CUPRINS

INTRODUCERE.... 3

CAPITOLUL I. ASPECTE CONCEPTUALE PRIVIND POLITICA BUGETAR-FISCAL

1.1. Conceptul i sfera de cuprindere a politicii bugetar-fiscale ...... 5

1.2. Politica bugetar-fiscal n domeniul veniturilor publice .... 8
1.3. Politica bugetar-fiscal n domeniul cheltuielilor publice ........ 10

CAPITOLUL II. SISTEMUL BUGETAR, ETAPE I CARACTERISTICI

2.1. Caracteristica procesului bugetar i trsturile sale specifice ...... 14

2.2. Metode i tehnici de dimensionare a veniturilor i cheltuielilor bugetare .....18
CAPITOLUL III. POLITICI FISCAL-BUGETARE N REPUBLICA MOLDOVA I
IMPACTUL LOR ASUPRA EVOLUIEI ECHILIBRULUI FINANCIAR PUBLIC

3.1. Caracteristica i evoluia politicii bugetar-fiscale n Republica Moldova 25

3.2. Influena factorului legislativ asupra mrimii resurselor financiare publice n
Republica Moldova.... 28
3.3. Determinarea i evaluarea echilibrului financiar al sistemului bugetar din
Republica Moldova ....... 32
COCLUZII I PROPUNERI ......................................................................................... 42

BIBLIOGRAFIE ...... 43

Introducere
Evoluia economiei naionale, din ultimii ani, poate fi considerat favorabil
pentru valorificarea ntregului potenial economico-financiar i dezvoltarea durabil a
rii. O contribuie important, la crearea acestor premise, revine sistemului financiar
public, care, prin intermediul politicii bugetare i al mecanismului de redistribuire a
resurselor financiare publice, are implicaii directe asupra creterii economice,
asigurnd realizarea obiectivelor de stimulare a activitilor economice, de protecie
social, creterea nivelului de trai i reducerea srciei.
Schimbrile din ultimii ani s-au reflectat n perfecionarea continu a esenei i
rolului sistemului bugetar. La ajustarea sistemului la condiiile economice i sociale,
aflate n permanent schimbare, a contribuit formarea unui nou cadru legislativ i
normativ, care reglementeaz structura i funcionarea sistemului bugetar-fiscal.
Astfel, au fost elaborate i actualizate o serie de acte legislative, printre care le
menionm pe cele mai importante: Legea privind sistemul bugetar i procesul
bugetar 1996, Legea privind sistemul public de asigurri sociale 1999, Legea cu
privire la finanele publice locale 1999, Legea cu privire la datoria de stat i garaniile
la mprumuturile de stat 1996, Codul Fiscal 1997.
n acest context, poate fi subliniat actualitatea temei cercetate, care propune
elaborarea unui macromodel operaional i integrat n vederea perfecionrii relaiilor
dintre diferii participani n cadrul sistemului financiar public, precum i a integrrii
coerente n sistemul general economic n condiiile asigurrii unei concordane
suficiente ntre resursele financiare disponibile i nevoile ntregii societi.
Analiza lucrrilor tiinifice, elaborate de autorii strini i cei autohtoni, i
studierea situaiei din sistemul bugetar al Republicii Moldova au demonstrat c
procesele de echilibrare financiar sunt periclitate de o serie de aspecte negative.
Principalele impedimente constau n caracterul inadecvat i coordonarea
ineficient dintre instituiile responsabile, implicate n procesul bugetar, insuficiena
2

suportului metodologic i a indicatorilor financiari de fundamentare i urmrire a

rezultatelor, calitatea serviciilor publice, gradul nalt al centralizrii.
Scopul lucrrii const n sistematizarea echilibrelor financiare la nivelul tuturor
verigilor bugetare din cadrul sistemului bugetar, dup cum urmeaz: asigurarea
echilibrului

financiar

public,

diferenierea

elementelor

componente

ale

dezechilibrului structural i vertical, modelarea fluxurilor financiare n cadrul

sistemului bugetar i formularea direciilor de aciune n vederea asigurrii
echilibrului financiar public.
Structura lucrrii, conform obiectivelor preconizate, cuprinde: introducere, trei
capitole, concluzii i recomandri.
n Introducere este argumentat actualitatea, semnificaia, necesitatea i gradul
de studiere a temei de cercetare; sunt formulate scopul i sarcinile lucrrii.
Capitolul I Aspectele conceptuale privind politica bugetar-fiscal prezint
o sintez asupra conceptului privind politica bugetar-fiscal i realizeaz delimitarea
acestuia prin prisma sistemului de venituri i cheltuieli publice.
Capitolul II Sistemul bugetar, etape i caracteristici prezint o sintez
asupra conceptului de sistem bugetar i asupra elementelor care l formeaz. Au fost
studiate tipuri de bugete i trsturile lor specifice, precum i diferite metode i
tehnici de dimensionare a veniturilor i cheltuielilor bugetare.
Capitolul III Politici bugetar-fiscale n Republica Moldova i impactul lor
asupra evoluiei echilibrului financiar public abordeaz problema echilibrului
financiar public la nivel macroeconomic i sunt identificate principalele direcii de
echilibrare a sistemului bugetar al Republicii Moldova.
Concluziile i propunerile reprezint o sintez a temei analizate i ne propune
direcii principale de transformare a politicii bugetare actuale ntr-o politic de stat
activ n scopul relansrii activitaii economice.

Capitolul I. Aspecte conceptuale privind politica bugetar-fiscal

1.1. Conceptul i sfera de cuprindere a politicii bugetar-fiscale
Politica bugetar-fiscal, fiind parte component a politicii economice a rii,
reprezint prghie efectiv n reformarea economiei. Aceast politic influeneaz
toate sferele vieii: economic, politic, social. Prin intermediul ei, se formeaz
resursele financiare ale statului, se realizeaz politica social, se stimuleaz
activitatea investitional etc. Mecanismul bugetar-fiscal asigur influen dubl
asupra proceselor economice: n primul rnd, majornd cheltuielile

bugetare n

domeniile prioritare i, n al doilea rnd, crend condiii de acumulare a veniturilor

prin intermediul sisiemului fiscal. Folosind instrumentele politicii bugetar-fiscale,
statul realizeaz reformele pe care e axat strategia de dezvoltare social-economic a
rii.
Un sistem fiscal perfect reprezint una din cele mai complicate sarcini ale
politicii economice a statului, nu doar pentru rile n tranziie, dar i pentru cele
dezvoltate. Pe de parte, politica fiscal trebuie s asigure resurse financiare pentru
existena statului, pe de alt parte, impozitele trebuie s creeze agenilor economiei
condiii favorabile pentru activitate.
Orice stat se confrunt permanent cu numeroase i puternice fenomene
negative precum inflaia i recesiunea. Preocuprile pentru gsirea soluiilor prin care
s se menin sub control excesele ciclului economic sunt de cea mai mare importan
pentru orice stat. Soluii importante pe aceast linie au fost oferite de Keynes i
adepii si, acestea constnd n folosirea politicilor fiscale i monetare. Inflaia,
recesiunea, dezvoltarea economic pot fi influenate printr-o politic fiscal i
monetar adecvat.
Politica fiscal a Guvernului const n puterea de a percepe impozite i de a
cheltui. Ea se manifest, n practic, prin bugetul de stat care cuprinde partea de
venituri i pe cea de cheltuieli.
4

Veniturile bugetului de stat se obin n cea mai mare parte pe calea impozitelor.
Cheltuielile bugetului de stat, numite i cheltuieli publice sau cheltuieli
guvernamentale, au ca destinaie satisfacerea unor necesiti sociale precum cele de
nvmnt, educaie, sntate, protecie social, ordine public, protecia mediului,
aprare etc. n bugetul unei ri se concentreaz ntreaga politic fiscal a acesteia.
Legea bugetului public, n care este concentrat ntreaga politic fiscal a unui
stat, este considerat, pe bun dreptate, ca cea mai important lege dintr-o ar, dup
Constituia sa.
Spre exemplu, n cazul n care statul constat c se impune luarea unor msuri
pentru a preveni declinul economiei i a crea noi locuri de munc, trece la realizarea
unor proiecte de lucrri publice, precum construcia de uniti de nvmnt, de
spitale, electrificarea satelor, extinderea reelei de termoficare, canalizare, alimentarea
cu gaze, ap, lucrri n domeniul transporturilor, protecia mediului etc. Prin
efectuarea unor asemenea lucrri se creeaz un numr mare de locuri de munc (
conduce la reducerea omajului) i cretere rapid i vertiginoas a activitii
economice (prin sporirea volumului de activitate a unui numr foarte mare de ageni
economiei cu capital privat i/sau de stat antrenai n realizarea obiectivelor
respective).
Modificarea impozitelor poate fi utilizat fie pentru a stimula, fie pentru a
restrnge activitatea economic.
Spre exemplu, scderea impozitelor n special a celor directe (precum
impozitul pe salarii) mrete veniturile rmase efectiv la dispoziia populatiei, ceea ce
conduce la creterea cheituielilor cu achiziionarea de bunuri i servicii, mrind
cererea, care va avea ca efect sporirea volumului produciei (creterea economic).
n cazul n care se constat c sunt prea muli bani n circulaie (la persoanele
fizice i juridice), care vor genera creterea preurilor, deci inflaie, statul intervine
prin creterea impozitelor. Sporind impozitele scade venitul disponibil (puterea de
cumprare) i cererea pentru cumprare de bunuri i servicii, avnd ca rezultat
reducerea cantitii de bunuri i servicii ce pot fi cumprate de populaie i, ca
urmare, reducerea volumului de activitate la agenii economiei, productori i
5

comerciani. Desigur c n practic aceast problem este foarte complex, efectele

fiind multe i diferite, uneori de sens contrar.
Crescnd preurile ntr-o msur nsemnat se va cumpra cantitate mult mai
mic din asemenea produse i servicii, ceea ce va conduce la reducerea volumului de
activitate din unitile productoare ale acestora.
Pentru activitile care se consider c trebuie dezvoltate se poate acorda
reducerea sau scutirea de la impozitare, pe anumite perioade de timp, i chiar anumite
stimulente.
n situaia n care, ntr-o anumit ar, s-a ajuns c mic parte din populaie s
dein cea mai mare parte din produsul national, cei mai multi fiind cei sraci, iar
statul urmrete nfptuirea unor msuri mai ample de protecie social, se apeleaz
tot la impozite i la cheltuielile bugetului de stat. Pentru nfptuirea unui asemenea
obiectiv se va pune un accent mai mare pe: stabilirea impozitelor n funcie de
capacitatea de plat a persoanelor fizice i juridice i mai bun redistribute a
veniturilor.
Prin politica de impunere fiscal guvernul decide propria sa strategie asupra
dezvoltrii economice i sociale a rii. Impunerea fiscal reprezint instrumentul prin
care se asigur att resursele financiare necesare statului, ct i nfptuirea politicii
sale prin care s-a stabilit modul n care rcsursele reale sunt transferate din sfera
bunurilor private n cea a bunurilor publice.
E foarte important ca, n perfecionarea sistemului fiscal, s se in cont de
experiena altor ri n impunerea veniturilor. nsa aceast experien nu trebuie
aplicat totalmente n condiiile Republicii Moldova, fr a ine cont de specificul i
de gradul de dezvoltare a rii, de modul de funcionare a pieei financiare. E necesar
s fie preluate momentele pozitive din aceast experien n vederea revizuirii cotelor
de impunere pentru unele impozite, astfel nct ele s contribuie la crearea condiiilor
echitabile pentru toi contribuabilii. n scopul stimulrii activitii intreprinderilor, n
rile dezvoltate, se folosete pe larg acordarea inlesnirilor fiscale unor ramuri ale
economiei prin scutirea complet sau parial de plata impozitelor. Astfel, se
stimuleaz activitatea investiional a intreprinderilor concentrate n cele mai
6

