Tratat de Drept Administtrativ Volumul 1 Cartea I Si II PDF

T R ATAT
DE
DREPT ADMINISTRATIV
ROM
DE
PAUL NEGULESCU
DOCTOR IN DREPT DELA FACULTATEA DIN PARIS,
LICENTIAT
IN LITERE, ABSOLVENT AL SCOALEI DE HAUTES ETUDES,
PROFESOR SUPLINITOR LA FACULTATEA DE DREPT DIN RUCURESTI,
AVOCAT, DEPUTAT,
VOLUMUL I
CARTEA I-A SI A II-A
EDITIUNEA II-a
Cu NUMEROASE ADAOGIRI SI MODIFICARI
BUCURESTI
TIPOGRAFIA ((GUTENBERG), JOSEPH GOBI.
20. - STRADA DOAMNE1. - 20.
(Biserica Kalinderu)
1906
www.dacoromanica.ro
Lpai.,,, 4,4,z
14/ it,t4.4.44
plg-
044.1.
2etO dTot44.e.Ws,-^
TRATAT
DE
DREPT ADMINISTRATIV ROMAN

VOI-UMUL I
www.dacoromanica.ro
Of
T R ATAT
DE
DREPT ADMINISTRATIV
ROM
DE
PAUL NEGULESCII
DOCTOR thi DREFT DELA FACOLTATEA DIN PANS,
LICE/MAT
III LITERE, ABSOLVENT AL SCOALEI DE HAUTES tTuDzs,
PROFESOR SOPLINITOR LA FACULTArEA DE DREPT DIN EVCORESTI,

AVOCAT, DEPUTAT,
VOLUMUL I
CARTEA I-A SI A II-A
EDITIUNEA II-a
Cu NUMEROASE AOAOGIRI SI MODIFICARI
.0,.........e.....w......,..,...e...
BUCURESTI
TIPOGRAFIA GUTENBERG), JOSEPH GOBI,
20.
STRADA DOANINEI.
(Biserica Kalinderu)
1906
www.dacoromanica.ro
20.
INTRODUCERE
Ce este dreptul, care este scopul lui, care este metoda
ce trebue intrebuintat5 in studierea lui ? Iatii probleme
care au fcut obiectul unui mare numr de studii, ale
aror concluziuni sunt Inca si astzi foarte mult discutate.
Prin drept, intelegem totalitatea normelor, care reglementeaz conduita exterioar a omului, stabilind o demacratiune futre interesele fiecruia fat de interesele
celorlalti si care pot fi realizate prin constrngere.
Christian Thomasius, autor deja inceputut veacului
XVIII-lea, in opera sa Fundamenta fulls naturae et gentium arat cA dreptul, spre deosebire de moral, nu coprinde dect prescriptiuni de un caracter negativ. Tot
dreptul se rezum, clupii dnsul in adagiul : s nu faci
altuia, ceeace nu vrei s ti se fac tie ((plod tibi non
vis fieri, alteri ne fecerisl, pe cilia vreme regula fundamentald a moralei este : [d-fi lie insuli ceeace vrei ca i
alfil setli facet Ion. Regulele de moral fiind pozitive si
privitoare la noi insine nu pot ave constrngere exterioarfi, pe cat timp regulele de drept flind negative si
atingnd alte persoane pot fi sanctionate de o astfel de
constrdngere.
Dup Kant, principiul dominant al dreptului se poate

formula astfel : lucreazd a$d Mc& libertatea ta set' fie in
acord Cu libertatea celorlagi i cu a fieceirui in parte.

P. Neguleactc.
Tratat de Drept Administrativ ed. II.
www.dacoromanica.ro
PAUL NEGULESCU
Regulele juridice nu se ocupa decat numai de partea

exterioara a actiunilor omeneti i sunt bazate pe constrangere.
Dreptul lima nu trebue cu totul separat de morala. In

adevr, dac dreptul ar neglij regulele morale, ar rezulta
ea el ar admite actiunile imorale, cu conditiune ca omul,
care le comite, sa nu iasa din limitele care-i sunt stabilite.
Interesele morale cele mai Inane ar trebui In acest caz
s cedeze exigentelor formaliste ale dreptului i sti fie

sacrificate 1).
Intre drept i moral existrt de sigur o corelatiune ;

ea lima nu este aii de intima, dupa cum o considera
Jellineck, care zice c5 dreptul este un minimum etic,
adich totalitatea regulelor morale a caror observatiune
este absolut indispensabilii la un anumit stadiu al dezvoltrii sociale ; caci unele regule de drept sunt intemeiate
numai pe ideia de interes general, cum de pild, legile

referitoare la forme, la termene, etc., allele cauta sa
asigure fiecruia libertatea convinctiunilor sale rnorale,
care diferd la diferitele persoane. Dreptul nu poate si
legifereze decat numai asupra adevrurilor morale comune tuturor 2).
In ceeace privete formatiunea dreptului, avem mai

multe coli, avand conceptiuni Cu totul deosebite.
Dupa coala istoric germana reprezentata prin Savigny, Mommsen, Straus, dreptul nu e o creatiune libera
a vointii omeneti, dar o dezvoltare spontanee i fatala
a tendintelor unui popor ; dreptul nu se formeaza pria

vointa legiuitorului, dar prin obiceiuri i credinte ; caci
zicea. Savigny legile trebue si respecte obiceiurile, cata
vreme aceste obiceiuri nu sunt nite vitiuri. Un legislator trebue sh tin totdeauna seam de raporturile naturale care leag prezentul de trecut i de viitor.
Dreptul este deci o putere superioar ; ea este forta

Korkounov, Theorie gnrale da droll, Paris, 1903.
ibid.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV
organizat de tiinfa i experienfa generafilor trecute in
decursul timpului ; ea este puterea acumulat a atkor

generaliuni.
Savigny a formulat aceast teorie a sa drept rspuns
la o lucrare a lui Thibaut, celebru profesor din Heidelberg. In lucrarea sa, Necesitatea unui Cod general pentru
Germania, publicat la 1814, Thibaut, mare admirator

al uniformitiifii i simplicitfii ce oferea legislafiunea
francez, cereit redactarea unui Cod civil comun pentru
intreaga Germania ; cci zice dnsul, dreptul este fcut
ca sii triumfe de obiceiurile i inclinatiunile oamenilor,
ca sii indrepteze i s influenfeze societfile. Istoria ne
aratd 6 institufiunile, care au trit cel mai mult, au

fost adesea cele mai odioase, cum de pild, despotismul
oriental i c mic5rile generoase de cele mai multeori
s'au produs in mod subit i apoi au dinuit in timp

cii toate tradifiunile au inceput prin a fi noutli i c
toate noutlile foricite an devenit tradifiuni.
Dup Ihering, noliunea de ,drept este pur practica. Scopul
dreptului este pacea ; mijlocul prin care el caut s asigure pacea este forfa, rsboiul. De unde, lhering ajunge
la concluzia c Statul este o formaliune social natural
.i spontanee, posednd puterea de constriingere, iar dreptul poate ii considerat ca totalitatea regulelor prin care
Statul disciplineaz constrngerea.
Dup noi, adevrul tt:ebue cutat intre aceste sisteme. Negreit c o legislalitme nu poate s fac abstracfiune de starea anterioar, cci influenfa trecutului este
considerabilii : obiceiurile, ideile morale, nevoile economice, nu se pot schinib dinteun moment intealtul. Dar,
dac dreptul este un produs natural al condifiunilor sociale i economice, nu este mai pulin adevrat c voinia
omului joac de asemenea un rol important in confecfionarea legilor, mai ales la popoarele civilizate, unde
.tiinfa dreptului este inaintat.
Sub influenla coalei istorice, s'a inceput o studiere
mull mai aprofundat a institufiunilor juridice, !nightwww.dacoromanica.ro
PAUL NEGULESCU
randu-se ideia de drept natural, i considerndu-se dreptul ca un complex de regule, product necesar al conditiunilor sociale i economice. Numai astfel se poate vede
cum functiunile fisiologice ale omului i necesitatea de
a le satisface au fcut s se nascii la diverse timpuri i
locuri i in diverse stadiuri de civilizatiune, ideta de
proprietate sub diverse forme, pornit din nevoia de a

se hrni, i institutiunea castitoriei isvorir din necesitatea raporturilor sexuale, cele douti pietre unghiulare
ale dreptului. i cum apoi aceste institutiuni au evoluat,
s'au modificat cu timpul sub influenta ideilor cari predominau la o anumit epoc.
Mai departe, vedem cum notiunea de Slat s'a nscut
tocmai ca sii asigure pacea intre indivizi, continuu in
lupta pentru a-i disputa mijloacele de existen t i cum
aceasta ideie, odat stabilitii, s'a desvoltat cu timput pana
la conceptiunea modernd a Statului. Avem deci o evolutiune inceara, o continuitate i un determinism universal.
Dac se intelege astfel natura i origina dreptului, se
poate vedea sub o fata particular toate problemele i

destinele umanittitii..Stiintele filozofice, istorice, economice
gasesc toate in drept o complectare i, in acela timp,

toate aceste studii vita la intelegerea deplin a dreptului.
*
I.
ig
Legile sau normele juridice nu trebuesc asernanate Cu

legile tiintifice. 0 lege tiintifica constata o similitudine
constant ; ea arat cceace este in naturti i nu poate fi
violata ; ea exista mai inainte de a fi descoperila i formulata : caci fenomenele se produceau i inainte absolut
dupa acelea norme ca i astazi, cand s'a gsit formula
dup care ele se prodac. Pe catii vreme o lege sau norma
juridic reguleazii conduita omului, ii arat cum trebue
s se conduc pentru a ajunge s realizeze cutare sau

cutare scop, ele pot fl violate, ele arat nu ceeace exist
In realitate, dar ceeace trebue s fie.
Raporturile juridtce se traduc prin drepturi i datorii.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V
Dreplul care apartine unuia este consecinta datorii

altuia.
Toate raporturile care exista mire oameni pot fi reunite in trei mari grupuri : 1) raporturi derivand din condiiuni
cum de ex. castoria
raporturi de ordin economic, cari cuprind intreaga
materie a obligatiunilor.
raporturi de ordin moral.
In orce act, omenesc constatarn omul general; in particularitiitile diverse pe cari le afltim avern omul temporar
sau individual.
De pild, daca considerm, a X s'a casatorit cu Y

in anul cutare in Drawl cutare, avem un fapt individual,
singular; daca ins observiim ea' el s'a celebrat dup
anume forme, constatrn ca el se aseamn cu o multime
de alte castorii cari se contracteaza dup legile din aceit
epoch' deci un act temporar, iar dac lum in consideratiune scopul cstoriei, satisfacerea instinctului genesic,
constatm c actul e cu desfivarire general.
Actul singular, care nu se repetii i nu se aseamn

cu altul, constitue un eveniment, actul, care prezint o
asemnare cu altele, formeaza o institufiune. Orce institutiune omeneasca are un inceput i un sfarit, limite
In timp i in spatiu. Orce inslitutiune a inceput printr'un
eveniment : Un om a fcut un act, altii l'au imitat, obiceiul care formeaz legea popoarelor, la inceput, l'a consacrat i astfel s'a creak institutiunea 1).
Dreptul se ocup numai cu studierea inslituliunilor,

adie cu studierea regulelor dup cari se exercith intreaga
activitate juridic.
Institutiunile orcrei societti omene5ti se pot imprti
(lotal categorii. Intr'una trebue s socotim pe acelea

cari regulamenteaza raporturile pe cari oamenii le au
1) Lacombe, L'hisioire consideree comme science, Paris, 1894.
www.dacoromanica.ro
PAUL NEGULESCU
intre ei, ceala:ta cuprinde institutiunile, cari reguleaza

raporturile pe cari pot sa le aiba corpurile sau grupurile sociale, precurn i particularii cu aceste grupuri.
Inca din timpul Romanilor, jurisconsullii imprteau
dreptul in doua mari subdiviziuni : dreptul public i dreptul
privat. Jurisconsultul Ulpian zice in adevr : Huius studii
duce sunt positiones publicum et privatum (Dig. 1, 1, 1, 2).
Dup danii dreptul public se ocup Cu studierea intoreselor publice, iar dreptul privat en studiul intereselor
private consfintite de lege : publicum Pis est quod ad
staturn rei Romanae special, privatum quod ad singulorum
utilitutem pertinent, sunt enim quaedam publice Willa,

quaedam privatem (Dig. 1, 1, 1 2).
Aceast diviziune mult timp acceptat, a fost viu criLicata in secolul trecut. Dup Ulpian, criteriul, dupa care
trebue s distingem domeniul dreptului public de necia
al dreptului privat este natura interesului. Or, dup cum
foarte bine observa Korkounov interesul general nu este
altcev dect o reunire de interese individuate, i, adaoga
dnsul, orce drept este creat pentru proteciunea intereselor individuale, adica a intereselor private.
Dup Savigny, in dreptul public, Statul este scopul 5i individul joac un rol secundar, pe cata vreme, in dreptul privat, individul este scopul i Statul servete numai ca mijloc.
Dup allii, dreptul public ar cuprinde numai drepturile pe cari mu! le are in calitate de membru al unei
Societti organizate, pe cata vrerne drepturile private nu
presupun necesarmente existenta unei atare societali.
Diviziunea aceasta a dreptului In drept public i In

drept privat este foarte greu de precizat. Dupii noi,
dreptul public se ocup de interesele generale, studiazh
raporturile care exist intre diversele grupari sociale
precum .i. futre particulari i acele grupari ; el stabilete
normele dupa care au sa procedeze, in limitele activittii lor, detingorii puterii publice, pe cilia vreme dreptul privat reguleaza raporturile dintre particulari.
Dreptul public se subimparte In :
www.dacoromanica.ro
drept constitutional care se ocupa Cu organizatiunea
Statului si modul su de guvernare, cu constituirea puterilor publice, cu limitele lor, cu raporturile ce exista
intre dansele
drept adininistrativ care coprinde totalitatea regulelor, dup care se exercita activitatea puterli executive i
dreptul penal, care determing faptele oprite de lege
precum i pedepsele pentru aceia cari le-ar comite.
Dreptul constitutional i cel administrativ au flumeroase puncte de contIct, asei Inuit este imposibil a se
studia unul Ora altul. Dreptul constitutional ne aratii

care sunt puterile constituite : puterea legislativi, executiva si judecatoreasca, dreptul administrativ analizeaza
sub toate raporturile, activitatea puterii executive. Cu

drept cuvant, d-1 profesor Dissescu zice ca exista intre
dreptul constitutional si cel administrativ aceia stransa
legatura ca intre anatomie i flsiologie. Dupa cum nu
poti studia cu folos functiunea fisiologic a unui organ
mai inainte de a fi studiat organizatiunea lui, tot astfel
pentruca cineva s cunoasc actiunea unei puteri trebue
mai intaiu s cunoasca organizarea ei
Alai inainte de a incepe studierea diverselor institutiuni
care formeaza obiectul dreptului administrativ, credem
ca este folositor sii aratm izvoarele, adic titlurile i

docunaentele la care ne vom raporta in studiul nostril.
Regulele dreptului administrativ sunt continute in legi
i in regulamente.
0 lege este o dispozitiune generala, proclamata de pu-
terca legislativa, pe cat vreme regulamentele emana

dela puterea executiv. Regulamentele i legile au acest
punct comun ea i unele i altele formuleaza dispozitiuni
generale impuse Iajoi locuitorii.

Intre regulamente trebue sa distingem : regulamentele
1) C. G. Dissescu, Curs de drept public roman I (edit. I) p. 15.
www.dacoromanica.ro
PAUL NEGULESCU
de administratie publicii, care sunt facute pentru intreaga tara de catre puterea executiv i regulamentele
fcute de autorittitile locale, judetene sau comuriale i
aplicabile numai in acele localitti.
In dreptul administrativ, trebue sa constatm lipsa de
codificare. Aceasta provine din cauza multiplicitatii, a
variettii, precum i a mobilittii regulelor privitoare la
administralitme.
Din lrile europene numai Portugalia are un Cod administrativ, ins necomplect, caci se ocup numai de
organizarea administrativ a provinciilor i comunelor.
it
*
it
Tratatul acesta de drept administrativ romnesc este

imprtit in 4 crti. In cea dintai intitulat Principii generale, vom studia notiunea de Slat, vom vorbi despre
administratiune, drept administrativ, tiinta administrativ, teoria separatiunii puterilor ; un mare capitol va fi
destinat persoanelor morale de drept administrativ, un
altul actelor puterii executive ; un capitol va fi consacrat
studierii functiunii publice, iar ultimul clpitol se va ocupa
cu teoria centralizarii i deseentraliztirii.
In Cartea a II-a se va trath despre organizarea administrativii a liomniei i a subdiviziunilor sale ; cartea a
III-a va fi destinar studiului Contenciosului actelor ad-
ministrative, iar in ultima carte, a IV-a, vom vorbi

despre fanctiunile obligatorii i facultative ale Statului,
adic despre organizarea politiei, gestiunea domeniului
public, lucrri publice, drum de fier, posta, protectiunea
ce trebue s se deit agriculturii, comertului, industriei,
poduri, mine, invtmnt, organizarea financiara, etc.
Un apendice la Cartea II-a va fi destinat studierii organizatiunii administrative a Dobrogiei.
www.dacoromanica.ro
CARTEA I.
PRINCIPII GENERALE.
Notiunea de Stat. Principiul separatiunii puterilor.
Administratiune.
Drept administrativ, tlinta administrativa.
Persoane
Actele puteril executive.
Teoria
morale de drept admlnistrativ.
functiunllor publico. Centralizare 1 descentralizara.
www.dacoromanica.ro
CAPITOLUL I
NOTIUNEA DE STAT
2. Elementele constitutive ale Statului.
3. Populatiune. I. Teritoriu.-5. Autoritate publich. 6. Dreptul
de a comandft,
Suveranitate.
7. Independenta fata de Statele streine. 8. Permanenta.
9. Indoita personalitate a Sta-
1. Deilnitiunea Statului.
tului.
10. Origina Statului.
11. Rolul Statului.
1.
De oarece am vazut, ea dreptul public se ocupa
Cu activitatca generala a Statului, iar dreptul administraliv, o ramurd a dreptului public, studiaza activitatea
numai a puterii executive, este bine Inteles, cii, mai
inainte de a tncepe un asemenea studiu, caut sa precizam ce intelegem prin cuvntul Stat.
Dupa Rehm, Statul este o comunitate teritoriala inde-
pendent de celelalte comunitati, investita cu puterea de
a comanda la ceilalti supui, cari se all pe teritoriul

putere care nu are alte limite deck pe acelea pe care
i le stabilqte ea singura prin propria-i vointa (autoO definitiune, acceptata de multi autori, considera Statul
ca o formatiune social naturala i spontanee posednd
puterea de constrangere ; iar dreptul ca totalita tea regu-
lelor prin care Statul desciplineaz constrangerea.

Dupa Esmein, Statul, titularul suveranittitii, nu este
deck personificarea juridich a natiunei.
www.dacoromanica.ro
12
PAUL NEGULESCU
Pentru ca un Stat s5 existe trebue s avem mai

malte elemente 5i anume : 1) o populatiune, 2) un teritoriu, 3) o autoritate pubiic5, 4) dreptul de a comand
tuturor indivizilor grup5rilor, care se gsesc
5) independenta fat de Statele streinc, 6) permanenta.
1) Studiind elementul populaliune trebue s distingem intre nationali 5i streini. Negre5it c streinii nu
formeazil un element al Statului, ci numai nationalii.
Cercetnd care este natura juridic a legturii, care

exist5 intre individ i Stat, unii autori sustin, ett este
vorba de un contract tacit sinalagmetic, care intervine
fntre Slat i individ. Acest contract de drept public ar
naiuralizarea
Acordul de volute, necesar pentru existenta orcrui

con tract, ei il gsesc pentru individ in dorinta de a deyen! sau a rmne cettean, iar pentru Stat in declaratiunea general a legii, care stabile5te, c5 acela care
voe5te s devie cetktean trebue sk5i manifesleze vointa
de a cpiit cetenia sau s nu cear5 o nationalitate

strein.
Aceast teorie a contractului de drept public s'a desvoltat mai ales in Germania. Distinctiunea fntre dreptul
public 5i cel privat, ar consistil, dup5 Seydel 1), In deosebirea, care exist hare interesul colectivittii i interesul particular.
Deci, dup ace5ti autori, orce acord de vointe poate
s i forma contractual numai sh existe consimtimntul
5i capacitatea
Noi credem c ideia de contract trebue exclusti, naturalizarea neflind decAt un act unilateral de putere public5.
In adevar, de5i pentru a se acord naturalizarea este

necesar, in prcalabil, ca individul s fac5 o cerere, dar
accasta nu constitue dect una din conditiunele pentru a
se admite naturalizarea.
1) Seydel, B derivhes Slaalsrechl, II, p. 181 Laband Droil public de
rewire allemand, II, p. 536; Nzard, Thorie juridique de la fonetion

publique, Paris, 1901, tezA p. 235.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMIN1STRATIV
13
Naturalizarea nu poate fi un contract sinalagmatic,

cci lu asemenea contracte cauza ohIigaiunii uneia din
prti este obiectul obligatiunii celeilalte pdrti. Or, dacd
pentru individ cauza obligatiunii este naturalizarea, Pentru Stat cauza, care 11 face s contracteze nu este obligatiunea Math de individ, ea trebue chutatii inteun scop
de utilitate
Naturalizarea nu pate fi considerard ca un contract
de drept public pentru simplul cuvnt cd nu existd asemenea contracte. b adevr, in aceste pretinse contracte
nu exist libertatea de a contracta pentru una din prti.
In orce contract, fiecare parte are dreptut de a discuta,
pe cdtd vreme atunci cand e vorba de naturalizare, individul nu spune nimic, el se obligd numai sd faca' tot
ce va vot Statul s-i impue. Puterea public lucreazd in
calitate de detintoare a suveranittii i in aceasta calitate poate da ordine. Or, contractul presupune libertate,
pe cdtd vreme ordinul exclude aceastd idee 1).
In afar de aceast, naturalizarea este un act de putere
public i, dac dm admite Ca este un act bilateral, ar fi
s recunoatem di un particular poate si contribue la
alciituirea unui act de putere
Cu toate di nationalitatea este o chestiune de drept
public, nu este mat putin adeviirat di dreptul privat
influenteaz iii unele cazuri asupra cdstigrii sau perderii
nationalittii. De pild legiuitorul pentru a asigur cdt
se poate mai bine solidaritatea i indivizibilitatea farniliei
cautd sd asigure pentru membrii aceleiai familli aceea
nationalitale. De ad principiul formulat de art. 12 i 19
Cod. civil, care stabilesc ca femeia urmeazd nationali-
tatea sotului. In vechiul nostru drept, streinul care se

insur cu o paiudnteanc5 dobindea calitatea de roman.
Acela principiu 11 gsim 0 in unele State din America
de Sud.
Orce national datorete Statului : 1) supunere per1) Nzard, op. cit. p. 253.
www.dacoromanica.ro
14
PAUL NEGULESCU
pea, 2) credint, 3) unele servicii personale (serviciut

militar).
Legea prevede sanctiuni, pentru aceia care ar contra-
veni la a ceste obligatiuni. (Vezi de pila art. 66 i urm.

C. pen., care pedepsete violarea obligatiunii de credinta).
Nationalul are dreptul de a nu fi expulzat nici extradat, i i se datore0e protectiune, cand s'ar gsi in streintate.
In constitutiunea federala elvelian din 1874 se prevede formal ea nici un canton nu poate si expulzeze din
teritoriul sail pe nici un national. La noi legea asupra
streinilor din 7 Aprilie 1881, arald in mod formal ca numai streinul ponte fi expulzat.
Sanctiunea expulzarf, in cazul can I streinul reintr
In tara, este inchisoarea dela 5 zile pani la 6 luni, pe
care o pronunt instantele judeatore0i.
0 chestiune important este ace de a se li, daca

Israelitii neimpmanteniti i nesupu0 nici unei protectiuni streine pot fi expulzati.
Cu alte cuvinte, israelitii din aceast categorie trebue
s fie oare socotiti ca stritini ?
Un prim sistem, reprezentat in doctrin prin savanlii
profesori, d-nii Dissescu .5i D. Alexandresco, sistem la
care ne reliern 0 noi, consider pa ace0i israeliti ca pe
nite streini I). Daca nu au o alta nationalitate, ei sunt
nige adevrati Heimatlos (fina patrie).
In adevr, textul art. 7 1 din constitutie arat c exist
streini nesupu0 unei protectiuni, tar 2 lit, b din acela5
articol arat ca tot streini sunt i necia care s'au nitscut
i crescut In Romania din parinti stabiliti in Ora i nesupu0 niciodat vreunei protectiuni strine.
Acest articol vizeazd in special situatiunea Israelitilor 2).
Dissescu
in Dreplul No. 52 si 50/902; D. Alexandresco, Cu-
rierui Judiciar 22/1903 si 3/1904.
In acest seas vez! si Trib. Cuy. Carierul Judiciar 3/1904.
www.dacoromanica.ro
15
Un alt sistem sus/it-tut de d-1 N. Mandrea savantul

preedinte dela Curtea de Casatie, considera crt legea din
1881, prin art. 1, arat c numai streinul poate fi expulzat.
Or, prin cuvntul strein se intelege o persoan5 avand o

alta nationalitate dealt cea ronian. Israelitul nesupus
unei alte protectiuni nu este un strein in sensul legii, el
de altfel nici nu ar putea fi trimis In nici o alta tara,

caci nu are nici o alta nationalitate, in orce alta tara el
este un strein.
Cbestiunea a venit inaintea instantelor noastre judecatoreti. Curtea de apel din Bucurqti printeo deciziune din 1903 a admis c israelitul pcImeintean nu poate
fi expulzat i prin urmare nu i se poate aplica dispozitiunile penale prevzute de art. 5 din legea asupra streinilor, lu cazul cand ar infrange ordinul de expulzare 2).
Alai pupal dificultate, credem noi ai prezint chestiunea de a se ti, dacit un Roman din t'Arlie subjugate
ar putea fi expulzat.
Dup noi, o asemenea expulzare nu ar
fi
In adevr, Constitutia noastra prin art. 9 vorbete despre
Romanii supui unei protectiuni streine i arat c ei

nu au nevoe s cear5 impiimaatenirea, ci numai recuno4erea calittii de Roman ; ea nu-i socotete ca streini,
despre care vorbete in art. 7 i 8. Dintr'o consideratiune sentimentala, legiuitorul constituant considera pe
Romanul supus strein, ca avand calitatea de roman, dar
numai printr'o impedicare provenit din faptul unei protectiuni streine, el nu poate exercit drepturile celtenqti.
Legea din 1881 nu a putut contraveni spiritului constitutiunei. Nicaieri din lege nu se poate vedeit ca s'ar
fi coprins in cuvantul strein i romnii din alte state.
Nationalii de asemenea nu pot fi extradati. -Aceasta
regul este admis mai in toate Statele europene. Codul
Curicrui Judiciar 52/902 si 39/903.
Apel II Bue., Curiemi Judiciar No. 39/903. Veal i Casatia II din
28 lank 1903, Curierul Judie. 52/902; Cas. II, Curier Judie. No. 52 90C
www.dacoromanica.ro
36
PAUL NEGULESCU
penal german din 1870 o prevede formal prin art. 9.

Aceast regul o gsim formulat in mai toate conventiunile de extrdare. De pild in conventiunea dintre
Romania i Belgia din 15 August 1880; in art. 5 din conventia de extrdare din 5 August dintre Romania i Italia ;
In art. 3 din conventia de extrdare dintre Romania i

Marea Britanie dela 9 Martie 1893.
Pentru o crim sau delict comis de un national in

tara strein, el va fi urrnrit i pedepsit in Romania,
legislatia noastra penal este deci nu numai teritorial,
ea este i personal, cci urmrete pe nationali chiar
pentru fapte comise in streintate.
In fine, nationalul are dreptul la protectiunea Statului, atunci cand se gsete in taril strein. Aceastii protectiune o gsete dansul la consuli sau minitri plenipotentiari acreditati pe langii Sta tul strein.
Pentru ca Statul s existe, nu este necesar ca populatiunea s fie de aceea rasa. De multeori relatiuni
economice i sociale indelungate pot s inlocuiascii cu
succes comunitatea de origin. Cum de pildd in Belgia,
uncle avem populatiunea compus din 2 rase deosebite
valona i flamand vorbind limbi deosebite.
Negreit c un Stat, in care exist omogeneitate, este
mult mai puternic, pe cat vreme, inteun Stat in care
exist mai multe nationalitti, frmantri sau nemultumiri sunt totdeauna posibile din partea nationalitatilor
asumite, ceeace constitue o stbiciune pentru aceste State.
Inainte de a termina cu elementul populatiune trebue
s adogm, c nu orce grupare de oameni poate s

constitue un Stat. Aceastii grupare trebue s fie numeroas in cat 85 dep5ease cercul intimilor, a ca s se
poat face distinctiune intre public i privat, cci Statul
este priil excelent un organism public O.
4.
Teritoriul este unul din elementele cele mai esenfiiril teri-
tiale ale Statului. Un Stat nu poate s existe
1) Hauriou, Prcis de droil adminisiralif, a IV edit. p. 7.
www.dacoromanica.ro
17
toriu ; el este puternic, and are un teritoriu suficient
unde populatiunea se poate dezvolt.

Configuratiunea geografic5, faptul ea un Stat are limite
naturale puternice, poate da o siguranl mai mare Statului i prin urmare poate ajut la dczvoltarea sa.
Teritoriul cuprinde : 1) pamntul coprins Intre frontierele Statului, 2) raurile, 3) marea teritoriaI5, adica marea care ud trmurile, socotit5 pan la o oarecare distan15.
Caracterele juridice ale teritoriului sunt :

lnalienabilitatea. Alt5data teritoriul Statului era alienabil. Se puteau face schimbari, vnzari cu alte state.
Uneori se dedeau teritorii intregi ca dota.
Articolul 2 din Constitutie stabilete acest principiu al
inalienabilitatii, care trebue inteles in sensul a nu se

pot stabil drepturi de putere publia in favoarea unui
Stat strein asupra unei portiuni din teritoriul romnesc.
Indivizibilitatea. Acest principiu formulat de art. 1
din constitutie nu a existat totdeauna. Mai inainte statele puteau fi impartite intre fli aceluia monah.
Ast5zi ins5 mai in toate constitutiunile gsim principiul ca tronul trece la copilul cel dintaiu nascut. Vezi
art. 82 i. urmatorul din constitutie.
Principiul conslitutional al indivizibilitatii teritoriului
a fost inscris la noi i ca o declaratiune solemn5 a definitivei unirii a celor dou5 principate Muntenia i Moldova :
Egalitatea teritoriului. In principiu un trebue sa

existe privilegii in favoarea unor anumite regiuni fie in
ceeace privete impozitele, fie in ce privete serviciul
militar, fie in fine In ceeace privete celelalte drepturi.
In imperiul roman, ekistau asemenea teritorii privilegiate In provincii : erau orawle, cari se bucurau de
jus italicurn. tini a in Dacia romana eran 5 orap cari
aveau jus italicum : Sarmizegetusa, Apulum, Napoca,
Potaissa, Zerna 1).
1) Ulpian In Dig. 50, 15, De censibus, 1, 8, 9: In Dacia quo que
Zernensium colonia a divo Traiano dedada Buis ilalici est ZarinizegheP. Neguleacu. Tratat de Drept Administrativ ed. II.
www.dacoromanica.ro
18
PAUL NEGULESCU
Dup Dimitrie Cantemir, Descrierea Moldovei, tinuturile Vrancei, ale Tigheciului i Cmpulungului din Bucovina se bucurau de o situatie privilegiat, fa/a de celelalte regiuni ale Moldovei.
In urma congresului din Berlin dela 1878, teritoriul
Dobrogiei, fiind alipit la Romnia, a fost supus la o legislatiune deosebit, din cauz c populatiunea nu er inch'
romnizat. Aceast stare de lucruri dinuete i astzi.
Al treilea element constitutiv al Statului este autoritatea publicei.
Orce subiect de drepturi trebue s aib o vointa

vointa fiind creatoarea aptelor juridice. Statul, Rind i
dnsul titular de drepturi, este socotit c are o voint
superioar tuturor vointelor individuale 1 care este format din adunarea tutulor vointelor cetOtenilor.
Orce Stat trebue s fie organizat sub forrn de guvernanti i guvernali. Cu alte cuvinte trebue s existe intr'un Stat anumite persoane care, constituesc autoritti
publice sau organe ale Statului, care s voiasc in numele Statului, persoana fictiv i care s ordone la ceilalti. Fdr principiul supunerei fat de o autoritate dirigui-
t6re, nu pote s existe Statul, nu pte s existe societate organizat 1).

Statul, fiint imaterial compus din generatiunile
actuale i din cele viitoare are dreptut de comandei asupra tuturor celor ce locuesc pe teritoriul su.
Acest drept de a comand, care este concedat Statului,
poart num ele de suveranit ate.
Bodin definete suveranitatea summa et legibas soluta
in republica potestas 2).
Dup aceasta definitiune suveranitatea este forta suprern5; ea exprim forta de cohesiune a poporului.
virtutea ei Statul are dreptul s-i facd singur legue.

tusa quo que eiusdem furls est : item Napocensis Colonia el Apulensis et
Patavissensium vicus qui a divo Severo ius coIonine impetravit.
Cicero, De legibus III, 1.
Bodin, De la rpublique, t. I.
www.dacoromanica.ro
19
Suveranitatea, trebue s adogm, este una 1 indivisibila, ea este in acela timp inalienabil pentru c a o
tnstreina inseamn a renunta la insi existenta Statului 1).
Suveranitatea rezid in intreaga natiune. Aceasta ins

.dup cum am vzut, o exercit prin delegatiune ; cci
.este foarte greu de admis inteun Stat de oarecare intin-dere ca intreaga natiune si fac legi ; ca intreaga natiune
.s execute legile ; ca intreaga natiune s judece conflictele ce se pot ivi intre locuitori (art. 31 din Constitutie).
In puterea dreptului de suveranitate Statul organizeaz
.constreingerea, care formeazd unul din atributele sale
distinctive.
In organizatiunea Statelor moderne, nu se mai admite
principiul ca cel vitmat in drepturile sale s-i fac

dreptate singur. Numai organele Statului au dreptul de
constrngere. Dac exisl autoritatea patern asupra copiilor i autoritatea marital asupra fem eiei, ele lush sunt
'determinate de lege i se exercit sub controlul Statului.
Inteun Stat civilizat, legea nu trebue s fie o regurd de
drept obligatorie numai pentru individ. Adevratul progres este atunci cand Statul insu va fi legat prin regula de drept.
In adevr, dup cum poate bine observ Ihering, Statul
iimitnduii puterea pentru a lucr in conformitate cu

dreptul, se intrete, pentru ca prin aceast restrictiune,
face mai puternic in societate sentimental legalittii,
'care este adeviratul sprijin al puterii. Numai atunci
apare legitimitatea legei, atunci putem vorbi de o ordine
juridici i de o organizare a puterilor Statului, numai

atunci constrngerea inceteazit de a fi arbitrar pentru
a deveni legitim. Aceast putere a dreptului este realizat deci prin autolimitafiunea Statului.
Constitutiunea noastr admite acest principiu al auto-
principiu abs'olut necesar in orce Stat cu

.tendinte liberale.
1) Haurlon, Droll administrant, p. 12 i urm.
www.dacoromanica.ro
20
PAUL NEGULESCU
7. Statul fiind titularul suveranitatii, adic al puterii

supreme, are dreptul de a comand tutulor indivizilor
care se gsesc pe teritoriul sau, fr nici un amestec din.
partea unui Stat strein ; caci almintrelea ar fi s recunoatem in favoarea Statului o putere suprern, care ar
fi supus unei alte puteri, ceeace e inadmisibil. Statul.
posed deci independenta fat& de Statele streine.
Suveranitatea Statului este de dotia feluri : interna i
extern. Suveranitatea e zis interna, cand se exercit6

In limitele teritoriului ; ea este externa and se exercitti
In afar de teritoriu i) pentru a protege interesele nationalilor.
Privit in natura i esenfa sa, Statul apare ca un.

organism social perpetuu, neschimbator atat cat va dainui
natiunea i care nu admite niel o solutiune de continuitate..
Ca o consecinta a acestei idei toate obligatiunile pecuniare luate de Stat, toate legile fcute subsista, cu toateca sa schimba forma de guvernamant a Statului, de pilda.
din rnonarhie s'ar face republica sau viceversa 2).
In dreptul public modern, Statul ne apare ca opersonalitate cu o indoita fat.

Mai intaiu, in calitate de titular al suveranitatii, el are-
dreptul de a comand tuturor. Dar, in afara de acestedrepturi suverane, el poate ave drepturi i datorii ca
un simplu particular, adic are un patrimoniu fat decare poate face acte supuse regulilor dreptului privat.
10. Origina Statului o vom cauta in necesitatea omului de a tri in societate ; cci este dificil de a concepe
o societate ai carui membrii s nu fie supui unei autoritti comune. In societtile cele mai primitive gsim or-
ganizat o autoritate ca dreptul de a comand asupra

intregii comunitati. 0 asemenea autoritate gsim chiar
la hordele slbatice, ele au efi pentru a-i conduce In
Le Fur, Mal federal el confdralion d'Elals, Paris, 1896, p. 396;
Pillet, Recherches sur les droils fondameittaux des Elals p. 36.
Esmein, Prcis de droil Conslilulionnel, pag. 3.
www.dacoromanica.ro
21
Tiisboaie ; aceast autoritate, la inceput temporar i numai in vreme de perico!, se desvoll din ce in ce i devine permanent. O tendint naturald impinge pe membrii aceluia trib ca s se adapteze intre danii, astfel in
at Cu forte unite sd se poat opune inimicilor din afar
Statul i societatea sunt simultanee i separatiunea nu

poate fi decat ipotetic. Statul este societatea organizat
spoliticete, cu puteri care comanda i cu agenli care execut.
Origina statului nu a fost contractuald, dupd cum

sustine J. J. Rousseau in Contract social ; de asemenea
.nu se poate admite nici c progresul social tinde s facii
Odin Stat un organism contractual, dupd cum crede Alfred
Fouill 2).
11.
Statul are ca misiune de a se ocup de toate
chestiunile de ordine 1 de sigurant' a colectivittii. Cu
alte cuvinte politia, justitia, rsboiul, diplomatia sunt

atributiuni ale statului. Functiunile care aparlin individului sunt acelea care au drept object productiunea, repartitiunea, circulatiunea i consumatiunea bogtiilor.
Aristot zice. c Statul a fost stabilit pentru ca s ne facd
s trim mai lnti i apoi s ne fac sd trdim bine. Cu
alte cuvinte Statul s ne dea siguranta i apoi numai

.gratie Statului putem trill bine materialicete sau moralmente.
Problema aceasta, ins a scopului pentru care e destinat
Statul, trebue s recunoatem, a dat natere la mari
Dou teorii absolut opuse recunosc pentru Stat
olurj cu totul deosebite.
Prima teorie, ace a individualitilor se poate rezumh.
In celebra formula: laissez faire, laissez passer, ceeace
Insemneaz nu numai libertate de munc i liber con-
curentd, dar reducerea la minimum posibil a atributiunilor Statu1ui3). Nu trebue s cerem dela Stat decdt jusVaccaro, Les bases sociologiques du droit et de l'Etot, Paris, 1898.
Alfred Fouill, La science sociale contemporaine, Paris, 1885.
H. Spencer. L'individu contre l'tat ; Leroy-Beaulieu, L'tat moderne et ses fonctions (1890) 1 Pacts d'Economie politique.
www.dacoromanica.ro
22
PAUL NEGULESCU
titia, politia, aprarea teritoriului, higiena publid, constructiunea i Intretinerea editor de comunicatiune.
Cealalta doctrina, absolut opus, aced a Socialitilor,
sacrifica cu desvrire pe individ In profitul Statului i
nu las nimic initiativei particulare. Aceast teoric,
numit i teoria Stalului providentet, considera c libertatea individual i proprietatea individuald atrag dupa
dnsele coneurenta, lupta intre cetateni, nirnicirea celui
slab de catre cel puternic. De ad i concluzia ca libertatea
individuala trebue suprimatii In profitul Statului pentru
se pute asigurd adevrata fericire In omenire ; iar proprietatea individual, dup unele coale socialiste, trebue
sa fie suprimat cu desvrire, iar dup altii numai redus (colectivitii cer suprimarea propriettii numai
ce privete instrnmentele de productie, comunitii suprimarea propriettii numai In ce privete instrumentele de
productie, comunitii suprimarea propriettii pentru toate
bunurile, iar nationalitii numai pentru imobile).
Pe et vreme individualitii cer, ea actiune guvernamentald s se margineased numai la serviciile inerente
suveranittii, atributiuni obligatorii ale Statului, socialitii
sustin ca i activitatea economic, industrial i social s'a
fie exercitat tot de Stat. Menirea Statului nu este numai
de a asigura ordinea in societate, ea trebue s faca s dispara inegalittile ce exist futre oameni.
Dupa noi, ambele aceste teorii extreme au czut In

exageratiune. Este incontestabil c5, dac am admite
teoria socialist, am caded in regimul cel mai absolutist,
cad, and puteri a de mari Statului, aceasta insemneazd ca puterea e data guvernantilor, care folosindu-se
de (Musa pot s i m'suri periculoase i asupritoare. Pe
de alt parte actiunea administrativa este foarte Inceat,
fiind supusa la o multime de formalitti i controluri,
ea este deci putin favorabil realizarii diferitelor intreprinderi economice,. Alai totdeauna se constata ca ceeace
face administratiunea este inferior In ce privete cali-
www.dacoromanica.ro
23
tate 5i costa mai mult decat ceeace produce initiativa

privat.
Pe de all parte nu trebue s restrangem a5 de mult

rolul pe care Statul trebue s-1 aiba in dezvoltarea societtii, cad initiativa privat are veden i strimte, nu
cauta interesul general decht acolo unde catig imediat
este posibil. Initiativa individuala nu este indestulatoare
chiar cnd este vorba de interese economice : construetiunea unui far, unui cheiu etc.; dar child e vorba de
lucrri de art sau de cultura superioar, ea este cu

desavarire insuticienta.
Dup coala individualist, actiunea Statului ar fi
o forta, a 61.6 actiune ar fi numai negativa. Pe cat
vreme nu se mai poate tgadui astzi ca Statul este
un factor de progres, de civilizatiune. Este adevrat

Statul este o forth, dar aceast fort este push in serviciul dreptului i dreptul sanction eaz legea moral.
Duph Bluntschli, Statul moderne un Stat de drept, unde
totul este regulat prin lege, unde nimic nu e lsat la
voia Intamplarii, la arbitrar : legea e un factor de

forth' de micare, de transformare sociala ; ea e atot puternica.
Este de netgaduit ea astzi trebue s recunoatern 2

categorii de atributiuni ale Statului : unele obligatorii
altele facultative. Intre cele obligatorii trebue sa socotim
aceh de a mentine ordinea, de a distribui justilia, de a
intretine cile de comunicatie, de a lu masuri de igienh
public, de a administr domeniul national, de a veghe
ca s se respecte libertatile publice ; trebue sli procure
mijloacele necesare da
functiunile sale 1
aceasta prin impozit i imprumut.
Funcliunile facultative ale Statului sunt foarte nume-
roase i de ordine cu totul deosebite. A prin organizarea Camerilor de comer!, a Burselor, prin expoziliuni,
prin masuri vamale protectioniste, Statul face servicii
de ordin comercial ; prin organizarea invatmantului
public i controlarea celui privat, el face servicii de ordin
www.dacoromanica.ro
24
PA UL NJ3GULEScU
intelectual ; Statul face servicii de ordin moral prin or-
ganizarea spitalelor i a diverselor azile, prin inflintarea

caselor de economii, prin incurajarea acordat diferitelor
societti ca scopuri morale, etc.
Bibliografie : L. Duguit, L'Etat 2 volume, Paris,
1901-9O3; Bluntschli, Thorie gndrale de 'Eta!; Bord,
La souverainet et l'Etat feddratif ; Combothecra, La conception juridique de l'Etat, 1899; Henry Michel, L'ide
de l'Etat, 1896; C. Stere, Introducere la dreptul constitulion& ; Hamilton, Le ddveloppement des fonctions de l'Etat
clans leurs rapports avec le droit constitutionnel (Revue

d'Economie politique 1891) ; Cauws, Cours d'conomie
politique vol. I, p. 183 i urm. , Dupont White, L'individu et l'Etat p. 64 i urm.; Karl Marx, Le capital ; Malon,
Le socialisme intgral ; L. Gumplowicz, Sociologie et
politique, Paris, 1898; I. Novicow, Conscience et volonte
sociales Paris, 1897; Georg Jellinek, L'Etat moderne et
son droit, Paris, Fontemoing, 1904.
www.dacoromanica.ro
CAPITOLUL II.
Principiul separatiunii puterilor.

12. Definitiune. 13. Teoria lui Locke. 14. Teoria lui Montesquieu.
15. Diverse obiectiuni.
16. Acte de autoritate si acte de ge17. Separatiunea puterilor In vechiul drept romilnesc
si in dreptul actual.
stiune.
12. Am vazut c misiunea principald a Statului este

de a asigurA ordinea i siguranta in societate. Pentru
aceasta este nevoe ca Statul, in virtutea puterei sale

suverane, s stabileasc anume norme prin care s determine sfera de activitate a cetatenilor ; s caute ea
toate aceste norme s se execute i s organizeze serviciile publice i in fine s judece toate conflictele ce se
pot ivi intre oameni.
De ad i rezult c Statul are trei functiuni : 1) de a

legiferA, 2) de a executA legile, 3) de a judech conflictele.
A legiferA, a execut i a judecA, iac cele trei atribute
ale suveranittei.
In Statele de monarchie absoluta, aceste trei functiuni
sunt incredintate unei singure persoane. In statele constitutionale, din contra, fiecare din aceste trei. atribute
ale suveranitatei sunt incredintate la trei categorii de
organe deosebite i independente unele de altele, cari
alcdtuesc cele trei puteri intre care se imparte suveranitatea Statului : puterea legislativa, executiv i judewww.dacoromanica.ro
26
PAUL NEGULESCU
catoreasca. Aceast separatiune a puterilor este socotita

ca garantia cea mal practica i cea mai sigur pentrn
mentinerea liberttilor. Statul fiind personificarea juridicti a natiunii, rezulta ca toate puterile Statului emana
dela naliune, aceasta lush' din cauza imposibilittilor de
fapt nu le poate exercita direct, ei numai prin delegaliune data potrivit principiilor stabilite ce constitu!itme
(art. 31 din Constitutie).
Separatiunea puterilor presupune deci guvernul reprezentativ, i reclus la cea mai simpla expresie, consist In
ideia ea atributele suveranittii, considerate ca distincte,
sa fie delegate de natiune la titulan i diveri i independenti, sau, cum zice Sieys, admitand acest principiu,
avem attitea procuratiuni distindte ale suveranittii nationale, cate puteri recunoatem.
13. Analiza functional a celor trei puteri este foarte
veche, o gsim formulata chiar de Aristot. Cel d'intai
Ins, din timpurile moderne, care a vorbit de principiul
separatiunii puterilorca de o garantie necesarti pentru a
mentine libertatile catigate, pentru a evita despot'smul, a fost Locke, celebrul scriitor englez din secolul
XVI. El admite existenta a trei puteri independente :
puterea legislativ', executiv i federativ. Pentru dansul
independenta acestor trei puteri una fati de alta, este

cea rnai hun precautiune contra abuzurilor posibile a
unei pulen i prea mari. Am zis ca. Locke recunoate pe
laugh puterea legislativa i executiv i o a treia putere
numita federativ, adica dreptul de a face rzboi sau

pace i de a Inchei tractate. El admite ca puterea legislativa i puterea executiva nu trebue Incredintate In mana
unei singure persoane. lnteadev8r, el zice : Puterea legislativ este aceea care are dreptul de a determina cum
trebue sa fie Intrebuintata forta Statului pentru a preserva comunitatea i membrii ei. Si cum aceste legi, pot
fi fcute In scurt timp, nu e necesar ca puterea legisla-
tiva sa fie continuu in activitate, neavand totdeauna

vreo nevoe de Indeplinit. De alta parte, dac aceleai
www.dacoromanica.ro
27
persoane, cari au puterea de a face legi, ar avea in mainile lor i dreptul de a le executa, s'ar pute lesne ajunge
la abuzuri de putere ; cad detinatorii puterii s'ar pute
scut' de a se supune legilor pe care le fac si sa prefaca
legea dup trebuintele lor personale, asa in cat ar ajunge
sa ailia un interes deosebit de restul comunitatii. In toate
statele bine organizate, puterea de a face legile este incredintat unor adunri, cari sunt convocate pentru acest
scop si, cand legile au fost fcute, ele se separ din nou
si se supun legilor facute de dansele. Dar, pentru c legile dinuesc multa vreme si cer o executare continu
si supraveghere c anume ele vor fi executate, este de
trebuintil ca s e.xiste o putere care vecinic s vegheze
la executarea legilor care sunt in vigoare. Astfel puterea
legislativa si cea executiv trebuesc s fie separate.
Locke, de si recunoaste ca distincte puterea executiv
si cea federativa, admite totusi eh ele trebue s fie reunite intr'o singur mn. Puterea judecatoreasca, dup
Locke, este o emanatiune, o dependenta a puterei legislative.
In aceast teorie, Locke s'a inspirat de Constitutiunea engleza : descriptiunea ce ne da despre puterea
legislativ, este imagina perfect a parlamentului englez.
In Anglia a gsit dansul puterea federativ reunita la puterea executiv si, in fine, tot de acolo a putut lu dansul
idea ca puterea judecatoreasd este o dependint a puterii legislative, intru cat Parlamentul, in special Camera
lorzilor, exercit adesea suprema putere judiciara (bills
of attainder 1).
14. Acela, care a formulat In mod magistral principiul separatiunii puterilor, este Montesquieu autorul cartii
l'Esprit des lois. Este de netagiiduit ch. In aceast lucrare
Montesquieu s'a inspirat de principiile formulate de Locke,
pe care lima le-a modificat in multe puncte si le-a lamurit.
In Capitolul, in care vorbeste despre Constitutiunea en1) Esmein, Elements de droit constitutionnel, p. 280.
www.dacoromanica.ro
28
PAUL IsUIGULESCU
glezh 9, Montesquieu imparte toate atributiunile suveranitiitii la trei pulen: legislativh, executiv i judeatoreasc.
In fiecare Stat, ne spune dnsul, sunt trei feluri de puteri :
puterea legislativ, puterea executoare a lucrurilor care depind de dreptul gintilor i puterea executoare a lucrurilor
care depind de dreptul civil. Prin cea d'Inti, eful Statului
face legi, indrepteaz5 sau destlinteazh pe cele ce sunt

deja fcute. Prin cea de a dona face pace sau rsboiu,
trimite sau primete arnbasadori, asigur pacea tniiuntru.
Prin cea de a treia pedepsete delictele sau judecO neintelegerile dintre particulari. Aceast din urm putere
se numete puterea de a judecii, cealalt puterea executiv.
Ociara stabilite aceste puteri, Montesquieu cauta s

arate necesitatea de a ave pentru flecare diutr'insele
titulan i deosebiti i independenti unii de alta ; cci, zice
el : La liberte politique ne se trouve que dans les gouvernements moderes. Elle n'y est que lorsqu'on n'abuse
pas du pouvoir ; mais c'est une exprience &eme& que
tout homme qui a du pouvoir est port d en abuser : il va
jusqu'id ce qu'il trouve des limites. Qui le dirait ? La vertu
m'eme a besoin de limites. Pour qu'on ne puisse abuser
du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrete le pouvoir 2) i mai departe adaog: Lorsque,
dans la m "eme personne ou daus le m eme corps de

magistrature, la puissance legislative est runie la puis-
sanee excutrice, 41 n'y a point de libert, parce qu'on

peut craindre que le m'eme monarque ou le mme Senat
ne fasse des lois tyranniques pour les excuter tyranniquement. Il n'y a point encore de libert si la puissance
de juger n'est pas sparee de la puissance lgislative et
de l'excutrice. Si elle tait jointe la puissance legisla tive, le pouvoir sur la vie et la liberte des citoyens
serait arbitraire, car le juge serait lgislateur. Si elle tait
De l'esprit de lois, Cartea XI, Cap. VI.
Esprit des lois, cartea XI, cap. IV.
www.dacoromanica.ro
TRATAT
E DREPT ADMINISTRAT1V
2)
jointe la puissance excutrice, le juge pourrait avoir

la force d'un oppresseur.
Tout serait perdu si le mme homme ou le mme corps,
des principaux, ou des nobles, ou du peuple, exeraient
ces trois pouvoirs celui de faire des lois, celui d'executer
les resolutions publiques, et celui de juger les crimes ou
les diffrends des particuliers 1).
Argumentele aduse de Montesquieu sunt de o mare
putere. Inteadevar, dac am presupune c puterea legislativ i cea judectitoreasca ar fi incredinfate la aceiait.
titulan, in cazul acesta nu am mai putea ave o lege fix.
Judectorul, avnd atunci puterea de a modifich legea, nu
va mai fi stpanit de nici un scrupul. De asemenea, daca,
puterea executiv ar l reunit la puterea judeckoreasca,

nu am mai avea garanfii suficiente ; caci de multeori
puterea executiv ar ave interes ca legea s fie aplicat
Intr'un anume sens, de multeori ap6i ea este parte in

proces 2).
15. Unii publiciti contesta valoarea acestui principiu.
Dup dnii exist o mare asemnare futre un individ

i o societate organizata. Or, dup cum la om diverselefacultti nu pot fi exercitate in mod separat, tot astfel
atributele suveranitalii, In mod necesar, trebuesc s fie
Impreunate Intr'o actiune comun i s aib o conducere
stabilit 3).
Incontestabil ins c, chiar daca am admite principitil

separafiunii puterilor, trebue sa recunoatem necesitatea
existenfii unor raporturi constante intre aceste puteri
un fel de control reciproc intre dnsele. Altmintrelea,

avnd trei puteri deosebite i izolate, insemna c avem
trei puteri ostile ; conflictele dintre dnsele pot da loc la
subjugarea celorlalte puteri In profitul uneia singure 4).
!dun, cartea XI, cap. VI.
Esmein, Big:nerds de droi constitutionnel, p 286.
Duguit, La sparation des pouvoirs et l' Assembl nationale de 1789r
pag. 1.
C. G. Dissescu, Curs de drept public roman, p. 525 al 526.
www.dacoromanica.ro
30
PAUL NEGULESCU
Ma, la noi, puterea executiva limiteazii puterea legislativ prin dreptul de initiativa al legilor, prin dreptul de
sanctiune, prin dreptul de a corespunde cu Parlamentul
prin mesagii, prin dreptul de dizolvare i de prorogare ;
cea legislativa, la randul sail mrginete drepturile puterii executive prin votarea budgetului, prin controlul
cheltuelilor !acute, prin dreptul de interpelare. i, dup
cum foarte bine observa Prevost-Paradol, in cartea sa
La France nouvelle 1), trebue si recunoatem preponderanfa puterii legislative asupra celorlalte dou, prin faptul
ca ea le reguleaz mersul prin legile ce face i prin mijloacele financiare ce le pune la dispoziiie.
In rezumat deci, separatiunea puterilor are drept scop
de a evit absolutismul i acest scop este atins, lucredintandu-se la organe deosebite 1 independente unele de
altele cate una din aceste trei puteri.
16. Am vzut ca Statul are o indoit personalitate.

El este mai intai titularul Suveranitatii i In aceast calitate el poate da ordine, dar in acela timp el are i un
patrimoniu adica posibilitate de a ave drepturi i datoril. Dintre cele trei puteri ale Statului : puterea legislativa i judeciitoreasca in principia nu pot face decat
acte de suveranitate. Puterea executiva ins este chemata s execute legile publice i sa administreze avutul
Statului. De aceea actele puterii executive sunt de
doua categorii : unele sunt acte de autoritate prin care
se ordon sau se interzice ceva locuitorilor ; altele sunt
acte de gestiune, adic acte de acelea prin care se conserva, se marete sau se micoreaza un patrimoniu i pe
care administptiunea le indeplinete in numele stabilimentelor publice. Statul, judetul, comuna au personali-
tate juridica, au un patrimoniu, pot face deci diverse

acte relative la patrimoniul lor ca orce particular. Ciad
este vorba de acte de gestiune, autoritatea administrativ nu mai apare ca putere publica, in acest caz, in1) pag. 92.
www.dacoromanica.ro
31
contestabil, tribunalele judectoreti sunt pe deplin competente s judece orce neintelegere s'ar ivl dintr'un asemenea act intre un particular i administratiune.
De pild, Ministerul de domenii arendeaz o moie,
el face cu acest prilej un act de gestiune. Orce conflict
s'ar ivt relativ la acest contract, va fi de competenta

tribunalelor judecatoreti.
Un primar d o ordonant oarecare, in limitele atributiunilor sale. Iat un act de autoritate. Actul acesta administrativ poate s fie ilegal ; el vatm poate drepturi
catigate ale unui particular. La cine se pte adres persoana atins in drepturile sale ? Care este autoritatea competent de a anula asemenea acte ?
In Franta exist tribunale administrative alturi de tribunalele judecittoreti ; ele sunt considerate ca fcnd
parte din puterea executiv i au cdere s judece toate
pricinele, unde trebue sh se aprecieze acte i operatiuni ale
puterii publice. Un sistem aproape identic gtisim in Italia,
In Austria, in Spania i in Germania 1).
La noi a existat pentru un scurt timp un asemenea tribunal administrativ, Consiliul de Stat. Inflintat prin legea
din 11 Februarie 1864, el a fost desfiintat conform art. 131
din Constitutiunea din 1866, prin legea din 12 Iulie 1866.
In urma acestei legi precum i a altor legi de organizare administrativ, la noi, nu se putea cere anularea
unui act de autoritate al administratiei deck pe cale

de recurs ierarhic; legea din 1 Iuliu 1905, pentru organizarea Curtei de Casatie, stabilete cd actele de auto-.
ritate pot fi atacate in anulare innaintea Curtei de Casatie (sectia III-a).
Nu este ins locul ad i de a discut in mod aprofundat
aceast chestiune. Ne rezervtim dreptul a reveni asupra ei
in capitolul special destinat contenciosului administrativ.
17. La noi, principiul separatiunii puterilor nu a fost

1) R. Jacquelin, Les principes dominants du contentieux administratif,
pag. 33.
www.dacoromanica.ro
b2
PAUL ITEGULESCU
cunoscut in vechiul drept. Domnul intrunea in persoana

sa cate trele puterile : legislativ, executiv i judecatoreasca 1). Tocmai in secolul al XIX apare pentru prima
oar acest principia. In proiectul de Constitutiune al

Moldovei, redactat in anul 1822 de boerii mai inaintati
ai timpului, proiect care a fost facut cu autorizatiunea
Domnului Ioui Sandu Sturdza 2) i care nu a fost niciodat transformat in lege, se gsete pentru prima oara
formulat principiul separatiunii puterilor. Se recunoate
necesitatea de a lua puterea tegiuitoare din mana Domnului, pentru a o incredint sfatului obstesc (art. 21, 22
si 23, vezi i art. 76) ; de asemenea puterea judectoreasca a Doinnului este ingrdit 3).
Prin Regulamentul organic atat al Munteniei cat i al
Moldovei, se recunoa5te principiul separatiunii puterilor.
Puterea legislativ este incredintat aduneirii obteqti (Reg.
org. al Munteniei art. 55 i 56) Domnul are numai drept

de veto absolut (art. 49). Puterea judecatoreasc nu este
independent de puterea executiv, intrucat Domnul
ave dreptul in Moldova de a judeca in divanul domnesc,
In ultim instant, atat afacerile civile cat i cele criminale (art. 362 Reg. Moldovei) ; iar in Muntenia ultima
instanta o forma Malt& divan compus din functionari
din ramul administrativ i judecatoresc (art. 319 i arm.
Reg. org. al Valahiei).
Faptul ca nu se recunotea deck 2 puteri independente : puterea legislativa i cea executiv, nu constituia
mai putin o recanoatere deplina a principiului separaDimitrle Centemir, Descrierea Moldovei.
Intr'o scrisoare din 16 Noembre 1823, adresatii de Domnul Mihail
Sturdza lui Mintiaki (Hurmuzaki, Docum. supl. 14 doc. XIV, pag. 22),
vorbindu-se de Domnul lonitli Sturdza al Moldovei se spume : gil vient
de rendre une ordonnance par laquelle il autorlse les factieux s'assembler et voter sur la Constitution gulls ont redig l'anne passes.
Vezi aceast Constitupune, Insolit de un interesant comentar datoril savantuluI profesor, D-1 Al. D. Xenopol, in Analele Acadenad Romdne, seria II, tom. XX, 1897-1898, pag. 113 si urm.
www.dacoromanica.ro
33
fiunii puterilor. Chiar astzi autori(li considerabile con-.

sider numai 2 puteri : legislativ i executiv ; puterea
judecitoreasci flind socotit nurnai ca o emanafiune a

puterii executive, ca o ratnur a acesteia ; cad zic partizanii acestei idei, in vie* unei legi nu se pot recunoate dealt dou faze: actul care o creiaz i actul care
o execut i ca consecinfi nu putem avei decat dou
puteri : legislativrt i executiv. Contestafiunile i proce-
sele ce se pot nage cu ocaziunea apliarii legii, nu sunt

decat incidente ale executirii :. ele intr in domeniul puterii executive 1).
Regulamentele organice constituiau un mare progres

fal de starea de lucruri anterioare. Ceeace Irish e pufin
explicabil la prima vedere, e faptul ea Rusia autocrat
s dee o astfel de Constitufiune inspirat de ideile inain-
tate ale timpului, s admitii o reprezentanli nalionald

alturi de Puterea Domneasci, care s aib dreptul de
a confectiona legile i de a lu toatc msurile ce va crede
de cuviinf pentru binele obtesc. Lucru se explica in-
dat prin citirea art. 53 din Regul. org. al Munteniei.

Prin acest articol se recunoate ca in caz de conflict futre
Donut. i obteasca adunare, Domnul ca si poat dizolva
adunarea i si fac noi alegeri, avei nevoe si cear permisiunea la Constantinopol i Petersburg. Er un mijloc
pentru Rusia de a se amesteci cat mai des in afacerile

interne ale noastre.
1) In acest sens vezi Ducrocq, Cours de droll administrant', No. 32;
Duguit, De la separation des pouvoirs, p. 14 gi urm. Se poate rAspunde
sustinfitorilor acestel teorii eh, din punctul de vedere istoric, distribuirea
justiliei a fost prima trebuinti simlit de societate ; ea existA atunci
cAnd legea nu este Inca cunoscutfi, &and obiceiul pirnintului reguleazA
singur raporturile simple gi ugoare ale oamenlior, cAnd gefii de triburi
nu au In timp de pace nici o putere de comandament. De altfel nu se
poate zice cA procesele sunt numai incidente cu ocaziunea executrii ;
&lei judecata este prealabila executArii. Astfel, in materie de justitie represivA, pedeapsa nu poate fi niciodar aplicar mai inainte de a fi iutervenit o sentintA.
P. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ ed. IL
www.dacoromanica.ro
34
PAUL NEGULESCU
Prin conventiunea dela Paris din 7/19 August 1858,

principiul separatiunei puterilor este consacrat prin art.
4, 5, 7. In Constitutiunea din 1866, principiul separatiunei puterilor se gsete formulat in art. 31 i urm.
Bibliografie. Ed. Fuzier Herman, La sparation des

pouvoirs, Paris 1880; Duguit, De la sparation des pouvoirs; Th. Ducrocq, Cours de droit administratif, editia
VII, tom. I, p. 9 i. urm.; Esmein, Prcis de droit constitutionnel.
www.dacoromanica.ro
CAPITOLUL III.
Administratiune, Drept Administrativ, tiinta.

Administrativi.
18. Guvern, Administratiune. 19. Administratiune-urmare. 20. *Uinta
administrativ,
In aceast par te a studiului nostru, vom art ce

este administratiunea i care sunt principiile generale ale
organizatiunei adrninistrative.
Autoritatea administrativ are fondamentul sau in Con-.
stitutiune. Intr'adevr, in Pactul nostru fundamental g5-
sim in art. 31 principiul : cd toate puterile emand dela

natiune. Tot acolo in art. urm. 32, 35, 36 vedem ch se
recunoate 3 puteri : legislativ, executiv i judectoreasc. Orce autoritate trebue s fie exercitat de una
din aceste 3 puteri constituite. Dac analism puterea
executiv vedem c ea se subdivide in cloud ramuri :
guvern i. administrafie.
Atributele guaernului, prima ramur a puterii executive, consistd in aplicarea dispozitiunilor constitutionale,
adic in ceeace privete raporturile puterii executive ca
parlamentul, precum i directiunea intereselor generale
ale Sta tului att inuntru ct i in afar ; pe card vreme
administratiunea, cealalt parte a puterei executive co-
prinde toate serviciile felurite care concurg la executarea legilor de interes general i a actelor de guverndandnt, adica a actelor fcute de guvern.
A.dministratiunea, de a cdrei activitate se ocup
www.dacoromanica.ro
36
PAUL NEGULESCU
dreptul administrativ poate fi deci definit : totalitatea

serviciilor publice considerate din punctul de vedere al
organizatiunei, al atributiunilor i modului lor de functionare, sau mai bine zis, ea este organul, care prin aplicarea legilor realizeaz siguranta, justitia, protectiunea
i in fine toate celelalte lucruri cari constituesc ratiunea
de a fi a unui stat 1).
20.-- tiinta, care se ocup cu organizarea diferitelor
autoritti administrative, cu atributiunile i modul lor de
funcionare, cu ierarhia, poart numele de (iinia administrativd. Ea are are un caracter practic, tinzdnd sh
foemeze administratori; Po card vreme dreptul administrativ este totalitatea regulelor dup care se exercit intreag aceasr activitate ; el guverneaz drepturilor i:
datoriile reciproce ale administratiunii i ale administratilor 2).
Trei cuvinte rezum functiunile autorittitilor administrative : actiune, consultare, deliberatiune, de unde i imprtirea administratiunei in activd, consultativd i deliberativd. Administratiunea este activ, &ad execur legea,
sau cdnd id o msur de utilitate public ; consultativ
cand d avizuri administratiunei active, pe lng care e
stabilii pentru a o lumina in diferitele chestium : avizurile sale nu leag ins administratia activ ; deliberativ cAnd id msuri care leag administratiunea activ
i care sunt obligatorii pentru adininistrati 3,, spre ex..
deliberatiunile i regulamentele consiliilor judetene i
comunale.
Bibliografie: Ducrocq, Dr. adm. a VII.a ed. vol. 1;

Bertblnny, Droit administrant ; Pradier Fodr, Prcis
de droit administrant.
1) Block, Diet d'adrninistr. Cuy. Administration.

21 Pradier Fodr, Prcis de droit administratif, (4 7-a ed.), p. 13.
3) Pradier Fodr, loc cit.
www.dacoromanica.ro
CAPITOLUL IV.
Persoane morale de Drept Administrativ.

Stabilimente publice i de utilitate publia.
21. Notiuni generale. 22. Personalitate morali. 23. Natura jurldica
a personalitAiii morale ; diverse sisteme. 24. Fondatiuni si Carporatiuni. 25. Persoane morale de interes public si persoane
naorale de interes privet.
26. Stabilimentele publico si stabilimentele de utilitate publica. 27. Deosebirea intre persoanele mo-
rale de interes public $i persoanele morale de interes privat.

28. Deosebire fare stabilimmte publice si cele de utilitate publick.
29. Creatiunea persoanelor morale in dreptul roman.
30. In vechlul drept romanesc. 31. In dreptul actual. 32. Persoanele morale stable cum dobandese capacitate de a stk In justitie. 33. Art. 66 pr. civ. actual& 34. Mintistirile au Inca la
no1 personalitatc morali, in urma legit de secularizare. -- 35,Modurile de a dobandi particulare stabilimentelor publice st de uti36. Donatiuni si
litate publica. Bunuri vacante si fail stapani.
legate fa' cute stabillmentelor publice si de utilitate publica'.
.37. Principiul specialitatii.
88. Capacitate de a contracta.
39. Gestiune de afaceri. 40. Responsabilitatea persoanelor morale de drept administrativ pentru greselile comise de functionaril ion.
Am vzut ch. Statul are drept misiune de a se

21.
ocup s asigure ordinea i siguranfa colectivitfii. Din
acest punct de vedere, Statul trebue considerat ca o

fiinfa juridic superioarii, avnd drepturi de o natura
www.dacoromanica.ro
38
PAUL NIIGULESCU
deosebit de acelea ale particularilor i care i-au isvorui
lor in dreptul de suveranitate

Este incontestabil, pe de alt parte, c Statul are necesitate de a ave un patrimoniu. Am vzut, and am
vorbit despre rolul Statului, ce importante atributiuni
are de indeplinit, i pentru satisfacerea lor, este uor
de inteles ca are nevoe de insemnate mijloace pecuniare..
Inc din timpurile cele mai vechi, s'a recunoscut pentru
Stat necesitatea de a ave un patrimoniu. Jurisconsultii
romani considerau, c Statul ina dela origin a avut

bunuri, creante i datorii, i pute s i parte, ca orce
particular, la toate actele juridice prin organul magistratilor. Ideile acestea le vedem cristalizate in Macrobiu
i Plutarc, care ne spun c, in timpul regelui Ancu Marliu, Acca Laurentia ar fi instituit motenitor poporul
roman 2).
Prin urmare, Statul trebue considerat ca o. personalitate dubl : 1) ca putere public i 2) ca persoan mora15..
Personalitatea moral a Statului a fost admis din cele
mai vechi timpuri la noi, de1 nu a fost expres recunoseuta prin nici un text pozitiv de lege, ea este presupus
in o multime de articole din Codul civil 8) precum i in
alte legi 4).
Este ins suficient ca numai Statul s aib personalitate moral, sau trebue ca aceast calitate s fie recunoscut i unor servicii sau unor subdiviziuni de teritoriu ?
Dac aceste servicii ar ave personalitate civil, ele
ar pute s contracteze, s primeasc donatiuni sau legate, s fac in fine toate actele juridice patrimoniale.
Michoud in Revue de droll public, 1895, II, pag. 2.
Macrob, Sal., 1, 10, 14; Plat. Quaest. rom., 35. Vez! Mommsen,
Droit publ. rom. I, pag. 194; Girard, Droit rom., pag. 225.
3 Cod, civil, art. 477, 499, 646, 680, 724, 476, etc.
4) Legea timbrului art. 42; legea din 30 Martie 1883 pentru Infiintarea Ministerului Domeniilor, art. 3, ult. al.; legea din 6 Aprilie 190(}
pentru organizarea Min. Agrie.. industr. ql dom., art. 1, 17 qi urrn.
www.dacoromanica.ro
39
Prin aceasta, de netgkluit, ar uur In mod foarte simtitor sarcina Statului.

Dar, pe lng5 aceste consideratiuni, sunt unele subdiviziuni de teritoriu, care, pe lAnga interesele generale
comune intregii tri, au uncle interese locale, care nu
pot fi satisfcute In mod multumitor de puterea central. Este nevoe ca localnicii s proceadd la satisfa cerea lor. Or, pentru aceasta au nevoe de mijloace baneti proprii, adici trebue ca aceste subdiviziuni teritoriale s aib personalitatea civil.
22.
In Codul civil, in Cartea I, unde se vorbete
despre persoane, vedem c legiuitorul se ocup numai
despre persoanele fiziee, alturi ins de aceste persoan e
reale, legiuitorul a recunoscut o alt categorie de individualitti numite persoane morale, civile sau juridice,
care, se pot defini niste subiecte de drepturi, care au

posibitate de a ave bunuri, creante i datorii i care in
acela timp nu sunt flinte omeneti.
Expresiunile acestea sunt mai mult intrebuintate In
doctrin. In codul civil german, materia aceasta a persoanelor rnorale este foarte amnuntit tratat in articolele 21-89, de asemenea i in codurile elvetian i japonez. Pe WA vreme In codul francez ca 1 in cel romn,
nu se vorbete decit in treact. La noi, codul civil nu

Intrebuinteaz dect Intr'un singur loe in Cartea I, art. 96,
expresiunea de persoand juridic& lar in Cartea II, in art.
817 expresiunea de persoand moral& In aceasta carte, 0sim cateva articole, care se refer la aceste persoane. AA in
art. 475 i 559 Cod. civ., vedern c se face nunaai aluziune ;
In art. 476, 477 i 478 se vorbete despre domeniul public
i privat al Statului ; in art. 811 vorbete despre conditiu
nile la care sunt supuse donatiunile 1 legatele fcute ospiciilor i stabilimentelor de utilitate public ; iar in art. 817
unde se repet dispozitiunile din art. 811, se intrebuinleaz pentru singura owl expresiunea de persoane morale. Vezi i art. 1753, 1845. Expresiunea de persoan
rnoral este Intrebuintat i In art. 66 pr. civ. actual.
www.dacoromanica.ro
PAUL NEGULESCU
In legile administrative, gsim expresiunea de persoan
moral sau juridie intrebuintat pentru comune in art.

1 din legea comunal din 7 Maiu'1887 ; pentru judet, In
legea pentru consiliile judetene din 31 Maiu 1894 (art. 1) ;
In legea clerului mirean din 1 Junie 1893 pentru biserici
(art. 35) ; Casa coalelor este numit persoan moral

prin legea din 10 Martie 1896 (art. 1 alin. ult.) ; Universit/ile prin legea inviitmntului secundar i superior
din 24 Martie 1898 (art. 56) ; Camerile de comer!, lege a
din 10 Maiu 1886 (art. 17), Casa bisericilor prin legea din
Ianuarie 1902 (art. 2), etc.
Toate aceste corpuri sau stabilirnente, ce am ennui&
rat, se nurnesc persoane morale sau civile, pentruc se
bucurd de uncle drepturi ce apartin persoanelor fizice i
anutue de dreptul de a ave un patrimoniu.

