Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
PARLAGI A.P.
2008
CUPRINS:
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII:
IX.
XI.
XI.
XII.
BIBLIOGRAFIE SELECTIVA
PARLAGI, A.P.
ALEXANDRU, I.
ANDRONICEANU,A.
BOCHENSKI, J.M.
GRIGORESCU, V.
MURARU, I.
&TNSESCU, S.
PARLAGI, A.P.
PARLAGI, A.P.
PROFIROIU A, &
POPESCU I.
T E O R I A A D M I N I S T R A I E I P U B L I C E.
CAP. I. OBIECTUL TEORIEI ADMINISTRAIEI PUBLICE.
CONINUT: Etimologia, definiia i obiectul administraiei publice; Metodele tiinei
administraiei; Corelaia teoriei administraiei cu alte tiine; Scopul i utilitatea
teoriei administraiei publice.
Teoria administraiei publice impune, de la nceput, definirea i clarificarea, unor
noiuni i instituii aflate la grania dintre tiina administraiei i dreptul public
(constituional, administrativ, penal), cum ar fi administraie public, autoritate public,
instituie de stat, autonomie, putere local, descentralizare i desconcentrare etc.
Fr a insista pe o analiz aprofundat a terminologiei care face obiectul altor
discipline ne vom opri, pentru nceput, la etimologia cuvntului administraie, ca punct de
plecare pentru explicarea celorlalte noiuni cu care vom opera n studiul disciplinei Teoria
administraiei publice .
1. Noiuni generale.
a) Etimologia cuvntului "administraie"
Definirea noiunii de "administraie este cu att mai necesar, cu ct cunoaterea
tiinific a unei anumite materii, presupune identificarea noiunilor cu care opereaz tiina
care are drept obiect materia respectiv.
Cuvntul administraie este de origine latin, nsemnnd slujb, "ngrijire", mod
de folosin a unor bunuri. Cuvntul latin administer are nelesul de "ajutor al cuiva",
"slujitor", "executant" sau "instrument". Astfel, s-a ajuns la cuvntul administraie cu
semnificatia "serviciul celui mic", "a celui supus" sau activitate subordonat sub comand".
Cuvntul administraie are i o explicaie de ordin instituional, nsemnnd totalitatea
organelor de stat prin care se desfoar activitatea de administraie.
Lato sensu, a administra mai nseamn n acelai timp "a conduce", "a gospodri" o
ntreprindere, o instituie, un patrimoniu sau o parte a acestuia. Persoanele fizice sau juridice
care exercit "atribuii de adninistrare se numesc "administratiori".
Stricto sensu, n dreptul administrativ prin administrare se nelege dreptul real de
posesiune i de folosin al persoanelor fizice sau juridice, organelor i instituiilor statului
asupra bunurilor aflate n proprietatea acestora sau care le sunt atribuite n vederea
ndeplinirii atribuiilor lor.
n teoria administraiei publice orice activitate de natur executiv reprezint un fapt
administrativ, care presupune ca esen o activitate de organizare sau, de combinare a unor
mijloace n vederea nfptuirii pn la fapte materiale concrete a unor obiedctive (valori,
comenzi, servicii), stabilite de autoriti ale statului ierarhic superioare.
Tezele principale ale concepiei conform creia tiina administraiei este o tiin
politic sunt urmtoarele:
- teoria administraiei nu se poate reduce la dreptul administrativ;
- administraia realizeaz normele constituionale fiind manifestarea voinei statului;
- Constituia ar fi lipsit de coninut fr activitatea administraiei, iar administraia ar fi
lipsit de putere fr Constituie;
- din ideea de "administraie'" se nate "teoria administraiei", care este o teorie politic a
influenrii permanente dintre moral i puterea politic;
- teoria administraiei urmrete nelegerea tuturor fenomenelor i legilor ce domin
realitile vieii. De aceea, ea trebuie s fie tiina vieii statului n toate formele i elementele
sale.
Concepia lui Stein a fost susinut i promovat de autori din Germania: K.T. von
Inama Sterneeg, de I. Jastron i F. Schmijt, care apreciau c tiina administraiei, ca tiin
special, se mparte n teoria administraiei i dreptul admiriistrativ. n Anglia, Woodrow
Eilson a subliniat ntr-o lucrare publicat n 1887, temeiul politic al tiinei administraiei,
ca ramur a tiinei politice. n Italia, Giorgio del Vechio, n lucrarea Lecii de filosofie
juridic, definea tiina politic ca o ramur a activitii statului, putndu-se submpri n
tiina legislaiei i tiina administraiei.
n Romnia, profesorul Paul Negulescu numea tiina administraiei ca o tiin
politic pe baza urmtoarelor teze:
- politica administratiei are un caracter juridic, urmrind realizrile administratiei din punct
de vedere al interesului general;
- administraia dispune de fore social-politice dinamice care creau reguli de oportunitate i
eficacitate;
- administraia trebuia corectat din punct de vedere critic.
c) tiin social i economic. Doctrina a fost elaborat de autori n Italia, Spania i
Frana. Astfel autorul italian C.P. Ferraris, considera c tiina administraiei cerceteaz
principiile generale care cluzesc statul n aciunea sa social.
V. E. Orlando, susinea c tot ceea ce privete interventia social a statului constituie
obiect de cercetare pentru tiina administraiei. R. Villanova, caracterizeaz tiina
administraiei ca o parte a sociologiei care se ocup cu studiul activitii statului n realizarea
scopurilor propuse. Dup prerea acestui autor, tiina administraiei ar constitui, sociologia
administraiei.
M. Blok, n Dictionnaire de l' administration, aprut la Paris n 1862 consider tiina
administraiei ca o economie politic aplicat, deoarece studiaz aplicarea principiilor
economiei politice la anumite autoriti sociale.
n SUA, autorul american D. White prezint, n lucrarea Introduction the study of
Public Administraion, aprut la New York n 1926, concepia potrivit creia tiina
administraiei este considerat ca o tiin care s-ar preocupa de organizarea oamenilor i
gospodrirea materialelor n vederea ndeplinirii scopurilor statului. Aceast concepie pune
accentul pe activitatea gospodreasc a administraiei i minimalizeaz aspectul formal.
d) tiin tehnic. Varianta a fost elaborat de inginerul American F. W. W Taylor
(1856-1915), care a pornit de la dezvoltarea unor preocupri de raionalizare i de organizare
tehnico-tiinific a muncii. Concepia acestui autor a fost cunoscut sub denumirea.de
"taylorism i s-a rspndit n toate rile europene. Din punctut de vedere teoretic i practic
al tiinei administraiei, teoria lui Taylor i propunea o reform a administraiei prin
10
11
12
14
15
16
PUTEREA
POLITICA
MANAGEMENT
INFORMATIONAL
Colectare,
prelucrare date
MANAGEMENT
RELATIONAL
Conexiune cu alte
instituii publice
MANAGEMENT
DECIZIONAL
Executarea deciziilor
ADMINISTRATIA
PUBLIC
Politici fiscale
(taxe si impozite)
ADMINISTRAREA
RESURSELOR
FINANCIARE
Politici sociale
Politici economice
dezvoltare ocala
ADMINISTRAREA
RESURSELOR
UMANE
ADMINISTRAREA
RESURSELOR
MATERIALE
17
CAP. II.
18
19
20
21
22
23
24
1. Organizarea administrativ.
a) Conducere, coordonare i organizare.
ntr-un stat de drept administraia public se organizeaz ca sistem executiv autonom
i democratic, care trebuie s rezolve problemele sociale in favoarea cetenilor prin
intermediul unor autoriti alese prin vot direct, egal, secret i liber exprimat de ctre
cetenii dintr-o unitate administativ-teritorial.
Managementul organizrii administraiei trebuie s asigure att organizarea, ct i
gestionarea eficienta a resurselor existente, s promoveze soluii inovatoare, s mobilizeze
cetenii pentru a-i pune n valoare iniiativa, experiena si cunotinele tiinifice, precum i
dreptul de a participa la satisfacerea interesului general. Din acest punct de vedere,
organizarea serviciilor publice este un raport social-uman n msura n care asigur accesul
cetenilor la adoptarea i implementarea deciziilor administratiei.
Teoria organizrii administrative utilizeaza att concepte i principii specifice
dreptului public, ct i elemente ale teoriei manageriale cu privire la organizarea i
conducerea autoritilor, instituiilor i serviciilor care furnizeaz produse, presteaz servicii
sau execut lucrri de utilitate public .
Ca urmare, n organizarea administrativ a serviciilor publice, termenul de conducere
trebuie definit ca fiind aciunea exercitat de o autoritate public asupra furnizorilor de
produse i prestatorilor de servicii de sub autoritatea sa, cu scopul de a le menine n starea de
funcionare i de a le adapta la nevoile colectivitii.
Managementul administrativ abordeaz organizarea serviciilor de interes public dintro dubl perspectiv:
- sub aspect tehnico-organizatoric, referitor la conducerea propriu zis a serviciului
public cu metode i tehnici adecvate;
- sub aspect social-politic, referitor la conducerea colectivitilor umane determinat
de forma de guvernmnt, de regimul politic i libertatea economic.
Managementul adminisrativ presupune a prevedea necesarul de produse i servicii ce
trebuie furnizate cetenilor, a organiza i conduce agenii economicii sau instituiile care s
furnizeze aceste servicii, a coordona activitatea acestora cu activitatea altor instituii i a
25
26
27
28
29
30
31
32
2. Principiul descentralizrii.
Scopul prioritar al reformei administratiei publice locale const n crearea unei
administraii capabile s-i ndeplineasc funciile i rolul, n aa fel nct s asigure
dezvoltarea economic, social i organizaional ntr-o anumit unitate administrativteritorial (jude, ora, municipiu,. comun), ntr-o anumit perioad de timp.
Pentru realizarea reformei administraiei publice locale trebuie transpus n practic
principiul politico-administrativ al descentralizrii. Principiul descentralizrii serviciilor
publice este nscris n Constituie i reglementat expres prin legea administraiei publice
locale.
Autonomia local real nu se reduce doar la delegarea dreptului de a lua decizii la
nivelul autoritilor publice locale, ci implic un transfer al acestui mandat i asupra
resurselor financiare necesare pentru aplicarea deciziilor administrative.
Coninutul principiului descentralizrii este determinat de delegarea multor atribuii i
competene de la nivel central la nivel local, ntr-o serie de domenii.
Potrivit acestui principiu, toate consiliile judeene, municipale oreneti i comunale
au dreptul de a-i exercita autoritatea dup cum urmeaz:
n domeniul financiar, prin recunoaterea dreptului consiliilor locale de a-i
elabora bugetul propriu, de a stabili taxe i impozite locale, de a face investiii etc.;
sub aspect administrativ, prin recunoaterea dreptului consiliilor de a-i
organiza aparatul propriu, de a organiza instituii i servicii publice;
din punct de vedere patrimonial, prin recunoaterea dreptului consiliilor de
a-i administra singure bunurile din domeniul public i privat;
instituional, decizional, organizational, prin recunoaterea dreptului
consiliilor de a-i elabora i implementa propriile politici publice de dezvoltare durabil.
Sub aspect doctrinar o serie de autori romni, ca P. Negulescu, D. Tarangul, Ion
Deleanu i alii au considerat c descentralizarea este o alternativ administrativ la
centralizarea excesiv a administraiei i c ea const n posibilitatea, recunoscut de
autoritatea central, autoritilor locale de a adopta la nivel teritorial anumite decizii, fr a se
consulta n prealabil cu Guvernul.
Prin descentralizare sunt scoase din competena Guvernului anumite servicii publice
de interes local, sau din domenii de specialitate, i transferate n sarcina unor autoriti ale
administraiei publice locale.
Serviciile publice, n nelesul Legii nr. 326/2000, cu modificrile i completrile
ulterioare, reprezint ansamblul activitilor i aciunilor de interes local desfurate sub
33
3. Principiul subsidiaritii
Principiul subsidiaritii rspunde cerinei sociale de a elabora deciziile privind o
colectivitate local, ct mai apropae de acea colectivitate. Principiul subsidiaritii este o
form de descentralizare a deciziei astfel nct aceasta s reflecte realitatea local.
Mai mult dect att, principiul subsidiaritii creeaz posibilitatea de a verifica
necesitatea i oportunitatea unor acte/fapte administrative prin raportarea lor la nevoile i
resursele colectivitii locale.
Principiul subsidiaritii, aa cum a fost enunat la Edinbourgh de Consiliul European
n 1992 exprim n teoria administraiei, conceptul politic privind democraia social, ca
form de participare a cetenilor la autoguvernare.
n doctrina juridic european se consider c dreptul cetenilor de a participa la
rezolvarea treburilor publice face parte din principiile democratice comune tuturor statelor
membre ale Consiliului Europei. Existena autoritilor administraiei publice locale
mputernicite cu responsabiliti efective permite o administrare n acelai timp eficient i
apropiat de ceteni, pe baza creia se poate realiza autonomia local.
Principiul subsidiaritii are aadar urmtoarele caracteristici:
libertatea autoritii administraiei publice de a adopta decizii care privesc intersele
generale ale colectivitii locale sau pentru executarea unor lucrri de utilitate public;
dreptul de a-i organiza competena i de a-i exercita atribuiile conform nevoilor
cetenilor;
34
5. Principiul legalitii
Legalitatea este un principiu fundamental al activitii administraiei publice locale
deoarece aceast funcie este de natur executiv, sau altfel spus, pentru c autoritile
publice trebuie s organizeze i s pun n executare legile i celelalte acte normative.
Actele administrative, indiferent de autoritatea emitent, trebuie s respecte
dispoziiile legii i a celorlaltre acte normative de rang superior.
Nerespectarea legii n activitatea autoritilor publice are ca sanciune nulitatea
actelor i/sau faptelor administrative. Nulitatea actelor administrative emise cu nclcarea
legii se constat de ctre instanele judectoreti de contencios administrativ fie la sesizarea
prefectului, fie la plngerea persoanei creia i s-au nclcat drepturile.
Din punctul de vedere al modului n care sunt elaborate actele administrative cu
caracter normativ de ctre autoritile publice avem mai multe situaii:
actele administrative adoptate prin votul majoritii persoanelor care compun
autoritile colegiale se numesc hotrri;
35
36
o mare diversitate de nevoi, de interse i aspiraii, greu de conciliat pentru a satiface dorina
tuturor.
Esena democraiei locale const n realizarea unui sistem de autoguvernare cu i
pentru oameni sub forma unui parteneriat ntre autoriti i ceteni. Aceast idee trebuie
aplicat de toi conductorii autoritilor publice, de ctre funcionarii publici, de ctre
salariaii serviciilor publice i nu n ultimul rnd, de ceteni.
Dei prin lege este reglementat ca form de participare a cetenilor la luarea
deciziilor, prezena cetenilor la edinele consiliilor locale este slab i ineficient.
Administraia are obligaia de a invita cetenii s participe la ntrunirile comisiilor de
specialitate, ale diferitelor comitete consultative, inclusiv la edinele consiliilor judeene,
oreneti sau comunale.
Participarea ceteneasc presupune realizarea concomitent a patru cerine:
transparena administraiei, transmiterea de informaii ctre oameni, receptarea informaiilor
de la ceteni i implicarea acestora n actul decizional.
ntr-o exprimare sintetic, principiul participrii cetenilor la adoptarea deciziilor se
poate exprima prin dictonul ceteanul este persoana cea mai important pentru
administraie.
37
38
39
astfel nct n raport cu mediul social administraia la un moment dat poate fi n consens, sau
n opoziie, cu ntregul sistem social, sau numai cu anunumite subsisteme ale acestuia.
b) Coordonarea structurilor administrative.
Prin conducerea procesului de elaborare a politicilor publice nu se creeaz
comunitatea uman, ci se ndeplinete o funcie a acesteia. Mutatis mutandis putem prelua
tipologia colii lui Kurt Lewin, pentru a clasifica tipurile principale de conducere posibile
i n cazul autoritilor administraiei publice:
- conducerea de tip autoritar. Acest tip:de conducere se reflect n modul de organizare
i funcionare a administraiei publice prin regimul de tutel , sau altfel spus, prin dreptul pe
care l are o autoritate public, ierarhic superioar, (de regul politic) de a controla i de a
modifica toate actele instituiilor (funcionarilor) ierarhic inferioare.
- conducerea de tip democratic. Acest tip de conducere a administraiei publice se
reflect cel mai bine n procedura de luare a deciziilor n mod colectiv (deliberativ) de ctre
autoritile administraiei publice locale;
- conducerea de tip pasiv. Acest mod de conducere n administraia public exprim lipsa
de intervenie a autoritilor publice ierarhic superioare n activitatea autoritilor,
instituiilor i serviciilor publice din subordine; este evident c aceast conducere de tip pasiv
este posibil atta timp ct activitatea structurilor subordonate nu ncalc legalitatea.
- conducerea de tip permisiv. Acest mod de conducere permite subsidiaritatea, adic
satisfacerea intereselor i nevoilor colectivitilor locale prin servicii publice organizate la
nivelul i sub coordonarea autoritilor publice de la nivel local.
n managementul organizrii administraiei publice tipul de conducere este relativ
independent de caracterul regimului politic n sensul c fiecare autoritate acioneaz n mod
autonom, dar n limitele legii. n mod reciproc caracterul de ansamblu al unui regim politic
stimuleaz implementarea unui anumit tip de conducere pentru structurile administrative
conduse .
n funcie de competena, implicarea i contribuia factorilor politici la conducerea
procesului de fundamentare i adoptare a politicilor publice locale i centrale, administraia
poate fi funcional, poate s corespund sau nu cerinelor autoreglrii eficiente a
colectivitilor umane, poate s serveasc adecvat sau neadecvat intereselor specifice
acestora.
c). Elaborarea i implementarea politicilor publice
Managementul administraiei publice se caracterizeaz printr-o serie de aciuni i/sau
activiti specifice prin care se elaboreaz politicile publice necesare dezvoltrii durabile a
unitilor administrativ-teritoriale:
Eficiena procedurii de stabilire a politicilor publice de ctre autoritile administraiei
depinde de realizarea urmtoarelor activiti:
definirea fenomenului social (dup ali autori, politic) care a aprut n cadrul
colectivitii i care impune soluionarea lui;
stabilirea obiectivelor necesare pentru soluionare a fenomenului social;
formularea politicii publice;
evaluarea resurselor materiale, financiare, inforrnaionale si tehnice;
alocarea fondurilor necesare realizrii obiectivelor;
alegerea metodelor, procedurilor i formelor de intervenie social i (re)organizare a
sistemului de aciune;
40
41
42
43
bugetare, proiectul activitii pentru anul urmtor i multe altele. Pe de alt parte, n stabilirea
ordinii de zi a edintelor de consiliu trebuie introduse informri pentru ceteni. Aceste
informri trebuie s specifice care sunt problemele puse n discuie, care sunt fondurile
alocate, mijloacele de realizare, termenele i responsabilitile. Tactica activitii de grup
trebuie, de asemenea, sa se bazeze pe edinte de instruire cu funcionarii din departamentele
sau serviciile ce constituie interfaa dintre administraie si ceteni (audiene, stare civil,
autoritate tutelar, transport, salubritate, alimentare cu ap i energie etc.).
