Sunteți pe pagina 1din 42

Capitolul I

Fundamentele teoretice ale integrrii europene

1.1 Integrare economic repere teoretice


Expresia integrare economic poate acoperi o multitudine de aspecte, de
la poziia unei filiale n cadrul unei companii, la cea a unei economii
naionale n cadrul unui spaiu regional. Dintre multiplele definiii existente 1 ,
ne vom opri asupra celei care consider integrarea drept un proces de
eliminare gradual a frontierelor de orice natur ntre dou sau mai multe
state independente, menit s permit respectivelor state s funcioneze ca
o unic entitate (Pelkmans, 2003, p. 3), definiie care se apropie destul de
mult de cea oferit de W. Wallace, conform cruia integrarea presupune
crearea i meninerea unor modele intense i diversificate de interaciune
ntre uniti anterior autonome (W. Wallace, 1990, p. 9).
E. Dobrescu (2001) face chiar o trecere n revist a ctorva din cele mai
rezonante definiii:

Proces n cadrul cruia actorii politici din diferite structuri naionale


sunt convini s-i transfere loialitatea, speranele i activitile
politice, spre un nou centru, ale crui instituii posed sau pretind
jurisdicie asupra statelor naionale preexistente (Ernest B. Haas,
1958, 1976);

Punerea la un loc a mai multor operaii, efectuate de aceeai firm


integrare vertical sau de firme diferite ncorporate n aceeai
unitate economic integrare orizontal (Francois Perroux, 1954);

Larousse Dictionnaire (2003) definete integrarea ca fiind acea proprietate a unui


element inclus de la stadiul de construcie ntr-o structur sau ntr-un ansamblu din care
face parte, iar integrarea economic: un ansamblu de proceduri prin care dou sau mai
multe state creeaz un spaiu economic comun (ea poate mbrca forme diferite, de la
zone de liber schimb, la uniuni vamale, pia comun, uniune economic sau integrare
economic total). La rndul sau, Marele dicionar de neologisme (2004) definete
integrarea ca aciunea de reunire a mai multor pri ntr-un ntreg iar integrarea
economic ca reprezentnd un proces de intensificare a interdependenelor economice
dintre diferitele state ale lumii.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Procesul prin care naiuni, pn atunci doritoare i capabile s-i


conduc independent politica intern i extern, ncearc s ia
mpreun anumite decizii sau s delege procesul lurii deciziilor
unor organe centrale, respectiv procesul prin care actorii politici din
mai multe state diferite sunt convini s-i modifice speranele i
activitile politice ctre un nou centru (Lean N. Lindberg, 1963).

J. Nye (1968, p. 855) consider c exist trei tipuri de integrare:


economic, politic i social. Integrarea economic este definit ca
reprezentnd un nalt nivel al schimburilor economice ntre entitile
componente, integrarea social drept proces de unificare la nivelul
maselor, grupurilor specifice i elitelor, iar integrarea politic ca incluznd o
multitudine de fenomene, inclusiv decizii la nivel internaional, precum i
atitudini similare la nivelul statelor membre.
Majoritatea analitilor percep ns integrarea drept un fenomen n primul
rnd economic, ncercnd astfel s rspund la ntrebri privind nivelurile
de interdependen, condiiile ce trebuie ntrunite, efectele generate etc.
Deoarece termenul de integrare economic poate fi interpretat att n
sens dinamic, ct i static, n continuare vom prezenta cele dou abordri:
a) Dinamic integrarea este privit ca un proces prin care frontierele
economice dintre statele membre sunt treptat desfiinate (echivalent
cu a afirma c discriminrile naionale sunt astfel eliminate), ducnd
la apariia unui spaiu economic nou;
b) Static integrarea este definit ca reflectnd o situaie n care
componentele naionale ale unei noi economii nu mai sunt separate
prin frontiere economice dar funcioneaz n continuare ca entiti
distincte.
Trebuie fcut observaia c interpretarea dinamic este cea care revine n
majoritatea lucrrilor de gen, fiind i cea pe care o vom adopta n
continuare i n cadrul acestui curs.
Integrarea economic presupune deci eliminarea barierelor economice
dintre dou sau mai multe state, bariere care, la rndul lor, pot fi definite ca
reprezentnd orice tip de obstacole care mpiedic sau distorsioneaz
mobilitatea factorilor de producie. Trebuie reinut ns c, de cele mai
multe ori, barierele economice nu coincid cu cele teritoriale, Pelkmans
afirmnd c n vreme ce rile sunt demarcate de frontiere teritoriale,
economiile sunt demarcate de frontiere economice (Pelkmans, 2002, p. 2).
n acelai timp, experiena european demonstreaz c eforturile de
eliminare a barierelor economice i teritoriale nu elimin automat toate

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

distorsiunile care se manifest la nivelul pieei unice, distorsiuni


determinate de diferene n calitatea infrastructurii, a nivelului de dezvoltare
sau de existena aglomerrilor industriale i care continu s se manifeste
i dup eliminarea barierelor economice.
ntr-o lume ideal, n care nu exist state-naiune i nici guverne, integrarea
economic ar putea rmne o simpl integrare a pieelor, fr s sufere
nici o influen politic. ntr-o lume real ns, integrarea economic este
influenat de factorii politici, n cazul procesului de integrare economic
european, acest lucru fiind chiar extrem de evident. Mai mult, relaia
stabilit ntre procesul de integrare economic i cel de integrare politic a
fost evident nc de la nceput. Apelul fcut de Ministrul francez al
Afacerilor Externe, Robert Schuman, n mai 1950, de a pune dou din cele
mai importante sectoare ale industriei de rzboi, respectiv crbunele i
oelul, sub coordonarea unei singure autoriti naionale, era menit n primul
rnd s duc la evitarea unii nou conflict franco-german. Ulterior, Tratatul
de la Roma, din 1957, face trimiteri explicite la o posibil integrare politic,
menionnd dorina de a crea an ever closer Union among the people of
Europe. n acest mod, integrarea economic a fost privit i ca un mijloc
de instaurare a pcii, conflictele politice fiind tot mai golite de coninut pe
msur ce barierele n calea schimburilor comerciale sunt eliminate iar
msurile de liberalizare a schimburilor de persoane, capital i servicii,
precum i de realizare a unei uniuni economice i monetare devin tot mai
evidente.
Integrarea economic nu a fost privit niciodat ca un scop n sine, i pe
msur ce relaiile economice devin tot mai strnse, ideea integrrii politice 2
revine tot mai frecvent, cele dou forme de integrare potenndu-se reciproc.
Oricum, dac apare ca nendoielnic faptul c la nceputurile procesului de
integrare economic au stat motive politice, la fel de evident este i faptul
c, pe msur ce procesul integrrii economice a avansat, n principal prin
intermediul integrrii pieelor dar i prin aplicarea unor politici economice
specifice, consecinele politice nu au ntrziat s se manifeste (vezi, de
pild, dezbaterile i consecinele adoptrii euro). A stabili ns cum i n ce
msur obiectivele economice au influenat natura i cursul procesului de
integrare economic se dovedete a fi extrem de dificil (Pelkmans, 2003).

Integrarea politic poate fi definit ca procesul prin care liderii politici i cetenii din
diferite state sunt ncurajai s creeze un set comun de instituii crora s le fie transferate
anumite competene, specifice pn n acel moment numai instituiilor naionale.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Stadiile integrrii economice


Cel mai cunoscut model este cel propus de Balassa (1961), model n care se
regsesc cinci stadii ale integrrii economice, respectiv:
1. zona de liber schimb:
taxele vamale i cotele sunt eliminate n cazul importurilor ntre statele membre
ale zonei;
statele membre i pstreaz propriul tarif vamal (i sistemul de cote) fa de
statele tere.
Caracteristici: nu presupune integrare pozitiv, caracteristicile eseniale se
regsesc n definiia GATT/OMC.
2. uniunea vamal:
eliminarea discriminrilor existente ntre statele membre pe piaa bunurilor;
existena unui tarif vamal comun cu terii.
Caracteristici: nu presupune integrare pozitiv, caracteristicile eseniale se
regsesc n definiia GATT/OMC.
3. piaa comun:
o uniune vamal care elimin toate restriciile privind libera circulaie a
factorilor de producie.
Caracteristici: nu presupune integrare pozitiv.
4. uniunea economic:
o pia unic cu un oarecare grad de armonizare a politicilor economice
naionale, menit s reduc discriminarea pe piaa comun.
Caracteristici: presupune integrare pozitiv, dar la un nivel destul de vag.
5. integrare economic total:
unificarea politicilor monetare, fiscale, sociale i ciclice;
crearea unei autoriti supranaionale ale crei decizii sunt obligatorii pentru
statele membre.
Caracteristici: viziune specific unui stat unitar, centralist; abia acum se introduce
conceptul de supranaionalitate.
Sursa: J. Pelkmans, European Integration. Methods and Economic Analysis, Pearson Education,
2000, p.7

Procesul de integrare economic include deci dou procese care se susin


reciproc: procesul de integrare a pieelor i cel de integrare a politicilor
economice. Esena integrrii economice o reprezint ns integrarea
pieelor (vezi definiia integrrii economice), care se materializeaz ntr-o
circulaie transfrontalier semnificativ a bunurilor, serviciilor, capitalului i
forei de munc. Pe o pia a bunurilor i / sau serviciilor perfect omogen
sau pe o pia financiar de un anumit tip, gradul de integrare s-ar putea
msura prin gradul de convergen al preurilor.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

n cazul integrrii la nivelul politicilor delimitarea conceptual este mult


mai dificil de realizat. Integrarea politicilor poate acoperi diferite categorii
de politici, cu trimitere la diferite categorii de instrumente, al cror grad de
obligativitate i caracter comun variaz foarte mult (de la consultare
i cooperare, prin coordonare sau armonizare, la politici comune sau
centralizare deplin). n plus, n timp ce unele elemente de politici pot fi
exprimate prin reglementri specifice, altele pot lsa o important marj de
manevr, mijloacele nonreglementare, precum i cheltuielile bugetare,
variind i ele n mod diferit. Ca atare, integrarea politicilor nu poate fi
msurat n mod direct, precum cea a pieelor. Mai mult chiar, n timp ce n
cazul integrrii pieelor exist supoziia c integrarea pieelor, atunci cnd
nu este distorsionat, poate duce la creterea bunstrii, n cazul integrrii
politicilor, rezultatul nu mai poate fi anticipat (Pelkmans, 2003, p. 7).
n legtur cu procesul de integrare economic se mai cer definite noiunile
de integrare negativ (care se refer la eliminarea discriminrilor n planul
reglementrilor economice i politice, sub supravegherea unor instituii
comune) i pozitiv (se refer la transferul ctre instituiile comune a
anumitor puteri, competene), cu precizarea c, n realitate, distincia ntre
cele dou concepte este mult mai greu de observat pentru c cele dou
forme de integrare se regsesc de cele mai multe ori mpreun
(J. Tinbergen, 1965).
UE s-a angajat n foarte ambiioase forme de integrare economic, care au
necesitat i necesit combinaii adecvate de integrare pozitiv i negativ,
fr a exista o formul unic sau reguli absolute, valabile pentru toate
situaiile posibile. n plus, la scar mondial, combinaiile de integrare
negativ i pozitiv, nregistrate pe pieele din Canada, SUA sau UE sunt
diferite i specifice fiecrei zone (Pelkmans i Vanheukelen, 1988).
De observat c, pe msur ce etapele integrrii economice se apropie de
ultimele niveluri, cu att caracteristicile federalismului economic sunt mai
evidente. Deoarece federaiile din OCDE (respectiv, Canada, SUA,
Australia, Germania, Elveia, Austria, Belgia i, ntr-o oarecare msur i
Spania i Italia) nu au numai trsturile unei uniuni vamale (n sensul
definiiei GATT/OMC) 3 , ci pe cele ale unor piee comune sau chiar ale unei
uniuni economice i monetare, considerm util ca n capitolul urmtor s
facem o trecere n revist a principalelor concepte privind integrarea
european, din perspectiva tiinelor politice.
3

