CARACTERELE sI PRINCIPIILE FUNDAMENTALE ALE DREPTULUI ADMINISTRATIV Asa cum am aratat dreptul administrativ apare ca un drept autonom, diferit

de alte ramuri de drept. Daca dreptul civil s-a bucurat de o lunga traditie, asezat nu de putine ori, n constructiile mari juridice pe dreptul roman, dreptul administrativ a nceput sa-si ia avnt n secolul al XIX -lea, ca sa prinda forma si sa-si delimiteze unele dintre notiunile sale fundamentale n secolul XX. Diferenta dintre diferitele ramuri de drept se verifica prin asa numitele "caractere tehnice" ale dreptului n general si n special ale dreptului administrativ si mai n profunzime prin principiile fundamentale care l calauzesc1[1]. . 1. Caracterele tehnice ale dreptului administrativ

A. Dreptul administrativ nu este codificat Elaborarea unui Cod administrativ ar pretinde ca n domeniile n care s-ar aplica sa aiba o cuprindere de ansamblu, organizata logic, completa si coerenta2[2]. n general literatura juridica de specialitate si, asta nu numai la noi n tara, s-a mpartit n a sustine necesitatea unei astfel de codificari sau n a nega utilitatea sa. Este evident ca n orice structura statala se adopta legi succesive si fragmentare pe domenii, pe raporturi sociale, legat de anumite circumstante si necesitati, care are drept consecinta ca si elaborarea unei norme de drept administrativ sa se faca doar conjunctural. Foarte rar aceste legi ramn o perioada mai ndelungata n vigoare, fiind supuse unor
1 [1] A se ve de a Je an Riv ero si Je an Wa lin e, op. cit. , pa g. 24.

2 [2] Ibi de m, pa g. 24.

transformari succesive, uneori uitndu-se pna si de principiile si motivele care au stat la baza edictarii lor. Pe acest considerent exista riscul la noi n tara ca n aceasta perioada de tranzitie, ca orice ncercare de codificare sa ramna fara obiect. Tot att de adevarat este ca si aceasta agitatie din cadrul structural socio-economic din tara obliga, pe domenii, la existenta unor legi scrise, care prin principii sa se rentlneasca, pentru ca n momentul aparitiei stabilitatii, sa ofere baza conceperii unui cod administrativ. Efortul de codificare ntreprins n Franta n anul 1948, care a dorit sa puna ordine n diferite materii, n textele n vigoare, fara sa le modifice, nu a dat rezultatul scontat3[3]. Printr-un decret din 10 mai 1948 s-a dispus codificarea normelor de drept administrativ, dar nu s-a reusit sa se elaboreze dect un Cod al administratiei comunale, Codul sanatatii publice, s.a.m.d.. n Portugalia desi s-a elaborat un cod intitulat Cod administrativ acesta nu contine dect norme de organizare comunala si judeteana. Prima si singura codificare elaborata incipient n dreptul nostru administrativ o ntlnim n Regulamentele Organice. Grigore Ghica domn al Moldovei a luat masura ntocmirii unui cod administrativ, fapt pentru care a numit trei specialisti ce au ntocmit un Manual Administrativ al Principatului Moldova aparut n doua volume n anul 1855. Dar acest manual nu cuprindea altceva dect o colectie de norme, asezate n ordine cronologica pentru perioada 1832-1855. Prin Legea din 28 martie 1908 s-a nfiintat pe lnga Ministerul de Interne Consiliul administrativ permanent, ce printre altele, a avut si sarcina de a elabora un Cod

3 [3] Ibi de m, infr a 581.

administrativ, sarcina pe care nu si-a ndeplinit-o niciodata4[4]. Adeptii codificarii normelor de drept administrativ vad necesar a fi adoptate: un Cod al contraventiilor (s-ar impune si numai prin faptul ca legea generala n materie O.G. nr. 2/2001 privind reglementarea si sanctionarea contraventiilor, copie aproape fidela a legii nr. 32/1968 este depasita moral), un Cod de procedura administrativa necontencioasa a organelor administrative de stat, un

4[4 ]A se ve de a Ani bal Te od ore sc u, Tra tat de dre pt ad mi nis trat iv, vol . I, Bu cur est i, 19 29, pa g. 18, not a2 su bs ol

Cod al contenciosului administrativ, un Cod comunal, un Cod al domeniului public na 545d37f ;ional 5[5]. n sistemul nostru legislativ avem legi care reglementeaza pe materii, care intereseaza aproape exclusiv dreptul administrativ. Astfel, avem Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia, Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 60/2001 privind achizitiile publice6[6], etc., dar o codificare propriu-zisa nu avem. Pentru ca o eventuala codificare sa se produca, att n favoarea administratiei ct si a administratilor se impune ca cel putin cteva reguli sa fie ntrunite: o mult mai mare stabilitate a actelor normative aplicate; o redactare clara si precisa;

sa se urmareasca interesul general;

sa se faca o interpretare unitara, cu acelasi scop pe ntreg teritoriul de aplicare

5 [5] A se ve de a An ton ie Ior go va n, op. cit. , vol . I, pa g. 15 2.

6 [6] Pu bli cat a n M. Of. nr. 24 1 din 11 ma i 20 01.

B. Dreptul administrativ are o baza formata n cea mai mare parte din reguli scrise. Asta nseamna ca n Romnia, spre deosebire de Franta, jurisprudenta nu a jucat un rol creator, determinant. n Franta o astfel de situatie este explicabila prin faptul ca prin activitatea sa Consiliul de Stat mult timp a concentrat n minile sale qvasi totalitatea jurisdictiei administrative. Jurisdictia administrativa n Franta are ca specific organizarea n Tribunale ale ordinii administrative, Tribunalele administrative, Curtile administrative de apel si Consiliul de Stat. Pna acolo s-a ajuns, nct si jurisdictiile speciale sunt de competenta Curtilor administrative de apel sau a Consiliului de Stat. De aici deriva cel putin trei consecinte: 1. Formal multe dintre regulile dreptului administrativ si au originea n hotarrile date de Consiliul de Stat. Dreptul administrativ apare ca o creatie a judecatorilor, deci poarta amprenta gndirii acestora. Spiritul general al regulilor de drept administrativ reflecta originea lor, n care judecatorul apare urmarind mai degraba o rezolvare practica, pentru cazul n speta si nu legata pentru viitor.7[7]

2.

3.

si dreptul administrativ romnesc se bazeaza n general pe reguli scrise. Doctrina si jurisprudenta sunt considerate mijloace de interpretare si extrapolare a normelor scrise, si numai n masura n care o rezolvare ntr-un caz anume poate presupune o atentionare a legiuitorului, poate sa verifice si sa intervina prin proceduri legislative. C. Cucerirea unor domenii noi pentru dreptul administrativ Este evident ca n prezent asistam la o ofensiva de proportii a unor ramuri de drept, inclusiv printr-o adaptare jurisprudentiala, fara precedent nainte de 1989 (dreptul constitutional, dreptul administrativ, dreptul comercial), n care alte ramuri considerate de baza si pierd primordialitatea (dreptul civil). Dreptul administrativa patruns n domeniul proprietatii intelectuale, a activitatii institutiilor fundamentale ale statului (presedinte, guvern, autoritati administrative autonome, s.a.m.d.) sau se afla n fata extinderii contractelor administrative
7 [7] A se ve de a Je an Riv ero si Je an Wa lin e, op. cit. , pa g. 25.

(conventii de esalonare de plata a debitelor scadente la bugetul de stat) etc. Fara ndoiala, ca aproape nu exista nici un domeniu de activitate n care sa nu intervina norma de drept administrativ. Normele de drept administrativ intervin si se impun administratiei si administratilor, dar si judecatorilor. Ceea ce particularizeaza aceasta perioada, este faptul ca legea si celelalte acte administrative normative prolifereaza n domenii noi de actiune a administratiei, ceea ce face ca rolul creator al jurisprudentei sa fie mai putin evident. . 2. Principiile fundamentale ale Dreptului administrativ si Administratiei publice

Principiile fundamentale sunt reguli de conduita de maxima generalitate care stau la baza organizarii si activitatii tuturor organelor si persoanelor care exercita atributii ale functiei

executive n interesul general si la care se subordoneaza n exercitarea drepturilor si

A se ve de a Ilie Iov an as,asumarea Dr ept ad mi nis trat iv si ele me nte ale stii nte i ad mi nis trat iei, Edi tur a Di da ctic a si Pe da go gic a, 19 77, pa g. 42; Eu ge n Po pa, Pe tru Ci ac hi, Ele me nte de dre pt pu bli c si pri vat , Edi tur a Se rvo Sa t, Ar ad, 19 98, pa g. 62.

de obligatii, toate celelalte subiecte ale raporturilor juridice administrative8[8].

Aceste principii sunt numite fundamentale deoarece prin natura lor ele si gasesc consacrarea expresa n actul fundamental - Constitutie sau se desprind din reglementarile emise n baza acesteia. Pe de alta parte se spune ca aceste principii au un caracter fundamental si pentru faptul ca stau la baza organizarii si functionarii ntregului sistem al autoritatilor publice9[9] si a serviciilor publice. n dreptul administrativ si n administratia publica s-au desprins mai multe principii care caracterizeaza cadrul legal de actiune al administratiei, ce se regasesc n Constitutie sau n legile care privesc domeniul administrativ (cum ar fi Legea nr. 215/2001). Astfel, au fost stabilite sau se desprind, din interpretarea doctrinei, principii general valabile n sistemul administratiei publice si de organizare a executarii normelor de drept administrativ cum sunt: principiul legalitatii, principiul continuitatii serviciului public, principiul conducerii colective. Initial, n Constitutia din 1991, administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale si ntemeia activitatea pe principiul autonomiei locale si pe cel al descentralizarii serviciilor publice. Legea administratiei publice locale nr. 69/1991 adoptata nainte de intrarea n vigoare a Constitutiei (prin referendumul din 8 decembrie 1991, iar la 13 decembrie s-a declarat autodizolvarea Adunarii Constituante), n art. 1, n varianta initiala, preciza ca administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se ntemeiaza pe patru principii si anume: principiul autonomiei locale, principiul descentralizarii serviciilor publice, principiul eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale si principiul consultarii cetatenilor n probleme locale de interes deosebit ( prin referendum local). Prin modificarea adusa de Legea nr. 24/1996, textul art. 1 a mai fost completat cu nca un principiu si anume

9 [9] A se ve de a Ilie Iov an as, op. cit. , pa g. 42.

nie i si de Le ge a nr. 69/ 19 91, n Re vist a tra nsi lva na de stii nte ad mi nis trat ive , nr. 1(2 )/1 99 9 edi tat a de De par ta me ntu l Ad mi nis trat iei Pu bli ce a Fa cul tati i de stii nte Pol itic e si Ad mi nis trat ive , Un ive rsit ate a Ba be sBol yai , Cl uj Na po ca.

acela al legalitatii10[10]. Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale mentine

organizarea si functionarea administratiei publice locale pe temeiul acestor principii, care, n exercitiul lor nu pot aduce atingere caracterului de stat national, unitar si indivizibil11[11]. Constitutia din 1991 revizuita, stabileste n art. 120 ca administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se ntemeiaza pe principiile descentralizarii (care vizeaza autoritatile administratiei publice si serviciile publice), autonomiei locale (care se realizeaza n comune si orase prin consiliile locale alese si primarii alesi) si deconcentrarii serviciilor publice (prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale). 1. Principiul continuitatii serviciului public Dupa cum am mai aratat serviciile publice pot sa corespunda unor interese generale (nationale), situatie n care ele sunt organizate la nivel national (companii nationale, regii autonome, etc.) sau unor interese locale, caz n care ele sunt organizate la nivel local (starea civila, autoritatea tutelara, gospodarirea locativa, transportul local n comun de calatori, alimentarea cu apa si energie termica s.a.m.d.).