Relaiile dintre grupul de consilieri i conductorii de partid sunt cele mai fierbini
datorit faptului ca liderul de partid exprim opinia doctrinar, n timp ce grupul si exprim
opinia derivat din studiul de caz sau din cunoaterea exact a posibilitilor pe care le are
grupul n cadrul consiliului. Trebuie reinut ca o concentrare a opiniilor n sens constructiv nu
se poate realiza dect la nivelul grupului; pe de o parte, pentru ca eful de partid nu cunoate
problematica, iar pe de alt parte, pentru ca liderul de grup nu poate promova o soluie fr
sprijinul grupului. n practic, s-a demonstrat i faptul c existena unor structuri intermediare
ntre partid i grupul de consilieri ngreuneaz adoptarea deciziilor; n fapt, se introduce o a
treia opinie aparinnd acestor structuri.
Relaiile dintre grupul consilierilor i grupul parlamentarilor fac parte din tactica
modern a partidelor contemporane. De regul, se realizeaz un calendar comun de ntlniri
ntre grupuri n cadrul crora se discut cu prioritate problemele administraiei publice locale.
Mai mult dect att, grupul de consilieri trebuie s asigure o informare operativ a
parlamentarilor cu privire la actele administrative adoptate pe plan local; hotarri, decizii,
ordine. Pe de alt parte, parlamentarii au obligaia de a organiza participarea consilierilor
locali la edintele Camerei sau Senatului, precum i de a informa cu privire la pozitia
adoptat fa de un anumit act normativ. n fine, esenial pentru tactica grupului este
meninerea statu-quo-ului de partid n cazul apariiei de contradicii, divergene sau preri
opuse; ele trebuie tratate ca secrete de partid pn la soluionarea lor.
d) Lobby-ul
Grupul de consilieri ai unui partid are o influen cu att mai puternic i mai
eficient asupra adsministraiei cu ct el este mai numeros i mai organizat, adic prin lobby.
Nu trebuie omis faptul c, spre deosebire de partidul politic, grupul care exercit
presiune asupra aItor institutii sociale nu urmareste exercitarea puterii, ci adoptarea unor
masuri favorabile de catre putere. La nivelul comunitilor locale, grupul consilierilor poate,
aadar, s fac lobby n cadrul consiliului i n relaiile cu alte autoriti publice contingente
cu consiliul.
O prima direcie de aciune n cadrul lobby-ului este influena exercitat asupra
serviciilor publice. n acest scop, grupul de consilieri poate organiza ntlniri cu funcionarii
care simpatizeaz partidul, pentru ca, la rndul lor, aceti funcionari s influeneze opiniile
colegilor lor.
Un element indispensabil efecturii lobby-ului l constituie "businessman"-ul care
asigur contactul dintre grup i toate organizaiile interesate s obin sprijinul consilierilor.
Omul de legtur, sau dispecerul grupului, trebuie s culeag i s sintetizeze toate cererile
primite de la asociaii, instituii i organizaii nonguvernamentale, s le prezinte grupului
pentru ca s poat fi reglementate prin hotrri ale consiliului local.
Cea mai important direcie de presiune o constituie pentru grup influenarea
autoritilor publice locale, adic a prefectului, primarului i viceprimarului, deoarece ei au
putere de decizie. Exercitarea de presiuni asupra primarului este mult mai productiv dac
44
are loc anterior emiterii unei dispoziii a acestuia, dect dac se aplic n cadrul edinei de
consiliu. Exist numeroase acte pe care primarul trebuie s le supun aprobrii consiliului
local, cum este, de pild, execuia bugetului iar grupul de consilieri poate condiiona aceast
aprobare de unele concesii.
Cel mai eficient lobby pe care-l pot efectua consilierii const n influenarea
consiliilor de administraie ale regiilor sau societilor comerciale la care particip. Se tie c
serviciile prestate de regii i societi comerciale ctre ceteni constituie problema cea mai
important a administraiei locale. De calitatea i cantitatea serviciilor depinde "imaginea"
favorabil sau nefavorabil a consilierilor i a consiliului local n ochii cetatenilor. Ca atare,
asupra consiliilor de administratie se poate exercitata n permanent presiune pentru
meninerea sau chiar ridicarea calitii serviciilor prestate.
Aciunea social exercitat de un grup poate fi raional (adic organizat pentru
atingerea unui scop), poate fi axiologic (prin promovarea unor valori politice, morale),
poate fi tradiional (adic potrivit obiceiului) sau afectiv (dictat de pasiuni i sentimente).
Este de preferat ca lobby.-ul grupului de consilieri s fie raional-axiologic pentru a se putea
realiza strategia politic a partidului pe care-l reprezint.
e) Campaniile de promovarea a imaginii politice.
Prima etap a oricrei campanii politice este planificarea activitilor. Planul
campaniei trebuie s conin programul pe ore, zile i sptmni, din urmtoarele
considerente:
- indic data i locul n care se desfoar o anumit activitate, deci asigur accesul
cetenilor la ea;
- menine acelai ritm pe toat durata campaniei electorale, deci nu permite cderi sau
colapsuri politice;
- asigura alocarea resurselor financiare, materiale sau umane n mod rational.
Un element esenial n etapa planificrii campaniei este includerea n program a
obiectivelor pe care partidul le propune spre realizare consiliului.
Succesul unei campanii politice depinde de modul n care este implicat electoratul.
Ca atare, trebuie inut cont de toate cererile populaiei, indiferent cum i unde au fost
colectate. Pe de alt parte, programul partidului trebuie s permit accesul cetenilor la
mitinguri, edine, spectacole, audiene i acest lucru nu se las la voia ntmplrii, ci este
stimulat prin apel direct ctre populaie, cu manifeste, scrisori, interviuri, clipuri de
televiziune, sondaje de opinie, telefoane.
Campania politic se bazeaz ntotdeauna pe strategia partidului; de aceea, nainte de
nceperea campaniei trebuie realizate aliane cu partide mai mici, precum i cu organizaii
ceteneti.
Strategia unei campanii politice se construiete pe dou coordonate majore: politica
guvernului i interesele colectivitii locale. Un grup aflat n opozitie va elabora o strategie
bazat pe discrepana dintre politica guvernului i interesele cetatenilor. Un grup aflat la
putere (ca exponent al partidul aflat la guvernare) va elabora o strategie bazat pe identitate
de interese dintre guvern i ceteni, dar va indica opoziia drept surs a nerealizrilor.
Strategia grupului de consilieri pe plan local se concretizeaz prin program. Acest
program este cu att mai eficient cu ct este mai clar i cu ct este mai exact. n program
trebuie artate care anume obiective dorete partidul s le ating, care sunt mijloacele prin
care le va atinge i care sunt efectele de care se va bucura populaia. Esential pentru
credibilitatea programului este respectarea lui minuioas; orict de marunt ar fi o aciune,
45
ea trebuie s aib loc la data, locul i modul n care s-a stabilit. n caz contrar, credibilitatea
programului scade catastrofal.
Pentru grupul de consilieri care participa la campania politic este foarte importanta
tactica adoptat. Trebuie precizat c programul politic elaborat in extenso de ctre partid nu
poate fi utilizat ca atare i atunci trebuie folosit o variant prescurtat i accesibil
comunitilor locale. Succesul campaniei electorale pe plan local depinde tocmai de modul n
care sunt abordate problemele locale. Deci, grupul de consilieri se manifest n timpul
campaniei ca lider al intereselor ceteneti, n general, nu ca exponent al unui partid. Pentru
aceasta, grupul va ataca n campanie acele obiective care intereseaz comunitatea: somajul,
poluarea, serviciile publice ori alte probleme prioritare. Pentru reuita campaniei este
necesar reducerea la minimum a edinelor de comisii sau consiliu i creterea la maximum
a ntlnirilor cu cetenii. n sfrit, grupul de consilieri are datoria s-i exprime mesajul
electoral ct mai simplu, deci ct mai popular, pentru bunul motiv ca are nevoie de o baz
electoral ct mai larg.
46
LEGISLATIVUL
Legi administrative
Consiliul Legislativ
EXECUTIVUL
JURISDICIONALUL
Ordonane
Hotrri de guvern
Ordine
ADMINISTRAIA
PUBLIC LOCAL
H Hotrri ale consiliilor judeene i locale
Programe de dezvoltare local
Politici publice
Acte administrative
47
48
49
2. Decizia politico-administrativ.
Acest tip de decizie reprezint un act de voin, expresie a prerogativelor de putere
public, prin care autoritile publice stabilesc norme general obligatorii pentru autoritile,
instituiile i serviciile ierarhic inferioare din sistemul administraiei publice. Nu orice decizie
care provine de la o autoritate public abilitat juridic pentru a angaja statul este o decizie
politic. Puterea politic adopt uneori decizii care nu au un caracter politic, dar asigur
aplicarea politicilor adoptate de Guvern. Decizia politica angajeaz un viitor care are efect nu
numai asupra propriei naturi, ci i asupra dezvoltrii societii, precum i pentru atingerea
50
unor obiective de interes general. - unele care ar putea fi calificate drept primare, majore sau
macrodecizii, care se situeaz pe plan istoric i angajeaz "comunitile umane n mod
ireversibil, atribuindu-le obiective a cror atingere afecteaz totalitatea lor.
Dup amplitudinea efectelor pe care le produc, deciziile cu caracter politic ale
administraiei centrale pot fi clasificate n trei categorii:
- macrodecizii (numite i primare sau majore) care se aplic ntregii societi la nivel
global
i cu caracter ireversibil, stabilind obiective social-economice de amploare naional;
- mezodecizii, care afecteaz anumite regiuni sau colectiviti umane; acest tip de
decizii se utilizeaz n special n domeniul sistematizrii i amenajrii teritoriului prin planuri
urbanistice;
- microdecizii, ( secundare sau minore) n sensul ca ele se aplic n cadrul deciziilor
majore
stabilite anterior. Aceste decizii au, de obicei, un caracter mai tehnic, deoarece elementele pe
care le conin pot fi tratate rational.
Deciziile majore sunt decizii politice despre obiective, iar deciziile minore sunt
decizii despre mijloace. Orice decizie presupune o prelucrare prealabil a informaiilor
privind resursele, mijloacele i efectele legate de o anumita solutie pentru alegerea variantei
optime.
Dup modul n care se desfoara procesul de fundamentare si de adoptare a
deciziilor politice, acestea se mpart n dou categorii: decizii autoritaresi decizii negociate.
a) Decizia autoritar se caracterizeaz prin faptul ca ea exprim, n momentul
alegerii variantei optime, voina unilateral a autoritii publice care adopta decizia.
n adoptarea deciziei autoritare, soluia finala este aparent voina unei autoritati
publice (de regul cu caracter unipersonal) pe baza propriilor sale consideratii.
n realitate procesul decizional este susinut de un procedeu vertical de informare, n
timpul caruia personalul de specialitate (consilieri, experi, ) au analizat datele problemei, au
ierarhizat posibilitatile i au elaborat variante.
Sub aparena unei decizii unice, exist n realitate dou operaiuni: una care a dus la
fixarea continutului i cealalt care i-a conferit caracterul obligatoriu. Dac n prima
operaiune decizia este rezultatul efortului de gndire al unor specialisti care au respectat
criteriul rationalitii, n a doua operatiune decizia poate fi un rezultat al temperamentului, al
impulsurilor, simpatiilor sau personalitatii demnitarului sau functionarului public care a
adoptat decizia politico-administrativ.
b) Decizia negociata se obtine prin apropierea opiniilor mai multor participani la
adoptarea deciziei pe baza unor discutii ce se finalizeaz printr-o ntelegere care oglindeste
fie o identitate, fie un compromis.
n teoria administraiei publice occidentale s-a exprimat opinia c deciziile politice
sunt rezultatul unor negocieri. Aceast teorie corespunde democratiei pluraliste n care s-a
instituionalizat procedura de negociere ntre Parlament si Guvern, anterior adoptrii
deciziilor politice (a legilor).
Decizia negociata este rezultatul dezbaterilor din comisiile parlamentare cu
reprezentanii guvernului astfel c ea depinde mai mult de ponderea grupurilor politice
dect de calitatea intrinseca a argumentatiei prezentate.
n mod similar, la nivel judeean, municipal sau comunal, decizia final, exprimat
printr-o hotrre a consiliului, exprim rezultatul negocierilor dintre grupurile de consilieri
51
(care reprezint diverse partide) pe de o parte, i ntre comisiile de specialitate ale consiliilor
locale i efii de departramente (direcii din primrii).
i n procesul de elaborare si adoptare a deciziilor negociate sunt dou operaiuni
importante: prima operaiune, elaborarea de catre institutii specializate n cercetare
economic, social, juridic, de diferite comisii parlamentare si guvernamentale, locale a
variantelor de decizii; a doua operaiune este dezbaterea variantelor i adoptarea celei
considerate optime de ctre Parlament, Guvern, sau de ctre alte instituii cu putere de
decizie.
n procesul de fundamentare i adoptare a deciziilor politico-administrative,
informaiile nu pot fi complet rationalizate, deoarece factorii de decizie sunt dominai de
cunotine implicite, rezultat al experientei lor, ale preferintelor, comportamentului si
temperamentului lor.
n al doilea rnd, constituirea modelului pentru soluia prezentat, care este prealabila
unei decizii stiintifice, se dovedete aleatorie atunci cnd este vorba de o decizie politic, cci
ceea ce caracterizeaz pe decideni este tocmai fidelitatea lor fata de un model a priori, a
carui corectare nu o pot accepta fara a pierde, n acelasi timp, posibilitatea de a interveni n
negocieri.
52
SERVICII
PUBLICE
CENTRALIZATE
ADMINISTRAIA LOCAL
POLIIE
JANDARMI
POMPIERI
ISU
CONTROL DE
LEGALITATE
AMENAJARE
TERITORIU
URBANISM
AGRICULTUR
INSTITUII
PUBLICE
PAZA I ORDINE
PUBLIC
SERVICII PUBLICE
DESCENTRALIZATE
BUGET
PROPRIU
ASISTEN
SOCIAL
GESTIUNE
PATRIMONIU
POLITICI
LOCALE
POLITICI
GUVERNAMENTALE
ADMINISTRAIA
PRIVAT
MPRUMUTU
RIBANCARE
NCHIRIERI
UTILAJE N
LEASING
ASIGURRI
AREND
SPONSORIZ
RI
LOCAIE DE
GESTIUNE
CONCESIUNE
DOMENIU
PUBLIC
INTERESE
ECONOMICE
53
54
55
56
Identificarea
problemei
sociale si a
cauzelor care
Probleme
cauze
Clarificarea si
clasificarea
obiectivelor si
scopurilor
Obiectiv
e
scopuri
Optiunile posibile
pentru atingerea
obiectivelor
Stabilirea optiunilor
relevante
Elaborarea
alternativelor si
prevederea
consecintelor pentru
fiecare
Alternative
Program de
politica publica
Evaluarea
alternativelor pe baza
criteriilor de valoare
sociala
Alegerea alternativei
cea mai apropriat
de standardele de
evaluare si de
edficienta
NU
DA
APLICARE
FINALIZARE
PUBLICARE
EVALUARE
57
5. Transparena decizional.
58
59
n situaii de urgen, atunci cnd este periclitat interesul public, proiectele de acte normative
pot fi adoptate fr respectarea acestei proceduri.
Participarea cetenilor la dezbaterile din cadrul edinelor publice, cu ocazia
adoptrii unor hotrri, se realizeaz n urmtoarele condiii:
- anunul privind data i locul de desfurare a edinei publice se afieaz la sediul autoritii
emitente cu cel puin trei zile nainte; concomitent, anunul se afieaz pe site-ul instituiei i
se comunic mass-media;
- anunul se aduce la cunotina cetenilor sau asociaiilor civice care i-au exprimat
opiniile, cu valoare de recomandare, referitoare la proiectul ce urmeaz a fi supus dezbaterii;
- participarea persoanelor interesate la edina public se face n limita locurilor disponibile
din sala de edin, n ordinea de precdere generat de interesul unor asociaii fa de
obiectul dezbaterilor; aceast ordine se stabilete de ctre preedintele de edin; n orice
caz, ordinea de precdere nu poate limita accesul mass-media.
Preedintele edinei poate oferi invitailor posibilitatea de a se exprima cu privire la
ordinea de zi; dup cum se poate observa, legea nu instituie obligativitatea preedintelui de a
da cuvntul tuturor participanilor. n practic, se permite unui reprezentant al unei asociaii
de a exprima punctul de vedere al tuturor membrilor.
Adoptarea deciziilor administrative intr n competena exclusiv a autoritilor
administraiei publice. Desigur c punctele de vedere exprimate n cadrul edinelor publice au
valoare de recomandare (nefiind obligatorii pentru autoritate) i se consemneaz n minut.
Minuta cu dezbaterile i rezultatul votului se afieaz la sediul instituiei i se public
n site-ul instituiei. Atunci cnd dezbaterile sunt nregistrate fonic sau video se va redacta n
scris i minuta edinei. Minutele se pstreaz n arhiv.
