publice. Serviciul superior regrupeaz toi funcionarii recrutai dup terminarea studiilor universitare (5 ani i jumtate de studii teoretice i practice i dou examene de stat dificile). Statutul funcionarilor publici (legea federal i legile din Landuri, ca i mai multe decrete) stabilesc condiiile necesare de promovare a membrilor serviciului superior n posturile cele mai nalte din ministerele federale i din Landuri. Reguli specifice permit guvernanilor s ndeprteze titularii posturilor de la dou nivele nalte din ministere (prin punerea lor n retragere provizorie). Secretarii de stat (n Germania acest titlu este acordat funcionarilor de carier care ocup posturi la vrful ierarhiei unui minister; n alte ri termenul utilizat este cel de secretar general i director (Abteilungsleiter), care nu convin ministrului, pot fi nlocuii cu ali membri ai serviciului superior. n vederea permiterii unei flexibiliti mai mari n ceea ce privete cariera membrilor serviciului superior, Landul Bade-Wurttenberg a nfiinat n 1986 o Academie pentru cadrele serviciului public, menit s creeze o elit de cadre superioare n administraie. Cadrele superioare din Frana (Grands corps) Conceptul de corp, regrupnd funcionari aparinnd aceleiai cariere, i care este recunoscut n majoritatea rilor, este principiul de organizare a funciei publice din Frana nc de la nceputul secolului al XIX-lea. Trebuie menionat n mod deosebit Consiliul de Stat (Curte administrativ suprem), Curtea de Conturi i Inspectoratul de Finane. Membrii acestor corpuri pot fi n posturi, dup caz, n instituiile de baz sau n ministere sau n instituii publice de stat sau pot exercita funcii de directori sau directori adjunci. Proiectul de nfiinare a colii Naionale de Administraie (lEcole Nationale dAdministration - ENA) n 1945, prezint caracteristici care le apropie de experiena mult mai recent a Corpului de Cadre Superioare - CCS. Reforma a avut ca scop democratizarea i rennoirea elitelor din administraie, a funcionarilor publici superiori, i, n aceeai msur, decompartimentarea. Ideea principal a reformei a fost recrutarea i formarea n comun a marilor corpuri deja existente i crearea unui nou corp de administratori civili, menii a ocupa principalele funcii de conducere n ministere i instituii publice. Comparativ cu corpurile deja existente, care au fost ntemeiate pe o baz sectorial, noile corpuri au o structur interministerial, avnd rolul de a permite o mai mare mobilitate. Forma iniial a colii Naionale de Administraie (ENA) avea rolul de a constitui o parte integrant a unui sistem, incluznd forme permanente care urmau s fie nlocuite de Centrul de nalte Studii Administrative. Senior Executive Services Senior Executive Service (S.E.S.) a fost nfiinat n cadrul administraiei federale a Statelor Unite ale Americii, prin Legea reformei funciei publice din anul 1978. Senior Executive Service-ul federal american cuprinde un grup de peste 8.000 de persoane, ocupnd posturi n cele trei nivele de vrf ale administraiei. 85% din aceti membri trebuie s fie funcionari de carier, doar 10% pot fi numii cu titlu temporar, restul de 5% fiind numii de urgen, sau pe perioade foarte scurte. Numeroase posturi nu pot fi ncredinate dect funcionarilor publici de carier (40% din totalul posturilor avute n vedere).

Numirea n funcie este pronunat de ctre Preedintele Statelor Unite ale Americii sau de conductorii ageniilor, iar destituirea lor din funcie nu poate fi pronunat dect n urma unui preaviz de dou sptmni, cu excepia unei perioade de 120 de zile dup instalarea unei noi administraii prezideniale sau a numirii unui nou conductor de agenie. Legea reformei din 1978 a pus n practic un sistem de evaluare a eficienei i de retribuire dup merit. Cariera membrilor Senior Executive Service este rezultatul posturilor succesive ocupate i, de asemenea, al programelor de perfecionare a cadrelor. Oficiul pentru managementul de personal (Office of Personnel Management) a fost nsrcinat s stabileasc reglementrile privind pregtirea necesar accederii n Senior Executive Service, de a organiza comisiile de examen, de a organiza programe de perfecionare sistematic a candidailor, la intrarea n Senior Executive Service. Exist o legtur direct ntre programele de formare a cadrelor i alegerea titularilor pentru posturile vacante. Dup modelul Statelor Unite ale Americii s-au inspirat i alte guverne, ca de exemplu Australia i Noua Zeeland. n ceea ce ne privete, pregtirea unui corp de cadre superioare prezint avantaje pentru accelerarea reformei administrative. Astfel, exist posibilitatea de a se acorda minitrilor sfaturi cu caracter neutru, dar innd cont de dimensiunea politic a problemei. Un corp de cadre superioare bine conceput va permite dezvoltarea unei elite administrative de specialiti contieni de diferitele aspecte ale muncii guvernamentale, capabili s administreze departamentele ministeriale sau alte instituii publice. Corpul de cadre superioare poate juca un rol pe care nici consilierii cei mai experimentai ai minitrilor, nici consultanii particulari, nu sunt capabili s l exercite, deoarece le lipsete o nelegere satisfctoare a aparatului administrativ existent i a celui care urmeaz s se dezvolte. n plus, corpul cadrelor superioare poate permite umplerea golurilor care separ nivelul la care se iau deciziile de nivelul punerii lor n practic, goluri care altfel ar conduce la elaborarea de programe politice ireale. Corpul cadrelor superioare trebuie organizat astfel nct s permit mobilitatea ntre departamentele ministeriale centrale, pe de o parte, i a instituiilor publice i a serviciilor deconcentrate ale statului, pe de alt parte. Un sistem adaptat mobilitii ntre aceste diferite pri ale administraiei, va facilita aportul de noi idei bazate pe o bun nelegere a mediului politic. Acest corp ar conferi totodat stabilitate nivelelor superioare ale administraiei. n vederea permiterii schimbrilor la nivel politic, urmare natural a democraiei parlamentare, fr a ntrerupe funciunile administraiei, este necesar stabilitatea nivelelor superioare ale sistemului politico-administrativ. Un corp de cadre superioare, bazat pe distincia ntre grad, titlu i funcie, va furniza un nucleu de nali funcionari care va rmne n sfera administrativ. Un sistem structurat n mod convenabil, poate ncerca s mpace dou obiective, n aparen total diferite: - reducerea influenei politicii partizane n recrutarea i gestionarea carierelor funcionarilor publici i - o flexibilitate suficient de bun astfel ca minitrii s poat stabili relaii de lucru de bun calitate, marcate de ncredere, cu persoanele din vrful administraiei departamentelor, n vederea permiterii impulsului politic necesar pentru buna funcionare a administraiei. Experienele occidentale tradiionale indic ceea ce trebuie evitat i ceea ce poate fi fcut n domeniul respectiv. Astfel, sistemul britanic, care a promovat neutralitatea total a funciei publice, a fost criticat deoarece permite secretarilor generali i colaboratorilor lor de a influena prea puternic politica ministrului.

Pe de alt parte, sistemul de administraie prezidenial american a fost criticat deoarece conduce la ntreruperi brute ale activitii guvernamentale, datorate schimbrii preedintelui i faptului c favorizeaz ajungerea unui numr mare de cadre superioare neexperimentate n funcii superioare ale administraiei. Astfel, nc o dat se impune punerea n practic a unui corp de cadre superioare care ar constitui un mijloc rapid de instalare i de difuzare a unei culturi i a unei interpretri comune pentru ntreaga administraie. S-a constatat c este nevoie de un factor impulsiv n administraie, menit a menine o linie coerent n materie de decizie politic. Nivelul slab de eficacitate a funciei publice este un obstacol pentru politicile cu impact real i pentru reevaluarea rolului administraiei n procesul de tranziie. De aceea, este important depunerea de efort pentru o reform adecvat, care nu poate fi ncununat de succes dect dac exist o voin clar i constant la nivelul superior al funciilor publice. Aceast claritate i continuitate nu poate constitui numai preocuparea funcionarilor publici superiori. Guvernele de coaliie, nsoite adesea de instabilitate guvernamental, pot cu dificultate s asigure dinamismul continuu de care are nevoie procesul de schimbare. Dar, o elit administrativ solid, susinnd eforturile politice, poate permite obinerea de rezultate importante. Punerea n practic a unui corp de nali funcionari publici se bazeaz pe crearea unui spirit de corp, conferit de valori ale serviciului public i de experiene comune. Unul din avantajele legate de punerea rapid n practic a unui asemenea corp l constituie dezvoltarea unei dinamici favorabile reformelor din administraie. Un corp de cadre superioare va putea deveni, astfel, o surs de funcionari tehnici competeni, menii a servi n cabinetele ministeriale, cu condiia asigurrii unui sisem clar de reguli care s asigure transparena n ceea ce privete compoziia i rolul cabinetelor ministeriale. n vederea funcionrii corecte, un sistem de corpuri de cadre superioare va cuprinde o instituie central nsrcinat cu gestionarea corpului respectiv. O asemenea instituie central va fi conceput ca un instrument care permite descentralizarea real; o funcionare adecvat nu s-ar putea ntlni dect dac exist o cultur administrativ comun i o bun comunicare ntre unitile descentralizate. Astfel, o gestionare central a naltei funcii publice devine unul din principalele instrumente de descentralizare eficient. Elementele necesare punerii n practic a Corpului de Cadre Superioare sunt: Un cadru juridic adecvat; este necesar definirea clar a regulilor care stau la baza crerii corpului de funcionari publici superiori. Acest cadru juridic trebuie s stabileasc urmtoarele reguli i principii: definirea relaiilor Corpului de Cadre Superioare cu restul funcionarilor publici, n special n ceea ce privete relaiile ntre funcionarii de specialitate i cei generaliti; definirea condiiilor minimale de admisibilitate i stabilirea clar a instituiilor care au rolul de a verifica calitile candidailor. De asemenea, trebuie precizat dac doar funcionarii de carier pot deveni membri ai Corpului de Cadre Superioare iar, n caz contrar, care este procentul maxim de numiri politice sau temporare n cadrul corpului respectiv; definirea responsabilitilor privind selectarea i gestionarea carierelor, preciznd care sunt sarcinile diferitelor instituii centrale. n acelai timp, un sistem de recrutare i gestionare a carierei constituie o component esenial a Corpului de Cadre Superioare. Pentru construirea sistemului corpurilor de cadre superioare, trebuie avute n vedere anumite componente, cum ar fi: - mrimea Corpului de Cadre Superioare, ca rezultant a numrului funcionarilor publici din statul respectiv. Aceasta implic stabilirea condiiilor de admitere n funcia public

respectiv. Astfel, este necesar stabilirea funciilor politice sau discreionare i a celor permanente; este evident faptul c minitrii ocup funcii politice, dar statutul consilierilor minitrilor i al funcionarilor superiori din ministere (ca de exemplu, secretari generali i directori) variaz de la ar la ar. Se impune, de asemenea, de a decide cte grade sau ranguri trebuie incluse n Corpul Cadrelor Superioare. Trebuie s se decid dac Corpul Cadrelor Superioare va cuprinde i funciile de conducere din instituiile publice sau este rezervat departamentelor ministeriale i instituiilor de administraie public, precum i ce funcii vor rmne n afara Corpului de Cadre Superioare (este cazul angajailor militari din Ministerele Aprrii). n ceea ce privete criteriile de admitere, dat fiind faptul c un Corp de Cadre Superioare este fondat pe distincia ntre grad i funcie, trebuie s se fac deosebire ntre admiterea n corp i numirea n funcie. Aceasta din urm este stabilit prin prevederi constituionale i implic, de obicei, o decizie a Guvernului sau a ministrului de resort, pe cnd admiterea n corp va fi controlat de o instituie specializat i autonom. Unul din elementele cele mai delicate privind punerea n practic a Corpului de Cadre Superioare este legat de motivaia membrilor lui. Este necesar garantarea unui sistem de recrutare corect a tinerilor funcionari, care s aib perspective interesante n ceea ce privete ascensiunea pe scara ierarhic. Dac Corpul de Cadre Superioare se limiteaz la func-ionarii superiori din administraie i dac numrul lor este mic, exist riscul de a descuraja membrii Corpului, dup civa ani de serviciu. Astfel, se impune necesitatea nfiinrii unei instituii centrale, cu rol de coordonare a carierelor dup criterii comune. Discuiile care au avut loc n Statele Unite ale Americii i n alte ri unde exist un Senior Executive Service, au avut n vedere o chestiune extrem de important: cea a responsabilitii. Astfel, s-a pus ntrebarea: fa de cine sunt responsabili membrii Corpului, dac sunt responsabili fa de superiorii ierarhici, fa de Guvern, fa de Parlament sau sunt responsabili doar n faa legii i a justiiei. n ceea ce privete pregtirea membrilor Corpului de Cadre Superioare, regulile privitoare la funcionarii publici rmn valabile. 3. DECIZIA ADMINISTRATIV I CONTROLUL EXECUTRII ACESTEIA

1. Noiuni generale nelegnd c orice ciclu de conducere ncepe cu stabilirea unui anumit scop, cu determinarea obieactivelor ce trebuie realizate n procesul activitii, putem considera adevrat prerea potrivit creia conducerea nseamn ntotdeauna un proces de luare de decizii, nelegnd prin proces att analiza activitii anterioare, ct i examinarea posibilitilor de ameliorare concret a activitii, prin elaborarea deciziei. De altfel, numeroi teoreticieni, specialiti n problemele managementului, consider c prima funcie a conducerii este funcia de elaborare i luare a deciziei de conducere. Astfel, n sensul cel mai general, decizia este ncheierea normal a deliberrii ntr-un act voluntar113 sau o linie de aciune contient aleas dintr-un numr oarecare de posibiliti, n scopul de a ajunge la un anumit rezultat114. Deosebita nsemntate a deciziei administrative ca instrument de conducere a procesului de exercitare a puterii executive rezid i din faptul c, prin coninut, ea determin aciunea, prin
Lalande A., Vocabulaire technique et critique de la philosophie, Paris, P.U.F., 1960; M.Didier, Economie. Les rgles du jeu, Ed.Economica, Paris, 1989 114 M.Dumitrescu, Organizarea structural a ntreprinderilor, Ed.tiinific, Bucureti, 1969 i Introducere n management i management general, Ed.Eurounion, Oradea, 1995
113

ea se pun n micare colective de oameni cu indicaia s procedeze ntr-un anumit fel, ntr-un sector concret de aciune colectiv115. Oricum ar fi definit decizia, este evident c aceasta este un proces raional de alegere a unei direcii de aciune dintr-un numr de posibiliti, n vederea atingerii unui anumit scop. De aceea, putem afirma c orice decizie presupune: o baz de informaii ample i certe (sigure); un proces raional (de gndire, de nelegere); obiective (scopuri precise, concrete, msurabile); manifestarea voinei (opiunea). Din observaiile de mai sus, putem desprinde urmtoarele: - opiunea - presupune c autorul deciziei trebuie s se gseasc n faa mai multor comportamente posibile. El trebuie s renune la toate posibilitile n favoarea uneia pe care o consider ca fiind cea mai bun; - opiunea - trebuie s fie contient deliberat (deci procesul de gndire); - opiunea - trebuie s vizeze unul sau mai multe scopuri. n situaia existenei mai multor obiective-scop, este necesar o ierarhizare a acestora. Din acest punct de vedere, pot fi adoptate mai multe tipuri de decizii, i anume: decizii strategice, decizii tactice, operative; - opiunea - trebuie s se reflecte asupra aciunii, deoarece decizia nu este doar o noiune teoretic, ci i practic. Fr aceast finaliate, ntreaga munc de stabilire a problemei, de pregtire i luare a deciziei, este lipsit de valoare. Decizia nscut din aciune sau aciuni concrete, se rentoarce la acestea, determinndu-le i verificndu-se totodat n cadrul lor. Decizia administrativ - specie a genului deciziei manageriale - ntrunind toate elementele i cerinele la care ne-am referit - se mai caracterizeaz, n acelai timp, printr-o serie de particulariti determinate de faptul c decizia i procesul decizional mbrac aspecte i forme diferite; n funcie de subiectul (autorul) de la care eman, domeniul sau obiectul la care se refer, sfera de ntindere, coninutul i natura prevederilor pe care le statornicete. ncercnd s individualizm, caracteriznd decizia administrativ, pornim de la ideea c administraia public poate fi definit, n sens larg, ca activitatea ce se desfoar de ctre autoritile administraiei publice n vederea organizrii executrii sau executrii directe a deciziilor politice cuprinse n normele de drept adoptate de puterea legislativ. Putem spune c decizia administrativ este cea luat de regul de autoritile publice cuprinse n sistemul autoritilor administraiei publice. Pornind de la ideea c esena activitii autoritilor administraiei publice const n activitatea de executare i organizare a executrii n concret a deciziilor politice cuprinse n normele juridice adoptate de puterea legiuitoare, rezult c i esena deciziei administrative a autoritilor administraiei publice o constituie voina naiunii, exprimat n diversele decizii politice cuprinse n actele normative adoptate de puterea legislativ. Aceast voin este realizat bineneles att prin executarea deciziilor adoptate de autoritile publice chemate s exercite puterea legislativ, precum i a deciziilor autoritilor publice chemate s exercite puterea executiv, emise n scopul realizrii celor dinti. n acest sens, coninutul deciziilor administrative reflect voina puterii legislative, fenomen ce rezult din distribuirea competenelor n statul de drept, conform creia puterea executiv, prin administraia public, are misiunea de a implementa decizia politic, ceea ce face ca, n mod firesc, i decizia administrativ s poat reflecta o oarecare autonomie, n procesele de execuie, dar niciodat independen. Mergnd mai departe cu ncercarea de particularizare a deciziei administrative, putem afirma c n domeniul administraiei publice, decizia este un act social, ea nu exprim doar voina i inteniile unei persoane sau ale unui grup, ci interesele i cerinele cu caracter social.

115

Vagu P., Dumitru G., tiina conducerii, Ed.Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1972

nainte de a aborda etapele deliberrii propriu-zise ale procesului adoptrii deciziei administrative, trebuie s artm c decizia administrativ presupune: - stabilirea gradului de prioritate pe care l prezint problema i msura n care se impune sau nu o intervenie; - gruparea problemelor asupra crora este util intervenia; - verificarea realizii, a caracterului i oportunitii problemei respective (dac este o problem curent, de rutin sau de excepie). Dup aceast etap prealabil deliberrii prorpiu-zise, etap care de fapt nseamn determinarea obiectului deciziei ce urmeaz a fi luat, urmeaz etapele propriu-zise, i anume116: A. Adunarea datelor (trebuie avut n vedere dac datele vizeaz situaia trecut, prezent sau viitoare). B. Selecionarea (filtrarea) i ordonarea (sistematizarea) datelor. Cu acest prilej se stabilete: a) ce probleme se reliefeaz; b) dac sunt posibliti de tratare distinct; c) care sunt circumstanele problemei; d) n ce ordine de urgen trebuie acionat; e) dac avem elemente restrictive (disponibiliti fixe, acte normative n vigoare etc.). Ambele etape (A i B) le putem considera faze pregtitoare ale elaborrii deciziei. C. Analiza datelor i faptelor (informaiilor). n aceast etap subiectul decident trebuie s dea rspuns la argumentarea selectiv de tip interogativ (s rspund n legtur cu problema la ntrebrile: pentru ce?, care?, cnd?, unde?, cine?, ce?). Cu acest prilej, se studiaz toate influenele posibile asupra deciziei. n aceast etap se elaboreaz variante. D. Luarea deciziei - este momentul manifestrii voinei decidentului. O etap imediat, dar posterioar actului de decizie, este aplicarea (executarea) deciziei administrative. n legtur cu momentul manifestrii de voin, trebuie s artm c n administraia public subiectul decident poate fi un grup (colectiv) sau o persoan. n multe situaii ns, decidentul este un grup, ceea ce presupune s acordm mare atenie activitii de decizie a acestor organe, avnd n vedere att avantajele, ct i dezavantajele posibile n adoptarea n colectiv a deciziilor. Printre avantaje amintim: experiena tuturor participanilor, dar mai ales a specialitilor; realizarea unei informri mai complete asupra problemei n discuie i asupra creia urmeaz a se decide; coordonarea (sincronizarea) eforturilor tuturor participanilor la luarea deciziei; constituirea unui climat de colaborare, care va fi temelia motivrii tuturor celor ce urmeaz s participe nu numai la adoptarea deciziei, ci i la executarea acesteia; posibilitatea apariiei unor idei noi, chiar mai valoroase dect cele avute n vedere iniial; realizarea unui schimb de experien n probleme de decizie (se realizeaz un climat de coal, de formare a managerilor pentru administraia public).

Gerardo R.Ungson, Daniel N.Braunstein, Decision Making, An Interdisciplinary Inquiry, Kent Publishing Company, Advision of Wadsworth, Inc., Boston, Massachussetts, 1982; Al.Negoi, Drept administrativ, Ed.Sylvi, 1996

116

Decizia n colectiv presupune o pregtire corespunztoare a edinei n care urmeaz a se decide. O pregtire necorespunztoare poate determina grave dezavantaje, printre care: consum mare de timp (citire materiale, documentarea n timpul edinei etc.); insuficiena cunoatere a problemei asupra creia urmeaz a se decide; blocarea unor importani factori de decizie din alte uniti; posibilitatea dilurii responsabilitilor (n unele situaii decizia n colectiv are influene negative asupra responsabilitii individuale); subliniem, de asemenea, tentaia de a se concentra luarea decizei n colectiv tocmai cu scopul de a se dispersa rspunderile. n administraia public exist numeroase situaii n care decidenii sunt persoane individuale. n aceste cazuri, o problem deosebit de nsemnat este delegarea de autoritate sau delegarea de competen de decizie. Delegarea este necesar mai ales n situaiile n care decidenii sunt persoane individuale, deoarece: crete n ansamblu eficiena compartimentului de lucru n care activeaz cel care deleag i, n acelai timp, se realizeaz o motivare corespunztoare; crete numrul problemelor rezolvate operativ; se stimuleaz creterea responsabilitii colaboratorilor i a creativitii n general; se contribuie la formarea unor funcionari publici capabili s preia activiti de conducere. n administraia public se impune o activizare a delegrii competenei de a decide n limitele permise de normele juridice care guverneaz diferitele activiti, dar i o mai clar i exact delimitare a atribuiilor pe care le au diferitele compartimente sau niveluri din structura autoritilor administraiei publice. Decizia administrativ, pentru a putea asigura eficient, calitativ i cantitativ ndeplinirea obiectivelor fixate, este necesar s ntruneasc unele caracteristici: n primul rnd, decizia trebuie s fie fundamentat tiinific, competent. Numai n situaia n care, pe de o parte, decizia este adoptat n temeiul unor informaii reale, autentice, privind starea de fapt intern, precum i a mediului n care funcioneaz, iar, pe de alt parte, exist posibiliti obiective suficiente pentru ndeplinire, aceasta va putea fi realizabil. Dac decizia nu este argumentat tiinific, dac pentru nfptuirea ei nu exist condiii, n primul rnd cele materiale, evident c nu este realizabil. Decizia trebuie s fie adoptat de ctre cei n drept, ceea ce presupune ca factorul de decizie s fie mputernicit cu competena corespunztoare prin acte normative. Numai acest lucru imprim caracterul de obligativitate, autoritatea nu poate prin sine nsi s emit o decizie obligatorie. Decizia trebuie s fie coordonat. Prin stricta coordonare a deciziei, nelegem acea cerin de eficien a deciziei referitoare la armonia intern i extern a acesteia, prin care se asigur concordana cu deciziile anterioare luate la toate nivelurile. Adoptarea la timp a decizilor este una din cerinele caracteristice acestora, cunoscut fiind faptul c att deciziile premature, ct i cele tardive, nu pot fi utile, rmnnd acte gratuite. Decizia administrativ trebuie s aib flexibilitate, mobilitate i maleabilitate. Respectnd aceste condiii de eficien, decizia administrativ acord un cmp liber de aciune, stimuleaz activitatea creatoare a celor chemai s o execute. n sfrit, decizia administrativ trebuie s se caracterizeze prin simplitate, claritate, form precis, succesiune logic i concizie. Aceste cerine de eficien sau deciziei administrative un caracter practic, exclud posibilitatea variantelor n aplicare, a pierderii sau denaturrii sensului deciziei.

2. Decizia administrativ ca act juridic tiina administraiei preconizeaz dou mari categorii de decizii administrative117: - decizii care privesc administraia intern i care se refer la aspectele luntrice din administraia public; - decizii care privesc administraia extern, adic decizii care faciliteaz, sau prin care se realizeaz aciunea administraiei publice n raport cu alii, nu n raport cu sine nsi. Prin aceste decizii se realizeaz, n fapt, funciile administraiei publice ca expresie a puterii executive i acestora li se aplic rgimul juridic specific al actelor administrative, pe care le studiaz dreptul administrativ. Din punct de vedere juridic, decizia administrativ - ca act administrativ - este definit ca acea form a activitii administrative a statului sau a colectivitii locale, care const n manifestarea expres de voin, ce eman de la o autoritate a administraiei publice n realizarea voinei puterii legislative i prin care se d natere, se modific sau se sting drepturi i obligaii. Independent de accepiunea adoptat cu privire la actul administrativ, repsectiv decizia administrativ ca act juridic, exist anumite condiii care trebuie ndeplinite pentru ca aceasta s poat opera, condiii care se impun a fi respectate de ctre autoritile administraiei publice n elaborarea deciziilor lor. Condiii de fond, a cror nerespectare poate atrage nulitatea absolut a deciziei administrative, ar putea fi grupate astfel118: a) Decizia trebuie s fie emis pe baza i n vederea executrii legii. Referindu-ne, spre exemplu, la consiliile locale, putem remarca faptul c, dei potrivit prevederilor Constituiei, acestea funcioneaz ca autoriti administrative autonome, ele nu au independen de reglementare, n sensul de a emite reglementri primare. Astfel, potrivit art.120 (2) din Constituie i Legii nr. 215/2001 privind administraia public local, consiliile locale funcioneaz n condiiile legii, ele au iniiativ i hotrsc cu respectarea legii n problemele de interes local, aadar adopt decizii pe baza i n vederea executrii legii, ceea ce nseamn c exercitarea drepturilor de decizie nu se poate realiza dect secundum legem. n legtur cu aceasta, trebuie s subliniem totui c, n condiiile unui stat de drept, democratic i, n general, pentru realizarea unei administraii viabile, este imperios necesar ca decizia administrativ s nu constituie expresia unei executri automate i rigide a voinei putrii legislative, ci a unei administraii care, permind iniiativa, creeaz cadrul propice de alegere a celor mai eficiente soluii, n executarea deciziei politice. Tocmai n aceast calitate pe care o are decizia administrativ, aceea de a stabili mijloacele de realizare a obiectivelor stabilite de autoritile puterii legislative, const deosebita sa importan. b) decizia trebuie s fie emis de organul ndrituit i n limitele competenei sale (materiale, teritoriale i temporale). Decizia administrativ trebuie s conin o anumit voin juridic, pe care autoritatea administrativ este competent s o exprime, avnd ca obiect crearea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice. c) Decizia trebuie s fie corespunztoare scopului i spiritului Constituiei. Condiii de form - a cror nerespectare poate atrage anulabilitatea, se refer la prevederile actelor normative privind procedura de emitere, forma, numerotarea, datarea i terminologia ce se impune a fi utilizat. O condiie foarte important este oportunitatea deciziei, ca de altfel a ntregii activiti administrative, care este o condiie de valabilitate specific deciziei administrative i care const n actualitatea, corespondena permanent a acesteia, cu evoluia realitilor administrative. Nerespectarea condiiei de oportunitate poate atrage nulitatea. n legtur cu decizia administrativ, se ridic problema motivrii actului administrativ.
117

Al.Negoi, Drept administrativ, Bucureti, Ed.Sylvi, 1996, p.116 i urm.; A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, Ed.Biblioteca juridic, Nemira, Bucureti, 1996 118 A.Iorgovan, Tratat elementar, vol.I, Ed.Hercules, 1993, p.1-3, 80-83; R.Ionescu, Drept administrativ, Ed.Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970

n ara noastr, lipsind un cod de procedur administrativ, problema motivrii actelor administrative, a deciziilor, este rezolvat de autoritile administraiei publice n mod diferite, n sensul c unele motiveaz, iar altele nu le motiveaz. Noi considerm (alturi de ali practicieni i teoreticieni) c motivarea deciziilor este o necesitate, constituind o garanie a respectrii drepturilor omului, a cunoaterii profunde a situaiei de fapt, a legislaiei n vigoare i, n final, a aplicrii corespunztoare a legii la situaiile concrete. Este adevrat c deciziile administraiei publice sunt manifestri de voin unilateral, dar o administraie democratic i apropiat de ceteni, de popor, reclam neaprat luarea n considerare a faptului c actul respectiv se adreseaz unor ceteni contieni de drepturile i obligaiile lor, care, n acelai timp, trebuie s fie antrenai ct mai mult posibil la ndeplinirea misiunilor administraiei publice, sprijinind-o cu iniiativa i priceperea lor. Motivnd decizia administrativ, convingem cetenii despre legalitatea i oportunitatea ei, iar acest lucru sporete ncrederea acestora n autoriti, dezvolt spiritul de iniiativ, diminueaz folosirea diferitelor ci de atac prevzute de lege n vederea proteguirii drpturilor cetenilor mpotriva unor eventuale abuzuri ale administraiei. ncercnd s conturm trsturile actului administrativ, am putea, sintetic, aminti urmtoarele: - actul administrativ este un act juridic - ceea ce difereniaz actul administrativ de operaiune material i de operaiune administrativ. n principal, n legtur cu aceast problem, trebuie s reinem c actul administrativ antreneaz n mod independent producerea unor efecte juridice (dnd natere, modificnd sau desfiinnd drepturi i obligaii), spre deosebire de operaiunea material i operaiunea administrativ, care nu produc efecte juridice prin ele nsele. De exemplu, decizia administrativ a unui minister sau a unui consiliu, produce efecte juridice, pe cnd ntocmirea unui dosar (care este o operaiune administrativ), nu produce efecte juridice. - actul administrativ este o manifestare unilateral de voin juridic; - voina juridic unilateral provine de la o autoritate a administraiei publice; - voina juridic unilateral este supus unui regim juridic specific; aa dup cum am mai artat, un regim juridic administrativ, care const dintr-un sistem de reguli (de form i de fond) asupra crora deja ne-am oprit. Clasificarea deciziilor administrative ca acte juridice de drept administrativ se realizeaz din mai multe puncte de vedere i anume: a) dup autoritatea decident pot fi decizii administrative ale: Guvernului, ministerelor i celorlalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice i decizii administrative ale consiliilor locale, ale primarilor sau serviciilor descentralizate ale administraiei publice din teritoriu; b) dup sfera sau efectele pe care le produc: decizii care produc efecte asupra unor persoane din afara administraiei publice (acte administrative obinuite) sau asupra unor persoane fizice sau juridice din cadrul structurii proprii; deciziile care se refer la o persoan sau un grup definit, determinat, de persoane (exemplu: acte individuale); sau se refer la o categorie nedefinit, nedeterminat de persoane (exemplu: acte cu caracter normativ), decizii care constituie drepturi sau obligaii (acte administrative constitutive) i decizii care recunosc anumite drepturi (acte administrative recognitive). O categorie special de decizii (acte) administrative sunt cele cu caracter jurisdicional. Deci, n legtur cu clasificarea deciziilor administrative ca acte juridice, putem conchide c, indiferent de denumirea consacrat n reglementri, aceste tipuri de decizii (acte) administrative au for juridic difereniat, alctuind un sistem ordonat, determinat de poziia decidenilor n structura sistemului autoritilor administraiei publice.

3. Executarea deciziei administrative n baza celor menionate cu privire la decizie, este lesne de neles c decizia nu constituie un scop n sine, aciunea administraiei publice nu se ncheie odat cu adoptarea deciziei. Deciziile nu-i capt valoarea dect prin execuie, ea nu ajunge s devin realitate dect atunci cnd este executat. Aceste afirmaii i altele de acest gen nu exclud existena unor decizii care nu au fost executate vreodat. Aadar, teoretic cel puin, suntem de prere c executarea nu este inerent (determinant) deciziei administrative, chiar dac actul de a decide nu are alt raiune de a fi dect realizarea sa. Realizarea sau organizarea realizrii deciziei administrative constituie, de fapt, coninutul propriu-zis al activitii ce o desfoar administraia public. n acest sens, trebuie s deosebim: - executarea direct (administraia public realizeaz n mod nemijlocit decizia, prin mijloacele de care dispune) i - executarea indirect (cnd sarcina executrii cade n seama unor ageni economici ori instituii specializate). De altfel, putem considera c orice act sau fapt administrativ constituie ntotdeauna, n ultim instan, executarea unei decizii administrative. De reinut: cu toate c procesul organizrii i procesul executrii se desfoar de cele mai multe ori simultan, este necesar s facem o deosebire ntre cele dou procese deoarece ele se desfoar n planuri calitativ deosebite. Executarea este procesul care urmeaz s fie condus i din acest motiv - spre deosebire de organizare - nu face parte din procesul managerial. Prin organizare i, dup cum vom vedea, prin control, se face trecerrea dintre cele dou planuri: planul conducerii i cel al execuiei. Comparnd organizarea executrii cu programarea sau planificarea, o putem defini ca tactic a procesului managerial, deoarece ea stabilete cum se face realizarea. Organizarea executrii este momentul care reliefeaz imperativul ca executarea deciziei administrative s constituie o obligaie nu numai a executanilor, ci i a conductorilor decideni. Referindu-ne la coninutul activitii de executare a deciziei administrative i reamintindu-ne c procesul de organizare, de cele mai multe ori, se desfoar simultan cu procesul executrii, nu putem fi de acord n totalitate cu prerea c aportul intelectual al funcionarilor administraiei este dintre cele mai reduse119, din cel puin dou motive, i anume: - mpletirea organizrii executrii cu executarea propriu-zis este specific pentru activitatea majoritii funcionarilor din administraia public. Aceasta fiind realitatea, trebuie acceptat ideea necesitii unui aport intelectual remarcabil al acestor funcionari n executarea deciziilor administrative; - revoluia tehnico-tiinific, progresul general contemporan, au determinat amplificarea, multiplicarea i diversificarea proceselor de execuie n general i, implicit, a celor din domeniul administraiei publice. Acest lucru presupune un aport inelectual intens al agentului chemat s execute decizia administrativ, cu att mai mult cu ct realitatea confirm faptul c efortul uman ntro execuie creatoare este cel puin la fel de mare ca cel ce are loc n procesul conducerii. O alt tez necesar a fi discutat, este aceea c n executarea deciziilor administrative un rol tot mai important l are aparatul profesionist, participarea direct a colectivitii n aceast faz fiind limitat120. Realitatea i experiena unor ri avansate n planul democraiei statale confirm, totui, c necesitatea specializrii unor participani la executarea deciziei administrative nu nltur dezvoltarea i diversificarea formelor participative a tuturor cetenilor la realizarea deciziilor administrative. Ambele tendine, considerm a fi laturi ale aceluiai proces dialectic de perfecionare a activitii administraiei publice.

H.Buch, n Trait de Science Administrative, Mouton, Paris, 1966, p.468 Bezeney Sandor, Administraia de stat i revoluia tiinifico-tehnic, n tiina administraiei. Progrese, direcii, tendine, Centrul de Informare i Documentare n tiine Sociale i Politice, Bucureti, 1973, p.49
120

119

Paralel cu realizarea prin diferite forme (pregtire, formare, specializare, perfecionare) a unui spor de calificare a funcionarilor administraiei publice, se dorete i se obine o participare din ce n ce mai mare a cetenilor la concretizarea deciziilor administrative. Fr a intra n amnunte, trebuie s artm c executarea deciziei administrative este determinat de o serie de factori de influen, printre care: - capacitatea administraiei de a mobiliza fora de munc i mijloacele materiale necesare; - capacitatea administraiei de a asigura o bun or-ganizare, nelegnd prin aceasta stabilirea tiinific a nceperii aciunii; fixarea unor ritmuri raionale; stabilirea exact a meto-dologiei de coordonare i control; - capacitatea personalului chemat s execute decizia administrativ; motivarea acestuia n vederea unei execuii de calitate. Toi aceti factori de influen se concretizeaz n acte i fapte administrative, subliniind din nou importana deosebit a administraiei publice, gradul ei de autonomie absolut necesar aplicrii creatoare a deciziilor pe care le are de realizat.

