Comisia European

Directoratul General-Extindere
Directoratul C-Bulgaria, Cipru, Malta, Romnia, Turcia

Bruxelles,
27 iunie 2002

ROLUL PROCURORULUI

Introducere
Acest document realizeaz comparaia ntre funcionarea activitilor de urmrire
penal n diferite state membre i n rile candidate. Vor fi descrise structurile ierarhice,
relaia cu executivul i cu sistemul de justiie. Vor fi oferite exemple relative la diviziunea
competenelor ntre procurori i instane n ceea ce privete unele msuri coercitive, cum
ar fi arestul sau percheziia. n final va fi realizat o evaluare a activitilor desfurate de
procurori n Romnia. n particular, va fi realizat o evaluare a noului act normativ prin
care a fost creat Parchetul Naional Anticorupie (PNA).
Reguli comune
Regula1 fundamental care stabilete independena justiiei este prevzut n
articolul 6 al Conveniei Europene privind Drepturile Omului, unde se stipuleaz c
orice persoan are dreptul la judecarea n mod echitabil, n mod public i ntr-un termen
rezonabil a cauzei sale, de ctre o instan independent i imparial, instituit de lege.
Convenia European privind Drepturile Omului a fost completat i modificat
prin mai multe protocoale adiionale i protocoale de amendare a acesteia. Dup ratificare
i intrarea n vigoare aceste protocoale sunt parte a conveniei. Cu toate acestea, un
protocol poate s intre n vigoare i fr ratificare din partea tuturor statelor membre ale
Consiliului Europei. Este nevoie de un anumit numr minim de ratificri, iar protocolul
devine obligatoriu doar pentru statele care l-au ratificat. Convenia a fost, de asemenea,
complinit i cu rezoluii i recomandri adoptate de Comitetul de Minitri al Consiliului
Europei. Aceste acte suplimentare nu sunt obligatorii pentru prile contractante. Statelor
membre ale Consiliului Europei le este recomandat sau sunt cel mult invitate s urmeze
aceste rezoluii i recomandri.
Dispoziia de mai sus, relativ la independena sistemului judiciar, din articolul 6
al Conveniei a fost completat de o recomandare a Comitetului de Minitri cu privire la
independena, eficiena i rolul judectorilor, adoptat la 13 octombrie 1994 (R 94 12).
1

Mai pot fi menionate Principiile de Baz ale Naiunilor Unite cu privire la Independena Sistemului
Judiciar, adoptate n noiembrie 1985

Dispoziiile cu privire la independena sistemului judiciar nu sunt aplicabile i

procurorilor care, spre deosebire de judectori, sunt, ca regul general, parte a unei
structuri ierarhice i supui, la diferite nivele, influenei din partea executivului.
Cu toate acestea, unele concluzii cu privire la rolul procurorului pot fi desprinse
din noiunea de proces echitabil din articolul 6 al conveniei. Un proces echitabil
nseamn c trebuie respectate o serie de clauze de siguran la nivel central cu privire la
procedurile penale care pot fi rezumate prin expresia egalitatea armelor. Aceste clauze
impun anumite limitri ale puterilor procurorilor. De exemplu, procurorul este obligat s
permit inculpatului accesul la dosarul de urmrire penl i s i prezinte acestuia probele
i circumstanele care i sunt favorabile.
Comitetul de Minitri al Consiliului Europei a adoptat reguli suplimentare
facultative care recomand statelor membre s garanteze un anumit grad de independen
pentru procurori.
Comitetul de Minitri a adoptat o rezoluie care cuprinde astfel de cerine privind
independena procurorului la data de 6 noiembrie 1997. Aceast rezoluie cuprinde
douzeci de principii-reper n ceea ce privete lupta mpotriva fenomenului de corupie.
Cel de al treilea principiu dispune dup cum urmeaz: statele au fost de acord s asigure
ca cei care au misiunea de a preveni, investiga, urmri i de a judeca infraciunile de
corupie s se bucure de independen i de autonomie corespunztor funciei pe care o
dein, s nu fie supui nici unei influene necorespunztoare i s poat dispune de
mijloace efective pentru a strnge probe, pentru a proteja persoanele care coopereaz cu
autoritile pentru combaterea corupiei i pentru a asigura confidenialitatea
investigaiilor.
Pe data de 6 octombrie 2000, Comitetul de Minitri a adoptat Recomandarea
Rec(2000)19 cu privire la rolul procurorului n sistemul de justiie penal.
n conformitate cu aceast Recomandare, statele membre trebuie s adopte msuri
efective pentru a garanta, printre altele, c, n cazurile n care procurorul face parte din
sau este subordonat guvernului,:
Natura i scopul puterilor guvernului n ceea ce i privete pe procurori
sunt stabilite prin lege;
Guvernul i exercit puterile n mod transparent i n concordan cu
tratatele internaionale, legislaia naional i principiile generale ale
dreptului;
n cazul n care guvernul d instruciuni de natur general, acestea trebuie
date n scris i publicate n mod adecvat;
n cazul n care guvernul are puterea de a da instruciuni pentru judecarea
unui caz anume, aceste instruciuni trebuie s fie nsoite de garanii
specifice care s asigure respectarea cerinelor de transparen i echitate
n concordan cu legea intern.
n rile n care procurorii sunt independeni fa de puterea executiv, statul
trebuie, n conformitate cu recomandarea, s ia msuri efective pentru a garanta c natura
i scopul independenei procurorilor sunt stabilite de lege.
n cuprinsul recomandrii este menionat faptul c procurorii trebuie s aib
posibilitatea de a realiza urmrirea penal n cazul infraciunilor de corupie svrite de
funcionarii publici fr a fi obstrucionai n activitatea lor.
2