importante i de perspectiv sfere de producie din economie. n practica mondial, e

stabilit i argumentat c retragerea prin mecanismul de impozitare mai mult de 50%
din profit conduce la subminarea activitii antreprenoriale. Impozitarea n limitele
unei treimi din profitul intreprinderii, e variant optim att pentru intreprinderi, ct
i pentru bugetul de stat.
Deci, politica fiscal trebuie s contribuie la stimularea activitii
intreprinderilor, la susinerea acelor intreprinderi ce creeaz locuri de munc,
implementeaz tehnologii noi, export de mrfuri i servicii, astfel crend condiii
favorabile pentru creterea i dezvoltarea economic.
1.2. Politica bugetar-fiscal n domeniul veniturilor publice
Instrumentele de politic fiscal care statul le utilizeaz cu scopul de a
influena activitatea economic privat sunt: impozitele, cheltuielile bugetare, care
includ i transferurile i subveniile de la buget i reglementrile fiscale.
Politica fiscal n domeniul veniturilor const n modalitatea n care guvernul
concepe i acioneaz pentru obinerea veniturilor bugetare precum impozite, taxe,
contribuii etc.
Impozitele reprezint transferuri obligatorii, prin fora legii, de bani de la
persoanele fizice i juridice la bugetul statului. Din venitul total al unei persoane,
scznd impozitul, rezult venitul disponibil.
Venitul disponibil reprezint suma de bani rmas efectiv la dispoziia
persoanelor fizice i juridice care poate fi folosit de fiecare dup bunul plac.
Datorit impozitului pltit persoan rmne cu un venit disponibil mai mic.
fa de venitul total i, ca urmare, va cumpra mai puine bunuri sau servicii. n
acelai timp, banii preluai de la ceteni, agenii economici i instituii, pe calea
impozitelor, ajung la bugetul statului, la capitolul venituri". Din aceste venituri se
efectueaz cheltuieli de interes public precum asigurarea ordinii publice, aprarea
rii, nvmnt, sntate, construcia de ci de comunicaie, reducerea polurii.
Plata impozitelor genereaz reducerea veniturilor populaiei i respective scade
cererea de bunuri i servicii.
7

Reducerea veniturilor populaiei i scderea cererii de bunuri i servicii

constituie principalii factori (prghii) ale politicii fiscale de a influena economia
global n ansamblul su.
Fiecare din aceti factori nu se poate folosi independent i chiar dac s-ar
urmri acest lucru nu se poate ca efectele produse de folosirea unui factor s nu
influeneze i cellalt factor. Consecinele creterii impozitelor sunt numeroase i
dintre cele mai diferite.
Reducerea cererii de bunuri i servicii conduce la micorarea nivelului real al
produsului intern brut (P.I..).
Sporirea impozitelor i a celorlalte obligaii de plat bugetare, conduce la
creterea preurilor produselor i serviciilor pentru populaie i a factorilor de
producie

pentru

agenii

economici.

Aceasta

va

determina

schimbarea

comportamentului i a atitudinii unor persoane fizice de a munci, economisi, investi.

Dispoziia statului de mrire a impozitelor genereaz numeroase i serioase
complicaii prin fenomenul reaciilor anticipate: multe persoane fizice i juridice i
modific obiectivele fa de mediul economic, social i politic. Pentru cei mai muli
faptul de a munci mult, cinstit i bine, pentru a avea un venit disponibil ct mai mare,
reprezint problem de via foarte serioas. Din momentul n care statul
penalizeaz munca cinstit", prin introducerea unor impozite deosebit de mari,
modific comportamentul i atitudinile multor persoane fa de mediul economic,
social i politic.
Modificrile de comportament i atitudine se pot manifesta i prin refuzul de a
mai lucra, considernd c nu merit s munceti pentru a da statului cea mai mare
parte de venit i se obine recurgerea la fenomenele de evaziune fiscal, manifestat
sub diferite forme, precum: munca la negru; reducerea artificial a veniturilor
obinute, declarate i impozitate; nedeclararea n totalitate a veniturilor, emigrarea n
alte ri cu fiscalitate mai mic, refuzul investitorilor strini de a-i mai plasa
capitalurile ntr-o asemenea ar, schimbarea atitudinii politice, a unei mari pri din
populaie, fa de partidul de guvernmnt i de guvernul aflat la conducerea rii i
multe altele.
8

Creterea impozitelor genereaz serioase nemulumiri pentru un mare numr de

contribuabili persoane fizice i juridice, ale cror reacii pot merge pn la adevrate
revolte fiscale, cderea de la putere a Guvernului i partidului care a ctigat uitimele
alegeri etc.
ncercarea de cuantificare a acestor efecte, unele de sens contrar, va conduce la
concluzia c exist mare dificultate n a alege ntre eficien i echitate n
elaborarea polilicii fiscal-bugetare.
1.3. Politica bugetar-fiscal n domeniul cheltuielilor publice
n rile dezvoltate statul se implic n toate sferele vieii economice i sociale.
De modul n care un stat reuete s administreze economia depinde nsi
prosperitatea rii respective, locul ei ntre celelalte naiuni ale lumii.
Instrumentele de politic fiscal pe care statul le utilizeaz cu scopul de a
influena activitatea economic privat sunt:
- impozitele;
- cheltuielile bugetare, care includ i transferurile i subventiile de la
buget;
- reglementrile fiscale care includ i msurile de control.
Politica fiscal n domeniul cheltuielilor bugetare const n achiziii
guvernamentale de bunuri i servicii, transferuri i subvenii.
Transferurile i subventiile de la buget se acord pentru asigurrile sociale,
pentru ajutorarea persoanelor srace, avnd ca scop asigurarea veniturilor minime
necesare mijloacelor de existen pentru parte din populaie.
Trebuie de avut n vedere c, din punct de vedere al efectelor ce au loc pe plan
economic, ntre cheltuielile efectuate din bugetul de stat i cheltuielile ale agenilor
economici i/sau ale persoanelor fizice nu exist nici deosebire.
Cheltuielile publice vizeaz bunuri i servicii, care nu se pot vinde i nu se pot
cumpra pia. Exemplu sunt aprarea rii, ordinea public, aerul i curate
(prin efectuarea unor cheltuieli, suportate de stat, pentru prevenirea polurii).
De modul n care sunt cheltuii banii publici depinde n foarte mare msur
9

situaia economic i social dintr-o ar. Nici cheltuial bugetar nu poate fi

aprobat fr stabilirea sursei de finanare.
Politica fiscal n domeniul cheltuielilor publice reprezint modalitatea n care
sunt cheltuii banii publici, din bugetul de stat.
Cheltuielile guvemamentale se efectueaz prin achiziiile guvernamentale i
transferurile de la buget, care includ i subveniile.
Achiziiile guvernamentale cuprind cheltuielile realizate pentru cumprarea de
bunuri i servicii publice precum: construcia de coli, spitale, osele, plata
profesorilor, medicilor, poliitilor etc.
Transferurile de la buget sunt sume de bani acordate de stat persoanelor fizice
srace pentru care acestea nu sunt obligate s presteze, n schimb, nici un serviciu.
Exemple de transfemri de la buget sunt sumele acordate sub forma ajutorului
de omaj, cele pentru nclzirea locuinelor timp de iarn, pensii pentru veteranii
de rzboi, pentru incapacitate de munc, pentru vechime n munc etc.
ntruct transferurile i subveniile de la buget nu sunt facute pentru realizarea
i/sau cumprarea unor bunuri sau servicii, ele nu sunt incluse n P.I.B.
Plata dobnzii pentru datoria bugetar nu reprezint cheltuial pentru
achiziionarea de bunuri i servicii publice curente, fapt pentru care este deasemenea
exclus din P.I.B.
Dezvoltarea economic i social a unei ri depinde forte mult i de modul n
care sunt efectuate cheltuielile guvemamentale, de politica fiscal a guvernului n
acest domeniu, concretizat n reducerea omajului, a inflaliei, sporirea volumului
produciei etc.
Cu ct mai mult cheltuielile bugetare se concretizeaz n bunuri i servicii, cu
att mai mult efectele pozitive, pe plan economic i social vor fi mai mari i se vor
concretiza n sporirea volumului produciei, a numrului persoanelor salariate,
reducerea omajului, scderea inflaiei.
Cheltuielile i veniturile guvernamentale produc cel puin dou efecte majore:
- influeneaz repartizarea produsului intern brut i, respectiv, a produsului
national brut ntre consumul privat, consumul public i investiii;
10

- influeneaz producia i preul produselor realizate n diferite domenii de

activitate.
Prin politica bugetar se influeneaz activitatea la nivelul ntregii economii
naionale: volumul i structura produciei, omajul, preurile, inflaia etc. Spre
exemplu, anumite efecte se obin n cazul n care se cheltuiesc importante fonduri
bugetare, care se concretizeaz n bunuri i servicii pentru populaie, i cu totul altele
sunt efectele dac aceleai fonduri se aloc spre consumul curent, pentru anumite
categorii de persoane.
Volumul, structura i eficiena cheltuielilor bugetare sunt decisive pentru
ntreaga via economic i social a unei ri.
Chiar i n rile cele mai dezvoltate economic unele industrii nu se pot
dezvolta de ctre sectorul privat, cel puin n stadiile incipiente sau de criz.
Exemplul cel mai semnifcativ este cel cu domeniile n care tiina i tehnologia joac
un rol determinant pentru accelerarea dezvoltrii ntregii viei economice i sociale.
Construirea de centrale atomo-electrice este un atribut exclusiv al statului ca i
explorarea spaiului cosmic. De asemenea, investiii de mare anvergur, care fie nu
pot fi efectuate de sectorul privat, fie nu aduc profit (precum diguri i alte lucrri de
protecie a localitilor), fie profitul s-ar obine dup mai muli ani (hidrocentrale,
termocentrale, autostrzi de mari dimensiuni, industria aeronautic, carbonifer,
petrolier etc.) sunt effectuate sau subvenionate de stat.
Dezvoltarea msurilor de protecie social are efecte numeroase i nsemnate,
asigurnd condiii pentru infaptuirea statului bunstrii sociale".
n acelai timp, permanent i n orice ar, se pune problema dac fondurile
bugetare sunt cheltuite n mod eficient. Frecvente sunt exemplele n care nsemnate
fonduri bugetare fie au fost cheltuite ineficient, fie fraudulos. Viaa uoar" i
birocraia din unele instituii fundamental ale statului, ca i fenomenele de fraud,
risip i abuzuri, bine surprinse i evideniate de mass-media, au generat n rndul
majoritii cetenilor sentimente de nencredere i chiar de dispre fa de puterea
legislativ, executiv i judectoreasc.
Problema impozitelor este problem pe ct de complex, pe att de greu de
11

rezolvat n practic.
n abordarea cheltuielilor bugetare atenie deosebit trebuie acordat
subveniilor.
Principiile de echitate fiscal impun ca stabilirea impozitelor s se fac n
funcie de capacitatea contributiv a fiecruia, adic n funcie de veniturile i averea
obinut.
Obligaiile fiscale trebuie s nceap de la un anumit nivel al veniturilor unei
persoane fizice i juridice, s in cont de situaia economic i social a acestora.
Un stat este cu att mai bogat, mai puternic, cu ct are mai muli ceteni bogai.
Interesul statului este ca numrul i bogia acestora s creasc tot mai mult ntruct i
veniturile sale vor fi mai mari.
Realizarea acestor deziderate se poate nfptui, ntr-o mare msur i pe calea
subveniilor fiscale i a celor sociale.
Folosirea subveniilor este problem foarte delicat, care presupune mult
tiin n adoptarea deciziilor n acest sens.
Subvenia fiscal de venit reprezint partea din venitul total impozabil obinut
de persoan, dar care este scutit de la impozitare.
Subvenia fiscal de impozit reprezint impozitul scutit de la plat, ceea ce
reprezint n fapt un supliment de salariu.
Acordarea subveniei fiscale de venit i de impozit este impus de nfptuirea
principiilor de echitate fiscal i social. Mai precis, prin acordarea subveniei fiscale
de venit i de impozit se urmrete a se asigura minimul de venit strict necesar
mijloacelor de subzisten unui salariat i membrilor si de familie, rude pn la
gradul II, fr venituri, aflai n ntreinerea sa.
Subvenia social de venit reprezint suma de bani oferit de stat unei persoane
sau gospodrii, sub form de ajutor bnesc nerambursabil, n scopul asigurrii
supravieuirii, n rile srace, respectiv pentru acordarea mijloacelor necesare unui
trai decent, n rile bogate, n special n cele care nfptuiesc statui bunstrii sociale.
Acordarea acestor subvenii se constituie efectiv i ca msur de protecie
social a persoanelor aflate la limita supravieuirii.
12