Conform articolului XXIV GATT, prin uniune vamal se nelege nlocuirea a dou sau
mai multe teritorii vamale cu un singur teritoriu vamal astfel nct (i) taxele vamale i alte
reglementri restrictive ale comerului ... sunt eliminate pentru esena comerului dintre
teritoriile componente i (ii) n esen sunt aplicate aceleai taxe vamale i alte
reglementri ale comerului de ctre fiecare dintre membrii uniunii pentru comerul cu
teritorii neincluse n uniune.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

1.2 Teorii privind natura i particularitile procesului


de integrare european
Procesul de adncire a integrrii regionale, ca i cel extrem de complicat, al
lurii deciziilor n cadrul UE nu poate fi explicat fcnd apel la o singur
teorie, orict i-ar dori ea s fie de cuprinztoare. Deoarece, n cadrul
acestei lucrri nu ne-am propus s realizm o prezentare exhaustiv a
tuturor teoriilor menite s fac lumin asupra acestui subiect, n continuare
ne vom opri numai asupra punctelor de vedere exprimate de aa-numita
coal anglo-american din domeniul relaiilor internaionale, care se
bazeaz pe teoria funcionalismului, a neofuncionalismului, federalismului,
interguvernamentalismului i, mai recent, pe teoria guvernrii la mai multe
niveluri (multi level government).
Pornind de la observaia lui Kelstrup (1992, p. 17) n legtur cu modul n
care problemele legate de domeniul integrrii europene cad sub incidena a
dou sub-discipline din cadrul tiinelor politice, respectiv teoria relaiilor
internaionale i politicile comparate, Clive Archer (2000), arta c acest
lucru demonstreaz natura dual i totodat ambigu a UE, care nu ar
putea fi plasat de o manier satisfctoare nici la nivel internaional, ca
form de organizaie internaional, dar nici la nivel naional, ca o
prelungire a politicilor iniiate i aplicate de guvernele naionale. n tabelul
urmtor (tabelul 1.1) sunt prezentate comparativ cele dou abordri (una,
care accentueaz rolul instituiilor comunitare i cealalt, care privilegiaz
rolul jucat de guvernele naionale).

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Teorii privind natura procesului de integrare european


Tabelul 1.1
Nivelul de abordare
Naional
Guvernul
Interguvernamentalism
Comunitatea
Funcionalism,
Neofuncionalism
Sursa: Clive Archer, The European Union. Structure and Process, Continuum, London and
New York, 2000, p. 23
Pivotul (actorul central)

Internaional
Neo-realist 4
Neo-liberal 5

Din punct de vedere istoric, domeniul relaiilor internaionale, i, prin


extensie, i cel al integrrii europene, a fost dominat de dezbaterile dintre
adepii realismului (respectiv neo-realismului), care au dus la apariia i
apoi dezvoltarea interguvernamentalismului i aa-numiii pluraliti 6 (sau
neo-liberali), care au susinut i dezvoltat funcionalismul i
neofuncionalismul.
Interguvernamentalismul consider c guvernele naionale reprezint
factorul determinant n stabilirea naturii i a ritmului integrrii, acionnd
asemenea unor gatekeepers la nivelul sistemelor naionale i
supranaionale. n acest fel, cooperarea interguvernamental din cadrul UE
nu este n mod substanial diferit de cea specific sistemului internaional.
Prin contrast, neofuncionalismul accentueaz faptul c fiecare pas n
domeniul integrrii conduce n mod logic ctre un altul, i c guvernele
naionale se afl n situaia de a nu putea rezista n faa presiunilor
generate de procesul integrrii. n acest caz, att actorii supranaionali, ct
i cei naionali, au o influen considerabil.

Pentru realiti sistemul internaional este anarhic iar relaiile internaionale pot fi nelese
n msura n care este neles modul n care puterea este distribuit ntre state. Puterea este
greu de msurat, distribuia ei se modific n timp iar ntre statele lumii nu exist un
consens privind modul de distribuire (M. Griffiths, Relaii internaionale, 2004, p. 17).
5
Liberalii, spre deosebire de realiti, consider relaiile internaionale ca o posibil surs de
progres i transformare teleologic. Ei pun libertatea individual mai presus de orice i
consider c statul trebuie oprit de la aciuni de natur a o submina. n anii 20-30,
liberalismul a fost considerat o form de idealism sau utopism, de ctre autoproclamaii
realiti ai vremii (Idem, p. 97).
6
Pentru pluraliti, societatea exprim o multitudine de interese, susinute de diferite
grupri. Ca atare, politica devine, mai mult sau mai puin, o competiie ntre diferite
grupuri de interese, n scopul influenrii procesului decizional i a rezultatelor
politicilor, subiectul cererilor concurente fiind statul.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

1.2.1 Funcionalismul
Funcionalismul (F) a fost considerat cea mai elaborat, sofisticat din
punct de vedere intelectual, dar i ambiioas ncercare de a nelege nu
numai dezvoltarea instituiilor internaionale dar i sensul evoluiei acestora
(C. Brown, 2001, p. 131). n mod incontestabil, printele acestui curent
este David Mitrany, ideile sale fiind ulterior preluate i dezvoltate n diferite
alte studii i analize de ctre teoreticieni precum J. Nye, E. Haas, P. Taylor,
A. J. R. Groom .a.
Dei funcionalismul a fost considerat cel mai important curent nscut n
secolul al XX-lea, el nu este totui infailibil i nu toate ideile sale rezist
unei analize critice atente. Cheia nelegerii F este faptul c acest curent,
dei ofer o explicaie privind apariia i evoluia instituiilor internaionale,
ncearc n principal s ofere un cadru pentru depirea conflictelor i,
respectiv, realizarea pcii. Acest lucru nu este surprinztor, de vreme ce F
a aprut n anii 40, ca reacie la abordrile specifice perioadei i care
aveau n prim-plan statul (federalismul i doctrina securitii colective).
Mitrany a surprins prin faptul c a depit criticile aduse acestor abordri,
considerate de cei mai muli ca fiind mult prea radicale, argumentnd,
n mod surprinztor, c ele nu erau nc suficient de radicale. Mitrany a
artat c abordrile respective au euat tocmai pentru c i gseau
fundament n doctrina suveranitii statului dei, prin rezultate, se dovedeau
n fapt mpotriva ei, i c un asalt frontal asupra suveranitii juridice care
las intact suveranitatea politic este evident supus eecului.
Mitrany a argumentat c un sistem funcional care s promoveze pacea
poate fi construit numai printr-o abordare de jos n sus (bottom up), prin
care s fie ncurajate toate formele de cooperare, ceea ce va reduce treptat
capacitatea statelor de a aciona n mod suveran 7 . El s-a artat a fi foarte
sceptic n privina integrrii prin proiect, proces care ar fi putut fi controlat
de ctre politicieni, sugernd ns c procesele de cooperare internaional
trebuie s nceap prin tratarea unor aspecte transnaionale specifice,
concrete, precum, de pild, controlul bolilor. Succesul unor asemenea
aranjamente funcionale ar genera imboldul de a repeta acest tip de
experiene i n alte sectoare. Acest lucru presupunea ns ca i guvernele
naionale s recunoasc i s accepte necesitatea transferului de
responsabiliti funcionale ctre agenii internaionale nsrcinate cu
misiuni specifice. Acest raionament este foarte bine sintetizat

Avnd experiena unor proiecte ambiioase, dar euate, precum Societatea Naiunilor n
perioada interbelic, Mitrany a pledat pentru o modalitate complet diferit a cooperrii
internaionale, care s nu nceap cu aranjamente federale, care implic diferite dificulti
juridice i constituionale.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

n sintagmele forma urmeaz funciei (form follows functions) i pacea n


trepte (peace in parts).
n cazul sintagmei forma urmeaz funciei erau avute n vedere
urmtoarele:

Cooperarea ntre statele membre, care funcioneaz eficient numai


n msura n care se concentreaz asupra unor activiti specifice,
punctuale (funcii), anterior realizate de ctre state naionale, i
care, n urma cooperrii, vor fi mult mai bine realizate ntr-un
context mai larg;

Forma mbrcat de cooperare, care urma s fie determinat de


specificul funciei, al activitii n discuie, de vreme ce nu exist o
form standard, potrivit pentru toate posibilele forme ale cooperrii
funcionale. 8 n concluzie, fiecare organizaie funcional trebuie
conceput ntr-un mod compatibil cu specificul funciei respective.

Pe de alt parte, sintagma pcii n trepte ilustra credina c prin aciuni


individuale, de cooperare funcional, puteau fi atinse rezultate colective.
Funcionalismul a accentuat primatul dimensiunii politice a suveranitii,
privit ca un mnunchi de puteri, de capaciti. Pe msur ce aceste puteri
erau ncredinate de ctre stat unor organisme funcionale, capacitatea
statului de a aciona n mod suveran se reducea.
De asemenea, mai trebuie subliniat i faptul c rezultatul cooperrii
funcionale nu trebuia s fie acela de a crea un stat nou, mai mare i mai
eficient (n ciuda faptului c bazele teritoriale ale statului urmau a fi minate
de faptul c forma va urma fondul, iar pacea se va realiza n trepte), ci
doar a unei noi ordini mondiale. Ca atare, D. Mitrany considera c treptat,
statul concentrat teritorial va avea tot mai puine funcii de exercitat
(renunnd la a mai fi o hiper-instituie multi-funcional) i va aciona ntr-o
lume n care cea mai mare parte a activitilor de administrare i guvernare
vor fi ncredinate unor organisme cu funcii specifice i fr apartenen
teritorial.
ntrebarea care n mod firesc se ridic dup expunerea principiilor de baz
ale teoriei lui D. Mitrany este ct de viabile s-au dovedit a fi ele n realitate,
cu alte cuvinte, dac evoluiile ulterioare au confirmat sau au infirmat teoria
construit de el. nainte ns de a ncerca s rspundem la aceast
ntrebare, merit s subliniem faptul c teoria lui Mitrany i-a gsit ulterior
8

Astfel, pentru anumite funciuni poate fi potrivit o instituie global, ca de pild n cazul
combaterii anumitor maladii sau n cazul serviciilor potale (care ar trebui s fie
universale) n timp ce pentru alte funciuni sunt suficiente instituii regionale sau chiar
locale. Pe de alt parte, exist i funciuni care nu necesit dect schimb de informaii,
precum n cazul previziunilor meteorologice, n timp ce alte funciuni presupun existena
unor instituii internaionale, investite cu putere de decizie.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

muli adepi, ideile lui fiind reluate n diferite analize i lucrri 9 . n fapt, toate
organizaiile funcionale din cadrul sistemului Naiunilor Unite pot servi ca
studii de caz pentru teoria F, dei, la o analiz mult mai atent apare
evident faptul c ele contrazic n fapt premisa conform creia forma
urmeaz funcia, de vreme ce ele continu a fi dominate de statele
naiune, care coordoneaz n realitate funcionarea acestora 10 .
Realitatea demonstreaz c, n ciuda faptului c exist n prezent o reea
extrem de complex de instituii care funcioneaz n cadrul sistemului
mondial, sistemul Westphalian al suveranitii rmne n picioare, n ciuda
optimismului manifestat de funcionaliti. Cu alte cuvinte, se pare c statele
lumii au reuit s gseasc o modalitate anume de a se izola de efectele
corozive ale F, acionnd totodat n cadrul sistemului mondial al cooperrii
funcionale 11 .
n ciuda meritelor incontestabile, teoria lui Mitrany a fcut obiectul unor critici
serioase, obligndu-i pe adepii curentului s ofere explicaii pentru cele mai
vulnerabile pri ale acesteia. Cea mai mare parte a analitilor sunt de acord
cu faptul c principala limit a funcionalismului rezid n abordarea
eminamente tehnicist a fenomenului cooperrii. Att Mitrany, ct i succesorii
si, au abordat cooperarea funcional dintr-o perspectiv apolitic,
apropiindu-se de diferitele aspecte cu suflet de tehnician, dup cum afirm C.
Brown (2001), deoarece au pornit de la premisa c problemele pe care trebuie
s le rezolve cooperarea funcional sunt n mod esenial de natur tehnic i
admit, n consecin, soluii tehnice. Dup cum anumii autori au subliniat (M.
Griffiths, 2004, p. 311), ideea c este posibil separarea chestiunilor tehnice
de cele politice, precum i subordonarea celor din urm fa de primele,
poate fi considerat oarecum naiv 12 . Criticii lui Mitrany au artat c toate
deciziile luate de guverne sunt n primul rnd politice i c separarea ntre cele
dou categorii de probleme este artificial i nejustificat. Ca atare, apare
9