Dreptul de proprietate ce au aceste p2rsoaue este In
multe puncte deosebit de acela ce il au particularii.
(Vezi art. citate din Codul civil).
23.
Teoria clasic, formulat In mod magistral de
Savigny, consider c parsoanele morale sunt finte fictive 1). Numai persoanele fizice sunt finte reale.
Faptul c se atribue unor colectivitli, unor institutiuni oarecare drepturi care apartin persoanelor fizice,
constitue o ficliune 2). 0 persoan moral este o abs trac/Mile, o inchipuire juridicA ; ea nu are llin/5, care s
poat veded i pipi ca a omului 3). Pentru aceasta tre-
bue s intervie un act al puterii suverane care s cre1) Savigny, Trait de droll romain n, 88, p. 258 i urm. Aubry et
Rau, Dr. civ.I, 53 qi 54; Huc, Droit civ., 1, No. 210; Houques-Foureade et
Baudry-Laeantinerie, Droit civ. Des personnes I, No. 297-300. Laurent,
Droit civil, I, p. 369; Degr, Scrieri juridice, 1, p. 34; Weiss, Trait de
dr. internat., p.143 ; Duerocq In Revue du droit public, 1894 No. 1; Sainetelette, in Revue critique, 1895, p. 244; Fuzier-Hermau in ( ode civil an-
note, art. 7 No. 12. Vezl Dem. Neguleseu, Le problme juridique de la

personnalit morale el son application aux socits civiles et commerciales,
Pails, 1900.
2). C. G. Diseseu, Dreptut, 1902, p. 19.
3) Savigny, loc. cit., 89.
www.dacoromanica.ro
ieze aceast fictiune. Omul, prin singurul fapt al aparitiunii sale corporale, proclam titlul su la capacitatea
de drept. Cnd ins capacitatea natural a omului este
Intins In mod &Hy la fiinte ideale, acest semn vizibil
lipsete, i vointa autorittii supreme poate singur sa
complecteze aceast lips, creind subiecte artificiale de
drepturi ; altmintrelea, adic dac vointele individuale ar
avea acest drept, am cidea lute() mare nesigurant,
s mai vorbim de abuzurile cari ar pute rezult.
Noi adoptm in parte acest sistem al fictiunii, ad6ogaud c legiuitorul nu creiaz singur persoana moral,
el recunoate sau sanctioneaz vointa manifestat de
una sau mai multe persoane de a abdicA o parte din

personalitatea lor In profitul unui nou subject de drepturii) ; prin urmare, el recanoqte o stare de lucruri
existent, Ii d fiint legal.
O alt teorie, sustinut pentru prima oar de Besseler
i desvoltat apoi de Zitelmann i Gierke, consider ca
persoanele morale stint nite realitti, di au o existent
adevrat, lac nici decum fictiv. Gierke le numete reale
Gesammtperson, adic fiinfe colective reale. Legiuitorul
deci nu le creiaz, el se mrgine5te numai ca s recunoasc i sti determine limitele capacittii acestor reale
1) MIchoud in Revue du droil public. 1895, I, p. 416; Degr in Dreptul
30/94; Dem. Negulescu in Dreptul 23/901. Dupi Vareilles-Sommires
(Les personnes morales), persoana moral este o finta fictiv de orIgin
pur doctrinala si care numai pentru trebuinta gandirii este cons1derat5.
ca titulara de drepturi care aparlin In realitate la persoane adevirate.
In timp ce pentru partizanii fictiunii legale a personifici o asociatie inseamn a crei o fiint Imaginar, deosebit de asociati, pentru acest
autor inseamnii a intruni cu gndirea pe toti asocialii inteo singura
persoana ; personalitatea moral nu este opera legiuitorului ; ea rezumi
un anumit reglm social, pe care toate asociatiunile sunt libere sa

adopte. Cu toate acestea, autorul admite cit societfitile comerciale au
personalitate, pe cati vreme cele civile nu au aceasti calitate. Aceastil
teorie a fictiunii doctrina/e este Impartisitii la noi de savantul jurisconsalt, d. C. N. Busdugan, in Revista de Drept si Sociologie, 1902, p. 291.
urm.
www.dacoromanica.ro
42
PAUL ,NEGULESCU
Gesammtpersonen. Gierke ca i Zitelmann pleac dela

ideia ea' subiectul drepturilor este facultatea de a vol,
i cum in orce asociatiune exista o voint colectiv,

independent de vointa indivizilor1), aceast vointa va
ave capacitate de a exercit drepturi.
Teoria lui Gierke nu mi se pare exacta. In adevr, nu
se pot considera persoanele morale drept nite realitti ;
ea chiar daca ar fi sa consideram ca in drept vointa este
caracteristica unei persoane capabile, trebue s recunoatem ca un mare numar de persoane morale, nu se poate
zice ca au o voint. A bunioar fundatiunile, sau institutiunile pioase, cum spitalurile, azilurile, crora li s'a
acordat personalitatea moral, pentru a putea indeplini
in perpetuu scopul pentru care au fost creiate, nu se

poate zice 6 au o vointii real. In adevar, la aceste persoane, subiectul drepturilor este, dup curn vom vedea
la paragraful 24, ins i ideia de personalitate. Trebue
deci sa se creieze in cazul acesta persoana morala i
apoi sa i se dea un reprezentant, care s voiased in numele ei.
De altfel vointa nu poate fi considerat ca subiectul
drepturilor, vointa nu poate fi considerat decal drept
creatoarea actelor juridice. Nu se poate considera vointa
independenta de individualitatea care a produs-o. Or, in
teoria realittii se vorbege despre vointa persoanelor
morale ca despre ceva reial, far s se dovedeasc mai
intaiv aceste persoane sunt realitti.
0 alt teorie, sustinut de savantul profesor dela facultatea de drept din Paris, d-I Marcel Planiol, sustine
ca ideia de personalitatea rnoral se poate explica sau
mai bine zis nu este altceva dect proprietatea colectivd.
In evolutiunea dreptului de proprietate titn ca a exis1) Zitelmann, Begriff und Wessen der sagenanten juristischen Personen,
p. 62 0 urm.
O. Gierke, Die GenossenschafIstheorie und die deutsche Rechtsprechung,
Berlin, 1887. Vezi Dern. Negulescu, op. cit.
www.dacoromanica.ro
tat 3 faze : proprietate colectivd, familiaid i in fine pro-.

prietatea
Proprietatea individual, adic sta-
panirea complecta i exclusiv a unei persoane asupra

unui lucru corporal, de sigur ea nu e conceput de populatiunile care due o vieat nomad, care triesc din
vntoare i creqterea vitelor.
Exista In cazul acesta o proprietate a intregului trib.
asupra teritorului de vntoare sau asupra p:i unelor
prin opozitiune la teritoriile care apartin la alte triburi
Aceasta este proprietatea colectiva. In acest regim, mem-
brii comunittii nu au dect un drept de folosint temporar, personal, inalienabil. lute a doua raza gasim coproprietatea familiald i tocmai in urm gsim proprietatea individuald.
Nu trebue s credern ins ea atunci mind a aprut pro-
prietatea individuala a disprut ca desvrire proprietatea colectiva i familial. Proprietatile colective exist
inc in numar foarte mare, aldturi de cele individualeSi inteadevr, in proprietatea comunal, in proprietatea
statului, trebue s vedem exemple de proprietate colecfind. Proprietatea colectiva care exist mai inainte pen-
tru toate averurile, nu mai exista astzi decdt pentru

parte dinteinsele. Sub numele deci de persoane morale
sau civile, trebue si intelegern existenta de bunuri colective in stare de masse distincte, sustrase dela regimul proprietatii individuale. Prin urmare aceste pretinse
persoane, nu sunt decdt ni3te lucruri 2).
Laveleye, D. la proprild et de ses formes primitives, 1891, edit. IV ;P. Negulescu, Studii de istoria dreptului romn, 1900, p. 172 Paul Viollet,
Caractire primitif des prrnieres propri: imobilires, (Bibl. de l'cole des
chartes, 1872, vol. 33, p. 491) ; S. Maine, L'ancien droll p. 230; Eludes
sur l'histoire de droil, 1889, p. 139-171 ; Letourneau, Evolution de la

provrit; Tarde. Ti ansformations du droll, pag. 62 gi urm.
Marcel Planiol, Dr. civ. I, pag 262. Aproape in al.elag sans ca gi
d-1 M. Planioi, se exprima Labb, Sirey, 1881, 2, 249. Dupi acest
urmii autor, personiticarea este o fictiune, un voal care ascunde faptu
coproprietiqii etc.
www.dacoromanica.ro
44
PAUL NEGULESCU
Nici aceast teorie nu mi se pare exacta. Cnd zic

proprietate colectiv trebue sa existe un titular al dreptului. Or, cine e titularul ? colectivitatea. Atunci ei trebue s-i recunoastem personalitatea.
O alta teorie consider societatea ca un organiznz, for_
mat dinteo reunire de indivizi, intre care exist aceleas
raporturi ca Mire celulele unei flinte vietuitoare. D-l.
Worms, in lucrarea sa Organisme et Societ, ne vorbeste despre tesuturile i organele societii, despre sistetemul nervos i despre creerul societatii 1).
Asemnarea aceasta futre o societate si un organizm
mi se pare cu desavarsire nefondatii. Intriadevir, numai
la individ gsim libertate moral i inteligent, apoi cum
foarte bine observ d-1 Boistel, raporturile dintre celulele unui organizm vietuitor sunt fizice, pe cat ''reme
In orce manifestatiune social raporturile mora!e joac
rol precumpnitor 2).
24.
Trebue distingem dote' categorii de persoane
morale din initiativa particular : fondatiunile si corporatiunile. Cnd o persoanti lasa averea sau portiunea din
averea sa pentru o institutiune oarecare i cand puterea
publica acorda acestei institutiuni personalitatea morala
pentru a pute indeplini In perpetu scopul pentru cari a
fost creiat, avem o fondatiune. Cum depild un azil, etc
Prin urmare, fondatiunea este o persoanii moral In
cari trebue si recunoastem un element real, vointa manifestat de o persoan fizica de a abdica o parte din personalitatea sa in profitul acestui nou subiect de drepturi,
vointa pe care Statul o recunoaste sau o sanctioneaz,
cland astfel posibilitatea noului subiect de a ave un patrimoniu. Fundatiunea, astfel inteleas, a fost cunoscutti
si In dreptul clasic roman, dar a luat o desvoltare mai
mare sub influenta ideilor crestine. in legislatiunea roWorms, Organisme et Socit ; Foulll, Science Sociale contemporain&
Boistel, Revue gnrale du droil, 1899, No. 1. Vezi pentru celelalte
teorii asupra nature' juridice a personalitalii morale, D. Negulescu, op. cit.
www.dacoromanica.ro
45
mana fondatiunile erau cunoscute sub numele de pia

opera. Ele au existat i la noi in vechiul drept1). In Germania sunt cunoscute sub numele de Stiftung.
Cand Irish mai multe persoaue voiesc s se asocieze
intre dnsele pentru a forma un non subiect de drepturi,
avnd un scop oarecare, atunci avem o corporafiune,

spre exemplu societtile civile i comerciale.
Alai corporatiunile eat i fondatiunile pot fi creiate sau
inteun in teres privat sau in tr'un interes public. AA cineva
poate s dispue ca din averea sa s se creieze o institutiune destinala sa ajute inperpetuu membri familiei sale.
Aceasta ar fi o fondatiune de interes privat putem ave

o asociatiune de persoane formate pentru propgirea artelor, tiintelor, cutturii in general, deci corporatiuni de
interes general. Prin urmare putem ave stabilimente de
utilitate publich sub forma de fonclatiuni cdt i sub forma
de corporatiuni. In general ins, putem spune cii cele mai
multe din fondatiuni sunt stabilimente de utilitate public.
0 chestiune care a dat natere la mari discutiuni esta

aceea de a se ti cine este subiectul drepturilor inteo fondatiune, cine inteo corporatiune. Brinz sustine c un patrimoniu poate s existe fr stpan, dac este destinat la un
scop asltel un spital, un azil au un patrirnoniu care nu are
nevoe de un proprietar; patrimoniul are un scop, o destinatie, el aparline acestui scop. Cu alte cuvinte inteo fondatiune subiectul drepturilor este ins averea. Teoria aceasta se bazeaza pe numeroase texte din dreptul roman2). Ea
este impartit la noi de savanti jurisconsulti ca rposatul Degr i d-1 Dim. Alexandresco 3). Unul din parVezi No. 22.
Brinz, Pandekten a II-a ed. /, p. 213; si in Zweckermoegen; Winds-
cheid, Pandek. 49, 53, n. 2, 7. Exemple de texte de dr. rom.: Sententia praedio datur (Dig. 3, 5, de neg. gest., 31 in fine/; fundo serailus
adquirilur (Dig. VIII, 1, de sera., 12); in aestigalibus ipsa praedia non
personas conaeniri (Dig. 39, 4, de publican., 7, pr ).
Degr, Opere complecte, I, p. 20 si urm.; Alexandrescu In Dreptut 1899, p. 620 i urn].
www.dacoromanica.ro
46
PAUL NEGULESCU
1izanii acestei teorii, Bekker sustine cii dup cum persoane incapabile de a vol : minorul nebunul pot fi subiecte de drepturi, tot asemenea un animal sau un lucru
pot fi titulare de drepturi. Subiectul de drepturi are dispozitiunea i folosinta lucrurilor. Fiinta neomeneasc
incontestabil c nu poate dispune de lucrurile ce-i apartin,
dar se ponte folosi de dnsele ca i copilul sau nebunul.
Teoria mi se pare neexact. Mai lilted in ce prive0e
exemplele din dreptul roman, jurisconsultii romani nu

au inteles niciodat c un drept de servitute poate apartine unui fond, ea este o calitate a unui fond care aparline unei persoane in calitate de proprietar a fondului.
De altfel flomanii cuno0eau persoanele fictive i le asemnau cu persoanele fizice, vice personae fungitur. De
asemenea nu se ponte aserntina un lucru cu un copil sau
cu un nebun. Copilul sau nebunul au inteligenta i vointa, dar unul nu le are desvoltate, altul le are bolnave,
pe cat vreme lucrul nu are absolut nimic din aceste
calitti omene0i.
Patrimoniul un trebue considerat ca subiect i obiect
de drepturi, cci cdem in absurd 1).
O alt teorie sustinut de Zitelmann, Gierke i
i cunoscut sub numele de Willenstheorie, consider ca
titular al drepturilor vointa. 'oleo fondatituze subiectul
di epturilor este vointa fundatorului cristalizat 0 perpetu in scopul su, dup cum inteo corporaliune subiectul drepturilor 11 constitue vointa colectiv a asociaVlor. Am artat deja ce are de neexact aceast teorie 2),
cci vointa nu poate fi niciodat separat de persoana fizic.
O teorie, suslinut mai ales in Italia 3), consider Stalul
Giorgi, Dottrina dei Corpi morali I, p. 44: (Ma se noi facciamo
luit'uno del soggeto e dell'oggeto addio rapporlo, addio
Vezi No. 16.;
Giorgi, DottrIna dei corpi marali I, p. 93 qi urm. Atti parlamentarL Camera del deputati, Sessione 1889-90, 11 dicembre 1889.
Vezi aceastfi teorie expus5 ql combatutii in G. de Lapradelle, Theorie
pratique des fondalions perpetules, Paris, 1895, p. 441 i urm.
www.dacoromanica.ro
47
ca titularul drepturilor intr'o fondatiune. Fondatiunea

este un bun facand parte din patrimoniul Statului. Argumentele, pe care se bazeaz, sunt trase din drepturile
pe care Statul le are de a autoriza, de a supraveghe i
de a suprima o fondatiune. Or, a-i recunoa0e aceste
trei drepturi, este tot una cu a-i recunoage dreptul

de proprietar. Noi nu imprt4im aceasta teorie ; caci
toate aceste drepturi recunoscute Statului pot fi explicate
intealt chip. AA dreptul de autorizare se explic prin

aceea ea vointa omului neflind perpetua nu poate cre
o opera perpetua fr concursul Statului, care singur
poate s-i de aceast calitate. Din dreptul de supraveghere iar4 nu se poate concide dreptul de proprietate al Statului. Statul intervine oridecateori crede
necesar ca s proteag pe cei slabi. Cum de pild, in
spet, cand fondatorul nu mai exista i beneficiarii ne determinati nu pot sali valorifice drepturile lor, Statul
are datoria s intervie 0 s-i proteaga.
Cat prive0e dreptul de dizolvare, el nu poate fi invocat
ca argument pentru a sustine dreptul de proprietate al

Statului ; 66 Statul nu exercit acest drept al sau jure
dom(nii, ci jure imperii, nu ca proprietar ci ca putere
publica.
Ihering crede Ca lute fondatiune titularii drepturilor

sunt benefician, dup cum lute corporatiune sunt asociatii care o compun 1), cu alte cuvinte fondatiunile sunt
consacratiunea lucrurilor i a capitalurilor in favoarea
unor persoane nedeterminate pentru o destinatiune permanent. Nedeterminarea beneficiarului este elementul
care o diferentiaza de liberalittile celelalte : donatiuni
i legate. Perpetuitatea sa o deosibe0e de pomeni sau
de daruri fcute la un grup de persoane nedeterminate 2).
Dup noi, titularul drepturilor in orce stabiliment de

utilitate publica este ideia de personalitate. In mod fictiv,
L'Exprit da dr. rouniain, IV, 145. L'evolution du droll p. 310.
Ibid.
www.dacoromanica.ro
48
PAUL NEGULRSCU
pentru Indeplinirea unui scop In perpetuu, se creaz o

persoan. Ei bine, aceast persoan fictiv este titularul
tutulor drepturilor. Nu se poate sustine c titularul este
averea in fondatiuni, nnembrii inteo corporatiune, cum
nu se poate sustine c beneficiarii unei fondatiuni sunt
titularii drepturilor. Admitand acest sistem, putem intelege de ce bunurile unui stabiliment de utilitate publica
desfiintat revin Statului. Altmintrelea ar trebui ca averea
s fie atribuit titularilor. Bunioar desflintandu-se un
spital, averea ar ti ebui imprtit bolnavilor, desflintandu-se o Academie, careia i s'a fcut bogate liberalitati,
averea ar trebui impartita membrilor Academiei, dei

donatorii nu au avut In vedere persoanele membrilor,
ci scopul pentru care era creat Academiei.
Nu trebue s credem cii necesitatea creierii de
25.
persoane morale a fost resinitit numai in dreptul administrativ. In toate ramurile activitatii omeneti s'a simtit nevoia de a acorda personalitatea moral la diferite
colectivitti, adic de a consider aceste colectivitati ca
pe nite persoane deosebite de membri cari le cumpun.
Codul comercial, prin art. 78 al. ult., stabilete c societtile comerciale, legal constituite, sunt persoane morale ; cu alte cuvinte, pentru aceste categorii de societti,
avem o recunoatere general, pe cat vreme pentru

celelalte societti este nevoie de o recunoatere
0 prima diviziune a persoanelor morale este aceia core
deosibete persoanele morale de interes privat de cele de
interes public. Deosebirea ce se face intre aceste 2 cate-
gorii este Ca persoanele morale de interes public sunt

constituite si dea satisfactiune intereselor generale; personale niorale de interes public numite i stabilimente pu-
blice sunt un mod de actiune al autorittii publice ; pe

6'0." vreme persoanele morale de interes privat sunt infiintate pentru satisfacerea intereselor particulare i ele
costituie una din formele energiei i initiativei particu-
www.dacoromanica.ro
49
larilor 1), a5a bunioar societtile civile 5i comerciale.
Persoanele morale de drept public sunt de 2 feluri:

unele sunt circumscriptiuni teritoriale, clirora s'a acordat
personalitatea, cum : judetul, comuna, altele sunt servicii
speciale, cum de pild : Universittile, Casa coalelor,
Casa bisericilor etc.
Aliituri de stabilimentele publice2), trebue s

26.
recunoa5tem existenta unor persoane morale, cari au
drept obiect tot satisfacerea intereselor generale, dar
cari se deosibesc de cele d'intiu prin faptul cti sunt
creiate din initiativa particular i nu fac parte din administratia generald a Statului, pe cat vreme stabilimentele publice sunt creiate 5i Intretinute din fonduri
publice 5i apoi fac parte din administratia Statului. Aceste persoane morale, cari contribuesc alturi de stabilimentele publice la satisfacerea intereselor generale, sunt
cunoscute sub numele de stabilimente de Militate publicel.
A5a avem stabilimente publice : Sta tul, judetul, comuna,
Universitatile, Casa 5coa1e1or. Avem stabilimente de utilitate public : Fundatiunea universitar Carol I (legea 9
Iulie Th91); Ateneul, Eforia spitalelor civile, Eforia spit.
Briincovene5ti, spitalul Xenocrat, Eforia Kretzulescu, etc.
27. Am vizut, cand am vorbit de persoane morale,

ca ele constituiesc ni5te fictiuni creiate de puterea suveran, pentru a d satisfactiune intereselor sociale.
Unele sunt creiate pentru satisfacerea intereselor generale, altele In vederea interesului particular. Intre am-
bele aceste categorii de persoane morale, exist mai

multe deosebiri 5i anume :
Aucoc, Conferences de droit administrant, a Ill-a edit., pag. 351.
Expresiunea sabiliment public este intrebuiniara in tratatele de
drept administrativ in 2 sensuri. Inteun sens mai larg ea coprinde

toate persoanele morale administrative, adiei si pe acelea cari sunt diviziuni de teritoriu ca si pe acele cari sunt servieii speciale. Inteun sens
mat intins, ea desemneaa numai pe accica cari sunt servicii speciale.
Personalitatea moralk a diverselor servicii speciale a fost recunoscut
Uri niel o metodk. Sunt servicii importante lipsite de personalitate si
altele de o minimii importanti au posibilitalea de a avek un patrimoniu.
P. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ ed. II.
www.dacoromanica.ro
50
PAUL NEGULESCU
din punctul de vedere al obiectului: Unele sunt cre-
iate pentru un interes public, altele pentru un interes

privat ;
prin modal constituirii : Persoanele morale de interes privat sunt creiate in conditiunile legei, dar pentru
cele mai multe, anume pentru societatile comerciale, legea
acord in mod general personalitatea moral tutulor societatilor cari s'ar constitui conform preseriptiunilor legei
(art. 78 C. com.); pe cat vreme pentru stabilimentele
cari au ca object interese generale, interventiunea autoritatii publice este totdeauna necesar
prin modul functiondrii : Persoane morale de interes public : adicii atat stabilimentele publice cat i cele
de utilitate publica au adesea nevoie de interventiunea
autoritatii administrative. Aa bunioar pentru acceptarea donatiunilor i legatelor (art. 811 i 817 C. c.), pe
cata vreme aceast interventiune nu este necesara cel
putin cnd este vorba de legate fa t de persoane morale
de interes privat. In urma redactiunii art. 817. deosibit
de acea art. 937 C. fr., se poate sustine eh' persoanele
morale de interes privat au i dansele nevoie de interventiunea autoritatii administrative and este vorba de
acceptare de donatiuni. In aclevr, art. 910 i 937 C. c. fr.
sunt in corcondanta perfecta. In art. 910 se vorbete ca
stabilimentele publice i utilitatea publica nu pot accepta
donatiuni i legate filed autorizare date de autoritatea
administrativ ; iar art. 937 vorbete de acceptarea donatiunilor fcute stabilimentelor publice cari trebue filcurd de reprezentantul legal pl stabilimentului, duprt ce
a capatat autorizarea de care vorbe5te art. 910.
Legiuitorul roman s'a indepartat dela textul francez.
In art. 811 reproduce textul francez din art. 910, art. 817
se deosibqte insa mult ca redactie fat de 937 francez.
Legiuitorul roman intrebuinteaz5 expresiun6a de persoane morale, cari nu pot accept donatiuni de cat prin
ordonanta domneasca. Inteles-a el oare sa coprinda in
expresiunea aceasta atat persoanele morale de interes
.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADADNISTRAT1V
51
public cat i pe cele de interes privat ? Noi inclinam a

crede c prin art. 817, legiuitorul n'a inteles sa cuprind
persoanele morale de iteres privat.
In adevr, prin. art. 811 el reproduce textul francez i
ne vorbqte numai de stabilimente publice i de cele de
utilitate public c au nevoie de autorizare. In art. 817
C. c. el intrebuinteaz expresia de persoane morale pe
care o g5se5te in Marcad inspiratorul redactorului codului civil 1), ca referindu-se nurnai la stabilimente publice i de utilitate public. De alt-fel art. 817 trebue
interpretat Cu ajutorul art. 811, care cere autorizare
numai pentru stabilimente publice i de utilitate publica.
In ori-ce caz, art. 817 e rau redact. Ce a inteles legiuitorul cand a zis ca acceptarea se va face prin ordonat.* domneasca, dupa ce art. 811 vorbete despre autorizarea necesara stabilimentelor publice i de utilitate public, pentru a primi clonatiuni i legate? Este oare nevoe de o autorizare prealabil data de puterea executiva
i apoi de acceptare datti iarai prin ordonanta regala?

Atunci pentru ce mai e necesar autorizaren, dac i
acceptarea trebue data de puterea executiva. Legiuitorul
roman in art. 817 a introdus ideia sustinut in Consiliul
de Stat de Jollivet, cu ocaziunea redectarii Codului civil
francez, i reprodus de Marcad 2) ca anume acceptarea
sa se faca mai intaiu de reprezentantii legali ai acestor
persoane morale i aceast acceptare sh fie confirmata
apoi de puterea execuliva. In acest sens sunt redactate art.
40 al. 9 din legea comunala din 7 Mail.' 1887, art. 89 din
legea pentru organizarea comunelor urbane din 31 Iulie
1894, art. 71 aliti. 11 din legea pentru consiliile judetene
din 31 Maiu 1894. Vezi D. Alexandresco, Drept civil ro-
man, IV, p. 50;

d) prin capacitate : Capacita tea stabilimentelor publice
este mai restransi deck aceea a parsoanelor morale de
Mareacl, E cpticltion da co le Napoldon, III, (ed. V) p. 536.
Maread, loc. cit.
www.dacoromanica.ro
PAUL NEGULESCU
interes privat, ea este mrginit la obiectul pentru care

a fost creat acel stabiliment public.
Persoanele morale de interes privat, in ce prive0e eapacitatea lor, sunt reglementa prin contract, adicil an
capacitatea de a face diverse acte patrimoniale in conformitate cu contractul de societate : sfera actiunii lor nu
este limitat. De pildri o societate anohimii sau in comandit, formatii pentru fabricarea produselor de ceramicii, poate s dea bani cu imprumut cu ipotecii sau en
cambii, poate s fach in fine alte operatiuni dect acelea
prevzute in statutele societritii, dad' societarii
pe card vreme persoanele morale de drept administrativ
au o capacitate restrns ; ciici este o regui de ordine
public, care cere ca fie-care stabiliment public sti fie
fnchis Inteo specialitate funclionalii, din care si
iiti
poat iei : Atributiunile administrative ale serviciului

dotal cu personalitate, au fost fixate in momentul crearii
i prin faptul cd i s'a dat posibilitatea de a ave patrimoniu, nu se poate concepe cii a (Iobndit dreptul de
intinde dup voe, atributiunile sale.
Acest principiu este cunoscut in dreptul administra liv
sub numele de principiul specialittii 1);
e) prin protectitme speciald acordatii stabilimentelor de
1) Acest principiu al specialitiiiii a fost transformat prin art. 811 si
817 C. c. bite incapacitate pentru stabilimentele pubfice sau pentru
ecle de utilitate publica de a dobindi un legat sau o donaliune, fara o

autorizare emanata de la puterca publica ; stabilimentul este capabil de
a fi institut, nu poate insa primi fa.ra autorizare. Se face prin urmare
deosibirea din clreptul roman intre [mil testament( i jus capiencli.
baza acestui principiu, rand o liberalitate este Malta' unui stabiliment
public sau de utilitatca publica cu obligatiuni, care nu intra in specialitatea acztui stabiliment, el nu trebue sa tie autorizat ea accepte liberalitatea. Cum insa interesul public cere ca bencliciul liberalittii sa nu fie perclut
pentru public si pentru ca six' se satisfaca intentiunile testatorului, in

cazul rand exist& un alt stabiliment in specialitatea cruia intra accle
unii autori recomanda sa se accepte liberalitatea, Meandu-se beneficiar acest din urma stabiliment. In scnsul ncesta se pronunta jurisprundeqa Consiliului de stat din Franta. Vezi Hauriou,
administratif. Vezi Iasi No. 37.
www.dacoromanica.ro
iteres general, prin art. 291 C. pr. c. prin faptul ca au

drept a cere revizuirea proceselor in caz cdnd nu au fost
aparate sau aparate Cu viclenie ;
La persoanele morale de interes privat, gajul creditorilor (art. 1718 C. c.) nu se marginete numai la capitalul societatii (art. 106 C. com.) cum bunioar la societatile in nurne colectiv, pe cata vreme el este limitat la
averea stabilimentelor, cdnd e vorba de persoane morale
de iteres public ;
Sub fictiunea personalittii, se regisesc asociatii, in
stabilimentele de interes privat, ei au drepturi i datorii
in mod personal. in caz de dizvolvare, fondurile se impart
intre membri, pe cdta vrerne la persoanele morale de

iteres public, ele se cuvin Statului, ca bunuri vacante.
23, Am artat deosebirile ce exista intre stabilimentele create pentru satisfacerea intereselor private i intre
acele create in vederea intereselor generale.
Am vazut de asemenea ca exista 2 categorii de persoane morale de drept administrativ : stabilimente publice
i stabilimente de utilitate public. Credem necesar s
artitrn deosebirile ce exist futre aceste 2 categorii de
persoane morale, create in vederea intereselor generale.
Din definitiunea, pe care am dat-o stabilimentelor publice,
rezulta ca ele sunt create de autoritatea public, sunt

intretinute din fonduri publice i fac parte din administratiunea gen eral a statului ; pe cdta vreme stabilimen-
tele de utilitate publica sunt creatiuni particulare i nu

fac parte din mecanismul administrativ.
In ce privete capacitatea, ea este mai restrans pentru
stabilimentele publice. Ele sunt supuse controlului administrativ. Contractele din care deriva un venit sau o
cheltuial pentru un stabiliment public trebue s fie incheiat pe baza, 1 in urnia unei licitatiuni publice (art. 66
din leg. comptabil. publ. din 8 Oct. 1893. Vezi i art. 67
al. 2) ; pe cdt vreme stabilimentele de utilitate publicg
pot contracta in mod valabil fr indeplinirea acestor

formalitti.
www.dacoromanica.ro
54
PAUL NEGULESCU
In fine, in ce privete contabilitatea stabilimentclor

publice, ea este deosebit de aceea a stabilimentelor de
utilitate publica. Cele dintaiu sunt supuse la legea din 8
Oct. 1893 asupra comtabilitatii (vezi i Reg. pentru cont
judeteana din 19 Martie 1395; Reg. p. cont. comunelor
rurale i urb. nererd. din 23. Ian. 1896). i in consecint
ordonantarile ca i platile i operatiunile in registre
trebuiesc facute duph anume regule.
Mnuitorii de bani sau de materiale ai acestor stabilimente sunt justitiabili, in ce prive5te gestiunea lor, de
Curtea de conturi. Fata de stabilimentele de utilitate publicti, aceste reguli nu sunt aplicabile.
29. In dreptul roman, in timpul republicei, se considerau ca existente bate asociatiunile, cu conditiunea
de a avea. statute. Cele 12 table sanctionar nu numai
pe acele care existau, dar permisera de a se crea allele
noui in acelea forme. (Leg. celor XII table, 8,27 Girard.
Textes de droit ronzain). Partidele politice insti abuzara
de aceast libertate asociatiunile devenirh o arm periculoasa in minile lor. 0 lege Julia, di: timpul lui Cesar
sau August, nu lasa sa subsiste dect o parte din vechile
societati ; pentru societtile ce s'ar forma in viitor, principiul fu rasturnat : In locul libertatii ce exista mai inainte,
fu stabilit cti nici un colegiu nu poate fi
daca
nu a primit prealabila autorizare din partea senatului

sau a imparatului (Sueton Caes, 42; Octal) 34; C. I. L.
VI, 4416). In general statul autoriza colegiile trebuincioase
sau folositoare binelui ob5esc i le acorda lu acela5 timp
cu dreptul de a se intruni, jus corundi i jus corpus habendi
adica personalitatea civil, dreptul de a avea un patrimoniu. Aceste doua drepturi ajunseserti de se confundan
Once asociatiune, care avea jus coeundi, era considerat
ca avnd personalitatea morald 1), era considerata in mod
1). In Dig. 34, 5. De rebus Dublis 20, jurlsconsultul Paul zice : Nulla
dtzbitatio est, quod, si corpori cui licei coire legaturn sil, debealur : cui
autem non lied si legettzr, non valebil, nisi singulis legetur : hi enim non
quasi collegitzm, sed quasi certi homines admillenlur ad legalum. Paul no
www.dacoromanica.ro
55
fictiv ca o persoan sau, cum ziceau Romanii, vice personarum fungunfur.

Florentinus, jurisconsult din al II-lea secoI al erei cretine, ne spune c oraele aveau in imperil.] personalitate
moral. (Dig. 46, 1, 22). Dar aceast afirrnatiune nu este
exactii decat numai in parte ; la acea epoca ele nu aveau
personalitatea complect, astfel cum o concepem astzi
i care le-a fost acordat tocmai in anul 469 d. Chr. O.
Inainte de aceastil dat, municipiile nu putean posecl,
ne spune jurisconsultul Paul, quia universi consentire
non possunt 2.)
spune deci ci dar o societate a fost autorisat6, Heel coire, dacti a optinut jus coeundi, ea a obtinut prin aceasta personalitatea civira cite i i
se poate face in mod valabil legate. Intr'un alt text, Gait's, Dig. 3, 4
Quod cuiuscumq. univers. 1,1, citim : quibus aulem permissum est corpus
habere collegii, socielatis sive cuius que alterius eorum nomine, proprium
est ad exemplum reipublicae habere res communes, arcam communem et
actorem sive syndicum, per quern tan quam in republica quid communiter
agi fierique portent, agatur fiat.
Trebue si interpretfim acest din urmti text cu ajutorul celui dintitiu

$i sit zicem ci Galas intrebuinteazi expresiunea permissum est corpus
habere, dup5. cum Paul zice licet coire pentru a exprimh aceea$ Juice.
Cele dou drepturi jus coeundi .,i jus corpus habendi, acordate In acela$
timp, ajunseserit sa se confunde.
In acest sens A. Pernice, M. Antistitzs Labeo (Das r6mische Privatrecht
in erslen lahrhunderte der Kaiserzeil). Halle, 1873, I p. 303; Fournier
Des colleges industriels dans l'empire romain, Paris, 1878, p. 108; Girard
Man. elem. de droil rontain, Paris, 1897, p. 227. Contra. Liebenam, Zur
Geschichte und organisation des r6mischen Vereinswessens, Leipzig, 1890,
p. 226, care crede c erit ncvoe de o concesiune special a personalititii

civile dupil ce se acordase jus coeundi
Const. imprat. Leon C. J. 6, 24, 12. Cp. Paul Viollet, Histoire des
institutions politiques el administratives de la France, I, p. 137; Demangat, Cours de droil rom , I, p. 644; Jullian, Les transformations poliagues de l' Bane sous les empereurs romains, p. 91.
Dig. 41, 2, 1, 22. Vezi in sens contrariu : Nerve, in acela$ paregraf. Ulpian Dig. 41, 2, 2.
La Romani donaliunile acute stabillmentelor publice sau de utilitate
publie, erau primite de reprezentanlii legali ai acestor persoane morale, fruit ca si fie nevoe de vrc-o autorizare din partea puterii publice, cum cere astftzi art. 811 $i 817 C. c. Dig. 3, 4, 1, i; Cod. Just. 1, 3, 24
www.dacoromanica.ro
56
PAUL NEGULESCU
In Dacia traiantt a existat un numr considerabil de

societti. Inscriptiunile numeroase gsite in aceast provincie ne dovedesc aceasta
30.
In vechiul nostru drept, anterior codificiirii lui
Calimach, nu gsim nimic in ce privete creatiunea persoanelor morale. Ca mai toate ma teriile de drept civil,
aceast problem nu er rezolvat de dreptul nostru

scris. Er obiceiul pmntului, erau de altfel i ideile
bizantine cari treceau in practica noastr juridic, prin
faptul c marii comentatori ai dreptului bizantin, aveau
la noi aproape forta de lege 2) ; cci, dup cum am zis
aiurea 8), dreptul bizantin aved la noi rol de drept supletoriu, cum er de altfel i in Franta cutumiar dreptul roman inainte de codificare. Regulamentul organic
al Moldovei, in 318, ne spune in mod foarte ciar acest
lucru, pe care il cunoatem de altfel i din importanta
opera' a lui Dimitrie Cantemir, Descrierea Moldovei.
In numeroasele hrisoave ce posedm asupra chestiunii,
vedem c existau persoane morale in vechiul nostru

drept, fie ca corporatiuni, fie numai ca fondatiuni. Aa
erau monastirile 4), bisericile, breslele i altele, care
Vezi pentru Societtile existente in Dacia, P. Neguleseu, Histoire
du droit et des institutions de la Rounzanie, I, p. 154 si Revista de drept
f i Sociol. anul 1900, No. 12.
Scarlet Calimach, In 1819, adresnd o tidul domneasei boerilor
divanisti, prin care ii Intreba care au fost vechile pravile ale Moldovei,
acestia rspunser printr'o anafor, unde artau c pravilele lui Vasile
Lupu au fost aplicate In tara pn la inceputul secolului al XIX, adhicgndu-se insii pravilele imparittesti Impreun cu legile impartesti ale
lui Justinian si Leon, 13asilicalele, introducerea pravilelor lui Teofil Anticherson si Armenopol i in fine obiceiul piimiintului, Uricarul, IV,
p. 207.
Vezi articolul men din Nouvelle Revue historique de droit frans'ais
et tranger, 1899, p. 217. Vezi prefata la pravila Jul Caragea
Asupra chestifinii de a se sti, dac monastirile sunt corporatiuni
sau fondatiuni, vezi in primul sens Alex. Degr in Dreptul 66/1872 si
8 1874 precum si In Serien i juridice, I, p. 56. In aeelas sens Gr. Paucesen, Dreptul 78 si 83/1872. In scns contrar, D. Alexandresco, Dreptul
76/1899.
www.dacoromanica.ro
57
aveau posibilitatea de a avea un patrimoniu, aveau adic

o personalitate. Numai printr'o concesiune a puterii publice, dobandeau aceste stabilimente personalitatea moral 1).
Dac, printr'unele dispozitiuni legislative, se puneau

oarecare restrictiuni la drepturile acestor persoane morale 2), acesta nu era aliceva decal o aplicare a principiului admis i astzi c statul poate, prin lege, s supun capacitatea persoanelor morale la importante restrictiuni, fie in privinta dreptului de a dobandi sau
instrina unele bunuri, fie In privinta unor anumite

moduri de dobandire, fie, In fine, In privinta administratiunii propriu zise. Aceste restrictiuni sunt necesitate
uneori de nevoi economice, alteori ele se stabilesc, avandu-se In vedere tutela administrativ 3).
In vechiul drept roman, trebue s distingem, ca i

dreptul roman, jus coeundi i jus corpus habendi. In momentul cand statul conceda unei asociatiuni pis coeundi,
ea dobandea In acela timp, i jus corpus lzabendi. Uneori limit jus corpus habendi, dreptul de a ave un patrimoniu, era expres recunoscut in profitul unei asociatiuni.
A putem cita un hrisov muntenesc al lui Alexandru

Ipsilante, din anul 1781, acordat breslei croitorilor 4) ;
un altul din anul 1816, din limpid Domniei lui Ion Caragea pentru breasla sau cumpania strinilor ot Bucureti 5).
1) Vezi In aceasti privinia excelentul studIu ..1 d-lui C. G. Disescu
din Drepiul 1892, No. 2.
2 Asa, prin sobornicescul hrisov al lui Alexandru Mavrocordat, din
28 Dec. 1785, se. stabileste, In art. 7, c monastirile, child voesc

schimbe proprietlile imobiliare, trebue ca schimbul sA fie cercetat de
Mitropolit si de Divan, i, numai dach er avantagios pentru monastire,
se puteit face.
Aubry et Rau, Cours de droil civil francais (edit. V) I, p. 281.
Vezi acest document in Isloria Ronuinilor de V. A. Urechia, Vol. III
p. 193. Vezi P. Negulescu, Sludii de (sloria dreplului roman, p. 213 o

ur
Papiu Ilarian, Tesaur de documenle, II, p. 389.
www.dacoromanica.ro
r8
PAUL NEGULESCU
In Moldova, breslele erau puse sub controlul bisericii.

AO, in manuscriptul 128 al Academiei rornne, vedem
eh' Mitropolitul confirm pe starostele breslei
(ceretorilor), care se bucurti de numeroase privilegii 1).
Intr'un alt document vedem sa mitropolitul Gavril incuviinteaz in 1765 inflintarea breslei ciubotarilor 2).
Sub imperiul Codului Calimach, personalitatea
a societtilor este recunoscut prin 38 i 379, care stabilete c dreptul de proprietate poate s existe in profitul persoanelor fizice sau In profi tul persoanelor morale. Paragrafele 38, 39, 40 i 41 stabilesc principiul c
societtile sunt de 2 categorii, asociatiuni licite, sau cum
zice Condica iertate tovar4ii i asociatiuni licite, neiertate tovarii.
Dup5 condica moldovean exista dar o categoric de
stabilimente cari nu a veau nevoe de o autorizare special puterii publice pentru a dobndi personalitatea
moral 8) ; ele eran autorizate prin lege, cum sunt astazi
Breasla dateazi din timpul lui taan cel Mare, anul 1480.
Vezi documentul in Uricarul, XIV, p. 1 5.
2) Curten de apel din Iasi s. II, intr'o deciziune publicat in Revista
de Drept i Sociologie, anul 1899, p. 326, si in Curier fad. No. 44 99,
zice c textele din Codul Calimach se refer numai la societtile exi-
stente la punerea in aplicare a acestui Cod si mai departe adaogl ci

este imposibil de admis ca persnanele morale s'a putut form in acele
vremuri numai prin simplui fapt a/ asociatiunii, cci si atunci se aplici
principiul dup care singura putere suveranft a statului poate
aka ziselor persoane morale,. Trebui deci dupii aceast prere si sub
imperiul Cod. Calitnach un hrisov domnesc pentru a se puteit conteri
personalitatea moral. In acest sens vezi si Casatia I, Bulet. 1880 p. 244,
Trib. Coy. Drept. 25/94, Curten Galati in Dreptul 6/95, precum si D.
Alexandresco in Curier. Jud. 1902, p. 12.
Este foarte adevrat5. obiectiunea Curtii de apel din Iasi ci numai
statul poate da fiint ash ziselor persoane morale prin autorizarea ce
le-o da. Dar nu e mai pupa adeviirat cii autorizarea poate fi expres
sau taciti (Aubry et Rau, Cours de droil civil francais (edit V) I, p. 269.
Al. Degr, Dreptul, 1896, p. 229), cea expresa poate fi acordat in mod
general, cum er in dreptul clasic roman pentru societatile funerare
(Girard, Droit romain, p. 227), cum este astzi pentru societtile comerciale, cum erit in Codul Calimach pentru toveire4iile iertate (6 379).
www.dacoromanica.ro
IEATAT DE DREPT ADMINISTRATIV
societtitile comerciale in baza art. 78 C. coal. ; toate cecelalte societ5li cari nu intrau in categoria iertatelor toyer' rdsii nu se bucurau de personalitate decAt iii urma
unei speciale autorizri.
In dreptul muntemi 1), existA principiul autorizatiunii
specialef5r5 nici o indoia15. Dinteun document 2) vedem
(War procedura care se urmA. Acei cari voiau s constitue o obstime, o cumpanie, trebuiau sd se adreseze cu
petitie la marea logofelie. Marcie logof5t, studiind cererea,
o supuneA primului Divan i acesta o aprobA sau o respin-
geA. Aceasta stare de lucruri se consfinti i de Regula-
mentul organic al Munteniei prin art. 364, numai c5,

dup5 Regulament, Domnul singur d autorizarea.
Vechiul nostru drept public cun4ea pe langa stabilimentele de utilitate publicii cum monastirile, bisericele
etc., formate din initiativ particular5 pentru satisfacerea
unor trebuinte obsteti i stabilimente publice adic servicii publice sau subdiviziuni teritoriale, avnd presonalitatea morala. A., in afarii de slat, avearn ca persoane
morale comunele urbane, apoi catia milelor intintatii in
Muntenia de Alexandru Ipsilante in prima sa domnie,
cu scopul de a yen' lii ajutorul persoanelor ce merit5 a
Iii acest sens s'a pronuntat Casatia rom. s. 1 in 15 Martie 1895, Buletin,
1895, p. 302) ; Casatia sect. unite in 4 Decembre 1897 (I3uletin, 1897,
p. 1428), Dreplul, 32/95 si 2/98; Casatia s. I /a 24 Ianuarie 1900 Dreplul
17/900 *i Curler jud. 15/900. Vezi in acest sens in C. jud. i adnotatia
d-lui I. N. CezAreseu, la decizia Curtii de apel din Iasi precum *i adnotatia ilustrului jurisconsult A. Degr, la decizia Casatiei din 24 lanuarie
1900, publicatA in Dreplul 17/900. Vezi i Dreplul 24 i 26/96.
In dreptul cutumiar, cad In Condica Caragea ca i in pravilele
anterioare nu gasim relativ la personalitatea moral, decht o singua
dIspozitiune in pravila Matel Basarab, Glava 116, uncle se spune c monastirile I bisericile nu se pot Inflint deck cu autorizarea mitropolitului sau a episcopului respectiv, reproductIndu-se astfel dispozliiunea
luata de Justinian In Novella 67, Cap. 7 ai 11. Cp. In aceast privintA
art. 4 din legea clerului rnirean dela 1 lunie 1893.
Urechiii , Ist. Rom., IX, p. 589. Documentul e din anul 1811.
www.dacoromanica.ro
60
PAUL NEGULESGU
primi mil, precum fete de boeri in vrstii de mritat,

strini sraci, cucoane vkluve i srace 1) etc.
31. Sub imperiul Codului civil, persoanele morale
nu pot fi create deck in urma unei interventiuni din
partea puterii publice. Intr'adevr persoanele morale sunt,
in parle, nWe abstractiuni, nite fictiuni i numai legittitorul are drept si creieze 2) fictiuni
presumptiuni
legale 8).
Si apoi nu totdeauna acordarea personalittilii morale

la diverse corporatiuni ar pute folosi interesului ob5tesc.
De multeori persoanele morale pre puternice constituesc un adevrat pericol pentru stat ; prin averile con1) Cu adrni iistratiunea acestei casl, Ipsilante InsOrcinase o cpitropie
compusfi din mitropolit i ektivit boeri. Alex. Moruzi, succesorul shu,
desflinteaz4 aceast epitropie i institueste In locu-i marea uoraicie de
Acest mare vornic de cutie erh writ, adia boer de clasa inthia. Casa
acestei institutiuni er alimentati prin contributiuni foliate determinate
de Ipsilante in hrisovul de Inflintare si care, dup arAtarea lui Dionisie
Fotino 1st. Gener. a Daciei, tiad. Sion, II, p. 273), se urch la suma
anuali de 65.000 lei. Pe lingi aceasta orcine faceh testament trebuih
sfi lase o anumit parte culiei milelor, eaci altmintrelea nu se tineh In
seami testamentul (Cond. Ipsilante. Pentru diati 4). WO Codul Caragea IV, III, 24, numai succesiunea vacanta era atribuit Cutiei milelor. Vezi si legea asupra obstestei Epitropli publicath In editiunea Regulamentului organic al Valahiei, din 1874, pag. 441 i urm.
2) in red tctiunea legilor, prin care se acorda personalitate moralfi,
se Intrebuinteaa cuvntul recunow(ere (legea din 6 Aprilie 1900 pentru recunoastere ea persoan moral& a Clubulnl Tinerimea ; legea din
6 Aprilie 190) pentru recunoasterea ea persoan moral4 a Sindicatului
Ziaristilor) Vezi pag. 16 lutr'adevdr, inainte de aceasti recunoastere, soeietatea exist& de fapt, nu are insi existenta de drept. Art. 89 si 99 C.
com. vorbese de asemenea societiti de fapt care produe efecte fa/A de
tertii (vezi trib. com. Ilfov, Dreplul, 1901, p. 207; Curt. Apel, Rae., III,
decisia 67/902) C. com.
3) Cas. rom., s. u., 9 Nombre 1895, Dreptal, 78195, Buletin, 1895,
p. 1293; Cas. I, 12 Martie 1893, Drepful, 32 98, Buletin, 1898, I, p. 39.3.
Vezi si Dreplul 50/81; Laurent, Dr. c'u., I. p. 288 1 urm ; Aubry et
Rau, I, p. 269 (a 5-a edit.). Degr, Scrieri furidice, I, p. 19. C. G. Disescu, Dr Mu', 3/1902. D. Alexandrescu. Curier j td:c. 2/1902, precum si
autorii citati la pag. 14.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMIN:STRATIV
61
siderabile ce ingramdesc, dispun de o influenth preit

mare i ajung sti formeze un adevrat stat in stat ; In
afarti de aceasta ele constituesc un adevarat obstacol la
principiul:ciuculatiunei bunurilor prin faptul ca dainuesc
multa vreme, pe cat tirap vieata omului este relativ scurta.
(In vechiul drept francez erau cunoscute sub numele de
persontzes de main-morte). De aceea este necesar ca puterea publicti sti examineze i sti declare daca recunoaterea unei persoane morale este de utilitate publica, or,
aceasta declaratie nu se poate face dect de puterea leainitoare.
Acest principiu, de51 nu se gasete formulat in nici un
text de lege, este presupus in mai multe articole, cum

bunioarti art. 811 C. c., care vorbete de stabilimentele
de utilitalea publicd, adicti acele cal i au fost recunoscute
ca utile de catre puterea suveranii : art. 66 al. 2 din noul
Cod. de proc. civ., care arata cii au drept de a st In
judecata numai persoanele morale, care au capacitalea
dupd legea romana, adicii care au fost recunoscute ; in
fine, art. 45 al. i al legei din 11 Febr. 1864, pentru inflintarea Consiliului de stat, nade se spline ch consiliul
er consultat asupra formarii stabilimentelor de utilitate
publica.
Un alt sistem, sustinut de d-1 C. N. Buzdugan, consider ca In starea actuala a legislatiunei noastre, personificarea se face prin singura putere a individului, Ora
interventia legiuitorului1).
Argumentele ad use sunt : 1) cti astfel este traditiunea
istorich la noi ; 2) ca nu exist nici un text de lege care
sh ceara vreo recunoaVere din partea Statului.
Am dovedit, credem noi, c in vechiul nostru drept,
persoanele morale nu se puteau crei prin singura putere a individului. era nevoe de o autorizare a Statului ;
dar in afar de aceasta art. 45 din legea Consiliului de
stat, spunnd ci consiliul va II special consultat intre
1) Rev. de Drept
Soc., Martie 1902, pag. 389 gi urm.
www.dacoromanica.ro
62
PAUL NEGULESCU
altele i. asupra formrii stabilimentelor de utilitate public, a inteles c puterea publich trebue s intervie In
mod necesar la crearea persoanelor morale i, de i Consiliul de stat a fost desflintat, lush' dispozitiunea din citatul articol arat care au fost ide.ile legiuitorului Codului
nostru civil. Apoi art. 78 C. cotn. stabilind c societtile comerciale anume indicate prin acel articol sunt
persoane morale, recunoate implicit c alte categorii
de societti nu au aceast calitate, in acela5 sens trebuete interpretat i art. 40 din legea asupra meseriilor:
corporatiunile de meseria5i nu constituiau persoane morale inainte de acest lege. Se mai pot invoc legea din
6 Aprilie 1900 pentru recunoa5terea ca persoan moral a Clubului Tinerimea, precum i legea cu aceea
dat pentru recunoagerea personalitatii sindicatului ziaritilor. Aceste asociatiuni nu aveau personalitate Inainte
ca puterea publicti s nu fi intervenul. pentru a le-o acord.
Nu se poate zice, fn starea actuald a legislatiunei noas-
tre, c puterea executiv ar ave cdere s creieze persoane morale ; cci art. 96 din Constitutie stabilete c
Regele nu are alte puteri, decat cele date lui prin Constitutiune, iar art. 93, care enumer atributiunile Regelui
ca ef al puterii executive, nu arat c el are cadere
de a crei persoane morale O. Numai Parlamentul poate
s impun tuturor recunoa0.erea acestei fictiuni care se
chiam persoan moral 2); cci numai el nu are puteri
limitate. El are toate atributiunile, care uu sunt dale
prin Constitutie celorlalte 2 puteri.
Recunoaterea poate fi acordatii sau individual la flecare Societate, sau in mod general la anumite categorii
de societti, cum bunioar prin art. 78 C. com. se recunoage personalitate civild la toate societii1e comerciate
constituite conforrn legii. Vezi i legea Creditului fonciar
din 6 Aprilie 1873, art. 1; legea asupra meseriilor din

Dissescu, loc. ell
Dissescu, Dreptul 3/1902.
www.dacoromanica.ro
63
5 Martie 1902 (art. 40), care declara persoane morale

corporatiunile de meseriasi.
Potrivit art. 21 din codul civil german, asociatiunile,
care nu au drept scop operatiuni econotnice, sunt recunoscute in mod general, ea si societtile comerciale dela
noi, dac indeplinese anume conditiuni de publicitate ;

(inscriptiunea intr'un registru special) pe cata vreme
asociatiunile care au drept scop operatiuni de natura

economic precum si fondatiunile (Stiftung] dobandesc
eapacitatea juridica printr'o concesiune special din partea puterei publice (art. 22 si 80).
O societate nerecunoscuta nu poate stit In

existe* in fata legii ; ea nu poate pretinde
vreun drept de proprietate sau de creant, caci aceste
instanneavand
drepturi sunt recunoscute numai persoanelor existente').

Noul Cod de procedur civil prin art. 66 formuleaz in
mod ciar acest principiu.
32. 0 persoan moral, recunoscuta intr'o tara streina, este ea oare considerat ca existent In Romania,
sau are nevoe pentru a pute sta in judecat, pentru a
putea exercita drepturi patrimoniale. de o recunoastere
din partea statului roman; cu alte cuvinte, capacitatea
persoanei morale se mrgineste la teritoriul statului unde
a fost recunoscut sau se intinde si in afar din tara,

este considerata ca existent si in tri streine?
Unii autori cred c un stabiliment, recunoscut ca persoana morald intr'o tara, poate sa exercit drepturi cbiar
inteo alt tara strein, t'ara a fi nevoe de vreo autorizare din partea autorittii publice din acesta din urm
stat; caci dup curn o persoan fizica poate, fr contest, exercit drepturi nu numai in patria sa, dar si inteo
1) Cas. rom., s. u., Dreptut, 1895, p. 613; Buletin, 1895, p. 1295
Trib. Ilf., s. II, ordonanla presid. din 1902 In afacerea societtii Peles
si Viirful ca Dor; Trib. Com. Ilfov. sent. din 1902 In procesul soc. Ion
Cucuzel cu Paraschiv Popescu. Contra Trib. Ilfov. Com. sentina No.
951/902 procesal soc. Ion Cucuzel. Jud. Oc. II Buc., Cartea 2037/902;
C. N. Buzdugan, /oc. cit.
www.dacoromanica.ro
64
PAUL NEGULESCU
.4ar strein, tot asemenea i persoanele morale, cari nu

sunt cleat modalittile vi4ii juridice ale persoanelor fizice 3), trebue s aib acest drept.
Instilutul de drept international, in sesiunea tinut la
Copenhaga in anul 1897, a proclamat acest principiu pentru persoanele morale publice2).
Dup noi, nu poate exista asemnare intre persoanele
fizice i cele morale. Persoanele morale sau persoane de
main norte, cum se numeau in vecbiul drept francez,

constiluiesc de multeori, atunci cand ajung prea puternice, un adevrat pericol pentru slat, cci dispunand de
averi considerabile, dobandesc o mare influent i pe
langd aceasta constituiesc un adevrat obstacol la principiul circulatiunei bunurilor 3). Este necesar, in asemenea
conditiuni, ea puterea publicii s intervie i s examineze
dac este folositor pentru interesul general ca sa acorde

personalitatea moral unui stabiliment, cari voe5te s se
infiinteze. Actul ins al puterii suverane nu are putere
de a face ca acest stabiliment s fie recunoscut ca per-
soanh, deaf in limitele statului. In baza unei fictiuni,

creiate printeo lege, acel stabiliment este considerat ca
o flint, or, aceasla lege nu are putere deck pand la frontier, capacita tea persoanei morale \TA fi deci limitat in-
untru statului, unde a fost creiat54); cci nu se poate

concepe o fictiune universala creiat de un legiuitor
local, dup cum foarte bine obsearv Laurent.
A. Lain, Des personnes morales en droll intern, priv in eJourn.
de droit int. priv (J. Clunet) anul 1893, p. 279; Lyon Caen et Renault,
Droll comm. II No. 1093; Brocher, Cows de dr. intern. pr. I, 61; Despagnet, Trait de dr. intern pr. (11I-a edit.) p. 105. si urm.; Pierantoni,
La capacitz delle personne giuridiche straniere; Michoud In elievue de
droit public , 1894, p. 194; Al. Degr, Scrieri juridice 1,43 si urm.; Dem.
Negulescu in Dreptul 1901, p 42
Annuaire de l'Instilut de droll internat, 1897.
Vezi No. 31, pag. 60.
In acest sens Laurent, Droit civil international IV, p. 152 si urm.
Aubry et Rau (a 5-a ed.) I, p. 269; Weiss, Traild de droll intern. priv
I, p. 396; Haus, Droit priv des &rangers en Belgique Mo. 118; Moreau
www.dacoromanica.ro
6I
Si, In afar de acesta, se poate foarte bine ca ceiace

este folositor inteun stat, sa fie pgubitor pentru interesul public inteun alt stat1). Trebue deci ca autoritatea
publica din statul, unde stabilimentul voete sa exercite
drepturi, s examineze daca trebue s-i recunoasca personalitatea; cci, intr'adevar, persoana morala strein, neexistand decal in virtutea unei fictiuni legale In Ora unde
a fost creiat, nu are decat o existent de fapt intr'o tara
strein, ca once asociatiune. Si, legiuitorul roman, cerand
un act al puterii publice pentru a se recunoate personalitatea morala unei asociatiuni formed In lark a fortiori trebue o atare autorizare i. persoanelor rnorale
streine; caci, daca legiuitorul prin art. 11 C. c. admite ca
streinii sa se bucure de aceleai drepturi ca i Romnii,
prin aceasta el intelege s le aplice toate sarcinile la car
sunt supui i cettenii, de oarece nu ar fi drept ca streinul s se gseasc Inteo situatiune mai Minh ca Omanteanul.
Art. 66 din procedura civil actual consfintete acest

mod de a vede prin al. 2, stabilind ca o persoan mo-
raid pamntean sau stela trebue sa ail:4 capacitate

dupa legea romana pentru a pute st In justitie.
Ceva mai mult, chiar In codul civil german, care recunoate capacitatea juridica tuturor asociatiunilor, care
nu au un caracter lucrativ, numai sub conditiunea ins-
criptiunei inteun registru (v. p. 63), nu acord acest

drept asociatiunilor nedomiciliate In Germania cleat In
urrna unei concesiuni speciale acordate printr'un decret
al Bundesrathului (art. 23).
Prin urmare, persoanele morale streine au nevoe de
In Rev. de dr. intern. priv, 1892, p. 346; Arntz, Bastin et Jules Bartels, De ['existence en Belgique des socits annnymes trangires (1846);
C. G. Disescu In Dreptul 3/1902; D. Alexandresco In Curier judic. 2/1902;
Curtes de casafie din Turin in Curier judic. 2/1902; Caught romani s.

n. Dreptul, 78/95 ei Buletin, 1895, p. 1295; Cantle 1, Dreptul 32/98.
Buletin, 1898, 1, p. 393.
1) D. Sturdza in sedinfa Senatului dela 21 Dec. 1900.
p. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ ed. II.
www.dacoromanica.ro
66
PAUL NEGULESCU
autorizare pentru a pute ave flinta in Romania. Trebue

ins sa facem exceptiune pentru societatile comerciale ;
caci ele prin natura lor au o existent internationala.
Este in interesul public ca sa existe mari societti comerciale, caci marile intreprinderi din timpurile noastre nu
se pot desavari decat cu capitaluri considerabile i societtile, care se infiinteaza Cu astfel de scopuri, caut s-i
intinda sfera lor de activitate i in alte tad, dect tara

lor de origin. In afara de aceasta, societtile de acest fel
infra in relatiuni, raporturi juridice se stabilesc intre dan-
sele i particularii din alte tri. Ar fi injust su se pretinda ca asemenea societti streine s nu-i poat valorifica drepturile lor fat de Romani inaintea instantelor
judectoreti din Romania, mai inainte de a fi obtinut
autorizarea din partea statului roman. De altfel autorizarea aceasta necesita mari intarzieri, care nu corespund
Cu urgenta ce reclam afacerite comerciale. Societtile
comerciale legal constituite inteun stat, trebue sa aiba
existenta legala i in celelalte State. Acest principiu, formulat in congresul international de societati pe actiuni,
tinut la Paris in 1900 ca un adevr juridic care trebue
sa fie consacrat de legislatiunile tutulor tarilor 1), se gse-
te consfintit in legea noastr comerciala prin art. 237,

238 i 244 C. com., care, vorbind de unele msuri de
publicitate, ce trebue s indeplineasca societtile legal
constituite in tali strein pentru a putea inflint un sediu
secundar sau o reprezentanta in tar, i nevorbind nimic
de acele care, in mod accidental, ar face operatiuni la noi,
recunoate implicit, pentru aceste din urm, capacitatea
de a st in justitie 1 de a exercit drepturi patrimoniale
fra indeplinirea nici unei formalitti 2).
()data stabilit principiul eh' o persoana moral strein
Congrs intern. des socits par actions de 1900. Compte rendn
stnographique, p. 238.
Casatie II, Dreptul 63/92; Trib. Ilf. com. Dreptul 40/98; Degr In
Dreptul No. 28 qi 29/94; Dem. Negulescu, Dreptul 6/901.
www.dacoromanica.ro
67
-are nevoe de autorizare din partea puterii publice pentru

a pute avea ilint In fa/a legii romne, cu exceptiunea
numai in ce privete societtile comerciale, s ne Intreb5m
'care este autoritatea in drept s accrde, la noi, aceast

autorizare.
In anul 1881, guvernul adusese lnaintea Senatului un
proiect de lege pentru persoanele morale, care stabilea

prin art. 5, cA persoanele morale streine pentru ca s aib
iireptul s contracteze sau s ste In justitie, au nevoe numai de autorizarea guvernului. Proiectul acesta Ins nu
a fost transformat in lege, aa "'neat credem, c, in starea
actual a legislatiunii noastre, este nevoe de un act al

puterii legiuitoare pentru a se pute recunoate existenta
unei persoane morale streine. Inteadevr, am vzut c5,
pentru a se recunoate o asociatiune de persoane sau de
capitaluri ca persoan moral, este nevoie de o lege

nu existii nici un argument care s ne fac s admitem
ca atunci cand este vorba de un stabiliment strein nu
mai este nevoe de o lege, ci e suticient un decret regal.
nu ni se poate obiect c, dup cum recunoaterea
unui Stat strein se face din puterea executivil, tot astfel i
recunoaterea persoanelor morale din o tar strein trebue
s se fac tot de aceea putere ; cci orce Stat, din mo-
mentul ce exist cu toate conditiunile necesare unei societiiti politice, formeazd o individualitate particular,
avand drepturi politice i civile i fiind In drept de a cere
respectarea personalitlitii sale. Or, dup legislatiunea noastr, Regele este acela care intretine relatiuni cu statele
streine ; Regele este acela care primete pe minitri plenipotentiari ; el este acela care acord exequtur la consulii
numiti de puterile streine.

Or, fcnd toate aceste acte, el acord o recunoatere
tacit unui stat strein ; caci tim cii recunoaterea poate
fi expres sau tacitli 1). Putand d o recunomtere tacit,
1) PradIer-Fodr, Trait de droil intern, public europen et arnricain
4, No. 138-139; G. Bry, Droll intern, public, p. 107.
www.dacoromanica.ro
68
PAUL NEGULESCU
nu este juridic a nu-i admite dreptul si poati acordi,

i recunoateri exprese i, recunoscind aceast entitate
ca persoan moral In relatiunile diplomatice, Statul

nostru Ii atribue pe cale de consecint necesar aceln.
caracter in domeniul dreptului privab 0 ; eici altmintrelea ar fi un obstacol la buna functionare a raporturilor
internationale care trebue s existe intre natiunile civilizate 2). Dar natura particular a acestei persoane moraleprecum i faptul 6 existenta sa este recunoscuti In baza.
uzantelor internationale i In afar de un text de lege

fac ca ea s aib capacitatea restrins la actele referitoare la functiunea sa international 8). ; cici principiul
chiar al independentei statelor s'ar opune ca un stat
strein s fie supus la principiul autorizatiunii necesarconform art. 811 i 817 C. c. pentru acceptarea donatiunilor 1 legatelor 4).
Numai In mod exceptional a dar, pentru Statele

strine, i aceasta din cauza uzantelor internationale i
pentru a nu se cre obstacole in funclionarea raporturilor dintre State, se admite ca puterea executiv s fac
recunonterea unei persoane morale strine ; altmintrelea, pentru celelalte persoane morale strine, nu putenv
admite clecl recunoaterea din partea puterei legiuitoare ;
intrucAt nici Congtitutiunea, nici vre-un text de lege

posterior nu dau in aderea puterei executive dreptul dea crek persoane morale 5).
Aubry et Rau, Draft civil (ed. a V-a`, I, p. 269, nota.
Aubry et Rau, loc. cit. ; Fiore, Nouveau droll intern. public, I,
447; Laurent, Droit civ. international, IV, 126 i 127; Laini in Journar
de droll intern. priv, XX, p. 273.
Aubry et Rau, loc. cit.
Ducrocq, Revue de droit public et de la science politique, I, p. 9 ;.
Desjardins, Revue de droil intern. priv, XX, 1025; Michoud, Revue de
droit intern. public, 1894, p. 193; Lela, Revue de droit intern. priv,
XX, p. 273; Aubry et Rau, loc. cit.
6) AO fiind, credem ci Comisiunea legatelor sau Olimpicilor din Gre-
cia, recunoscuti ca persoani morali la nol in tara, prin decretul din

13 Dceembre 1901, nu are finta legaii. Trebuii mai intAlu si I se rc-
www.dacoromanica.ro
69
Fiind necesar un act al puterii legiuitoare pentru a

se recunoate existen(a unui stabiliment public, pentru
-consideratiunile ce deja am al-Mat, nu se poate ca o
persoan moral strein, care nu exist in ochii legii
noastre cleat ca o asociatiune de capitaluri sau de per.soane, adic intocmai ca asociatiunile care s'ar constitui
Ja noi, s dobandeasc In mod exceptional personalitatea moral. Din momentul ce admitem teoria fictiunei,
-credem c se impune necesitatea recunoa5terei din partea puterii publice a ordirei persoane morale, fie c aso-
-ciatiunea e format In /ark fie c ea s'a constituit in

-strintate i distinctiune nu se poate face ; nu se poate
-admite pentru unele recunoatere din partea puterei lepentru altele din partea puterei executive. Dar
pe lang acestea un interes de ordin mai inalt, ar trebul s fad ca, in special la noi, s nu se admit recunoaterea persoanelor morale streine decal. de ctre pu-
terea legiuitoare. Suntem o tara mic, supus foarte

-adesea la influentele marilor puteri. Si se poate foarte
iior intampl, dat stabilit principiul contrar, ca adic
tputerea executiv poate acord recunoateri, ca societti
de propaganda', fie politice, fie religioase s se stabileasc
la noi, i mult mai uor vor pute obtine dela guvern

recunoaterea personalittii morale, deck dela Parlaent 1).
-cunoasci existenja prIntr'un act al puterli legiuitoare i apoi si i se
-acorde autorizarea conform art. 811 C. c., pentru a puteit acceptit legatul lisat In favoarea el de defunctul Zappa. Nu putem si impirtisim,
aceasti priviniA, pArerea emisA de distinsul profesor al facultjii juridice din Bucuresti, d. Valerian Ursianu In Dreplui No. 7 si 8 din 1902.
1) Tribunalul Ilfov a. I (In majoritate) face o distincjiune. Este ne-cesari, zice tribunalul, o autorizare din partea puterli legiuitoare, &and
stabilimentul voete 5A functioneze /a noi In tara, este suficienti o auEtorizare din partea guvernului, cAnd e vorba de exercitare de drepturl.
.(Dreptul 9/903, sedinla dela 2 Ian. 1903. Comisiunea Olimpicilor eu mopsFtenitorii Zappa). Pe ce
Intemeiazi tribunalul aceasti distincjiune,
-cAnd, dupi art. 66 din noul cod de proceduri, reese limurit ci pentru
-ca o persoani morali si poati sti In judecati este nevoe de a fi recu-
www.dacoromanica.ro
70
PAUL NEGULESCU
33.
Art. 66 din noul cod de Procedur civil, dup4
cum am artitat mai sus, stabilete principiul ca orce stabiliment fie din tara, fie din strinatate, are nevoe, pen-
tru a pute sta in justitie, s fie recunoscut de puterea

Aceasta recunoatere trebue s fie data de puterea legiuitoare
Art. 66 mai coprinde i dispozitiunea ca stabilimentele
streine, nerecunoscute ca persoane morale in tara lor de
origine, pot st in judecata, daca au cp tat recunoatereconform legii romane.
Prin aceast parte a art. 66, se confirm i mai mult

ca legiuitorul a admis cu totul sistemul fictiunei, a pentru dansul este indiferent c o asociatiune exista sau nu
ca persoan moral in strainatate : toate persoanele morale din alte tiri, afara de societtile comerciale, avand
numai existent de fapt, ele uu pot exercit nici un

drept in Romania mai inainte de a ti obtinut recunoaterea ca persoan moral din panca puterei publice 2).
D. C. N. Busdugan profeseaza ca, chiar in urma introducerii acestei dispozitiuni in condica noastr de
procedur, societtile streine, pot, in mod valabil, WI in
justitie fara nici o autorizare din partea Statului nostru,
d-sa admitand c persoanele morale nu sunt creatiuni
ale legii, ci numai conceptiuni doctrinale, i ca persoa-
nele morale streine aveau existenta de drept la noi

inainte de 1 Septembre 1900, fr nici o interventie din.
noscutli conform legii romne i cu ocazinnea desbaterilor att in Ca-
mera at i In Senat, s'a aritat cA recunoasterea trebue dealt printeolege ? Numai in cazul art. 811 c. c., pentru a putei primi o donapunesau legat, stabilimentele publice san de utilitate publica, prealabil recunoscute, primesc autorizare din partea pnteril executive. Distincilunea
formulati de tribunal, este deci, dupi noi, arbitrar.

Vezi desbaterile parlamentare ce au avut loc In Camera la i
Martie 1900, Edit. acial a Procedurei civile, p. 581; In Senat la 2
si 8 Februarie 1900.
Vezi C. G. Dissescu, Dreplul, 1902, No. 3; V. Ursanu, Drepluir
8/1902; G. Mironescu, Revizuirea Codului de Procedurd civild, p. 94-95;.
Dem. Alexandrescu, Curier judiciar, 2/1902.
www.dacoromanica.ro
71
'mica Statului ; or, art. 66, dispunnd c persoanele

morale pot st in justitie dac au capacitate dup legea
romn, a recunoscut dreptul de a st in justitie tutulor
persoanelor morale chiar i acelora formate numai prin
initiativa individual.
Desbaterile parlamentare, cari au avut loe cu ocaziu-
nea votrii acestui articol, and s'a artat adevratele

idei ale autorului legii, d-sa le inltur spunnd c acest
articol constitue o dispoziliune procedural ; ca, intrucat
procedura civil are de obiect nurnai regularea exercitiului drepturilor prevzute in Codul civil i curn, in aceast din urm lege, nu gsim nici un articol unde s se
spung ca o persoan moral strein are nevoe de o lege
pentru a putea exercit drepturi, dispozitiunea din art.
66 c. pr. civ. rmne fr nici un efect 0.
Teoria sustinut de d-1 Busdugan nu mi se pare fondata. Mai intiu nu pot intelege, admitnd teoria d-sale,
c inainte de 1 Sept. 1900 erau unele persoane morale
streine capabile i alte necapabile in ochii legii romne2).
Din momentul ce se admite 6 nu e nevoe de nici un

act al puterii publice pentru a li se recurroate existenta,
toate persoanele morale streine sunt capabile. Dar apoi
se poate sustine cA o lege de procedur nu poate regul
dect exercitiul drepturilor prevzute in Codul civil, cnd
din expresiunele intrebuintate in text i din desbaterile
parlamentare, reiese in mod foarte ciar intentiunea legiuitorului? Condica civil ca 1 procedura civil sunt legi
ordinare i totdeauna se admite principiul c o lege posterioar poate cornplect sau desfiint dispoziliuni dinten
lege anterioar.
Numai pentru uurint i din cauza imultirii raporturilor dintre oameni i a necesittii de a legifer asupra acestor raporturi s'au fcut codificri deosibite. Altmintrelea, cnd societatea nu este a de inaintat, disC. N. Busdugan, .Rev. de Dr. pi Soc., Martin 1902, p. 410 gi urn].
'Mein p. 412.
www.dacoromanica.ro
72
PAUL NEGULESCU
pozitiunile de drept civil i de procedur sunt impreunate inteo singur lege. MA am avut noi legile noastre
inainte de codificarea din 1864. De altfel, chiar i astzi
gsim dispozitiuni procedurale In condica civil. De ce
nu am admite c o dispozitiune de principiu ca acea formulat de art. 66 s se gseasc In procedura ?
34. Mona stirile au Inca personalitatea moral in urma
legii de secularizare dela 15 Decembre 1863? Chestiunea
este controversat 1).
Intr'un prim sistem se sustine 6 legea de secularizare,
tare prin art. 1 dispune c toate averile monastire$ti din
Romeinia sunt $i reinkin ale statului, a avut drept efect
s ridice personalitatea civil a monastirilor ; aci ceeace
constitue In drept o persoan moral, este inflintarea 1
recunoaterea unui patrimoniu distinct personificat In

mod fictiv i corespunzand sau unui interes colectiv cand
este vorba de corporatiune sau unui scop anumit cnd

e vorba de fondatiune, a incat absorbirea acelui patrimoniu astfel personificat inteun alt patrimoniu menit a
satisface acel interes sau a Indeplin acel scop, atrage
1) Inainte de 1863, monastirile au avut la not, In mod nediscutabil,
personalitatea moralft. Aceasta reese din Pravila lu Matei Basarab glava
117, din Sobornicescul hrisov din timpul lu Alexandru Mavrocordat,

Domnul Moldovei (28 Sept. 1875) nude dupi ce se presto "donattunile
ce s'ar putek face de citre oameni de jos (humiliores), In favoarea celor puternici si chivernisiti (potentiores) se adaogi ca daniile scl fie slobode a se face Fi de calm toatd starea la sfiintele monastiri (Textul e
dat In Uricarul lui Codrescn, tom. Il si IV; un rezumat se giseste In
V. A. Urechili, 1st. Rom. I, p. 226-227 si Ii, p. 366-367) ; prin paragr
17, 43, 763-769 Cond. Calimach ; Partea I, Cap. VIII, 4 Condica Caragea ; art. 80 al Reg. Org. al Moldova, din care se vede ci monastrile posedau avert. Documente Iterare ne dovedesc de asemenea cu
prisosint e monastirlle aveau personalitate, aci vedem o multime de
danii si legate !Acute monastirilor. Ask In Arhiva ist. a Romeinilor, III,
p. 191, vedem Intfun document din 1387 din timpul lu Mircea, ci se
face o danie unei monastirl ; Vezi diverse alte documente In aceit colectinne oi In Uricarul; vezi Dim. Cantemir, Deserierea Moldovei, vezi si
C. G. Dissescu, Dreptul, 1892.
www.dacoromanica.ro
53
-dup sine disparitiunea personalittii de care patrimoniu

era legat.
In afar de aceasta monastirile sunt fondatiuni, iar nu
corporatiuni ; cci ratiunea de a exist a monastirilor nu
consista In comunitate de interese sau de activitate a

calugarilor, cl In ideia de a Inchina lui D-zeu un aezamnt pios.
Deosebirea Intre fondatiuni i corporatiuni este eh'
substratul celor d'Intai este averea, pe cand la celelalte
substratul 11 constituiesc membrii din care se compun.
La fondatiuni subiectul drepturilor II formeaza averea,
pe ea` ta vreme la corporatiuni membrii cari le compun.
Monastirile flind nite fondatiuni pioase i prin legea
de secularizare, luanduli-se averea, ele au perdut prin
-acesta i personalitatea morar 1).
Un alt sistem, la care ne asociem, susline ea monastirile nu au perdut personalitatea momia, In urma legei
.din 1863.
Inteadevr, monastirile avnd personalitatea juridica'.

Inainte de aceasta lege, iar legea din 1863 confiscndu-le
avente In profitul statului, nu le-a atins Intru nimic per-sonalitatea ; caci este incontestabil ca. personalitatea momia este posibilitatea pentru un subiect fictiv de drepturi
de a avek un patrimoniu, adica drepturi i datorii apre-ciabile In bani. trebue si recunoa5tem ea patrimoniu
nu Inseamna avere : orce persoana trebue sa alba un
patrimoniu chiar daca nu ar avea bunuri de nici un fel.

Astzi Constitutiunea, prin art. 17, oprete confiscarea
_generar a bunurilor ; sa presupunem Irisa cA aceasta
dispozitiune nu ar exista Oca confiscarea general a bunu-
rilor ar fi o pedeaps admisa de condica penal. Atunci

,persoanele cror s'ar aplica acesta pedeaps ar Incet oare
1) In acest sens D. Aleaandresco, Trata, de drept civil romdn, IV,
p. 48 ai Dreptut, 1899, p. 620 si urm. ; B. Missir, Dreptul, 1879, p. 87;
Casatia rorn. I, Bulelin, 1878, p. 356; Dreplul, 11/79; Cartea Ias1, s. I,
12 Oct. 1899 ; Dreptul 76/99; Casatie s. u., Buletin, I, anul 1873, p. 267.
www.dacoromanica.ro
74
PAUL NE GULESCU
de a mai ave personalitate ? s'ar pute zice cti li s'a luat

patrimoniu ? Dup noi, se face, de ctre partizanii sistemului advers, o regretabil confuziune intre patrimoniu
i elementele care-I alctuiesc. Patrimoniul se compune
din drepturi reale i drepturi de creant, activ i pasiv.
Atunci cnd se face o confiscare, chiar general, rezultatul este o instreinare a bunurilor, a elementelor care
compun patrimoniul. Acesta ins Ilind o universalitate,
o entitate juridit rmne legat de persoan pentru tot
timpul viefii 9.
Este ciar, c, in urma confiscrii averilor monastireti
svarite prin legea din 1863, personalitatea moral a
monastirilor nu a- incetat de a subsist. Trebue o lege
care s ridice aceast capacitate pentru monastiri, dup
cum sa procedat In Franta unde, dup secularisarea bunu-
rilor eclesiastice, care a a vut loc prin decretul din 2

Noembrie 1789, a trebuit sti intervie decretele din 5 Febr.
1790, 13 Febr. 1790, 18 'August 1792, 'pentru a ridicit

personalitatea congregatiunilor. De altfel, decretul organic din 30 Noembrie 1864 pentru regularea schimei mona-
hiceti, arat, in mod evident, c aceasta a fost intentiunea legiuitorului din 1863. Intradevr, in art. 8 se vorbete despre ceilugeirii f i ceilugritele care-pi vor fi MehlRat averea la monastire, adicii se recunoate posibilitatea
pentru monastire de a ave avere.
0 lege de dat foarte recent, legea din 23 Ianuarie
1902, pentru intlintarea i organizarea Casei Sf. Biserici
autocefale ortodoxe romne, prevede in art. 1 alin. c., ch.
aceast institutiune va control administratiunea averilor
bisericelor i monastirilor precum i a aeztimintelor bise-
riceti ; in art. 7, din aceea lege, se adaog c averea

imobit a monahilor, ailat in coprinsul monastirei, precum i toate mobilele, ce ar ave, vor rmne, dup
moartea lor, propietatea monastirei.
1) C. G. Dissescu, Dreptul 3/1902; Planiol, Dr. civ. I, p. 292 gi urin.;.
Aubry et Rau, Droll city. ed. IV, vol. VI, p. 231.
www.dacoromanica.ro
75
Aa Incat, prin aceasta lege, se recunoage In mod'

nendoios c monastirile au personalitate moral, Intrucat au posibilitate de a avea un patrimoniu O.
Toate averile vacante 1 fr stpani precum i
35.
ale persoanelor cari mor fail motebitori sau ale caror
moteniri sunt lepdate se cuvin Statului, glsuete

art. 477 C. c. Vezi i art. 499, 646, 680, 724, i urm..
din codul civil.
Acest mod de a dobandi, particular Statului, se aplica
) tutulor lucrurilor de pripas, adica tutulor lucrurilor

rat:kite, al caror proprietar nu se cunoate (fr. pavesterrestres) sau al caror proprietar nu le reclam intr'un
anumit termen : aa lucrurile depuse In biurourile vamale, sumele vrsate la pote devin ale Statului, dup
trecerea unui anumit termen (art. 16, 105, 136 i unn.
din legea general a vmilor de la 1 Mlle 1905);
p) la toate obiectele gsite pe trmul sau In albia
rurilor navigabile, precum i pe trmul mrei (paves
fluviales et maritimes) ;
7) la bunurile ramas vacante prin suprimarea personalitatii stabilimentelor publice sau de utilitate publica; cad Inteadevar puterea publica care a acordat
personalitatea une stabiliment public sau numai de
utilitate public, poate s i-o retraga print'un act de
aceeai natur cu acela prin care i-a acordat-o. i In
cazul acesta cui s'ar cuveni avutul stabilimentului desfiintat ?Pentru stabilimentele publice, dificultate nu poate
sat existe, ele fijad create de Stat, din fondurile Statu-
lui, data cu suprimarea personalittii, este uor de

1) In sensul cA monastirile au inch' personalitate, se pronuniA: Al.
Degr, Scrieri juridice, I, p. 20 i urm. Acest autor dovedeqte cA monastirile nu sunt fondatiunl, dup. cum susline d. Alexandresco, ci corporafIuni ; cA corporatiunile nu InceteazA de a fi persoane juridice
aceea el 11 s'ar sustrage toatA averea ; Gr. Peucescu, Dreptul, 78, 83 5i
88 din 1879; C. G. Dissescu, Dreptul, 1901, P. 433 si urrn.; Casatia, s.
I, 21 Sept. 1894, Dreptut, 67/94, Bulctin. 1894, p. 858; Curtea
Dreptul, 30194; Cantle I, 24 Octombrie 1902, Dreptul, 74/902.
www.dacoromanica.ro
76
PAUL NEGULESCU
inteles a averea stabilimentului s fie vrsat In patrimoniul general al Statului. Pentru stabilimentele de utilitate publica fie sub forma de corporatiuni, fie sub forma
de fondatitrni, acela principiu trebue aplicat. Ele fiind
create intr'un interes public, asocialii sau fondatorii nu
au nici un drept personal asupra avutului stabilimentului ;
persoana moral incetnd de a exist, bunurile tare

compuneau patrimoniul stabilimentului se gsesc MA'
stapn 1 conform art. 477 C. c. ele trebuesc atribuite
Statului. Cu toate acestea practica admite unele solutiuni
de favoare a and e vorba de corpora tiuni, dad aso-ciatii au varsat cotizatiuni, se admite ca ele s le fie
restituite, daa stabilimentul ' de utilitate publia des-.
fiintat a primit donatiuni sau,legate, se admite ca ele
s fie restituite donatorilor sau legatarilor. De multeori statutele acestor stabilitnente de utilitate publica
prevd ca, In caz de disolvare, fondurile s fie remise
.unor alte stabilimente similare 1). Codul civil german,
prin art. 45, reglementeaz aceast materie. Dui:4 pres-criptiunile acestui articol, daa persoana morala nu are
un scop lucrativ, adunarea asociatilor poate, chiar fr
prescripliuni statutare, in caz de dizolvare, s atribue
patrimoniul unei fondatiuni sau institutiuni publice.
Acest art. adaoga a atunci and asociatiunea served
in mod exclusiv, dupa statute, interesele membrilor, patrimoniul este impala It-Are membrii existenti in momentul dizolvrei, lar in celelalte cazuri, patritnoniul
-apartine fiscului.
Am vzut a atunci and e vorba de persoane morale

de interes privat, patrimoniul societtii se imparte futre
-asociati atunci and societatea se disolv sau i se tidied
personalitatea 2);
3) la sucesiunile vacante.
Toate aceste bunuri, ce am enumerat, Statul le dobanHauriou, Prcis de Droit administratif, a 4-a ed., p. 122, nota 2.
Pag. 22; Dreptul, 1902, p. 675.
www.dacoromanica.ro
77
dete In virtutea dreptului su de suveranitate. Oratorul

Tribuna tului, Sitnon zicea cu ocaziunea discutiunei art.
768 C. c. fr. (680 C. rom.): Ce qui n'appartient aucurt
individu, appartient au corps de la Socit, qui reprsente l'universalit des citoyens. Jouissant pour l'avantage commun, il prvient les dsordres qu'entreneraient
les prtentions de ceux qui s'efforceraient d'tre le&

premiers occupants d'une succession vacante 1, Cnd
e vorba de succesiuni, Statul nu trebue considerat ca
mqtenitor, motenirea e Inteadevr vacant, adic nu
sunt motenitori, deest heres, cum ziceau Romanii, de
unde cuvntul francez dsbrence 2); i dac Statul ar
fi motenitor, nici o succesiune n'ar mai fi vacant 2).
Statul dobndete bunurile succesorale ca bunuri vacante
i fr stpan, In temeiul dreptului su de suveranitate.
Curtea de Apel din Paris, printr'o deciziune din 13
Decembre 1901, consider c Statul dobndete succesiunele vacante cu acela titlu ca ceilalli motenitori i.
In virtu tea vointei presumate a defunctului 4). Impor-
tanta chestiunii nu este numai teoretic, rezultatele,

practice sunt cu totul altele, dac admitem cel de al
doilea sistem. AA, dac un testator exclude dela succe-
siune intreaga sa familie fr s institue mogenitori,

dupii primul sistem testamentul fiind negativ, este inoperent, i prin urmare motenitorii de snge sunt chemali dup lege la succesiune. Dup cel de al doilea sistem, acela care exheredeaz rudele sale, institue prin
aceasta hnplicit pe acei naqtenitori pe care legea

chiam In lips de rude : sotul rmas In vie*. i Statul 6).
Lacr, V. p. 137.
Merlin, Repert. Deshrence; Lambert, De l'exhreclation No. 419 ;.
Baudry-Lacantinerie et Wahl, Successions, I No. 658.
Baudry-Lacantinerie et Wahl, loc. cit.
Dalloz, priod. 1902, 2,177. Vezi i adnotatia profesorului Ambroise
Colin : Sirey, 1902, 2, 37.
5) Vezl decizia citati a Curtii de Apel din Paris ;G. Sreit, L'affaire,
Zappa, Paris 189i, pag 49.
www.dacoromanica.ro
78
PAIJL NEGULESCU
De asemenea, un strein moare in Romania ftira motenitori, i lash', dup urma sa, avere mobil 1 imobil
situat la noi in Ora. Dup primul sistem, Statul ro-
man, in virtutea dreptului su de suveranitate, va fi

chemat la succesiunea vacanta a streinului, i va doband1 bunurile succesorale ca bunuri vacante 9 ; dupa
cel de al doilea sistem, succesiunea s'ar cuveni Statului
de origin in virtutea vointei presumate a defunctului.
Am vzut 2) ca stabilimentele publice i cele
36.
-de utilitate public pot primi donatiuni i legate, flind
autorizate prealabil de puterea publica (art. 811 i 817
C. c.).
In general orce persoana moralii ar trebui sa aib capacitatea de a fi gratificat ; cu toate acestea se discuta
dad societtile comerciale pot /1 instituite. Unii autori
sustin ca societtile acestea sunt lovite de o incapacitate
absoluta de a primi cu titlu gratuit; cad, zic dnii, personalitatea nefiind decat o fictiune, trebue sa se limiteze
la obiectul pentru care a fost creat Societatea. Persoana
morala nu are alte drepturi decal acelea pe care le-a

-acordat legiuitorul, considerandu-le indispensabile pentru indeplinirea functiunei sale 3).
Acest sistem confunda obiectul unei intreprinderi cu
capacitatea. 0 societate comerciala primind o liberalitate nu se indeprteaza intru nimic dela obiectul societatii ; ea va intrebuint liberalitatea tocmai in vederea
obiectului, ce s'a avut in vedere la inflintarea societatii.
In societtile comerciale, sub fictiunea personalittii se
regsesc asociatii, ei au drepturi 1 obligatiuni personale ;
prin urmare cand e vorba de o liberalitate fcuta unei

astfel de societati, beneficiarii sunt asociatii. AO. !neat
Demolombe I, No. 90 qi XIV No. 178; Laurent, Dr. civ. IX, No.
159 i. Droit. intern. VI p. 435 at urm. Aubry et Rau, VI, p. 337; Hue,
Droil. Civ., V, No. 139, 140 ai 142; Bard, Dr. civ. intern, p. 238. G.
Streit toe. di.
No. 27.
Baudry-Lacantinrie et Colin, Donations, I, p. 101.
www.dacoromanica.ro
79
se poate zice c liberalitatea este fcut asociatilor, cu

sarcina de a pune valoarea donat sau legat In intreprindere
Stabilind principiul cA societatile comerciale pot fi
instituite, trebue sa recunoatem ea ele nu au nevoe de
autorizatia prescris de art. 811 C. c. pentru stabilimentele publice i de utilitate public, de oarece aceasta
constitue o dispozitie exceptional, care nu se poate Intinde pe cale de analogie 9).
Pentruca un stabiliment s poat primi o donatiune
sau un legat, trebue s aib existenta legal in momentul deschiderei succesiunei (art. 808 C. c.). Prin urmare
stabilimentele care nu au decat o existenta de fapt nu
pot fi instituite. Cu toate acestea unii autori consider
c stabilimentul, care are existen/A numai de fapt, poate
fi asemnat, prin faptul vointei testatorului, care hotrate anumite bunuri pentru un scop determinat, cu un
copil conceput, i in virtutea principiului : infans con-.
ceptus pro nato habetur quolies de ejus commodis agitur,
fortnulat de art. 808 C. c., recunosc ca liberalitatea este
valid 3)..Rspundem ca comparatiunea aceasta e silita.
Inteadevr nu se poate asemana o fiint fizic cu una
fictiv. Fiinta fictiv nu-i are existenta decat printeun
act al puterei publice 1 numai de atunci ; pe ct vreme
persoanele fizice exist independent de orce interventiune. In afar de aceasta, principiul, formulat de art. 808
C. c., este el Insu o fictiune i fictiunile sunt de drept
strict 4). In afar de aceasta, fictiunea c copilul conceput este considerat ca niiscut, aplicat la persoana fizica,
nu lash' dreptul nesigur deck 10 luni : durata cea mai
lunged a unei gestatiuni, pe Ma vreme, daca am apliThaller, Trail lm. de droii comm. edit. II-a, p. 191; Lot, Des
liberalits aux socits civiles el cornmerciales, Paris, 1895.
Trib. Senei in Sirey 81, 2, 251 cu adnotatia lui Labb Contra Cam-
berlin in La loi din 8 Mai 1881.