Capitolul II. Sistemul bugetar, etape i caracteristici

2.1. Caracteristica procesului bugetar i trsturile sale specifice
Procesul bugetar reprezint, n practic, ansamblul msurilor ntreprinse, n
conformitate cu cadrul legislativ existent, de ctre instituiile competence ale statului,
n scopul nfptuirii politicii fiscale i bugetare a partidului de guvernmnt.
Procesul bugetar presupune existena unor resurse financiare i alocarea lor n
scopul furnizrii ctre ceteni a bunurilor i serviciilor publice. Obiectivele
principale ale bugetului sunt reflectate n tipul bugetului, precum i n importana
acordat unor aspecte cum sunt: controlul cheltuielilor publice, mbuntirea
managementului public, perfecionarea politicilor fiscal-bugetare, situaia planificrii
bugetare, eficiena costurilor serviciilor publice .a.
Separat de particularitile care se pot manifesta n modul concret de
desfurare, procesul bugetar are unele trsturi specifice i anume caracterul
decizional, ciclic, politic, democratic i cu impact public.
Caracterul decizional decurge din nsui coninutul procesului bugetar, de
alocare a resurselor financiare limitate comparativ cu nevoile de servicii publice ale
societii.
Continuitatea ciclic este strns legat de principiul anualitii bugetare, care
prevede reluarea anual a fazelor care compun procesul bugetar, conform
prevederilor cuprinse n legile anuale specifice.
Caracterul politic deriv din faptul c opiunea pentru un anumit tip de politic
fiscal-bugetar reflect, n general, orientarea i interesele forelor politice din care
este alctuit Parlamentul.
Caracterul democratic al procesului bugetar este dat de faptul c, pe parcursul
etapelor sale componente, se manifesta att atributele statului de drept ct i
posibilitatea diverselor grupuri de ceteni, deintori ai majoritii politice
decizionale, de a-i impune interesele economico-sociale. Formal i legal, puterea
13

legislativ are rolul de a aproba stabilirea de impozite i efectuarea de cheltuieli

publice. Uneori aceast responsabilitate este delegat puterii executive.
Impactul public al procesului bugetar are implicaii n plan economico-social,
att la nivel micro ct i macroeconomic. n funcie de nivelul de acces al cetenilor
i grupurilor de interes la procesul bugetar, acesta poale fi nchis, cnd nu se permite
publicului, presei, grupurilor de interes s supravegheze luarea deciziei i s-i
exprime punctele de vedere pe parcursul procesului bugetar, sau deschis n situaia
opus. n practic, rareori se poate remarca un proces bugetar complet nchis sau
complet deschis, manifestndu-se, concomitent aspecte caracteristice ambelor
variante.
Proiectul bugetului este elaborat de puterea executiv care, n majoritatea
rilor este Guvernul. n cadrul Guvernului responsabilitatea revine concret
ministrului fmanelor. Ministerul Finanelor are atribuii de coordonare, finalizare i
prezentare a acestuia Guvernului. ntr-o prim faz, pe baza programului de
guvernare aprobat de Parlament, Ministerul Finanelor mpreun cu Banca Naional,
celelalte ministere i instituiile de prognoz, stabilete premisele de la care se
pornete la elaborarea proiectului de buget. Aceste instituii au n vedere principalii
parametri macroeconomici i principalele evoluii din economie, pentru asigurarea
echilibrului economico-financiar, n mod durabil. Totodat, parametrii analizai
permit determinarea limitei maxime a nivelului cheltuielilor publice n funcie de
posibilitile de finanare interne i externe i de ncadrarea deficitului bugetar ntre
anumite marje.
Instituia public mputernicit prin Constitute s aprobe proiectul legii
bugetului de stat este ParlamentuI, ca form legislativ cu larg reprezentare a
populaiei.
Modul de desfurare a etapei referitoare la aprobarea proiectului de buget
depinde de organizarea Parlamentului: unicameral sau bicameral; n cel de al doilea
caz, exist situaii n care drepturile celor dou camere sunt difereniate n ceea ce
privete formularea de amendamente la proiectul bugetului.
Proiectul de buget naintat Parlamentului urmeaz mai multe faze:
14

- prezentarea proiectului de buget n plenul Parlamentului de ctre primul

ministru sau de ctre ministrul finanelor;
- analiza proiectului de buget n comisiile parlamentare de specialitate: bugetfinane, educaie, ocrotirea sntii, cultur, protecia mediului, aprare naional,
agricultur, industrie etc.;
- n continuare are loc analiza i aprobarea proiectului n Comisia de bugetfinane a legislativului, prilej cu care este luat decizia de aprobare sau respingere a
amendamentelor formulate de comisiile anterioare;
- dezbaterea i aprobarea proiectului de buget n Parlament. n cazul semnalrii
unor divergene ntre cele dou Camere ale acestuia, se prevede constituirea unei
Comisii de mediere compus din deputai i senatori;
- ratificarea de ctre Preedintele rii a proiectului de buget aprobat de
Parlament. Din acest moment, bugetul devine lege i trebuie aplicat n aceast form.
Toate aceste activiti trebuie s se ncheie, n mod normal, nainte de nceperea
anului bugetar cruia i corespunde noua lege a bugetului. n practic, se ntlnesc
situaii de depire a termenului legal pentru elaborarea proiectului de buget i pentru
dezbaterea acestuia n Parlament.
Etapa execuiei bugetului se desfoar pe perioad de un an i const n
luarea msurilor necesare pentru realizarea, pe de parte a veniturilor prevzute i pe
de alt parte, a cheltuielilor aprobate prin legea bugetului de stat. Executa bugetar
const n activitatea de ncasare a veniturilor bugetare i de efectuare a plii
cheltuielilor aprobate prin buget.
Controlul execuiei bugetare are importan deosebit deoarece trebuie s
asigure respectarea legalitii bugetare i ncadrarea n autorizarea bugetar dat de
Parlament. Controlului bugetar i se adaug activitate complementar de evaluare a
calitii gestiunii financiare publice.
Controlul poate fi:
- administrativ - exercitat de organele interne de control ale Ministerului
Finanelor;
- jurisdicional - realizat de Curtea de Conturi;
15

- politic - exercitat de Parlament.

Controlul administrativ poate fi preventiv al crui obiectiv principal este
verificarea conformitii cu legea, sau ulterior axat mai ales pe evaluarea gestiunii
organismelor publice.
Controlul administrativ preventiv se desfoar att asupra activitii
ordonatorilor, ct i asupra activitii contabililor. De asemenea, poate fi orientat spre
operaiunile de ncasare a veniturilor sau spre cele de efectuare a cheltuielilor. n
primul caz, se urmrete respectarea legilor care reglementeaz modul de aezare i
percepere a veniturilor bugetare, iar n al doilea caz, respectarea legii bugetare i a
altor legi care reglementeaz creditele bugetare, urmrind legalitatea, oportunitatea i
eficiena cheltuielilor bugetare.
Controlul ulterior are ca principal scop s se pronune asupra modului de
gestiune a fiecrui serviciu public. Prin exercitarea acestui control se pot identifica
unele cheltuieli neoportune sau neeconomicoase, fraude .a.
Controlul jurisdicional. Curtea de Conturi i exercit funcia de control asupra
modului de formare, administrare i ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i
ale sectorului public, precum i asupra modului de gestionare a patrimoniului public
i particular al statului i al unitilor sale administrativ-teritoriale.
Corespunztor momentului n care se efectueaz. Controlul executat de Curtea
de Conturi poate fi preventiv i ulterior. Controlul preventiv se exercit prin viz,
urmrind respectarea legalitii angajamentelor i efectuarea unor pli precum i
utilizarea creditelor bugetare n limita i conform destinaiei stabilit prin legea
bugetar anual. Prin controlul ulterior Curtea de Conturi verific, parcursul
exerciiului bugetar, urmtoarele:
- conturile de bani ale gestiunilor publice i alte valori de bunuri materiale
publice;
- conturile execuiei de cas a bugetelor publice;
- bilanurile i conturile de execuie ale ordonatorilor de credite bugetare i ale
administratorilor care gestioneaz fonduri care se supim regimului bugetului public;
- conturile operaiunilor referitoare la datoria public.
16

Controlul politic asupra execuiei bugetului de stat se realizeaz, cu precdere,

prin intermediul comisiilor de buget-finane din cadrul Parlamentului. De asemenea
parlamentarii pot constitui comisii de anchet sau de control financiar viznd diverse
aspecte financiare care prezint un interes deosebit la un moment dat. Dei dispune
de mijloace importante pentru a urmri bugetul pe parcursul execuiei sale, n acest
domeniu Parlamentul exercit un control relativ redus, ceea ce i confer un caracter
formal.
2.2. Metode i tehnici de dimensionare a veniturilor i cheltuielilor
bugetare
Pentru ca bugetul s reflecte ct mai fidel necesitile de resurse financiare care
s asigure nfptuirea programului guvernamental propus, precum i posibilitile de
acoperire a acestora, este necesar cuantificarea ct mai corect a veniturilor i
cheltuielilor bugetare. n vederea dimensionrii indicatorilor de venituri i cheltuieli
cuprini n buget, se utilizeaz numeroase metode grupate n dou mari categorii:
metode clasice i metode moderne.
Dintre metodele clasice de stabilire a mrimii veniturilor i cheltuielilor
bugetului de stat, menionm: metoda automat, metoda majorrii i metoda evalurii
directe.
Metoda automat const n intocmirea proiectului de buget. lund ca baz de
pornire execuia bugetar a penultimului an bugetar. Trebuie avut n vedere faptul c
elaborarea proiectului bugetului de stat pentru un anumit an se declaneaz cu circa
opt luni nainte de nceperea acestuia, respectiv ncepnd din luna mai.
Metoda are avantajul simplitii, dar dezavantajul c datele oferite drept baz
de pornire sunt foarte puine, nesemnificative, cu att mai mult n perioadele de mari
transformri economice.
Metoda majorrii presupune stabilirea unui ritm mediu de variaie a
indicatorilor bugetari pe perioad anterioar de 5-10 ani. Pentru aceasta. se iau n
calcul indicatorii rezultai n exerciiile bugetare ale perioadei anterioare anului
pentru care se proiecteaz noul buget. Valoarea ritmului mediu astfel rezultat, se
17

aplic asupra indicatorilor afereni anului bugetar n curs, determinnd nivelul

veniturilor i al cheltuielilor pentru anul urmtor.
Aceast metod este aproximativ, deoarece se bazeaz pe extrapolarea
tendinelor manifestate n evoluia indicatorilor din anii precedeni, neavnd n vedere
influenele unor factori diveri care pot aciona n realitatea economic viitoare, mai
mult sau mai puin intens.
Metoda evalurii directe are n vedere calcule pentru fiecare surs de venit sau
categorie de cheltuieli, bazate pe execuia ultimului an fiscal ncheiat, indicatori
preliminai ai bugetului pe anul n curs, precum i pe previziunile n domeniul
economico-social ale perioadei pentru care se proiecteaz bugetul.
n general, metodele clasice sunt depite, folosirea lor, prezentnd serioase
neajunsuri, precum:
- volumul insuficient de informaii utilizat la construirea bugetului;
- imposibilitatea previzionrii i cuantificrii efectelor unor factori ce pot
interveni pe parcurs n economia real i finanele rii;
- nu vizeaz urmrirea eficienei aciunilor ce se finaneaz din resursele
publice;
- nu reuesc s cuantifice i s coreleze cheltuielile aferente noilor instituii
publice i obiective economice publice, sporul de venituri prin introducerea unor noi
impozite sau mrirea celor existente i reducerea de venituri determinate de
eliminarea unor impozite sau de diminuarea unora dintre cele existente.
Metodele moderne de cuantificare a veniturilor i cheltuielilor bugetare vizeaz
raionalizarea cheltuielilor bugetare i au la baz, n principal, analiza cost-avantaje"
sau cost-eficacitate". Aceast analiz presupune existena mai multor proiecte
alternative pentru realizarea aceluiai obiectiv i reprezint un mod practic de alegere
a acelei variante care maximizeaz rezultatele obtenibile la un anumit nivel al
costurilor, sau care obine aceleai efecte, cu costuri minime.
Renunarea la utilizarea metodelor clasice de evaluare. a condus n practica
financiar la alegerea unei variante a metodelor moderne: metoda de planificare,
programare, bugetizare; metoda denumit baza bugetar zero"; managementul prin
18

obiective; bugetul bazat pe programe: metoda rationalizrii opiunilor bugetare.