11 [11 ] A se ve de a art. 2 ali n. 2 din Le ge a nr. 21 5/2 00 1 pri vin d ad mi nis trat ia pu bli ca loc ala .

Prin acest principiu se ntelege o activitate organizata de stat sau de colectivitatile locale, destinata sa satisfaca n mod continuu, deci cu caracter de permanenta, interesul general12[12]. n unele legislatii europene, aplicarea principiului continuitatii serviciului public, justifica, n cazuri exceptionale, interventia guvernului pentru a asigura functionarea continua a anumitor servicii.13[13] n acest context, este de observat ca printr-un efort doctrinal si jurisprudential a existat tentatia, nca de la nceputul secolului XX, de a aseza la unitatea tuturor regulilor administrative notiunea de serviciu public. Acest efort, se gaseste astazi, asa cum se arata n literatura juridica franceza, supus mai multor semne de ntrebare. Astfel, se spune ca dreptul administrativ nu s-a nascut pentru a gira serviciile publice si ca de altfel dreptul administrativ are un obiect mult mai larg dect cel pe care l au serviciile publice. Pe de alta parte, nici serviciile publice nu fac apel ntotdeauna la procedeele de drept administrativ, ci mai degraba utilizeaza procedee specifice dreptului privat, mai ales n domeniul contractelor. n aceste conditii, este posibil ca n notiunea de serviciu public sa nu se regaseasca domeniul de aplicare al dreptului administrativ si nici principiul sau general de aplicare interesul general, cu att mai mult cu ct serviciul public pare si poate sa-si gaseasca satisfactie mai mult n dreptul privat dect n dreptul public. Declinul notiunii de serviciu public, n prezent, face ca unii autori sa caute un alt principiu care sa stea la baza organizarii ansamblului dreptului administrativ, cum ar fi cel de interes general, de putere publica 14[14], s.a.m.d.

12 [12 ] A se ve de a Eu ge n Po pa s.a ., op. cit. , pa g. 63.

13 [13 ] Ibi de m, pa g. 63.

2. Principiul conducerii colective Se caracterizeaza prin faptul ca la adoptarea unei decizii n cadrul unui organ colegial, ce este organizat si functioneaza n conditiile legii, participa mai multe persoane, ce mpreuna si n mod egal, exercita atributiile acelui organ. n sistemul administratiei publice, n momentul de fata, predomina conducerea colectiva (consilii locale, guvern, etc.). Desigur, exista si o expresie a unei conduceri unipersonale (cum ar fi primarul, prefectul) caracterizata prin faptul ca decizia se ia de o singura persoana, dar n limitele atributiilor functiei ce o detine. 3. Principiul legalitatii Principiul n sine constituie o regula fundamentala a dreptului nostru n virtutea caruia toate organele statului, institutiile, functionarii, cetatenii si ceilalti locuitori ai tarii (apatrizii) sunt obligati sa respecte strict legile si celelalte acte normative ale organelor puterii si

14 [14 ] A se ve de a Je an Riv ero si Je an Wa lin e, op. cit. , pa g. 2728.

administratiei de stat, ce reglementeaza raporturile sociale la care participa.15[15] Respectarea legii, a celorlalte acte normative este o cerinta esentiala a Constitutiei conform postulatului exprimat n art. 16 al. 2, potrivit caruia nimeni nu este mai presus de lege. Aplicarea principiului legalitatii n dreptul administrativ si administratia publica implica discutia a cel putin patru probleme: A) O prima problema o reprezinta caracterul ierarhic al normelor de drept n diversitatea lor normele de drept nu au aceeasi forta juridica. Este adevarat ca toate concura la definirea si mplinirea legalitatii, dar nu toate au acelasi loc si rol. Pornind de la actul fundamental, baza piramidei legalitatii, toate celelalte acte, obligatoriu trebuie sa tina cont de acesta, fie ca este lege organica sau ordinara, ordonanta de Guvern, hotarre de Guvern, ordin, instructiune sau act administrativ normativ al autoritatilor locale, astfel ca trebuie sa fie conform si sa respecte reglementarea superioara. Potrivit art. 1 al. 5 din Constitutia din 1991 revizuita, n Romnia, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legii este obligatorie. n acest sens se vorbeste de principiul suprematiei legii, ceea ce nseamna ca orice autoritate, persoana juridica sau fizica este obligata sa se supuna legii. Orice ncercare de a iesi din acest mecanism al legalitatii si gaseste replica n asertiunea orwelliana potrivit careia toate animalele sunt egale, numai unele sunt mai egale dect altele. B) Cea dea doua problema priveste activitatea organelor administrative este o activitate de organizare a executarii si de executare n concret a legii (art. 108 al. 2 Constitutie). n procesul de organizare a executarii legii organele administratiei publice sunt competente sa emita acte continnd reguli generale de conduita, respectiv norme juridice. Principiul legalitatii pretinde ca n ntreaga activitate aceste norme sa fie emise pe baza si n executarea legii, legea fiind actul cu forta juridica suprema.
15[ 15] A se ve de a Tu dor Dr ag an u, Dr ept co nst itut ion al, 19 72, pa g. 27 527 6).

n activitatea lor organele administratiei publice emit att acte administrative individuale ct si acte administrative normative. Actele administrative normative emise de organele administratiei publice se caracterizeaza prin faptul ca sunt acte juridice continnd reguli de conduita generala, formulate n abstract, ce exprima o manifestare unilaterala de vointa a unei autoritati publice, facute n limitele

competentei ei, n nfaptuirea puterii executive a statului cu scopul de a produce efecte

16 [16 ] A se ve de a Tu dor Dr ag an u, Act ele de dre pt ad mi nis trat iv, pa g. 86; An ton ie Ior go va n, Dr ept ad mi nis trat iv trat at ele me nta r, vol .II, pa g. 25; Ale xa ndr u Ne goi ta, Dr ept ad mi nis trat iv si stii nta ad mi nis trat iei, pa g. 11 7.

juridice, a caror realizare este garantata prin forta de constrngere a statului.16[16]

Actele administrative normative pot cuprinde norme cu continut diferit, respectiv norme onerative (care obliga la o anumita prestatie sau actiune), norme prohibitive (care interzic o anumita actiune) si norme permisive (care nici nu prescriu si nici nu interzic o actiune, ci lasa la latitudinea celor interesati de a face sau nu anumite actiuni). Este posibil ca acelasi act sa cuprinda norme din toate cele trei categorii indicate. Profesorul Tudor Draganu arata ca ceea ce este specific actelor administrative normative este faptul ca ele creeaza, modifica, suspenda sau desfiinteaza reguli de conduita umana

formulate n abstract, fara considerare de persoane si ca au un caracter obligatoriu, adica

17 [17 ] A se ve de a Tu dor Dr ag an u, Intr od uc ere n teo ria si pra ctic a sta tul ui de dre pt, pa g. 14 514 6 si Act ele ad mi nis trat ive si fap tel e asi mil ate lor su pu se co ntr olu lui jud ec ato res c pot rivi t Le gii nr. 1/1 96 7, pa g. 16 1.

sunt susceptibile de a fi aplicate la nevoie prin forta de constrngere a statului.17[17]

Discutia referitoare la caracteristicile actului administrativ normativ nu este noua. Ea a preocupat si literatura juridica de specialitate interbelica. Astfel, Alexandru E. Silvian sustinea ca din definitia regulamentului administrativ (actul administrativ normativ) se degaja cteva elemente ce se regasesc ntotdeauna la baza acestuia, cum ar fi: a) generalitatea actului regulamentar, care constituie elementul material care da caracterul de lege, de norma generala; b) autoritatea competenta regulamentara este alta dect cea socotita a fi putere legiuitoare, fapt care face ca din punct de vedere formal, regulamentul sa apara ca un act de executare, menit sa puna n aplicare legile; c) forma scrisa, despre care s-ar putea spune ca tine mai mult de natura regulamentului administrativ dect de esenta lui. Forma scrisa a fost considerata ca element caracteristic actului administrativ normativ pentru prima oara de catre profesorul Paul Negulescu18[18]. Ca atare Alexandru E. Silvian definea regulamentul administrativ ca o norma scrisa, generala, impersonala si obligatorie, ca si legea, care este emisa de o autoritate, alta dect aceea care dupa Constitutie ndeplineste functia legiuitoare. Regulamentul administrativ era privit ca un act legislativ prin generalitatea sa si ca un act administrativ prin organele de la care emana. Trasaturile specifice actelor administrative normative a. Caracterul general si impersonal. Caracterul general al normei juridice se manifesta prin aceea ca regulile de conduita sunt tipice, se aplica la un numar nelimitat de cazuri. Ele sunt

18[ 18] A se ve de a Pa ul Ne gul es cu, Tra tat de dre pt ad mi nis trat iv ro m ne sc, vol ., 19 30, pa g. 15 8.

impersonale, indicnd un comportament principial, iar nu conduita unei singure persoane.19[19] b. Ceea ce caracterizeaza si este specific normelor juridice este faptul ca prescriptiile lor sunt formulate n abstract, adica sunt aplicabile tuturor persoanelor ce ntrunesc conditiile

19 [19 ] A se ve de a Gh eor gh e Bo bo s, Te ori a ge ner ala a dre ptu lui not e de cur s, Cl ujNa po ca, 19 92, pa g. 13 3.

dinainte stabilite de aceste norme20[20], si sunt de aplicare repetata, ntocmai ca si legile21[21]. Din moment ce un act administrativ cuprinde prescriptii de conduita umana formulate n abstract, el are caracter normativ, chiar daca toate persoanele carora urmeaza

20 [20 ] A se ve de a Tu dor Dr ag an u, op. cit, pa g. 16 016 1.