* * * Autoritile publice au fost ntodeauna preocupate de gsirea mijloacelor optime prin care s se asigure executarea deciziilor pe care le adopt n procesul conducerii societii. Atitudinea general a persoanelor fizice i juridice este de a executa de bun voie deciziile autoritilor publice, contribuind astfel la derularea n bune condiiuni a raporturilor sociale, la conservarea unui climat de legalitate, ordine i disciplin, absolut necesar unei viei sociale normale. Exist ns situaii n care fie persoanele fizice, fie agenii economici nu execut ntocmai i la timp deciziile autoritilor publice, genernd obstacole de natur a perturba viaa economic i social. n aceste cazuri, autoritile administraiei publice utilizeaz mijloacele de constrngere, singurele prin care se mai poate asigura executarea deciziilor administrative. O prim form a constrngerii administrative este executarea silit, care, aa cum rezult din denumire, const, pur i simplu, n silirea celor obligai la executare de a-i realiza aceast obligaie, fr ca pentru aceasta s li se aplice o pedeaps121. Aceasta nu nseamn c executarea silit nu poate fi consecina aplicrii unei sanciuni. Dimpotriv, de multe ori faptele materiale de executare silit se produc tocmai pentru a traduce n via o sanciune, cum ar fi, spre exemplu, confiscarea unor bunuri n vederea executrii unei hotrri judectoreti prin care s-a pronunat pedeapsa penal a confiscrii totale sau pariale a averii condamnatului. Executarea silit poate fi realizat direct, asupra persoanei subiectului pasiv al obligaiei de executare (de pild, arestarea i reinerea celui condamnat la o pedeaps privativ de libertate), fie indirect, asupra bunurilor acestei persoane (cum este cazul vnzrii silite, ori a confiscrii unor bunuri). Prin natura sa, executarea silit este superioar - prin eficien - sanciunilor administrative deoarece prin ea se poate obine executarea n natur a obligaiilor rezultnd din acte administrative sau alte acte ale autoritilor publice, n situaia n care acestea nu sunt executate sau respectate de bun voie. Astfel, instituirea carantinei este o msur de executare silit adoptat fa de persoanele care sufer de anumite boli, msur destinat s garanteze executarea obligaiei acestor persoane (prevzut de diferite norme juridice) de a se izola n scopul evitrii unor epidemii. n cazul n care, prin nclcarea obligaiei de izolare, epidemia s-a produs, se aplic sanciuni administrative, care, ns, nu au nici un efect asupra faptului n sine al transmiterii bolii, deci asupra obiectivului
121

R.Ionescu, Op.cit.supra pct.442 i I.Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Ed.Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977

principal al normelor juridice amintite. Din cele de mai sus rezult, de asemenea, c msura executrii silite nu poate fi aplicat n orice situaie i n orice moment. Prin nsi specificul lor, anumite obligaii juridice odat nerespectate, nu mai pot fi executate, iar constrngerea nu mai poate interveni dect sub forma aplicrii unor sanciuni care, evident, pot ele nsele s fie aduse la ndeplinire prin executarea silit, iar n aceast situaie este vorba de executarea n natur a acestei sanciuni i a obligaiei principale pentru nclcarea creia a fost pronunat sanciunea. Aa dup cum deja am menionat, executarea silit poate interveni i n situaii n care urmeaz a fi puse n aplicare unele pedepse. Frecvent, asemenea pedepse sunt pronunate pentru fapte de o greutate deosebit, cum ar fi, de exemplu, confiscarea bunurilor unor persoane condamnate. Pentru acest motiv nu se poate confirma drept regul general c executarea silit este o form de constrngere administrativ aplicabil pentru abateri cu un grad extrem de redus de pericol social, deci mai redus dect infraciunea i chiar dect contravenia. Printre faptele de executare silit cele mai frecvente, menionm: sechestrul asigurator sau poprirea asigurtoare, care const n indisponibilizarea unor sume de bani sau a unor bunuri, vnzarea silit, care presupune sechestrarea unor bunuri, evaluarea i vnzarea lor cu scopul despgubirii materiale a unui creditor, rechiziie etc. Exist, de asemenea, diverse forme de executare silit specifice unui domeniu sau altul al activitii agenilor economici. Astfel, suspendarea unor lucrri de construcii sau reparaii care ncalc normele de protecia muncii sau de protecie a mediului ambiant etc. n domeniul financiar se recurge uneori la sistarea finanrii bugetare a unor instituii, blocarea de acreditive, vrsarea la buget a sumelor disponibile din conturile curente etc. n domeniul sanitar ntlnim executarea silit sub forma tratamentului medical forat al unor persoane suferinde de anumite boli, interdicia utilizrii circulaiei anumitor alimente sau buturi, precum i distrugerea acestora, msurile de protecie sanitar de la grani etc. n domeniul siguranei statului i aprrii ordinii de drept, se pot aminti percheziiile domiciliare i corporale, reinerea sau deinerea unor persoane n vederea efecturii urmririi penale ori a executrii unei pedepse privative de libertate. Contravenia. Sanciunile administrative ca o a doua form principal a constrngerii administrative sunt aplicabile, n general, n situaia comiterii unor contravenii. De aceea, nainte de a examina diferitele categorii de sanciuni administrative i regimul lor juridic, n viziune comparat, este necesar o prezentare a contraveniei n sistemul nostru de drept. Definirea acestei noiuni face obiectul art.1 din Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, care prevede c este contravenie fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat ca atare prin lege, prin hotrre a Guvernului ori prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti122. Aadar, o prim observaie ce se impune este aceea c nu pot fi considerate contravenii dect faptele care sunt descrise i calificate ca atare de un act normativ, de felul celor amintite mai sus i, prin urmare, stabilirea contraveniilor nu se poate face prin dispoziii cu caracter exemplificativ, ci este necesar ca fiecare fapt considerat contravenie s fie prevzut n mod expres i distinct de un text normativ, care s prevad i sanciunea aplicabil. De asemenea, competena de a emite acte normative de stabilire i sancionare a contraveniilor nu este recunoscut oricrei autoriti, care, n general, au o asemenea competen normativ, ci este restrns numai la o parte din autoritile administraiei publice. n ceea ce privete elementele definitorii ale noiunii de contravenie123, se cere amintit n primul rnd caracterul ilicit al faptelor incriminate, caracter dedus din aceea c orice contravenie reprezint o abatere de la lege sau de la regulile de convieuire stabilite prin acte normative ale autoritilor administraiei publice.

122

Art. 1 din O.G. nr. 2 din 12 iulie 2001privind regimul juridic al contraveniilor Publicat n Monitorul Oficial, Partea I nr. 410 din 25 iulie 2001 123 A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I i II, Ed.Biblioteca Juridic, Hermina, Bucureti, 1996

Fapta ilicit poate consta dintr-o aciune potrivnic legii ori regulilor de convieuire (comisiv), forma cea mai des ntlnit, sau dintr-o inaciune sau omisiune, care este ilicit cnd actul normativ oblig la svrirea unei unei aciuni, iar persoana respectiv nu o nfptuiete. Caracterul ilicit al faptei este nlturat de unele mprejurri, cum ar fi legitima aprare sau starea de necesitate. Un al doilea element al contraveniei l constituie vinovia celui care o svrete. Aadar, o fapt constituie contravenie i urmeaz a fi sancionat numai n msura n care a fost comis cu intenie sau din culp. n noiunea de intenie intr fapta celui care dorete sau accept rezultatul (intenie direct sau indirect), iar culp exist atunci cnd cu uurin apreciaz c rezultatul nu se produce sau nu-l prevede, dei trebuia s-l prevad. De asemenea, pentru ca o contravenie s atrag sancionarea autorului, acesta trebuie s aib capacitatea de a rspunde juridic, care se nate odat cu mplinirea vrstei de 14 ani. Minorul care nu a mplinit aceast vrst, ca i persoanele - indiferent de vrst - care sufer de anumite maladii mintale sau infirmiti fizice, sunt ocrotite de lege ca iresponsabile. Rspun-derea poate fi, totodat, nlturat din motive de for major sau caz fortuit. Ocupndu-ne de subiectul rspunderii contravenionale, este locul s artm c acesta este diferit fa de infraciuni, care nu pot fi svrite dect de persoanele fizice, n timp ce contraveniile pot fi svrite att de persoanele fizice, ct i de persoanele juridice. Un alt element al noiunii de contravenie l constituie periculozitatea sa social. Din acest punct de vedere, aa cum am vzut, ordonana calific drept contravenii acele fapte care prezint un grad de pericol social mai redus dect infraciunea, pentru a crei svrire sunt prevzute sanciuni penale, mult mai grave. Gradul de pericol social al unei fapte nu are un caracter constant, permanent; el este dependent de importana relaiilor sociale, crora fapta respectiv le aduce atingere, ca i gradul de consolidare al acestor relaii la un moment dat al evoluiei societii. Problema gradului de pericol social se pune nu numai ct privete criteriul de distincie, ntre contravenie i infraciune, dar i ct privete individualizarea exact a faptelor contravenionale. n acest scop, este necesar s se in seama de mprejurrile concrete ale svririi abaterii, obiectul acesteia, gradul de vinovie, persoana contravenientului, urmrile faptei etc. Insistnd asupra periculozitii sociale, este util s observm c acesta este un criteriu de care trebuie s in seama mai ales legiuitorul, atunci cnd apreciaz dac o anumit categorie de fapte vor fi considerate infraciuni sau contravenii. n activitatea practic a aplicrii dreptului, problema este mult mai simpl, deoarece att contraveniile ct i infraciunile trebuie s fie reglementate n mod expres de normele legale n vigoare, astfel c poliia, spre exemplu, constatnd o anumit abatere, nu va fi nevoit s aprecieze gradul de pericol social al acesteia, pentru a califica fapta drept infraciune sau contravenie, iar preocuparea ei va fi aceea de a stabili ce texte legale incrimineaz fapta respectiv i astfel, prin soluionarea acestei probleme, calificarea faptei va rezulta din textul legal respectiv. n vederea nelegerii corecte a noiunii de contravenie, considerm absolut necesar s mai descifrm i alte particulariti ale acesteia, att n raport cu infraciunea, ct i fa de abaterea disciplinar. Astfel, pe lng gradul diferit de pericol social, contravenia i infraciunea se deosebesc i prin anumite trsturi, care in, n special, de regimul lor juridic. n acest sens, este de reinut c n cazul contraveniei sanciunea se aplic de autoritile administraiei publice potrivit procedurii administrative i nu de instanele judectoreti, potrivit procedurii penale, cum se ntmpl n cazul infraciunii. Natura sanciunilor aplicate, de asemenea, este diferit. Dac pentru contravenii pedeapsa privativ de libertate are un caracter cu totul excepional, pentru infraciuni aceasta este sanciunea cea mai frecvent (chiar i amenda penal se poate transforma n pedeaps privativ de libertate). De asemenea, spre deosebire de infraciuni, care nu pot fi stabilite dect n baza legii, contraveniile pot fi reglemntate, aa dup cum am artat, i prin alte categorii de acte normative, inclusiv prin acte normative ale consiliilor locale, ceea ce poate determina pentru aceeai fapt, un regim de sancionare relativ deosebit de la o unitate adminitrativ-teritorial la alta. n sfrit,

infraciunile pot fi svrite exclusiv de persoane fizice, pe cnd anumite contravenii pot fi comise i de persoane juridice. Particulariznd contravenia n raport cu abaterea disciplinar, vom remarca, n primul rnd, o deosebire n ceea ce privete categoria de acte normative n care acestea sunt reglementate. Astfel, spre deosebire de contravenie, abaterea disciplinar poate fi prevzut i de alte reglementri dect cele innd de ramura dreptului administrativ, cum ar fi Codul muncii, diferite statute disciplinare, contracte colective etc. De asemenea, abaterea disciplinar presupune un raport de subordonare ntre cel care o comite i autoritatea public sau organizaia care aplic sanciunea. Apoi, spre deosebire de contravenie, abaterea disciplinar nu este i nici nu este necesar s fie descris n concret prin actul normativ care o stabilete, fiind suficiente, de cele mai multe ori, prevederi cu caracter de enumerare exemplificativ. n sfrit, exist, de cele mai multe ori, diferene privind procedura de aplicare a sanciunilor i formelor acestor sanciuni. Regimul juridic, formele de sancionare i procedura aplicrii contraveniilor sunt prevzute n Ordonana Guvernului nr.2/2001, care stabilete: domeniile n care diferitele autoriti publice enumerate expres, pot emite acte normative de stabilire i sancionare a contraveniilor, anumite elemente obligatorii ale acestor reglementri (de pild, necesitatea descrierii n concret a fiecrei fapte i obligaia de a se indica pentru fiecare contraveniei sanciunea ce urmeaz s se aplice, iar, n cazul amenzii, limitele minim i maxim ale acesteia), precum i data intrrii n vigoare a reglementrilor respective, care este, n general, de zece zile de la aducerea lor la cunotina public. Observm deci c Ordonana Guvernului nr.2/2001 consfinete numai cadrul principal al sancionrii contraveniilor, fr a incrimina n mod nemijlocit anumite fapte concrete. De aceea, pentru ca o anumit fapt ilicit s fie considerat contravenie i sancionat ca atare, este necesar s intervin un anume act normativ care, n baza Ordonana Guvernului nr.2/2001, s prevad n mod concret regimul sancionrii acelei abateri. Pentru a ne putea forma o imagine corect asupra acestei probleme, este absolut necesar s subliniem c, pe lng regimul de stabilire i sancionare a contraveniilor pe baza reglementrilor cuprinse n Ordonana Guvernului nr.2/2001, unele acte normative promoveaz un regim derogator, care nu se supune principiilor acestor legi, fie ct privete anumite domenii de activitate (de pild contraveniile regimului vamal), fie ct privete sanciunile aplicabile i procedura lor de aplicare. n acelai timp, trebuie menionat faptul c anumite acte normative, crora dispoziiile Legii nr.2/2001 le sunt aplicabile, stabilesc totui alte sanciuni dect cele prevzute n aceast ordonaa, ceea ce este de natur a ne permite s concluzionm c exist i alte abateri administrative dect contraveniile, al cror regim este stabilit prin Ordonana Guvernului nr.2/2001. Potrivit prevederilor Ordonanei Guvernului nr.2/2001, sanciunile administrative principale aplicabile n cazul comiterii contraveniilor sunt avertismentul i amenda. Acestora trebuie s li se adauge confiscarea, drept sanciune administrativ complementar. Avertismentul, ca sanciune administrativ (nu ca aciune prin care se previne svrirea unei abateri), const n atragerea n scris a ateniei fptuitorului asupra pericolului contraveniei svrite pentru ca nclcarea legii s nceteze i s nu se mai repete n viitor. Fiind sanciunea administrativ cea mai uoar, care se aplic pentru fapte cu pericol social sczut, n msura n care se apreciaz c nu este necesar aplicarea unei amenzi pentru a se preveni repetarea lor n viitor, ordonana dispune c avertismentul se poate aplica i n situaia cnd actul normativ respectiv nu l prevede printre sanciunile aplicabile unei anumite contravenii. Principala sanciune administrativ este amenda, care const n plata unei sume de bani, ce se face venit la bugetul de stat sau local. Limitele generale, maxim i minime ale amenzii, sunt stabilite de ordonana, fiind diferite, dup cum regimul contraveniilor respective este stabilit prin acte normative ale autoritilor administraiei publice. n cadrul stabilit de aceste limite, pentru fiecare contravenie n parte, actul normativ respectiv stabilete n mod special un minimum i un maximum necesar individualizrii sanciunii prin raport cu abaterea concret, urmrile ei, persoana fptuitorului etc. Dei, n principiu, n materia contraveniilor nu se ntlnete situaia cnd o abatere a fost repetat nuntrul unui anumit termen (spre exemplu, n materia contraveniilor la regulile de circulaie pe drumurile publice). Este necesar s precizm, de asemenea, c amenda - ca i avertismentul - sunt sanciuni cu caracter personal i, prin

urmare, obligaia de plat a amenzii se stinge prin decesul contravenientului, nefiind transmisibil succesorilor acestuia. Aa dup cum spuneam, amenda i avertismentul sunt sanciuni administrative principale, n sensul c nu se pot cumula. Spre deosebire de acestea, confiscarea este o sanciune complementar, putnd fi cumulat cu avertismentul sau amenda. Ea const n trecerea fr plat n patrimoniul statului a obiectelor care aparin contravenientului i au servit la svrirea contraveniei, a acelora care sunt produsul contraveniei sau dobndite prin aceasta, precum i celor a cror deinere sau circulaie sunt interzise. Pe lng aceste sanciuni, cu aplicabilitate general n anumite materii, sunt prevzute i sanciuni speciale. Astfel, se cuvine amintit n primul rnd pedeapsa nchisorii contravenionale, care se poate institui numai prin act normativ, pentru fapte cu un grad mai mare de pericol social. De exemplu, a fost introdus sanciunea administrativ a nchisorii corecionale pentru unele contravenii svrite pe calea ferat, respectiv pentru sancionarea abaterilor de la regulile de convieuire social, ordinea i linitea public. De asemenea, unele contravenii la regulile de circulaie pe drumurile publice, pot fi sancionate cu pedeapsa suspendrii sau retragerii permisului de conducere auto, iar n domeniul financiar, pe lng amenzi, se pot aplica i majorri de impozite etc. n ceea ce privete constatarea contraveniilor, aceasta se realizeaz de ctre funcionarii anume prevzui n ordonan sau n alte acte normative (primari, chestorii, comisarii, inspectorii sau agenii de poliie, efii de serviciu, sector sau secie din autoritile administraiei publice imputernicii expres etc.), prin ncheierea unui proces-verbal, care trebuie s cuprind toate datele necesare, inclusiv obieciunile contravenientului; procesul-verbal trebuie s fie semnat pe fiecare pagin, att de agentul constatator, ct i de contravenient. Cnd actul normativ nu prevede altfel, prin procesul-verbal se aplic i sanciunea, caz n care ne aflm n faa unui act administrativ propriu-zis i nu a unei operaiuni pregtitoare. n ipoteza c actele normative respective nu permit ca agentul cosntatator s aplic i sanciunea, procesul-verbal este naintat autoritii competente, care aplic sanciunea printr-o rezoluie pus pe procesul-verbal. De cele mai multe ori, cnd sanciunea const n amend i nu se pune problema confiscrii unor bunuri sau stabilirii de despgubiri, ordonana prevede c fptuitorul poate achita pe loc jumtate din suma stabilit, situaie n care nu se mai ncheie proces-verbal. Ordonana cuprinde, de asemenea, prevederi detaliate privind obligaia comunicrii procesului-verbal i termenului acestei comunicri, modalitile de executare i prescripia executrii sanciunilor administrative. Ct privete cile de atac mpotriva sanciunii aplicate, n afara cazului cnd amenda, suma despgubirii sau valoarea bunurilor confiscate depesc un anumit cuantum (situaie n care se poate face plngere judectoriei n raza teritorial a creia s-a comis contravenia), ordonana prevede calea administrativ de atac, plngerea urmnd a fi soluionat, n general, de un funcionar ierarhic superior celui care a aplicat sanciunea. n aceast situaie, dei ordonana consider c ncheierea prin care se soluioneaz plngerea are caracterul unui act jurisdicional i, deci, n modul de soluionare a plngerii exist unele elemente de contencios (prezena solicitantului, audieri de martori, obligaia motivrii ncheierii), se poate constata, totui, c nu ne aflm n faa unor autoriti administrative cu activitate jurisdicional, n sensul propriu al noiunii. ntr-adevr, plngerea nu se soluioneaz de organe special constituite, care s prezinte (prin specializarea lor i activitate colegial) garaniile ce caracterizeaz soluionarea litigiilor de ctre autoritile administrative cu activitate jurisdicional. Fa de cele prezentate mai sus, putem aprecia c problematica modalitilor de asigurare a nfptuirii funciilor administraiei publice, deciziei administrative, constituie una din materiile cele mai importante pentru buna funcionare a mecanismului administrativ. Putem, de asemenea, observa c, n aceast privin, administraia noastr este susceptibil nc de multe mbuntiri, de natur a rspunde mai bine comenzilor sociale ce i sunt adresate. n aceast ordine de idei, apreciem c n aceast materie este necesar o reexaminare a reglementrilor, n vederea simplificrii acestora, nlturrii paralelismelor cu reglementrile referitoare la abaterile disciplinare i reducerii numrului de contravenii. Noua legislaie trebuie s delimiteze mai

precis faptele ce constituie contravenie, astfel nct sanciunile contravenionale s poat fi aplicate, de regul, numai n cazuri n care nu sunt prevzute sanciuni de alt natur. 4. Controlul executrii deciziei administrative Unii autori apreciaz c rezonana psihologic a cuvntului control este foarte puternic, deoarece, n general, tuturor ne place mai mult s controlm dect s fim controlai124. De-a lungul evoluiei societii, problematica controlului a fost abordat difereniat, n funcie de nivelul dezvoltrii generale, n special de nivelul atins n capacitatea de autoconducere a societii. Cuvntul control deriv din contre-rolle, document de verificare a rolului, i o lung perioad de timp termenul control a fost utilizat pentru a desemna verificarea contabil. Ulterior, termenul a fost utilizat n sensul de verificare a rezultatelor. n multe lucrri de specialitate, controlul este abordat de pe poziiile tiinei respective. Astfel, aa dup cum vom vedea, tiinele juridice (dreptul administrativ, financiar, civil etc.), abordnd problema controlului, se refer de cele mai multe ori la legalitatea sau oportunitatea actelor i faptelor juridice125. Abordarea tiinific, managerial, a conducerii admi-nistraiei publice a determinat precizarea coninutului noiunii de control, apreciindu-se c, n condiiile societii actuale, controlul de conformitate este nlocuit printr-un control de eficacitate, mult mai suplu, care intervine n aciunea nsi pentru a o corecta126. n prezent, este unanim recunoscut faptul c organizarea i coordonarea oricrui domeniu economic sau social i, mai ales, perfecionarea metodelor, este condiionat de cunoa-terea realitii, de informarea precis asupra activitii concrete. Din acest punct de vedere, controlul apare ca o condiie sine qua non a activitii autoritilor administraiei publice. Numai prin control se poate verifica viabilitatea deciziilor autoritilor publice, se pot descoperi preri, se pot gndi i elabora soluii superioare n practica cotidian. Pornind de la importana deosebit a administraiei publice n rezolvarea multiplelor probleme economico-sociale, ne apare limpede de ce realizarea deciziei administrative, executarea ei la parametri maximi de cantitate i calitate, prezint o importan deosebit, aceasta confer de fapt eficiena actului de administraie i atingerea scopului propus. Dar, pentru a cunoate n concret modalitatea de a materializa decizia administrativ, se impune efectuarea controlului executrii acesteia. ntr-o concepie modern, privind arta de a conduce, un rol deosebit de important i revine controlului executrii, care este chemat a msura rezultatele fa de prevederi, a rsplti oamenii dup performane, a reprograma activitatea, fcnd coreciile necesare. Cu ajutorul controlului se realizeaz o intens desfurare a lucrrilor, care s asigure ndeplinirea programelor stabilite, se asigur o legtur invers cu scopurile, funciile i factorii din cadrul procesului general de administrare. Raiunea de a exista a controlului este, n primul, rnd, prezena sa activ n desfurarea evenimentelor i corectarea la timp a abaterilor ce pot aprea127. Privit din punctul de vedere al teoriei sistemelor, necesitatea unui control permanent asupra executrii deciziei administrative, ca modalitate principal de corelare a activitii diferitelor trepte de ordonare ale mecanismului administrativ, rezult n principal din dou motive: mai nti, din aspectul de prevenire i ndrumare a controlului realizat de sistemele supraordonate asupra celor subordonate; n al doilea rnd, deoarece n momentul conexiunii, al
124 125

Vagu P., Dumitru G., Op.cit., supra 440 R.Ionescu, Op.cit., supra pct.442; Eugen Popa, Controlul de legalitate exercitat de prefect, n Revista Dreptul nr.4/1992 126 Minot Jacques, Hommes et administration, Gauthier-Vilard, Paris, 1968 127 M.Dumitrescu, Op.cit., supra pct.439

corelrii (deci a executrii deciziei administrative), mai mult dect n oricare alt etap, apare riscul ca sigurana n funcionare a sistemului administraiv global s fie periclitat. Astfel c la nivelul autoritilor administraiei publice, care sunt chemate, n principal, s execute decizia administrativ, nu putem limita controlul doar la controlul legalitii sau al oportunitii activitii de administraie (n concret, al deciziei administrative), cum, de asemenea, nu-l putem limita la funcie auxiliar n raport cu ndrumarea, i care trebuie adaptat la exercitarea ndrumrii i nu invers128. Analiznd prima parte a concepiei de mai sus, se observ c unii teoreticieni - mai ales juritii - abordnd problema controlului, se opresc n special la controlul actului administrativ, la controlul legalitii n administraia public i, ntr-o oarecare msur, i la controlul oportunitii. Astfel, ei deosebesc controlul actelor juridice de supraveghere nu numai a activitilor, ci i a actelor de execuie. Ali autori, destul de numeroi, consider c procesul controlului se oprete exclusiv la constatarea abaterilor de la decizia stabilit i la analiza cauzelor acestor abateri, n timp ce aciunea corectiv face parte din domeniul mai larg al problematicii deciziei. n aceast concepie, controlul este aproape sinonim cu informaia conducerii, mbrcnd un caracter static. Astfel, se afirm c scopul controlului este de a constata dac s-a realizat o sarcin i n ce mod, luarea msurilor necesare neintrnd n atribuia organului de control, sau c n fond, controlul nu este dect un transmitor de informaii129. Remarcm astfel c majoriatea formulrilor cu privire la control, fcute de teoreticienii dreptului, l trateaz ca pe o activitate de observare, constatare, de cercetare i urmrire, eventual de supraveghere i nu includ punctul de vedere al eficienei. n cele mai multe cazuri preocuprile practice s-au axat, n principal, pe organizarea unui control destinat s vizeze n special valoarea potenial a deciziei administrative - msura n care, la elaborarea acesteia, sunt respectate condiiile de legalitate i oportunitate, determinante doar ale cadrului adecvat, necesar rezolvrii unei situaii. Se exclude astfel din sfera de control, activitatea administrativ nereglementat de acte normative - nu se recunoate rolul controlului n realizarea unei administraii eficiente. Conceperea controlului numai din punct de vedere al legalitii, al punctului de vedere juridic, de drept, creaz situaia unui control pasiv, deoarece dreptul este, prin esena sa, mai mult un regulator al activitii dect un motor. Rezumndu-se la legalitatea actelor administrative, se eludeaz coninutul muncii administrative - faptul administrativ. Practica demonstreaz clar ns obligativitatea controlului de a nsuma cele dou laturi foarte importante: legalitatea i oportunitatea, precum i necesitatea de a se integra omogen n activitatea de conducere; s devin factorul principal de reflectare a realitii modului de executare a deciziei administrative; s determine, n ultim instan, noile decizii administrative ce se impun a fi luate, s modifice pe cele existente130. De aceea, am reinut i afirmat c opiniile de orientare juridic cu referire la controlul n administraia public rmn datoare exact prin lipsa de relaii i de informare cu realiti concrete ale administraiei publice. Fr a fi de acord cu afirmaii potrivit crora, n ultim instan, prolema implementrii oricrui program se reduce la problema controlului, suntem adeptul prerilor dup care controlul executrii are o importan deosebit, ntruct executarea deciziei se constituie n sens semnificaie major a elaborrii deciziei administrative. Executarea unui control care eludeaz sensul deciziei administrative rmne o aciune inutil. Fa de interesantele preri exprimate cu privire la locul i rolul controlului n activitatea managerial, ne raliem celor care opineaz c activitatea de control constituie un complex nvestit s opereze verificarea i adaptarea msurilor ce se impun nu numai pentru asigurarea legalitii, ci i spre obinerea unei activiti optime a autoritilor administraiei publice.

J.Starosciak, Op.cit., supra pct.427 B.Gournay, Introduction la science administrative, Paris, Armand Colin, 1970 130 R.J.S.Baker, Administrative Theory and Public Administration, Hutchinson, University Library, London, 1972; Jean-Claude Helin, Les contrles sont-ils efficaces? n Revue Pouvoir nr.60/1992
129

128

n aceast accepiune, ndrumarea constituie o component a activitii de control, fiind exercitat de sistemele administrative supraordonate, n momentul realizrii deciziei administrative - cu scopul orientrii i favorizrii execuiei prin crearea i meninerea unui cadru organizatoric adecvat acestui scop. Menionm, de asemenea, ideea conform creia activitatea de control se sfrete, n spe, doar n momentul n care rezultatul comport, n obiectivitatea sa, norma, esena funciei de control fiind nu constatarea, ci restabilirea parametrilor procesului urmrit, n limitele lui normate prestabilie sau a celor determinate, mbuntite. Funcia de control se orienteaz astfel spre esena problemelor, avnd ca finalitate ceea ce este fundamental n procesul managerial n ansamblul su, i anume perfecionarea continu a procesului transformrii deciziilor n realitate obiectiv. n condiiile actuale de complexificare a proceselor sociale, n efortul de construcie a unui stat de drept real democratic, se impune o politic de construcie i perfecionare a mecanismelor de organizare, urmrind realizarea unei mai bune derulri a activitilor, o comunicaie social eficient i un control pertinent. Necesitatea dezvoltrii economico-sociale a rii noastre n contextul integrrii europene i mondiale, face imperios necesar funcionarea sincronizat a tuturor compartimentelor mecanismului economic i social, exercitarea controlului sistematic pentru sesizarea din timp a tuturor anomaliilor, neconcordanelor i fenomenelor care frneaz dezvoltarea, pentru a putea aciona prompt, n vederea nlturrii lor. Aceasta, cu att mai mult cu ct necesitile fundamentale n organizarea i conducerea economiei, determinate de tranziia de la o economie de pia, acordarea autonomiei autoritilor administraiei publice locale i descentralizarea serviciilor, sporesc gradul de complexitate a relaiilor de interaciune pe toate treptele noilor structuri i presupun executarea riguroas a deciziilor adoptate i aplicarea ferm a noii legislaii. Avnd n vedere varietatea formelor de control i pluralitatea subiecilor care realizeaz controlul asupra derulrii activitii economice i sociale, deci implicit asupra executrii deciziilor politice i administrative, considerm necesar s facem unele precizri. Astfel, suntem de prere c autorii controlului se mpart n trei mari categorii, i anume: autoritile publice, organizaiile nonguvernamentale i cetenii. Autoritile publice realizeaz, potrivit prevederilor Constituiei, ale legilor i ale celorlalte acte normative, controlul prin autoritile care exercit puterea legislativ (Senat, Camera Deputailor), prin autoritile care exercit puterea executiv (Guvern, ministerele i celelalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice - inclusiv inspeciile centrale de control specializat ale statului), serviciile descentralizate ale acestor autoriti, prefecii, primarii i consiliile locale, i prin autoritile publice care exercit puterea judectoreasc. Controlul exercitat de autoritile publice este deosebit de important, determinat fiind de sarcinile multiple i complexe ce revin acestora n buna funcionare a mecanismului socialeconomic. Fiecare autoritate public ce exercit controlul constituie o verig n mecanismul statal, cu destinaie funcional bine precizat de lege, limitat prin coninutul activitii controlate i de formele specifice de realizare a controlului. Destinaia funcional a controlului autoritilor publice trebuie i este privit dinamic, n interaciune cu celelalte elemente ale sistemului social global. Organizaiile nonguvernamentale, ca persoane juri-dice legal constituite, n virtutea dreptului de asociere prevzut la art.37 din Constituie, prin libera voin a cetenilor cu scopul aprrii unor drepturi i liberti, se pot adresa pentru aprarea acestora justiiei (art.21 din Constituie), sau oricrei alte autoriti publice (art.47(2) din Constituie), exercitnd n acest fel un control indirect asupra administraiei publice. Cetenii, de asemenea, se pot adresa justiiei, n nume prorpiu, pentru aprarea drepturilor, a libertilor i a intereselor lor legitime (art.21(1) din Constituie), precum i oricrei alte autoriti prin petiii (art.47(1) din Constituie), pentru a determina corectarea eventualelor acte administrative abuzive. Mai mult, aa dup cum se stipuleaz n art.48(1) din Constituie, persoana vtmat ntr-un drept al su, de o autoritate public printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termen legal

a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei. n acest fel, cetenii, practic, exercit un control indirect asupra executrii deciziei administrative. Referindu-ne la modaliti de executare a controlului n administraia public, putem aminti c: Forma de control cea mai extins este controlul intern, care se realizeaz la nivelul fiecrei autoriti n mod foarte variat. Astfel: Autocontrolul - cnd fiecare funcionar, serviciu sau birou i controleaz activitatea proprie. Aceast form de control utilizat nc rar este deosebit de important, deoarece abaterea poate fi corectat imediat sau prevenit n operaiunile de executare ce urmeaz. Conductorii tuturor birourilor, serviciilor, seciilor, sectoarelor, oficiilor, n general a tuturor compartimentelor de specialitate, controleaz executarea deciziilor administrative ce-i privesc. Unele compartimente de specialitate au menirea s urmreasc, s controleze executarea deciziilor administrative n toate unitile unde aceasta se realizeaz, indiferent de subordonare. Metodele de control - mai frecvente n administraia public, pot fi examinate att din punct de vedere al celui controlat, ct i din punct de vedere al celui care controleaz. Din punct de vedere al celui controlat: - control planificat sau neplanificat (inopinat). n practic, mai frecvente sunt controalele planificate; - control parial (tematic) i control de fond (exhaustiv). n practic, mai frecvente controalele tematice; - control la faa locului sau control din acte administrative. n practic, remarcm uneori tendina negativ de a se realiza mai mult un control la dosar. Din punct de vedere al agentului de control: - control unilateral sau control n contradictoriu. n practic semnalm tendina criticabil de a executa un control unilateral. - control liber sau control pe baz de plan tematic; - control individual sau control colegial. n practic se remarc mai mult controlul colegial. Forma actului de control. Actul administrativ clasic ntocmit n urma executrii controlului se numete proces-verbal sau not de constatare. Cnd controlul privete o anumit tem i s-a executat la mai multe uniti din subordine, actul de control se numete referat sau informare cu privire la starea de fapt din tema controlat. Neconsemnarea constatrilor n acte este o practic duntoare, deoarece: - diminueaz responsabilitatea organului de control; - nu stimuleaz aparatul controlat s aprofundeze ct mai bine metodologia de lucru indicat de agentul de control; - nu ofer posibilitatea aprecierii calitii controlului din partea factorilor de decizie; - controlul este lipsit el nsui de un sinoptic al erorilor comise de organul controlat, de viteza repetrii abaterilor. Valorificarea constatrilor. Distingem: - valorificarea direct: are loc n procesul de control i considerm a fi cea mai eficient; rar fololsit din cauza absenei sau limitelor competenei de decizie a agenilor de control; - valorificarea indirect - duce la un mare consum de timp i, mai ales, la tergiversarea adoptrii deciziei de corecie.