Metoda de planificare, programare i bugetizare, reprezint metod de utilizare
optim a cheltuielilor bugetare, n contextul aplicrii deciziilor ntr-un mod ct mai
eficient. Cheltuielile publice sunt evideniate n funcie de domeniul unde se
efectueaz (ministerul care le administreaz), precum i n funcie de modul cum se
efectueaz. n cadrul metodei de programare, planificare, bugetizare, cheltuielile
publice sunt clasificate prin programe care sunt n strns legtur cu obiectivele
politicilor stabilite de guvern.
Aplicat iniial n S.U.A. n domeniul militar, metoda a fost extins la nivelul
bugetului n ansamblul su i presupune efectuarea unor judeci de valoare n
vederea adoptrii soluiei care s maximizeze rezultatele sau s minimizeze costurile.
Metoda bugetrii bazat pe programe se concentreaz asupra furnizrii informaiei n
legtur cu eficiena serviciilor publice, considerat n funcie de obiectivele propuse.
Metoda denumit baza bugetar zero const n examinarea critic a fiecrui tip
de cheltuial bugetar i aprecierea utilitii i eficienei sale. Pentru aceasta este
necesar existena unei multitudini de programe alternative, urmnd a se opta pentru
unul dintre ele, n funcie de efectele posibil de obinut la un anumit nivel al
cheltuielilor bugetare.
Baza bugetar zero presupune reluarea n permanen a analizei tuturor
cheltuielilor bugetare, ca i cum s-ar porni de la zero pentru toate cheltuielile publice.
n cadrul metodei, se disting dou faze:
- Identificarea unitilor i a modulelor decizionale;
- ierarhizarea modulelor decizionale n funcie de prioriti.
Prin uniti decizionale se neleg cele ale cror decizii pot fi izolate i
analizate. Corespunztor fiecrei uniti decizionale analiza este cuprins ntr-un
modul de decizie, care reprezint un ansamblu de informaii ce permit decidentului s
aleag ntre diferite niveluri de angajamente bugetare, n vederea realizrii unei
anumite aciuni, precum i s ntreprind diverse aciuni pentru atingerea unui anumit
obiectiv.
n vederea ierarhizrii modulelor decizionale n funcie de prioriti, nivelul
19

angajamentelor bugetare se ncadreaz ntr-una din urmtoarele posibiliti:

- nivelul zero, care nseamn anularea resurselor bugetare pentru aciune
apreciat ca nefiind prioritar;
- nivelul redus, care presupune continuarea aciunii cu resurse sczute,
comparativ cu perioada anterioar;
- nivelul normal, corespunde situaiei n care aciunea se desfoar la acelai
nivel comparativ cu perioada anterioar;
- nivelul crescut permite suplimentarea resurselor financiare pentru aciunile
considerate prioritare.
prim evaluare a prioritilor are loc n unitatea administrativ decizional
unde se determin nivelul angajamentului bugetar pentru fiecare aciune. n
continuare, modulele de decizie provenind de la mai multe uniti de decizie, sunt
transmise unitii decizionale ierarhic superioare, care le agreg i le claseaz n
vederea transmiterii lor unui decident aflat la un nivel superior. n acest fel, bugetarea
cu baz zero asigur participarea la luarea deciziilor finale, a tuturor decidenilor de
la diverse niveluri de pregtire a bugetului. Totalitatea modulelor de decizie reinute
n finalul acestui proces, alctuiete bugetul previzional i este clasat n ordinea
prioritilor, fiecrui modul corespunzndu-i un anumit nivel al cheltuielilor bugetare.
Aplicarea bugetului cu baz zero pe perioade mai ndelungate permite ca la
anumite intervale de timp, fiecare dintre beneficiarii de fonduri publice (de exemplu
fiecare minister) s fie supus examinrii tuturor cheltuielilor publice pe care le-a
ocazionat, identificnd acele cheltuieli care s-au dovedit ineficiente de-a lungul
perioadei de timp analizate.
Managementul prin obiective reprezint metod de cuantificare a
cheltuielilor bugetare care pune accentul pe identificarea finalitilor pentru fiecare
domeniu de activitate. Astfel, fiecare administrator al banului public stabilete
propriile sale obiective, care vor contribui la realizarea scopurilor propuse. n cadrul
fiecrui minister are loc rediscutarea finalitilor, precum i coordonarea obiectivelor
i resurselor. Aceast metod a fost conceput n contextul unei planificri globale pe
termen mediu. astfel nct s permit coordonarea ntre ministere a obiectivelor. Ea
20

permite identiflcarea opiunilor orizontale privind diferenierea mrimii creditelor

bugetare distribuite ntre ministere. Decidentul care procedeaz la selectarea
obiectivelor este diferit de utilizator. Prin aceast metod s-a realizat descentralizare
a deciziei, dar au apmt dificulti n ceea ce privete asumarea rspunderii la nivelul
noilor centre descentralizate de decizie, determinarea precis a obiectivelor, precum
i corelarea obiectivelor pariale cu cele finale.
Bugetul bazat pe program (sau bugetul de program) reprezint modalitate de
pregtire i prezentare a bugetelor, pornind de la obiectivele urmrite i nu de la
organizarea administraiei. Se pune accentul pe obiectivele de realizat i pe
determinarea ansamblului de mijloace utilizate pentru atingerea lor. Astlel, bugetul de
program devine un instrument util i original pentru programarea bugetar i
corelarea ei cu un anumit plan. n acest sens, metoda permite:
- stabilirea de ctre fiecare minister a prioritilor relative;
- alegerea aciunilor prioritare dintr-un cadru bugetar dat;
- afectarea alocaiilor bugetare i compararea cu rezultatele;
- analiza obiectivitii i eficacitii pe baza comparaiei dintre costurile
implicate i rezultatele obinute:
- evitarea acoperirii prin finanare bugetar a unor aciuni ne-oportune ale
admmistraiei (n special cele care nu fac obiectul acestei finanri).
n plan interministerial, metoda este mai puin eficient, deoarece nu reuete
s conduc, prin nsumare, la viziune global asupra bugetului statului. De altfel,
ntocmirea bugetului de program (care nu are puterea de lege) se realizeaz n paralel
cu ntocmirea bugetului de stat, fiind util pentru fundamentarea acestuia.
Metoda raionalizrii opiunilor bugetare este conceput ca un sistem cibernetic
nchis, ntre componentele cruia sunt relaii de interdependen, astfel c
nerealizrile dintr-o faz se repercuteaz asupra celorlalte. Analiza sistemic are drept
scop, ca n urma unor iteraii succesive s se reformuleze obiectivele i mijloacele
utilizate pentru atingerea lor. Originalitatea i un mare avantaj al metodei const n
capacitatea ridicat de adaptabilitate i de reformulare a opiunilor. n aplicarea metodei se remarc patru faze: studiul, decizia, execuia i controlul.
21

Faza de studiu presupune urmtoarele activiti:

- formularea problemei;
- identificarea obiectivelor i a mijloacelor de realizare a lor;:
- analiza i confruntarea soluiilor de realizare a obiectivelor.
Obiectivele pot fi complexe, incluznd activitile specifice unui minister n
ansamblul su, ori punctuate, pe segmente precise de activitate. Selecia obiectivelor
are loc pornind de la criteriile stabilite de ctre decident, n funcie de prioriti,
precum i de ierarhizarea obiectivelor. De asemenea, la atingerea obiectivului
selectat, importan deosebit revine identificrii i confruntrii soluiilor. Adesea,
acelai obiectiv poate fi atins pe mai multe ci, ceea ce impune compararea soluiilor
alternative i determinarea costului total de realizare a programului propus n diverse
variante.
Faza de decizie cuprinde activiti cum sunt:
- alegerea programului care maximizeaz efectele;
- elaborarea unui buget-program;
- includerea bugetului-program n bugetul anual.
Adoptarea deciziei se bazeaz pe analiza cost-avantaje, cost-eficacitate sau pe
analize multicriteriale. Realizarea programelor aprobate presupune ntocmirea
bugetelor-program i includerea creditelor necesare realizrii obiectivului ales, n
bugetul anual.
Faza execuiei cuprinde:
- realizarea programului;
- efectuarea cheltuielilor;
- identificarea efectelor obinute.
n cadrul acestei faze, se ntocmesc diverse analize care pun n eviden
ansamblul operaiunilor efectuate, diferitele categorii de costuri, precum i indicatorii
de eficacitate care permit msurarea gradului de concretizare a obiectivului propus.
Faza de control const n:
- determinarea indicatorilor de gestionare a resurselor i de execuie a
programului;
22

- reevaluarea opiunilor;
- reajustarea programelor.
Controlul rezultatelor are drept scop aprecierea gradului n care obiectivele
selectate au fost sau nu realizate. n cazul apariiei unor distorsiuni n desfurarea
programului, iniiatorii acestuia trebuie s identifice cauzele.
Prin aceast metod se urmresc obiective pe termen mijlociu i are avantajul
c ofer posibilitatea reexaminrii periodice a opiunilor, n funcie de eventualele
modificri aprute. De asemenea, utiliznd modele matematice, se ajunge la
estimare a veniturilor i cheltuielilor mai apropiat de cuantumul nevoilor reale ale
fiecrei perioade.
Aplicarea acestei metode este ns dificil, din cauz c multe fenomene
economice sunt influenate de numeroi factori, a cror aciune nu poate fi
ntotdeauna comensurat cu exactitate. Totodat, aplicarea n practic a acestei
metode a reliefat unele dificulti legate de elaborarea, aprobarea i execuia
bugetului. Prin aplicarea sa, sunt nclcate cerinele unor principii bugetare precum:
anualitatea bugetar i neafectarea veniturilor bugetare.