Rolul procurorului n diferite ri europene

Atunci cnd se pune problema poziiei procurorului n cadrul sistemului judiciar
exist dou modele diferite. Portivit primului dintre ele, procuratura formeaz un corp de
sine stttor i nu este considerat ca fcnd parte sau depinznd de sistemul judiciar.
Conform celui de al doilea model, este considerat ca o parte a sistemului judiciar. Primul
model predomin. Potrivit celui de al doilea model, care este specific pentru ri ca
Belgia, Frana, Spania i Romnia, membrii procuraturii formeaz un corp comun cu
magistraii, dar se bucur de independen organizaional i funcional fa de instane.
n ceea ce privete poziia fa de executiv, exist o gam larg de grade de
independen sau dependen. n multe ri, procurorii fac parte din executiv sau se supun
ministrului justiiei. n alte ri, corpul procurorilor este independent fa de executiv.
Alte ri au un sistem mixt, n cadrul cruia procurorii sunt numii de b
n unele ri, ministrul justiiei are puterea de a da instruciuni i puterea de
supraveghere. Este n general acceptat ns c procurorii nu sunt nici reprezentani ai
guvernului, nici aprtorii unilaterali ai punctului de vedere al guvernului. Procurorul este
obligat s asigure tratamentul echitabil al inculpatului.
Independena corpului procurorilor are o importan special datorit faptului c
nu exist o revizuire judiciar efectiv a deciziei procurorului de a nu ncepe urmrirea
penal.
Problema dependenei fa de executiv a parchetelor are o pondere special n
rile din Europa Central i de Est unde, n trecut, acest scop era de facto dependent de
executiv i era folosit n scopuri politice. Prokuratura de tipul celei sovietice avea
puterea aa-numitului control general al legalitii asupra tuturor zonelor vieii sociale,
inclusiv sistemul judiciar. Aceste puteri speciale aveau ca efect o poziie de putere
disproporionat pe care o deinea procurorul. Un exemplu concret al acestui fapt este c
mai exist i n prezent reminiscene ale acestui sistem n aceste ri, cum ar fi
competenele extensive ale Procurorilor Generali de a intenta aciuni n anulare
extraordinare n cauzele civile i penale, indiferent dac procurorul particip sau nu n
procedurile ordinare. Majoritatea rilor din Europa Central i de Est au acest sistem.
Reguli asemntoare, dar care nu se aplic la fel de frecvent, exist, de asemenea, n
unele ri vest europene. n Italia, de exemplu, exist posibilitatea intentrii unui astfel de
aciuni n anulare extraordinare n interesul legii. Cu toate acestea, judecata ntr-un astfel
de caz are numai un efect declarativ asupra problemei de drept i nici un efect asupra
drepturilor i obligaiilor prilor din procedurile obinuite. Slovenia a adoptat un model
care este similar celui italian.
Sistemul de parchete din 5 state membre ale UE-Belgia, Frana, Spania, Suedia,
Regatul Unit i din 5 ri candidate-Estonia, Polonia, Romnia, Slovacia i Slovenia sunt
descrise n anexa la aceast not.