Jacquier, Des congregations religieuses, p. 251 si urm.
Laurent, Dr. civ., XI, p. 264.
www.dacoromanica.ro
80
PAUL NEGULESCU
ca-o la persoane morale, dreptul de proprietate ar

rmne In nesigurant timp de 30 anii). Consiliul de Stat.
din Franta, printeo jurisprudent constant, admite c sepoate face o liberalitate unui stabiliment neexistnd legalmente In momentul deschiderei succesiunei ; aplic5 cu
alte cuvinte prin analogie dispozitiunea din art. 808 c. c..
rom. (906 fr.); se cere ins ca stabilimentul s aib personalitate in momentul acceptrii i ca motenitorii defunctului s consimth la executarea legatului, cu alte cu-
vinte s renunte de a invocA exceptiunea existnd In

profitul lor 2). La noi in general se admite c legatul flicut
In profitul unei persoane morale neexistente inc in momerttul deschiderei succesiunei, este caduc2).
Pentru a pute face liberalitti testamentare In profitul
unor fondatiuni, ce s'ar crei In viitor, practica juridic

a imaginat urm5torul sistem : Se las ca legatar universal o persoan5 cu obligatiune de a crei fondatiunea, de
a face s se recunoasa personalita tea i de a 'i remite apoi.
aceast avere legat.
S'a obiectat cd legatul universal instituit cu o asemenea sarcin nu ar fi valabil, c5ci legatarul, neputndu-se
folosi de nici o parte din bunurile defunctului, nu ar ft
dect un simplu executor testamentar sau o persoan interpus, insrcinat a primi bunurile i a le transmite
unei alte persoane incapabile. Obiectiunile acestea nu sunt
ins5 fondate. Din coprinsul art. 888 C. c. reiese c legatul universal are de obiect universalitatea bunurilor, ce
testatorul va 15s5 ; cu alte cuvinte legatarul universal.

are vocapune eventual la universalitatea bunurilor sucSic: Laurent, loc. cit.; Demolombe XVIII, No. 586-589; Aubry etRau VII, 649; A. Geouffre de Lapradelle, Thorie et pratique des fondations perpetuelles, 1895, p. 103 0 urm.
Contra: Th. Tissier, Dons et legs aux etavlissements publics p. 170;
Marguerie in Revue critique de legislation 1878, p. 528; Planiol, Dr. civ
III, p. 828, 1-a ed.
Tissier, Des dans et legs.
Trib. Ilfov, s. I, Dreptul, 1889, p. 366; Curtea de Apel din Bncuresti s. II, Dreptul, 1891, p. 90.
www.dacoromanica.ro
81.
cesiunei, 6 el nu pierde aceasta calita te prin faptul ca

nu va trage nici un folos din legatul ce i s'a lsat;nu
se poate de asemenea vorbi de legat facut unui incapabil prin persoana interpusa. Fondatiunea viitoare nu
este instituit, legatarul universal este singur instituit cu
sarcina de a face sau a d 1).
Art. 811 C. c. stabilqte c se pot face liberalitati la sracii dintr'o comuna, adica unor persoane incerte. De
cine insa va trebul s fie acceptat donatiunea. Textul
art. nostru 811 este reprodus dup art. 910 francez, unde
ca i la noi se spune ea se pot face donatiuni sracilor
dintr'o comuna, nu se arat ins cine primete liberalitatea
cu sarcina de a distribul sracilor. Art. 910 fr. ins este
complectat de art. 937, unde se arat c liberalitatea trebue
acceptatii de administratia comunal, cu alte cuvinte administratiunea comunar este considerat ca reprezentantul legal al sracilor din comuna. La noi acest lucra
reiese din art. 5 al. c din legea pentru organizarea comunelor urbane din 31 Iulie 1894. Administratiunea comunal, este considerat ca reprezentanta legal a &aracilor din comuna, nu ins ca reprezentanta lor exclusiva.
37.Am vazut, cnd am vorbit de deosibirile dintre persoanele morale de interes privat i cele de interes public,
ca acele din urma, au o capacitate mai restrnsa, cci

este o regula de drept administrativ care cere ca fiecare
stabiliment public sii fie inchis intr'o specialitate functio-
nala. Atributiunile stabilimentului public sau de utilitate publica a fost fixate prin legea in momentul crerii
5i el nu poate mai trziu sli intind dup voie atributiunile sale. Acesta este principiul cunoscut in dreptul
administrativ sub numele de principiul specialiteitii.
Acest principia are importanta sa mai ales din punctul
1) Casaile rom., I, Dreplul 25/92 In procesul pentru anularea testamentului def. Otetelesanu, cari instituise legatar universal pe d. Ion Kalinderu cu, sarcina de a crelii o fondatiune; C. Ap. Bue. II 1890, 26 Noem.
Dreplut, 12,91; Trib. Ilfov, I, 27 Mai 18S9, Dreplui, 46/89.
P. Neguleseu.
Tratat de Drept Administrativ ed. 11.
www.dacoromanica.ro
82
PAUL NE GUL ESCU
de vedere al controlului financiar ; caci stabilimentele

publice i de utilitate publica sunt supuse acestui control
din partea autoritatii publico); i, dac acest principiu nu
ar exista, nu am mai avea categorii de stabilimente, ci
o adevaratii confuziune In atributiunile fiecarui stabiliment. Si apoi persoanele morale neavand existenta de
drept cuvnt In virtutea fictiunii creiate prin lege, ele
nu pot face once fel de acte, ci numai de acelea pe cari
le-a avut In vedere legiuitorul, cand le-a brzit personalitatea. Este o chestiune de ordine publica cari cere
ca aptitudinea lor juridic s fie mrginit la anumite
obiecte limitativ determinate; cci, cum foarte bine zice
d. Ducrocq, cette rgle est indispensable pour maintenir
le respect des comptences et prvenir le dsordre dans
les services publics2).
La noi, principiul specialittii este coprins in art. 811

I 817 C. c. i 93 din Constitutie. Conform acestor articole, stabilimentele publice i de utilitate publica' sunt
incapabile a primi un legat sau o donatiune fra o prealabila autorizare din partea puterii executive. Stabilimentul are facto testamenti passiva, adicti dreptul de a fi
instituit ; nu are Irish jus capiendi, adie dreptul de a

primi liberalitatea, decat in urma unei autorizri. Cu ocaziunea acordrii acelei autorizri, pu terca executiv trebue s cerceteze, dac executarea liberalittii este profitabila interesului general, daca sarcinile impuse de tes-
tator sau donator intra In atributiunile stabilimentului

beneficiar 1, In caz negativ, nu trebue sa dea autorizare. De pild, un testator lash prin testament o avere
oarecare unui spital, persoana monad, ca sa JelinArt. 44 din legea pentru organizarea comunelor urbane, din 31
Julie 1894; legea Casei bisericilor din 1902, art. 1; legea contabilittii
generale a Statului din 8 Octombre 1893, art. 233 I urm.
Ducrocq, Dela personnalild civile en France du Sainl-Sige In Revue
du droil public, I, p. 68; A. Girou, Droll public de la Belgique, pag. 174
Berthlemy, Droll administralif, p. 526 i urm. ; Bquet et Laferrire,
Rpertoire du droll administralif. Dons el legs, t. XII, pag. 192.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMINISTRATDI
83
teze o scoal. Spitalul nu va putea fi autorizat s primeasc legatul, de oarece sarcinile impuse prin testament
nu intr In cadrul a tributiunilor sale. El are drept atributiuni s ajute pa cei bolnavi, iar nu s dirijeze scoli. Dac
puteterea executiv ar da totus nn decret de autorizare,
acest decret ar fi ilegal Intrucit ar schimba capacitatea

stabilimentului fixat prin legea de creare 5i 5tiut este
cii puterea executiva nu poate face acte prin care sh
schimbe sau sh modifice legile (art. 93 Constitutie, art.
.5 alin, h din legea Curtei de casatie). Trebue s adaogm, c autoritatea administrativ se pronunta numai
asupra utilitlii executrii liberalitatii ; chestiunile de valiclitate, acele relative la Intinderea si intelesul dispozitiunilor coprinse in donatiune sau testament sunt rezervate tribunalelor judecatoresti.
Liberalita tea, facutd unui stabiliment, cu sarcini, care
nu intr In cadrul atributiunilor lui, prin urmare este

anulabil si mostenitorii de singe ar pute care inaintea
tribunalelor anularea ei, Intrucat nu se poate deroga dela
dispozitiuni care intereseaz ordinea publica' si bonele
moravuri (art. 5 si 1003 C. c.) 1).
In Fran/a, Consiliul de Stat admite ca o atenuare a

acestui principiu si pentru ca beneficiul liberalittii s fi
pierdut pentru public, ca, atunci cand o liberalitate este
facut unui stabiliment public sau de utilitate publica ca
obligatiuni care nu intra In specialitatea acelui stabiliment, acel stabiliment, neputind fi autorizat a accepta,
beneficiul liberalitatii trebue dat unui alt stabiliment in
a carui specialitate infra obligatiunile impuse de testator.
1) Baudry-Lacantinrie et M. Colin, Donalions, I, p. 186 si um. precum si autoril citati la pag. 43 nota 2; Laurent, Dr. eft). I, No. 287.
In Franta conform art. 900 C. c. conditiunile imposibtle si ilicite fiind
considerate ca nescrise in donatiuni si testamente, majoritatea doctrinei
si a juriiprudenlei, mai ales administrative, consideri liberalltatea ca valida', lar sarcinele care nu intri in specialitatea stabilimentului ea nescrise.
La not, unde dispozitiunea din art. 900 Cod. civ. fr. a fost suprimat,
iiberalitatea Ina, trebue socotiti anulabila conform art. 5 si 1008 C. c.
www.dacoromanica.ro
84
PAUL NEGULESCU
Tribunalele 'MA considerd asemenea legate drept caduce,

de oarece nu au fost acceptate de adeviiratul legatar 1).
Unii autori i o parte din jurisprudenl sustin c principiul specialitcilii este o msurd pur administrativd, care
nu are sanctiune civil 2); c prin urmare odat autorizat stabilimentul s primeasc liberalitatea fricutd in profitul sdu, autoritatea judecatoreasca este incompetent ca
s se pronunte asupra validitii donatiunei sau legatului rezultnd din faptul ca sarcinile impuse de 'testator
sau donator nu intt in cadrul atributiunilor stabilimentului instituit. Alii, voind de asemenea s impace
principiul specialittii eu libertatea de a dispune, botdrsc c, atunci and opera, pe care testatorul a voit s6
o creieze, nu intr in atributiunile personnel morale, opera
Ins5,5 va form un stabiliment subsidiar depinznd de

stabilimentul instituit, ins cu personalitate deosebit 8).
Ambele aceste sisteme nu ne satisfac. Intradevr nu
se ponte sustine c principiul specialittii este o msur
administrativ lipsit de sanctiune civild. Din momentul
ce am stabilit c principiul acesta e de ordine publicd,
toate clauzele, prin care se derog del specialitatea unui
stabiliment, i care ar fi inserate intr'o liberalitate, poartd in ele nulita tea intregului testament sau donatiuni (arg.
art. 5 i 1008 C. c.). De asemenea nu se ponte spune crt
stabilimentuI are capacitate sd primeascii liberalitatea,

care depd5ete cadrul atributiunilor lui, cu conditiune ca
opera ns s formeze un stabiliment subsidiar, tiepinzand de stabilimentul instituit i avnd personalitate distinct. Stabilimentul instituit este lovit de incapacitate
de a priml atari legate, putin intereseaz cum va admiTissier, Trailtf des Dons el legs No. 226 si urm. Hauriou, Dr. adm.,.
p. 809 si urm.
Bequet-LaferrIre loc. cit.; Castilla franc. 31. Ian. 1893 ; Sirey, 93.
1, 345; Dalloz, 93, 1, 513 si nGtele ; Sirey, 96, 1, 129 cu nota prof. Meynal;
Dalloz, 95, 1, 317 cu nota d-lui M. Planiol.

Hauriou, loc. cit.; Dem. Negulescu In opinia la sent. trib.
Afacerea Olimpicilor, Dreplul 9/903 sl Curier Jud. 49/903.
www.dacoromanica.ro
85
nistr fondul. Stabilimentul subsidiar are i mai putin

acest drept de oarece nu are personalitate in momentul
deschiderii succesinnii i, chiar daca ar aved, nu este
dansul persoana ciireia s'a adresat liberalitatea.
Un stabiliment de utilitate public dinteo tall straind
poate care prim' in Romania o liberalitate cu sarcini,
care nu intra in specialita tea acelui stabiliment ? i cine
este chemat sa examineze, dac principiul specialitatii
este respectat, autoritatea administrativ din tara noastr
sait acea din tara de origin ?

Principiul acesta al specialittii flind mai mult o regula
de politic administrativ, o dispozitiune de ordine publicd
internd, avand importanta mai ales, dupa cum am artitat,
din punctul de vedere al controlului financiar, nu trebue
aplicat ciad este vorba de persoane morale strine, care

nu voesc s. aibd In tard sediul sau o sucursal, i ca.rora lasandu-li-se la noi o liberalitate, inteleg s continue
aclivitatea lor tot numai in tara lor de origin5 1).
In ce privete contractele, stabilimentele publice
au capacitate uneori complecta, alteori au nevoe de autorizare, flind supuse tutelei adininistrative. Contractele
din care deriv un venit sau o cheltuial pentru stabiliment trebue sii fie incheiat in urrn
pe baza unei
licitatiuni publiee (art. 70 din legea Comptabilittii publice din 21 INIartie 1903). Art. 71 arata care sunt ca-
zurile exceptionale and se pot inchei contracte prin

build invoial 2). In ce privege comunele i judetele avem
art. 196 i 217 din legea Coznpt. publice.
In general, interesele stabilimentelor publice sunt
conduse de autoritati anume desemnate prin legi, care
Michoud in Revue de Droil public,1894; Duerocq, Ilev, de dr. publ.
1894., p. 68.
Pentru furniturile, transporturile, arenchirile imobilelor Statului,

a caror cheltulara sau venit nu trece de 10.000 lei, pentru orce furnituri, transporturi, etc., cand se cere ca opzratiunile guvernului sA rimfie
secrete, pentru oblectele ce se pot gilsi numai la o singuri persoan, etc.
www.dacoromanica.ro
86
PAUL NEGULESCU
fixeaz i limita capacittii lor ; cu alte cuvinte stabilimentele publice lucreaz prin mandatari.
Se poate Irish' intampla, In mod extraordinar, ca afa-
ceri administrative s fie gerate de oameni cari nu au

nici un mandat, adic nici o delegatiune din partea puterii publice, sau dei au o delegatiune, Irish% prin gestiunea svrit, ies din cadrul puterilor lor concedate.
Avem oare in cazul acesta o negotiorum gestio care ar
pute obliga stabilimentul public, pentru care s'a fcut
gestiunea, conform art. 991 Cod civil ?
Cateva exemple ne va art importanta cestiunii. Presupunem c un particular face diverse acte absolut necesare pentru conservarea unei cldiri apartinnd Statului ; c ar face diverse constructiuni necesare pentru
exploatarea unei moii apartinnd unui stabiliment public.
lath cazuri uncle aplicatiunea art. t191 C. c. este de netgduit ; cci este vorba de administratiunea domeniulni
privat. Dar putem merge mai departe. Un particular

face un pod pe un drum comunal sau judetean, sau plte5te o datorie urgent a unui stabiliment public, cum
de pildd o contributiune de rsboi pusii asupra unui

ora, sau o datorie pe care stabilimentul nu poate s o
platease ; un primar sau un prefect fac acte de acelea
pe care numai consiliul comunal sau judelean puteau s le
fac, deppsc cu alte cuvinte limita atributiunilor lor. /WI
fijad vorba de un contract pentru cumprare de efecte de
cazarmament necesar jandarmilor rurali din judet (art.

39 din legea dela 1 Septembrie 1893 asupra jandarmeriei rurale i 71 al. 2 din legea pentru consiliile judetene)
pentru o valoare mai mic de 20.000 lei, uncle prin
urmare trebui s se pronunte singur consiliul judetean
asupra contractului fr nici o autorizare (art. 50 i 71
din legea pentru consiliile judelene), prefectul gsete de
cuviint ca sd incheie singur un asemenea contract. Fur,
nizorul, indeplininduli obligatiumle, va putea oare cere
s fie plait de judet, sau va trebui s cheme in jude-
www.dacoromanica.ro
87
catii pe prefect, cari la randul su s intenteze o actiune

recursorie contra judetului?
In asemenea cazuri avem oare quasi-contractul de gestiune de afaceri i stabilimentele, pentru cari s'au Meat
asemenea acte, stint ele obligate conform art. 991 C. c.?
Chestiunea este contraversat. Sunt autori cari sustin
c particularii nu pot s se amestice In administratia

unui serviciu public, cci dach am admite gestiunea de
afaceri ca posibilti, am aveh o adevrat dezorganizare
Dentru finantele publice i o eludare a tutelei administrative la cari sunt supuse stabilimentele publice ; dar
pentruc nu e just ca cinev s se Imbogleasc In profitul altuia, trebne s recunoatem gerantului actiunea
de in rem verso, prin cari va obtine profitul pe cari l'a
tras stabilimentul din aceit gestiune 1).
Alti autori recunosc c, In asemenea cazuri, exist o
adevrat gestiune de afaceri, cci gerantul gereaza afacerea altuia in afar de once conventiune i ca intentiunea de a se obligit i de a obliget fat de el persoana
a crei afacere a gerat-o. Este o chestiune de echitate de
a restitui gerantului bate cheltuelile utile fcute de (Mitsui pentru a apr interesele stabiltimentului public. Sunt
acte patrimoniale, pe care le-a facut gerantul 1 pe care
pute s le facd i persoana moral. CAt privete obiecliunea c, admitAndu-se gestiunea de afaceri ca posibil
s'ar elud principiul tutelei administrative, rspundem
i minorii, cari sunt incapabili i supui tutelei, pot
fi obligati prin gestiunile utile fcute de un tertiu. Trebue
s recunoatem gerantului, cnd gestiunea sa a fost uti15,
dreptul la actiunea negotiorum gestorum contraria 9.
Ducrocq, Dr. adm. II. ed. IV No. 1335; gi 1525; T. Huc, Com du
code civil, VIII, pug. 504. Consiliul de Stat din Franta, admite aces
mod de a vede: Do/loz, 90, 3, 38; 86, 3, 36.
Vezi S. 1895 I p. 185; F. Herm. Code. civ. sub art. 1372 No 56;
Dalloz 1878 I 205, raport. Dareste ; Laurent XX 339 ; Christophle, Trait
des travaux publies, H-a ed., I, pag. 370 gi urm. Galati II apel, Com.
Galati cu Soc. Basalt 1904; Casatie I, 14 Fehr. 1878, Buletin 1878, pag. 71.
www.dacoromanica.ro
88
PAUL NEGULESCU
Furnizbrul sau antreprenorul care a contractat cu primarul sau prefectul, care nu era autorizat, este i &asul un negotiorum gestor. AO Inct aceast calitate dc
negotiorum gestor apartine i prefectului sau primarului,
precum i comerciantului, care a fcut lucrri sau a dat
furnituri pentru comun, dacei aceste lucrdri sau furnituri au fost receptionate sau numai luate in posesiune de
stabilimentul public. El are deci dreptnl s primeascii
valoarea lucrrilor sau furniturilor. Aceast opiniune o
Aceast opiniune la care ne asociem este imprtasit de Hauriou, Dr.
adm., pag. 794; Gautier, Prcis des illatires adm., pag, 87 ; Casatia Franceza. In Dalloz, 82, 1. 31 si trimiterile. Vezi trimiteri In Michoud, Geslion d'aff, applique aux services publiques In Ann, de l'enseignement
sup de Grenoble, t. 5 No. 1. Brmond, Revue critique, 1893, pag. 636
No. 4. Trib. Ilfov s. I In sentinta dela 25 Octombre 1902, Curier jud.

78/902 sustine eh' un contract incheiat de Prefect in afara de atributiunile sale si pentru interesele judetului, devine contract perfect, daca
Cu ocaziunca darii de seami a veniturilor i cheltuielilor (art. 51 legea
pentru consifine judetene) anuale nu intervine un vot al Consiliului
judetean, prin care sa se oblige Prefectul a ccre rezilierea contractului incheiat de Prefect.
Dup. noi, admilndn-se un asttel de
sistem, s'ar inlturit cu desvarOre principiile drcptului nostru pu-
blic, ar fi ca si cum in drptul privat, am admite ca un contract

incheiat de un tutore, iara avizul consiliului de familie, cand acesta e
neceser, devine perfect, daca, co ocaziunea darii socotelilor de cAtre tutore, consiliul nu s'a pronuntat de loe asupra lui. Daca o asemenea ratificare tacita este inadmisibil, cand este vorba de interesele unor minori,
ea este si mai putin de admis can d sunt In joc interesele judetului. Inteadevar dupft art. 50 din legea consiliilor judetene, conslliul judetean este
chemat s'a se pronunte asupra tutulor chestiunilor care intereseaza judetul, Prefectul este numai executorul hotfirlrilor consiliului art. 91). Con-
tractul incheiat de prefect nu are niel o valoare, daca nu este admis

de consiliul judetean. Daca am admite ca posibil ratificarea tacita pentru un contract Incheiat de prefect far autorizare, numai din faptul
consiliul, ca ocaziunea (lard socotehlor, nu a cerut rezilierea, desi ponte nici
nu aveh cunostinta de accst contract, atunci am eludh principiul ea" actele administrative trebue s aib forma scris, decisiunea emanand dela
uu corp deliberant trebue sa fie consemnata inteun decret sau inteo

simpl deciziune datati $i semnata pentru a se puteh verifich competinta
persoanelor care au facut actul ; de asemenea admitandu-se posibilitatea
unei asemenea ratificar tacite s'ar inlfitura principiul tutelei administrative, adici controlul pe care autorittile superioare 11 exercita asupra ac-
www.dacoromanica.ro
89
putem sprijini pe un argument de text tras din art. 494

c. c., care stabilete c proprietarul nu poate piistra
pentru dansul constructiunile fcute de un tertiu pe locul
su decdt pltind valoarea materialului i pretul muncii.
Situatiunea antreprenorului e exact aceea prevazut de
art. 494.
Dae' autoritatea chernat in mod legal s se pronunte,
ratifid gestiunea, nu mai incape indoial c obbgatiunea
devin perfect ca cum ar fi fost contractat de un
rnandatar. Ratifictirile trebuesc fcute nu conform art.
1190 cod. civil, ci potrivit art. 1546 c. c. .
40. IA general, la noi, se admite c o persoan moral
este rspurizatoare de prejuditiile cauzate altor persoane
telar !acute de administratiunele locale si in genere de stabirmentele pubike, control absolut necesar pentru unitatea administratiunii publice
care este conslintit de legile noastre administrative (vezi No. 35).
Inteo asemenea spetS, not nu vedem decht o gestiune de afaceri,

daca persoana cu care a contractat prefectul a executat lucrarea.
In cazul chnd persoana care a contractat cu judetul declara eh voieste
sa renunte la contract si prefectul accepta aceasta propunere, nu poate
tot ansa sh vie si sa excipe lipsa de capacitate a prefectului de a luh
o ataccre decisiune si si ccara executarea contractului, de oarece intelege sa-st retraga. renuntarea. In adevar, dansul cand s'a adresat la prefect, s'a adresat la reprezentantul legal al judetului, care a gerat afacerea judetului chnd a luat deciziunea.
Legea insast recunoaste acest drept de gestiunc de afaccri a prefectului chnd e vorba de chestiuni urgente (art. 92 din legea consil. jadelene) cu obligatiunea de a supune actele la ratificarea consiliului judetean.
Or, ratificarea prcsupune efect retroactiv. Prin faptul c chemat In

judecatit pentru a executh contracted, judetul, prin organul sat], consiliul judetean, da autorizare prefectului ca sa se judece (art. 91 legea
pentru consiliile judetene), iar nu sh execute contractul, inseamni ea
ratifica actul prefectului.
1) Vezi Fuzier Herman. Rperloire alphablique de droil franais et
&ranger cuvantul confirmation No. 2 $i 103. Se socoteste ea o ratificare
un proces verbal de receptiune provizorie sau definitiva (art. 47 si 50 din
conditiunile generale de Intreprinderi publice), inscrierea unui credit in
budget pentru plata lucrarilor, recunoasterea datoriei printr'o incheiere
facuti de autoritatea competenta (Curtea Galati II, Soc. Basalt cu primaria Galati, Dreptul, 1905), plata unui acompt, etc. Vezi Christophle
Travaux publics a II-a ed., vol. I, pag. 373, No. 804.
www.dacoromanica.ro
90
PAUL NEGULESCU
prin fapta sau prin negligenta administratorilor. lor Aceasta responsabilitate este bazat pe dispoziliuntle art. 998
si 1000 C. c.
Chestiunea nu este insa asa de simpl. Nu se poate

bunioar pretinde ca mandatul pe care persoana moral
l'a dat administratorilor si a avut oarecare limite, pe

care mandatarii le-au depsit cand au cauzat faptul
cit, care a prejuditiat pe un tertiu, c, in asernenea caz,
faptul flind personal al administratorului, responsabilitatea nu trebue oare s fie tot personal?
Savigny, care considera persoana moral numai ca o
creatiune a legiuitorului, sustine c persoana moral nu
poate comite delicte, pentruc acest lucru este strein de
esenta si de destinatiunea special a persoanei morale.
Si mai departe adaog, CO orce delict presupune dolus
sau culpa, adic vointa i responsabilitate i prin urmare
nu poate fi imputat persoanelor morale, dup cum nu
este imputat copiilor sau nebunilor 1). Nu trebue s aplicam acelas principiu cand e vorba de dol sau culp comise de representantii persoanei juride in executarea unui
contract : cci atunci e vorba de modificare inseparabil
a obligatiunii principale i vointa persoanei juridice este
tot ash de indiferent ca i aceia a unei persoane fizice,
al carui mandatar ar fi comis o culp sau ar fi intrebuintat dol in executarea contractului.

Deci, dupa Savigny i dup scoala lui, o persoan juridied nu respunde la culpa extra-contractual a administratorilor si. Conform echitatii, persoana moral este
tinuta unmai de actio de in rein verso, adic s restitue
quunto locupletior fact= est.
Dup teoria antropomorfica sau realista, Willenstheorie
sustinuta In Germania de Besseler i Gierke, teorie care
consider persoana moral ca o ninth' colectiva real,

reale Gesammtperson, avand o voint distinct de vointa
1). Savigny, Syslante de droll rom. (GuCtnoux) 91 si 95. Acest sistern
e.,te adoptat de Curtea de Apel Iasi s. II, Dreptid 20/75.
www.dacoromanica.ro
91
indivizilor care compun colectivitatea, persoana morala

rspunde de orce consecinte pagubitoare ar avea pentru
un tertia un act facut de reprezentantii ei. Legiuitorul

poate s nu recunoasca aceasta voinl colectiva, dupii
cum in alte timpuri nu recunoste personalitatea robului, el poate sa o limiteze, dar toate acestea nu impiedica ca vointa aceasta sa existe in mod real 1). Admi/And cii persoanele morale au o vointa proprie, concluziunea este ca ele pot face acte legale sau ilegale si,
pentru aceste din urm, ele sunt raspunzatoare. Administratorii persoanei morale sunt persoane fizice care
voesc In numele ei ; ei nu sunt prepusi. Prin urmare,
pentru faptele ilicite comise de administratori, trebue
sa admitem responsabilitatea direct:1 a persoanei juridice
pe temeiul art. 998 C. c.; ba chiar si responsabilitatea
penal. Persoana moral, putnd avea si prepusi, va

putea fi raspunzatoare si potrivit art. 1000 C. c.
Dupa noi, ambele doctrine cad In exageratiune. Am
artat deja ea nu se poate susline ca exit identitatea
absolut intre persoana fizic si cea moral. Numai persoana fizica are voint si intelingenta, vointa persoanei
morale nu este altceva dect rezultanta vointelor asociatilor Intr'o corporatiune, a administratorilor intr'o fondatiune. Nu se poate, pe de alta parte, considera persona morard cu o fiintti creata numai de legiuitor. In
orce persoan moral constatam ea exizta si o parte
reala : vointa manifestata de una sau mai multe persoane
fizice, de a abdica o parte din personalitatea lor In pro!Hui unui nou subiect de drepturi.
Trebue neaptirat sti recunoastem ca persoana monad
are o voint ; ea este iezultanta vointelor indivizi/or
cari compun societatea si este deosebit de vointa asociatilor 2) ; a nu-i recunoaste vointa sau a i-o restrange
Gierke, Die Genossenschafistheorie und die deutsche Rechtsprechtzng,
pag. 724.
Max Nordau, Paradoxes, cap. III: *On peut dire que tons les
hommes, it l'tat normal, ont certains qualits qui constituent une va-
www.dacoromanica.ro
Si2
PAUL NEGULESCU
cat se poate de mult, dup cum fac partizanii lui Savigny, este a nu-i recunoate posibilitatea de a ave
drepluri, cci nimeni nu ponte ave drepturi, dac nu
are voint, dreptul neflind dect o vointii manifestatd in
conformitnte cu legea .5i apratti de lege. Legiuitorul regulamentnd aceast expresiune de vointe ii (id o form
legald, ii dd existent in ochii legij, dintr'o stare de fapt,
o transform intr'un subject legal de drepturi 1).
Odatd recunoscut principiul cd persoana moral are
o voint, ea poate, in executarea scopului situ, s o
exercite fiicfind acte licite sau ilicite. Nu se ponte spune
cd a comite acte ilicite nu intr in destinatiunea ce a

fixat legiuitorul persoanei morale in momentul recunoa5terii ; legiuitorul ii acordd personalitatea in vederea
indeplinirei unui scop ; pentru indeplinirea acestui scop

persoana morald lima' poate intrebuinth mijloace permise
sau nepermise. i, pentru aceste din urrnii, trebue si ad-
mitem eh ea ii angajenzd responsabilitaten. Altmintrelea trebue sd socotim persoana morala ca o !Hula Cu

totul privilegiat avnd numai drepturi nu i obliga tiuni 2)
Actele ilicite pot fi siivar5ite de reprezentantii directi
ai persoanei morale, adicn de acei cari voesc i lucreaza
In numele ei, cum de pild pentru Stat miniOrii ; con'cur commune, identique, supposons gale 5. x. valeur qui est augmentee dans les individus suprieurs d'une autre valeur diffrente pour cheque individu, et qui pour cela devra tre appele diffremment pour
chacan d'eux: solt, par exemple, gale b, c, d, etc. Cela tant admis,
il en resulte que, dans une assemble de vingt hommes, tons des gnies, du plus haut rang,
ou aurait 20 x et seulement I. b, 1 c, 1 d
etc. et ncessairement les 20 x vaincreraient les b, c, d isols ; c'est-dire que ressence humaine vainerait la personnalit individuelle et le
bonnet de l'ouvrier couvrirait compltement le chapeau du philosophe).
V. Encrico Ferri, Nuovi Orizzonti, a doua edit. p. 484; Sc. Sighele, La
foule criminelle, p. 13 sl urm.
Miehoud in Revue du dr. public el de la science politique en France
et d l'lranger, 1895, p. 417.
Michoud, loc. cit,; Meucci, Della responsabilitit indirella delle ammillsirazione publiche In Archivio giuridico, t. XXI, p. 341.
www.dacoromanica.ro
93
siliul judetean cand e vorba de judet, consiliul comunal

sau primarul, cand e vorba de comun, adunarea generala sau consiliul de administratie cand e vorba de societti anonime, etc. Actele comise de aceste organe
unui stabiliment sunt considerate ca [liad facute de stabilimentul insu5 i prin ttrmare, dacii actul e ilicit i a
prejudiciat pe cineva, persoana moral riispunde potrivit (art. 998 C. c. 1 .
Persoana moral poate srt aib i prepu5i i in cazul
acesta rspunde de consecintele prejuditiabile ale actelor saviirite de dan5ii, potrivit art. 1000 C. c. Ea are
s-i impute culpa in eligendo cci ea i-a numit i
un drept de directiune i de control asupra lor 2), nu a
luat toate msurile necesare pentru a evit sviirirea

unor asemenea acte, culpa in vigilando 3).
Judectorii nu pot fi socotiti ca prepui ai Ministerului
de Justitie, ctici odat numiti, ei constituiesc o putere
deosibita de puterea executivii, puterea judectoreasa.
Actele lor, adich sentintele, jurnalele ordonantele, nu sunt
supuse nici unui control din partea Ministerului. Cevit
mai mult, legea de organizare judectoreascti declard inamovibili mare parte din judeditori4). Cu toate acestea judecatorii uneori pot 11 instircinati Cu administratiunea sau
ptisttarea unor valori apartinand particularilor. /n cazul

acesta, judecatorul nu mai face oficiu propriu zis de judector. In aceast calitate de conservator sau adminisCaz. rom I decizia 308/1785, Buletin 1885, p. 671; Caz. rom. I
199/93, Bul. 1893 p. 549; Caz, I 51/69, Bul. 1879, p. 101; Caz. I 26/1890,
Bul. 1890 p. 38; Caz. I 445/90, Bul. 1890 p. 1424.
Sourdat. Responsabilit, II No. 885; Laurent, XX No. 570 i urm.
Dacal am admite cft nu poate sA existe deal numai responsabill-
tate indirectA, atunci in multe cazuri, persoana moral& ar puteii inlatur responsabilitatea, judetul de pildh ar putek arfith and ar fi vorba
de un fapt al prefectului, cA prefectul nu e prepusul judefului cfici nu
a fost ales de alegltori, sau cA consiliul judelean, nu are un drept de
directiune san comandament asupra lui. In acest sells Casalia romAn
I 5/76, Buletin 1876, p. 19; Caz. I 158/77, Buietin 1877, p. 156.
4) In acest sens Cas. I, 7/80, Bul. 1880, p. 70. kl
www.dacoromanica.ro
94
PAUL NEGULESCU
trator, el este un prepus al mlnisterului de justitie 5i ca

atare'i pot angaja riispunderea prin greplile sau actele
ilicite ce ar comite. De pild judecatorul sindic prin administraliunea sa gre5it, face prejuditii unui particular.
Acesta are drept potrivit art. 1000 c. c. s ceara repararea prejuditiului cauzat1), un jude de instructie pierde
garantiile sail corpurile de delict depuse la Cabinetul su
de instructie partea vtmat poate s se planga contra
rninisterului, potrivit art. 1000c. c. 5i s ceara repararea
daunei cauzate de prepu5i sill in timpul 5i cu ocaziunea
indeplinirei mandatului lor.
In ce priveste responsabilitatea penal a persoanei morale, am vzut 6 este admis de partizanii teoriei realiste.
Persoana moral nu este ins o liinta complect real.
Ea are numai un element real, vointa asociatilor sau

fondatorilor de a crea persoana moral, pe care se grefeaza apot nn element fictiv, ideia de personalitate, care
consista in a-i (la o flint deosebita de acea a asociatilor sau a fondatorului, avnd capacitatea de a ave un
pa trimoniu.
Intr'o fondatiune trebue s existe una sau mai multe

persoane care s voiasc in numele ei ; de asemenea
intr'o asociatiune sunt rnai multe persoane desemnate
de asociati, cari voiesc in numele asociatilor. Nu trebue
lima s confundam persoana acestor reprezentanti cu
insli persoana moral. Prin faptul c ace5ti reprezen-
tanti mor, persoana moral nu inceteaz, pentruca ea

exista independent de persoana fizic a administratorului.
Nu se poate concepe ca o societate s fie dat in jadecat 5i pedepsit penalice5te pentru un delict comis de un
rector sau membru din Consiliul de administratiune pentru motivul c nu se poate concepe a un mandant s rspunde penalice5te pentru crimele sau delictele comise de
un mandatar, 5i apoi responsabilitatea penald se aplica nu1) Curtea de Apel Bucure0i I, No. 205 din 15 Sept. 1905 (n^publicatA) ;
Casalie I decizia 213 din 17 lank 1886, Bzzlelin, p. 513.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMINIS TRAT1V
95
mai la persoane reale. Or, am v5zut a persoanele morale

au uumai un element real, vointa asociatilor sau vointa
fondatorului i un element fictiv, ideia de personalitate.
In dreptul penal, se pedepsesc, in vederea unei aprri sociale, numat persoane fizice. Or, ce interes are societatea s se apere in contra unor vointe lipsite de persoanele fizice -I- o fictiune ? Si apoi cum s'ar putea aplica
pedeapsa inchisorei unei persoane morale ?
Persoanele fizice, care voiesc in numele persoanelor
morale sunt reprezentantii lor. Or, sistemul legislatiunei
noastre admite asemenea reprezentanti legali, cari pot
s'a angajeze pe altii In mod civil, crora le angajeaz
responsabilitatea civil, dar nu pot s le angajeze i responsabilitatea penal. De pildd tutorele pentru minor,
sau pentru interzis, etc.
Acest sistem, preconizat de noi, este admis qi de Codul de comert prin art 151, 152, 153, 187.
Prin urmare persoana moral nu rdspunde penalicete,
rspunde numai civilmente pentru urmrile prejudiciabile ale actului delictuos O.
Dup noi, nu se poate concepe ca pedeapsa s lie apli-
cath altcuiva deck autorului real al actului, adic persoanei fizice ; legea pedepsete pe acel individ care avnd
voint i pricepere a comis o infractinne ; i in cazul and
o infractiune la legea penal s'ar comite de un reprezentant al une persoane morale, consecintele penale ale fap-
tului incriminat trebue s-i rmde personale lui.

La pricipiul personalittii pedepsei, se admite mai multe
exceptiuni de ex., legea timbrului pedepsete Cu amend
prtile, cari au servit ca timbru inferior celui stabilit de
lege. Inteun contract, unde una din prtile a fost reprezentat prin mandatar, pedepsete pe mandant dei con-
traventia la lege a fost fcut de mandatar, pe stabiliment, dei contraventia a fost svrit de admisistrator
1) C. G. Dissescu In Dreptul 1903, pag. 661, pare a nu admite acest
mod de a vedea.
www.dacoromanica.ro
96
PA UL NEGULESCU
(art. 88 leg. timbr.); tot asemenea legea vamilor (art. 197)

pedepsege pe proprietarii marfurilor cu amenda i confiscarea, facandu-i raspunzatori de faptele agentilor i servitorilor lor. Apoi Codul silvic care in art. 21 vorbete de
responsabilitatea antreprenorilor sau cumprtorilor de
paduri Or, un stabiliment poate ave aceast calitate. In
toate aceste cazuri, evident ea i reprezentantul persoanei
morale, cari a fcut actul ilicit, este raspunzator; el este
tinut alturi de persoana morala sii repare prejuditiul

cauzat sau s plateascei amend. Este ins tiut ca amenfiscale nu pot fi considerate ca penalitli propriu zise.
De ordinar asupra lor se poate transige (art. 44 Codul
silvic) i prin faptul c se urmre5te proprietarul sau antreprenorul, iar nu autorul contraventiei, ele au mai mult
caracterul de reparatiune.
Statul i subdiviziunite sale trebue considerat sub
cloud aspecte : 1) ca putere publica, i 2) ca persoana
morala. Cand reprezentantii Sta tului lucreaz in califa te
de delinatori ai puterii publice, fac acte de autoritate;

cand 'MA lucreaz in nutnele Statului persoana morala, fac acte de gestiune. Sau mai bine, prin acte de
aotoritate trebue st integem acele acte administrative,
prin care se ordon sau se interzice ceva administratilor,
pecath vreme acte de gestinne sunt acelea prin care se
conserv, se marete sau se micFireaza un patrimoniu
i pe care administratiunea le indep1ine5te tri numele
stabilimentelor publice.
Autoritatea administrativ, cand da o ordonanta, cand
la o dispozitiune reglementara, lucreaza ca detinatoare
a suveranittii. Unii autori considera c pentru asemenea
acte, responsabilitatea Sta tului nu este angajat, de0 poate
msura a fost ilegal luat, i a cauzat un prejuditiu. De
pild un prefect, inchide o fabrica ca flind insalubr. Se
constata mai in urm ea' masura luata a fost greit intrucat fabrica indepline toate conditiunile cerute de lege.
primar da o ordonanta de aliniere pe care apoi o revoaca
i da o alta. In aceste cazuri, zic danii nu ponte exist res.
www.dacoromanica.ro
97
ponsabilitate. Acestea sunt acte de suveranitate i contra

actelor Suveranului nu exista despgubire. Altmintrelea ar
trebui sadmitem acela principiu 5i fa t de sentintele judecatoreti. Judecatorli lucreaz5 i danii, ca i administratorii, ca detentori ai suveranitatii, i atunci, cand ei dau o
hotarare eronat, care ar fi reforma Li de instantele supe-
rioare, pot cauza un prejuditiu i cu toate acestea nu se

poate cere despgubiri. A5a o sentint data de tribunal
cu executiunea provizorie, sau o deciziune a Curtii de
apel au fast executate, facanclu-se apel sau recurs in casatie, sentina sau deciziunea se reformeaz, dar partea
cittigatoare nu mai poate repar starea de lucruri, creat
prin executarea facuta de adversar, cand ar fi vorba de
pild de sume de bani i cand adversarul ar fi insolvabil.
Ceva mai mult, in materie penal, o persoan poate fi
condamnat la inchisoare 5i, in timpul executarii osande,
se constat eh' a fost nevinovat. Se va anula scntinta

condamnatorie, dar, pentru prejuditiul suferit de condamna t atat moralicete cat 5i materialicete, nu se va
pute cere dela Slat nici o reparatiune. In Franta, constatndu-se tocmai adevrul acestor principii, s'a admis prin
legea din 8 Iuniu 1895 principiul ca Statul s repare prejuditiul suferit de acei pe nedrept condamnati. O asemenea
lege este foarte echitabild 5i ar trebui s existe 5i la noi.
La noi ins, Statul este respunztor pentru urmrile

prejuditiabile ale unui act de autoritate fcut ilegal.
Acest sistem, admis de jurisprudent, reiese, dupa cum
vom vede in capitolul urmtor, din complexul legislatiunii noastre. El a fost consacrat in mod formal prin
legea din 1 Iuliu 1905, pentru organiz. Curtei de Casatie (art. 76).
Gaud ins este vorba de un act de gestiune savarit
de un functionar al Statului, act, care a putut ocaziond
o pagub unui particular, acesta, necontestat, are drept
s cear reparatiunea prejuditiului suferit.
Vom tratet chestiunea aceasta a resposabilittitii stabilimentelor administrative pentru actele fcute de functioP. Negulescu.
Tratat de Drept Administrativ ed. H.
www.dacoromanica.ro
98
PAUL NEGULESCU
narii lor, in mod mai amnuntit, atunci cAnd vom vorbi

despre actele administrative.
Bibliografie Lucreiri generale: Savigny, Trait de dr.
romain, II; Aubry et Rau, Cours de droit civil, a V edit.
vol. I 53 i 54; Huc, Droit civil, I No, 201 i urm.;

Houques-Fourcade et Baudry Lacantinrie, Droit Civil
Des personnes, I No. 297 i urm.; Laurent, Droit civil,
I No. 288-316; Bquet et Laferrire, Rpertoire de
droit administratif, cuvntul Dons et legs Block, 1891 a
III-a ed., cuvntul Etablissement public ; Degr, Scrieri
juridice, I; Planiol, Trait lm. de droit civil, 1; Alfred
des Cilleuls, Du regime des tablissments d'utilit publique,
1891, un vol. In 80; Simonet, Trait lm. de droit adm.,

a VI-a 1900; L, Say. Dictionnaire des finances, cuuvntul
tabliss. public ; Berthlmy, Trait lm. de droit adm.,
Paris, 1901 Hauriou, ; Prcis de droit adm., ed. III-a,
1897, un vol. In 80, p. 138; Ducrocq, Trait de droit adm.
Lucrri speciale ; Vareilles-Sommires, Les personnes
morales ; Michoud, Responsabilit de l'Etat, In Revue de
droit public, anul 189; Mongin, Situation juridique des
socits dnues de personnalit in Revue critique anul 1890;
Dem. Negulescu, Le probleme juridique de la personnalit

morale et son application aux socits civiles et comerciales. Paris 1900; Capitant, Introduction au droit civil, p.
107; Gierke, Die Genossenschaftstheorie und die deutsche
Rechtsprechung, Berlin, 1887; P. Negulescu. Studii de isto-
ria dreptului romdn, p. 213 i urm.
www.dacoromanica.ro
CAPITOLUL V
Actele Puterii executive

41. Act administrativ; materii administrative. 42. Diviziunea actelor
administrative; acte de autoritate i acte de gestiune. 43. Acte
de guvernimfint, acte regulamentare, acte de administratie activi
sau administratie puri ai acte administrative de naturi juridiei.
44. Formalitfiti necesare la facerea unui act administrativ. 45.
46. Control ierarhic.
47.
Caracterele until act administrativ.
Tutela administrativii.
48. Actiunea administrativ.
49. Deose-
hire intre actiunea administratIvi i cea judeatoreascii. 50. De

cine sunt interpretate actele administrative 51. Competinta
tribunalelor judecitoreati de a judeci actele administrative. 52.
Responsabilitatea administratiunii nftscind din acte administrative.
63. Drept, drept patrimonial si simplu interes. 54. Fapt personal
al functionarului.
Prin act admintstrativ, intelegem un act fcut de

un funcionar din ramul administrativ relativ la o materie
administrativ, care intr in atributiunile acelui functionar
Prin materii administrative se intelege tot ce contribue
la conservarea i progresul societtii, de pild siguranta
publica, impozitele, instructiunea, agricultura, industria etc.
Vom vorbi in special despre materiile administrative.

In partea II-a a acestei lucrri, in acest paragraf ne vom
ocup numai de actele administrative.
Stim ca Statul (ca i subdiviziunile sale) trebue
s fie privit din dou puncte de vedere : a) ca putere
public i b) ca persoan moral. Corespunztor la aceste
www.dacoromanica.ro
100
PAUL NEGULESCU
2 aspecte ale Statului, trebue s impArtim actele administrative In 2 categorii : 1) acte de autoritate prin care se
ordon sau se interzice ceva administratilor, adic acte
pe care le fac autoritatile administrative in calitate de

detinatoare a Suveranittii nationale, cum de pild regulamentele, ordonantele, unele decrete etc, ; 2) acte de gestiune, adic actele prin care se conserv, se mrete san
se micpreaza patrimoniul Statului i pe care administratiunea le indeplinete in numele Statului persoana

moral. Un prefect inchide un stabiliment industrial potrivit art. 102 din Regulamentul pentru industriile insalubre
din 24 Septembre 1894; un primar da o ordonant de

aliniere etc., iat acte autoritate. 'Cand ins Ministeru,
de Domenii arendeaza o naoie a Statului, and prefectul
In urma deciziunii Consiliului judetean, incheie un contract, conf. art. 71 al. 2 din legea pentru Consiliile jude-tene, cand primarul inchiriaz un imobil al Primariei,
toti acetia fac acte de gestiune.
Aceste din urm acte sunt absolut asemenea cu actele
pe care un particular le face pentru administratiunea

averii sale proprii, sau mai bine ca acelea pe care un
tutore le face pentru administratiunea averli pupilului
su ; ele nu implic intru nimic ideia de suveranitate.
Pecat vreme actele de prima categorie nu pot fi facute
deck de aceia cari au exercitiul puterii publice, care
dei!' O portiune din Suveranitatea national.
43. Actele de autoritate ale puterii executive se impart
In 4 categorii :
1. Acte de guvernmdat, adica actele pe care Constitutinnea i legile le rezerv Puterii executive, rani alt
control deck al Parlamentului i al opiniunii publice.
Se pot cit ca exemple : raporturile pe care eful pute.
rii executive le are cu Parlarnentul (dreptul de a convocci alegatorii hi vederea alegerilor ,pentru Camera i
Senat, dreptul de convocare, de prorogare, de dizolvare
al Parlamentului, dreptul de a comunica ca Parhmentul
www.dacoromanica.ro
101
prin mesagii etc.), tratatele i conventiunile cu puterile

streine, faptele de rzboi etc.
Tribunalele judecatoreti nu stint competente s judece
ilegalitatea unor asemenea acte, nici s atribue vr'o despgubire persoanei vtmate printr'un asemenea act 1).
Acest principia este stabilit formal prin art. 5 alin. h
din legea dela 1 Julia 1905 pentru organiz. Cartel de
Casa tie.
2. Acte reglementare sau regulamente administrative,

cari constituiesc nite regule de conduit obligatorii petru
administrati 1 care difer de lege prin aceea c e opera
puterei executive, pect vreme legea e opera puterii

legiuitoare.
Prin legile, pe cari le face, puterea legiuitoare poate

s impun cettenilor orce obligatiuni, chiar contrarii
principiilor constitutionale i puterea judectoreasc este
datoare s le aplice i s ordone exesutarea, cci ideal"torul nu are dreptul sdjudece constitu(ionalitatea unei legi 2)
Curtea de Casatie romana s. II, deciziunea dela 25 Ianuarie 1900,
Dreptul 16/900, pag. 129, In procesul dintre Compania de Navigatie Egea
si Ministerul de externe. Vezi pag. 126 si urm.

Judecatorul, dupa noi, nu poate sa refuze aplicarea unei legi sub
pretext de inconstitutionalitate ; caci a admite contrariul ar insemna
recunoastem o incalcare din partea puterli judecitoresti asupra puterii
legislative ; ar 11 alt dam puteril judiciare o autoritate politica superioar
celorlalte puteri, ceeace ar fi contrariu principiului separatiunii puterii
ior, Inscris in Constitutiunea noastra (art. 31 si urm.).
0 lege, regulat data ca forma, se impune judecitorilor, care trebue
sa o aplice, iar nu sa o judece, cu alte cuvinte duprt cum se exprima
d. Esmein, judeciltorii sunt competent] pentru a aplich i interpreth legile
dar incompetenti pcntru a aplica si interpreta Constitutiunea; cad regulele pe care Constitutia le impune puterii legislative n'au alta sanctiune
cleat constiinta legislatorilor i responsabilitatea lor moralii fati de
natiune. Nu se poate ca niste magistrati, care trebue secundum legem
non de legibus judicare, si fie fficuti judecatori ai Parlamentului.
In sensul acesta : Laurent, Dr. civil I n. 31; De Fooz, Droit adm.
-beige, I, p. 321; Thonissen, La constitution beige, ed. III No. 511 ; Luigi
Palma,
Corso di diritto costituzionale, II, p. 346; Bluntschli, Droil public
gnral (t. fr.a II edit. p. 94) zice c puterea legislativ rezumil Statul
In Intregime, pe cand celelalte autoritiiti nu suut &cat organe particu-
www.dacoromanica.ro
102
PAUL NEGULESCU
puterea executiva nu are Irish aceea latitudine In facerea

regulam en telor.
In adevr, orce regulament trebue su aib ca baz un

text de lege pe care s caute sa-I aplice. Daca s'ar face
un regularnent care ar cre obligatiuni i ar reglement
raporturi neprevazute prin nici o lege, aceasta ar costitill o incalcare a atributiunilor puterii legiuitoare din
partea puterii executive i regulamentul ar ri ilegal. De
asemenea, dac, prin dispozitiile din regulament se deroga
de la principiile stabile prin lege, regulamentul e iar4

ilegal.
In adevr art. 93 al. 9 din Constitutie recunoate Regelui,
ca ef al Puterii executive, dreptul de a face regulamente

pentru executarea legilor i adaoga c printr'insele el nu
poate rnodificci sau suspendci legile.
Judectorul cnd este chemat s fac aplicarea unui

regulament trebue s observe, dac el este legal i numai
atunci va pute s-1 aplice, altmintrelea trebue s-i refuze
executarea (art. 93 al. 9 Const. i 385 al. 9 c. p.); cu
lare. Cum deci partea ar pute judecit Intregul ? Tot in acest sens
Esmein, Droit constitutionnel, p. 421; Dem Alexandresco, Droll ancien
et moderne de la Romanie, p. 266; Casatia rom. 11 Marte 1896, Dreptul
38/86.
In sens contrariu ; Casatia, Buletin 1875, p. 233, Dreptul 64/75; De

C. Popescu, Dreptul 38/1883; D, Alexandresco, Explic. teoret. z pract.
a drept. civ. rom., I, p. 19. Savantul profesor din Iasi si-a schimbat
Insa opinia In lucrarea sa francez, Droll ancien et moderne de la Romanie; C. G. Dissescu, Curs de Drept public rometn, II, p. 532.
Constitutiunile americane proclama principiul c puterea judecator
reasca poate judec Constitutionalitatea unei leg]. Ash, in Statele-Unite,
curtea federali. cu ocaziunea judecarii unui proces, poate declark o lege.
ca inconstitutionala si sa refuze aplicarea ei (Esmein, op. cit p. 416),
tot acelas principiu gasim si In Constitutiunile din Mexic de la 12 Februarie 1857 (art. 101), In Constitutiunea republicei Argentina din 25
Sept. 1860 (art. 101), Constit. republ. Brasilia din 24 febr. 1891, art. 59
1. Conform Constitutiunil franceze din anul VIII, precum i ceiei din
14 Ianuarie 1852, Senatul era paznicul Constitutiunii si al libertiltilor
publice. Niel o lege nu putea sa fie promulgati mai Inainte de a-i fi

fost supusa Senatului care o examina daca e conforma cu Constitutia.
www.dacoromanica.ro
103
alte cuvinte judectorul are dreptul i este chiar dator

sei
judece legalitatea unui regulameut.
Cev mai mult, prin legea din 1 Iulie
pentru
Organ. Curtii de Casatie, se stabilete principiul c dac
printeun regulament, fcut cu clcarea legei, s'ar viol
1905
un drept al unui particular, acesta poate cere inaintea

Curtii de Casatie anularea regulamentului (art. 5 litera
h i art 37 alin. 7), Mira ct 11 privqte (art. 72 alin. III).
Dreptul acesta, recunoscut Puterii executive, de a face
regulamente, este foarte iolositor ; cci Administratiunea este mai in msur dect Parlamentul s cunoasc
toate circumstantele i dificulttile la care ar d natere
aplicarea unei legi i poate mai lesne s le preantmpine
prin prescriptiuni amnuntite. Si apoi se poate intampl
ca aceste dispozitiuni regulementare, fcute pentru aplicarea unei legi, sa nu fie suficiente. Experienta dovedind a ceasta, puterea executiv va pute, in cazul acesta,
s modifice regulamentul, sau s-1 complecteze mull mai
uor decat dac asemenea dispozitiuni de amnunt s'ar
lu printr'o lege 1).
Uneori Regele exercit puterea reglementar in urma
unei invitatiuni formale pe care i-o face legiuitorul. AA
bunioard gsim asemenea invitatiuni in legea din 1 Febr.
1874, asupra regimului inchisorilor (art. 4), in legea din
15 Aprilie 1879 asupra mrcilor de fbrici i de cornert
(art. 31), noul cod de procedur civil (art. 746), etc.

Nu trebue ins sh considerm aceast invitatiune din
partea Puterii legiuitoare ca o delegatiune pe care aceasta
o face Puterii executive. Regele are putere proprie de a
face regulamente, concedat lui prin Constitutie, nu are
nevoe deci de nici o delegatiune 2).
Puterea executiv, fcnd un regulament, poate oare

s stabileascii o pedeaps pentru acela care ar contraveni
C. G. DIssescu, Curs de drept public, ramtin III p. 814; Bel thlmy
Trait lm. de droil adm., pag, 90.
Berthlmy, op. cit. p. 91 ; Esmein in Revue politique el parlamentaire
din 1 August 1894.
www.dacoromanica.ro
104
PAUL NEGULESCU
la dispozi/iunile reglementare ? Trebue s rspundem
negativ la aceast chestiune. Inteadevr art. 16 din

Constitutie stabilete a nici o pedeaps nu poate fi,
infiinlat nici aplicat, decat in puterea unei legi. Puterea
executiv nu are deci dreptul de a infiint pedepse. Cu
toate acestea, nu e mai pulin adevrat c mai toate

regulamentele au diverse penalitti drept sancliune ;
ins aceste pedepse, amend sau inchisoare polilienesa
(art. 1 c. pen.) sunt stabilite, deriv dintr'o lege. De ordinal-, and inteo lege se prescrie facerea unui regulament,
se prevd i pedepse pentru acei cari ar contraven la

acele regulamente. MA putem cit legea comunal din
7 Maiu 1887, art. 31 ;legea pentru organizarea comunelor urbane din 31 Iulie 1894, art. 41, legea pentru
consiliile judelene din 2 Aprilie 1864, modificat ultima
dat 1) la 31 Main 1894, art. 69 etc. Dar, in afar de

aceasta. condica penal prin art. 385 al. 9 stabilete pedepse pentru acei care ar edlcd regulamenlele /acute dupd
lege de cdtre pulerea administrativd ; prin urmat e i in
cazul and legea special nu ar prevede anumite pedepse pentru acei cari ar contraveni la regulamentele
fcute pentru aplicarea ei, totu avem o pedeaps stabilit prin lege. Regulamentul, and se ocup i dnsul
de pedeaps, nu face dect tot oficiul de aplicare a legii,
stabilind pedeapsa in limitele fixate de legiuitor.
Am vilzut c art. 93 din Constitulie recunoate Regelui
dreptul de a face regulamente. Acest drept insd nu aparlin numai efului puterii executive ; consiliile comu-
nale (art. 31 din legea comunal din 7 Main 1887 i

art. 41 din legea dela 31 Iulie 1894 pentru organizarea
comunelor urbane), consiliile judelene (art. 69 din legea
pentru consiliile judetene), prefectul (art. 23 din legea
dela 1 Noembre 1892 pentru organizarea autoritlilor

adm. exter. depend. de Ministerul de Interne) au drep1) Ntodiflarile anterioare au avut loe in anti 1866, 1872 (31 Martie),
1833 (1 Martie), 1889 (12 Aprilie), qi in fine 1894.
www.dacoromanica.ro
105
tul de asemenea a face regulamente in limitele atributiunilor lor. Minitrii nu au drept de a (la regulamente,
deck in cazuri speciale, cnd o lege le-ar conferi un
asemenea drept ; ei propun numai Regelui prin raport
proiectele de regulamente, care, nurnai in urma aprobrii i sernniiturii Regale i contrasemnrii Ministrului
(art. 92 Const.), iau caracterul de regulamente i devin
apoi obligatorii prin publicarea in Monitorul Oficial.
Dac ins Ministrul nu poate face regulamente de administratiune general, el poate uneori s dea aprobare
unor regulamente fcute de o autoritate inferioar. A
regulamentele fcute de prefect i de consiliile comunale
rurale nu devin lucrtoare deck dup aprobarea fcut

de Ministrul de Interne (art. 23 din legea pentru org.
aut. adm. exter. depend. de Minist. de Interne, din 1
Noembre 1892 i art. 45 alin. ultim din legea dela 1 Mai
1904) ; pentru regulamentele fcute de consiliile judetene
(art. 89 din legea pentru cons. judetene) i comunale art.
41 din legea dela 31 Iulie 1894) se cere aprobarea Regelui.
Cu toate acestea art. 122 din legea judectoriilor de

ocoale d, in contr Constitutiei un drept excesiv ministrului de justitie de a complectci legea i de a o interpretci cu drept de autoHlate (vezi art. 34 din Constitulie).
In Franta, se face distinctiune intre regulamentele
simple i regulamente de administratie public. Pentru
confectionarea unui regulament de administralie public,
este necesar avizul Consiliului de Stat in adunare general.
La noi, unde numai avem Consiliu de Stat, aceast

diviziune nu prezint nici un interes. De ordinar, cand
puterea legiuitoare face inteo lege idvitatiune puterii
executive de a confectiona un regulament pentru aplicarea acelei legi, intrebuinteaza expresiunea de regulament de administratiune publicei (art. 31 din legea mrcilor de fabrici, art. 746 c. pr. c.), alteori ace de regulament de ordine publicei (art. 5 din legea din 21 Martie
1896 pentru construirea unui doc plutitor in portul Gawww.dacoromanica.ro
106
PAUL NEGULESCU
lati) sau regulament general (legea inchisorilor art. 4) i
In fine in unele legi numai simplu regulament (legea

sanitar din 3 Aprilie 1885, art. 151).
Acte de administratie purei sunt acte fcute de ad-
ministratiune, lucrnd in mod discretionar, ca putere

public. Spre ex. numirile i revocrile functionarilor,
exercitiul tutelei administrative, diversele autorizatiuni,
declaratiunile de utilitate public:1 In materie de expropriere pentru cauz de utilitate public, etc. 1). Cel mai
mare numr de deciziuni fac parte din aceastii categorie de acte administrative. Aceste acte pot atinge interese, ins nu pot vtm drepturile particularilor 2) ; cci
atunci acetia pot cere anularea lor inaintea Curtii de
Casatie potrivit art. 5 i 37 din legea dela 1 fulie 1905
pentru organizarea Curtei de Casatii. (Se excepteaztl ins
actele de tuteld administrativ i de control ierarhic,

art. 91 din aceea5 lege).
Acte administrative de naturei juridicd, care pot atinge
interesul particularilor i chiar drepturile tor. Ele au
drept obiect de a-determin unele obligatiuni sau drepturi
pe care legea le impune sau le confer particularilor3).

Astfel sunt actele administrative prin care se stabilete
un drept de pensiune in favoarea unei persoane, sau actele
prin care se stabilete i se percepe contributiunile directe,
actele relative la recrutare, etc.

44.
Orce act administrativ trebue
1. S emane dela o autoritate administrativd. Prin autoritate administrativ, trebue sii intelegem orce functionar sau corp administrativ care are dreptul de a lua deciziuni producAud efect juridic. Astfel avem : Regele, minitrii, prefectii, sub-prefectii, consiliile judetene, primaVezi enumeratia datii de Dufour in Trdi de Dr. adm. (a 3-a ed.
VIII, p. 504.
Fuzier Herman, Rpert. gnr. alph. du droil franqais cuy. Acle

adm. No. 6. Vezi No. 53.
3)1. B. Simonet, Trail elem. de droil public el adm. (ed. a 4-a, 1902
pag. 155.
www.dacoromanica.ro
101
rill, consiliul comunal, etc. 1). Cateodata aceste autori-
tali deleag puterea sau partea dinteinsa, altor funcionan, delegatiunea ins trebue s fie expres5 i In limitele
legii, a ministrul poate delega parte din puterile sale

secretarului general (leg. din 19 Apr. 1892, pentru org.
serv. adm. centrale a minist. de interne, art. 10, legea
pentru org. adm. centr. a Minist. Cult. i Instr. publ.
din 4 Sept. 1892, art. 4, etc.); primarul poate delega
partea din puterile sale ajutoarele sau capilor de servicii
(legea comunala din 31 Julie 1894, art. 48 i 10, art. 74
din legea pentru comunele rurale din 1 Maiu 1904); prefectul poate delega puterile sale directorului de prefectura (leg. asupra cons. judet., art. 91; leg. pentru org.
autorit. adm. exterioare depend. de rninist. de interne,
din 1 Noembre 1892, art. 28);
Trebue srt distingem autoritatile administrative, adic
functionarii i corpurile administrative, avand dreptul de
a Ina deciziuni i de a angaja administratiunea prin deciziunea lor, de agentii Insarcinati numai Cu prepararea
deciziunilor (functionari de birouri) i de agenti de
execu tar e ;
S aiba forma scrisd. Dac deciziunea eman dela

un corp deliberant, ea e consemnata intriun proces-verbal,
daca eman dela un singur administrator, ea poart numete de decret sau simplii deciziune ;
S fie datat g senuzat, pentrca astfel s 53 poat constata, dac5 persoanele, cari au fcut actul, erau competente la aced epoca.
Pe langa aceste formalitali, cari trebue s existe nea-
prat in orce act administrativ, sunt unele acte cari,

mai inainte de a fi savarsite, au nevoe de unele rusuri
pregtitoare, necesare pentru a facilit lucrarea admiriistratiunii 1 a o lumina in ce privete chestiunea asupra
1) Parlamentul face uneori acte de tuteli administrativi. Ask el
aprobi Imprumuturile ce judetele sau comunele ar vroi si contracteze,
daci acele imprumuturi depisesc o anurniti sumil (100.000 lei), art. 71
alin. 13 din legea pentru consiliiie judelene.
www.dacoromanica.ro
108
PAUL NEGULESCU
careia este chemat s se pronunte. AA de pild, in, o

multime de cazuri, autoritatea administrativa nu poate
lu o deciziune mai inainte de a fi cerut avizul unor

consilii administrative. In legea invarmntului secundar 1 superior din 24 Martie 1898 se vorbete despre asemenea avizuri (in art. 49, 50, 51, 55, 78 etc.), pe
cari le dau consiliul permanent i senatul universitar.
Alte corpari, cari sunt chemate s de avizuri, sunt consiliul technic superior, consiliile de igien, consiliul sanitar superior, etc.
Caracteristica avizului, atunci and este cenit de lege,
este c trebue sa fie obtinut, autoritatea administrativa
ins nu este tined ca sa lucreze in conformitate cu avizul. Cu toate acestea sunt unele texte de lege unde se
arat 6 deciziunea administratiunii trebue s fie conforma
Cu avizul dat de consiliul consultat.
Pentru confectionarea altor acte administrative, se, cere
o anchela premergatoare prin cari s se constate opiniunea celor interesati asupra proectelor administratiunii.
Aceste cercetari, la cari e obligata administratiunea,

poart numele de ancheta de commodo et incommodo.
Ea este formulat in mod foarte ciar in legea de expropriatiune pentru cauza de utititate publid, din 20 Octombre 1864 (art. 3-11).
Actele administrative trebue sh se aduc la cunolinta
persoanelor fat de cari ele trebuesc executate. Dad e

vorba de msuri regulamentare, fie ele de interes general, de interes judetean sau comunal, ele trebuesc publicate in Monitoral Oficial (art. 89 i 90 leg. cons. judetene, art. 41 alin ult. din legea pentru organizarca comunelor urbane din 31 Iulie 1894) sau afiate (ruperea
afielor e pedepsita de art. 393, al. 9 C. pen.); cnd ins
e vorba de masuri individuale o simpl notificare ajunge.
(Vezi art. 58 alin. 2 din leg. pentru organiz. com. urbane din 31 Iulic 1894).
45.
Cnd o autoritate administrativ i o deciziune
ca detinatoare a unei portiuni din Suveranitate, adic
www.dacoromanica.ro
109
and face un act de autoritcite, aceast deciziune are urmtoarele caractere :

1. Ea este execulorie. Unele acte sunt executorii imediat, altele dup expirarea unui anumit termen, inauntru cruia se poate face apel la o autoritate superioar.
Sunt executorii imediat decretele Regelui, deciziunile
minitrilor, etc.; sunt executorii dup5 expirarea unui armmit termen deciziunile Consiliilor judetene (ari. 95 din
legea pentru consiliile judetene
termen de 10 zile);
deciziunile prefectilor date in conformitate Cu dispozitiunile regulamentului din 24 Septembre 1894 pentru industriile insalubre (art. 39 i 102, termer' de 10 zile) etc.
Actele de gestiune nu sunt executorii : ele sunt subordonate actelor de autoritate care, le precedeaz sau
le urmeaz5; c5ci In principiu orce act de gestiune e precedat de un act de autoritate. De pild5, budgetele, acte
da autoritate, precedeazd i autorizd facerea mai multor
operatiuni de gestiune; de asemenea deliberatiunile Consiliului judetean joc rolul de deciziune pe principiu pentru
actele de gestiune f5cute de prefect in executarea acelei
deciziuni 9 In timpul executdrii chiar, actele de gestiune
sunt subordonate actelor de autoritate, &aci inscrierea

cheltuelii In budget i ordonantarea, diferitelor regulamente politieneti, cari pot interven in executarea unei
opera tiuni de gestiune, constituesc acte de autoritate,
cari se juxtapun actului de gestiune. AO Primria Capitalei, cOnd a acordat concesiunea Societtii de tramvai,
adica exercitiul unui drept de putere public5, a f5cut
un act de putere public, dar in acela timp i un act
de gestiune ; aci se stabilesc obligatiuni deoparte i de
alta. Pe land aceasta Societatea concesionar este tinut
nu numai prin clauzele contractului, dar i de regulamentele, pe cari autoritatea public5 poate s5 le fact'.
In principiu, actele de gestiune nu sunt executorii dealt
dac5, fijad Mcrae in forma autenticii, au fost investite
1) Hauriou, Dr. adm. pag. 278 i urm.
www.dacoromanica.ro
110
PAUL NE GULESCU
cu formula executorie. Aceast regul sufer excepliune

In 2 cazuri :
Autentiflcarea nu e necesar5 pentru contractele de
fnchiriere ale bunurilor Statului i ca toate acestea conform legii de urmrire din 24 Martie 1877, art. 3, arendaii se pot urmari pentru sumele datorite ;
A doua exceptiune privete contractele de 1ntre-
prinderi de lucrri publice unde, dup5 art. 36 din decretul dela 1 Decembrie 1892 pentru Intreprinderi de
lucrri publice, administratiunea poate s rezilieze con-
tractul i s juie lucrarea in regie, f5r5 ca contractul

s fi fost autentic i investit cu formula executorie sau
s fi intervenit o edint judecAtoreascii.
.
Adele de autoritate sunt revocabile. Orce deciziune sau
regulament poate s fle relras sau modificat de autorul

lui, anulat, inlocuit sau amendat de superiorul ierarhic.
Ceeace dosibete o hotrire judec5toreasc de un act
de autoritate administrativ, este cd autoritatea judectoreasc dela care eman aced hotrire nu poate sti revie
sau s se pronunte din nou, pe aid vrerne o autoritate
administrativ, dup ce a rezolvat o afacere, poate mai
tfirziu, thud mai bine informatti, s5 revie i s i o alt
hotrire O.
Actele de gestiune sunt irevocabile, tail-Lida nu se

poate atinge drepturile cagigate de persoanele cari au
tratat cu administratia sau de succesorii lor. In asernenea
caz, nu numai c5 actul de gestiune nu poate fi revocat,
dar chiar i actul de autoritate, pe care s'a intemeiat

actul de gestiune, nu mai se poate retrage.
Actele administrative se bucurid de privilegiul execu-
tdrii prealabile, adich actele administrative, fiind consi1) Curtea de apel, BucurestI, I, audienta din 16 Noembrie, 1901,
deciziunea No. 174/901, nepublivati ; Casatia, II, 174/902, sedinta din
20 Main 1902, nepublicat. Curtea noastr suprem, in aceast deciziune
stabileste cii avizurile Comitetului pensiilor nu sunt acte de jurisdictie,
acte administrative de autoritate si prin urmare revocabile. Vezi

o remarcabiii sentinti a tribun. Cuvurlui II, Dreplul, 78/904.
ci
www.dacoromanica.ro
11 I
derate ca investite cu formula executorie, administraliunea are dreptul s le execute i dac un particular
se crede vtmat prin aceast executare, reclamatiunea
pe care ar face-o nu poate suspend executarea operaiiunii ; se poate ins oblig administratiunea s repare
prejudiciul cauzat.
Acest principiu 11 gsim formulat in o multime de legi,
cum bunioar in legea din 24 Martie 1877, pentru urmriri (art. 20) ; decretul din 1 Decembrie 1892 pentru
intreprinderi de lucrri publice (art. 36), dup care administratiunea poate s rezilieze contractul Cu intreprinztorul i s pule lucrarea in regie, fr s aib nevoe
de sentinta judectoreasc. Intreprinztorul, dac se crede
nedrepttit, poate in urm s se adreseze Tribunalului ;

legea timbrului i inregistrrii din 24 Febr. 1900, dup
care plata taxei pretins de cAtre agentul fiscal in nici
un caz nu se va suspend, ci se va execul indat, rmnnd ca fiscul si restituie ceeace va fi perceput mai
mult sau fr drept, cAnd judecata va decide astfel (art. 59).
Acest principiu rezult din chiar natura Statului. Trebue ca puterea executiv s nu fie continuu Intrerupt
in actele sale de autorittile judectoreti. Actiunea judectoreasc este inceat, pe ct vreme caracteristica
chiar a actiunii administrative este s fie prompt i
energia. Pe lngi aceasta, in interesul autorittii publice,
trebue ca administratia s fie deasupra administratilor.
Legea din 1 Iuliu 1905, pentru organizarea Curtii de
Casa tie, stabilete prin art. 77 a lin. III, c, in cazul cnd se
va porn recurs In contra unui act administrativ, preedintele Curtii de Casatie (s. III) va uted ordona suspendarea executrii. Cu al te cuvinte, actul administrativ
este executoriu i suspendarea nu are loe de drept prin
faptul recursului. Presidentul va apreti In ordonanta

de suspendare, pe care o va d, interesul ce exist pentru
reclamant de a obtine suspendarea.
Autorittile administrative locale sau speciale
46.
pot face singure diverse acte ; ins aceste acte sunt su-
www.dacoromanica.ro
112
PAUL NEGULESCU
puse controlului autorittilor superioare, cari pot s le

modifice sau s le anuleze. Acest control administrativ
este necesar pentru a pute ave unitatea de veden i necesard pentru administratiunea tirii.
Autorittile administrafive sunt de 2 categorii : unele
sunt investite ca personalitate moral, altele nu au aceast calitate. Controlul adrninistrativ fat de cele dintiii,
ia numele de tutelei administrative'', fa/a de cele de al
doilea se numete control ierarhic.
Controlul ierarhic se exercitii asupra tuturor functionarilor cari fac parte din ierarhie. Prin ierarhie trebue
s intelegem ordinea, subordinatiunea i leglitura care
existil intre diversele autoritti administrative de aceia
categorie. Ierarhia descinde dela autorita tea superioar
plin la autoritatile cele mai inferioare printr'o serie de
grade. Fiecare rninistru e seful ierarhiei in departamentul
siiu. Prin rnijlocul ierarhiei, actiunea plecfind dela centru
se transmite printr'un lant neintrerupt de agenti pan

la cei mai inferiori.
Ideia de subordonatiune i de comandament, cal e
exist in oree ierarhie, presupune o putere disciplinart1
din panca superiorului asupra inferiorului, i dreptul
pentru superior de a anul aclele inferiorului, sau a

substitul actiunea sa actiunei subordonatului, in a-i da
instructiuni, in a-i aproba sau modifich actele 1).
Controlul ierarhic se exercit asupra tutulor actelor

administrative ale agentilor, flicand parte din ierarhie.
Se exceptcl actele spirituale bisericeti, care nu sunt supuse controlului ierarhic.
47. Tutela administrativei se exercit asupra actelor
svrile de stabilimente publice, adicii autorittile administrative dotate cu personalitate, cum comuna, judetul,
etc. Autoritatea superioar examineaz actul ce a facut

consiliul comunal, de pildii. Aceast examinare el o facb
1) Pradler-Foclr, Prcis de droit administrant (ed. VII, p. 22); Haurfou, Prcis de droit administrant, (a 4-a ed.) pag. 240.
www.dacoromanica.ro
113
si din punctul de vedere al interesului local si din acela al

interesului mai inalt. Daca socoteste c actul fcut de con-
siliul comunal este contrariu intereselor comunei sau

interesului general, autoritatea superioar poate s-I Inapoieze consiliului comunal cu observatiune de al modifica.
Deosebirile care exist intre tutela adrninistrativ si

intre controlul ierarhic, sunt :
1) tutela administrativa exista numai fat de stabilimentele publice, adica fat de serviciile publice dotate
Cu personalite, pe ct vreme controlul ierarhic se exercit fati de autorittile administrative lipsite de personalitate si in genere fat de toti agentii administrativi;
Superiorul ierarhic and exercita con trolul su, poate
s anuleze, s aprobe sau s modifice actele, substituindu-si actiunea sa actiunii subordonatilor si; pe cat vreme,
In exercitiul tutelei administrative, autoritatea superioar
nu poate decal sa aprobe sau sa anuleze actele stabilimentelor supuse tutelei ; ea nu poate s modifice actele
lor. Dac ar trebul numai rnodificat, autoritatea supe-
rioarti restitue actul artnd modificarile ce ar trebui

introduse (art. 72 din legea pentru consiliile judetene
din 31 Maiu 1894;
Controlul ierarhic este de drept comun, adica actele
subordonatilor sunt supuse totdauna controlului superiorilor ierarhici, pe ct vreme tutela administrativ nu
se presupune, trebue s fie un text de lege care sa arate
ea, pentru anume categorii de acte facute de un anume
stabiliment, este necesar o autorizare din partea unei
autoritti superioare.
Cand este vorba de control ierarhic, toate autorittile
din ierarhie Oda la ministru au dreptul s examineze

si s controleze actul. De pilda, actul unui subprefect
poate fi controlat de prefect sau de ministru, pe card vreme
cnd e vorba de tutela administrativa, legea determina

care anume autoritate trebue sa exercite controlul.
Controlul ierarhic este exercitat de autoritatile administrative care fac parte din aceias ierarhie pan la miniP. Negulescu.
www.dacoromanica.ro
114
PAUL NEGULESCU
stru, care e eful ierarhiei din departamentul sau ministerial; pe cat vreme tutela administrativ este exercitata
de Rege (art. 71 din legea pentru consiliile judetene din
31 Maiu 1891; art. 86, 90 final i 93 din legea pentru organizarea comunelor urbane din Iuliu 1894); de Parlament
(art. 71 ult. al. din legea pentru consiliile judetene; art.
93 al. fin, din legea pentru organizarea com. urb.), de

ministru, (art. 88, 89, 90 al. 1 din leg. pentru org. com.
urb.); de delegatiunea judeteana, (art. 87 litera b din legea
pentru consiliile judetene); de prefectul judetului (art. 40
din legea comunal dela 7 Maiu 1887, combinat cu art.
109 din legea pentru consilile judetene dela 31 Maiu 1894).
Multi autori critica denumirea aceasta de tuteld administrativd, caci nu exista nici o asemanare intre aceasta
tutel i ace din dreptul privat. Inteadevr In dreptul

nostru civil ca i in cel francez tutorele lucreaz in locul
minorului, pe cat vreme stabilimen tul public supus tutelei
face toate actele prin organele sale legale, ins aceste

acte au nevoe de o confirmare din partea autoritatilor
superioare, anume desemnate prin lege.
Stabilimentele supuse tutelei administrative se pot
asemana mai bine cu situatiunea unei persoane pus sub
consiliul judiciar, care poate face acte de dispozitiune
cu asistenta consiliului judiciar (art. 458 i urm. C. c.),
sau cu situatiunea pe care o ave pupilul in dreptul roman, unde tutorele complecta numai personalitatea pupilului fauget personam pupilli), unde era deci o cooperaliune, In care pupilul lucra singur i tutorele ii d autorizatiune pentru facerea actului In chiar momentul confectionarii lui (auctoritatis interpositio).
48. Am vzut ca actiunea administrativa este lucredintata autoritalilor administrative 1). i ca se exercita
asupra materiilor administrative 2). Ne vom ocup in acest
numr ca i in cel urmtor numai de actiunea autorittilor administrative.

Vezi No. 31.
Vezi No. 29.
www.dacoromanica.ro
115
In dreptul nostru public, autoritatea administrativa,

-detinatoare a puterii publice, este organizat conform cu
faimoasa formula a lui Roederer, In expunerea de motive a legii din Pluvi6se, anul al VIII-lea: eDeliberer est
le fait de plusieurs, agir est le fail d'un seul, adic,

'and e vorba de deliberatiuni, autoritatea administrativa
poate fi incredintat la un corp colegial, lar cand e vorba
de executare, ea este incredintata unui singur admini-strator. De pild In judet, autoritatea administrativa este
incredintat consiliului judetean cand e vorba de deliberatiuni, prefectului cnd e vorba de executare.
Motivul pe care se Intemeia raporterul legii din VIII,
pentru a sustine c execularea trebue incredintata unei
singure persoane este unitatea de veden, care trebue

s existe In orce executare i care este deficil de avut
Cu corpuri colegiale.
Acliunea administrativ este deci colegial, Mud e vorba
delibero fiune unitar i personalef ca' nd e vorba de exe-
cutare. Vein face critica acestui principiu in paragraful

V, cnd vom vorbi despre centralizare i descentralizare.
Autoritatea administrativa trebuind s vegbeze In mod
-continuu i sa satisfaca nevoile obteti ale administra-
lilor, actiunea sa trebue s fie spontanee. AdministratiInca nu are nevoe s fie solicitat de cineva pentru a
se pune in micare ; dui-id cum are nevoe autoritatea
judecatoreasca ea trebue s fie continu, cad In micarea sociala se pot intalni adesea diverse obstacole,
-care trebue inlturate.
Trebuind sa satisfaca nevoile obteti ale administraiilor, administratiunea trebue s le satisfac la timp,
.adica actiunea sa trebue sa fie pompatei i In acela
Itimp energic.
Mai trebue adgogat cil actiunea administrativ nu este

numai negativ In sensul de a opri toate turburarile, de
indeprt diversele obstacole ce s'ar gsi In exercitarea drepturilor administratitor, cu alte cuvinte, de a
.asigur ordinea i siguranta colectivittii ; administrawww.dacoromanica.ro
116
PAUL NEGULESCU
tiunea este musita ca sa satisfac 5i unele cerinte, absolut

necesare pentru dezvoltarea Societtil ; cfici initiativa
individual are veden i strimte, nu cauta interesul general
decat acolo unde ca5ag imediat este posibil. Initiativa
individuala este insuficienta cand e vorba de interese

economice: constructiunea unui far, uizui cheiu, etc. ;
dar cand e vorba de lucrri de arta sau de cultura superioar, ea este cu totul insuficenta 9. In asemenea cazuri
actiunea administrativa este positiva.
1. Actiunea administrativa este spontanee, prom
49.
ptcl 5i energiccl. Fiind chemat s satisfacd interesele obste5ti, din momentul ce un asemenea interes se afl in
suferinta, autoritatea administrativa trebue sa intervin A
imediat, fr a a5tept vreo cerere din partea cuiva 5i

s faca" aplicarea legii. De pildil o turburare se produce
pe strad, autoritatea administrativa, trebue imediat s
ia msuri pentru restabilirea ordinii. Actiunea judectoreasc din contrd este incetata 5i se pune in mi5care
numai in urma unii cereri din partea celui pretins nedrep-
tata. Judecatorul nu trebue sa se pronunte decat (lupa

ce i s'au dat probe suficente, pentru ca ast-fel hotrirea
sa sa fie imagina adevarului.
Actiunea administrativa am vzut ca este continua,
pe cata vreme ace judecatoreasca, prin faptul ca trebue
pusa in mi5care de catre cel nedrepttit, este intemeia 15.
Actiunea administativ, de cele mai multeori, este
general, ea se intinde la intregul teritoriu, in care autoritarea este competenta a administr; ea procedeaz5,
In cazul acesta, pe cale de regulamente ; pecar vreme
actiunea judecatoreascii este rnrginit numai la speta,
care este supus spre judecare ; caracterul distinctiv
.al actelor judecatore5ti este individualitatea. Judecatorul
nu se poate pronunt in hotririle ce cl, pe cale de

dispozitiuni generale 5i reglementare (art. 4 C. c.); el
1) Vezi pag. 3, No. 4; C. G. Disesscu, Curs de Drepi public romdn,
III, Buc., 1892, p. 808,
www.dacoromanica.ro
7RATAT DE DREPT ADMINISTRATIV
117
trebue sa se pronunte numai asupra spetii determinate

pe care o judec 0 i sentinta pe care o da, nu poate
vateme nici sa profite decat partilor, care au fost in proces.
Actiunea administrativa reguleaza raporturile dintre
Slat (i sub-diviziunile sale) considerat ca putere publica
dintre administarati. Pe cata vreme actiunei judeatoreti sunt spuse numai raporturile dintre particulari.
Gaud Statul lucreaz ca persoana moral atunci raporturile dintre dansul i particulari sunt supuse tot actiunei
judectoreti,
Statul find socotit in acest caz ca un
simplu particular.
Autoritatea judecatoreasca este chemata sa judece
fapte sdvarite, atat in civil, cat i in penal : diverse
contestatiuni, crime, delicte sau contraventiuni ; pe cat
vreme autorita tea administrativa are misiunea sa previe
svarirea tuturor faptelor delictuoase ; ea se preocup
i de viitor.
Administratorii sunt raspunztori pentru actele fcute
conform dreptului comun (art. 998 i 1000 c. c.); pe cata
vreme judecatorii nu sunt rspunzatori cleat in cazurile
limitativ artate de art. 305 c. pr. c.

Vom vorb1 pe larg despre aceast chestiune in capitolul urmtor.
50. -- Conform adagiului ejus est interpretan i cujus est
condere, interpretarea pe calea de autoritate a actelor

administrative regulamentare (adic o interpretare sub
forma de dispozitiune general, obligatorie pentra toti
administratii i pentru toate tribunalele) nu poate
apartin dect puterii executive. Art. 52 din legea dela
11 Februarie 1864 pentru intlintarea Consiliului de Stat,
dede acestui Jualt tribunal administrativ dreptul de a
da interpretare pe cale de autoritate diferitelor decrete,
ordonante sau regulamente. Particularii ca i adminis-
tralia se puteau adresa acestui consiliu pentru a cere

asemenea interpretri.
1) G. A. Urechii, Dreplui administrativ romd n ed. II, Iai 1886, pag.
11; De Fooz, Le drolt administralif beige, I, pag. 236.
www.dacoromanica.ro
118
PAUL NE GULES CU
Prin art. din legea din 9 Iulie 1866, pentru impartirea diferitelor atributiuni ale Consiliului de Stat desflintat prin Constitutiune, se da tribunalelor judecatoreti
dreptul de a judec toate afacerile de natur contencioasa, rezervate Consiliului de Stat ; nu s'a dat Ins&
acest drept de interpretare, care rmane astfel ca atribut
al autoritatilor administrative.
Puterea judecatoreasca este oprit de altfel prin art

4 C. c. i 108 C. p. de a se pronunt pe cale de dispozitiuni generale ; ea poate sa interpreteze un regulament
cu ocaziunea judecrii unei spete, dar nu poate s-i de
cleat o interpretare pentru acea spet, iar nu o interpretare pe cale de autoritate. Vezi i art. 72 leg. C. Casatie.
Actele de gestiune ins nu pot fi interpretate de autoritatea administrativ, caci administratiunea lucreaz5, la
asemenea caz, ca un simplu particular, iar nu ca delintoare a suveranitatii. Daca s'ar admite acest drept de
interpretare administratiunii i In asemenea caz, atunci
drepturile persoanelor cari ar trat cu administratiunea
ar pute fi vtmate. AA un contract de vnzare sau,
de Inchiriere, intervenit Intre administratie i un particular, nu poate fi interpretat decat de tribuualele judecatoreti Cu ocaziunea judecrii procesului ce s'ar naste
relativ la executarea contractului.
51.
Am v5zut ca sunt 2 categorii de acte administrative : acte de autoritate 1 acte de gestiune. Autoritatea judecatoreasca este competent5 s judece In Intregime up
act de gestiune, sa examineze toate consecintele i chiar
s-1 anuleze, cad, cand administratiunea face un act de
gestiune, ea lucreaza In numele Statului persoana moralli i procesele dintre particulari, fie ei persoane fizice
sau morale, sunt de competenta tribunalelor judecatoreti
Cnd Ins5 intervine un conflict Intre Stat, ca putere
publica, i Intre un particular, conflictul nu mai are

natura ca acelea cari s'ar iscA Intre Stat vnzator sal,
locator i un particular.
Prefectul da o ordonanta, sau face un regulament de
www.dacoromanica.ro
119
politic conform cu art. 23 din legea dela 1 Noembrie

1892 pentru organizarea autor. adm. ext. depend. de
Minist. de Interne, un particular contravine acestui regulament i este .adus Inaintea judecatoriei ca contrave-
nient. Judectorul va trebui cu aceast ocazie s5 constate daca regulamentul este sau nu In conformitate Cu
.legea, caci art. 93 din Constitutie i 386 al. 9 C. p. fi
dan acest drept. Judecatorul va judec deci mai Intin
legalitatea regulamentului prefectoral, apoi va p5i rnai
departe spre a examin culpabilitatea inculpatului. Odat
constatat c regulamentul este contrariu legii, el va trebui
s refuze aplicarea lui.
i astzi, particularul dat In judecatii ca contravenient,
poate si excipe ilegalitatea regulamentului ; legea insa
din 1 Iulie 1905 pentru organ. Curtii de Casatie, i-a dat Inca
o garantie considerabil contra arbitrariului administra tiv.
In adevr, inainte de aceasta lege particularul, vtmat
In drepturile sale printr'un act administrativ de autoritate
fcut in contra legii, nu ave posibilitatea de a se plange
pe cale de actiune principal i s cear anularea actului. Legea din 1 Julia 1905 fi confer acest drept.
Asemenea posibilitate de a cere anularea unui act administrativ de autoritate gsim mai In toate Sta tele Inaintate. In unele OH Ins s'au creat tribunale administrative, considerate ca facand parte din puterea executiv
1 cari singure au cderea sa censureze i s anuleze ac-
tele de autoritate ale administratiunii. Acest sistem II

gsim In Franta, Italia, Germania i Austria.
In alte tari, din contra, se considera ea numai puterea
judecatoreasca poate sa judece, numai ea poate sa cunoasca conflictele ce se pot ivi cu ocaziunea aplic5rii legilor ; ideia unor tribunale administrative flind cu desvarire contrarie principiului separatiunii puterilor. Acest
sistem fl gsim In Anglia, In Statele Unite din America
i In Elvetia 9.
1) Vezi Cartea III, special destinatA Contenciosulai actelor administrative.
www.dacoromanica.ro
120
PAUL NEGULESCU
La noi, sub imperiul legii din 11 Febr. 1864 pentru

inflintarea Consiliului de Stat, exist aceleai principii
ca i In dreptul francez, Consiliul de Stat er competent
sa judece i s anuleze actele administrative ilegale. Prin
Constitutiunea din 1866 art. 131, se desflinteaz Consiliul
de Stat, iar legea din 12 Iulie 1866, prin art. 8 dispune
c toate afacerile contencioase pe cari le judec Consiliul
de Stat vor fi judecate de tribunalele judectoreti.
Puterea judectoreasc, conform legii din 1866 (art. 8),
devine competent ca s statuieze asupra tuturor contestatiunilor, care inainte erau in cderea Consiliului de
Stat. Or, Consiliul de Stat ave dreptul s anuleze actele administrative de autoritate fcute cu violarea legii,
prin urmare i tribunalele judeciitoreti devin compe-
tente ca s statueze asupra acestor cereri de anulare.