Controlul funcionrii aparatului administrativ Funcionarea aparatului administrativ trebuie controlat: Parlamentul, presa, opinia public, partidele politice exercit un control permanent. Exist controlul declanat de cei administrai n faa instanei judectoreti. Exist apoi controlul temporar exercitat de diferite comisii de anchet sau de reform, cnd se cerceteaz fie pri ale aparatului administrativ, fie acest aparat n ansamblu, n vederea modificrii structurii sau ameliorrii funcionrii sale, sugerndu-se reforme i uneori msuri, dintre care unele rmn fr urmare i altele sfresc prin adoptarea de legi sau alte acte normative, emise de ctre executiv. Controlul intern rezult din ierarhizarea i diversificarea funciilor. El este fie special, fie general i se prezint ntr-o form asemntoare n toate rile, dar este mai mult sau mai puin perfecionat i, mai ales, este exercitat cu mai mult sau mai puin energie. O prim form de control deriv din ierarhizarea administrativ. El privete ordinele guvernului i urmrete s asigure supravegherea exercitrii msurilor pe care le prescriu aceste ordine. n fiecare serviciu, superiorii verific i rectific munca subordonailor lor. Autoritile administrative investite cu putere de decizie sunt frecvent inute s obin aprobarea unei autoriti superioare. Activitatea administrativ superioar poate s paralizeze actele autoritii inferioare, uneori poate chiar s se substituie, n anume cazuri, acestei autoriti inferioare. Ea verific deci actele acestei autoriti inferioare i le apreciaz valoarea. n modaliti diferite, sistemul de control se afl ntre autoritatea guvernamental central i autoritile descentralizate. Cu privire la acestea din urm, puterea de control const adesea n competena de a opri executarea i de a pronuna, n cazurile strict determinate, anularea. Competenei de control asupra actelor i se adaug totdeauna puterea disciplinar asupra persoanelor din interiorul fiecrui serviciu i, de asemenea, ntre autoriti plasate la grade diferite. Autoritatea superioar poate s adopte sanciuni mpotriva autoritii inferioare i chiar msuri extreme, cum ar fi: pronunarea suspendrii sau revocarea. Aceste competene exist chiar cu privire la autoritile descentralizate. Aceast putere disciplinar este expresia puterii ierarhice, care antreneaz competena de a controla i a sanciona personalul. n toate rile exist control ierarhic (vertical) atunci cnd se opereaz de sus n jos i orizontal (sau lateral), care rezult din distribuia funciilor administrative. Adesea, este ne-cesar acordul mai multor autoriti distincte, fr subordonare ntre ele, pentru ndeplinirea anumitor acte, pentru a lua anumite decizii i aceste diferite autoriti, n fapt, se controleaz reciproc. Astfel, pentru o anumit operaiune administrativ, trebuie s se realizeze un control ntre un serviciu tehnic - sau mai multe astfel de servicii -, un serviciu juridic, un serviciu financiar. Fiecare serviciu va cuta s fac s prevaleze punctul su de vedere, va critica i va supraveghea atitudinea celorlalte servicii n cauz. Peste tot, cea mai mare parte a activitilor administrative ncepe cu cheltuieli i foarte frecvent este necesar acordul a dou servicii distincte, a aceluia care angajeaz cheltuiala i a aceluia care pltete. Aadar, este necesar un acord ntre o autoritate care nu dispune de resurse suficiente i alta, care o subvenioneaz pe cea care nu dispune de fonduri. Diviziunea ntre gestionar i pltitor, diviziunea ntre cel care acioneaz i cel care subvenioneaz, are drept consecin controlul care este exercitat de una din aceste autoriti asupra celeilalte i asupra ansamblului serviciilor administrative; acest fapt face s se simt, n toate rile n special controlul ministerului de finane, pentru c acest minister este deintorul banilor. Prin delegare de autoritate (controlul decurgnd din puterea ierarhic), pe seama efilor departamentelor ministeriale, a autoritilor plasate n fruntea colectivitilor sau a serviciilor descentralizate, sunt constituite diverse corpuri de control, aproape n toate rile, pe toate treptele administraiei de stat i a colectivitilor locale, n unele mari orae sau ntreprinderi publice.

Trebuie s amintim dou astfel de tipuri de control investite n mod egal cu atribuii de control financiar; unul ns este ndeplinit n numele parlamentului, astfel c se exercit n condiii diferite de cel ordinar, exercitat n interiorul structurii administraiei publice. De asemenea, este foarte important s distingem controlul operaiilor financiare n curs de execuie de controlul conturilor. Operaiile financiare n curs de executare sunt controlate chiar n snul administraiei debitoare. Spre exemplu: un control analog controlului cheltuielilor angajate din Frana (identic cu controlul financiar intern de la noi), este asigurat n Anglia de ctre funcionarii trezorieri detaai n fiecare minister. Un control de ansamblu al operaiunilor financiare este realizat n fiecare ar de ministerul de finane sau de organisme care, adesea, se dedubleaz. n SUA, de exemplu, prin ministerul trezoreriei i biroul bugetului, acest control este asigurat prin anumite mecanisme, cum ar fi: procedeele de distribuire a fondurilor sau viza trezoriei britanice, transpus aidoma n SUA. n numele ministerului finanelor, n anumite ri se exercit chiar i un control asupra serviciilor financiare i asupra tuturor serviciilor care alimenteaz fondurile publice, prin intermediul corpurilor de funcionari create de obicei dup modelul francez al inspeciei financiare. Separaia ordonatorului de credite, de contabil, permite - de asemenea - controlul. Odat ce operaiunile financiare au fost fcute, iar plile sau ncasrile au fost efectuate, aceste operaiuni sunt trecute n conturi. Controlul asupra conturilor permite s se vad felul n care a funcionat administraia. Acest control este ncredinat n diferite ri curilor de conturi de tip francez, care acioneaz n forme jurisdicionale i prin a cror activitate se clarific parlamentul n vederea votrii legilor care regleaz definitiv conturile (execuia bugetar). Aceste curi exist n Belgia, Italia, Spania, Portugalia, Romnia. n Anglia i SUA nu exist curi de conturi de alur jurisdicional, competena aparinnd unui nalt funcionar, care face verificarea conturilor i apoi raportul n faa parlamentului. n Anglia conturile sunt prezentate unui controlor auditor general, un nalt personaj, care acioneaz n funcia sa ca un adevrat judector, atta vreme ct se comport de o manier corect; la fel ca i un judector, el nu poate fi revocat dect printr-o moiune a celor dou Camere. El urmrete cheltuielile administraiei i autorizeaz trezoreria s administreze sumele de care are nevoie pentru funcionarea serviciilor publice prin Banca Angliei. ncasrile provenind din impozite sunt centralizate ntr-un cont la Banca Angliei. Pentru a face s fie ntrebuinate pentru diferite cheltuieli, trebuie acordul controlorului auditor general. Astfel, el nu se mulumete numai cu examinarea conturilor privitoare la operaiuni trecute, ci exercit controlul asupra operaiunilor financiare n curs, asupra executrii bugetului. Aceasta este prima sa misiune. A doua const n examinarea conturilor cu ajutorul adjuncilor i comisiilor, elabornd, la sfrit, un raport parlamentului. n SUA este aplicat un sistem analog, numit General Accounting Office, n fruntea cruia exist controlorul general, un nalt funcionar, numit pe 15 ani de ctre preedinte, cu acordul senatului. El dispune de un numeros personal: peste 10.000 de angajai, repartizai n cinci divizii. Are atribuii de control preventiv (prealabil), fiind consultat nainte de a se hotr cheltuielile, apoi verific conturile. Este o instituie foarte criticat n SUA, pentru ncetineala cu care lucreaz. Pe timpul lui Roosvelt a fost demis controlorul general i timp de trei ani nu a fost numit un altul. Cel nou, a accelerat rulajul dosarelor. Independent de controlul financiar cu caracter general, un control de ansamblu asupra administraiei este exercitat, n rile cu regim parlamentar, de ctre comisiile parlamentare, n regim prezidenial de ctre preedinte sau de ctre primul-ministru, etc. Controlul este exercitat, de asemenea, ori de cte ori cei administrai declaneaz recursul n faa diferitelor jurisdicii. Recursurile i jurisdiciile n materie administrativ le vom analiza n capitole separate.

5. Rspunderea administraiei i relaiile cu cetenii 5.1. Reglementarea rspunderii autoritilor fundamentarea juridic a acesteia n ara noastr administraiei publice i

Aa dup cum am mai artat, din analiza structurii organizatorice i funcionale a sistemului autoritilor administraiei publice, poate fi dedus tipul de responsabilitate specific fiecrei autoriti administrative, n funcie de poziia sa n sistem i de natura i tipul relaiilor sale cu celelalte elemente componente. Astfel, structura ierarhic i relaiile ierarhice de autoritate determin responsabilitatea general a autoritilor adminis-trative inferioare fa de cele ierarhic suprioare, iar structura funcional i relaiile funcionale de autoritate determin o responsabilitate specializat, spre exemplu a autoritilor locale de specialitate ale administraiei publice (serviciile descentralizate) fa de minister sau organul central de specialitate corespunztor. Normele de drept ce stabilesc cadrul juridic al organizrii i funcionrii autoritilor administraiei publice fac referiri exprese la rspunderea pe care o au acestea n vederea nfptuirii sarcinilor ce le au i care constituie raiunea existenei lor. Astfel, structura ierarhic i relaiile ierarhice de autoritate determin responsabilitatea general a autoritilor administrative inferioare fa de cele ierarhic superioare, iar structura funcional i relaiile funcionale de autoritate determin o responsabilitate specializat, spre exemplu a autoritilor locale de specialitate ale administraiei publice (serviciile descentralizate) fa de minister sau organul central de specialitate corespunztor. Normele de drept ce stabilesc cadrul juridic al organizrii i funcionrii autoritilor administraiei publice fac referiri exprese la rspunderea pe care o au acestea n vederea nfptuirii sarcinilor ce le au i care constituie raiunea existenei lor. Astfel, Constituia Romniei, n art.108(1) stabilete rspunderea politic a Guvernului fa de parlament pentru ntreaga sa activitate, preciznd c Fiecare membru al Guvernului rspunde politic solidar cu ceilali membri pentru activitatea Guvernului i pentru actele acestuia. Mai mult, n alineatul 2, art.108, Constituia face precizri i cu privire la rspunderea penal a membrilor Guvernului, stabilind c Numai Camera Deputailor, Senatul i Preedintele Romniei au dreptul s cear urmrirea penal a membrilor Guvernului pentru fapte svrite n exercitarea funciei lor. Dac s-a cerut urmrirea penal, Preedintele Romniei poate dispune suspendarea din funcie a acestora. Trimiterea n judecat a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din funcie. Competena de judecat aparine Curii Supreme de Justiie. n sfrit, art.108(3) stipuleaz: Cazurile de rspundere i pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerial. O modalitate special de angajare a rspunderii Guvernului o constituie moiunea de cenzur, prevzut de art.112 i 113 din Constituie, n care se precizeaz: Art.112: (1) Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, pot retrage ncrederea acordat Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur, cu votul majoritii deputailor i senatorilor. (2) Moiunea de cenzur poate fi iniiat de cel puin o ptrime din numrul total al deputailor i senatorilor i se comunic Guvernului la data depunerii. (3) Moiunea de cenzur se dezbate dup trei zile de la data cnd a fost prezentat n edina comun a celor dou Camere. (4) Dac moiunea de cenzur a fost respins, deputaii i senatorii care au semnat-o nu mai pot iniia, n aceeai sesiune, o nou moiune de cenzur, cu excepia cazului n care Guvernul i angajeaz rspunderea potrivit articolului 113.

Art.113: (1) Guvernul i poate angaja rspunderea n faa Camerei Deputailor i a Senatului, n edin comun, asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege. (2) Guvernul este demis dac o moiune de cenzur, depus n termen de trei zile de la prezentarea programului, a declaraiei de politic general sau a proiectului de lege, a fost votat n condiiile articolului 112. (3) Dac Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de lege prezentat se consider adoptat, iar programul sau declaraia de politic general devine obligatorie pentru Guvern. (4) n cazul n care Preedintele Romniei cere reexaminarea legii adoptate potrivit alineatului (3), dezbaterea acesteia se va face n edina comun a celor dou Camere. Dei Constituia nu cuprinde o prevedere expres cu privire la natura juridic a formelor de rspundere a autoritilor administraiei publice locale, acestea sunt stabilite prin Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, n care se arat: Primarii, primarul general al Municipiului Bucureti, preedinii consiliilor judeene, consilierii i funcionarii din serviciile locale i judeene, rspund, dup caz, material, civil, administrativ sau penal, pentru faptele svrite n exercitarea atribuiilor care le revin. n ceea ce privete rspunderea autoritilor de specialitate ale administraiei publice, aceasta nu poate cdea pe seama ntregului organ - ca n situaia autoritilor administrative cu competen general - Guvern, consilii locale - care sunt organe colegiale. n acest caz, Legea privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei, precizeaz c minitrii i secretarii de stat rspund de activitatea lor n faa Guvernului. Expresia rspunderii autoritilor administraiei publice este pe de o parte obligativitatea acestora de a prezenta informaiile i documentele cerute de Camera Deputailor, de Senat sau de comisiile parlamentare (art.110 - Constituie), ct i autoritilor administrative superioare, iar, pe de alt parte, obligaia de a se supune controlului parlamentar sau al autoritilor administrative ierarhic sau funcional superioare. Fa de textele constituionale i normele cadru privind rspunderea autoritilor administraiei publice cuprinse n legile de organizare i funcionare ale acestora, se poate aprecia c suntem n prezena unei rspunderi complexe a acestora pentru activitatea ce o desfoar. n cazul rspunderii politice, principala sanciune posibil pentru o activitate nesatisfctoare este dizolvarea autoritii administraiei publice n condiiile legii (n cazul organelor colegiale) sau eliberarea (destituirea) din funcie a conductorului ministerului sau organului central de specialitate al administraiei publice. Pe lng aceast rspundere de natur politic, autoritile administraiei publice au, aa dup cum aminteam, i o rspundere juridic, atunci cnd prin acte ilegale, inactivitate sau tcere ori prin fapte i operaiuni materiale ale lor se produc pagube sau daune cetenilor. Fundamentarea juridic a obligaiei pe care o au autoritile administraiei publice de a repara paguba pricinuit i, prin urmare, a rspunde patrimonial, se regsete n coninutul a trei principale construcii teoretice juridice, i anume131: teoria echitii i egalitii n faa sarcinilor publice, teoria riscului i teoria relei funcionri a autoritilor administrative. Teoria echitii i egalitii n faa sarcinilor publice pornete de la necesitatea de a nu se aduce daune unui cetean, nici chiar atunci cnd msurile adoptate de administraie (i care sunt cauza daunei ceteanului) vizeaz soluionarea unor interese ale ntregii colectivii. n caz contrar, nseamn c autoritile administraiei publice ar putea - prin activitatea lor - s pun un cetean n stare de inegalitate fa de ceilali membri ai colectivitii i, astfel, s-ar produce un
131

A.Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol.III, Ed.Hercules, 1993, p.289-312; Jean M.Vermeulen, Evoluia dreptului administrativ romn, Institutul de Arte Grafice Vremea, Bucureti, 1943; R.Motic, Ghe.Mihai, Introducere n studiul dreptului, p.161 i urm., Ed.Alma Mater, Timioara, 1995

dezechilibru n ordinea social, ceea ce ar fi contrar principiului solidaritii i egalitii tuturor cetenilor n faa legilor i a obligaiilor publice132. Aceast teorie explic de ce societatea trebuie s preia asupra sa paguba nregistrat de unii membri ai si din cauza unui act al autoritilor administraiei publice, fcut n interesul general. Spre exemplu: art.41 din Constituie, reglementnd condiiile exproprierii, stabilete c: (3) - Nimeni nu poate fi expropriat dect pentru o cauz de utilitate public, stabilit potrivit legii, cu dreapt i prealabil despgubire. (4) - Pentru lucrri de interes general, autoritatea public poate folosi subsolul oricrei proprieti imobiliare, cu obligaia de a despgubi proprietarul pentru daunele aduse solului, plantaiilor sau construciilor, precum i pentru alte daune imputabile autoritii. (5) - Despgubirile prevzute n alineatele (3) i (4) se stabilesc de comun acord cu proprietarul sau, n caz de divergen, prin justiie. Teoria riscului are n vedere stabilirea unei legturi, cauzale, ntre activitatea autoritii administrative, actele i faptele acesteia i pagub. Chiar dac actul sau fapta autoritii administrative nu constituie erori ale acesteia n activitatea administraiei publice trebuie admis riscul unor consecine nedorite (pagube). Prin noiunea riscului, se propune astfel nlocuirea responsabilitii subiective bazat pe culp printr-o responsabilitate obiectiv a autoritii administrative pentru activitatea sa. Teoria relei funcionri a autoritii administraiei publice este construit pornindu-se de la necesitatea funcionrii legale a acesteia. Normele juridice care stabilesc organizarea, funcionarea, competenele i atribuiile autoritilor administraiei publice constituie criteriul pe baza cruia se apreciaz dac funcionarea autoritii administrative este legal sau nu. Orice abatere de la prevederile sau scopul legii determin reaua funcionare a autoritii administraiei publice, care const n svrirea de acte juridice nelegale, activitatea necompetent, erori, omisiuni etc., ceea ce presupune o culp n urma creia ceteanul este pgubit, pagub ce nu s-ar fi produs dac funcionarea autoritii ar fi fost normal. Aadar, funcionarea defectuoas, n afara cadrului legal, este cauza apariiei pagubei n dauna ceteanului, tiut fiind faptul c funcionarea normal, legal, nu poate conduce la consecine negative pentru ceteni - spre folosul crora au fost constituite aceste autoriti (servicii publice). Rezult din cele de mai sus c aceste teorii - care, n parte, fundamenteaz rspunderea patrimonial a autoritilor administraiei publice i n sistemul nostru constituional - apar ca o consecin logic a raporturilor de drept public ce exist ntre autoritile administraiei publice (care sunt create pentru a funciona normal, legal) i ceteni (care, atunci cnd sunt vtmai printr-o activitate administrativ anormal, nelegal, pot pretinde anularea actelor nelegale i repararea pagubelor). Trebuie, de asemenea, s observm c rspunderea aparine direct i imediat (nemijlocit) autoritilor administraiei publice, iar nu funcionarilor si, ca n concepia civilist, unde rspunderea direct, nemijlocit, o are prepusul i numai n anumite condiii comitentul. Aadar, rspunderea autoritilor administraiei publice este cu precdere o rspundere primar, direct, nemijlocit, nefiind absolut necesar identificarea funcionarului care a svrit greeala (abaterea) - deoarece condiiile principale care atrag rspunderea sunt existena abaterii i culpa autoritii administraiei publice - chiar atunci cnd cauza svririi ei rmne necunoscut. Ca o excepie de la aceast regul general, ne apare obligaia autoritilor administraiei publice de a repara n unele cazuri - expres prevzute de lege - chiar i pagubele create prin acte i fapte legale neculpabile. De exemplu, prin act normativ se stabilete obligaia autoritii administraiei publice de a despgubi pe cetenii ale cror animale au fost sacrificate n vederea lichidrii unui focar de boal infecto-contagioas. Referindu-ne la concepia nsuit n dreptul romnesc contemporan, putem meniona c rspunderea autoritilor administraiei publice pentru pagubele cauzate prin fapte ilicite i

I.Iovna, Op.cit., vol.I, pct.446; I.Deleanu, Drept constituional i instituii politice. Tratat, vol.II, Ed.Europa Nova, Bucureti, 1996

132

gsete sediul n normele dreptului civil, pe cnd rspunderea pentru daunele create prin acte administrative ilegale face obiectul de reglementare pentru dreptul constituional i administrativ. n acest din urm caz, art.48 din Constituie stabilete dreptul persoanei vtmate de o autoritate public, n sensul c: (1) Persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei, iar n art.1 din Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ se stipuleaz: Art.1 - Orice persoan fizic sau juridic, dac se consider vtmat n drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autoriti publice de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa instanei judectoreti competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei ce i-a fost cauzat. Se consider refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege i faptul de a nu se rspunde petiionarului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii respective, dac prin lege nu se prevede un alt termen. Din examinarea acestor texte legale vom reine dou observaii, i anume: a) actele administrative ilegale anulate dau drept la repararea pagubei, ceea ce nseamn c n Constituie se accept principiul reparrii pagubei ca fundament al rspunderii autoritilor administraiei publice i b) instanele judectoreti au competena de a judeca cererile celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative i se pot pronuna - n condiiile legii - asupra legalitii acestora, ceea ce nseamn c prin Constituie se recunoate necesitatea controlului jurisdicional asupra anumitor acte juridice ale autoritilor administraiei publice. Condiiile n care administraia public rspunde patrimonial pentru daunele cauzate prin actele sale ilegale, sunt cele rezultate din prevederile legii contenciosului administrativ, i anume: a) actul administrativ cauzator al daunei s fie ilegal; b) existena unei pagube determinate de actul administrativ ilegal; c) raportul de cauzalitate dintre actul ilegal i pagub; d) reaua funcionare a autoritii administrative i, prin urmare, culpa acesteia. n ceea ce privete rspunderea autoritilor administraiei publice pentru consecinele duntoare ale unor fapte ilicite, trebuie subliniat c, n dreptul nostru, aceast rspundere revine n final funcionarului vinovat de svrirea respectivelor fapte ilicite. n acest sens, autoritatea administrativ - obligat fa de persoana vtmat - se ndreapt cu aciune n regres, n limita i n condiiile stabilite de lege, mpotriva funcionarului care a svrit fapta ilicit. O ultim problem ce dorim s o menionm, este aceea a rspunderii autoritilor administraiei publice fa de funcionari. n legtur cu aceasta este de reinut c atunci cnd din cauza accidentelor sau bolilor ce apar n timpul i cu ocazia serviciului, un funcionar devine invalid i, prin urmare, incapabil de munc, sau cnd urmare unui accident intervenit n timpul i din cauza serviciului, nceteaz din via, statul rspunde fa de funcionar (la fel ca pentru orice salariat), soie i copii, cu o pensie de invaliditate sau de urma, ce se stabilete n condiiile legii.

5.2. Administraia public i ceteanul n majoritatea lucrrilor de drept administrativ i tiina administraiei, se utilizeaz mai frecvent noiunea de administrai sau cei administrai, atunci cnd se analizeaz raporturile acestora cu administraia public133.
133

Eivind Smith, Le citoyen face ladministration: Linformation et la consultation des administrs et leurs possibilits de recours contre les actes de ladministration. Conseil de lEurope, Runion Bucarest, Mai 1992, La rforme lgislative du droit administratif ; Irina Moroianu Zltescu, Protecia juridic a drepturilor omului, SNSPA, IRDO, 1997

Noi am preferat s folosim, de regul, noiunea de cetean i aceasta deoarece ni se pare a evoca o fiin suveran i egal n drepturi n raporturile cu administraia public, pe cnd noiunea de administrai sugereaz implacabila inferioritate fa de administratori, funcionari ai administraiei publice. Folosind noiunea de ceteni, nu putem nltura i nu putem ascunde, totui, dependena n care se gsesc, destul de des, membrii unei societi, fa de autoritile administraiei publice, deintoare a puterii executive i chemate s asigure i s organizeze aplicarea i respectarea normelor de drept. Aceast inegalitate n raporturile juridice de drept administrativ dintre ceteni i autoritatea administrativ a fcut obiectul analizei noastre, atunci cnd ne-am oprit asupra particularitilor acestor raporturi juridice. Aceast dependen a ceteanului fa de administraia public, luat ca autoritate deintoare a puterii executive, este foarte clar, logic i de neles (actele unilaterale tradiionale etc.), dar apare discutabil atunci cnd se manifest i n raporturile cu administraia public, luat ca prestatoare de servicii (sntate, nvmnt, securitate social etc.). Absena unor garanii suficiente n acest sens poate genera tensiuni incomode, chiar n statul de drept, motiv pentru care aceste aspecte trebuie s fie n permanenta atenie a guvernanilor. n mod obinuit, putem observa tendina ca att doctrina n materie, ct i practicienii, s se ocupe cu precdere de mijloacele de protecie exterioare structurilor administrative, punnduse accent pe mecanismele de control jurisdicional ale administraiei publice. Deoarece aceste chestiuni le vom aborda n capitolele urmtoare, ne vom opri acum asupra altor aspecte i, n special, asupra interdependenei dintre mijloacele de protecie intern n cadrul structurilor administraiei publice, care au un caracter pre-contencios i mijloacele de protecie extern (recursurile jurisdicionale etc.). Procedura administrativ intern (pre-contencioas) are o importan deosebit, n primul rnd pentru imaginea pe care ceteanul i-a formeaz n legtur cu autoritile administraiei publice. Rezolvnd prompt, n interiorul structurilor sale, orice surs de insatisfacie a cetenilor, se va obine, pe de o parte evitarea senzaiei inutile pe care oricine o ncearc atunci cnd se simte lovit de maina administrativ, iar, pe de alt parte, se poate obine n timp un climat participativ al oamenilor la activitile administraiei publice, fapt ce ar genera creterea eficienei acesteia. n al doilea rnd, optimizarea procedurilor administrative interne ar genera o administraie mai corect, adic exigent-legal i apropiat de situaiile faptice, ceea ce ar putea determina limitarea sau chiar evitarea recursurilor inutile la instanele judectoreti. n sfrit, pentru societate n ansamblu, avantajele unor proceduri administrative noncontencioase bine dezvoltate sunt de natur s compenseze eventualele costuri suplimentare, pe care aplicarea unor astfel de norme le-ar putea genera. Fr a face o analiz detaliat, vom anticipa cteva elemente eseniale ale procedurilor administrative non-contencioase (interne), pentru a argumenta deosebita importan a acestora n efortul de construire a unei administraii publice democratice. Astfel, menionm: informarea cetenilor asupra drepturilor i mijloacelor de protecie pe care le au n raporturile cu autoritile administraiei publice, cum ar fi accesul la documente, cile de atac i recurs, informare, care, pentru a fi eficient, trebuie fcut de ctre funcionarii publici de la caz la caz, nu prin massmedia. Cu alte cuvinte, instaurarea unei transparene administrative a autoritilor n raporturile cu cetenii. Publicarea proiectelor deciziilor administrative n vederea consultrii i atragerii cetenilor la elaborarea acestora. Raionala aplicare i delimitarea nelesului noiunii de secret administrativ, pe de o parte ca mijloc de protecie a persoanelor particulare, iar, pe de alt parte, ca metod de lucru pentru autoritile administraiei publice (un acces mai bun la informaiile deinute de particulari).

Dei, att Constituia noastr, ct i legile organice adoptate pn n prezent corespund crieteriilor generale ce caracterizeaz organizarea i funcionarea unui stat de drept democratic, simim nevoia s mai insistm puin asupra unor elemente eseniale ale procedurilor administrative pre-contencioase (non-contencioase, interne), necesar a se regsi n toate actele normative ce reglementeaz activitatea de detaliu a autoritilor administraiei publice, mai ales n raporturile juridice administrative cu caracter individual. Astfel: Este necesar respectarea elementelor de procedur contradictorie: administraia va trebui s utilizeze i s respecte dreptul ceteanului de a cunoate coninutul dosarului administrativ, dreptul la rspuns scris etc. Autoritile administraiei publice vor trebui s generalizeze obligaia motivrii scrise a actelor administrative, oferind explicaii i justificri pentru soluiile adoptate, astfel nct ceteanul s neleag i astfel s-i nsueasc soluia sau s poat motiva recursul su. Sunt necesare precizri: asupra modului n care se poate exercita recursul ierarhic i recursul graios; asupra limitelor i competenelor autoritilor ce exercit controlul de legalitate i oportunitate; asupra procedurilor jurisdicionale etc. Procedura contencioas sau controlul jurisdicional, ca mijloc de protecie a ceteanului, se plaseaz n exteriorul administraiei publice, dar cu impact major asupra calitii acesteia. Aa dup cum artam atunci cnd ne-am referit la controlul executrii deciziei administrative, att legalitatea ct i oportunitatea actelor administrative fac obiectul diverselor forme de control exercitat de diferii ageni de control, care sunt ataai structurii controlate sau sunt n exteriorul acesteia. Am precizat, de asemenea, cadrul normativ n care cetenii pot exercita practic, n mod individual, un control de legalitate asupra actelor administrative individuale, precum i prghiile pe care le au la dispoziie pentru a ataca un act administrativ abuziv. Toate aceste reglementri sunt n conformitate cu natura fundamental a dreptului de acces la un control independent al legalitii actelor administrative, recunoscut fiecrui cetean. n acest fel, legislaia noastr se armonizeaz cu prevederile art.6 alineatul 1 al Conveniei Europene a Drepturilor Omului din 1950 (astfel cum este el aplicat n jurisprudena recent a Curii Europene a Drepturilor Omului): Orice persoan are dreptul s-i fie fcut cunoscut cauza n mod public i ntr-un rstimp rezonabil, de ctre un tribunal independent i imparial, stabilit prin lege, care va decide. Trebuie s subliniem c dreptul de acces la justiie al fiecrui cetean lezat n drepturile sale legitime nu trebuie s determine o neglijare a efortului legislativ ce trebuie ntreprins pentru remedierea procedurilor pre-contencioase i perfecionarea acestora, cu att mai mult cu ct este bine cunoscut faptul c procedurile contencioase (apelul la instanele judectoreti) sunt mai lente i mai costisitoare. Soluia ar fi eficientizarea att a administraiei publice, ct i a justiiei, ceea ce presupune, bineneles, un efort financiar mai mare din partea statului. Avocatul Poporului (Ombudsman), este o instituie nou n dreptul constituional romnesc. Utilizat iniial n rile nordice, instituia Ombudsmanului (mediator, comisionar pentru administraie, avocatul poporului, protector, etc., etc.), a aprut ca o necesitate de simplificare a posibilitii de intervenie a cetenilor pe lng autoritile administraiei publice, constituind o procedur relativ simpl, n principiu rapid, fr prea multe complicaii i destul de puin costisitoare pentru cetean. Menirea principal a Avocatului Poporului este de a cuta soluii amiabile, deci o misiune de mediere sau de a explica cazul ceteanului n faa administraiei mai clar, mai inteligibil. Deci un mijloc de rezolvare a unui potenial litigiu, prin extragerea de soluii din paleta de posibiliti legale existente la dispoziia administraiei publice. ncercnd s conturm cteva carateristici ale instituiei Avocatul Poporului, astfel cum acestea se deduc din prevederile art.55 din Constituia Romniei, precum i din normele ce

reglementeaz instituia Ombudsmanului n alte ri, dar mai ales sintetiznd analizele efectuate asupra modului de funcionare a acestei instituii n practica administrativ, putem aminti: - Ombudsmanul (Avocatul Poporului) este independent de autoritatea administrativ, cel mai adesea instituia eman de la Parlament i se bucur de o oarecare imunitate. El are drept de iniiativ, putnd aciona din oficiu sau la cererea persoanelor lezate n drepturile lor. Aadar, putem vorbi de un interes legal pentru a aciona (actio popularis), motiv pentru care poate declana inspecii, cercetri i anchete asupra activitilor diverilor ageni administrativi. Este de observat c, fiind detaat de autoritile administraiei publice, nu are competen de decizie, soluiile sale sunt supuse ateniei factorilor decideni (Parlament, Guvern, ministere, prefecturi, consilii locale) i nsuirea lor de ctre acetia, depinde de prestigiul Avocatului Poporului, de puterea sa de convingere, de legitimitatea soluiilor pe care le propune. Pentru a nu-i pierde autoritatea, Avocatul Poporului va trebui s-i autolimiteze preteniile i ndrzneala n interveniile sale. Pentru a-i realiza misiunile sale, Ombudsmanul are o gam variat de mijloace de lucru, ncepnd cu dreptul de acces la dosarele autoritilor publice i de a cere explicaii administraiei (independent de existena unei eventuale obligaii de a motiva actele n spe) i terminnd cu posibilitatea de a ntocmi rapoarte individuale sau generale cu privire la o problem sau alta, inclusiv concluzii i propuneri de soluionare individual sau global (iniiative legislative i regulamentare etc.). n ncheierea acestor succinte observaii cu privire la mult discutata i controversata chestiune a raporturilor dintre administraia public i cetean, mai dorim s amintim deosebita importan pe care o are dozajul optim al diverselor mijloace de protecie ale ceteanului. n acest sens, este de observat c protecia real a ceteanului vis--vis de administraia public nu depinde de unul sau altul din mijloacele de protecie luate singular (cu excepia accesului la justiie). Determinant este existena unui ansamblu echilibrat de mijloace susceptibile de a acorda anse reale, rezonabile, omului de rnd, de a-i finaliza demersul, dar fr ca funcionarea normal a autoritilor i serviciilor publice s fie periclitat. n acest sens, analiza recursurilor, jurisdiciilor i sistemelor de contencios administrativ existente n diferite ri, ne va ajuta - poate - n proiectarea unui sistem echilibrat de mecanisme i instituii care s aduc administraia noastr public la nivelul necesar integrrii europene.

APLICAII*: 1. Ce reprezint structura unei instituii? 2. Ce reprezint strutura funcional a administraiei publice? 3. Cum se structureaz administraia public din Romnia din punctul de vedere al competenei teritoriale? 4. Precizai coninutul temei raionalitate absolut sau limitat. 5. Care este coninutul derivaiei sintagmatice? 6. Ce reprezint aezarea relaiilor? 7. Ce nelegei prin serviciu public? 8. Analizai caracteristicile unui serviciu public. Prezentai caracteristicile serviciile publice locale. 9. Comparai sistemul funciei publice de carier cu cel al funciei publice de ocupaie. 10. n ce condiii poate a avansa n grad un funcionar public? 11. Ce este delegarea? Dar detaarea? 12. Cte categorii de personal i desfoar activitatea ntr-o autoritate/instituie public? 13. Care sunt atribuiile unui funcionar public? 14. Care sunt etapele deliberrii ale procesului adoptrii deciziei administrative? 15. Menionai care este clasificarea deciziilor administrative? 16. Precizai n ce const teoria echitii i egalitii. 17. n ce const procedura administrativ intern? * Aplicaiile date sunt cu titlul de exemplu, testul de evaluare a cunotinelor nu le va conine n mod obligatoriu.