23

Capitolul III. Politici bugetar-fiscale n Republica Moldova i impactul lor

asupra evoluiei echilibrului financiar public
3.1. Caracteristica i evoluia politicii bugetar-fiscale n Republica Moldova
n cadrul principalelor politici economice ale rilor n curs de tranziie, n
vederea asigurrii stabilizrii i creterii economice, o importan primordial i
revine politicii bugetar-fiscale. Prin intermediul bugetului, se acumuleaz i se
repartizeaz resursele financiare ale statului, iar instrumentele politicii bugetar-fiscale
permit realizarea gestiunii macroeconomice eficiente i asigurarea echilibrului
economic i financiar.
n promovarea strategiei de dezvoltare a R.M., trebuie s inem cont c
potenialul bugetar-fiscal este determinat de potenialul economic al ei. ns, deseori,
sistemului bugetar-fiscal i se atribuie rolul definitoriu n problema ameliorrii
substaniale a situaiei economice, fiind neglijat faptul c combaterea crizei e un
fenomen mult mai complex, care necesit o combinaie de msuri fiscale, monetare,
politice i sociale.
Politicile implementate pentru realizarea unei strategii macroeconomice trebuie
s se situeze ntr-o perspectiv de lung durat, evitndu-se modificrile frecvente.
Fluctuaiile brutale constituie ocuri pe ansamblul economiei, crescnd incertitudinea,
nencrederea, ncetinirea proceselor investiionale etc. n prezent, politica de cretere
economic se bazeaz pe planificarea bugetar pe termen mediu, precum i pe
coordonarea permanent ntre politica bugetar i politica monetar, n condiiile
compatibilitii tuturor politicilor economice. n acest context, rolul politicii bugetarfiscale const n acceptarea sau respingerea dezechilibrelor bugetare.
n situaia actual a structurii sistemului bugetar al Republicii Moldova,
prghiile de gestiune a resurselor financiare publice, la care se mobilizeaz veniturile,
sunt: bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurrilor sociale de stat, fondurile
extrabugetare, fondul asigurrilor obligatorii de asisten medical. Acest sistem
unitar i corelat de fonduri evideniaz fluxurile financiare publice de formare a
24

veniturilor fiscale i nefiscale i de repartizare a acestora pe destinaii, n

conformitate cu nevoile sociale i cu obiectivele de politic financiar la nivel
macroeconomic.
Relaiile financiare de constituire a fondurilor bugetare menionate se
desfoar ntre stat, pe de o parte, i agenii economici, instituiile publice i private,
precum i populaie, pe de alt parte. Analiza veniturilor bugetare are o importan
deosebit n evidenierea unor resurse financiare poteniale, definitivarea strategiei pe
termen mediu i lung, precum i n trasarea principalelor direcii pe termen scurt.
Opiunea pentru o anumit repartizare a veniturilor i cheltuielilor ntre
prghiile sistemului bugetar reflect modul de repartizare a atribuiilor ntre
autoritile publice situate la diferite eantioane, precum i raporturile de dependen
sau independen existente ntre organele administrative centrale i locale n plan
financiar. Privit din acest punct de vedere, structura bugetului public naional n
dinamic este prezentat n tabelul de mai jos:
Tabel 3.1.1. Dinamica veniturilor financiare publice ale sistemului bugetar n anii 19972007
Indicatorii

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Venituri totale ale Bugetului Public

Naional, mln.lei
Ponderea n PIB, %
Veniturile Bugetului de Stat
(Inclusiv granturile), mln.lei
Ponderea
n veniturile totale
n PIB

3550

3560

3946

5280

5923

7432,2

9430,1

11407,6

14694,9 17845,2

32,0
2291,7

33,0
3134,2

31,3
2905,3

33,7
3371,2

34,1
4571,7

35,6
5613,4

39,9
7951,9

40,4
10918

40
13954,3

Veniturile Bugetelor Locale fr

transferuri i granturi, mln.lei
Ponderea
n veniturile totale
n PIB
Veniturile Bugetului Asigurrilor
Sociale Stat , fr transferuri, mln.lei
Ponderea
n veniturile totale
n PIB
Venituri extrabugetare, total
(fonduri i mijloace speciale), mln.lei
Ponderea
n veniturile totale
n PIB
Veniturile Fondului de Asigurri
Obligatorii de Asistena Medical,
mln.lei
Ponderea
n veniturile totale
n PIB

39,8
39,0
1916,0 2023,8

2005

2006

2007
22292

54
23,7

58,1
19,4

59,3
19,6

49
15,2

47
15,3

48,4
16,5

49,2
17,5

54
21,6

56,8
22,2

61
20,4

62
21,6

823,4

696,2

738,6

954,1

1419,4

1713,2

2083,6

1935,9

2137,5

4178

5495,8

23,1
9,2

18,7

18,1

24

24

22

17

14,5

19,6

26,2

25,2

5,7

5,9

7,4

7,7

7,5

5,8

7,6

12,3

7,4

729

779,5

781,2

1005,2

1299,2

1643,8

1978,2

2492,5

2972,2

3665,6

4332,7

20,3

19,8

19,1

17,8

23

21

22

20,2

22

20,5

19,4

8,2

6,4
131

6,3
202,6

5,6
315,8

7,4
307,1

7,1
704,1

7,8
794,9

8,1
1040,3

8,6
1191,1

8
1806,7

9,3
2493,8

122,40

3,4
1,3

5,1

5,2

9,4

8,4

9,1

8,1

3,2

10,1

11,2

1,6

1,9

1,6

3,2

2,8

3,2

3,2

1,4

3,5

1,7

325,5

442,2

523,7

783,7

*
*

*
*

*
*

*
*

*
*

*
*

2,8
1

3
1,2

3
1,4

3,2
1,2

3,5
1,4

Analiza datelor prezentate confirm faptul c descentralizarea activitii

25

bugetare i asigurarea unei autonomii locale rmn o problem deschis. n

raporturile cu finanele locale, se pstreaz un grad nalt de centralizare att n
formarea veniturilor, ct i n alocarea cheltuielilor.
De asemenea, datele din tabel scot n eviden volumul tot mai crescut al
fondurilor extrabugetare. De la patru fonduri extrabugetare, care existau pn n 2000
i care, n perioada 1997-1999, au fost incluse n resursele extrabugetare totale, s-a
ajuns la 10 fonduri n 2003. ntruct ncasrile i plile din aceste fonduri sunt
derulate prin conturile trezoreriei, s-a creat posibilitatea utilizrii unei metode
specifice de consolidare a bugetului de stat, deficitul de resurse fiind parial acoperit
de soldul favorabil al majoritii fondurilor extrabugetare.
Consecinele economice i sociale, pe care le determin politica bugetarfiscal, sunt dependente de amploarea procesului de distribuire-redistribuire a
produsului intern brut. Deci, este necesar prezentarea imaginii pe care bugetul
naional o ofer asupra proporiei de redistribuire a produsului intern brut.
Tabel 3.1.2. Dinamica veniturilor, cheltuielilor i deficitului (excedentului) Bugetului
Public Naional i a ponderii acestora n PIB n anii 1993-2007
Indicatorii

199 199 199 200 200 2002 2003

2004
2005
2006
2007
7
8
9
0
1
Veniturile publice totale (VT), 504,2 1900,3 2619,6 2799,5 3550 3560 3946 5280 5923 7432,2 9430,1 11407,6 14694, 17845,2 22292
9
mln.lei
VT n PIB (%)
Cheltuieli totale (CT), mlnlei
CT n PIB (%)
Balana financiar
(excedent / deficit
bugetar)
Excedent / deficit bugetar n
PIB,

1993

22,8
619
28

1994

32,8

1995

40,4

1996

35,9

39,8 39,0 32,0 33,0 31,3

33,7

34,1

2228,8 3027,1 3415,5 4456 3917 4308 5540 5766 7650,9 9147,
3
38,5
46,7
43,8 50,0 42,9 35,0 34,6 30,3 34,7
33,1

-114,8

-328

-407,5

-616

-5,2

-5,7

-6,3

-8

-906 -357 -477 -261 157 -218,7 282,8

-3,9 -3,9 -1,6
10,2

0,8

-1

35,6

39,9

40,4

40

11256 13937,2 17963 22415,6

35,2

37,9

41,7

41

151,6

757,7

-117,8

-123,6

0,5

0,2

-0,6

-0,6

(%)

Tabel 3.1.3. Redistribuirea produsului intern brut prin intermediul bugetului public
naional n anii 1993-2007
Indicatorii
PIB, mlalei
Venituri publice totale, mlalei
Ponderea veniturilor totale
n PIB, %
- din care veniturile
fiscale, %

1993

1994

1995

1996 1997 1998 1999 2000 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2210, 5780, 6480 7798 8917 9122 1232 1602 1905 22556 27619 31992 36755,3 44171.2 55730
4
2
2
0
2
504,2 1900,3 2619, 2799, 355 3560 3946 5280 5923 7432,2 9430,1 11407,6 14694,9 17845,2 22292
6
5
0
22,8 32,8 40,4 35,9 39,8 39,0 32,0 33,0
31 33,7
34,1
35,6
39,9
40,4
40
84,7

70,3

76,1

77,9 82,8 82,3

77,3

75,9 78,1

77,8

79,8

84,6

82

84,6 82,5

26

Astfel, n ultimul deceniu, veniturile totale ale sistemului bugetar au variat ntre
22,8% i 40,4% din produsul intern brut (ponderea veniturilor fiscale n PIB este, n
medie, de 33,8%), partea covritoare a acestora fiind mobilizat prin metode fiscale,
constituind, n medie, 80%. Un asemenea grad de redistribuire a PIB, prin
intermediul bugetului public naional, situeaz Republica Moldova la limita
inferioar, comparativ cu rile dezvoltate, unde impozitele agregate au reprezentat
ntre 40-50% din PIB.
Mrimea veniturilor bugetare depinde de gradul de dezvoltare al activitilor
economico-sociale generatoare de venituri, de nivelul presiunii fiscale individuale i
globale, de volumul produsului intern brut i de structura acestuia (proporia dintre
fondul creterii brute de capital i fondul de consum), de nivelul cheltuielilor publice
i de amploarea proceselor de repartiie primar i secundar a PIB prin intermediul
bugetului de stat, de posibilitile valorificrii de ctre stat a unor bunuri ce-i aparin.
Totodat, creterea real a volumului veniturilor bugetare conduce la amplificarea
cheltuielilor publice.
3.2. Influena factorului legislativ asupra mrimii resurselor financiare
publice n Republica Moldova
Pornind de la structura sistemului bugetar al Republicii Moldova, este evident
rolul i importana bugetului consolidat al rii, care include bugetul de stat i
bugetele locale i care, mpreun, asigur partea covritoare a resurselor financiare
(n medie, 74% din veniturile totale ale bugetului public naional). n cadrul urmririi
evoluiei veniturilor acestui buget, n vederea identificrii tuturor factorilor de
influen asupra mrimii, structurii i a implicaiilor lor, este necesar, n primul rnd,
analiza bazei legislative i a msurilor ntreprinse de ctre puterea executiv. Astfel,
influena factorului legislativ asupra mrimii resurselor financiare publice poate fi
divizat n cteva etape determinante.
Prima etap este caracterizat de crearea cadrului legislativ pentru acumularea
resurselor financiare necesare activitii statului, asigurrii realizrii politicii sociale,
27