Precum Beyond the National State (1964), al lui E. B. Haas, despre OIM (Organizaia
Internaional a Muncii) sau Functionalism and World Politics (1966), de J. P. Sewell,
despre UNESCO.
10
n legtur cu acest aspect, merit amintit remarca acid a lui F. Northedze la studiul lui
E. Haas, care spunea c OIM este dincolo de statul naiune la fel cum Trafalgar Square
este dincolo de Charing Cross Station, tocmai pentru a sublinia faptul c, aceast
organizaie, n ciuda structurii sale tripartide (stat, sindicate, patronate) i a faptului c
este plasat ntr-un alt spaiu geografic dect acesta, nu a reuit s transcead statulnaiune.
11
Abordarea funcional a organizaiilor internaionale a fost echivalentul economic i
social al ideii de subsidiaritate, dezbtut pe larg n prezent n contextul integrrii
europene, respectiv ideea c deciziile politice ar trebui luate la cel mai sczut nivel de
organizare i cel mai apropiat de cei direct afectai.
12
Dei la cele mai multe probleme tehnice, soluiile sunt tot de natur tehnic, aceste
soluii, n mod potenial, pot avantaja sau dezavantaja un anumit grup, transformnd
astfel problema dintr-una tehnic ntr-una politic.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

evident faptul c nu exist probleme tehnice pure, aa cum nu exist nici


soluii tehnice pure, ceea ce nseamn c statele vor fi adesea suspicioase n
a permite ca diferitele probleme s fie rezolvate n mod strict funcional. De
aceea, nu mai pare a fi un accident faptul c ageniile funcionale ale ONU,
departe de a aciona autonom, au rmas n continuare extrem de dependente
de statele naionale.
A doua critic este strns legat de prima, i are n vedere ncercarea de a
prezenta funcionalismul ca o abordare universal, apolitic. Criticii
funcionalismului au artat c acesta este limitat numai la acele pri ale lumii
care mprtesc valorile statului bunstrii, n vreme ce regimurile i culturile
neinfuzate cu valori similare nu pot fi uor atrase n plasa funcionalist a
cooperrii internaionale numai pe baza pretinselor sale beneficii (M. Griffiths,
p. 312). n fine, se pare c Mitrany a fost mult prea optimist n privina efectelor
de rspndire, de antrenare ale procesului funcionalist. Procesul integrrii
europene ar fi trebuit s se bazeze pe propriul su avnt, succesul dintr-o
zon a cooperrii, ducnd automat la extinderea sa n alta. Dup cum a
demonstrat ns experiena UE, rspndirea nu s-a produs de la sine, iar
proiectele politice i instituionale nu au fost i nu pot fi lsate s se adapteze
de la sine anumitor domenii-cheie.
Cu toate acestea, n ciuda faptului c modelul funcionalist al cooperrii
internaionale poate fi considerat un eec, argumentele funcionaliste
continu s joace i astzi un rol important n plan internaional, ndeosebi
prin modul n care sunt concepute n prezent instituiile internaionale.

1.2.2 Neofuncionalismul
n prima perioad a procesului integrrii europene (care a urmat semnrii
Tratatului de la Roma, din 1957), nvingtor n dezbaterea teoretic prea a
fi neofuncionalismul. Neofuncionalismul (NF) cuta s explice cum i de
ce statele membre, n mod voluntar, au acionat n comun, alturi de vecinii
lor, acceptnd s-i piard anumite atribute ale suveranitii, dar dobndind
astfel noi modaliti de rezolvare a conflictelor dintre ele (E. Haas, 1976).
Pe scurt, neofuncionalitii considerau c, o dat ce guvernele naionale fac
primul pas n direcia integrrii, procesul se va auto-ntreine i conduce
guvernele chiar mai departe dect acestea au anticipat iniial. Eventual, un
asemenea proces poate duce, n cele din urm, la formarea unui stat
federal european.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

n explicaiile oferite de neofuncionaliti, conceptul de extindere, de


revrsare a competenelor, este esenial 13 . El poate fi atribuit n limba
romn efectului de antrenare. Pentru primii analiti ai curentului NF, erau
importante dou accepiuni ale acestui concept: extinderea competenelor,
a efectelor de antrenare n plan funcional (functional spillover) i n plan
politic (politic spillover).

Extinderea competenelor, a efectelor de antrenare n plan funcional


se bazeaz pe faptul c, de vreme ce economiile moderne sunt
constituite din componente interconectate, n cazul n care un stat
membru i va integra unul din sectoarele sale funcionale, datorit
presiunilor de ordin tehnic, continuarea integrrii se va impune i la
nivelul sectoarelor conexe din celelalte ri.

Extinderea competenelor, a efectelor de antrenare la nivel politic se


refer la apariia unor presiuni politice n favoarea integrrii, n cazul
statelor implicate. O dat ce un sector a devenit parte a procesului
de integrare, grupurile care acioneaz n cadrul acestuia vor
descoperi rapid beneficiile care deriv i vor face presiuni (lobby) la
nivelul propriului guvern pentru a susine n continuare procesul
integrrii. Cu alte cuvinte, aceste grupuri interesate, contiente de
avantajele care revin sectoarelor deja integrate, vor pleda n
favoarea integrrii n faa guvernelor proprii 14 .

Teorii mai recente au descris existena celui de-al treilea nivel de


extindere a competenelor, aa numitul cultivated spillover, care se
refer la ateptrile anumitor grupuri interesate i/sau funcionari
publici, care, n relaia cu Comisia European vor ncuraja cultivarea
i dezvoltarea contactelor cu aceasta, sprijinind punctele de vedere
promovate de la acest nivel n faa guvernelor naionale.

Ernst B. Haas a fost considerat unul din fondatorii neofuncionalismului.


Haas a definit integrarea ca fiind procesul prin care actorii politici din
anumite zone naionale distincte sunt convini s-i transfere convingerile,
ateptrile i activitile politice ctre un nou centru mai larg, ale crui
instituii posed sau solicit jurisdicie asupra statelor naionale existente.
(Haas, 1991, p. 366). Motivaia de baz nu mai era doar cea reprezentat
de automatismul tehnocrat sugerat de funcionalismul lui Mitrany, ci i de
propriile convingeri i interese ale actorilor politici realiti.

13
14

n englez termenul este de spillover.


Haas definete astfel conceptul integrrii politice: integrarea politic este procesul prin
care actorii politici naionali sunt convini s-i reorienteze loialitile, ateptrile i
activitile politice ctre un nou centru, ale crui instituii posed sau solicit jurisdicie
asupra statelor naionale preexistente (Haas, 1968, p. 16)

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Haas considera c un asemenea proces era mai uor de realizat ntr-un


context regional, precum cel specific Europei de Vest. Spre deosebire de
Mitrany, Haas a recunoscut c este foarte dificil s fie separate problemele
tehnice de cele politice, la fel cum sunt extrem de greu de evitat conflictele
dintre state, n cazul n care avantajele cooperrii vor fi distribuite inegal.
Ca atare, devine esenial crearea unor instituii formale care s impun i
s susin tratatele, acordurile, angajamentele dintre statele-naiuni. Pentru
a fi eficiente, ar trebui ca aceste instituii s dispun de o anumit
autonomie fa de guvernele naionale. n acelai timp, procesul nu se
poate derula dect n condiiile n care statele accept att domnia legii (i
de aici nainte, erodarea suveranitii statului devine imposibil de oprit),
precum i principiul lurii deciziilor prin vot majoritar.
Haas considera c, pe baza acestor principii, dup iniierea acestui proces
i constituirea de instituii, suveranitatea statelor se va diminua pe msur
ce cooperarea dintr-o sfer de activitate se va rspndi n altele, iar
procesul birocratic de luare a deciziilor va evolua ctre un nivel
supranaional (cu specific regional). n plus, pe msur ce tot mai muli
actori vor fi implicai n derularea acestui proces, ntre elite se va produce o
form de socializare, n sensul atenurii loialitii fa de statul-naiune, n
favoarea suportului acordat intereselor regiunii, ca ntreg. n ciuda
deosebirilor care l separau de Mitrany, Haas a continuat s susin ideea
funcional, conform creia progresul n diferite domenii tehnice i
economice, va duce la o tot mai strns cooperare politic. Dup cum
observa i M. Griffiths, Haas era contient c neofuncionalismul
cunoscut i ca federalism n rate (federalism by installments), depindea n
mare msur de capacitatea elitelor i a decidenilor politici de a aplica
cunoaterea consensual n soluionarea problemelor curente.
(M. Griffiths, 2003, p. 294).
n anii 50, funcionalismul a reprezentat un suport teoretic excelent n
explicarea tranziiei de la CECO la CEE. Cu toate acestea, teoria nu era n
mod exclusiv predictiv, ea incluznd i unele elemente normative,
sesizate de cei care pledau n favoarea unei Europe federale. Dintr-un
anumit punct de vedere, analizele NF erau privite de oficialii Comisiei dar i
de unele state membre ca un fel de plan director pentru continuarea
procesului integrrii. Comisia reprezenta pilonul principal al integrrii,
dezvoltnd strategii pentru adncirea integrrii n acelai timp fiind i cel
mai bun avocat n favoarea efectelor pozitive ale acestui proces.
S-a considerat c nceputul anilor 60 a reprezentat nceputul sfritului
pentru teoria NF. Dac rememorm momentul folosirii dreptului de veto de
ctre Generalul de Gaulle, fapt care a condus la criza din 1965-66,
cunoscut i sub numele de criza scaunului liber, nelegem de ce
procesele specifice acelui moment nu mai puteau fi explicate fcnd apel

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

la NF 15 . Evoluiile din prima parte a anilor 60 i, mai apoi din anii 70, au
demonstrat faptul c guvernele naionale continu s aib fora i
pregtirea necesar pentru a influena n mod determinant natura i ritmul
procesului de integrare.