Autoritile administraiei publice au obligaia de a face public un raport anual cu
privire la transparena decizional, care va cuprinde: numrul total al recomandrilor primite,
numrul recomandrilor incluse n proiectele de acte normative i n coninutul actelor,
numrul participanilor le edinele publice, numrul dezbaterilor organizate, situaia
cazurilor n care autoritile publice au fost acionate n instan, evaluarea modului n care sa realizat colaborarea cu cetenii, numrul edinelor care nu au fost publice i motivele
pentru care au fost secrete. Raportul anual este, la rndul lui, supus publicitii prin afiare la
sediul autoritii emitente i pe site-ul instituiei.
e)Sanciuni
Orice persoan care se consider vtmat n drepturile sale prin nclcarea dispoziiilor
legii transparenei se poate adresa instanei de judecat potrivi Legii contenciosului
administrativ. Plngerea, ca i recursul sunt scutite de tax de timbru i se judec n procedur
de urgen.
Constituie abatere disciplinar fapta funcionarului public care nu permite accesul
persoanelor la edinele publice sau mpiedic implicarea persoanelor interesate n procesul de
elaborare a actelor normative de interes public. Constatarea i sancionarea faptei se
realizeaz potrivit dispoziiilor Legii funcionarilor publici.
TESTE: Elaborai o procedur de adoptare a deciziilor; Formulai drumul critic pentru
etapizarea deciziilor; Propunei amendamente la principiul transparenei decizionale.
60
61
Indiferent dac serviciul public este asigurat n regie proprie de administraie, sau
dac serviciul de utilitate public este prestat de alte persoane juridice sau fizice private, el
trebuie s realizeze o serie de funciuni.
a) Functiunea de cercetare-dezvoltare care definete ansamblul activitilor
desfurate n vederea inovrii i a implementarii progresului tehnic. n cadrul acestei
funciuni se deosebesc trei activiti principale:
- previziunea, care const n elaborarea proiectelor, strategiilor i politicilor serviciului public
concretizate n prognoze i planuri, n defalcarea activitilor pe perioade i subdiviziuni
organizatorice i verificarea modului de realizare n concret a acestora;
- conceptie tehnic care include toate cercetarile aplicative si de dezvoltare cu caracter tehnic
efectuate n cadrul serviciului public;
- organizare, n calitate de activitate principal a serviciului public, care reunete ansamblul
proceselor de elaborare, adaptare i introducere de noi metode i tehnici organizatorice.
b) Functiunea comercial
Functiunea comercial a serviciului public cuprinde ansamblul proceselor de studiu a
cererii i ofertei de pe piaa serviciilor, de procurare nemijlocit a materiilor prime,
materialelor, echipamentelor de productie necesare fabricrii sau prestrii serviciilor, precum
i pentru stabilirea strategiei de vnzare a acesteia. n cadrul funciunii comerciale se disting
trei activiti principale:
- aprovizionarea tehnico-material reunete ansamblul atribuiilor prin care se asigur
procurarea materiilor prime, materialelor, combustibilului, echipamentelor de producie
necesare realizrii produselor i serviciilor;
- vnzarea reunete ansamblul atribuiilor prin care se asigur nemijlocit valorificarea
produselor i serviciilor pe pia;
- activitatea de marketing, care cuprinde ansamblul atribuiilor privind studiul pieei interne
i externe, cunoaterea necesitilor i comportamentului consumatorilor n vederea stabilirii
celor mai adecvate modaliti de orientare a produciei i de cretere a vnzrii produselor i
serviciilor publice.
c) Funciunea de producie, prestarea de servicii i execuia lucrrilor publice.
Aceast funciune poate fi definit ca ansamblul proceselor de munc prin care se
transform obiectele muncii n produse finite i servicii publice i se creeaz condiiile
tehnico-organizatorice necesare continurii procesului de fabricaie.
d) Functiunea financiar-contabil.
Aceast funciune cuprinde ansamblul activitilor prin care se asigur resursele
financiare necesare atingerii obiectivelor serviciului public, precum i evidena valoric a
micrii ntregului su patrimoniu. Aceasta funciune are caracter sintetic, ce reunete trei
activiti principale:
- activitatea financiar, reprezentat de ansamblul proceselor prin care se determin i se
obin resursele necesare atingerii obiectivelor;
- contabilitatea, care reunete ansamblul proceselor prin care se nregistreaz i se
evideniaz valoric resursele materiale i financiare;
- controlul financiar de gestiune, care cuprinde ansamblul proceselor prin care se verific
respectarea legislaiei privind existena, integritatea, utilizarea i pstrarea valorilor materiale
i bneti cu care serviciul public este dotat.
62
e) Functiunea de personal.
Ansamblul proceselor din cadrul serviciului public prin care se asigur resursele
umane necesare, precum i utilizarea, dezvoltarea i motivarea acestora constituie continuul
funciunii de personal.
n cadrul funciunii de personal se pot delimita mai multe activiti: previziunea
necesarului de salariati; selecionarea personalului; ncadrarea n munc; evaluarea activitii
profesionale; motivare a personalului; perfecionarea pregtirii profesionale; promovarea n
funcie; protecia muncii.
63
64
65
3. Organigramele.
Organigramele sunt modaliti de prezentare a structurii organizatorice sub form
grafic prin simboluri i pe baza unor reguli specifice. Tipurile uzuale sunt:
a) Organigrama general red structura organizatoric a unui ntreg serviciu public.
ns, pentru studierea organizrii seciilor sau compartimentelor sunt elaborate i
organigrame partiale, acestea reprezentnd n detaliu componenta organizatoric a
compartimente lor active.
b) Organigramele partiale se pot constitui n mai multe feluri. Cel mai des este
folosita organigrama piramidal, ordonat de sus n jos, n partea superioar fiind trecute
organele si posturile manageriale superioare, dimensiunea competenei i responsabilitii,
reducndu-se pe masur ce se apropie de baza piramidei .
c) Organigramele circulare sunt elaborate pe baza ordonrii circulare a elementelor
structurii organizatorice.
d) Condiii tehnice de proiectare a organigramei
Pentru a proiecta i implementa un tip de organigrama corect, autoritile
administraiei publice care nfiineaz instituii, servicii sau agenti economici producatori sau
furnizori de servicii publice trebuie s respecte anumite reguli:
mrimea patrulaterelor i grosimea liniilor trebuie sa fie proporionale cu
amplitudinea sarcinilor, nivelul de competen i responsabilitatea implicate.
plasarea liniilor de legatur ntre casete trebuie s reflecte raporturile de
subordonare, respectiv de supraordonare ierarhic; toate posturile i compartimentele care
sunt la acelai nivel ierarhic trebuie s fie situate n acelai plan i la aceeai distan fa de
conducere.
pentru fiecare compartiment trebuie specificat numrul total al personalului, cu
indicarea posturilor de conducere i a posturilor de execuie.
Organigrama unui serviciu public are dezavantajul c ofer informaii numai despre
compartimentele uzuale i de aceea este necesar un regulament de organizare si funcionare
prin care s fie detaliate sarcinile i atribuiile fiecrui compartiment.
67
68
reflecte particularitile nationale, regionale sau locale; de pild, regiunile srace sau slab
populate pot fi tratate n mod diferit fa de regiunile bogate sau cu populatie dens.
Trebuie precizat c absena legislaiei specifice poate conduce la o anumit
incertitudine juridic i la abateri ale contractului de prestri servicii de la normele
comunitare
La nivel european, diverse forme de cooperare ntre autoritile naionale de
reglementare s-au dezvoltat n vederea mbunatirii coerentei politicilor tuturor statelor
membre, dar nu exist o autoritate european de reglementare pentru nici un serviciu.
Doctrina european consider c schimburile de experien privind cele mai bune
practici, care implic att autoritile administrative de reglementare, ct i asociaiile sau
organizaiile noguvernamentale, sunt utile pentru perfecionarea activitii statale.
TESTE: Organizarea formal a servicilor administrative; Organizarea structural;
Organigramele;Regulamentele de organizare i funcionare; Doctrina U.E. cu privire la
organizarea serviciilor.
69
70
71
actul de nfiinare guvernul stabilete denumirea, sediul, obiectul de activitate, scopul, structura
organizatoric i bugetul pentru toate instituiile desconcentrate; acelai lucru l fac consiliile judeene
i locale pentru serviciile descentralizate din teritoriu.
Oricnd, pe parcursul funcionrii unui serviciu public, autoritatea care l-a nfiinat poate s-i
modifice unul sau mai multe atribuii, fr acordul serviciului respectiv. ncepnd cu managerii i
terminnd cu ultimul funcionar de execuie, toi trebuie s respecte aceleai reguli, norme i principii
care exprim voina puterii politice. Atunci cnd funcionarii nu mprtesc aceleai idei politice
este evident c nu vor respecta normele i regulile impuse, ceea ce va afecta nsi eficacitatea
serviciului public.
d) Puterea discreionar.
Funcionarii ocup o poziie de vrf n cadrul unei instituii publice se bucur de o autoritate
considerabil i de aceea, se afirm uneori c birocraie definete aceast putere. Dreptul
conductorilor de instituii i servicii publice de a da ordine subordonailor fr consultarea acestora
constituie o putere discreionar, desigur, n limitele normelor ce reglementeaz activitatea
respectivei instituii. Atunci cnd se face referire la puterea nalilor funcionari publici sau a
managerilor experi ntr-un anumit domeniu de specialitate se utilizeaz conceptul de tehnocraie.
e) Intervenia statului.
Noiunea de birocraie a fost asociat de unii autori cu creterea influenei statului
asupra vieii social-economice n special prin intermediul bugetului central; este evident c
prin buget un anumit sector economic poate primi resurse financiare mai mari dect alt
sector economic influennd astfel dezvoltarea celui dinti i frnarea dezvoltrii celuilalt.
Birocraia devine astfel sinonim cu intervenionismul statului n activitatea instituiilor i agenilor
eonomici. Pe de alt parte, nu trebuie omis faptul c la nivelul unitilor administrativ-teritoriale se
realizeaz o serie de servicii publice cu caracter statal, finanate de la bugetul de stat, potrivit unor
acte normative emise la nivel central i sub controlul statului, cum sunt furnizarea de energie
electric, telecomunicaiile, trasnsportul feroviar, aerian i naval, ntreinerea drumurilor de interes
naional, administrarea domeniului public al statului, ordinea public, serviciile de sntate, de
nvmnt, asisten social etc. Asupra acestor servicii cu caracter statal autoritile administraiei
publice locale nu pot interveni dei ele se desfoar pe raza judeelor sau a localitilor n care sunt
alese respectivele autoriti. Datorit acestei situaii ntre administraia central i administraia
local apar o serie de divergene pur birocratice care frneaz dezvoltarea economico-social a
localitilor.
f) Grupurile de interese.
Politologul francez G. Bourdeau a fcut o ampl analiz a societii postindustriale i ajuns la
concluzia c toate deciziile cu caracter statal sunt influenate de grupuri de interese. La toate
nivelurile, ncepnd cu legile adoptate de parlamente i terminnd cu deciziile autoritilor publice
locale exist grupuri de influen ce reprezint anumite interese. n momentul n care un grup
acapareaz puterea economico financiar n aa msur nct poate influena deciziile politice
putem vorbi de existena oligarhiei. Aceste grupuri de interese formate din persoane care pot s
controleze factorii de decizie de la nivel central sau local devin imuabile. nc din secolul trecut
Roberto Michels a ajuns la concluzia c oligarhia se dezvolt chiar i n cadrul societilor
democratice; conform acestui autor, atunci cnd liderii alei reuesc s se sustrag
controlului cetenilor ei reuesc de fapt s formeze o oligarhie. Pe linia de gndire a lui
Michels, birocraia desemneaz tendina oligarhic a grupurilor de interese de orice fel. n
72
zona administraiei publice tendina oligarhic se manifest prin faptul c persoanele alese
politic (preedinii de consilii judeene, consilierii locali, primari etc.), impun la rndul lor
politica administraiei, chiar dac ea contravine intereselor cetenilor care i-au ales.
g) Politizarea administraiei.
Birocraia este specific tutor sistemelor politice totalitariste fie de stnga, fie de
dreapta. ncepnd cu Trotsky i pn n prezent politologii occidentali au folosit
conceptul de birocraie pentru a desemna regimul comunist sau de extrem stng. Pentru
a-i menine autoritatea puterea politic a partidelor comuniste s-a exercitat prin
organizarea vieii economico-sociale pe criterii ierarhice, tocmai pentru c birocraia are
capacitatea intrinsec de a organiza, ierarhiza i controla modul n care se execut
deciziile puterii politice.
Birocraia permite orice tip de intervenie a conductorilor politico-administrativi
n activitatea instituiilor i a subordonailor, de la exercitarea controlului abuziv i pn
la desfiinarea instituiilor i funciilor incomode.
Aadar, sub aspect teoretic, birocraia definete un mod de organizare i funcionare a unei
instituii bazat pe respectarea strict a unor acte normative, a unor norme prestabilite, pe care le
aplic ad literam (nu i n spiritul lor). Cu alte cuvinte, birocraia exprim formalismul indus de
rigiditatea respectrii unor reguli stabilite.
n concluzie, se poate aprecia c o instituie sau un serviciu public sunt birocratizate atunci
cnd evoluia lor stagneaz, cnd ele nu se mai pot adapta schimbrilor din mediul socio-economic,
datorit meninerii unor norme i principii rigide, desuete, imuabile.
73
74
75
Aceast obsesie pentru respectarea procedurilor, alternativ a msurrii red tape a fost
denumit de R. Waldo cult al procedurii administrative .
Potrivit concepiei lui Baldwin red tape are dou dimensiuni, una formal i una
informal. Prima se poate reda sintetic prin povara procedurilor executate de personal; cea
de-a doua se refer la constrngeri create de opinia public, de partidele politice sau de organizaiile
publice.
Potrivit unor studii, originile predominante ale red tape se afl n cadrul mediului extern cel
mai bun exemplu fiind controlul exercitat de guvern asupra autoritilor administraiei centrale:
ministere, agenii guvernamentale, regii sau societi comerciale cu caracter naonal. Totui,
perfecionarea activitilor administrative poate conduce la un optimal red tape i nu la
eliminarea acestuia. Pentru a stpni fenomenul analizat, s-a elaborat un model predictiv
pentru red tape.
Se poate imagina grafic un model care scoate n eviden faptul c ntrzierea
procedural este o funcie de structura organizaional, mediu i condiiile limit impuse.
Structur
intern
Sistem sociopolitic
Iniiative
legislative
Restricii
limit
Proceduri greoaie,
Ineficiente
Red tape
Acte
Normative de
corecie
Scop orientat
,,reguli rezonabile
Scop obstrucionat
Reguli ale ,,red tape
76
77
78
scurtcircuita ierarhia sau a interveni direct n activitatea instituiei sau a serviciilor. n schimb,
funcionarul se dovedete un administrator loial i discret, oricare ar fi partidul sau puterea politic,
atta timp ct el este protejat mpotriva politizrii funciei sale i ct cariera depinde numai de
competena sa profesional. Pe funcionar trebuie s-l intereseze zelul, performana i loialitatea i
nu ideologiile i programele partidelor la putere. Funcionarul de tip birocrat accept s execute
orice decizie, chiar dac nu o nelege deoarece deciziile reprezint competene exclusive ale
parlamentarilor i guvernanilor.
Conform lui M. Weber, diferenierea dintre adminitraie i politic a devenit un element
esenial pentru buna funcioanre a statelor. Birocraia este complementul necesar autoritii
puterii politice: nici un fel de putere nu i-ar putea impune voina politic dac nu ar avea la
dispoziie aparatul birocratic de execuie a deciziilor sale. Deciziile definitive pe plan politic
suntncredinate unui corp de executani competeni, eficieni i supui, organizai dup un sistem
precis i ierarhizat. Puterea politic se nzestreaz astfel cu un instrument eficient care i asigur o
execuie fidel i rapid eliminnd ntru-totul sarcinile care pot mpiedica luarea decizilor.
79
nalt
CONCENTRARE
A
AUTORITII
Birocraia de
personal
Exemplu:
Organizaii pentru
servicii publice ale
administraiei locale i
centrale
Nonbirocraia
joas
Exemplu:
Organizaii private
de mici dimensiuni
joas
Birocraie
deplin
Exemplu:
Organizaii private sau
publice, de mici
dimensiuni
Birocraia de
flux
Exemplu:
Organizaii mari
nalt
STRUCTURA ACTIVITILOR
80
Pugh i echipa sa au identificat aceste variaii ale birocraiei, n funcie de trei dimensiuni
.
- prima stabilete nivelul controlului asupra activitilor i poate fi exercitat ntr-o modalitate
personal sau impersonal prin proceduri administrative sau tehnologii de control;
- cea de-a doua dimensiune se refer la modul de structurare a activitilor care poate fi
la un nivel standardizat, la nivel formalizat, la nivel specializat, sau nestructurat;
- ultima dimensiune se refer la nivelul autoritii care ia decizii, care poate exprim maxima
concentrare i centralizare, saju dispersarea, sau i fragmentarea acesteia .
Control
structurat
(line)
Birocraia de
personal
Autoritate
concentrat
Control
Control
impersonal
Birocraie
Naterea
avansat
birocraiei
full B.
avansate
Munca
birocratic
Apariia
muncii
birocratice
Premunca
birocratic
Dispersarea
autoritii
Nestructurat
Structurat
Structurare
81
Cea mai extins form de manifestare a birocraiei n administraie este rigiditatea, inflexibilitatea,
rutina funcionarilor care se limiteaz la aplicarea unui set de reguli rigide, lipsa de imaginaie i
teama de rspundere. Rigiditatea are dou forme, una de profesional care poate fi considerat
normal n limitele funciei, i una care depete limitele profesionale, considerat anormal.
Aceste forme reunite pot fi definite ca un fenomen de conservatorism al administraiei.
c).Conflicele structurale.
Orice compartiment din cadrul administraiei (departament, direcie, serviciu, birou) tinde
s-i mreasc structura pentru c maximizarea este o form practic a birocraiei. Creterea i
mrimea sunt fenomene specific oricrei organizaii, numai c, n cazul administraiei, funcionarii
ridic la maxim utilitatea lor astfel nct ea devine o funcie sine qua non a biroului n care
funcioneaz.. Unele spaii necesare muncii de birou sporesc extensiv, fr limite, dimensiunea
acestora fiind o apreciere a nivelului birocraiei, astfel, c Biometrics este primul pas n aprecierea
empiric a birocraiei.