Dar, mai tarziu, prin legi posterioare, s'a dat in cdderea autorittilor administrative active, dreptul de a
statu asupra unor conflicte (legue pentru organizarea
comunal, pentru consiliile judetene, etc.).
Intr'un Stat ins, In care legalitatea trebue s domine
i unde tribunalele administrative fuseser dellnitiv condemnate prin art. 131 din Constitutie, negreit c darea
dreptului de a statu asupra contenciosului de anulatiune
administraliunii active constitui o indeprtare dela principiile admise de Constituanta din 1866 1 de cea din
1884 (art, 130).
Prin legea din 1 Iulie 1905, pentru organ. Curtii de

Casatie, se stabilete c particularul vtmat in drepturile sale printr'un act adtninistrativ ilegal, poate s se
plng inaintea Curtii de Casatie i sa cear anularea
lui (art. 5 alin. h). Deciziunea de anulare, flind o sentint judeckoreasc, nu produce efect erga omnes, ci
numai fata de partea, care a cerut anularea (art. 72).
Ceva mai mult, in cazurile lirnitativ enumerate sub
litera j (art. 5), particularul atins in exercitiul dreptului
su patrimonial, poate s ceara ca malta Curte s hotrasc modul in care administratiunea trebue s faca
www.dacoromanica.ro
121
actul (vezi art. 36 a/in. penultim)sub pedeaps de daune

atat pentru administratie cat i pentru adEninistratorul, care
ar refuz executarea deciziunii Curtii de Casatie (art. 72).
El poate ins, ca 1 Mai inainte, sh se adreseze cu re-
curs ierarbic la minitrii, aceti administratori activi,

cci art. 36 din legea dela 1 Ellie 1905 le pstreaz5 competenta. Prin proiectul propus de guvern se stabile ca
facerea cursului inaintea ministrului inchide dreptul de
a se adres Curtii de Casatie.
Se admite cu alte cuvinte principiul electa una via non
datur recursus ad alteram. La camer 1ns5, comitetul

delegatilor a socotit c recursul inaintea ministrului nu
este propriu zis un recurs cu caracter contencios, ci numai
un recurs la superiorul ierarhic i de aceea a dat posibilitatea prlii vtmate s se adreseze i inaintea autorittii administrative i inaintea Curtii de Casatie, cu
conditiune numai s5 respecte termenele stabilite 1).
In rezumat, tribunalele judec5toreti ordinare sunt com-
petente sA judece pricinile, unde trebue sh se aprecieze

acte i operatiuni ale puterii publice, ele nu pot ins
anuleze acele acte administrative, ci numai sd nu le aplice. Anularea nu poate fi pronuntat dect de Curtea
de Casatie (sectia III).
Prin legi speciale, judecarea unor anumite acte administrative este incredintatd unor autoritti sau tribunale
administrative speciale. Acestea sunt acte administrative
de natur5 juridic5. AO in materie de contributiuni directe, legea pentru constatarea i percep. contrib. directe
din 10 Martie 1882, stabilete asemenea tribunale administrative (art. 15 i urm. i 32 i urm.), avem apoi tot
ca tribunale administrative : Curtea de compturi, prefectul (pentru stabilirea indemnizri in materie de rechilegea din 27 Aprilie 1877, art. 38 alin. penultim,
combinat cu art. 109 din legea pentru consiliile judetene
din 1894), etc.
1) Vez! P. Negulesen in Raportul prezintat adunilrli deputarilor asupra
acestei legi in Mai 1905.
www.dacoromanica.ro
122
PAUL NEGULESCU
Numai astfel putem s ne explicam ce insemneaz dispozitiunea din art. 130 din Constitutiune i aced din art.
3 din legea din 12 Mlle 1866, precum i din art. 5 lit, k
din legea de organiz. a Curtii de Casatie dela 1 Lillie 1905.
cari vorbesc de conflictul de atributiuni, precum i acea
din art. 108 C. pen. cad prevede pedepse pentru magistrati, cari ar judeca afaceri rezervate administratiunii1).
52.
Am viizut ea administratiunea, and face acte
de gestiune, lucreaza in numele Statului
persoana mo-
ral, ea In asemenea caz Statul este considerat ca un

simplu particular i ca atare supus responsabilittii fie
contractuale, fie delictuale (art. 998 i urm. C. c.). AA
Statul rspunde pentru pagubele suferite de particulari
cu ocaziunea accidentelor pe cale ferata, pentru stricarea
mrfurilor In tirnpul transportului pe cale ferat, dac

aceast stricare provine din negligenta sau culpa administratiunii 2)
Daca lima responsabilitatea Statuluipersoan morala

este uor de stabilit, nu tot astfel st chestiunea, and e
vorba de actele facute In numele Statuluiputere publica.
Dui:a unii autori, nu poate exist responsabilitate pentru actele de autoritate, chiar daca cauzeaza prejuditiu,
aci ele sunt acte de suveranitate i contra actelor Suveranului nimeni nu se poate plnge. Altmintrelea acela principiu ar trebui s existe 1 fata de sentintele judecatoreti, cari de multeori pot cauzA prejuditii i cu
foate acestea o cerere de despgubire pentru acest prejuditiu ar fi inadmisibil 3).
Tribunalele sunt deci incompetente, dup acest sistem
sa atribue daune particularilor vtmati printeun act administrativ de autoritate.
Vom vorbi pe larg despre toate aceste chestiuni in cartea Ill-a
Vezi numfiruI 40.
Giorgi, La dottrina dei corpi morati, III, p. 129 gi urin.; Michoud,
Respons. de l'Elat, in Revue de droil public, anul 1895; H. Berthlmy,
Trait lm. de droit administrant, 1901, pag. 49; D. Negulescu, 'in

Dreptul, 29/903.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADAIDDSTRATIV
123
In sistemul legislatiunii noastre, chiar inainte de punerea in aplicare a legii dela 1 Iutie 1905, pentru organ.
Curtii de Casatie, se poate cere daune pentru prejuditiui
suferit printeun act administrativ de autoritate fcut
In contra legii 1).
In adevr, dup sistemul legiuirilor noastre, am vzut
ci tribunalele judectoreti pot constat ilegalitatea actelor administrative. Odat stabilit c aclul administrativ e ilegal i a prejuditiat pe un particular, tribunalul,
dup cererea acestuia, poate sh-i acorde daune. Curtea
noastr suprem stabilete minunat de bine acest principiu : aConsidernd c Statul ca putere executorie este
rspunzlor, in principiu, de pagubele ce se ocazioneaz
prin violarea dreptului altuia, atunci cnd, investit

puterea suverang, comand oarecare msuri in numele
ordinei sociale, a sigurantii publice sad a conservrii,
ori a prosperittii Statului, i aceast responsabilitate nu
inceteaz decat numai in caz de fort majorb 2).
Acest sistem, dup cum vedem admis de jurisprudenta
noastr i de mare parte din doctrina francez, belgian
i romn 3), este, dup noi, singurul cari se poate sustine in sistemul legislatiunii noastre.
Vezi pag. 59; Curtea Buc. II, In Dreptul, 47/81; Casatie, I, 20 Noembre, 1901, Dreptul, 1903, pag. 241; Casatie, I, Buletin 1884, pag. 707;
Bucuresti, III, Dreptul, 49186; Casatie I, Buletin, 1882, p. 32, etc., etc.
Vezi p. 58 si 59.
Casatie s. I, 27 lunie 1894, In Dreptul, 1894, pug. 450 si 451 ii in
Culler Judicial* 37/94. Vezi 1 Dreptut 68/92, uncle se afIll sentinta tri-
bunalului Ilfov sectia I, In aceeas speti, foarte bine redactati. In acelas sens Cas. I, decizia 145/90, Buletin 1890, p. 1124; Casatie I, 26/90,
Buletin 1890, p. 38; Curte Galati, I, sedinta de/a 3 Aprille 1890, Dreptut
1890, p. 360; Casatie I, decizia 239, 1880, Buletin 1880, p. 282; Casatia
II, 25 lanuarie 1900, Dreptul 16/1900, pag. 129.
Laurent, Droit civil, XX No. 419 si urm.; Demolornbe, XXXI No.
637; Aubry et Rau, IV, 447; T. Huc, Comm. du code civil, VIII No.
422; Laferrire, Trait de la juridiclion administrative, I, p. 646 i urm.;
C. G. Dissescu, Drept public roman, III, p. 819; Dim. Aiexandresco,
Expl. teor. si pract. a Cod. civil, V, p. 436. Vez1 si articolui meu din
Dreptul, 1902, p. 49.
www.dacoromanica.ro
124
PAUL NEGULESCU
Puterea executiv, intr'adevar, in actele pe cari le face

trebue sa se conforme cu legile existente (art. 93 Constit.,
385 alin. 9 C. p.) i atunci nu are nici o responsabilitate,
chiar daca vatma vreeun drept al unui particular, caci

in cazul acesta actul administratiuni se indentific cu
legea i nimeni nu poate pretinde c ar putea ave un
drept fat de lege : drepturile fiind stabilite prin lege i
o lege posterjoara abrogand pe cea anterioara.
Statul, ca putere publica, gireaz interesele colectivittii i pentru ca Societatea s poat subsista este nevoe
ca interesele indivizilor s fie subordonate interelelor Sta-
tului; &and insa e vorba de un drept, el trebue s fie

respectat, cci Statul nu poate in numele interesului sau
s violeze drepturile cettenilor : el are din contra misiunea de a garant aceste drepturi 1).
Art. 481 C. c. i 19 din Constitutie spune lmurit ea
proprietatea este sacra i neviolabil. i chiar In aceste
articole ni se arat ce trebue sa se Intample dud sunt

In conflict interesul general 1 dreptul particularului : in-
teresul general trebue satisfcut, dar In schimbul unei

juste indemnizari din partea Statului. Acela lucru tre-
bue s se intarnple, ordecateori puterea public face

un act cari vatkn un drept catigat al unui particular.
Art. 4 din legea asupra responsabilittii ministeriale,
dela 2 Maiu 1879, ne d Inca un argument in sprijinul
tezei ce sustinem. In adevr, in acest articol se spune
6 Ministrul, care cu ma credinta va fi expus Statul la
daune ctre particulari, va fi raspunzator civil catre Sta h,
de unde rezult ca ministrul ca detinator al puterii publice poate angaj responsabilitatea Statulni prin actele
ilicite ce ar comite.
nu ni se poate obiect 6 ar fi vorba ad i numai de
actele de gestiune fcute de minitrii, legea nu face nici
o distinctiune, ne spune numai ca ministrul este respunztor dac cu red credinfd va fi expus Statul la daune
1) Laurent, /oc. cit.
www.dacoromanica.ro
125
catre particulari 1). Din complexul legii se vede inteadevr, ca' legiuitorul a avut in vedere i actele de autoritate. Inteadevr, in art. 2 i 3 se specifich delictele,
ce pot comae minitrii in exercitiul functiunii lor, savarind anume acte ilegale, aproape toate acestea stint
acte de autoritate ; dupa aceste articole urmeaza art. 4
unde se prevede ipoteza unui prejuditiu adus de ministru
Statului sau particularilor, catre care Statul se vede expus
la daune prin actele ministrului, este vorba de actele

despre care vorbesc articolele de mai sus. Ceva mai mull,
d. A. Giani, raportorul acestei legi la Senat, criticand

dispozitiunile art. 8, care glasuete ca judecatorii pot
acorda beneficiul circumstantelor atenuante i in aceasta
materie, spunea ca nu este bine sa se asimileze minipill
delicuenti polilici, escrocilor delicuentilor ordinari. Or
ce delicte se pot comae cu ocaziunea facerii unui act de
gestiune ? Aproape toate delictele, ce s'ar putea silvari
in asemenea ipotez, sunt de drept comun.
In fine, putem cita partea tined din art. 98 din legea
pentru organizarea comunelor urbane, dela 31 Mlle 1894,
care stabilege principiul ca autoritatea comunal5 este

raspunzatoare de daune ordecateori a luat msuri contrarii legilor i regularnentelor, dar tribunalele nu pol
anula masurile luate de administratie. i nu ni se poate
obiecta cil dispozitiunile art. 98 sunt limitative. In art.
98 legiuitorul stabilete responsabilitatea Comunei chiar
pentru fapte negative (art. 96 i 98), culpa In omitiendo,
dei in principiu administratiunea este raspunzatoare
numai pentru faptele pozitive, culpa in faciendo, nu i
pentru refuzul de a rspunde la o cerere facuta de un
particular. Era deci necesar ca un text de lege sa prevada
responsabilitatea administratiunii i n aceste cazuri 2).
Vezl asupra responsabilltitil ministeriale : Oswald de Kerchove
de Dentrechen, De la respons. minis:. en Belgique ; Al. Degr In Dreptul,
1900, p. 203 si urm.; C. G. Dissescu, Drept public romin, II, p. 751.

Curtea Bucuresti III, 62/902, pag. 506.
www.dacoromanica.ro
126
PAUL NEGULESCU
Astzi potrivit legii din 1 Iulie 1905, particularul

In drepturile sale printr'un act administrativ de
autoritate f5cut In mod ilegal, poate cere anularea lui
inaintea Curia de Casatie (art. 5), iar pentru prejuditiile
-suferite din cauza acelui act, poate cere daune Inaintea
instantelor ordinare. Prin proiectul guvernului, art. 46
ann. 4, se stabille ca cererea de daune s5 fie adresat
-direct Curtii de Apel, printeun amendament, propus de
d. M. Antonescu, se stabilea ca cererea s5 fie adresat
facultativ pentru reclamant sau inaintea Curtii de Casatie, sau inaintea instantelor ordinare. Aceast dispozitiune a fost ins5 respins5 i cu drept cuvAnt de Senat pe
rnotivul a nu este just ca o parte s-i aleagii singur5
tmul sau mai multe grade de jurisdictie
Am v5zut c5 actele de autoritate sunt de mai multe
categorii. Acte de guvernrnnt, acte reglementare, acte
de administratie pur5 i acte de administratie de natur5
juridic5.
Am artat cA actul de guverniimnt nu poate fi anulat
(art. 5 alin, h din legea Curtii de Casatie) i nu supune
Statul la nici o r5spundere. Este deci interesant ca
vedem care e natura acestor acte i care este cauza pentru care Statul nu e supus la rspundere.
In Franta, unde existA recursul In anulatiune,
actul de autoritate poate fi anulat ca ilegal de c5tre
Consiliul de Stat, numai actele de guvernmnt scap5
acestui control, ele nu pot fi anulate pentru exces de

putere sau ilegalitate i in al doilea rnd Statul nu poate
fl rspunzator de danne pentru un asemenea act 8).
La noi, unde recursul In anulatiune a fost dat In c-derea Curtii de Casatie, necesitatea unei distinctiuni Intre
1)k Vezi raportul facut la camera asupra legel dupa votarca el de
catre Senat, precum t raportul ficut inaintea Senatului de savantul
profesor, D-1 C. G. Dissescu.
3) Dufour, Traile grzral de droil administralif appliqu, IV, p. 600;
Auca; Conf, de droil adm., II-a ed.; Tom. /, No. 38 0 39; Laferrire
Juridiclion administrative II, p, 38.
www.dacoromanica.ro
127
actele de guvernmnt i celelalte acte de autoritate este

tot a de itnportant. Tribunalele judecatoreti nu sunt
competente s judece intru nimic actul de guvernmnt
neavnd dreptul s constate ilegalitatea actului, pu pot
s aribue daune victimei conform art. 998 C. c. In adevr, delictul civil, despre care vorbete acest articol, este
orce fapt ilicit care cauzeaz altuia prejuditiu. Judec-
torul trebue s constate intai c actul e ilicit i numai

atunci poate acord daune, cci altmintrelea dach faptul
e permis de lege nu poate fi vorba de daune : qui suo
jure utitur neminern laedit. Fat de cdelalte acte administrative de autoritate, judectorul are dreptul s constate ilegalitatea lor (art. 93 Constitulie) i in cazul acesta
trebue s refuze orce sarctiune (art. 385, alin. 9 C. pen.).
Constatnd ilegalitatea actulni i prejuditiu, judectorul.
poate s acorde daune. (art. 38 din legea Curtii de Casatie.
Dac acum considermMeci un act al puterii executive
ca act de guvernmnt sau ca act administrativ propriu

zis, vedem cii consecintele sunt foarte deosibite. Si cu
cat vom mri categoria actelor de guvernmnt, cu atat
particularii vor fi lipsiti de orce mijloace de a se apr
contra abuzurilor puterii executive. Exemplele foarte
elocinte putem gsi in jurisprudentete consiliului de Stat
din Franta 1). Este deci interesant a determin ce trebue
s intelegem prin acte de guvernmnt.
Prin acte de guvernmnt, se inteleg toate actele, pe
care poake s le fac puterea executiv in baza prerosativelor sale constitutionale, in scopul de a reprezint
natiunea fat de puterile streine, de a servi drept legturd i moderator fat de celelalte puteri constituite ale
Statului sau de a asigur ordinea inuntru Trii 2).
Vezi numeroase exemple in Laferrire, loc. cit.
Vezi Desbaterile parlamentare, Adunarea Dcputaplor, discursul
rostit de D-1 Ministru al justipei, Al. Banat', in sedinpt dela:14 Maiu

1905, precum sl acela al raportorulut legii In sedinpt dela 13 Maiu In
Monitortil Oficial dela 24 Iunie 1905. Vezi asupra actelor de guverulimnt
MIchoud, Des actes de gouvernement In Annales de l'Enseignement sup-
www.dacoromanica.ro
123
PAUL NEGULESCU
Dup_d-1 Laferrire, actele de guvernmnt sunt acelea
cari prin natura lor au .caracter politic. Si pentruc

aceastii definitiune, ca i. ace a lui Dufour 1). nu precizeaz care e domeniul acestor acte sui generis ale puterii
executive, d. Laferriere se vede nevoit s le determine
enurnerndu-le. Dup domnia-sa, trebue sa' socotim Intre
actele de guvernmAnt : a) raporturile puterii executive
Cu parlamentul, b) actele diplomatice, c) faptele de rsboi,
d) unele msuri de sigurant intern a Statului 2).
Cnd Regele convoacd pe alegtori pentru a alege pe
deputati sau senatori, cnd convoac parlamentul, il

dizolv sau II proroag face acte de ordin constitutional.
Constitutiunea In adeviir reglementeaz aceste maltea tri-
butiuni politice, pentru care e foarte natural ca s nu

existe nici o responsabilitate. In adevr, Cu ce titlu ar
putea particularul s cear daune de la Stat pentru un
asemenea drept politic nesocotit, cand el tine asemenea
drepturi tot dela Stat. De altfel cnd asemenea drepturi
sunt nesocotite, situatiunea nu mai e normal, avem

sau lovitur de Stat sau revolutiune.
Prin urmare, e lesne de inteles, c nu e posibild responsabilitatea din partea Statului pentru asemenea acte.
Actele diplomatice, adich relatiunile i reprezentatiu-
nile diplcmatice sunt de asemenea acte de ordin constitutional.

rieur de Grenoble, 1889, tom. I, pag. 53 gi urm.; Bremond In Revue du
Droit public et de la science politique, 1876, tom. V, pag. 23 gi nrm.
Ducrocq, Droit administrant, tom. I (edilia a VII-a), peg. 88; Lecourtols, Des actes de gouvernement, thse, 1899, Jacquelin, Les principes
dominants du contentieux administrant, 1899, pag. 309 gi urm. ; Andr
Morel, La juridiction des administrateurs ace's, Paris, 1904, tea, pag.
13 gi urm.
1) Dufour, Trait gnral de droil administrant appliqu, V. p. 128
Ce qui fait racte de pouvernement. c'est le but qu'in se propose. L'acte,
qui a pour but de defendre la socit prise en elle mme, on personnife dans le gouvernement, contre ses ennemis intrieurs ou extrieurs, avous ou caches prsents on it venir, voil l'acte de guvernement.
2) Laferrire op. cit. p. 34 si urm. Vezi Aucoc, Conf. de droll admi-
nistr. I, a II-a ed., No. 88 si 39.
www.dacoromanica.ro
129
In ce privete conventinnile Cu Statele streine privitoare la comer, navigatiune, etc. art. 93 alin. ult. din
Constitutie arat modul cum ele trebuesc Mute. Se supune mai intaiu proiectul parlamentului i, dupa ce se
aprob, se incheie de Rege conventiunea cu Statul strain.
Or, intru ct conventiunea este opera puterii legiuitoare
mai mult deck a puterii executive, este incontestabil ca
nu poate exist posibilita tea de daune : nimeni neputand
pretinde c are vreun drept fata de o lege.
Puterea judeckoreasca, fat de asemenea acte, este
incompetenlii i fa t de raporturile dintre puterea executiv
i parlament ca 1 fat:A de actele diplomatice, numai

puterea legiuitoare i opinia publica sunt singurii judec tori.
Pentru faptele de rtizboi, rspunsul e i mai uor.

Sunt cazuri de forth' majorti. Razboiul a fost declarat
i trebue s se conduc pentru ca sa se salveze drepturile colectivittii i cnd e vorba de dreptul de conservare al Statului trebue sa aplicam pricipiu latin salus
reipublicae suprema (ex esto 1).
Ramane numai a 4-a categorie de acte de guverniimnt, adic unele mdsuri de siguranld interne(' a Statului.
Ce se poate intelege prin asemenea msuri ? Mai intiu,
tim ca principala datorie a administratiunii este s

vegheze la mentinerea ordinii i a sigurantii. Actele,
prin care administratiunea satisface acestor obligatiuni,
sunt acte administrative propriu zise. Ar rezult deci
ca puterea public, pentru mentinerea ordinii i a sigurantii, face i acte administrative propiu zise i acte de
guvernmnt. Dar atunci care ar fi criterul dup care
am deosebi aceste 2 categorii de acte ?
Dup noi, ar fi acte de guvernmnt acelea care ar

prezint o important deosebit pentru intreaga Tara.
1) In acest sens Curtea de Apel Buc. III No. 255/1881; Dreptul
83/80-81; Curtea Apel Iasi, II decizia de la 4 Dec. 1884, Dreptul,
22/84-85; Trib. Ilfov, I No. 652/80 Dreplul 5/1880.
P. Neguleacu.
www.dacoromanica.ro
130
PAUL NEGULESCU
De pild5, masurile prin care s'ar cauta s se inlature

o revolutiune, msurile ce s'ar lu prin stabilirea de carantine. etc. Pentru interesul cettenilor, nu este bine a
se inlinde prea mult categoria acestor acte de guvernmnt, lipsite de once control din partea autorittilor ju-
decatoreti. Solutiunea contrar, in adevr, ar putea

face ca puterea executiv s comita adevrate abuzuri,
fr ca particularul sa poat pretinde vreo daun, cam
s'ar invoca numai cleat teoria actelor de guvernamnt.
Curtea noastr suprem', prin 2 deciziuni 1) una de la
25 Ianuarie 1900 i alta de la 6 Martie acela an, admite ca deosebirea intre actele de guvernmnti celelalte
acte de autoritste este caracterul politic al celor d'intAiu.
In adevar, malta Curte in prima decizie socote5te drept
acte de guvernmnt un act de politie administrativa,
oprirea mai multor strini, fr capataiu, de a debarc
pe teritoriul frii ; iar in a doua faptul revocrii nun'
functionar amovibil. Dupa noi, primul din aceste acte
este un act de guvernmnt in sensul legii din 1905,

intrucat era o msura de sigurant interna i apoi prin
permiterea acelor streini de a intra in tar se puteau na5te
dificultti diplomatice, pe care guvernul este chemat s le
inlature. Cel de al doilea este ins5 un act administrativ

propriu zis i, daca administratiunea le-a svarit in conformitatea cu legea, Statul nu poate II supus la nici o r-
spundere : dac din contra actul de autoritate e ilegal

i, prin executarea lui, s'a vtmat un drept, atunci posibilitatea de &tine pentru partea vtmat exista 2).
In rezumat deci, dupa cum am zis dej in raportul
prezintat Adunrii deputatilor asupra legii prin care se
modifica legea organic a Curtii de Casatie, definitiunea
actelor de guvernmnt e foarte greu de stabilit, de acea
nu a fost Malta prin lege ; ea nu se poate face decat

Casatia, II 25 Ianuarie 1900, Dreptul 1611930, pag. 129; Casatia,
I, 6 Martie, 1900, Dreplui 25/1900 fr. 205.
In sensul acesta putem cita decizIunea Curtii de Apel Bucureqti,

III, 11 Innie 1898, Dreplul, 1898 p. 609.
www.dacoromanica.ro
131
prin analiza diverselor spete ; ea nu poate fi dect opera

inceat a jurisprudentei
Legea din 1 Iulie 1905 stabilind ca malta Curte poate
s anuleze actele de autoritate fcute Cu violarea drep-
turilor particulare, aceasta nu Insemneaz ca particularul trebue negresit s se adreseze Inaintea Curtii de
Casatie pentru a cere anularea actului de autoritate ca
flind fcut In mod ilegal si apoi s cear dela instantele
judectoresti ordinare daune interere.
Cu alte cuvinte particularul vtmat In drepturile sale
printr'un act administrativ de autoritate, poate, in cazul
cnd ilegalitatea rezult din Insus actul, s se adreseze
Tribunalelor cernd daune, fr s cear mai Intai anularea actului.
In adeviir. Curtea de Casalie nu este singur chemat
s stabileasc daca un act administrativ este legal sau
nu, instantele ordinare au si dnsele acest drept. i nu
se poate concepe c dac In contra unui act administra-
tiv nu s'a fcut recurs In termenul cerut de art. 44,

actul acela a devenit lepal.
Cind ins, particularul se plnge in contra constatrii
de fapt, facut de administratiune, constatare pe baza
creia s'a dat actul administrativ de autoritate ; cnd,
cu alte cuvinte, particularul sustine c actul e ilegal

fat de starea de lucruri existent, atunci legea din 1
Iulie 1905 deschizandu-i calea recursului, el va pute cere,
Ir cazurile prevzute de art. 5, litera j, ca Curtea de Casatie, constatnd c autoritatea administrativa, al drill
act se ataca, a fcut o gresit apreciare a faptelor, sa

ordone ca acea autoritate administrativ sa rezolve intr'un anumit sens cercrea.
In cazul acesta, negresit, dac particularul nu face recurs In termenul cerut de art. 44, insemneaza c consider drept bun consta tarea facuta de administralie
In cazul acesta actiunea in daune 'i este inchis. In am3) Vezi raportul in Monilorul Oficial dela 15 Janie 1905.
www.dacoromanica.ro
132
PAUL NEGULESCU
bele cazuri insa daca recursul i-a fost respins, calea actiunii in daune li este inchis, actul flind considerat legal).
In fine, In ce privete actele administrative de naturd

juridicd,
adica actele prin care administratiunea, In
conformitate Cu legea, determina, pentru Stat, unele obli-
gatiuni, sau unele drepturi fa t de o anumit persoan,

am spus deja ea printeinsele se pot atinge drepturi ca..5tigate. De pild, o deciziune data de Comisiunea pensiilor, prin care refuz sau stabi1e5te drepturile unui pensionar, fijad aprobat, in acest din urm caz, prin decret
regal (art. 43 din leg. pens. dela 23 Febr. 1902), constitue un act administrativ, de asemenea procesele-verbale
ale comisiunilor comunale i mai trziu rolurile pentru
perceperea contributiunilor directe (art. 24, 25 i 47 din
legea dela 10 Martie 1882, pentru constatarea
perceperea contributiunilor directe), sunt acte administrative
de autoritate. Aceste, acte crend drepturi sau obligatiuni
pentru administrati fati de Stat, pot atinge drepturi ctigate ; contra lor, particularul vtmat are deschise
cile de reformare stabilite prin legile speciale (legea pensiilor : apel la Curte de apel i recurs In Casa tie sau legea
de urrnrire : apel la comisia de apel i recurs in Casa tie).
E vorba de sentinte date de tribunalele sau comisiunile noastre administrative. In treacat fie zis, aceste jurisdictiuni administrative au totdeauna, la noi, un caracter
mixt ; instantele inferioare sunt administrative : ele dau
sentinte, dar cu drept de apel sau recurs pentru partea

nemultumit la instante judecatoreti, anume determinate.
Dacii particularul este neglijent i nu beneficiaza de

cile de reformare, ce-i acord legiuitorul, Inauntru termenului fixat, a5 incdt actul devenind delinitiv ii aduce
un real prejuditiu, el nu mai poate pretinde daune pentru
acel act, care e socotit de legiuitor ca o sentint delnitiva (art. 50 din legea pentru constatarea i perceperea
1) Vezi P. Nequiescu, discursul pronuntat in
1905, Monilorul Oficial, 24 lunie 1905.
www.dacoromanica.ro
edInta dela 13 Alai
133
contributiunilor directe ; art. 45 din legea pensiilor din

23 Febr. 1902).
Iii materie de contributiuni indirecte i in unele materii speciale (legea asupra zaharinei), legiuitorul opre.5te
sa se faca' anumite acte fara plata unor drepturi determinate in favoarea Statului (Laxe de timbru i inregistrare, !taxe vamale), sau Mid o anumit autorizatiune.
Legea prevede pedepse pentru acei care contravin la

aceste proibitiuni. Contraventiunile. sunt constatate de
agenti administrativi.
Agentii administrativi constatand faptele comise de o
persoan, in contra dispozitiunilor acestor legi trebue
s arate i dovezile, ca o asemenea infractiune a fost
comis. Ei pronunta i amenzile hotarite de legiuitor.
Aceste procese verbale, dresate de agent' administra-
tivi, sunt acte administrative de autoritate. In contra

lor, particularul condemnat poate s se planga inaintea
Tribunalelor de judet, inteun anumit termen, i sa
cear anularea, fie pentru vitii de forma, fie pentru
lips de capacitate de a instrument a agentului, fie ca
faptele imputate nu sunt dovedite. Autoritatea administrativ nu poate cere ca sa complecteze sau sii perfecteze actul inaintea Tribunalului. Actul este administrativ i recursul in anulare inaintea instantelor judectoreti este un mijloc eficace de a salvgarda drepturile particularilor fata de arbitrariul administrativ.
Tribunalul poate numai s anuleze actul, daca e fcut
ilegal, nu poate insa s-1 perfecteze
In treact fie zis, aceste drepturi ce se dau administraliunii active de a condemna la amend, care uneori, in
caz de insolvabilitate, se transforma in inchisoare, sunt
exorbitante i in contra Constitutiunii.
In rezumat deci, Statul rspunde de daune pentru ac-
tele de autoritate fcute in mod ilegal. Se excepteaza

1) Tribunalul Prahova, II, 18 Febr. 1905, dos. 1636/904, sent. 95/905.
www.dacoromanica.ro
1,34
PAUL NEGULESCU
numai actele de guvernamant si actele administrative

cu caracter juridic.
53.
Am artat, 6, In general, prin actele administrative se pot atinge simple interese i particularul atins
fu interesul sau, nu are posibilitate de a cere despligubiri ;
ea, daca, din contra, administratiunea vatama un drept,
partea vatmatii este Indrituit sa se adr eseze Curii de
Casatie pentru a cere anularea actului si a poi instantelor
judecatoresti ordinare ca s cear repararea prejuditiului
cauzat.
Este deci interesant, credem noi, a stabill ce se fate-
lege prin drept i ciad se poate zice cii este numai

interes.
Prin drepturi, Intelegem posibilitati generate, sau mai

bine beneficii legate. Cum de pilda : dreptal de proprietate, dreptul de a face comen, dreptul de libera circula-
liune. etc. Cu alte cuvinte, dreptul este o facultate, o

posibilitate pentra individ prevazuta de legiuitor.
Pentru a lamuri mai bine chestiunea, s'a Mara un

exempla. Sii presupunem cii administratiunea printeun
act general, printr'un regulament aduce atingere dreptului de proprietate, de pilda, stabileste ca obligatoria
serviciul de tot la canal, opreste constructiunile In antimite regiuni, i masuri de salubritate, fa afar(' de previziunile legii, i masuri prin care atinge libertatea cultului, sau aduce atingere dreptului de libera circulatiune,
stabilind pedepse pentru contravenienti. In aceste cazuri
desigur cii nu avem de a face cu o atingere directa, caci
regulamentul nu creiaz prin el Insus o situatiune juri,
dica individuar, dar stabileste In favoa rea unui agent
administrativ posibilitatea de a cre situatiuni juridice
individuale contrarii legilor. Adicti proprietarul, care nu
ar respect dispozitiunile regulamentare prin care s'ar
Inflint sistemul de tot la canal, poate fi considerat ca
contravenient i dat In judecat penala pentru a fi pedepsit ca amend, si In caz de recidiva la Inchisoaresau poate sii i se perceapa taxe pentru un serviciu pe
www.dacoromanica.ro
135
care realmente nu i-1 aduce comuna 5i care nu poate

ave caracterul unui impozit (argument art. 110 ultim
aliniat constit. 5i 72 alin. 8 din legea consiliilor judetene).
Sub aceast amenintare, proprietarul are dreptul sa

ceara anularea regulamentului in ceeace il prive5te pe
dansul.
Alteori, actul administrativ poate cre in sarcina pro-
prietarului o situatiune juridica individuala contrarie

legii. De pilda, primarul refuza sa de unui particular
autorizaPunea de a construi pe terenul ski 5i aceasta
frii nici un temeiu. Msura primarului creaza proprietarului o situatiune juridica nou5 contrarie legii.
Drepturile se impart in civile 5i politice.
Drepturile politice sunt acelea pe care nu le poate

poate exercit decat numai cettenii, cum de pi/da dreptul
de a fi alegator 5i eligibil la Camera 5i Senat, consilii
judetene, dreptul de a fi jurat, etc.

Drepturile civile se impart in trei categorii : cea din-Wu coprinde pe acelea, care deriv din libertatea individuall Cum dc ex. libertatea con5tiintei, inviolabilitatea persoanei 5i a domiciliului, dreptul de libera circulatiune, libertatea muncii, adica drepturile pe cari constitutiunea francez din 14 Septembrie 1791 le numea
drepturile omului.
A doua categorie coprinde drepturile de familie, cum
de Odd : dreptul de a se casatori, de a adopta, de a

exercit puterea patern, puterea maritai, etc.
In fine, a treia categorie coprinde drepturile cari re-
zulta din raporturile omului cu bunurile. Aceste din

urma drepturi se subdivid la randul lor in reale 5i personale. Exemple de asemenea drepturi : drept de proprietate, de servitute; de creante. Numai aceste drepturi,
adia drepturile reale 5i personale pot alcatui elementele
unui patrirnoniu, caci prin patrimoniu se intelege posi-
bilitatea de a avea drepturi reale 5i personale, sau datoril. De aceea, aceste drepturi din a treia categorie se
numesc 5i drepturi patrimoniale, sau drepturi cdqtigate.
www.dacoromanica.ro
136
PAUL NEGULESCU
Merlin definete drepturile cdtigate, astfel: les droit

acquis sont done ceux qui sont entrs dans notre patrimoine, qui en font partie, et que ne peut plus nous ter
celui de qui nous les tenons.
Tels sont les droits qui drivent immdiatement d'un
contrat, ceux que nous a confer& un testament dont

l'auteur est dccl, ceux qui se trouvent dans une succesion ouverte, et dont nous a saisis la loi en vigueur
au motnent de son ouverture 0.
Drept catigat, cu alte cuvinte este acel avantagiu, ace
valoare pe cari o avem In mod definitiv in patrimoniul

nostru i a crei conservare ne este garantat de legiuitor prin ajutorul unei actiuni. Statul garanteaz cu alte
cuvinte drepturile particularilor i ordeateori aceste

drepturi via in conflict Cu interesele generale ale Statului, drepturile astigate nu trebue sA fie atinse ; cci Statul are drept misiune tocmai de a garanth drepturile cettenilor. Si dac cu toate acestea trebue Ca particularul
s fie antis in exercitiul dreptului su, Statul trebue s-1
desdauneze de prejuditiul suferit in acest caz. Astfel glsuesc art. 19 din Constitutiune, art. 481 C. c. precum i
legea de expropriere pentru cauze de utilitate public

din 20 Octombre 1864.
Legea .de organizare a Curtii de Casatie (din 1 Iuliu

1903) face distinctiune intre drepturile patrimoniale 1
celelalte drepturi.
Gaud printr'un act administrativ de autoritate, se vio-
leaz un drept (art. 37 alin. 7) al unui particular, el

poate cere anularea actului. Cu alte cuvinte, pentru orce
fel de drept violat se poate cere anularea actului. Cnd
ins e vorba ca Curtea de Casatie sh deit ordin ca administratiunea s procedeze intr'un anumit sens, in cazurile prevzute de art. 5 literile e 11, atunci se cere ca
actul administrativ s fi violat un drept patrimonial al
recurentului.
1) Merlin, Rpert de jurisprudence; cuviintul effet rtroactif, seepunea
III, I, No. 3.
www.dacoromanica.ro
137
In rezumat deci, cand e vorba de contencios de anulatiune, este suficient ca particularul sti arate ca un drept
oarecare i-a fost viclat prin actul administrativ atacat,

cand e vorba Irish de contencios de piing jurisdictiune,
este necesar existenta unui drept patrimonial.
In toate cazurile ins, particularul va trebui s justifice c are un interes ca sa ()Nina anularea actului,
adic s justifice utilitatea deciziunii pe care o cere dela
justitie.
Prin urmare este acela lucru ca i cnd e vorba de

o actiune ordinar de drept privat, pe care o Intemeiaza
fnaintea instantelor judecatoreti O.
Interesul se deosibete de drept prin faptul c nu e

recunoscut, nu e sanctionat de lege, a fuck se poate
zice ca dreptul e un interes recunoscut de legiuitor. De
pild, orce locuitor dintr'o comuna are interes ca afacerile comunii sil fie bine administrate, dar acest interes
nu-i d nici posibilitatea de a cere anularea actului, pe
cari il crede prejudiliabil pentru comun.
In dreptul administrativ, adica atunci cnd e vorba de
raporturile dintre administratie i administrati, trebue sa
stabilirn principiul ca ordecateori interesul general este
In conflict cu interesul particular, interesul general trebue s predomine. Dar, nici data interesul general nu
trebue s sugrume, s violeze dreptul catigat al unui
particular. i, dac uneori interesul general cere ca par-
ticularul s fie expropriat din dreptul su, trebue ca

aceast expropriere s se fac In urma unei juste indemnizari. In adevr, Statul este chemat s facit ca drepturile particularilor s fie respectate i nu este de admis
ca el cel dintaiu s le violeze. Fr de acest principiu,
nu ar fi posibil s avem o organizare social' 2).
1) Vezi discursul ce am pronuntat in edinta dela 13 Mai 1905 (Monitorul Oficial dela 24 luniu 1905). Cu toate acestea vezi discursul d-lui
C. C. Arlon pronuntat in edinta Senatului In ziva de 26 Mai 1905
(Monitorul Oficial, 6 luliu 1905).
2) T. Huc, Commenlaire du Code civil, I, No. 60, p. 66. Laurent,
www.dacoromanica.ro
138
PAUL NEGULESCU
Cu alte cuvinte, un act administrativ ponte s atingl

un interes, dar nu poate s calce un drept catigat. Un
regulament de politie prin care se interzice proprietarilor de cafenele sau de carciumi sa tin deschise pravliile pest miezul noptii, atinge interesul acestor comercianti, dar nu le vatm nici un drept. Aceti negu!Mori, In adevar sunt supui, In exercitarea drepturilor
lor la toate masurile de politie, pe cari administratiunea
le i intr'un interes general. Se refuz unui industria
acordarea avantagelor prevzute In legea pentru Incurajarea industrici nationale din 12 Maiu 1887, el nu va
pute sa ceara nici o despagubire, cad nu i s'a atins
un drept, ci numai un simplu iteres.
In practica, deosebirea aceasta intre simple interese i
drepturi cc4tigate este foarte delicat. Cateva exemple
ne vor dovedi aceasta.
Legea drumurilor recunoate administratiunii (art. 10)
dreptul de a modifica sau suprima drumurile publice,

oridecateori interesul general cere aceasta. Proprietarul mrgina are el lush' totdeauna drept la desp;iguhire pentru prejudiciul suferit prin modificarea sau suprimarea drumului ?
Noi credem c acest drept exist numai atunci cand

prin faptul administratiunii, proprietarul este privat de
drepturile care eran corforme cu destinatiunea de interes
general, la care domeniul public era consacrat. AA de
pild se desflinteaza ea desavarire o strada, a 'neat
proprietarii de pe ace strad nu mai au drept de tre-
cere, credem c cererea de daune pe care ar face-o

proprietarii ar II legitimatd ; cci trebue s recunoatem
proprietarilor vecini un drept sui-generis asupra strzii
de a ave ferestre, eire i scurgere i aceasta avand

Droit civil, I, No. 153-161, pag. 226 si urm., Demolombe, Cours de
Code Napoleon I; Vareilles-Sommires in Revue critique, anul 1893; De
Fooz, Droll adm. belge, I, p. 213 si urm. ; Al. Degr, in Dreptul, 1900,
pag. 202; C. G. Dissescu, Drept public roman, III, p. 819.
www.dacoromanica.ro
139
izovrul lu situatiunea locurilor, inteun fel de quasicontract 9

Alti autori consider5 c proprietarul mrgina nu are
nici un drept asupra drumului public i prin urmare nici
o indemnizare nu-i este datorit din cauza suprimrii
drumului: cci, zic partizanii acestui sistem, administra-
tiunea cnd a fcut strad nu i-a luat nici o obligatiune fat de particulari de a nu o desflint mai Lrziu:
declasand-o, cord. art. 10 din legea drurnurilor, administratiunea uzeazii de dreptul suiu i qui suo jure utitur
neminem laedit ; ea face un act de autoritate in limitele
drepturilor sale stabilite prin lege i deci particularul nu
este indrituit sii cear despgubiri 2).
Dup noi, solutiunea preconizat de partizanii acestui
sistein este nedreapt. Particularul prin faptul suprimrii
Dalloz, Rp. Voirie lcrr. No. 122; Curtea din Orleans, 5 Martie
1869; Dalloz, 1869, 2, 217.
O alt tcorie sustine ci proprictarul vecin ar avea un drept de ser..

vitute asupra drumului public coast& nd In dreptul de a ave ferestre,
esire i scurgere si aceasta in virtutea unei conventiuni tacite intervcnite intre administratie si dansul. Administratiunea deschizand drumuri,
a indemuat pe proprietarli marginasi sE construiasca. (Demolombe, X I;
699; Laurent, Dr. cio., VII, 131 si urm. ; Dalloz, Propril No. 166)
Sistemul, dui:4 noi, e inadmisibil. Inteadevar, donaeniul public nu
poate face oblectul unei conventiuni valabile, fiind lucru in afar% de
comer! (art. 478, 963, 1310 C. c.); neputand fi instreinat nu se poate
constitui nici o servitute asupra lui (alienare partiale). Si apoi, caracterul esential al unci servituti consta intr'o desmembrare a fondului
servant In profitul fondului dominant. Or, acest caracter nu se gaseste
in speta noastrii, cEci folosinta pe care o trag dintr'un drum public e
conforma ea destinatiunea lui chiar. In fine, proprietarul fondului servant nu poate face nimic ca s diminueze servitutea, pe cati vreme
Administratia are acest drept. In acest sens Putna, Dreplul 37/92; Casatia I, Buletin 1883, pag. 944.
Altii sustin ca proprietarul vecin nu are deck un drept precar

(Toullier, Dr. &v. V, 479; Duranton, V, 296, 298; Proudhon, Domaine
public, I, 363, 370); ei recunosc totus, ca, in caz de suprimare de stradii,
proprictarul marginas are dreptul de indemnizare. Dar pe ce internelaza acest drept cand e vorba numai de o simpli tolerant ?
Berthlrny, Droll administratif, p. 432.
www.dacoromanica.ro
140
PAUL NEGULESCU
drumului nu mai are eire, proprietatea sa e inchis5 ;

valoarea imobilului avnd acces la strad5 era cu mult
superioar valorii pe cari ar ave-o acela imobil fijad
Inchis, ne mai avnd eire in strad. Administratiunea
nu trebue prin faptele sale s5 aduc5 asemenea perturhri in avutul particularilor cari, dup noi, au un drept
asupra striizii, un drept sui generis, avand isvorul in sitnatiunea locurilor, am putea zice c acest drept ar fi
nscut dinteun gansi-contract. Prin urmare proprietarul
riveran ar avea drept de despgubire in cazul numai
cnd dreptul de folosint ce exercit er conform cu destinatia esential5 a domeniului public ; din contr nici o
despgubire nu se ponte aeorda, &Ind folosinta, de cari
se bucur mrginaii, er abuziv sau nu corespunde
destinatiunii esentiale, la cari domeniul pubilc ern afectat1): caci, in cazul acesta, proprietarii m5rginai nu au
deceit un simplu interes pentru mentinerea strii de lucruri ;
nu pot pretinde c au vreun drept.
S5 presupunem c Administratiunea micoreaz sau inchide o strad transformnd-o in fundtur5. Proprietarii
mrginaii putea-vor oare s5 cear despgubiri?
Dup5 noi, din momentul ce strada rmne destul de

larg a incat, proprietarul poate s-i exercite dreptul
su de vedere, de trecere i de scurgere, nu poate fi loe
la indemnizare. In adevr, autoritatea comunal5 nu s'a
angajat ca s nu modifice starea de lucran i existente, ea
ponte sd o fae f5r a fi expus la nici o daun din momentul ce respect indatoririle quasi-contractuale ce are
fat de proprietarii m5rginai ; numai atunci, administratiunea poate fi obligat s pliiteasch despiigubiri, and
prejuditiul e direct i material. De pild o strad este
transforrnat in fundtur, proprietarul unei cafenele de
acea strad 'i vede diminuAnd clientela sa prin acest
1) Curtea de apel Buc. s. II. No. 179/87, Dreptul, 1888, pag. 6; Casafie 1, No. 16/79, Buletin 1879, pag. 101-102 ; Casatie I, No. 345, Butetin, 1893, p. 944; Ilfov I, Dreptul, 30/83; Curtea Bucuresti, I, Dreptui 30/83.
www.dacoromanica.ro
141
i fapt al Primriii, el sufer o paguba real important

Cu bate acestea nu poate cere nici o daun pentru aeeast pagub indirecta 0.
Domeniul public neputarid fi apropriat, i deci nepuVaud fi supus vreunui drept de servitute, orce folosinta
pe care o are un proprietar, i care nu e conforma cu
destinatiunea de interes general, la care domeniul public
este consacrat, nu constitue decat o simpl tolerant,
pe care administratiunea poate s o retrag, farti sii fie
obligata sd dea vreo despgubire proprietarului. De pilda
proprietarul are o scar& care da in strada, o banc sau
un balcon. Administratiunea poate sa-i retrag concesi-
unea, sau s nu-i mai tolereze de a avea astfel de lucruri, care nu intr in destinatiunea drumului public,
fr ca proprietarul si aib vreun drept de despgubire 2).
Autoritatea comunala transform o strad intr'o fundatur, ea cedeaz unui particular o portiune din terenul
unde strada a fost lachis ; aceasta i. posesiunea de
dnsa i intercepteazi accesul cu un zid. Proprietarii

vecini pot oare intenta actiune contra celuia care detine
portiunea din lerenul vechei strade, ti pot oare cere
distructiunea lucraritor efectuate : pot ei cere daune
administratiunei pentru acest fapt ?
Chestiunea se reduce la a se ti dac administratiunea
a putut in mod valabil s fac asemenea acte. Or, tim
ea ea are asemenea drept. Proprietarii mrginai deci,
nu vor putea cere mentinerea stradei legal transformate
In fund tura ; nu vor putea cere nici daune, cad asupra
strzii, chiar transformat in fundatura, proprietarii pot
s-i exercite dreptul lor de vedere, de trecere i de

scurgere ; ei nu pot cere daune pentru diminuarea valoare
C. Apel Bucureti, 11. Dreptul, 1/88; Curtea Apel Buc. I, No. 188,
Curierul Judiciar, 30/92; Putna, Dreptul 37/92; Apel Bucureqt;, Dreptul, 30/83.
Casatie. I, No. 322/91, BuIctin, 1391, p. 927; Trib. Dorohoiu, Dreptut
25/91.
www.dacoromanica.ro
I 42
PAUL NEGULESCU
imobilelor lor, intrucat indemnitate nu poate fi acordat

decat pentru un prejuditiu direct i material 1).
54.
Nu trebue sa confundam actul administrativ cu
faptul personal al functionarului.
Faptul personal nu se raporteaza la un obiect care ar
intra in atributiunile functionarului. De pildii, un func-
tionar comite o crim sau delict, avem a face cu un

fapt personal ; functionarul face acte care sunt cu totul
In afara de atributiunile sale, actul svarit este iar4

un fapt personal. Trebue ins adiiogat ca pentru a avea
un fapt personal, se cere ca functionarul sa fi tiut ea
actul ce svarete depaete limita atributiunilor sale,
sau in cazul cand nu a tiut aceasta, croare sa fie foarte
mare, adich' sa fie, din partea sa, dol sau culpa lata.
AO, daca limita competintii functionarului nu e precis
determinat5, astfel In cat chestiunea de a se 1.1, daca
el este sau nu competent asupra unui punt, este idecisa
i daca el face un act, in asemenea conditiuni, un poate
zice ca avem a face cu un fapt personal ; actul facut e
un act administrativ. Importanta deosebirii intre acte
administrative i fapte personale ale functionarului, este
ch., pentru cele dintaiu, resposabilitatea administratiunii
poate fi angajata, pentru cele de al doilea nu raspunde
decal numai functionarul 2).
Vom reveni asupra acestei chestiuni in mod. mai detaliat in capitolul urmator.
Bibliografie: Aucoc, Conferences sur l'administration
et le droit administratif, I, No. 285 i urm.; Batbie, Prcis
de droit public administratif, I, pag. 212 i urm. ; Berth&
lmy, Trait elem. de droit administratif, Paris, 1901, p.
21, 46, 72, 93; Bquet-Laferrire, Rpert du droit adultCurtea Bueure0i II, Dreptu11/88
Hauriou, Prcis de droit administralif (edit. IV), pag. 2G8; FuzierHerman, Repert. gnr. du droil franais, mean tul Acte administratif,
No. 60 i urm.
www.dacoromanica.ro
143
nistratif, cuvn tul Acte administratif ; Dareste. De la justice
administrative en Farnce, pag. 220; Hauriou, Prcis de

droit administratif, a IV-a editiune, Paris, 1901; Simonet,
Trait du droit public el administratif, 1902; De Fooz,
Droit administratif beige, I; A. Giron, Droit administratif
de la Belgique, a II-a edit., 3 volume, C. G. Dissescu, Curs
de drept public romdn, III.; Jze (Gaston), Les principes
gnraux du droit administratif, Paris, 1904.
www.dacoromanica.ro
CAPITOLUL VI.
Teoria functiunilor publice

55. Funcionar public.
56. Natura juridia a funcyunii publica.
57. Numirea functionarilor publici priu decret regal, prin decialune ministeriali, prin alegere, functionari cu contract.-57 bis.
Situatiune preotilor li a monahilor. 58. Jurimintul functionarilor.
59. Retribuyunea functionarilor.
59 bis. lerarhie, preseanta, costura. 60. Statistica functionarilor la noi.
61. Extensiunea functionarizmului. 62. Stabilitate ;II inamovibilitate.
63. Legislatiune comparatft.-64. Misuri disciplinare.
65. Rayocarea functionarilor.
66. Garanyile functionarilor fati de administratii. 67. Garantiile administrayilor fati de functionati.
68. Responsabilitatca administratiunii fati de functionari.-69. Responsabilitatea functionarilor fati de teryi.
70. Fapt personal
71. Responsabilitatea funcyonarilor fati de
al functionarului.
administrayune.
72. Dreptul la pensiune al funcyonarilor.
73. Date statistice asupra pensiunilor servite de Stat.
74. Incetarea functiunilor.
55.
Expresiunea functionar public nu are un sens
precis.
Dup unii, functionarii publici sunt acei cetteni cari,

depozitari sau auxiliad ai puterii publicd, concurg in-
tr'un mod oarecare i hile() sfedi mai mult sau mai

putin inaltd la administratiunea Prii i la gestiunea
lucrului public 1.), sau mai bine functionar public este
1) Chante-Grellet et Piehat, Des fonclionnaires publics, Paris, Paul
Dupont, 1900, P. 37; Curtea Bucure*ti, II, No. 174j1900, Dreplul, 71/900.
www.dacoromanica.ro
145
acela care, fiind numit de autoritate, colaboreaza in

mod continuu la un serviciu public in schimbul unor
avantagii pecuniare sau onorifice 9.
Mai sunt i alte definitiuni ale functionarului public,
multe din ele sunt ins5 incomplecte. A bunioar cand
se zice cat functionar public este acela care detine o portiune din suveranitate, avem o definitiune incomplecta ;
cci o mare parte din functionari nu fac nici un act de
autoritate, cum de ex. un arhitect, un inginer, un profesor, un desenator, un copist, i cu toate acestea nu
se poate zice ea ei nu sunt functionari.
56.
Cum se pot defini raporturile care exist intre
Stat i functionar i care este natura juridid a functiunii
publice ? lath' o problema foarte dificild.
Dupd multi autori, funcliunea public este un mandat,
In care Statul ar juca rolul de mandant, iar functionarul
pe acela de rnandatar. Dar, dach admitem ideia de

mandat, trebue s consideram Statul ca persoana de
drept civil, ca persoana moral capabil de a ave drepturi i datorii i de a puted ti reprezintat prin mandatari. Or, dac Statul poate fi considerat sub acest aspect, nu e mai putin adevrat c principalul aspect sub
care Statul trebue privit este acela de putere public.

ii, privit din acest punct de vedere, nu se poate zice
c Statul lucreaz prin mandatari. Un judector cand
pronunt o sentint, un primar cAnd (15 o ordonant nu
sunt mandatarii Statului sau Comunei, persoane morale,
ei lucreaza ca detentori ai Suveranittii. In afar de

aceasta, mandatul prin natura sa este gratuit, pe cat
vreme functiunea public5 prin natura sa e salariat.
Dup unii autori, trebue s facet"' o deosebire intre
functiunile publice. Sunt unele functiuni, in care func-
tionarul exercit5 acte de autoritate, lucreaz ca delintor al suveranitatii; sunt altele lush% in care functionarul face numai acte de gestiune. De pilda un prefect,
1) Berthlmy, Drod adm., pag. 56.
P. Neguleseu. Tratat de Drept Administrativ ed. II.
www.dacoromanica.ro
10
146
PAUL NEGULESCU
un judecator, un procuror, fac de ordinar acte de autoritate ; un inginer, un arhitect fac acte de gestiune. Autoritatea publich cnd numete pe un prefect, pe un judecator ii numete ca putere public, i ca sii exercite
puterea publica; cAnd numete un arhitect ca sa supravegheze constructiunea cltidirilor publice i mai tarziu
pentru a supraveghia intretinerea lor, and numete un
grdinar pentru a ingriji de grdinile publice, face acela
lucru pe care l'ar face i un particular bogat.
In primul caz, nu se poate face nici o apropiere futre
raporturile care exist futre administratie i funcionar
i intre raporturile cari ar exista Intre 2 particulari. In
cel de al doilea caz, raportul acesta e foarte asemntor
Cu raporturile de drept civil, care ar exist intre 2 persoane, dintre care una ii inchiriaza serviciile celuilalt.
Dovad despre aceast asemnare e i faptul ea chiar
un strain poate ocup o asemenea functiune, fiind numit
ca contract ; c ceva mai mull un asemenea funcionar
obtinand un congediu, poate recomand o persoan,
care sii-i tin locul i nu are nevoe pentru aceasta deck
numai de consimlimntul administratiunii, intocmai ca
i cum ar fi vorba de raporturile dintre 2 particulari.
Cand e vorba lima de functiuni de autoritate, tunctionarul nici ()data nu poate fi numit cu contract ; nici
data el nu poate fi inlocuit decat tot de un functionar
de aceea categorie.
In primal caz deci, avem rapovturi cari nu se pot ase-
mn cu acele cari exist in dreptul civil, in cel de al

doilea caz, avem raporturi asemntoare ca o locatiune
.de servicii1).
Alti autori consider functiunea ca un contract de

drept public. Asemenea contracte de drept public, ei mai
gsesc in nationalizare i in concesiuni. Am aratat deja,
1) Berthlmy, Trait egmentaire de droil administrant, p. 56; Nzard,
Thorie juridique de la fonction publique, tezA, Paris, 1901. Acest sistem
a fost adoptat de nol in prima ediiiune a acestui tratat, pag.
www.dacoromanica.ro
93.
TRATAT DE DREPT AnmaiisTF.Ariv
147
-vorbind despre naturalizare, c aceasta teorie nu ni se

pare fondat52).
Dup5 noi, numirea functionarului este un act unilateral de putere public5. Numirea functionarului nu este
-cauza generatrice a situatiunii sale ; caci el nu detine puterca dela persoan5 care face numirea sau dela aceia cari
-file alegerea, dar dela legea, care organizeaza functiunea.
u alte cuvinte, legea organizeaz functiunea cu atributiunile si obligatiunile ce g5seste ca cale. Pentru ca un
individ s5 exercite aceste atributiuni are nevoe de un
fapt. Acest fapt este desenmarea de c5tre o autoritate sau
de ctre un corp electoral, desemnare care se face printr'un act voluntar de putere public5. Pentru a fi numit
in functiune niel nu e nevoe de acceptare si de acea functionarul numit, chiar fr voia sa, trebue intr'un anumit
termen sau s se prezinte la post sau sa demisioneze,
.c5ci altmintrelea poate fi inlocuit sau ajar destituit (art.
86 si urmtoarele din legea de organizare judecAtoreasca
art. 45 alin. 2 din legea politiei).
Importanta acestei distinctiuni este considerabil. Daca
-admitem c5, in uncle cazuri, functiunea public cste un
contract de locatiune de serviciu, atunci acest contract
nu poate ti desfiintat fr un just motiv si numai prin
vointa uneia din parti, fr s5 recunoastem prtii celei-
lane, dreptul de a cere daune interese, pentru refuzul

de a executa contractul.
Pe cdt5 vreme, daca numirea in funcliunea publica
este un act unilateral de putere public5, prin care se
determin5 o anurnitti persoana ca sa exercite, in anumite conditiuni, anumite atributiuni determinate de lege,
.atunci negresit ca actul fijad unilateral, fiind de putere
1) Vezi pag. 12. AceastA teorie este impartsitA la not de savantui
jurisconsult, d. N. Mandrea, Curler judiciar 8/905, pag. 60.
Pc ling5 autorii citati la pag. 12, sustinind ideia de contract de drept
public, adaogi : A. Kammerer, La fonclion publique en Allemagne, Parts,
1899, (tea), pag. 90 al urmittoarele.
www.dacoromanica.ro
148
PA UL NEGULESCU
public5, poate fi retras, adic functionarul poate fi hilocuit, daca, In condinunile stabilite de lege. nu se aratfi
ca functionarul prepus ca sa exercite aceste atributiuni,
este inamovibil sau stabil.
Cu alte cuvinte, in principiu, actul de numire fiind
unilateral i de putere public5 poate fi retras i functionarul inlocuit printr'o alta persoan- afar numai de
cazul cand legea stabilete pentru functionar o situanune
dq stabilita te.
Aceste principii sunt consfintite i de art. 5 lit, i din

legea de organizare a Curni de Casatie 1).
lnainte de regulamentul organic multe din func57.
tiuni erau venale i se vindeau de marii dregatori ai

Statului. Dionisie Fotino 2), ne spune c marele ban al
Craiovei avea dreptul s vlida O multime de slujbe i
6 prin acest mijloc fi procura un venit insemnat, cam
la vreo 30.000 lei anual ; acela drept 11 aveau i marii
vornici de tara de sus i de tara de jos, marele sptar
i In genere ton marii boieri.
Prin Regulamentul organic, atat In Muntenia cat i In
Moldova se desflinteaz venalita tea functiunilor. Functionarii sunt numiti de Domn. Acela principia fii proclamat i in conventiunea din Paris dela 1858.
Constitutiunea noastr prin art. 93 stabilete, c Regele ca ef al puterii executive, numete In funcOuni
publice. Cu toate acestea, sunt unii functionari, cum

de ex.: primarul i ajutoarele sale, cari sunt alei de con-
siliul comunal i numai confirman prin decret regal,

(art. 54 i 55 din legea comunal dela 7 Maiu 1887) ;
altii nici nu au nevoe de asemenea confirmare, cum de
pild, consilierii comunali i judeteni, cari sunt alei de
corpul electoral ; sunt alti functionari numiti numai de
Vezi Desbaterile parlamentare urmate asupra acestul articol, Nonitorul Oficial sedintele Camerei si Senatului din Alai 1905.
Dionisie Fotino, Isioria generald a Daciei (traducere G. Sion), II,
p. 265 si urrn.
www.dacoromanica.ro
149
rninitrii (art. 25 din legea dela 19 Aprilie 1892 pentru

org. serv. adm. centr. a minist. de interne ; art. 28 din
legea dela 4 Sept. 1892, pentru org. adm. centr. a Minisi. Cultelor i Instr. publice, etc.), altii alei de Consiliul comunal i confirmati de primar, sau alei de Consiliul comunal i confirmati de Consiliul permanent,
astzi de prefect (art. 84 din legea comunala dela 7 Main
1887; art. 109 din leg. Consil. judetene din 1894); sau
numiti de primar (art. 68 din legea pentru organizarea
comunelor urbane dela 31 Iulie 1894).
C. A. Rosseti a propus in parlament ca i functiunile
dia magistratur sa fie elective, propimerea Ins nu a
fost admisa 1).
La numirea in functiuni, leginitorul stabilete unele

conditiuni, 84 se cere calitatea de roman ; in mai toate
functiunile, se cere conditiuni de varstii ; in toate funcnunile de auloritate, femeile nu poi fi admise2); in altele se cere recomandare din partea unor anumite corpuri. AA, pentru numire in functiunea de consilier la
Curte de cornturi, Adunarea deputatilor face, pan la legea din 29 Ianuarie 1895, o list de prezentare, dup care
nume apoi Regele ; pentru numirile de profesor univerElectivitatea magistraturil exist In Elvetia. Judecatorii sunt alesi
pe un timp determinat, null direct de alegiltori, allii de marcle Consillu. Modul de alegere variazi dupi Constitutiunea fieciirui canton.
Pentru tribunalul federal din Lausana, care joac rol de Curte de Casatie pentru Intreaga Elvetie, membril el sunt ales( de parlament pentru
un interval de 6 ani. (Vezi Favey, In 'Bulletin de la socit de lgislation compare", anul 1881, pag. 50; G. Demombynes, Les constitutions
europennes (a 11-a editie, II, p. 343 sl urm.). In Rusia, judecAtorli de
pace sunt alesi de Consillul distrIctului. (Demombynes, op. cit., II, pag.
620). Electivitatea judecitorilor existA si in multe State din America

de Nord.
In functiunlle de autorltate, funclionarul trebue a fie romfin sl

s5 aibii toate drepturile politice ; femeia neavind ezercifiul drepturIlor
politice nu poate exereit asemenea functiuni, nu poste fi judeator,

prefect, etc. In funetiunile de gestiune IAA nu se cere asemenea conditiuni, deci femeia ponte ocuph o astfel de functiune.
www.dacoromanica.ro
150
PAUL NEGULESCU
sitar se cere recomandarea senatelor universitare unitecu consiliile faculttilor respective.

Toate aceste exceptiuni sunt stabilite prin legi speciale,
Constitutiunea Ins stabileste regula general, c numirea
functionarului se face prin decret regal. Aceste excep-
tiuni sunt pe de alti parte si aplicatiune a principiului,

sau mai bine zis a desideratului pus in art. 107 din Constitutie, ch anume organizarea judetean si comunal sh
se fac pe baza decentralizirii. Or, o aplicare a principiului descentraliz5rii este si faptul eh numirea functionarilor acestor administratiuni s5 se fach de autorit5tile-
locale, iar nu de puterea central. Apoi ar fi si dificii

ca pentru numirile cele mai putin importante sS intervin un decret regal. Aceasta a f5cut ca pentra nurnirile
de mici slujbasi de biurouri, legiuitorul sh stabileasc5
nu mai e nevoe de un decret regal, ci o simpli deciziune ministeriald e suficent5.
In unele cazan, si anume pentru uncle functiuni de

gestiune, administratiunea poate angaj ea contract o.
persoani care sh exercite aceh functiune. Asi administratia poate angajh Cu contract un profesor, un arhitect,
un inginer un avocat ca s faci anume servicii 9. Estevorba ad de o adevirati localiune de servicii, fapt care
militeazi in favoarea teorii ce sustinem c functiunile
de gestiune sunt adev5rate locatiuni de servicii.
Nu se poate spune acela lucru despre functiunile
autoritate ; c5ci nu se poate concepe, inteadevr, ca

functiunea de prefect, procuror, judector sti fie exercitatti de un strein in baza unui contract.
Prefectul, procurorul sunt numiti de puterea suveran
pentru ca s exercite acte de suveranitate ; ei sunt consideratii c are delegatiume (lela natiune fnsts (art. 31
Constitutie).
57 bis. Preotii 5i monahii sunt functionari publici ?
Chestiunea e foarte discutat in doctrina francez5.

1) Art. 32 alin. 6 din Iegea invatmnt. secund. i superior dela 24
Martie 1898, etc.
www.dacoromanica.ro
151
Unii autori sustin c`d preotii nu sunt functionari publici, de oarece functionarul i exercit atributiunile sale
In baza numirii fdcutd de puterea publicd, pe cat vreme
sacerdotiul este de o natur cu totul spiritual, care

nu-i ponte ave origina Intr'o numire fdcutd de puterea lumeascd.
Daca preotul ar fi functionar public, adaugd aceti autori, ar trebui sit' fie supus Statului i s primeasca ordine dela ddnsul in materie religioasdi).
Dup5 noi, cultul ortodox, care este cultul dominant
in Romnia (art. 21 din Constitutie) formeaz5 un serviciu public 2); biserica, la noi, este o instifutiune de Stat.
In adevdr, de.9 preotul In exercitiul ministerului sdu religios nici nu depinde de Stat, nici nu prime5te puterile
sale dela ddnsul, ci dela Dumnezeu, prin intermediul
superiorilor sii ierarhici, cari ii pot da instructiuni in
nu e mai putin adevdrat c Statul
aceastd privinta,
determind coadltiunile in care cultul ponte fi exercitat,
i, din acest punct de vedere, preotul detine puterile sale
dela Stat, c5ruia i datorqte supunerea i care-i platete
o lead (legea clerului mirean dh 1 Iunie 1893).
Diverse legi numesc pe preoti functionari. AA de

pildd : legea pensiunilor din 16 Martie 1902, In articolul
1 ii numete frinctionari eclesiastici, codal penal face preo-
tilor o situatiune speciald prin art. 211, _93 ann. 2, etc.

58.
Orce functionar de ram administrativ sau jadecatoresc trebue sd depue jurdmant de credintd Regelui
i
Constitutiunii. Legile de organizare ale diverselor
servicii stabilesc formula jurdmdutului, pe care functionarul nou numit este chemat s5-1 presteze (vezi art. 26
din legea dela 19 Aprilie 1892, pentru org. adm. centr.
a Minis, de interne, art. 35 din legea dela 13 Febr. 1894
pentru organiz. Minist. afac. streine).
In acest sens : Andr, Lgislation ecclsiaslique, pag. 119 ; Dalloz,
Riper' alph. cuvantui Fonctionnaire public, No. 51; Le Senne, Condition civile et polilique des prlres; Ducrocq, Cours de droil adminislralif.
ChanteGrellet et Pichat, Des fonclionnaires publics, p. 107 $i urm.
www.dacoromanica.ro
152
PAUL NEGULESCU
Functionarul public, care va fi intrat in lucrarea functiunii sale lnainte de a fi prestat acest jardmnt profesional, poate s fie pedepsit Cu o amend reprezentnd
jurnatate din salariu sat] pe o luna (art. 163 C. p.)
Calitatea de functionar nu este capatat, in mod complect, pentru noul numit, dect dupa prestarea juramantului. Actele facute de un asemenea funcionar sunt nule,
(art. 82 din legea de org. judecatoreasca dela 1 Sept.

1890); de asemenea numai de atunci incepe s curg
salariul.
Intr'adevr, s'ar pute zice, ca la o numire inteo functiune publica ca i in orce conventiune, trebue s existe
manifestarea a 2 vointe. Statul 1i manifesteaza vointa
prin numirea ce face, iar functionarul depunnd jurmntul.
In legile administrative, se stabilege ca functionarul

fransferat sau inaintat nu mai depune inch odat jurmnt
(vezi articolul citat din legea dela 19 Apr. 1892), pe

cat vreme functionarii din ramul judeatoresc depun
jurmantul prevazut de art. 80 din legea pentru organizarea judecatoreasca dela 1 Sept. 1890, ordecateori sunt
inaintati ; numai in caz de stramutare in aceea functiune,
ei sunt scutiti de aceasta obligatiune (art. 81).
Cu toate acestea nu se poate spune ea' persoana numit
intr'o functiune publica nu are intru nimic calitatea de
functionar, mai inainte de a fi depus jurmnt.
Sunt, inteadevr, unele functiuni, din cele de gestiune,
unde nu se cere ca functionarul nou numit s depun

jurmant. AA profesori suplinitori i docentii nu depun
jurmnt, deg sunt functionari.

Se poate dar zice ca depunerea jurmntului este o
obligatiune impus functionarului, dar care este indepen-
dent de delegatiunea pc care el a primit'o data Cu

numirea ; dar legea, de cele mai multeori, consider'
a de mult indeplinirea acestei obligatiuni, Meat nu
abiliteaza pe functionarul numit, care nu a fost urmtor
acestei indatoriri, nu-i da salariu decat din momentul
www.dacoromanica.ro
153
Indeplinirii acestei formalitti ; ha Inc, cev mai mult,

11 pedepsete, dac5 a fcut acte, care intr In atribu-
tiunile functiunii sale, mai Inainte de depunerea jurrnntului (art, 163 C. p.).
59. Am artat ea nu orce raport de serviciu, care ar
exist futre Stat i un particular, conferd acestui din urm
calitatea de functionar.
Obligatiunea de facere, praestare, pe care o persoan5
ar avea-o fat de Stat, ar pute si aib .ca bazg un contract de locatiune de servicii ordinare. De pild5 un Intreprinz5tor de lucr5ri publice care ar contract cu Ministerul de instructie pentru constructinnea unui local de
liceu, este tinut s-5i Indeplineasc obligatiunile sale derivand din acest contract, de asemenea o persoan care
ar fi Inchiriat dela Comun accizele comunale, Inainte
de legea din 1 Martie 1903, asupra desflintrii accizelor.
Obligatiunea Ins, pe care un particular o are fat de
Stat, ar pute s aiba ca baz5 un raport de putere, de-.
rivnd din faptul ea' Statul ca titular al suveraniltii are
dreptul s5 ceara servicii dela locuitorii trii. AA soldatul,
juratul, Indeplinesc indatoriri de acestea, ordonate de Stat.
Toti acetia dei Indeplinesc functiuni publice, colabo-
reazd la un serviciu public, nu sunt Irish funclionari.

Functionarul, Indeplinind functiunea ce i sa Incredintat,
nu-i face numai datoria de cettean sau supus, cum fi
face soldatul. sau juratul. Trebue s intervie un acord de
vointe Intre Stat i functionar, pe ct vreme soldatul Ii
face numai datoria ; functionarul nu se afl nici In situatiunea antreprenorului care ar contract ca Statul, c5ci
acela nu este supus la alt obligatiune deck ai indeplini
indatoririle stipulate prin contract 9.
Functionar public este numai acela care, fiind intrat
In serviciul Statului, Indeplinete In mod continuu o functiune public5.
1) No/lama funciiune publiccl, este susceptibili de o acceptiune mult
mal larga cleat notiunea funclionar public ; caci, dupa cum am vlizut,
juratul sau soldatul Indeplinesc functiuni publice Ira a 8 functionari.
www.dacoromanica.ro
154
PA UL NE GULESCU
Cum lush' functionarul are nevoe de intreaga sa activitate pentru a putea indeplini cu scrupulozitate misiunea
sa, functiunea sa absorbindu-1 dela orce alth ocupatiune
i chiar legea in marea majoritate a cazurilor, oprindu-1
de a exercit orce pith' profesiune, este just ca Statul
pl5teasc functionarului o leafd.
Am vazut, c5, dup5 unii autori, functumea public5 s'ar
putea aserndna cu locatiunea de servicii, iar leafa functionarului cu salariul lucriitorului : ambele fiind retributiuni ale muncii. Leafa functionarului ins prezintii mai
mulle caractere, care o deosibete de salariu. A.:

Leafa frinctionarului nu este echivalentul serviciului
f5cut, in aceea5 msur in care este salariul lucrtitorului.
In adevr, ea nu variaz5 dup capacitatea t;i dup5 munca
depusi de functionar : toti functionarii de aceia5 categorie
primind aceia5 lead fixatd prin lege ; ea nu variazi nici
dup5 cerere i ofert. Circumstantele acestea putfind servi
numai In ce priveste inaintarea functionarilor.
PI general leafa este inferio ir a(levratului echivalent
al muncii depuse, ea este calculat5 mai mult ca s5 (lea
functionarului posibilitatea de a5i sustine o situatiune

conform cu rangul ce ocup. Statul d5 o lead mai mare
aceluia c5ruia importanta functiunii ii cere o cheltuial
mai mare 1). si, in general, functiunile 'cele mai bine
pliitite nu sunt acelea, care cer cunostinte mai intinse,
ci acelea, uncle titularul exercit cea mai mare putere
de comandament sau are cea mai mare r5spundere. De
pild un prefect, un general, un ministru plenipotentiar,
sunt pl5titi mai bine dect un profesor universitar, sau
un director de laborator.
Leafa functionarului are caracterul de pensiune alimentar5, c5ci art. 405 C. pr. c. stabilete c5 lefurile functionarilor nu pot fi cedate, nici urmdrile decat numai pentru
alimente i alte creante privilegiate, intocmai ca pensiurnle alimentare despre care vorbete art. 408 pr. c.
1) Vezi un excclent capitol In Ihcring, L'uolution du droll, No. 103.
www.dacoromanica.ro
Ca consecint leafa functionarului se datorete, Cu toate

c5 functionarul nu indeplineste in mod efectiv servicial
s5u. A5 autoritatea 1)ublic5, de care dansul depinde poate
sa-i acorde un concediu, su poate s5-1 pue in disponibilitate i, cu toate ch. el in asemenea cazan i nu mai depune nici o munc, totui functionarul are drept la leafa
intreagii in caz de concediu, la o portiune numai i pentru
un anumit timp in caz de disponibilitate.
Plata lefei pe intreaga lund este datorat, dei functio-
narul n'a servit deck o parte din tuna i leafa se piatete cu anticipatie.
Leafa unor functionari se compune din cloud parti
una numitti propriu zis leaf5 i alta numith la unif indemnizare de locuint5, la altii cheltuieli de reprenzentatie,
diurna. Chestiunea de a se ti, dacti aceast indemnizare
de locuinta sau cheltuieli de reprezentatie, sunt i dnsele
incesibile i neurmaribile, a fost de multeori dedus5 in

justitie, i a fiieut obieetul mai multor sentinte judecatoreti. Unele instante i curtea noastra suprema consider5 c indemniziirile de locuinta pot fi urmarite, caci
art. 1718 C. c. stabilind principiul general ca intreaga
avere mobil i imobila a debitorului formeaaa gagiul
creditorilor sai, art. 409 nu este dect o exceptiune de
stricta interpretare. Or, in acest articol nu se vorbeste
dect de leafa ftmetionarilor, iar nu de indemnizri de
locuinta, cari, in asemenea caz, intra in regula general
prin urmare pot fi urm5rite. Alte instante considerd cii
aceast indemnizare face parte integranta din leafa func-
tionarului, intrucat, conform legii de pensiuni din 16.

Alartie 1902, art. 52 (5i regula mentului pentru aplicarea
legii, art. 10), indemnizrile de locuint i diurnele sunt
supuse la retineri pentru pensiuni, Intocmai ca lefurile0;
se uita insa eLi ele nu intrii in calcul pentru (ixarea
quantumului pensiunii.
Obligatiunea Statului de a servi mijloace da exis1) C. Ap. Bucureti, decizia 76/903 Trib. Not. Ilfov, sent. 347/902.
www.dacoromanica.ro
156
PAUL NEGUUESCU
tent functionarului nu Inceteaza cand acesta este Iti imposibilitate de a mai continua functiunea sa, fie pentruca
a atins o anumit vat's% fie CA din cauza serviciului a
capatat infirmitti care-I fac impropriu serviciului sau.
Statul i In cazul acesta continua s de functionarului
retras o pensiune, cari are de asemenea caracterul de

pensiune alimentara, neputand fi urmrit sau cedat.
el Leafa este destinata la Intretinerea nu numai a
functionarului ci i a familiei sale, complimentul necesar
orcarei existente. De aceea dup moartea functionarului,
In caz and decedatul ar fi In conditiunile cerute de lege,
pensiunea va fi servita vaduvei i. copiilor. .
Prin ierarhic intelegem ordinea, subordina59 bis.
tiunea i legtura, care exista Intre diverii functionari
de aceeai categorie.
Puterea ierarhic (IA drept superiorului ca si de ordin inferiorului.

Precderea se stabilete dui:a rangul ierarhic (vezi art.
150 i urm. din legea de org. judec.).
Unii functionari sunt supui la obligatiunea de a purt
un anumit costum, determinat prin legi sau regulamente.
Cum de pilda : magistratii, preotii, ofiterii.
Dupii cum foarte bine observ D-1 Vivien : A regard
des uns, le costutne a pour objet de commander le re-
spect au public, de l'imposer mme entre eux a des

hommes parmi lesquels doit regner le sentiment des
convenances rciproques.
C'est ainsi que les magistrats portent la robe, ordi,

nairement mme dans leurs ceremonies intrieurs. A
l'gard des autres le costume a pour objet d'inspirer
contiance aux citoyens et de leur designer par un signe
apparent l'agent de la force publique qui a droit de les
rappeler A l'observation de la loi1).
Usurpatiunea de costum este pedepsit ca delict prin
art. 208 cod. pen.
1) Vivien, Eludes adminisfralivei, pag. 143.
www.dacoromanica.ro
157
Dup statistica oficial a Ministerului de Finante

din anul 1903, numrul functionarilor Statului, judetelor
Comunelor este de 102.560. Functionarii judeteni

comunali sunt In numr de 40.979; iar diversa functionari ai Statului 61.571, din cari numai functionarii altor
ferate reprezint un numr de 19.765, ofiterii 3827.
Cheltuelile, pe cari le necesiteaz aceast armar de
functionari, sunt de 107.617.995 lei, din cari 83.942.781
lei servesc pentru plata functionarilor Statului, din acestia
20.194.388 pentru plata functionarilor Cilor ferate, si
15.417.648 lei solda ofiterilor, iar 23.675.214 lei reprezint cheltuelile de personal ale comunelor i judetelor.
Pensionarii sunt In numr de 9614 cu o pensiune

anual de 18.423.231 lei.
Trebue adogat ca aceste sume destul de importante
sunt pltite de Stat in urma reducerilor operate prin

budgetele anilor 1900 si 1901, si necesitate de eriza eco-
nomic care a bntuit tara noastr.