1.2.3 Interguvernamentalismul
Interguvernamentalismul (IG), teoretizat de Stanley Hoffmann, a
reprezentat principalul rspuns la criza NF. Hoffmann a artat c adepii NF
au privit evoluiile specifice procesul integrrii prin analogie cu un mixer
care mrunete cele mai diverse produse, le modific gustul i parfumul,
nlocuindu-le cu un produs nou, cel mai adesea cu un suc delicios
(Hoffman, 1998). Prin contrast cu abordarea NF, Hoffmann privilegiaz
logica diversitii, artnd c n domenii de importan vital pentru
interesul naional, naiunile prefer certitudinea sau chiar incertitudinea
auto-controlat a ncrederii n naional, unei incertitudini necontrolate a unui
mixer netestat (Hoffmann, 1998). El este de acord c i ali actori i grupuri
de interes joac un rol important n procesul integrrii, dar vede n
guvernele naionale arbitri cu drept de decizie n problemele eseniale.
Poziiile asumate de guverne sunt determinate de considerente naionale,
n special de impactul deciziilor privind integrarea asupra economiei
naionale, dar i asupra perspectivelor electorale ale partidului
de guvernmnt. Adepii acestui curent au atras atenia asupra importanei
care revine politicilor naionale n procesul de integrare european.
Accentuarea rolului i influenei statului, care urmrete doar realizarea
egoist a propriilor interese, n special n domenii politic sensibile, precum
aprarea naional, securitatea naional, politica extern, au condus la
dezvoltarea aa-numitei logici a diversitii n locul logicii integrrii
(Hoffman, 1998). De subliniat faptul c Hoffamn face diferena ntre low
politics and high politics pentru a putea explica de ce n anumite domenii
integrarea a fost posibil, n timp ce n altele, nu, tocmai urmare a faptului
c statele au fost reticente n a renuna la anumite atribute ale suveranitii
naionale, prin transfer ctre autoriti supranaionale.
Interguvernamentalismul i are originea n teoriile relaiilor internaionale,
respectiv n teoria realist. Conform realitilor, statele-naiune sunt actorii
principali de pe scena internaional, dezvoltarea relaiilor politice dintre
state fiind rezultatul aciunii guvernelor naionale. n acest decor
15

Odat cu revigorarea procesului de integrare (spre finele anilor 80) i adoptarea Actului
Unic, neofuncionalismul va reveni ca teorie de baz n explicarea adncirii integrrii
europene.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

internaional, realitii nu acord prea mult importan actorilor


supranaionali sau transnaionali, crora le recunosc utilitatea numai n
msura n care servesc interesele statelor membre. Cu alte cuvinte, actorii
supranaionali nu trebuie s urmreasc obiective transnaionale 16 , ci
numai servirea celor naionale.
Perioada anilor 70, caracterizat prin termenul de euroscleroz, a
accentuat caracterul interguvernamental al procesului de integrare. Europa
s-a confruntat n aceast perioad cu dou crize petroliere, cu omaj
ridicat, inflaie i reducerea ritmurilor de cretere economic. Aadar, n
aceast conjunctur economic nefavorabil, statele membre s-au
concentrat tot mai mult pe aspectele interne, n detrimentul procesului de
integrare. Pe acest fond, eforturile de reducere a barierelor non-tarifare au
sczut n intensitate, n vreme ce, n comerul intra-comunitar au aprut noi
obstacole. n plus, i activitatea Comisiei a intrat n declin, n timp ce
Consiliul de Minitri a devenit cea mai important instituie a CEE.
Teoria lui Hoffman a cutat s explice perioada anilor 60-70, perioad
caracterizat prin stagnarea procesului de integrare european i reapariia
sentimentelor naionaliste la nivelul elitelor din diferite state membre. Cu
toate acestea, punctele de vedere exprimate de Hoffman, privind existena
unor high politics n acele domenii sensibile n care statele membre se
artau reticente n a ceda pri din suveranitatea naional, poate fi aplicat
i pentru a explica unele evenimente anterioare acestei perioade, precum
eecul Comunitii Europene de Aprare (European Defence Community),
din 1954.
n concluzie, interguvernamentalismul consider statul-naiune ca
reprezentnd cel mai mare posesor de putere, principalul iniiator,
supervizor i adesea chiar distrugtor al procesului de integrare iniiat n
afara granielor naionale.
Rolul atribuit de Hoffmann guvernelor naionale a trezit ns i reacii critice
puternice. Astfel, Carol Webb (1983) a afirmat c imaginea oferit de IG
este inadecvat i distorsionat. Departe a de controla eficient i efectiv
procesul decizional dintre statele membre i comunitate, guvernele
naionale sunt mai degrab asemenea unui jongler care ncearc simultan
s in mai multe mingi n aer i s se i menin n echilibru pe o platform
16

H. Wallace consider c termenul de transguvernamentalism exprim mult mai fidel


dimensiunea cooperrii dintre statele membre ale UE i c se caracterizeaz prin:
y Rolul activ al Consiliului European n stabilirea general a politicilor;
y Rolul primordial jucat de Consiliul de Minitri n procesul decizional;
y Rolul limitat sau chiar marginal al Comisiei;
y Implicarea unei numr limitat de factori politici naionali cheie;
y Lipsa de transparen a procesului.
(H. Wallace, 2004, p. 37)

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

rotitoare. Asemenea critici au fost de natur s mineze treptat ncrederea


n IG, ca suport teoretic pentru guvernele care acioneaz n numele
interesului naional, de vreme ce, n realitate, cel mai ades, acestea nu
acioneaz dect ca un substitut pentru articularea unor preferine
partizane (H. Wallace, 2004).

1.2.4 Abordri din perspectiva politicilor interne / naionale


Cele mai semnificative comentarii privind rolul politicilor interne n corelaie
cu procesul de luare a deciziilor la nivelul UE, fr a rmne ns
singulare, i-au aparinut lui S. Bulmer.
Bulmer (1983) a atras atenia asupra faptului c teoriile existente nu au
reuit s explice suficient modul n care politicile interne interacioneaz cu
politicile UE, deoarece s-au concentrat prea mult asupra nivelului
decizional teriar respectiv asupra cadrului instituional formal al
Comunitii fr a examina sursele interne ale poziiilor de negociere
naionale. De asemenea, Bulmer a subliniat c nu procesul decizional n
cadrul UE urmeaz logica integrrii, ci integrarea urmeaz logica
procesului decizional. Bulmer a sugerat c NF au pus un accent mult prea
mare pe rolul jucat de grupurile de interes i de alte elite n meninerea
dinamicii integrrii europene. Pe de alt parte, dei recunotea rolul central
jucat de guvernele naionale, IG nu au oferit suficiente argumente n
analiza atitudinii statelor membre fa de UE. IG tinde a considera
guvernele naionale ca omniprezente, asemntoare unor structuri
monolitice, n ciuda faptului c realitatea nu prea a susine o asemenea
premis.
Bulmer a artat c politica UE este formulat n mod diferit n diferitele
state membre, iar msura n care deciziile politice sunt luate prin consens
sau sunt impuse, depinde numai de cultura politic naional, de fora
guvernului i a grupurilor de interes, a structurilor parlamentare existente,
de fora partidelor politice i a autoritilor locale. Astfel, pornind de la critica
adus teoriilor existente, Bulmer a subliniat o serie de trsturi cheie ale
unei abordri din perspectiva politicilor interne:

Politica naional care reprezint unitatea de baz a UE; fiecare


politic naional reflect un set diferit de condiii economice i
sociale, care modeleaz diferit interesele naionale i coninutul
acestor politicii;

Politicile europene care reprezint numai o faet a activitii


politice naionale; n termeni formali, guvernele naionale dein o
poziie cheie n jonciunea politicilor naionale cu cele comunitare;

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Stilul politic adoptat (policy style) n relaia dintre guvernul naional,


alturi de celelalte fore politice interne i instituiile UE.

Pe de alt parte, urmrind aceeai logic, H. Wallace a atras atenia


asupra tradiiilor administrative dar i asupra obiectivelor politice diferite ale
statelor membre n formularea poziiilor comunitare. Aceste diferene de
abordare duc i la formularea diferit a poziiilor proprii privind problematica
comunitar i la o aa-numit lips de coeren n definirea i formularea
poziiilor naionale. Din perspectiva tipului de sistem administrativ existent,
Marea Britanie i Frana sunt considerate a avea sisteme administrative
centralizate care, n principiu, au permis acestor guverne s aib o linie
consistent de negociere cu Comunitatea (H. Wallace, 1977). Pe de alt
parte, dei n ambele ri exist sisteme administrative centralizate, care
permit formularea unor poziii de negociere mult mai coerente, acest lucru
nu reflect n mod necesar i existena unui consens intern privind diferitele
probleme. Astfel, H. Wallace a identificat i ali factori cu semnificaie n
procesul de modelare a unei poziii naionale n faa problemelor
comunitare, precum calitatea i morala funcionarilor din administraia
public, echilibrul intern din cadrul fiecrui guvern, rolul constituional jucat
de leaderii politici... fora unui anumit minister, fora grupurilor interesate,
puterea de care dispun instituii precum Ministerul de Externe sau
Trezoreria.
Provocarea adresat IG, de Wallace i Bulmer a fost ulterior preluat de ali
analiti, precum A. Moravcsik (1991, 1993), G. Marks (92, 93) .a.

1.3 Teorii contemporane privind procesul decizional


n cadrul Uniunii Europene
Cu ceva mai mult timp nainte de actualele dezbateri teoretice privind
raportul dintre interguvernamentalism i supranaionalism, Carole Webb
argumenta c att neofuncionalismul, ct i interguvernamentalismul pur
sunt dou concepte mult prea statice, nguste i, ca atare,
neconvingtoare. Ea sublinia c n analiza procesului decizional ar trebui
s se in cont de complexitatea mediului decizional, att a celui specific
fiecrui stat membru, ct i a celui comunitar (Webb, 1983, p. 38).
Lansarea programului Pieei Unice n 1985, moment care a marcat o nou
faz n procesul integrrii europene, a fost rapid urmat de noi dezvoltri
teoretice la nivelul abordrilor realiste, dar i pluraliste. Fidel tradiiei
pluraliste, Gary Marks (1992, 1993) a dezvoltat conceptul de guvernare la
mai multe niveluri (multi-level governance), care i-a permis s descrie
modul n care UE a translatat ctre un sistem decizional specific, n care

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

puterea se mparte ntre actori aflai la niveluri diferite (multiple) de


guvernare: subnaional, naional i supranaional.
n contrast cu aceast abordare, ali analiti (printre care Andrew
Moravcsik, 1993 i Mark Pollack, 1995) au continuat s accentueze rolul
jucat de guvernele naionale. Astfel, A. Moravcsik a propus un nou model,
pe cel al interguvernamentalismului liberal.