Sistemul ierarhizat de organizare i centralizare a puterii declaneaz n special la nivelul
administraiei publice, fenomenul birocraiei libere, caracterizat prin comunicare redus ntre
nivelurile ierarhice i prin imposibilitatea unui control real. Funcionarii devin interesai de
propriile poziii astfel nct este greu de fcut o difereniere a scopurilor private i cele comune
administraiei n cadrul aciunilor de birou.
Raiunea de a fi a biroului trebuie s fie satisfacerea ceteanului, prin intermediul
serviciului public, care este o funcie de politici, structurate prin sistemul de drept. n esen,
biroul este suportul implementrii politicilor, n concordan cu voina celor alei, a demnitarilor, care
fac politica.
Modelul birou este corelat direct cu procesul birocraiei, care, potrivit American College
Dictionary, cumuleaz patru elemente:
a) guvernare prin birouri;
b) structura oficialilor care administreaz birourile;
c) excesiva multiplicare i concentrare a puterii n birouri administrative;
d) excesiva guvernare, band roie a rutinei.
Pentru activitatea sa administrativ biroul primete alocaii guvernamentale din cadrul
bugetului, care constituie principala surs de venit. n modelul birou , guvernul ca sponsor reprezint
cererea, iar activitatea biroului, producia. Echilibrul dintre cerere i producie se realizeaz prin
procesul de bugetare. Constrngerile bugetului se caracterizeaz prin acoperirea costului ieirilor
din cadrul biroului, prin alocaiile bugetului.
Potrivit modelului lui William Nickonen (1971), costul ieirilor din cadrul birourilor este mai
rnare dect cel eficient. Concluzia este c comportamentul birocratic este fundamental ineficient,
mrimea operaiunilor biroului nefiind determinat de beneficiile marginale egale cu costul marginal.
Din analizele efectuate modelului birou rezult c eficiena nu constituie principala form de
motivare n cadrul unui sistem birocratic. n acelai cadru, stimulentele sunt limitate, pentru a spori
eficiena. Astfel, un nivel orientativ al profitului n modelul birou ar fi diferena dintre bugetul
alocat i costul de acoperire a serviciului public; n cazul administraiei reducerea costului afecteaz
ns cantitatea i calitatea serviciilor pe care statul trebuie s le asigure cetenilor.
82
d).Absena concurenei.
Serviciile furnizate de administraia public sunt mai puin eficiente dect serviciile private
deoarece funcioneaz n lipsa competiiei i nu sunt ameninate cu spectrul falimentului.
Posibilitatea falimentului este semnalul de alarm pentru o limitare a pierderilor, care acioneaz
frecvent n administraia privat, dar nu i n cea public. Competiia creeaz oportunitatea de a
alege calea cea mai eficient de aciune, situaie tipic pentru administraia privat.
Din punct de vedere al stimulentelor individuale, se poate observa faptul c ele sunt mult
restrictive n cazul administraiei publice, ncepnd cu sistemul de salarizare i sfrind cu
posibilitile de concediere a angajailor.
Cauzele ineficientei se pot explica i prin diferenele dintre activitile administrative i alte
activiti de producie, care se refer la: dificultile n msurarea performanelor, multiplicarea
obiectivelor, tehnologia ambigu etc. De asemenea, reducerea costului nu este n interesul public.
6.Debirocratizarea administraiei.
Pentru a putea gsi soluii de reformare a birocraiei, considerm c este util s
cunoatem care sunt concluziile raportului Fulton:
- preponderena funcionarilor nespecialiti, a generalitilor;
- prestarea muncii n sistemul de clase: rutinieri i intelectuali;
- lipsa specialitilor de valoare topul departamentelor;
- lipsa priceperii, ndemnrilor manageriale;
- izolarea serviciilor n cadrul comunitilor;
- lipsa personalului cu pregtire managerial.
ntruct aceste deficiene sunt prezente i astzi n cadrul multor servicii publice, exist
posibilitatea de a formula mai multe soluii. Prima recomandare se refer la formele de recrutare
a funconarilor, mai ales n condiiile unui sistem aflat n tranziie care pot fi:
- ncadrarea cu prioritate a absolvenilor de cursuri universitare i postuniversitare;
- atragerea unor specialiti n business, profesioniti, care pot aduce experiena lor la fie prin
contracte de consultan, fie prin elaborarea de proiecte;
- promovarea funcionarilor din interiorul administraieie pe baz de competen profesional.
Cea de-a doua form a debirocratizrii const n aplicarea principiilor de pia ale
modelului firm, care sunt potrivite sistemului birou. Acest lucru se refer la metodologia de elaborare
a strategiilor, politicilor, metodologiilor de coordonare i organizare, forme de control
descentralizat etc.
O alt msur ar putea fi eliminarea sau diminuarea structurrii n clase a funcionarilor
administraiei publice i implementarea imparial a politicilor publice.
Cea mai eficient msur a debirocratizrii poate fi utilizarea tehnologiei informaei (IT).
Recurgerea la inovaiile oferite de tehnologia informaiei (IT) a fost una dintre forele motrice ale
programelor de simplificare a administraiei n cea mai mare parte a rilor OCDE.
Studiile de ar au relevat faptul c exploatarea IT-ului n cadrul operaiilor n interiorul
autoritilor administrative i ntre acestea, precum i ntre administraie i ceteni, este principalul
instrument pentru simplificarea procedurilor administrative n trei direcii fundamentale:
- gestionarea unor domenii foarte complexe ale administratiei.cum sunt asistena i protecia
social; ncasarea taxelor i impozitelor; eliberarea autorizaiilor;
83
- realizarea unor conexiuni rapide i efciente ntre autoriti, instituii i servicii publice;
- perfecionarea comunicrii ntre administraie i ceteni.
Administraia are soluii importante oferite de tehnologia informaiei existente pe suport
electronic cum sunt: stocare, compilare i furnizare de informaii; acces la reglementri codificate;
comunicare n interiorul ministerelor i ntre acestea, precum i ntre diferitele circumscripii
administrative (Intranetul); atribuirea de numere de identificare ntreprinderilor; relaii cu pieele publice
etc.
Progresele nregistreate n domeniul IT-ului fac posibil transferul de date din ce n ce mai
voluminos ntre autoritile i instituiile administrative, ntre diferite nivele ale administraiei, ntre
administraie i ceteni i ntre administraie i agenii economici. Comunicarea i editarea on-line a
informaiilor eseniale privind activitile autoritilor publice, permit reducerea costurilor
administraiei i serviciilor prestate de administraie.
Utilizarea IT-ului a contribuit la avansarea puternic a conceptului de ghieu unuic. Justificarea
ofertei de servicii on-line, prin intermediul portalurilor generale sau specializate, nu ndeplinete doar un
rol de simplificare administrativ; rspunde n aceiai msur imperativelor de transparen i
responsabilitate, principii fundamentale n optica bunei guvernri.
De asemenea, prelucrarea electronic a anumitor operaii de exemplu rennoirea
certificatului de nmatriculare a unui vehicul sau autoturism de serviciu al unei organizaii poate
contribui la reducerea costurilor tranzaciilor reglemetate pentru toate prile implicate. Aceste
portaluri pot fi considerate n mare msur drept iniiative de reducere a responsabilitilor,
informaiile i dispoziiile fiind mai eficace i mai puin costisitoare datorit noilor tehnologii. n acelai
timp, dezvoltarea sistemului fcnd posibile operaiile on-line, poate constitui un mijloc de rennoire i
simplificare a procedurilor nsei.
Trebuie luate n considerare o serie de soluii cu privire la utilizarea IT-ului n scopul
simplificrii administrative din perspectiv analizei costuri -avantaje.
Ctigurile realizate prin folosirea IT trebuie s fie comparate cu costurile de dezvoltare i mai
ales de ntreinere ale serviciilor. Astfel se poate recurge la buclele retroactive, pentru a ti dac
programele IT vor fi evaluate i modificate, n aa fel nct s rspund cel mai bine necesitilor
utilizatorilor .
Pe de alt parte, utilizarea crescnd i rolul din ce n ce mai important al IT-ului n relaia
administraie-ageni economici, precum i administraie-ceteni risc s creeze probleme de
factur numerica. Asociaiile, fundaiile i alte asemenea organizaii precum i ceteni pot ntlni
dificult n privina accesului la serviciile administrative electronice, fiind n imposibilitatea de a avea
acces la acestea.
Ideea c utilizarea IT-ului favorizeaz adesea profunde schimbri n reorganizarea
administraiei i n modul de lucru al acestora s-a generalizat. Introducerea serviciilor on-line integrate
a impus reevaluarea proceselor i modurilor de lucru n interiorul structurilor administrative
Pe de o parte, aciunile bazate pe IT risc s aib consecine grave pentru activitile
administraiei publice pentru c ele genereaz frecvent sarcini mult prea vaste i prea ambiioase
obiectivele iar pe de alt parte, implementarea iniiativelor IT implic n mod obligatoriu un studiu
minuios al proceselor i procedurilor n vigoare.
Metodele IT destinate reducerii responsabilitilor administrative nu pot fi considerate numai
ca metod de diminuare a responsabilitilor n cadrul structurilor existente, ci i ca un veritabil motor de
simplificare a reglementrilor administrative.
n final, punerea la dispoziie a formularelor i a procedurilor pe internet a avut n numeroase
ri un efect secundar interesant i adesea neprevzut. Posibilitatea consultrii pe Internet a formularelor
84
redactate exagerat de birocratic, a determinat adesea reacii negative din partea utilizatorilor i
presei, oblignd autoritile emitente s simplifice formularele n cauz.
Utilizarea IT-ului nu garanteaz prin ea nsi schimbri pozitive n activitatea administrativ a
autoritilor i instituiilor publice; dar este sigur c instrumentele IT i programele administraiei
electronice pot contribui la o reform legislativ n aa fel nct s nu fie nici izolate de mediul juridic
existent, nici n contradicie cu acesta.
TESTE: Gsii corelaiile dintre factorii care determin apariia birocraiei; Enumerai
principalele teorii cu privire la birocraie; Elaborai soluii de atenuare a fenomenului birocratic;
Propunei metode noi pentru debirocratizarea administraiei;
85
86
Aceste legturi sociale s-au nscut, se menin i au eficien atta timp ct ele se manifest
ntr-un climat de respect reciproc, adevr i legalitate.
Relaiile publice reprezint o activitate cu caracter permanent i organizat, prin care
autoritile i instituiile administrative pot s obin i s pstreze ncrederea cetenilor n
legalitatea i legitimitatea lor.
n srit, prin activitatea de relaii publice administraia vine n contact cu nevoile,
interesele i aspiraiile cetenilor, conlucreaz cu acetia i poate elabora n cunotin de
cauz proiecte i programe de interes general sau de utilitate public.
3). Tipologia relaiilor cu publicul
n activitatea administraiei publice se pot distinge dou tipuri de relaii publice:
relaii publice interne i relaii publice externe. Aceste tipuri de relaii publice formeaz, aa
cum apreciaz Francis Dessart, coloana vertebral a comunicrii i armoniei sociale a
ntreprinderii.
Relaiile publice interne au caracter interpersonal, datorit faptului c ele se
stabilesc i se consum n cadrul raportului dintre funcionarii serviciului public i cetenii
care se adreseaz serviciului respectiv. Aceste relaii cu cetenii pot fi: relaiile publice cu
consilierii alei n consiliile judeene, municipale, oreneti i comunale; relaiile publice cu
autoritile, instituiile sau serviciile administrative (sau reprezentanii acestora) din localiti;
relaiile publice cu funcionarii din aparatul consiliilor locale.
Cele mai reprezentative relaii publice interne din sistemul administraiei sunt
relaiile publice cu funcionarii din aparatul propriu. Aceste relaii se stabilesc n contextul
legislaiei privind statutul funcionarilor publici, al hotrrilor i regulamentelor proprii,
adoptate de consiliile locale.
Organigramele serviciilor publice ale consiliilor locale comunale, oreneti i
judeene cuprind compartimente (direcii, servicii, birouri) pentru relaiile publice, astfel nct
autoritile i instituiile publice au posibilitatea de a comunica direct i permanent cu
cetenii din unitile administrativ-teritoriale administrate. Fac excepie de la aceast regul
aparatul propriu al Consiliului General al Municipiului Bucureti, al unor municipii capitale de
jude, n organigramele crora se gsesc birouri pentru relaii cu publicul". De regul, la
consiliile locale oreneti i municipale, atribuiile serviciilor relaii cu publicul sunt
ndeplinite de alte servicii, cum sunt administrativ, protocol, secretariat etc.
Autoritile administraiei publice au obligaia de a face o analiz lucid a modului
n care sunt organizate i i desfoar activitatea relaiile cu publicul i s creeze, n funcie
de numrul locuitorilor localitilor respective, birouri, servicii, sau direcii care s
ndeplineasc atribuiile specifice ale relaiilor publice interne i externe.
4). Atribuiile serviciului de relaii cu publicul
Serviciile de relaii publice" nu trebuie confundate cu biroul de informaii" sau de
registratur" i nici incluse n structura altor compartimente funcionale din aparatul
ministerelor, prefecturilor sau consiliilor locale (sau ca anexe ale acestora), ci organizate ca
servicii de sine stttoare, cu atribuii proprii, specifice. Aceste servicii trebuie s fie
subordonate direct ministrului, prefectului, preedintelui consiliului judeean, primarului sau
unui viceprimar i s rspund pentru activitatea lor n fata consiliului local respectiv.
Atribuiile principale ale serviciului de relaii publice sunt urmtoarele:
87
desfurarea unor aciuni specifice pentru crearea unui mediu propriu bunei desfurri
a activitii profesionale i exercitrii funciilor publice;
Publicitatea edinelor.
Forma cea mai important a relaiilor cu cetenii se realizeaz prin publicitatea
edinelor. De regul, edinele organizate de autoritile administraiei publice sunt deschise,
astfel c publicul poate s participe la dezbateri. n unele cazuri, cum ar fi aprobarea bugetului,
legea prevede ca proiectul s fie supus dezbaterii publice nainte cu minim 15 zile de data la
care urmeaz s aib loc edina. Sedinele consiilor judeene i ale consiliilor locale se aduc la
cunotina cetenilor prin mass-media.
Publicitatea edinelor de consiliu (judeean, municipal, orenesc sau comunal) se
realizeaz conform regulamentului de organizare i funcionare al fiecrui consiliu n parte.
Dezbaterile din edinele consiliului se consemneaz ntr-un proces-verbal, semnat de
preedinte, de secretar i de trei consilieri; Procesul-verbal se depune ntr-un dosar special a!
edinei respective, care va fi sigilat i semnat de preedinte, secretar i consilierii menionai.
Orice persoan interesat are dreptul de consulta dezbaterile unei edine a consiliului local.
88
Oficialitatea dezbaterilor
Potrivit legislaiei, domeniul relaiilor publice este ncredinat funcionarului cu cel mai
nalt rang din instituie, care poate fi : Secretarul general al guvernului, secretarul general
ministerului, secretarului general al consiliului judeean, secretarilor consiilor locale.
Secretarul asigur oficialitatea actelor ndeplinind urmtoarele atribuii: particip la edinele
consiliului, fr drept de vot; efectueaz apelul nominal i ine evidena participrii la edine a
consilierilor; noteaz rezultatul votului i informeaz preedintele asupra cvorumului necesar
pentru adoptarea oricrei hotrri ce se adopt de consiliu; supravegheaz sau ntocmete
stenogramele i procesele-verbale, urmrind ca acestea s fie semnate, sigilate i parafate de
persoanele prevzute de lege; ine evidena proceselor-verbale ale edinelor n dosare speciale;
urmrete ca la deliberarea i adoptarea unor hotrri s nu ia parte consilierii care se afl n
conflict de interese; ntocmete i nainteaz primarului proiectul ordinii de zi a edinelor
ordinare ale consiliului.
edinele de lucru.
edinele de lucru se organizeaz cu funcionarii publici care exercit funcii de
conducere de regul la sfrit de sptmn. La edin particip, de regul, ministrul,
prefectul, preedintele consiliului judeean, primarul, viceprimarii, secretarul consiliului local
i efii serviciilor publice descentralizate. Atunci cnd acetia consider necesar, pot invita la
edin i ali funcionari cu funcii executive.
Ordinea de zi a edinei cuprinde urmtoarele probleme: informri prezentate de efii
serviciilor publice cu privire la activitatea desfurat n sptmna care se ncheie i la
stadiul i modul de ndeplinire a hotrrilor; prezentarea programului de activitate pentru
sptmna urmtoare; informri prezentate de funcionarii care exercit funcii de conducere
cu privire la activitatea desfurat n sptmna care se ncheie i la activitile ce se vor
organiza i desfura n sptmna urmtoare; informarea cu privire la activitatea desfurat
n sptmna care s-a ncheiat i prezentarea principalelor concluzii desprinse din analiza
activitii desfurate de aparatul serviciului public sptmna care se ncheie;prezentarea
programului de activitate a aparatului pentru sptmna urmtoare, a msurilor care trebuie
luate pentru nlturarea deficienelor aprute n sptmna care se ncheie i ndeplinirea
hotrrilor. n pregtirea edinei sptmnale de lucru cu funcionarii publici, participanii
sunt datori s desfoare urmtoarele aciuni: constatarea i informarea conducerii asupra
nerealizrii obiectivelor i hotrrilor programate pentru sptmna care se ncheie (prin
aciuni de informare, sesizare, control, reclamaii, audiene, analiz, cercetare); verificarea
programelor, planurilor i proiectelor n care au fost prevzute obiectivele i aciunile pentru
ndeplinirea acestora; stabilirea responsabilitilor pe servicii, funcionari, personal de execuie
pentru obiectivele i hotrrile nerealizate; analiza cauzelor (materiale, umane, financiare,
tehnice, morale etc.) care au dus la nerealizarea obiectivelor stabilite pentru serviciul public
respectiv;stabilirea abaterilor i cauzelor acestora. luarea deciziei de nlturare a
disfuncionalitilor i corectarea abaterilor; ntocmirea informrii i a programului de
activiti pentru sptmna urmtoare; organizarea i desfurarea conferinelor, seminarilor,
consftuirilor i simpozioanelor.
89
Conferinele
Conferina este un mijloc oral de relaii publice interne i externe folosit adesea de
serviciile de relaii publice, avnd ca obiectiv transmiterea de informaii i prezentarea de
explicaii unui ansamblu de persoane care constituie publicul auditoriu.