Din aceste date statistice rezult un fapt : dezvoltarea excesiv a functionarizmului. Examinnd budgetele pe o perioad de 20 ani inapoi, constatan Immultirea functionarilor In mod periodic, frd ca aceast
dezvoltare a functionarizmului sii corespund la o egala
dezvoltare a vietii sociale si economice a trii. O multime
de oameni, in momentul intrrii lor in lupta pentra

vieat, solicit dela Stat o existent mrginit, dar usoar
sigurti, In loc sii cante ca prin energie s poat deveni
demente folositoare,
factori de productiune.
Astzi tifra de 102.560 functionari trebue s ne ingri-
jeasch. Dac tinem seam c prin reducerile fcute In

1901,
de altfel fr nici un studiu i la voia intamplrii,
s'a micsorat cu ce! putin 6.000 numrul functio-
narilor Statului, judetelor i comunelor, aveam inainte

de aceast datii un total de aproximativ 110.000 functionari. Din aceast tifr nu tt ebue s socotim mai mult
de 3-4000 fetnei, asa inda am aveh un total de mai

bine de o sut de mii functionari brbati.
www.dacoromanica.ro
153
PAUL NEGULESCU
Populatiunea thrii romdneti nu intrece decdt cu foarte

putin tifra de 5.900.000. Din aceast populatiune trebue
s socotim jumltate populatiune de sex femenin. (In 1899
populatiunea er de 5.956.690, din cari 2.930.051 femei
i 3.026.629 bOrbati). Dac socotim c din tifra de 4.694.288
locuitori lu vArst mai marl de 7 ani, cali se aflau In

Ord, dup recensmdutul general al populatiunii fdcut
In anut 1899 I), nutnai 1.034.597 liau carte, restul de
.3.659.691 coprinzand analfabeti. Din acest numr de
1.034.597 alfabeti, trebue s socotim c 330.490 sunt copiii mai mici de 15 ani, a ca am aved cel mult o popu-
latiune adultd de 704.000 tiind carte, din care numai

.557.000 sunt romdni. Alai trebue sc5zut aproape un numr de aproximativ 150.000 femei mai mari de 15 ani
cari tiu carte ; mai trebue tinut apoi in seamii o tifrd

clestul de important, i pe care statistica nu ne o dd
pentru tinerii futre 15-20 ani.
incdt in deflinitiv avem un nurndi cev mai mare
de 300. 00 brbati romni mai mari de 20 ani, cari tiu
carte i din care unii nici nu au inviitamntul primar
term ina t.
Din aceastd tifr aproape o treime reprezint numrul

functionarilor, adicil acelora cari primesc salariu, dela
Stat, judet sau comun, pentru ca si ne administreze,

sii ne judece, s ne instruiascd, sd, ne apere i s deserve
cultul.
Este o proportiune ingrijitoare Numrul anterior de
110.000 functionari cdti aveam inainte de reducerea din
1901, cdt i acel de 102.000 citti aveam astzi fat5 de

populatiunea i resursele noastre, este un numr cari nu
.este depit pstrand proportiunile, nici chiar in Franta.
Iii adevr, in Franta numdrul functionarilor nu Intrece
-deck cu foarte putin tifra de 600 mii funclionari, prin urmare de 6 ori mai mare ca la noi, dar populatiunea Frantei este de 6i12 mai mare ca a tirii noastre i bogdtia ei,
1) L. Coleseu, Reeensclmil nlul general al populafianii Romn ici, Buzuresti, 1905.
www.dacoromanica.ro
159
sub toate privintele, este cu mult mai mare dect a Romniei. Si, pe lng aceasta, in Frant.a, numrul alfabetilor, ached al oamenilor tiutori de carte, deci mai apti
de a produce i de a invinge in lupta pentru existent,
este cu mull mai mare deck numrul analfabetilor. Abia
dac gsim 10-150/0 netiutori de carte, pe card vreme
la noi proportia e rsturnat, aci dintr'o populatiune

de 4.691.288 tocuitori in varsi mai mare de 7 ani (prin
urmare in varst de a putea cal i serie), abi un milion tie s citeascd i s serie, ceeace reprezint 220/0
tiutori de carte.
Trebue sa adaogin cd aceast immultire a numrului
functionarilor i a cheltuelitor necesitate cu Intretinerea
lor, a depit cu mutt nevoile reale ale trii. Aa de pild,
In budgetul anului 1888-89 pentru administratia central
a Ministerului Instructiunii publice, se cheltui 210.260
lei, din cari numai 192.660 pentru personal, restul pentru
material ; in 1898-99 aceste cheltueli se urcaserti la
-588.060 lei, din cari 403.200 lei pentru personal ; serviciul
de inspectiuni al coalelor costa in 1888-89, 147-960

fat de 317.840 lei in 1898-99. Personalul administra-
tiunii centrale a acestui Minister era de 63 functionari

i oameni de serviciu in 1888-89, el atinge tifra de 132
functionari in 1898-99.
Cheltuelile Ministerului de Dornenii erau in 1898 de
3.792,831 lei, de 5.594.589 lei in 1894-95, ele ating tifra
de 6.612.490 In 1898, adic se dubleaz aproape In interval cu 12 inspectori i sub-inspectori 1 31 garzi generail; inspectorii domeniali dela 4 i-au vzut numrul
mrit la 8; administratiunea central a acestui Minister
care costa in 1888-89 lei 291.660, costa in 1898-99 lei
465.240.
Cheltuelile de material s'au mrit In acest interval

aproape In aceea proportiune. Aa de pild In 1888 chel-
tuelile de material pentru administratia centrald a Ministerului de Domenii erau de 47:500 lei 1 de 97.500
www.dacoromanica.ro
160
PAUL NEGULESCU
lei In 1898,
pentru un personal de 128 functionari
oatneni de serviciu In 1888 i pentru 194 In anal 1898.
Cu alte cuvinte un functionar din administratia centrala a Domeniilor costa pe Sta t numai pentru luminat,
Incalzit, cerneal, hartie, etc., cate 371 lei In anul 1888,
i cite 502 lei In anul 1898, frti ca pentru aceasta
fie mai folositor corpului social la aceast din urm data.
Bugetul cheltuelilor Statului, In afar de datoria public5,
in 1888-89 era de 115.050.875 lei, ajunsese la suma de

132.907.614 lei, In anul 1894 95 pentru a deveni de
140.287.927 lei 44 bani in 1898 99; iar impreun cu
unitatea datoriei publice avem pen tru 1888 89 lei

181.066,840 fata de 222.095.000 lei in 1898.
Si cheltuelile se dezvolt in aceasta progresiune de

aproximativ 30 ani, de cand am cutat c transplantm
la noi cilivizatiunea mecanico-industrial din Occident.
Guvernantii notri, prin pasiunea pentru lucrurile frumoase i folositoare precum i prin spiritul de a imita
lucrurile mari ce vazusera in strainatate, au facut ca

Tara s consume mult mai mult decat puterile sale li
permiteau. Si, pentruc nu putean face fat pltilor
numai cu veniturile ordinare, au fost nevoiti s contrac-
teze imprumuturi pentru a rescumpar sau a construi

drumuri de fier (892.044.793 lei), pentru a face fortificatiuni dela Focani-Nmoloasa-Galati i Bucuregi apro-
ximativ vreo 200 milioane lei) i alte diferite lucrari,

i in a proportiuni in cat astzi anuittile datoriei publice depapsc suma de 80.000.000.
In a conditiuni, cand o treime din veniturile Statului
trebue destinate pentru plata anuitatilor datoriei publice,
este evident c o modificare se impune In administratiunea intereselor Romaniei. Trebue s inlocuim metoda
politica i abstracta de astzi, care ne-a fcut sa cheltuim sume considerabile pe lucruri, care nu aveau decal
o valoare cu mult mai mica, sau pe lucruri de o utilitate contestabil pentru noi i care ne face s continam
Inainte cu cheltuelile pentru Intretinerea functionarilor
www.dacoromanica.ro
161
pe un picior ca mult mai mare dect cerintele pe care

le avem de satisfcut i dead ne permit mijloacele
noastre. Trebue s Inlocuim acest sistem de risipire al
banului public, printr'o metod comercial* i practic.
Inteadevr, Statul nu este cleat o asociatiune organizat In interesul indivizilor, al cettenilor. i dup
cum inteo societate comercial bine condus, consiliul de
administratiune caut s reduc la minimum posibil chel-
tuelile generale ale Intreprinderii, tot astfel guvernal

care reprezint in mare, ceea ce consiliul de administra tie este pentru societate, nu trebue s fac decdt
cheltueli necesare O.
Ei bine, a fijad, cari sunt cerintele cari au fcut ca

cheltuelile de personal i de material s se mreasc
intr'o perioad de abi de 10 ani ca mai bine de 25

milioane anual, cnd nici teritoriu trii romneti nu
s'a mrit absolut cu nimic, nici nu se poate zice c am
fcut progres extraordinare care ar fi necesitat un spor
aA de insemnat in cheltuelile publice ? Eram aproape
tot WI de bine administrati in 1898, dup cum suntem
i astzi.
S'a admis principiul gratuittii i obligativittii invt-
mntului primar, principia criticabil 2), dar care astzi

e in general considerat ca fiind de un interes public.
Rezultatele obtinute ins, sunt departe de a fi proportionale cu cheltuelile fcute 3).
V-te G D'Avenel. La reforme administrative, png. 295 ni urrnt.
In adeviir, daci Statul gsqte un lucru bun, nu trebue si-1 pue

la dispozitia cetiltenilor In mod gratuit ni Inch
oblige a se folosi de
dnsul. De pild, data printr'o lege s'ar stabili cA toti cetiitenii sunt
datori si facii gimnastici, o asemenea dispozitiune s'ar socoti de tonti
lumea ca flind contrarie liberttii Individuale. Cu toate acestea ea este
folositoare Statului, care are nevoe de cetteni sprinteni ni bine dezvoltati fizicente, dupi cum are nevoe de oameni instruiti.
Dup statistica oficiali a Ministerului Instructiunii, in anul 1888
89 au absolvit InvAtimntul primar rural un nurnir de 1365 copii de
ambele-sexe. In acel an s'a cheltuit pentru acest Invfitimint suma de
2.081.040 lei, ceeace re vine di pentru flecare absolvent al ncoalei rurale
P. Neguleacu.
www.dacoromanica.ro
11
162
PAUL NEGULESCU
Dar, dac fat de Invtmntul primar s'ar pute sustine c asemenea cheltuieli sunt necesarii, intruct Statul
i-a luat obligatiunea de a imprt0 acest Invtmnt

tuturor cettenilor in rnod gratuit, fat de dezvoltarea
nemsurat a invtmntului secundar, o asemenea sustinere nu mai poate avea niel o valoare.
rn adevr, Statul nu are datoria de a distribui acest
Invtmnt In mod gratuit, nu are nici dreptul de a dispute de banul contribuabilului cheltuind mai bine de
4112 milioane lei pentru a rspndi in mod gratuit pan
mai deunki, aproape gratuit astzi, un invtmnt costisitor i care nu e absolut necesar. Cine dorete luxul
trebue s-1 plteasc, corpul social nu e dator s suporte asemenea cheltueli.
Dar, gratuitatea invtmntului secundar i profuziunea
lui sunt, in mare parte, cauzele principale ale dezvoltrii
functionarizmului la noi. In adevr, politicianii notri
au struit pentru inflintarea de licee i gimnazii clasice
in oraele cele mai putin importante. Invtmntul clasic flind pan mai deunzi absolut gratuit, populatiunea
colar s'a mrit foarte mult i apoi tot prin diversele

influente ale oamenilor politici locali au trebuit s se In-
flinteze functiuni chiar fr nici o necesitate, numai

pentra a se satisface cerintele politicei locale i pentru
a se (IA un rnijloc de existent diverilor postulanti, absolventi ai acestor coli.
Trebue deci pus o stavil invtmintului clasic. In
adevr, In toate trile din lume, dacii invtmntul pris'a cheltuit numai in anul colar 1888-89 cite 1524 lei si 56 b. si cum
cursurlle in aceste geoll se predau un timp de 5 ani, se poate vedek ce
suma enormA a costat pe Stat acesti 1365 absolventi.
Este adevirat, ci dela punerea in aplicare a legii din 1893 asupra
invAtmntului primar, numirul absolventilor s'a marit. Dep. In 1893 94
el atinge tifra de 5574, pentru a deveni in 1900-901 de 12.499 absolventi, fati de un budget de 5.538.836 lei, ceeace revine la cte lei 443,15
pentru &care absolvent numai inteun an.
Inv5tAmantul primar urban este tot atiit de costisitor. In adevir,
pentra a obtine 9299 absolventi, s'a cheltuit in 1900 1901 lei 4.546.158.
www.dacoromanica.ro
163
mar e gratuit (i sunt PH cum bunioara Anglia, unde

gratuitatea nu exista nici chiar pentru acest invtmnt),
1 Statul face toate sacrificiile, ce! secundar i superior
este ca plata. Legea invatmntului secundar i superior
a aplicat i la noi acest principiu, insi intr'un mod foarte
timid. Ar trebul apoi desflintate sau transformate in coli
profesionale mare parte din liceele i gimnaziile noastre
clasice, cci altmintrelea nunarul absolventilor liceelor
noastre tinde din an in an s se mareasc intr'o proportie ingrijitoare, devenind apoi cea mai mai mare
parte o falang de postulanti pentru functiunile publice.
Numai la facultatea de drept din Bucureti avem un nu-
mar de mai bine de 2500 studenti, cari ne a anual

peste 200 licentiati.
O reform rationala a intregei noastre administratiuni
se impune. Trebue cu orce chip si ne scaparn de acest

flagel al functionarizmului, care astzi ne absoarbe
aproape 110 milioane anual. Reforma s'ar pute des&
vat* cautanduse s se simplitice cat se poate mai mult
aparatul nostru adininistrativ. Mai intaiu in ce privege
impartirea OHL in judete, o economie importanta s'ar
pute realiz, reducandu se la jumtate cel mult numarul
districtelor. Intr'adevar, impartirea administrativa de astzi dainuiete de mult vreme, de atunci de cand mij-
loacele de comunicatiune eran dificile i cnd era necesar ca un reprezentant al guvernului s fie in posibi/Hate de a se afl in contact imediat ca administralli.
Astzi ea introducerea telegrafului, telefonului i cailor
ferate, autoritatea administrativa are posibilitatea ca din
depirtare s supravegheze i sa satisfacii cerintele administratilor i ordecteori ne.voia cere, se poate cu uurint transporta in orce localitate. Nu se poate explica
intr'alt fel decat prin respectul traditiunii de ce Oltul
s fie considerat ca un judet separat 5i nu ar 11 alipit
la Arge sau Teleorman, dup cum odinioard judetul
Scuieni a fost desflintat i imprtit futre judetele Buzau
i Prahova. Tot astfel s'ar putea desliinta judetele Muscel,
www.dacoromanica.ro
164
PAUL NE GULESCU
11.-Sarat, Vasluiu, Flcin, etc. S'ar pute fixa prin lege
care sa fie minimul populatiunii unui district i atunci

acele cari nu ating acel minimum s fie alipite la alte
judete. Cu modul acesta s'ar realiz o economie considerabilii, cci numarul functionarilor s'ar reduce in mod
simtitor, fall ca serviciul public si sufere intru CANA,.
s'ar d o dezvoltare mult mai mare, aproape o nou

vieat oraelor capitale ale nouitor districte i in acela.
timp s'ar putea d atributiuni mutt mai largi judetelor,
devenite in urma unei atari reforme mult mai importante.
In ce privete organizarea comunal, s'ar pute mall

comunele. Legea din 1864 fixA la 500 contribuabili populatia minimala necesar pentru a se pute crie o.
comuna ; legea din 7 Maki 1887 (art. 5) Irish% din motive
politice, a redus acest minimum la 200 contribuabili.

Toata lumea constata astazi absoluta saracie a comunelor
rurale.
Este absolut necesara o lege care s readuca in vigoarecel putin dispozitiunile din legea dela 1864. Comunele-
s ail:a ce! putin 500 contribuabili, daca nu mai mutt.

Prin reforma aceasta, numrul comunelor s'ar reduce
aproape la jumatate i deci i numrul functibnarilor
precurn i al diverselor cheltueli necesitate cu intretinerea lor s'ar reduce in mod sitntitor.
Prin alipirea serviciului potelor i telegrafului la directiunea. cilor ferate, s'ar realiza i o mare economie prin
reducerea cheltuelilor de personal i de material necesitate cu intretinerea liniilor telegrafice ale editor ferate
personalul dilor ferate ar face i serviciu potal i in
afar de aceasta, serviciut fiind condus de un corp technic
cornpetent, ar pute da rezultate cu mutt mai Imbucurtoare.

Pe langa aceasta, Slatul pre se amestec in lucruri
cari nu it privesc, pre face socializm de Stat cum de
pilda prin infiiatarea serviciului maritim i fluvial, al
fermelor model i al pepinierelor Statului, (cari dau un.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DA DRAFT ADMINISTRATIV
165
deficit a de considerabil), prin amestecul i supravegherea Statului asupra bancilor populare, etc. Toate aceste
amestecuri. cari nu aduc nici un profit interesului general
-i numai paguba Statului, se soldeaz ca o cretere a

nurnrului functionarilor.
Trebue pusa cu orce pret o stavil acestei porniri nenorocite spre functionarizm i incurajata cat se poate
mai mult indrumarea spre comert i agricultur, cari
astzi sunt aproape lsate in mail-file strainilor.
62.Prin inamovibilitate se intelege situatiunea legal a
unui functionar public, care odat numit nu mai poate
ii revocat sau mutat in contra vointii sale de catre puterea executiva cleat In urma unei sentinte date de un
Tribunal disciplinar anume determinat de lege.
Prin stabilitate se intelege un grad mai mic decat inamovibitate.
In aceast situatiune, functionarii se bucur do garanlii mult mai mici decat lunctionarii stabili i anume
inamovibil nici odata nu poate fi revocat sau mutat cleat in urma unei sentinte date de Tribunalul disciplinar,
pe cata vreme functionarul stabil poate fi revocat, in
anumite cazuri, Ora o asemenea sentint, numai de puterea executiv (vezi in ce privete inspectorii comunali
art. 223 din legea dela 1 Alai 1904 pentru organizarea
comunelor rurale, art. 45 din legea .pentru organizarea
politiei), iar in ce privete mutarea inspectorii comunali
pot fi mulati la o all plasa din acela judet prio deciziune ministeriala in urma unui raport motivat al prefectului.
Patna la legea modificatoare a legii organice a Curtii

de casatie dill 1 Iulie 1905, functionarul inamovibil, sau
stabil care ar fi fost inlocuit In contra previziunilor legii
nu avea deschisa decat calea actiunii in daune. Prin noua
lege (art. 5, lit, i) se d insa posibilitate functionarului
alias astfel In drepturile sale, sa se plang la malta

Curte de Casatie, care prin deciziunea ce va da, 'i da
dreptul de a'i pastr gradul i salariul ce avusese inainte
www.dacoromanica.ro
166
PAUL NEGULESCU
de a fi inlocuit, mutat sau pus la retragere In contra

legii i aceasta pand ce autoritatea competenta II va fi
reintegrat in functiunea sa.
De pild5, un consilier dela Curtea de apel din Bucureti a fost inlocuit sau mutat la o alta Curte fail o deciziue disciplinar, el va pute cere dela Curtea de Casatie ca s se anuleze decretul de inlocuire sau acel de
mutcre, nu va pute lima cere ca sii se anuleze i decretul prin care o alta persoana a fost numita In locul
su. AO. !neat el va fi socotit In urma deciziunii Curtii
de Casatie ca un consilier al Curtii din Bucureti, ma'
.n disponibilitate, primind salariul intreg, dar neputand
exercita functiunea pan nu va interveni un decret de
reintegrare.
Acest drept de a se adres5 Curtii de Casatie apartine

tutulor functionarilor Inlocuiti in contra legii, care dipane ca pentru inlocuirea lor e nevoe de o sentint disciplinar.
Acest principiu din discutiunile urmate atat In Camera
cat i In Senat, din discursul rostit de D-1 ministru al
justitiei in Camera in edinta dela 14 Mai, precum i din
raportul prezentat Camerei asupra legii votata de Senat.
Am vazut ea functionarii publici pot fi impartiti In
dou categorii : unii cari fac acte de autoritate, altii
cari fac acte de gestiune.
Functionarul care face numai acte de gestiune precum
i acela care face numai acte de administratiune fra

ca prin functiunea sa A aib vreun caracter politic, In
principiu ar trebui sa fie inamovibil. In adevar, prin
faptul ca sta multa vreme in serviciul sail capita practica
lucrurilor, cunoate toa te necesitatile serviciului, poate
si indeplineasca mult mai bine diferitele insrcinri economice, financiare sau technice la care este prepus.
Nu tot astfel stau lucrurile cu functiunile care au i

un caracter politic, cum de ex., functiunea de prefect,
de secretar general de minister, etc.
In principiu, acei cari le de/in, nu se pot bucura de
www.dacoromanica.ro
167
inamovibilitate ; aceti functionari trebue s fie revocabili ; cci trebue sa existe unitate de veden i intre guvern
i aceti functionari. Altmintrelea, ei ar pute crei dillcultti i impiedich actiunea guvernului.
In baza principiului separatiunii puterilor, trebue s
adrnitem inamovibitatea ca o necesitete pentru judeatori.
In adevr, ei fac parte din o putere deosebit in Stat,
puterea judecatoreasc. Or, daca se admite ca eful puterii executive, prin delegatiune, s numeasc In functiunile judecatoreti, a-i d i dreptul ca s revoace pe judectori, inseamn a-i pane cu total pe judeciitori la discretiunea puterii executive. In cazul acesta principiul
separatiunii puterilor, baza Constitutiunii noastre, care
consista tocmai in a ave pentru cele 3 puteri recunoscute in Stat, titulan i deosebiti 1 independenti, ar fi
nesocoti t.
Legea organic a Curtii de casatie din 24 Ianuarie 1861,

stabilete prin art. 17 inarnovibilitatea membrilor acestei
Inane Curti ; legea de organizare judectoreasc din 1

Septembrie 1890 prin art. 90 i 91 intinde inamovibilitatea la membrii Curtilor de apel i la preedintii tribunalelor de judet. E o mare necesitate de a acord inamovibilitatea i celorlalti judectori.
Intr'un discurs inaugural, pentru deschiderea anului

judiciar 1899, s'a sustinut inaintea Curtii de apel din
Bucureti, c inamovibilitatea trebue intins i la membrii
superiori ai Parchetului 1). Dupa noi, Parchetul reprezint
direct puterea executiv pe lng tribunal, el reprezinth

Societatea i ca atare trebue s cunoasc nevoile i aspiratiunile ei. Trebue s existe unitate de veden i i de
sentiment intre ministru de justitie i intre membrii
Parchetului ; prin urmare ei nu pot fi deck amovibili.
Se poate Irish ca membrii parchetului s se recruteze
numai printre membrii inamovibili ai Curtilor, ministrul
dnd delegatiune revocabil unor consilieri.
1) Dreptul, 1899, pag. 480 i urm.
www.dacoromanica.ro
168
PAUL NEGULESCU
Imediat ce nu mai exista unitate de veden i intre ministril 1 consilierul delegat cu functiunea de procuror
general, de pild, aceast delegatiunc se revocA i se de-.
leag un alt consilier. Acest sistem a fost admis de legea
din 1904 pentru procurorii generali ai Curtilor de apel.
Este absolut necesar ca aceasta reform s se intinda
i pentru membrii parchetului dela Curtea de Casatie.
In Germania, toti functionarii imperiului sunt inamo-
vibili ( 2 din legea asupra functionarilor imperiului),

numai amploiatii subalterni, al cror serviciu este In
mare parte mecanic i nu cere nici o cultura intelectual,
stint revocabili. Acela principiu II gsim i in legislatiunile mai tuturor Statelor particulare din Germania 9.
lute bun administratiune, dup noi, top fanctonarii
cari fac acte de gestiune, precum i functionari din biurouri trebuesc s fie inamovibili, numai astfel ei pot capt
cunotinta afacelor i vor aduce reale servicii Statului.
In gall de aceasta, numai o asemenea solutiune poate

s satisfac principiile de dreptate, pe care Statul cel
dintiu este chemat sa le respecte. In adevr, functionarul ii consacra toat activitatea spre a indeplini functiuneacu care este Insrcinat, de cele mai multeori ii este
interzis s exercite vre-o alt profesiune, a incilt, in
cazul cand ar 11 revocat, risc s nu mai poat indeplini
cu succes o alta ocupatiune, pentruc i-a indreptat

activitatea sa, i-a format modul ski de a fi, a studiat
In vederea cunoaterii i satisfacerea nevoilor serviciului
ski, a ca, dup un timp Indelungat, obiceiul a ajuns sa
forme o a doua natur i de cele mai multeori i-ar fi

foarte greu sa-i schimbe felul su de activitate.
Este deci In interesul Statului i este i just ca asemenea functionari s nu fie revocabili ad nutum. Pornite
din aceste principii, legea asupra invtmntului secundar
0. superior din
1898,
modificat In
1900 i 1901
(art. 43 i 47),
stabilete ca membrii corpului didactic sunt inamovibili.

1) Laband, Le droll public de l'empire Allemand, II, pag. 246.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADM1NISTRATIV
169
llilitarii, neflind in timp de pace deck agenti meniti s

asigure ordinea intern i s fie pregatiti pentru eventualitatea unui rasboi, nu trebue s fie revocabili ad
nuturn. In adevr, ei nu au in acest timp putere de a
face acte de autoritate, caci In stare normala singur
-elementul civil trebue s predomine i sa comande. Pe
langa aceasta este absolut necesar ca ofiterii s OA cuno5tinte cat se poate de intinse In arta militar, trebue
s fie preparati prin continue exercitii fizice i s fie
-disciplinati, calitti pe care nu le poate dobandi deck
In urma unei indelungate pregtiri. Dac s'ar admite
dreptul pentru puterea executiva de a destitui ad natant
pe ofiteri, s'ar dezorganiza cu desavarOre armata, absolut
necesar, in conditiunile de astzi, pentru a asigura existenta Statului. Caluziti de aceste principii, constituanni
-no5tri au stabilit in art. 119 (vezi i legea din 11 Iunie

1878, art. 1) din Constitutie c ofiterii au proprietatea
gradului lor, ceeace Insemneaza : 1) c ofiterii sunt inamovibili in ce privete gradul lor, nu i In ce privete
functiunea ce le este incredintata. Adid, pe cand un

functionar inamovibil de altii categorie nu poate fi nici
destituit nici transferat ad nulum, ofiterul nu poate fi destituit, dar pcate fi mutat, dandu-i-se o alta funetiune a
gradului din orce corp sau serviciu ; 2) chiar dac un
<Ater a prsit armata, el poarta, ca i cand s'ar OA in
activitate, numele gradului ce i-a fost conferit. 0 persoana care a exercitat trite() vreme functiunea de mi-
nistru sau de judeator, nu mai poate, ()data ce s'a retras din functiune, s se mai Intituleze rninistru sau judector, el poate cel mult sa reamintesc ea a exercitat
odinioara aceast deminitate.
tiindu-i situatiunea asigurata el va pute fi mult mai
demn, va tine mult mai sus prestigiul funcnunii ce ocup
i apoi, nu se poate zice ca interesul Statului ar putea fi
periclitat In sensul a functionarul ne mai avand tearna
de a fi destituit, ar neglij de a-0 mai indeplini Indatoddle. Inamovibilitatea nu implica renuntarea complect
www.dacoromanica.ro
170
PAUL NEGULESCU
din partea Statului la dreptul de a suspend sau chiar a

indeprt pe funcionar din postul ce ocup, In cazul
cand s'ar constat in contra lui abaten grave dela Iliadtoddle ce-i incumb. Pentru a se pute ajunge la acest
rezultat, sunt ins luate garantii in favoarea functionarnlui. Exist o procedur disciplinar care trebue urmat i tribunale disciplinare anume instituite prin lege.
63.
In cele mai multe din State cu regim parla-
mentar, partidele politice au considerat functiunile publice ca si niste favoruri destinate ca s fie imprtite
intre partizani.
In Statele-Unite din America mai ales, constatm abuzuri foarte mari.
La fiecare alegere de Prezident al Republicii, toti func-
tionarii publici eran inlocuili cu partizanii politici ai

noului ales.
Aceast stare de lucruri, pe care Americanii o ridicard la gradul de sistem politic (Spoil System' a dinuit
dela anul 1829-1883.
Partidele politice la putere cereau dela functionari un
adevrat impozit proportional cu leafa ce primeau, iar
partidele din opozitie lu si dnsele impozite dela postulanti pentru slujbele ce urmau s li se incredinteze, in
cazul cand partidul ar veni la putere 9.
In urma mai multor scandaluri provocate din cauza
acestui sistem de recrutare, legea din 16 Ianuarie 1883
a ciiutat s pue o mic stavil acestei stri de lucruri,
oprind perceperea acestor impozite si (land oarecari garantii, ins unor anumite categorii de functionari.
1) Kammerer, La fonclion publique en Allemagne, pag. 377, si urm.
Diim aci tariful minimum, stabilit in 1887 de comitetuf electoral al
mad organizatiuni democratice din New-York, Tommane si fn care
sunt fixate sumele ce trebuiau si plteasci candidatil pentru diferltele
functiuni Asa pentru posfu/ de judecator la Curtea suprema se piiitea
20 000 dolar!, pentru acela de judecitor la Curtea criminala 10.000 dolar, de substitut 10.0000 dolar!, de senator 5.000 dolar!, etc.
C. Jannet, Les inslilullons poliliques el sociales des Elals Unis d'Amerique.
www.dacoromanica.ro
171
Din cauza acestei instabilitti, nibelul functionarilor

americani este foarte putin ridicat, el lasa foarte mult
de dorit din punctul de vedere 1 instructiunii, al aptitudinei profesionale, al onestittii, etc.
In Elvetia, functionarii superiori sunt numiti pe trei

ani, in care timp nu pot fi inlocuiti.
Dup expirarea acestui termen, ei pot fi numiti din
nou. Constatm in Elvetia acela principiu pe care it
gsim in Regulamentul organic al Valachiei (art. 212)
fa ta de functionarii de ram judecatoresc. Judccaterii erau
numiti pe un period de trei ani, cu dreptul de a putea

fi numiti pentru un nou period in caz cnd au avut o
bun purtare.
In Franta ca i in Anglia, revocabilitatea este regula,
inamovibilitatea este exceptiune, pe cata vreme in Germania. principiul este invers ; functionarii revocabili sunt
enumrati. Inamovibilitatea magistraturii o gsim mai
In toate riIe, ca o consecinta a principiului separatiunii
puterilor. Chiar in uniunea americana, judecatorii in

diversele State sunt alei pentru nite perioade destul de
lungi (de ordinar 15 ani).
Se zice pentru a sustine dreptul de revocare ad nuturn,
ea in trile parlamentare guvernul vine la putere adus

de majoritate pentru a indeplini un program anumit. Or
pentru adueerea la indeplinire a acestui program, el are
nevoe de agenti, care dac ar impart51 ideile adversarilor ar putea
creieze dificulti. Aceast obiectiune
destul de serioasa poate fi inlturat, daca se recunoage
guvernului dreptul de revocare ad nuturn numai pentru
functionarii ale caror functiuni au un caracter politic,
iar pentru ceilalti functionari administrativi s se admita
stabilitatea, in sensul ca autoritatea superioara s aib
dreptul de a aplica pedepse disciplinare in afar de revocare, care sa fie pronuntat de Tribunalul disciplinar.
Stabilindu-se aceste garantii se pot stabili anurne con-
ditiuni de capacitate pentru admitere in functiuni. Cu
www.dacoromanica.ro
372
PAUL NEGULESCU
modul acesta in interesul functionarului i actele Statului

sunt satisfcute.
Functionarul ne mai avdnd team da a fi destituit la

cea mai mica' fluctuatiune politied se va destind cu totul
functiunii sale.
61.
Functionarul trebue s-i Indeplineasc indato-
ririle impuse funcliunii sale. 0 abatere din partea sa

poate fi pedepsitd prin pedepse disciplinare, cari nu exclud
o urmrire penald in cazul cdnd culpa functionarului ar

constitui o infractiune pedepsit de lege.
Una autori considerd dreptul disciplinar ca un drept
penal special functionarilor, ca o parte a dreptului penal.
Dupd noi, nu se poate face nici o asemnare Intre dreptul
penal i acest drept recunoscut Statului de a aplicA pedepse functionarilor cari s'ar abate dela indatoririle lor.
Dreptul disciplinar deriv i dnsul din lege ; aci,
intr'adevar legea organizeazd funclinnea cu atributiunile
1 obligatiunile, ce gsete cu cale.
Functionarul datorete supunere i indeplinirea obligatiunilor cari cad in sarcina functiunii ce i-a fost incredintat.
In interesul general, pentru ca s nu se ajungd la

dezorganizarea serviciilor admite in profi tul Sta tului drep-
tul de a intrebuint asemenea msuri disciplinare, menite a constrnge pe functionari sd-i Indeplineasc obligatiunile lor, pentru ca astfel sd fie asigurat mersul regulat al afacerilor.
Prin urmare dreptul disciplinar pedepsete pe functionari pentru neindeplinirea unor obligatiuni cu caracter
civil, i pedeapsa nu este niciodat intemeiat pe ideia
de aptirare sociald.
Numai in ce privete pe militari, trebue s recunoatem
0 Codul justitiei militare i Codul marinei militare constituesc adevrate complimente ale Codului penal. Pedepsele edictate de aceste Coduri sunt pedepse penale.
Orce functionar are indatorire :
1) De a Indeplini In mod contiincios i In conformitate
www.dacoromanica.ro
173
cu legea functiunea sa. Aceast obligatiune ponte fi violat
prin neindeplinirea total sau partiar a sarcinilor cari

incumb functiunii sale. A functionarul nu poate s prseasc functiunea sa fr un conceda obtinut in conformitate cu legea. Legile de organizare ale diverselor servicii
stabilesc cari sunt autorittile competente a acord con-
cedii, precum i durata concediilor pe cari ele le pot

acorda. (Vezi de ex. legea din 19 Aprilie 1892, pentru
organ. adm. centrale a Minist. de interne, art. 32 i urm.).
Timpul petrecut In concediu se socotete In anii de

serviciu, In ce priveV.e Inaintarea In functiune precum
i atunci cnd e vorba de regularea drepturilor la pensiune. Legea general a pensiunilor din 1902, In articolul
25 aliniat 6, stabilete ins c dac durata total a concediilor obtinute de functionarul care voete s se retrag
la pensiune, dep5ete 1/530 din anii serviti cu retributie,
acest timp nu se mai tine In seam ca servit.
De ordinar, cand o autoritate acordi un concediu, ea
se ingrijete s inlocuiascd pe functionarul aflat In concediu printr'un alt. functionar. Acest lucru este absolut
necesar atunci and e vorba de functionari de autoritate,
de multe ori legea determin chiar functionarul care va
trebui sti indeplineasc functiunea in tot timpul concediului. (Vezi leg. org. centr. a Minist. de interne, art.
34; legea pentru org. ad. exter. dep. de Minist. de in-
terne, art. 27); and este vorba lima de a se acorda

concediu unui functionar care face numai acte de gestiune,
functionarul In concediu poate fi Inlocuit i printr'o per-
soan strin de serviciu, numai sd prezinte garantii de

capacitate. Asa de pild un profesor poate fi inlocuit In
timpul concediului printr'o persoan care nu face parte
din corpul didactic ;
2) Functionarul este dator supunere, credinfd i discrefiune. Functionarul trebue s se supun ordinelor date
i comunicate in forma legal de superiori ierarhici, reativ la chestiuni de serviciu, care intr in competinta
sa pentruc altmintrelea nu ar mai pute exista unitate
www.dacoromanica.ro
174
PAUL NEGULESCU
i ordine in conducerea afacerilor publice (vezi art. 190

i urm. C. pen.). Ordinele date de superior nu trebuesc
insii execulate decal daca sunt In conformitate cu legea,
limitatiunea. aceasta rezultnd chiar din jurmntul pe
care il presteaz functionarul la intrarea sa in functiune ; el nu trebue deci su faca acte ilegale chiar dac
i-au fost ordonate de superiorul su ierarhic. Judeatorii nu pot primi nici un ordin In ceeace privete atributiunile de judecat. Datoria de credint cutre Rege
este coprins in chiar formula jurmntului pentru intrare in functiune (art. 26 leg. pentru org. serv. adm.
centr. a Minist. de interne, art. 80 din legea pentru organizarea judecatoreasca din 1 Septembrie 1890), iar Indatorirea de discretjune decurge din teinsa
3) Autoritatea public are dreptul s' se ocupe i de
vieata privat a functionarului. Funciionarul trebue su
aid in societate o vieat onorabilii. De pilda, un functionar 10 calc indatoririle sale, daca qind dela serviciu
se Imbat in mod obipuit, sau o profesoar daca duce
o vieata imoral (art. 37 din legea de org. a Minist. de
Interne ; art. 37 al. 2; art. 100, al. 7 8 din legea org.
judec. din 1 Septembre 1890).
Uu funcionar poate fi pedepsit disciplinar atunci cand
f0 calc una din aceste indatoriri.
Pedepsele disciplinare sunt : avertismentul sau prevenirea, amenda, cenzura sau mustrarea, suspenda rea, Iransferarea, destituirea sau excluderea.
Avertismentul sau prevenirea este o pedeaps disciplinar
care consista In IncunoV.iintarea facuta unui funtionar

ia scop de a-i trage atentiunea asupra unei negligente
comise sau a vreunui act care i-ar comprornite deminita tea ; el doate s aib forma verballi sau scris ;
Amenda este o msurd disciplinar', care consista In
retinerea lefei sau unei portiuni dinteinsa. Legea fixeaza
de ordinar maximal ameniei (legea Invtmntului primar din 23 Alai 1893, art. 70).
Censura este o reprobare formal Cu invitatiune ex-
www.dacoromanica.ro
175
pres5 de a se corige; ea are totdeauna forma scris.

Censura atrage dup sine i pierderea remunerariului
pe un anumit terrnen (vezi art. 70 din legea din 23 Maiu
1893 1 art. 37 din legea dela 19 Aprilie 1892; art. 193
din legea pentru organizarea judecatoreasc dela 1 Septembre 1890).
Suspendarea este retragerea functiunii pe un limp anumit. Legile administrative tixeaza maximul timpului inuntru cruia un functionar ponte fi suspendat. Functionarul incetnd sa mai exercite serviciul, pierde i dreptul
la leaf sau la parte dintr'insa In tot timpul cat dureaz
suspendarea. Suspendarea este obligatorie, ea nu se pronunt ca o msura disciplinar, cand un functionar este
urmarit in corectional sau in criminal. Snspendarea tine
cat limp tine i urmrirea.
Transferarea consista in numirea functionarului intr'o
fanctiune avand un rang egal, dar situat Inteo alt locali ta te.
Destituirea sau excluderea nu se pronunth cleat direct

de ministru pentru functionarii, cari se numesc cu deciziune rninisteria15, in urma unui raport motivat al capului de serviciu ; iar pentru ceilalli functionari amovibili prin decret regal in urma unui raport motivat al
ministrului respectiv, bazat pe o cercetare disciplinar.
Cand e vorba Ins5 de funclionari inamovibili, pedeapsa
destituirii ea i a suspendrii i transferrii nu poate fi
pronuntate deck in urma unei judecati prealabile din
partea unor tribunale disciplinare. AO bunioar art. 71
i 72 din legea invtmantului primar dela 23 Maiu 1893
stabilete 2 categorii de tribunale de acest fel : consiliul
permanent i comisiunea de judecat, cari sunt chemate
a judech abaterile grave ale corpului didactic primar ;
acela principiu 11 gsim In legea 1nvatmantu1ui secundar
i superior din 24 Martie 1898 art. 48 i urm., art. 77.

In aceast lege dreptul ministrului este mult mai tarmurit. MA fat de profesorii universitari ministrul singur
nu poate pronn* nici o pedeaps disciplinar, el poate
www.dacoromanica.ro
176
PAUL NEGULESCU
da un avertisment sau pronunta o amend cu pierderea

lefei pe timp de 1 pang la 15 zile, in urma avizului Consiliului permanent ; pentru toate celelalte pedepse trebue
s intervin o hotrire a Comisiunii de judecat.
Fati de magistratii inamovibili, ministrul de justitie
nu are deck un drept de privighere, adic dreptul de

a trimete pe judeckori inaintea tribunalelor disciplinare ;
el nu poate lu Ins nici o msurri contra lor.
Tribunalele disciplinare sunt : Curfile de Apel pentru
preedinti de tribunale din circumscriptiunea lor i Curtect
de Casa fie care are dreptul de disciplin asupra magistratilor ce o compun precum i asupra celor dela Curtile
de Apel.
Functionarii cari se bucur de stabilitate au i danii
oarecari garantii, ins mult mai mici deck functionarii
inamovibili.
AO, fat de functionarii inamovibili, revocarea nu se poate niciodat aplica de autoritatea administrativ superioar, dect in urma sentintei tribunalului disciplinar, pe card vreme fat de functionarii stabili, ea poate fi prcnunlatii i de administratiunea supe-
rioar in anumite cazuri (vezi art. 45 din legea asupra

organizrii politiei) ; suspendarea din functiune pe un
timp determinat poate fi pronuntatii de ministru fat
de functionarii stabili, pe ct vrenae ea trebue pronunlaid de tribunalele disciplinare fal de functionarii inamovibili, etc.
Am v5zut c trebue, in principiu, s recunoa65.

tem efului Statului dreptul de a revoca pe functionari.
Revocarea poate fi f5cut5 sau ca msur disciplinar
pentru o abatere grav i atunci se mai numete i destituire. In cazul acesta, ea se face prin decret regal, care
intervine in urma unui raport motivat al ministrului..

Revocarea poate s5 nu fie o msur disciplinar. Un fun-
ctionar poate s-i indeplineasc destul de bine toate

indatoririle sale, dar nu in acela mod de a vede ca
ministrul de care depinde. In cazul acesta, functionaruli
va pute fi talocuit.
www.dacoromanica.ro
177
Inlocuirea nu este o pedeaps, e o simpl msur luat

In interesul serviciului, In scop de a asigur o mai bun
functionare Ile pentruc, autoritatea superioar consider di functionarul nu e destul de capabil, fie c voege
s chtige unitatea de veden i hare guvern i. functionari ;
unitate care am vzut cil este necesar atunci
dud e vorba de functionari amovibili cari fac acte de

autoritate i cari au caracter politic inamovibilitate sau
de stabilitate.
Trebue s tim ca dreptul de numire i dreptul de

revocare nu sunt corelative. AA de pild sunt unii functionari alei .,i numai confirmati de puterea executiv
i cari pot fi revocati prin decret regal (art. 62 din legea
pentru organ. comun. urbane din 31 Iulie 1894), and

e vorba de comune urbane, Kin simpla decizie a prefectului cand e vorba de comdne rurale (art. 59 legea
comunal din 7 Maiu 1887) ; altii care de1 numiti de
puterea executiv nu mai pot li revocati decht in urma
unei sentinte date de tribunale speciale. Cum de pild
profesorii, magistratii, ofiterii. (Vezi No. 48 i 49).
66.
Statul cerand dela functionarii si indeplinirea
serviciilor, trebue s le asigure autoritatea necesar.

Statul acordnd aceast protectiune, s'ar puteh foarte bine
zice, c se protege el insu, did am pute consider toate
atacurile indreptate contra functionarilor, in exercitiul

functiunii lor, ca atacurt indreptate contra Statului.
Statul ii indeplinete aceast obligatiune prin dispozi-
tiunile penale cuprinse in art. 182-188 C. pen. cari pedepsesc ultra giul feicut prIn cuvinte, gestan i sau ameninteiri
contra unui functionar public.

Codul de procedur criminal stabilete prin art. 492
c agentii administrativi ai guvernului nu vor putea fi
urmriti decht in urma unei deciziuni incuviinttoare
a Consiliului de Stat. Cum ins Consiliul de Stat a fost
desfiintat potrivit art. 130 din Constitutia dela 1866 i a
legii din 9 Iulie acelas an, aceast dispozitie a rmas

fr nici un efect. De altfel, art. 27 din Constitutiune
P. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ, ed II.
www.dacoromanica.ro
12
178
PAUL NEGULESCU
stabilete In mod formal ea nu e nevoe de nici o autorizare prealabil pentru partea vtmat ca s exercite
urmriri In contra functionarilor publici pentru faptele
administratiunii lor, care a prejuditiaro, except numai
pe minitrii, pentru care exista dispozitiuni speciale in
legea asupra responsabilittii ministeriale din anul 1879.
In ce privete urmrirea penal contra magistratilor

pentru crime 5i delicte comise In exercitiul functiunii,
avem o procedur special indicat in art. 493 i urm.
C. pr. crim.
Magistratii nu sunt rspunztori civilmente de erorile
facute de danii In exercitiul functiunii lor ; ei nu pot il
urmriti decat pe calea actiunii recursorie i In cazurile
anume artate de art. 305 Pr. civ. Cu alte cuvinte principiul stabilit In art. 998 C. c. este rdsturnat : magistratii
In principiul nu sunt rspunztori, pentru actele Licute
de dani fie ele de natur' contencioas, fie de natur
gratioas, afar nunaai de cazurile exceptionale stabilite
In art. 305 Pr. civ. 1).
Art. 310 din vechiul Cod de procedur stabilea c,
pentru a se putea porni o actiune recursorie contra unui
judector, trebue o prealabil autorizare din partea autorittii competente de a judec, artat In art. 308 Pr.
civ. Noul Cod de procedur a desflintat ins aceast
dispozitiune.
Autorita tea public acordand functionarilor pute67.
rile necesare pentru Indeplinirea misiunii lor, ei nu trebue s abuzeze de puterea lor Incredintat In detrimentul
particularilor sau ale intereselor generale. Legea penal,
In primul rand, stabilete garantii prin pedepsele ce edicteaz in contra functionarilor, cari 'i calc atributiunile
lor. AA prin art. 147 157, 158 160 se pedepsete
functionarul, care abuzeaz de puterea lui Incredintat;
prin art. 123 i urm. precum i art. 136, plsmuirea sau
1) Curtea de Apel din Eincnresti s. I, 1902, decizia 10711902; Curtea de
Casatie s. I, 18 Iunie 1903, decizia 319/903.
www.dacoromanica.ro
179
falsul in acte publice svtirit de un funcionar se consider5 ca un delict special; prin art. 108 i urm., se pedepsesc abaten i grave dela datorie consistAnd in insuire de
calitti pe care functionarul nu le are ; primirea de mit
este pedepsit de art. 144 1 urm. C. p., sustragerea de
acte publice (art. 203 i urm.); violarea secretului scrisorilor (art. 156 C. p.).
Cnd cinevA imput un fapt unui functionar relativ la
atributiunile lui, dovada faptului imputat, in cazul and
functionarul i-ar intentA proces in calomnie, se poate
face i cu martori, pe cnd atunci caTrd ar fi vorba de un
simplu particular dovada trebue facut numai prin acte
scrise (art. 296 C. p.).
Delictele, ce poate comite un functionar, se pot imprti.
in 2 clase : unele pot fi delicte pedepsibile in ele inile,
oreare ar fi autorul cari le-ar comite, dar, pentru care,
atunci and autorul infractiunii este un functionar, pedeapsa este mai sever, cu alte cuvinte calitatea de funclionar constitue o circumstant agravant (art. 123, 124
i 165 C. p.), acestea sunt delicte neprofesionale. Sunt
ins5 alte delicte profesionale, cari nu se pedepsesc deat
dac autorul este un functionar, cu alte cuvinte circumstanta esential a delictului este ca agentul delictului
lie un funcionar (art. 108, 144, 471 157 C. p.).
O alt garantie este responsabilitatea civil a functionarilor administrativi pentru actele ilicite cari cauzeaz
prejuditiu cuivA. Vom vorbi mai pe larg despre aceasta
sub No. 69.
In fine trebue socotim diversele recursuri stabilite
prin legi, i prin care un particular vtmat in interesele
sale poate anulA un act administrativ (vezi art. 35 i 38
din legea pentru organiz. comunelor urbane din 31 Iulie
1894, vezi i art. 74 i 95 din legea pentru consiliile ju(letene din 31 Maiu 1894 i mai ales legea din 1 Iulie
1905 pentru organizarea Curtii de Casatie).
Am vzut c functionarii publici sunt de dou.
68.
categorii : unii cari sunt revocabili ad nulum; altii cari
www.dacoromanica.ro
180
PAUL NEGULBSCU
fac acte de gestiune
cari nu sunt revocabili decal
atunci cnd nu-si indeplinesc obligatiunile functiunii lor
si numa In urma unei sentinte date de Tribunalul disciplinar.

Un functionar inamovibil nu poate fi destituit decdt
observarea formalittilor si in cazurile anume prevzute
de lege. Cu toate acestea presupunem cazul ca un ministru ar face s intervin un decret regal prin care s'ar
revoca un functionar inamovibil, un profesor definitiv
sau un prezident de tribunal, fr s respecte formalittile necesare stabilite de lege. Incontestabil cu un ase-,
menea funcionar nu mai poate continua mai departe
Indeplineasc functiunea sa, dim momentul ce este inlo-
cult printeun altul. Inainte de punerea in aplicare a

legii din 1 Iulie 1905, el nici nu putea cere dela tribunal
anularea decretului de destituire ca fiind ilegal : tribunalele noastre judectoresti neconsiderdndu-se competente de a anula actele puterii executive ; el nu puted
decdt s ceard inaintea justitiei repararea prejuditiului
cauzat, putea s cear ca alte cuvinte despiigubiri. De
oarece dnsul f5i indeplinise in mod constiincios func-
tiunea sa, trebue s presupunem cd ar fi continuat

exercite aceast slujb pdn la esirea la pensiune ; este
deci just ca Statul s fie obligat s pltiteascii o rentil
anuald egald cu leafa functionarului atdt timp at va trd
functionarul si care sii fie reversibil asupra vduvii si
copiilor Intocmai ca si pensiunea, pe care ar fi putut-o
obtine.
Asttizi lu afard de actiunea in daune, care fi este recunoscutd prin art 38 diu legea Curtii de Casatie, functionarul inamovibil sau stabil in contra legii, poate s
cear anularen decretutui de inlocuire obtindnd, in caz
de cklig, gradul i salariul Ptl le reintegrare (Am tratat
pe larg aceastii chestiune sub No. 62).
Dacd Statul nu ponte sd revoace ad natum pe unii

functionari, ci numai in anumite conditiuni, trebue
ricutiofqtem acestora dreptul de a prdsi serviciul ori
www.dacoromanica.ro
181
and ar voi. Functionarul este !ma datar s aducd la

cunostinta autorittii superioare dorinta sa de a demision aceast trebue s primeasca demisia i atunci functionarul este desrcinat. Altmintrelea, adia, dad functionarul prdseste pur i simpu functiunea,risc s fie destituit pentru prsirea serviciului i s fie condamnat si la
despgubiri In caz u! and din cauza unei prsiri neasteptate a serviciului, Statul a putut s sufere un prejudiciu.
Autoritatea administrativ poate s refuze pentru moment demisiunea, aceasta ca un omagiu adus functionarului care vorbeste sa se retrag sau in cazul cnd necesittile serviciului ar face pentru moment absolut nece-
sar prezenta acestui functionar ; ea nu poate insa sd

persiste In refuzul su, cci functionarul nu a inteles
robeascd persoana sa, primind functiunea dela Slat,

el a inteles s lucreze atat at va voi i s se retragd
atunci and va crede de cuviint, sa-si pastreze cu alte
cuvinte libertatea.
Am vdzut c administratiunea rspunde pentru
69.
toate actele ilicite i prejuditiabile comise .de functionari
In exercitiul functiunii lor
Aceast responsabilitate
intemeiatii pe articolele 998 si 100 C. c., nu este singurd ;
functionarul care a facut actul ilicit este si el rdspunzator,
del persoanei morale. stabilimentului public nu i se

poate imputa deck culpa in eligendo i culpa in vigilando,
adica eroare a a ales, ca a numit pe acel funcionar

si apoi nu a veghiat In mod sulicent ca s nu se comit
acte licite, dar functionarul nu este mai putin vinovat
a a comis delictul ce i se imputa. Legea responsabilittii ministeriale prin art. 4 stabileste aceasta responsabilitate pentru minitri. Dispozitiunea aceasta nu trebue
socotit ca exceptionalii, ea nu este deat aplicarea principiului c functionarii sunt respunzatori pentru actele
licite comise In exercitiul functiunii lar. Intr'adevr
dac aceast responsabilitate exista fat de ministrii func1) Vezi numerile 28 0 40.
www.dacoromanica.ro
182
PAUL NEGULESCU
tionari politici, cari au putut comite un act ilicit pen tru

necesittile politice, a fortiori o asemeanea responsabilitate trebue s existe pentrn ceilalti functionari, cari nu
pot invoca nici o astfel de scuz. In afar de aceasta

avem art. 1818 C. c. care stabilete responsabilitatea
grefierilor. Numai pentru judecatori, art. 305 i urm. Pr.
civ. stabilege o exceptiune. Judecatorii nu sunt respun-
ztori deck in cazurile limitativ artate de art. 305;

prin urmare fat de judectori principiul din art. 998 i
1000 C. c. este resturnat : judeciltorul nu este respunzator,
numai in mod exceptional el are o rspundere 1). Actiunea
chiar care se poate indrepta contra lui este o actiune

de natura diferit, actiunea recursorie civil& fata de care
principiile din procedura civile relative la competenta

tribunalelor, precum i principiul de ordine publicii,
cunoscut sub numele de beneficiul celor 2 instante, nu
sunt respectate. In adevar, aceast actiune nu poate fi
judecata de tribunalele de judet, numai, curtile de apel
sunt competente sa cunoasc o actiune recursorie indrep-
tate contra unui judecator de tribunal sau de ocol, iar

pentru actiunile indreptate cortra unui consilier de Curte
de apel sau de Casatie, malta Curte de Casatie e singura
competenta sa le judece (art. 308 C. pr. c.).
Codul de procedurii criminala prin art. 493 i urm.,

stabilete de asemenea exceptiuni analoage pentru instructiunea rjudecarea infractiunilor la legea penalti,
ce ar comite un functionar de ram judecatoresc in exercitiul functiunii sale.
0 persoan vtmata deci printr'un act ilicit al administratiunii are drept s intenteze actiune contra Statului
sau in contra functionarului. De ordinar va prefer actiunea contra Statului ca prezentad garantii mai /nazi
de solvabilitate. Se poate insa intampla ca stabilimentul
public in numele caruia s'a fcut actul ilicit s aib o
solvabilitate mai putin sigur deck functionarul, care
1) Vezi pag. 57 sus C. Ab. Bug. I 107/902; Casatia I 319/903.
www.dacoromanica.ro
183
a fcut actul, pe de alta parte urmrirea chiar, fata de

un stabiliment public, este mult mai &lien', de oarece
nu se pot intrebuint totdeauna mijloacele ordinare dela
executarea silit pentru a nu se desorganiz serviciile
publice. (Trebue respectate anumite termene. Nu se poate
dela Casatie autorizarea de a execut o creanta asupr
bugetului in curs al unei comune sau al unui judet. Vezi
art. 5, lit, e din legea Curtii de Casatie dela 1 Iulie 1905).
In cazul acesta, el va preferd s urmreascii pe functionari.
Principiul responsabilittii functionarilor de ram administrativ nu trebue lush intins pre departe. Dupa condica
cidl (art. 1080 rom..1138 fr.), in materie de contracte,

partile sunt raspunzatoare de daunele ce ar putea rezult,
daca nu pun in executarea obligatiunilor lor, diligenta
ce are totdeauna un bun proprietar, cu alte cuvinte raspund de culpa levis in abstracto. Aceast responsabilitate
lush' nu poate fi admisa in cazul nostru, caci in art. 1080
C. c. e vorba de culpa contractual, pe cat vreme culpa
de care ar pute fl rspunztori functionarii pentru actele
administrative fcute, cari au putut vtm pe un parti-
cular, este culpa delictual, prevazuta de art. 998 i

urrn. C. c. i apoi, daca am admite aceast responsabilitate fat de funetionari, atunci am ajunge la o adevrata dozorganizare de servicii, cad functionarii fiind
obligati la o deligent pred mare, vor ave teama de a
indeplinl cu celeritate necesittile serviciului. Nu se poate
cere tutulor functionarilor de a fi nite oameni modeli,

de a nu comite absolut cea mai mica culp in indeplinirea serviciului.
Functionarul este rspunzator :
cc) cnd refuza sau neglijeazd, sa dea urmare cererii
unei persoane, atunci cnd er dator sa fac aceasta. De
pild cineva cere dela grefierul unui tribunal o copie,
grefierul refuznd aceast cerere, dei era obligat de art.
1816 C. c., persoana aceasta ar pute chem pe grefier
la judecata pentru a fi condamnat la despgubiri in cazul cnd ar fi suferit un prejuditiu din acest fapt. De ase-
www.dacoromanica.ro
184
PAUL NEGULESCU
menea cineva dorete s depue nite bani la Casa de

depuneri intr'un anumit termen, dad' i se refuz acest
lucru, i daca, din aceast cauz, a suferit pagube are
drept la despgubiri.
Legea modificatoare a legii organice a Curtii de Casatie din 1 Iulie 1905, stabilete prin art. 72 ea administratorii, cari vor refuza, in urma cererii partii interesate, s de urmare unei decisiuni a Curtii de Casatie,
data in cazurile prevazute de art. 5, literile e, h i j,

sunt rspunzatori de daune-interese fat de partea vtiimat.
Cu alte cuvinte un particular cere dela autoritatea comunal s i se dea o autorizare de constructie, Primarul
refuz cererea ; partea nemultumit face recurs la Curtea de Casatie (sect. III), aceasta admite recursul i ordon ca autoritatea cornunal s satisfac cererea reclamantului. Acesta se adreseaza din non la Primrie care
persista in refuzul su. In cazul acesta ne spune art. 72
partea vatmata in exercitiul drepturilor sale poate cere
daune i de primarul, care nu voiete s reietre in legalitate, cci refuzul sail anterior a fost socotit ca ilegal
de Curtea de Casatie.
Particularul mai are dreptul s cear daune i fata de
stabilimentul public potrivit art. 36 din legea Curtii de
Casatie dela 1 Iulie 1905.
Functionarul este raspunztor atunci cnd prin greala comis s'a abtut dela indatoririle sale fat de Stat.
Vezi de ex. legea pentru autentificarea actelor din 1 Septembrie 1886, art. 21; legea asupra responsabitittii ministeriale din 2 Maiu 1879, art. 4). Ceeace implic ea sunt
cazuri in care functionarul nu este raspunzator de culpa
sa. Daca de ex. cu ocaziunea unui incendiu eful poinpierilor ar d ordin sa se distruga nite cldiri din eroare
i fra nici o necesitate, el nu poate fi rspunztitor.
mai intai cand el a ascultat de ordinul superiorului ; cci
am vzut ea una din principalele datorii ale functionarilor
este supunerea. Functionarul nu are decat un drept
www.dacoromanica.ro
185
mitat de a controlit legalitatea ordinului dat de un superior.
Pe lnga aceast eroare svarita nu exclude responsabilitatea deck numai daca e scuzabil.
Pentru a evitta asemenea erori, nu se poate cere ca
functionarii sl intrebuinteze Ingrijirea, clinger* pe care
Codul civil o cere In executarea contractelor, cci pe cnd
un particular poate s se gndeasca mult timp, functionarul trebue s lucreze repede cbiar cu riscul de a se
Inela 0.
7) Sunt unii functionari care exercitnd puterea publica

au dreptul de a arestit, de a constrnge prin fort pe cei
cari nu ar respecta legile. Acordnd Ins atari drepturi
acestor functionari, Statul le stabilete limitele Inliuntru
carora si exercite aceste drepturi, stabilete formele i
conditiunile la care poate sa dispun de libertatea indivizilor. Nerespectarea acestor conditiuni 0 formalitti
atrage dup sine responsabilitatea functionarului. Aa de
pilda, judecatorul de instructie, daca nu procedeaza la audierea martorilor In conformitate cu art. 71, 72, 73 C.
pr. cr. 'este supas la rspundere pe calea actiunei recursorie civile (art. 74 C. pr. crim.). De asemenea neobservarea formalitatilor prescrise pentru mandatele de Infa-
tiare, de aducere, de depunere i de arestare, da drept

partii vatmate de a intenta actiune recursorie contra
judelui instructor (art. 114 C. pr. critn.). Vezi i art. 304
pr. crim.; art. 99 i 100 C. p.
In rezumat dar nu se poate cere dela un funcionar

o diligent excesiv, tot ce se poate cere este ca el sa-i
Indeptineasca serviciul ca un om cu inteligenta medioer.
In afara de aceasta de multeori greelile comise fac parte
din traditiunea serviciului i nu se poate imput unui
functionar c a fost Wei traditiunii 2). Prin urmare sunt
Otto Mayer, Le droll administrant altemand, I p. 296 5i urm.
Laferrire,iTrait dela juridiction administrative (a II-a edit.) I, pag.
647 qi urm.; Hauriou, Prcis de droit administrant, (a 4-a edit.) pag. 269;
Jacquelin Principes dominants du contentieux administrant, p. 113 *i urm.
www.dacoromanica.ro
11G
PAUL NEGULESCU
cazuri in care functionarul nu poate fi tinut clei din

actul administrativ a rezultat un prejuditiu pentru vreun particular.
Dupa noi, in principiu, functionarul nu ar trebui &A
rspunda decat de culpa lata, i numai in cazurile exceplionale, anume prevazuta de lege, de o culp mai mica.
0 astfel de responsabilitate limitat este reclamatii i de
bunul mers al serviciilor publice i de situatiunea functionarilor.
Fat de minitrii, legea asupra responsabilittii ministeriale din 2 Maiu 1879, stabilege, in adevr, prin art.
4, err sunt rspunzatori fat de Stat, dac cu red credin( II va fi expus la daune catre particulari, malitiis
non est indulgendum. Prin urmare i in cazul acesta responsabilitatea este marginit la dol 1 adogam culpa
lata asemnata cu dol. Pentru minitrii, functionari politici, oportunitatea unei atari actiuni este lasat la aprecierea Darlamentului, cci dup acela art. 4 se cere au-
torizarea Corpurilor legiuitoare, pentru a se pute intent asemenea actiune. Particularul atins in drepturile
sale prin actul rninistrului, credem ca poate intentA
actiune contra ministrului, ins numai in conditiunile
art. 4, adic pentru culpa lata i obtinnd autorizarea
parlamentului 1).
70.
Trebue deci s distingem intre faptele de serviciu
i faptele personale ale functionarului. Faptele de serviciu
se numesc actele ;administrative pe care functionarul le

sivarete In exercitiul functiunii sale, el poate comae
erori sau neglijente cu ocaziunea acestor acte, care nu
inceteaza de a fi fapte de serviciu, daca aceste erori sau
sau neglijente nu depaesc limita unei functionri mediocre a serviciului. Cu alte cuvinte dacti actul vtamari
este impersonal, daca el reveleaz un administrator mai
1) Oswald de Kerchove de Dentrechen, Mmoire sur la responsabilit
minisirielle en Belgique; AL Degr, Drepial, 1900, pag. 203 si urm.;
C. G. Dissescu, Drepiul public romein, lf, pag. 751.
www.dacoromanica.ro
187
mult sau mai putin sapus erorilor, avem un fapt de serviciu 2); pe cilia vreme in faptul personal existA o circumstanta separabil de actul administrativ i care e personal functionarului ; adic a vem fapt personal oridecAteori personalitatea agentului se reveleazd prin grevli
de drept comun, prin violente, prin dol. In cazul cel

dintaiu greala este imputabil functiunii, in cazul de al
doilea functionarului. De pild un consiliu judetean, inteun
proces-verbal trateaz pe un fost prefect drept escroc,

actul acesta constitue un fapt personal. De asemenea un
inginer construiete un pod cu mare neglijent i Cu neob-
servarea regulelelor artei, a0 in cat podul se rupe i

omoara mai multi oameni. In primul caz autoritatea pu-
blic nu e tinut de nici o rspundere, cci consiliul

judetean a depit limita atributiunilor sqle. In al doilea
caz functionarul rspunde, cad am vazut ch. el e tinut
de culpa lata i este o croare grosier de a construl un
pod In asemenea conditiuni, dar alturi de responsabilitatea sa avem i responsabilitatea administratiunii, culpabild de a fi numit un astfel de prepus, i de a nu-1
supravegbea in deajuns.
In rezumat dar, oridecateori un functionar svrete
un fapt care nu intra in atributiunile sale (o crima, un
delict, orce alt fapt prejudiciabil) avem un fapt personal
i functionarul singur e rspunzator de urmarile lui prejudiciabile, administratia nu are nici o raspundere. Cu
toate acestea sunt cazuri, unde i Statul este supus la

rAspundere. AO de pild daca Statul joaca rolul de depozitar i un functionar sustrage valorile depuse, Statul
este rspunzator fat de proprietarul acelor valori. In

adevar, el este culpabil a nu a ales pentru o asemenea
functiune un om de incredere, culpa in eligendo, i ca
nu la supravegheat in deajuns, culpa in vigilando. Prin ur-
mare el este riispunzator ordecateori i se poate imputa

o culpa relativ la organizarea, conducerea i suprave2) Haurlou, Droil adm., p. 269.
www.dacoromanica.ro
188
PAUL NEGULESCU
gherea serviciului 1). Cnd MO un functionar face un

act care intr la atributiunile sale, dar cu ocaziunea savAr-
irii actului comite greeli, el ponte, dup Imprejurri,

sd fie supus sau nu la rspundere fat de persoana care
a fost prejuditiat. Dac greala comisti este din acelea
pe care numai un bun propietar (art. 1080 C. c.), un

bonus pater-familias nu le-ar svar0, functionarul nu este
rspunztor, dac Insi greala comis, poate fi socotit
ca o culpa bita, functionarul rspunde 2).
Alturi Ins de aceast responsabilitate exist i respon-
sabilitatea stabilimentului public, c.0 alte cuvinte persoana lezatti are cumul de actiuni : actiune contra administratiunii 5i contra functionarului. Stabilimentul public
rdspunde i in cazul &Ind exist numai culpa levis in abstracto ca i in cazul cAnd avem de aface cu o greeal
grosolan din partea functionarului.
71.
Functionarul care cu red credinjei va fi cauzat
Statului o pagub, sau 11 va fi expus la daune ctre particulari este rspunztor "civilmente fatii de Stat. Acest
principiu este formulat In mod expres de art. 4 din legea
responsabilittii ministeriale dela 1879.
In adevr, in primul caz, responsaailitatea functiona-
rului este Intemeiat pe art. 998 C. c. In cazul de al

doilea, dac Statul este supus la ritspundere rap de particularul viitiimat, potrivit art. 1000 C. c., nu e mai putin
adevrat c el are o actiune recursorie contra adev*Aratului autor al prejuditiului.
Unele legi speciale, previid o responsabilitate mutt mai
mare pentru functionar. A. A, de pild, legea pentru constatarea i perceperea contributiunilor directe din 8-14
Aprilie 1905 i art. 17 din legea comptabilittitii generale
Casatia rom. I, No 5/1884, aBuletins 1884. pag. 10; Cas. II 104/1884,
Buletin, 1881-, pag 243; CasatIa I, 414/1877, Buletin, 1877, pag. 343;
Casatla I, 46 1885, Buletin, 1885, pag. 82; Casatia I, 213/1886, Buletin,
1886, pag. 512; Casatia I, 19/1882, Buletin, 1882, pag. 31; Curtea Bucuresti
S. III, 83/1886, Dreptul, 49/18S5-86.
Trib. Suceava, Dreplui, 38/93.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DR DREPT ADMINISTRATIV
189
a Statului din 21 Martie 1903, stabilesc 6 contabilul care
nu a pus toat striruinta 5i nu a fcut toate urmririle

prescrise de lege este rspunztor de neindeplinirea veniturilor de tot felul date in sarcina lui.
Legea din 6 Martie 1897 pentru organizarea finantelor
Statului stabile5te prin art. 25 ca administratorul financiar al judetului este rspunzator impreun cu 5efu1 de
sectiune respectiv pentru gestiunea flecrei sectiuni din
administratia financiar (sunt 4 sectiuni : sectiunea administrativx, a casieriei, a monopolurilor 5i a Creditului
agricol); el este rspunzittor 5i de gestiunea perceptorilor.
Nu mai e vorba in cazkil acesta de culpa lata, ci de
culpa levis in abstracto.
Am artat di leafa functionarului este in general
72.
mai midi dealt adevrata valoare a rnuncei depuse de

functionar, ea de abi dd posibilitate functionarului s
triasc cu familia sa 5i salt sustie rangul social ce ocup5.
Functionarul nu poate economist deceit foarte putin, a5ii
Meat la incetarea functiunii fie din cauz eh' a atins limita de varst, fie ea' a dobindit infirmitti incurabile
In timpul tii cu ocaziunea serviciului, el ar it in imposibilitate de a5i continu existenta in mod demn ; lar dacii
furctionarul ar muri, vduva 5i copii si ar fi lute adevrrtii mizerie. Pentru a evit aceste neajunsuri, pentru
a nu expune pe aceia, care 5i-aii sacrificat intreaga lor
existent in serviciul Statului, sti devie muritori de foame,
s'a imaginat o institutiune economic de asigurare In

profitul functionarilor.
In tot timpul cat functionarul exercit functiunea 5i

prime5te leaf, i se face la fiecare salariu lunar o retinere care se vars la Casa pensiunilor. Aceste retineri
care reprezint o adevrat prim de asigurare se capitalizeaz 5i la retragerea din serviciu a functionarului se
serve5te din acest capital 5i din veniturile lui o pensiune
fostului functionar 5i familii sale.
Unii autori sustin di pensiunea nu constitue un drept
pentru functionar, cel putin in parte, ci este mai mulwww.dacoromanica.ro
190
PAUL NEGULESCU
o liberalitate din partea Statului, Intrucat retinerile efectuate nu constituesc o sum suficient pentru A putea
plan toate pensiunile constatate i inscrise ; mai trebue ca
Statul sa verse In fiecare an din veniturile generale bud-
getare cate o sum destul de important pentruca s

poat face fati pltilori).
Dupa noi, pensiunea este un drept2) i chiar aceste
sume cu care Stain' contribue un pot 11 socotite ca o liberalitate, ele nu sunt altceva deck o renumeratiune pentru un serviciu anterior efectuat i din care Statul nu a
pltit functionarului deck o parte in timpul serviciului.
S'ar putea zice ca intre Stat 1 functionar se Incheie
In momentul intrarii In functiune un contract aleatoriu
de asigurare asupra vietei. In adevar, dup legea general de pensiuni din 1902, se fac retineri functionarului
timp de 20, 25 sau 30 ani. Dupii expiraren acestui termen,
se nate un drept la pensiune in favoarea functionarului,
drent care intr In patrimcniul siiu, dar care nu poate
fi exercitat deck daca functionarul are varsta de 60 ani,
iar .In caz and el moare Inainte de a ajunge aceasta

varst, legea recunoate vduvei i copiilor minori dreptul de a benefici imediat. Cu alte cuvinte, din momentul
intrrii In serviciu, functionarul are un (kept supus la

o conditiune suspensiv, faptul c dansul va trl cel putin
nc 20 ani i ch. In tot acest interval va servi Statul.
Dreptul su devine definitiv dupa indeplinirea acestei

conditiuni, dar mai este supus la un termen : ajungerea
functionarului In varsta de 60 ani.
D-1 Dimitrie Sturdza in expunerea de motive Eicut la legea pensiunilor din Februarie 1902, precum si in discursurile rostite atht in Camerh cit si in Senat cu ocaziunea discutiunii acestei legi a sustinut el
pensiunea este un ajutor. Vezi desbaterile Adunirii Deputatilor dele 24
Febr., 13 si 1 i Martie, si ale Senatului dela 1, 15, 17 si 19 Martie 1902.
In acest sens, vezi in discutiunea acestei legi, discursul D-lui general Iacob Lahovary, precum si discursul D-lui ministru de finante,
Emil Costineseu, pronuntat in Senat cu ocaziunea disculiunii legei modificitoare din 9 Martie, Vezi Desbat. Senat. No. 35,904.
www.dacoromanica.ro
191.
Functionarul Fisch' s5 piard5 toate retinerile fcute

daa moare sau p5r5sete serviciul mai inainte de ajungerea termenului fixat prin lege (art. 36 din legea general a pensiunelor din 23 Februarie 1902 i art. 169 din
regulamentul pentru aplicarea astei legi). Aceste reuneni
devin, in cazul acesta, proprietatea Casii pensiunilor.
Dac5 ins se indeplinete conditiunea, simpla expectativ a functionarului se transform5 inteun drept atigat
i Statul, conform legh este dator s5 serveasa o pensiune, care in general este mai mare deal venitul pe care
ar puta s5-1 da cpitalul format numai din relinerile

efectuate. Sub imperiul actnalei legi a pensiunilor, Statul
nu numai c5 nu mai contribue cu nimic, dar poate chiar
s obtinA un profit, imediat ce pensiunile licbidate sub
imperiul legilor vechi ar incet de a mai fi servite. In

adevr, pe lng5 a riscul functionarului e foarte mare,
dar i la pensiunea ce se pltete Statul nu contribue
absolut Cu nimic. In adev5r, s 1u5m un functionar care
timp de 20 ani a servit cu un salariu de 300 lei lunar.

La expirarea acestui termen capitalul format din retinerile fcute, calculate cu dobnd de 50/o, ating aproape
12.000 lei. Din aceast sumh functionarul primeste, dup
ce se retrage i atinge varsta de 60 ani, o pensiune lunar de lei 115,50 (saznd taxa de 18% art. 52 din
lege,
i impositul de 50/o asupra lefurilor i pensiunilor),
sau 1386 lei anual. Or, aceast sum nu este dect

o rent reprezintnd abi 110/0 din capilalul de 12.000
lei, rent5 care se servete un foartq scurt timp pensionarului sau familiei sale ; aci dup conditiunile normale ale vie/a, putini oameni ating vrsta de 60 ani, i
acei care o ating nu mai au inaintea lor o vieat pra

indelungat. Dac5 pensionarul moare, se va servl viiduvii
sale jumtate din pensiune, adic5 ate lei 57,75 lunar,

sau 693 lei anual (art. 6 din lege), ceeace reprezint abi
5.500/e la capitalul de 12.000 lei.
www.dacoromanica.ro
1i.2
PAUL NEGULESCU
Aceast institutiune nu a existat in mod regulat inainte

de Regulamentul organic. Inainte de aceast data Domnul
Alexandru Ipsilante in prima sa Domnie inflinlii in Muntenia o institutiune numit cutia milelor, cu scopul de a
ajut diferite persoane scapatate, cum de pild boeri sraci,
fete de boieri In varts de mritat, vacluye, orfani, etc.

Cum la noi boerimea era o noblet administrativa, unde
titlurile nobilare se referid la diferite functiuni din administratie, este incontestabil ca prin acordarea acestor
pensiuni se ajutau in cea mai mare parte fo5tii functionari sau familiile lor, 5i numai in cazul cand ar fi fost
Iii lips.
Cu administratiunea acestei Casei Ipsilante insrcinase
o epitropie compusii din Mitropolit i cativA boieri.
Alexandru Moruzi destiinteazd aceasta epitropie i institueste In locu-i marea vornicie de cutie.
Casa acestei institutiuni et-A alimentat prin contributiuni fortate determinate de Ipsilante in hrisovul de inflintare 5i care, dup Dionisie Fotino 1), se urc la suma
de 65.000 lei. Pe liinga aceasta, orcine faced testament trebui s lase o parte cutiei milelor, cad, in caz contrariu,
nu se tineit in seama testamental. (Condica Ipsilante, pentru
trimirie, 5; Condica Caragea, partea IV, III, 24. Vezi
legiuirea muntean asupra Ob5te5ti epitropii din timpul
Regulamentului organ, publicat in editiunea din 1847
a Regulamentului la pag. 441 5i urm.).
Aceste ajutoare se dedau insti fr nici o norma,

nimeni nu pute s pretincla vreun drept ; erau liberalitali care se faceau nu pentruca aceia cari solicitau
servisera In functiuni publice, dar pentruc erau neyoia5i.
In perioda regulamentara, se face legea asupra indemnizatiei 5i compensaliei pentru scutelnici i asupra pensiilor ce au a se cl boerilor cucoanelor vaduve peste
despgubire i in sfar5it asupra pensiunilor ce se vor
slujbav7or oNtefti.
1) Dionislo Fotino, Isloria gencralci a Daciei (trad. G. Sion), II, p. 273.
www.dacoromanica.ro
193
Prin art. 27 i urm. din aceast lege se stabilete

functionarii, cari au servit un anumit interval de timp
(8, 16 i 24 ani), au dreptul s primeasc o pensiune
proportionat cu leafa Ce a primit ca functionar i cu
timpul servit. Aceast pensiune era considerata ca o refsphiltre, caci Statul dedea tot fondul pensiunilor, lefurile
functionarilor nefiind supuse la nici o retinere. In legea
dela 2 Iulie 1851, se stabilete ca pensiunile de retragere
sunt drepturi. Printr'o lege posterioar, din anul 1852,
se stabilete o retinere de 58/2 asupra tuturor lefurilor
functionarilor cu o leaf mai mare de 200 lei lunar,

artnd ca aceste retineri servesc pentru plata pensiunilor.
Legea din 11 Martie 1853 aeord drept la pensie i

functionarilor cu o leafa mai mica de 200 lei vechi lunar.
In wild 1863 la 9 Aprilie se promulga legea prin care
se mrete retinerea dela 58/0 la 10/e.
In fine a vem legea din 14 Februarie 1868, care regulamenteaza in mod complect aceast institutiune ; ea centralizeaz toate fondurile inteo singurli cas.
Legea aceast e o lege mult mai aspra pentru functionari decat legile anterioare. In adevr, ea desflinteaza
termenul de 8 i de 16 ani i stabilete ca functionarul
civil are drept la pensiune dup 20 ani serviti, militarul
dupd 18 ani, cnd Ii recunoate 1/2 din retributiunea de
mijloc ce va fi primit in cei din urma 5 ani. Daca functionarul servete 25 ani in armat sau 30 ani in serviciul
civil, are drept la o pensiane egala cu 8h din leafa ce

va fi primit in ultimii 5 ani.
Fondiil pensiunilor se compune, dupd noua lege, din sub-
ventiuni din partea Statutui i din retinerile de 10 Jo

asupra tuturor lefilor, indemnizatiunilor sau pensiilor,
precum i din retinerea pe jumtate a lefii in cea d'intiu
lun a intrarii in functiune.

Legea din 1868 stabilete, spre deosebire de dispozitiu-
nile de sub Regulamentul organic, Ca toti copiii, fie

fete, fie baeti, nu au drept la pensiunea printelui lor
decal pn la majoritate, pe card vreme, sub regulamentul
P. Negulescu.
Tratat de Drept Administrativ ad. II.
www.dacoromanica.ro
13
194
PAUL NEGULESCU
organic, fetele aveau dreptul la pensiune pan ce se

mritau. Modificarea aceasta introdusa de legea din 1868
a fost mentinuta in toate legile posterioare.
La 1 Julie
1889,
s'a promulgat legea pentru pen-
siunile militare, iar la 10 Maiu 1890 s'a pus in lucrarea

legea pentru pensiunele functionarilor civili i eclesiastici.
Aceast din urtna lege acord pensiune pentru termene

de serviciu pre mici, a duph 10, 15 ani de serviciu
se pute Nine 30 sau 40^/o din retributiunea de mijloc
ce va fi prin3it functionarul in cei din urm 3 ani.
Prin legea din 22 Februarie 1902, s'a revenit la sistemul
legii din 1868 i s'au centralizat toate casele de pensiuni
la Ministerul de finante. AA ca astzi nu mai exist case
speciale de pensiuni pentru militari sau pentru functionarii allot. ferate, s'au suprimat termenele de 10 i 15
ani i s'a mrit varsta la care cineva are drept s pHmeasc pensie (60 ani, intocmai ca In legea din 1868).
Este incontestabil c aceast lege este foarte severa pentru
functionari.
Pentru retinerile efectuate, care reprezint un capital
destul de important, Statul nu servete deck o rent,

viager pensionarului la o varst foarte inaintat, vduvii
i copiilor o renta numai pana la majorat (i trebue

adogat ca, in cele mai multe cazuri, un om la 60 ani are
copii daca nu majori, dar aproape de majorat). Quantumul acestii rente nu depaete anual 10 11 0/0 din
capital, flind uneori chiar inferior de 5i.
La moartea functionarului, dreptul asupr pensiunii
trece vduvei i copillor.
Exista deci principiul pe care 11 gsim astzi in toate
legiuirile asupra acestei materii, cd familia functionarului,
adic sotia i copiii, au drept la pensiune. In adevr,
functionarul in timpul vietii sale ii sustine familia conform cu rangul sat' i cu mijloacele bneti pe care Statul
i le pune la dispozitie. Este just ca, dup moartea functionarului, vaduva i copiii sai s nu tie lipsiti de orce
mijloace de existenta, mai ales c leafa functionarului
www.dacoromanica.ro
195
dup cum am vzut, este inferioar adevratei valori a

muncii depuse, a a functionarul nu a putut economist
nimic, leafa de abi ti ajunge ca s se intrelie conform
rangului social ce ocup ; pe lng aceasta este i o incurajare pentru funclionar ca sti tie a nu are s se ingrijeasc de soarta familici sale In cazul and dnsul ar
muri, act Statul se va ocup de dnii, din momentul
ce-i indeplinete cu scrupulozitate indatoririle sale. Pen-
tru ca femeia s aib dreptui la pensiune, trebue ca celebrarea asatoriei s fi avut loc inainte de regularea la
pensiune a sotului i dac, in rnomentul contractrii CAstoriei, sotul ave varsta mal mare de 50 ani, in cazul
and el ar marl, vduva nu are drept la pensiune deal

dac ar fl trit cu sotul cel putin 5 ani (art. 15). Prin
aceste msuri, legiuitorul a vrut s inlture astoriile fcate de specul, cu intentiune pentru femeie numai de
a mo5tent pensiune In paguba Statului.
La moartea functionarului se nate concomitent dreptul la pensiune a tilt al v5duvei at i al copiilor. Nu se
ponte zice c5 copiii mcVenesc acest drept numai la moar-
tea mumei. Legiuitorul a statuat ca pensiunea s fie

luati de mum pentruc in majoritatea cazurilor muma
locuete impreun Cu copiii i les statuit de eo quod ple-
rumque fit. Ca dovadii c copilul are un drept propriu

este c pensiunea varieaz dup5 cum funclionarul decedat lash sau nu copii i apoi, dac copii nu locuesc cu
muma, au drept la o parte din pensiune 1) ; in fine chiar
dac csitoria a avut loc dup regularea la pensiune a
foslului functionar i prin urmare sotia sa nu are drept
la pensiune, dac din astoria aceast s'au nscut copii
ei au drept la pensiune (art. 15 aliniat ultim).
iletinerile efectuate din leafa unui functionar, avnd
caracterul de prima de asigurare, functionarul aruia i
1) Iti acest sens, vezi opinia minoritiii la deciz'a Curia de apel Buouresti, s. I, No. 222 902. In sens contrariu : decizia menlionata, precum
i Casatia II, 266,903 din 11 Iunie 1903.
www.dacoromanica.ro
196
PAUL NEGULESCU
s'a fcut asemenea retineri i care nu ar aved calitate

sa primeasc pensiune (de pild, daca sub imperiul legii
din 1890 ar fi fost strein) are dreptul s cear restituirea
capitalului retinut. Intr'adevar, retinerile fcute nu au

caracterul de contributiune 1) ; ele nu pot fi considera te
decat drept nite prime de asigurare. Acest lucru reiese
atat din spiritul cat i din textul legilor din 1890 i 1902.
In adevar, art. 8 din legea din 10 Maiu 18.0, stabilete
c streinul cruia i s'a facut retineri va ave drept la

pensiune, dup ce va fi obtinut imparnntenirea, iar articolul 36 din legea din 1902 stabi/ete cgi retineri/e sunt
pierdute pentru functionar, daca nu servete Statului
minimul de timp fixat de legiuitor.
In astfel de conditiuni, sub imperiul legii din 1890,
un functionar strein cruia i sar II facut retineri i care
cerand impmntenire i s'ar fi refuzat, poate s cearit
restituirea retinerilor ; caci nu e just ca Statul, debirentier al functionarului, sti poat prin faptul sail s se libereze de o datorie, refuzand impamntenirea. Lega noua
de pensiuni, din 22 Februarie 1902, stabilete prin art.
33 ea streinul dei neimptimantenit poate s exercite
dreptul ski la pensiune. (Vezi i art. 96, aliniat 1 din regulamentnl pentru aplicarea acestei legi).
Prin legea din 26 Februarie 1897, s'a recunoscut i functionarilor judeteni i comunali dreptul la pensiune. (Vezi.
i regulamentul din 20 Martie 1897).
Constatarea drepturilor la pensiune se face de o comi-
siune compusa conf. art. 41 din lege.

Ministrul de finante are dreptul sii confirme sau s
infirme deciziunea comisiunii. Deciziunea comisiunii nu
constituie o sentinta judecatoreasca fala de autoritatea administrativ, ci un act administrativ de autoritate 2), prin
urmare ea poate fi revocat de aceea autoritate mai bine
informal, bine inteles insa, fara sa prejuditieze dreptuCont-a: Curtea de apel, Bueuregti II, Curler judiei7r, 1903, p. 25.
Curte apel, Bueuregti, T, 174/901; Casa tie H, 174/962. Vezi No. 50, 51.
www.dacoromanica.ro
197
rile c4tigate ale pensionarului stabilite prin actul anterior de constatare i lichidare.
Deciziunile comisiunii se pot ataca inaintea Curia de
apel, conf. art. 44 i ca recurs in Casatie.
Dac examinm situatiunea pensionarilor in alte OH,
vedem c, in general, este mai avantagioas, deck acea
creat la noi prin legea din 1902. AA de pild in Austria,
functionarii au drept la o pensiune egald ca salariul dup
40 ani de serviciu. Dupd 10 ani de serviciu pensiunea

este egal cu 40 O/0 din salariu, iar pentru fiecare an servit mai malt se adaugh 2 Clo din salaria.
Varsta, la care poate ei la pensiune, este aceea de 60
ani. In Ungaria, dup 40 ani de serviciu, functionarul are
drept la o pensie egal ca salariul. Pentru 10 ani de ser-
viciu, el poate Ilia o pensie egal cu 40 A din salariu

i pentru fiecare an servit in plus se adaug ate 2 Clo
ca i in Austria. In Germania, au drept la pensiune functionarii imperiului dup un serviciu de 10 ani i la etate
de 65 ani. Pensiunea in acest caz este egal Cu 15/
salariu, iar pentru fiecare an in plus se adaug 3160. Ma_
ximul este de 45/80. In Italia, pentru functionarii civili, se
cere un serviciu de 40 ani pentru a'i putea regul drepturile la pensiune. Cei cari au 25 de serviciu au dreptul
la pensiune, dacd snnt in vrst de 65 ani. Pentru militari se cere o etate mai mic. 1 un termen de serviciu de 30 sau 25 ani. Cuantumul pensiunii se calculeaza
duph media retributiunilor din ultimii 5 ani, el nu poate
dep0 maximal de 8.000 lei anual 1).
In Statele-Unite din America i in Elvetia nu se dau
pensiuni la functionarii civili.
73. Dup artrile oficiale ale Ministerului de finante,
coprinse in Statistica funclionarilor qi pensionarilor publici din Romelnia pe anal 1901-1902, reiese c Statul
pltete suma anual de 17.673.982 lei la un numr de
9135 pensionan.
1) Vezi Al. Zeuceanu, Legea generald de pensiuni, pag. 18 gi ur.n.
www.dacoromanica.ro
198
PAUL NEGULESCU
Dintre acetia 5.457 sunt pensionan i civili i eclesiastici
ai Statului, ei primesc o pensiune anual in valoare de

11.031.436
lei. Pensionarii militari sunt In numr de
3169 cu o pensiune anual de 5.867.722 lei, iar numrul

functionarilor cilor ferate este de 509, prirnind o pensiune de 774.824 lei.
La acetia trebue adaogati 479 pensionan i ai judetelor
i comunelor cu o pensiune anual de 749.249 lei, ceeace
In total face ca numrul pensionarilor publici s fie de
9614 persoane, formando pensiune anual de 18.423.2311ei.
Pensiunea medie la pensionarii Statului este de 1934

lei anual ; iar la pensionarii judeteni i comunali ea este
numai de 1561 lei.
74. Am vzut ca functionarul are dreptul s se retrag
din functiune. Demisiunea poate s fie de dou feluri : vo-
luntar sau din oficiu (art. 3 alin. 2 din legea pozitiunii

ofiterilor din 16 Maiu 1896, legea pentru consiliile judetene (art. 37 alin 4). Functiunea public fiind creat pentru
satisfacerea unei necesitti a Statului, trebue si recunoatem Statului dreptul de a pune din oficiu la retragere pe un funcionar, fie chiar inamovibil, atunci cand
din cauza varstei, el nu mai poate depune munca necesar pentru Indeplinirea functiunii. Legile de organizare
ale diverselor servicii stabilesc varsta la care un functionar poate fi pus la retragere. Aceast pentru ca s fnlture arbitrarul din partea guvernului.
Functiunea poate s inceteze i prin ajungerea termenului In cazul cand legea prevede un termen, ea poate
s fie i suprimatii fie printr'o lege, fie pe cale budgetar. In caz de suprimare Ins, daca functionarul se bu-
cur de inamovibilitate, el are drept s ceara salariul,

pan. ce sau va fi reintegrat In functiune sau va ajunge
la varsta de a'i regula drepturile de pensitme.
Aceasta ar fi msura cea mai just ; legiuitorul are
Insa dreptul s dispue al tfel, i nimeni in cazul acesta
nu mai poate pretinde un drept, aci nimeni nu poate avea
www.dacoromanica.ro
199
un drept in contra unei legi. Dispozitiunea legiuitorului
nu ar fi Irish echitabil.
In afard de incetarea definitiv a functiunii, fie prin
retragerea ei din partea autorittii competinte, fie prin
demisiune acceptat ; functionarul mai poate fi pus In
pozitiune de disponibilitate.
Disponibilitatea este situatiunea functionarului, care,
In mod temporar, Inceteaz de a face parte din serviciul
activ. Diverse legi administrative stabilesc cazurile In
care un functionar poate fl pus In pozitie de disponibilitate (legea asupra pozitiunii onterilor din 16 Main 1896,
art. 7 i urm. ; legea corpului technic, art. 16 i urm.).
In aceast situatiune, functionarul primete un anumit
timp i o parte din leaf de1 nu fac serviciu activ.
Bibliografle: Berthlmy, Trait lmentaire de droit

administratif, Paris, 1901, Rousseau ; Hauriou, Prcis de
droit administratif, a IV editie, Paris, 1901, Larose ; Vicomte G. D'Avenel, La rforme administrative, Paris, 1901,
Berger-Levrault et Comp. ; Paul Laband, Le droit public de
l'ampire allemand (traductiune Gandilhon et Lacuire) vol.
II, Paris, 1901, Giard et Brire ; Laferrire, Trait de la

juridiction administrative, II, Paris, 1896 (a II-a edit.),
Berger-Levrault et Comp.; Otto Mayer, Le droit administratif allemand I, Paris, 1903, Giard et Brire ; De
Fooz, Droll administratif belge, I, Paris-Tournai, 1859,
Casterman ; A Giron, Droit administratif de la Belgique;
a II editie, 3 volume ; C. G. Dissescu, Curs de drept
public romem, volurn III ; A. Esmein, Elments de droit
conslitutionnel, Paris, 1896, Larose ; Aurel Onciul, Dreptul
administrativ roman, Viena, 1900, pag. 107 117 ; A.