stimulrii activitii de investire i curente a agenilor economici, i ncepe, n anul

1991, prin instituirea unor noi impozite i taxe, dintre care mai importante sunt
introducerea TVA i accizelor la anumite produse. n 1992, reforma continu cu
liberalizarea preurilor i a tarifelor, concomitent cu elaborarea principiilor de baz
ale sistemului impozitrii prin adoptarea Legii Cu privire la bazele sistemului fiscal
i definirea Conceptului cu privire la reforma fiscal, n care au fost determinate
principiile de baz ale impozitrii, lista impozitelor stabilite pe teritoriul Republicii
Moldova, drepturile i responsabilitatea contribuabililor i ale organelor fiscale,
nlesnirile i facilitile fiscale.
n anul 1993, fundamentarea bazei legislative continu prin Decretul
Preedintelui fiind introduse urmtoarele impozite: impozitul asupra bunurilor
imobiliare, pe venitul bncilor i din activitatea de asigurare, tarifele vamale, accizele
la unele mrfuri. Prin politica bugetar-fiscal, din perioada 1991-1993, s-a urmrit
mobilizarea resurselor n volumul prognozat, restructurarea compartimentelor
bugetare, excluderea subveniilor pentru anumite produse i limitarea sumelor
alocaiilor pentru bugetele locale. Dei aceast perioad se caracterizeaz prin gradul
sczut al echitii, neutralitii i eficienei, totui, sistemul fiscal ncepe procesul
complex de adaptare la cadrul economiei de pia.
Etapa a doua urmrete perfecionarea sistemului fiscal, astfel nct, n 1994,
au fost adoptate 15 legi privind sistemul fiscal i 6 decrete ale Preedintelui privind
impozitele i taxele, orientate nu numai asupra intensificrii funciilor fiscale, ci i
asupra susinerii i stimulrii producerii. Astfel, n scopul proteciei ntreprinderilor
mici, a fost adoptat Legea cu privire la susinerea i protecia micului business, n
conformitate cu care agenii micului business, care se ocup de producia i prestarea
serviciilor, sunt scutii de plata impozitului pe beneficiu, de la nceputul activitii, pe
un anumit termen. n vederea stimulrii activitii de producie, au fost scutite de
TVA i impozitul pe bunurile imobiliare ntreprinderile de panificaie; de impozitul pe
bunurile imobiliare, funciar i rutier ntreprinderile complexului energetic; n scopul
reducerii stocurilor de producie finit, au fost micorate cu 50% cotele accizelor. n
plus, s-a recurs la anularea datoriilor ntreprinderilor agricole, iar la 31 ageni
28

economici ale Ministerului Industriei i Ministerului Agriculturii li s-au acordat

vacane fiscale.
Printre principalele obiective-int ale politicii bugetar-fiscale, au fost stabilite
reducerea deficitului bugetar i perfecionarea sistemului de impunere. ns, absena
unei corelaii strategice ntre politicile economice adoptate, gestiunea ineficient a
resurselor bugetare, modificrile repetate n legislaia fiscal i dezechilibrele
structurale au contribuit la destabilizarea strii economiei naionale.
A treia etap este cea mai important, deoarece, aciunile legislative sunt
orientate spre consolidarea finanelor publice, ncurajarea activitii economice i a
sferei sociale i au drept obiective atingerea unui nivel de venituri suficient pentru
asigurarea funcionrii normale a statului, crearea condiiilor de activitate echitabile
pentru toi agenii economici, ncasarea stabil a veniturilor la buget, mbuntirea
climatului de business, simplificarea sistemului de impozitare i gestionare a
veniturilor.
Evoluia imediat urmtoare a veniturilor bugetare a fost afectat de criza
financiar regional din 1998, care a condiionat un nou declin al sectorului real. Dei
se nregistreaz scderea ponderii veniturilor bugetare n PIB, implementarea
consecutiv i ferm a politicii bugetar-fiscale, precum i efectuarea cheltuielilor
publice n anumite limite, au condus chiar la diminuarea deficitului bugetar i
atenuarea factorilor de influen negativ. Obiectivele politicii bugetar-fiscale, n
perioada 1998-2000, au fost orientate spre stimularea activitii agenilor economici,
accelerarea reformelor structurale, susinerea micului business i asigurarea
condiiilor favorabile n domeniul investiiilor.
n scopul realizrii acestor obiective, precum i pentru mbuntirea
administrrii fiscale, au fost ntreprinse urmtoarele msuri:
trecerea la un regim de taxare cu TVA unic cu toate rile-parteneri comerciali,
care simplific administrarea acestui impozit;
meninerea unui regim comercial liberalizat, cu aplicarea unor cote reduse la
tariful vamal;
reducerea cotelor fiscale pentru persoanele fizice i juridice;
29

 stimularea productorilor, care plaseaz veniturile obinute de la desfurarea

activitii n dezvoltarea produciei, reutilarea i renovarea tehnic, pentru crearea
locurilor de munc noi;
anularea datoriilor istorice fa de buget;
crearea Direciei de Urmrire i Controlul Contribuabililor Mari n cadrul
Inspectoratului Fiscal Principal de Stat;
limitarea ncasrilor de venituri la buget prin intermediul compensrilor reciproce.
n dependen de baza legislativ, de funciile asumate de guvern i tendina
social a politicii promovate, de-a lungul ultimului deceniu, n structura resurselor
financiare publice, s-au nregistrat numeroase modificri. Privite din punct de vedere
al coninutului economic i n funcie de natura lor, se poate constata c ponderea
covritoare n formarea bugetului consolidat dein veniturile fiscale. Pe parcursul
celor 14 ani, veniturile fiscale au reprezentat, n medie, 76,6%, veniturile nefiscale
-14,8% i alte venituri 8,5%.
n ceea ce privete structura veniturilor fiscale, n ara noastr, se pronun
tendina de scdere a ponderii impozitelor directe i de cretere a celor indirecte.
Tendina actual de formare a veniturilor bugetare, pe seama impozitelor
indirecte, nu poate fi pozitiv pentru ara noastr, ntruct afecteaz direct populaia
cea mai vulnerabil. Fenomenul creterii ponderii impozitelor indirecte ar trebui s
reprezinte un semnal de alarm pentru analitii politicii fiscale, deoarece
demonstreaz incapacitatea economiei de a susine actualul sistem de impozitare
direct, motiv pentru care statul apeleaz tot mai mult la impozitele indirecte,
impactul crora este dificil de identificat de ctre populaie.
Astfel, sistemul fiscal al Republicii Moldova nu este neutru n raport cu
contribuabilii care se afl n situaii economice egale. Opiunea guvernului n
favoarea acestor impozite se justific prin faptul c contribuabilii consider achitarea
lor drept plat pentru produse, c este mai dificil evaziunea fiscal, crete indicele
colectrii concomitent cu micorarea cheltuielilor legate de administrarea acestor
impozite, de lipsa efectelor stimulative. Problemele din sfera finanelor publice se
acutizeaz din ce n ce mai mult: un anumit numr de ntreprinderi suport o povar
30

tot mai mare i, n acelai timp, sistemul bugetar nu poate s asigure un volum minim
necesar de resurse financiare. Povara fiscal suportat de ctre pltitorii disciplinai
corespunde standardelor rilor dezvoltate, ns sistemul fiscal al rii noastre
presupune i un nivel nalt al interveniei fiscale. ntreprinderile obin micorarea
nivelului efectiv al impunerii prin acumularea obligaiilor fa de buget. Ca urmare, o
mare parte dintre agenii economici pltete impozite mici sau deloc, fie datorit
scutirilor importante, fie inerii contabilitii duble, fie a altor forme de evaziune.
Strategia

realizrii

reformei

fiscale

asigurat

efectuarea

stabilitii

macroeconomice, ns cu preul apariiei unor fenomene negative. Tendina reducerii

veniturilor bugetare s-a materializat n adncirea crizei bugetare, iar creterea datoriei
publice a determinat o dependen mai mare a economiei Republicii Moldova de
conjunctura pieelor financiare mondiale i de preferinele creditorilor externi.
Evoluia din ultimii ani, aparent constant, a indicatorilor bugetari arat apropierea
unei noi crize n sistemul bugetar, determinate, n principal, de lipsa reformelor de
fond privind impunerea activitii agenilor economici i a persoanelor fizice, care va
periclita o serie de dezechilibre structurale.
n ceea ce privete politica din domeniul veniturilor fiscale, creterea gradului
de neutralitate i egalitate al sistemului fiscal poate conduce la mrirea indicatorului
eficienei

bugetare,

concomitent

cu

micorarea

presiunii

fiscale

asupra

contribuabililor coreci. n acest sens, direciile propuse sunt axate pe micorarea

nivelului mediu al impunerii, creterea concurenei ntreprinderilor autohtone,
simplificarea sistemului fiscal, micorarea posibilitilor de eschivare de la plat a
impozitelor i taxelor. ns, toate aceste msuri vor fi benefice rii noastre doar n
condiiile restructurrii ntregului sistem financiar public, concomitent cu dezvoltarea
efectiv a sectorului productiv.
3.3. Determinarea i evaluarea echilibrului financiar al sistemului bugetar
din Republica Moldova
Dimensiunea echilibrului / dezechilibrului financiar public este relevant, n
primul rnd, ca indicator al consecinelor msurilor de politic fiscal i bugetar.
31

ns, exist o multitudine de consecine, pe care decidenii trebuie s le aprecieze

astfel, nct necesitile diverse de evaluare s reflecte dac msurarea dezechilibrului
financiar public este sau nu corect. De aici, a rezultat necesitatea existenei mai
multor modaliti alternative de msurare, fiecare reprezentnd un anumit grad de
adecvare n raport cu nevoile de evaluare.
n prezent sistemul bugetar i bugetarea, n special, joac un rol pasiv,
rezumndu-se, n mare parte, la nregistrarea operaiunilor statului din cadrul
economiei. Bugetarea sectorului public poate avea efecte benefice n dezvoltarea
economic prin atribuirea unor funcii, precum sunt: stimularea activitii economice,
innd seama de interesele diferiilor participani; reformarea unor sectoare sau
ramuri; optimizarea procesului bugetar; monitorizarea i perfecionarea procesului
decizional privind intervenia operativ. Pentru a deveni un astfel de instrument
funcional, este necesar o reevaluare a mecanismelor interne ale sistemului bugetar
n vederea asigurrii flexibilitii i a optimizrii structurii principalelor componente.
Echilibrarea sistemului bugetar este reflectat sub trei aspecte i anume:
1) ca problem a echilibrrii structurale generale, avndu-se n vedere echilibrarea
resurselor financiare ale sistemului bugetar cu necesitile sau cheltuielile acestui
sistem;
2) ca problem a echilibrrii verticale, care se refer la echilibrul n repartizarea
veniturilor ntre verigile sistemului bugetar;
3) ca problem a echilibrrii orizontale, care are n vedere corespondena
(suficiena) veniturilor unitilor teritoriale formate n cadrul sistemului bugetar i al
cheltuielilor lor.
n ceea ce privete primul aspect, echilibrarea structural a sistemului bugetar,
exist o necesitate impus de teoria economic, iar problema realizrii acesteia n
practic rmne nesoluionat. Astfel, apare necesitatea analizei dezechilibrului
structural, care persist n economiile mai multor ri. Egalitatea dintre veniturile i
cheltuielile sistemului bugetar este, deseori, teoretic, ceea ce n practica economic
poate aprea n mod accidental. n realitate, diferena dintre cele dou pri ale
bugetului are la baz cteva situaii:
32

a) existena inegalitii iniiale, se are n vedere deficitul (excedentul) bugetar n

punctul 0, avnd aceeai tendin n dinamic;
b)existena egalitii iniiale n punctul 0, ns n dinamic are loc neconcordana
dintre ritmul de cretere al veniturilor i al cheltuielilor sistemului bugetar;
c) existena unei situaii mixte, combinate, atunci cnd neconcordana dintre
volumul veniturilor i cheltuielilor bugetare, n punctul iniial, devine tot mai
crescnd n dinamic.
Din cele trei situaii prezentate, cel mai frecvent ntlnit i specific pentru
Republica Moldova, este situaia mixt. Veniturile bugetare i necesitile sistemului
bugetar nu se egaleaz n punctul iniial, mai mult, exist o diferen semnificativ n
ritmul creterii lor, adic o dinamic dezechilibrat. Dimensionarea dezechilibrului
financiar public poate fi realizat prin diverse metode, care se grupeaz astfel:
clasice, respectiv pentru dimensionarea deficitului convenional;
moderne, care permit dimensionarea deficitului curent, deficitului bugetului
public

naional,

deficitului

ce

msoar

contribuia

diferitelor

tranzacii

guvernamentale la cererea agregat, deficitului intern, deficitului extern, deficitului