Conferina, n cadrul ei, poate da loc la dezbateri, schimburi de preri i de vederi n
legtur cu problemele prezentate de cofe-reniar. Exist mai multe tipuri de conferine:
conferina obinuit, conferina oficial, conferina de pres. Conferina obinuit, n cursul
creia o persoan, bine pregtit profesional i informat asupra activitii serviciului public,
desemnat de conducerea acestuia, trateaz un subiect n legtur cu multiplele aciuni
desfurate de aparatul respectiv, furniznd informaii i explicaii publicului. Conferina
oficial se deosebete de conferina obinuit prin faptul c informaiile eseniale furnizate de
ctre un membru al conducerii serviciului public, i nu e un simplu reprezentant al acestuia.
Conferina nu se rezum doar la o simpl enunare a lucrurilor de mic importan, ci,
din contr, trateaz evenimente.
Consftuirile
Consftuirile sunt edine n care unul dintre conductorii serviciului public prezint n
faa specialitilor sau cetenilor un referat care conine probleme de interes comun.
Participanii la consftuire i spun prerea pe marginea referatului prezentat i prezint
soluii la probleme puse n discuie.
Seminariile
Seminarul este un cerc de studiu care se organizeaz i funcioneaz n cadrul
instituiilor administraiei publice i n serviciile subordonate acestora, n scopul perfecionrii
pregtirii profesionale a funcionarilor publici.
Lucrrile seminarului se desfoar, de regul, timp de cteva zile dup un program
elaborat de serviciul relaii cu publicul. Programul seminarului cuprinde: teza, temele de studiu
i pentru dezbatere, componena nominal a grupelor de studiu i dezbaterea pe specialiti i
domenii.
n ncheierea lucrrilor seminarului, moderatorul acesteia prezint principalele
concluzii care s-au desprins din dezbateri. Referatele susinute de stenograma discuiilor se pot
publica ntr-un volum (caiet) al seminarului.
Simpozioanele.
Simpozionul este o reuniune a unor specialiti din diferite domenii de activitate, n
cadrul creia, pe baza unei teme generale, participanii prezint referate care susin i dezvolt
tema supus dezbaterii.
Dup fiecare referat prezentat se adreseaz ntrebri autorului i se poart discuii. n
ncheierea lucrrilor, moderatorul prezint principalele concluzii care s-au desprins din referate
i dezbateri. Materialele simpozionului se public ntr-un volum (caiet) al simpozionului.
Serviciile publice trebuie s valorifice informaiile, datele, soluiile i experiena
rezultat din desfurarea acestor aciuni n activitatea de perfecionare i modernizare a
organizrii i funcionrii administraiei publice.
TESTE: Precizai care sunt elementele definitorii ale relaiilor publice; Elaborai forme sau
metode inovatoare de relaii publice; Care sunt punctele tari i punctele slabe n
activitatea de public relations.
90
CAP. X.
OPERAIUNILE TEHNICO-ADMINISTRATIVE.
A.
CONTROLUL INTERN.
91
92
Unitile controlate, inclusiv agenii economici care sunt obligai prin lege s cear, s
obin sau s se conformeze autorizrii, au obligaia s pun la dispoziia funcionarilor cu
atribuii de control documentele, informaiile i datele necesare n vederea finalizrii
controlului.
6). Reguli generale pentru desfurarea activitii de control.
a). Solicitarea documentelor. Anterior nceperii controlului persoanele cu atribuii de
control au obligaia de a solicita, analiza i de a-i nsui coninutul unor documente privind
activitatea ce urmeaz a fi controlat, cum sunt:
- procesele-verbale, analizele, sintezele, notele, rapoartele informative, drile de seam,
reclamaiile, sesizrile, propunerile i alte asemenea documente;
- actele normative care reglementeaz activitatea controlat;
- regulamentele de organizare i funcionare i regulamentele de ordine interioar ale
unitii controlate;
- normele, instruciunile, i dispoziiile emise de autoritile ierarhic superioare;
- actele administrative emise de instituia controlat;
- avizele i acordurile, ori de cte ori acestea sunt cerute de lege.
b.) Elaborarea planului operativ de control, n care vor fi indicate att obiectivele cu
caracter general, ct i aspectele specifice, de detaliu, perioada n care se va desfura
controlului, durata i modalitile controlului, persoanele mputernicite s participe i alte
elemente necesare pentru eficacitatea controlului.
Pentru a nu bloca activitatea instituiei controlate persoanele care exercit controlul
trebuie s reduc durata verificrilor la timpul strict necesar.
Controlul se exercit de regul, la sediul unitii verificate sau la locul desfurrii
unei anumite activiti activitii, pentru a se putea verifica n mod direct modul de lucru i
rezultatele activitii celor controlai.
Verificrile se efectueaz sistematiciar n caz de nevoie pot fi repetate.
Persoanele care exercit controlul rspund pentru felul cum au efectuat controlul n
cazurile n care n-au constatat la timp deficienele, dac aciunea de control a fost superficial,
incomplet, sau lipsit de obiectivitate i corectitudine.
c). Verificarea operaiunilor tehnico-materiale efectuate de funcionari.
Funcionarii publici cu atribuii de control sunt obligai s respecte Constituia i
celelalte legi, regulamentele de organizare i funcionare, ordinele i instruciunile ministrului
de resort, dispoziiile conductorului instituiei i codul de conduit al funcionarilor publici.
Funcionarii publici ca atribuii de control au dreptul i obligaia de a-i exercita cu
bun credin atribuiile prevzute n ROF i aprobate prin ordinul ministrului (sau al
conductorului instituiei).
Indiferent de modalitatea de control utilizat, condiiile pe care trebuie s le
ndeplineasc ntotdeauna funcionarul public cu atribuii de control sunt competena
profesional, exigena, obiectivitatea i independena deplin a acestuia fa de cel controlat.
Funcionarii publici cu atribuii de control au obligaia de a semnala neregulile i
ilegalitile din activitatea instituiilor controlate astfel nct corpul de controlul s acioneze
ca un factor dinamizator n perfecionarea managementului autoritilor, instituiilor i
compartimentelor din sistemul proteciei mediului i gospodririi apelor.
93
94
2. Clasificarea corespondentei:
Corespondena oficial poate fi clasificat funcie de mai multe criterii;
- dup obiect i scop: - corespondena de solicitare, de dispoziie, de informare,
de constatare, de ndrumare i control, de reclamaie, de procedur sau de tehnic.
- dup modul de redactare : documente netipizate i documente tipizate.
Documentele tipizate sunt formulare imprimate n prealabil n care exist rubrici, sau
coloane albe, care trebuie completate cu datele cerute de textul formularului, de ctre
cetean sau de ctre un funcionar public: certificatele de stare civil; procesele verbale
privind constatarea i sancionarea contraveniilor; adeverinele; diplomele etc.
Documentele tipizate se clasific n:
- formulare cu regim special; acestea sunt documente nseriate cu numere de
ordine a cror folosin trebuie justificat. Exemplarele pe care s-au fcut nscrieri greite se
anuleaz cu meniunea "anulat" i s pstreaz pentru justificare. Predarea i primirea
formularelor cu regim special se face pe baz de proces verbal.
- formulare fr regim special; pe acestea se pot face rectificri cu meniunea
corectat de mine i semntura celui care a fcut modificarea. Aceste formulare nu se
pstreaz pentru justificare.
Documentele netipizate sunt nscrisuri redactate n mod liber fr a respecta un
anumit model. Aceste documente se utilizeaz ocazional cum sunt cererile, reclamaiile,
ofertele, adeverinele etc.
- dup natura documentului.
Documentele se clasific dup natura i destinaia lor n:
- documente originale; primul exemplar se trimite obligatoriu destinatarului;
- copia simpl, scris la indigo n acelai timp cu originalul care se pstreaz n
arhiva curent n eventualitatea pierderii originalului.
- duplicatul, este o reproducere a documentului original care s-a distrus sau
pierdut. Duplicatul se elibereaz n cazurile i forma prevzut de lege. Publicarea pierderii
unui act se face n Monitorul Oficial prin declararea actului pierdut ca fiind nul. Duplicatul se
elibereaz de aceaii instituie care a ntocmit originalul iar pe noul act se face meniunea
"duplicat".
- copia de pe original. n acest document se transcrie liter cu liter textul original.
Pe document se menioneaz "copie" locul sigiliului i semntura. Actul original se poate
reconstitui pe baza copiei dac legea prevede aceast procedur. Copiile de pe original pot fi:
- copia certificat este documentul pe care o persoan mputernicit l confirm ca
fiind autentic. Autentificarea se face prin nscrierea formulei "conform cu originalul"
semnarea i tampilarea documentului. De regul copia certificat se elibereaz de ctre
secretariatul instituiei care a ntocmit originalul (ex. copie certificat dup o hotrre
judectoreasc).
- copia legalizat este documentul autentificat de ctre notarul public care reproduce
exact coninutul actului original. Pe verso se face de regul ncheierea de legalizare iar
documentele astfel ntocmite se nscriu ntr-un registru special al notariatului.
- fotocopia este reproducerea prin mijloace tehnice a documentului i are valoare
juridic numai dac este legalizat de notariat Aceasta este o msur de garanie a
autenticitii pentru evitarea folosirii unor trucaje prin fotocopiere.
95
- extrasul este o parte dintr-un document care trebuie certificat, sau legalizat pentru
autenticitate.
3. Limbajul utilizat n corespondena oficial.
a) Vocabularul. Limbajul utilizat n corespondena oficial conine o serie de
termeni, expresii i locuiuni specifice, fiind denumit terminologie de specialitate. Limbajul
folosit pentru redactarea documentelor oficiale trebuie s respecte urmtoarele reguli:
- s utilizeze terminologia de specialitate; utilizarea acestei terminologii
are avantajul c elimin confuziile, este corect tiinific i concis.
- s evite cuvintele sau expresiile arhaice, regionale, din argou sau de
jargon.
Corespondena oficial trebuie s utilizeze cuvintele cu semnificaia lor corect:
Cuvintele polisemantice sunt cuvinte care au mai multe sensuri i de aceea este
necesar s se fac precizri suplimentare pentru a transmite semnificaia corect, (ex.
cuvntul "adres" poate avea semnificaia concret de destinaie nscris pe un colet, sau o
semnificaie abstract, ca scop, int etc.).
Paronimele, sunt cuvinte care au o form de pronunare asemntoare, dei se scriu
diferit i au semnificaii diferite (ex. original i originar).
Sinonimele, sunt cuvinte diferite dar cu aceiai semnificaie. Acestea se folosesc pentru
a evita repetiia imonotonia unui text (ex. n preambulul unui act administrativ se folosesc
cuvinte sinonime cum sunt "n baza", "n temeiul" "n conformitate cu".
Truismele sunt expresii care conin afirmaii evidente (ex. avea o logic raional).
Pleonasmele sunt cuvintele i expresiile folosite cu aceiai semnificaie (ex. avansai
nainte).
Tautologia const n exprimarea aceleiai idei, n acelai text, prin cuvinte diferite( ex.
ceea ce facem bine este bine fcut).
Neologismele sunt cuvinte recent intrate n vocabularul limbii i ca atare trebuie
utilizate cu pruden (ex. cele din informatic)
b) Forma gramatical. In redactarea corespondenei oficiale se folosesc forme
gramaticale specifice, dup cum urmeaz:
- utilizarea cuvintelor la plural (n loc de singular) n toate formulele de adresare.
Atunci cnd subiectul este inclus se folosesc formule de introducere sau de confirmare de
tipul "v rugm", "v mulumim" "v confirmm" etc.
- la persoana a II-a se utilizeaz formulele de politee de genul "dumneavoastr"
"excelena voastr" etc.
- utilizarea timpului prezent, (n loc de cel viitor) pentru a crea certitudine i a evita
ideea unor schimbri posibile ulterior (ex. "suntei n drept s..." "suntei autorizat s..."etc).
- evitarea expresiilor imperative n corespondena cu alte persoane juridce sau fizice.
(cu excepia corespondenei trimis de autoritile ierarhic superioare, celor din subordine).
- se utilizeaz reflexivul impersonal (n loc de diateza activ sau pasiv) cum are fi
"se confirm", "se constat etc.
c) Construcia sintactic. De regul, n corespondena oficial trebuie
respectat sintaxa limbii romne. Exist ns unele particulariti.
- folosirea ordinii directe n propoziii;
- construirea unor propoziii i fraze scurte;
96
97
98
99
C. OPERAIUNILE DE SECRETARIAT
1). Consideraii generale:
Prin tehnica operaiunilor de secretariat se nelege n general efectuarea urmtoarelor
operaiuni:
a) Primirea, nregistrarea, predarea i expedierea documentelor;
b) Constituirea arhivei curente pe compartimente;
c) Constituirea arhivei generale;
d) Pstrarea documentelor;
e) Documentarea administrativ.
2). Noiunea de document.
Prin noiunea de document n sens strict, se nelege orice suport de informaii: acte,
manuscrise, hri, fotografii, filme, planuri, nregistrri video, nregistrri fonice, tampile i
orice alt obiect purttor de informaii.
Documentul, n sens larg, definete un obiect care cuprinde elemente ale cunoaterii, care
poate fi identificat, conservat, consultat i transmis, fr ca prin aceste operaii s fie alterate
elementele cognitive pe care le conine.Documentele pot fi clasificate dup criterii diferite:
- Dup coninut : economice, administrative, de stare civil etc.,
- Dup ntinderea efectelor juridice: actele normative, care conin norme general obligatorii
pentru toi, sau individuale care se refer la o singur persoan.
- Dup data emiterii sau adoptrii lor.
-Dup alfabet, sau limb.
3). nregistrarea documentelor.
Autoritile i instituiile administraiei publice au obligaia, stabilit prin lege, de a
nregistra toate documentele primite sau emise, ori adoptate.
nregistrarea documentelor este obligatorie din urmtoarele considerente:
- ad validitatem; acest lucru nseamn c un document este considerat valid numai dac el a fost
nregistrat, pentru c nregistrare dovedete c acel document exist, ori a existat.
- ad probationem; acest lucru nseamn c un document care a fost nregistrat poate face proba
drepturilor i a obligaiilor care se nasc, se modific, ori se sting, ca urmare a nregistrrii.
- ad prioritatem; odat nregistrat un document devine opozabil terilor, adic are ntietate cel
care a depus primul documentul. (Ex. Inregistrare unei inventii sau inovatii la Oficiul de Stat
pentru Inventii i Mrci).
nregistrarea documentelor trimise autoritilor publice, sa a actelor emise de acestea se
nregistreaz la Registratura general; celelalte documente pot fi nregistrate direct la
departamentele sau direciile la care au fost trimise.
- Actele de stare civil se nregistreaz totdeauna i obligatoriu n registre speciale.
- Petiiile, reclamaiile, sesizrile i alte asemenea se nscriu n registre special constituite n
acest scop.
Atunci cnd datele de identificare ale unei persoane sunt nscrise numai pe plic, acesta
se va anaxa scrisorii.
Pe documentul primit se aplic n colul din dreapta sus tampila de nregistrare cu
denumirea instituiei, data i numrul sub care a fost nregistrat actul. Persoanei care a depus
actul i se nmneaz o dovada care conine aceleai elemente.
100
101
7. Perfectarea dosarelor.
Dup soluionarea dosarelor acestea sunt perfectate, ceea ce nseamn numerotarea
filelor, coaserea dosarelor, certificare datelor i menionarea numrului de file pe care le
conine. Dosarele nu trebuie s conin mai mult de 300 file.
Pe prima copert se nscrie denumirea instituiei, a direciei, indicativul conform
nomenclatorului, numrul de file, numrul volumului i termenul de pstrare.
La sfritul fiecrui an celendaristic se face inventarierea dosarelor. Acestea se predau
la arhiva general pe baz de inventar.
Scoaterea documentelor din evidena arhivei se face n cazurile n care: Au fost
selecionate; Au fost distruse; S-a constatat lipsa lor din arhiv; Au fost predarte la alt arhiv.
8). Selecionarea.
Selecionare definete procedura de alegera a documentelor care trebuie pstrate din
totalitate documentelor arhivate.
Prin selecionare se au n vedere documentele cu termen de pstrare permanent, care
trebuie predate Arhivelor Statului, precum i eliminarea documentelor care nu mai prezint
importan dup ce a expirat termenul de pstrare.
Selecionarea se face de ctre o comisie de selecionare numit de autoritatea
administraiei publice la care se constituie arhiva.
Documentele secrete de stat se inventariaz, se selecioneaz i se predau n
conformitate cu legea special privind documentele clasificate.
Sigiliile i tampilele se iau n eviden ntr-un registru separat, n care se aplic i
amprenta lor n tu.
9). Pstrarea documentelor.
Autoritile i instituiile publice care constituie arhiv au obligaia de a asigura spaii
corepunztore pentru pstrarea documentelor n condiii optime. La mplinirea termenului de
pstrare autoritile administraiei publice trebuie s predea documentele la Arhivele Naionale.
10). Documentarea administrativ.
Conceptul de documentare administrativ se refer la posibilitate de a studia
documentele aflate n posesia administraiei publice, fie din arhiva curent, fie din arhiva
general. Scopul documentrii administrative este cunoaterea actelor i faptele anterioare
pentru elaborarea unei decizii ulterioare.
Documentarea administrativ are o tripl semnificaie:
- ca volum de documente existent la un moment dat n administraia public;
- ca aciune de informare, de studiu, a documentelor;
- ca disciplin a tiinei administraiei.
Emiterea unui act normativ presupune cunoatere celorlalte acte din domeniul respectiv
pentru a se elimina paralelismele, contradiciile, confuziile: cunoaterea celorlalte acte
administrive se face prin documentare.
Izvoarele documentri pot fi:
- primare, sau altfel spus, documentele ca atare, originale, i
- secundare, sau altfel spus, surse pentru a descoperi izvoarele primare.
102
103
104
105
106
e) Intercomunicarea cu cetenii.