1.3.1 Guvernarea la niveluri diferite (multi-level governance)


n centrul acestei teorii st observaia c procesul decizional colectiv i
independena instituiilor supranaionale au erodat suveranitatea guvernelor
naionale. n plus, guvernele sunt acum mai puin capabile s controleze
activitatea altor actori interni, care acioneaz i la scar internaional. Cu
alte cuvinte, integrarea european reprezint un proces n cadrul cruia
autoritatea i influena decizional sunt mprite ntre niveluri diferite de
guvernare subnaional, naional i supranaional (Marks, 1996).
Modelul guvernrii la mai multe niveluri (GMN) nu neag faptul c
guvernele naionale rmn cele mai importante piese n puzzel-ul european
(Marks, 1996). El nu este ns de acord cu faptul c statul reprezint un
actor n relaiile internaionale i face distincia ntre statul privit ca un set
de reguli instituionale i statul ca punct de referin pentru actorii politici.
Conform lui, instituiile nu gndesc, nu au preferine i nu acioneaz, ele
sunt seturi de norme formale i informale, acceptate de toat lumea, care
constrng actorii politici (indivizi i grupuri de indivizi), singurii capabili de
aciuni orientate n acest scop. (Marks, 1996)
Punctul de plecare al GMN l reprezint numrul n cretere de competene
care se suprapun la diferite niveluri de guvernare, precum i cooperarea
actorilor politici la toate aceste niveluri de guvernare. GMN se bazeaz pe
trei caracteristici principale:

Competenele decizionale sunt mprite ntre actorii participani la


diferite nivele, cel mai important nivel la care are loc aceast
cooperare fiind cel comunitar. n cadrul UE, instituiile comunitare
supranaionale, Comisia, PE, CEJ, sunt cele care exercit n mod
independent propria influen asupra procesului decizional, asupra
formulrii politicilor comune i asupra implementrii acestora. Pe
lng instituiile comunitare, o influen semnificativ asupra
procesului legislativ o au i grupurile de interese i actorii
subnaionali. Atunci cnd, n cadrul statelor membre exist i entiti
regionale puternice, acestea pot participa activ la formularea i
implementarea politicilor;

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Procesul decizional colectiv implic i o semnificativ pierdere de


suveranitate i, n consecin, de control asupra procesului
decizional deinut de liderii naionali. n cazul GMN, nu mai regsim
conceptul de cel mai mic numitor comun, specific teoriei IG. n
majoritatea domeniilor, deciziile vor fi afectate de participarea unui
numr din ce n ce mai mare de actori, situai la diferite niveluri de
guvernare. n cadrul procesului decizional, Consiliul de Minitri nu
mai deine monopolul decizional, PE fiind tot mai mult implicat n
procesul legislativ i, ndeosebi, n procedura de co-decizie. Ca
atare Consiliul este actorul principal n luarea deciziilor, ns PE i
Comisia sunt nite parteneri indispensabili (G. Marks, 1996);

Arenele politice sunt interconectate i nu separate la diferite niveluri.


Dei nivelul naional continu s rmn principalul loc de formare al
preferinelor naionale, n final se formeaz o varietate de canale i
conexiuni ntre diferitele nivele de guvernare supranaional, naional
i subnaional. Actorii subnaionali acioneaz att la nivel naional, ct
i la nivel supranaional, dnd astfel natere unor asocieri
transnaionale diferite. Statele nu mai monopolizeaz legturile dintre
actorii naionali i cei comunitari, ci se constituie n actori care contest
deciziile luate la diferite niveluri. (G. Marks, 1996)

Conform adepilor GMN, cel mai bun studiu de caz pentru acest model l
reprezint politica de dezvoltare regional (PDR) a UE, i asta din cel puin
dou motive:
1. PDR este considerat a reprezenta apogeul GMN, situaie n care
guvernarea supranaional, naional, regional i local se
mpletesc ntr-o complicat reea teritorial (Marks, 1993);
2. GMN este predominant n faza implementrii (Marks, Hooghe,
1996).
H. Wallace consider c modelul guvernrii la mai multe niveluri cuprinde
urmtorii actori (H. Wallace, 2004, p. 35):

Comisia care acioneaz n parteneriat cu autoritile


locale i regionale;
Guvernele statelor membre care acioneaz n cadrul
Consiliului de Minitri;
Parlamentul European ai crui membri se pot constitui n
surs suplimentar de presiune pe lng factorii politici
naionali;
Autoritile naionale i regionale care beneficiaz de
competene politice n arena european ncepnd cu 1993,
anul n care a nceput s funcioneze o nou instituie,
Comitetul Regiunilor.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Guvernarea la mai multe nivele nu contest suveranitatea statelor membre,


care sunt atrase ntr-un sistem de guvernare la mai multe nivele, prin liderii
lor i diferii actori subnaionali, naionali i supranaionali.

1.3.2 Interguvernamentalismul liberal


Interguvernamentalismul liberal (IGL) promovat de Moravcsik, dei
pornete de la premisa c statele sunt actori raionali, se ndeprteaz de
realismul tradiional prin accentul pus pe importana procesului intern de
formare a politicilor comune. Moravcsik (1993, p. 517) consider c
deciziile majore n cadrul UE se iau n urma unui proces n doi timpi:
1. ntr-o prim etap, preferinele naionale sunt modelate de
constrngerile i oportunitile impuse de interdependeele
economice;
2. n etapa urmtoare, n cadrul negocierilor interguvernamentale,
opereaz fora de negociere a guvernelor i stimulentele funcionale n
direcia instituionalizrii, generate de costurile tranzacionale ridicate i
de dorina de a controla agenda intern / internaional.
n conformitate cu Moravcsik (1993), IGL presupune existena unei
structuri de baz tripartite n ceea ce privete formularea preferinelor n
cazul politicilor comune, a negocierilor interstatale i a delegrii
instituionale:

prima parte implic existena unor procese interne diferite i deci a


unor poziii diferite abordate de guverne n timpul negocierilor;

a doua parte a analizei se oprete asupra modului n care interesele


naionale conflictuale sunt reconciliate n cadrul Consiliului de
Minitri;

a treia parte caut s explice circumstanele n care guvernele


naionale deleag puteri instituiilor supranaionale.

Spre deosebire de teoria interguvernamentalist, teoria liberalinterguvernamental dezvoltat de Moravcsik acord un rol important
instituiilor n calitatea lor de facilitatori n cazul proceselor de negociere la
nivel comunitar. Statul naional beneficiaz i utilizeaz mediul instituional
al UE pentru a-i promova preferinele i interesele interne. Acest lucru se
ntmpl att la nivelul instituiilor supranaionale, cum ar fi Comisia
European, Parlamentul European, Curtea European de Justiie, ct i
interguvernamentale, precum Consiliul de Minitri.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Ben Rosamond (2000) menioneaz i alte contribuii la teoria liberalismului


interguvernamental, fcnd trimitere la teoriile dezvoltate de W. Wessel sau
F. Scharpf. W. Wessel, de pild, dezvolt aa-numita ipotez a fuziunii,
respingnd teza neofuncionalitilor conform crora integrarea se rezum la
un progres relativ liniar ctre un punct final predeterminat. El consider c
guvernele vor sprijini integrarea privind-o ca o modalitate de rezolvare a
problemelor comune, generate de dificultile interne i de
interdependenele economice globale, cu alte cuvinte, integrarea poate fi
explicat i prin aceste aciuni unilaterale ale guvernelor naionale.
Pe de alt parte, F. Scharpf introduce conceptul de capcan a deciziilor
comune. n opinia sa, deciziile adoptate prin metoda comunitar permit
statelor s-i rezolve n comun anumite probleme, dar rezultatul acestor
negocieri nu poate fi dect sub-optimal, sau, folosind expresia lui
Moravcsik, reprezint cel mai mic numitor comun 17 . Cu alte cuvinte,
adncirea integrrii i creterea domeniilor n care instituiile supranaionale
au competene, se datoreaz necesitii i dorinei statelor membre de a
cuta soluii comune unor probleme comune. Acest lucru nu implic ns o
dinamizare a transferului de suveranitate ctre UE, ci numai o confirmare
a faptului c retragerea din cadrul sistemului sau ntoarcerea la o situaie
de status quo este practic imposibil.
Diferenele principale ntre IG i IGL se regsesc n modul n care cele
dou abordri teoretice privesc poziia statului n relaiile internaionale i,
n special, n procesul de integrare european. Astfel, n timp ce IG
consider statul o cutie neagr, n cazul cruia preferinele i interesele
sunt considerate ca date, IGL caut s descifreze interiorul cutiei negre i
s explice aceste poziii, atitudini, interese, pornind de la influena
exercitat de diferitele grupri guvernamentale i non-guvernamentale.
Preferinele statelor nu mai sunt considerate a fi date, ci formate, ca
urmare a interaciunilor de la nivel intern i extern. A doua diferen se
refer la accentul pus de ctre stat pe procesul de negociere politic sau
economic. Astfel, n timp ce n cazul IG, statul este preocupat n principal
de aspectul politic al negocierilor internaionale, n cazul IGL, accentul cade
tot mai mult pe aspectele economice.
IGL a aprut ca teorie pe fondul reverimentului economic care a urmat
adoptrii Actului Unic (1986/1987). Moravcsik considera c succesul
Actului Unic se datoreaz aciunii actorilor transnaionali, dar i negocierilor
dintre guvernele statelor membre. Printre cei mai importani actori
supranaionali, Moravcsik enumer instituiile comunitare, n special PE i
CEJ, grupurile de lobby i activitatea Comisiei la momentul respectiv, (n
special cea desfurat de Preedintele Comisiei, Jacques Delors
17

Rezultatul negocierilor dintre statele membre reprezint minimul dintre ceea ce s-a
propus i s-a dorit iniial.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

i de Comisarul pentru piaa intern, Lordul Arthur Cockfield). IGL


consider statele-naiune ca actori de baz pe scena internaional, dar
este preocupat de modalitatea de formare a preferinelor pe plan intern i
de modul n care se realizeaz negocierea interguvernamental,
conceptele de baz fiind cel mai mic numitor comun i negocierea dintre
statele membre.
O alt direcie de cercetare, care i afl rdcinile n domeniul politicilor
comparate, i propune s analizeze modul n care structura instituional a
UE determin eficiena politicilor UE. Aa de exemplu, Alberta Sbragia
afirm c: Interguvernamentalitii nici nu descriu, nici nu explic contextul
n care au loc negocierile interguvernamentale. O atenie special acordat
negocierilor guvernamentale nu poate explica, de exemplu, rolul jucat de
Comisie n stabilirea agendei sau de CEJ n modelarea cadrului juridic n
cadrul procesului decizional. Neofuncionalitii, prin atenia acordat
Comisiei i elitelor transnaionale i funcionale reuesc ceva mai uor s
explice contextul dar nu i mecanismele procesului decizional din interiorul
Consiliului de Minitri, unde minitrii naionali negociaz astfel nct s-i
protejeze interesele naionale (Sbragia, 1993, p. 26). Peter Ludlow atrage
atenia asupra importanei egale care revine celor dou instituii, Comisia i
Consiliul de Minitri i consider c modelul conform cruia ntre Comisie
i Consiliu exist relaii adverse, este incorect, de vreme ce cele dou
instituii lucreaz mpreun n diferite domenii.
Pentru a concluziona, atragem atenia asupra faptului c, n vreme ce
interguvernamentalitii s-au concentrat asupra procesului de elaborare a
tratatelor i au pus un accent exagerat pe rolul jucat de politicile naionale
translatate la nivelul Consiliului de Minitri, instituionalitii au exagerat prin
concentrarea exclusiv asupra interaciunii dintre diversele instituii ale UE,
fr ca n analiz s ia n calcul i influena exercitat de politicile naionale.
Cu alte cuvinte, n vreme ce unii analiti cu atras atenia asupra
semnificaiei politicilor naionale i asupra modului n care acestea se
regsesc translatate la nivelul Consiliului de Minitri i asupra modului n
care afecteaz politicile UE, ali analiti, pe bun dreptate, au afirmat c n
cadrul procesului decizional Consiliul de Minitri reprezint numai o parte,
fie ea i una puternic i influent. n fine, ali analiti au constatat c
procesul decizional n cadrul UE se desfoar ntr-un context internaional
i, ca atare, orice analiz serioas trebuie s aib n vedere i presiunile
internaionale exercitate asupra UE.

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

1.4 Europenizarea sau dincolo de teorii


Una din ntrebrile care se ridic de ndat ce te apropii de acest nou
concept, al europenizrii, este dac domeniul de analiz specific acesteia
reflect n mod real o nou orientare teoretic sau reprezint doar o mod
trectoare (Claudio M. Radaelli, 2004). n fapt, e poate prea devreme
pentru a cuta i un rspuns, de vreme ce acelai tip de ntrebri se
puneau i acum circa douzeci de ani, n legtur ns cu un alt concept pe
atunci la mod, cel de guvernare internaional (international
governance).
A ncerca s oferi pentru acest nou concept o singur definiie
atotcuprinztoare se dovedete a fi o sarcin mult prea complicat pentru a
fi dus cu bine la capt. Oricum, ceea ce trebuie subliniat de la bun nceput
este faptul c europenizarea reprezint o mutaie n raport cu teoriile
privind integrarea european, cu teoriile privind guvernarea sau cu temele
clasice specifice politicilor comparative. Ceea ce se remarc n legtur cu
domeniul de analiz este faptul c accentul n nelegerea integrrii
europene cade, de ast dat, asupra politicilor interne, fr a intra ns n
discuie i balana puterii dintre guvernele naionale i instituiile europene,
subiect care face obiectul dezbaterilor n cazul teoriilor privind integrarea
european.