Kammerer, La fonction publique en Allemagne, Paris,
Rousseau, 1899 (tez); Chante-Grellet et Pichat, Des fonc-
tionnaires publics, Paris, Paul Dupont, 1900; A. Zeuceanu, Legea generalei de pensiuni comentatei i adnotatd,
Bucureti, 1905; Perriquet, Etat de fonctionnaires et pensions civiles, Paris, 1886.
www.dacoromanica.ro
CAPITOLUL VII.
Centralizare qi descentralizare.
75. Centralizare.
76. Descentralizare. 77. Desconcentrare.
78. Ne79. Centralizare si
cesitatea administratiunilor locale si speciale.
80. Cendescentralizare sunt doui moduri de a ll ale Statului
tralizarea si descentralizarea nu pot fi decat din punctul de vedere

administrativ.
81. Tutela administrativfi.
82. Istoricul descentraliziirii la noi. 83. Foloasele descentralizrii.
84. Reforme
necesare.
75.
Cand vorbim de centralizare i descentralizare,
trebue si tim c in orce Stat sunt dou feluri de interese. Sunt chestiuni care intereseaz pe toti cettenii
Statului, sunt altele Ins care preocup numai pe locuitorii unui judet, unei comune sau numai pe o anumit
categorie de cetteni. Cu alte cuviute sunt interese generale, interese locale (judetene sau comunale) i interese
speciale. De pild facerea unui pod peste un rat], care
trece printr'un ora, este o chestiune de interes local

sau comunal; problemelele de organizare i supraveghere a magistraturii i armatei sunt de interes general.
Cand un Stat este astfel organizat it-mat interesele locale, sau speciale sunt Incredintate la autoritti dependite direct de puterea central i ai cror titulan sunt
numili de dnsa, atunci se zice c Statul este centralizat.
Prin urmare prin centralizare trebue sa intelegem situa-
www.dacoromanica.ro
201
puma unui Stat in care autoritatile locale sunt numite

de puterea central5 i direct dependinte de dnsa.
Daca am numi, cum fac autorii italieni, puterea centrala central major, prin opozitiune la autorittile judelene sau comunale numite central minor, am pute zice
cdi intriun sistem centralizator centrul major este acela
care i deciziuni i da directiune, iar centrul minor nu
face decat raporteaza i executa ordinele primite dela
centru.
Cnd ins ingrijirea i rezolvarea intereselor

76.
locale i speciale sunt incredintate la autoritti, ai chror
titulan i sunt alei de corpul electoral, atunci avem descentralizare,
De pild, daca pentru facerea unui pod sau orce alt
chestiune de interes local, autoritatea local nu poate
s i nici o msura, ci trebue s raporteze numai la

centru i s atepte masurile ce se va crede de cuviint
a se lua, avem un sistem de centralizare ; daca ins
autorita tea local, aleas de cetteni are dreptul de iniliativ i de deciziune pentru a sastiface asemenea nevoi
a \rem un sistem de descentralizare.
Pentruca s se procead la descentralizarea unor subdiviziuni teritoriale sau unor servicii speciale, trebue mal
intalu, sa li se recunoasca personalitatea morala, s li
se de adica posibilitatea de a ave mijloace precuniare
proprii 1).
Stabilimentele publice, adic persoanele morale de drept
administrativ, au alturi de dreptul de a avea un patrimoniu i putere publica care se analizeazd in dreptul
de a stabili impozite, de a aveh un domeniu public, in
a avek dreptul de politie, dreptul de a expropi, etc.
Puterea publica nu apartine numai Statului, ci tutulor
stabilimentelor publice in msura functiunii pe care o
indeplinesc i a interesului public.
77. Cdnd o autoritate locala sau special are dreptul
1) Vezi No. 25, 26, 27, 28.
www.dacoromanica.ro
202
PAUL NEGULESCU
de a Ina anume deciziuni, cnd s'ar bucur, adic de oarecare autonomie, dar titularii sunt numili de puterea cen-
tral, nu se poatc zice c avem descentralizare.

In cazul acesta avem o diminuare a sisternului de centralizare. Acast forma micorat de centralizare poart
numele de desconcentrare.
De pild, prin legea invtmntului secundar i superior, universittile au fost recunoscute ca persoane mo-
rale i li s'au acordat oarecare drepturi de deciziune,

faptul acesta nu constitue o descentralizare, ci o desconcentrare. De asemenea prin legea judeteanii ea i prin
diverse legi speciale, s'au mrit atributiunile prefectuluiPrin aceasta s'a fcut o desconcentrare.
78.-- In sistemul centralizrii, am vzut Ca toate chestiunile de interes local sau special se rezolv de autoritatea central ; autorittile locale fiind insrcinate s' raporteze i ne avand nici un drept de initiativ i de deciziune. Or, este evident c un administrator local cunoate
mai bine nevoile speciale localittii decat functionarii din
Minister, prin urmare i deciziunea, pe care ar putea s
o ia, ar satisface mai bine interesele locale. Si, in afar
de aceasta, administratiunea local poate lucr cu mult
mai repede decat puterea central. In adevr, ea Ilind in
localitate, cunoate necesittile i poate uor lu masurile
pentru satisfacerea lor, autoritatea central ins are nevoe de explicatiuni, de unde o corespondent ad ministrativ care intrzie rezolvirea afacerii, pe langd aceasta
autoritatea local nu are s se preocupe decat de interesele localittii sau regiunii a clirei administratiune este
insrcinath sd o fad, pe cat vremea puterea central

ocupandu-se cu administratiunea intregii tri, nu poate
s pun aceea celeritate in rezolvarea cestiunilor pe care
ar pune-o administratia local.
Este deci absolut necesar, pentru a aye& o bun adrninistratiune, ca s se de o autonomie at mai rnare autorittilor locale, fie pe cale de descentralizare, fie numai
prin desconcentrare.
www.dacoromanica.ro
203
Cnd vorbim de centralizare i. descentralizare

trebue sa intelegem numai un mod de a fi al Statului.
Statul este centralizat sau descentralizat dup cum autorittile locale sau speciale sunt direct dependente fat de
puterea centrala i fara nici un drept de initiativa, sau

se bucura de o oarecare autonomie in rezolvarea afacerilor locale. Cand insii Statul lasa ca unele servicii de
utilitate publica sa fie facute de particulari, nu se poate
zice ca avem o masur de descentralizare. De pilda daca
inteuu Stat exploatarea drumurilor de tier ar fi concesionate la societati private, nu se poate spune ca ace
tall e descentralizata in ce privete cile ferate i nici
nu se poate zice ca o lard ca a noastr, unde caile ferate
sunt ale Statului, este o Ora centralizata. Inteun astfel
de exemplu, am pute zice ca in Ora unde companii particulare exploateaza caile ferate, avem initiativa privata
mai puternic, o Ora, unde Statul nu voete sa-si intind pre mult atributiunile sale, pe 015 vreme In tara
Linde cane ferate sunt propietatea Statului, vedem mai
mult o dezvoltare a regimului de Stat sau etalism ]).
Unii autori admit o centralizare i o descentralizare politica. Dupa noi, expresiunile de centralizare i
de descentralizare trebuesc intrebuintate numai and vorbim de organizarea administrativa a unni Stat, i anume
In ce prive,te raporturile dintre puterea centred i autoritatile administrative locale. Inteadevr raporturi politice stint numai acelea care intereseaza unitatea unui
grup de oameni care formeaz un tot complect, avnd
o viat sociala autonom 2). Or, cnd vorbirn, in dreptul
administrativ de descentralizare nu intelegem ca subdiviziunile teritoriale ale Statului sa aiba o autonomie complecta, ele nu au dect dreptul de a-i rezolv unele cestiuni de interes local. Prin centralizare politica a unui
Stat nu s'ar pute intelege deck un Slat unitar. iar

1 Hauriou, Elude sur la dcentralisation, p. 6 i urm.
2) Hauriou, Dr. adm. p. 4.
www.dacoromanica.ro
204
PAUL NEGULESCU
printeun Stat descentralizat politice5te un Slat federal.

Or, ceeace constitue In drept un Stat unitar este existenta
unei singure suveranitti, care face legea i care comandit
la toti cetteni, pe ct vreme inteun Stat fegerativ,

alturi de suveranitatea Statului, exist i alte suveranitali secondare ale fiearui din Statele particulare. Fiecare
din aceste State are suveranitatea sa particular In virtutea creia face legi, are un guvern propriu. Trebue s
recunoa5tem Inch c un Stat uuitar poate fi descentralizat,
de p:ld Anglia ; de asemenea inteun Stat federat, serviciile fiecrui Stat pot fi centralizate sau descentralizate.
Cu alte cuvinte nu e nici o legritur Intre unitatea Statului i centralizare, Intre Stat federativ i descentralizare.
In centralizare i descentralizare putem avea
81.
diverse gradatiuni. Sunt unele State, unde descentralizarea poate fi complect, adic autorittile locale sau
speciale pot rezolva singure toate chestiunile de ordin
local sau special, sunt lush' altele unde asernenea chestiuni sunt rezolvate tot de autorittile locale, dar msu-
rile luate pentru ca s devie lucrtoare au novae de

aprobarea puterii centrale. Exist deci un control pe
care autoritatea central 11 exercit asupra autorittilor
locale sau speciale, control cunoscut sub numele de luLtd administrativ. In acest sistem puterea centrald are
dreptul s confirme sau s infirme actul administratiunii
locali sau speciali, nu are ins dreptul s-1 modifice.

Numai and e vorba de msuri pe cari autorittile locale
sau speciale erau obligate prin lege s le ia i pe care
nu le-a luat, autoritatea central poate s se substitue
in locul adrninistratiunii inferioare i sA ia din oficiu
acele msuri. (Vezi art. 50, 95 i 113 din legea comunal dela 7 Maiu 1887; legea pentru consiliile judetene
art. 72 alin. 5).
Tutela administrativ este exercitat de Stat, adic de
puterea central, ea ins poate delega dreptul de a exercit aceast tutel In uncle cazuri unor autor:tti inferioare. De pild, prefectul i delegatiunea judetean sunt
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMINISTR ATT.'
205
chemati s dea aprobare la anumite acte fcute de consiliile comunale rurale (art. 51 i 52 din legea pentru organ.
comunelor rurale din 1 Main 1904) ; delegatiunea judetean exercit atributiuni de tutel administrativ potrivit
art. 87 lit, b din legea pentru consiliile judetene i fat
de anumite acte fcute de consiliile comunale in orae ne.
reedinte, consiliul comunal exercit asemenea atributiuni
asupra actelor fcute de epitropiile bisericeti, conform
art. 52 din legea comunal din 1886, a art. 41 din legea
comunal din 1894, precum i a art. 35 din legea asupra
clerului mirean din 1893. Prin legea Casei bisericelor

din 23 Ianuarie 1902, exercitiul acestei tutele a fost incredintat Casei bisericilor.
Tutela administrativ, am zis c, in principiu, este

exercitat de puterea central in scop de a rnentine unitatea administratiunii. De ordinar ea este exercitat de
Rege (86, 90 parte final i 93 din legea pentru organizarea comunelor urbane din 31 Iulie 1894, art. 71 din
legea pentru consiliile judetene din 1894), pentru actele
cele mai importante, care au drept rezultat s angajeze
intr'o Inserrmat proportiune finantele stabilimentului
public, se cere o lege (art. 93 al. fin, din legea pentru
organiz. comun. urbane, art. 71, alin. 13 legea pentru
consiliile judetene), iar pentru acte mai putin importante,
tutela este exercitat de ministru (art. 88, 89, 90 al. 1
din legea pentru organizarea comunelor urbane). (Asupra
tutelii administrative vezi No. 47).
In principiu, nu toate actele pe care le face stabilimentul public sunt supuse tutelii. Ceeace insemneaz c
tutela administrativ nu se presupune, c trebue s fie
un text de lege, care sd arate c, pentru o anume categoric de acte fcute de un anume stabiliment, este necesar o autorizare din partea unor autoritti superioare.
Cu alte cuvinte, In sistemul acesta, sunt o serie de
acte pe cari stabilimentul public poate s le fac

s aib nevoe de aprobarea putcrii centrale. Cu cfit cate-
www.dacoromanica.ro
206
PAUL NEGULESCU
goria aceast de acte s'ar mri ca atat s'ar apropia mai

mult de o adevarat descentralizare.
Tutela administrativ' se exercit numai fata de serviciile, care au oblinut cel ptatin un inceput de descentralizare prin recunoaterea lor ca persoane moral. Fati
de serviciile dependinte direct de puterea centrala i
neavand personalitatea moral, puterea central are un
drept de control cu mutt mai mare dealt acela pe care
11 are fat de stabilimentele publice. Acest control este
cunoscut sub numele de control ierarhic, (Vezi deosebirele dintre tutela administrativa i controlul ierarhic la
No. 46 i 4/).
82.
Pana in a doua jumtate a secolului al XIX,
micarea de descentralizare era foarte putin insemnata

la noi. Este adevarat ca, Inca din cele mai vechi timpuri
comunele urbane aveau personalitatea mora16.
Autoritatea comunal er reprezentatii prin oltuz i 12
pirgari 9. Ei a veau dreptul s fac diverse acte de interes local. Unele linuturi cum Cmpulungul din Muscel,
Ocnele mari din judetul Valcea, linuturile Vrancei i al
Tigheciului, precum i Campulung din Bucovina se bucurau de o autonomie destul de larg 7).
Judetele nu au fost considerate In tot acest timp decat
numai ca subdiviziuni administrative ale lrii, nu au
avut Mci odat personalitatea moral.
Conventiunea incheiat la Paris In 1858, admite (prin art.
46 ult. alin.) ca un deziderat descentralizarea comunal.

Prin legea comunal din 1864, se recunoate personalitatea la toate comunele, atat urbane cat i rurale, i li
se dau atributiuni intinse. Prin legea judeleanii din acela
an se atribue i judetelor personalitatea moral. Si de
Vezi in Arhiva istoricei a Roma' niei un document din 15 Martie 1620,
Vol. I, p. 181. Vezi studiu d-lui B. P. Hasdeu in ace/as velum, p. NH.
Vezi pentru Vrancea, Campulungul din Moldova si Tigheciu, Dim.

Cantemir, Descrierea Moldovei, vezi si Vricarul, IV, p. 325. Pentru CAmpulungul din Muntenia : Arieescu, Istoria Ccimpulungului; V. A. Ureehe,
Istoria Romemilor, lil, p. 28.
www.dacoromanica.ro
207
unde pan ad i judetul nu avea o altd consideratiune in
administratiunea general a Oa cleat aceia de subdiviziune teritorial, in urma acestei legi, el capt o oarecare autonomie.
Constitutiunea din 1866 formuleaz dezideratul c toate
iegile comunale i judetene se vor face pe baza descentralizirii.
Legile din 1866, 1872, 1883, 1886, In adevr, intind

intru cdtvA descentralizarea stabilit prin legile din 1864
In ce privete organizarea judeteana'. Atributiunile comunale au fost de asemenea lrgite prin legile din 9 Aprilie
1874, 5 Noembrie 1882 i 7 Main 1887.
Dela o vreme ins, un curent sde centralizare foarte

pronuntat se observ. Prin legea pentru consiliile judelene din 1894, se desflinteaz comitetul permanent i mai
toate atributiunile sale se dau prefectului (art. 109 din

aceast lege); delegatiunea Judetean creat in locudesflintatului comitet neavand decat atributiuni foarte
neinsem na te.
In legea pentru organizarea comunelor urbane din 1894,

de asemenea se poate observa tendinte spre centralizare.
Prin legile de dat foarte recent i anume legea din

19 Decembrie 1902, pentru modificarea organizrii politiei comunale i legea din 1 Martie 1903, asupra desfiinirii accizelor i intlintrii fondului comunal 1), tendinta
1) Prin legea aceasta se desfiinteazi barierile, iar nu accizele cum
se exprimii legiuitorul ; aci prin accize se Inteleg taxe de consuma.tiune
si, (lac& legiuitorul prin art. 1 spune cii se desfiint.eazi toate taxele comu
nale ce se percepeau asupra obiectelor la intrarea lor In comuni, prin
art. 3 el Infiin/eazii taxe asupra a 38 articole de consumatiune, care se
percep tot in profitul comunelor. Rezultatul este deci, ca, in loe si avem
taxe percepute la bariere, perceperea se va face la varnii sau la locul
de productiune ; avem link tot taxe asupra obiectelor de consumatiune,
percepute tot In profitul comunelor.
Legea aceasta loveste In autonomia cornunal, cici rpeste independenta financiari a comunelor. Pentru a procurit comunelor mijloace,
In locul taxelor abrogate, se infiinteazii prin aceast lege un fond comunal, care se administreazi de Ministerul de final* ; taxele create prin
www.dacoromanica.ro
208
PAUL NEGULESCU
aceasta de a centraliza se manifest cat se ponte de puternic. Astzi, administratiunile comunale numai au politie comunal pentru a aduce la Indeplinire dispoziliunile reglementare, luate de primar sau de consiliu, i Intruck privete veniturile cele mai importante, pe care
comunele i le procuran din accizele percepute la bariere
astzi cu desflintarea acestor bariere, se incaseazti direct
de Stat la locul de productiune i apoi se distribue comunelor Intr'o anumit proportie. Aceea tendintd centralizatoare constatm i In legea din 1 Mai 1904.
Suntem deci departe de autonomia comunal i judelean, dorit de constituanta din 1866.
83. In orce tall sunt dou'd categorii de interese :

unele comune tutulor cettenilor, cum bunioar formaren
legilor, raporturile TOrii cu streinta tea, supra vegherea
distributiunea justitiei, organizarea armatei, altele sunt
speciale unor anumite regiuni.
Este incotestabil, pe de o parte, c interesele comune
Intregei OH nu pot fi Incredintate deck puterii centrale.
Numai astfel putem ave unitatea Statului, numai astfel
un Stat poate fi puternic i In msur de a impune inimicilor din afar sau din nuntru. E celebr frasa lui
Cormenin : eau mme instant le gouvernement vent, le
ministre ordonne, le prfet transmet, le make excute,
les rgiments s'ebranlent, les flottes s'avanceut, le toxin
sonne, le canon grondc, la France est debout.
Este absolut necesar ca interesele comune s fie Mere-
dintate numai puterii centrale, ea trebue s aib agenti

In loath' intinderea trii, care sd o reprezinte i s-i execute imediat ordinele primite.
aceastil lege se percep de agentil Statului, se centralizenzi gi apoi se
repartizeaza in tre toate comunde RomAniel. Comunele depind deci finan-
ciarmente de Stat. Prin legea aceasta se violeazii gi art. 110 alin. 1 din
Constitulie, care stabilegte cft nici un impozit comunal nu se poate pune
WA consimiiimntul consiliulut comunal. Vezi gi G. Pietraru, in Revista
de Drept si Sociologic 1903 AprilieMai, pag. 5 gi urm. Vom trath chestiunea mai pe larg c'and vorn vorbi de organizarea comunalA.
www.dacoromanica.ro
209
Pe de alt parte este iar de netgaduit c descentralizarea administrativa, adia dreptul acordat autorit
tilor locale sau speciale de a rezolva interesele de ordin
local sau special, are o importanta capital :
lo ea da posibititatea ca interesele pur locale s se
desvolte In mod natural, adic conform moravurile localnicilor i In masura trebuintelor lor ;
20 descentralizarea face sa se nasc spiritul de initiativ
individual, pe cat vreme centralizarea transform pe

cetteni in administrati incapabili de orce vieat politica
sau, cum zice Tocqueville centralizarea intretine In corpul social o somnolent administrativ ; ea face s se
nasc spiritul de clientel, de protectiune, inimic al rear& idei de independet ;
30 centralizarea face s nasc functionarismul : In ade-
vr inteun sistem de centralizare, puterea central are

nenumrati agenti in toate unghiurile trii. Administratii
ateapta totul dela aceti functionari ; actiunea Statului
se intinde din ce In ce mai mult In toate sferele de activitate i la aceasta continua intindere de atributiuni
corespunde o desvoltare a functionarismului ;
4o descentralizarea face sa se nasca In cetteni spiritul
de libertate 1 interesal pentru binele obtesc, pe card
vreme inteun Stat centralizat, cetteniille1 Ii aleg sin-
guri guvernul, cu bate acestea flindca eful Statului

dispune de o autoritate considerabil, Intinzandu-se la
toate manifestatiunile vietii publice, se poate zice ca libertatea inteun asemenea Stat aproape nu exista sau, In
orce caz, exist foarte putin, manifestandu-se numai In
zilele de alegere i Ina i atunci influenta guvernului
e covaritoare ;
50 ca consecint a unei asen-ienea stari de lacruri,

Intr'un Stat centralizat vedem mai totdauna desvoltndu-se militarismul.
In general Statele descentralizate administrativ au Meat
i fac cele mai mari progrese In toate directiunile, de

pild Anglia, Elvetia, Statele-unite.
P. Negulescu.
Tratat de Drept Administrativ ed. It.
www.dacoromanica.ro
14
210
84.
PAUL 1sUIGULESCU
Fiind date avantagiile descentralizarii, este ab-
solut necesar ca s se Inpeap o serie de reforme In

acest sens i. la noi.
Cel dintiu lucru, care ar trebul desvrit, ar fi autonomia cat mai mare a comunelor i judetelor. Astzi, in
sitnatiunea in care ne afim, atdt judetele cat i comunele
au mijloace foarte putine, atributiuni restranse i sun t
puse sub o tutel severa, care le paralizeaza activitatea.
Ar trebui mai intaiu marite circumscriptiunile judetelor
i comunelor, stabilindu-se un minimum de contribuabili.
Cu modal acesta, ele vor cpt o mai mare importanta
i. vor avea mijloace bnqti mai insemnate.
Se obiecteaza de unii ca admitndu-se acest sistem,

am avea comune pre Intinse i administranunea catunelor Indepartate s'ar face foarte ca greu.
Aceste dificultn pot fi uor inlturate, catunele prea
indepartate i reprezintand un numr oarecare de contribuabili ar putea sa gbh' un membru din consiliul co-
munal, ales din sanul lor, care sa reprezinte in &tun

pe primar, sa aib5, cu alte cuvinte, flecare din aceste
ctune, dreptul de a alege cel putin un membru din
consiliul comunal, care, locuind In atun, poate uor
satiface necesittile locale.
In afar de ateasta se poate intampl ca mai multe

comune sa aiba asupra unor chestiuni interese identice.
In asemeuea caz fiecare din aceste comune nu ar putea
ave mijloace suficente proprii pentru satisfacerea acestor
interese, pe card vreme unindu-se mai multe comune,
mijloacele pecuniare fijad mai Insemnate, asemenea lucrri ar fi posibile.
S'ar putea crea pentru satisfacerea unor asemenea interese intercomunale o Ilona persoan morala administrativ, sindicatul de comune de pild pentru facerea i Intretinerea unor drumuri vicinale, pentru facerea unor coli
profesionale de interes local, i pentru alte trebuinte locale.
Se pare ca deja un proiect de reforme In acest sens

se lucreaza la Ministerul de interne.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADTANISTRATV
211
Se observ la noi putina vieata, ce au comunele i jude-
pie, dezinteresarea tuturor oamenilor mai de seamd de

a se ocup de asemenea interese, consiliile noastre judetene i comunale flind compuse in marea majoritate
a cazurilor din oameni de a treia sau a patra mnd.

Cauza acestei nepdsri a elernentelor celor mai inteligente, mai culte i mai pline de energie pentru aseme-
ilea chestiuni, provine din lipsa de importanid a unei

a tari ocupatiuni. S'ar puted remedia dndu-se avantagii,
stabilindu-se de ex. c5 toti aceia cari au fost consilieri
comunali in comune urbane sau rurale sh fie alegtori
pentru Senat i pentru Camer In colegiul Liu sau al

II-lea, flind scutiti de cens, atributiunile nu ar mai trebu
centralizate in mnile primarului, ci imprtite litre mai
multi consilieri comunali, dar acetia avnd autoritate
proprie, nu simpli delegati ai primarului, cum sunt astdzi ajutoarele sale (art. 64 legea 7 Maiu 1887). Principiul formulat de Roederer in expunerea de motive a le-.
gei din pluvi6se, anul VIII: deliberer est le fait des plusicurs, agir et le fait d'un seul, flind astzi pdrsit aproape
In intreaga Europa, afar de Franta i de noi. Dar chiar
dacd admitem c este bine ca executiunea s fie Incredintat unei singure persoane, aceasta nu inseamn ca
Intreaga administratie a comunii sh fie dat primarului.
Serviciile comunale pot fi Imprtite futre mai multe persoane, atribuindu-se fiecdruia conducerea unui serviciu.
In ce privete administratiunea intereselor judetului,
o modificare se impune.
Din momentul ce recunoatem judetul ca o persoan
morald administrativd, independentd de Stat, se cuvine
s-i dm i titulan i cari s o reprezinte i care s nu
confunde in persoana lor i calitatea de reprezentant al
Statului i pe aced de reprezentant a judetului.
Cu alte cuvinte, prefectul, reprezentantul puterii centrale in judet, nu ar trebu s fie i reprezentantul intereselor judetului. Numai in Franta i la noi gsim aceast
anomalie. Incolo, in Prusia, interesele provinciei sunt re-
www.dacoromanica.ro
212
PAUL NEGULESCU
prezentate de dietei Iprovizial Landtag), care alege un director al provinciei (Landesdirektor sau Landeshauptmann),
insrcinat cu executarea deciziunilor dietei. Interesele

Statului sunt reprezentate prin preedintele superior
(Oberpretsident), numit de puterea central.
0 admirabil organizare administrativ judetean gsim in Ungaria. Acolo interesele comitatului sunt reprezentate de un corp deliberant, consiliu reprezentativ, iar
puterea executiv este incredtntat unui comitet de administratiune compus din ase functionari numiti de Rege
i anume : prefectul (foispan), administratorul financiar,
inginerullef, revizorul colar, procurorul tribunalului,

eful telegrafo-postal din judet ; din 5 functionari numiti
de consiliu i din 10 membri numiti tot de consiliu. Fiecare ef de serviciu, membru din comitet, face un raport
comitetului, care decide i)
Bibliografie. Lucriiri generale : Batbie, Trait tHorique
et pratique de droit public et administratif (a II-a edit.).
IV, pag. 145-117; M. Ducrocq, Cours de droit ddmini-
stratif (a 6-a edit.),
I,
p. 93 i urm.; H. Berthlemy,
Trait lm. de droit administratif, pag. 76; M. Hauriou,

Prcis de droit administratif, pag. 440 i 473; Dissescu,
Drept public romd n, III, pag. 830 i urm.; G. C. A. Urechia,
Dreptul administrativ romem (ed. Il) Iai, 1886, pag. 22 46.
Lucreiri speciale : Vivien, Etudes administratives, t. I,
p. 38 i t. II, p. 16; Jules Chevillard, Division administrative de la France, II, p. 182 i urm.; Odillon Barrot,
La centralisation; Dupont:White, L'individu et l'tal i la
centralisation, (in ambele lucrri sustine centralizarea) ;
Leroy-Beaulieu, L'administration locale en France et en
Anglet erre ; P. Flourens, Organisation administrative de
la France et de la Belgique ; Bouttny, Le gouvernement
1) G. Demombynes, Les constitutions europennes (a II-a ed.), II, pag.
261 ai 639.
www.dacoromanica.ro
213
local et la tutelle en Angleterre ; Hauriou, Etude sur la

&centralisation (1892); Edward Jenks, Essai sur le gotzvernement local en Angleterre (Paris, 1902); Paul Deschanel, La dcentralisation (Paris, 1895): Henri Le Brun,
Essai de dcentralisation politique et administrative (Paris,
1902) ; Jean Autesserre, Des origines, de la nature et des
effets de la centralisation administrative, Paris, 1904 (tezd).
www.dacoromanica.ro
CARTEA II.
ORGANIZAREA ADMINISTRATIVA A ROMANII.
Organizarea puterll centrale. Administratiunea judeteanh.
Admintstratiunea comunalL Apandlcs : Organizarea administrativfi
a Dobrogel.
www.dacoromanica.ro
CAPITOLUL 1.
Organizarea puterii centrale.

85. Regele gef al puterii executive, are plenitudinea autorittli administrativ e.
86. Atributiunile Regelui.
87. Decrete si Regulamente. 88. Neresponsabilitatea Regelui. 89. Ministril gi sub-secretan i de Stat.
90. Istoric
91. Atributiunlle minitriIor.
92. Atributiunile miaistrului de interne. 93. Atributiunile ministrului afacerilor streine. 94. Atributiunile ministrului de finante. 95. Atributiunile ministrului de rezboi. 96. Atributiunile ministrului de justiitie. 97. Atributiunile ministrului de lucriri publice. 98. Atributiunile ministrului de instructiune publia si culte. 99. Atributiunile ministrului agriculturii, industriei, comertului i domeniilor Statului.-100. Auxiliarii ministrului :
secretar general, directori de serviciu, gen de serviciu, functionari
de biurouri, consilii l comitete. 101. Responsabititatea ministrilor. 102. Consiliul de Stat.
.
85. -- Conform art. 35 din Constitutie, puterea execuUva este Incredintat Regelui, care o exercit In modul
regulat prin Constitutiune 9. Toti agentii administrativi
1) In ce priveste atributiunile Sefului Statului inainte de Constitutiune, trebue st stim cA separatiunea puterilor nu a fost admisi decat
sub Regulamentul Organic (vezi Cartea I, capit. II). Inainte de aceasta
dati, Domnul, tioevodul, reunea in persoana sa toate atributiunile legislative, executive $i judecittoresti. Dornnul ave Inca gi un fel de dominium eminens asupra tuturor pimanturilor din tara. Era aproape
acelas lucra ca in dreptul roman, unde Statul er considerat ca are
www.dacoromanica.ro
218
PAUL NE GULESCU
detin puterea !or deba Rege, fie In mod direct, fie in mod
indirect. Numai Regele are plenitudinea autorittii administrative. Toti functionarii sunt numiti de Rege (art.
93 alin. din Constitutiune), ei Iucreazi in numele lui.
Actele Regelui poarta munele generic de decrete.
Ele se impart in 2 categorii : decrete speciale sau administrative 1 regulamente. Cand aceste decrete dispun in
mod general i reglementeaz viitorul, ele poart numele
de decrete reglementare sau regulamente1). Regulamentul
se aseamana cu legea prin faptul ea intocmai ca i dnsa
86.
constitue o regula de conduita obligatorie pentru locuitori i are o sancliune penalci 2) derivand din lege (art.
385 alin. 9, C. p., precum i diverse legi speciale, unde
se edicteaz penalitti). Ca s aiba insa forta obligatorie,
se cere ca regulamentul s fie gent in conformitate cu
legea; caci, pe cnd judecatorul nu poate sa judece constitutionalitatea unei legi, el trebue secundum legem non
de legibus judicari, fata de regulamente Ins, el nu are
dreptul sa le aplice daca constata ca sunt ilegale (art. 93
alin. 9 Constitutie, art. 385 alin. 9, C. p.3).
In Franta, se fac deosebire Intre regulamente simple
i regulamente de administratie publica. Pentru confectionarea unui regulament de administratiune publica,
este necesar avizul Consiliului de Stat In adunare general 4). La noi, unde nu mai avem Consiliu de Stat, aceasta diviziune nu prezint nici un interes.
Decrete speciale sau administrative sunt acte de coman-
dament direct, ele se refera la un caz special, sunt cu

un dominium eminens asupra bunurilor provinclale (Gains, Instil. 2,7)
sau cum e inch qi astAzi in dreptul impermlui otoman. Astfel se explici
hrisoavele domnqtl prin care Doman' dei sau intlireste toate actele de
mutaliune de proprietate. VezI numeroase documente cltate in lucrarea mea Fragmente juridice, Bucure0i, 1905, pag. 7 0 nota.
Vezi pe larg pag. 101 I ur mitoarele.
Vezi Cartea I, capItolul V, special consacrat studierei actelor administrative (No. 43).
Vezl Cartea I, cap. V, No. 43.
Vezi pag. 105.
www.dacoromanica.ro
219
alte cuvinte individuale i speciale. Ele difer de regulamente prin aceea c ele se refer la prezent i numai
Ja un caz special, pe ct vreme regulamentele sunt dispozitiuni generale care se aplic in viitor, intocmai ca
i legile, i numai dup ce au fost publicate. In afar de
aceasta, regulamentele au sanctiune penal pe ctd vreme
decretele sunt lipsite.
Decretele speciale sunt cat se poate de numeroase ; ele
constituesc actele de administratiune propriu zis.
AA de pild numirea i revocarea functionarilor dela
o anumit leaf (200 lei in sus) se face prin decret ; budgetele judetene (art. 55), virimente de fonduri in aceste
budgete (art. 55) trebuesc aprobate prin decret, etc.
In afar de aceste decrete administrative, trebue sii
recunoatem o alt categorie de decrete, pe care trebue
s le numitn guvernamentale sau constitutionale, i prin
care Regele exercit atributiuni legislative. AA sunt decretele prin care Regele convoach pe alegtori pentru
alegerile de deputati i senatori, decretele pentru convocarea Camerilor, pentru inchiderea seziunilor, pentru
dizolvarea 5i prorogarea parlamentului, (art. 32 i 95
din Constitutie), pentru promulgarea legilor (art. 93 alin.
1 Constitutie).
Trebue s mentionm i decretele prin care Regele

amnestiaz pe un delicuent politic, gratiaz sau micoreaz pedeapsa unui condamnat de drept comun (art.
93 alin. 3 i 4 Constitutie).
O alt categorie de acte poart numele de mesagii.
Un mesagiu regal nu coprinde ca decretul o deciziune,
ci numai o opiniune sau mai bine zis o expunere a unei
situatiuni i a reformelor pe care le crede necesare.
Prin art. 95, Constitutiunea arat c Regele face, la
inceputul fiecrei sesiuni parlamentare, un aseinenea
mesagiu, prin care arat parlamentului starea OHL
87.
Regele are 2 feluri de atributiuni ; unele dintr'insele se pot numt atributiuni de ordin constitutional. Prin
exercitiul acestora se stabilete legtura dintre puterea
www.dacoromanica.ro
220
PAUL NE GULESCU
legislativ 5i ced executiv. In aceast categorie trebue

s socotim :
lo raporturile Regelui cu Parlamentul, adich dreptul
de convocare, prorogare, suspendare, etc. ;
20 atributiunile pe care le are Regele in confectionarea legilor, adic dreptul de initiativ, dreptul de sancliune i de promulgare al legilor, etc., ;
30 dreptul pe care il are Regele de a reprezentit Romnia fat de trile strAine.
Celelalte atributiuni ale Regelui sunt de ordin administrativ.
In calitate de ef al puterii executive (art. 35 Constitutie), Regele are plenitudinea autorittii administrative ;
el trebue s id toate msurile necesari pentru executatarea legilor (art. 93 alin. 8 Const.). El exercit aceast
autoritate sau in mod direct fcdnd acte de administraliune activ, sau in mod indirect, delegand autoritatea sa.
In calitate de ef al puterii executive, Regele numete
i revoacd pe mini5trii, este capul armatei, numete in
toate functiunile publice, confer decoratiuni 9, acorda
gratie i amnestie, bate monedii, Inchee cu Statele strine conventiuni comerciale, pentru navigatiune i alte
asemenea, cu indatorirea Ins de a le supune mai Intaiu
aprobrii Parlamentului. Art. 93 Constitutie).
Art. 96 din Constitutie stabilete c Regele nu are alte
puteri de cat acele care ii sunt conferite prin Constitutie.
88. Toate actele Regelui nu pot aved trie dac nu

sunt contrasemnate de un ministru. Pentru orce act facut,
Regele nu are nici o riispundere, persoana lui flind invio-
labil, numai ministrul care a contra-semnat este rOspunztor (art. 92 Constitutie, legea din 2 Maiu 1879
asupra responsabilittii ministeriale).
Aceast dispozitiune, Inteun Stat constitutional, este
1) Vezi In excelentul studiu datorit colonclului P. NA'sturel, Medaliile
0 decoraliunile romdne, Bucuresti, 1901, descrierea tuturor deeoratiunilor noastre.
www.dacoromanica.ro
221
foarte justa. In adevr, mini5trii guverneaz In numele

Regelui, ei trebue s fie rspunztori. Altmintrelea ar
st avem o solutiune ilogic, Regele neputnd face binele
5i fiind rhspunztor de greselele comise
89
Intr'un Stat constitutional, ca al nostru,
joac un rol considerabil. Din punctul de vedere administrativ, ei sunt 5efii marilor diviziuni ale administratiunii publice numite ministere. Din punctul de vedere
al ierarhiei ei yin imediat dup Rege, care guverneazd
5i conduce serviciile publice prin intermediul lor.
Intind autoritatea lor asupra Intregii tri,
Ins nurnai la ace categorie de servicii, care compune
fiecare minister.
Mini5trii sunt numiti prin decret regal (art. 93 Constitulle), Regele are 5i dreptul de a revocA pe mini5trii.
Mid un cabinet ministerial se retrage, Regele insrcineaz pe o persoan cu formarea noului minister. El
are In cazul acesta pre5edentia consiliului, avnd dreptul
s-5i aleag colaboratorii, pe care ii propune Regelui
spre a-i numl.
Distributiunea diverselor servicii Intre departamentele
ministeriale, sau mai bine zis delimitatiunea acestor departamente nu este fcut prin Constitutie. Acest lucru
este 5i natural, cci determinatiunea aceasta poate
varieze dup nevoile, care se resimt la un moment dat.
Noi credem c numai printr'o lege se poate fixa atributiunile i numrul ministerelor. Astfel s'a fAcut In 1883
ciind s'a creat ministerul agriculturii, industriei, comertului i domeniilor (legea din 30 Martie 1883), 5i In 1881
cdnd s'a stabilit c ministrul pre5edinte poate s nu aibh
nici un portofoliu ministerial (legea din 1 Aprilie 1881.
Regele nu ar avea o asemenea cdere, cci ad i ar fi
vorba de organizare de servicii i In art. 96 din Consti-
hi/le se spune c el nu are alte puteri deck cele concedate prin Constitutie. Numai puterii legiuitoare apartin
1) Prvost-Paradol, La France runwelie, pag. 122.
www.dacoromanica.ro
222
PAUL NEGULESCU
toate drepturile cari nu au fost exclusiv acordate celorlane cloud puteri.

In Franta. se sustine c Seful Statului are dreptul de
a crea departamente ministeriale, acest drept nefiind
decal o consecint a dreptului de a numi in functiunile
publice. Pentru a satisface nevoile serviciului, Seful Statului are dreptul de a crea noui functiuni sub rezerva
acorddrii creditelor necesari din partea Parlamentului.
Putnd crea functiuni, care ar fi motivul care 1-ar impedica s creeze i ministere ? In ce privete
de introdus in atributiunile ministerelor, adic trecerea
unor atributiuni dela un minister la altul, niei nu ar mai
fi nevoe de interventia Parlamentului, pentrncd nu ar
mai fi nevoe de acordare de credite.
Un minister poate s coprinzd alturi de mini5trii i
sub-secretari de Stat. Art. 130 aliniat final din Constitutie,
spune cd se pot infiint sub-secretari de Stat care si i

parte la dezbaterile Corpurilor legiuitoare, sub responsabilitatea mini5trilor.
Institutiunea aceasta a sub-secretarilor de Stat este de
origin englez i are o explicatiune cu totul particulard.
Dup traditiunea parlamentarismului englez, mi mini-
stru nu poate s intre i s ia parte la discutiune lateuna din Camere, decat dac este membru.
Pentru a Inltur acest inconvenient, pentru a face ca
fiecare departament ministerial s fie reprezintat inaintea
ambelor Camere, fiecare ministru 1i nurnete, cu consimtmantul cabinetului, un Commoner, sau sub-secretar
de Stat, care lucreazd ca delegat ai ministrului inaintea
Camerii din care face parte.
La noi, conform Constitutiunii, sub-secretarii de Stat,
nu ar putea fi numiti deck de Rege (arg. art. 93 Constit.),
ministrul neputand s transfere, fdra s fie autorizat de
un text de lege, nici o parte din atributiunile sale 1).
1) LaferrIre, Trait de la juridiction administrative,
473; Esmeln, Elmeltt de droll constilutionnel, pag. 608.
www.dacoromanica.ro
II, pag. 472
TRATAT DS DREPT ADMINISTRATIV
223
Un sub-secretar de Stat ar pute sa reprezinte pe un

ministru in Parlament i s5 fie insarcinat cu conducerea
unui important serviciu al ministerului.
Sub-secretarii de Stat nu au dreptul de a contrasemn
actele Regelui.
Inca din cele mai vechi timpuri, gasim ca orce
90.
guvernamant are la centru functionari care dirijeaz5 marile servicii publice i cari au prirnit dela Suveran, dreptul de a d ordine la numele s5u. MA gsim in Franta :
le snchal, le conntable, le bouteiller, le grand chambrier
le chancelier, care jucau rolul de minitrii 1). Acest lucru
e uor de inteles, Suveranul neputnd singur rezolvit

toate chestiunile, care intereseaza mersul regulat al Statului, deleag o parte din atributiunile sale unor persoane,
In care are incredere.
Inch din cele mai vechi timpuri, gasim in Muntenia
urmitorii mari dregatori cari exercitau oarecum atributiunile minitrilor de astzi :
lo Illarele Ban de Craiova, administrator i judecator
al celor 5 judete de peste Olt. Cand se afl in Bucureti
lua parte la divanul domnesc, putea s5 judece i acasa
la dansul. In ierarhia administrativa, el era cel mai inalt
demnitar dupa Domn.
Cu inceperea anului 1761, nu 's'a mai trimis ban la

Craiova, ci un caimacam. Aceasta din cauza importautei
pre marl, pe care pute sa o ailA banul.

Dela aceasta data, bania a devenit aproape numai o
functiune onori(ca ; rmane numai cu dreptul de a lu
parte in marele divan, avand preedintia in lipsa Domnului i a Mitropolitului ;
20 marii Vornici de jara de sus i de tara de jos. Pana
in 1761 nu era decat un singur mare vornic. Constantin
Mavrocordat a mai creat Inca unul. Vornicul de tara de
sus era administrator i judecator peste 6 judete apusene
1) Asupra atributiunilor acestor inalii funclionarl vezi Esinein, Court
&Wien!, d'histoire da droit franais, edit. II, pag. 452.
www.dacoromanica.ro
224
PAUL NEGULESCU
Olt, Arge, Teleorman, Vlaca, Ilfov, i Dmbovita ; lar

cel de tara de jos peste cele 6 judete rsaritene : lqucel,
Prahova, Scuieni, Ialomita, Buzau i Focani ;
30 mare logofit de tara de sus era capul cancelariei

domnegi. Prin intermediul lui se dedau toate decretele
relativ la adrninistratiunea tarii, el avea i rolul unui
ministru de cline peste judetele din tara de sus, care
coprinde Oltenia i 2 judete din Muntenia. El nume5 i
pe judecatorii din aceste judete ;
40 marele logoft din tara de jos nurnea pe judecatorii
din tara de jos (adic din cele 10 judete rsritene), i
administr afacerile bisericeti din judetele puse sub
autoritatea sa ;
50 Speitarul cel mare er administratorul i comandantul
general al otirilor. In c5derea lui er politia generala

a trii ;
60 marele vis(ier er administratorul finantelor Statului,
70 marele postelnic era ministrul trebilor din afara.

TO aceti mari boieri luau parte la divanul domnesc
(mai luau parte a15 turi de d'ariii : marii vornici al 111-lea
i al IV-lea, marele vornic de curte, marele logof5 t de

obieeiuri, ha tmanul de divan, marele vornic (la politie,
marele logof5 t al trebilor din afar i aga). TO acetia
erau boieri veliti 1).
In Moldova gsim aproape aceleai dreg5torii, purt5nd
acelea nume. Numai spa tarul din Muntenia poart nume
de batman in Moldova.
In acele timpuri deci, pe land specializarea ministerelor, gsim i min4trii cari ii imparteau in mod geograft administratiunea OHL
Toate aceste functiuni imprumutate dela Bizantini,
confereau titularilor un fel de nobleta, care, ca i in Bizant,
devene ereditara, er un fel de nobletii de functiune,.

ins5 ereditara 2).
Vez! Dionisie Fotino, Maria generalci a Daciei, /I, p. 265 si urm..
Vez! Dreptul 1899, pag. 136.
www.dacoromanica.ro
225
Aceti minitri aveau o prerogativ foarte Insemnat :

ei dispuneau de functiunele inferioare depinznd de depar-
tamentul lor, pe cari le vindeau celui care oferea mai

mult 1).
Prin Regulamentul organic al Valachiei, se face o modi-
ficare. Nu mai avem decat un singur mare vornic,numit

i ministrul trebilor din lduntru, avand pe lng atribu-
tiunile de astzi ale ministrului de interne i pe acele

ale ministrutui de lucrri publice, un singur mare logoft
sau ministru al dreptelfii, apoi marele logofed al lucre!' rilor
bisericegi i ministru al instrucliei, marele vistier sau

ministrul finan fei, marele sptar sau eful octirii, marele
postelnic, care e eful cancelariei domneti i ministru
de externe (poartd numele de secretar al Statului, iar
ministerul de externe departamentul secretariatului Sta-
tului 2), marele Ban a continuat s subsiste, ins tot ca

o functiune onorific, avand numai preedintia inaltului
Divan.
91.
Astzi minitrii au mai multe feluri de atribu-
tiuni : lo atributiuni de ordin politic, 20 atributiuni admi-
nistrative i 30 atributiuni de contencios administrativ.

Ne vom ocupa In acest paragraf numai de a tributiu.
nile administrative ale minitrilor, functiunile lor poli.
tice i anume dreptul de a prezenta i de a sustine Inaintea parlamentului proiectele de legi propuse de Rege,
de a da camerilor toate explicatiunile de care au nevoe,
de a asista la edintele adunrilor, (prezenta cel putin a
unui ministru flind necesar pentru tinerea edintelor
art. 99 alin. 1 Constitutie), fac obiectul dreptului constitutional, atributiunile judectoreti ale minitrilor le vom
studi in cartea al 111-ea, destinatii contenciosului admi nistra tiv.
Ca administratori, minitrii au 2 feluri de atributiuni:

Vezi Dionisie Fotino, loc. cit.
Vezi Almanahul Statului din prinfipalul a oald fara romemeascci
pe anul 1837, tiprit Cu slobozenia stpnirii in Buda si intocmit de

Zaharia Karkaleki.
P. Negulescu. Tratat de Drept Adminietrativ, ed.
www.dacoromanica.ro
15
226
PAUL NEGULESCU
miele speciale fiecrui departament ministerial i altele

co mane fiecrui. Aceste din urm atributiuni sunt : contrasemnarea actelor Regelui, administraliunea intereselor generale i controlul asupra actelor subalternilor.
Contra-semnarea este cerut de articolul 92 din Consti-
tutie, ea are de scop s angajeze responsabilitatea ministerului. Actul Regelui necontrasemnat de un ministru
nu are nici o trie. Contrasemnarea trebue Muth' de

ministrul competent. Cand ins, in acela act se trateaza
materii diferite, care intr in atributiunile mai multor

ministri, semnritura tuturor acestor membri este necesar 1).
Acte de administrallune. In calitatea de delegati ai

Regelui, minitrii cauta s execute legile i regulamentele
de administratiune public.
Minitri au comandament asupra tuturor functionarilor
din departamentul lor. Fiecare ministru caut s asigure,
in ce-1 pivete, executarea legilor i bunul mers al afacerilor prin mijlocul corespundenlii Cu agentii si subalterni distribuiti in intreaga Ora%
Actele minitrilor poart numele de ordine, instructiuni
ministeriale care pot fi circulare sau individuale i deci-
ziuni. In principiu, minitrii nu au dreptul a face regulamente 2).
Ordinul inciplic un comandament de a face un lucru

determinat, i pe care ministrul 11 d unui subordonat.
Instructiunea are drept scop de a lumina pe subordonati asupra spiritului in care trebue SA fie executate msurile reclamate de unele imprejurri 3). Aceste instructiuni sunt obligatorii pentru functionari, dar nu au decat
utoritate doctrinal fat de tribunale ;
Prin deciziuni ministeriale, ministrul rezolv afaceri de
Vezi No. 91 1 96.
Vezi pag. 105.
G: Dufour, Trait gnral du droit administratif appliqu, J, pag.

128; M. Hauriou, Prcis de droll adm. (a 4-a ed.) Pag 401.
www.dacoromanica.ro
227
resortul departamenlului su i care-i sunt supuse sau de
un particular printrio cerere, sau de un functionar al

ministerului printr'un raport.
In calitate de reprezentanti ai Statului, ei pot inchei
diverse contracte retativ la serviciile departamentului lor,
ei lichideaz i ordonanteaz cheltuielile departamentuluil).
In calitate de ef al ierarhiei din minister, ministrul

exercit controlul ierarhic asupra actelor fcute de subordonatii si 2). 1.'45 de stabilimentele publice, el exercit, in unele cazuri, tutela adnainistrativii (art. 88, 89,
90 al. 1 legea pentru organ. com. urbane).
Minitrii pot lucr sau in mod colectiv sau in mod individual.
Actele colective sunt acele fcute in consiliu de minitri.
Consiliu de minitrii, conform art. 86 din Constitutie

este chemat s exercite puterile constitutionale ale Regelui in caz de moarte a Suveranului i pn la depunerea jurmantului succesorului ski la Tron. 0 serie de
legi speciale d atributiuni diverse consiliului de minitrii. PqA legea din 9 Iulie 1866, pentru imprtirea diverselor atributiuni ale consiliului de Stat desfiintat prin
Constitutiune, stabilete prin art. 6 cA cererile de extraditiune, care nu sunt oprite prin Constitutiune, se vor
decide In consiliul de minitri ; dupA legea asupra strinilor din 7 Aprilie 1881, art. 1 i urm., consiliul de minitri este chemat a se pronunt asupra expulzrilor. Art.
38 din legea comunelor din 7 Maiu 1887, art. 46 din legea
pentru organizarea comunelor urbane din 31 Iulie 1894,
art. 95 din legea pentru consiliile judetene din 31 Maiu

Vezi legea con tabilitft/ii publice din 21 Martie 1903, art. 63 i
89 Lichidarea este o operaliune administrativA, care consistii in a verifich
dacil un creditor al Statului are drept la platli, si dacA acest drept nu

este stills prin pliiti anterioare, prin cornpensatiune sau alte decilderi
(Laferrire Jurid. adm. II, p. 240).
Ordonanfarea este actul administrativ prin care un funcionar, numit
ordonator, remite unui creditor al Statului un titlu, in baza cAruia aceasta
poate fi pldtit de o cad publicii determinata (art. 95 din legea contab.).

Vezi pag. 112.
www.dacoromanica.ro
228
PAUL NEGULESCU
,1894, art. 35 din legea pentra recrutarea armatei din 5,

Martie 1876, etc., dau consiliului de minitri unele atributiuni de contencios administrativ, care le sunt
strate1) prin art. 36 din legea modifictoare a Curtii de
Casatie din 1 Iulie 1905. Uneori consiliul de minitri este
chemat sti-i dea avizul. Vezi legea asupra maximului taxelor i. contributiilor comunale din 4 Junio 1893 (art 1).
In afarti de aceste atributiuni date exclusiv in cderea
consiliului de minitri, ordeciiteori un ministru este

chiemat s i o deciziune de o mare important, este
necesar ca mai inti s o supue aprobarii consiliului de
minitri, caci de multeori o masui grav luatti intent.'
moment neoportun poate s aduc cderea intregului
cabinet.
Adunarea minitrilor in vederea unei deliberatiuni

poart numele de Consiliu de mini$tri. De rnulteori acest.
nume se rezerv pentru cazul cnd consiliul ar fi prezidat de Rege, dndu-se numele de consiliu de cabinet consiliului care ar fi prezidat de primul ministru.
Actele inalviduale le face fiecare rninistru in rezortui
departamentului su ministerial. Fiecare ministril are
atributiuni anume determinate.
Afacerile publice sau mai bine zis interesele general&
sunt impartite in 8 clase sau categorii. Fiecare categorie
formeazii un departament ministerial. c,ipte din aceste
ministere poart nurniri care arat in mod general serviciile ce coprind. De pack'', ministerul de rasboi, ministerul de finante, etc. Numai un singur minister, acel
de interne, poart un nume, care nu-i determinii atributiunile, el are conducerea tuturor serviciilor, care nu
au fost specializate.
In capul fiectirui departament ministerial se afl un,
ministru, care, impreuna cu functionarii piii sub ordinele sale, trebue s caute s asigure bunul mers al afa.cerilor publice rezervate departamentului.
1) Vezi pag. 121.
www.dacoromanica.ro
229
Fiecare ministru lichideaza cheltuelile ministerului in

.capul canija se afl i 11 reprezint in justitie. Fiecare
minister are un budget deosebit.
Departamentele ministeriale sunt : 1) ministerul de interne 2) ministerul de externe, 3) ministerul de finante,
4) ministerul de rsboi, 5) ministerul de justitie, 6) ministerul de lucrari publice, 7) ministerul instructiunii publice i culte/or, 8) tninisterul agriculturii, cornertului,
industriei i domeniilor.
92.Atributiunile ministrului de interne sunt coprinse
In legea din 19 Aprilie 1892, pentra organizarea
administratiunii centrale a ministerului de interne,
In legea din 1 Noembrie 1892, pentru organizarea autorittilor administrative exterioare dependinte de ministerul de interne, legea asapra organizarii politiei generale a Statului din 1 Aprilie 1903) precum i in alte legi
speciale.
Ministerul de interne are in atributiunile sale

administratiunea generar a trii ;
mentinerea ordinii publice. In aceast calitate el are
clirectiunea sigurantei generale, exercitnd supraveghere
asupra a tot ce poa te prezint un pericol pentru ordinea
publica. El are poli& politica, politia administrativa i
politia special.
Polifia politic se ocupa de tot ce e necesar sigurantii
Statului i guvernului ; politia administrativa vegheaza
la aplicarea legilor administrative de politie (jocuri, loterii, emigratiuni i imigratiuni, etc.) ; polilla speciala
ajuta urmrirea criminalilor, previne crimele, suprave-I
gheaza cafenelele i earciumile, cauta sa aplice legea politiei rurale, legea asupra politiei vanatului ;
directiunea alegerilor, adica a operatiunilor electorale
40 organizarea solernnittilor i serbrilor publice
40 conducerea serviciului sanitar ;
50 aplicarea legilor cornunale i judetene. El exercit
control asupra autoritatilor exterioare dependinte de mi-
www.dacoromanica.ro
230
PAUL NEGULESCU
nister si tutela administrativa asupra deliberatiunilor

consiliilor judetene si comunale, examineaz si suplirle
Regelui aprobarea budgetelor judetene si comunelor urbane resedinte de judet (budgetele celorlalte comune sunt
supuse aprobrii delegatiunii judetene. Art. 118 legea din
51 Iulie 1894) ;
60 conducerea serviciului telegrafo-postal ;
70 directiunea serviciului penitenciar ;
80 directiunea Monitorulai Oficial i a Imprimerii Statului.
Atributiunile ministrului afacerilor streine sunt

stabilite prin legea din 13 Februarie 1894, ele sunt urmtoarele :
10 executarea tratatelor internationale, corespondenta

Cu agenti diplmnatici si consulari ;
20 polilla por turilor si politia asupra marinei de coniert ;
30 cestiunile privitoare la fruntarii ;
40 supravegherea si protectiunea, in afar, a intereselor politice si comerciale ale regatului ;

50 serviciul meteorologic ;
60 ministrul afacerilori.straine este Cancelara! ordinelor
(decoratiunilor) precum si al medaliei Servicial credincios.
In aceast calitate el are administratiunea lor, , el supune
spre aprobare Regelui, marele maestra al ordinelor, decrete pentru nnmire sau inaintare in ordine, precurn si
pentru autorizari de a muta decoratiuni straine ;
Atributiunile -ministrului de finante sunt :
10 conducerea si controlarea lucrarilor pentru constatarea, perceperea si urmarirea veniturilor publice, provenind din contributiuni directe ;
20 administratiunea vmilor precum si perceperea taxelor de timbru si inregistrare ;
30 el inregistreaz si controleaza toate veniturile si
cheltuelile Statului ;
40 fornaeaz budgetul general de venituri al Statului,
Inchee conturile anuale si de exercitii, pregteste lucrarile relative la iinprumuturile Statului ;
www.dacoromanica.ro
231
50 constat drepturile pentru pensiunile civile i mi-
litare;
60 administreaza monopolurile Statului ;
Tot de dnsul depind:
70 directiunea general a Casei de depuneri, consemnatiune 1 economie, precum li
80 directinnea generara a Creditului Agricol 0 a Casei
centrale a bncilor populare.
Vezi legile din 23 Martie 1893, asupra organizara ad-
ministratiunii tinantelor Statului modificar prin legea

din 6 Martie 1897; legea din 3 August 1876, asupra Inflintrii Casei de Depuneri ; legea din 2 Iunie 1892, pentru
Inflintarea Creditului Agricol ; legea din 29 Martie 1903,
asupra bancilor populare steti i a Casei lor centrale.

Ministrul de rasboi e eful responsabil al administratiunii armatei, el are in atributiunile sale :
1.0 directiunea mi5crii i tntrebuintarea trupelor ;
2 privigherea asupra instructiunii,rpolitiei i disciplinei
trupelor, tinutei armatrientului, echipamentului, timbracmintei, remontei ; administratiunea spitalelor militare,
a ambulantelor i a cazrmilor ;
30 directiunea serviciului de intendenta, adica Ingrije5te
de aprovizionarea trupelor ;
40 supravegherea directa' asupra fortificatillor ;
50 prezinta Regelui tabiourile de tnaintare pentru
()Neri;
60 i privigheaza asupra politiei, instructiunei i disciplinei geandarmilor rurali.
Vezi legea din 29 Februarie 1900 asupra administratiunii armatii i. organizatiunii ministrului de rsboi ; regulamentul din 17 lunie 1899 asupra organizara i serviciului ministerului de rsboi ; legea asupra geandarmeriei rurale din 1 Septembrie 1893.
Ministrul de justitie are ca atributiuni :
10 dreptul de privighere asupra tntregului corp judecatoresc i dreptul de disciplina asupra magistratilor
www.dacoromanica.ro
232
PAUL NEGULESCU
arnovibili 1). Fat de magistratii inamovibili, el nu poate

exercit dreptul de disciplin decAt in limitele art. 142
din legea organizrii judecAtore5ti dela 1 Septembrie
1890. (Vezi art. 111 din aceast lege).
20 el este capul suprem al ministerului public, 5i In
aceast calitate, el corespunde cu membrii parchetului
de pe lng tribunale 5i Curti dndu-le instructiuni 5i directiunea necesar in unnrirea crimelor 5i delictelor ;
30 vegheaz ca justitia s fie bine distribuit, frti ca
s se poat amestec in judecarea afacerilor ;
44 propune Regelui decretele de gratiere 5i de am nestie ;
50 piistreaz originalele tutulor legilor precum 5i sigiliul Statului 2).
60 el contra-semneaz toate decretele de promulgarea

legilor aliituri de ministrul respectiv. Cnd este vorba
de o lege de deschidere de credite sau alt lege cu caracter financiar se cere 5i contrasemnarea ministrului de fi-
nante. (Vezi decretul No. 66 din 23 Februarie 1860 in

Monitorul Oficial No. 46 din 25 Februarie 1860 ; jurnalul
consiliului de miniqtrii No. 10 din 5 Iulie 1861, pentru

Muntenia ; jurnalul consiliului de miniqtrii din 14 Decembrie 1883, aprobat de Rege).
Pentru organizarea administratiunii centrale a acestui

minister nu avem nici o lege ; exist nurnai un regulament din anul 1882. S'au fcut de altfel mai multe Incercri de a se stabili printr'o lege atributiunile acestui
minister. A54, in 1899, s'a propus de ministrul de pe
atunci, D. C. I. Stoicescu, un proiect de lege prin care
intre altele se mreau atributiunile ministrului de justitie, alipindu-se pe land acest minister 5i directiunea general a penetenciarelor. Proiectul nu a fost Ins adus In
discutia parlamentnlui, prin faptul schimbrii guvernului.
Vez! pag. 176.
Sigiliul Statului s'a dat in pstrarea miuistrului de jestille prin

jurnalul consilialui de miniptri din 27 Ianuarie 1899. aprobat de M. S.
RegeIe. Pini la aceast data, sigiliul Statului er pistrat de secretarul
Regelui.
www.dacoromanica.ro
233
Ministrul de lucrri publice are atributiunile

urmtoare
lo lucrrile de osele i de podan i la cane nationale, pre-
cum i intretinerea lor ;

2 lucrrile privitoare la imbunttirea cursului apelor
navigabile i plutitoare, canalizarea raurilor, construetiunea i intretinerea porturilor comerciale, maritime i
tluviale, precum i a cheiurilor ;
30 regimul i politia apelor navigabile i neplutitoare,
curtirea i imbunttirea cursurilor, lucrri de aparare
contra inundatiilor, regularea uzinelor pe toate cursurile
de ap, lucrrile privitoare la irigatii i secarea prin

drenagiu ;
40 constructiunea de ci ferate, tatretinerea i exploa-
tarea lor ;
5c servicial i directiunea coalei de poduri i osele.
Pentru crearea i organizarea ministerului de lucrri
publice nu a intervenit nici o lege ; existi numai regulamentul pentru organizarea administratiunii centrale a
ministerului agriculturii, comertului i lucrrilor publice
din 1 Iunie 1868 (Illoniloral Oficial, 132/1868). Pnd la
aceast dat exista o directiune a lucrrilor publice inflintata prin legea din 19 Februarie 1847 i dependinte din
ministerul de interne. Prin legea din 30 Marne 1883

creandu-se ministerul agriculturii, industriei, comertului
i domeniilor, s'au luat serviciile agriculturii, industriei
i comertului dela ministerul de lucrri publice, dup

cum s'a luat i serviciul domeniilor dela ministerul de
finante.
Ministerul cultelor i instructiunii publice este

autoritatea suprem a invtmntului public i privat
i reprezentantul Statului in chestiunile privitoare la
culte.
El are administratiunea general
10 a coalelor primare publice i private ;
2 a coalelor secundare publice i private ;
30 a Universittilor i coalelor speciale ;
www.dacoromanica.ro
234
PAUL NRGULESCU
40 a coalelor profesionale (coli de agricultura', de co-
mert, de meserii);
50 a muzeelor, a arhivelor, a bibliotecelor, teatrelor i
a altor aezminte de cultura.;
60 administratiunea general a bisericilor, monastirilor,
precum i politia eclesiastie a tutulor cultelor din tara.
Yezi legea pentru organizarea administratiunii centrale
a Ministerului cultelor i instructiunii publice din 4 Sep-.
tembrie 1892, legea pentru invtmntul primar i normal
din 23 Maiu 1893, legea pentru invtmntul secundar

i superior din 24 Martie 1898, modificar prin legile din
legea invtmntului pro7 Aprilie 1900 i din 1901;
fesional din 31 Martie 1899, modificat prin legea invhtmAntului secundar, superior i profesional din 1901 ;
legea teatrelor din 6 Aprilie 1877 1 acea din 4 Iunie
1882; legea clerului mirean din 1 Iunie 1893 i regula-
mentul pcntru aplicarea ei din 14 Ianuarie 1894; legea

Casei coalelor din 10 Martie 1896 (Regulamentul din 2
Iulie 1896) i legea Casei bisericilor din 23 Ianuarie 1902.
Ministerul agriculturii, industriei, comertului i
99.
domeniilor a fost creat prin legea din 30 Martie 1883.

N'ad la aceast dat, atributiunile relative la agricultura.,
industrie i comert erau incredintate ministerului de lucrri publice, iar administratiunea domeniilor Sta tului
era pus sub autoritatea ministerului de finante.
Ministerul agriculturii, industriei, cornertului i dome-
niilor are sarcina de a Intocrni i aduce la indeplinire

orce masur, avand de scop prop4irea acestor ramuri
ale economiei nationale. Tot acestui minister fi este Incredintat i administrarea bunurilor Statului Intruct,
prin destinatia lor, or prin legi speciale, parle din aceste
bunuri n'ar fi lsate sub administrarea i controlul vreunui alt minister.
Vezi legile din 30 Martie 1883 i din 6 Aprilie 1900
pentru organizarea Ministerului.
100.In fiecare minister, gsim in capul administratiPuna imediat dup Ministra, un secretar general, cruia
www.dacoromanica.ro
235
ministrul fi poata delega o parte din puterile sale. Secretarul general rezolv si expediaz toate afacerile si lucrrile administratiunii centrale si exterioare sub ordinele
ministrului si ajutat de directorii sau sella de servicii,

el are controlul lucrrilor In cancelariile administratiunii
cen trale.
Fiecare administratiune central de minister se Imparte In directiuni, diviziuni si serviciuri. De pild, la

ministerut de externe avem : directiunea afacerilor politice si a contenciosului si directiunea afacerilor comerciale si consulare, diviziunea personalului, protocolului
si secretariatul ordinelor, diviziunea fondurilor si a contabilittii si serviciul arhivelor.
Diviziunea si serviciul sunt impartiri ale ministerelor
de o importanta mai mica decat directiunea.
Directiunea special poart numele de directiune gene-
rala; as avem la ministerul de interne, directiunea

general a postelor si telegrafelor, a penitenciarelor. a
serviciului sanitar civil, a monitorului oficial si imprimeriei Statului. La ministerul de finante avem : directiunea generara a monopolurilor Statului, directiunea generar a Creditului agricol si aceea a Casei de depuneri,
consemnatiuni si economie, la ministerul de lucrri publice gsim directiunea generar a Cailor ferate.
Sub acesti directori de ministere, sefl de diviziuni sau
de serviciu se afla sefi de biurou, sub-sefi de biurou,
arhivari, registratori, verificatori, redactori, copisti.
Toti functionarii din minister an misiunea de a prepara lucrarile necesare pentru mersul serviciilor si a
le supune aprobara si semnrii ministrului.
De rnulteori se intrebuinteaza expresiunea de birouri,
Intelegandu-se to ti functionarii din minister.
Din cauz ea ministrul, de cele mai multeori, poate
s'A nu fie In msura de a cdnoaste In mod amanuntit
toate chestiunile asupra crora este chemat s se pronunte, s'au creat aproape pe lnga toate Ministerele comitete, comisiuni sau consilii, care, fiind compuse din
www.dacoromanica.ro
236
PAUL NEGULESCU
specialiti, pot s ajute pe ministril cu luminele lor.

Aceste comisii ins nu au deck un rol consultativ, ele
dau numai avizuri, pe care ministrul este liber s nu
le urmeze.
A de pild, pe lng ministerul de instructiune, avem
urmtoarele consilii :
lo Consiliul general al instructiunii imprtit in 3 sectiuni : sectiunea invtmntului primar, a invtmntului
secundar i a invOtmntului superior. Fieeare sectiune
luereaz separat i sunt chemate s-i de avizul asupra
chestiunilor relative la invtmnt ;
2 Consiliul permanent chernat s-i dea avizul asupra
creatiunilor de coale, asupra. regulamentelor colare,
asupra programelor, asupra numirilor profesorilor din
invtmntul superior i in genere asupra tuturor cestiunilor pe care i le va.supune ministrul. Avizurile con-
siliului permanent stint consultative, afara de ceeace

privete programele ;
3 Comisiunea monumentelor publiee (vezi legea pentru
conservarea i restaurarea monumentelor publice din 24
Noembrie 1892) ;
pe laugh ministerul lucrrilor publice avern consiliul

technic superior, care are cderea de a examina i veriflea proiectele pentru lucrri ale Statului sau ale autoritiitilor publice, verific situaliunile definitive pentru lichidarea antreprizelor la expirarea termenilor de intretinere, precum 1 la receptiile provizorii, i d avizul asupra
tuturor chestiunilor pe care i le va supune ministrul ;

pe laugh ministerul de interne avem consiliul sanitar
superior (vezi atributiunile numeroase ale acestui consiliu, in legea sanitar din 3 Aprilie 1885 modificat in
1893 i 1894);
Ministerul de rdsboiu are urmtoarele consilii i comitete :
10 Consiliul superior al armatei, chemat a-i (IA avizul
in chestiunele de organizare al armatei, apgrarea trii,

mobilizare, modal general de instructie in armat :
www.dacoromanica.ro
237
2 Comitetul inspectorilor generali, care fi d avizul

asupra stabilirii tablourilor de inaintare ;
3 Comitetele consulative al statului-major, al infanteriei, al cavaleriei, al artileriei, al geniului, al marinei,
al intendentei, al serviciului sanitar. Aceste comitete
functioneaz pe lngii directiile respective i au in atributiunile lor studierea chestiunilor technice corespunz5toare armei, ele pot fi consultate de ministru asupra diverselor chestiuni interesnd serviciul.
101.
Resposabilitatea ministerialii este absolut necesar
inteun Stat constitutional. Intr'adevr, Inteun astfel de

Stat, existAnd principiul iresponsabilittii Capnlui Sta tului,
responsabilitatea ministerial apare ca un corec(iv in contra abuzurilor posibile 1 in acela timp ca o garantie in
ce privete bunul mers al afacerilor publice. Un mare publicist, Rossi, ziceet : l'inviolabilite de la personne du Rot
sans responsabilit des agents serait le pouvoir absolu 1).
Responsabilita tea ministerial a fost stabilit la noi, in
mod expres, pentru prima oar prin art. 15 al convenliunii din Paris din 7 19 August 1858.
Constitutiunea din 1866 formuleaz fn art. 92 i 101, prin-
cipiul responsabilittii ministeriale, aratei modul cum va

pute fi exercitatti actiune in contra minitrilor, precum
i instanta chemat s-i judece. Prin legea din 2 Main

1879, asupra responsabilitiitii ministeriale, se stabilesc infractiunile pentru care ministrul poate fi dat In judecat,
precum i pedepsele ce trebuesc aplicate. Pan la confectionarea acestei legi, instanta chemat s judece pe
minitrii, ave i dreptul s caracterizeze delictul i s
stabileascii pedeaps (art. 102 din Constitutia noastrdreprodus dup art. 134 Constitulia belgian).
Responsabilita tea ministerial poate s se manifesteze
In trei feluri : ea poate fi politic& penalci sou civild.
Intetin Stat constitutional, sau mai bine zis cu guvernmnt parlamentar, existenta ministerelor este pus la
1) Cours de droil constilutionel IV, p. 367.
www.dacoromanica.ro
238
PAUL NEGULESCU
discrefiunea Camerelor, dela care minitrii cer fu numele

Regelui votarea diverselor legi trebuincioase pentru organizarea general a lrii, precum i a budgetului, absolut
necesar pentru mersul normal al Statului. Or, pentru a
Nine aceasta, este nevoe ca parlamentul s aib lucredere in minitri. De aceea Seful Statului insrcineaz cu
formarea cabinetului pe reprezentan tul autorizat al majorit/ii.
Minitrii trebue s urmeze, in actele lor, politica indicar de majoritatea parlamentarti, ei sunt finufi s-i explice actele 1 intentiunile lor inaintea Camerilor, fal
de care ei sunt rspunztori politicete. Aceast responsabilitate se manifest sau printr'un vol de blanz pe care
una din Camere il d ministrului, care in actele sale a
lucrat in contra voinfii majoritlii, sau prin refuzul de
a se vot legile propuse de ministru. Un asemenea vot
are drept consecinf retragerea intregului minister, intrucat minitrii sunt solidan, in ce privete acliunea lor politica, sau numai a ministrului atins prin votul de neincredere al Camerii.
In ce privete responsabilitatea penaM, trebue s facem
o distincliune : sunt unele infracliuni in raport direct
sau indirect cu ministru, cum de pild faptul de a fi

primit mit, de a fi comis un abuz de putere, de a fi
impiedicat liberul exercifiu al dreptului electoral al cetfenilor, etc.; alte infractiuni sunt de drept comun i Cu
totul streine de funcliunea ministerial, cum de pild :
omuciderea, abuzul de incredere, furtul, bigamia, etc.
Pentru crimele i delictele de drept comun, minitrii
sunt rspunztori inaintea tribunalelor ordinare, numai
crimele i delictele comise in exercifiul functiunilor ministeriale sunt supuse la o juridicliune excepfional (art
9 i 11 din legea dela 2 Maiu 1879 asupr resposabilitlii ministeriale i art. 101 al. I din Constitufie), indiferent dac ministru a prsit sau nu puterea.
ConstitOunea, prin art. 101, prevede c4 fiecare din

cele dou adunri precum i Regele au dreptul de a acuz.
www.dacoromanica.ro
239
pe minitrii i a-i trimite inaintea Inaltei Curti de casatie i de justitie, care singura, in sectiuni-unite, este in
drept a-i judeca, avnd dreptul de a caracteriza delictul
i a determina pedeapsa (art. 102). Cu ocazia votrii Constitutiunii s'a criticat de unii reprezentanti sistemul acesta,
pe motivul ci se dii atributiuni legislative Curtii de casatie, c prin aceasta se incalc principiul separatiunii
puterilor i c singurul mijloc de a inltur acest inconvenient ar fi de a admite sistemul englez, de a constitui
Senatul ca Inalt Curte de justitie, ceeace mai tarziu,

In 1875, a fost admis i prin Constitutiunea francez. 1).
Prin legea promulgat la 2 Maiu 1879, s'a inlturat inconvenientele ce prezentau dispozitiunile din art. 102 din
Constitutie. In adevr, prin art. 2 i 3 se caracterizeaz
delictele speciale ce s'ar putea comite de un ministru

in exercitiul functiunii lui i se stabilete pedeapsa. Prin
art. 9 i urm. din lege, se prevede procedura ce trebue
urmat.
Pentru crimele 1 delictele deNrept comun, se cere au-
torizarea parlamentului nurnai pentru a acepe urmrirea (art. 11 legea din 2 Maiu 1879), incolo instantele or-
dinare sunt competinte pentru a face instructiunea i

pentru a judec infractiunea.
Pentru crimele i delictele ministeriale, legea asupra
responsabilittii ministeriale stabilete o anumit proce-
dur. Propunerea de dare in judecata trebue fcut de

20 deputati sau de 10 senatori, inteinsa va trebui s fie
formulate in mod precis infractiunile comise de rninistru
(art. 14). Propunerea este pusa in discutiunea adunrii,
care sau o respinge sau o trimite unei comisiuni de informatiuni compus din 7 membrii i aleas din sanul
adunrii. Adunarea poate s voteze
numai Cu dou
treimi din numrul reprezentantilor) i arestarea preventiv a ministrului. Aceast comisiune adun bate infor1) In sensul acesta vezi discursurile d-lor N. Ioneseu si C. Boereseu
In constituanta din 1886.
www.dacoromanica.ro
240
PAUL NEGULESCU
matiunile asupra faptelor imputate ministrului i depune

raportul in termen de 10 zile inaintea Adunrii, care decide, daca este cazul ca ministru s fie dat in judecatii.
In caz de dare in judecat, adunarea alege din sanul su
un comitet de instrucllune, compus din ce! putin 7 membrii, care are toate puterile acordate prin codul de procedurd criminala judecatorilor de instructiune i preedintilor Curtilor de jurati, afara de dreptul de a ordon
arestarea preventiva. Comitetul de instructiune va depune
raportul inaintea Adunarii care l'a ales. Daca concluziunilecomitetului de instructiune mentine acuzatiunea, nu se
mai urmeaz discutiune i nu se mai cere un nou vot,

acuzatiunea este mentinut de plin drept. Daca lush concluziunile sunt favorabile acuzatului, sau daca se faceo propunexe semnatii. de 20 deputati sau 10 senatori, in
sensul de a se scoate ministrul de sub acuzare, ele nu

vor pute fi admise deck cu o majoritate de dou treimiIn caz and corpul legiuitor mentine darea in judecatii,
el numete din sAnul sau un comitet de acuzare, care va
sustine acuzarea inaintea Inaltei Curti de casatie. Dac,
In intervalul dela numirea comitetului de instructiune 1
pn la depunerea raportului, s'au dizolvat Adunrile i
s'au fcut noi alegeri, comitetul de instructiune nu mai
este obligat s mai depue raportul inaintea nouei Adunri dect in cazul cand concluziunile sale ar fi favorabile acuzatului i atunci Adunarea nu poate admite scoaterea de sub acuzare deck ca rnajoritatea de dou treimi.
Cand lush comitetul de instructiune conchide ea exist&
caz de urmrire, el se transforma in comitet de acuzare cu dreptul de a sustine acuzarea inaintea Casatii
(art. 30 final).
Cnd Regele da in judecata pe un ministru, acuzarea,
se va face de reprezentantul ministerului public de pe

lnga malta Curte (art. 102 alin. ult. Constitutie).
In ce priveVe responsabilitatea civilii, este evident ca,
daca ministrul, printenn fapt al sail i in afara de functiunea sa, cauzeaz unei persoane un prejuditiu, potrivit
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DRRPT ADMINISTRATIV
241
art. 998 C. c., el este dator a'l repara. O chestiune mult

mai delicat cste aceea de a se ti, daca ministrul raspunde de faptele prejudiciabile comise In exercitiul i
Cu ocaziunea serviciului.
In Belgia, de unde am luat Constitutiunea noastr, se
admite responsabilitatea civil numai in caz de crima

sau de delict. Constituanta belgian nu a voit sa admita
responsabilitatea ministerial pentru orce fapte daunatoare
comise de ministril, ea a respins mai multe amendamente
prin care se stabilea responsabilitatea pentru delicte si

quasi-delicte civile 9.
La noi art. 101 din Constitutiune stabileste ca partea

vatainata va ave dreptul s intenteze actiune in daune,
dar exercitiul acestei actiuni va fi reglementat prin legea
special ce se va face asupra responsabilittii ministeriale.
Urmator dezideratului formulat de legiuitorul consti-
tuant, legiuitorul din 1879 stabileste prin art. 4 modul

cum trebue intentata o asemenea actiune. Este necesara
pentru a o patea introduce o autorizare a corpurilor

leginitoare.
In d'ara' de aceasta, legiuitorul nostrn, ca si Constituanta belgian, nu a admis respunderea nainisteriala

pentru orce fapte, fie ele decat de minima importa*,
caci, adoptnd un asemenea sistem, s'ar opr actiunea
administrativa in mersul ei de teama unei responsabilitti,
rezultnd dintr'o simpl eroare de drept sau de fapt. Art.
4 stabileste In adevr ea' ministrul care, cu red eredintd
va fi cauzat o pagaba Statului, sau 11 va expus la daune
ctre particulari, va 11 raspunzator civil catre Stat. Prin
urmare fata de Stat, se stabileste i se lirniteaza responsabilitatea civild a ministrului.
Statul flind raspunzator pentru actele ilegale l'acule

de reprezentantii si, va fi dator s repare prejuditiul
cauzat particularului vtmat. Statul irisa potrivit art. 4
1) Thonissen, La Constitution belgP, 111-a edit., p. 203; Haus, Principes gnraux de droit pnal, a 11-a edipe, No. 1293.
P. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ ed. fr.
www.dacoromanica.ro
18
242
PAUL NEGULESCU
din legea din 1879 avnd recurs in contra ministrului,

particularul vtiimat va putea intenta i actiune direct
contra ministrului, potrivit art. 998 i 1000 C. c., Irish
tot in conditiunile stabilite prin legea responsabilitatii
ministeriale, adica cerand autorizarea parlamentului, cci
daca legiuitorul nu a vorbit in acest articol de actiunea
direct a prtii vatmate ci numai de acliunea Statului,
cauza este ca el a statuat de ceeace se intampl mai

frecvent, statuit de eo quod plerum que fit : particularul
intenteaz de obiceiu proces Statului, care la randul su
chiam in garantie pe ministru.
Dar un lucru este necontestabil : particularul vtmat
printr'un act ministerial nu va ave dreptul sa intenteze actiunea decat in conditiunile art. 4 din legea dela
1879, adic numai in caz de rea credint. In adevr,

legiuitorul nostru nu vorbete absolut nimic de responsabilitatea ministrului fat de particularul vtmat. Ministrul in exercitiul functiunii sale a lucrat ca mandatar
al Statului i este incontestabil e daca particularul vatamat prefer" s intenteze actiunea contra ministrului,
In loe s faca acest lucru in contra Statului, exerciteaz
acest drept conform art. 998 C. c., caci intrucat delictul
este imputabil persoanei care l'a comis, aceasta este raspunzatoare. Ins. dach Sta tul raspunzator potrivit art.
1000 i 998 C. c. limiteaza responsabilitatea min4trilor
i.-i asumeaza singur rspunderea reprezentantii si este
evident 6 nici particularul lezat nu are dreptul sa cear
dela danii o rspundere mai mare, el avnd dreptul s
faca raspunzator numai Statul in caz cnd culpa ar fi

mai mica 1).
Am vzut ca, in sistemul nostru administrativ,

102.
ca i. In cel francez, pe care l'am avut drept model,
principiul fundamental este acela formulat de Roederer :
1) Oswald de Kerchove Mmoire sur la responsabilil minisleriale en
Belgique, pag, 253; Degr, In Dreplul, 1900, pag. 204; C. G. Dissescn
Dreplui public roman, 11, pag. 752. \Tee si pag. 118 si 116 din aceastii
lucrare.
www.dacoromanica.ro
243
dliber est le fait de plusiers, agir est le fait d'un seul.

Al5turi de minitrii care reprezinta administratiunea activa, avem lii Franta un consiliu de Stat, care reprezinta administratiunea deliberant.
Sub domnia lui Alexaudru Ion I Cuza, s'a creiat i la
noi un consiliu de Stat copiat dup modelul francez
(vezi legea din 11 Februarie 1864, pentru infiintarea unui
consiliu de Stat). Inainte de aceasta data, exist, conform art. 148-150 din Regulamentul Organic al Munteniei, un sfat administratif alcatuit din minitri de interne, de externe i de finante.
Legea din 11 Februarie 1864 stabilea atributiunile con-
siliului de Stat : de a prepara ei redacta legile i regulamentele, cu care il Insarcina guvernul, Ora sa
atributiuni legislative ; el ave i atributiuni de contencios administrativ. Censiliul de Stat se compunea dintr'un vice-prerdinte, 9 rnembri, un secretar general, doi
secretan i i 9 auditori.
Prerdintele consiliului era Insu Domnul. Consiliul

de Slat era Impartit In trei comitete.
Comitetele erau Insarcinate cu prepararea lucrrilor
hr a pute judeca afacerile de natura contencioasa rezervate adunrii generale.
Hotrrile consiliului de Stat se luau totdeauna In

adunare genera15, la care trebuia s i parte ce! putin
7 consilieri.
Consiliul de Stat exercita i atributiuni disciplinare
asupra functionarului de ram administrativ.
Prin statutul dezvolltor conventiunii din 1858, decretat in urma loviturii de Slat din 2 Main 1864, se d5
atributiuni kgislative consiliului da Stat.
Articolul 5, in adev5r, stabilete ca membri consiliului
de Slat pot sustine Inaintea adunrii legislative proiectele de legi iar articolul 18 stabilete ea pan la convocarea noului parlament (rdin0 de deschidere a acestui
parlament a avut la 6 Decembrie 1864), decretele date
de Domn, dupa propunerea consiliului de minitrii, con-
www.dacoromanica.ro
244
PAUL NEGULESCU
siliului de minitri, consiliului de rninitri, consiliul de

Stat Mud ascultat, vor aveA putere de lege.
Astfel au fost confectionate legile cele mai importante
care ne chrmuies pn astzi: codul civil, codul de procedur civil, legea rura15.
Lsnd la o parte atributiunile de contencios administrativ, consiliul de Stat, conform legii sale organice er
chemat s de avizuri asupra tuturor chestiunilor mai

importante, pe care guvernul i le supune, precum i
s prepare proiectele de legi, a cror redactiune ii er4
incredintat ; Consiliul ins nu avea atributiuni legislative,
In urma loviturii de Stat din 2 Maiu 1864, priil statulul

dezvolttor al conventiunii din 7/1.9 August 1858, se dh
consiliului atributiuni legislative : membrii acestui consiliu aveau dreptul, conform art. 5 din sta tut s id parte
la edintele parlamentului i. s sustin5 proiectele de legi
conform art. 18 din acela statut, panii la convoearea
parlarnentului, toate decretele ce s'au dat dupii propunerea consiliului de minitrii, in consiliul de Stat, au
avut putere de lege.
Prin suprimarea art. 32 din proiectul de Constitutiuna
prezentat de guvern in 1866, s'a destlintat consiliul de
Stat, iar prin art. 131 din Constitutiunea din acela an
se stabilete, ca o msur transitorie, c acest consiliu va
incet de a exist, numai dup ce se va vot legea menit a prevede autoritatea chemat de a-1 inlocui in
atributiunile sale. Potrivit acestei dorinte exprirnate de
constituant, legea din 12 Iulie 1866 imparte la diferite
autoritti atributiunile consiliului de Stat.
Er necesar un asemenea consiliu i care a fost motivul care a determinat pe constituanti s-1 desninteze ?
lat dou5 probleme la care vom cut a rspunde mai
inainte de a intr in studiul mai amnuntit al modului
cum el-A alctuit i cutn funciona acel consiliu de Stat.
Consiliul de Stat prepar redactiunea legilor i regu-
lamentelor, lucru necesar intr'un Stat cu regirn parlamentar.
www.dacoromanica.ro
245
In adevr, legiuitorii se schimbd foarte des si nu se

cere nici o conditie de capacitate pentru intrarea in parlament, pe de altd parte acelas lucru se poate apune si
despre membri cabinetului.
Asa in cdt se poate intdmpl ca nu cei ca cunostinte
mai intinse, si prin urmare acei cari ar puted fi mai folositori, s Ile cbemati la confectionarea legilor.
Or, este absolut necesar ca legile, ce se fac, s corespunz la nevoi reale si sd fie in concordantd cut intregul
nostru sistem de legislatie.
Acest lucru Irish' necesiteaz cunostinte speciale si. o
vatic& indelungatd. Era deci foarte prudentd msura
Domnitorului Alexandru Ion, cnd a infiintat consiliul
de Slat cu asemenea atributiuni de preparator al legilor
si de sfdtuitor al guvernului.
Pe de all parte puterea executiv prin actele sale de
autoritate, pe care le face, poate s comit o multime de
abuzuri in contra particularilor.
In mai toate lrile, s'a cutat s se pue o stavild arbitrariului administrativ si s'au creiat organe, care s examineze si s censureze actele administratiunii, anuldnd
pe cele ilegale.
In dreptul public, ca si in dreptul privat, trebue sd
facem o distinctiune : avern mai intAi dreptut determinator, care stabileste regulele inuntru crora se poate
exercit activitatea unei persoane si dreptul sanclionator,
care arat modul in care drepturile recunoscute de eel
dintai pot fi valorificate.
Nu e indestultor ca legiuitorul s stabileasc regule
d3 conduitd, trebue ins ca aceste regule sd aib o sanepone eficace.
Cdnd e vorba de contlicte de drept privat, procedura
civila stabileste normele, dupd care individul vtmat
poate s-si valorifice drepturile inaintea instantelor judecfitoresti, ea stabileste competinta si. procedura de urmat inaintea acestor instante si sanctiune eticace : executarea asupra bunurilor debitorului.
www.dacoromanica.ro
246
PAUL NEGULESCU
Mid Irish' e vorba de judecarea conflictelor care se

pot ivi intre Stat, lucrind ca putere public i (subdiviziunile sale) i intre particulari, cari vor fl instantele
competinte ca s judece acele conflicte ?
Din studiul legislatiunei comparate, vedem c In unele
tri s'au creiat tribunale administrative, considerate ca
fcnd parte din puterea executiv, i care singure au
cderea si censureze i si anuleze acteIe de autoritate

ale puterii executive. Acest sistem II gisim in Franta,
Italia, Germania, Austria, Spania.
In alte tri, din contri, se consider ci numai puteterea judecitoreasci poate si judece, numai ea poate si
cunoasca conflctele, ce se pot ivi cu ocaziunea aplicirii
legilor. Acest sistem 11 gsim in Anglia, in Statele-Unite
din America de Nord i in Elvetia.