conjunctural, deficitului structural, deficitului ajustat ciclic, deficitului primar,
deficitului operaional, deficitului fiscal, deficitului virtual i deficitului geamn.
Determinarea mrimii dezechilibrului financiar se face n funcie de veniturile
i cheltuielile bugetare ce se iau n considerare. n general, literatura economic de
specialitate definete dezechilibrul structural ca neconcordana dintre veniturile
bugetare i cheltuielile primare. De asemenea, se presupune c volumul cheltuielilor
primare este determinat att de ansamblul legilor i actelor normative ce reflect
obligaiile guvernului, ct i de eficiena privind finanarea serviciilor publice.
Din punct de vedere al practicii macroeconomice, asistm la o politic
unilateral de corectare a dezechilibrului, care presupune egalarea veniturilor i a
cheltuielilor n punctul zero (iniial). Pentru Republica Moldova, o asemenea
msur s-a realizat prin efectuarea cheltuielilor n limitele veniturilor real ncasate.
n acest sens, prezint interes determinarea deficitului fiscal primar, care ia n calcul
veniturile fiscale obinute din nsumarea veniturilor, de la ncasarea impozitelor i
33

taxelor i din contribuiile la asigurrile sociale, inclusiv contribuia la fondul de

asigurri obligatorii de asisten medical din ultimii 2 ani, comparndu-se cu
volumul total al cheltuielilor primare la nivelul bugetului public naional.
n ceea ce privete aspectul dinamic, sistemul bugetar poate fi considerat
echilibrat atunci cnd creterea anual a veniturilor bugetare corespunde ritmului de
cretere a cheltuielilor primare. n acest sens, sunt utilizai indicatorii elasticitii
veniturilor i a cheltuielilor publice.
Totodat, trebuie s menionm c valabilitatea acestor evaluri poate fi
considerat de baz, atunci cnd volumul i ritmul de cretere a cheltuielilor sunt
determinate de obligaiile bugetare i nu de volumul veniturilor ncasate. Dac
constrngerile bugetare sunt foarte restrictive, astfel, nct poate fi eliminat chiar i o
anumit parte din cheltuielile publice minim necesare, atunci ritmul creterii
cheltuielilor va fi determinat, n mod unilateral, de ritmul creterii veniturilor. Pe de
alt parte, ntotdeauna exist acel minim necesar al cheltuielilor bugetare, care trebuie
s fie realizat (finanat), indiferent de volumul veniturilor colectate.
Avnd n vedere cele expuse, dezechilibrul sistemului bugetar poate fi privit
prin prisma a dou situaii i anume:
a) cheltuielile sunt determinate de obligaiile statului privind finanarea serviciilor
publice;
b)cheltuielile se efectueaz la un nivel minim admis, fr posibilitatea micorrii
acestora, chiar dac se nregistreaz o scdere a veniturilor ncasate.
Din situaiile evideniate mai sus, rezult complexitatea situaiei intermediare
existente n ara noastr, atunci cnd volumul cheltuielilor publice se determin
exclusiv n funcie de veniturile obinute.
Problematica dezechilibrului structural poate fi completat prin includerea n
analiz a componentei cheltuieli de deservire a datoriei (curente) de stat. Astfel,
veniturile bugetare anuale asigur finanarea nu numai a cheltuielilor primare
bugetare, ci i a cheltuielilor privind deservirea curent a datoriei de stat. n aceast
situaie, asigurarea echilibrului primar trebuie s fie n funcie de 2 variabile:
cheltuielile pentru deservirea datoriei de stat i raportul ntre datoria de stat i PIB
34

n final, poate fi evideniat i o a treia posibilitate de analiz a echilibrului

bugetar. n situaia existenei unui excedent bugetar general, considerat stabil,
echilibrarea ntregului sistem bugetar poate fi evaluat innd seam de datoria de stat
general. n acest caz, ritmul de cretere a veniturilor bugetare trebuie s corespund
ritmului de cretere a cheltuielilor bugetare generale i a sumelor destinate stingerii
datoriei. Prin urmare, putem evidenia urmtoarele tehnici de evaluare a echilibrului
structural relativ al sistemului bugetar:
- echilibrarea static a cheltuielilor primare i a veniturilor bugetare;
- echilibrarea dinamic a cheltuielilor primare i a veniturilor bugetare;
- echilibrarea static, respectiv dinamic a veniturilor i a cheltuielilor bugetare
generale (primare i a cheltuielilor pentru deservirea datoriei de stat);
- echilibrarea cheltuielilor generale, inclusiv a sumelor destinate stingerii
datoriei de stat generale cu veniturile bugetare.
Necesitatea diferenierii elementelor componente a dezechilibrului structural
general n cadrul analizei este determinat de posibilitatea elaborrii unor msuri
concrete privind echilibrarea sistemului. n funcie de cauza apariiei abaterilor n
componenta analizat, pot fi ntreprinse i msurile optime de corectare. Evident c
implementarea unor msuri de corectare necorespunztoare caracterului sau cauzei ce
a declanat discrepana va conduce la agravarea situaiei. De exemplu, ncercarea de
corectare a componentei dinamice a dezechilibrului structural printr-o simpl egalare
a cheltuielilor bugetare la volumul ncasrilor (cazul politicii bugetare actuale
promovate n Republica Moldova), poate avea efecte pozitive doar pe o perioada
scurt i cu condiia ca mrimile prognozate ale indicatorilor respectivi s corespund
celor realizate.
n ceea ce privete problema echilibrrii verticale, care se refer la echilibrul
n repartizarea veniturilor ntre verigile sistemului bugetar, aceasta constituie una din
preocuprile prioritare ale teoriei i practicii bugetare contemporane. Echilibrul
vertical al sistemului bugetar constituie unul din obiectivele majore ale politicii
generale de echilibrare bugetar, avnd drept scop determinarea rolului i sferei de
cuprindere a fiecrei verigi, precum i redistribuirea fondurilor limitate n funcie de
35

prioriti. ncercarea permanent de optimizare a structurii sistemului bugetar deriv

din influena acesteia asupra utilizrii cheltuielilor publice. n ara noastr, verigile
sistemului bugetar sunt reprezentate de bugetul de stat, bugetele locale, bugetul
fondului asigurrilor sociale de stat, fondurile extrabugetare i, mai recent, de bugetul
fondului asigurrilor medicale obligatorii. O astfel de structurare a sistemului
presupune anumite relaii de interdependen i de corelare, ct i delimitarea
concret a activitilor i obligaiilor fiecrei verigi, n scopul mobilizrii i
repartizrii fondurilor financiare publice.
Echilibrarea vertical presupune asigurarea echilibrului fiecrei verigi
componente. Una din problemele legate de politica bugetar, este cea a existenei
incertitudinii efectelor de redistribuire, n sensul c eficiena redistribuirii verticale a
veniturilor este incert, deoarece rezultatul efectiv este insuficient cunoscut.
. Evoluia indicatorilor bugetului de stat este prezentat n tabelul 3.3.1.
Tabelul 3.3.1. Dinamica excedentului /deficitului bugetului de stat al Republicii
Moldova n anii 1999-2007
Indicatori

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Veniturile bugetului de
stat, total
n venituri
publice totale
Ponderea
n PIB
(%)
Cheltuielile bugetului de
stat, total
n cheltuieli
Ponderea
publice totale
(%)
n PIB
Cheltuielile bugetului de
stat (fr transferuri
totale)
n cheltuieli
Ponderea
publice totale
(%)
n PIB

2291,7

3134,2

2905,3

3371,2

4571,7

5613,4

7951,9

10918

13954,3

59,3

49

47

48,4

49,2

54

48,4

61

62,5

19,6

15,3

14,9

16,5

17,5

21,6

16,5

20,4

21,6

2853,1

3363,5

2937,6

3555,6

4255,0

5411,9

6954

11297,1

14453,3

60,7

51

46,5

46,5

48,1

50

46,5

62

62

21,0
2282,8

15,4
2553,5

15,8
2259,1

15,4
2461,2

16,9
3045

19
3773,1

15,4
4332

21
3791

19
4332

46

39

32,1

33,3

33,5

31,1

33,3

33,5

31,1

15,9

12

10,9

11

11,8

11,8

11

11,8

11,8

-3,8

-1,4

-0,1

-0,9

1,1

0,6

2,7

-3,5

-3,5

Excedentul /deficitul
bugetar n PIB

n primul rnd, trebuie subliniat ponderea semnificativ a resurselor

financiare concentrate la nivelul acestui buget, n medie, de 50 % din totalul
veniturilor publice i 18% n PIB, care corespunde scopurilor propuse i permite
realizarea acestora. n al doilea rnd, volumul cheltuielilor bugetului de stat
36

reprezint circa 55% din cheltuielile bugetului public naional sau 20% n PIB i
depinde de elementele componente, determinnd deficitul bugetului de stat n anii
1997-2002. n al treilea rnd, datele tabelului reflect ponderea important a
transferurilor de la bugetul de stat, care, n perioada analizat, au constituit 20%-40%
din volumul total al acestui buget. Dac nu se ia n considerare mrimea
transferurilor, soldul bugetului de stat a fost excedentar n fiecare an. n al patrulea
rnd, se observ c excedentul bugetar nregistrat n ultimii ani se datoreaz att
scderii ponderii cheltuielilor n PIB, ct i creterii constante a veniturilor bugetului
de stat.
O alt verig a sistemului bugetar, care constituie partea integrant a bugetului
consolidat, se refer la bugetele locale. Importana bugetelor locale deriv din funcia
principal a acestora i anume: realizarea msurilor pentru satisfacerea necesitilor
social-economice i culturale ale populaiei i pentru dezvoltarea teritoriului din
subordine. Prin Legea privind sistemul i procesul bugetar al Republicii Moldova
(art. 50), bugetele locale nu pot avea deficit bugetar cu excepia unor situaii
determinate de aceeai lege, bugetelor locale legislaia prevede transferurile.
Tabelul 3.3.2. Dinamica excedentului /deficitului bugetelor locale din Republica
Moldova n anii 1999-2007
Indicatori

1999

2000

Veniturile bugetelor locale, mil.

lei
Ponderea (%) n venituri publice
totale
n PIB
Din totalul veniturilor bugetelor
locale:
- veniturile bugetelor locale
proprii
- transferuri de la bugetul de stat

1024,0

1429,6

27

30

8,9
707,9

9,4
954,1

316,1

475,5

33,2

21

29,7

Ponderea
(%)

n veniturile totale
ale bugetelor
locale
n PIB

Cheltuielile bugetelor locale, mil.

lei
Ponderea (%)
n cheltuieli
publice totale
n PIB
Excedentul bugetelor locale n
PIB, %

3
960,2

2001

2002

1797,5 2437
32,7

30,6

10,8 10,5
1419,4 1713,2

378

1388 1767,7

723,8
28,3

2003

2004

2907,4 2942
25,7
9,19
2083,6

822,7
29,4

2,7

2359,7

2788,6

25,7

2005
3785,
30,6

2006

2007

4678,3 5495,8
26,2

24,6

10,3 10,5
1935,9 2137,5

12,3
3302,9

10,3
3918,5

865,9

1465,6

1375,4

1577,2

38,7

28,3

29,4

28,7

2924,2 3782

2,7
6308,1

3
5958,6

25

30

31

30,3

26

27,1

30,3

26

27,1

8,7
0,5

9,3
0,2

10,5
0,1

10,2
0,3

9,14
0,4

10,3
0,05

10,2
0

12,5
0,05

10,3
0

37

Importana transferurilor bugetare deriv dintr-o dubl semnificaie a acestora,

uneori contradictorie i anume: pe de o parte, exist necesitatea obiectiv de susinere
a unor uniti teritoriale, care nu pot, prin performanele sale economice, s-i
acopere cheltuielile i, pe de alt parte, aceasta creeaz unele inconveniente unitilor
puternice din punct de vedere economic, ct i realizarea insuficient a potenialului
economic al administraiilor nevoiae.
Ponderea veniturilor bugetelor locale n volumul total al veniturilor publice
este destul de important, variind ntre 26% i 35%, respectiv circa 10,5% din PIB,
ns partea semnificativ a acestora de 31,8% este asigurat de transferurile bugetului
de stat. n ultimii ani, se observ restrngerea proporiei acestei verigi n totalul
sectorului public.
O alt verig a sistemului financiar public este bugetul asigurrilor sociale de
stat, care prin reformele promovate n ultimii ani capt o importan tot mai
crescnd, att financiar, ct, mai ales, prin impactul economico-financiar asupra
ntregii societi. Dinamica indicatorilor financiari ce caracterizeaz situaia la nivelul
acestei verigi este prezentat n tabelul 3.3.3.
Tabelul 3.3.3. Dinamica excedentului / deficitului bugetului asigurrilor sociale de stat
al Republicii Moldova, n anii 1999-2007
Indicatori