SECIUNEA A III-A II. MODELE, TEORII I MITURI PRIVIND ADMINISTRAIA PUBLIC

1. Modelele administraiei publice potrivit unor curente de gndire 1.1. Privire general O prim observaie ar fi aceea c teoria ar trebui s urmreasc un dublu obiectiv. Mai nti, s furnizeze un limbaj reductiv, care s autorizeze trecerea, prin conceptualizare, de la una la cealalt dintre situaiile empirice observate, ca i de la un model la altul. Un asemenea demers nu s-ar bucura de succes dect dac ar fi posibil s fie relevate universaliile administrative134, adic elementele n numr finit care, fiind proprii administraiei, nu ar putea fi ntlnite cu necesitate n orice administraie, dar a cror prezen sau absen determin specialitatea diferitelor situaii administrative analizate. Cel de-al doilea obiectiv al unei asemenea teorii ar trebui s fie atunci (plecnd de la aceste elemente n numr finit) de a reconstitui extraordinara varietate a structurilor, mecanismelor i instituiilor administrative existente n realitatea i infinita diversitate a situaiilor posibile. Dac numrul de situaii posibile cu care se confrunt observaia ar fi limitat, ar fi de conceput (dei destul de dificil), trecerea la un recensmnt care ar putea fi exhaustiv pentru aceste situaii i, n consecin, pentru elementele lor componente. Dar numrul extrem de ridicat al acestor situaii ar determina mai mult ca sigur un recensmnt lacunar. Pe de alt parte, infinitatea situaiilor i evoluiilor posibile mpiedic trecerea la analiza fenomenelor administrative numai pe baza elementelor n numr finit ale cror posibiliti de combinare ar fi, ele nsei, limitate. n fapt, exigena esenial a unei astfel de teorii este de aceeai natur ca i aceea cu care s-a vzut confruntat, naintea ei, lingvistica, exigen care, pentru a mprumuta terminologia lui Wilhelm von Humboldt din anii 1830, consta n a construi gramatici care s stabileasc folosirea infinit a mijloacelor finite. O eventual gramatic administrativ ar trebui, deci, s fie conceput ca i gramatica unei limbi, ca un sistem de reguli generale135. O gramatic administrativ ar trebui s in cont de toate modelele: liberal, weberian etc., care constituie cazurile de figur posibil de imaginat, de construit sau de reconstituit plecnd de la sistemul de reguli generale de baz. Aceste modele, ns, nu pot constitui ele nsele o tiin a administraiei. Ele nu sunt pentru tiina administraiei dect ceea ce sunt frazele sau un text pentru gramatica unei limbi: terenuri de cercetare. A doua observaie ar fi aceea c reflecia asupra administraiei se petrece n tiparul modelelor administraiei. Aceste modele alimenteaz prin viziunea lor asupra situaiei i devenirii administraiei, analizele teoretice i scenariile imaginate asupra evoluiilor i transformrilor sale. Mai mult sau mai puin riguroase, coerente, obiective, tiinifice, aceste modele ofer descrierea unei stri i, uneori, a unei perspective a administraiei, a unui viitor apropiat sau ndeprtat, dorit sau nu. Acestea sunt analize care, oricare ar fi gradul lor de rigoare tiinific, rmn fundamental supuse ideologiei, iar acest lucru este evident n special cnd aceste modele, descriind viitorul pe care ele l imagineaz pentru administraie, transmit adevruri neverificabile, necontestabile. Totui, trebuie s le utilizm n sprijinul unei analize tiinifice. O analiz nu va dobndi pe deplin acest caracter dect cu condiia ca modelele care

134

Noiunea de universalii administrative este mprumutat din lingvistic, unde universaliile de limbaj desemneaz o form de limbaj comun i subiacent diferenelor naionale i individuale (Noam Chomsky, Lingvistica cartezian, Edition du Seuil, 1969, p.95) 135 Nicole Rowt, Introducere n gramatica generativ, Plon, 1967, p.45

vor fi utilizate n sprijinul analizei s fie folosite numai cu titlu de terenuri de cercetare i pentru o cercetare cu caracter diacronic. Munca de recenzare i de analiz a modelelor se apropie foarte mult de o istorie a ideilor, dar nu constituie dect prima faz a unei cercetri care pentru a se integra ntr-o astfel de teorie trebuie s aib iniial un caracter de analiz diacronic. Deosebirea const n aceea c n timp ce istoria ideilor nseamn esenialmente descrierea unei geneze i a urmrilor sale (naterea, dezvoltarea, cristalizarea i dispariia unei idei) cercetarea diacronic are, drept obiect, aducerea la zi a elementelor constitutive ale administraiei, elemente coninute n modelele care o analizeaz i o schematizeaz. A treia observaie ar fi aceea a cercetrii prospective. Dac se admite, ntr-o prim aproximare, c prospectarea d devenirile posibile, nu devenirea probabil i nici devenirea necesar a unei administraii i c ea trebuie deci s fie o analiz a regulilor i mecanismelor de transformare a administraiei n msur s dea natere unor noi structuri, unor noi moduri de funcionare, unor noi imagini ale administraiei i ale procesului su de transformare, trebuie s constatm c modelele liberian, weberian etc. exist deja i schieaz perspective posibile ale societii noastre. Ceea ce viitorologii numesc scenarii nu este dect proiectarea acestor modele asupra unei situaii istorice date. Adevrata problem a prospeciunii nu este att determinarea scenariilor posibile ale unei administraii ct aceea a modurilor de schimbare a unei administraii, moduri care permit trecerea de la o stare iniial a administraiei la una sau alta dintre imaginile finale pe care modelele le-au schiat. Or, determinarea acestor moduri de trecere este subordonat utilizrii unui limbaj care s permit traducerea n termeni comuni a ansamblului situaiilor i evoluiilor pe care le cunoate o administraie care se transform la longue. Un astfel de limbaj nseamn s dispunem de concepte care s permit conversia fiecreia dintre imaginile administraiei (administraia n prezent, administraia n viitor) i a proceselor sale de transformare, n elemente sau noiuni compatibile. Prospecia administraiei este, deci, subordonat, formalizrii sale. Aadar, trebuie s ncepem cu formalizarea. Aceast tentativ de formalizare a administraiei cere o transmutare epistemologic136. dincolo de decupajul naiv i de datele brute exprimate n limba cotidian, formalizarea trebuie s permit traducerea semnificaiilor trite ntr-un univers de semnificaii obiective137. Pe lng matematizare, ea trebuie s conserve ceva din aceast cldur afectiv pe care o avea evenimentul n existen138 i nu trebuie, ntr-un efort ru adaptat pentru a atinge pozitivitatea tiinelor naturale (...), s lichideze orice semnificaie pentru a reduce fapta uman la modelul fenomenelor fizice. Formalizarea nseamn cutarea conceptualizrii fenomenului care s permit s i se reduc complexitatea fr a-i restrnge cmpul social. Or, pn n prezent, teoriile tradiionale ale administraiei sunt foarte departe de a ndeplini aceste exigene. Fr matematizare aceste teorii nu pot atinge vreun grad de formalizare. Motivul pare a fi metoda adoptat de aceste teorii pentru a-i descrie obiectul: ea se caracterizeaz prin construirea unei ierarhii de concepte i prin juxtapunerea unei serii de diferene elaborate plecnd de la considerarea instituiilor i normelor particulare ale unei situaii i ale unei ri determinate. Metoda care const n ascensiunea componentelor la nivel de categorii i a categoriilor la nivel de ansambluri, ale cror funcii sunt precizate i ale cror structuri sunt definite. Aceast metod care, de fapt, nu reuete s scape de capcanele decupajului naiv i al datelor brute i care conduce, n practic, la mpiedicarea oricrei comparaii, are drept rezultat principal avantajarea conceptelor prea nguste. A patra observaie ar fi n legtur cu conceptul de relaie concept, care ar permite s se evite un alt risc, care ar consta n analizarea totalitii administraiei n termeni pur statici i ca o imagine absolut fix i imuabil: de fapt, acest concept de relaie autorizeaz o analiz

136 137

Gilles-Gaston Granger, Gndirea formal i tiinele omului, Aubier-Montaigne, 1967, p.66-72 Ibid 138 Ibid

sincronic. Or, sincronic nu este egal cu static139. n definitiv, conceptul de transformare ar trebui, deci, s vin n completarea aceluia de relaie. n jurul acestor dou concepte, s-ar putea ncerca construirea unei gramatici administrative, deci o autentic tiin a administraiei140. 1.1.2. Vocaia modelelor. Teorie i mit Trecutul apare de cele mai multe ori extrem de simplu. Acest lucru este valabil i pentru administraie. Despre trecutul administraiei publice avem o imagine destul de clar i anume aceea a unei organizaii ierarhizate, subordonate, coerente n structurile sale i n aciunea sa. Vom analiza urmtoarele modele teoretice ale administraiei: modelul liberal, modelul weberian i cel neo-liberal, modele care confirmau i ntresc aceast imagine, care ncepe s se estompeze prin apariia unor noi modele. Dac acceptm definiia mai general pe care Maurice Duverger o d modelelor ca machete destinate s explice fenomenele i s acioneze asupra lor141, se pune n lumin ntreaga importan a acestora pentru cunoaterea administraiei i n practica administrativ. Administraia noastr este modelat, cel puin parial, de analiza pe care o pot face cei abilitai oameni politici sau funcionari ca i cei care fac speculaii intelectuale. ntr-adevr, vocaia modelelor administraiei este dubl. Mai nti, vocaia teoretic: un model este un obiect abstract, formal, care poate fi judecat i care l ajut pe cercettor s neleag obiectele concrete reale, s stabileasc faptele i s explice descoperind raporturile lor142. El constituie o reducere a realitii la elementele sale eseniale. Gradul de reducie adic de abstracie a modelului poate fi mai mare sau mai mic. La limit, modelul poate fi n ntregime formalizat: el se exprim ntr-o formul matematic. n materie administrativ, suntem, cu siguran, nc foarte departe. Tentativele cele mai avansate n acest domeniu se opresc la modelul cibernetic propus de Lucien Mehl143. n majoritatea cazurilor, modelele administraiei sunt analizate prin descompunerea infinitei complexiti a realitii administraiei, pentru a extrage de aici elementele fundamentale i de a reda, plecnd de la aceste trsturi caracteristice , o imagine care traduce esena nsi a lucrurilor. n concluzie, este vorba despre tipuri ideale, n sensul n care Weber folosete acest termen144. Astfel, Max Weber i o ntreag generaie sau poate mai multe de liberali a cror expresie se ntlnete la Leroy-Beaulieu i
139

Roman Jakobson, Eseuri de lingvistic general, Edition de Minuit, 1936, publicat n Collections Points, 1970, p.36 140 Despre aceast construcie i perspectivele sale putem trimite la G. Timsit, Modele, structuri i strategii ale administraiei, Revue, 1980, p.937; Modelul occidental al administraiei, Revue Franaise dadministration publique, 1982, articol precedat de avant-propos de G. Timsit i M. Delmas-Marty 141 Maurice Duverger, Sociologia politicului, P.U.F., coll. Thmis, 1973, p.295 142 Jean-William Lapierre, Analiza sistemelor politice, P.U.F., 1973, p.10 143 Despre modelul cibernetic de administraie, cf. Lucien Mehl, Pentru o teorie cibernetic a aciunii administrative, n Georges Langrod i alii, Tratat de tiin administrativ, Mouton, La Haye, 1966, p.781-833 144 E cunoscut formula clasic pe care o d Weber: Se obine un tip ideal accentund unilateral unul sau mai multe puncte de vedere nlnuind o multitudine de fenomene date izolat, difuze sau discrete, care se gsesc uneori n numr mare, alteori n numr mic, iar, pe alocuri deloc, pe care le ordonm dup criterii alese unilateral pentru a forma un tablou de gndire omogen. Nu vom gsi n realitate nicieri un asemenea tablou n puritatea lui conceptual: el este o utopie (Max Weber, Eseuri asupra teoriei tiinei, Plan, 1965, p.131). Modelul de administraie nu trebuie s se identifice cu realitatea administrativ n ceea ce ar trebui s exprime contingenele, cotidianul. Nu este o descriere, ci o traducere. Jean-William Lapierre precizeaz (op.cit., p.15): Un model teoretic este analitic i nu descriptiv, sintetic i nu eclectic. O descriere este un discurs care reproduce sau reflect fenomenele aa cum se prezint ele i care asimileaz contururile lucrurilor percepute fr a cuta s disting impresia constatrii (...). Descrierea este un inventar de date empirice. Modelul, din contr, sugereaz (...) un ansamblu de ipoteze explicative, adic de propoziii care enun relaii posibile ntre fapte care vor fi stabilite (...). Un model teoretic vine n sprijinul ipotezelor specifice ale unei cercetri determinate pe care de a se nate adic de a constitui un ansamblu controlabil i pot nscrie aceste ipoteze specifice

Carr de Malberg au furit imagini tipice ideale sau pretins ideale ale administraiei. O administraie, instrument al clasei dominante sau foarte strict supus puterii legislative, sau, mai mult, unei organizri monocratice, perfect raional i total dezumanizat, sine ira et studio aici sunt acele imagini anumite imagini ale administraiei care impun marile modele n teoria administraiei. Se observ, deci, ce ajutor pot aduce asemenea modelri n cunoaterea i nelegerea fenomenelor administraiei n ce privete fundamentul, structurile i funcionarea acesteia. n al doilea rnd, modelele au i o vocaie mitic. Georges Sorel a descris perfect mecanismul miturilor, sistemul de imagini145, ansamblurile de teme capabile s evoce n bloc i numai prin intuiie, nainte de orice analiz reflectat, masa de sentimente146 corespunznd convingerilor nrdcinate ntr-un grup sau ntr-o colectivitate. Acestea sunt miturile astfel nelese pe care le vehiculeaz diversele modele ale administraiei. Aceasta nu nseamn c modelele au pretenia c reuesc s releveze realitatea administraiei. A vorbi despre vocaia mitic a modelelor are, n fapt, o tripl semnificaie. Prima este c aceste modele se impun contient sau nu ntr-o ntreag serie de analize tiinifice unde se regsesc, la captul unor lungi, complexe i erudite dizertaii, elementele eseniale n jurul crora erau organizate diversele modele ale administraiei. Analiza nu vine dect ca o confirmare a modelului adoptat. Ea nu trebuie s l repun n discuie. Mitul este, astfel, foarte aproape de ideologie, sistem de idei care nu mai sunt gndite de nimeni147, n orice caz nu de cei care i-l nsuesc. Cea de-a doua semnificaie a vocaiei mitice a modelelor administraiei este aceea c ele constituie mijloace de a aciona asupra prezentului148. Ele se integreaz n doctrina formaiunilor politice. Ele alimenteaz reflecia asupra reformei administraiei. Ele alimenteaz scenariile asupra evoluiei pe termen lung a administraiei i, prin aceasta, contribuie la luarea de msuri destinate s-i contracareze sau s-i faciliteze realizarea. Vocaia mitic a modelelor administraiei are, n fine, o ultim semnificaie, legat, de altfel, de precedenta i anume fora miturilor, ca instrumente de mobilizare i instrumente de aciune, ine foarte mult de faptul c ele constituie un ansamblu de idei asupra crora critica intelectual nu prea are priz: miturile nu au, n mod obligatoriu, coeren intern. Ele nu se construiesc, nici nu se distrug cu argumente logice. Ceea ce este important este rezultatul lor. n studiul miturilor nu conteaz att istoria ideilor succesiunea, nlnuirea i critica ideilor ct analiza marilor teme care compun mitul. Nu conteaz att validitatea tezelor ct imaginea adevrat sau fals pe care aceste teze o ofer despre realitate: Este foarte important de a ti c miturile nchid n ele detalii destinate s apar cu adevrat n planul istoriei viitoare: ele nu sunt almanahuri astrologice149. Miturile se impun, ntr-adevr, prin simplitatea sau prin simplismul lor. Dup cum vom vedea, marile modele ofer o imagine extrem de simpl a administraiei, acestea (liberal, neoliberal sau weberian) fiind modelele curente n teoria administraiei: ierarhia, monolitismul, coerena apar n toate modelele drept caractere fundamentale ale administraiei, ale unei administraii strict subordonate, executant perfect a voinei puterii politice n acel moment sau a clasei sociale dominante. n cercetarea i practica administrativ s-a constituit, astfel, un fel de fond comun de idei care nu apar ntotdeauna cu claritate, nefiind nici foarte contient utilizate i despre ale cror origini i implicaii cei care le utilizeaz nu tiu mare lucru. Acest fond comun constituie una dintre sursele cele mai importante din care se alimenteaz miturile care sunt actuale n gndirea i aciunea administrativ.

145 146

Georges Sorel, Reflecii asupra violenei, Editions M. Rivire, Paris, 1972, p.127; 148 Ibid 147 Vladimir Weidle, Despre conceptul de ideologie, Contractul social, martie 1959, p.77 148 Georges Sorel, Op. cit., p.152 149 Ibid

1.2. Modelele clasice Teoriile constituie vocaia unei tiine, chiar mai mult dect de a pretinde explicaia fenomenelor care constituie obiectul su. n tiina administraiei, aceast pretenie s-a tradus prin recurgerea la modele care informeaz analiza i contribuie la proiectarea unei anumite imagini a administraiei. Din necesiti didactice vom ncerca o analiz diacronic asupra diferitelor imagini ale administraiei reflectate n modelele clasice, iar apoi vom face o succint prezentare a noilor modele150. Cele trei modele clasice sunt: modelul liberal, modelul autoritar i modelul weberian, modele care au inspirat i inspir nc n parte ntreaga gndire administrativ. Noi ne vom opri asupra modelului liberal i modelului weberian, interesndu-ne mai puin sau deloc un model autoritar, n condiiile n care ntreaga naiune este angajat n efortul construciei statului de drept. 1.2.1. Modelul liberal n ceea ce privete prima relaie administraie-economie putem reine c Liberalismul este o doctrin a libertii, dar a libertii prin ordine151. Pentru c liberalismul are nevoie de ordine, el trebuie s recurg la stat, care este esenialul su furnizor152. Efortul permanent al liberalismului const n cutarea unei demarcaii (...) ntre sfera statului i aceea a societilor libere sau indivizilor153, cutare care n domeniul administraiei se situeaz mai nti pe plan economic. Paul Leroy-Beaulieu ale crui scrieri constituie o adevrat sum a liberalismului economic aplicat administraiei154 creioneaz trsturile eseniale ale modelului. Admind de la nceput c este imposibil de a ajunge teoretic la trasarea unei linii de demarcaie fix ntre stat i indivizi, el caut s determine (pentru a proteja autonomia sferei indivizilor n raport cu statul) care funciuni trebuie s fie asigurate prin administraie i la care misiuni ea trebuie s se limiteze. n acest sens, modelul liberal pur admite c statul poate juca un anumit rol economic, dar el l limiteaz strict i, mai ales, nu recunoate n administraie dect un instrument de putere public, ale crei intervenii sunt exclusiv de natur coercitiv. Iat deci una din principalele trsturi ale modelului liberal de administraie, faptul c, recunoscnd administraiei funcii economice, nu i se confer, pentru exercitarea acestor funciuni, dect mijloacele clasice ale puterii publice. Prin aceast trstur modelul liberal se distinge de alte modele teoretice care, recunoscnd misiunile economice ale statului i, implicit, ale administraiei, acord cu totul alte mijloace i instrumente pentru ndeplinirea funciunilor n acest domeniu. Pentru aceste motive se poate afirma c, a recunoate administraiei funciuni economice, genereaz apariia, n miezul modelului liberal, a germenului propriei sale negri. Dorind s ocroteasc libertatea indivizilor contra expansiunii statului i n special a administraiei, modelul liberal admite totui c administraia are misiuni economice care, totui, sunt strine de competenele cetenilor membri ai comunitii politice, pe care doctrina liberal o reduce cel mai adesea la indivizi. Fcnd deosebirea ntre stat i societate, liberalismul separ, ntr-adevr, persoana privat sau agentul economic antreprenor sau salariat de cetean, strict investit cu competene politice.

Analiza detaliat a modelelor n I. Alexandru, Administraia Politic, teorii, realiti, perspective, Ed. Lumina-Lex, Bucureti, 1999 151 Georges Burdeau, Le libralisme, Seuil, Collection Points, 1979, p. 48 152 Ibid., p. 49 153 Paul Leroy-Beaulieu, Ltat moderne et ses fonctions, Paris, 1911, p. 46 154 Pierre Legendre, Histoire de ladministration de 1750 nos jours, P.U.F., Collection Thmis, 1968, p. 78

150

Interpretarea liberal a relaiei administraiei cu politica aa cum se poate degaja din literatura juridico-administrativ n cadrul creia Carr de Malberg iar, naintea lui, Macarel, Vivien, Aucoc i, n acelai timp cu el Chardon, Duguit sau Jze au scris unele pagini dintre cele mai importante, se nvrte n jurul a dou principii. Primul este principiul subordonrii administraiei fa de politic. Mitul separrii absolute a puterilor pe care Carr de Malberg crezuse c-l descoper n Montesquieu este, n fapt, spune Carr de Malberg, inconciliabil cu principiul unitii statului i a puterilor sale155. Voina statului, continu el, fiind cu necesitate una singur, trebuie ca s se menin ntre autoritile care dein diferitele puteri, o anumit coeziune fr care statul ar risca s fie hruit, divizat i distrus prin presiunile opuse la care ar fi supus. Este deci imposibil s se conceap c nu exist n stat dect puteri egale. Iat de ce, n orice stat, chiar n acelea n a cror constituie se spune c se bazeaz pe teoria lui Montesquieu i urmrete o anumit egalizare a puterilor, se va gsi n mod invariabil un organ suprem care s le domine pe toate celelalte i care s realizeze astfel unitatea statului156. dup cum afirm Malberg, nu este vorba att de separaie, ci mai degrab de gradarea puterilor. i acest sistem este consacrat n dreptul pozitiv francez, un sistem n care organele de stat exercit (...) aceeai putere n grade inegale sau dac se prefer funcii asemntoare cu o putere inegal157. Ar exista deci o putere unic ce s-ar manifesta mai nti prin acte de voin iniial puterea legislativ i s-ar exercita la un grad inferior prin acte de executare a legilor puterea executiv. Totui dup cum remarc Chardon puterea legislativ, parlamentul este fcut pentru a controla administraia unei ri, nu pentru a administra acea ar158. Rezult de aici c, n ciuda principiului de gradare a puterilor enunat de Carr de Malberg, care nu stabilea o relaie dect ntre legislativ i executiv, nu minitrii sunt aceia care trebuie s fie responsabili de gestiunea serviciilor publice n faa parlamentului: funcionarii permaneni trebuie s fie responsabili n faa minitrilor de gestiunea acestor servicii i minitrii nu pot fi responsabili dect de controlul pe care ei l exercit asupra funcionarilor permaneni159. Din textul de mai sus, dincolo de relaia dintre ministru i parlament (executiv-legislativ), i n acelai timp cu afirmarea subordonrii funcionarilor fa de ministru, adic a administraiei fa de politic, se desprinde de fapt un al doilea principiu esenial al modelului liberal, recunoaterea unei distincii i a unei separaii ntre dou, mai degrab dect ntre trei puteri. Fostei triniti legislativ, executiv, judiciar i se substituie un dualism al politicului (nglobnd parlament i guvern) i al administrativului. Titlul nsui al lucrrii lui Chardon este revelator: Puterea administrativ, dar el nu fcea dect s reia i s dezvolte teme pe care Vivien deja n 1845 le dezvoltase n Studiile sale administrative160. Administraia, ca un servitor fidel i devotat, trebuie s asculte de politic (...). Dar dac aa stau lucrurile n ceea ce privete conduita general, cele dou puteri trebuie s se separe nu pentru a se opune ci pentru a respecta condiiile prescrise n norme, cnd este vorba despre executarea legilor, despre msuri de detaliu i despre raporturile directe ale puterii publice cu cetenii161. De unde tentaia, la liberali, de a recunoate existena unei funciuni guvernamentale distincte de funciunea administrativ. O funciune guvernamental n care s-ar recunoate aciunea Parlamentului i Guvernului, respectiv a minitrilor aflai sub controlul su i o funciune administrativ care, chiar dac ambele sunt parial asigurate de aceiai ageni (confuzie organic relativ) trebuie, totui, s fie, pe ct posibil separate n aciunea lor: independena funcional. De aici insistena liberalilor asupra necesitii

155

R. Carr de Malberg, Contribution la Thorie gnrale de ltat, Paris, 1922, reeditat n 1962 vol. II, p. 42 i urm. 156 Ibid., p. 52 157 Ibid., p. 121 158 Henri Chardon, Le pouvoir administratif, Paris, 1910, p. 14 159 Ibid., p. 15 160 Vivien, tudes administratives, dition Cujas, 1974, Retiprire a celei de-a 3-a ediii din 1845 161 Ibdi, p. 31

distinciei dintre funcionarii politici i funcionarii permaneni i asupra limitrii la maximum a numrului acestor ageni care cumuleaz funciuni162. Cea de-a treia relaie fundamental a modelului liberal este aceea pe care o ntreine administraia cu ea nsi: problema centralizrii sau descentralizrii, adic repartizarea puterilor ntre administraiile centrale i teritoriale, problem crucial deoarece este plasat n miezul refleciei asupra libertilor. n opinia lui Tocqueville, administraia liberal ar trebui s fie descentralizat cu toate c modelul liberal de administraie are o cu totul alt imagine163. Astfel, reamintim c la Macarel, Vivien, Aucoc, Dupont-White, autori care formeaz imaginea administraiei secolului al XIX-lea i ale cror nvminte i principii au fost reluate i dezvoltate de mai multe faculti de drept de-a lungul primei jumti a secolului al XIX-lea dezvolt, din contr, o alt viziune i anume aceea a centralizrii, mai exact a centralizrii controlate, fr excese. Spuneam c liberalismul este o doctrin a libertii n ordine, de aceea aprea n viziunea acestor autori drept mijlocul de a evita dezordinea: nu exist naiune afirm Vivien unde centralizarea s nu se gseasc ntr-un grad oarecare, cci absena oricrei centralizri ar conduce la anarhie164. Asupra acestui aspect insist i Macarel, care atribuie acestui sistem de centralizare a crui simplitate este remarcabil (...), promptitudinea i sigurana aciunii administrative i cu ea ordinea, regularitatea, armonia i unitatea ansamblului165. Invocndu-l n sprijinul centralizrii pe Tocqueville nsui, Aucoc, care constat c centralizarea constituie una dintre bazele eseniale ale organizrii administrative, politice i juridice a Franei, refuz s abandoneze, s lase colectivitilor locale gestiunea propriilor lor interese: aceasta ar compromite, n multe cazuri, interesele generale i principiul unitii legislaiei. 1.2.2. Modelul weberian Sociologia weberian a fost supranumit o sociologie a dominaiei166 deoarece conceptul de dominaie se afl n miezul modelului de administraie de stat creat de Max Weber. Weber distinge dominaia de putere. Puterea Macht este, n opinia lui Weber, orice ans de a face s triumfe n snul unei relaii sociale, propria sa voin, chiar mpotriva rezistenelor existente167. Dominaia Herrschaft desemneaz n schimb ansa de a gsi persoanele gata s asculte de un ordin cu un coninut determinat168. Se observ c puterea i determinarea, dac ele fac referire una la cealalt, la o relaie de comand/ascultare, se disting net una de cealalt prin aceea c, n timp ce n primul caz comanda nu este necesarmente legitim i nici supunerea n mod obligatoriu o datorie169, dominaia, din contr, implic existena persoanelor gata s asculte, adic recunoaterea i acceptarea de ctre ele oricare ar fi raiunile lor a ordinelor pe care ele le primesc. Exist deci o legitimitate a relaiei de dominaie pe care nu o are ntotdeauna relaia de putere. Membrii unei grupri supuse unei asemenea relaii de dominaie formeaz o grupare politic (politischer Verband) cu ndeplinirea a trei condiii: - de teritorialitate: trebuie s existe un teritoriu pe care s se exercite aceast dominaie; - de posibilitate de constrngere fizic: relaia de dominaie trebuie s fie garantat ntr-un mod continuu n interiorul unui teritoriu geografic determinabil prin aplicarea ca i ameninarea unei constrngeri fizice170. O grupare politic accede la rang de stat cnd (...) direcia sa
162 163

Henri Chardon, Op. cit., p. 34 Alexis de Tocqueville, Despre Montesquieu, Despre spiritul legilor, cartea VIII, cap. II 164 Vivien, Op. cit., p. 39 165 Macarel, Cours de droit administratif, profess la Facult de droit de Paris, 1848 166 Julien Freud, Sociologie de Max Weber, P.U.F., 1966, p. 190 167 Max Weber, Economie et socit, vol. I, Plon, 1971, p. 56 168 Ibid 169 Raymond Aron, Les tapes de la pense sociologique, Gallimard, 1967, p. 553 170 Max Weber, Op. cit., p. 57

administrativ revendic cu succes (...) monopolul constrngerii fizice legitime171. Definiia este celebr. Ea face, de altfel, de acum nainte, parte dintre locurile comune ale tiinei administraiei. Pe aceast definiie s-a construit analiza weberian a statului i a administraiei sale, a originilor i structurilor sale. Structurile birocratice sunt, n opinia lui Weber, forma de dominaie cea mai raional din punct de vedere formal172. Adaptate n mod egal la ntreprinderile economice de profit, la ntreprinderile caritabile sau la oricare alt ntreprindere urmrind scopuri private spirituale sau materiale (p. 229), structurile birocratice se aseamn unele cu altele, fie c este vorba despre marile ntreprinderi capitaliste, despre birocraiile de partid, sau despre acelea ale armatei sau ale statului. n toate cazurile, principiile lor de organizare intern sunt asemntoare ca i relaia care le unete cu deintorul puterii. Organizarea sa intern d administraiei birocratico-monocratice de care vorbete Weber (p. 229), toate calitile pe care acesta i le recunoate, precizia sa, permanena, disciplina, rigoarea sa, facultatea sa de a ntreprinde nu conteaz ce sarcin, perfectibilitatea i caracterul su de previzibilitate pentru deintorul puterii ca i pentru cei administrai (p. 229). Aceast organizare intern se bazeaz pe trei principii: de ierarhizare, de impersonalitate i de specializare a funciilor. Organizarea birocratic este mai nti o organizaie monocratic, adic un sistem bine ordonat de dominaie i de subordonare n care se exercit un control al gradelor inferioare de ctre superiori173. Un asemenea sistem ierarhizat de funcionari individuali ale crui competene sunt stabilite prin reglementri legale i ale crui mijloace de administraie adic resurse ale funciei sunt total separate de resursele private ale agentului174. Structura birocratic este, deci, o structur impersonal, distinct, a indivizilor care o compun. Dincolo de aceast structur birocratic se situeaz omul politic ministru sau ef de stat cruia nu i se cere nici o calificare profesional, spre deosebire de funcionari, ceea ce dovedete c el nu este funcionar dect n sens formal i nu n sens material175. Specializarea structurilor birocratice este garantat printr-o specializare a agenilor conform funciilor lor. Aceast specializare permite, pe de alt parte, o diviziune a muncii n administraie n funcie de punctele de vedere pur obiective, repartiznd diferitele sarcini ntre funcionari special formai care se adapteaz acestora din ce n ce mai mult printr-un exerciiu continuu176. Specializarea definete, n fine, natura relaiei dintre funcionari i puterea politic crei ei sunt supui. Aceast relaie, n modelul weberian, este, evident, de subordonare. S-a vorbit adesea despre caracterele dominaiei i supunerii statului-major administrativ fa de deintorul puterii; n acelai timp, din raiuni care in de legitimitatea puterii i din raiuni care in de interesul personal al acelora care i se supun, Weber vorbea despre o birocraie care constituie tipul cel mai pur de dominaie legal fa de care deintorul puterii i funcionarii administrativi nu ascult dect n cadrul ndatoririlor obiective ale funciilor lor, ntr-o ierarhie a funciei solid stabilit177. Supunerea administraiei fa de puterea politic este deci realizat. Oricare ar fi ea puterea politic. Aparatul birocratic continu s funcioneze pentru revoluionarii care ajung la

Ibid Max Weber, conomie et socit, p. 229 173 Max Weber, Caracthristiques de la bureaucratie n Argument, La Bureaucratie, UGE, 10/18, 1976, p. 46-47 174 Max Weber, conomie et socit, p. 223-224-226 175 Max Weber, conomie et socit, p. 227 176 Max Weber, Caracthristiques de la bureaucratie, n Arguments, La Bureaucratie, UGE, 10/18, 1976, p. 227 177 Max Weber, conomie et socit, p. 226
172

171

putere i pentru dumanul ocupant, aa cum funciona el nainte pentru guvernul legal178. Ceea ce impune o diviziune, o mprire a funcionarilor n dou categorii: funcionarii de carier pe de o parte i funcionarii politici pe de alt parte, recognoscibili din afar prin faptul c pot fi mutai sau pui n disponibilitate179. n principiu, nici unii nici alii nu ar trebui s fac politic, chiar n virtutea vocaiei lor, care ar trebui s fie aceea de a administra, nainte de toate ntr-un mod nepartizan (p. 141). n fapt, Weber admite c, n msura n care statul i interesele vitale ale ordinii stabilite sunt n joc, funcionarii politici pot interveni n lupte, pot s lupte, s combat ca i oamenii politici. Dar numai funcionarii politici. Ceilali trebuie s execute contiincios un ordin al autoritii superioare trecnd chiar peste propria lor opinie (p. 142). Trebuie s existe deci o neutralitate de principiu a funciei publice care cere ca ea s fie, dei subordonat, strict separat de puterea politic n special de puterea partidelor politice. Concluzionnd analiza succint a modelelor clasice putem reine c se degaj o imagine simpl, ordonat, coerent, satisfctoare: mai nti a unei administraii instrumentale: o administraie instrument al puterii politice, fie a puterii politice alese, dac se refer la imaginea liberal, fie a puterii politice oricare ar fi ea n modelul weberian. Alt trstur comun acestor modele este aceea c toate propun imaginea unei administraii unitare-piramidale, ierarhizate, centralizate. Trstura ierarhic se sprijin puternic pe modelul weberian. Trstura ierarhic este, n modelul liberal, asociat cu principiul de centralizare care este un element important al analizei liberale a administraiei, aa cum ea este difuzat de literatura juridico-politic de la nceputul secolului XX. Un alt caracter comun acestor modele este acela c ele fac din administraie un instrument de pur constrngere. Este foarte clar c modelul liberal nu numai c limiteaz funciunile economice ale administraiei, dar nu admite n exercitarea acestor funcii dect utilizarea mijloacelor de injonciune: prerogative de putere public i nu concesiune de prestaii. Este, de asemenea, foarte clar i principiul pe care este fondat modelul weberian de administraie i anume relaia de dominaie, care este plasat n miezul oricrei construcii administrative. Iat deci imaginea simpl a administraiei: instrumentalitate, unitate, dominaie, teme care se regsesc de-a lungul analizelor i contribuie la construcia acestui mit al administraiei pe baza cruia s-a fundamentat tiina administraiei de astzi. Cele dou modele fundamentale analizate anterior au jucat un rol esenial contribuind la constituirea, n cercetarea i practica administrativ, a unui fond comun de idei simple pe care s-a ntemeiat tiina administraiei, i anume o administraie ierarhic, monolitic, unitar, piramidal, centralizat, n care muli mai cred i astzi, idei care nu apar ntotdeauna clar n analizele administrative i nici nu sunt utilizate foarte contient i ale cror origini i implicaii nu sunt ntotdeauna cunoscute de cei care le utilizeaz. Ele au jucat, totui, un rol determinant nu numai n explicarea, dar i n aciunea administraiei. Aceste modele pe care le-am putea considera realitatea administrativ oblig la remodelare, sau poate doar numai la ntinerirea acesteia prin recurgerea la noi modele de analiz care ar veni s mbogeasc, c completeze, s precizeze, s ntreasc vechea imagine. De fapt, n multe cazuri, este vorba doar despre simpla juxtapunere de doctrine total strine unele de altele, n legtur cu care se pretinde c amalgamul ar face o nou teorie, un nou cadru teoretic pentru studiul administraiei publice180. 1.3. Neo-liberalismul i critica modelelor clasice Noile modele de administraie nu rup legtura cu modelele clasice, ci ele asimileaz aporturile metodologice i conceptuale ale noilor modele de analiz despre care tocmai am vorbit, iar dac ele dau o alt imagine a administraiei, aceast imagine rmne profund marcat
178 179

Ibid, p. 230 Max Weber, Le savant et la politique, Plon, 1959, p. 139 180 Catherine Lalumire, A la recherche dun cadre thorique pour ltude de ladministration publique, n Bulletin de linstitut international dAdministration Publique, No. 33, p. 7-35

de originile sale teoretice. Astfel, modelul liberal rmne modelul fondator n cutarea unei demarcaii ntre sfera indivizilor i aceea a statului, n limitarea interveniei statului i angajarea autonomiei indivizilor. Exist totui i un model neo-liberal, iar cei care l-au conceput sau l apr au contiina c administraia i mediul su s-au transformat ncepnd din secolul al XIXlea i c a survenit mutaia organizaiilor publice, ca i aceea a ntreprinderilor, la rscrucea a dou fenomene: acela al dimensiunii crescnde i acela al schimbrii accelerate181. Nu mai este acelai mediu, nu mai este acelai stat. Liberalii au conceput i construit o administraie care este total neadaptat la toate funciile noi care incumb i la noul mediu n care ea acioneaz. Neoliberalismul vrea s fac dovada luciditii i realismului: neo-liberalii sunt adesea administratori, gestionari publici sau privai sau teoreticieni crescui la coala eficienei i legai de ideea de management. ntr-un demers pragmatic, neo-liberalismul vrea s nceap prin a face o analiz diagnostic. Apoi propune soluii. Analiza neo-liberal a administraiei ia act de transformrile mediului n care funcioneaz administraia acestui sfrit de mileniu i de inadaptarea administraiei motenit din secolul trecut, la solicitrile mediului actual. Cea mai sensibil i mai evident transformare a mediului ine de creterea considerabil a volumului i a naturii exigenelor, a cererilor adresate sistemului administrativ: ntr-adevr, nu e vorba numai de a asigura ordinea i de a impune un minimum de justiie i de redistribuire social cum se fcea n trecut. Este vorba chiar de a stpni conjunctura, aa cum ncepem s o facem, este vorba despre a face investiiile colective necesare pentru a preveni i minimaliza crizele structurale previzibile, pentru a dezvolta capacitatea grupelor i organizaiilor de a stpni consecinele directe i indirecte ale progreselor lor182. Mediul economic, mediul cultural, mediul social s-au modificat i cer alte rspunsuri de la sistemul administrativ, alte reacii dect acelea foarte timide i limitate pe care acesta a fost, pn n prezent, n msur s le furnizeze. Ritmul exigenelor nsui a crescut considerabil. Desigur, n orice epoc, administraie a trebuit s fac fa i s se adapteze schimbrilor. Dar, astzi, schimbarea s-a schimbat183. n secolul al XIX-lea, explic Michel Massenet, schimbarea social era trit ca o mutaie global, ca trecerea de la o stare a societii la alta, cu totul nou. Era, deci, necesar s se treac la o revizuire fundamental a valorilor i structurilor sociale. Erau revoluiile, dar ntre aceste perioade sau aceste situaii revoluionare, starea societii rmnea stabil i administraia sa rmnea un cadru instituional n interiorul cruia aveau loc auto-ajustri economice i sociale indispensabile. n secolul al XX-lea, schimbarea social se analizeaz astfel: ea este o stare constant de mobilitate a societilor. Continu, dispersat n manifestrile sale, rapid perceptibil la scara unei singure generaii multiform martor a efemeritii cunotinelor dobndite de fiecare individ schimbarea apare de acum nainte, ca un fel de micare brownian creia administraiile nu i mai pot face fa n formele lor tradiionale. Or, n faa unor asemenea transformri i atunci cnd ar trebui s creasc disponibilitatea administraiilor la eveniment184, se constat spun neo-liberalii totala scleroz, completa inadaptare a administraiilor la mediul lor. Organizaia centralizat, birocratic, ierarhizat i sectorializat (supranumit piramid pentru a aduce aminte de organigramele care o reprezint) st la originea celor mai multe rele denunate (...) i constituie principalul obstacol n calea adoptrii principiilor de redresare (...)185. n acest caracter cvadruplu al administraiei motenite de la secolele trecute centralizare birocratizare ierarhizare sectorializare rezid, n opinia neo-liberalilor, sursa, cauza tuturor dificultilor administraiei contemporane i inadecvarea sa la noile funcii.