Concluzii
Diferitele ri europene demonstreaz o mare varietate de reguli de numire a
judectorilor i procurorilor. Legislaia romneasc n acest sens prevede-n comparaie
cu cea a altor ri-o bun protecie a independenei judectorilor i procurorilor. Cu toate
acestea, exist cteva neajunsuri ale setului legislativ care reglementeaz procedurile de
numire care i ofer Ministrului Justiiei posibilitatea de a exercita anumite influene.
Consiliul Superior al Magistraturii nu are propriul aparat administrativ, iar cauzele asupra
crora hotrte Consiliul sunt pregtite de Ministerul Justiiei. Ministrul Justiiei
prezideaz i conduce discuiile din cadrul CSM, chiar dac fr drept de vot. Judectorii
din cadrul CSM sunt numii numai pentru un timp limitat de 6 ani, mandat care poate fi
rennoit. Ministrul are puterea de a conduce inspeciile de la nivelul instanelor pentru a
realiza controlul laturii administrative a activitilor acestora. Ministru este i preedintele
instituiei responsabile cu pregtirea iniial i continu a judectorilor i procurorilor,
Institutul Naional al Magistraturii. Consiliul Superior al Magistraturii va avea, conform
amendamentelor propuse la legea organizrii judectoreti, propriul aparat administrativ
numit de Secretarul General al CSM. Ministerul Justiiei a prezentat propuneri de a
organiza inspecii la instane sub autoritatea CSM. Exist propuneri i n sensul de a
acorda CSM rolul de coordonare n legtur cu organizarea examenelor de admitere i de
absolvire la INM.
Legislaia romneasc ofer Ministrului Justiiei puteri relativ mari de a
supraveghea i de a instrui pe procurori. Dei aceste puteri sunt mult mai cuprinztoare
dect ceea ce este obinuit n statele membre ale UE, ele nu pot fi considerate ca fiind n
conflict cu Recomandarea menionat mai sus cu privire la rolul procurorului adoptat la
6 octombrie 2000 de Comitetul de Minitri al Consiliului Europei.
Totui, independena actual a judectorilor i procurorilor nu este legat numai
de nivelul de protecie legislatv. n unele ri unde protecia legislativ este deficitar,
executivul respect totui principiul independenei i se abine de la numiri sau demiteri
motivate politic. n alte ri exist o tradiie n sensul interferenei mediului politic n
problemele justiiei, tradiie care se menine n ciuda unei protecii legislative relativ
bune. rile din Europa Central i de Est sunt exemple n acest sens. Constituiile nou
adoptate i celelalte legi din aceste ri au fost modelate n mare msur dup sisteme
care ofer o bun protecie. n acelai timp exist o tradiie adnc nrdcinat n sensul
controlului politic asupra sistemului judiciar, care uneori prevaleaz i penetreaz
protecia asigurat de lege. n Romnia exist o astfel de tradiie a implicrii executivului,
care a determinat, printre altele, demiterea i numirea judectorilor i a procurorilor dup
schimbrile de guverne. Aceast tradiie trebuie nlturat i printr-o protecie legal
susinut.
Prin urmare, angajamentele asumate de Romnia de a adopta msuri legislative
pentru a consolida independena judectorilor i a procurorilor sunt bine primite. Prin
urmare, Romnia va trebui s pun n practic planurile de a acorda Consiliului Superior
al Magistraturii un statut autonom, cu propriul aparat administrativ i s i se sporeasc
atribuiile.
Astfel cum a fost menionat mai sus, Comitetul de Minitri al Consiliului Europei
a adoptat la 6 noiembrie 1997 o rezoluie cuprinznd cerine relative la independena
procurorilor, judectorilor i investigatorilor care sunt implicai n cercetarea i judecarea