1999

2000

2001

2002

Veniturile bugetului asigurrilor

sociale de stat, mln. lei
n veniturile publice
Ponderea
totale
(%)
n PIB
Veniturile bugetului asigurrilor
sociale de stat fr transferuri, mln.l

907,9

1343,5

1604,3

2015,1

25

27

27

25,1

25,8

8,3
781,2

8,4
1005,2

8,9
1299,2

8,5
1643,8

Ponderea lor n totalul veniturilor

bugetului public naional

18,1

16,6

20

Transferuri de la bugetul de stat,

124,8

334,5

Ponderea
transferarilor

24,9

18,7

n veniturile totale
BASS
n PIB
Cheltuielile bugetului asigurrilor
sociale de stat, mln. lei
n cheltuieli publice
Ponderea
totale
(%)
n PIB
Excedentul BASS n PIB, (%)

2003

2004

2005

2006

2007

3690

4347,7

5157,2

25,1

25,1

27,5

25,8

9,2
1978,2

10
2492,5

8,5
2972,2

11
3661,5

10
4332,7

22

21

22

20,2

22

20,2

300,5

371,4

387,3

455,3

717,8

661,1

791,7

18,4

16,4

15,4

19,4

16,4

16,4

19,4

1,4

1,9

2365,5 2947,9

2,1

1,6

1,6

1,4

888,6

1342,4

1373,3

1847,6

24,2

23,8

24,1

23,7

24,6

8,3
0,1

7,2
0

8,2
1,2

7,8
0,7

8,6
0,7

1,4

1,4

1,9

3691,7

4378,1

5244,5

26,5

23,7

27,5

26

10
0,6

7,8
-0,004

11
-0,1

10
-0,05

2173,8 2768,9

Avnd o menire special n cadrul sistemului financiar, ct i la nivelul

38

economiei, veniturile acestui buget dein o pondere medie de 8% n produsul intern

brut i de 25% n veniturile publice globale. ns, i n cazul bugetului asigurrilor de
stat, transferurile asigur aproximativ 18% din nevoile financiare. Datele prezentate
n tabel arat c cheltuielile se nscriu n limitele veniturilor, nregistrndu-se soldul
excedentar pe ntreaga perioad analizat. Totodat, observm o tendin de scdere,
de la an la an, a principalelor componente, determinate de schimbrile legislative
intervenite n sistemul asigurrilor. O alt problem, care influeneaz acest buget n
mod direct, este legat de cetenii Republicii Moldova ce activeaz n strintate,
care fr a plti cotizaii rmn n afara sistemului de asigurri. n acest context,
credem c este necesar evaluarea experienei rilor dezvoltate i, n special, a
comunitii Europene, care ar permite implementarea unui sistem flexibil.
O pondere tot mai crescnd, n cadrul resurselor financiare publice, revine
fondurilor extrabugetare. Dup cum a fost menionat, procesul de debugetizare n
cadrul sistemului bugetar capt proporii importante. Destinaiile acestor fonduri
sunt diferite, ns, la nivelul bugetului public naional, se asigur acoperirea nevoilor
de resurse financiare, permind echilibrarea ntregului sistem.
Tabelul 2.3.4 Dinamica excedentului fondurilor i mijloacelor extrabugetare (speciale)
n anii 1999-2007
Indicatorii
Total venituri extrabugetare, mln.
Lei
Ponderea n veniturile totale ale
bugetului public naional, %
Ponderea n PIB, %
Cheltuielile totale extrabugetare,
mln. Lei
Ponderea n cheltuielile bugetului
public naional, mln. Lei
Ponderea n PIB, %

1999 2000 2001 2002

202,6 315,8 417,3 777,2
5,1

7,0

9,0

1,6
1,9
2,1
3,4
176,4 274,9 377,6 589,1

2003
794,9

2004
1040,3

2005
2006
1191,1
1806,7

2007
2493,8

8,4

9,1

8,1

10

10,4

2,8
715,5

3,2
852,3

3,2
1023,5

3,2
1224,8

3,2
1312,9

4,9

6,5

7,7

7,8

7,6

7,3

8,6

9,3

1,4

1,7

1,9

2,6

2,6

2,6

2,8

2,6

2,8

Analiza datelor din acest tabel reflect un trend cresctor al participrii

fondurilor extrabugetare la redistribuirea produsului intern brut, care, n ultimii trei
ani, se situeaz la nivelul mediu de 3,0% din PIB. Deficitul bugetar al acestei verigi
este interzis prin lege, astfel nct soldul pozitiv nregistrat n perioada analizat
crete odat cu ponderea veniturilor extrabugetare. De-a lungul timpului mecanismul
formrii i monitorizrii acestor fonduri a suferit o serie de modificri. Pentru
39

perioada 1997-1999, fondurile bugetare au fost incluse n resursele extrabugetare, iar

resursele extrabugetare ale instituiilor finanate de bugetele locale au fost incluse n
bugetele locale. n anii 2000-2004, mijloacele i fondurile extrabugetare sunt excluse
din bugete i monitorizate separat, asigurnd transparena n urmrirea veniturilor i
cheltuielilor acestor fonduri. Modificrile legislative din 2005 privind includerea
mijloacelor i fondurilor speciale n componena bugetului de stat permit realizarea
unor aprecieri globale, mai exacte n ceea ce privete sistemul finanelor publice, ns
nu pot fi benefice din punct de vedere al transparenei informaiilor, ct i al
monitorizrii eficiente asupra cheltuielilor din aceste fonduri.
Din analizele efectuate privind echilibrarea vertical a sistemului bugetar, se
observ importana acordat i ponderea nsemnat a transferurilor interbugetare. n
cadrul bugetelor locale, bugetului asigurrilor sociale de stat i, n ultimii ani,
fondurilor asigurrilor medicale obligatorii, transferurile dein un loc special n
asigurarea finanrii acestor bugete. n realitate, o asemenea evoluie reflect
deformarea structural a sistemului bugetar, distribuirea iraional a resurselor, ct i
ineficiena mecanismelor de redistribuire a potenialului financiar.
Cu toate c au fost sporite mputernicirile privind autonomia i managementul
financiar, autonomia autoritilor publice de nivelul I rmne pn n prezent limitat.
Aceast situaie se exprim prin dependena autoritilor publice locale de nivelul I
(sate, comune, orae) fa de autoritile publice de nivelul II (raioane, municipii)
privind formarea bugetelor proprii, dat fiind c prin legislaie nu este stabilit o cot
fix sau minim de defalcri de la veniturile generale de stat pentru bugetele
unitilor administrativ-teritoriale.
O alt problem major, care caracterizeaz n prezent relaiile interbugetare,
este tendina autoritilor publice locale de diferite niveluri de a subestima baza
fiscal n scopul majorrii transferurilor de la bugetul de stat. Actualul sistem de
transferuri nu dispune de un mecanism pentru ncurajarea efortului fiscal local i a
eficienei cheltuielilor publice. Ca i la nivelul central, procesul de planificare
bugetar la nivel local are un ir de deficiene, dintre care principalele sunt
capacitile sczute de elaborare a prognozelor financiare pe termen mediu i lipsa
40

fazei de analiz i planificare strategic.

Concluzii i propuneri
Pentru rezolvarea problemelor social - economice n rile cu economie de
tranziie sunt aplicate cu succes mecanismele de intervenie a statului ct i
instrumentele mecanismului de pia. Neajunsurile i caracterul restrns ale pieii fac
necesar i justificat intervenia statului n economie.
Experiena aplicrii finanelor statului n reglarea macroeconomic de ctre alte
state reprezint pentru Republica Moldova un interes incontestabil deoarece finanele
statului joac un rol important n petrecerea reformelor economice n ar.
La momentul de fa una din sarcinile principale este atingerea stabilitii
economice i fianciare. Direcia principal a politicii financiare trebuie s fie reper al
stabilizrii sistemului financiar i crerii condiiilor pentru investiii.
Actuala politic bugetar, promovat de Guvernul R.M poart un caracter
pasiv, fr a contribui esenial redresrii strii de criz. Necesitatea modificrii ei este
indiscutabil.
Problema principal a politicii fiscal-bugetare a Republicii Moldova n
domeniul veniturilor este identificarea echilibrului ntre necesitatea majorrii
veniturilor ca surs principal a cheltuielilor, direcionate spre reducerea srciei,
precum i necesitatea susinerii mediului de afaceri, care este factorul principal de
cretere economic,
Se impune concluzia c direcia de transformare a politicii bugetare actuale
ntr-o politic activ este anume promovarea unor contribuii considerabile ale
statului la relansarea activitaii economice.
Pentru susinerea acestui scop s-a studiat experiena altor state n vederea
aplicrii interveniei guvernamentale pentru redresarea activitii economice.
Cercetrile efectuate au contribuit la dererminarea factorilor ce influeneaz deficitul
bugetar i marimea lui. ntre deficitul bugetului i factorii, ce-1 afecteaz au fost
stabilite anumite corelaii de interdependen. Cile de dezvoltare al cercetrii au
adus la elaborarea unui model al politicii bugetare active alternative celei actuale.
41

BIBLIOGRAFIE
1. Legea Republicii Moldova privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847 din 24.05.96 //
Monitorul Oficial al Republicii Moldova. 1997. - Nr. 19-20. 27 martie.
2. Legea bugetului de stat pe anul 2003 nr. 1463-XV din 15.11.2002 // Monitorul Oficial al
Republicii Moldova. 2002. - Nr. 166-168. - 10 decembrie.
3. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova cu privire la aprobarea Strategiei de dezvoltare socialeconomic a Republicii Moldova pn n anul 2005, nr.1415 din 19.12.2001 // Monitorul
Oficial al Republicii Moldova. 2002. - Nr. 55-8. - 10 ianuarie.
4.. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova privind Direciile principale ale politicii
bugetar-fiscale i cadrul cheltuielilor pe termen mediu (2003-2005) nr. 693 din 3 iunie
2002, Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 96-99 din 5 iulie 2002.
5. Note metodologice privind elaborarea de ctre autoritile administraiei publice locale a
proiectelor de buget pe anul 2005 i estimrile pe anii 2006-2007 // Ministerul Finanelor.
6. Allen R. Administrarea cheltuielilor publice - manual de referin pentru rile n tranziie // R.
Allen, D. Tommai . - Bucureti: Pro Transilvania, 2002.
7.

Brezeanu Petre. Finane publice i fiscalitatea ntre teorie i practic / Petre Brezeanu .
Bucureti: Romnia de Mine, 1998..

8. Casian A. Tranziia: retrospective i perspective, politica bugetar-fiscal / A. Casian, A.

Petroia . Chiinu: GUNIVAS, 2002.
9. Cmpeanu E. Politici moderne privind echilibrul financiar public / E.Cmpeanu. Bucureti:
Editura Universitar, 2005.
10. Cobzari L. Metodologia planificrii bugetare: elaborare de buget / L. Cobzari , T. Manole .
Chiinu: CEP USM, 2004.

42