181

Michel Massenet, Noua gestiune public. Pentru un stat fr birocraie, Ed. Hommes et Technique, 1975, p. 27 182 Michel Crozier, La socit bloque, 1970, p. 60 183 Michel Massenet, Du changement technique lclatement social, 1971 184 Michel Massenet, Noua gestiune public, citat mai sus, p. 83 185 Ren Mayer, Feudaliti sau democraie, pentru o administraie n stil nou, Arthaud, 1968, p. 125

Centralizarea a putut fi, ntr-adevr, potrivit i eficient cu mult timp n urm, la circumstanele istorice n care ea a aprut. Ea este astzi n contradicie cu condiiile actuale de funcionare a administraiei. Dup neo-liberali, la originea centralizrii stau dou tradiii: tradiia roman modelul cezarian pe care Alain Peyrefitte l privilegiaz n analiza Rului francez186 i tradiia democratic modelul liberal. Tradiia roman este, dup Alain Peyrefitte aceea a organizaiei centralizate pe care o cunoscuse Imperiul Roman i pe care biserica catolic nscut la Roma a motenit-o. Reforma, la rndul ei, antreneaz decderea bisericii i eliminarea autoritii cezariene. Ea explic trsturile statului n rile protestante, statul slab i, n orice caz, policentric. Contrareforma este caracterizat, dimpotriv, prin autoritatea cezarian. Dar, n timp ce n rile latine ale Europei, altele dect Frana, contra-reforma se traduce prin ntrirea bisericii, a crei consecin este puterea inchiziiei i acapararea vieii intelectuale de ctre clerici, Frana nu cunoate o veritabil contra-reform ci, ncepnd cu Richelieu, se semnaleaz apariia unei forme laicizate a centralismului absolut al dreptului divin, i anume statul ca substitut al autoritii ecleziastice, i care reia pe contul su centralismul roman. Cezarismul nu mai este ntruchipat de Cezar, ci a devenit colectiv. Ieri, un rege era considerat Cezar. Astzi, statul este considerat rege187. Dou tradiii stau la originea centralizrii dar, n sprijinul meninerii sale, st o singur justificare. Centralizarea era mecanismul cel mai bine adaptat pentru a transmite o voin relativ simpl unui mare numr de executani puin specializai188. Schema piramidei ierarhizate n care centralizarea i gsete desvrirea instituional corespunde unui tip de societate nc subdezvoltat - , dar care a depit stadiile autoconsumrii i artizanatului i se angajeaz n producia de mas cu o mn de lucru numeroas i puin specializat189. Or, aceast centralizare care se armoniza de minune cu statul societilor din secolul trecut, produce astzi un anumit numr de disfuncii analizate de neo-liberali printre care: absorbia puterii centrale n ceea ce privete sarcinile de gestiune cotidian. Rezultatul: Vrful este integrat n gestiune. Frana este atins de un fel de necroz a extremitilor190. Ceea ce Michel Crozier teoretizeaz, n analiza fenomenului birocratic, explicnd: cei care decid nu cunosc direct problemele pe care ei le au de tranat; cei care sunt n domeniu i cunosc problemele nu au puterea necesar pentru a efectua adaptrile i pentru a experimenta inovaiile devenite indispensabile191. Rezult de aici o extrem rigiditate a organizrii centralizate i dificultatea sau imposibilitatea pentru ea de a se adapta schimbrii: transformrile necesare continu Michel Crozier pot fi graduale i cvasi-constante dac agenii organizaiei, care sunt contieni de necesitatea lor, cci ei au o experien direct, au posibilitatea de a introduce inovaiile necesare sau de a obine uor acordul autoritilor competente pentru aceasta. Dar, (...) organizaiile birocratice nu las asemenea iniiative la nivelul ealoanelor inferioare i procedeaz n aa fel nct s ndeprteze centrele de decizie de dificilele contacte cu problemele concrete. Deciziile privind cea mai mic schimbare sunt luate la vrf. Aceast concentrare i izolarea diverselor categorii care o nsoesc fac absolut imposibil o politic de schimbare gradual i permanent192. Or, se tie acum, schimbarea s-a schimbat .... i centralizarea aparatului administrativ a crei origine teoretic este gsit de critica neoliberal n opera lui Crozier, este total neadaptat gestiunii schimbrii ... Fr ndoial,

186 187

Alain Peyrefitte, Le mal franais, Plon, 1967 Alain Peyrefitte, Op. cit., p. 232 188 Ren Mayer, Op. cit., p. 52 189 Ibid, p. 53-54 190 Alain Peyrefitte, Op. cit., p. 333 191 Michel Crozier, Fenomenul birocratic, Ed. du Seuil, 1963, p. 234 192 Ibid, p. 240

pretutindeni n statele democratice s-a ncercat s se limiteze efectele centralizrii i s se corecteze consecinele acesteia. Ierarhizarea este ca i centralizarea un alt caracter al acestui aparat administrativ motenit din secolul trecut i neadaptat la funciile sale. Fiecare subordonat nu are dect un singur ef i toi subordonaii si nu depind dect de el193. Organizarea piramidal este traducerea instituional a principiului ierarhic. O asemenea organizaie asigur conformarea strict a aciunii subordonailor la regulile definite de superior. Stilul ideal de guvernare este, ntr-adevr, dup cum explic Jean-Claude Thoenig, n ochii numeroilor conductori, un stil bazat pe un mod de a raiona deductiv i ierarhic: diviziunea sarcinilor i repartiia autoritii trebuie s fie demultiplicarea riguroas a obiectivelor generale i a autoritii centrale194. Adevrul este c cel puin n opinia neo-liberalilor ierarhizarea actual a aparatului administrativ antreneaz un anumit numr de consecine disfuncionale grave. Pe acest aspect Michel Crozier teoretizeaz i formuleaz n doctrina modelului neo-liberal, teza stratificrii. Ierarhizarea, arat el, este o consecin a centralizrii. Or, centralizarea prin fenomenul de segregare pe care l provoac, ntre cei care decid i cei care execut, antreneaz constituirea unei serii de straturi suprapuse comunicnd foarte puin ntre ele195. Micro-societile196 care se creeaz astfel favorizeaz fenomenele specifice corpului administrativ francez: ritualismul cruia i sacrific membrii acestor micro-societi i, n acelai timp, semnul avnd ca singura referin ritul grupului semnul apartenenei la corpul n care se integreaz i mijlocul de a afirma diferena i opoziia lor fa de alte organisme. n plus, multiplicarea straturilor i izolarea lor dau agenilor inclui n ele sentimentul neputinei i tendina spre apatie i formalism: hommo ierarchicus se terge, dispare n faa procedurii. Consecina acestui fapt este: Sectorizarea administraiei: vaste feude i mici cmpuri nchise, rezultat al proceselor de difereniere care impune dezvoltarea, centralizarea i ierarhizarea administraiei. Fenomenul este evident mai ales n cadrul funciei publice: vzui din afar, toi funcionarii aparin aceleiai caste. Vzui din interior, apare o mare diversitate. Poporul funciei publice se dizolv ntr-un mozaic de triburi ntre care domnesc ierarhii subtile i care se opun prin strvechi rivaliti197. Birocratizarea este cea din urm trstur a acestei organizri administrative pe care o denun neo-liberalii: o organizare bazat pe anonimatul generalizat i a crei expresie clar const n existena statutului funciei publice n majoritatea statelor de pe continent, statut care prin rigiditatea lui genereaz la rndul su centralism. Aadar, analiza critic a administraiilor actuale fcut de neo-liberali ncepe de la aceste constatri: centralizare, ierarhizare, sectorializare, birocratizare. Modelul neo-liberal se situeaz la jumtatea drumului dintre dou curente politice: ntre un pan-socialism care pretinde c organismele publice trebuie s asigure totalitatea manifestrilor vieii sociale, cu riscul de a vedea organizaiile publice s fie declarate sacrosante i refuznd s-i regndeasc statutul i s-i mbunteasc randamentul ... i un pan-liberalism care, n numele eficacitii sale liberale ar putea s uite fundamentele vieii publice198. Modelul neo-liberal se situeaz la jumtatea drumului dintre cele dou reflecii doctrinale asupra gestiunii organizaiilor publice i aceea a ntreprinderilor private: de civa ani, organismele publice compar efectiv modurile lor de gestionare cu modul de gestionare

193 194

Ren Mayer, Op. cit., p. 22 Jean-Claude Thoenig, Raionalitatea, n: M. Crozier i alii, Unde merge administraia francez?, Ed. dOrganisation, Paris, 1974, p. 151 195 Michel Crozier, Fenomenul birocratic, citat mai sus, p. 234 196 Jean-Claude Thoenig, Stratificarea, op. cit., p. 30 197 Alain Peyrefitte, Rul francez, precitat, p. 312 198 Michel Massenet, Noua gestiune public, precitat, p. 16

propriu ntreprinderilor pentru a ncerca, la fel ca acestea, s-i stpneasc i s-i controleze extinderea (p. 16). Organizaiile publice i private sunt, ntr-adevr, confruntate cu probleme asemntoare ca dimensiuni i ca rapiditate de reacie la eveniment. n plus, ele sunt organizate ntr-un mod asemntor cu acela al ntreprinderilor private: n aceast privin, analiza organizaional a relevat nrudirea organizaiilor cu scop lucrativ cu cele non-profit: orice organizaie produce un anumit flux de bunuri i de servicii msurabile cu mai mult sau mai puin rigoare i dispune n acest scop de nite mijloace (birouri, personal, serviciile altor organizaii, diverse materii prime) organizate ele nsele n vederea urmririi unor obiective determinate (p. 40). Asemenea asimilri nu pot fi totui fcute la modul absolut i, dup Michel Massenet cel puin, ar fi imposibil s fie transpuse integral n cadrul organizaiilor publice metodele managementului privat. Din tot felul de motive. n primul rnd culturale. Sunt acelea pe care Michel Crozier le-a pus n lumin n analiza fcut asupra fenomenului birocratic. Aceste raiuni in de opoziia care exist ntre exigenele gestiunii unei organizaii moderne care trebuie s fie supl i adaptabil i s dea dovad de iniiativ i caracteristicile unei administraii impersonale, rigide, stereotipe i impermeabile la spiritul reformei. O asemenea constatare care condamn modurile actuale de gestiune a administraiei, interzice, totui, introducerea tehnicilor care s-ar situa exact n partea opus. Modurile actuale de gestionare proprii administraiei ar risca s fie golite de orice realitate deoarece sunt prea strine fa de cultura administrativ existent. Un alt motiv care interzice transpunerea metodelor managementului privat n organizaiile publice ar fi acela pe care Michel Massenet l numete primatul politicului (p. 45). Trebuie s remarcm diferena remarcabil dintre organizaiile publice i cele private: exist dou logici esenialmente opuse: o logic a organizaiei care conduce la cutarea celui mai mare avantaj posibil de gestiune i o logic a adeziunii care poate obliga la sacrificii de gestiune inspirate sau comandate de grija de a obine adeziunea ... Politica este arta de a accepta (p. 47). n acest sens, decizia politic ce se impune administraiei nu este un arbitraj ntre diferitele proiecte considerate din punctul de vedere al raionalitii lor celei mai mari, ci un compromis ntre raionalitatea unui proiect i exigenele de opinie ... n plus, serviciile publice i ntreprinderile private se disting prin sistemul lor de obinere a resurselor, serviciile publice nu depind numai de pia, pe cnd ntreprinderile private i gsesc resursele numai n cadrul pieei. n administraie nu vom gsi nici contabilitatea sarcinilor, nici indicatorul de profit. Mai exist i ali factori de difereniere. n ciuda tuturor diferenelor dintre organizaiile publice i cele private, n ciuda imposibilitii de a transpune n domeniul administraiei tehnicile de gestiune ale ntreprinderii rmne, totui, un lucru n opinia liberalilor, i anume de a redefini principiile. Modelul neo-liberal de administraie definete noi principii, att n ceea ce privete instituiile, ct i oamenii care le asigur. n ceea ce privete instituiile, este vorba de a substitui structura bazat pe ierarhia normelor juridice cu structura conceput n funcie de obiectivele proprii. Coordonare, descentralizarea, controlul, toate acestea sunt, desigur, necesare, dar ntr-o alt viziune, deci o alt coordonare, o alt descentralizare, un alt control dect acelea care au fost practicate pn n prezent. O alt coordonare este posibil cu dou condiii i anume: s nu se confunde orizontalismul administraiei actuale, de adevrata coordonare i n al doilea rnd serviciile orizontale s neleag sensul exact al misiunii lor, care este de a defini obiective precise pentru ealoanele decizionale pe lng care ele se gsesc plasate i s msoare n folosul lor rezultatele obinute de serviciile operaionale fr s se amestece n gestiunea proprie a acestor servicii. Realizndu-se aceste dou condiii, se va produce o transformare profund a structurilor administraiei, care va permite o mai bun adaptare la exigenele unei gestiuni moderne. Organizarea administrativ tradiional, piramidal, centralizat, ierarhizat va lsa locul unei multitudini de ageni autonomi, dup modelul agenilor americani nsrcinai cu optimizarea rezultatelor activitilor publice. Statul va renuna s asigure sarcinile de gestiune care-l mpovreaz i l paralizeaz. De asemenea, se va estompa cel puin n domeniul economic i social misiunea sa ierarhic de comand i de injonciune. Noua misiune a statului va fi aceea

de coordonare real, de armonizare a aspectelor economice ale cunoaterii cu ritmurile sociale de dezvoltare. Nu va mai fi vorba de a coordona operaiunile sau unitile operaionale, ci nivelurile de intervenie i de aciune199 unde se situeaz forele sociale care regsesc astfel i mai mari posibiliti de ajustare spontan. Declinul statului dirijist. ntoarcerea la semnificaia profund a liberalismului, deoarece aceast form de coordonare care restrnge rolul statului i l nrudete mai degrab cu un holding dnd via unui conglomerat dect cu o birocraie200, conduce la mai buna separare a sferei statului de aceea a societii. O alt descentralizare ar trebui s respecte acest principiu constant al managementului: a centraliza deciziile strategice, a descentraliza structurile operaionale201. Ar trebui s fie nmulite centrele de decizie, pentru ca deciziile s fie luate chiar la nivelul unde se situeaz informaia i pentru a apropia decizia de aciune. Astfel s-ar putea face s coincid, pe ct posibil, informaia, decizia i aciunea. Se are n vedere, ntr-o asemenea perspectiv, importana pe care modelul neo-liberal o d adevratelor sisteme de informare. O ameliorare a sistemelor de gestiune trece prin stabilirea sistemelor de informare adecvate, adic prin recurgerea n special la informatic. Controlul dar un alt fel de control constituie, cu siguran, cel de-al treilea aspect al unei inevitabile regenerri a instituiilor dup modelul neo-liberal de administraie. Controlurile, n general, formeaz un cancer n snul administraiei franceze, aprecia Ren Mayer202. De aceea, dup opinia neo-liberalilor, nu este vorba de a restaura controalele, aa cum exist i funcioneaz deja n cadrul administraiilor motenite din secolul al XIX-lea. Sunt necesare transformri, pe cel puin dou planuri cantitativ numrul de controale trebuie s fie diminuat i calitativ controlul nu trebuie s fie un mijloc de sanciune, ci un instrument de msur a distanelor fa de elul final n ndeplinirea obiectivelor urmrite. A controla nseamn (i aici neo-liberalii se refer direct la principiile analizei sistemice i ale ciberneticii) a compara operaiunea efectuat cu aceea care ar fi trebuit s fie pentru a msura astfel distana care exist ntre ele203. Sanciunea, ntr-o asemenea perspectiv nu mai este dect accesoriul operaiunii de control, n timp ce astzi ea este, n realitate, esenialul acesteia. Analiza sistemic i teoria cibernetic au introdus, ntr-adevr, ideea c un act nu trebuie s fie analizat numai n ceea ce privete norma rezultatului; el trebuie s fie considerat n ansamblul organizaiei din care el eman, ceea ce, ntr-o anumit faz, n prima faz, trebuie s permit ca organizaia s rspund mai bine obiectivelor pe care i le-a asumat i, ntr-o a doua etap, s i fac pe autorul actului s se ntrebe asupra validitii proiectelor sale. Acesta trebuie s fie sensul controlului n modelul neo-liberal de administraie. Dar, prin tradiie, controlul a devenit un scop n sine. Ar fi timpul s ne dm seama c el nu este dect un mijloc de a reorienta aciunea n lumina rezultatelor obinute204. Acestei regenerri a instituiilor prin instituirea unor noi tipuri de coordonate, de descentralizare i de control, trebuie, pe de alt parte, s adoptm o nou politic a resurselor umane n organizaiile publice: mai nti, o politic de formare: este vorba despre cum s facem s apar (...) un tip de om avnd un rol nou, managerul, alturi de tipurile vechi, ale juristului, ale economistului205. O asemenea politic presupune, n special, ca metodele de formare prealabil care stabilesc legturi prea strnse206 ntre formaia iniial i soarta indivizilor n snul
199 200

michel Massenet, op. cit., p. 144 i 35 (La nouvelle gestion publique) Ibid 201 Ibid 202 Ren Mayer, op. cit., p. 78 203 Michel Massenet, op. cit., p. 59 204 Ren Mayer, op. cit., p. 78 205 Michel Crozier, Apropierea actual dintre administraiile publice i marile ntreprinderi private i consecinele sale, Revue internationale des sciences sociales, 1968, p. 14 206 Michel Massenet, Noua gestiune public, precitat, p. 103

organizaiei din care fac parte, s fie nlocuite cu un sistem de formare permanent. Acest sistem este de dou ori necesar: mai nti pentru c el rupe absurdul automatism al corespondenelor absolute ntre nivelul colar sau universitar i nivelul ierarhic, automatism care este stabilit prin statut ca i cum simplul fapt de a fi titularul unei diplome atestnd anumite cunotine ar putea garanta aptitudinea de a ocupa i de a exercita o responsabilitate; i, de asemenea, pentru c ritmul schimbrii accelerndu-se, cunotinele dobndite nainte de nceperea unei cariere sau la nceputul acesteia, vor fi depite foarte repede. O nou politic a resurselor umane presupune, de asemenea, n modelul neo-liberal, s fie regndit natura nsi a regulilor care statueaz situaia agenilor administraiei. Astfel, pentru a descuia unul dintre zvoarele care blocheaz aceast situaie i o fac rigid i n stare s prejudicieze o bun gestiune, ar trebui s distingem n statutele funciei publice ntre caracteristicile care pot releva o deontologie a funciunii publice care ar trebui, deci, s fac obiectul dispoziiilor de ordin regulamentar sau legal, dac nu chiar constituional, pentru a fi la adpost de orice modificare politic i ceea ce, pe de alt parte, ar putea face obiectul conveniilor colective i ar privi raporturile dintre personal i statul care l angajeaz care, n aceast privin, ar trebui s se afle n aceeai situaie ca i orice particular care angajeaz personal. Dispoziiile care ar pstra un caracter statutar de exemplu acelea referitoare la relaia ierarhic dintre ef i subordonai ar trebui s fie mai puin formaliste: astfel, modurile de apreciere nchise n cadre juridice constrngtoare ar trebui s fie transformate prin grija efului de a discuta aprecierea sa cu subordonaii. Personalizarea relaiilor administrative un antiweberianism activ este unul din punctele fundamentale asupra crora insist modelul neoliberal. Modelul neo-liberal de administraie are, de aceea, noi principii de gestiune. El se opune principiilor gestiunii administrative tradiionale marcate prin caracterul lor n acelai timp autoritar i improvizat. Cuvntul-cheie n materie: conducerea participativ prin obiective, ceea ce ar nsemna c managerul distribuie colaboratorilor si nu sarcini de executat, ci obiective de atins, lsndu-le iniiativa i latitudinea n folosirea mijloacelor. Participarea, pe de alt parte, opus constrngerii, tinde s determine consensul celor interesai de decizie. Participarea n concepia neo-liberal este aceea pe care o permit descentralizarea i contractualizarea, aa cum o doresc neo-liberalii: o participare care trebuie s parcurg de sus n jos fiecare treapt, plecnd din vrful care fixeaz celui care l urmeaz obiectivele i cadrul propus pentru desfurarea eforturilor sale i pentru libera utilizare a mijloacelor de care el dispune. n aceast viziune participarea este mai puin o form de democraie i mai mult un anumit tip de strategie viznd dezvoltarea capacitilor de auto-adaptare a sistemului administrativ: Nu mai este vorba despre a reforma adic despre a dirija n abstract, n numele unui model pretins ideal, o realitate rebel. Este vorba de a pune n micare i mai ales de a face posibil o micare spontan a organizaiilor publice207. 2. Modelul democratic de administraie public Am artat n capitolele anterioare trsturile fundamentale ale modelelor clasice i neoclasice de administraie public subliniind i mutaiile ce au survenit sau pot n viitor s intervin n aceste modele. Instrumentalitatea sau autonomia administraiei, unitatea sau diversitatea structurilor administrative, raionalitatea absolut sau limitat. Toate aceste teme pe care le abordeaz diferitele modele administrative modelele clasice: liberal, weberian, autoritar sau neo-clasice (neo-liberal) fac trimitere la diferite tipuri de relaii ntre administraia public, pe de

207

Michel Massenet, op. cit., p. 140

o parte i instanele politice, economice, societate i chiar instanele administrative nsei, pe de alt parte208. Unii autori au subliniat aa zisele paradoxuri ale statului cum ar fi: paradoxul unitii i diversitii statului; paradoxul dominaiei; paradoxul ordinii i dezordinii etc. Toate aceste paradoxuri exprim, n fapt, adevruri multiple despre stat i mutaiile sale, diversitatea relaiilor n care se demultiplic administraia. Talcott Parsons contureaz cele patru funcii care ar fi necesare satisfacerii nevoilor elementare ale unui sistem de aciune209: funcie de adaptare, adic ansamblul actelor i fenomenelor prin care un sistem se adapteaz la constrngerile mediului su de unde scoate resursele de care el are nevoie, oferind n schimb produsele sistemului etc.: aceasta este funcia asigurat de subsistemul economic; funcia de urmrire a scopurilor de care se leag toate aciunile care servesc la definirea scopurilor sistemului, la mobilizarea i administrarea resurselor i energiilor pentru a atinge scopul urmrit funcie asigurat de subsistemul politic; funcia de stabilizare a modelului ansamblul de aciuni necesare asigurrii motivrii actorilor sistemului care incumb subsistemului cultural; n fine funcia de integrare, n interiorul unui sistem difereniat, const n ajustarea respectiv a unitilor subsistemului care-l constituie, cu scopul de a asigura contribuia lor efectiv la funcionarea sistemului considerat ca un ntreg210: sistemul normativ este cel nsrcinat cu aceast funcie. Este vorba de ceea ce s-a numit dimensiunea stabilizatoare a sistemului, aceea n care se regsesc aciunile care vizeaz s protejeze sistemul mpotriva schimbrilor spontane i perturbrilor majore i s menin starea de coeren sau de solidaritate necesar supravieuirii i funcionrii lui211. Dac acceptm s nelegem conceptul de integrare drept adaptarea elementelor sistemului, cu scopul de a menine coerena sau armonia acestuia, trebuie n primul rnd s analizm natura elementelor componente ale sistemului. Dup cum am vzut, un sistem administrativ nu poate fi definit dect ca un sistem de relaii. G. Timsit, n lucrarea sa fundamental Teoria Administraiei distinge patru relaii fundamentale i anume pe de o parte administraia sub prescurtarea Iadm (instane administrative) iar pe de alt parte instanele politice (Ipol), instanele economice (Ieco), instanele societate (Isoc) i n sfrit relaiile dintre autoritile administrative nsi. Deci, cele patru relaii ar fi: Iadm-Ipol; Iadm-Ieco; Iadm-Isoc i Iadm-Iadm. n plus trebuie specificat codul de relaie prin care se admite noiunea de integrare i care desemneaz msura n care, n interiorul unei relaii, o instan se afl subordonat (sub dominaia instituional sau nu) celeilalte. Astfel conceput, noiunea de integrare, permite descifrarea a trei modele tip de administraie, i anume: Modelul de integrare absolut modelul IA, model care corespunde administraiilor rilor cu regim autoritar. Caracteristica acestor administraii const n foarte puternica integrare a ansamblului aparatului administrativ. Se remarc n special, o dominant puternic a instanelor politice asupra instanelor administrative i a acestora asupra instanelor economice. Trebuie adugat c gradul de integrare este uneori de aa natur c exist n unele ri o confuzie a instanelor i absorbia de ctre aparatul statului de instane care sunt considerate n rile democratice persoane pur i simplu particulare rmnnd n principiu strine i n afara statului, cum ar fi spre exemplu ntreprinderile, ONG-urile, sindicatele etc. Mai mult, relaiile ntre autoritile administrative sunt puternic articulate de o ntreag serie de mecanisme care relev mai mult principiul ierarhic dect tehnicile de coordonare
G. Timsit, Modele, structuri i strategii ale administraiei, elemente pentru o prospectare administrativ, Revista de Drept Public, Paris, 1986 209 Talcott Parsons, An ontline of the social system n Teoria Societii, The Free Press, New York, 1965, p. 36 210 Talcot Parson, An ontline of the social system n Teoria Societii, The Free Press, New York, 1965, p. 36 211 Guy Rocher, Talcott Parsons i sociologia american, p. 63
208

asigurnd o strns subordonare, n form de piramid, a instanelor inferioare instanelor administrative superioare. Modelul IA este, n definitiv, un model cu integrare puternic: fiecare dintre cele patru relaii este caracterizat printr-un foarte nalt grad de dominaie: instanele politice asupra instanelor administrative, instanele administrative superioare asupra instanelor administrative subordonate i instanelor administrative asupra instanelor economice pe de o parte i societale pe de alt parte. Cele patru relaii sunt foarte puternic integrate. Primele dou (Ipol -Iadm; Iadm Iadm) delimiteaz aparatul de stat astfel cum este n mod clasic creat n rile occidentale. Ultimele dou (Iadm Ieco, Iadm Isoc) extind (avnd n vedere gradul foarte mare de integrare), limitele aparatului de stat al rilor cu regim autoritar dincolo de ceea ce exist n mod obinuit n rile democratice. Modelul de integrare relativ (IR) este al doilea mare model de administraie i n general, corespunde administraiilor rilor cu regim democratic. Gradul de integrare este un pic mai slab dect n rile cu regim autoritar existent n IA. Printr-un aparat administrativ perfect integrat, are o intensitate mai mic n regimurile democratice. Relaiile Iadm-Isoc, n special sunt extrem de reduse i relaiile Iadm Ieco nchise, n principiu, n cadre foarte stricte. De asemenea, prin existena unor mecanisme viznd n special o separare ntre instane se mpiedic subordonarea total a instanelor administrative instanelor politice, i a instanelor administrative, ntre ele. Astfel sunt mecanismele de subordonare i separare care constituie principii eseniale n funcionarea administraiei unui stat democratic i a cror mbinare definete diferitele moduri de a fi ale administraiilor rilor occidentului democratic. Al treilea mare model pare a fi un model de non-administraie: este acela al multor ri aflate n curs de dezvoltare sau n tranziie. Este uneori un model de dezintegrare. S-l numim I. Nu generalizm i nu credem c administraiile tuturor rilor n stadiu de dezvoltare sau de tranziie se ncadreaz n aceast a treia categorie. Unele tind spre aceast categorie destul de mult. Pentru rile aflate n curs de dezvoltare, va trebui, de altfel, mai mult dect pentru celelalte, s se disting ntre structurile formale i structurile reale. i dac structurile formale imit adesea modelul IR influen a colonizatorului britanic sau francez se vor vedea adesea evolund spre modelul IA i, mai frecvent chiar, spre o dezintegrare, o dezarticulare caracteristice situaiei administrative a multor ri n curs de dezvoltare. Modelele IA, IR, I: sunt cele trei modele de administraie existente n prezent. Modelul occidental este n general un model de integrare relativ. Aa dup cum am mai artat, modelul occidental este un mixaj instabil din tradiia liberal i din construcia weberian212. Un model de integrare absolut ca orice construcie statal, ca orice construcie politic, dar i un model de integrare relativ, cum i cere tradiia liberal. Modelul occidental de administraie este un model n care se disput necesitile ierarhiei i cele ale libertii, un model care se nclin cnd pe versantul su weberian ierarhia, subordonarea cnd pe versantul liberal inconfuzia instanelor, salvgardarea libertii. Modelul occidental este esenialmente european (Europa continental dar i Marea Britanie). Dar de asemenea i american deoarece Statele Unite trebuie s fie n corelaie cu modelul occidental de administraie, chiar dac, din mai multe privine, i mai ales poate din cauze istorice, par s se ndeprteze, De fapt, nu exist un singur model ci variante ale modelului occidental. Modelul este bazat pe principii pe care realitatea faptic le poate contrazice. Dac contradicia este prea evident sau constant, se spune de obicei c sistemul se afl n criz. Analiza crizei nu este dect un alt mod de a descrie modelul, model instabil, al crui instabilitate explic i variantele i crizele pe care le cunoate i care sunt modurile sale de a funciona, sau mai exact de a se transforma. Variantele modelului occidental de administraie, sau putem s-i zicem modelul occidental, se organizeaz n jurul unor constante ale modelelor liberal i weberian. Aceste

212

a se vedea pe larg I. Alexandru, Administraia Public, teorii, realiti, perspective, Ed. LuminaLex, Bucureti, 1999, pag. 577 i urm.