actelor de corupie. Rezoluia conine principii directoare n ceea ce privete lupta

mpotriva corupiei; este subliniat importana deosebit ca ntregul personal implicat n
lupta mpotriva corupiei s fie independent i n afara oricrei influene improprii.
n cadrul statelor membre ale Uniunii Europene se observ o mare diversitate n
ceea ce privete regulile de numire a procurorilor n cadrul parchetelor care se ocup de
cazurile de corupie. Sunt diferene considerabile ntre modul de distribuire a personalului
i a atribuiilor la aceste parchete. Nu exist un standard comun la nivelul statelor
membre ale UE la care s raportm normele care guverneaz Parchetul Naional
Anticorupie din Romnia. Totui, problema corupiei n Romnia este mult mai sever
dect n orice alt stat membru al UE. Corupia larg rspndit i cu caracter endemic din
Romnia este un obstacol fundamental n calea progresului democratic i economic.
Lupta mpotriva corupiei trebuie privit ca o prioritate, iar PNA trebuie s aib la
dispoziie toate mijloacele care s i permit s ndeplineasc un rol important n aceast
lupt.
Secia pentru lupta anticorupie i crima organizat a Parchetului General are
atribuiile care, prin noua legislaie, va fi transferat PNA. Aceast Secie s-a confruntat
constant cu lipsa personalului adecvat i nici nu a beneficiat de experii prevzui a fi
detaai de la administraia fiscal, administraia vamal i poliie. La puin timp dup
preluarea puterii de acest guvern, preedintele Seciei i un numr de ali procurori au fost
demii, se pare din raiuni politice. Acest istoric susine nevoia de a avea garanii foarte
puternice pentru independena PNA i s se limiteze puterile de intervenie ale
Ministerului Justiiei.
Constituia Romniei stipuleaz n articolul 131, par. 1, c toi procurorii i
desfoar activitatea sub autoritatea Ministerului Justiiei. Totui, este posibil ca n
cadrul constituional actual s se stabileasc limitri ale controlului ierarhic al ministrului
asupra PNA. Pare fezabil s se urmeze recomandarea fcut n cursul unui proiect de
twinning, n derulare, cu Spania pentru a defini mai bine statutul procurorilor n cadrul
parchetului i, mai ales, statutul procurorului general pentru a evita intervenia improprie
a Ministerului Justiiei.
n ceea ce privete problema arestului, trebuie respectate dispoziiile art. 5 al
Conveniei Europene a Drepturilor Omului, n sensul c o persoan arestat trebuie adus
dendat n faa unei instane. Mandatul de arestare trebuie analizat din oficiu, nu numai
dup ce persoana deinut a intentat recurs mportiva unei astfel de decizii. Potrivit
jurisprudenei Curii Europene a Drepturilor Omului perioada de privare de libertate
nainte ca instana s revizuiasc decizia de arestare nu poate depi 4-5 zile. Legislaia
romneasc actual, mai ales puterea procurorului de a aresta un acuzat n cursul
urmririi penale pentru o perioad de 30 de zile i faptul c revizuirea deciziei de arest
depinde de recursul introdus de persoana deinut, sunt n mod evident contrare
Conveniei Europene a Drepturilor Omului.
Modificrile propuse Codului de Procedur Penal care urmresc s alinieze
normele romneti la nivelul celor prevzute n Convenie vor trebui adoptate fr
ntrziere.
Normele care privesc percheziia domiciliar sunt prevzute n articolul 8 al
Conveniei Europene a Drepturilor Omului, care stipuleaz c orice persoan are dreptul
s i se respecte viaa privat i de familie, proprietatea i corespondena. O autoritate
public nu poate interveni asupra acestui drept, dar atunci cnd este prevzut de lege i

necesar ntr-o societate democratic pentru protecia unor interese publice importante,
care sunt prevzute expres n articolul 8. ntre acestea este prevzut i prevenirea
tulburrii linitii publice sau a altor infraciuni.
Competena procurorilor n Romnia de a decide cu privire la percheziia
domiciliar n faza de urmrire penal nu poate fi considerat contrar Conveniei. n
unele state membre UE (de exemplu Suedia) procurorul are un drept mult mai extins de a
decide n acest sens, pe cnd n alte state membre acest drept este mai limitat (de exemplu
Belgia).

Hans RUNDEGREN

Anex: descrierea sistemelor prosecutoriale din unele state membre i din unele
ri candidate