21 [21 ] A se ve de a Tu dor Dr ag an u, Intr od uc ere n teo ria si pra ctic a sta tul ui de dre pt., pa g. 14 6.

sa li se aplice sunt cunoscute la data publicarii lui22[22]. Ori de cte ori conditiile de fapt prevazute n ipoteza normei juridice se vor produce, aceasta va deveni aplicabila si altor subiecti de drept dect cei cunoscuti n momentul emiterii ei. Fiind formulate n abstract, regulile de conduita pot fi de aplicatie repetata, adica sunt aplicabile tuturor persoanelor ce vor ntruni conditii dinainte stabilite de actul administrativ normativ pentru prezent si viitor, pna la scoaterea din vigoare a actului ce le contine. Simplul fapt ca se adreseaza unui numar mare de persoane nu este suficient pentru a

22 [22 ] Ibi de m, pa g, 14 6.

caracteriza actul ca act normativ, atta timp ct aceste persoane sunt determinate nominal n textul sau (nscrierea n listele de alegatori a mai multor cetateni).23[23] c. Una din caracteristicile ce particularizeaza actul normativ consta n faptul ca el poate fi supus controlului de legalitate al instantelor judecatoresti numai pe calea exceptiei de ilegalitate. Pna la sfrsitul anului 1989, regimul juridic aplicabil actului administrativ normativ era cel prevazut de Legea nr. 1/1967, prin care doar actele administrative individuale puteau forma obiectul unei actiuni n justitie. Actele administrative normative n nici un caz nu puteau fi anulate de instantele judecatoresti. Atunci cnd instanta judecatoreasca constata ilegalitatea unui act administrativ normativ, l nlatura din solutionarea cauzei, instantele fiind obligate prin prevederile art. 9 al. 3 din Legea nr. 1/1967, sa comunice o copie dupa hotarrea judecatoreasca organului emitent, pentru ca autoritatea administrativa sa dispuna n consecinta.
23 [23 ] A se ve de a Tu dor Dr ag an u, Act ele ad mi nis trat ive si fap tel e asi mil ate lor su pu se co ntr olu lui jud ec ato res c pot rivi t Le gii nr. 1/1 96 7, pa g. 16 2.

d. O alta trasatura specifica actului administrativ normativ este caracterul sau obligatoriu, ceea ce nseamna ca, la nevoie, actul poate fi aplicat cu ajutorul fortei de constrngere a statului. Cnd spunem ca actul normativ este obligatoriu, ntelegem ca violarea sa atrage sanctiuni mpotriva celor care l ncalca.24[24] Actele administrative normative sunt obligatorii de la intrarea lor n vigoare, care corespunde fie cu data publicarii, fie cu data prevazuta n act pentru intrarea sa n vigoare si pna la scoaterea sa din vigoare. Actele administrative normative sunt ntotdeauna acte administrative de autoritate fiind toate obligatorii n temeiul manifestarii de vointa unilaterale a organului emitent, pe cnd actele administrative individuale pot fi acte de autoritate, fie de gestiune. Actele administrative normative sunt obligatorii att pentru organul emitent (cta vreme nu au fost anulate, revocate sau modificate), ct si pentru toate celelalte autoritati publice, inclusiv pentru autoritati publice ierarhic superioare, pentru toti cetatenii care intra sub incidenta normelor juridice ce le contine actul. Actele administrative normative sunt obligatorii att pentru organele aflate direct n subordinea organului emitent, ct si pentru organele din alte domenii (de exemplu, normele metodologice de calculare a salariilor). Profesorul Erast Diti Tarangul arata ca si administratia care a facut regulamentul este

24 [24 ] Cu ref erir e la leg e, G. Ha ma ngi u s.a ., Tra tat de dre pt civi l ro m n, Bu cur est i, Edi tur a S. "Ci orn ei", 19 28, pa g. 44.

obligata sa se conformeze propriului ei act atta timp ct nu-l abroga sau modifica25[25]. Un act administrativ individual facut de o autoritate administrativa, care contravine unui regulament, edictat de aceeasi autoritate, este ilegal si instantele noastre de contencios l pot anula26[26]. Un act administrativ normativ vadit ilegal, caracterizat ca inexistent, nu este obligatoriu, iar persoana care nu l respecta nu este susceptibila de a fi sanctionata.

25 [25 ] A se ve de a Er ast Diti Tar an gul , op. cit. , pa g. 46 546 6.

26 [26 ] Ca s. III De cizi a nr. 69 7 din 5 apr ilie 10 23, n Pa nd ect ele Ro m ne, 19 23, I, pa g. 10 1.

Recapitulnd, putem spune ca trasaturile distinctive ale actelor administrative normative sunt: a) caracterul general, b) caracterul abstract, c) controlul legalitatii pe calea exceptiei de ilegalitate, si d) caracterul obligatoriu. Pe de alta parte, actelor administrative normative, cu unele particularitati, le sunt proprii si trasaturile generale ale actelor administrative.

a. Actele administrative normative sunt manifestari de vointa unilaterala facute de autoritatea administrativa n temeiul puterii publice cu care a fost nvestita, n scopul de a produce anumite efecte juridice27[27]. Actele administrative normative pot fi si acte la elaborarea carora participa mai multe autoritati publice, sau un organ administrativ si un organ nestatal.

27 [27 ] A se ve de a Tu dor Dr ag an u, op. cit. , pa g. 44; Co nst ant in G. Ra rin ce sc u, Co nte nci os ul ad mi nis trat iv ro m n, Edi tur a Un ive rsa la, Bu cur est i, 19 36, pa g. 14 3 si ur m.

Elaborarea si emiterea actului administrativ normativ se poate face cu participarea mai multor persoane fizice, care si exercita functia n colectiv n cadrul unor organe colegiale sau pluripersonale28[28] cum ar fi Guvernul, consiliile locale, consiliile judetene. Majoritatea actelor administrative normative reprezinta decizia unor organe colegiale (hotarrile Guvernului, consiliilor judetene, consiliilor locale etc.), dar ele pot fi emise si de un organ unipersonal (ordinul prefectului, ministrului, etc.)29[29].

28 [28 ] A se ve de a Tu dor Dr ag an u, Dr ept co nst itut ion al si ins titu tii pol itic e, vol .II, Tr guMu res , 19 95, pa g. 12.

29 [29 ] Ibi de m, pa g. 12.

Membrii organului colegial sunt solidar raspunzatori pentru activitatea, hotarrile si masurile

ani zar ea si fun cti on are aluate Gu ver nul ui Ro m nie i si a mi nis tril or, pu bli cat a n M. Of. par tea I, nr. 16 4 din 2 apr ilie 20 01, ras pu nd ere a pol itic a sol ida ra si ras pu nd ere a pe nal a reg le me nta ta pri n leg ea pri vin d res po ns abi lita tea mi nis teri ala .

de acesta, dar fiecare membru este raspunzator si pentru propria sa activitate30[30].

b. Actele administrative normative pot fi emise numai de autoritatile publice ndrituite prin lege sau prin alt act normativ. Competenta emiterii unui act administrativ este stabilita prin lege sau prin alt act normativ, constituind un drept, dar si o obligatie a organului emitent. Sfera autoritatilor publice abilitate sa emita acte administrative normative nu este limitata prin Constitutie sau legi, astfel ca si organe sau institutii, altele dect Guvernul, cum sunt: ministri, prefectul, consiliile judetene sau locale pot emite astfel de acte.31[31] Ceea ce este caracteristic tuturor organelor statului, consta n faptul ca n temeiul legii, ele pot, fie emite pe cale unilaterala si n limitele competentei lor acte obligatorii, inclusiv pentru subiecte de drept din sfera structurii lor, fie sa participe ntr-un fel sau altul la procedura de

31 [31 ] Ca pit olu l I, se cti un ea I.

elaborare a unor asemenea acte32[32]. La dispozitia expresa a legii, si unele organizatii nestatale pot fi investite cu aceasta competenta (A.G.V.P.S, etc.). Distinctia dintre organele de stat si organele nestatale sta n faptul ca primele pot apela la nevoie pentru respectarea actelor lor la forta de constrngere exercitata de organe care fac parte din acelasi sistem de

32 [32 ] Co nsi liul Le gis lati v avi ze az a pro iec tel e de leg i, a se ve de a Tu dor Dr ag an u, op. cit. , pa g. 911.

organe33[33]. Orice ncalcare de competente, chiar n cadrul aceluiasi sistem de organe, atrage nulitatea absoluta a actului34[34]. Se impun doua observatii: n primul rnd, competenta de a emite pe cale unilaterala acte normative generatoare de efecte juridice trebuie sa fie expres prevazuta ntr-o dispozitie legala, indiferent ca este vorba de organe de stat sau de organe nestatale. Pentru ca actele administrative normative sa poata fi atribuite statului sau ca sa se poata bucura de ocrotirea puterii statului, ele trebuie sa fie emise n limitele competentei conferite prin lege organului emitent. n al doilea rnd, organele de stat si organele nestatale care, desi emit acte obligatorii pe cale unilaterala, nu au n cadrul propriei lor structuri mijloacele de constrngere necesare pentru punerea n executare a propriilor acte, n caz de nevoie, trebuie sa recurga la forta de constrngere organizata n cadrul unui alt organ al statului (de exemplu, Parlamentul, Sindicatele, s. a.).

33 [33 ] Ibi de m, pa g. 6.

34 [34 ] A se ve de a Tu dor Dr ag an u, Dr ept co nst itut ion al si ins titu tii pol itic e, vol . I, 19 93, pa g. 17 5.