constante definesc modelul occidental dar nu n mod absolut. Variabile sunt cele care detaliaz acest model. 2.1. Constantele modelului democratic de administraie public Constantele modelului occidental sunt acele principii fundamentale ce se regsesc att n modelul liberal ct i n cel weberian, i anume subordonarea, care asigur coeziunea modelului i separarea care asigur autonomia funcional, autonomia relativ a elementelor componente ale sistemului. 2.1.1. Subordonarea Prima constant a modelului occidental de administraie public care este principiul subordonrii l vom analiza din dou puncte de vedere i anume al subordonrii administraiei fa de politic i al subordonrii economicului fa de administraie. Subordonarea administraiei publice fa de politic Aadar, n primul rnd subordonarea structurilor sau instanelor administrative, instanelor politice (Ipol-Iadm). Acest principiu este consecvent menionat n textele constituionale213. Astfel, din articolul 20 al Constituiei franceze din 4.10.1958 rezult c: Guvernul determin i conduce politica Naiunii i dispune de administraie i de fora armat. Aceast subordonare a administraiei puterii politice i gsete de asemenea interpretarea constituional n Marea Britanie; n principiul numit al responsabilitii ministeriale i n Republica Federal a Germaniei cu Ressortprinzip. Astfel, principiul britanic al responsabilitii ministeriale implic faptul c ministrul este obligat s aprobe sau s-i asume toate aciunile ministerului su. Faptul c orice decizie luat de un funcionar trebuie s fie n numele ministrului su nu justific numai punerea n cauz a responsabilitii ministeriale n faa Parlamentului ci are de asemenea, ca rezultat accentuarea dorinei ministrului de a controla administraia de care este responsabil. Ministrul este singurul responsabil al aciunilor serviciilor sale fa de lumea exterioar. Anonimatul n care acest principiul al responsabilitii ministeriale i menine funcionarii, accentueaz deci caracterul ierarhic al relaiei ntre ei i ministrul lor. Ct despre Ressortprinzip, sau principiul autonomiei ministeriale, el este cel care, n Germania face din minister structura esenial de cooperare ntre oamenii politici i funcionari i afirm autoritatea ministrului asupra funcionarilor si. n Frana, remarc Jean-Louis Quermonne, regula a fost introdus din 1789; originalitatea Revoluiei, n aceast privin, a fost de a fonda subordonarea administraiei la puterea politic fcnd distincia dintre reprezentai, singurii mandatai s angajeze Naiunea i agenii, nsrcinai cu executarea voinei puterii politice214. Astfel, Constituia din 1791, confirmnd calitatea de reprezentant al Corpului legislativ i al Regelui, afirma n acelai timp c administratorii nu au nici un caracter de reprezentani215. Constituia mai preciza n legtur cu aceti administratori, c sunt ageni alei de popor pentru a exercita supravegherea funciilor administrative216. Acest principiu constituional al subordonrii administraiei puterii politice se reflect i n organizarea instituional a raporturilor dintre puterile politic i administrativ, organizare
213

a se vedea detaliat n I. Alexandru, Drept administrativ comparat, Ed. Lumina-Lex, 2000, pag. 55-63 i 118-128 214 J. L. Quermonne, Guvernul Franei n timpul Republicii a V-a, Dalloz, 1980 215 Constituie din 3.09.1791, cap. IV, sec. II, art. 2 216 Ibidem

construit n aa fel nct s asigure, s garanteze trecerea necesar de la voin politic ctre administraie i, prin urmare, subordonarea administraiei puterii politice. Dou tipuri de organizri asigur aceast trecere, aceast transmitere de la unul la cellalt a puterilor i deci subordonarea structurilor administrative celor politice. Primul tip de organizare care se ntlnete n Marea Britanie const n juxtapunerea n interiorul aparatului administrativ a unor organe ale cror recrutare este fie pur politic, fie pur administrativ, i care au funcia de a asigura, informarea puterii politice n legtur cu deliberrile din administraie i astfel controlul puterii politice asupra administraiei. Printre organele administrative, Private Office (secretariatul particular la Primului Ministru), compus numai din funcionari de carier joac un rol important de legtur ntre Primul Ministru i ansamblul de administraii: un secretar particular asist la toate reuniunile cu Primul Ministru, inclusiv la reuniunile Cabinetului, dar nu se pune problema ca el s intervin n dezbateri. El asigur o prezen mut. La fel, Cabinet Office, n serviciul ntregului Guvern, i nu numai a Primului Ministru, asigur, n afar de secretariatul Cabinetului, un rol de coordonare interministerial. Nu are un om politic la conducerea sa, dar Permanent Secretary care-l dirijeaz, beneficiaz de prerogativa numit de acces direct la Primul Ministru. La polul opus acestor organe administrative, se situeaz organele politice. Consilierul politic personal al Primului Ministru este nsrcinat s examineze, sub unghiul politicii de partid, toate problemele pe care trebuie s le trateze Primul Ministru. Asist, la cererea lui, la comitetele i reuniunile internaionale i asigur astfel o prezen politic n reuniunile administrative. Exist, de asemenea, alturi de Primul Ministru Policy Unit (celul politic). Ea nu are nici un funcionar; rolul ei este de a asigura ca obiectivele politice definite ca prioriti de programul electoral al partidului s se regseasc efectiv n proiectele ministeriale: ea este condus de un Seniore policy adviser care poate interveni n dou feluri pe lng administraie: fie direct pe lng minister, respectnd principiul ierarhic i cernd Secretariatului Permanent responsabilul ministerului ca membru al Celulei Politice s se poat ntreine cu unul din funcionarii ministrului sau s ia parte la una din reuniunile sale interne (departamental comittee); fie participnd la reuniunile interministeriale, chiar dac nu dispune de nici o autoritate direct asupra serviciilor administrative, cu scopul de a asigura prezena unui reprezentant al puterii politice n comitetele sau reuniunile care, fr el, ar fi compuse numai din funcionari importani. Rolurile sunt deci, n Marea Britanie, atent distribuite i subordonarea administraiei la puterea politic rezult din existena punctelor de contact, mai puin numeroase, dar obligatorii, prin care trece instituional comunicarea dintre instanele politice i administrative. Al doilea tip de organizare instituional a raporturilor dintre puterea politic i administraie l regsim n Republica Federal German i n Frana, unde organele care asigur subordonarea administrativului politicului sunt mai puin marcate de aceast grij de absolut dihotomie ntre organele politice i administrative. Astfel, n Germania, n afar de Bundeskanzleramt (Serviciu al Cancelariei federale) care constituia instrumentul esenial de coordonare, de direcionare i de formare a proiectelor guvernamentale avem i reuniuni ale secretarilor de stat, funcionari care asigur transmiterea voinei politice ctre administraie. Deci, spre deosebire de organele britanice, Cancelaria federal este un organ mixt asociind oameni politici i funcionari. Dei este format din funcionari, Cancelaria este condus de oameni politici ministrul Cancelariei federale i un secretar de stat parlamentar n particular, crora li se altur pe de alt parte un secretar de stat funcionar. Deci, Secretariatele de Stat au un statut de politische Beamte, de funcionari politici, adic de ageni unind n ei dublu caracter politic i administrativ. Ocupnd locuri a cror natur este n aa fel nct titularii lor trebuie s se afle n acord permanent cu vederile scopurilor fundamentale ale Guvernului respectiv, aceti funcionari politici pot fi n orice moment concediai (funcionarul politic politische Beamte constituie o legtur ntre ministere i organizaiile administrative cf. art. 36/legea din 14.07.1993 privitoare la statutul funcionarilor federali). Secretarii de Stat, aflai n fruntea unui minister sunt cei mai importani dintre aceti funcionari politici. Secretarul de Stat este funcionar, este ef de

departament i principala curea de transmisie ntre ministru i administraia sa; este de asemenea unul din principalii consilieri ai ministrului. n pofida existenei funcionarilor politici, s-a desfurat totui n Germania o practic apropiat sistemului francez al cabinetelor ministeriale, avnd ns o amploare mai mic i anume: cea mai mare parte a ministerelor au format Ministerbro care exista lng minitri i care la nceput era format pur i simplu dintr-un colaborator personal i dintr-un ataat de pres. Numrul de colaboratori personali a crescut n mod progresiv i mecanismele i condiiile alegerii lor rmn destul de neclare, se pare c, criteriul esenial de selecie a acestor ageni care sunt alei din interiorul ministerului este loialitatea lor fa de partidul de guvernmnt. Astfel, a fost amenajat o organizare instituional, viznd s asigure subordonarea administrativului politicului i care este caracterizat prin existena acestor organe individuale i colegiale cu recrutare mixt politico-administrativ care sunt politische Beamte sau Ministerbro. n Frana, de asemenea, se ntlnete acest mod de subordonare caracterizat prin existena acestor organe politico-administrative nsrcinate cu stabilirea punctului de legtur ntre puterea politic i administraie. Astfel de cabinete ministeriale ale cror practic exist din vremea celei de-a treia Republici, dar al crei avnt dateaz mai ales din 1958, i care interpun ntre ministere i serviciile sale o echip a crei longevitate este aceeai cu cea a ministrului217. Formate n principal din funcionari importani, alegerea lor este totui strns legat de personalitatea politic a ministrului respectiv. Ele sunt dovada cea mai vizibil i una dintre cele mai vechi, ale acestei asociaii a politicului i administrativului. Am putut vedea astfel matricea unui sistem care s-a rspndit mult n administraia francez218: un sistem de amestecare a funcionarilor politici i administrativi , cum ar fi secretarul general al Preedintelui Republicii219 sau membrii comitetelor interministeriale care asociaz n jurul Primului Ministru pe de o parte minitri i secretarii de stat, pe de alt parte funcionarii importani (membri cabinetului lor i Directori de administraie). De asemenea, consiliile restrnse prezidate de eful de Stat i care reunete Primul Ministru, membrii guvernului precum i civa funcionari foarte importani. O alt instituie foarte caracteristic acestui tip de interpunere administrativo-politic adoptat n Frana este acea a funciilor superioare numite la decizia Guvernului. Este vorba despre acele funcii a cror list nelimitat este fixat printr-un decret din 24.07.1985 prefeci, rectori, ambasadori, directori de administraie central etc. pentru care numirile i revocrile se fac la discreia Guvernului. Agenii numii n aceste funcii nu se schimb n mod necesar n momentul schimbrii guvernului. Dar nici nu sunt asigurai c vor rmne n funcie deoarece guvernul poate n orice moment s pun capt funcionarii lor. Retragerea funciei este posibil oricnd fr motivaie. Existena unor astfel de funcii presupune loialitatea celor care le ocup fa de guvern i c titularii lor pot deci s fie revocai din motive de simpl convenien politic. Astfel, aceti funcionari importani sunt plasai sub dependena direct a puterii politice; ei cumuleaz n ei dubla calitate de instan politic i administrativ, i, asigurnd legtura ntre administraie i puterea politic, garanteaz subordonarea uneia celeilalte. Subordonarea economicului fa de administraia politic n cadrul relaiilor dintre instanele administrative i economice (Iadm-Ieco) exist de asemenea o astfel de relaie de subordonare, i anume - instanele economice par a se subordona celor administrative de aceast dat. Organ director, constrngere regulamentar sau fiscal, acetia sunt termenii care definesc foarte bine tipul de relaii ce se stabilesc ntre stat i comunitatea social a crei gestiune o asigur. Pe plan economic, este o funcie de reglare a instanelor economice care este atribuit administraiei. ngduina i lejeritatea statului liberal n-a nsemnat niciodat un joc absolut liber
217 218

J. L. Quermonne, op. cit., p. 472 Ibid. 219 cf. Samy Cohen, Consilierii preedintelui. De la Ch. de Gaulle la V. G. dEstaing, P.U.F., 1980

al mecanismelor economice ale pieei. Statul are dimpotriv drept obiectiv s adapteze funcionarea economiei. Statul are drept rol, cum spune Erhard Friedberg, de a le face mai asimilabile prin structurile existente220. Obiectivul acestei funcii de organizare a economiei de ctre administrativ, n modelul occidental de administraie, este cum remarc Friedberg n general global i impersonal221 este vorba despre definirea cadrului normativ determinnd modurile de intervenie a Statului n economie. Statul este responsabilul echilibrelor economice i sociale existente n interiorul sistemului i ntre sistem i mediul su, el se angajeaz s garanteze funcionarea acestora fie direct, prin reglementarea comportamentelor individuale ale unitilor economice care formeaz piaa (reglementarea profesiei; acces la sursele de finanare etc.) fie indirect, prin constituirea organelor specializate necesare exercitrii funciei de organizare direct. Principiu de subordonare a instanelor economice, instanelor administrative care se interpreteaz instituional prin punerea n funciune pe de o parte de ctre administraie, a serviciilor de tutel sectorial (ministere, agenii etc.), iar pe de alt parte organizarea sindicatelor profesionale instituite n mare parte n vederea negocierilor lor cu statul. Organizarea administrativ a economiei rilor occidentale se caracterizeaz, n general, prin coexistena a dou sisteme de subordonare a instanelor economice celor administrative: un sistem pe care Friedberg l numete sistemul A de intermediere instituionalizat despre care am vorbit mai sus i n care sunt pri servicii administrative de tutel i sindicate profesionale i n care negocierea (medierea) are ca miz definirea unei reglementri generale care s cuprind modurile de intervenie (direct sau indirect) specifice statului; un sistem B, pe de alt parte, de intermediere informal, n care, partenerii diverselor sectoare interesate de administraie, sunt ntreprinderi mari uniti economice care constituie interlocutori privilegiai cu administraia spre deosebire de sistemul A unde administraia trata cu reprezentanii profesiunii. Aceste negocieri ntre administraie i unitile economice determin practic o structurare a economiei conform voinei statului. Uneori Statul nceteaz a mai fi garantul echilibrelor, pentru a deveni antreprenor. ns, interaciunea administraie ntreprinderi se exprim esenial n funcia de organizare a activitii economice de ctre administraie. Aceast funcie de organizare este una dintre cele pe care Statul le ndeplinete n toate rile occidentale. Fie c este vorba despre o ar cu tradiie centralizatoare precum Frana, sau despre ri cu structur federal sau cvasi-federal (Belgia, Germania, Elveia), practic tot administraiile centrale sunt cele care exercit n principal aceast funcie. Aadar, subordonarea instanelor administrative instanelor politice i de asemenea subordonarea instanelor economice celor administrative, constituie de fapt un model de integrare care capt form sub ochii notri. Un model axat pe aceast funcie de integrare care pentru teoreticieni constituie unul dintre caracterele eseniale ale oricrui sistem politic i cruia i putem spune sistem de integrare tranzitiv deoarece subordonnd Iadm, Ipol i Ieco, Iadm, subordoneaz obligatoriu Ieco, Ipol222. Nu este vorba totui despre o integrare absolut: relaia de subordonare este n modelul occidental o relaie de pseudoconfuzie, de integrare relativ: o relaie ntre instanele care rmn totui separate unele de altele. Cea de-a doua constant a modelului occidental de administraie este aadar separarea.

220

Erhard Friedberg, Administraii i ntreprinderi, n Unde merge administraia francez, 1972, p. 105, Ed. dOrganisation 221 Ibid., 116 222 G. Timsit, op. cit., p. 302 i urm.

2.1.2. Separarea Separarea ntre instane - politice i administrative; administrative i economice este de fapt a doua constant a modelului occidental de administraie public. Pe acest al doilea principiu se fondeaz mitul weberian, care nc domin n modelul occidental, i anume o administraie instrumental aflat la dispoziia puterii politice dar separat de aceasta. Separarea const n principiu prin imposibilitatea funcionarilor de a intra n lumea politic i a oamenilor politici de a intra n administraie. Separarea nu este ns dect teoretic, iar practic evolueaz de la separarea oarecum accentuat n stil englezesc, la dezvoltarea crescnd a unei intersectri reciproce, n stil franuzesc dintre administrativ i politic. n ceea ce privete prima ipotez restriciile de a ptrunde n lumea politic a funcionarilor acestea sunt mai aspre n Marea Britanie, moderate n Germania i relativ mai lejere n Frana. Accesul unui funcionar la o activitate politic, ministerial sau parlamentar, n Marea Britanie este dificil din motive care in n primul rnd de condiiile juridice n care se exercit libertile politice ale agenilor publici. Se tie de fapt c funcionarii publici (agenii administrativi), sunt repartizai n trei grupuri223: grupul agenilor politic liberi practic tot personalul industrial i cel care nu este industrial subaltern care au toat libertatea de a se dedica unei activiti politice, fie c este local sau naional; grupul intermediar de exemplu dactilografii, ageni cu stadii administrative inferioare i chiar anumii ageni cu un nivel ierarhic uor superior ai corpurilor tiinifice sau tehnice ai cror membrii trebuie s obin o autorizaie de la departamentul ministerial dac vor s se dedice unei activiti politice att pe o treapt local ct i naional; n sfrit, grupul agenilor aa-numii politically restricted interzice orice activitate politic naional i nu se poate dedica unei activiti politice locale dect cu autorizaie. O mare putere de apreciere este lsat fiecrui ministru pentru eliberarea unor astfel de autorizaii care sunt acordate dup rangul i natura funciilor exercitate de funcionar i dup domeniul de activitate i competenele ministerului de care depinde. Se pare c astfel de autorizaii nu sunt acordate dect foarte restrictiv: cca. 100 autorizaii n medie, pe an. Dispoziiile relative la libertile politice au deci un efect descurajant. Acest efect de descurajare este cu att mai mare cu ct un funcionar care ar vrea s se prezinte, cu orice pre, la o alegere, nu ar putea participa dect demisionnd n prealabil din funcia sa din administraie. Nesigurana material care ar rezulta pentru el n aceast situaie (nu mai este funcionar dar nu este sigur dac va fi ales) nu este compensat de perspectiva unor ctiguri financiare; indemnizaiile parlamentare n Marea Britanie nu sunt considerabile; ele se ridic la aproximativ echivalentul unui salariu mediu al unui funcionar n stadiu de principal, sau la o remuneraie la care ajungeau n general, funcionarii diplomai ai Universitii spre vrsta de 30-35 de ani. La toate aceste condiii se adaug tradiia politic britanic i anume c nu pot avea acces la un post ministerial dect personalitile care au n general o ndelungat cunoatere a vieii politice, mai nti ca membru al Parlamentului, apoi ca junior minister; timpul cerut ca practician este n medie (dup terminarea studiilor), de 15 ani. Aadar, este evident c accesul unui funcionar britanic la o activitate politic, fie n calitate de parlamentar, fie n calitate de membru al guvernului, nu este nici uor, nici obinuit, nici atrgtor. Situaia din Germania este relativ diferit n ceea ce privete accesul funcionarilor la mandatele de deputai. n Bundestag, spre exemplu, s-a realizat ntr-o prim faz224 o cretere constant a numrului de deputai provenind din funcia public. Este adevrat c, pe de o parte, un numr important din aceti funcionari provin din nvmnt i nu din administraia activ i
I. Alexandru, Administraia politic: teorii, realiti, perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 441-476, precum i I. Popescu Slniceanu, Teoria funciei publice, Ed. Evrica, Brila, 1991, pag. 100-108 224 A. Hess, Statistische Daten und Trends zur Verbeamtung der Parlamente, n : Bund und Zeitschrift fr Parlamentsfragen, 1.4.1976
223

c, pe de alt parte, proporia dintre funcionarii politici i funcionarii superiori administraiei pare dimpotriv a fi descrescut. Nu este mai puin adevrat c n Republica Federal Germania ca i n Marea Britanie, accesul funcionarilor superiori la posturi ministeriale este relativ rar. Se pare c ntr-adevr aici exist o persisten destul de clar a separrii ntre oamenii politici i administratori. Pn n anul 1070-72 foarte muli minitri au avut o experien parlamentar nainte de a accede la postul lor ministerial. Din 5 Secretari de Stat funcionari devenii minitrii, unul singur nu fusese nainte deputat. Aceast situaie parial diferit a Marii Britanii i a Germaniei reflect diferena de statut politic al funcionarilor britanici i germani. Acetia din urm au posibilitatea statutar de a se dedica activitilor politice cu condiia s nu fie mpotriva ordinii fundamental democratice i liberale aa cum rezult din Constituie. Funcionarii trebuie chiar s adere prin ntreaga lor atitudine la aceast ordine democratic i liberal. Funcionarii germani au de asemenea posibilitatea de a se prezenta la alegeri n calitate de candidai fr a fi obligai s demisioneze prealabil. n plus au garania de a-i regsi slujba n administraie dup sfritul mandatului electoral. n Frana, pn n 1958, separarea instanelor administrative de cele politice era de asemenea principiul dominant. Principiu republican prin excelen, originea lui se gsete, n mbinarea a dou micri. Una se face la cel mai nalt nivel al ierarhiei i const n afirmarea autonomiei marilor corporaii n ceea ce privete puterea politic; cealalt acioneaz la baz prin desfurarea unei micri sindicale de unde rezult consolidarea administraiei de carier. Lucrurile s-au schimbat la instaurarea celei de-a V-a Republici. Frana ofer n aceast privin exemplul unei excepii de la principiul separrii politicului de administraie. Separarea de principiu a dou lumi two closed shaps, spune William Plowden, lumea nchis a clasei politice i lumea administratorilor se manifest de asemenea prin imposibilitatea de ptrundere a lumii administrative de ctre politicieni. Imposibilitate mai evident n Marea Britanie dect n Germania. i mult mai clar n Frana sub a V-a Republic. Separarea este n acest sens, mai puin rigid i trecerile de la o lume la alta mai uoare, chiar dac ele rmn rare. n Marea Britanie, numirile oamenilor politici n posturi administrative sunt se pare, excepionale; cel mai adesea, ele se fac pentru posturile de ambasadori, de delegai sau funcii superioare n industriile naionalizate. n Germania separarea este mai mic. Astfel, dup o anchet de la nceputul anilor 1970, 30,8% din Secretarii de Stat funcionari i 9% din directori fcuser nainte o carier politic225. Dar se pare c micarea n acest sens s-a diminuat n timp. n Marea Britanie exist special Advisers consilieri politici pe lng minitrii care au un statut de funcionari temporari, dar care nu sunt o adevrat excepie de la regula separrii instanelor administrative de cele politice. Este vorba de fapt despre ageni politici care sunt n acelai timp administratori, dar durata limitat a funciilor lor i mpiedic s fie integrai definitiv n administraie. De altfel, sindicatele de funcionari par s vegheze cu grij ca ei s nu poat fi integrai definitiv. Situaia actual n Frana nu se caracterizeaz att de clar prin separarea instanelor; administraia favorizeaz destul de des i n orice caz mai frecvent ca n Marea Britanie sau n Germania condiiile de primire pentru oamenii politici care, nefiind realei n funciile lor, gsesc acolo un refugiu ateptnd condiii favorabile pentru o nou carier. 2.2. Variabilele modelului democratic de administraie public Exist deci un model occidental de administraie. Un model construit pe dou relaii: ntre instane politice i administrative, pe de o parte, administrative i economice, pe de alt parte. Cu alte cuvinte, un model construit pe un anumit tip de relaii ntre aceste instane i anume: relaii de subordonare, care asigur integrarea sistemului i care i confer unitatea i coeziunea, dar care, n acelai timp, prezervnd o separare ntre instane, nu i asigur dect integrarea relativ,
225

G. Timsit, op. cit., p. 306

protejnd astfel i libertatea agenilor sistemului i aceea a agenilor supui sistemului. Modelul integrrii relative. G. Timsit l-a botezat: modelul IR226. Modelul occidental de administraie se caracterizeaz pe de alt parte prin absena relaiei ntre instanele administrative i societate. Distincia ntre societatea civil i stat caracteristic a societilor liberale, impune de fapt o relaie nul, sau cvasi-nul ntre aceste instane. Membrii colectivitii nu sunt de fapt supui autoritii administrative i, prin intermediul su, instanelor politice, astfel cum sunt agenii economici. Aceste dou relaii Ipol-Iadm, Iadm-Ieco constituie dup cum am vzut, constantele modelului IR. Ne mai rmne deci relaia ntre nsei instanele administrative. chiar aceast relaie constituie variabila modelului occidental. Pe ea se construiesc variantele modelului IR. Aadar, cnd vorbim de integrarea relativ caracteristic modelului occidental o restrngem la doar dou relaii fundamentale Ipol-Iadm i Iadm-Ieco i practic vorbim de o integrare relativ restrns (model IRR). Cnd avem o administraie caracterizat i prin integrare celei de-a treia relaii Iadm-Iadm, atunci principiul integrrii relative se extinde i la aceast a treia relaie (Iadm-Iadm) i suntem n prezena unei integrri relative generalizate (model IRG) cum este cazul administraiilor rilor occidentale caracterizate unele de o centralizare accentuat, altele, dimpotriv de descentralizarea lor, dispersarea i autonomia structurilor lor administrative. Practic un compus instabil, al modelului IR: un compus instabil de tradiie liberal i de construcie weberian. n modelul IRR, se afl, principiile construciei weberiene organizare administrativ puternic integrat care caracterizeaz sistemul; n modelul IRG, se afl dimpotriv principiile liberale care i dau tonalitatea sa dominant. 2.2.1 Modelul de integrare relativ restrns Exemplul tipic al acestui model IRR este acela al Franei cel puin pn la schimbrile din anii 80, Constatarea era unanim: de la stnga la dreapta, de la cercettori la politicieni, de la juriti la sociologi, toi erau de acord n a recunoate n aceasta, de fapt, extrema centralizare. Statul nostru, prin fora centralizrii a devenit un adevrat schelet227; Secole de centralizare ne apas recunotea Valry Giscard dEstaing228; Statul nostru nu mai e dect piele i os scria Michel Debr229. Frana triete nc sub Napoleon, afirma programul guvernului partidului socialist230. Ct despre Jean-Jacques Servan-Schreiber, el vorbea n 1971, dup Vlorvan-Lebesque, de centralismul de cazarm care domnea n Frana. i e puin probabil ca n cei 10 ani ce au urmat s i fi schimbat prerea231. De la apariia Vechiului regim i a Revoluiei scrie Michel Crozier patru regimuri s-au succedat. Numrul funcionarilor s-a nzecit. nsrcinrile date administraiei s-au transformat i s-au multiplicat. Utilizarea telefonului, a mainii de scris i acum a electronicii bulverseaz relaiile inter-umane ale funcionarilor i condiiile aciunii administrative, i totui paginile viguroase pe care Tocqueville le consacra acestei administraii (...) par la fel de actuale ca i pe timpul pe cnd le-a scris el232. i Michel Crozier urmeaz Trebuie deci s concluzionm bine la existena a ctorva constante de comportamente, sau mai degrab de rapoartele umane, proprii funcionrii mainriei administrative franceze (...). S rezumm pe scurt caracteristicile eseniale ale acestui sistem. Este bineneles un sistem extrem de
226 227

G. Timsit, Teoria administraiei, op. cit., p. 318 i urm. Michel Debr, Moarte statului republican, Gallimard, p. 38 228 Valry Giscard dEstaing, Democraie francez, Fayard, 1976, p. 97 229 Michel Debr, op. cit., p. 49 230 S schimbm viaa. Program de guvernmnt al partidului socialist, prezentare de F. Miterrand, Flammarion, 1972, p. 103 231 Puterea regional (manifest din 1971), Grasset, 1971, p. 43 232 michel Crozier, Societatea blocat, Seuil, Coll. politic, pag. 93-94

centralizat233. Centralizarea este deci constant234. De fapt, sub acest termen se ascund bine alte fenomene. Adevrul este c vocabularele tradiionale sunt insuficiente pentru a reda realitatea profund a lucrurilor. Care este dincolo de fenomenele pe care le trateaz juritii i sociologii sub denumiri diverse despre integrarea relaiei ntre instanele administrative. Aceste relaii de integrarea se organizeaz n jurul a dou axe vertical i orizontal -, i oscileaz ntre doi poli: juridic i organizatoric. Integrarea vertical exist atunci cnd relaia se stabilete ntre instanele administrative subordonate una alteia. Dou cazuri trebuie s fie distinse, i anume: - primul este acela cnd relaia se stabilete ntre instane administrative dependente de aceiai persoan juridic. n acest caz este vorba de ierarhizare, n sensul strict al termenului, adic: funcionarii sunt obligai s asculte ordinele date de superiorii lor - al doilea caz este acela cnd relaia se stabilete ntre instane administrative dependente de persoane juridice diferite, n acest al doilea caz este vorba de centralizare propriu-zis. Integrarea orizontal, pe de alt parte, vine s ntreasc fenomenele integrri verticale i s asigure nchistarea sistemului. nchiderea sistemului este realizat i prin mecanismele pur juridice de coordonare dispozitivul cel mai comun pentru a asigura coordonarea ntre subprograme n timp ce exist un nalt grad de specializare, este reglementarea, confirm March i Simon235: coordonarea nu este deci dect una dintre formele ierarhizrii sau dintre mecanismele organizatorice, cum le numete Pierre Gramion236: acestea const n mod esenial ntr-o circulaie a informaiei prin canale cum ar fi corpurile de funcionari, corpuri a cror traversalitate instituional (adic faptul c se gsesc membrii din aceste corpuri prin tot aparatul administrativ) permite s se contureze compartimentrile birocratice237. Aceste dou axe vertical i orizontal i aceti doi poli juridic i organizatoric definesc trsturile relaiei de integrare ntre instanele administrative aa cum exist ele n modelul IRR. Observatorii i analitii vorbesc n general de centralizarea acestui model238. Am vzut c acest cuvnt centralizare regsete fenomene diverse. Din acest motiv trebuie, spune G. Timsit, fie s renunm la el, fie cel puin s gsim n el diferitele semnificaii239. Astfel, Stanley Hoffmann vorbete despre semnificaiile diferite (diverse) ale centralizrii. Ceea ce are schimbat cel mai mult societatea francez, este o manier total nou de a recurge la mecanisme preexistente i la extensia considerabil a acestora din urm, cum ar fi, spre exemplu, vechea tradiie de dependen n privina statului240. i Pierre Cremion arat, din punctul su de vedere, cum apare o nou centralizare241, sub explicaia a ceea ce el numete ca fiind o degradare a mecanismelor teritorialitii242: Stratificarea ierarhic i teritorial scrie el nu mai este principiul reglatoriu dominant al relaiilor ntre centru i periferie243. i el explic astfel: prin crearea, mai nti, de noi canale instituii regionale cu vocaie economic (vezi structurile pentru dezvoltarea regional) sisteme
233 234

Michel Crozier, Societatea blocat, Seuil, Coll. politic, p. 74-75 Fa de anii 1970-1980, situaia n Frana este mult modificat, urmare msurilor de descentralizare i cretere a autonomiei administrative la nivel local. n acest sens a se vedea I. Alexandru, Drept administrativ comparat, Ed. Lumina-Lex, Bucureti, 2000, pag. 32-35, 55, 118 i urm 235 J. G. March & H. Simon: Organizaiile, Dunod 236 Pierre Gremion, Puterea periferic, Seuil, p. 386 237 Idem, p. 392 238 cf. n aceast privin, Stanley Hoffmann, Despre Frana, Seuil, 1976, p. 228 i Michel Crozier, Fenomenul birocratic, op. cit., etc. 239 G. Timsit, op. cit., p. 321 240 Stanley Hoffmann, op. cit., p. 235 241 Pierre Gremion, op. cit., p. 440 242 Ibid., p. 441 243 Ibid., p. 441

de planificare urban (vezi proiectele de dezvoltare urban), punerea n funciune i dezvoltarea structurilor de nelegere ntre nivelele de decizie diferite etc. care lamineaz inexorabil mecanismele teritorialitii244: astfel se aplatizeaz organizrile245. Dialectica integrrii verticale i a integrrii orizontale, el o explic prin faptul c n acelai timp organizarea teritorial se diminueaz n profitul organizrii corpurilor: n timp ce, aciunea administrativ depete tipurile clasice de control social fondate pe regula caracteristic epocii liberale, i tehnicile de planificare datnd din Welfare State i de la economia Keynezian, pentru a ntreprinde aciuni selective operaiuni economice n care statul se face de aici nainte el nsui antreprenor, n loc de a rmne n afara antreprizelor, atunci mobilizarea resurselor administrative devine esenial i relaiile inter-organizatorice devin critice pentru succesul acestor aciuni. O intervenie nu este posibil dect dac ea este suportat de o reea de interaciuni construit pentru a ocoli aprrile juridice i a micora graniele organizatorice246. Este rolul corpurilor (n special al marilor corpuri) funciei publice s asigure prin prezena membrilor lor n snul fiecrei administraii la nivelele de decizie, transversalitatea instituional, circulaia informaiei, legtura centrului i a periferiei: manipularea informaiei n noul model tinde s devin la fel de important ca manipularea ierarhiei n modelul vechi247. Astfel se substituie noile modaliti de integrare modurilor dominate n vechime: dialectica integrrii juridice i a integrrii organizaionale care, ca i cea a integrrilor verticale i orizontale, contribuie la meninerea, dac nu a coninutului, cel puin a puterii relaiei de integrare: relaie de puternic integrare ntre instanele administrative, caracteristic modelului IRR: integrarea relativ, integrare slab, este de fapt limitat la doar dou relaii: Ipol-Iadm, IadmIeco. Relaia ntre instanele administrative este dimpotriv o relaie puternic. Prin aceasta se opune modelul integrrii relative restrnse modelului IRG. 2.2.2. Modelul de integrare relativ generalizat Modelul IRG reprezint acel tip de administraie care se caracterizeaz prin slbiciunea integrrii celor trei relaii fundamentale componente ale administraiei rilor liberale. Aadar integrarea relativ este extins la a treia relaie, aceea care se stabilete ntre nsei instanele administrative. n modelul IRR, sub influena weberian dominant, relaia ntre instanele administrative este, puternic integrat. Modelul IRG sub influena liberal dominant este dimpotriv caracterizat prin slaba integrare a relaiei Iadm-Iadm. Aceast ultim relaie este n acest timp o relaie complex n acelai timp vertical ntre instane subordonate unele altora, i orizontal ntre instane situate la acelai nivel ierarhic. Ori, dup opinia general, chiar aceast integrare vertical sau orizontal este cea mai slab (vulnerabil). Modelul IRG cu integrare orizontal slab Integrarea este att de slab, nct s-a putut spune despre sistemul administrativ al Statelor Unite, care este chiar acest tip de sistem, c este n realitate un non-sistem248. Expresia ar fi fost exact dac s-ar fi putut constata absena oricrei integrri verticale i orizontale n relaiile ntre instane administrative. i, dac acesta este adevrat n cazul Statelor Unite, n ceea ce privete relaiile orizontale ntre instane administrative, se poate afirma c nu este adevrat n cazul relaiilor verticale.

244 245

Ibid., p. 442 Ibid., p. 381 246 Ibid., p. 391 247 Ibid., p. 444 248 Donald C. Stone, Schieving a Capable and Manageable Federal Syste,, Public Administration Review, Special Issue, Dec. 1975, p. 728

Paradoxal, la originea acestui dublu caracter al sistemului administrativ american, st acelai fenomen: federalismul, de la care s-au ateptat efecte exact inverse, o puternic integrare orizontal, o slab integrare vertical. Dar dup cum arat G. Timsit, federalismul american nu se aseamn deloc cu imaginea care i s-a fcut n mod tradiional, care glorific independena respectiv a diferitelor nivele a guvernmntului central, static, local i separarea puterilor legislativ, executiv, judiciar, puterea executiv fiind puternic integrat sub autoritatea efului su, Preedintele Statelor Unite249. La nceput, nsui textul constituional conine contradicii care justific variaiile i evoluiile pe care le-a cunoscut sistemul administrativ american: Toate resorturile sale fundamentale sunt n ele nsele, contradictorii: puteri separate dar se controleaz una pe cealalt; o lege suprem dar identificat cu voina poluar; suveranitatea naional mpotriva suveranitii etatice, legitimiti diferite, respectiv opuse, puteri diversificate. i lista nu este limitativ250. n plus, dezvoltarea oricrei administraii aceea a ageniilor de reglementare economic n special251 conceput i realizat la iniiativa Congresului i a crei independen ar trebui s fie ocrotit n ceea ce privete eful Executivului. n sfrit, imposibilitatea (inerent federalismului nsui), pentru puterea federal, s dispun de o infrastructur administrativ proprie nivelului teritorial: prin definiie constituional, el nu trebuie s se ocupe de afaceri interne care rmn sub resortul statelor i a dependenelor lor locale. A ine o administraie din scurt ar nsemna a se opune fi tradiiei americane i a comite un adevrat sacrilegiu. Trebuie deci trecut peste structurile existente care, acoperind teritoriul naional, au ca sarcin s furnizeze prestaiile publice necesare colectivitii naionale n ansamblul su ... i n specificitatea sa252. Chiar aceast situaie s-a vrut s fie calificat federalisme cooperativ i pe care alii au preferat s o denumeasc feudalism cooperativ253. Pe bun dreptate. Toate analizele concord asupra acestui punct254. i n primul rnd aceea a Comisiei Sftuitoare asupra Relaiilor Interguvernamentale care vorbete, propos de sistemul administrativ american, de autocraii funcionale verticale255. Termenul denun n acelai timp slaba integrare orizontal (autocraii) precum i puternica integrare vertical (autocraie funcional) n administraia Statelor Unite. Puternica integrare vertical efectiv: deoarece administraia federal american fr s dispun de infrastructur administrativ teritorial, trebuie s gestioneze de fapt autoriti subnaionale, i anume 50 de state federate, 18862 municipaliti, 16822 townships, 3042 administraii de specialitate numrate i de asemenea toate structurile administrative specializate: 25962 districte speciale, 15174 districte colare etc. n total, aproape 80.000 de uniti de guvernmnt256. Problema este atunci, aa cum s-a remarcat, aceea a convergenei obiectivelor: adic autoritile subordonate pot s descifreze a priori obiectivele pe care se fixeaz puterea federal i trebuie ca anterior, prin stabilirea obiectivelor locala s fac s se identifice cu obiectivele federale. Mecanismul l constituie subveniile federale acordate programelor ale cror

G. Timsit, op. cit., p. 323 Hubert Kempf i Marie-France Toinet, Sfritul federalismului n Statele Unite?, Revista Francez de tiine Politice, vol. 30, nr. 4, august 1980 251 Despre aceste agenii, cf. Michle Fuffet: Dezvaterea despre reglementarea economic federal. Raionalizare sau dezangajament?, R.F.S.P., vol. 30, nr. 4, precitat, p. 834 252 H. Kamph i N.F. Toinet, loc. cit., p. 753 253 Harold Seideman, Politici. Poziii i Putere. Dinamica Organizaiei Federale, a III-a ed., Oxford University Press, New York, 1980, p. 174 254 cf. H. Seideman, op. cit., p. 174 i sg. Simpozium asupra Politicii Analizei n stat i n guvernul local, Public Administration Review, Ianuarie Februarie 1979, nr.1; Politica Asistenei Manageriale. Un dialog de dezvoltare, Public Administration Review, Special Issue, December 1975; State Unite cu Statul Unit? Federalismul american sub semnul ntrebrii, Revista Francez de tiin Politic, nr. 4, august 1980, vol. 30 255 Comisia de Consiliere n Relaii Interguvernamentale. Al zecelea raport anual, ianuarie 31, 1969, p. 8, citat de H. Seideman, op. cit., p. 176 256 Aceste cifre sunt reproduse din articolul precitat de H. Kempf, i M. F. Toinet, p. 756
250