Anumite teorii privind guvernarea (vezi Rhodes, 1997) merg dincolo de


argumentele neo-funcionaliste privind balana puterii ntre stat i instituiile
supranaionale i prezic o fragilizare a statului. n schimb, europenizarea
este mai degrab interesat de modul n care se realizeaz adaptarea la
reglementrile UE, fr a face ns predicii de nici un fel. Un alt element
care difereniaz europenizarea de alte modaliti de abordare o reprezint
i lipsa oricror evaluri privind convergena. Analizele realizate n
domeniul europenizrii se dovedesc a fi mult mai deschise n privina
convergenei i divergenei, considernd c rezultatele vor fi dependente
de domeniile i elementele specifice politicilor i condiiilor istorice
existente.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Europenizarea reprezint un proces de: a) construcie, b) difuziune,


c) instituionalizare a unor reguli formale i informale, proceduri, paradigme politice,
stiluri i modaliti de a face ceva (ways of doing things), precum i de convingeri
i norme comune, care sunt mai nti definite i consolidate n cadrul politicilor UE
i mai apoi ncorporate n logica discursului intern (naional i subnaional), a
structurilor politice i a politicilor publice.
Sursa: Claudio Radaelli, Europenisation: solution or problem?

Definiia propus de Radaelli insist asupra faptului c europenizarea


reprezint un proces interactiv, nu un simplu proces de reacie unilateral
la influena UE, i c europenizarea trebuie abordat nuanat, nu n mod
mecanic, ca simpl reacie la impactul creat de necesitatea transpunerii i
implementrii reglementrilor comunitare. Cu alte cuvinte, europenizarea
are n vedere modul n care sunt gestionate schimbrile interne, modelul
adaptrii interne fiind mult mai complex dect simpla reacie la cerinele
venite dinspre Bruxelles. Astfel, modelul adaptrilor complexe i al logicilor
interactive reprezint astzi teme comune noilor studii privind
europenizarea (A. Magie, P. Ravinet, 2004).
n cadrul studiilor consacrate europenizrii sunt vizibile dou abordri
distincte:
Abordarea de sus n jos (top-down approach), specific n special
lucrrilor realizate n anii 70 i 80, care se caracterizeaz prin
accentul pus pe presiunile exercitate de UE asupra statelor
membre (presiuni venite dinspre UE ctre statele membre,
variabile interferene, reacii i modificri la nivel naional);
Abordarea de jos n sus (bottom-up cluster), specific analizelor
realizate dup anii 90, care se caracterizeaz prin faptul c analiza
procesului ncepe i se termin tot la nivelul actorilor naionali. O
trstur interesant a acestei abordri o reprezint modul n care
reuete s foloseasc i s mbine conceptele i teoriile existente,
cele mai semnificative importuri fiind venite dinspre politicile
comparate i analiza politic.
Exemplu privind procesul de europenizare
ntr-un studiu privind monopolul asupra alcoolului n Finlanda, Norvegia, Suedia se
arta c la nceputul procesului de comunitarizare a politicilor, actorii interni
considerau alcoolul drept o problem care ine de domeniul sanitar. Introducerea
prevederilor privind politica n domeniul concurenei a dus la reformularea acestui
aspect, politica n domeniul alcoolului devenind subiect al reglementrilor specifice
politicii n domeniul concurenei i pieei unice. Ca atare, ri precum Finlanda nu
mai puteau menine monopolul asupra acestui produs i, n acelai timp, exporta
aceast foarte cunoscut marc de vodk, Finlandia (vndut pretutindeni n
Europa tocmai datorit proteciei monopolistice practicate acas). Astfel, ca urmare
a impactului generat de reglementrile comunitare, politica n domeniul alcoolului a
fost redefinit ca aparinnd politicii n domeniul concurenei i nu politicii n
domeniul sanitar.
Sursa: Ugland, T., Adaptation and integration through policy re-categorization, Journal of Public Policy,
2003, p. 157-170

Teorii versus mecanisme decizionale la nivelul Uniunii Europene

Numeroasele studii publicate pn n prezent trateaz europenizarea ca


metod de guvernare, de instituionalizare sau ca discurs, dei, la o analiz
mai atent se poate constata c fiecare din cele trei abordri reprezint n
fapt faetele ale aceluiai proces:
1. Europenizarea ca proces de guvernare numeroi autori (Bache,
2003, Buller i Gamble, 2002, Gualini, 2003, Scharpf, 1999 etc.) au
considerat europenizarea drept un proces prin care se modific n
mod continuu modul n care este guvernat UE (vezi guvernarea la
mai multe niveluri). Pentru a ilustra, putem avansa faptul c
europenizarea a modificat noiunile de guvernare n UE prin
stabilirea principiului parteneriatului public privat sau prin inserarea
regiunilor n procesul complex de guvernare.
2. Europenizarea ca proces de instituionalizare definiia oferit
de Radaelli se refer la europenizare ca fiind procesul prin care
regulile formale i modalitile informale de a face diferite lucruri
sunt mai nti descoperite i experimentate n contextul UE i mai
apoi instituionalizate n cadrul fiecrei ri, n cadrul unei logici care
ine de comportamentul actorilor naionali. Conform acestui tip de
abordare, factorul exclusiv care produce mutaiile interne este
reprezentat de nepotrivirea / incompatibilitatea dintre nivelul naional
i cel comunitar.
3. Europenizarea ca discurs pornete de la observaia c
decidenii i actorii politici construiesc Europa prin intermediul
limbajului i al discursului, care poate lua diferite forme, de la
discursul retoric la cel narativ. Unii autori (Hay i Rosamond,
Schmidt i Radaelli, 2004) au observat c europenizarea poate
reprezenta vehiculul prin care discursul privind globalizarea este
instituionalizat n cadrul politicilor naionale. Discursul are o for
transformatoare n cadrul politicilor UE, el poate schimba
preferinele actorilor, poate reformula problemele politice, poate
face ca lucrurile s devin mult mai cooperante sau conflictuale i
poate, de asemenea, s creasc sau s scad valoarea resurselor
(de exemplu, prin contestarea valorii anumitor actori). Cu alte
cuvinte, discursul nu reprezint numai un limbaj dar i un proces
interactiv (discursul poate fi definit ca un set de idei i un proces
interactiv) 18 .

18

Dimensiunea ideaional se divide n dou activiti: o activitate cognitiv care permite


actorilor s perceap realitatea (pornind de la cunotine, analize politice, informaii
despre probleme, actori i resurse) i una normativ, de evaluare i judecare a realitii,
care se refer la o sum de norme, valori i principii. Dimensiunea interactiv a
discursului acoper relaia dintre decidenii politici aflai n stadiul de formulare a
politicilor i momentul n care politicile sunt comunicate publicului.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Indiferent ns de accepiunea dat acestui concept, europenizarea


poate fi considerat a reprezenta i un termen util n nelegerea i
explicarea condiiilor actuale, specifice procesului de integrare n UE,
deoarece departe de a considera UE drept o entitate distinct, care
domin statele membre, europenizarea susine ideea c odat devenite
pri ale UE, statele membre i vor modifica procesul de luare a
deciziilor i de elaborare a politicilor, ca urmare a unui proces de
fuziune cu instituiile comunitare i/sau statele membre. n concluzie,
europenizarea rmne un concept util n nelegerea realizrilor,
limitelor, dar i particularitilor procesului de integrare.

Anexa 1

Fundamente metodologice
ale sistemului politicilor economice
Cel care a propus analiza politicilor economice asemenea unui sistem de
decizie a fost Tinbergen (1952). Pentru Tinbergen, politica economic
poate fi descris ca un sistem de decizie care reflect relaii dintre
obiective, care permit satisfacerea decidentului politic dar care nu sunt
integral i direct controlate de acesta i instrumente, care constituie
variabile n sistem. Sistemul, n conformitate cu schema propus de
Boissieu (1978) poate fi reprezentat astfel:

Variabile
exogene

Instrumente

Date/informaii

Variabile
endogene

Obiective

Variabile
Non-pertinente

Acest model impune definirea mai exact a conceptului de obiectiv i a


celui de instrument, fr a uita ns c, includerea unei variabile, ntr-o
categorie sau alta, reprezint rezultatul unei alegeri politice (evident, de
politic economic) 54 .
54

De exemplu, n cazul UEM, deficitul bugetar a trecut de la statutul de instrument la cel


de obiectiv.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Obiectivele traduc, n termeni economici, intele finale ale politicilor


generale ale guvernelor.
Clasificarea obiectivelor poate avea n vedere diferite criterii. Aa de pild,
Kirschen (1974), separ obiectivele n trei categorii, respectiv:

Obiective economice pure legate de bunstarea economic


individual;

Obiective ale bunstrii sociale i consumului de resurse legate


bunstarea economic general;

Cvasi-obiective fr legtur direct cu bunstarea economic


general sau individual.

G. Duthil i W. Marois ofer o alt clasificare, pe care o putem considera


mult mai actual:

Obiective economice primare corespunztoare careului magic al


economiei (Kaldar, 1971), respectiv: cretere economic, ocuparea
forei de munc, stabilitatea preurilor, echilibrul extern (al balanei
de pli);

Obiective economice secundare, legate de redistribuire, protecie


social, timp liber etc.;

Obiective specifice, legate de atingerea unor obligaii ale statelor n


domeniul aprrii, educaiei, sntii, mediului.

De regul, decidenii/responsabilii politici exprim o anumit opiune privind


ierarhizarea obiectivelor. Astfel, dup al Doilea Rzboi Mondial, obiectivul
deplinei utilizri a forei de munc a putut fi regsit pe agenda tuturor
liderilor politici 55 . Cu toate c exist aceste obiective comune, politicile au
prioriti diferite. Astfel, la nceputul anilor 80, n vreme ce n SUA i
Marea Britanie se acorda prioritate stabilitii preurilor, Frana punea pe
primul loc ocuparea forei de munc. n anii 90 ns, stabilitatea preurilor a
devenit un obiectiv prioritar pentru majoritatea rilor occidentale i aceast
preferin a fost clar exprimat i de criteriile de funcionare ale UEM.
ntre obiective se pot stabili relaii de independen, complementaritate sau
concuren:

55

n cazul obiectivelor independente, realizarea primului obiectiv nu


afecteaz realizarea celui de-al doilea;

Vezi Cartea alb britanic, Carta ONU, Employment Act, SUA etc.

Anexa

n cazul obiectivelor complementare, se nregistreaz o ameliorare


simultan a gradului de realizare a celor dou obiective 56 ;

n cazul obiectivelor concurente, pe msur ce se nregistreaz


progrese n cazul unui obiectiv, cellalt se deterioreaz (vezi curba
lui Philips dintre inflaie i omaj).