In fine, intr'un al treilea sistem, se face judecitor al
acestor conflicte ce s'ar putei ivi intre puterea public
i intre particulari, ini5i agentii administratiunii active.
Acest sistern este cel mai condemnabil, cci Iasi frill
liber arbitrarului administrativ, cu tot corectivul c particularul al crui drept a fost atins poate s cear daune
pentru prejuditiul cauzat, fr insi s poati anuli actul
administrativ ilegal.
Or, revenind la problema noastrd, dup ce am dovedit
necesitatea de a avei organe deosebite de administratiunea activ, care s-i poat censura actele, si vedem
care au fost motivele determinante, care au fcut pe
constituantii din 1866 sh ceari suprimarea consiliului
de Stat.
Proiectul de constitutiune, trimis de locotenenta domneasc in deliberare constituantei, coprindei in art. 32,
dispozitiuni prin care se mentinei consiliul de Stat ca

atributiunile stabilite prin legea sa organia
In urma discutiunilor urmate in sectiunile:adunrii, s'a
ajuns la concluziunea suprimrii consiliului de Stat. Aristid Pascal, raportorul comitetului de delegati ai sectiunilor, annuli* aceast modificare adusi in proiectul gu-
www.dacoromanica.ro
247
vernului i o motiveaz pe lipsa de utilitate a acestui

consiliu in proportie cu enormele cheltueli, ce necesiteaz intretinerea lui.
Or, dup tatul personalului de serviciu, cheltuelile
nu intreceau tifra de 32.500 lei vechi pe fiecare lun
(adic cev mai mult de 12.000 lei noi), ceeace nu se
poate socott ca o cheltuiala enorm.
In edinta publica dela 25 Iunie 1866, and s'a votat
destlintarea acestui consiliu, suprimndu-se art. 32 din
din proiectul guvernului, nu s'a discutat utilitatea acestei
masuri. D-nii C. Boerescu i preedintele consiliului de
minitrii, cari au vorbit cu ocaziunea discutiunii art. 131
(edinta dela 28 Iunie) au sustinut numai ca destintarea
consiliului de Stat s se faca, dup ce se va stabill autoritatea, care s-1 inlocueasca in atributiunile sale.
Noi credem, ca nu ideia de economie a facut pe legiuitorul constituant, s admit suprimarea consiliului de Stat.
Motivele trebuiesc cutate aiurea. Intre allele, se poate
presupune ca o cauz determinant a acestei reforme

spiritul de imitatiune ce se observ in legiuirile noastre
din a II-a jumtate a secolului trecut. Constituantii notri
au avut in vedere Constitutiunea beigiang, unde consiliul
de Stat a fost suprimat din cauza abuzurilor, pe care le
Meuse in timpul cut a durat in ace Ora' dominatiunea
francez i mai trziu olandez. In adevr, de multeori,
se evocan inaintea consiliului de Stat cauze civile i criminale sub pretext de conflict 1).
De asemenea trebue s indicm i starea de spirit ce
se observa dup schimbarea unui regim. Dup detronarea lui Cuza, autorii loviturii de Stat dela 11 Februarie
1866, autan s faca sa dispara orce urma despre activitatea Domnului detronat. Astfel se explic jurnalul consiliului de minitri din 16 Iunie 1866 (Monitorul Oficial
1) Laferrire, Trait de la juridiction administrative, I, pag. 86; Thonissen, La constitution beige annotie (a III-a editie) pag. 264; D. Coma
in Revista de Drept fi Sociologie, 1899, Decembrie, pag. 296; P. Negulescu in Dreptul, 1902, pag. 48.
www.dacoromanica.ro
248
PAUL NEGULESCU
din 23 Iunie 1866), care abrog Incheierea ministerial

din 24 Decembrie 1864, stabilind ca codicele nostru civil
s poarte numele de codicele Alexandru Ion I.
Acela motiv, care a cluzit pe guvern In marea

acestei deciziuni, a determinat, poate, i pe constituanti
s desfiinteze consiliul de Stat, aceast institutiune care
ajutase a de mult pe fostul Domnitor In confectionarea numeroaselor legi cu care a dotat tara dup lo-vitura de Stat dela 2 Maiu 1864.
Poate, In fine, c constituantii notri au avut in vedere marele principia al separatiunii puterilor i au considerat c existenta unui tribunal administrativ socotit
ca Maud parte din puterea executiv, nu cadreaz cu

principiul stabilit in art. 31 i urm. din Constitutiune,
intruct puterea executiv nu trebue niciodat s aib
puteri de judeckori ci numai de executor al legilor ; c
a admite contrariul ar fi s recunoatem administratiunii
dreptul de a fi i judector i parte.
Legea din 12 Iulie 1866 vine de confirmil aceasta din
urm ipotez, cci imprtind atributiunile desfintatului
consiliu, stabilete prin art. 8 c afacerile de natur contencioas, pe care le judec consiliul de Stat, se dau In
cderea tribunalelor judectoreti.
Puterea public, prin actele pe care le face, lucreaz
asupra indivizilor ; actiunea sa e lush' limitatd de lege,
care recunoate drepturi indivizilor. Toate contestatiunile
care se pot ivi cu ocaziunea violrii acestor drepturi de
ctre administratiune, formeaz contenciosul de drept
public.
Acest contencios este de patru feluri :

Contencios de anulatiune atunci cnd cinevA voiete
s anuleze un act de autoritate al unei autoritti administrative

Contencios de pline juridictiune, and instanta cbemat sh judece, statuiaz asupra fondului procesului, sen-
tinta e declarativ de drepturi ; ea constat ce se datorete, condamnd la restituire sau la plat. De pild, o
www.dacoromanica.ro
249
decisiune a comisiunii de apel, prin care se reduce o

contributiune directa.
Contencios de interpretatiune, care are loe atunci
and se cere dela o autoritate interpretarea unui act administra tiv.
Contencios de represiune, cnd autoritatea administrativ are drept sa judece infractiuni 1 s pronunte
pedeaps.
Puterea judeatoreasca, potrivit legii din 1866 devine

complect capabil ea s se pronunte asupra tuturor conflictelor, cari s'ar ivi i pe care inainte le judech consi-
liul de Stat.
Dar, prin legile fcute posterior, s'a dat puterii exetive dreptul de a statu& asupra unor anumite categorii
din aceste contestatiuni. A de pild gsim prin diferite
legi fiscale, gsim ptin legile judelene i comunale 6 se
d puterii executive dreptul ca s statueze asupra unor
asemenea contestatiuni. Intreg contenciosul de anulatiune
i o mare parte din contenciosul de plina jurisdictiune,
pe 6re il aye& consiliul de Stat este in astfel de mod

redat puterii executive, ea s-I exercite, fie prin agentii
administrativi active, fie prin comisiuni speciale, cum
de ex. : comisiunea de apel, etc.
In 1884, en ocaziunea revizuirii Constitutiunii, s'a cerut
prin art. 130 alin. 3 crearea unui organ auxiliar de legislatiune i a administratiuni, menit ca sa inlesneasca
opera guvernului i parlamentului, preparAnd proiectele
de legi i de regulamente ; pe de alt.& parte, prin acela
articol, se condanan& din nou reinflintarea consiliului de
Stat ca atributiuni de contencios administrativ. CevA mai
mult, prin proiectul prezentat camerilor de revizuire din
1884 i alcatuit de cornisiunea numit pentru acest scop
se prevedea ea consiliul de Stat qi contenciosul administrativ nu se vor puled infiinl.
Or, ce se intelege prin desfiintarea contenciosului administrativ ?
Daca dreptul de a tran conflictele ce s'ar pute ivi

www.dacoromanica.ro
250
PAUL NEGULESCU
intre particulari si puterea publica este atribuit tribunalelor judecatoresti, avem si pentru aceste materii contencios judeccitoresc, daca, din contra, el ar fi dat in caderea tribunalelor administrative, atunci avem contencios
administrativ.
Prin urmare, in ideia constituantilor din 1884, cnd se

propune prin proiect suprimarea contenciosului administrativ, se intelegea suprimarea tribunalelor administrative existente si darea in competenta instantelor judecatoresti a tuluror conflictelor ce s'ar putea naste cu
ocaziunea violrii drepturilor particulare din partea Statului putere public, lucand in numele interesului
general.
Constituantii nostri nu puteau intelege suprimarea orcarei mijloc pentru individ de a-si valorifica drepturile
fata de Stat. Prin aceasta ar fi insemnat ca s se ase
particularul cu totul la arbitrariul administratiunii, ceeace
nu pute cadr cu ideile liberale admise de Constitutie si cu limitatiunea activitlii Statului fata de drepturile recunoscute indivizilor prin Constitutie. Constituantii nostri intelegeau numai s condamne existenta
orcrui tribunal administrativ, fie el compus din administratori activi, fie alcatuit din comisiuni speciale ; voiau
ca alte cuvinte s aduc la indeplinire ideia formulat

In art. 131 din Constitutia dela 1866, precum si in art. 8
din legea dela 12 Iulie 1866.
Acest lucru reiese si din discursurile pronuntate la
Camer de d-1 Petre Gradisteanu si la Senat de d-1 Dimitre Sturdza, atunci ministru de externe (sedinta dela
30 Martie 1884). In adevr, d-1 Sturdza zicea ca acest
contencios administrativ, care exista la ministerul de
finante, la ministerul de rasboi, etc., nu se poate desflint
deodat prin Constitutie. Acestea sunt chestiuni de detaliu care trebuesc reglementate de legiuitorul ordinar.
Prin urmare, legiuitorul constituant din 1884, ca si

acela din 1866 condamna in principia existenta tribunalelor administrative, fie ea aceste tribunale ar II constiwww.dacoromanica.ro
251
tulle din adtninistratori activi, fie c ar fi compuse din

cornisiuni alc5tuite in earl de administratiunea activa ;
pe de all parte el admite necesitatea unei comisiuni
permanente de legislatiune (art. 130).
Urmtor desideratului formulat in art. 130 alin. 3 de
camerile de revizuire din 1884, guvernul propuse Inca
din anul 1887 un proiect de lege pentru inflinfarea unei
comisiuni permanente de legislatiune. Votat de Senat la
7 Aprilie 1886, proiectul nu a mai fost adus In discutiunea Camerii.
In anul 1897 a fost depus un nou project de lege pentru inflintarea unui consiliu legislativ, care a avut absolut aceia soart ca i cel dinthi, fiind votat de Senat
la 2 Maiu 1898 i pan astzi nefiind inch prezintat Adunarit Deputatilor.
D-1 George Gr. Cantacuzino, eful partidului conser-
vator, recunoted Intr'un discurs rostit In intrunirea tinuth la Iai in Aprilie 1899, fiind prim-rninistru, necesitatea inflintrii unui tribunal administrativ, la care sii
poat recurge cacei care vor aveit a se plnge de injustitia actelor administrative.
Aceasta declaratiune, facuta de prirnul consilier al- Tronului, a dat na5tere atunci la mari discutiuni. Unii, i cu
drept cuvnt, dei recunoteau necesitatea acestei importante reforme, menit s pue o stavil5 arbitrariului admi-
nistrativ, sustineau ca infiintarea unui tribunal administrativ ar fi contrare textului art. 130 din Constitutiunea
din 1884, care oprete infiintarea unor asemenea tribunale
administrative de drept comun, caci expresiunea eConsiliul
de Stat cu atribufiuni de contencios administrativ nu se

mai ponte reinfiinida, insemneazh condamnarea tuturor
tribunalelor administrative cu drept comun. Nu trebue
sa presupunem ca legiuitorul constituant a voit sa proibe
numai expresiunea Consiliu de Sial, el a condamnat sistemul francez i acela admis de legiuitorul din 1864,
care consist in a cre, In shnul puterii executive 1

pentru folosinta sa, o putere judectoreasca restransa.
www.dacoromanica.ro
252
PAUL NEGULESCU
Proiectul acesta de lege dei anuntat prin mesagiul

regal de deschidere al Parlamentului din. anal 1899, nu
a fost ins adus in discutiunea Camerilor.
Cu venirea din nou la putere a guvernului conservator
sub preedintia d-lui Cantacuzino, s'a inceput studierea
acestei importante reforme. 0 comisiune fa alctuit In
acest scopi) ; ea ajunse s formuleze un anteproiect, In
care sub forma unei legi modificatoare a legei organice
a Curtii de Casatie, se fnfiint o a treia sectiune la aceasta
inalt Curte, creia i se incredinlit contenciosul asupra
actelor administrative. Cu modul acesta se inliitur diflcultatea constitutional provenit din dispoziliunea proibitiva a articolului 130 din Constitutie, dandu-se puterei
dreptul de a examin, de a censur i anulA actele de
autoritate fcuie de administratie en violarea legei.
S'a discutat, dac nu este bine ca actele administrative s fie judecate de instantele judeciitoreli ordinare
i s'a respins aceast idee pe consideratiunea, c, prin
asemenea dispoziliune, s'ar diminu intrucatva prestigiul
autoritfitilor administrative locale, care i-ar vede actele
de autoritate anulate de tribunal 5i apoi judectorii tribunalelor ar pute fi intluentati de diverse imprejurri
locale.
Cu toate c sentintele tribunalelor ar fi supuse censurei inaltei Curti de Casatie, cum Ins cele rnai multe
din aceste litigiuri se rezolv in consideratiuni de fapt,
sentintele tribunalelor ar scp de controlul Casatiei,
a indit actele administrative de autoritate ar fi anulate
numai de tribunale.
Un alt prestigia ar fi pentru actele administrative i
s'ar pute inltur obiectiunea de partialitate, de care pot
fi bnuite sentintele tribunalelor, dac am d aceste afa1) Ea a fost compusi din d-ni D. Nenitescu, M. Rahtivan, B. Catargi, B. Grecianu, Paul Negulescu. Raportorul acestei comismni d. P.
Negalesca, fa lasircinat ca redactarea proiectului de lege. Comislanaa
a limit numeroase qedinte sub prqedinlia d-lui A. Bildiiriu, ministra
al justitiei.
www.dacoromanica.ro
253
ceri In judecata Curtii de Casatie, care sa poata examin

chestiunea i fa fapt.
Consideratiuni de asemenea natura a facut pe legiui-
torul constituant sa dea Curtii de Casatie judecarea

min4trilor pentru actele ilegale svrite In exercitiul
functiunii lor ; pe legiuitorul din 1872 and, prin art. 16
din legea pentru constituirea Sf. Sinod, da Curtii de
Casatie judecarca in materie penal a membrilor Sinrodului i aceasta In prima i ultima instanta. Tot de aceste
consideratiuni a fost calauzit i guvernul liberal, cand,
In anul 1899, a supus Senatului un proiect de lege, factit
In spiritul programului dela Iai al parlidului liberal,
proiect pe care Senatul l'a votat In edinta dela 26 lanuarie 1899 i care, prin art. 58, stipula ca. contestatiunile
contra operatiunilor electorale privitoare la alegerile
pentru consilieri comunali, In oraele reedinte de judet,
si fie date in judecata Curtii de Casatie.

Pe lang5 aceasta, daca s'ar fi dat In competinta tribunalelor ordinare i cu procedura ordinar, judecarea
actelor administrative, desigur cu procesul ar fi putut
dur prea Inuit qi actiunea administratiunii ar fi fost
paralizat 1)
O alta comisiune 2), numit de ministrul justitiei

Insrcinata s examineze acest anteproiect, a adus cateva
miei modificari.
Proiectul, admis de guvern, f depus la Camera In luna
Maiu 1905. Comitetul delegatilor a adus mai multe modificari 3). Votat de adunaren deputatilor In edinta dela
Vezi P. Negulescu, in raportul prezentat adunirii deputatilor
asupra legii modificatoare a legii organice a Curti' de Casatie In Manifond Oficial dela 15 lunie 1905.
2) Aceast comisiune a fost compusil din d-nii N. Mandrea gi Sc. Fereehidi, pregedinti la Curtea de Casatie, Scarlet Popescu prim-pregedinte
la Curtea de Apel din Bucuresti, Victor Ramniceanu, consilier la aceiag
Curte, C. G. Dissescu, senator, fost ministru, Alih. Antonescu, deputat
gi P. Negulescu, deputat.
2) Vezi aceste modifieri ariitate in raportul ce am prezentat adunirii
deputatilor in calitate de raportor al legii.
www.dacoromanica.ro
254
PAUL NEGULESCU
14 Maiu 1905, aceast lege fit adusa in discutitmea Senatului la 24 Maiu 1905. Suferind mai multe inodificari la
Senat, ea fit voted de aceasta adunare in sedinta dela

Maiu 1905, readus din nou la Camera, ea fit admis en
modificarile introduse de Senat in edinta dela Maiu 1905.
In fine ea fa promulgat prin decret regal i publicat
In Monitorul Oficial din 1 Iulie 1905.
Cu modul acesta s'a adus la indeplinire una din cele
mai importante reforme, menit s puie in concordant
intreaga noastr legislatiune cu principiul separatiunii
puterilor i s asigure particularilor un recurs eficace
contra abuzurilor posibile din partea administratiunii.
O asemenea reforma era de mult cerut. Savantul jurisconsult, d. Nicolae Mandrea, preedintele Curtii de Casatie, reclama o atare reformii1) Cu ocaziunea deschiderei
anului judectitoresc din 1903. Ilustrul Alexandru Degr,
Cu ocaziunea discutiunii ivite in anul 1899, cerea de

asemenea ca contenciosul actelor administrative s fie
dat Curtii de Casatie 2), aceast idee era viguros sustinut
i de savantul profesor, C. G. Dissescu, atat de apreciat
atat in tara cat si in straintate3).

In prima editiune a acestui tra tat, aprut la incepulul
anului 1904, m exprimam astfel asupra necesitatii unei
atare reforme :
Pentru realizarea acestei reforme, absolut necesare
In sistemul nostru administrativ, credem ca nu este

nevoe de inflintarea unui nou tribunal, ar fi suficient
ca s se de inaltei Curti de Casatie judecarea con'tenciosului de anulatiune. Dej Malta Curte este autoritatea
suprem in materie de contencios administrativ.
Ordecateori avem un contencios special administrativ,
ordecteori prin legi speciale se creiaz tribunale admi-
nistrative, bate, sau aproape bate, sunt supuse cenCurierul judiciar, 8/1905, pag. 64.
Dreptul, 1899. Vezi ;i D. Coma in Revista de drept ;1 sociologie
Dreplul, 1903. Vezi
din Decembrie 1899.

Dreptul din '28 Ianuarie 1899.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADM1N1STRATIV
255
zurei Curtii de Casatie (AA, deciziunile Curtii de cotnp-
turi, legea pentru organizatiunea Curtii de compturi,

art. 65; deciziunile comisiunilor de apel. De asemenea
ea judec conflictele de atributiuni). Prin urmare reforma
ar fi foarte mor de realizat : ar fi nevoe de o lege care
si intind competinta Curtii de Casatie i asupra acestor
materii, fr ca printr'aceasta s se violeze intrucatv

art. 130 din Constitutie1).
Bibliografie. Lucreiri generale : Dufour, Trait general
de droit administratif appliqu, I; Berthlmy, Trait dmentaire de droit administratif ; Simone t, Trait de droit
public et administratif, 1902; A. Giron, Droit administratif de la Belgique, a II-a editie ; De Fooz, Le Droit
administratif Beige, I, p. 33-54; Lon Say, Dictionnaire
des Finances article ministre ; C. G. Dissescu, Curs de
Drept public romdn, III; Bildirescu, Elemente de Drept
public i administrativ, Craiova 1885, pg. 21 i urm. ;
Aurel Onciul, Dreptul administrativ romein, Viena, 1900;
Bquet et Dupr, Rpertoire du droit administratif cuvintele ministeres i Conseil d'Etat ; Batbie, Trait thori-
et pratique de droit public et administratif, a II-a

editie, tom VII, p. 451 i una ; Bloch, Dictionnaire de
que
l'adminislration franaise, cuvintele : Prsident de la Republique, ministres i Conseil d'Etat ; Colin, Cours de-
mea/aire de droit administratif ; Docrocq, Cours de droit

administratif, a VI-a edit., vol. I.
Lucrdri speciale : Degr, in Dreptul No. 75, 77, 79, 81
1899 sau Scrieri juridice, III, pag. 685 i urm. ; vol. IV,
pag. 346; C. G. Dissescu, Dreptul din 28 Ianuarie 1899;
D.Coma, Revista de Drept fi Sociologie, Octombrie 1899;
Paul Negulescu, Dreptul, 1902, p. 48; Dum. V. PolizuMiquneti, Reforme administrative, Buc. 1900.
1) Paul Neguleseu, Tratat de drept administrativ rotran (Organizarea

administrativA a Romfinlei) vol. /, 1903-1904, pag. 166..
www.dacoromanica.ro
CAPITOLUL II.
Administratiunea judeeanro,
103. Subdiviziuni teritoriale. Necesitatea lor. Judetul. Plasa
104.
Istoric. 105. Prefectul ca ieprezentant al puterii centrale In

judet. Auxiliarli prefectului. Sub-prefectul.
106. Prefectul de
politie. 107. Judetul stabiliment public
108. Consiliul judelean. 109. Prefectul ca reprezentant al intereselor judetului.
110. Delegatiunea judeteanii. 111. Actele consiliului judetean el
ale delegatiunil judetene. Bugctul judetului. 112. Actele prefectului
113. Domeniul judetului. 114. Lucrri judetene. 115.
Starea financiar a judetelor. 116. Legislatiune comparatIt.
117. Reforme necesare.
Articolul 4 din Constitutie stabilete c teri103.

toriul Romniei este imprtit in judete, judetele in pli
i plile in comune. Aceste diviziuni i subdiviziuni nu
pot fi schitnbate sau rectificate dect printr'o lege.
O asemenea imprtire a trii in circumscriptiuni teritoriale este necesar din punctul de vedere al unei bune
administratiuni. In adevtir, ordineIe date de puterea central trebuesc aduse la indeplinire de catre diverii agenti
cari formeaz ierarhia administrativ. Or, este absolut
necesar ca s se stabileasc competinta flecrui agent,
cci printr'aceasta se inlturd pe deoparte conflictele ce
s'ar pute ivi dac competeuta fiecruia nu ar fi determinat, iar pe de alt parte se stabilete in mod precis
responsabilitatea fiecruia. Intre agentii de aceia cate-
www.dacoromanica.ro
257
gorie nu se poate stabill pentru fiecare cleat o cornpetint teritorial, de ad i necesitatea crearei de judete.
Imprtirea Trii in judete este cea mai importantti,
nu este ins singur. AO avem subdiviziuni militare.
Teritoriul /aril este imprtit pentru organizatiunea armatei active 0 rezervei sale in 4 mari regiuni formand
4 corpuri de armat. Fiecare regiune de corp de armat
se sub-imparte in regiuni de divizii, de brigade, de regimente, precum i de batalioane 0 escadroane teritoriale
(legea asupra organizrii comandamentelor armatei din
8 Iulie 1882 mudificat prin legile din 31 Ianuarie 1883,
17 Decembre 1887, 2 Ellie 1891, 1 Aprilie 1897 i 28

Martie 1903. Conform acestei din urma legi, armata din
Dobrogea, care forma o divizie activa deosebit, a fost
trecuta ca a III-a divizie la corpul II de armat); din

punctul de vedere spiritual, teritoriul este imprtit in 8
eparliii din care 2 mitropolitane i 6 episcopate.
Din punctul de vedere al administratiunii justitiei, teritoriul este imprtit in 4 circumsciptiuni avnd fiecare
cate o Curte de apel.
Din acest punct de vedere, fiecare judet constitue o
snbdiviziune avand fiecare cate un tribunal, ca una sau
mai multe sectiuni, dup importanta i numrul afacerilor. Fiecare judet se imparte in mai multe ocoale avand
fiecare cate o judectorie de ocol.
In sistemul legiuirilor noastre, judetul exista nu nurnai
ca o circumscriptiune necesarti in administratiunea generala a trii ; cad alaturi de prefect, care exercita asemenea atributiuni, avern functionari cu o competinta
speciala la o anumit materie i, in acela timp, teritoriala, mrginita de asernenea la intinderea judetului.
AO operatiunile privitoare la constatarea urmrirea i
perceperea impoziteior, taxelor i celorlalte venituri ale
Statului, la ranuirea fondurilor, la conservarea, manipularea i vanzarea materiilor monopolizate, precum i
la afacerile creditului agricol (art. 13 din legea pentru
organizarea financelor Statnlui din 6 Martie 1897); de
P. Negulescu.
www.dacoromanica.ro
17
258
PAUL NEGULESCU
asemenea, in fiecare judet exista cate un revizor scolar,

insrcinat s inspecteze scoalele primare urbane si rurale
din cuprinsul districtului, Cate un protoereu sau protopop chemat s inspecteze pe clericii din coprinsul judetului.
Intre judet, circumscriptiune superioar din punctul

de vedere adininistrativ si intre comune avem plasa (la
camp) sau plaiul (la munte), subdiviziuni ale judetului.
Aceast imprtire a teritoriului in plsi, nu are alt

scop cleat a face mai eficace actiunea administrativa.
Aceste subdiviziuni nu sunt esentiale. Judetul si comuna au importanta deosebita prin faptul ca nu sunt
numai circumscriptiuni teritoriale, ele au si personalitate
morala, pe card vreme plasa nu are aceast calitate, ea
este numai o subdiviziune teritorial.
Aceasta impartire administrativa in judete este
104.
foarte veche In Tara Romneasc (Muntenia). Asa de

pilda o gsim inteun document slavon dela Vlad Ulugrul (31 Iulie 1487), unde ni se vorbeste de MACTRO
ilpaniosc:o, judetul Braila 1). Intern.' alt document din 5
August 1421, vedem ca Domnul de pe atunci Dan Von,
da drept monastirei Tismana sa i cate 500 galeti de
grail pe fienare an din judeful Jaleplui 2) (wr munnicora
camcrea); un document din timpul lui Mircea (10 Iunie
1415), ne arat existenta judelului Motrului 8). De multeori, in acte, se intrebuinteaza pentru judet prescurtarea
c8A (sud), de pild sud Saac =judetul Scuieni.
In aeest document se vorbeste de o donatiune, pe care Domnul o
face monastirei Snagovului. El se giseste In Biblioteca Academiei si este
citat de d. I. Bogdan, In lucrarea sa Despre cnejii romeini (extras din

Analele Academiei), anul 1903, pag. 22.
Arhiva istoricci a Romniei, I, p. 19 si 20, doc. 20. Jalesul e o
ghrlft In judetul Gorjului, care se vars In riul Tismana. Asupra forma.
tiunii jude/elor moldovene si muntene, vezi si Xenopol, Isloria Romiinilor, III, Iasi, 1890, pag. 597 si urm.
Documentul vorbeste de satui Biala, ce se MI5. In judetul Motrului.
El este publicat in analele Academiei romine pe anul 1903-1904, de

citre d-1 profesor I. Bogdan.
www.dacoromanica.ro
259
In Moldova ins nu gsim intrebuintndu-se cuvntul

de judet sau corespunztorul slavonesc mAcrso sau ammo,
gsim foarte des ins numirea de tinut, slavonete
finovr(H) 1).
Aceste diviziuni administrative, la inceput, erau foarte
putin precise. Pentru aceea, de cele mai multeori, gsim in documentele din al XV-lea veac, mai ales moldovene, alte indicatiuni, care ar 11 putut sluji s determine situatiunea unui anumit imobil. AO, de pild,
Domnul Alexandru ce! Bun (8 Apr. 1419) fcAnd dona-
tiune de trei sate boierilor Dragomir i Iona nu arat

judetul sau tinutul unde ele sunt situate, ci se multu-
mete a spune c acele sate se afl pe &la TazlulSrat 2). In alte documente, se face aceast determinare
ariltndu-se numele judelui stesc din ace localitate 8).
Din cele mai vechi timpuri, constatm existenta comunelor in trile noastre. In capul administratiunii comunale in Muntenia, se afld un judet i 12 pdrgari4).
In Moldova judeful purt numele de .yoltuz5). Aceste coVezi documentul 121 publicat in Arhiva si. a Ronz. I, pag. 92,
finutul Neamtului); doc. 144 din Arhiva id., I,
pag. 105 unde se vorbeste de finutul Trotusului. Vezi D. Cantemir, DescrIcrea Moldovei, Cap. IV; intr'un doc. din 3 Iulie 1795, gasim tinutul
Bacliului (Th. Codrescu, Uricarul, XVII, pag. 284); un anti/ din 24 August 1790 ne area isprcionicia finutului Bacclulal (Uricar, XVII, p. 283);
la inceputul secolul XIX-lea impariirile administrative se numeau de
asemenca tinuturi, as In 15 Dec. 1825 lordake Pruncu era intitulat
ispravnic de fitilli al Baedului (Uricarul, XVII, pag. 52),
Arh. is!. a Rom., I, pag. 110, doc. 154.
Vexi 7 documente citate de d-1 profesor I. Bogdan In a sa lucrare
(GMOCTI1 NEM4CK0i
Despre Cnejii rometni, pag. 12 (extras din Analele Academiel, tom. XXVII.
Judet si PArgarii din Tarsor ; judel si pfirgari din Braila ; Stefin,

jade! de Iliimnic. Vezi aceste documente din al XVI-Iea scoot publicate
de d-1 I. Bogdan. Documente f i regesle priviloare la relafille Tara Romdnepti crz Braovul pi Ungaria in secolele XV-Iea pi XVI-lea, pag. 308 o
309, judetul Dumitru si cei 12 pArgari al orasului Targoviste, doc. din
1900. Arldva istoricd a Romeiniel, I, pag. 35 (No. 38). Numele de pargari vine dela biirger.
Soltuz vipc dela germanul schultheiss primar (de sat) cceace justi-.
www.dacoromanica.ro
260
PAUL NEGULEsCU
mune aveau personalitatea momia 1); autorittile comunale exercitau atributiuni de suveranitate, asa : ele puteau judec procesele dintre orseni2), dedeau autenticitate actelor Mente de particulari 3), adunau si rspundeau fiscului drile cuvenite din partea orasului4), etc.
hile anumit regiune, alturi de asemenea comune

se puteau forma agloraeratiuni mai mici de locuitori,
sate. Aceste sate eran lipsite de personalitate moral
depindeau direct de comuna, dup eran de altfel la Ro..
mani pagib) i vicio) depindeau direct de muncipile sau
civitates, ce se aflau in acea regiune. Faptul acesta

constatam la noi din o multime de documente de prin
al XV-lea si XVI-lea veac 7).
3c afirmallunea lui Mima Costin din poemul sAu polon (4rhizza istoricd
a Ronzezniei, I, pag. 168 gi 172), cii la formarea oragelor moldovenegti
au jucat mare rol Sagii i Ungurii. Vezi documental 98 din Arh. ist., I
din 1665 Mala 7, unde se vorbegte de goltuzul lsac al orasului Piatradocumental 144 (eoden?) din 4 Octombrie 1599 nade se vorbeste de goltuzul Temas i cei 12 pArgari ai orasului Trotas.
In numeroase documente vedem vorbindu-se de averi ale oragelor
mogii, vii, etc. Vezi documontul 97 diri 1665. Arhiva istoricei a Romaniri, I, pag. 79, etc., etc.
Documental din 167a, Aprilie 27 pub/icat In Arhivi istoricei a Romniei, 1, pag. 60.
Vezi documental 114 din Arhiva istoria a Romelniei, I, pag. 105,
(din anul 1591. Octombrie 4).
41 Documental 82 din arhiva istorick I, pag. 70 (anul 1608).
Isidor, Origines, XV, 2, 11: vid el castella et pagi sunt qui nulla
dignitate ciultates ornanfur, sei vutgari hontinum conventa incoluntur et
propler pervilatem sui majortbuq civitatibus altribuuntur.
Ulpian in Digeste 50, 1, 30: Qui ex oteo onus est, eam patriam
jzzlelligitur habere, cui rei publicae uicus ille responde!.
AA Inteun document din anul 1459, Mala 20, Domnul Moldovel

Stefan cel Mare supune satul Lucv-esti monastirii Bistrila gi ord n ca
judetil sau juzii dela BacAu CVA4HWT KAKOBZ sau oamenii lor sA
nu judece sau sA globeasch pe locuitorii din Lucesti, pe care-i supune
juridictiunii monastiregti ( Irhiver istoricci a Roma' niei, I, pag, 114, doc.
160); latean alt document din 5 Aprilie 1418, Petru-VocIA scuteste 3
sate ale monastirii Pobreta, de orce dan l obligapuni militare, monastirea aviad gi dreptul de jurisdictiune asupra locuitorilor al docurneutul
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADbfINISTRATIV
261
In ce privete denominatiunea judetelor, trebue sa ob-
servam a mai toate tinuturile din Moldova poart numele oraelor celor mai importante din regiune, afar
de Covurlui, Carligatura i Tutova, care au luat nume
dup cursurile de ap care le strbat, pe cat vreme in
Muntenia numirile judetelor sunt luate dela rauri sau
munti, numai 13raila i Buziiu poarta acela nume ca
rapt de reedinl.
Noi credem c vieata oreneasc in Moldova, unde
influenta polona a jucat mare rol, a fost mult mai important5, oraele au dobandit un mare renume, cum de
pilda Suceava, cetatea Alba, cetatea Neamtului, Bacan,
Iai, Hotin, etc., ceeace facea ca intreaga regiune de
prin prejur s fie desetnnat cu acela nume ca i acel
al oraului. Prin urmare, in Moldova, oraele sunt mai
vechi cleat judetele (tinuturile).
In Muntenia ins, din contr, judetele sunt anterioare
fondrei ormelor. Chiar la inceputul secolului al XV-lea,
gasim foarte putine orae i acele cari erau, aveau o im-
portanl mica. AO intr'un document dela Dan-Vod,

gasim enumrate comunele cele mai importante din Valachia-Mare : Scrie Domnia mea catre toat tara Domniei
mele la mari i mici i targurilor tuturor ale Domniei
mele i vmilor : Rucrenilor i Dolgopolenilor 1 Argeenilor i Targovitenilor i Scuienilor i Ghergbitenilor
i I3uzoienilor i Flocenilor i cettii dela Dolgopole
(Campu-lung) i tuturor alte targuri i vmi 1).
Vedem in acest documente enumrate targurrca Targor
adaogA cA Enid judefli din Ilrltz, nici globasiI sau pripasaril /or si
nu aili a-i judec pe acei oameni, etc. (slavoneste [SALO WT Xp0A01311
Arhiva istorica a Roma' niei, I, pag. 153, doe. 243).
Un docu.ment din 4 Octombrie 1591 ne arati pe soltuzul I cei 12

pargari al orasului Trotug intArind un act de vanzare facut de 5andru,
fecioruI Cuparutui din Filipesti de un pmnt situat in fin ulul Trotusului, pe apa Oituzului (Arhiva istorica" a RomeEniei, I, doc. 144, p. 105),
Vezi alt document in Uricarnl, XVII, pag. 4

1) Document citat de Gr. G. Tocilescu in IstorIa Rominilor, Bucureof,
1898, pag. 506,
www.dacoromanica.ro
262
PAUL NEGULESCU
care nu a avut decat o important foarte mica, i aceasta
numai din cauz ca serveau ca un fel de capital regiunii de prin prejur. Acolo se an judetul, eful administratiunii judectoresti al circumscriptiunii teritoriale.
Namele judetelor muntenesti s'a dat mai ales dupa
cursul de apA mai important, care strabatea regiunea.
Astfel In Valahia-Mare avern judetele : Dambovita, Prahova. Buzan, Ramnicul-Sarat, Ialomita, Ilfov, Arge numite astfel dup garlele cari le strabat. In Oltenia, Doljul
i Gorjul au prima aceste denumiri dela raul Jiu, i cuvintele slavoneti dol-va le i gor-deal ; Valcea, numit
astfel dup terenul accidentat ce are ; Romana/i are acest
nume, dupa cum a dovedit d-1 P. B. Hasdeu dela oraul
roman Romula, astzi alesca sau Antina I), iar Mehedinti
dela castelul unguresc Mehedia (castrum Mitudd), de care
tinut depinde In timpul and Ungurii ocupan banatul

Severinului (vezi mai jos nota 2; vezi Dan, Din Toponimia Ronulneasei, Buc. 1896; D. Onciul, Orig. tetrii
romc1nefti, p. 169). Vlasca, Teleorman si Muscel an luat
numiri cel dintaiu dela Vlascoe= romnesc (probabil ca
din cele mai vechi timpuri, a existat In aceast regiune
o populatiune compacta romneasca), Teleorman dela

deli-orinan, turc sau cumanic = pdure mare, iar Muscel,
numit in unele documente (comunicate de d-1 I. Bogdan)
Peiduret sau Muscel i Peiduref, dela muscelele sau dealurile numeroase, ce se gsesc in acest judet.
Cu mult inainte de intemeierea principatului /aril ro-
mneti, exist in aceste regiuni mai multe voevodate

romneti, despre cari face mentiune diploma regelui
Ungariei Bela al IV-lea (anul 1247), alturi de aceste
voevodate, aceia diploma ne face cunoscuta existen/a
mai multor chinezate 2). Chinezatele sau Cnejiatele erau
Magnum etymologicum, cuviintul Antina.
Documente privitoare la istoria Romdnilor (colectia Hurmnzaki), la
pag, 250. In acest document, papa lnocentiu al IV confirmi (in anul

1251) actul regelui Ungariel Bela IV (din 1247), prin care dirueste cavalerilor loaniti toata tara Severinului (totam terram de Zeurinol phni
www.dacoromanica.ro
TRATAT Dg DREPT ADMINISTRATIV
263
mult mai mici deck voevoda tele i de multeori un voevod

ave sub dnsul mai multi cneji 1).
Aceli cneji sau chinezi, cum eran nurniti mai ales

dincolo de Carpati, purtau i numele de Jude. In unele documente ungureti ii vedem numiti judices ve! Kenezii 2), la
In apa Oltului, afera de tare voevodaturui Lytuon, (d. Iorga propune lectura Lytwoy In studiul situ Sale si preofi din Ardeal,Buc. 1902, pag. 161.
Dupi faxlmilele publicate la finele vol. I din Documente-Hurmuzaki, lectura
Lytuon se impune) pe care o Iasi Valahilor, coprinzand ns chenezatele

lui Ion si Farces (pariter cum Kenezatibus loan nis el Farcasii), iar dincolode Olt toatft Cumania (Tara Romineasca) afar& de tara Voevodului
Stet:listen, pe care de asemenea o Iasi Romanilor (tolam uman(am . . .
excepla terra Szeneslai Iroiavode Olatorum quam eisdern relinquimus).
Regele Bela a putut coneed Pnezia tele lui Ion si a Jul Farces, de sigur de
mica importanta, nu a putut Irma dispune de Wile Voevozilor Litean si

Staneslau, cart puteau sa se pun& cu armele pretenfiunilor unguresti,
dupa cum vedem ca face Litean-Voda (Lytuon) care se lupt, cu regele Un-'
gariei Ludovic al IV (Documen(e [Hurmuzaki], pag. 454 si 456. Documentele sunt din anu1128b). Cu cativ ani inainte de a ci Oltenia si tara Roma-
neasci cavalerllor loaniti, Bela crease un nou chinezat sau cnejiat daruind
contelui Corlard sau Conrad tinutul Lovistea pe apa Lotrului (anul 1233. Docum. Hurmuzaki, I, p. 127. Vezi asupra acestor cestiuni D. Onciul, Originele
principatelor romane., Buc.1899 (B P. Hasdeu Negru-Voda (Elymolog. magnum Romaniae IV), Buc. 1898). De sigur ca, din cele mai vechi timpuri, a
trebuit sa existe cnejiatele sau judetele Romanan i Vlasca. Cel dintaiu

reamintea, pria numele san, domInatiunea romanfi (pag, 173). Dela oragul
roman Romula (azi Resca), s'au numit locuitorii Romulates, apoi Romunates i in fine Romanati, nume care s'a dat i teritorlului. Or, acest nume a
trebuit sft fie pstrat acolo de o populatiun e stabil, de sigur organizad sub
forma unui cnejlet (poate, unul din cele 2 cnejiate, cltate in diploma lui Bela).
Vlasca este un nume dat de &titre S/avi, In primele timpurl ale vertirii lor in
trile noastre, unul teritoriu, locuit in cei mal mare parte de Romani. Acest
nume nu puteau, sa-1 dei mai tarziu, cand intrasera In contact cu masele
romanesti cart locuiau vile Carpatilor, cite atunci nu mat er acest judet
Vlasca, singurui tinut romanesc (Vlaseoe= romanesc). De sigur eh, fleabite
de secolul al X, vine Neajlovului i Glavaciocului, foarte pftduroase, erau
ocupate de o mesa compact& de Romani, organizati Inteun cneziat.
Vezi docum. citate de d. I. Bogdan in lucrarea sa, Originea vocoodatu-
lui la Romani. pag. 11 i urm. (Anal. Acad. Rom. II, tom. XXIV).
Vezi aceste documente in Iosif Kemeny, lieber die ehemaligen Knesen und Knesiate der Walachen in Siebenbargen. Magasin far Geschichte
Siebenbargens, Kronstadt 1846, II, pag. 312.
www.dacoromanica.ro
264
PAUL NEGULESCU
noi jude sau j udet 1), cuvAnt hibrid format din rom. jude
(din judex) i finala slavoneasc din cuvAntul csAnt =judeciitor. Aceast denumire de judet era foarte natural ca s se
de acestor cdpeteniisau functionari, pentru care a tributiunile administrative-judectoresti erau cele mai importante.
De oarece cnejii sau judelii aveau autorit ate asupra unui anu-
mit teritoriu, loarte upr s'a dat numele de judet qi circumscrip(iunii teritoriale, supusd jurisdictiunii lor 2).
Alai tArziu, dup ce s'a Intemeiat marele voevodat al
TArii romAnesti prin unirea micilor voevodate de mai

lnainte, Domnii sau Voevozii au cutat sA intemeieze
orase mai importante. In Transilvania, aveau exemple

numeroase In orasele intemeiate de cavalerii Teutoni cari
colonizasera Tara Brsei (1115). Dup modelul acestor
orase ei au in fiintat Campulungul cAruia i-au dato multime
de drepturi, consfintite inteo cartel', despre care gsim

mentiune in mai multe documente 3).
Autoritatea comunalA er incredintat unui magistrat,
ales in fiecare an 4), pe care l'au numit judet 5), de oarece
ca i jude(ii (cnejii) de mai inainte, el exercit atributiuni
administrativo-judectoresti, i unui sfat orsenesc compus din 12 certeni alei, numiti prgarii 6), cuvAnt corupt
dela brger = cetteni.
In Aloldova, unde primele orase au fost infiintate de
Vezi numeroase documente citate de d. I. Bogdan, Despre Cneji
romemi, pag. 12 gi urm., vezi i pag. 8.
Vezi de pildft, judetul Motrului (supra pag. 258 nota 3), judetul
Jalegului (pag. 258, nota 2).
Magazinui istoric pentru Dacia, V, peg. 331 e urm.
Historica relatio de statu Valachiae, 1679.-1688, datoritft unui misionar catolic din alXVII-leaveac, publicate In Magaz. istoric V, pag. 33 i urm.
La pag. 3/ gisim : Andreltm judicem campilongensem virum cacholicum,
qui multis principibus in suo officio ficieliter inservivit et quia quatannis mutatur judex a populo Campitongi, fuit ille iterum confirmatus, noluit princeps. Asupra alegerii judetului vezi lonescu-Gion, 1st. Bucur., pag. 734.
Vezi pag. 259. Pe Magi docum. acolo effete, adde: Fote judelul
cei 12 pirgari din TArgovigte (documentul e din Decembrie 3, anul
1597). Academia romnli. ms lo/14. Vezi gi docum. citate de d. IonescuGion, Istoria Bacurestilor, Buc. 1899, peg. 723 gi urm.
Vezi nota precedent.
www.dacoromanica.ro
265
cavalerii teutoni (cetatea Neamtului 1 i Baia 2), i celeZaite orae formandu-se dup modelul acestora, s'a dat
magistratului orenesc numele de foltuz 8) dela germanul
sc hultheis . primar de sat.
In Moldova, din cele mai vechi timpuri constatdm, In
mai toate regiunile fcil, reprezentanti al Domnului, cari
exercitau atributiuni militare administrative i. judec5toreti in o anumit circumscriptiune. A. intr'un docu-
ment din 26 Decembrie 1470 (6978) gsim un Vlaicu

staroste de Hotin 4), In 1479 gsim In Hotin un prclab
Duma 5). In secolele XV i XVI i inceputul secolului al
XVII-lea gsim In Moldova foarte dese mentiuni despre
starofti i uatavi ca reprezentanti ai puterii centrale In
tinut6). Din cele mai vechi timpuri 1110 comandantii

tettilor intrite poart numele de prclab 7) Prin secolul al XVII-lea, denumirea de prclab se generalizeaz.
Aproape, In fiecare judel, se aflau ate 2 pardlabi, efi

ai administratiunii 5i ai armatei din acea regiune i disProbabil 14161E10Q In secolul XIII-lea, cAnd cavalerii Teutoni ocu-
_pasea parte din Moldova sau Cumania, nade fniiinlaserA deja un episcopat catolic (anul 1217. Hurmuzaki, 1, p. 60 si nrm.). Populariunile circumvecine, probabil de originti slavA sau slavizate, numiau pe locutoril acestei cetAti nernfi (muti) de unde cetatea Neamtului.
Arhiva Istoria a Rom., I, p. 102. Vezi st poemul polon al lu Miran Costin In Arhiva ist. a Rorn., I, pag. 168.
Vez! pag. 259, nota 5. Adde : Costan $oltuzu si cel 12 pArgarl
din Dorohol, Acad. rom. ms. 8/206.
Documentul se afli In stApAnirea d-lul profesor Petre Sfintescu dela
Seminarul Socola din lasi, el mi-a fost comunicat de d-1 I. Tanoviceanu.
Arhiva Statului Bucuresti, condica Asaky No. 8.
Document din 15 Martie 1606; Birea vel vitaf de FAlclu, Arhiva
S tatului, condica Asaky fila 160-161; Vlaicu, staroste de Hotin, (1470
Decembrie 26, doc. prof. P. Sfinfescu dela seminarul Socola, Iasi); Lupu,
vAtaf de Bacan (5 Aug. 1512, Arhiva ist. a Rom., 1, 1, p. 136); Nicora
Mojoc, mare vAtaf de Dorohoi (1 Noembrie 1615. Arhiva ist. a Rom.,
I, 1, p. 71) ; Simione Tira este intitulat mara vAtaf de Suceava, la inceputul sec. XVII-lea Arhiva ist. a Rom., I, p. 88.
; 7) Isaiia, pArcA/ab de Neaml, anul 1458 Noembrie 11, Academia romida, pachet 47, doc. 237. La Hotin, dela 1479 Incoace, &ira numai pircAlabi. CAvAntul pArcAlab vine dela germannl burggraf =comandant de
cetate, el a fost Introdus la nol prin Ungurl, unde devenise deji porcoldb.
www.dacoromanica.ro
266
PAUL NEGULESCU
tribuitori ai justitiei 7). Cu toate acestea, denumirea de

parcalab nu exclude i alte numiri, ce raman traditionale
In anumite regiuni. Astfel, la Patna i la Cernuti, avern
cte un staroste 2), la Botoani avem vornici 8), la Orhei
gsim serdari 4), etc.
Constatam deci ca, In Muntenia, au existat magistrati:
la fnceput cnejii sau judefii, apoi magistratii comunali,
judefii, cari au fcut, ca numele functiunii lor sa treaca
drept denominatiune circumscriptiunii teritoriale, asupra
careia ei fi exercitau autoritatea 5).
Primii Voevozi, voind s rup cu vasalitatea fat de
regii Unguri, aveau nevoe de o organizatiune militara
puternica. Tara er imprtit In mai multe regiuni, peste
fiecare flind prepus cate un boier, Insarcinat cu strangerea
trupelor i comandarea lor. Acetia erau cpitanii armatei,
Insfi, in acela timp, ei aveau i functiune la curte i de
ordinar purtau titlul acestei functiuni. In calitate de
capitani, ei aveau i o autoritate administrativa superioar asupra regiunii, din care fi recrutau trupele. Cu
timpul Ins, din cauza necesittilor crescande ale administratiunii, s'a simtit nevoia, ca aceti cpitani s eaz
la locul de reedint.
Aceti capitani erau judecatori 6), administratori 7) i
Vezi doc. dela heron Barnovski-Vodli din Ianuarie 16, anul 1628,.
uncle se vorbegte de parcalabii judetelor. (Arhiva ist. a Rom., 1,1%175);
vezi si poemuI polon al lui Miron Costin (Arh. ist. I, p. 171).
Arhiva isloricei a Romd niei, 1, p. 144 (doc. 211, din 25 lunie 1623,
Dim. Cantemir, Descrierea Moldovei, Cap. IV.
Constantin Ciugolea, vornic de Botosani (N. Iorga, Studii fi Documenfe, pag. 25. Documental e din 12 Aprilie, 1637).
lordacke Russet, serdar de Orhei (1730 Main 11.--Doc. epitr. Sr. Spi-
ridon, lada 5, No. 9, pile 5, doc. 4, comunicat de d. I. Tanoviceanul.

In evanghelia cu invAtiturA a diaconului Coressi, tipAritA la Brasov
In 1580-81, gAsim in prima pagink legenda : Japan, Lucaci Hrojild, jadefu( Brapvului fl al lot finutul Brdsei. Aceasta ar dovedi, credern noi,
cA, pe la Allele secolului al XVI-lea nu aveamIncA alt functionar administrativ cleat judetul. MA, ci atunci, &And au trebnit sit traducA titulatura lui Lucas Hirscher, au Intrebuintat acest termen.
Istoria politica fi geograllcd a fdrii romdneFli, editatA In limba
greack de fratii Tunusit (1806) si tradusi de G. Sion (Bucuresti, 1863)
pag. 34, capit. XIX, vezi si nota 1 dela pag. 178.
0). cit., pag. 35, cap. XX.
www.dacoromanica.ro
267
comandanti militaii, flecare avand sub comanda lor cate

o mie de oameni 8). Ciipitanii dela fruntariile trii purtau
titlul de ve! thplani. MA, gsim la Focani vel capitan
za Margine') i la Cerneti2). La 1721, adic dup ocu-
parea 011eniei de catre Austriaci (in urma pcei dela

Pasarovitz din 1718), gsim un vel cpitan za Slatina a).
Dup cum ne arat autorul necunoscut, care a fost editat
de fratii Tunusli 4) se aflau numai in Valahia-mare opt
cdpitani de judele : apitanul de Foqani (pentru jud.
Siam-Ramnic), apitanul de Buzeu (pentru Buzeu i

jumtate din judetul Scuieni), acel de Ploeti (pentru
judetul Prahova i jumtate din Scuienil, apitanul de
(pentru jud. Ialomita), apitanul de Gherhila 8)

(pentru jud. Ilfov0), apitanul de Odivoe (pentru jud.
ora
8) Op. cit., pag. 32, cap. XV.

Op. cit., pag. 32; Historica relatio de slatu Valachiae 1679-1688
datoriti unui misionar catolic, publicati pentrn prima call de Engel,

Geschichte der Wallachey, apoi In Magazinul istoric penfru Dacia, V,
pag. 66: Capelaneus supremus in margine Focsan, capetaneus supremus
in Ciarnec. Petru vel ccipitan (Za Margine) di carte de judecati lui
Neagoe cipitan Topliceanu (5 Noembrie 1699. N. forgo, Studii i documente ca privire la ist. Rom., V, pag. 129) ; Rada Nedelcu vel capilan
Za Margina it di cartea noastri de judecati dumnealui lui Neagoe cipit.
Topliceanu ce au avul intrebeiciune eu mosnenii dela Gurguiati ot sud
Siam-Rimnico (doc. din 22 Oct. 1703 In lorga op. cit., V, pag. 130). In
acelas loc gisim pomenit si pe Rada Dudescu vel cipitan probabil tot
Za Margine.
Tunusli, op. cit., pag. 32 ; vezi nota precedenti.

Gavrili Driginescul vet cdpitan Za Slatina intr'un document din
1 Decembre 7230 (1721) di carte hotirnicie (N. lorga, Studii fi documente
cu privire la Istoria Roma' tutor, V, pag. 195).
Istoria politica i geogra ficei a 'dril romnepti tradusi din greceste
de G. Sion, pag. 35, cap. XX.

Gherghita e un vechiu oras domnesc. Basarab-Vocii di In 23 Martie
1400 un hrisov din Gherghita (Condic monast. Snagovului fila 3-5, Academia rominift ; vezt la Arhiva Statului Condica Mitrop. Buc. judetul
Ilfov, actul schitului Ruptura din 1690). In /whoa ve gisim un hum
dipitan of Gherghila (Papiu Ilarian, Tesaur de monutnente si. pentru
Romana, I, pag. 387), un iusbas of sud Elhov (lorga, Doc, priv la fam.
Cantacuzino, pag. 99).
In multe documente il vedem transcris Elhov, de pildi In doc.
www.dacoromanica.ro
268
PAUL MUUMUU
Vlaca), cap. de lluii-de-vede (jud. Teleorman), c5 pitanui

de Slatina (pentru jud. Olt). Pentru judetele Muscel i
Argq era administrator i judecator vornicul de Cam pu-
Lung, iar pentru Dambovita vornicul de Targov4te.

Dintre aceti capitani, acei de Focani i de Cerneti
(Mehedinti) erau cei mai importanti. Dup ocuparea 01teniei de Austriaci, capitanul de Slatina capiita importan la pe care 1nainte o ave capitanul de Cerneti.
Probabil, cii, In Muntenia, ca i In Moldova, toll acetj
capitani de judet comandau cate o mie de oameni, ca

timpul insa efectivul cpitanatelor de prin central /Aril
s'a tot miqorat 0, ramanand vechile contigente numai
pentru capitnatele (lela margine, de ad deosebirea de
titulatura i irnportanta deos2bita ce se da acestora
din urrnti 9.
Sub aceti capitani de judet, se aflau cpitani de p14i
sau plaiuri, de asemenea comandanti militari i administratori 9.
din anul 1672 publ. de N. lorga in Documenll priviloare la familia
Cartlacazino, pag. 99 vezi si alte documente In aceias colectiune.
Asit pentru judetul Ilfov. gAsim in 1679 numai un iuzbasa, adici
un sutas, vezi documentul eitat la nota precedenti
Vezi peutru Moldova Dlinitrie Cantemir, Dcscrierea Moldouei, capitolul VIII-lea.
In documentele din secolul al XVII-lea, mail ales, giisim numeroase
indicatiuni de cpitani, despre care nu putern sti daca crau elipitant

de judet, dadi avcau numal atributiuni militare sail crau crapitani de
subordonati adicA cpitanilor de judet (Timusli, pag. 36). Asa in-
tr'un document din 6 tulle 1701 gasim un capitan de Loviste (Iorga,

Studli i documente, V, pag. 129). Tinutul Loviste apartinuse odinioarit
contelui Corlard sau Conrad (vezi pag. 264 nota 1, vezi 13. P. Hasdeu,
Negra-Vocld, pag. 89 si urm.), Matelu Clinci e nnmit chpitan de Dobricent in anul 1692 (larga, op. cit., pag. 308); Iacov cpitan de Cernail' (19 Ianuarie 1667, Arhiva Statului, documentul monastirii Brancoveni, pach, 22, documental 39); Radul sin Mihaiu cipitan ot Custureni,
(Arhlva Statului, monastirea Radu-Vodi, anui 1680, Iunie 1, pach. 39,
documentul 40) ; Badea eiipitan ot Cumani (Iorga, op. cif., V, pag. 183);
Inteun document din 8 Octombrie 1639 gAsim Radul cipitan ot Farcas,
(Arhiva Statului, Tismana).
Vezi Fratii Tunusli, op. cil., pag. 36 ; N. Iorga, Stndii i documente
ca privire la Isloria Romitnilor, V, ag. 134; vezi i nota 2 de mai sus.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT AmsnrcisTRATIv
269
Alturi de aceti cpitani de judet existau ; i In

Muntenia parcdlabi, cu caracter mai ales militar : ei
erau comandanti ai cettilor Intiirite. Ei exercitau In
unele cazuri i atributiuni de administrator i judector
al cettii, unde comatulau. Aceasta din cauzil eh nu exist
separatiune futre elementul militar i cel civil, intre administratie i justitie.
De ordinar functiunea aceasta de prclab, din cauz

c er o funcliune de incredere, se Incredint mai ales
boierilor celar mai devotati Domnului i uneori chiar
membrilor din familia donmeasa.
Cuvntul de predlab vine dela germ. burggraf, comandant de cetate, care in ungurete a devenit porcolb,
de uncle a trecut la noi sub forma prclab.
Prin urmare la noi, in Muntenia acceptatiunea cuvntului utirclab a fost aceia ca in Germania. Parcalabi
nu au devenit in Muntenia, cum au fost in Moldova, efii
administrativi ai judetelor 1). Cu decadenla militar din
sec. XVIII, prclabii au pierdut importanta lor 0 mai
pe urm dispar ea totul.
1) In analele elugrilor minoritl din anul 1370, reproduse in Asse,
mani, Calendaria ecclessine universne, Romae, 1755,[tom, V, V, I, pag. 61
sl in Farlatti, Illigricum sacrum, 1818, tom. VIII, pag. 242, se vorbeste
de un comes Dragmer (Machin, castellanas de Dombogcha, de sigur
eiilab al cetfitii Drnbovita, mal trziu Bucurcgti. D-1 Hasdeu (NeaguVac'? pag. 228. Vez( si Gr. Toci/escu, Revista Tinerimea Roma' ncl, I,
pag 6 9 crede cacest Dragomir eii din familia Basarabilor.
In 1520 gsirn un Taint Pftreilabul, despee care Domnul spune e
era cinstil boier ii mai Maas din casa domniei mete (Arhiva Statului, con-
dica monastlrei Buzaului, II, fila 336 citat apud lonescu-Gion, !storks
Bucureplor, pag. 722) ; In 1567 gsim un mare bolee Gherghina Para/03u/ (Arhiva Siatultif, condica nionastirel Vieros, fila 58); intr'un do-
cument din 16 lunie 1602 gsim pomenindu-se un Cfindea

(Arhiva statului, condica No. 1 a monastirei Vieros, fila 205-206), al
anti tat Varjoghle slujerul se infrtise cu Stan Nsturel din Heilisti.
In fine, in cronica lui Constantin Ciipitanul, vedem cA, In lupta dintre
Vintil Voci si Alexandru VocIA, armata acestuia din urrnli el it comanduth intre aliii si de Ion Pfirctlabul (Magazinul istoric pentru Dacia, I,
gag. 214).
www.dacoromanica.ro
270
PAUL NEGULESCU
In anul 1739, Constantin Mavrocordat, Domnul Munteniei, a destiintat institutiunea cpitnatelor, cu un caracter oarecum militar i a numit in tiecare judet cite
2 ispravnici 1). Ispravnicii eran administratori i judecdtori2) in judet, ei adunau (Wile, etc. Cam dela aceast
dat, g5sim i in Moldova intrebuinldndu-se termenul
de ispravnic 4) in loc de acel de pdralab, cu exceptiuni
insh unele tinuturi pstrnd pentru cdrmuitorii lor vechile titulatiuni 4).
Alexadru Ipsilante, Domnul Munteniei, prin pravila sa
din 1785, infiinteaz cdte un judec5tor in fiecare judet

pentru a usur sarcina ispravnicilor care de multeori
tlind insrcinati cu alte pricini ale judetului, de multeori se intmpl a fi eiIi prin judetul lor dup5 porunca
Domniei mele. Prin aceast5 reformd nu se ridic5 ins
ispravnicilor dreptul de a judec ( 11, pentru judec5torii dela judete).
In Moldova, nu au existat asemenea judec5 tori : isprav-
nicii judecau toate procesele, tafar5 de revendic5ri de

moii ; boierii ins se bucurau de privilegiuri de jurisdictiune ; ei erau judecati de diva nul dornnesc.
Aceast inegalitate, aceast deosebire de procedur
intre clase, care a existat in ambele Tad, o gsim trecut
Op. cit., peg. 36.
Vezi numeroase sentinte date de ispravniel in lorga; Sludii i documente, VI.
Inteun document din anal 1743 lanuarie 28, disim pe Constantin

Cantacuzino, ispraunicul Suceuei. (Documental epitropiei St. Spiridon,
mosia Sanauti. plic 1, documental 5, cornunicat de d-1 profesor I. Tanoviceanu); isprclunicia finutului Bacdului este mentionati inteun document din 24 August 1790 (Uriearul, XVII, pag. 283); Iordake Pruneu
este numit ispraunic al (inulului Liadittlai, (15 Deeembrie 1825, Uricarul
XVII, pag. 352); isprilvnicia de Vaslui (documental 22 Nile 18J5), Uricartzl, XXI, 330.
AO /a Orbei gsim serdari Vita la finale secolulni al XVIII-lea;

la Covurlui preilabi: Manolaki Ventu:-a, tamale]) de Galati (9 Iunle
1766), Oricarul XXI, pag. 271 ; vornici la Boto,ani; (doc. din 20 Aug.
1790) Uricar XXII, pag. 370 si 373.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DR DREPT ADM1N1STRATIV
271
la Inceputul secolului XIX fn hrisovul lui Io'n SturdzaVod din 12 Aprilie 1827 art. 10. In proiectul de Constitiune al Moldovei, redactat in anul 1822 de boerii fnaintati ai timpului, se prevedait (art, 28 si urm.) ca In fiecare judet s se inflinteze cate un judector, care alturi
de ispravnic sa judece pricinile ea drept de apel la divanul al II-lea si apoi la divanul I 0.
Prin art. 212 din Regulamentul organic al Valahiei se
arat necesitatea de a se desprti puterea judectoreasc
de cea executiv : Despiirtirea puterilor ocarmuitoare si
judectoreasc fiind cunoscut ca este neaprat de trebuint pentru buna oranduial In pricini de judecat si
pentru paza drepttii particularilor, aceste 2 ramuri de
ocarmuire vor fi de acum inainte cu totul deosebite. In
conseeint art. 213 Infiinteaz5 judecdtoriile de jadet cari
sd judece in prima instant toate pricinile. Aceleas dispozitiuni gsim si In Regulamentul organic al Moldovei,
art. 208 si 280. Ispravnicii (ocarmuitorii) rman de adi
Inainte competenti s judece numai pricinile administrative si In ma terie penal, pricinile de vini politienesti
(Reg. org. al Valahiei, cap. VII, anex. 4, art. 3).
Prin Regulamentul organic, ispravnicii sunt numiti
oceirmuilori, ceva mai tarziu administratori, lar prin
legea pentru consiliile judetene din 1864, ei sunt numiti
prefecti.
In vechiul nostru drept, judetul nu a avut personalitate moral, el nu exist deck ca circumscriptiune teritorial. Pentru prima oar, s'a recunoscut personalita tea
judetului prin legea dela 2 Aprilie 1864. Este adevrat
c prin aceast lege nu se spune In mod expres c judetul
este persoan juridic, dar aceasta reiese din art. 1, uncle
se arat cg, in fiecare judet, se statorniceste cate un consiliu care reprezint interesele locale, colective si economice ale judetului, din art. 47 si urm. unde se vorbeste
1) Vezi acest proiect de Constitutiune in Analele Academiei XX, seria
Vezi si pag. 32 din lucraren noastrA.
II, anul 1897-98, p. 113.
www.dacoromanica.ro
272
PAUL NEGULESCU
de averea judetului, etc. Se recunoate deci judefului

posibilitatea de a ave un patrimoniu propriu, ceiace
InsernneazA a-i recunoate personalitatea. Prin art. 1 din
legea dela 31 Maiu 1894, se arat c judelul este persoand
Credem c este folositor a arbt numele judetelor

astfel cum existau spre finele secolului al XVIII-lea finpreun Cu capitalele lor. In Valahia gsim : Slam-RAmnic
(R.-Srat) Cu capitala Focanii (munteni), Buzeul cap.
Buzeu, Scueni cu capitala Bucov, Prahova capitala

Ploeti, Dmbovita cap. Trgovite, Muscel cap. Cmpu-
lung, Arge cap. Piteti, Ialomila cap. Urziceni, Ilfov

cap. Bucureti, Vlaca cap. Geti, Teleorman cap. Ruii-
de-Vede, Oltul cap. Slatina, Vlcea cap. Ramnic, Gorj

cap. Targu-Jiu, Romanati cap. Caracal, Dolj cap. Craiova,
Mehedinti cap. Cerneti. Oraele
Giurgiu i Turnu-
Miigurele, Cu o mare portiune de teritoriu, se aflau

stpanirea Turcilor. Partea romneasea din judetul Brila
er lipit la judetul Rmnicul-Siirat
In 1847, judetul Siicuieni s'a desfiintal. i teritoriul s'a
Imprtit intre judetele Prahova i Buzu. La 1837 capitala judetului Teleorman s'a strrnutat la Turnu.
In Moldova gsim urmtoarele judete : Cuvurlui (Galati), Flciu a avut la Inceput drept capital
Falciu, mai tArziu capitala s'a transferal la Hui, unde
erei i scaunul episcopal ; Iai (Iai), Dorohoi (Dorohoi),
Herta (Herta), Botoani (Botoani), Hrlu (Hrlu), Garbgatura (Dirgu-Frumos), Roman (Roman), Vaslui (Vaslui),
Tutova (Barlad), Tecuci (Tecuci), Putna (Focanii moldoveni), Bacu (Bacu), Neamtu (numit astfel dela cetatea
ave capitala Piatra), Suceava (ave drept
Nearntului
capital, inainte de luarea Bucovinei de cti e Austriaci,
1) Vezi descrierea jude!elor fitcuti in 1770 de deputaill munteni hare
cart i Mihai Cantacuzino dare conteIe Panin (Banul Mihai Cantacuzino,
Genealogic Cantocuzenilor, publicat si adnotat de N. Iorga, pag. 466
si urm ). Vezi Dionisie Fotino, Isloria Gener. a Daciei, II; Isloria
geografidi a tr romanefii, editat de fratiI Tunuslt.
www.dacoromanica.ro
27a
oraul Suceava, dup aceast data capitala a fost transferat la Flticeni, numit la inceput targul oldneti).
Nu mai enumaram judetele din Basarabia I).
In Muntenia, din cele mai vechi timpuri, constatara
existenta Olteniei, cu un Ban, sau guvernator, avnd

atributiuni destul de mari i fiind cel mai inalt functionar
al Statului dupa Domn. Mai trziu (1761), constatm im_
prtirea trii romaneti in tara de sus i tara de jos
(vezi pag. 144).
Din cele mai vechi timpuri, Moldova era imprtit in
dou : Judetele dela Sud de Iai fceau parte din Tara
de jos, celelalte forman Tara de sus.

Dela legea din 2 Aprilie 1864, judetul are un
105.
indoit aspect : el continu de a fi o circumscriptiune
administratiune necesara in organizarea general a Viril;
In acela timp ins judetul, duph aceast lege, este un
stabiliment public, o persoan morar de drept administrativ.
Interesele generale ale Statului sunt reprezentate in
judet prin prefect ; in acela timp ins prefectul este,
alturi de consiliu judetean, i reprezentantul judetuluistabiliment public i executorul tuturor msurilor de
interes regional, decretate de organele deliberante ale
judetului.
Prin urmare, in persoana prefectului, exist o confuziune de atributiuni : reprezentant al intereselor generale
i in acela timp i al intereselor regionale.
Vom vorbi deocamdat numai de atributiunile prefectului ca reprezentant al puterii centrale i agent al
guvernului, rezervndu-ne a vorbi sub un alt numr,
despre celelalte atributiuni ale sale.
In fiecare judet, administratiunea intereselor generale
ale Statului este incredintat unui prefect. Prefectul se
numete i se revoacd prin decret regal in urrna pro1) Pentru judefele din Moldova vezi Dim. Cantemir, Descrierea Moldovei, cap. IV; Dionisie Fotino, op. cil., II, p. 332.
P. Neguleseu. Tratat de Drept Administrativ, ed. II.
www.dacoromanica.ro
18
274
PAUL NEGULESCU
punerei ministrului de Interne. Nici o conditiune de

capacitate nu este cerut pentru numirea in aceast
functiune ; este destul ca cineva s fie roman, major 1
s se bucure de drepturile civile i politice. El st sub
ordinile directe ale ministrului de Interne i reprezint
puterea executiv in toat circurnscriptiunea supus

administratiunii sale. In aceast din urm calitate el
execut toate ordinile, ce i se transmit de celelalte
departamente i corespunde dir ect cu dnsele (Art. 8,
13, 14 din legea dela 1 Noembrie 1892, pentru organizarea autorittilor adm. exter. depend. de minist. de
Interne).
Duph legea din 1 Noembrie 1892, prefecturile sunt

Imprtite In 2 clase dup importanta judetelor. Judetele
Iai, Dolj, Covurlui, Prahova, Ilfov, Brila, Constanta
i Mehedinti sunt de prima clas. Titularii acestor prefecturi au o diurn mai mare deck la cele de clasa II-a,
leafa fijad aceia pentru ambele clase.
In calitate de administratori ai intereselor generale

ale Statului in judet, prefectii au dou feluri de atributiuni : a) au putere de deciziune proprie ; b) ei sunt
executori ai ordinelor primite dela puterea central.
In calitatc de reprezentant al guvernului, prefectul are
In o multirne de cazuri putere de deciziune proprie.
Aa, 1) el exercit in multe cazan i tutela administrativ (art. 51 din legea comunal rural dela 1 Main 1904
Lui i se comunica' deliberatiunile consiliilor comunale
din oraele nereedinte i din comunele rurale, avand
dreptul de a le anula fie dup cererea prtii interesate
sau a orcrui contribuabil, fie din oficiu (art. 48 din legea pentru organ. com. rurale din 1 Main 1904).
el vegbeaz la mentinerea drepturilor Statului persoana moral (art. 15 din legea de 1 Noembrie 1892) ;
el are un drept de supraveghere asupra tuturor

functionarilor administrativi din judet (art. 19, legea 1
Noembrie 1892);
Prefectul este comisar al guvernului pe laugh' con-
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADIENISTRAT1V
275
siliul judetean (art. 3 din legea pentru consiliile judetene)

el are dreptul a asista la deliberrile consiliului i a face
propunerile ce va gsi cu cale (art. 93 din legea pentru

consiliile judelene din 31 Maiu 1894), el poate dizolva
consiliul judetean In cazul prevzut de art. 76 din legea
pentru consiliile judetene, el poate prescurta de comun
acord cu consiliul judetean durata sesiunei ordinare
(art. 33) ;
5) Prefectul este Insrcinat cu politia general In co-
prinsul judetului. In aceast calitate el Ingrijete de

mentinerea ordinei i sigurantei publice In judet. El
poate la caz de trebuint s cear autorittilor militare
interventiunea puterei armate la Intmplri de rebeliune,
seditiune, atropamente tumultoase, Cu un cuvnt ordecaleori ordinea public ar II amenintata. In acest caz,
el trebue s raporteze imediat ministrului de Interne i
s Incunotiinteze i pe eful parchetului local. (Art. 17
din legea dela 1 Noembrie 1892 pentru organizarea autorittilor administrative exterioare dependinte de Ministerul
de Interne).
Prefectul, flind eful politiei administrative din Intreg
judetul, poate face regulamente politieneti, cari sunt
obligatorii pentru intregul judet, dup ce au fost aprobate de ministrul de Interne i publicate. Primarii din
comunele rurale, cari potrivit art. 79 din legea comunal din 1 Maiu 1904, sunt insrcinati i cu politia
administrativ exercit aceste atributiuni sub controlul
prefectului. Ordonantele date de primar In acest scop

pot fi suspendate sau revocate de prefect (art. 80 din
aceia lege). Dup proiectul de lege pentru organizarea
comunelor i urale datorit d-lui V. Lascar, primarul nu
mai reprezinl In comuna rural decat interesele locale,
ca agent al puterii centrale era notarul, care, dup acest
proiect, era eful politiei administrative i judiciare in
comun, (art. 32 din proiect). Aceste inovaOuni au fost
respinse de Senat. In comunele urbane, afar de Bucureti i Iai, sei viciul politiei depinde de prefectul de ju-
www.dacoromanica.ro
276
PAUL NEGULESCU
det i se indeplinete de prefectii de politie In Craiova

i Galati, de politai In celelalte orae (art. 18 din legea
pentru organizarea politiei generale a Statului din 1

Aprilie 1903).
Atributiunile date prefectului prin legi speciale cum

de pild : In materie de salubritate prin legea sanitar
(art. 3 i 60), mai ales cnd e vorba de epidemii (art.

162 i urm. din legea sanitar), epizotii (vezi legea de
politie sanitar veterinar din 28 Maiu 1882, art. 27 i
urm., industrii insalubre (art. 140 i urm. din legea sanitar, vezi i regulamentul pentru industriile insalubre
din 24 Septembrie 1894), prin legea asupra politiei vnatului (din 2 Noembrie 1891 art. 3 i urm., vezi i regulamentul din 28 lanuarie 1892), prin legea asupra alienatilor (din 15 Decembrie 1894, art. 14, 16 i urm. Vezi
i regulamentul din 13 Noembrie 1896) intr In criderile
sale chiar numai In virtutea calittii lor de efi ai politiei adrninistrative din judet ;
Prefectul este i alter al politiei judiciare (art. 15
c. pr. crim.).
Prefectul exercit un drept de supraveghere asupra
tuturor persoanelor morale i institutiunilor de binet'acere din judet, lie d sunt aezminte particulare, fie
c depind de stat, judet san comun (art. 18 din legea
dela 1 Noembrie 1892);
El inspecteaz dile nationale i judelene din eircumscriptiunea sa, pentru a se Incredint de starea lor,
raportnd de cele constatate Ministrului de lucrri publice (art. 21 din legea dela 1 Noembrie 1892) ;
Prin ordonanta prefectoral dat In urma propuneriii consiliului comunal, el claseaz sau declaseazi
drumurile comunale i stradele din comunele rurale (art.
11 din legea asupra drumurilor din 30 Martie 1868 combinat cu art. 109 din legea pentru consiliile judetene din
1894) ;
Prefectul are atribut uni importante In materie

militar : el prezideaz consiliul de revizuire al recrutrii
www.dacoromanica.ro
277
(art. 31 i urm. din legea pentru recrutarea armatei);

Prefectul recomand ministrului de interne, pentru
a fi numiti candidati, pentru posturile vacante dependinte de prefectura.

Prefectul ordecateori va crede ea o cestiune, ce
se trateaz inaintea unui tribunal judecatoresc, este de
competinta administratiunii, va pute cere trimiterea afa-
cerii autorittii competente. Cu alte cuvinte, prefectul

are dreptul a ridica conflictul de atributiuni. In caz cand
instanta judecatoreasca respinge cererea prefectului, el
se poate adresa la Curtea de Casatie pentru a cere regularea conflictului. (Legea pentrn imprtirea atribut.
consil. de Stat, 12 Iulie 1866, art. 4) ;
Prefectul este insrcinat cu formarea listelor trienale de toate persoanele avnd aptitudinea de a fi jurati
(art. 266 pr. crim).
Prefectul convoac adunarea alegatorilor camerilor
de comert in vederea alegerilor (art. 11 din legea asupra
camerilor de comert i industrie dela 10 Maiu 1886),

el instaleaz de asemenea pe membrii alei (art. 13 din
aceea lege) ;
Prefectul are, in unele ocaziuni, atributiuni de

con tencios administrativ. Aa el judec contestatiunile
ce s'ar pute ivi cu ocaziunea confectionarii listelor

pentru persoanele apte de a fi jurati, pentru inscrieri
ilegale, omisiuni saa scuteli (art. 268 c. pr. Cr.). Apelul
In contra sentintei prefectului se va pute face in termen
de 20 zile dela data sentintei catre tribunalul local.
In materie de rechizitiuni militare, prefectul in dar'
de atributiunile fixate prin art. 17 din legea dela 24
Aprilie 1877 asupra rechizitiunilor militare, de a repartiza pe pli i comune contingentul animalelor fixat pe
judet de Ministerul de Rsboiu, mai are i dreptul de
a judec ca instant de apel reclatnatiunile fcute in

contra estima tiunilor hotrite de comisiunea mixta, sfabilit prin art. 34 din sus zisa lege. Sentinta prefectului
este data' cu drept de recurs la Curtea de Apel (art. 38
www.dacoromanica.ro
278
PAUL NEGULESCU
din legea dela 24 Aprilie 1877 combinat cu art. 109 din

legea asupra consiliilor judetene dela 1894).
Dup legea sanitar (art. 140 i urm.) i regulamen tul
pentru industriile insalubre (din 24 Sept. 1894, art. 36
i urm.), prefectul d deciziuni asupra cererilor de a

se deschide stabilimente industriale. Deciziunile prefec-
tului sunt supuse apelului la Ministerul de Interne in

termen de 10 zile dela pronuntare (art. 39 din regulamentul pentru industriile insalubre).
In contra deliberatiunilor consiliilor comunale rurale,
prtile interesate pot face apel la prefectul judetului,

care are dreptul de a anula deciziunile consiliului. Sentinta in cazul acesta, se pronunl cu drept de recurs la
Ministerul de Interne in termen de 15 zile dela pronuntare 1) (art. 38 i 49 din legea comunal dela 1 Maiu
1904.
16) In calitate de reprezentant al guvernului, prefectul

i parte i presideaz toate solemnittile publice i ficiale, dar* de localittile, unde sunt comandamente de
corpuri de armat, unde presidentia apartine comandantilor acestor corpuri (art. 31 din regul. dela 3 Noembrie 1892).
Pe lng aceste atributiuni, unde prefectul are putere

de deciziune proprie, prefectul este i agent al puterei
centrale. In aceast calitate : 1) el ingrijete de publicatiunea i executarea legilor i regulamentelor de admi
nistratie publica"; 2) el execut toate 'ordinile primite
dela Ministerul de interne sau dela celelalte departamente
ministeriale, (vezi art. 14 1 16 din legea dela 1 Noembrie) ; 3) in calitate de intermediar futre administra tie
i puterea central, el primete i transmite guvernului
reclamaliunile administratilor, studiaz i raporteaz guvernului lipsurile ce constat I arat mijloacele cutn ele
s'ar puta. indreapta.

1) Vom tratit mai pe larg atributiunile contencioase ale prefecillor in
artea a treia a acestei limad, destinata contenciosului administrativ.
www.dacoromanica.ro
279
Deosebirea intre aceste dou feluri de atributiuni ale

prefectului este ca in primul caz, atunci and prefectul
lucreaza ca reprezentant al guvernului, el are initiativ,
bine inteles insa el trebue s de socoteal ministrului
de actele pe care le Indeplinete. De cele mai multeori
actele sale sunt aprobate in mod prealabil de Ministru
i conform principiului de ierarhie, Ministrul poate s-i
substitue autoritatea sa aceleia a prefectului.
Cand ins prefectul lucreaza ca agent al puterei centrale, prefectul nu este decal executorul deciziunilor
ministrului.
Cu cat se intind atributiunile de deciziune proprie ale
prefectului, cu cat avem o slbire a centralizrei, nu avem
descentralizare propriu zis, ci numai o deconcentrare,
adica o forma a tenuata a centralizarei 1).
In fiecare judet, avem cate un director de prefectura,
care este capul cancelariei prefecturii. El ingrijete de
rezolvarea i expedierea lucrarilor sub ordinele prefectului. Toate lucrrile expediate de prefectur sunt semnate de prefect i contraseinnate de .director. El inlocu-
iete pe prefect in lucrrile de cancelarie ordecateori

acesta lipsete dela post, In acest caz corespondenta cu
diferitele autoritati se semneaza de director.
In timpul cat prefectul lipsege dela reedint sau din
judet, ininistrul de interne poate delega puterile prefectului, in total sau in parte, directorului de prefectura.
Directorul de prefectur fiind auxiliarul prefectului,
acesta il poate insarcina cu anchete, cercetri, inspectiuni i alte misiuni administrative In judet, (vezi legea
din 1 Noembrie 1892, art. 26-28 i regulamentul din 3
Noembrie 1892 pentru aplicarea acestei legi, art. 33-44)
Vezi couditiunile de admisibilitate in aceast funcliune,
in legea din 1 Noembrie 1892, art. 48 i urm.
In cancelaria prefecturei, in afara de director, se an'

un qef al biuroului prefecturii, care ajuta pe director in
1) Vezi pag. 129, No. 61.
www.dacoromanica.ro
280
PAUL NEGULESCU
redactarea corespondentei i expediarea lucrrilor catre

diferitele autoritti, apoi un registrator, un arhivar i
mai multi copiti.
Administratiunea intereselor generale a plei este Incredintat sub-prefectulni, numit inspector 'comunal prin
legea din 1 Maiu 1904 pentru organ. comun. rurale, art.
186 i urm. El este insrcinat in tot cuprinsul plhei

sale i sub autoritatea i controlul direct al prefectului
de judet, cu politia adrninistrativ i preventiva, Cu privigherea i mentinerea ordinei i sigurantei publice i, In
genere, cu toate atributiunile administrative de interes general. Inspectorul comunal este i ofiter de politie, in
aceast calitate el este un axiliar al ministerului pub I ic ,
dupa ordinele cruia lucreaza i cruia ti raporteaza
despre orce crim sau delict va fi descoperit in plas.