249

organe de decizie rmn administraiile Statelor federate i cele ale ealoanelor locale inferioare. Astfel de transferuri federale constituie mijlocul de presiune cel mai eficient, pentru a face administraiile operaionale locale s foloseasc deciziile centrale pentru c finanarea este ntreinut de acestea n totalitate, i n special de statul federal. Departe de a se instaura un federalism cooperativ caracterizat prin colaborarea puterii federale i a statelor federate la definirea i la punerea n practic a politicilor publice, fiecare dintre pri caut dimpotriv s i mreasc la maxim avantajele sale: autoritile subnaionale, doresc s obin maximum de ajutor financiar de la statul federal fr s i se supun pentru aceasta, sau caut s scape, att ct este posibil, de controlul pe care l implic astfel de ajutoare. Autoritile locale inferioare, folosesc ajutoarele federale ca s nu mai depind exclusiv de statul federat; statele federate ele nsele, constituindu-se n intermediari obligai ntre Federaie i municipaliti pentru atribuirea ajutoarelor; statul federal n sfrit, pretinznd s aduc prin acest sistem ajutoare dup program pentru ca autoritile s se integreze unei structuri piramidale, unificat i controlat de Washington257. Dorina puterii executive centrale este de fapt pe dou planuri: mai nti ea este s utilizeze sistemul de ajutoare categoriale federale pentru a face autoritile subnaionale s pun n funciune instituii specializate nsrcinate s primeasc i s administreze fondurile federale astfel administraiile centrale pot s fac durabil i s instituionalizeze capacitatea lor de intervenie local258-; dorina puterii executive centrale este pe de alt parte s ntrerup prin fortificarea partenerilor locali a reelelor birocratico-parlamentare constituite ealonului central cteodat cu sprijinul grupurilor de interes tripla alian despre care s-a vorbit, direcionat mpotriva puterii executive. i este chiar sensul profund al proiectului Nixon al Noului Federalism (american). Obiectivul declarat al acestui proiect era s se procedeze la o reechilibrare a relaiilor ntre Federaie i autoritile subnaionale, n special cu privire la resursele financiare, cu scopul asigurrii autonomiei lor fa de statul federat. De fapt, se pare c puterea executiv trebuie mai presus de toate s caute prin acest mijloc indirect sprijinul autoritilor subnaionale. Astfel, n preocuparea constant a executivului federal de a slbi puterea partenerilor si federali (a Congresului n special), prin aceste strategii puterea executiv sper s obin susinerea statelor i municipalitilor atrase de sperana resurselor financiare de care ele ar dispune la discreie259. Rezultatul acestor strategii a fost o fortificare a centralizrii i integrrii verticale a sistemului administrativ american. Crearea n 1969 a Consiliilor Federale Regionale, care joac rolul de legturi teritoriale pentru toate ageniile federale i i asum controlul tuturor programelor federale ale zonei lor, multiplicarea legturilor verticale i a relaiilor directe ntre agenii federale i instituii specializate nsrcinate ealonului subnaional cu punerea n practic a politicilor federale260, justific starea de avansare i caracterul ireversibil al procesului de trecere de la Statele Unite la statul unit. Paradoxul este c exact acest proces produce slaba integrare orizontal caracteristic sistemului administrativ american. Reelele birotico-parlamentare centrale nu au fost desfiinate: autoritile subnaionale au continuat s caute sprijinul birocraiilor federale i al Congresului261. nsui Congresul a devenit progresiv mai specializat n aciunile i controalele sale, tolerant dealtfel datorit regulii vechimii n munc aplicabil n snul Comitetelor sale i datorit tendinei sale naturale de a crea avantaje financiare directe grupurilor perfect identificabile. Tentativele de coordonare a aciunilor administrative au euat, fie c programele de asisten a planificrii elaborate de Congres i aplicate ealoanelor subnaionale sunt ele nsele afectate de sindromul denumit viziunea tunelului vertical-funcional262 despre care am vorbit deja n

257 258

H. Kempf i M. F. Toinet, loc. cit., p. 765 Ibid., p. 764 259 Despre toat aceast analiz, cf. H. Kempf i M. F. Toinet, loc. cit., p. 766 i urm. 260 Kenneth C. Olson, The States Governos and Policy Management: Changing the Equilibrum of the Federal System, Public Administration Review, Special Issue, 1975, p. 766 261 H. Kempf et M. F. Toinet, op. cit., p. 766 262 Kenneth C. Olson, op. cit., p. 801 i urm.

sistemul de ajutoare pe programe, fie c mainria administrativ sufer nc de grave blocaje instituionale. Exist, este adevrat, numeroase grupuri i comitete interdepartamentale; la fel exist i numeroase ordine executive care confer puteri mari de coordonare agenilor plasai pe poziie, teoretic cel puin s asigure convergena aciunilor ntreprinse de diferitele administraii. dar, cel mai adesea, aceste ordine executive comport ele nsele o dispoziie care anuleaz toate efectele efortului de coordonare care fusese hotrt ca fiind necesar: Nimic n acest sens nu va fi fcut pentru a supune orice funcie investit de lege, sau care urmrete ndeplinirea legii, orice departament federal sau agenie federal sau conductor n afara autoritii oricrei alte agenii sau birou sau s abroge sau s restrng orice astfel de funcii n vreun fel263. Astfel nici Preedintele nici coordonatori pe care el i numete nu pot, n definitiv, s ncalce exerciiul competenelor n care legea a investit efii de departamente sau de agenii. Aceste organizaii rmn deci stpne pe aciunea lor. Fiecare n domeniul ei. Astfel se constituie acest Federalism al birocraiilor balcanizate, comitete legislative segmentate i un program fragmentat al administraiilor264 despre care vorbete Comisia de Sftuire asupra Relaiilor Interguvernamentale care sugereaz ideea unui model a slabei foarte slabei integrri orizontale265. Modelul IRG cu integrare vertical slab Rezumnd caracteristicile acestui model putem arta c este vorba de un model marcat de integrarea limitat a celor trei relaii care l constituie: Ipol Iadm; Iadm Ieco; Iadm Iadm. Aceast ultim relaie ntre instane administrative poate ea nsi s fie privit din dou perspective, dup cum este vorba de instane administrative situate la acelai nivel, sau la nivele diferite. n prima perspectiv se va vorbi de integrare orizontal, i n cea de-a doua de integrare vertical. Prima, dup cum am vzut n cazul Statelor Unite este, de regul, foarte slab. S lum n discuie apoi cele dou ipoteze de integrare vertical slab care pot s se gseasc ntr-un model IRG, i anume: pe de o parte aceea a unei administraii teritoriale descentralizate, exemplul Angliei; iar pe de alt parte, a unei administraii funcionale descentralizate, pe care G. Timsit a numit-o dezierarhizat, ceea ce semnific faptul neintegrrii verticale, exemplul Suediei. Noiunea de guvernmnt local, noiune att de legat de administraia teritorial britanic, nu are traducere exact n alte limbi. Nu ne putem mulumi s vorbim de modelul administraiei descentralizate pentru a ne da seama de originalitatea structurilor i a relaiilor ntre administraiile centrale i locale n Marea Britanie. Douglas E. Ashfort face remarca: Birocraia central a Marii Britanii (...) este relativ izolat pentru un stat unitar i are cteva avanposturi teritoriale266. Istoria a contribuit s fac din administraia local britanic un produs perfect original i foarte caracteristic modelului IRG al integrrii verticale slabe. Explicaiile pot fi multiple. n primul rnd motive geografice: Anglia fiind o insul, izolarea sa geografic a mpiedicat ca o oarecare disiden teritorial s fi putut vreodat s fie o real ameninare mpotriva integritii naionale, spre deosebire de rile continentale unde orice disiden teritorial putea oricnd s degenereze n separatism sau n independen. n al doilea rnd, motive istorice i anume unificarea teritoriului a fost fcut n Regatul Unit, fr nici o intervenie din strintate, ceea ce a evitat ca puterea central s fie nevoit s rmn n contact strns cu colectivitile locale; la aceasta putem s adugm faptul c unitatea englez fiind obinut nc dinaintea cuceririi Normanzilor, acetia mpart la sosirea lor teritoriul englez n cinci mii de domenii, i asigur la nivel regional, durabilitatea unui model de

263 264

H. Seidman, op. cit., p. 203-204 H. Seidman, op. cit., p. 199 265 Ibid, p. 176 266 Douglas E. Ashford, Policy and politics in britain. The Limits of Consensus, Temple University Press, Philadelphia, 1981, p. 167

autoguvernare relativ mpiedicnd posibilitatea de a deveni independeni fa de puterea central267. Marea Britanie las impresia din acest motiv, de ar unde guvernarea se exercit de ctre societatea civil, rolul statului fiind diminuat. Acest model a fost denumit i al subetatizrii. n al treilea rnd, motivele politice vin s explice slbiciunea integrrii verticale a sistemului administrativ britanic. Partidele politice sunt, n Marea Britanie, mecanisme cu structur relativ rigid i cu orientri esenial naionale. Partidele engleze nu-i propun s urmreasc (spre deosebire de partidele de pe continent) ocuparea unor poziii n teritoriu, mai exact la nivel local268. Mai nti circumscripiile electorale nu coincid cu limitele colectivitilor locale: politicienii locali nu pot gsi ci de acces la cariere naionale; alegerea la un post cu responsabilitate local nu este tentant pentru un om politic englez, acesteia nu i se acord importana pe care i-o acord omologii si francezi, datorit absenei executivului n guvernmntul local. Din aceste motive, n Anglia nu exist dect o integrare vertical slab ntre cele dou nivele de administraie: central i local. Structurile administrative existente dovedesc acest lucru. Pn n 1972, distincia fundamental pe plan local era ntre All purpose Authorities orelele-comitate - , care exercit toate funciile cuvenite guvernului local i toate celelalte autoriti locale care proveneau din sistemul two-teer sau three-teer. Comitatele administrative mpreau, n realitate, exercitarea competenelor locale cu autoritile orelelor municipale, ale districtelor rurale i ale districtelor urbane existnd n limitele teritoriului lor i constituind al doilea ealon de administraie, parohiile formnd un al treilea ealon de administraie n interiorul districtelor rurale. Local Government Act, 1972, nu modific fundamental instanele locale i centrale. n Marea Britanie nu este nimic care s se poat compara cu tutela administrativ francez. Controlul finanelor locale269 este n esen un control exercitat a posteriori de District Auditor. Un astfel de control n acelai timp administrativ i judiciar depinde i de ministru i de tribunalele judiciare. Principiul este c n timp ce o cheltuial a fost fcut i se nelege prin cheltuial ilegal att deturnri de fonduri ct i cheltuieli ultra-vires -, autorul su trebuie s fie responsabil pecuniar de aceasta. District Auditoris sunt n principiu numite de Local Government Board, care le poate revoca. Mai trebuie subliniat c ministru chiar dac el le numete, nu are asupra lor o adevrat putere ierarhic, i c, n plus, Local Government Act din 1972 a redus substanial prerogativele de District Auditors, limitndu-le la un control de legalitate i nu de oportunitate. Controalele administrative sunt dimpotriv diversificate. n special n trei sectoare: educaie, poliie i planificare urban i rural. Aceast mprire a responsabilitilor este exact opus concentrrii puterilor care s-a observat n Frana n avantajul ministrului de interne270. Unele legi cum ar fi Local Authority Social Services Act din 1970, Education Act din 1944, Public Health Act din 1936, Hausing Finance Act din 1972, etc. confer ministrului puteri de nlocuire (default powers) cu privire la autoritile locale, dar pentru a folosi astfel de puteri, ministrul trebuie s obin un writ de mandamus al autoritii judiciare, i aceste puteri sunt, n practic, foarte rar exercitate. n plus, autoritile locale regrupate n snul a numeroase asociaii Association of Municipal Authorities, n special sub influena Labour, County Councils Associations sub influena Partidului Conservator, Associations District Councils, etc. acioneaz eficace asupra determinrii politice guvernamentale. Mai degrab dect relaii de subordonare ntre autoritile centrale i locale, se pare deci c este vorba, n Marea Britanie, de relaii de parteneriat271 n care unul dintre interlocutori este
267 268

B. Badie et P. Birnbaum, Sociologie de ltat, p. 216 Roger Garreau, Le local Government en Grande Bretagne, L.G.D.J., 1959, Coll. Bibliothque de droit public, p. 180 i urm. 269 R. Garreau, op. cit., p. 170 i urm. 270 Ibid., p. 178

fr ndoial mai puternic dect cellalt, dar nu suficient, totui, pentru a-i impune categoric voina sa. Exist deci o integrare vertical, dar slab. Auto-organizare a societii civile, spun Badie i Birnbaum272. Badie i Birnbaum folosesc aceeai expresie Auto-organizare pentru a desemna de asemenea o alt situaie caracterizat de slbiciunea birocraiei i anume aceea n care spre exemplu tot n Marea Britanie administraia central renun la un anumit numr din sarcinile sale, transferndu-le corporaiilor publice, antreprize publice, etc. Dar un exemplu mai caracteristic n aceast privin este acela al Suediei273. Distincia fundamental care s-a introdus aici, la mijlocul secolului al XIX-lea ntre ministere i direcii naionale independente este de fapt, mai radical pentru c se situeaz chiar n centrul aparatului administrativ central. Departamentele ministeriale care cuprind toat administraia ncredinat Regelui n Consiliu Justiie, Afaceri externe, Aprare, Probleme sociale, etc. nu sunt formate dect dintr-un numr de funcionari foarte limitat: niciodat mai mult dect cteva sute pentru cele mai importante dintre ele i adesea mai puin de 100. i rolul lor este doar de a prezenta proiecte de lege pentru Parlament, de a asigura publicarea legilor, a statutelor i reglementrilor administrative. Responsabilitatea departamentului este deci n general concentrat asupra problemelor de elaborare a politicii ministeriale. Direciile naionale (mbetswerk) cu efective mai importante au n schimb ca sarcin s aplice legile i instruciunile i de a folosi politicile. Marea originalitate a sistemului administrativ suedez este c mbetswerk constituie Agenii care formal sunt independente de ministere i sunt supuse n virtutea articolului 4 al Constituiei Regelui n Consiliu i nu efilor departamentelor (minitrilor). Directorii generali ai mbetswerk sunt de fapt numii de Regele n Consiliu pentru o perioad nedeterminat, n general 10 ani. Politica Ageniilor fiind definit pentru fiecare dintre ele n acelai timp de o reglementare general a Regelui comun ansamblului de Agenii i o reglementare special a fiecrei Agenii. ntr-un asemenea sistem se observ clar o distincie net ntre administraie i politic precum i o disociere n interiorul aparatului administrativ central ntre funciile de elaborare i de execuie a politicilor, primele fiind rezervate ministerelor i urmtoarele cuvenite Ageniilor independente ale departamentelor. Deci cu acest sistem chiar n mijlocul aparatului administrativ central i n funcionarea sa se introduce unul din cele dou principii caracteristice modelului occidental de administraie: principiul separrii politicului de administraie. Principiu care aplicat n Suedia n varianta maxim ar trebui s fac din stat un stat-holding. Ceea ce putem constata n final este faptul c n realitate nu exist un model pur i nici stabil de administraie ci state i administraii care sunt n permanent micare. Recapitulnd putem afirma c principiul de integrare (pornind de la cele patru relaii fundamentale Ipol-Iadm, Iadm-Ieco, Iadm-Isoc, Iadm-Iadm) permite descifrarea a trei modele de administraie. La dou extreme, model de integrarea absolut274 - model IA i modelul de dezintegrare model I Primului corespondent, n ansamblu, administraiile rilor cu regim autoritar, celui de-al doilea cele ale rilor n curs de dezvoltare sau n tranziie. La mijloc avem modelul de integrare relativ modelul IR, asupra cruia ne-am oprit pe larg.

R. Garreau, op. cit., p. 179 B. Badie et Birnbaum, op. cit., p. 222 273 lizabeth Tegraeus, Les spcificits de la structure hirarchique dans la gestion des affaires publiques en Sude, Revue administrative, mai-juin 1971, p. 334-340 274 despre modelele IA i I, G. Timsit, Administraia, n M. Grawitz i J. Leca, Tratat de tiin politic, vol.II, P.U.F., 1985
272

271

3.Scenarii privind viitorul administraiei publice 3.1. Echilibrul modelului democratic de administraie public Aa dup cum am mai artat, administraia statelor Europei Occidentale se situeaz la confluena a dou modele teoretice: modelul liberal i modelul weberian. Modelul liberal, n cutarea unei demarcri () ntre sfera statului i aceea a societilor libere sau a indivizilor275, pune bariere uneori interveniei statului n domeniile economice i politice. El este fondat pe un principiu de separare ntre instanele administraiei publice i toate celelalte elemente ale sistemului statal. Ct despre modelul weberian - model de organizare birocraticomonocratic- el este format pe un principiu de ierarhie i subordonare. Aceste dou principii subordonare i separare - se regsesc totui i unul i cellalt n cele dou modele, weberian i liberal. Ele formeaz un cuplu de echilibru pe baza cruia este organizat modelul occidental de administraie i sunt fondate relaiile care-l constituie, relaia cu economicul, relaia ntre instanele administrative i politice, relaie ntre instanele administrative nsele. 3.1.1. Relaia administraie-economie Este una din relaiile fundamentale ale modelului occidental de administraie i se caracterizeaz prin faptul c este o relaie de subordonare a instanelor economice fa de instanele administrative. Modelul liberal este n aceast privin foarte net. Paul Leroy-Beaulieu, profesor la Collge de France la sfritul secolului al XIX-lea i care apare n aceast epoc ca un teoretician al statului liberal276, afirm clar: Statul concret, aa cum l vedem funcionnd n toate rile, este un organism care se manifest prin dou caracteristici eseniale pe care le posed n permanen, fiind unicul posesor: mai nti, puterea de a impune pe calea constrngerii tuturor locuitorilor unui teritoriu, injonciunile cunoscute sub numele de legi sau regulamente administrative; apoi, puterea de a ridica de asemenea pe calea constrngerii, asupra locuitorilor din teritoriu, sume a cror liber dispoziie o are. Statul are deci o funcie coercitiv. Constrngerea pe care o exercit instanele administrative cu privire la toi locuitorii se adreseaz n mod natural att instanelor economice, ct i grupurilor de indivizi: vorbii despre individul izolat, unde-l vedei voi pe acest individ izolat? Eu vd grupuri de orice ordin i orice gen, grupuri de persoane i grupuri de capitaluri277. Modelul liberal, care instaureaz subordonarea instanelor economice celor administrative, este totui n primul rnd un model de pstrare a autonomiei indivizilor fa de stat. Echilibru pe care-l asigur n relaia dintre instanele administrative i economice rezult deci din separarea i subordonarea lor. a) Subordonarea instanelor economice instanelor administrative este, n modelul liberal, esena nsi a unui stat fcut pentru a constrnge i a comanda. ntr-o asemenea calitate, el este mputernicit cu o funcie redutabil, aceea de a menine ordinea - securitatea - att n interiorul ct i n exteriorul comunitii. Ordinea pentru liberali nseamn mai nti ordinea public, dar nu ca un scop n sine. Subordonarea instanelor economice celor administrative este aceea care rezult din reglementarea adoptat de administraie i n cadrul creia se deruleaz activitatea entitilor economice, acestea nefiind definite dect prin prisma limitelor aciunii lor, n timp ce coninutul

275

Paul Leroy-Beaulieu, Statul modern i funciile lui, Librria Flix Alcan, 4e d., 1911, p.46 276 Pierre Legendre, Istoria administraiei, P.U.F., Coll.Thmis, 1968, p.77 277 Paul Leroy-Beaulieu, Statul modern i funciile lui, Librria Flix Alcan, 4e d., 1911, p.33-45

nsui al aciunii economice rmne liber. Stat-jandarm, stat-garant, stat-spectator, stat-patern278 patern n sensul n care este pater familias, fr ndoial - toate aceste formule traduc uneori relaia de autoritate ntre instanele administrative i economice i preocuparea de a pstra libertatea acestora fa de stat. b) Separarea dintre instanele economice i administrative furnizeaz n mod precis mijlocul de asigurare a echilibrului necesar proteciei autonomiei individului fa de stat. Ea este, de asemenea, mpreun cu subordonarea, una dintre caracteristicile administraiei. Max Weber, descriind naterea birocraiilor moderne, o descrie de fapt ca pe un proces de separare progresiv ntre administraie i economie. n general vorbind, se pot distinge dou categorii de administraie, unele n care funcionarii sunt ei nii proprietarii mijloacelor de gestiune - mijloace materiale, financiare, militare etc. - celelalte n care funcionarii sunt, dimpotriv, lipsii de aceste mijloace. Primei ipoteze i corespunde situaia care se afl n epoca feudal, cnd vasalul asigura prin propriile sale mijloace cheltuielile de administraie i justiie, cnd se echipa i se aproviziona el nsui pentru rzboi, cnd era deci, uneori, instan administrativ i putere economic. n aceast situaie, suveranul nu putea guverna dect cu ajutorul unei aristocraii independente i a fost nevoit s mpart cu ea exercitarea puterii. Celei de-a doua ipoteze i corespunde, dimpotriv, situaia care se afl n statul contemporan n care nici unul dintre funcionari nu rmne proprietarul personal al banilor pe care-i cheltuie sau al cldirilor, stocurilor i mainilor de rzboi pe care le controleaz279 i n care, separnd instanele administrative i economice printr-un proces de expropriere a puterilor private independente care, alturi de el dein o putere administrativ, statul reuete pe viitor s monopolizeze violena fizic legal. Odat aceast evoluie svrit, care a dat natere statului modern, atunci trebuie s fie meninut, dup modelul liberal, separarea dintre administraie i economie. Aceast separare are, n acest model, o dubl semnificaie: distincia dintre autoritile administrative i economice pe de o parte, iar, pe de alt parte, limitarea poziiilor n care se mpletete relaia dintre acestea. Limitarea frecvenei relaiilor ntre instanele administrative i economice este foarte caracteristic modului liberal de a gndi. Cnd astzi partide sau oameni politici se sprijin pe tradiia liberal sau invoc necesitatea de a reveni la ea, ei cer mai nti limitarea domeniilor de intervenie economic a statului i autoritilor administraiei publice. Administraia public nu trebuie s aib - dup modelul liberal -, dect o funcie de organizare i nu de producie economic. Astfel, va fi pstrat sau restabilit n puritatea sa modelul liberal de administraie destinat s protejeze mpotriva statului libertatea individului n calitate de agent economic. 3.1.2. Relaia administraie-politic n modelul liberal, aceast a doua relaie fundamental este construit, de asemenea, n aa fel nct s protejeze libertatea individului, dar a individului n calitate de cetean. Relaie echilibarat, ea este ca relaia dintre administraie i economie, fondat pe cuplul subordonareseparare a autoritilor administrative i politice. a) Subordonarea este de aceast dat aceea a administraiei fa de politic. Autoritile administrative nu dispun de fapt de nici o legitimitate proprie. Corpul legislativ - afirm Carr de Malberg - n calitate de emitor al aleilor rii, este autoritatea superioar care posed singur o putere de voin i de decizie iniiale280. Autoritile politice plasate n fruntea administraiei sunt emanaia acestui corp legislativ i autoritile administrative trebuie, deci, s li se supun necondiionat.

Pierre Legendre, Op.cit. Max Weber, Savantul i politicul, p.105-107 280 Raymond Carr de Malberg, Contributions la thorie gnrale de lEtat, Reimpresse, C.N.R.S., 1960, vol.I, p.491
279

278

Astfel, orice activitate subordonat autoritilor administrative, chiar i inclusiv eful executivului (depinde) de cerinele prelabil enunate prin legislator484. Aceste idei exprim cu cea mai mare corectitudine teoria constituional britanic spre exemplu, enunnd principiul responsabilitii ministeriale. Acest principiu implic faptul c ministrul trebuie s aprobe sau s-i asume toate aciunile agenilor din ministerul su: Minitrii trebuie s rspund de tot ceea ce se face n departamentul lor, i n afar de cazurile de nesupunere sau eroare, ei sunt obligai s-i asigure responsabilitatea actelor funcionarilor care sunt sub ordinele lor281. Din punct de vedere istoric282, acest principiu al teoriei constituionale aparinnd secolului al XIX-lea i are originea n epoca n care Camera Comunelor exercita un control direct i minuios sub toate aspectele asupra activitii guvernamentale. Orice decizie luat de un funcionar trebuia s fie n numele ministrului su, acesta fiind singurul responsabil n faa Parlamentului. Avantajul unei astfel de soluii era c, controlul parlamentar devenind mai eficace n msura n care deputaii puteau ntotdeauna s pun n cauz fr a avea nevoie s caute mai departe responsabilitatea unei administraii prin ministrul care o avea ca sarcin. Astzi principiul responsabilitii ministeriale a luat o nou dimensiune. Servind, n linia teoriei constituionale liberale cea mai clasic, pentru a facilita controlul parlamentar asupra ministrului i administraiei sale, justific de asemenea subordonarea cea mai strict a funcionarilor fa de ministrul lor. Deoarece ministrul este singurul responsabil de aciunile serviciilor i funcionarilor din minister n faa Parlamentului, este evident c funcionarii ministerului nu sunt convocai de Parlament pentru a-i apra opiniile i a rspunde de activitile lor. Ministrul rspunde singur de obligaiile sale fa de Parlament, principiul responsabilitii ministeriale menine deci funcionarii n anonimat i accentueaz caracterul ierarhic al relaiei dintre funcionari i ministrul lor. Acelai principiu constituional prevzut n Germania Federal, unde articolul 65 al Legii fundamentale arat c fiecare ministru federal dirijeaz afacerile departamentului su ntr-un mod independent i sub propria sa responsabilitate. La fel, n Frana, Constituia celei de-a V-a Republici este foarte explicit n aceast privin, al crui articol 20 afirm c Guvernul este responsabil n faa Parlamentului i c el dispune de administraie. Subordonarea administraiei puterii politice rezult, deci, foarte clar din diferitele ri liberale, n acelai timp din teoria i textele constituionale. b) Separarea autoritilor administrative de cele politice constituie cellalt aspect al relaiei analizate. Nu este o separaie absolut: exist locuri de ntlnire care permit relaiei administraie-politic s se mpleteasc. Organe colegiale sau individuale, ele furnizeaz locul de ntlnire al celor dou tipuri de autoriti i asigur subordonarea instituional a administraiei fa de puterea politic, permind voinei politice s se manifeste i s se impun administraiei. Aa dup cum am mai artat n Capitolul II/3.1. din Partea a treia a acestei lucrri, n Marea Britanie, cu precdere, organele colegiale joac acest rol de legtur. Este vorba despre serviciile Primului-Ministru sau cele ale Cabinetului, care se caracterizeaz toate prin faptul c recrutarea este fie administrativ, fie politic i c funciile lor constau n a asigura, dup caz, prezena administraiei n deliberrile politice sau cea a puterii politice n reuniunile funcionarilor. Printre organele administrative, Oficiul privat - secretariatul particular al Primului-Ministru - organ compus numai din funcionari de carier, joac un rol important de transmitere ntre PrimulMinistru i ansamblul de administraii. De asemenea, Cabinetul Oficiu, n serviciul ntregului Guvern, i nu numai al Primului-Ministru, asigur, n afar de secretariatul Cabinetului, un rol de coordonare interministerial eficace. n Frana, Secretariatul General al Guvernului joac un rol destul de asemntor celui al Cabinetului Oficiu, la fel ca n Germania federal, Budeskanzleramt. La cealalt extremitate se situeaz organele politice: Consiliul personal al PrimuluiMinistru britanic, nsrcinat cu examinarea, sub unghiul politicii de partid, a tuturor problemelor
281 282

Cf.Daniele Loschak, La fonction publique en Grand-Bretagne, Dosarele Thmis, P.U.F., 1972, p.10 Cf.asupra istoriei acestui principiu, James B.Christoph, Higher Civil Servants and the Politics of Consensualism in Great Britain n Mattei Dogan (Ed.), The mandarins of Western Europe. The Political Role of Top Civil Servants, Halsted Press Book, John Wiley and Sons, 1975, p.25 i urm., special p.33-36

pe care Primul-Ministru trebuie s le trateze. Membrii acestui Consiliu personal asist, la cererea sa, la comitetele i reuniunile interministeriale i asigur astfel o prezen politic n reuniunile care, fr aceasta, ar fi pur administrative. n acelai fel, Policy Unit (celula politic), creat n 1974 alturi de Primul-Ministru, nu are nici un funcionar. Rolul su este de a asigura ca obiectivele politice definite ca prioriti prin programul electoral i platforma partidului s se regseasc efectiv n proiectele ministeriale. Dirijat de un Senior Policy Adviser, ea nu intervine pe lng administraie dect n dou moduri: fie direct, alturi de un minister, respectnd principiul ierarhic i cernd Secretarului Permanent - un fel de Secretar General al Ministerului - ca un membru al Celulei Politice s se poat ntreine cu unul din funcionarii Ministerului, sau s ia parte la o reuniune intern (comitetul departamental), fie participnd la reuniuni interministeriale chiar dac nu dispune de nici o autoritate direct asupra serviciilor administrative, n scopul de a asigura prezena unui reprezentant al puterii politice n comitetele sau reuniunile care, fr el, ar fi formate exclusiv numai din funcionari importani. Rolurile sunt deci atent distribuite i subordonarea administraiei puterii politice rezult din existena acestor poziii - mai puin numeroase dar obligatorii - prin care trece instituional comunicarea ntre instanele politice i administrative. Exist, n sfrit, pentru a asigura acest comunicare, aceti funcionari care n Germania federal se numesc funcionari politici (politische Beamte) i care, n Frana, ocup funcii superioare numite la decizia Guvernului. Ei constituie, de asemenea, puncte de contact ntre instanele administrative i politice. Separarea ntre instanele politice i administrative nu este deci absolut, dar este o realitate. Max Weber, dndu-i seama de evoluia constituional britanic i de dezvoltarea n Anglia a puterii Parlamentului, o justifica prin evoluia care transforma politica ntr-o ntreprindere (i) cerea o formare special a celor ce particip la lupta pentru putere i aplic metodele ce urmreau principiul partidului modern. Se ajunge, aduga Max Weber, la o diviziune a funcionarilor n dou categorii: pe de o parte funcionarii de carier, pe de alt parte, funcionarii politici283. n acelai timp, este de remarcat necesitatea separrii dintre autoritile politice i cele administrative, n legtur cu care se gsesc attea referiri n reglementrile constituionale din statele liberale. Aceast separare este impus de specializarea competenelor i, mai ales, de grija proteciei cetenilor mpotriva abuzurilor, care ar putea da natere unei eventuale confuzii a rolurilor. Dac n-ar mai exista un suveran - scria Montesquieu - i puterea executiv ar fi ncredinat unui anumit numr de persoane alese din corpul legislativ, n-ar mai fi libertate, pentru c cele dou puteri ar fi unite, aceleai persoane avnd uneori i putnd ntotdeauna s ia parte la una i cealalt284. Astfel c se dovedete legitim aceast separare ntre administraie i politic, ntre funcionari i reprezentani care trebuie s fie distini cu grij, cci n timp ce reprezentantul aduce o voin esenial n folosirea pe care o face n limitele competenei sale de putere n stat, simplul funcionar dimpotriv, cu toate c exercit de asemenea o parte din puterea naional, i cu toate c i el posed o anumit putere de voin sub propria apreciere, nu ajunge la acelai grad de iniiativ, de liber voin personal i de independen285. Este o distincie de acelai tip pe care a fcut-o Raymond Aron ntre omul politic i funcionar. Omul politic, alesul, i reprezint pe cei care l-au ales, o fracie din ansamblu. Este deci inevitabil partizan286; funcionarul, guverneaz dup raionalitate i pretinde a reprezenta universalitatea colectivitii490. Aceast distincie este, dup Raymond Aron, nrdcinat n natura profund a societilor democratice moderne490. Separarea existent ntre ei, fondat pe particularitatea unuia n opoziie cu universalitatea celuilalt, este condiia libertii indivizilor: ea
Cf.Max Weber, Le savant et la politique, p.121 Montesquieu, De lesprit des lois, vol.XI, p.6, Despre Constituia Angliei 285 Raymond Carr de Malberg, Contribution , vol.II, p.263-264 286 Raymond Aron, La lutte des classes, nouvelles leons sur les socits industrielles, N.R.F., 1964, p.168-173, Coll.Ides
284 283

este semnul pluralismului societilor. Oamenii politici accept s fie partizanii acestui lucru i, ca urmare, adopt aceast ideea ca, nereprezentnd direct dect o fracie a colectivitii, ei vor fi, eventual, nlocuii cu ali alei, ali reprezentani ale altor fraciuni ale colectivitii. Distincia, deci, nu are sens dect n cazul societilor pluraliste: separarea ntre autoritile politice i administrative manifest aici concepia universalist a funcionarului i particularismul alesului; pe cale de consecin, imposibilitatea, ntr-o astfel de societate, pentru oamenii politici partizani, de a pune mna pe un instrument de gestiune universal. Este clar, n schimb, c din momentul n care eful politic devine reprezentantul ntregii colectiviti, distincia nu mai are nici un sens490. Este cazul societilor cu regim autoritar, unde conductorii de mas, lund puterea, au devenit efii politici i ntruchipeaz Statul. n aceste societi nu mai exist separare ntre autoritile politice i administrative, deoarece i unele i celelalte pretind reprezentarea universalitii colectivitii. 3.1.3. Relaia ntre autoritile componente ale sistemului administraiei publice Relaia ntre autoritile componente ale sistemului administrativ se organizeaz n jurul axei subordonare-separare i este caracteristic modelului occidental de administraie. ntre Weber i Tocqueville. ntre ierarhie i descentralizare. Subordonarea ierarhic este esena modelului weberian de administraie, de unde se inspir statele moderne. n numrul categoriilor fundamentale ale dominaiei raionale n care birocraia este expresia cea mai pur, figureaz, dincolo de continuitatea aciunii publice legat de existena regulilor i a exerciiului de competen - delimitate de modul precis i colectiv-, un principiu de ierarhie administrativ, adic o ierarhie a funciei puternic stabilit, o disciplin strict i omogen, un principiu de numire - i nu de alegere - a funcionarilor, disciplina neputnd niciodat s ajung s fie ntr-un mod aproximativ la aceeai severitate acolo unde subordonarea poate s se mndreasc, la fel ca superiorul su, cu alegerea sa; acestea sunt principalele caractere dup opinia lui Weber, a acestei structuri cea mai dominant, care constituie birocraia287. Aceast putere ierarhic, de care Raymond Carr de Malberg amintete c se afl un prim exemplu n Constituia francez din 1791 i c ea este apoi consacrat prin Constituia din Anul VIII, are i astzi un fundament constituional n majoritatea rilor. Nu este dect o singur putere, aceea de a executa legile, putere pentru exercitarea creia autoritatea superioar are o putere ierarhic asupra agenilor subordonai288. O astfel de concepie a relaiei dintre autoriti - dac ar fi aplicat n mod strict - ar face din organizaia administrativ o organizaie piramidal puternic integrat i centralizat. Puterea ierarhic n-ar fi dect interpretarea n felul intern al organizaiei administrative a principiului politic al suveranitii poporului. Dar echilibrul protector al individului pe care este fondat modelul liberal de administraie duce la temperarea subordonrii autoritilor administrative printr-o anumit divziune ntre ele. La Alexis de Tocqueville se gsete cea mai bun formulare a acelui principiu liberal al separrii dintre autoritile administrative: ceea ce contribuie cel mai mult la asigurarea independenei individului n secolele aristocratice, este c suveranul nu se nsrcina singur cu guvernarea i administrarea cetenilor, era obligat s lase n parte aceast grij membrilor aristocraiei n aa fel nct puterea social, fiind ntotdeauna mprit, s nu apese niciodat n ntregime i n acelai fel pe fiecare om289.Societile noastre democratice, afirm Tocqueville, sunt ameninate de un despotism extins i ncet, combinnd centralizarea i suveranitatea poporului: cel care ar face s atrne o putere unic, tutelar, atotputernic, dar aleas pentru ceteni493. mpotriva acestui despotism al centralizrii i al unitii puterii suverane, anumite procedee pot artificial s asigure libertatea indivizilor: n loc de a ncredina suveranului singur
287 288

Max Weber, Economie et socit, tome I, Plon, 1971, p.224-227 Raymond Carr de Malberg, Contribution , citat anterior, vol.I, p.517, nota 2 289 Alexis de Tocqueville, De la dmocratie en Amrique, vol.I, p.2-38

toate puterile administrative care se ridic la corporaii sau nobili, se poate ncredina o parte corpurilor secundare temporar formate din simpli ceteni493. De asemenea, adaug Tocqueville, dac nu este conceput, n ziua de azi, de a institui funcionari ereditari, nimic nu ne mpiedic n schimb a-i nlocui ntr-o anumit msur cu funcionarii electivi, algerea constituind unul dintre procedeele democratice care ar pune funcionarii astfel alei n msur s-i asigure independena fa de puterea central. mpotriva cen-tralizrii, Tocqueville propune deci, prin diverse mijloace, o anumit diviziune a puterilor administrative - descentralizarea lor n special care mai este i astzi i pentru timp ndelungat, caracteristic modelului liberal de administraie.