Daca organele emitente ale actelor administrative normative fac parte din categoria larga a autoritatilor publice, n schimb pentru a putea fi vorba de un asemenea act, nu este necesar ca organul emitent sa aiba calitatea de persoana juridica35[35]. Astfel, un consiliu judetean sau local nu are personalitate juridica, ci numai unitatea administrativ-teritoriala, respectiv judetul, municipiul, orasul, comuna -art. 19 din Legea nr. 215/2001. Desi lipsite de personalitate juridica, si alte organe pot emite, n temeiul legii, acte administrative normative. n legatura cu aceste organe administrative lipsite de personalitate juridica, n literatura noastra juridica s-a pus problema daca pot sau nu figura ca prte, cnd persoana vatamata se plnge de ilegalitatea unui act administrativ emis de ele. Profesorul Tudor Draganu considera ca solutia fireasca este ca aceste litigii, n care este pusa n discutie legalitatea unui act administrativ emis de un organ lipsit de personalitate juridica,

35 [35 ] A se ve de a Tu dor Dr ag an u, Act ele ad mi nis trat ive si fap tel e asi mil ate lor su pu se co ntr olu lui jud ec ato res c al Le gii nr. 1/1 96 7, pa g. 13 013 2.

prt n proces sa fie chiar organul emitent36[36]. n ntelesul Legii nr. 29/1990, cum functionarul vinovat de emiterea unui act ilegal poate sa raspunda pentru vatamarile produse, inclusiv prin despagubirea persoanelor vatamate, prin analogie si pentru buna administrare a justitiei, consideram ca organul emitent si n cazul n care este lipsit de personalitate juridica, are capacitate procesuala pasiva si activa. Aceasta teza si-a gasit confirmarea n dispozitiile Legii nr. 169/1997 pentru modificarea si completarea Legii fondului funciar nr. 18/199137[37] care recunosc ca, n sensul acestei legi, Comisia judeteana -definita ca fiind autoritatea publica cu activitate administrativajurisdictionala si Comisia locala - considerata ca autoritate publica cu activitate administrativa - au n limitele competentei lor si prin derogare de la dispozitiile Codului de procedura civila calitate procesuala pasiva si cnd este cazul, activa fiind reprezentata legal prin prefect, respectiv primar sau pe baza unui mandat conventional, de catre unul dintre membrii, nefiind obligatorie asistarea prin avocat. c. Actul administrativ normativ este emis pe baza legii si pentru organizarea aplicarii si punerea n executare n concret a legilor si a celorlalte acte normative. Aceasta caracteristica a actelor administrative normative deriva din structura piramidala n cadrul careia regulile juridice actioneaza. Avnd o forta de aplicare diferentiata, n fruntea lor se plaseaza legea constitutionala, dupa care urmeaza legea organica si legea ordinara, etc. Actele administrative normative se ncadreaza n aceasta ierarhie generala, avnd la rndul lor, propria ierarhie - ordonantele Guvernului, hotarrile acestuia, ordinele si instructiunile ministrilor, etc. La rndul lor, actele normative ale organelor locale (inclusiv cele judetene) se supun acestei ierarhii, pe verticala. De retinut
36 [36 ] Ibi de m, pa g. 13 0 13 2.

37 [37 ] Pu bli cat a n M. Of. nr. 29 9 din 4 noi em bri e 19 97.

ca, pe orizontala, ntre hotarrile consiliilor locale comunale, orasenesti sau municipale, exista o egalitate din punctul de vedere al aprecierii fortei lor juridice. Ori de cte ori un raport social nu a fost reglementat n prealabil printr-o lege si nici reglementarea lui nu a fost rezervata legii, el va putea fi reglementat printr-un act normativ de organul administrativ, dar cu respectarea competentei sale. Aceasta problema a reglementarii primare sau secundare a raporturilor sociale, precum si cea a organului ndrituit sa o faca, a suscitat controversate discutii n literatura juridica de specialitate. Constitutia din 1991 rezerva competentei exclusive a puterii legislative reglementarea unui numar de raporturi sociale (de exemplu, art. 72 din Constitutie). Constitutia a impus ca reglementarile prin lege sa cuprinda acele raporturi sociale care reprezinta un interes bine conturat pentru stat si societate38[38]. Puterea legislativa - ca unica autoritate legiuitoare - este ndreptatita sa reglementeze prin lege si alte raporturi sociale dect cele cu privire la care nsasi Constitutia, face o trimitere expresa39[39]. Aceasta pentru ca ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus.

38 [38 ] A se ve de a Tu dor Dr ag an u, Dr ept co nst itut ion al si ins titu tii pol itic e, vol .II, 19 95, pa g. 11 5.

39 [39 ] Ibi de m, pa g. 11 8.

Ori de cte ori un raport social nu este rezervat competentei exclusive de reglementare a legii, va trebui sa se ajunga la concluzia ca si organele administrative sunt competente sa intervina cu propria lor reglementare, nu numai secundum legem ci si praeter legem. Nu este mai putin adevarat ca si n cazul unor acte administrative normative, cum ar fi decretele normative ale Presedintelui (mobilizarea partiala sau generala a fortelor armate, instituirea starii de asediu, sau a starii de urgenta) sau ordonantele Guvernului, nsasi Constitutia delimiteaza domeniul de raportul sociale n care ele pot interveni40[40]. Constitutia din 1991 nu exclude posibilitatea pentru organele administratiei publice de a desfasura o activitate normativa primara si secundara. Prevederea articolului 107 din Constitutie, n sensul careia hotarrile Guvernului se emit pentru organizarea executarii legilor, nu trebuie interpretata restrictiv, o data ce ndeplinirea activitatii de guvernare, care-i revine, ar fi fost facuta imposibila daca competenta sa ar fi fost redusa la o activitate secundara de aplicare a legilor. Ori de cte ori un domeniu al raporturilor sociale nu a fost reglementat de lege, el poate fi reglementat primar prin norme juridice cu forta juridica inferioara, n limitele
40 [40 ] A se ve de a Ion De lea nu, Dr ept co nst itut ion al si ins titu tii pol itic e, vol .II, Edi tur a Fu nd ati ei "C he ma rea ", Ias i, 19 92, pa g. 25 6.

competentei recunoscute de lege organelor administratiei publice si cu respectarea scopului urmarit de lege. d. Actele administrative normative sunt executorii. Actele administrative normative sunt executorii prin ele nsele41[41], si din oficiu, fara a mai fi necesara nvestirea lor cu formula executorie de catre instanta judecatoreasca. n general, realizarea actelor juridice se poate face pe doua cai: prima, conditioneaza punerea n executare a actului prin forta de constrngere a statului, de nvestirea lui cu titlu executoriu (este proprie actelor de drept privat), a doua, face posibila executarea directa a actului, fara a mai fi nevoie sa se recurga la nvestirea lui cu formula executorie (este tipic pentru actele de putere)42[42].

41 [41 ] A se ve de a Tu dor Dr ag an u, Act ele de dre pt ad mi nis trat iv, pa g. 70.

42 [42 ] A se ve de a Ioa n Sa nta i, op. cit. , pa g. 4445.

Actul administrativ normativ este prin ele nsusi purtatorul titlului executoriu43[43], prin faptul ca este emis de o autoritate publica, nvestita cu putere publica, ce intervine n cadrul competentei sale pentru a da nastere, a modifica si a stinge drepturi si obligatii. Actul administrativ normativ este executoriu din momentul intrarii lui n vigoare, ceea ce se ntmpla n momentul publicarii sau la data aratata expres n textul actului normativ. Primarul si presedintele consiliului judetean asigura executarea (aducerea la ndeplinire) hotarrilor consiliilor locale, respectiv ale consiliului judetean (art. 68 lit. b si art. 116 lit. a din Legea nr. 215/2001). Ordinul prefectului devine executoriu numai dupa ce a fost adus la cunostinta publica (prin afisare sau publicare), atunci cnd contine dispozitii normative (art. 138 din Legea nr. 215/2001). Scoaterea din vigoare prin anulare sau abrogare face sa nceteze caracterul executoriu al actului. Acest caracter executoriu dureaza pe ntreaga perioada ct actul administrativ normativ este n vigoare, si opereaza de fiecare data cnd situatiile reglementate juridic n ipoteza reglementarilor lui se produc n fapt. Caracterul executoriu devine operant ori de cte ori prescriptiile cuprinse n actul administrativ normativ se pot aplica unui caz dat. Dimpotriva, ori de cte ori efectele actului administrativ normativ nceteaza sau sunt suspendate definitiv sau temporar, nceteaza si obligatia de executare a acestuia. n cazul actelor administrative prin delegatie, caracterul executoriu al actului normativ opereaza tot din oficiu, deoarece aceste organe emitente, nestatale, n cazurile expres prevazute de lege se comporta de fapt si de drept ca autoritati administrative si, n

43 [43 ] A se ve de a An ton ie Ior go va n, op. cit. , pa g. 43.

consecinta, actele lor nu numai ca sunt obligatorii, dar sunt si executorii, fiind considerate acte administrative de autoritate44[44]. Actele inexistente nu au caracter executoriu, iar nerespectarea lor nu atrage interventia fortei de constrngere a statului. Unii autori iau n considerare ca o trasatura generala a actului administrativ si oportunitatea sau actualitatea acestuia45[45]. n prezenta lucrare, oportunitatea a fost considerata o conditie de valabilitate a actului administrativ normativ.

44 [44 ] A se ve de a Tu dor Dr ag an u, Intr od uc ere n teo ria si pra ctic a sta tul ui de dre pt, pa g. 14 5.

De asemenea ntr-o opinie, se considera tot ca o trasatura generala a actului administrativ, deci inclusiv si a celui normativ, regimul juridic specific, reflectat n reguli proprii privind forma, procedura de emitere, conditiile de valabilitate si controlul actelor administrative46[46]. La baza acestei trasaturi sta Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ. Aceasta trasatura nsa cuprinde de fapt, suma tuturor conditiilor de valabilitate, la care se adauga controlul de legalitate al actului administrativ.

45 [45 ] De nu mit a n lite rat ura juri dic a fra nc ez a, dre pt de apr eci ere si n ce a ger ma na, put ere dis cre tio nar a.

46 [46 ] A se ve de a An ton ie Ior go va n, op. cit. , pa g. 4346.

Elaborarea actelor administrative normative cu procedura prevazuta pentru pregatirea, avizarea si adoptarea acestora a fost prevazuta n Legea nr. 24/200047[47] si Regulamentul aprobat prin Hotarrea Guvernului nr. 555/2001. C. O a treia problema pe care o ridica aplicarea principiului legalitatii n administratia publica este aceea a dreptului de apreciere al organelor administrative n adoptarea masurilor administrative. n activitatea lor organele administrative au posibilitatea sa aprecieze ce masura sa ia, cnd sa ia o anumita masura, cu ce mijloace sa o duca la ndeplinire. Recunoasterea dreptului de apreciere pentru organele administrative are drept scop valorificarea atributiilor acestora si n acelasi timp, aplicarea legii n raport de conditiile concrete. nsa, niciodata, organele administrative nu vor putea decide mpotriva prevederilor legii. Nu orice act emis n limitele legii este si oportun. Este posibil ca un act al organului administrativ sa fie legal, dar inoportun, dar nu se poate spune ca un act juridic desi ilegal, este oportun, pentru ca n conformitate cu principiul legalitatii, ilegalitatea nu poate fi niciodata oportuna.48[48]

47 [47 ] Pu bli cat a n Mo nit oru l Ofi cia l nr. 13 9 din 31 ma rtie 20 00.

48 [48 ] A se ve de a Ilie Iov an as, op. cit. , pa g. 80.