Relaiile care se stabilesc ntre obiective (n special n cazul celor


concurente), pot constitui constrngeri serioase n conceperea i
transpunerea politicilor economice 57 .
La rndul lor, instrumentele se caracterizeaz prin faptul c:

Sunt utilizabile i gestionabile de ctre decidenii politici;

Nu constituie scopuri n sine (nu trebuie s se transforme din


instrumente n obiective);

Permit atingerea valorilor int, fixate prin obiective.

n procesul politic, de utilizare eficient a instrumentelor, decidenii politici


trebuie s in cont de trei categorii de constrngeri:
a) Politice
n funcie de doctrina politic proprie partidului care a ctigat
alegerile, se vor impune att unele instrumente politice implicite, ct
i unele tabu-uri. Aa, de exemplu, guvernele liberale vor respinge
msurile de control direct i vor fi adeptele relansrii economice prin
investiii directe i iniiativ privat. La rndul lor, guvernele
socialiste, ca i cele social-democrate, vor privilegia creterea
consumului prin creterea cheltuielilor publice, respectiv, printr-o
prezen mult mai accentuat a statului n economie.
b) Tehnice
Numeroase instrumente nu pot fi utilizate dect n anumite limite,
considerate a fi condiii la limit. Aa de exemplu, Rata dobnzii
nu poate varia dect ntre anumite limite.
56

O relaie de complementaritate se nregistreaz ntre accelerarea ritmului de cretere


economic i reducerea ratei omajului; pot fi exemplificate i relaii de
complementaritate conflictual, precum ntre ritmul de cretere economic i rata
inflaiei numai o cretere moderat poate susine lupta mpotriva inflaiei.
57
Aa de pild, n cazul politicii stop and go, faza de relansare economic, destinat s
duc la cretere economic dar i la scderea omajului, genereaz creterea inflaiei, n
vreme ce n faza de depresiune, pe fondul reducerii ritmului de cretere economic,
reducerea inflaiei duce i la creterea omajului.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

c) Temporale
n procesul de realizare a obiectivelor (prin intermediul
instrumentelor), pot s apar diferite ntrzieri generate de motivaii
diferite, precum ntrzieri n recunoaterea necesitii interveniei, n
luarea deciziei, n punerea ei n aplicare etc. n momentul n care se
decide pentru un tip de intervenie sau altul, trebuie inut cont i de
aceste elemente; de exemplu, politica monetar este mult mai rapid
pus n aplicare dect politica bugetar care necesit deliberri
parlamentare lungi i nesigure.
Luarea deciziei n cazul unei politici economice se poate face pornind
de la dou modele diferite:

Modelul optimizrii sau al obiectivelor flexibile;

Face apel la raionalitatea decidentului, care se exprim n funcie


de preferina decidentului politic, ceea ce i permite s stabileasc
obiective flexibile. Preferina decidentului politic se exprim n
funcie de instrumente i obiective. Utilizarea econometriei
presupune apelul la dou metode distincte:
o a interviurilor (vezi R. Frisch, Kirschen sau Morrissens)
const n formalizarea preferinelor exprimate fie de oameni
politici, fie de experi economici; de remarcat ns c
transformarea acestor opinii ntr-o form econometric
rmne riscant;
o relevarea preferinelor aceast metod are ca punct de
plecare testarea unei funcii a reaciei autoritilor n funcie
de instrumente i obiective;

Modelul simulrii sau al obiectivelor fixe.

Punctul de plecare n acest caz poate fi, fie alegerea obiectivelor n


funcie de modelul optimizrii, fie o alegere prestabilit de ctre
decident. Aici nu mai este vorba de a emite ipoteze pornind de la
comportamentul raional al decidentului, nici s fie elaborat o
funcie de preferin.
Principii de politic economic
Principiul lui Tinbergen cunoscut i sub numele de principiul coerenei,
indic faptul c o politic economic cu obiective fixe trebuie s aib de
asemenea i instrumente i obiective. Acest principiu transpune modelul
precedent, respectiv rspunde unei reprezentri lineare a economiei (sau

Anexa

unei aproximri lineare a unor relaii nelineare). Aceast ipotez semnific


faptul c eficiena oricrui instrument Y, n raport cu oricare obiectiv X, este
constant i independent de tipul de instrument.
Studierea n dinamic a regulii lui Tinbergen a dat natere unor dezbateri
aprinse ntre cei care consider c ea nu mai este valabil (Culbertson), cei
care consider c ea se verific nc (Aoki) i cei care au ajustat modelul
(Preston). Indiferent de opinie, regula lui Tinbergen rmne un punct de
referin, susceptibil s alimenteze n continuare polemici (precum cele
legate de dispariia instrumentelor i a obiectivelor odat cu trecerea la un
sistem al cursurilor de schimb flexibile sau odat cu intrarea n UEM).
Principiul lui Mundell cunoscut i sub numele de principiul eficienei,
indic faptul c decidentul trebuie s utilizeze pentru atingerea unui obiectiv
acel instrument care prezint un avantaj comparativ n raport cu un altul.
Acest principiu este derivat de Mundell, n ncercarea de a rspunde
problemei afectrii instrumentelor unor obiective, ntr-un model cu dou
instrumente (politica monetar i politica bugetar) i dou obiective (unul
intern, al venitului, i unul extern, al balanei de pli externe). Afectarea
eficient reinut de el a fost de a aplica politica monetar pentru
asigurarea echilibrelor externe i politica bugetar pentru atingerea celor
interne.
Se poate demonstra cu uurin, n cadrul modelului Mundell-Fleming
standard, c ntr-o lume n care parametrii economici sunt cunoscui
insuficient, aceast alocare poate permite obinerea unui sistem dinamic
stabil i de a converge ctre echilibru. Ea corespunde att unei lumi n care
decidenii nu dispun de suficiente informaii, ct i unei modaliti de
divizare a muncii ntre responsabilii de politic economic (Banca Central
i Ministerul Finane Guvern). Conform celor afirmate chiar de Mundell,
principiul eficienei este n mod fundamental o propoziie matematic care
presupune c, n loc s lai un singur organism s se ocupe de mai multe
probleme, responsabilitatea trebuie divizat ntre diferite autoriti, astfel
nct sistemul s fie stabil.
Chiar dac i principiul lui Mundell a fost pus n discuie, el reprezint un
punct de referin i n numele lui numeroase Bnci Centrale au obinut
independen crescut i s-au luat msuri de divizare a responsabilitilor
n procesul politic.
Sursa: Prelucrare dup Gerard Duthil i William Marois (coord.), Politiques
conomiques, Ellipses, 1997

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Anexa 2
Sistemul de drept comunitar
Sistemul normativ al CE se supune urmtorului principiu: dispoziiile
naionale sunt nlocuite de acte comunitare numai atunci cnd un text
precis, comun tuturor statelor membre, este necesar; n caz contrar, trebuie
s se in cont de ordinea juridic naional.
Dreptul comunitar originar: tratatele fondatoare, respectiv cele
trei tratate care au dus la crearea Comunitilor, precum i
modificrile ulterioare ale acestora: Actul Unic, TM, TA, (TN),
precum i diferitele acorduri de adeziune. Ele formeaz cadrul
constituional al CE, pe care instituiile comunitare trebuie s le
urmeze n interesul comunitii, prin puterile administrative i
legislative de care dispune.
Dreptul comunitar derivat, creat de instituiile comunitare pe
baza tratatelor. Include acte juridice enumerate i definite n
art. 249 al TCE, art.161 al Tratatul Euratom i art. 14 al TCECO.
n vreme ce CECO nu prevede dect trei tipuri de acte decizii,
recomandri, avize CE i Euratom prevd cinci: reglementri, directive,
decizii, recomandri, avize.
Din punctul de vedere al destinatarilor i al efectelor juridice produse,
actele juridice ale sistemului normativ al tratatelor europene pot fi grupate
astfel:

Tratatul CECO (art. 14)


Decizii generale
Recomandri
Decizii individuale
Avize

Tratatul CE (249)
Reglementri
Directive
Decizii
Recomandri
Avize

Tratatul
Euratom (161)
Reglementri
Directive
Decizii
Recomandri
Avize

Actele juridice prin care instituiile comunitare pot interveni cel mai mult n
ordinea juridic naional sunt regulamentele/deciziile generale,
caracterizate prin dou proprieti:
caracter comunitar au particularitatea de a crea acelai drept
n tot spaiului comunitar, fiind uniform valabile i integrale n
toate statelor membre (caracter constrngtor/obligatoriu). Cu
alte cuvinte, este interzis statele membre s aplice incomplet

Anexa

dispoziiile, s procedeze la o selecie a acelor reguli


considerate contrare intereselor naionale;
aplicabilitate direct adic faptul c reglementrile creeaz
acelai drept fr ca statele membre s fi dat un ordin anume,
conferind drepturi directe cetenilor sau impunndu-le direct
anumite obligaii. Statele membre, instituiile acestora,
autoritile sunt direct legate prin dreptul comunitar i trebuie s
le respecte n aceeai msur ca i dreptul naional. Pentru c
sunt adoptate n cadrul unei proceduri de codecizie cu
Parlamentul European, ele pot fi calificate drept legi europene.
Directivele / recomandrile caut s concilieze necesitatea unitii
dreptului comunitar cu prezervarea diversitii naionale. Contrar
reglementrilor, principalul obiectiv al directivelor nu este armonizarea
juridic, ci apropierea legislaiilor. Acest lucru va permite eliminarea
treptat a contradiciilor i diferenelor ntre legislaiile naionale pn la
momentul n care, n fiecare stat membru, condiiile de fond vor fi ct mai
apropiate posibil.
Directiva nu leag statele membre dect n ceea ce privete
rezultatul care trebuie atins, lsndu-le acestora posibilitatea de
a alege forma i mijloacele pe care s le adopte pentru a realiza
obiectivele comunitare n cadrul ordinii juridice interne.
Dispoziiile unei directive nu nlocuiesc automat reglementrile
juridice naionale, dar impun statelor membre obligaia de a-i
adapta regulile dreptului naional dispoziiilor comunitare.
Deciziile /decizii individuale sunt echivalente, n cazul legislaiilor naionale,
cu acele condiii obligatorii fixate de administraiile naionale, de aplicare ale
unei legi, pentru situaii concrete. Prin intermediul acestora, instituiile
comunitare stabilesc, pentru cazuri particulare, n cazul unui stat membru sau
al unui cetean al UE, dac s acioneze sau nu, conferindu-le drepturi i
impunndu-le obligaii.
Caracteristici:
Spre deosebire de reglementri au validitate individual, adic
destinatarii trebuie desemnai individual i nu sunt legai dect
de o manier individual.
Decizia este obligatorie n toate elementele sale, difereniindu-se
astfel i de directive, care nu sunt obligatorii dect sub raportul
rezultatului de atins.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Deciziile pot fi luate, de exemplu, pentru a autoriza sau interzice


ajutoarele de stat (art. 87 i 88 ale TCE), pentru a anula acorduri
sau nelegeri contrare concurenei (art. 81 al TCE) i pentru a
impune amenzi sau msuri constrngtoare.
Recomandrile/avizele n vreme ce recomandrile sugereaz
destinatarilor un anumit comportament, avizele sunt emise atunci cnd
trebuie apreciat o anumit situaie n Comunitate sau n statele membre.
Importana acestora este n principal politic i moral, sperndu-se c cei
vizai se vor conforma n mod voluntar sfaturilor date.

Anexa

Anexa 3

Se poate i mai simplu?


Descifrnd Eurojargonul sau mic dicionar de termeni privind
integrarea european (extras de pe www.europa.eu.int - A plain
language guide to Eurojargon)

Bruxelles-ul
a decis....