3.2. Dezechilibrele modelului democratic de administraie public i posibilele scenarii de transformare a administraiei publice actuale Analizele precedente dovedesc faptul c modelul occidental de administraie public se afl ntr-un echilibru instabil. Potrivit doctrinelor lui Weber i Tocqueville, subordonarea temperat de separare, modelul occidental este ntotdeauna la limit, ntotdeauna pe punctul de a se rupe. La limita relaiei de subordonare care poate s se inverseeze, i a relaiei de separare care poate disprea. Inversiunea subordonrii nseamn, n acest caz, stabilirea unor relaii ntre autoriti n sensul contrar celui n care le stabilete modelul occidental de administraie. Subordonarea fr separare nseamn, pe de alt parte, meninerea unor relaii n acelai sens, dar ale cror putere, amplitudine, sunt modificate de multiplicarea i schimbarea naturii poziiilor n care se mbin relaiile. Aceste dou situaii - situaii limit, situaii de ruptur - descriu (ntr-o faz incipient) cele dou ci n care se poate ncadra transformarea modelului occidental de administraie: dou posibile scenarii. 3.2.1. Inversarea subordonrilor n relaiile autoritilor administrative cu cele politice i economice Tripla subordonare pe care este fondat modelul occidental - instanele economice celor administrative, cele administrative celor politice i instanele administrative inferioare celor superioare - se pot inversa. Un anumit numr de analize teoretice cer realizarea acestor rsturnri de situaii, fie c ele le descriu ca fiind deja reale, fie c ele anun apropiata survenire290. Aceste analize - c sunt sau nu fondate pe studii empirice - au interesul de a pune accent pe cmpuri de turbulen ale aparatului administrativ, de a formula principalele teme n jurul crora se poate organiza, n prezent, viziunea anumitor transformri posibile ale administraiei. a) inversiunea relaiei IadmIeco: tema segmentrii. mpotriva modelului occidental tradiional, care afirm subordonarea instanelor economice celor administrative se desfoar astzi o serie de analize care tind, dimpotriv, s demonstreze influena instanelor economice asupra administraiei i efectele care rezult din structurile sale. Aceste analize - oricare ar fi inspiraia sau originea, politic sau teoretic, neo-marxist sau organizaional au n vedere substituia temei segmentrii, temei unitii de stat i a administraiei sale. Ele desemneaz o prim linie de ruptur, indic o prim cale de transformare posibil a aparatului administrativ. Astfel, Nicos Poulantzas, la fel ca Michel Crozier, afirm c trebuie renunat la viziunea unui stat unitar; trebuie abandonat definitiv viziunea Statului ca dispozitiv unitar de sus n jos, fondat pe o repartiie ierarhic omogen a centrelor de putere, scrie Poulantzas291. naintea lui, analiza sociologic a organizaiilor anunase deja viziunea monolitic, grosolan i primitiv a

290 291

G.Timsit, Op.cit., p.256 i urm. Nicos Poulantzas, LEtat, le pouvoir, le socialisme, P.U.F., Politice, 1978, p.146

Statului292, care prevala n analizele tradiionale ale administraiei. La Poulantzas, ca i la Crozier, dei cu premisele teoretice total diferite, apare ideea c relaia ntre autoritile administrative i economice se stabilete n sensul IecoIadm i c, n aceste condiii, structurile administrative, departe de a fi structuri unitare, se vor fraciona, se vor segmenta n elemente distinctive, care vor constitui tot attea legturi ale instanelor economice mai mult neformalizate cu administraia public. Aa dup cum am mai artat, pentru Crozier, este esenial, n scopul de a nelege funcionarea unei organizaii i modul n care ea i urmrete obiectivele, necesitatea pentru ea de a controla cel mai bine relaiile sale cu mediul su nconjurtor, antrennd apariia n snul su a serviciilor specializate, destinate s trateze cu diversele instane - economice, sociale etc.-, care-l formeaz. Astfel, se creaz sisteme de aciune autonome, formate fiecare dintr-un segment de administraie i din mediu su specific, n care relaia ntre organizaia administrativ i instanele care formeaz mediul su este mai mult o relaie IecoIadm dect o relaie IadmIeco. Astfel s-ar explica fora sau slbiciunea anumitor administraii. Pentru Poulantzas, relaia ntre autoritile administrative i agenii economici se stabilete n mod i mai evident n sensul subordonrii administraiei la economie. Statul, fiind o instituie destinat s reproduc divizarea claselor, ar rezulta din acest lucru o profund divizare ntre diversele brane ale aparatului administrativ i chiar n mijlocul lor, diviziune care ar corespunde fiecrui segment de administraie unei astfel de clase sociale sau unei astfel de fraciuni a blocului social la putere: Contradiciile n mijlocul blocului social la putere, traverseaz, urmrind liniile de clivaj complexe, birocraia i personalul Statului. Cu toate c unui corp de funcionari i de personal de stat unitar i cimentat n jurul unei voine politice univoce, corespunde unor teorii proprii, unor clanuri, unor fracii diverse, pe scurt, unei mulimi de micropolitici diversificate293. Segmentarea aparatului administrativ nu mpiedic totui meninerea unitii, de-a lungul fisurilor, a puterii de stat294, adic n pofida fragmentrii sale, aciunea administraiei n favoarea capitalului monopolist497. Ar exista centri de orientare a politicii monopoliste a statului295 - administraii sau segmente de administraii a cror aciune ar fi direct comandat de interesele economico-sociale al cror instrument sunt - i care pot funciona dup diverse mecanisme. Un mecanism de dominaie spre exemplu: acela al branelor aparatului administrativ care s-ar afla pe minile fraciunii monopoliste a blocului aflat la putere ar exercita o aciune preponderent asupra celorlalte brane i segmente ale aparatului de stat. Astfel, pri ntregi ale aparatului administrativ, ministere ca cel al industriei sau direcii ntregi ale Ministerului de Finane, Comisariatul de Plan etc., ar fi organizate ca reele de prezen specific intereselor hegemonice n snul Statului498, sau chiar un mecanism de deposedare al administraiilor verticale: competenele acestor administraii ar fi transferate organismelor cu structur orizontal, care ar constitui o reea transstatal, scurt-circuitnd la toate nivelele diferitelor aparate i brane de stat. Analizele relativ recente ale relaiilor IadmIeco se leag de tema inversiunii relaiei, cea a segmentrii administraiei. b) Inversarea relaiei IpoIadm: tema autonomiei, constituie un alt cmp de turbulen. Raymond Aron a propus un alt mod de lectur, diferit de cel pe care l folosim n mod tradiional: n locul separrii puterilor, n sensul juridic i organic al termenului, el a introdus pluralitatea i competiia dintre elite, care asigur libertatea fiecruia: Toate revoluiile anterioare din secolul al XX-lea, au ieit la lumina acestei analize ca tentative de restaurare a

Pierre Gremion i Jean-Pierre Worms, A-propos de teoria statului. Dezbatere propos de articolul lui Jean Lojkine, Sociologie du travail, 3 martie 1969, p.274 293 N.Poulantzas, Op.cit., p.149 294 N.Poulantzas, La crise de lEtat, P.U.F., Politiques, 1976, p.40 295 N.Poulantzas, LEtat, le pouvoir , op.cit., p.250

292

unitii, a unitii societii i statului296. n societile liberale sau n cele opuse lor, disociaia categoriilor sociale conductoare i competiia social, sunt condiia regimului moderat, deoarece diferitele clase sunt capabile s se echilibreze297. Deci, exist ntr-o societate liberal diferite categorii conductoare n perpetu opoziie i, n interiorul acestor categorii, o opoziie fundamental ntre politicieni i funcionari. Unii sunt alei, alii sunt numii. Cel ales reprezint pe cei care l-au ales, o fraciune dintr-un ntreg. El este n mod inevitabil un partizan; funcionarii sunt diferii n esen, deoarece ei guverneaz n mod raional i pretind c reprezint universalitatea colectivului298. Aceast diferen are ca rezultat o anumit distincie, o tensiune virtual ntre funcionari i oamenii politici. Funcionarii nu vor s tie dect de interesul comunitii, iar restul apar adeseori ca persoane inoportune, care interpreteaz dorinele unei fraciuni a colectivitii. De unde visul unui om puternic, care va putea fi raional n ntregime, care nu va fi subordonat intereselor particulare sau obsesiei electorale500. Aceasta este aspiraia tehnicienilor care reuesc s-i impun raionalitatea mpotriva puterii politice i s fureasc n faa legitimitii democratice, o legitimitate tehnocratic. Acest lucru nu mai face din administraie un instrument al puterii, ci un organ autonom i, adesea, mai eficace dect puterea politic. c) Inversarea relaiei IamdIadm. Analizele teoretice ale organizrii relaiilor ntre autoritile administrative, insist asupra a dou teme care, ambele, constituie o expresie a modelului occidental de subordonare a instanelor administrative inferioare fa de cele superioare. Prima tem, dezvoltat de Michel Crozier, a trasat puterea expertizei, care vine s concureze i eventual s contrabalanseeze puterea ierarhic. Admind c n toate marile organizaii o ordine ierarhic i o structur instituional trebuie, n nelinitea conflictelor paralizante, s disciplineze lupta, pentru ca puterea s ptrund grupuri sau indivizi, Crozier a recunoscut n mod egal c puterea disciplinar i coordonarea n care se traduce aceast organizare ierarhic nu poate fi absolut n nelinitea de a deveni ineficace299. Situaii de incertitudine apar n interiorul organizaiei. ncepnd cu aceste situaii, dou tipuri de puteri au, dup cum spune Crozier, tendina de a se dezvolta: puterea ierarhic, puterea care dispune ca indivizii s-i exercite funciile n interioriorul organizaiei, puterea formal i puterea de expertiz, puterea prin care un individ dispune de capacitatea sa personal de a controla o surs sigur de incertitudine care afecteaz funcionarea organizaiei503. Aceast putere, fiecare membru al organizaiei, chiar i cel mai umil503, o dispune, cci fiecare membru al unei organizaii poate, ntotdeauna, n orice fel, s mulumeasc unei organizaii sau unor persoane de a cror aciune depinde puterea proprie, de deciziile sale - pozitive sau negative de comportamentul i de zelul su. Deci fiecare membru al unei organizaii, chiar i cel mai puin experimentat, este, din acest punct de vedere, un expert502. Puterea expertizei, este deci puterea de care dispune agentul competent (chiar de nivel inferior din punct de vedere ierarhic), de a controla chiar i agenii situai la nivelele superioare ale ierarhiei administraiei. Este aceast putere de care au beneficiat succesiv n ultimii ani, n interiorul marilor organizaii, experii financiari, tehnicienii, apoi specialitii n marketing i n final cei de la controlul bugetar. Putere care inverseaz subordonarea ierarhic, tipic modelului weberian. Putere, care sigur, nu va dura: Succesele experilor se distrug (). Experii nu au putere social real dect pe linia de front a progresului503. Pe msur ce situaiile specifice sunt mai bine cunoscute, starea de incertitudine se disipeaz, ceea ce face ca puterea experilor s se reduc. Dar, la fel de adevrat este c aceast putere se rennoiete zi de zi i c este ndoielnic c vor fi vreodat suprimate toate aceste situaii de incertitudine

Raymond Aron, Lupta claselor, op.cit., p.173 Raymond Aron, Marile etape ale gndirii sociologice, Gallimard, Biblioteca tiinelor umane, 1967, p.41 298 Raymond Aron, Lupta claselor, citat, p.167-168 299 Michel Crozier, Fenomenul birocratic, Ed.du Seuil, 1963, Coll.Points, p.201-203
297

296

Cea de-a doua tem a modelului occidental este mult mai difuz. Este acoperit de referinele unui antietatism autoritar. Constatnd existena considerabil a rolului actual al administraiei care atrage dup sine etatizarea vieii sociale, Poulantzas relev n plus dezvoltarea masiv () a reelelor sociale de factur politic, semipublice sau parapublice, care au ca funcie cimentarea, unificarea i controlarea nucleelor aparatului de stat300. Reacia contra unui astfel de etatism autoritar se dezvolt n reelele de intervenie conduse de ceteni, constituii n O.N.G. (organizaii neguvernamentale) i astfel apar unele forme de administraie care pun n cauz funcionarea ierarhic a administraiei. 3.2.2. Subordonarea fr separare ntre autoritile administrative i cele politice sau economice Ridicnd brusc bariera separrii ntre administraie, politic, economie, se poate ajunge prin inversiunea subordonrilor la o confuzie care, n modelul occidental, modific ntre instane poziiile relaiilor. Deci, n loc de relaia subordonare-separare, pe baza creia este fondat tripla relaie IadmIeco, IpoIadm, IadmIadm, caracteristic modelului occidental al administraiei, apare un model total diferit de confuzie a instanelor, caracterizate de trei trsturi: etatizarea economiei (relaia IadmIeco); politizarea administraiei (relaia IpoIadm); centralizarea birocratic (relaia IadmIadm). Prima relaie - subordonarea agenilor economici autoritilor administrative, fr separare ntre ele - constituie uneori o eviden. Unele state occidentale au abandonat, n aceast privin dup o lung perioad, modelul liberal, cu excepia unor sectoare ale economiei lor. Poate ar fi necesar s distingem ntre cele dou tipuri de subordonare IadmIeco: prima care corespunde ipotezei care const n etatizarea economiei, adic prin control strict, cvasi-ierarhic, a instanelor (agenilor) economici de ctre instanele (autoritile) administrative. Acest control poate merge chiar mai departe, nct s-ar putea ajunge la contopirea ambelor instane, care apoi ar juca simultan un dublu rol, i anume att de instane administrative, ct i de instane economice. n acest sens, ntreprinderile publice (naionalizate) constituie exemplul cel mai caracteristic. Cea de-a doua relaie - subordonarea instanelor administraiei celor politice, fr ca acestea s fie separate - pare i ea nscris deja n trsturile modelului occidental al administraiei. Nicos Poulantzas i-a dezvluit existena: schimbarea se analizeaz la fel ca penetrarea administraiei de un partid dominat, ca o integrare a funcionarilor n cercurile conductoare ale partidului sau ale guvernului504. n acest sens i n acest caz, politizarea administraiei - aceast confuz subordonare a instanelor politice i administrative - pare c joac rolul de substitut de la subordonarea instituional subordonare-separare, cnd aceasta lipsete sau este insuficient pentru a asigura controlul instanelor politice asupra administraiei. Aceasta nu este singura interpretare pe care o putem da. Se pare c i o alt prghie conduce la politizarea administraiei, i anume metoda selectrii personalului administrativ. Ea const n grija partidului sau a partidelor la putere de a numi n posturi, n mod fi sau discret, numai ageni pe care i cunosc. Aceast interpretare minimal a politizrii, Poulantzas a denumit-o ca fiind schimbarea administraiei n partid politic real 504. Ultima relaie - subordonarea instanelor administraiei inferioare fa de cele superioare fr separare ntre ele, nseamn, de fapt, centralism excesiv. Michel Crozier, de exemplu, a insistat n mod special asupra acestui fenomen, care face de altfel una din trsturile fundamentale privind birocraia unor ri occidentale i care dovedete c s-a dezvoltat prin propriile fore. Paradoxul - spunea G.Timsit - este acela c presiunile care se fac n sistemul administrativ pentru a fi reformat, nu au ca rezultat dect accentuarea centralizrii: pentru a efectua punerea n aciune a unei reforme, trebuie scurtcircuitate toate ealoanele ierarhice,
300

Nicos Poulantzas, Statul, puterea , op.cit., p.275, 260

controlate toate detaliile, deci crescut nc un pic centralizarea. n interiorul sistemului administrativ reformatorul ncepe mereu cu inteniile liberale i devine n mod normal prin simpla logic a lucrurilor un reformator autoritar301. Aadar, echilibrul aflat ntre modelul liberal i cel weberian de administraie este instabil. Componena fragil, care const n cuplul subordonare-separare, n jurul cruia sunt organizate relaiile dintre instanele caracteristice ale modelului occidental de administraie, este mereu pe punctul de a se desface. Modelul occidental poart n el toi germenii propriei sale mori a propriei sale nvieri302. O serie ntreag de strategii ar putea determina dispariia sau revitalizarea acestui model de administraie public. 3.3. Strategii posibile n proiectarea unor scenarii privind administraia public Strategiile constituie cel de-al doilea element necesar al unui scenariu. n temeiul analizelor anterioare, dispunem de o serie ntreag de scene posibile, referitoare la viitorul administraiei publice. Dup ce au fost determinate relaiile fundamentale ale acestei administraii, au putut fi reperate cmpurile de turbulen: echilibrele pe care s-au fondat aceste relaii sunt mereu ameninate. Dezechilibrele pot, deci, s se produc n favoarea unuia sau altuia dintre cele dou elemente ale cuplului aflate n echilibru: fie n ceea ce privete elementul subordonare: vom avea de a face cu inversiunea subordonrii i, n consecin, cu o ntreag serie de situaii, de scenarii posibile pentru o transformare a administraiei, fie n ceea ce privete elementul separare. Subordonarea va subzista, dar fr separarea instanelor, ca mai nainte. Aici se schieaz o serie ntreag de viitoruri posibile ale administraiei publice. n acest sens, s-ar putea distinge trei tipuri de strategii: strategii de non-intervenie, care constau n a lsa dezechilibrele s acioneze n sensul n care se produc, fr a interveni n dezvoltarea proceselor de transformare pentru a le orienta sau a le bloca derularea; strategiile de intervenii, care constau n accentuarea unuia sau altuia sau ansamblul elementelor constitutive ale modelului, pentru a ajunge la captul firului su logic sau din contr, pentru a-i sesiza logica profund i strategiile de ruptur, care constau n a da contrapondere modelului original, adic a inversa sensul relaiilor constitutive ale modelului. 3.3.1. Strategiile de non-intervenie Aceste strategii pot fi caracterizate prin puternica invarian a relaiilor fundamentale ale modelului. Definim invariaia drept capacitatea unui sistem de a se reproduce fr schimbare de la o perioad la alta303. Invariana sistemelor administrative nu este, n acest sens, niciodat absolut. Structurile, relaiile, se modific constant. Se poate, totui, admite, o anumit perenitate, cel puin a relaiilor fundamentale ale modelului. Strategiile de non-intervenie sunt acelea care consider natural evoluia acestor relaii, fr intervenia vreunei politici marcate de dorina de a se mpotrivi vreunei micri n curs. Scenariile de non-intervenie sunt deci aproape necesarmente scenarii n pant lin304. Exist dou tipuri de strategii de non-intervenie, i anume unele care nu au n vedere dect consecinele funcionale ale acestora, adic consecinele care sintetizeaz n cadrul logicii organizaiei, contribuind n mod pozitiv la funcionarea sa; i altele care le analizeaz i
301

Michel Crozier, Centralizarea; M.Crozier i al., ncotro administraia francez? Ediiile organizatorice, 1974, p.25 302 G.Timsit, Op.cit., p.266 303 Cf.supra, Capitolul I/3.1., Partea a cincea 304 n spatele istoriei zbuciumate a guvernelor, rzboaielor i foametei se creioneaz istorii, aproape imobile n aparen, istorii n pant lin (M.Foucault, Arheologia tiinei, precitat, p.10)

consecinele disfuncionale, adic efectele non-voite care pot constitui un obstacol sau o imixtiune n funcionarea organizaiei305. Analiza pe care Crozier o face datelor elementare ale unui cerc vicios birocratic306 insist n special asupra acestui aspect al funcionrii organizaiilor administrative. Pe aceste baze este uor s construim scenarii non intervenioniste care - lsnd s acioneze procesele disfuncionale relevate de Crozier - ar permite s fie prevzute modurile de schimbare ale sistemelor birocratice. tiind c (i analiza lui Michel Crozier n aceast privin a devenit clasic) sistemul birocratic francez era caracterizat prin patru trsturi eseniale - amploarea dezvoltrii regulilor impersonale; centralizarea deciziilor; izolarea fiecrui strat sau categorie ierarhic; dezvoltarea relaiilor de putere paralele n jurul zonelor de incertitudine, putem nelege cum se creaz un cerc vicios rezultnd din aceea c rezultantele rele i frustrile care decurg din existena celor patru trsturi fundamentale tind, n final, s dezvolte noi presiuni care ntresc climatul de impersonalitate i de centralizare care le-a dat natere509. Un asemenea sistem i ntrete, deci - consecin disfuncional - propria sa rigiditate i nu se poate adapta la schimbrile exterioare i nici s se transforme cu uurin. Datorit centralizrii sistemului, deciziile privind cea mai mic schimbare trebuie s fie luate la vrf. Izolarea categoriilor ierarhice face imposibil comunicarea dintre ele i, n consecin, mpiedic agenii situai n vrful ierarhiei s primeasc avertismentele subordonailor lor n ceea ce privete necesitatea schimbrilor. i cnd, n fine, ei sunt avertizai, ei au mari dificulti n luarea deciziilor din cauza importanei regulilor impersonale care risc, astfel, s fie afectate. Un sistem de organizare birocratic, deci, nu cedeaz schimbrii dect cnd el a generat disfuncii ntr-adevr grave, crora nu le poate face fa509. De aceea, sistemul birocratic nu se schimb dect prin crize, rupturi temporare de ordin birocratic, dar care nu l distrug! Dar odat ce perioada de fuziune a structurilor a disprut, nevoia i pasiunea general de a ordona, de a planifica i regulariza toate situaiile conduce foarte rapid la o nou ordine birocratic, aceasta nefiind dect o transpunere a vechiului la un nivel de adaptare mai adecvat cererilor mediului social307. Strategia care descrie modelul lui Crozier este, deci, caracterizat prin puternica invarian a relaiilor fundamentale ale modelului. Nu numai c nu este vorba despre o strategie de a merge contra curentului, dar ea include chiar o ntrire a disfunciilor principale ale sistemului centralizare-stratificare. Fr ndoial c sistemul administrativ, n opinia lui Michel Crozier, este diferit de modelul occidental configurat de Weber i de Tocqueville, pe care Crozier l-a motenit i transformat numai. Dar se pare c, de acum nainte, ar putea fi retrase originile plecnd de la modelul subordonare-separare descris mai sus. Strategiile de nonintervenie nu fac dect s ntreasc structurile modelului centralizare-stratificare n noua lor stare i, n consecin, l duc la mai mult degradare. 3.3.2. Strategiile de intervenie prin investiii Strategiile de intervenie prin investiii vor fi definite ca strategii viznd transformarea structurilor constitutive ale unui model, utilizndu-i resursele proprii. Nu este vorba aici de a permite s acioneze n mod natural procesele angajate, ci de a utiliza resursele oferite de modelul nsui pentru a ncerca s se acioneze asupra lui n vederea transformrii naturii sale sau a-l readuce la natura sa profund308. Strategiile de intervenie prin investiii au drept obiect a
305

Funciile sunt, ntre consecinele observate, acelea care contribuie la adaptarea sau la ajustarea unui sistem dat i disfunciile acelea care jeneaz adaptarea sau ajustarea unui sistem; R.K.Merton, Elemente de teorie i de metod socio-logic, Plon, 1965, p.102 306 M. Crozier, Fenomenul birocratic, op.cit., p.229, 237, 240 307 M.Crozier, Societatea blocat, Seuil, 1970, p.149 308 O asemenea definiie a strategiei de intervenie prin investiii se asociaz cu cea dat de Michel Crozier n lucrarea Nu se schimb o societate prin decret (Grosset, 1979, p.60 i urm.). Comparnd

aciona asupra acelui element al unui model care ofer cea mai mare pondere de interes, pentru a se reui obinerea unei transformri a modelului n ntregime. n analizele teoretice asupra statului i asupra viitorului administraiei publice se pot, totui, distinge, dou mari tipuri de strategii de intervenie prin investiii. Ele tind s debaraseze modelul liberal de rigiditile care l caracterizeaz i s-i redea supleea, spontaneitatea i capacitatea de adaptare. Ele se aseamn prin voina afiat de a nu trece la reforma aparatului administrativ n ansamblul su; asemenea reforme ar fi sortite eecului. Ele difer una de alta prin faptul c n timp ce prima d prioritate aparatului administrativ teritorial, cea de-a doua i fixeaz atenia asupra elementelor centrale ale mainii administrative. n ambele cazuri este vorba despre strategii de intervenie prin investiii. n faa modelului centralizare-stratificare-motenire deformat a modelului liberal - trebuie, spune Michel Crozier, s lum ca punct de sprijin tendinele autonome ale sistemului. Aceste tendine sunt, n acelai timp, sursa revendicrilor celor mai dificile pentru gestionarea sistemului. A le utiliza nseamn cel mai bun mijloc de a determina presiunile care fac ca sistemul s fie neputincios309. i Michel Massenet, adoptnd diagnosticul lui Michel Crozier despre starea administraiei, spune: nu mai este vorba () de a reforma, este vorba de a reaciona n numele unui model precis ideal, fa de o realitate rebel. Este vorba despre a pune n micare i, mai ales, de a face posibil o micare spontan a organizaiilor publice. Investiia n sens strategic const, deci, n cele dou cazuri, nu n a da o contrapondere modelului, nu n a-l ataca frontal, ci n a utiliza resursele umane pentru a-l transforma. Modelul centralizare-stratificare fiind o deformare a modelului liberal subordonare-separare, trebuie, deci, s utilizm acele structuri existente care vor permite, prin dezvoltarea lor, zdruncinarea sistemului i schimbarea lui fr ocuri. Astfel, pentru Michel Massenet, important este de a alege bine punctele sensibile asupra crora se poate aciona310. Trebuie, deci, s dm prioritate absolut reformei teritoriale. O strategie viznd dezvoltarea instanelor regionale, a crei lung gestaie ar permite ca legitimitatea lor politic s poat fi concretizat fr a bulversa Republica514 - s-ar trece astfel pur i simplu de la administraie local la guvernul local - ar pune capt blocajului modelului existent. Ar fi vorba despre combaterea puterii cu puterea - puterea central cu puterea local nmulind notabilitile, fcnd s cad, odat cu monopolurile, ierarhia i secretul514. Descentralizarea regional ar servi drept germen pentru o nou descentralizare i ar permite ntoarcerea la structuri mai conforme cu modelul liberal original. Aceast strategie de intervenie prin investiii, sprijinindu-se pe una dintre formele de descentralizare puin spectaculoase, dar n care cetenii gsesc susinerea ntreprinderilor lor individuale, ar rspunde, astfel, ideii c acestea sunt ansamblurile care sunt cel mai puin integrate i care dispun de un plus de resurse care pot s se transforme cel mai uor311. De asemenea, pentru Michel Massenet trebuie ca s se rspund la o micare social polimorf printr-o punere n micare a administraiei312. Aceast punere n micare nu va putea fi asigurat printr-o aciune care, ntreprins ntrun punct precis al aparatului administrativ, va putea, n continuare, s se difuzeze prin mimetism n ansamblul aparatului i s-l reformeze n ntregime. Reforma structurilor administraiei generale
strategia militar cu cea social, el spune c, spre deosebire de prima, n cea de-a doua inamicul nu ne este exterior. Inamicul () suntem noi nine (p.61). Ceea ce face, totui, analogia posibil, este faptul c, n ambele cazuri, se constat o opoziie ntre subiectul inovator i sistemul n interiorul cruia i asupra cruia el va aciona 309 M.Crozier, Nu se schmb societatea prin decret, precitat, p.109 310 Michel Massenet, Noua gestiune public. Pentru un stat fr birocraie, Ed.Hommes et Techniques, 1975, p.140, 129, 128 311 M.Crozier i Erhard Friedberg, Actorul i sistemul, precitat, p.346 312 Michel Massenet, Op.cit., p.140, 143, 139

constituie punctul de sprijin al strategiei de intervenie prin investiii destinate a le da organizaiilor publice capacitatea de a se adapta exigenelor unei schimbri permanente i continue, a le face s recioneze la o cerere crescnd de rapiditate, de randament, de putere i de suplee n furnizarea serviciilor publice517. Fr ndoial, o evoluie a structurilor administrative a avut loc i s-a tradus n diverse moduri, proliferarea serviciilor orizontale, deconcentrare, n mulimea serviciilor administrative cu misiuni. Dar o asemenea evoluie rmne insuficient pentru a asigura corectarea tuturor defectelor de care sufer organizaia administrativ tradiional caracterizat prin hipercentralizarea sa. n fapt, un sistem dotat cu o mai mare capacitate de autoadaptare () este un sistem care restituie elementelor centrale ale mainriei administrative adevrata lor misiune de reflecie, de organizare i de fabricare a coerenei313. Un asemenea sistem implic pe de o parte delegare de ctre stat a sarcinilor sale de gestiune organismelor publice autonome, pornind de la modelul ageniilor suedeze, pe de alt parte existena unui aparat administrativ central de ministere - state majore reduse la o tripl misiune de control a unitilor administrative nsrcinate cu operaii de gestiune, de elaborare a politicilor i de coordonare a diferitelor niveluri de aciune. Misiunea ierarhic a statului se terge, maina birocratic a statului se dizolv. Statul, redus la un rol de coordonare a schimbrii sociale nu mai este dect un stat-holding. El se ntoarce la misiunea sa fundamental care nu mai este dirijat i la structurile sale mult descentralizate ale modelului liberal original al reformelor aparatului administrativ luat n ansamblu: asemenea reforme ar fi sortite eecului. Ele difer ntre ele prin faptul c n timp ce prima d prioritate aparatului administrativ teritorial, cea de-a doua i fixeaz atenia asupra elementelor centrale ale mainriei administrative. n cele dou cazuri este vorba totui despre strategii de intervenie prin investiii. Fa de modelul de centralizare-statrificare trebuie, spune Michel Crozier, s lum ca punct de sprijin tendinele autonome ale sistemului. 3.3.3. Strategii de ruptur Exist o strategie a rupturii atunci cnd o strategie are n vedere o transformare radical a unei structuri prin inversarea relaiei existente. O astfel de inversiune nu poate fi sigur dect prin constrngere. Ea este opus radical situaiei existente i astfel nu poate fi asigurat prin propagarea progresiv n corpul social. Ea trebuie deci s fie impus. Este cazul strategiilor care vizeaz introducerea n administraie a procedurilor de auto-gestiune. Autogestiunea-reapropierea (readaptarea) politicului de societatea civil - se analizeaz, dup Gramsci, ntr-o resorbie progresiv a politicului n civil, sau mai exact, n construcia n interiorul societii politice a unei societi civile complexe i perfect nchegat, n care fiecare individ se guverneaz el nsui fr ca pentru acest autoguvernmnt al su s intre n conflict cu societatea politic314. Forme noi de via social ar aprea unde iniiativa indivizilor i a grupurilor ar avea un caracter statal atunci chiar dac ea nu ar aplica guvernmntul funcionarilor. Ar trebui s se creeze o anumit spontaneitate n viaa statal315. Unei asemenea spontaneiti care nu ar proceda dup metoda guvernmntului funcionarilor i spunem autogestiune. Aceast spontaneitate ar nsemna exact inversiunea relaiei de subordonare caracteristic modelului liberal de administraie. Crozier calific autogestiunea ca fiind revendicarea maxim pentru sfritul oricrei ierarhii316. i la Nicos Poulantzas, ea este conceput ca unul din mijloacele unei transformri radicale, a Statului care, n perspectiva unei slbiri a puterii statului, ar trebui s se fac dup dou metode: transformarea instituiilor democraiei reprezentative n vederea unei intervenii sporite a maselor populare n stat prin mijlocul indicat al reprezentrilor lor politice i
313 314

Ibidem, p.147,149 A.Gramsci, citat de M.H.Macchiochi, Pour Gramsci, Seuil, 1974, Coll.Points, p.197 315 N.Poulantzas, Les transformations actuelles de lEtat, n La crise de lEtat, p.25 316 M.Crozier, On ne change pas la socit par dcret, op.cit., p.220

sindicale317 i dezvoltarea formelor de democraie direct la baz, cu rdcini i cu nuclee (centre) autogestionare521. Este evident c o astfel de transformare - chiar dac nu este neaprat conceput ca o transformare revoluionar - nu poate s se situeze dect n perspectiva unei rupturi cu modelul liberal cruia i este prea opus pentru a nu-i putea fi impus. Transformarea modelului liberal are acest pre. Nicos Poulantzas este contient de aceasta, care necesit o bun potrivire a celor dou micri de transformare a instituiilor democraiei reprezentative i a dezvoltrii formelor de democraie direct. Oare aceast potrivire ar permite dup el s se evite cele dou pericole Charybde: social-democraia, simpla democratizare a statului, i Scylla, "etatismul tehnobirocratic521, adic confiscarea puterii de ctre experi, stabilind puterea lor pe ruinele democraiei directe. Pericol n care Crozier nu crede; ct l privete, el spune c se poate scpa. Proiectul autogestiune, avnd ca scop suprimarea oricrei puteri ierarhice, relaiile de putere nlturate din scena oficial - scrie Crozier - se vor introduce la toate nivelurile mainriei (aparatului), reproducnd disfunciunile tradiionale ale birocraiei520. Problema tuturor strategiilor este aceea a succesului sau a eecului lor. Problema tuturor scenariilor este aceea a validitii lor. Dar exist dou modaliti de a judeca validitatea scenariilor. Primul are efect asupra validitii lor cu privire la faptele din viitor, care le confirm sau le dezminte. Pariu pe viitor, scenariile vor trebui s atepte verificarea lor printr-o confruntare cu realitatea care, prin ipotez, nu poate s se fac n prezent. n consecin, acest confruntare este lipsit, astzi, de orice semnificaie - nici mcar nu este convenabil s poi s procedezi aa. Scenariile nu sunt construite dect pentru a lmuri viitoruri posibile i nu ar mai rmne dect s se transforme n istorie ideile administrative i s se ntrebe dac autorii scenariilor aveau sau nu o prere just despre viitorul administraiei lor. O a doua modalitate de judecare a validitii scenariilor pare mai pertinent. Ea const n a se interoga nu numai asupra validitii lor externe, nedemonstrabil, ci asupra validitii lor interne, construcia lor, coerena lor, integritatea lor. in ele bine seama de toate caracterele eseniale, i numai caracterele eseniale, de administraia despre care pretind s arate viitorul? Sunt fixai (cunosc) bine administraia de la care trebuie s se fac astzi transformarea care va duce la aceast imagine pe care o dau, pentru mine, scenariile? Fr ndoial c este oricnd posibil s imaginezi orice viitor pentru oricare administraie. Dar nu poate fi vorba n aceast situaie dect de un exerciiu de stil, adic fr a avea prea mare legtur cu realitatea. Sau mai exact, astfel de exerciii de stil au meritul de a ine seama de factorii externi ai transformrii administraiei. Dar o prospectiv administrativ trebuie s procedeze altfel. Este mai bine s se fixeze eventualele transformri ale unei administraii n structurile sale prezente. Ceea ce implic aceast operaie prealabil de definire a modelului administrativ existent - pe care tocmai l-am schiat - n legtur cu modelul occidental. Altfel, toate analizele ulterioare risc s par ca total lipsite de realism: simple exerciii de stil. Simple exerciii literare sau ale imaginaiei.

317

N.Poulantzas, LEtat, le pouvoir, le socialisme, op.cit., p.290

APLICAII*: 1. Care este interpretarea liberal a relaiei administraiei cu economia? 2. Care este cea de a treia relaie a modelului liberal i n ce const ea? 3. Cum definete Weber structura birocratic? 4. Ce presupune existena unei administraii unitare piramidale? 5. Care sunt cele dou tradiii care stau la originea centralizrii n concepia neoliberalilor? 6. Care sunt funciile unui sistem de aciune conturate de Talcott Parsons? 7. Care sunt constantele modelului democratic de administraie public? 8. n ce const integrarea vertical? 9. Care sunt strategiile posibile n proiectarea unor scenarii privind administraia public? * Aplicaiile date sunt cu titlul de exemplu, testul de evaluare a cunotinelor nu le va conine n mod obligatoriu.