Dreptul de apreciere al administratiei si gaseste expresia n puterea discretionara a acesteia. D. Cea de-a patra problema reiese din faptul ca autoritatile administratiei publice, functionarii ce le reprezinta, n exercitarea atributiilor lor, au obligatia sa respecte drepturile si libertatile cetatenilor (dreptul de petitionare, dreptul de asociere, libertatea constiintei, libertatea circulatiei, dreptul la aparare, tratament egal) si demnitatile lor. n Constitutie cetatenii sunt egali n fata autoritatilor publice, fara privilegii si fara discriminari. Art. 247 Cod penal pedepseste abuzul n serviciu prin ncalcarea drepturilor si libertatilor cetatenesti. a) Modalitati ale ilegalitatii Un act administrativ poate nfrnge legalitatea din mai multe puncte de vedere: necompetenta, vicii de forma, ilegalitatea relativa a obiectului actului, scopul sau sau a motivelor sale. n literatura juridica franceza49[49] se discuta daca abuzul de drept poate fi alaturat celorlalte motive de ilegalitate. n acest caz literatura juridica se pare ca a dat un raspuns afirmativ. b) Sanctiunile ncalcarii principiului legalitatii: 1. 2. nulitatea absoluta a actului administrativ; nulitatea relativa a actului administrativ; 3. inexistenta actului administrativ.

c) Mijloace de prevenire si de ntarire a respectarii principiului legalitatii: 1. 2. 3. controlul administrativ; controlul jurisdictional;

controlul parlamentar indirect.

49 [49 ] A se ve de a An dr de La ub ad re , op. cit. , pa g. 63 5.

Limitele realizarii depline a principiului legalitatii

Realitatea existentei statului de drept este data si de mecanismele juridice necesare pentru garantarea ct mai eficienta a drepturilor si libertatilor cetatenesti. Functionarea acestor mecanisme poate ntmpina unele dificultati. n primul rnd organelor administratiei publice trebuie sa li se recunoasca, n anumite limite, puterea de a hotar ntre mai multe solutii posibile, n functie de criterii de oportunitate, pe care le vor aprecia ele nsele, legea nefiind n masura, fata de situatiile de fapt imprevizibile ce se pot produce n viitor, sa le determine cu precizie. n al doilea rnd, tocmai pentru ca realitatile economice, culturale si politice sunt att de complexe, legiuitorul este obligat sa recurga la formulari elastice, capabile sa confere administratorului o libertate de apreciere n alegerea solutiei de aplicat. n sfrsit, n viata societatii intervin, n unele momente, fenomene de criza menite sa justifice luarea de catre puterea executiva a unor masuri exceptionale, uneori chiar situate n afara legii, confirmnd o data mai mult mplinind principiul salus rei publicae, suprema lex. 1. Puterea discretionara a administratiei

Prin "puterea discretionara" a administratorului se ntelege facultatea pe care i-o da

acestuia legea, de a alege, dupa aprecierea lui, n limitele legii, ntre mai multe solutii

Tu dor Dr ag an u, Intr od uc ere n teo ria sta tul ui de dre pt, pa g. 18 6; si pe ntr u dif erit e def init ii n mo no gra fia Pu ter ea dis cre tio nar a si ex ce sul de put ere al aut orit atil or pu bli ce de Da na Ap ost ol Tof an, Edi tur a All Be ck, Jur idi ca, 19 99, pa g. 1419.

posibile, aplicabile n cazul concret.50[50]

Activitatea administratorului este discretionara tocmai pentru ca nu mai este un simplu organ de aplicare a legii iar hotarrile lui, nu sunt impuse de aceasta, ci sunt rezultatul activitatii lui proprii. Uneori acordarea unei puteri discretionare organelor executive, rezulta n mod explicit din nsusi textul legii, ca urmare a faptului ca ipoteza uneia din normele ei lipseste sau este incomplet formulata.51[51] Puterea discretionara a administratorului nu este, neaparat urmarea lipsei ipotezei legii sau a caracterului ei incomplet, ci ea poate fi consecinta faptului ca legea ntrebuinteaza fie n ipoteza, fie n dispozitia ei notiuni cu un nteles elastic, notiuni care, tocmai din acest motiv, nlesnesc organelor de aplicare posibilitatea de a da, n mprejurari identice sau asemanatoare, solutii opuse.52[52] Montesquieu cerea n lucrarea sa "De l'esprit des lois", ca legea sa nu fie formulata n termeni vagi, neclari sau elastici, tocmai pentru "a nu da liber" arbitrariului administratorului sau judecatorului.53[53]

51 [51 ] A se ve de a Tu dor Dr ag an u, op. cit. , pa g. 18 7.

52 [52 ] Ibi de m, pa g. 18 9.

53 [53 ] Ibi de m, pa g. 19 0.

Justus Wilhelm Hedemann autor german sesiza tendinta normelor juridice contemporane de a fi create cu un "continut foarte elastic si cu un nteles putin precizat". Autorul a ajuns la concluzia ca multe din normele dreptului german (dreptul civil) au dobndit prin generalitate, elasticitate si vagul formularii o aplicare tot mai frecventa si n domenii tot mai variate.54[54] Aceasta tendinta a dreptului de a folosi clauze generale, nedeterminate, cu un nteles "elastic" s-a impus si n dreptul public, situatie ce este foarte bine reflectata n constitutiile unor tari ca Italia, Germania, Franta (1958), Romnia (1991). Notiuni frecvent ntlnite ca: ordine publica, bune moravuri, urgenta, siguranta publica, maniera grava si imediata, n mod exceptional, amenintare, buna conduita, utilitate publica, interes national, etc., permit, n interiorul limitelor impuse libertatii de actiune si decizie a administratorului, posibilitatea de a alege ntre mai multe solutii, una singura, ce poate corespunde scopului urmarit. Constitutia Romniei din 1991 contine un "set" de clauze generale cum ar fi: manifestari obscene, situatii exceptionale, interes national, buna credinta, etc. Astfel de clauze generale, respectiv concepte nedeterminate ntlnim si n legi organice sau legi ordinare, ceea ce mareste n mod considerabil dreptul administratorului de a alege solutia. Prin introducerea n legi a unui numar din ce n ce mai mare de concepte cu un continut si o sfera de nteles elastic, se ajunge - arata Hedemann- la nlocuirea normelor de drept riguroase cu simtamntul subiectiv al organului de aplicare a legii. Prin topirea limitelor precise - pe care le ofera numai o legiuire lipsita de concepte elastice si clauze generale - criteriile obiective de aplicare fac loc aprecierii personale a administratorului si judecatorului.55[55]

54 [54 ] Ibi de m, pa g. 19 1.

55 [55 ] A se ve de a Tu dor Dr ag an u, op. cit. , pa g. 19 2.

Montesquieu punea accent pe deosebirea ntre termenii clari si obscuri. Arbitrariul administratorilor ar putea fi eliminat numai cu compatibilitatea dintre drept si termenii clari, ntelesi la fel de toata lumea.56[56] Pentru Rudolf von Ihering, profesor la Viena si Gottingen - o formulare prea abstracta, prin care s-ar defini o dispozitie legala, desi n principiu ar fi corecta, este insuficienta juridic, deoarece este greu de stabilit ntr-un caz concret, ndeplinirea unor conditii, ceea ce ar da libertate arbitrariului administratorului si judecatorului.57[57] n acest context, Rudolf von Ihering facea vorbire de aplicarea metodei subrogarii aproximative, prin care legiuitorul sa fixeze si anumite conditii, mult mai usor de a fi apreciate n practica.58[58] Francois Geny (1861-1954) spunea ca "trebuie sa renuntam, chiar si n regimul nostru actual de codificare sa vedem n legea scrisa o sursa completa si suficienta de solutii juridice" (Metode de interpretare si izvoare n dreptul privat pozitiv). Pentru ca legea scrisa nu are, din punct de vedere logic, plenitudinea necesara, judecatorul sau administratorul

56 [56 ] Ibi de m, pa g. 19 3.

57 [57 ] Ibi de m, pa g. 19 319 4.

58 [58 ] Ibi de m, pa g. 19 4.

are dreptul si datoria de a proceda la un examen stiintific liber, analiznd "datul" pentru a realiza "construitul".59[59] Procedeul lui Francois Geny consta n transformarea calitatii n cantitati, motiv care l-a definit drept substitutia cantitativului n calitativ sau cuantificarea elementelor originare ale regulilor.60[60]

59 [59 ] A se ve de a Ma lau rie Phi lip pe, An tol ogi a g ndi rii juri dic e, Edi tur a Hu ma nit as, Bu cur est i, 20 00, pa g. 31 7.

60 [60 ] A se ve de a Da na Ap ost ol Tof an, op. cit. , pa g. 17.

Conceptele determinate sunt concepte al caror obiect este precis stabilit, ca ntindere si continut. Conceptele nedeterminate nu sunt precizate de lege, sfera si continutul ramnnd la aprecierea administratorului, care n momentul aplicarii va avea puterea discretionara n alegerea solutiei ce se va da ntr-un caz concret. H. Drost nlocuieste aceasta distinctie cu alte categorii de concepte: concepte de existenta caracterizate prin faptul ca au ca obiect lucruri concrete, perceptibile prin simturi sau genuri si concepte de valoare, care au ca obiect o valoare, cu o sfera si un continut ce variaza n functie de conceptiile si sentimentele oamenilor, de cultura acestora, deci de la om la om, de la functionar la functionar.61[61] Multi autori (Marc Aurel, H. Drost, Karl Petres) spun ca puterea discretionara a administratorului se manifesta n legislatie att prin conceptele de existenta nedeterminate ct si prin cele de valoare, care sunt ntotdeauna nedeterminate. n doctrina germana s-a mai facut distinctie si ntre notiunile de putere discretionara libera cnd chiar legea da organelor executive posibilitatea de a alege dintre mai multe solutii aplicabile cazului concret, fara interventia legii, si putere discretionara limitata atunci cnd organele administrative nu mai au libertatea de a alege, cnd chiar legea indica modul de solutionare, este drept cu ajutorul unor concepte elastice.62[62]

61 [61 ] A se ve de a Tu dor Dr ag an u, op. cit, pa g. 19 619 7.

62 [62 ] A se ve de a Tu dor Dr ag an u, op. cit. , pa g. 19 8.

Daca exigentele principiului legalitatii s-ar aplica ntocmai asupra administratiei s-ar putea ntmpla ca aceasta sa ramna imobila, pasiva la orice transformare ce ar interveni n raport de interesul general. Pe de alta parte, nu poate fi acceptata nici varianta n care administratia ar alege o solutie sau alta dupa bunul plac al functionarului care o reprezinta. "Organele administratiei nu vor fi vreodata ndrituite sa actioneze dupa bunul lor plac, ci doar calauzindu-se dupa interesele generale si avnd n vedere nevoile ordinii publice."63[63] Tocmai din convingerea necesitatii existentei unui stat de drept decurge si cerinta ca puterea discretionara sa fie ct mai putin exercitata n activitatea organelor executive sau sa fie ct mai limitata. Limitele puterii discretionare nu sunt marcate ntotdeauna de norme prohibitive, ci "deriva din nesocotirea unor principii fundamentale ale dreptului public, ale unor dispozitii constitutionale sau atribuind o interpretare izvorta din comandamente politice, unor concepte nedeterminate".64[64] Cu toate acestea o activitate executiva adaptata necesitatilor societatii, aflate ntr-o permanenta evolutie, nu este posibila fara a se recunoaste organelor administrative o anumita putere discretionara. n realitate depasirea limitelor legalitatii ar nsemna un exces de putere al administratiei. Legat de puterea discretionara se naste ntrebarea, n ce consta libertatea de actiune pe care o are administratia atunci cnd emite un act administrativ? Multi autori sunt de acord ca aceasta libertate de actiune a administratiei consta n facultatea organului administrativ de a aprecia oportunitatea actului administrativ.