Comitologie

Competene

Constituia UE

Termenul Bruxelles este adesea folosit n media


pentru a face trimitere la instituiile Uniunii, cele
mai multe localizate n oraul Bruxelles. Legislaia
european este propus de Comisie, dar numai
dup dezbateri n cadrul Consiliului de Minitri
(minitrii guvernelor naionale) i Parlamentului
European (ales de ctre cetenii europeni)
aceste propuneri, care pot suferi modificri
substaniale sau pot fi chiar respinse, ajung
eventual s devin lege.
Termen folosit i sub forma de procedura care
implic utilizarea comitetelor, descrie un proces
n care Comisia, n momentul conceperii sau
implementrii legislaiei europene, trebuie s
consulte comitete special desemnate, formate din
experi provenind din statele membre.
Termen utilizat pentru a descrie puterile i
responsabilitile care revin instituiilor UE i cele
care rmn la nivel naional sau regional.
n prezent, UE este fondat pe patru tratate de
baz care includ principii i reguli de funcionare;
din dorina de simplificare, s-a luat decizia
nlocuirii acestor documente (de dimensiuni foarte
mari i cu un grad ridicat de complexitate) cu un
singur document, mai scurt, mai clar, care s
prezinte de o manier mult mai structurat ceea
ce dorete UE i ceea ce trebuie s fac fiecare
actor implicat n mecanismele comunitare.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Consiliu

CE
(n englez EC)

Metoda
comunitar

Atenie, termenul poate fi folosit pentru a descrie


trei instituii complet diferite, respectiv:
1. Consiliul European reuniune a efilor de stat
i guverne (respectiv, preedini i/sau primi
minitri) din statele membre ale UE, la care
mai particip i Preedintele Comisiei.
Reprezint cel mai ridicat nivel de decizie al
UE, ntlnirile respective (de circa patru ori pe
an) sunt cunoscute i ca summit-uri.
2. Consiliul UE sau Consiliul de Minitri
instituie format din minitri ai guvernelor
statelor membre; se ntrunete periodic pentru
a decide asupra legislaiei europene.
3. Consiliul Europei nu reprezint o instituie a
UE. Este o organizaie interguvernamental,
cu sediul la Strasbourg, care are ca scop
(printre altele) promovarea drepturilor omului,
diversitatea cultural a Europei, combaterea
xenofobiei i intoleranei; a fost creat n 1949
i una din primele sale realizri a fost
redactarea Conveniei europene asupra
drepturilor omului. Pentru a permite cetenilor
s-i exercite drepturile care le revin a fost
creat i Curtea european a drepturilor
omului, cu sediul la Haga.
Termen care se refer la:
Comunitatea European (CE/EC)
numele actual al ceea ce iniial era
cunoscut ca fiind Comunitatea Economic
European (CEE/EEC);
Comisia European (CE / EC) instituie
politic independent care reprezint
interesele UE ca ntreg.
Este metoda decizional cea mai rspndit la
nivelul instituiilor Uniunii, conform creia Comisia
face o propunere ctre Consiliu i Parlament,
acestea o dezbat, propun amendamente i
eventual o adopt ca parte a legislaiei europene.
n acest proces sunt adesea consultate
organisme precum Comitetul economic i social
sau Comitetul regiunilor.

Sursa: www.europa.eu.int - A plain language guide to Eurojargon

Anexa

Anexa 4
Momente semnificative n evoluia cronologic
a procesului integrrii europene
1950, 9 mai: Robert Schuman, ministrul de externe al Franei, inspirat de
Jean Monnet, propune planul ce va sta la baza Comunitii Europene a
Crbunelui i Oelului sau CECO ("Declaraia Schuman");
1951, 18 aprilie: Este semnat Tratatul de la Paris pentru constituirea
CECO, de ctre Belgia, Frana, Germania, Italia, Luxemburg i Olanda;
1953, 10 februarie: Piaa Comun a crbunelui i oelului devine
funcional. Cele ase state fondatoare nltur barierele vamale i
restriciile cantitative cu privire la materiile prime menionate;
1954, 30 august: Proiectul de tratat pentru crearea unei Comuniti politice
europene eueaz, odat cu respingerea de ctre Parlamentul francez, n
august 1954, a Tratatului asupra Comunitii Europene a Aprrii;
1957, 25 martie: Sunt semnate tratatele care instituie Comunitatea
European a Energiei Atomice (EURATOM) i Comunitatea Economic
European (CEE) de ctre cele ase ri - Belgia, Frana, Germania, Italia,
Luxemburg i Olanda; tratatele de nfiinare sunt cunoscute sub numele de
Tratatele de la Roma i au intrat n vigoare la 1 ianuarie 1958;
1967, 1 iulie: Intr n vigoare Tratatul de constituire a unui singur Consiliu
i a unei singure Comisii a Comunitilor Europene, cunoscut i sub numele
de Tratatul de Unificare;
1987, 1 iulie: Intr n vigoare Actul Unic European (AUE);
1993, 1 noiembrie: Intr n vigoare Tratatul asupra Uniunii Europene sau
Tratatul de la Maastricht. Comunitile Europene (CECO, EURATOM i
CEE), mpreun cu Politica extern i de securitate comun (PESC) i
Justiia i afacerile interne (JAI) formeaz cei trei piloni ai UE;

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

1997, 16 iulie: Este adoptat Agenda 2000 - pentru o Europ mai


puternic i mai extins", care trateaz reforma instituional a UE, prezint
viziunea asupra extinderii Uniunii i opiniile Comisiei cu privire la cererile de
aderare la UE ale celor zece ri central europene;
1998, 4 noiembrie: Primele Rapoarte anuale privind stadiul ndeplinirii
criteriilor de aderare la UE;
1999, 1 ianuarie: Lansarea monedei unice europene n 11 state europene
care au ndeplinit criteriile de convergen (Frana, Germania, Olanda,
Belgia, Luxemburg, Austria, Italia, Spania, Portugalia, Finlanda, Irlanda);
1999, 1 mai: Intr n vigoare Tratatul de la Amsterdam;
2000, 15 ianuarie: Sesiunea inaugural a Conferinei ministeriale
interguvernamentale pentru negocierile de aderare cu Malta, Romnia,
Slovacia, Letonia, Lituania i Bulgaria la Bruxelles.
2000, 14 februarie: ncepe Conferina interguvernamental cu privire la
reforma instituional a Uniunii Europene. rile candidate sunt atenionate
asupra urmtoarelor aspecte: adoptarea oficial i aplicarea acquis-ului
comunitar; asigurarea unei bune funcionri a pieei interne, n concordan
cu politicile Uniunii Europene, cu o atenie special acordat domeniilor
agriculturii, justiiei i afacerilor interne i proteciei mediului; alinierea la
practicile Uniunii Europene n ceea ce privete relaiile cu tere state i
organizaii internaionale. De asemenea, statele candidate au primit
asigurri c fiecare solicitare de aderare va fi evaluat n funcie de
meritele proprii. rile candidate i-au prezentat obiectivele strategice
determinate de aspiraiile politice, culturale i socio-economice n
perspectiva aderrii.
2000, 9 mai: Instituiile europene celebreaz a 50-a aniversare a
Declaraiei Schuman";
2000, 8 noiembrie: Comisia European adopt rapoartele anuale asupra
progreselor nregistrate de statele candidate i revizuiete parteneriatele
pentru aderare;

Anexa

2000, 7-11 decembrie: Consiliul European de la Nisa este n favoarea


accelerrii negocierilor de aderare cu statele candidate i apreciaz efortul
acestora de a ndeplini condiiile privind adoptarea i aplicarea acquis-ului.
Consiliul a luat, de asemenea, n discuie politica de securitate i aprare
european, a aprobat agenda social european, a trecut n revist
procesul de cercetare european, coordonarea politicilor economice,
sigurana i sntatea consumatorului, sigurana maritim, protecia
mediului, servicii de interes general, libertate, securitate i justiie, cultur,
regiuni ndeprtate i relaii externe. Conferina Interguvernamental se
ncheie cu un acord politic privind semnarea Tratatului de la Nisa;
2001, 2 ianuarie: Grecia devine cel de al 12-lea membru al zonei euro;
2001, 26 februarie: Tratatul de la Nisa a fost adoptat de ctre guvernele
Statelor Membre. Tratatul va intra n vigoare dup ratificarea sa de ctre
toate parlamentele naionale;
2001, 15-16 iunie: Consiliul European de la Gteborg a decis, n ce
privete extinderea UE i procesul de aderare, printre altele, ca eforturi
speciale s fie dedicate asistenei acordate Bulgariei i Romniei";
2001, 21 septembrie: Consiliul European extraordinar de la Bruxelles,
Belgia evalueaz situaia internaional dup atacurile teroriste care au
avut loc la 11 septembrie n New York i Washington, SUA i stabilete
liniile directoare pentru riposta UE;
2001, 13 noiembrie: Comisia European adopt Rapoartele Anuale
asupra progreselor nregistrate de statele candidate i revizuiete
Parteneriatele de Aderare. Zece ri candidate i propun s ncheie
negocierile in 2002;
2001, 14-15 decembrie; Consiliul European de la Laeken, Belgia decide
s convoace o Convenie privind viitorul UE, prezidat de Valry Giscard
d'Estaigne;
2002, 1 ianuarie: Monedele i bancnotele euro intr n circulaie n cele
12 state participante la zona euro: Austria, Belgia, Finlanda, Frana,
Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburg, Olanda, Portugalia i
Spania;

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

2002, 28 februarie: Perioada circulaiei monetare duale ia sfrit i euro


devine singura moned a celor 12 state participante la zona euro. Are loc,
la Bruxelles, sesiunea inaugural a Conveniei privind Viitorul Europei.
2003, 1 februarie: Intr n vigoare Tratatul de la Nisa.
2004, 1 mai: Se produce cea mai numeroas aderare la Uniunea
European: Cehia, Cipru, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia,
Slovacia, Slovenia, Ungaria.
2005, 25 aprilie: Romnia i Bulgaria semneaz Tratatul de aderare la
Uniunea European.

Anexa

Anexa 5
Componena Comisiei Europene 2004 - 2008
1. Jose Manuel BARROSO Preedintele Comisiei Europene
2. Siim KALLAS Vicepreedinte, Comisar pentru probleme
administrative, de audit i anti-fraud
3. Franco FRATTINI Vicepreedinte, Comisar pentru justiie,
libertate i securitate
4. Gunther VERHEUGEN Vicepreedinte, Comisar pentru
ntreprinderi i industrii
5. Jacques BARROT Vicepreedinte, Comisar pentru transporturi
6. Joaquin ALMUNIA Comisar pentru afaceri economice i monetare
7. Margot WALLSTROM Vicepreedint, Comisar pentru relaii
instituionale i strategii de comunicare
8. Olli REHN Comisar pentru extindere
9. Stavros DIMAS Comisar pentru mediul nconjurtor
10. Viviane REDING Comisar pentru societatea informaional i
media
11. Dalia GRYBAUSKAITE Comisar pentru programare financiar i
buget
12. Danuta HUBNER Comisar pentru politic regional
13. Jan FIGEL Comisar pentru educaie, pregtire profesional i
multilingvism
14. Janez POTOCNIK Comisar pentru tiin i cercetare
15. Joe BORG Comisar pentru pescuit i afaceri maritime
16. Markos KYPRIANOU Comisar pentru sntate i protecia
consumatorului
17. Andris PIEBALGS Comisar pentru energie
18. Benita FERRERO-WALDNER Comisar pentru relaii externe i
politica european de vecintate
19. Charlie MCCREVY Comisar pentru serviciile pieei unice
20. Laszlo KOVACS Comisar pentru impozite i uniunea vamal
21. Louis MICHEL Comisar pentru dezvoltare i asisten umanitar
22. Mariann FISCHER BOEL Comisar pentru agricultur i dezvoltare
rural
23. Neelie KROES Comisar pentru concuren
24. Peter MANDELSON Comisar pentru comer
25. Vladimir SPIDLA Comisar pentru ocupare, afaceri sociale i anse
egale.

Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE

Anexa 6
Harta Europei