Procesul de comunicare implic, din partea administraiei publice, codificarea
mesajului, iar din partea ceteanului, decodificarea mesajului. n funcie de codurile utilizate,
de simbolurile folosite, de limbajul utilizat de administraie i de modul n care acesta este
neles de ceteni, putem avea urmtoarele stri de interaciune ntre administraie i publicul
receptor:
administraia public i cetenii au majoritatea simbolurilor comune, adic folosesc acelai
limbaj i deci cea mai mare parte a mesajului este neleas de ctre ceteni; n acest caz,
comunicarea este facil i util, existnd premisele ca mesajul s aib efectele dorite;
administraia public i cetenii au un numr redus de simboluri comune i, n consecin,
cetenii neleg numai o parte din mesajul transmis, ceea ce face ca procesul de comunicare
s fie dificil;
administraia public i cetenii nu au un limbaj comun i deci comunicarea nu poate avea
loc. n acest caz, administraia va trebui s gseasc alt mijloc de comunicare dac dorete s
comunice, n msura n care aceast situaie indic existena unui potenial de informaii
transmisibile;
sfera
de
simboluri
pe
care
o
folosete
societatea
civil
este
mult
mai
bogat
dect
cea
utilizat
de
administraia
public
i,
ca
atare,
gradul
de
nelegere
al
administraiei
este
incomplet. Acest tip de relaie se ntlnete, de regul, ntre funcionarii publici incompeteni
i cei care se adreseaz acestora; de asemenea, n cazul n care cetenii retransmit rspunsul
lor, apare o dificultatea din partea administraiei de a nelege acest rspuns.
n relaiile de comunicare dintre autoritile, instituiile i serviciile publice, i ceteni,
trebuie luate n considerare anumite fenomene sociale specifice:
- n primul rnd, trebuie acceptat faptul c exist obinuina, adic un mod cunoscut al
administraiei publice de a folosi simbolurile n relaiile cu cetenii, pentru a permite
comunicarea; cu alte cuvinte, cetenii sunt fie informai, fie familiarizai cu termenii,
expresiile i exprimarea funcionarilor publici cu care intr, de regul, n contact;
- n al doilea rnd, trebuie avut n vedere modalitatea de rspuns a funcionarului; atunci
cnd administraia transmite un mesaj cetenilor, acetia reacioneaz ntr-un anumit fel fa
de acest mesaj; administraia public va trebui s cunoasc reacia cetenilor la mesaj i s-i
modifice limbajul n funcie de aceast reacie.
Informaia de rspuns din partea administraiei publice poate fi definit ca orice
informaie care, n comparaie cu normele stabilite prin legi, hotrri, instruciuni,
regulamente, ordine i dispoziii, este transmis n circuitul social n scopul reglrii unor acte
i fapte administrative.
n interaciunea dintre autoritile administraiei publice i ceteni fiecare mesaj
trebuie s in seama de rspunsul ceteanului. Este de neles, aadar, c una dintre condiiile
de baz, pe care trebuie s le ndeplineasc administraia public, este aceea de a ti s
asculte. Dei acest lucru pare foarte simplu, el nu se realizeaz n practic, fapt care conduce
la o comunicare greoaie i incomplet.
Ca urmare, printre obligaiile administraiei publice, respectiv ale funcionarilor
publici, trebuie incluse i cele referitoare la descifrarea" mesajelor, potrivit unor reguli, cum
sunt: respectarea dreptului ceteanului la exprimarea opiniei; crearea unui mediu propice
comunicrii; calificarea funcionarilor publici pentru relaiile cu publicul; efortul de a nelege
107
108
109
Legend:
1.- Ordonane; 2 - hotrri ale guvernului; 3 - instruciuni; 4 - regulamente; 5 - dispoziii; 6 situaii
statistice solicitate; 7 - informri; 8 - alte acte oficiale; 9 - informri; 10 - rapoarte; 11 - dri de seam;
12 - situaii stat istice; 13 analize; 14 - scrisori; 15 - acte financiare sau contabile; 16 - bilanuri.
110
111
b) Teoria tehnocrat
Ideea asimilrii consilierului cu un tehnician este bine conturat n politologia
occidental, cunoscuta sub denumirea de tehnocratism .
Doctrina tehnocrat pleac de la premisa adevratr c un om politic exprim
interesul partidului din care face parte i ajunge la concluzia eronata c el nu poate urmri n
acelai timp i interesul public. De aici se ajunge la ideea c interesul public poate fi
promovat de persoane apolitice, adic de specialiti n diverse domenii de activitate chemai
s asigure managementul administraiei publice. Nu se poate nega faptul c persoanele de
specialitate, tehnocraii, sunt obiectiv necesari n activitatea administraiei publice, din mai
multe considerente:
n primul rnd, orice proces de decizie are nevoie de avizele consilierilor, de unde
concluzia c toi consilierii ar trebui s fie cunosctori ai domeniului n care dau avize;
deciziile pe care le adopt politicienii nu au la baz criterii tiintifice, ci politice;
nsui procesul conducerii are, la rndul su, reguli tiinifice pe care politicienii nu le
cunosc;
n sfrit, orice decizie bazat pe date tiinifice este, la rndul su, tiinific.
Potrivit legislaiei administratiei publice locale, consiliul alege din rndul membrilor
si comisiile pe domenii. Cel mai bun criteriu pentru ca un consilier s fie ales ntr-o
anumit comisie este n mod evident profesia sa, adic specializarea sa ntr-un anumit
domeniu.
n favoarea concepiei tehnocrate cu privire la natura juridic a funciei de consilier
local pot fi invocate i atribuiile delegaiei permanente a Consiliului judeean, potrivit creia
consilierii elaboreaz programe economice, propun direciile generale de dezvoltare
urbanistici, stabilesc norme orientative pentru regiile i societile comerciale de sub
autoritatea consiliului.
Ideea consilierului tehnocrat nu se verific deocamdat n practic, nu numai pentru
c legislaia nu prevede acest lucru, ci pentru c n realitate consilierii locali nu sunt
specialiti. Chiar dac s-ar organiza cursuri de specializare pentru consilieri, acetia nu s-ar
transforma automat n tehnocrai pentru simplul motiv c sunt reprezentanii unui partid
politic pe listele cruia au candidat. Pe de alt parte, generalizarea specialitilor la nivelul
administraiei ar duce la un impas decizional: cu ct este mai mare numrul specialitilor, cu
att este mai mic posibilitatea participrii tuturor la managementul administraiei
(imposibilitatea de integrare a competenelor).
Pentru eficientizarea activitii administraiei locale ar trebui ca toi consilierii s se
specializeze cel puin n management administrativ pentru a se acomoda cu normele,
procedurile i principiile de organizare i funcionare ale administraiei.
c) Teoria consilierului ,,politic"
n teoria administraiei s-a vehiculat i teoria consilierului ca politician, pornind
evident, de la calitatea de membru a1 unui partid politic a1 acestuia i absolutiznd caracterul
politic a1 alegerilor locale n virtutea crora o persoan dobndete statutul de ales local.
Desigur c n exercitarea mandatului su consilierul este un militant a1 partidului din
care face parte, adic este o persoan convins de o anumit doctrin, sau idee politic,
pentru realizarea creia militeaz efectiv n cadrul consiliului. Trebuie ns precizat c n
cadrul consiliului local din care face parte, consilierul respect n primul rnd normele
juridice prin care este reglementat activitatea consiliului i, numai n subsidiar, normele
politice. Consilierul este obligat s i exercit mandatul potrivit legii i regulamentelor, n
112
113
114
Britanie, admit ca cettenii cu domiciliul ntr-o localitate s-i depun candidatura n alte
localiti; alte state, printre care i Romnia, impun condiia pentru candidat de a avea
domiciliul n unitatea administrativ-teritorial n care candideaz (soluia se justific prin
existena tradiiei populare privind alegerea primarului din rndul locuitorilor care cunosc cel
mai bine problemelor colectivitii locale).
Incompatibilitile.
Aceast condiie se refer la dreptul unei persoane de a ndeplini singur funcie de
autoritate public; de aceea, legea prevede c funcia de consilier este incompatibil cu alte
funcii cum sunt:
- prefect i subprefect. Spre deosebire de un consilier ales, care exercit un mandat
reprezentativ fiind ales direct prin vot de ctre ceteni, prefectul i subprefectul sunt
autoriti numite de guvern i ca atare mandatul lor este imperativ;
- funcionar n aparatul propriu al consiliilor locale sau al prefecturii. Consilierul nu
poatefi funcionar n aparatul consiliului local pentru c el reprezint un partid politic i se
subordoneaz politic, spre deosebire de functionar, care trebuie s se subordoneze funciei i
legii; consilierul nu poate fi funcionar nici n prefectur din cauza faptului c ar trebui s
execute ordinele prefectului (agent al guvernului), i ar fi lipsit de libertate de opiune.
- conductor a1 unei regii autonome, sau al unui serviciu public de subordonare
local;motivul acestei incompatibiliti este discutabil, ntruct este greu de crezut c un
director al unei regii autonome, care este i consilier, ar putea avea avantaje din aceasti
situaie. Dimpotriv, conductorii serviciilor publice ar trebui s fac parte din consiliile
locale pentru a-i putea expune direct, in plenul consiliului, problemele cu care se confrunt,
pentru a putea propune soluii, pentru a solicita sprijinul consiliului local n vederea
soluionrii problemelor de interes public;
- primar. Consilierul nu poate fi concomitent primar deoarece cele dou funcii fac
parte din structuri diferite, n sensul c atribuiile consilierului se exercit la nivelul autoritii
deliberative, n timp ce atribuiile primarului sunt executive; ar fi absurd ca primarul s-i
stabileasc singur sarcini n calitate de consilier;
- deputat, senator, consilier a1 Preedintelui Romniei sau membru a1 guvernului.
n ceea ce privete calitatea de parlamentar trebuie respectat principiul separaiei puterilor, n
sensul c persoanele care exercit puterea legislativ, nu pot s exercite comcomitent i
puterea executiv. n ceea ce privete calitatea de consilier a1 preedintelui, este greu de
susinut aceast incompatibilitate, cu att mai mult, cu ct prezena consilierilor n autoritile
locale ar fi benefic pentru activitatea efului statului prin comunicarea problemelor
colectivitilor locale direct la vrf. O discuie aparte trebuie fcut n legtur cu calitatea de
membru a1 Guvernului (o categorie mai larg dect aceea a minitrilor) trebuie s avem n
vedere diferenele eseniale n ceea ce privete alegerea sau numirea, atributiile, competena
i rspunderea care sunt totalmente diferite de la un consilier la un membru a1 guvernului.
Apariia unuia dintre cazurile de incompatibilitate pune problema nulitii relative,
ntruct, pn n momentul validrii madatului, consilierul are posibilitatea de a renuna la
calitatea care l face incompatibil. Spre deosebire de incapaciti care atrag nulitatea absolutz
a aleger consilierului, in cazul incompatibilitt nulitatea se poate acoperi fie prin votul
consiliului, fie printr-o fotrre a instanei de contencios administrativ.
Interdiciile
Pentru anumite categorii de funcionari publici sunt interzise prin legi speciale
desfurarea unor activititi politice; de exemplu magistraii, militarii activi, agenii i ofierii
115
de poliie, agenii din serviciile de informaii etc., nu pot fi consilieri pentru c nu pot fi
membrii niciunui partid politic. O discuie special comport candidatura ca independent a
unei persoane din categoriile enumerate anterior pentru obinerea unui mandat de consilier;
soluia ar fi dat de aplicarea principiului incapacittii speciale, stabilit de legea de
organizare a instituiei respective pentru toi funcionarii si.
c).Validarea mandatului de consilier.
Dreptul de a valida, respectiv de a invalida, alegerea fiecrui consilier n parte
aparine consiliului local care adopt hotrrea cu votul majoritii consilierilor prezeni la
edin.
Trebuie precizat c pentru a fi legal constituit un consiliu local trebuie s valideze cel
puin 2/3 din numrul total; se pune ns problema legalitii validrii unui consilier mai
inainte de a se atinge majoritatea de 2/3 prevzute de lege. Nici validarea n bloc a tuturor
consilierilor prezeni nu respect legalitatea votului: ntruct consilierul care are un interes
personal este obligat s se abin de la vot, i cum toi sunt interesai n a fi validai, rezult
c toi ar trebui s se abin de la vot. Soluia ar fi validarea mandatelor de ctre o alt
autoritate public, de preferin din sistemul judectoresc.
Propunerea de validare se face de ctre comisia aleas n acest scop; i cu privire la
alegerea acestei comisii, nainte de constituirea consiliului, se pot formula criticile de mai
sus.
Validarea mandatului sub condiie nu trebuie acceptat (chiar dac evenimentul s-ar
produce n viitor i condiia cerut de lege s-ar indeplini) deoarece s-ar nclca normele de
drept public. Spre deosebire de dreptul civil, n care acordul de voin al prilor este
suficient pentru incheierea actului juridic, n dreptul administrativ este necesar ca actul s
respecte i voina legiuitorului.
Mandatul unui consilier poate fi invalidat n mai multe situaii, expres prevzute de lege:
n cazul n care se constat una dintre incompatibilitii; de regul, incompatibilitile
subzist n chiar momentul validirii, consilierul avnd dreptul de a opta pentru una dintre
funcii chiar n timpul edinei de constituire a consiliului local; (prin renunarea la una din
demnitile care l fac incompatibil);
n cazul n care s-au nclcat condiiile de eligibilitate; o situaie controversat este
aceea n care una dintre condiii nu era ndeplinit n momentul alegerilor (vrsta, cetenia),
dar s-a mplinit mai nainte de validarea mandatului; o soluie ar putea fi nulitatea relativ
care se acoper prin ndeplinirea condiiei astfel c mandatul poate fi validat;
alegerea consiliului s-a fcut prin fraud electoral constatat de Biroul Electoral
Central; n aceast situaie, nu se pune problema validirii ci a imposibilitii de a valida o
persoan. Alegerea prin fraud este un act nu1 absolut care nu poate produce efecte juridice
i, ca atare, acea persoan nu poate fi considerat ca fiind (pentru invalidare ar trebui mai
nti ca o persoan s fi fost legal aleas).
d). Modalitile de exercitare a votului
Dreptul de vot a1 consilierului are caracter personal, indiferent unde se exercit, n
plenul consiliului, n cadrul comisiilor pe domenii sau n alte forme de activitate. Aceast
prerogativ are ca revers obligaia consilierului de a-i exercita votul personal, sau, altfel
spus, de a fi prezent n momentul votului. Per a contrario, rezult c nici un consilier nu poate
delega o alt persoan s voteze n locul lui, chiar dac ar fi la rndul ei consilier.
Votul poate avea caracter deschis i se exprim frecvent prin ridicarea minii ntr-una
din cele trei situaii posibile la alegerea consilierului: pentru, mpotriv, abtinere.
116
O alt modalitate a votului deschis este votul uninominal: n acest caz, la solicitarea
secretarului consiliului local, fiecare consilier se pronunt cu voce tare asupra problemei
supuse votului. Dei legea nu prevede expres, n cazul votului uninominal, mai ales atunci
cnd este necesar cvorumul, consilierii nu ar trebui s se abin din urmtoarele considerente:
pentru adoptarea unor hotrri de importan deosebit pentru colectivitatea local
legea prevede uneori majoritatea de dou treimi, lucru care nu s-ar putea realiza n cazul
abinerii consilierilor de la vot.
exercitarea votului nu este doar un drept, ci i o obligaie legal pentru exercitarea
mandatului; abinerea de la vot ar echivala cu refuzul consilierului de a-i exercita mandatul;
prin votul su consilierul exprim o opinie politic, n virtutea obligaiei sale de a
reprezenta interesele cetenilor care l-au ales; abinerea de la vot ar echivala cu fuga de
rspundere, cu abdicarea de la datoria reprezentrii alegtorilor.
n anumite situaii abinerea de la vot este obligatorie, aa cum se ntmpl n cazul n
care consilierul are un interes personal patrimonial. Abinerea de la vot a consilierului care
are un interes personal este dictat de necesitatea ca autoritatea public s serveasc numai
interesul general.
O discuie aparte comport situaia n care toi consilierii au interese personale, aa
cum este posibil n cazul adoptrii unor hotrri privind impozite sau taxele locale; soluia
ce ar putea fi aplicat este aceea ca taxele i impozitele s fie stabilite numai prin lege.
n spiritul legii, un consilier ar trebuie s se abtin de la vot n cazul hotrrilor care
i-ar aduce beneficii personale: iluminarea casei, canalizarea strzii pe care locuiete,
asfaltarea drumului etc.
Exercitarea votului secret se face prin utilizarea unor buletine de vot pe care sunt
nscrise nume de persoane pe care consilierul fie le las neacoperite, fie le terge cu o linie
orizontal, dup care buletinele se introduc n urn. Votul cu privire la persoane trebuie s
fie ntotdeauna secret indiferent de persoana ce face obiectul alegerii.
e). Informarea consilierilor.
Pentru a-i putea exercita mandatul n deplin cunotin de cauz, consilierii trebuie
s fie informai cu privire la activitile administraiei locale; legea prevede c Primarul i
serviciile locale ale administraiei publice sunt obligate s pun la dispoziia consilierilor,
la cererea acestora, n termen de cel mult 10 zile, informaiile necesare ndeplinirii
mandatului. Cererea se poate formula att oral, n edinele de consiliu sau comisii, ct i n
scris, prin intermediul secretarului consiliului local.
Un aspect deosebit l constituie volumul informaiilor solicitate, deoarece cantitatea
de informaii influeneaz calitatea deciziei. Pe de alt parte, cu ct este mai mare volumul de
informaii, cu att este mai dificil pentru funcionari s-l elaboreze, i pentru consilieri s-l
analizeze; se ajunge la un paradox al situaiei n care consilierii nu pot lua o decizie n timp
real tocmai pentru faptul c nu pot sintetiza excesul de informaii.
Refuzul primarului sau al funcionarilor de a furniza informaiile cerute de consilier
constituie o fapt ilegal ceea ce nseamn acest refuz poate fi atacat n justiie potrivit
procedurii speciale a contenciosului, urmnd ca persoana vinovat s fie sancionat.
Refuzul functionarului public nu trebuie s fie interpretat ca o atitudine politic; de cele mai
multe ori, refuzul exprim dezacordul fa de soluia propus, fiind deci o atitudine a
specialistului. Dei legea nu precizeaz, furnizarea informatiilor trebuie s aib caracter
complet, exact i veridic. Refuzul de a furniza informaii nu trebuie confundat cu rspunsul
negativ la un proiect de hotrre sau amendament propus spre adotare. De regul, rspunsul
117
3.Rspunderea consilierului.
a) Principiul rspunderii personale.