63 [63 ] Ibi de m, pa g. 19 9.

64 [64 ] A se ve de a Da na Ap ost ol Tof an, op. cit. , pa g. 21.

n cazul interpretarii legilor nsa nu se poate spune ca nu exista o aplicare a puterii discretionare.65[65] Legiuitorul poate micsora puterea discretionara a administratiei n trei situatii66[66]: 1 stabilind anumite mprejurari n care administratia este obligata sa faca actul sau cnd administratia poate sa faca actul; 2 fixnd anumite termene la care administratia poate sau trebuie sa actioneze; 3 prescriind chiar continutul actului. n toate aceste cazuri vorbim de o competenta legata sau competenta determinata. Puterea sau competenta legata se opune competentei sau puterii discretionare, dar se poate completa. Atunci cnd legea nu lasa nici o libertate de miscare agentului n aplicarea ei, ne aflam n prezenta unei competente legate. Cnd, n alte cazuri, legea lasa agentului

65 [65 ] A se ve de a Er ast Diti Tar an gul , op. cit. , pa g. 49 0.

66 [66 ] Ibi de m, pa g. 49 2.

libertatea de apreciere, n functie de circumstante, ne aflam n fata unei puteri discretionare a administratiei.67[67] n legatura cu puterea discretionara se mai naste o ntrebare si anume, n ce masura legalitatea actelor administrative emise de organele executive poate fi supusa controlului jurisdictional? n toate sistemele legislative, care consacra controlul jurisdictional al actelor administrative, instantele judecatoresti sau tribunalele administrative, sunt competente sa verifice legalitatea acestor acte, nu si oportunitatea lor. Atunci cnd legea, prin puterea discretionara conferita, lasa organului administrativ posibilitatea de a alege solutia oportuna, actul administrativ, emis n temeiul acestei puteri, este sustras controlului jurisdictional. Cnd legea lasa libertatea de actiune organului administrativ, fara sa-l autorizeze sa actioneze pe baza unor considerente de oportunitate, punndu-i la ndemna alte criterii, actul administrativ va fi supus controlului jurisdictional. De exemplu, legea autorizeaza organul administrativ sa opreasca rularea filmelor contrare bunelor moravuri, iar actul administrativ emis n acest sens poate fi supus controlului

67 [67 ] A se ve de a Je an Riv ero si Je an Wa lin e, op. cit. , pa g. 73.

instantei de contencios administrativ, pentru ca, n acest caz, nu se pune problema oportunitatii actului, ci a interpretarii sintagmei de "bune moravuri".68[68] n monografia Puterea discretionara si excesul de putere al autoritatilor publice autoarea retine ca n doctrina germana s-a constatat, adeseori, n cauzele supuse jurisdictiilor administrative, ca puterea discretionara si simpla aplicare a legii se combina, iar judecatorul trebuie sa decida unde se opreste puterea lui de a controla legalitatea, si unde ncepe puterea discretionara, necontrolabila.69[69] 2. Starea de necesitate si consecintele ei pentru statul de drept

n viata oricarui stat pot interveni mprejurari exceptionale care presupun, direct proportional, masuri de aceeasi natura care sa faca fata unei situatii de pericol. Nu
68 [68 ] A se ve de a pe lar g n Tu dor Dr ag an u, op. cit. , pa g. 20 020 1.

69 [69 ] A se ve de a Da na Ap ost ol Tof an, op. cit. , pa g. 3435.

ntmplator nca romanii au formulat principiul potrivit caruia salvarea statului este suprema lege - salus rei publicae, suprema lex. Cu alte cuvinte, deoarece salvarea statului este legea suprema, toate celelalte legi trebuie sa cedeze n fata ei70[70]. Deoarece n circumstante exceptionale se cer masuri urgente si extraordinare si, cum procedura parlamentara poate fi de durata, se impune ca n astfel de situatii unele atributii ale organului legislativ sa fie preluate de catre guvern.71[71] n teoria circumstantelor extraordinare se admite ca autoritatile administrative sa nfrnga legile la care de obicei se supun si sa adopte o legislatie speciala, distincta de cea la care apeleaza n momente obisnuite.72[72]

70 [70 ] A se ve de a Tu dor Dr ag an u, Intr od uc e n teo ria si pra ctic a sta tul ui de dre pt, pa g. 20 1.

71 [71 ] Ibi de m, pa g. 20 2.

Prin circumstante exceptionale se nteleg acele situatii de fapt care produc un dublu efect, suspenda autoritatea regulilor de drept obisnuite ce privesc administratia si declanseaza aplicarea unor acte cu o legalitate particulara.73[73] n cazul constitutiilor suple ( de exemplu, Anglia) problema acestui transfer de atributii nu ridica nici o problema, deoarece puterile parlamentului nu sunt limitate prin norme juridice cu o valoare superioara legilor ordinare, astfel nct acesta poate sa delege guvernului oricnd orice atributie.74[74]

72 [72 ] A se ve de a Je an Riv ero si Je an Wa lin e, op. cit. , pa g. 76.

73 [73 ] Ibi de m, pa g. 76.

74 [74 ] A se ve de a Tu dor Dr ag an u, op. cit. , pa g. 20 220 3.

n cazul tarilor cu constitutii rigide, un astfel de transfer de atributii, se poate face, dar, numai n limitele prevazute de actele fundamentale. Multe dintre constitutiile bazate pe ideea statului de drept si-au prevazut n cuprinsul lor norme juridice care organizeaza transferul unor atributii ale parlamentului catre executiv (Italia - 1947, Germania - 1949, Franta - 1958, Romnia - 1991). Pna si Constitutia S.U.A. din 1787 n art. I al. II prevede ca: "privilegiul dreptului la habeas corpus nu va putea fi niciodata suspendat dect atunci cnd salvarea publica ar cere-o n caz de necesitati sau de invazie". Constitutia Italiei din 1947 arata care sunt cazurile n care starea de necesitate duce la restrngerea unor libertati cetatenesti (art.13 al. 3) precum si conditiile ce se cer pentru transferul de atributii de la Parlament la Guvern. Constitutia Germaniei din 1949 admite ca parlamentul sa transfere guvernului federal, unui ministru federal sau guvernului landurilor anumite atributii cu conditia ca prin lege, sa se stabileasca continutul, scopul si ntinderea acestei mputerniciri. n art. 81 se reglementeaza cu totul aparte si asa numita stare de necesitate legislativa. n Constitutia Frantei din 1958 n art. 16 s-a prevazut: "atunci cnd institutiile republicii, independenta natiunii, integritatea teritoriului ei sau executarea angajamentelor ei internationale sunt amenintate de o maniera grava si imediata si functionarea regulata a puterilor publice constitutionale este ntrerupta, presedintele republicii ia masurile cerute de aceste mprejurari, dupa consultarea oficiala a primului ministru, a presedintilor adunarilor, precum si a Consiliului Constitutional. El informeaza natiunea printr-un mesaj." Conditiile circumstantelor exceptionale au fost considerate de judecator ca ndeplinite n caz de razboi (hotarrea din 28 iunie 1918, Heyries), jurisprudenta din 19141918 fiind confirmata n cel de-al doilea razboi mondial, amenintarea cu greva generala, catastrofe naturale, eruptia unui vulcan, etc.75[75] Se poate spune ca aceste circumstante exceptionale, fie reflecta o stare de razboi, fie o stare de pericol interna.
75 [75 ] A se ve de a Je an Riv ero si Je an Wa lin e, op. cit. , pa g. 76. 77.

Nu toate constitutiile caracterizate ca rigide, au consacrat dispozitii referitoare la delegarea de puteri n caz de stare de necesitate (n trecut, de exemplu, Constitutia Frantei din 1875, Constitutia Romniei din 1923, n prezent Constitutia Belgiei), unele cel mult reglementnd posibilitatea instituirii starii de asediu n caz de razboi, inundatie catastrofala, etc. n cazul constitutiilor care nu autorizeaza parlamentul sa-si delege n momente de criza unele atributii executivului, s-a pus problema constitutionalitatii masurilor legislative, luate n astfel de situatii, cu att mai mult cu ct una din regulile dreptului public este delegata potestas non delegatur. Desigur, practica legislativa din fiecare tara poate da un raspuns sub aspectul nvestirii guvernului. nsa, n cazul constitutiilor rigide, respectndu-se ideea statului de drept, singura solutie este ca practica delegarii unor atributii ale parlamentului executivului, sa se faca pe baza unor texte nscrise n actele fundamentale. O astfel de reglementare constitutionala poate sa cuprinda garantii suplimentare mpotriva unui exces al guvernului (de exemplu, obligatia de consultare a presedintilor camerelor legislative nainte de emiterea actelor, convocarea de ndata a parlamentului daca acesta nu se afla n sesiune, etc.). n toate cazurile nsa, vom regasi aceleasi elemente, ce au la baza o situatie anormala, ce impune administratiei obligatia sa intervina tocmai pentru a nu compromite interesul general.76[76] Constitutiile Romniei din 1866 si 1923 nu cuprindeau prevederi, prin care parlamentul sa delege unele atributii organului executiv, n stare de necesitate.77[77]

76 [76 ] A se ve de a Je an Riv ero si Je an Wa lin e, op cit. , pa g. 77.

77 [77 ] A se ve de a Tu dor Dr ag an u, op. cit. , pa g. 21 1.

Cu toate acestea, doctrina78[78] si practica judiciara constitutionala79[79], au recunoscut guvernului, dreptul de a lua masuri pe calea decretelor legi, pentru conservarea

78 [78 ] A se ve de a Co nst ant in G. Ra rin ce sc u, De cre tel eleg i si dre ptu l de ne ce sit ate , stu diu de dre pt pu bli c co mp ara t, Tip ogr afii le Ro m ne Un ite, Bu cur est i, 19 24, pa g. 9.

statului, cu conditia ca ele sa fie impuse de un caz de absoluta necesitate iar, ulterior sa fie ratificate de parlament.80[80] Curtea de Casatie, printr-o decizie din 15 februarie 1920, stabilea conditiile stricte n care putea fi emis un decret - lege de catre puterea executiva: a) sa existe razboi sau alta mprejurare extraordinara; b) sa fie cu neputinta ca puterea legiuitoare sa se exercite; c) masurile luate sa raspunda unor trebuinte urgente, care intereseaza conservarea sau
79 [79 ] De cizi a din 15 feb rua rie 19 20 a Cu rtii de Ca sat ie S.I ., n "P an de cte le Ro m ne" , 19 2119 22, pa g. 5.

80 [80 ] A se ve de a Tu dor Dr ag an u, op. cit. , pa g. 21 1.

chiar existenta tarii; d) masurile sa fie necesare pentru salvarea existentei statului. Decretul - lege, emis n astfel de cazuri, nu avea dect un caracter provizoriu, sub rezerva aprobarii ulterioare de catre corpurile legiuitoare.81[81] Constitutia Romniei din 1991, a formulat principiile fundamentale care stau la baza luarii unor masuri n circumstante exceptionale, stabilind atributii n domeniul apararii (art. 92 din Constitutie) si continutul masurilor exceptionale (art. 93 din Constitutie). Prin art. 53, legiuitorul constituant, a definit situatiile n care este posibila restrngerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati. Aceasta restrngere se poate face numai prin lege si numai daca se impune, dupa caz, pentru: apararea securitatii nationale, a ordinii, a sanatatii, ori a moralei publice, a drepturilor si libertatilor cetatenilor; desfasurarea instructiei penale; prevenirea consecintelor unei calamitati naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. Potrivit art. 92 alin. 2 si alin .3, respectiv art. 93 din Constitutie, Presedintele Romniei este singura autoritate care poate lua masuri exceptionale n cazuri exceptionale. ntr-o prima situatie, care nu este explicata n Constitutie (art. 92 alin. 1), Presedintele, cu aprobarea prealabila a Parlamentului, poate declara mobilizarea partiala sau totala a fortelor armate. Numai n cazuri exceptionale, sintagma de asemenea neexplicata de Constitutie (eventual pentru continut cu trimitere la dispozitiile art. 53 din Constitutie), nu se mai cere aceasta aprobare prealabila, cu conditia ca ulterior, n cel mult 5 zile de la adoptare Presedintele sa o supuna aprobarii Parlamentului. Pus n fata unei agresiuni armate, firesc, Presedintele va lua masuri de ndata, fara nici o aprobare prealabila, pentru respingerea acesteia, dar le va aduce nentrziat la cunostinta Parlamentului printr-un mesaj. n opinia noastra, n acest caz, mesajul nu echivaleaza cu solicitarea unei aprobari ulterioare, ci constituie doar o simpla nstiintare. Cu toate acestea, data fiind gravitatea situatiei, Parlamentul, daca nu se afla n sesiune, se convoaca de drept n 24 de ore de la declansarea agresiunii. Cazurile n care pot fi luate astfel de masuri, mijloacele folosite, procedura de aplicat nu sunt detaliate n art. 92 din Constitutie si cu att mai putin n Legea nr. 47/1994

81 [81 ] Ibi de m, pa g. 21 1.

privind organizarea si functionarea Presedintiei Romniei82[82]. De observat, de altfel, ca n acest prim caz, ce priveste starea de necesitate, legiuitorul constituant, nu pretinde, asa cum o face expres n textul art. 93, ca luarea masurilor sa se faca "potrivit legii", deci dupa o procedura detaliata, ca n cazul declararii starii de asediu sau a starii de urgenta.

82 [82 ] Pu bli cat a n M. Of. nr. 17 5 din 11 iuli e 19 94, rep ubl ica ta n M. Of. nr. 21 0 din 25 apr ilie 20 01.

ntr-o a doua situatie, potrivit art. 93 din Constitutie, Presedintele Romniei poate

83 [83 ] A se ve institui de a Or do na nta de Ur ge nta a Gu ver nul ui nr. 1/1 99 9 pri vin d reg im ul sta rii de as edi u si reg im ul sta rii de urg ent a, pu bli cat a n M. Of. nr. 22 din 21. 01. 19 9 ne apr ob ata de Pa rla me nt p na la dat a edi tari i cur sul ui.

masuri exceptionale, potrivit legii83[83]. Presedintele poate institui fie starea de

asediu, fie starea de urgenta, n ntreaga tara ori, n unele unitati administrativ-

teritoriale84[84], solicitnd Parlamentului ncuviintarea masurii adoptate, n cel mult 5 zile

84 [84 ] n co nc ord ant a cu ev olu tia ad mi nis trat iei pu bli ce loc ale , leg iuit oru l co nst itu ent , pri n rev izu ire, a nl oc uit ter me nul res tric tiv de loc alit ati, cu cel ma i cu pri nz ato r, de uni tati ad mi nis trat ivteri tori ale .

de la luarea acesteia. De aici concluzia ca aceste masuri pot fi luate fara sa fie necesara aprobarea prealabila a Parlamentului. Parlamentul, n cazul n care nu se afla n sesiune, se considera convocat de drept, n cel mult 48 de ore de la instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta si, va functiona pe toata durata acestora. Starea de asediu si starea de urgenta sunt masuri exceptionale care se instituie n cazuri determinate de aparitia unor pericole grave la adresa apararii tarii si securitatii nationale sau a democratiei constitutionale ori pentru prevenirea, limitarea si nlaturarea urmaririlor unei calamitati naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. Sediul materiei este n Ordonanta Guvernului nr. 1/1999 privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta. Starea de asediu este definita prin actul normativ subsecvent Constitutiei ca reprezentnd un ansamblu de masuri cu caracter politic, militar, economic si social, care se instituie n anumite zone sau pe ntregul teritoriu al tarii, n situatia iminentei unei actiuni sau inactiuni ndreptate mpotriva suveranitatii sau integritatii teritoriale. Starea de urgenta constituie ansamblul de masuri cu caracter politic, economic, social si de ordine publica, instituit n ntreaga tara, n anumite zone, ori n unele unitati administrativ-teritoriale, n urmatoarele doua cazuri: a). existenta unor amenintari la adresa sigurantei nationale sau democratiei constitutionale; b). iminenta producerii ori producerea unui dezastru. Potrivit legii speciale n materie, proportional cu gravitatea situatiei ce a determinat instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta, numai daca este necesar si, cu acordul ministrului justitiei, poate fi restrns, exercitiul unor drepturi sau libertati fundamentale nscrise n Constitutie. La instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta, doar unele dintre atributiile administratiei publice centrale si locale, deci nu ale parlamentului, trec n competenta autoritatilor civile si militare, cu conditia ca aceasta operare sa fie n directa legatura cu atributiile si raspunderile stabilite n sarcina acestor autoritati. Atributiile netransferate autoritatilor militare vor fi exercitate n continuare de autoritatile administratiei publice (centrale si locale). Coordonarea masurilor dispuse n cazul starii de asediu revine n principal Ministerului Apararii Nationale, iar n cazul starii de urgenta, n principal Ministerului Administratiei si Internelor sau Comisiei Guvernamentale de Aparare mpotriva Dezastrelor. Perioada pe care se poate institui starea de asediu este de cel mult 30 de zile, durata ce poate fi prelungita de Presedintele Romniei, cu ncuviintarea Parlamentului ceea

ce nseamna tot o aprobare ulterioara85[85]. ncetarea starii de asediu sau de urgenta are loc la mplinirea datei stabilite n decretul de instituire, de prelungire sau nainte de expirarea termenului stabilit n cazul nlaturarii situatiilor de pericol dar, n acest ultim caz, numai prin decret prezidential. Pe durata starii de asediu sau a starii de urgenta autoritatile militare, n exercitarea atributiilor ce le revin, emit ordonante militare care au putere de lege. Aceste ordonante militare pot fi emise n functie de raza teritoriala pentru care a fost instituita starea de asediu sau starea de urgenta de ministrul apararii nationale, seful Statului Major General, de comandantii de mari unitati, de ministrul de interne sau de secretarul de stat, primul loctiitor al ministrului de interne, sefii inspectoratelor de politie judetene sau de seful Directiei Generale al Politiei Municipiului Bucuresti, alti ofiteri mputerniciti de secretarul de stat. n textul ordonantei de urgenta nr. 1/1999 nu se mai arata nsa cine anume este competent sa emita ordonante militare, n cazul n care coordonarea masurilor revine Comisiei Guvernamentale de Aparare mpotriva Dezastrelor, dar, probabil, avnd n vedere definirea folosita n privinta actului administrativ normativ amintit, tot unei autoritati militare i va reveni aceasta putere.
85 [85 ] A se ve de a DE X, Edi tur a " Un ive rs en cicl op edi c", Bu cur est i, 19 96, pa g. 52 6 "a nc uvi int a" "a fi de ac ord , a co nsi mti ".

Ca o norma de control a Parlamentului asupra activitatii autoritatilor civile sau

militare s-a prevazut obligatia, n textul art. 34 din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.

1/1999, ca n termen de 60 de zile de la ncetarea starii de asediu sau a starii de urgenta,

Consiliul Suprem de Aparare a arii sa prezinte organului legislativ un raport asupra

evenimentelor care au determinat instituirea acestora, actiunile ntreprinse si masurile

ea ga tar a ori n un ele locnecesare alit ati, iar n art. 4 lit. f pct . 7 se ara ta ca: apr ob a pla nur ile de act iun e la ins titu ire a sta rii de as edi u s a sta rii de urg ent a. Atri but ia de inf or ma re a Pa rla me ntu lui est e pre va zut a nu ma i n art. 34 din O. U. G. nr. 1/1 99 9.

prevenirii repetarii unor astfel de situatii86[86]. De aici, combinat cu procedura

cuprinsa n art. 31 al. 2 din Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 1/1999, care stabileste raspunderea comandantului suprem al fortelor armate si a membrilor Consiliului Suprem de Aparare a arii pentru ordinele date si pentru efectele executarii acestora, ntelegem ca, desi masurile sunt instituite de presedintele Romniei, raspunderea pentru modul de executare, revine organului administrativ colegial. Fara sa fie desemnat ca atare n textul ordonantei, Consiliul Suprem de Aparare a arii este n realitate coordonatorul aplicarii masurilor dispuse prin decretul de instituire a starii de asediu sau a starii de urgenta (art. 119). De observat, ca, delegarea unor atributii legislative de catre parlament guvernului, n caz de stare de necesitate, nu este reglementata nici n Constitutie si nici n actul normativ amintit si aceasta, probabil, pentru ca legiuitorul constituant a considerat ca nu mai era necesar, o data ce, n art. 115 din actul fundamental s-a prevazut ca, n situatii extraordinare, guvernul poate adopta ordonante de urgenta care, dupa depunerea lor spre aprobare la Parlament, si publicare, intra n vigoare. Actele emise n stare de necesitate sunt exceptate, de regula, de la controlul instantelor de contencios administrativ, dar excesul de putere al autoritatii administrative, fie ea delegata, trebuie sanctionat de judecator, altfel restrngerea exercitiului unor drepturi

sau libertati fundamentale nscrise n Constitutie ar transforma statul de drept ntr-un stat n care forta dreptului s-ar pierde n fata dreptului fortei.87[87] 3. Actele de guvernamnt
87 [87 ] De spr e co ntr olu l ins tan tel or de co nte nci os ad mi nis trat iv a se ve de a n An ton ie Ior go va n, Tra tat de dre pt ad mi nis trat iv, vol . I, Edi tur a Ne mir a, Bu cur est i, 19 96, pa g. 48 0.

n general, este de acceptat ca buna functionare a mecanismului statului de drept presupune n mod necesar organizarea unui control jurisdictional a legalitatii actelor administrative88[88]. Cu toate acestea, n literatura juridica, se admite ca, nu toate actele administrative sunt supuse controlului jurisdictional si sunt si acte care necesar sunt sustrase unui

88 [88 ] A se ve de a Tu dor Dr ag an u, op. cit. , pa g. 21 3.

asemenea control89[89]. Printre acestea se numara asa-numitele acte de guvernamnt, dar continutul acestei categorii de acte difera de la o legislatie la alta. Actele de guvernamnt au aparut mai nti n Franta, fiind preluata ulterior ca teorie si practica si n dreptul altor state europene, printre care si n Romnia prin Legea romna a contenciosului administrativ din 1925. Unele state europene, printre care si Germania, nu au mbratisat aceasta teorie si si-au adaptat legislatia la teoria puterii discretionare90[90].