Principiul rspunderii personale este definitoriu pentru orice sistem de drept
democratic. Potrivit acestui principiu, o persoan poate fi tras la rspundere pentru faptele
proprii i n mod reciproc nimeni nu poate rspunde pentru faptele altuia. Evident c tipul
rspunderii depinde de natura faptei comise, astfel c rspunderea poate fi material,
disciplinar, sau penal.
Indiferent de natura rspunderii ea presupune ndeplinirea cumulativ a trei condiii:
comiterea unei fapte ilicite; vinovia celui care a comis fapta; existena unei legturi de
cauzalitate ntre vinovie i fapta comis.
Potrivit legii consiliile locale nu sunt abilitate s aplice sanciuni consilierilor, dar ele
pot proceda la cercetarea prealabil a faptei pentru a stabili vinovitia unui consilier n
vederea tragerii lui la rspundere de ctre autoritile jurisdicionale competente, deoarece:
- consiiile locale au dreptul de a stabili comisii de anchet i, ca atare, de a cerceta faptele
comise de ctre orice persoan;
- potrivit regulamentului de organizare proprie, consiliul local poate lua msuri
procedurale cu privire la un consilier, respectiv interdicia de a conduce o edin, de a lua
cuvntul n edin etc. avnd n vedere condiiile rspunderii, consiliul local nu poate aplica
sanciuni nainte de a se ncheia procedura cercetrii i rmnerea definitiv a hotrrii
instanei.
Trebuie precizat faptul c obligaia de plat n cazul rspunderii materiale se instituie
fa de comun (jude) ca personalitate juridic, deoarece consiliile nu au personalitate
juridic.
n mod excepional, n cazuri expres prevzute de lege se aplic principiul rspunderii
colective. Amintim n acest sens prevederile legii administraiei publice locale potrivit creia
,,consilierii rspund solidar pentru activitatea consiliului local din care fac parte i pentru
hotrrile acestuia pe care le-au votat. Rspunderea colectiv este o specie a rspunderii
juridice care const n sancionarea tuturor membrilor autoritii publice care au luat parte la
comiterea faptei sau adoptarea actului ilicit. Soluia este greit din punct de vedere juridic
deoarece un consilier al unei autoritii publice poate fi sancionat conform rspunderii
colective chiar i n cazul in care ar fi votat mpotriva actului ilicit.
Rspunderea solidar pentru activitatea consiliului nu se susine juridic deoarece:
- mandatul consilierilor este politic i numai n subsidiar, administrativ;
- sancionarea unui consilier pentru opinia exprimat contravine liberti de opinie;
- o activitate pur politic nu poate determina o rspundere de alt natur dect politic.
Rspunderea consilierilor n mod solidar este anticonstituional: sancionarea
consilierilor se poate face numai prin votul cetenilor deoarece acetia au dreptul de a acorda
sau de a retrage mandatul celor alei.
b) Suspendarea consilierului
Instituia suspendrii consilierului pare o reminiscent a dreptului socialist, potrivit
cruia organul (politic) care numea o persoan n funcie avea i dreptul de a suspenda acea
118
persoan. Msura suspendrii din funcie a unui consilier nu poate fi argumentat juridic
deoarece:
- consilierul nu este ncadrat cu contract de munc ntr-o funcie, ci ndeplinete un
mandat;
- consilierul nu se afl n raport de subordonare fa de consiliul din care face parte;
- consilierul i nceteaz mandatul numai ca urmare a unei hotrri judecitoreti
definitive prin care s-a stabilit o pedeaps privativ de libertate.
Potrivit legii, prefectul poate dispune prin ordin suspendarea din funcie a
consilierului, fie la sesizarea instanei, fie a Parchetului, n cazul n care consilierul a fost
trimis n judecat pentru svrirea cu intenie a unei fapte penale, precum i dac s-a pus n
micare aciunea penal i s-a luat msura arestrii preventive. Cu privire la aceste prevederi
sunt necesare clarificri:
- nu este clar ce se nelege prin sesizarea motivat a instanei de judecat;
-suspendarea din funcie, ca sanciune, ncalc principiului prezumiei de nevinovie,
potrivit cruia nimeni nu poate fi tras la rspundere mai nainte de a i se fi dovedit vinovia.;
-suspendarea dureaz pn la soluionarea definitiv a cauzei nseamn c ipotetic
consilierul va fi impiedicat s-i exercite mandatul; n cazul n care-i dovedete nevinoviia,
nu poate fi soluionat problema mpiedicrii exercitrii mandatului.
c) ncetarea mandatului
ncetarea mandatului consilierilor alei intervine la termen, adic la sfritul perioadei
de patru ani. Termenul de patru ani trebuie avut n vedere sub aspectul legalitii funcionrii
consiliului local; durata poate fi mai mic, sau mai mare de patru ani, fr ca unui consilier
s-i nceteze mandatul; deoarece activitatea unui consiliu local nu nceteaz din momentul
alegerilor locale, ci din momentul constituirii altui consiliu.
ncetarea mandatului nainte de termen poate avea loc n urmtoarele situaii:
- n cazul decesului trebuie avut in vedere c acest fapt atrage vacantarea unui loc din
consiliul local ceea ce impune nceperea procedurii de validarea altui candidat de pe lista
aceluiai partid din care fcea parte decedatul;
- n cazul demisiei: trebuie precizat c termenul este impropriu, deoarece consilierul
nu are contract cu consiliul, dar, lato sensu, se poate accepta ideea demisiei din functie.
Demisia este un act unilateral de voint, i ea trebuie fcut n scris pentru a se proba dorina
consilierului de a se retrage. Dup adoptarea hotrrii consiliului local cu privire la retragerea
unui consilier i vacantarea locului consilierul demisionar nu mai poate reveni. Hotrrea
consiliului local este necesar pentru respectarea legalitii actului administrativ (nu pentru a
legaliza demisia, care depinde exclusiv de vointa demisionarului);
- n caz de incompatibilitate: reamintim faptul c incompatibilitatea poate exista pn
n momentul validrii mandatului; numai n cazul n care consilierul refuz s renune la una
din funcii intervine ncetarea mandatului ;
- n cazul schimbrii domiciliului n alt unitate administrativ-teritorial; redactarea
textului este confuz, ntruct unitile administrative sunt de mai multe categorii. Dac s-ar
aplica strict aceast prevedere ar nsemna c un consilier judeean, care-i schimb domiciliul
ntr-o alt comun din acela jude ar trebui invalidat. Pe de alt parte, condiia de domiciliu
este cerut de lege pentru candidat, nu i pentru consilierul ales;
- n cazul absenei nemotivat la mai mult de trei edinte ordinare consecutive ale
consiliului local: legea nu precizeaz care absente trebuie motivate (consiliile au adoptat o
multitudine de regulamente prin care sunt acceptate motivri rnai mult sau mai putin
119
legitime). Dei legea se refer la absenele de la edintele ordinare ale consiliului ea trebuie
extins i asupra edintelor extraordinare, datorit aceleiai obligaii a consilierului de a-i
ndeplini mandatul. Absenele nu pot fi luate n considerare n cazul edinelor din comisii
deoarece aceste forme de lucru nu produc efecte juridice i nu se materializeaz n acte
administrative. Absenele trebuie s fie acumulate la trei edinte consecutive; condiia este
total necorespunztoare, deoarece un consilier care o dat vine, o dat nu vine, poate s-i
exercite mandatul timp de patru ani dei particip numai la 50% din edine.
- n cazul imposibilitii exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de ase luni:
legea nu face distincie cu privire la natura acestei irnposibiliti. Teza poate fi acceptat
numai dac aceast imposibilitate de a exercita mandatul este imputabil consilierului; n caz
contrar, ar nsemna ca un consilier s rspund pentru fapta altuia ceea ce ncalc principiile
de drept.
- n caz de frauda electral sau prin nclcarea altor dispozitii ale legii privind
alegerile locale. Desigur c pentru ncetarea mandatului trebuie s existe o hotrre
judectoreasc definitiv prin care s-au constatat fraude. n plus, o persoan aleas prin
fraud nu poate fi considerat consilier i ca atare este absurd s vorbim de ncetarea unei
caliti care n-a existat niciodat; mai corect ar fi s se constate inexistena actului, a faptului
c acel mandat nu a existat niciodat.
- n cazul condamnarii consilierului prin hotrre judectoreasc definitiv la o
pedeaps privativ de libertate: dac legea nu distinge nseamn c soluia ncetrii
mandatului se aplic indiferent de infraciunea comis. Pentru consiliu este mai important
faptul c un consilier nu particip la edine dect aspectul executrii pedepsei privative de
libertate.
- n cazul punere sub interdictie a consilierului pentru debilitate sau alienare mintal,
ori in cazul pierderii drepturilor electorale. n prima ipotez este greu de crezut c un
consilier devine debil dup ce a fost ales (debilitatea fiind de regul congenital). A doua
ipotez este mai interesant sub aspectul pierderii drepturilor electorale, adic a dreptului de
a alege sau de a fi ales ntr-o autoritate a administraiei publice. De regul, pierderea acestor
drepturi este consecina comiterii unei infraciuni, fiind o pedeaps complementar. Dac
orice condamnare determin ncetarea mandatului nu mai este necesar precizarea cu privire
la pierderea drepturilor electorale, care este intotdeauna o pedeapsa complementar fa de
pedeapsa principal.
- n cazul refuzului de a depune jurmntul. Potrivit legii, consilierii care refuz s
depun jurmntul sunt considerai demisionai. Aceast dispoziie este absurd atta timp
ct demisia este un act unilateral de voin i n plus, nu se poate demisiona dintr-o funcie
care nu exist. Mai corect ar fi soluia ncetrii mandatului (nu demisia), ntruct
consilierul care refuz s depun jurmntul refuz de fapt obligaia de a-i ndeplini
mandatul ceea ce contravine legii. Acest aspect trebuie consemnat n hotrrea consiliului
privind ncetarea mandatului (refuzul n sine exprim un drept de opiune care nu are
consecine directe n domeniul rspunderii).
d) Ocuparea locului vacant de consilier.
Ca urmare a ncetrii mandatului unuia dintre consilieri mai nainte de expirarea
termenului, n consiliul local devine vacant un loc i, potrivit legii, acesta poate fi ocupat de
urmtorul candidat de pe lista partidului din care fcea parte consilierul al crui mandat a
ncetat. n practic s-a constatat de multe ori c un candidat nscris iniial pe lista unui partid
i-a modificat opiunea politic i a trecut la alt partid. Interpretarea literal a legii ar duce la
120
concluzia c trebuie validat urmtorul candidat de pe list, indiferent dac aparine sau nu
partidului care l-a propus. Soluia trebuie aplicat n spiritul legii, deoarece scrutinul de list
este expresia votului politic i ca atare trebuie validat candidatul de pe list pe care partidul
l confirm ca membru. Ordinea de prioritate a validrii trebuie s se bazeze pe principiul
apartenenei politice a candidatului, nu a ordinii nscrierii pe list anterior alegerilor.
4. Trsturile activitii consilierului.
a) Promovarea intereselor publice.
Exercitarea mandatului de consilier local trebuie s se realizeze n interesul
cetenilor n virtutea faptului c el este reprezentantul acestora la nivelul autoritii
administraiei care asigur conducerea unei colectiviti umane. n cadrul autoritii publice
n care activeaz consilierul trebuie s primeze interesul public i , ca atare, interesul politic
trebuie subordonat celui public.
Promovarea interesului public este posibil, n primul rnd, prin culegerea
informaiilor relevante pentru situaia socio-economic a colectivitii locale. Aceast
cunoatere se realizeaz prin contactul direct cu cetenii sau cu organizaiile acestora, sau
indirect, prin intermediul presei, comunicatelor oficiale, rapoartelor de specialitate etc. n
procesul selectrii informaiilor de interes general este bine s fie consultate organizaiile
sociale, cum sunt asociaiile de locatari, sindicatele, instituiile de binefacere, deoarece ele
furnizeaz informaii deja structurate i, n acelai timp, recepioneaz rspunsurile de la
consilieri.
n a1 doilea rnd, se impune legitimitatea aciunilor ntreprinse de consilier. Dei n
exercitarea mandatului, consilierii sunt ocrotii de lege, aceasta nu nseamn c acetia pot
nclca normele morale sau politice; orice nclcare a acestor norme antreneaz att scderea
autoritii personale, ct, mai ales, deteriorarea imaginii partidului din care face parte
consilierul. Legitimitatea aciunilor ntreprinse de consilier presupune evitarea oricrui prilej
de suspiciune sau aparen de incorectitudine. Aceast cerin este simplu de respectat dac
cel care are un interes personal se abine de la vot, dac nu implic autoritatea public n
activitatea privat, dac evit aciunile care nu pot fi justificate public; de cte ori o aciune
nu se poate justifica apare bnuiala de corupie i aceasta este cel mai mare inamic a1
imaginii politice.
n a1 treilea rnd, interesul public presupune utilitatea, adic eficiena cu care se
desfaoar activitatea consilierului. De reinut c eficienta depinde de felul n care consilierul
spune nu la activitile inutile pentru c nu orice discuie sau ntrunire este necesar pentru
interesul public; n plus, prezena consilierului la toate discuiile, ntlnirile sau showurile
organizate pe plan local reduce posibilitatea acestuia de a sintetiza informaiile. Pe de alt
parte, un consilier este eficient dac i desfoar aciunea n cunotin de cauz; orict de
mic pare o problem, ea nu se poate soluiona dect dac se cunosc toate condiiile i
factorii care o determin.
n plus, cu ct opinia unui consilier este mai pertinent, cu att va obine adeziunea
celorlali membri ai grupului, ct i a altora, fiind bazati pe cunoaterea profund i complet
a problemei ce trebuie rezolvat.
b). Scopul politic
Activitatea consilierului se desfoar, desigur, n concordan cu scopul politic a1
partidului din care face parte. Atunci cnd Niccolo Machiavelli afirma c n politic nu exist
valori morale, avea n vedere n primul rnd utilitatea politicii pentru stat, nu imoralitatea de
121
care se face atta caz. Timiditatea, ruinea, sentimentul de inferioritate etc. n-au ce cuta n
politic; atta timp ct aciunea are succes nu conteaz c metoda sau instrumentele au fost
folosite i de adversarul politic. Nu exist cineva atottiutor, n aa fel nct consilierul s
refuze sfaturile a1tora.
Un alt element necesar interesului politic este inovaia, adic aplicarea de metode i
mijloace noi pentru soluionarea unor probleme vechi; consilierul inovator alege soluia cea
mai eficient, att sub aspectul costurilor, ct i al duratei de soluionare a cazului. Inovaia
se impune cu aceeai pregnan i n explicarea erorilor politice; dac eroarea este imputabil
consilierului, acesta nu trebuie s arate cu degetul nici spre colegi, nici spre adversari, mult
mai util fiind explicarea modului n care consilierul va aciona pentru a remedia situaia.
Pentru atingerea scopului politic este necesar i cooperare permanent cu
funcionarii din aparatul autoritiii administratiei publice, cu cetenii, cu ONG-urile i cu
presa. n cadrul acestei cooperri, consilierul are datoria s explice, ori de cte ori este
necesar, strategia politic a partidului din care face parte. Repetnd punctele cheie ale
strategiei politice acestea devin sloganuri, iar dac aparatul administraiei este utilizat pentru
propagarea acestor sloganuri se construiete mitul politic. Mitul politic nu este altceva dect
doctrina partidului, prezentat n form accesibil cetenilor. De altfel, orice partid politic
ajuns la putere ncearc s creeze o opinie favorabili fa de politica sa i utilizeaz n acest
scop propaganda i mijloacele de comunicare pe care le poate controla. Pe de alt parte,
cooperarea cu funcionarii din aparatul consiliului local asigur, pe lng cunoaterea politicii
partidului i sprijinul profesional pe care funcionarii l acord consilierului. Dac, pur
teoretic, funcionarul este subordonat consilierului, n practic este mai util ca i consilierul
s rspund cererilor (intereselor) funcionarilor.
c) Studiul de caz
Studiul de caz permite analiza aprofundat a problemelor specifice din colectivitatea
local n care activeaz consilierul. Prin studiul de caz un consilier poate deveni ,,expert
ntr-o anumit problem, dac acumuleaz experien i mobilitatea necesar adaptrii la
situaia real. Sursele studiului de caz pot fi diverse: scrisori de la alegtori, referate din
partea funcionarilor, rapoarte din partea altor autoriti publice, din pres, de la ONG-uri,
sindicate etc. Pentru eficiena studiului de caz trebuie aplicat principiul rezonabilitii, pentru
c cetenii nu ateapt miracole, dar ateapt ca un consilier s ntreprind ceva, s
declaneze o aciune n sprijnul lor.
Necesitatea soluionrii unei probleme poate apare a priori, atunci cnd cetenii se
adreseaz pentru prima dat unui consilier, fie a posteriori, adic dup ce acetia au strbtut
toate procedurile administrative, iar consilierul este ultima persoan la care apeleaz.
Soluionarea cazului prin intermediul funcionarului sau a compartimentului de
specialitate de care depinde problema, se poate cere oral sau scris. n orice alternativ este
obligatorie anunarea n scris a petentului; mult mai grav pentru imaginea consilierului dect
un rspuns negativ este lipsa rspunsului.
n practic funcionarii promit soluionarea problemei i, la rndul lor, consilierii
promit cetaenilor acelai lucru. Dac problema nu se soluioneaz de ctre funcionarul
desemnat consilierul trebuie s se adreseze efului ierarhic; dac nici la nivelul efului
ierarfic nu poate fi soluionat, se impune un studiu de caz i analizarea situaiei n cadrul
comisiei sau a consiliului local. Dac la nivelul consiliului local o problem nu poate fi
soluionat, consilierul trebuie s cear scuze cetenilor, s le arate c a depus toat
diligenta necesar, dar consiliul are o alt majoritate politic, sau c guvernul nu dorete
122
123
124
Ca urmare, efii serviciilor publice, care au puterea de decizie administrativ, vor trebui s
cear sprijinul consilierilor pentru o soluie politic; consilierii, care nu pot exercita puterea
administrativ, vor solicita efilor serviciilor publice solutii executive.