89 [89 ] A se ve de a Ro dic a Na rci sa Pe tre sc u, Dr ept ad mi nis trat i", Edi tur a "C ord ial Le x", Cl uj Na po ca, 20 01, pa g. 37 2 si ur m.

90 [90 ] Ibi de m, pa g. 21 4.

Prin acreditarea teoriei actelor de guvernamnt s-a urmarit, n mod expres, ca anumite acte ale administratiei sa fie sustrase controlului jurisdictional de legalitate si prin urmare, sa nu se poata naste o actiune de despagubiri contra administratiei, pentru prejudiciile cauzate particularilor91[91]. n acest sistem, se admite, cel mult, ca actele de guvernamnt sa poata declansa raspunderea politica n fata Parlamentului, a Guvernului sau ministrului autor al actului. n realitate, sustinatorii teoriei actelor de guvernamnt, erau interesati de a gasi o modalitate juridica pentru a paraliza exercitarea controlului jurisdictional al legalitatii n cazul celor mai importante acte politice ale guvernului. Asa s-a nascut teoria mobilului politic, potrivit careia, orice masura inspirata de un mobil politic este un "act de guvernamnt", si ca atare, sustras oricarui control jurisdictional. Aceasta teorie a constituit o ncercare de a diminua aplicarea principiului legalitatii n activitatea administratiei publice, caci potrivit ei, orice act administrativ, putea fi declarat, ntr-un eventual litigiu, act de guvernamnt, sub pretextul ca el urmareste un scop politic. innd seama de aceasta, pentru a atenua ntr-o oarecare masura riscurile teoriei actelor de guvernamnt, unii juristi francezi sau ai altor tari, care si-au nsusit-o, s-au straduit sa dea o definitie "obiectiva" acestei categorii de acte juridice plecnd de la opozitia care exista, dupa parerea lor, ntre activitatea de guvernare si cea de administrare92[92]. Teoria actelor de guvernamnt este n declin, chiar si n Franta, care i-a dat nastere. Astazi, aceasta teorie apare n buna parte si fara o motivatie practica, aceasta pentru ca, cel putin n Franta, ca urmare a tendintelor recente ale jurisprudentei, lista actelor considerate de guvernamnt, s-a redus n asa masura, nct sustragerea lor, de la controlul jurisdictional, poate fi explicata la fel de bine cu ajutorul conceptului de putere discretionara,

91 [91 ] A se ve de a Tu dor Dr ag an u, op. cit. , pa g. 21 4.

92 [92 ] Ibi de m, pa g. 21 4.

asa cum se face n Germania, repudiindu-se astfel teoria actelor de guvernamnt93[93]. De exemplu, sustragerea de la controlul jurisdictional de legalitate a actelor privitoare la relatiile dintre guvern si parlament (cum ar fi: dizolvarea adunarilor legiuitoare de seful statului; supunerea de catre guvern votului parlamentului a chestiunii de ncredere, etc.) poate fi justificata foarte usor prin puterea discretionara de care dispun organele competente n temeiul Constitutiei sau al legii n aceste materii94[94]. Altfel spus, teoria actelor de guvernamnt, redusa la proportiile date ei astazi de jurisprudenta Consiliului de Stat n Franta, a devenit aproape inutila, si de aceea, este preferabil, n cazurile vizate de ea, sa se recurga la exemplul Germaniei, unde exceptarea de la controlul jurisdictional a unor acte administrative s-a facut plecndu-se de la ideea ca uneori organele administratiei se bucura, n virtutea legii nsasi, de o putere discretionara, n limitele careia sunt n drept sa aleaga solutia cea mai oportuna. Ca atare, sistemul german apare preferabil celui francez, n masura n care el nu recunoaste existenta unei puteri discretionare a administratiei de stat prin extensie si alte cazuri dect cele pe care legea le cuprinde ntr-o prevedere anume95[95]. n legatura cu actele de guvernamnt se pune si problema actelor administrative de autoritate facute sub imperiul unei stari de necesitate, cum ar fi: masurile urgente luate n vederea combaterii pericolului producerii si a nlaturarii efectelor unor calamitati naturale:
93 [93 ] Ibi de m, pa g. 21 6.

94 [94 ] Ibi de m, pa g. 21 6.

95 [95 ] A se ve de a Tu dor Dr ag an u, op. cit. , pa g. 22 2.

inundatii, epidemii, epizootii, etc. n asemenea cazuri se spune ca exista un interes explicabil de a nu li se permite instantelor de contencios administrativ dreptul de a anula sau suspenda masurile dispuse, chiar daca ele lezeaza drepturi individuale ocrotite de lege. Este evident ca exceptarea acestor masuri de la un control n contencios administrativ putea sa aduca daune unuia sau mai multor indivizi. nsa, cei vatamati pot actiona mpotriva societatii reprezentata de organele care o personifica, pentru ca sa raspunda material n fata instantelor de drept comun pentru prejudiciile cauzate. Daca Constitutia din 1923, a consacrat n mod expres categoria actelor de guvernamnt, Constitutia din 1991 nu a facut-o, lasnd n seama Legii nr. 29/1990 sa delimiteze sau sa defineasca acest concept. Legea nr. 29/1990 s-a marginit nsa sa recurga la o enumerare limitativa a actelor administrative de autoritate sustrase controlului jurisdictional. n legatura cu aceasta categorie de acte au fost facute unele observatii: 1. O serie de acte cuprinse n aceasta enumerare intra fara ndoiala n categoria actelor de guvernamnt: actele referitoare la interpretarea si executarea actelor internationale la care Romnia este parte, actele de comandament cu caracter militar96[96]. 2. Alte acte erau definite n termeni mult prea elastici, ceea ce ducea, printr-o interpretare extensiva, la depasirea cadrului notiunii de acte de guvernamnt. De exemplu, "actele administrative referitoare la siguranta externa si interna a statului". Daca se pleca de la ideea, ca nu orice act de autoritate putea fi sustras controlului jurisdictional de legalitate, ci numai acelea legate de functionarea puterilor publice si de asigurare a intereselor majore ale statului, atunci, n practica judecatoreasca, va trebui sa se acrediteze punctul de vedere ca nu toate actele de autoritate referitoare la siguranta externa si interna a statului sunt exceptate fara nici o distinctie de la controlul instituit de legea nr. 29/1990, ci numai acelea care emana de la organe situate la nivel guvernamental si care, prin obiectul lor, sunt determinante pentru asigurarea ordinii politice externe si interne a statului n ansamblul lui97[97].

96 [96 ] Ibi de m, pa g. 21 7.

97 [97 ] Ibi de m, pa g. 21 8.

3. De asemenea, Legea nr. 29/1990 excepta de la controlul instituit de ea un numar de acte administrative pe teoria starii de necesitate, si nu pe conceptul teoriei actelor de guvernamnt. De exemplu, n cazul masurilor urgente luate pentru evitarea sau nlaturarea efectelor unor evenimente prezentnd pericol public, cum erau actele emise ca urmare a starii de necesitate sau pentru combaterea calamitatilor naturale, incendiilor de padure, epidemiilor, epizotiilor si a altor evenimente cu acelasi caracter de exceptie si pericol98[98]. Mai mult chiar textul din Legea nr. 29/1990 aparea defectuos redactat atunci cnd stabilea categoric ca asemenea acte "nu pot fi atacate n justitie", n loc sa spuna ca ele nu puteau fi supuse controlului jurisdictional. Logic era sa se considere ca actele de autoritate facute n stare de necesitate nu puteau fi anulate sau suspendate de justitie, deoarece o asemenea masura punea n pericol interese deosebit de importante ale colectivitatii nsasi. Pe de alta parte nu era cu nimic justificata o reglementare potrivit careia persoana vatamata printr-un asemenea act ar fi lipsita de posibilitatea de a se adresa pentru despagubiri instantelor de drept comun, desi, pe baza normelor dreptului civil, ar avea deschisa o asemenea cale. Prin consecinta, Legea nr. 29/1990 trebuia interpretata n sensul ca tot ceea ce a urmarit legiuitorul era ca actele emise, drept urmare a starii de necesitate, sa nu poata fi anulate sau suspendate de justitie, dar este adevarat fara sa fie exclusa nsa eventualitatea examinarii consecintelor lor prin prisma normelor dreptului privat99[99]. Iata ca potrivit art. 126 al. 6 din Constitutia revizuita, controlul judecatoresc pe calea contenciosului administrativ, al actelor administrative, fara nici o distinctie, normative sau individuale, este garantat, cu doua exceptii. O prima exceptie, o reprezinta actele care privesc raporturile cu Parlamentul. Fara ca legiuitorul sa faca aceasta precizare, n principal ntelegem actele care privesc raporturile dintre Parlament si Presedintele Romniei, Guvern, Consiliul Suprem al Apararii arii, s.a.m.d..

98 [98 ] Ibi de m, pa g. 21 8.

99 [99 ] Ibi de m, pa g. 21 8.

n general aceste acte au natura unor acte politice si prin urmare sunt sustrase acestui control100[100]. Dar, nu toate actele, n opinia noastra, sunt acte politice, cum ar fi de exemplu aprobarea, ncuviitarea Parlamentului pentru declararea mobilizarii totale sau partiale, instituirea starii de asediu sau starii de urgenta, s.a.m.d. n consecinta, nu numai actele politice ci si actele cu caracter juridic evident vor fi sustrase acestui control.

100 [10 0] A se ve de a Ro dic a Na rci sa Pe tre sc u, op. cit. , pa g. 37 4