Preedintele comisiei are misiunea de a stabili ordinea de zi a unei edine, misiune
important pentru dezbaterea cu prioritate a unei probleme. Rolul preedintelui const n a
seleciona problemele de importan major pentru comunitate i de a convinge comisia cu
privire la modul n care poate fi rezolvat fiecare dintre ele. n plus ordinea de zi trebuie s
fie atrgtoare att pentru ceteni, ct i pentru pres. n sfrit, preedintele are meritul de a
convinge comisia s voteze proiectele de hotrri de pe ordinea de zi a comisiei ceea ce
nseamn o garanie cu privire la faptul c proiectele vor fi adoptate n plen.
Preedintele comisiei are i functia de reprezentare. n primul rnd, preedintele de
comisie este cel care reprezint opinia public n cadrul comisiei i consiliului n virtutea
calitii lui de ales al cetenilor; n al doilea rnd, preedintele unei comisii va reprezenta
opinia comisiei sale n cadrul altor comisii; n al treilea rnd, preedintele reprezint comisia
n plenul consiliului local, prezint avizul dat i opinia comisiei.
Un preedinte de comisie lucreaz mai eficient dac apeleaz la raportori. n acest
sens, preedintele poate numi dintre consilieri persoana care s prezinte raport cu privire la o
problem ce urmeaz a fi dezbtut. Cu ct exist rapoarte mai complete i exacte, cu att
scade durata unei edine de consiliu i de comisie. Preedintele poate desemna pe raportor
s-i prezinte expunerea n plenul consiliului, dac a fost votat de comisie.
c). Avizarea proiectelor de hotri
Principala atribuie a unei comisii const n elaborarea avizelor necesare adoptrii
proiectelor de hotrri, ntruct legea prevede c nici un proiect nu poate fi supus spre
aprobare consiliului local fr avizul comisiilor.
Procedura elaborrii avizelor impune cunoaterea de ctre consilieri a naturii
acestora; avizele conforme fiind obligatorii, cele consultative fiind doar necesare, iar cele
facultative utile pentru simpla informare.
n procesul elaborrii avizelor pentru proiecte de hotrri, amendamente, regulamente
sau contracte administrative trebuie respectate cteva principii:
Avizarea unui proiect se negociaz n cadrul comisiilor; n cazul unor divergene trebuie
implicai liderii grupurilor politice i, dac nici aa nu se ajunge la un acord, se face
negocierea la nivel de partide. Procedura este important pentru c succesul la vot al unei
hotrri depinde mai mult de solutionarea divergentelor n comisii, dect de dezbaterea lor
n plenul consiliului.
A1 treilea principiu se refer la motivarea avizului, indiferent dac acesta este pozitiv
sau negativ, ceeace nseamn c trebuie s cuprind considerentele de drept i de fapt pe care
se intemeiaz acordul (sau refuzul). Dac n timpul dezbaterilor intervin modificri majore
ale proiectului, acesta trebuie returnat serviciului de specialitate n vederea reformulrii lui.
125
d) Comisiile speciale
n afar de comisiile pe domenii, consiliul local poate organiza comisii cu caracter
special, cum sunt cele de anchet, de validare i numiri, precum i n cazul acordrii de
licene pentru serviciile publice de interes local. Deosebirea dintre o comisie obinuit i o
comisie special const n faptul c dup aprobarea regulamentul de funcionare a comisiei
speciale, nu mai este necesar intervenia consiliului pentru aprobarea actelor i faptelor
administrative nfptuite de comisie.
Numrul i atribuiile comisiilor speciale trebuie reevaluate periodic deoarece se
modific i prioritile colectivitilor locale. n principiu, o comisie special are o activitate
determinatin timp, respectiv pn la atingerea scopului propus.
n practic, se organizeaz cel mai adesea comis de ancheta pentru cercetarea
anumitor fenomene negative sau cu privire la activitatea unor persoane. Aceste comisii de
anchet stabilesc de regul rspunderea administrativ a unor persoane, dar nu pot aplica
sanciuni civile sau penale, intrucit nu au competena legal. Anchetele care se comunic
altor autoriti publice (Parchet, Curtea de conturi, Garda Financiar etc.), produc efecte
juridice n mod direct i constituie probe pentru organele de cercetare penal sau pentru
instanele de judecat.
Comisia de validare are aceeai durat de funcionare ca i mandatul consiliului local,
dar ea nu se intrunegte periodic, ci numai cnd este necesar. n principiu, comisia de validare
analizeaz incapacitle, incompatibilitile i interdicfle stabilite de lege pentru calitatea de
consilier gi propuneconsiliului validarea sau invalidarea mandatului unei persoane. n
practic, cele mai controversate probleme sunt legate de calitatea persoanei care candideaz
la un loc vacant in consiliu n primul rnd, trebuie stabilit caracterul de autoritate al funciei
pe care o ndeplinete candidatul: principiul necesar i suficient pentru stabilirea caracterului
de autoritate administrativ a1 unei funcii este dat de natura juridic a actelor indeplinite i
a1 efectelor pe care ele le produc.
O alt problem larg disputat este aceea legat de calitatea politic a persoanei care
candideaz la un loc vacant in consiliul local. Principiul este ca persoana respectiv s aib
calitatea de membru a1 partidului din care a fcut parte persoana demisionat, decedat sau
demiss. n acest caz, ordinea de pe lista de candidafi are relevanf doar pentru membr
partidului respectiv. Dac o persoan i-a schimbat optiunea politic, ea nu mai poate invoca
prioritatea listei deoarece lista aparine unui partid politic din care persoana respectiv nu mai
face parte.
Unele consilii locale au instituit comisia pentru numiri de persoane n anumite funcii
administrative. Aceste comis sunt necesare deoarece degreveaz consiliul local de activiti
birocratice, precum i pentru faptul c activitatea de numire a unor specialiti necesit tot
specialigti. Problema cea mai grea const n a ti dac pot fi numii n diverse funcii chiar
consilieri din consiliul local; dac o persoan ce exercit autoritate public nu poate
ndeplini simultan funcia de consilier, atunci nici consilierul nu poate ndeplini simultan o
funcie de autoritate public.
n cazul n care un consilier trebuie s aprobe tariful pentru un serviciu public
furnizat de un agent economic la care el este director, situaia lui devine paradoxal;pe de
o parte, el trebuie s apere interesele consiliului din care face parte n calitate de consilier
ales; pe de alta,el va susine interesele agentului economic la care este director
126
127
din ordinea de zi. Presedintele de edin acord cuvntul consilierilor; de fapt, nimeni nu
poate lua cuvntul fr a-i fi acordat de preedinte. Cu privire la dezbaterile din cadrul
edinei, se impun cteva precizri. Astfel, dac sunt nscrii la cuvnt un numr mare de
consilieri, preedintele de edint poate s cear limitarea duratei lurilor de cuvnt, supune
aceast durat votului consiliului, dup care va supraveghea pe fiecare vorbitor s nu
depeasc durata convenit. De asemenea, dac preedintele consider c la un anumit punct
a1 ordin de zi s-au prezentat toate aspectele eseniale, poate cere sistarea discutlor, supune
cererea lui aprobrii consiliului i o aplic dac se intrunete jumtate plus unu din voturile
celor prezeni.
Relaiile preedintelui cu aparatul executiv, nti cu primarul deoarece n practic,
s-a constatat c primarul intervine adesea n discuiile consiliului local, dei el nu are nici un
privilegiu fa de consilieri, fiind obligat s cear cuvntul. ntre eful executivului i
preedintele de edin trebuie s existe raporturi de cooperare, n sensul c primarul are
dreptul de a cere cuvntul, dar are i obligaia de a rspunde solicitrilor. Este evident c
pentru lmurirea tuturor aspectelor unei hotrri, preedintele de edin poate solicita
prerea specialitilor i poate acorda cuvntul efilor unor comisii de specialitate, cu acordul
consiliului.
128
ntr-unul din serviciile publice locale este evident c salariul reprezint un ,,interes
patrimonial" i ca atare consilierul care este salarizat nu are drept de vot atunci cnd se
aprob organigrama i retribuia personalului din cadrul consiliului local.
Nu au drept de vot nici consilierii care fac parte din organele de conducere ale
regiilor sau societilor comerciale, aflate n dezbaterea consiliului local. ntruct legea
administraiei publice nu definete noiunea de organ de conducere, trebuie s acceptat c
aceste sunt cele prevzute n legile speciale, i anume: Consiliul de administraie,
preedintele, directrul sau managerul societilor comerciale, conductorul instituiei publice
indiferent de denumire (comisar, inspector etc.).
d) Puterea de decizie
n primul rnd, puterea de decizie este dreptul recunoscut unei autoriti de a hotr
ntr-o anumit problem de interes local fr alte ingrdiri. n virtutea acestui drept, consiliile
locale pot antama domenii care nu sunt expres prevazute de lege, dar care fac obiectul
administratiei locale, cum ar fi comerul ambulant sau facilitile pentru unele categorii de
persone defavorizate i chiar toaletele publice.
n al doilea rnd, trebuie avute n vedere sarcinile administratiei publice, sarcini care
au caracter obligatoriu si care trebuie respectate. Toate serviciile publice asigurate de
consiliile locale au caracter de obligativitate, adic trebuie prestate conform legii, au caracter
de continuitate, adic nu pot fi suspendate sau ntrerupte, precum i de generalitate, adic fr
discriminri fa de anumite persoane sau grupuri. Ca atare, orice proces de influenare a
deciziei trebuie s plece de la aceste trei caracteristici ale serviciului public.
n al treilea rnd, trebuie utilizat posibilitatea interpretrii actelor i operatiunilor
administrative. Este cunoscut ca autoritile administraiei publice nu au dreptul de a
interpreta legile, dar atunci cnd prevederile unei legi sunt confuze sau cnd nu exist o
reglementare pentru un anumit domeniu, proiectul de hotrre se va promova pe baza
interpretarii celorlalte texte i n acord cu misiunea principala a administraiei i a interesului
public.
Influenarea deciziei este posibil n toate etapele procesului decizional, pentru c
orice decizie este un "proces raional care pleac de la o necesitate social ce trebuie
reglementata, continua cu culegerea informatiilor, prelucrarea lor, stabilirea unei variante
optime, adoptarea actului administrativ si aplicarea lui n practic". Ca atare, n etapa
pregtirii deciziei, aceasta poate fi influenat din momentul culegerii informaiilor, a
evidentelor documentare, statisticilor, studiilor de specialitate, de referate, rapoarte,
informari, dari de seama i alte acte preparatorii.
Cea mai mare for de influenare n etapa pregtirii proiectelor de hotarri o are nsa
elaborarea avizelor. Cu ct avizele sunt mai pertinente si exhaustive, cu att crete
probabilitate a de a fi respectate n procesul decizional.
n etapa adoptrii hotrrilor, decizia poate fi influenat n primul rnd prin
amendamente. Consilierii care au obiectiuni la textul unui proiect de hotarre pot cere ca
acesta sa fie amendat, adic.a modificat n sensul dorit. n acest sens, cel care propune
amendamentul trebuie s-l motiveze n fapt i n drept, cu alte cuvinte, s conving plenul
consiliului de necesitatea lui.
Tot n etapa adoptrii hotrrii se poate influena decizia prin solicitarea votului
nominal. Este cunoscut ca oamenii si exprima opinia cu att mai sincer cu ct sunt mai liberi
si deci este de preferat votul secret prin care se asigura aceasta libertate de opinie. Dar atunci
cnd sunt indicii ca un proiect de hotarre este periclitat de indecizia unor consilieri, se cere
129
votul nominal n scopul precis de a obliga pe cei indecisi sa-si exprime opinia fara a mai avea
posibilitatea de a se abine.
e). Activitatea promoional
Orict de eficienta ar fi activitatea unui grup de consilieri n cadrul unui consiliu
local, ea trebuie promovata n plan politic, adica prezena cetatenilor, presei, a celorlalte
partide. Activitatea promotional nu este o simpl publicitate, ci cuprinde un program cu
obiectivele pe care le urmrete un partid pe plan local, precum si modul de participare
directa a consilierilor la realizarea programului. O activitate de promovare eficient i
propune dou lucruri: n primul rnd, mbunatatirea imaginii partidului pe plan local si apoi
cresterea gradului de ncredere a cetatenilor n partid.
Asigurarea activitatii promotionale se face n primul rnd prin intermediul partidului
care are consilieri alesi la nivel local. n acest scop, partidul trebuie sa puna la dispozitia
consilierilor sai birourile necesare pentru ntlnirile cu cetatenii; sa elaboreze materialele
politice pentru administratia locala; sa creeze structuri prin care sa asigure promovarea
propriei sale politici, cum sunt organizatiile profesionale, de femei, de tineret, culturale etc.
Pe de alta parte, activitatea promotionala trebuie sa se sprijine pe structurile autoritatii
publice locale, pe serviciile de specialitate ale consiliului. n acest scop este necesar ca
fiecare consiliu judetean, chiar si municipal, sa dispuna de un purtator de cuvnt care face
oficiul de a informa presa, cetatenii, celelalte institutii publice, cu privire la agenda de lucru a
grupului de consilieri din perioada respectiva.
O forma directa de promovare o constituie democratia participativ adica
deschiderea structurilor administrati,ei catre cetat,eni. Consilierii trebuie sa recepteze toate
mesajele venite dinspre asociatii, institutii, societati, grupuri profesionale, culturale sau
religioase, pentru a le susine la nivelul consiliului. Pe de alta parte, trebuie asigurata
prezenta cetatenilor la sedintele de consiliu n care partidul are initiativa sau participa la
adoptarea de hotarri benefice pentru populatie.
Activitatea promotionala trebuie sa se bazeze si pe stimularea cetatenilor. n acest
sens, sedintele de consiliu pot fi convocate pentru a acorda recompense unor persoane care sau distins n activitatea lor profesionala, artistica, stiintifica, sportiva etc. Foarte importanta
este utilizarea procedurii garantate de legea administratiei publice locale privind acordarea
titlului de CETATEAN DE ONOARE al comunei, orasului etc.
O atentie deosebita trebuie acordata pericolului pe care-l reprezinta populismul. Este
stiut ca populismul nu are o ideologie, dar are un scop, si anume, mobilizarea paturilor sarace
mpotriva structurilor administratiei publice de dragul schimbarii acestora.
Desigur ca o activitate promotionala trebuie sa aiba n vedere si politica de
conjunctur, prin care se ntelege utilizarea unor mijloace economice cu scopul de a atinge
unele obiective politice. Asadar, discutarea bugetului, de exemplu, precum si modul de
alocare a resurselor financiare reprezinta la un moment dat o politica de conjuncture pentru
ca fiecare grup urmareste scopuri politice. Politica de conjunctura poate fi definita astfel ca
forma nemediata a politicii economice pe termen scurt.
f) Organizarea consilierilor n opozitie.
Pentru a desfasura o activitate eficienta n opozitie este necesar ca grupul de consilieri
sa-si stabileasca rolurile. n general, consilierii pot juca trei roluri n cadrul grupului din care
fac parte: rolul de lider, care poate fi acela de sef de grup, de presedinte de comisie, de
purtator de cuvnt; rolul expertului ntr-un anumit domeniu, care se manifesta n fapt prin
participarea la comisii de specialitate; rolul membrului obisnuit care participa la adoptarea
130
hotarri lor. Odata fixate rolurile, fiecare consilier va raspunde solicitarilor specifice n
functie de pozitia sa din cadrul grupului.
Un element esential n opozitie este identitatea de opinie. Indiferent de pozitia si rolul
jucat de unul sau altul dintre consilieri n cadrul grupului, odata nceputa opozitia la nivelul
consiliului, toti trebuie sa sustina aceeasi opinie. ldentitatea de opinie nu trebuie confundata
cu obedienta sau dictatura de partid, cum se afirma uneori, ci cu eficienta. Cu ct opiniile
sunt mai divergente, cu att mai mica este. sansa de .a.promova p politica si de a adopta o
hotarre. Deci, cu ct o opinie are mai multi aderenti, adica voturi, cu att are sanse mai mari
de a se materializa n administratia locala.
Forma cea mai uzitata de manifestare a opozitiei este participarea la vot. Este evident
ca participarea la vot trebuie sa tina seama de procedurile legale si, ca atare, opozitia se
manifesta la rndul sau n cadrul legal. De pilda, ori de cte ori legea cere un anumit cvorum
pentru adoptarea unei hotarri, grupul de consilieri poate vota mpotriva, astfel nct sa nu se
ntruneasca acel cvorum.
O forma mai subtila de opozitie este votul secret . Potrivit legii administratiei publice
locale, hotarrile cu privire la persoane se iau ntotdeauna prin vot secret, ceea ce nu
nseamna ca votul secret nu poate fi utilizat si n alte situatii. Votul secret presupune nsa
anumite negocieri evident nainte de adoptarea unei hotarri, negocieri prin care mai multe
grupuri cu opinii politice convergente si stabilesc o strategie comuna. Odata" fixata alegerea
unei persoane, se solicita votul secret, precum si procedura de vot: cu buletine, liste, bile etc.
ntruct procedura de vot se refera exclusiv la consilieri, rezulta ca pentru alegerea altor
persoane din afara consiliului, dect consilierii nu este necesar votul secret.
Metoda retragerii de la vot, desi nereglementata juridic, este o forma extrema de
manifestare a opozitiei fata de o politica sau un act administrativ. Retragerea de la vot nu
poate fi asimilata cu absenta de la lucrarile consiliului local si ca atare nu poate atrage
dizolvarea consiliului pe acest temei. Membii consiliului sunt prezenti la sedinta, iau parte la
dezbateri, dar numai n ceea ce prIveste votul, nu participa ca urmare a retragerii. De altfel,
un grup de consilieri poate participa la votarea mai multor proiecte de hotarri, dar sa se
retraga de la vot, numai la un singur proiect.
Grupul de consilieri aflat n opozitie trebuie sa utilizeze ntrebrile si interpelarile
adresate primarului si, prin intermediul acestuia, celorlalti conducatori de servicii publice, n
primul rnd pentru a-si exprima dezacordul fata de o anumita politica, dar si pentru a-si
exprima propria opinie .
131
CUPRINS:
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII:
IX.
XI.
XI.
XII.
132