Conform Regulatn. Organic i art. 140 i 141 c. pr. crim
sub-prefectii erau competenti a judec contraventiunile

politieneti comise in coprinderea plaei (art. 141 al. 2) ;
dup legea din 25 Aprilie 1867, sub-prefectii erau com-
peten' de a judech chiar pricini civile de competenta

judecatorului de ocol sau de plas, i aceasta pentruc
din lipsa de fonduri nu s'au putut infiint judecatoriile
de pace create prin legea pentru organizarea judecatoreasca din 4 Iulie 1865. Aceste atributiuni ale sub-preprefectului au fost desffintate prin legea judecAtoriilor
comunale 1 de ocoale din 9 Martie 1879.
Inspectorul comunal execut toate ordinele i instrucliunile ce primete dela prefect pentru aplicarea legilor i
executarea masurilor de administratiune generela ; el supravegheaz administratiunea comunelor din comuna sa;
face inspectiuni, In acest scop, in fiecare luna, la toate

comunele din coprinderea plei i raporteaz prefectului
rezultatul constatrilor sale.
Aceti functionari se bucur de stabilitate (art. 215

din legea dela 1 Maiu 1904).
106.
Prefectul de judet este eful politiei administrative in tot coprinsul judetului : atat In comunele rurale
www.dacoromanica.ro
281
cat si in orasele de reseclint. Numai in orasele Iasi si

Bucuresti servicial polipei functioneaz independent de
prefectura judetului si formeaz prefecturi speciale sub
conducerea prefecfilor de polifie.
lnc din secolul al XVII-lea, functiunile politienesti in
orasul Bucuresti au fost incredintate unui inalt demnitar
numit aga O, el era insrcinat cu privigherea si mentinerea ordinei, in capital el hotr pretul obiectelor de
indestulare, supraveghea ca msurile s fie drepte, ave
sub comanda sa pe respantiasii sau strejarii (sergentii de
oras). Aga aye si dreptul de a judec unele din pricini.
Nu trebuesc confundate atributiunile agei Cu acele ale
unui alt mare dregtor: marele vornic de polifie, care a
existat pan sub domnia lui Alexanciru Cuza, si care era
insrcinat cu strangerea drilor dela strinii din Bucuresti si ca supravegherea lor 2).
In Mold ova gsim de asemenea un aga ca sef al politiei din Iasi.
Prin Regulamentul Organic se mentine institutiunea
agiei.
Orasul din punctul de vedere al politiei administrative

el-A imprtit in 5 p1c4i, fiecare plas in 3 popoare. In
fiecare plas se afl cate un comisar, iar la fiecare popor
un ipistat, (Regulamentul pentru starea snttii, infrumusetarea si paza bunei orndueli in politia Bucurestilor
din 1830.
Dup Regularnentul Organic, aga incepe s poarte mai
mult titlul de fef al polifiei orasului Bucuresti. In 1859,

el prirneste titlul de prefect de politie. Inainte de anul
1850 s'au desflintat subdiviziunile numite popoare, iar
Bucurestiul s'a imprtit in 5 comisii numite : comisia
de rosu, de galben, de verde, de negru si de albastru,

Dupli Dionisie Fotino, Istoria generan'. a Decid, II, p. 284, nnmele
de agi a fost introdus In anul 1620 de domnul Radu Mihnea. Pila secolul XVIII aga er considerat ea boer velit (atila boer de clasa I-a).
Functlunea aceasta dateazi numai dela finele secoluluI XVIII-lea.
Vezi Dionisie Fotino, op. cit., II, p. 281.
www.dacoromanica.ro
282
PAUL NEGULESCU
fiecare avand ca ef un comisar, fiecare comisie coprindea mai multe despeirfiri.
Prin legea din 31 Martie 1882, teritoriul Capitalei a

fost imprtit in mai multe seclii polifienegi, avdnd fiecare
un ef numit comisar de polifie, desfiintandu-se comisiile
de mai inainte i stabilindu-se in fiecare culoare cate un
inspector politienesc.
Prin legea bugetar din 1900, efii de politie din Craiova
i Galati au primit titlul de prefecti de politie, ei nu au

incetat lush prin aceasta de a fi subordonati prefectului
de judet (art. 18 din legea dela 1 Aprilie 1903)
Legea asupra organizrii politiei generale a Statului
din 1 Aprilie 1903, stabilete, prin art. 15 i urm., atributiunile prefectilor de politie din Bucureti i Iai. Subdiviziunile politieneti din aceste orae poart5 numele
de circumscripfiuni, de ordinar avand o raza cu mult

mai mare cleat sectiile de mai inainte.
Aceast5 lege a suferit cteva modificAri prin legea din
Iunie 1905.
107.
Am vzut 6 judetul poate fi considerat sub
un indoit aspect : el este i o subdiviziune administrativ,

dar in acela timp este i o circumscriptiune autonom5,
adic5 un stabiliment public.
Am artat deja organizarea administrativ a judesubdiviziune administrativ, sub acest numr,

vom studia judetul sub celalt aspect, adic5 acela de
tului
stabiliment public.
Pand la legea din 2 Aprilie 1864, judetul nu era decdt
o circumscriptiune teritoria15, o subdiviziune adiministrativ. Prin aceast lege descentralizatoare se creiaz personalita tea judetului, recunoscandu-i-se posibilita tea de
a avea un patrimoniu propriu i credndu-se un nou organ
administrativ consilial judefean, care s5 reprezinte inte-
resele locale, mai ales cele economice, ale judetului

(art. 47 i urm. din legea dela 1864). Prin legea din 31
Main 1894 (art. 1) se spune pentru prima oar in mod
expres c judetul este o persoan juridic.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMINTSTRATIV
283
Judetul nu este o persoan morald ca orcare alta, el

nu are numai posibilitatea de a ave un patrimoniu, el
este un stabiliment public, adic o persoan moral de
drept administrativ; In aceasta calitate, el are i putere
publica, care se analizeaz in dreptul de a stabili
impozite, de a ave dreptul de politie, dreptul de a
ex propria, etc.
Organele, cari exercita atributiunile acordate judetului,
sunt de dotia categorii : organe deliberante 0 organe
executive.
Potrivit legii din 2 Aprilie 1864 se recunoate pentru
judet 2 organe deliberante : consiliul judetean i comi-
tetul permanent. Pentru alegerea consilierilor judeteni,

alegatorii tuturor colegilor electorale din coprinsul unei
plai, intrunindu-se cu totii la reedinta plaii, procedan
la alegere. Fiecare plash avea dreptul sa aleag cate

doi consilieri (art. 2 0 11).
Legea din 2 Aprilie 1864 prevedea (art. 3) c consiliul
judetean, dupa constituire, 10 alege preedintele. Printr'un decret-lege din 5 Septembrie 1864, aceastii dispozitie a fost modificata in sensul ca preedintele sii fie
numit de guvern dintre cei 3 consilieri cari au obtinut
cele mai multe voturi.
Comitetul permanent, compus din 3 membrii 0 ales
de consiliul judetean din salmi &au, era prezidat de prefectul judetului (art. 85), care avea chiar vot preponderant in caz de paritate.
Aceasta lege a fost modifica 15 prin legea din 31 Martie
1872. Potrivit acelei legi consiliul judetean se alcatuia
din 12 membrii, alei cate 3 din ilecare din colegiile
electorale pentru adunare (dupa constitutia din 1866

erau 4 colegiuri pentru camera'); prefectul nu mai era
preedintele comitetului permanent, acesta era numit de
Domn dintre cei trei membri, dup prezentarea ministrului de interne (art. 83), prefectul continua ins ca i
mai inainte s fie executorul deciziunilor consiliului i
comitetului (art. 103); el rmane comisar al guvernului
www.dacoromanica.ro
284
PAUL NEGULESCU
atAt pe lng consiliu cdt e pe Mngd comitet. Ca *i mai
inainte ordonantrile pltilor pentru judet trebuiau s

fie fcute de comitetul permanent (art. 93).
Legea din 1 Martie 1883, (vezi i legea din 9 Aprilie
1886), restrnge atributiunile prefectului, el nu mai rmane decAt comisar al guvernului pe lng consiliu i
comitet. Comitetul permanent se compune ca i mai
inainte din 3 membrii alei de consiliu din salmi sti.,
prezidentul comitetului este desemnat tot din consiliu
(art. 4).
Preedintele comitetului, dupti aceast lege. er executoriul deciziunilor consiliului judetean i ale comitetului. Prefectul er chemat numai sti de concursul su
preedintelui, cnd acesta l'ar fi cerut. Potrivit legii din
1886, consiliul judetean se compune din 24 de membrii,
alei cte 8 de fiecare din cele 3 colegii pentru camerh
(in urma reviznirii constitutiunii din 1874, se desfiintase
colegiul al IV-lea).
Prin legea din 31 Maiu 1894 s'a suprimat comitetul

permanent, cAteva din atributiunile sale, limitativ enumrate de art. 87, s'au incredintat unui nou organ adnainistra tiv, delegatiunea judeleand, co mpus din 3 membri
i 3 supleanti alei din sinul su de consiliul judelean

(art. 81 i urm.), toate celelalte atributiuni ale comitetului desfiintat au trecut prefectului, care devine iari
executorul tuturor incheierilor consiliului judetean i
ale delegatiunii judetene (art. 94, 98, 100 i 109). Prin
urmare, potrivit acestei din urrnti legi, care ne carmuete
astzi, avem In judet dou organe deliberante : consiliul judetean i delegatiunea judetean i un organ executiv, prefectul judetului.
Constatm prin urmare In alatuirea organelor administrative ale judetului-stabiliment public o fiuctuatiune
continu, cnd o Inclinare spre descentralizare, cnd o
pornire spre centralizare. 0 propunere de lege pentru

organizarea comunelor i judetelor, prezentat adunrii
deputatilor In 1871, coprinde ce mai mai mare deseen-
www.dacoromanica.ro
285
tralizare judetean, care a fost propus la noi, ea nu

a rusit insa si fie transformat in lege. In 1899 s'a votat
de Senat un proiect de lege pentru reinfiintarea comitetului permanent, proiectul nu a fost !ma prezintat si
adunrii deputatilor.
Conform legii din 31 Maiu 1894, consiliul ju108.
detean se compune din 18 membrii, alesi cate 6 de fiecare din colegiile electorale pentru camer. Comisar al
guvernului pe langa consiliu este prefectul judelului.
Convocarea colegilor electorale pentru a procede la
alegerea membrilor ai consiliuui se face prin decret regal, publicat prin Monitoral Oficial, cel putin cu 3
saptmtini inainte de zilele fixate pentru alegere si
cel mult in dou luni dela ivirea vacantei. Toate formalittile, operatiunile electorale precum st msurile necesare pentru a asigura mentinerea linistei si bunei ordine in timpul votrii sunt cuprinse in legea asupra procedurii electorale din 1903, prin care se abrog dispo-
zitiunile coprinse In art. 8. 11-15, 17-23 inclusiv din

legea pentru consiliile judetene.
Alegerea consilierilor se face prin buletine uninominale
(art. 79 legea pentru consiliul judetean). Membrii consi-
liului judetean se aleg pe timp de 4 ani. Pana in arm!

1905, alegerile pentru aceste consilii erau generale pentru intreaga tara. AA !neat dac, in interval, un consiliu era dizolvat si se fceau noui alegeri, consiliul nou
ales nu ramnea in functiune decal timpul ramas pdiiii
la complectarea perioadei de 4 ani. Acesta era o gresal
a legiuitorului, care avea de efect eh (IA acestor alegeri
un caracter politic, intrucat colegiile electorale pentru
Camera din intreaga Ora erau chemate deodat s aleaga
noui consilieri judeteni. Legiuitorul din 1905 a inlturat
aceste manifestatiuni Cu caracter politic, stabilind ca nu
se mai fac alegeri si fiecare consiliu va rmane in exercitiu 4 ani socotiti din ziva alegerii (art. 8 legea pentru
consiliile jiudetene).
Consiliul judetean decide definitiv despre validita tea
www.dacoromanica.ro
286
PAUL NEGULESCU
operatiunilor colegilor electorali, tot el judecit i contes-
tatiunile ce s'ar ivi ca aceast ocazie (art. 22 si 23 din

legea pentru consiliile judetene).
Nimeni nu poate refuzA functiunea de membru in con-
siliul judetean, In cazul and ar fi ales, nici nu poate

demision4 inainte de expirarea mandatului su, dect
pentru motivele artate in art. 26 din legea pentru consiliile judetene
aceasta sub pedcapsa unei amende
dela 150-500 lei In folosul judelului.
Pentru a pute fi ales membru inteun consiliu judelean, trebue ca cinevA s fie roman din nastere sau naturalizat, s se bucure de drepturile civile si politice,
s aib cel putin 25 ani
s aib domiciliul
in ;Jude', fcnd o declaratie lu acest sens cel putin ca
6 luni inaintea alegerii 2). Aceste conditiuni sunt necesari ins nu suficiente, legea arat o mullime de cazuri
de ineligibilitate, precum si catevA cazuri de incompatibilitate.
Nu pot f consilieri judeteni :

Toti militarii In activitate de serviciu, toti functionarii Statului judetului sau comunelor sau al vreunuia
din stabilimentele publice, afarii de profesorii universitari
Preotii i monahii
Arendasii sau locatarii propriettilor i judetului
contraccii de diferite furnituri sau intreprinderi ale judetului

Consilierii, ce vor fi luat parte la sedinte nelegale
ale consiliului judetean si pe care tribunalele ii vor fi

declarat neeligibili pe un timp anumit. in adeviir, legea
Legile anterioare cereau vrstil de 30 ani pentru a puteA fi ales
consilier judetean.
Pentru ca o persoani
pnati alege domiciliul politic Inteun
judet trebue conform art. 27 din legea dela 31 Maiu 1894, si poseadi
acolo o proprietate imobiiiar urbani sau ruralii (art. 27 din legca pentru consiliile judetene). Legile anterioare nu cereau aceastA conditie
de avere.
www.dacoromanica.ro
287
judetean oprete orce intrunire a consiiiilor judetene in

afar de sesiunile ordinare i sesiunile extraordinare,
convocate prin decret regal ; infractiunea la aceast dis-
pozitiune este pedepsit cu inchisoare (1 lun pn la

2 ani) i ca pedeaps complimentar cu declararea de
ineligibil pentru consiliul judetean tiny de 4 ani ce!
mult (art. 75 din lege pentru consiliul judetean din 31
Maiu 1894).
lncompatibilitatea defer de ineligibilitate prin ace

c nu Impedic ca cineva si fie ales in mod regulat,
dar odat ales trebue s opteze Intre mandatul ce i se
Incredinteaz i intre functiunea ce ave mai Inainte.
AA de pild5, exist incompatibilitate intre functiuuea de
consilier judetean i aceia de consilier comunal sau de

consilier judetean intr'un alt judet (art. 28 ult. alin.).
Dupi verificarea titlurilor, membrii consiliului judelean, In calitate de funclionari administrativi (dei onorifici) depun jurmnt de credint Regelui i supunere
Constitutiei. Nici un membru nu poate ILIA parte la edint Inainte de a depune jurmnt, i acela care refuzA
de a-1 prest se consider ca demisionat.
Consiliul imediat ce se constitue, ti alege biroul, un
prwdinte, 2 vice-preedinti i 2 secretan.
Consiliul judetean se intrunete in sesiune ordinar la
15 Octombrie al fiedrui an la reedinta judetului ; durata acestei sesiuni este de 20 zile.
Afar de aceasta, consiliul mai poate fl convocat, prin
decret regal, i In sesiune extraordinar. Prefectul poate
suspend, prescurt sau prelungi sesiunea consiliului
judetean in cazurile i cu formele prevzule de art. 33
.5i 35 din legea pentru consiliile judetene. Consiliul jade-
lean este cbemat s se pronunte asupra tuturor intereselor exclusiv locale ale judetului ; el voteazd in fiecare
an, in sesiune ordinal* budgetul judetului (art. 51) ; el
este chemat a se rosti i asupra tuturor obiectelor ce i
se defer de ctre corpurile legiuitoare sau de ctre guvern (art. 50); din snul su se aleg 3 rnembri i 3 su-
www.dacoromanica.ro
288
PAUL NEGULESCU
pleanti pentru a alcatui delegatiunea judetean (vezi

No. 110).
Pe lngd consiliul judetean i delegatiunea judetean

functioneazd un secretar, numit prin decret regal dupd
recomandarea ministrului de interne (art. 6).
Consiliul judetean desemneaz din sal-tul su 2 consilieri, care s i parte ca membri ai consiliului de igiend
si de salubrita te publica a judetului (art. 5 si 6 din regulamentul pentru consiliile de igien si de salubritate publica din "/ Octombrie 1893, art. 59 din legea sanitark
art. 68 din legea pentru consiliile judetene) ; un consilier care s i parte cu comisiunea de statistich judetean, un altul pentru a luh parte cu comisiunea pentru
fixarea tarifelor de rechizitiuni militare (vezi art. 34 din
legea dela 24 Aprilie 1877 asura rechizitiunilor militare
si art. 68 din legea pentru consiliile judetene), un altul
lii consiliul de revizie al recrutrii arma tei (art. 31 din
legea pentru recrutarea armatei si art. 68 din legea pentru consiliile judetene), un altul pentru a l'A parte in
comisiunea de recensamdnt general, potrivit legii pentru
constatarea i perceperea contributiunilor directe din 10
Martie 1882 (art. 5 si 6). Presedintele, sau, in locul su
unul din vice-presedintii consiliului judetean, ih parte
ca membru in comisiunea de apel (art. 11 din legea
pentru constatarea i perceperea contributiunilor directe).
109. -- Prefectul este capul administratiunei judetene ;
el dirige toate lucrarile acestei administratiuni, expediaz
executd toate hotrtrile consiliului judelean sau ale
delegatiunei judetene.
In intervalul sesiunilor, prefectul pregteste elementele
lmuririle trebuitoare pentru toate cestiunile ce urmeaza a se supune consiliului la viitoarea sesiune ; el
apara inaintea justitiei procesele indreptate in contra judetului (vezi diverse distinctiuni in art. 91 alin. 3 si 4);
cand insd judetul se all in proces cu Statul, prefectui
din cauza situatiunei sale de reprezentant al judetului
al Statului nu mai poate st in instant i atunci inte-
www.dacoromanica.ro
289
resele judetului sunt reprezentate printeun membru al

delegatiunei judetene.
In intervalul sesiunilor consiliului judetean, i In caz
de urgent..absolut, adic pentru cazuri, ce nu sufer intrziere, prefectul se poate pronunt i asupra cestiunilot,
ce sunt special rezervate cosiliului, in afar de budgetul
judetului (art. 92), Ins numai in urma avizului conform
al delegatiunei judetene i cu indatorirea de a aduce cazul
la cunotinta consiliului la ce dintaiu intrunire.
In calitate de executor al decisiunilor consiliului judetean, prefectul ordonanteaz pltile ce trebuesc fcute
de judet i aceasta in limitele budgetului (art. 98).
Prefectul are dreptul s fac recurs in contra incheierilor consiliului judetean, care ar vtm interesele judetului. Recursul este judecat de consiliul de minitrii,
el trebue fcut in termen de 10 zile dela emiterea votului, dac prefectul a luat parte la edinta consiliului,
sau 10 zile dela comunicare, dac prefectul nu a asistat
(art. 95).
Prefectul alcatuete proiectul de budget al judetului pe
anul urmtor, pe care 11 supune consiliului judetean In
sesiunea ordinar.
Tot in ace sesiune el d socoteal consiliului judetean
de veniturile i cheltuelile exercitiului precedent (art. 100).
Aceste socoteli (semile de venituri i cheltueli) dup
ce se cerceteaz de consiliu, se inainteaz Curtei de com-
pturi prin ministerul de Interne.

Prefectul, care, frd motive temeinice apreciate In ultima instant de ministerul de Interne, nu ar depune
aceste socoteli la deschiderea sesiunei ordinare a consiliului, va fi destituit.
Prefectul este comisar al guvernului pe lang consiliul
judetean (art. 3). In aceast calitate el deschide i Inchide toate sesiunile consiliului, in numele Regelui
(art. 32), lipsa prefectului ins nu 1mpedic consiliul de
a se constitui i de a-i urmA lucrrile. Tot In aceast
calitate, prefectul are dreptul de a asist la toate deP. Neguleseu.
Tratat de Drept Adminietrativ, ed. II.
www.dacoromanica.ro
19
290
PAUL NIIGULESCU
liberrile consiliului judetean i de a face propuneri

(art. 93).
Prin art. 109 din legea dela 31 Maiu 1894, toate atributiunile, acordate prin legi anterioare comitetelor permanente, tree asupra prefectilor, in urma desfiintarei
acestor comitete, cu rezerva dispozitiunilor coprinse in
art. 87 din acea lege.
110.
Legea din 31 Maiu 1894, desffintand comitetul
permanent, a cautat sa-i imparta atributiunile : o parte
din ele i anume cele prevzute in art. 87 din legea actual pentru consiliele judetene au fost incredintate unui
non organ administrativ, delegafiunea judeleardi, toate
celelalte atributiuni au fost date prefectului, (vezi art.
94, 98, 100 i 109).
Potrivit art. 81, delegatiunea judeteana se compune din
3 membri i 3 supleanti alei de consiliul judelean din

sanul su (art. 4); ea este prezidata de cel mai in varst
dintre membrii (art. 86); delegatiunea se Intrunete ordecateori prefectul o va convoca; membrii sunt alei pe
termen de 1 an (art. 84).
Potrivit art. 87, sunt supuse exclusivei deliberri i
deciziuni a delegatiunei judetene: a) verificarea i validarea alegerilor de consilieri la comunele rurale i urbane nereedinte de judet, precum i judecarea contestatiunilor la operatiunile acestor alegeri.
In comunele urbane reedinte de judet, consiliul comunal 1i verifica singar alegerea (art. 57 din legea de
la 15 Iunie 1886);
b) aprobarea budgetelor i compturilor comunelor rurale i a celor urbane nereedinte de judet.
Prin urmare 'potrivit ,acestui articoi, delegatiunea judelean exercit contenciosul in materie de alegeri pentru
comunele rurale i urbane nereedinte de judet, i tot

fata de aceste comune exercit tutela administrativa pentru actele anume specificate.
Potrivit legii din 1 Maja 1904, ea exercit in nameroase cazuri tutela administrativa asupra actelor fclite
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMINISTRATiV
291
de consiliul comunal in comunele rurale (art. 52) ; ea

exercit i atributiuni contencioase in cazurile prevzute
de art. 65 din aceia lege, putnd anul actele consiliului
dup cererea sfatului stesc.
In afar de aceste atributiuni, delegatiunea judetean
este chemat sa lumineze pe prefect asupra orcrei chestiuni privitoare la interesele judetului or de cateori
acesta i-ar cere avizul.
111.
Actele consiliului judetean pot fi imprtite In
dou categorii :
a) Consiliul se proannt asupra tuturor cestiunilor de
interes judetean (art. 50), astfel, el stabilete budgetul
cheltuelilor pentru anul urmtor, precum i mijloacele
pentru a le acoperi (art. 51) ; el statuiaz asupra constructiunii drumurilor i podurilor judetene, a coalelor,
precum i asupra orcror alte lucrdri ar ave de fcut

Cu cheltueala judetului (art. 61); el autoriz Imprumuturile ce ar fi de neaprat nevoe a se contract pe comptul
judetului, instrinrile 1 schimbrile averii, ce ar posed
judeful, precum i transactiunile ating'toare de aceast
avere (art. 59); el poate face regulamente pentru administrarea intereselor speciale ale judetului (art. 69) ; el
poate vot contributiuni in profitul judetului (zecimi ju-
detene), lusa numai In marginile legii din 3 Aprilie

1884; el se pronunt asupra cererilor privitoare la inflintarea, destlintarea sau schimbarea zilelor de targ In judel, el holirte lefile functionarilor pltiti de judet
(art. 59), etc., etc.
b] Consiliul judetean, in unele lmprejurri, joac rol
de organ consultativ al puterii centrale. AA de pild,
pentru clasificarea drumurilor judetene este nevoe de o
In prealabil ins se cere avizul consiliului judelean respectiv, care se supune parlamentului (art. 64) ;
consiliul este chemat sfi-i dea avizul asupra schimbrilor ce s'ar propune, in ce privete hotarele actualelor
judete, pli sau comune, precum i in ce privete strlege ;
www.dacoromanica.ro
292
PAUL NEGULESCU
mutarea reedintelor subprefecturilor (art. 67). Vezi i

art. 70.
Nu ne vom ocup In tnod special deck de atributiunile din prima categorie, celelalte, adic acelea uncle
consiliul joac rol de organ consultativ, despre cele din
a doua categorie, neprezentnd deck o mica important,
vom vorbl numai in treact. Actele consiliului In acest
din urm caz sunt simple avizuri, care nu leag puterea
central 1).
Consiliul judetean, in calitate de reprezentant al interelor judetului (art. 1), poate s fac i acte de gestiune
i acte de autoritate.
Din punctul de vedere al fortii lor executorii, aceste
acte se pot Impar' In dou categorii
a) deliberatiuni executorii prin ele ini-le
deliberatiuni supuse tutelei administrative, adic
care nu devin executorii dect In urma aprobrii dat
de o autoritate superioar, anume indicat prin lege.
[-.;)
a) deliberafiunile execulorii prin ele ln0-le.

Potrivit legii din 1864, consiliul judetean nu puteit face
nici un act, care s fie executoriu, toate a veau nevoe de
aprobarea unei autoritti tutelare. Art. 70 din ace lege

preveded Inteadevr cd aprobarea Domnuiui este necesar pentru anume acte ; pentru unele acte de o osebit
important se cerea o lege, iar pentru cele de o importantit tnai mic aprobarea prefectului er saficient. Legea din 1864 er foarte putin descentralizatoare din acest
punct de vedere. Am vzut, cnd am vorbit despre tutela administrativ, ca ea nu se presupune, ea.nu este de
drept comun. Stabilimentul public este liber in principia
sl facd acte, care sunt executorii, numai pentru actele
de o importantd mai mare, este necesar ca autoritatea
superioar sii examineze dac actul fcut de stabilimentul
public este folositor pentru localitate i dac nu jicnete
intruckv interesele generale.
1) Vezi pag. 103
www.dacoromanica.ro
293
Caluziti de aceste principii, legiuitorii din 1883 au re-
cunoscut prin art. 71, a judetul, prin organele sale legale, poate face acte executorii prin ele Ini-le, numai
actele de o importanta rnai naare sunt supuse aprobrii
Regelui, iar cele eari angajeaz prea mult averea judelului sunt supuse aprobarii Corpurilor Legiuitoare. Potrivit
acestei legi, consiliul judetean pute singur face imprumuturi care s nu treaca peste suma de 10.000 lei, pute
singur ordona facere de constructiuni de drumuri, poduri, canaluri, edificii i allele, cand valoarea acestor
lucrri nu ar trece peste suma de 20.000 lei ; putea face
cumprri, schimburi, Instrainari i transactiuni privitoare la averi mobiliare, a caror valoare ar fi fost mai
mica decat o zecime din venitul anual al judetulni. De
asemenea consiliul judetean era competent s faca singur
toate actele relative la gestiunea patrimoniului judetului
pentru care legea nu prevzuse necesitatea unei aprobri din partea uuei autoritti superioare.
Legea din 31 Maiu 1891 (art. 71) urmeaza acelq principiu, recunoate adica consiliului judetean posibilita tea
de a face acte executorii. Dupa aceasta lege, consiliul judetean poate singur face : cumparri, schimburi, instraintiri, transactii, hotrnicii, eire din indiviziune, s arendeze, s fac constructiuni de drumuri, poduri, canaluri,
constructiuni, dac flask' valoarea stabilit prin aceste acte
nu ar dep41 suma de 20.000 lei. Conform noui legi, judetul nu mai poate ins face imprumuturi (alin. 7. din
art. 71), fie ele de valoare ct dp mica, fr aprobarea
Regelui, dac imprumutul este mai mic de 100.000 lei,
pen tru imprumuturile mai mari este necesar aprobarea
Corpurilor Legiuitoare.
Toate aceste acte ce am enumerat i pe care consiliul
judetean poate s le faca singur, fall sa fie nevoe pentru a deveni executoare, de o prealabil autorizare din
partea autorittii superioare, sunt acte de gestiunc. Consiliul judelean poate face singur i unele acte de autoritate, a de pild, potrivit art. 1, 2 i. 11 din legea de
www.dacoromanica.ro
294
PAUL NEGULESCU
expropriatiune pentru cauz de utilitate publica (20 Oct.

1864), declararea de utilitate publica' se face de consiliul
judetean in cazul cand exproprierea este in interesul judetului, conform art. 66 din legea pentru consiliile judelene (1894), consiliul judetean se pronunta asupra cererilor privitoare la inflintarea, desfiintarea sau schimbarea zilelor de targ in judet, vezi i art. 65 din aceia
lege.
deliberaliuni supuse tutelei administrative.
Am vazut, in ce privete actele de gestiune, a consiliul judetean poate lu incheieri, cari devin imediat lu
cratoare. Legea Insa stabilete ca, dac valoarea lucrd-
rilo.r sou a contractului pe cari ar vol consiliul sa le

svreasc, trece peste suma de 20.000 lei, este necesara aprobarea Regelui, data printr'un decret. Numai imprumuturile chirografare sau ipotecare nu pot fi con-
tractate de consiliu singar, chiar pentru o valoare cat

de mica. Aprobarea autoritatii superioare este totdeauna
necesar pentru un asemenea contract. Dac imprumutul
este mai mic de 100.000 lei, aprobarea Regelui este suficient, dad este mai mare, legea cere aprobarea Corpurilor Legiuitoare, care se da printr'o lege (art. 71 alin.
ultim). De asemenea se cere totdeauna aprobarea Regelui
pentru crearea de stabilimente publice in folosul jude-
tului, vezi i alin. 8 din art. 71, precum i pentru prirnirea darurilor i legatelor fcute judetului i in genere
aezminlelor publice dependinte de judet.
Cat privete actele de autoritate, am vazut eh' sunt
foarte putine acele care sh nu fie supuse tutelei administrative. Tutela asupra acestor acte o exercit numai Regele. AO de pild regulamentele fcute de consiliu pentru
administrarea intereselor speciale ale judetului (art. 69),
trebuesc aprobate de Rege i publicate In Monitorul Oficial pentru a devenit obligatorii (art. 71 alin. 10 i art.
89 i. 90); consiliul judetean poate vot i inscrie in budgetul sau zechni judetene asupra contributiunilor directe
catre Stat pana la maximum de trei. Aceste zecimi Irish'
www.dacoromanica.ro
295
nu se vor pute percepe deck dup ce budgetele vor fi

sanctionate de Rege In urma propunerei ministerului de
interne, and judetul voeste s perceap mai mult de 2
zecimi, este nevoe si de aprobarea consiliului de rninistrii
(vezi legea din 3 Aprilie 1884 pentru fixarea maximului
zecimelor judetene); budgetul cheltuelilor si al veniturilor
pentru a deveni lucrtor are de asemenea nevoe de aprobarea Regelui (art. 71 alin. 1).
Autoritatea tutelar poate sau s aprobe lncheierea

consiliului judetean fr modificare sau s o resping,
ea nu poate s o modifice, poate Ins In cazul and socoteste a incheierea consiliului se poate amend, s o
Intoarc cu observatiunile sale si sh amne aprobarea
sau respingerea pn dui:a o alt deliberare.
Regele Ins poate refuz aprobarea sa In total sau In
parte la unul sau mai multi articoli ai budgetului, Incuviintndu-1 pentru rest. Aprobarea sau anularea actului
de ctre Rege, trebue sd fie fcut Inuntru unui termen
de 40 zile dela data notifiarii incheierii, odat acest

termen expirat fr a se fl luat o decizie, Incheierea se
consider de drept ca aprobat. Guvernul are Ins dreptul
inuntru acestui termen s i o decizie motivat prin

care s prelungeasa termenul necesar pentru pronuntare (art. 73).
Autorittile tutelare fath de judet stabiliment public,
sunt Regele si Parlamentul (Irish acesta din urm numai
cand e vorba de Imprumuturi de o valoare mai mare

de 100.000 lei).
In afar de tutela administrativ, autoritatea central

exercit asupra actelor consiliului judetean un control,
ea vegheaz ca actele consiliului judelean s nu fie contrarii legilor si regulamentelor de administratie publia
s nu fie luate In afar din adunarea legal a consiliului
si s nu depseascg limita atributiunilor for.
In cazul and aceste conditiuni nu ar fi respectate, guvernul din oficiu, dup cererea prefectului sau a prtilor
interesate, poate suspend sau chiar anul Incheierile
www.dacoromanica.ro
296
PAUL NEGULESCU
consiliului judetean (art. 74). Dac consiliul ar face Incheieri, care de legale, ins ar vtm interesele judetului, prefectul este dator a face recurs la guvern In
termen de 10 zile, din ziva cnd consiliul a emis votul
sau, daca prefectuI a luat parte la deliberare, iar daa.

nu a fost fata, termenul curge dela data comuniarei
deciziunei. Recursul este suspensiv de executare. Guvernul trebue s se pronunte In termen de 20 zile dela
data primirei recursului, acest termen poate fi prelungit
Cu Inca 20 zile. La expirarea termenului fixat pentru
pronuntare, dac nu s'a luat nici o deciziune de ctre

Guvern, incheierea devine lucrtoare. Admitnd recursul prefectului. guvernul anuleaza incheierea consiliului
(art. 95).
Prin aceasta dispozitiune, toate Incheierile consiliului
judetean, chiar i acele cari sunt executorii prin ele ini-le
sunt supuse aprecierei puterei centrale, care are posibilitatea s le anuleze.

Delegatiunea judetean, alma din sanul consiliului,
are mai mult atributiuni de contencios administrativ, a
ea judea contenciosul electoral pentru alegerile de consilieri la comunele rurale i la cele urbane nereedinte de
judet, In materie de comptabilitate ea cerceteaza i

aprob compturile comunelor rurale i celor urbane nereedinte.
Cu aceasta ocaziune ea judec gestiunea primarilor i

perceptorilor comunali i pronunt deciziuni prin care
condamna la plat. Aceste deciziuni sunt supuse apelului
la Curtea de compturi, daca valoarea condamnatiunii

depaete suma de 300 lei, 1 definitiv in cazul and
valoarea este mai mica' deck aceast tifr (vezi art. 87
din legea pentru consiliu judetean, art. 69 din regulamentul dela 23 Ianuarie 1896 asupra comptabilittii comunale rurale i a comunelor urbane nereedinte de jadel, art. 25 din legea pentru organizarea Inaltei Curti
de conturi din 29 Ianuarie 1895).
In afara de aceste atributiani de ordin contencios ad-
www.dacoromanica.ro
297
ministrativ, delegatiunea judetean exercit si tutela administrativ fat de autoritatile din comuuele rurale si
cele urbane neresedinte de judet. AA, ea aprob budgetele acestor comune (art. 87 din legea pentru consiliile indetene). Prin legea pentru organizarea comunelor rurale
din 1 Maiu 1905, se mresc foarte mult atributiunile

tutelare ale delegatiunii.
Delegatiunea judeteana, potrivit art. 92 din legea pen-
tru consiliile judetene, este chemata sail de avizul,

atunci cand prefectul in intervalul dintre sesiunile con-
siliului judetean, voieste sa se pronunte asupra unor

chestiuni urgente rezervate prin lege consiliului. In cazul
acesta, hothirea prefectului trebue sa fie conform ca

avizul delegatiunii. Vezi unele atributiuni speciale In regulamentul din 12 August 1894, pentru serviciul sanitar
de judete. Delegatiunea poate s fac si regulamente

administrative potrivit art. 89 din legea pentru consiliile
judetene.
Desiiintatul comitet permanent ave, pe lnga cderea
de a execut hotaririle consiliului judetean si de a reprezenta consiliul in intervalul dintre sesiunile acestuia,
o multime de alte atributiuni, fie contencioase, fie de
alta natura, date lui prin legi speciale.
Pria legea din 31 Maiu 1894, bate atributiunile cornitetului, afar de cele indicate in art. 87, au trecut prefectului. (Art. 109 legea consiliilor judetene din 1894).
Consiliul judetean este chemat sa alcatuiasc pentru
fiecare an budgetul judefului. Prin budget intelegandu-se
actul prim care sunt prevzute si prealabil aprobate veniturile si cheltuelile anuale ale judetului.
Budgetul judetului, ca toate budgetele stabilimentelor
publice este supus la 2 regule : 1) creditele dinteun an
sunt special afectate la plata cheltuelilor din acelas an,
ceeace se numeste specialitatea exerciliului ; 2) limitarea
duratei exercitiului. Adicii executarea serviciilor budge-
tului flearui an se face numai pan lute anumit

perioada.
www.dacoromanica.ro
298
PAUL NEGULESCU
Anul financiar este de 12 luni, el Incepe la 1 Aprilie

si
se termina la 31 Martie din anul urmtor (legea
asupra cornptabilittii publice din 19 Martie 1903, art. 4 si

legea pentru consiliile judetene din 1894, art. 99). Pe-
rioada de executiune a serviciilor unui budget coprinde

afarli de anul chiar la care el se aplica si un alt termen
complimentar asupra anului urmtor, pentru Indeplinirea
operatiunilor relative la constatarea drepturilor dobandite fie de judet fie de creditorii lui, la incasarea veniturilor, la regularea creditelor, la lichidarea, la ordonantarea si la plata cheltuelilor. Dura ta periodului
care urmeaz a se Indeplini toate faptele de venituri
de cheltueli privitoare pe un exerciliu, se prelungeste
pentru judet ca si pentru Stat :
Pana la 1 Maiu dupa finele anului financiar respectiv pentru a se Indeplini, in limitele creditelor deschise, serviciul materialului, a crui executare, Inceput
In cursul anului financiar, nu s'a putut termina pana

la 31 Martie. In acest Caz, prefectul Irisa va trebui
enunte printr'o declaratiune, anexar la ordonanta de
cauzele pentru care s'a intarziat Indeplinirea ser-.
viciului ruaterialului in.. chiar cursul anului financiar ;
Ordonantarea cheltuelilor pentru serviciile Indepli-
nite In cursul anului financiar, se va putea face pana

la 1 Iulie al anului urmtor, iar plata sumelor ordonantate se va putea face pana la 1 Octombrie. (Legea
compt. publice din 1903, art. 32; legea pentru consiliile
judetene art. 99; regulamentul asupra comptabilittii

judetene din 19 Martie 1896, art. 18).
Budgetul se prepara de catre prefectul judetului ; el
coprinde 4 prti ca totul deosebite i anume : a) budgetul
zecimilor i bl budgetul drumurilor. In afar de aceste
2 budgete, In judetele unde functioneaza spitale rurale,
se Intocmeste un al treilea budget, acel al spitalului rural
(art. 2 din regul. asupra compt. judetene din 1895). Maiu
exista apoi si un al patrulea budget acela al cassei pensiunilor functionarilor judeteni (legea din 26 Februarie
www.dacoromanica.ro
TRATA? DE DREPT ADMJNISTRATIV
299
1897 art. 3 si regulamentul din 20 Martie 1897). Toate

aceste budgete se voteaz clz catre consiliul judetean in
adunarea ordinar (art. 33 si 50 legea pentru consiliile
judetene) ; ele se supun aprobarii si sanctiunii regale,
si anume budgetul drumurilor prin ministrul lucrrilor
publice ; iar celelalte trei prin ministrul de interne. Regele poate refuz aprobarea sa, in total sau in parte,
a unul sau mai multe articole al budgetului judetean,
incuviintandu-1 pentru rest.
Budgetul este absolut necesar pentru functionarea serviciilor judetului, fdr5 dansul nu se poate in mod legal
nici sa se perceap impozite, nici sa se fac plti. Pentra
aceea legiuitorul a prevazut ca, daca budgetul nu se

voteaza in timp util, Regele poate autoriza ca serviciile judetene sa se indestuleze dup prevederile budgetare ale exercitiului precedent. Aceast autorizatiune
poate fi data pe unul sau mai multe trimestre ale anului
(art. 72 legea pentra consiliile judetene).
In timp de 3 luni dela punerea in aplicare a unui

budget, adicii. dela 1 Aprilie si !Ana la 1 Iulie budgetui
anului curent se execut impreuna cu budgetul anulul
precedent. La aceast data prefectul va Inchei amid

general al administrafiunii finan felor jadefului, ca care
se va arat situatiunea tuturor serviciilor de primiri si
respunderi la inceputul si la finitul anului (art. 54 din
regulamentul dela 19 Martie 1895).
Dela aceast data nu se mai pot ordonanta cheltueli
pentru exercitiul budgetar al anului expirat, ordonantele
emise pot fi ins achitate pana la 1 Octombre. La aceast
data ordonantele de plat emise, dar ramase neachitate
precum si creditete iamase neintrebuintate se anuleaza'
toate aceste elemente intra in cadrul budgetului anului
curent, care subsist singur pan la 31 Alartie viitor.
In acest din urma budget se prevd alocatiuni speciale
pentru plata creantelor rmase neachitate din exercitiile
inchise.
Contul definitiv al exercitiului, dupa ce se apron' de
www.dacoromanica.ro
300
PAUL NEGULESCU
consiliu judelean (art. 51, 55 i 100 alin. 3 din legea

pentru consiliile judetene din 1894, art. 61 din regul. din
19 Martie 1895), se inainteaz Curtii de compturi prin
ministerul de interne (art. 55 din legea pentru consiliile
judetene).
Budgetul judetului este Imprtit In capitole i articole
ark la venituri cat i la cheltueli (art. 3 din regulamentul din 1895). Budgetul judetului se execut de
prefect, care singur ordonanteaz toate cheltuelile ; el
nu poate Ins face virirnente de credit nici dela un capitol la altul, niel chiar intre articolele aceluia capitol,
fr o prealabil autorizare a consiliului judetean aprobat prin decret regal (art. 54 din legea pentru consiIiile judelene).
Cand creditele deschise prin budget nu vor fi suficiente
pentru a acoperi cheltuelile serviciilor la cari sunt afeetate, se va putea deschide credite suplimentare; iar pentru
servicii, cari nu au putut fi prevzute i regulate prin
budget, se va pute acord credite extraordinare.
Asemenea credite se voteaz de consiliul judetean i
se aprob de guvern. In intervalul sesiunilor consiliului
i numai In caz de urgenta absoluta, deschiderea acestor
credite se va puteA face i de prefectul judetului cu avizul
conform al delegatiunii judetene i ca Indatorire pentru
prefect de a se supune aceast msur deliberatiunii

consiliului judetian In ce mai apropiat Intrunire a sa
(art. 21 aun. 3 din regulamentul din 1895; art. 98 alin. 3
din legea pentru consiliile judetene).
Dup ce am artat cum se stabilesc budgetele judetene, credem ca este necesar s artm cari sunt veniturile i cheltuelile judetului.
Veniturile judetului se impart In ordinare i extraordinare (art. 52 din legea pentru consiliile judetene)
1) Sunt venituri ordinare: a) acelea cari provin din
contributiunile sau zecimile aditionale, pe cari consiliul
judetean le voteaz In marginile legii din 3 Aprilie

1884 (legea pentru fixarea maxirnului zecimelor judetene
www.dacoromanica.ro
301
asupra contributiunilor directe catre Stat), pe laugh' contributiunile directe catre Stat. Potrivit acestei legi, consiliul judetean nu poate s voteze mai mull de 3 zecimi
ordinare. Pentru drumuri se incaseaza alte zecimi aditionale numite zecimi de drumuri, cari se percep asupra
urmtoarelor contributiuni directe: fonciera, patenta i
licenta. Potrivit legii din 4 Iulie 1881, maximul acestor
zecimi de drumuri este de dotia (art. 2).
Aceste contributiuni sunt obligatorii pentru acoperirea
cheltuelilor, ce legea pune in sarcina judetului, ele sunt
facultative pentru acele cheltueli, ce consiliul judetean
ar gsi cu cale a vota spre intampinarea vreunei cheltueli facilitative.
In cazul cand maximul zecimelor nu ar fi suficiente

pentru acoperirea tuturor cheltuelilor obligatorii, guvernul propune Corpurilor legiuitoare o lege pentau a
se acoperi neajunsul prin creare de noi mijloace (art. 72
alin, pen. leg. cons. judet.);
o veniturile dela averea mobil sau imobil a judetului ;

7)
retinerile de 100/0 din lefile tuturor functionarilor
judeteni.
Venituri extraordinare sunt sumele provenite din

Imprumuturi, din vanzarea bunurilor judetului, precut!'
i orce alte venituri intmplatoare, cum de pild rmitele ce se vor incasa din exercitiile inchise, atnenzi
disciplinare asupra functionarilor, cheltueli de judecat
acordate de justitie, etc.
Cheltuelile judetului se impart in obligatorii i. facultative (art. 53 legea pentru consiliile judetene). Obligatorii sunt toate cheltuelile, ce legea pune in sarcina judetului i pe care consilial este dator a le trece pe fiecare an in budgetul judetului, cum de pilda curia i reparatitmile localurilor pentru tribunal, prefectur, cazarmele de calarai i. de infanterie, cumprarea i intre_
tinerea mobilierului trebuincios pentru aceasta ; intretinerea drumurilor i podurilor jadetene, precut"' i a altor
2.
www.dacoromanica.ro
302
PAUL NEGULESCU
lucrri publice, ce legea ar pune In sarcina judetului ;

procentele sau anuittile pentru stingerea imprumuturilor
sau pentru plata constructiunilor i a orce lucrri publice, ce ar fi contractat judetul, etc. Dup5 articolul 98
alin. 5 din legea pentru consiliile judetene, casa (casiena) judetean nu pute fi urmrit 1 secfestrat decat pentru sumele prevzute in budgetul anual 1 pe
cari prefectul refuz pe nedrept s le ordonanteze. Dup
cum vom art ins, cAnd vom vorbi de organizarea
comunal, noi credem c chiar inainte de legea din 1
Iulie 1905, creditorii judetului puteau urtnri veniturile
domeniului privat al judetului. Cea mai mare parte din
tribunale nu admite ins asemenea urrniriri. Legea
din 1 Iulie 1905 prin art. 5 litera e arat c creditorii
judetului, cAnd creantele lor sunt certe, lichide i exigibile i judetul refuz plata, s se adreseze la Curtea
de Casatie (sectia III), pentru a cere ca judetul s fie
obligat a trece in budgetul pe anul urmtor plata acelei
creante. Decisiunea Curtii ordon inscrierea in budget
i chiar dac consiliul judetean nu este urmtor acestei
decisiuni, ea confer dreptul recurentului de a urcnciri
orce avere mobil i imobila a judetului din domeniul
privat, precum i orce venit al judetului. Legea pentru
consiliile judetene prin art. 53 enumr cele mai multe
cheltueli obligatorii ale judetului, in afar de aceasta,
legi speciale cum de pild legea asupra geandarmeriei
rurale din 1 Sept. 1893, modificat prin legea din 17
Martie 1896, art. 39, stabilete c efectele de cazarmament i cazarmele necesare geandarmilor, sunt in sarcina
judetului, etc.
Cheltuelile facultative se refer la servicii pe cari consiliul le consider in folosul judetului, ele se voteaz de
consiliu in marginile mijloacelor ce rmn disponibile
dup acoperirea cheltuelilor obligatorii.
Dac consiliul n'a inscris In budget totul sau parte

din cheltuelile obligatorii, ministrul trece din oficia acele
cheltueli In proportiune cu veniturile judetului i apoi
www.dacoromanica.ro
303
supune Regelui budgetul spre aprobare ; decretul regal

face mentiune despre modificarea factit (art. 72 aliniat
6 din legea pentru consiliile judetene), pe cat vreme
nici o cheltueal facultativ nu se poate inscri din Hein
fr s fi fost mai intaiu votat de consiliu (art. 72 alin.
9 legea cons. judet.).
Inscriptiunea din oficiu a cheltuelilor necesare, cere
crearea de venituri corespunztoare. Se va intrebuinta
mai intiu excedentul budgetar, dac exist, sau se va
lu din creditul pentru cheltueli neprevzute i in fine,
cand nici acest credit nu exista, se va crea o 112 sau o
zecime aditionala. Daca maximul zecimitor aditionale
este dej atins, este necesara o lege care s creieze noua
zecime necesar ; in acest caz Irish trebue ca consiliul
judetean s consitnt mai intaiu, cci altmintrelea se violeaz dispozitiunea din art. 110 constitutie, care prevede
ea nici un impozit judetean nu se poate stabili deck

cu invoirea consiliulni respectiv.
Fiecare din aceste 4 budgete au veniturile i cheltuelile
lor deosebite. Pentru budgetul zecimilor venitul principal
il constitue zecimile ordinare; pentru budgetul drumurilor
avem zecimile de drumuri, pentru budgetul pensiunilor
relinerile de 100/0 din salarii, pentru budgetul spitalelor
rurale. Statul pune la dispozitia judetelor veniturile necesare, pe care acestea le administreaz numai sub controlul puterii centrale.
112.
In calitate de reprezentant al judetului, pre-
fectul face acte de gestiune ; in adevr, el este executorul

deciziunilor consiliului i in aceasta calitate incheie contractele aprobate de consiliu, lichideaz i ordonanteaz
pltile ce trebuesc fcute in numele judetului.

Prefectul nu poate inchei singur, far un prealabil
vot al consiliului, un contract care s angajeze finantele
judetului. Contractul incheiat in asemenea conditiuni,
nu poate obligh judetul ; prefectul este Irish raspunzator
personal fat de persoana cu care a contractat ; el este
un negotiorum gestor fat de judet, a crui afacere a

www.dacoromanica.ro
304
PAUL NEGULESCU
i antreprenorul, care a executat o lucrare util

pe care judetul a luat-o in stpanire, este un negotiorum
gestor, care poate exercit actiunea negotiorum contraria
fat de judet. Este o chestiune de echitate inteadevr ca
stabilimentul public sa restitue girantului toate cheltuelile
utile Matte pentru aprarea intereselor sale 0.
Prefectul execut i actele de autoritate ale consiliului
sau ale delegatiunii.
In intervalul seziunilor consiliului judetean i in cazuri
gerat-o.
urgente, prefectul are dreptul sh fac5 acte, chiar din

acele special rezervate consiliului, Cu singurg restrictiunea
stabilit prin art. 92 din legea pentru consiliile judetene ;
prefectul lush' e obligat sa cear in prealabil avizul dele-
gatiunii judetene i rezolutiunea sa trebue s fie conform Cu avizul.

La sesiunea imediat urmOtoare, prefectul supune con-
siliului spre ratificare actele fAcute potrivit art. 92 din

legea consiliului judetean.
Prefectul are dreptul A asiste la edintele consiliului
judetean i la ale delegatiunii i a face propunerile, ce
va crede de cuviint (art. 93). El are dreptul s faca

recurs la guvern in contra incheierilor cortsiliului, in
cazul cnd prin aceste incheieri se vatm interesele judetului. Recursul se face in termen de 10 zile dela pro-
nuntare in cazul cdnd prefectul a luat parte la deliberarea consiliului. Acest termen curge dela comunicare,
atunci cnd incheierea s'a luat in lipsa prefectului. Recursul e suspensiv de executare 2).
In rezumat, in judet, prefectul reprezint actiunea,

consiliul judetean deliberatiunea.
113.---In dreptul administrativ, cuvntul domeniu Insemneaz toate bunurile, pe care le posed un stabiliment
public. Capitolul III, titlul I din cartea H c. civ., stabilete
o imprteal a bunurilor dup calitatea proprietarului.
Veal pag 87 gi urm. 1 notele.
Vez t art. 95.
www.dacoromanica.ro
305
Despre bunuri In raporlul lor cu cei ce le posed, este titulatura acestui capitol. Dup art. 475 c. civ., ar trebui
s Imprtim bunurile In 2 categorii : bunuri care sunt
ale particularilor deoparte i bunuri apartinnd stabilimentelor publice de alt parte. Adevrata diviziune este
aceea care separ bunurile In 2 categorii ; bunuri de domeniu public i bunuri de domeniu privat. in general,
bunurile din domeniul public al Statului, judetului sau
comunei sunt acelea, cari sunt afectate In mod permanent i direct la folosinta efectiv a tuturor ; ele serv
pentru interesul general, cum de pid cile de comunicatiune, forticatiunile, etc. Aceste bunuri nu pot fi
susceptibile de proprietate privat, atat prin natura at
i prin destinatiunea lor (Art. 1844 c. civ.). Bunurile din
domeniul privat, din contr, sunt absolut In aceleai conditiuni ca i propriettile private. Judetul-stabiliment pu-
blic, este proprietarul lor, dup cum ar puta. fi i un

simplu proprietar. Fac parte din domeniul privat moiile, casele, etc., pe care le posed judetul.
Domeniul judetului, ca al orcrui stabiliment public,
se Imparte In domeniu public i In domeniu privat.
Deosebirea Intre aceste 2 categorii de bunuri consist
In faptul c bnnurile din domeniul public sunt inalienabile i imprescriplibile (art. 963, 1310, 1844 c. civ.), i
aceasta din cauz6 c sunt destinate pentru satisfacerea
unor interese publice. Ele nu devin inalienabile i imprescriptibile deal din ziva and au fost afectate pentru
un serviciu public, ele pierd aceast calitate din momentul declasdrii, adic din momentul de and Inceteaz
de a mai fi destinate pentru un serviciu public.
Condica civild In art. 476, 477 i 478 c. civ., vorbete
despre domeniul statului i al subdiviziunilor lui ; art.
477 c. civ., lush se exprim greit and glsuiete c

averile vacante i fr stpAni precum i succesiunile vacante sunt ale domeniului public : ele fac parte din do-
meniul privat al Statului.

Unii autori admit c Statul, judetul sau comuna sunt
P. Negulescu.
Tratat de Drept Administrativ, ed. II.
www.dacoromanica.ro
20
306
PAUL NEGULESCU
proprietari domeniului lor public, alti consider, i cu

drept cuvnt, bunurile din domeniul public ca lucruri
neapropiate, res publieae, asupra crora, statul, jade/ill
sau comuna au numai un drept de administratiune, de
conservare 1). In adevr, proprietatea privat este dreptul
de a se bucura i de a dispune de un lucru In mod exclusiv i absolut (art. 480 c. civ.). Or, nimeni nu poate
s aibd asupra bunurilor din domeniul public jus abutendi, adic dreptul de a dispune, iar jus utendi apartine
la toat lumea 2), numai jus fruendi, adic dreptul de a
percepe fructele pe care le-ar produce aceste bunuri,
apartine stabilimentului public, care are sarcina de a
le conserva i de a le intretine.
Fac parte din domeniul public al judetului
oselele judetene ;
Cile ferate, ce s'ar construl de judet potrivit legii

din 1905 pentru construirea i exploatarea cilor ferate
de interes local.
Fac parte din domeniul privat al judetului :
1. Diverse constructiuni afectate la un serviciu public
cum de pild localurile tribunalului, prefecturii, cazrmile de dorobanti, inchisorile, etc.
Simonnet, Trait lm. de droit public et administratif (edit. IV,
1902), pag. 237, No. 597, sustine primul sietem. Ducrocq, Cours de droll
administralif (a VI ed.), II, No. 910, este partizanul celui de al doilea

sistem.
Chestiunea a fost mai ales discutati cu ocaziunea desafectirli vechilor fortificatiuni ale orasului Basel. Potrivit primului sistem, locul,
ocupat mai inainte de fortificatiunl, ar fi constituit o proprietate cantonali, care trebtai Impartiti futre cele doui cantoane In care s'a subdivizat vechiul canton Basel. Dupi cel de al doilea sistem lucrul neapartinind nimrinui er susceptibil da ocupatiunc. Vezl asupra acestel chestiuni in Nouvelle revue historique de droit franais et &ranger, 1889,
pag. 459 $i urm., un interesant articol al d-lui R. Saleilles.
Din faptul efi bunurile din domeniul public nu sunt susceptibile
de proprietate, ele nu pot fi posedate cu tithi de proprietar ; prin urmare acela, care ay detine o portiune din domeniul public, poate fi expulzat, firi si aibi putinta de a exercitit actiunile posesorii. Vezi Berthlemy, Droll Gdns., pag. 388.
www.dacoromanica.ro
307
Unii autori consider lns i aceste bunuri ca fcand

varte tot din domeniul public. Ei se intemeiaz pe dispozitiunile din art. 478 c. civ. care arat c portife, zidurile, anturile fortretelor fac parte din domeniul public.
Or, ei zic, aceste bunuri iau acest caracter prin faptul

c sunt afectate la un serviciu public, prin urmare orce
-constructiune afectat la un asemenea serviciu, face parte
din domeniul public.
Se rspunde, i ea drept cuvnt, c se d acest caracter constructiunilor de asemenea natur, ca cele prevzute In art. 478 C. civ., din cauza unui interes national;
-ele sunt facute pentru aprarea national i nu pot ave
nici o alt Intrebuintare In afar de acest scop ; pe eat
vreme o constructiune a judetului poate fi Inchiriat i
la un particular i viceversa, un serviciu judetean poate
fi instalat Inteo cas particular.
Publicul intr in aceste constructiuni pentruc acolo
-se gsesc instalate serviciile publice, el voieqte ca serviciul s'a fie la dispozitiunea sa, edificiul li este indiferent 1).
2. Orce fel de avere mobilti sau imobil, pe care stabilimentul o stpnete ca orce particular i pe care a
dobndit-o fie cu titlu gratuit fie cu titlu oneros.
Dup datele artate in publicatiunea oficial a biuroului
statistic de pe lng Ministerul de Interne, Sitnafiunea

financiara a judefelor In exercifiile 1896197 19001901,
domeniul privat al tuturor judetelor ar valor, In
anul 1900-901, lei 34.318.224,01, din aceast sum lei
25.043.169,89 rebrezint valoarea imobilelor afectate la
servicii publice, lei 5.445.301,78, valoarea imobilelor neafectate la asemenea servicii, lei 1.553.724,40 mobilier i
mobile afectate la servicii publice, capitaluri disponibile
lei 2.035.279,94 fondurile caselor de pensiuni judetene

1) R. Saleilles fa Revue bourguignonne, anul 1891, Loi du 30 Mars'
1837, No. 42. Vom vorbi pe /arg despre domerdul publL; In cartea VI-a
a acestel lucrari.
www.dacoromanica.ro
308
PAUL NEGULESCU
1.254.680 47 i in fine obiecte mobile neafectate la servicii publice 3.400 lei.

Ca domeniu public judetean, avem oselele judetene,
adic acele cari pun In comunicatie direct dou sau

mai multe capitale de judet, sau capitala judetului ea
reedintele sub-prefecturilor, sau care leagri capitala ju-
detului cu un port sau ca o frontier (art. 3 din legea

drumurilor). Ele au o Intindere de 4.620 km. 815 m., dim
care 4.011 km. 958 ni. oseluite, 327 km. 858 In. neoseluite i 281 km. in curs de executare. Judetele Tulcea
i Constanta nu au osele judelene. Cele mai multe o-
sele de acest fel le are judetui Dolj (418 km. 989 rn.)
cele mai putine le are Tecuciu (15 km. 650 m.).
Pentru intretinerea acestor osele, judetele au cheltuit
In exercitiul budgetar 1900/901, numai pentru material,
suma de lei 1.030.623,37 ceeace revine In mediu cate 223.
lei, bani 03, de fiecare kilometru. Unele judete au intrecut cu foarte mult aceasta medie, din imprejurari diverse. Aa, in judetul Ilfov, s'a cheltuit in acest exercitiu,
cate 1212 lei, bani 40 de flecare kilometru, In Anil urmtori cheltuelile s'au mrit inca foarte mutt : a pentru
anul 1901/902 s'a cheltuit numai pentru pietri 303.800.
lei, ceeace revine ate lei 1.810,12 pentru intretinerea in
acel an a flecitrui kilornetru de osea j.udetean, frti s
se socoteascii in acest pret lucrrile de arta. Tot in unlit
1900/901, In Dolj, se cheltui pentru fiecare kilometru
cate 345 lei, in Prahova 138 lei, in Bacu 324 lei, bani
16, In Covurlui 46 lei bani 90, etc.
114.Prin Incrliri pub/ice, trebue sii intelegem lucrileexecutate Inteun scop imediat de interes public de ctre
stabilimente publice sau pentru comptul lor.
La toate lucriirile publice gsim urmtoarele caracteredistinctive
sunt intreprinse de un stabiliment public sau execulate In comptul sau

sunt executate intr'un scop de interes general.
De ad i rezult :
www.dacoromanica.ro
309
al ca lucrarile intreprinse de un judet, de pild, nu

au caracterul de lucrri publice, daca nu au drzpt scop
imediat interesul public. De ex. : daca judetul repara o
rprvalie sau casele de pe o moie, care-i apartin ;
bl caracterul de lucrri publice este independent de
ideia de domeniu public sau privat. Cu alte cuvinte, lupriviloare la un bun din domeniul privat al jude4ului, pot avea caracterul de lucrciri publice, dac sunt
intreprinse inteun scop de interes general, de pild constructiunea palatului prefecturii ; viceversa lucrri privitoare la un bun din domeniul public nu au caracterul
de lucrar publice, daca sunt fcute inteun interes privat, d. ex. lucrrile efectuate sub o cale judeteana pentru a aduce apa intr'o proprietate privat ;
el numai pentru lucrri publice se poate procede la
exproprieri pentru cauza de utilitate publich. ; de ad i nu
rezult msA ca exproprierea este admis pentru toate luerarile publice, ci numai pentru unele dintr'insele, aratate in art. 19 din Constitutie i in legea de expropiere,
adica and lucrrile sunt fcute pentru cai de comunicatiune, salubritate publica i lucrarile de apararea trii.
Lucriirile publice pot fi executate prin antreprenori
<contrat de antrepis) ; prin regie, cand lucrrile sunt
executate de stabilimentul public ; ele pot fi executate
de un concesionar, and, de pild, o comuna acorda
unui particular concesiunea unei linii de tramvay.
Conform legii comptabilittii, lucrarile publice se dan
In antrepriz prin licitatiune publica ; ele sunt supuse
conditiunilor generale de intreprinderi, stabilite prin regulamentul din 1 Decembrie 1902. Vom vorbi pe larg
despre conditiunile stabilite prin acest regulament in
Cartea IV, atunci cnd vom vorbi in mod amanuntit
despre lucrri publice 1).
114 bis. Daca adunm budgetele tuturor judetelor, con1) L. Enou, Droil adrninisiralif, vol. I (travaux publics), Paris, 1903
Christophle, Travaux publics.
www.dacoromanica.ro
310
PAUL NEGULESCU
statam ca pentru anul budgetar 1900/901 prevederile

artau numai pentru budgetul zecimilor
la venituri suma de
lei 12.031.247,5
iar la cheltuell
11.228.361,35.
cu un excedet deci de
lei 803.213,24
12.580.398,21
In acest exercitiu lush' s'au incasat .
i s'a cheltuit
o 11.509.362,7T
deci un excedent de
lei 1.070.925.43.
adic incasrile au intrecut prevederile
lei 549.123,62
budgetare cu suma de
tocmai in anul 1900/901, and criza financiar era in
stare acut. Aceasta se datorete atat faptului ca veniturile principale ale judetelor le formeaza zecimile aditionale, impozite directe, cari nu prezint variatiuni aa.
de mari ca acele indirecte, precum i prin aceea

unele impozite directe au fost mrite (cum de pilda patenta prin legea din 23 Decembrie 1899), ceeace a provocat i o cretere a veniturilor zecimilor.
Dintre judete nutnai Braila, Ilfov i Vlaca au perceput
cate dou zecimi, Covurlui, Mehedinti i Prahova ate21/2, Dorohoiu i Botoani cate 31/2, adic au depait
1/2 maximul prevzut prin legea din 3 Aprilie 1884.
(0 asemenea majorare a zecimilor, in cazul and maximul zecimilor nu ar fi de ajuns pentru acoperirea tuturor
cheltuelilor obligatorii, se face printr'o lege conform art..
72 alin. penult., din legea pentru consiliile judetene),
judetul Vaslui a perceput 4 zecimi, iar toate celelalte
cate 3 zecimi, cheltuelile Mettle de judete in anul 19,00/901
au atins cifra de lei 11.509.362,78, din care lei 11.229.122,45
cheltueli obligatorii i lei 280.240,33 cheltueli facultative.
Cheltuelile obligatorii se repartizeaza astfel :

plata personalului .
lei 3.608.824,9
In cari intr functionarii administratiunilor
centrale (lei 984.987,71), functionarii serviciului sanitar judetean (lei 2.320.631,09),
ai serviciului penitenciar (lei 129.714,20),
etc., plata ma terialului
3.318.502,49
www.dacoromanica.ro
311
i cheltueli diferite
lei 4.301.795,04
In care anuitatea datoriei judetene intr

pentru suma de lei 1.810.727,21.
La budgetul drumurilor, dach adunm veniturile 0
judetelor, constatm pentru exercitiul

cheltuielile tuturor,
1900/901' Incasri de
lei 6.094.572,82
4.950.310,72
lei 1.163.697,45
iar plti
deci un excedent de
Pentru Intretinerea drumurilor judetene, pe laugh chel-
tuelile efectuate se mai intrebuinteaz 0 zile de prestatie. Or, numai In exercitiul 1900/901 se dator ca zile
de prestatie numai cu bratele . .
. . . 2.212.609 zile
zile de prestatie ca 2 vite
1 448 070
. ..
231.030
22.923
Valoarea In bani a acestor zile de prestatie se urea

la tifra de 11.899.507. Cele mai multe din aceste zile de
prestatie se intrebuinteazh lush pentru osele vicinale 0
comunale, ele pot fi intrebuintate 0 pentru intretinerea
drumurilor judetene, ce strbat teritoriul comunelor (art.
5 legea din 13 1unie 1886).
Dach adunm budgetele caselor de pensiuni din toate
judetele, constatm la venituri pentru anul 1900/901, suma
de lei 553.713,33, iar la cheltuieli 158.746,39, iar budgetele spitalelor rurale acuzA, la aceia dat, tifra de lei
1.121.690,12 la Incasri 0 1.047.327,13 ca plti efectuate.
La 1 Aprilie 1901, datoriile contractate ale judetelor se
urcau la suma de lei 19.255.176,95 din care erau realizate numai lei 18.243.192,15. Din aceste Imprumuturi, se
amortizase la aceast dath lei 4.926.129,42. Judetul, care
.
are ceA mai mare datorie, este Doljul Cu o sum de

2.385.717 lei, ceeace repartizat la populatiunea sa de
369.043 locuitori, revine la 7 lei 98 bani de fiecare locuitor. Covurluiul are ceA mai mic datorie (7.466 lei),
iar judetul Roman nu datore0e nimic1).
1) Toate aceste date sunt luate din lucrarea biuroului statistic de pe
www.dacoromanica.ro
.312
PAUL NEGULESCU
Credern e este necesar, inainte de a termin studiul

administratiunii intereselor regionale, s artm i modul
cum este organizar aceast administraliune in principale state europene.

Prusia este imprtir in 12 provincii. Principatul de
Hohenzollern, dependinte astzi de Prusia, formeaza o
circumscriptiune particular. Provincia are persoualitate
moral.
la fiecare provincie, gsim cloud feluri de organe administrative : unele care reprezint puterea centrar,
tele crora sunt incredintate numai interesele locale.

Fiecare provincie are o diet sau adunare reprezentativ local iprovinzial Landtag), un comitet permanent
tprovinzialauschuss) compus din 7 pn la 13 membrii
alei de adunare (dietO), precum i un director al provinciei (landesdirektor), ales de dieta. Aceste trei organe
reprezint interele provinciei.
Puterea centrar este reprezentar prin oberpreizident
(preedinte superior) numit prin decret regal 1 printr'un
consiliu provincial tprovinzialrathb AA inct, in provincia prusiana, interesele locale i interesele puterii centrale au fiecare organe distincte.
Membrii dietei sunt alei de corpul electoral pentru

un period de 6 ani.
Dieta se pronuni asupra tuturor chestiunilor de interes provincial, ea voteazd budgetul provinciei preparat
de comitetul provincial, ea poate stabill unele impozite
pentru a acopen i cheltuielile provinciei, ea poate face
regulamente.
Linde incheieri ale dietei sunt supuse aprobrii regale

mai inainte de a deveni executorii. Tutela administrativ este ins mult mai restrOns6 in Prusia decat la noi
numai pentru actele de o important foarte rnare se cere
aprobarea regal.
lng ministerul de Interne, silualiunea financiani a judefelor la exercitille 1896/97 part la 1900/901.
www.dacoromanica.ro
313
Daca dieta omite ca s tread In budget cheltuelile

obligatorii impuse prin lege, preedintele superior al
provinciei poate s le treac din oliciu. Acest frian funcionar poate, -printeo deciziune motivat, s anuleze Incheierile dietei, care ar fi luate In contra legii. In cazul
acesta dieta poate face apel la tribunalul superior admi nistra tiv.
Dieta alege_ un comitet compus dinteun preedinte

un numr de membrii, care variaz in diferite provincii
(futre 7-13 membrii). Directorul provinciei este mernbru de drept al comitetului.
Cornitetul acesta prepar i execut deciziunile dietei,
prepar proiectul de budget pe care II supune dietei,

1i d avizul asupra afacerilor de interes provincial or_
clecdteori guvernul sau prezidentul superior 11 cere.
Directorul provinciei tlandesdirektor), ales de diet,
pentru o perioad de 10-12 ani, este special Insrcinat
cu executarea deciziunilor dietei i comitetului ; sub supravegherea comitetului, el are dreptul s i parte la etlintele dietei, este membru de drept al cornitetului, reprezint provincia inaintea justitiei ; el ordonanteazh
pltile In numele provinciei, el este eful functionarilor
provinciei.
Autoritatea central este reprezentat prin preedintele superior i prin consiliul provincial.
Preedintele superior este numit de puterea centrar,
el are dreptul a asist la deliberrile dietei, ale crei Incheieri el poa te s le anuleze In unele cazuri ; are dreptul de a face regulamente in materie de politie, cu asentimentul dietei. In cazuri urgente, el are dreptul s reglementeze singur, avnd lusa' obligatiunea de a-1 supune
dietei spre aprobare in termen de 3 luni dela publicare.

In Anglia, avem comitatul, corespunztor departamentului francez judetului nostru, avnd ca i demsele personalitate moral. Organizarea comitatului administrativ
englez dateaz dela legea din 1888 asupra guvernmn-
www.dacoromanica.ro
314
PAUL NE GULESCU
tului local. Anglia i tara Galilor sunt Imprtite In 62

de comitate administrative.
In flecare comitat, exist un organ, consiliul comita-
tului, compus din mai multi membri, alei de corpul

electoral i al caror numr variaz dupa populatiunea
comitatelor.
In afar de membrii alei, consiliut mai cuprinde i

un numar de aldermani (aldermen), reprezintand o treime
din numrul membrilor. Aceti aldermani sunt alei de
ctre membriiconsiliului.
Consilierii ordinari sunt alei pentru o perioad de trei
ani, iar aldermanii pentru 6 ani, la fiecare trei ani insa

jumtate dintrinii sunt trai la sorti i inlocuiti ca altii.
Atributiunile consiliului comitatului sunt foarte numeroase ; a el are cdere s intretie drumurile mari cari
strbat comitatul, el a msuri in materie de salubritate
publica i poate face regulamente (by-laws), el administreaz 1 ictreline instructia technic, consiliul comitatului execut legile i regulamentele cari tind la uniformizarea msurilor i greuttilor, exercit tutela adminis-
trativ, de altfel foarte restransa, asupra actelor unor

autoritti administrative inferioare, cum de pild consiBile parohiale, consiliile de district, etc.
Consiliul comitatului stabilete in fiecare an budgetul
veniturilor i cheltuelilor. Veniturile principale ale comitatului provin din taxe stabilite de consiliul comitatului,
din parte din contributiunile percepute de Stat, din veniturile propriettilor comitatului, din imprumuturi.
Operatiunile financiare ale comitatului sunt incredintate
corniletului financiar, numit de consiliul comitatului.
Acest comitet ordonanteaz pltile.
In fiecare comitat se AA cate un lord locotenent, reprezentant al puterii centrale i care, potrivit unei legi
din. 1559, era comandantul militilor din comitat. Astazi
In urma unei legi din 1882, lordul locotenent nu mai

are nici o autoritate asupra militilor, cari depind de ministerul de rsboiu (War office), el 1i numete ins 20
www.dacoromanica.ro
315.
de ajutoare (deputy-lieutenants), cari de asemenea nu an

nici o atributiune militara.
Lordul locotenent are preidenta cornisiunii de pace
i paza arhivelor (cuslos rotulorum). Ca president al comisiunii de pace, el prezint regelui candidati pentru func-
tiunea de judedtor de pace.

In fiecare comitat se afl de asemenea cate un erif
(sheriff) numit de rege, dup recomandarea unei curtii
speciale.
eriful este principalul executor al tribunalelor superioare civile i criminale, el prepara lista juratilor. In
acela timp, el este i un agent al fiscului.
In afar de comitat, mai exist ca persoan moral,

districtul sanitar, insrcinat cu Intretinerea drumurilor
din district, cu canalizarea, cu prevenirea boalelor contagioase, cu supravegherea locuintelor, a jocurilor 1
distractiunilor publice.
Administratiunile acestea locale au atributiuni foarte
largi, tutela administrativa' nu exista decat in mod cn

totul exceptional.
Belgia este impartit in provincii, avand fiecare un

consilitz provincial i o deputatiune permanentd pentru re-
zolvarea intereselor locale. Executorul deciziunilor consiliului 1 deputatiunii este guvernatorul, care in acela.
timp este i reprezentantul puterii centrale.
Consiliul provincial, ales de corpul electoral, se com-
pune din 41 pan la 87 membrii, dup populatiunea

provinciei ; el este chemat sa se pronunte asupra tuturor
afacerilor de interes provincial, el numete functionarii

provinciali, el face regulamente.
Tutela administrativ este destul de restrans. Numai
actele cele mai importante, cum de pild budgetul, tmprumuturile sunt supuse aprobrii regale. Guvernatorta
Irish poate s supue aprobrii regale qi incheierile privitoare la cumparari, schimburi, instreinri, a caror valoare depaete 10.000 lei, constructiunile de drumuri,
canaluri, a cror constructiune Intrece 50.000 lei, reguwww.dacoromanica.ro
316
PAUL NEGULESCU
lamentele provinciale de administratiune interioar i

.ordonantele de politie.
Deliberatiunile consiliului, supuse tutelei, devin executorii, dac, In termen de 40 zile, autoritatea chemat sa
-de aprobarea nu s'a pronuntat.
Deputatiunea sau comisiunea permanent se compune
din 6 membri alei de consiliul provincial pentru un

period de 4 ani i reinoibil pentru jumtate la fiecare
2 ani, prezidati de guvernatorul provinciei. Ea delibereaza asupra tuturor chestiunilor de administratiune zilnic a intereselor provinciei, ea aptir interesele provinciei
inaintea justiliei. In intervalul dintre sesiunile consiliului,
comisiunea permanent este chemat s se pronunte, in
cazuri urgente, chiar asupra materiilor special rezervate
consiliului.
Guvernatorul este executorul deciziunilor atat ale con-
siliului cat i ale deputaliunii.

In Rusia, provincia (gubernia) are de asemenea personalitate moral. Un organ deliberant sau consiliu (gubernskoc zemskoe sobrante) este chemat s se pronunte asupra
tuturor chestiunilor de iteres provincial. Toate dispozi-
tiunile mate de dansul sunt executate de o comisiune

executiv (gubernskaia zemskaia uprava), aleas de consiliu. In fine puterea contral este reprezentata printr'un
guverna tor.
Consiliul provincial este compus din 40 pana la 100

inembrii, dup importanta provinciei ; membrii sunt alei
pe un period de 3 ani de ctre consiliile districtelor provinciei.
Consiliul se pronunta asupra tuturor cestiunilor de

interes provincial, cele mai multe ins din actele sale
sunt supuse aprobrii guvernatorului sau ministrului de
interne. Guvernatorul are de asemenea dreptul sa suspende deciziunile consiliului, chiar executorii, atunci and
socote5te ea sunt contrarii legilor i intereselor Statului ;
anularea ins se .pronunt de Senat lnaintea caruia
poaLe face recurs sau consiliul sau autoritatile centrale.
www.dacoromanica.ro
317
Comisiunea executiv, compus dintr'un presedinte si

sase membrii alesi de consiliu, din sanul su, pentru a
ani, este insrcinat cu executarea deciziunilor consiliului si cu gestiunea intereselor pecuniare ale provinciei ;
ea ordonanteaz pltile de gent in comptul provinciei.
Fat de incheierile comisiunii guvernatorul exercit deasemenea atributiuni tutelare.
In Franta,.departamentul constitue o circumscriptiun&
autonom corespunztoare cu judetul nostru. El are ca
organe un corp deliberant, consiliul general, chemat s.
se pronunte asupra chestiunilor de interes departamental,
o comisiune departamental& aleas de consiliu, din skint
su, si avnd drept atributiuni de a control gestiunca

financiar a prefeclului, care, ca si la noi, este reprezentant si al intereselor generale si al celor locale. Comisiunea examineaz si proiectul de budget propus de
prefect si arat printeun raport consiliului observatiunile sale ; ea Imparte fondurile provenite din amenzi in
materie de politie corectionald Consiliul general poate
s"-i de diverse alte insrcinri.
In regul general, deliberatiunile consiliului general
sunt executorii, dacii intr'un termen de 3 luni dela inchiderea sesiunii, un decret motivat nu a suspendat executarea (art. 49 de la loi relative aux conseils gnraux,
du 10 AmIt 1871). Inoportunitatea deciziunii luat ajunge
ca s justifice decretul care o anuleaz. Sunt ins anumite cazuri, de altfel foarte numeroase, in care deciziunile consiliului general sunt definitive si executorii (aceste
cazuri sunt enumerate sub art. 46 din legea sus mentio-
nat) ; anularea lor poate fi ins cerut de prefect in

termen de 20 zile dela inchiderea sesinnii si numai
pentru motiv de exces de putere sau violarea unei legi
sau regulament de administratiune public.
Sunt alte cazuri insd, dar mai putin numeroase, unde
incheierea consiliului trebue s cape te aproba rea autorittii superioare, pentru a deveni executorie. In fine, con-
www.dacoromanica.ro
318
PAUL NEGULESCU
siliul poate emite desiderate, poate d avizuri sau face

reclamatiuni 1).
Prefectul este executorul deciziunelor consiliului 1 ale
comisiunii departamentale. Toate afacerile trebuesc sa

fie supuse consiliului de ctre prefect, consiliul nu poate
din propria sa initiativ, s se sesizere de o afacere de
interes local. Prefectul numege toti agentii retribuiti de
departament ; prefectul este ordonatorul pltilor fcute
de departament ; el indeplinete cu alte cuvinte toate
actele vietii sale civile.
Ungaria este imprtit, din punct de vedere administrativ, In comitate.
In fiecare comitat, gsim dou5 feluri de autoritti administrative : unele care reprezint puterea central,
foispanul sari prefectul, altele cari reprezinta interesele

locale i anume ; consiliul comitatului, organul deliberant
al comitatului i comitetul de administraliune sau comitetal permanent, organul executiv al deciziunilor consiliu-
lui, avand in acel timp i atributiuni contencioase.

Consiliul comitatului se compune din 120-500 membrii
rand socotiti cate un consilier la 500 locuitori, jumtate din mernbrii sunt alqi de corpul electoral, cealalta
jumatate se compune din contribuabilii cei mai greu
impui. Mandatul de consilier dureaz 6 ani, dar consihut se reinoete pe jumatate la liecare 3 ani.
Consiliul comitatului numete pe alivan, adevratul ef
al administratiunii din comitat, pe subprefecti (szolgabirol,
cari servesc de intermedian i Intre consiliu i Intre cornune,
precum i mai multi alti functionari ai comitatului.
Consiliul se ocup i rezolv toate chestiunile de interes
local, el exercit tutela asupra autorittilor comunale.
Actele consiliului comitatului In principiu sunt executorii, sunt cateva acte ins de o important deosebit i
anume : budgetul, incheierile consiliului, privitoare la
Instrinri sau cumparri de imobile, la imprumuturi,
1) Berthlmy, Droil administralif, p. 149 0 urm.
www.dacoromanica.ro
319
la impozite noui, cari au nevoe de aprobarea autorit5tii

superioare pentru ca s devie lucrtoare.
Comitetul de administratiune se compune din 5 funcionan numiti de consiliu, dintre cari : alipanul (vice-prefect), controlorul municipal, preedintele casei orfanale
(tribunal tutelar), medicul comitatului, apoi 6 functionari
numiti de rege : foipanul (sau prefectu)), inspectorul
financiar, revizorul colar, arhitectul sau inginerul comitatului, procurorul tribunalului i directorul circumscriptiunii telegrafo-postale. Pe laugh acetia mai sunt Inch' 10
mernbri alei tot de consiliul comitatului fail s aih o

functiune speciali).
Durata mandatului este de 6 ani pentru membrii functionari i de 2 ani pentru ceilalti.
Comitetul are fntinse atributiuni administrative, pe cari
la noi le gsim fncredintate prefectului, revizorului colar,
delegatiunii judetene, inginerului, etc ; el executa nu nu-
mai deciziunile comitetului, dar chiar i ordinele dela

puterea centrald.
Modul de funcionare al acestui organ este cu totul

deosebit.
Fiecare functionar, ef de serviciu i mernbru al comitetului, supune comitetului printeun raport afacerile
privitoare la serviciul su i care intr in competinta

comitetului, iar acesta decide. In contra deciziunilor
comitetului, efli de servicii pot face apel la ministru.
Fo4panu1 sau prefectul judetului este numit de rege
dintre membrii familiilor nobile, de ordinar el face parte
din camera magnatilor.
Foipanul are dreptul s numeasc subaltern', mai ales
pe cei de ordin politienesc ; el are drept de supraveghere
asupra tuturor administratiunilor publice, f5r5 s aib
dreptul de a d ordine ; poate Irma suspend executarea
orcrui act administrativ facut fie de conslliu, fie de

1) Vezi G. Demombynes, Les constitutions europennes, II, pag. 258,
261 ,i urm. ; Vezi D. Nenitescu In Rev. de Drept # Soc., Martie 1904.
www.dacoromanica.ro
320
PAUL NEGULESCU
comitet, fie de orce alt autorilate administrativa din
comitat, cum de pilda aliwanul, revizorul colar, controlorul comunal, inginerul, etc. ; el trebue insii sa raporteze ministrului respectiv, care decide.
Alivanul sau vice-prefectul, numit de consiliul comitatului, conduce intreaga administratiune a comitatului,
el are sub ordinele sale pe protonotar sau directorul

prefecturii numit de asemenea de consiliu.
Oraele libere regale nu fac parte din comitate, ele
au o organizare administrativa deosebit.
*
*
*
Comparnd organizarea acestor circumscriptiuni admi-
nistrative autonome: comitate, departamente sau provincii cu judetele noastre, consta tam :
Ca, In Statele cele mai descentralizatoare ca in Angla, Prusia i Ungaria, tutela administrativa (in Anglia
numai regulamentele trebuesc aprobate de un secretar

de Stat) este foarte limitat,
pe dad vreme la noi
tutela este incomparabil cu mult mai intins deck in
Franta, Ora unde se prtstreaza Inca organizarea administrativa centralizatoare a lui Napoleon, i unde toata
lumea se plnge ca aceast organizare impiedica orce
desvoltare a unei puternice vieti locale
Ca, In mai toate Statele, puterea centrala nu are
dreptul de a anulit actele executorii Mute de organele
reprezentative ale acestor circumscriptiuni autonorne,
sau dac are acest drept, el este limitat prin faptul ca
se poate face apel la anumite tribunale, pe card vrerne
la noi puterea central poate anula orce act al consiliului
judetean, fr posibilitate pentru acesta de a se plnge
de o anulare injust ;
Ca, In Anglia, in Prusia, in Ungaria, In Rusia, autoritatea central are organe deosebite de acelea cari repre-
zint interesele locale, cu alte cuvinte, in aceste tri,

nu se gsete un functionar cum e la noi 1 In Fran/a,
prefectul, care s confunde In persoana sa i calitatea
www.dacoromanica.ro
321
de agent al puterei centrale i pe aceea de reprezentant

al intereselor locale.
116.
Ajungand la finele studiului nostru asupra organizatiunii judetene, o observatiune se impune : judetul,
creat ca circumscriptiune autonom la 1864, nu a Indeplinit Intru nirnic sperantele ce se pusese odat Cu
aceast nou organizare, ca i mai Inainte el pare a fi
numai o subdiviziune teritorial, pentru care ideia de
personalitate, ce i-a fost acordat, constitue numai o risipa a banilor contribuabilului i In acela timp o Impedicare In mersul afacerilor publice.
Cauzele, pentru care experienta Incercat In 1864 nu
a reuit lntru nimic, sunt numeroase, ele se reduc Insa
la ideia, ca legiuitorul din 1864, voind s introduc descentralizarea administrativ, a acordat judetului numai
personalitatea moral, fr sa-i lase nici un drept de de-
ciziune propriu ; &and drept organelor, care 11 reprezint,
de a se pronunt In o multime de cazuri, dar supunnd

toate deciziunile acestor organe aprobrii autoritatilor
centrale, a luck, In loc ca interesele locale sa poat
fi rezolvate de autorittile judetene, cum era natural,
aceste autoritti nu pot s fac decal incheieri cari devin
lucrtoare numai In urma aprobrii date dela centru.
Intr'un sistem sincer centralizator, autorittile instituite
In localitate examineaz 1 raporteaz, autoritatea centrala, Ins decide. Inteun sistem aa zis descentralizator,
cum era creat prin legea din 1864, autorittile locale
studiaz i apoi decid, deciziunea Ins trebue trirnisa autoritOtii superioare, care de cele mai multeori voete sa
se informeze, care de rnulteori nu are aceleai idei ca

organele reprezentative ale judetului, prin urmare jaca
Impedicri legale, cari opresc ca actiunea administra-
tiv sa fie prompt, sau care o paralizeaz cu desvrire.

Toate modificrile, introduse prin legile din 1866, 1872,
1883, 1886 i 1894, nu au fcut decat s lrgeasc foarte
putin legturile cari Inctuau aa de strans, incat opreau
P. Negulescu.
www.dacoromanica.ro
21
322
PAUL NEGULESCU
cu desvrire dezvoltarea judetului ca circumscriptiune

autonom.
Totul este de refcut, dac voim ca interesele pur locale sa se dezvolte conform moravurilor localnicilor i
potrivit trebuintelor lor economice, daca voim s se dezvolte spiritul de initiativ, de perseverent, de libertate
i interesul pentru binele obtesc, daca voim ca judetul
s devie un factor important in dezvoltarea general a
lrii, iar nu un organ inutil, nienit numai ca s incurce
sau s ingreuneze rezolvarea afacerilor i iu acela timp
s incarce cu aproape 18.000.000 cheltuelile de administratiune.
Dou mari principii, cuceriri ale marei revolutii franceze sunt inscrise in Constitutiunea noastr libertate i.
egalitate ; moravurile noastre publice i legile noastre
administrative ne-au inzestrat 'ma cu cloud mari flageluri centralizarea i functionarizmul, cari zdrnicesc
frumoasele principii constitutionale i pun o adevrata
piedica la dezvoltarea noastra in toate directiunile.
O reforma serioasa a organizrii judetene ar trebui

sa caute mai intaiu sa mreasca mijloacele financiare ale
judetului, fAr s se ingreuneze sarcinile cari apasa asupra
contribuabililor. Or, aceasta s'ar pute face reducandu-se
la jumtate cel mult numrul judetelor i ddndu-se acestor
circumscriptiuni autonome o parte importanta din contributiunile directe percepute astzi de stat In profitu lui.
Artnd impartirea administrativ a celor mai importante dintre Statele europene, s'a putut vede ca aceste
circumscriptiuni autonome : comitate, provincii, depar-
tamente sunt cu mult mai importante cleat judetele

noastre i din punctul de vedere al intinderii, dar mai
ales din punctul de vedere al populatiunii i prin urmare mijloacele pecuniare de cari pot dispune, sunt cu
mult superioare.
Inteadevr, imprtirea administrativa de astzi dainuete de mult vreme, de atunci de cnd mijloacele
de comunicatiune eran dificile, aa luck er necesar ca.
www.dacoromanica.ro
323
un reprezentant al administratiunii s fie in contact mai

imediat cu ad ministratii ; astzi ins, cu introducerea telegrafului, telefonului 1 cilor ferate, autoritatea admi-
nistrativ are posibilitatea ca din deprtare sa supravegheze i s satisfac nevoile administratilor i, ordecdteori nevoia cere, se poate cu uurinta transporta in
orce localitate.
Avem judete foarte mici, mici i ca intindere i ca populatiune, cum de pild, Oltul, Muscel, R.-Srat, Vasluiu,
Flciu, etc., a caror existent nu poate fi explicard decdt
numai prin respectul traditiunei.
Legea de organizare ar pute fixa minimum de populatiune al unui district i atunci acele care nu ating
acel minimum s fie alipite la alte judete.
Cu modal acesta s'ar d mijloace pecuniare cu mutt
mai importante judetelor, care ar rmne, atat prin Taptul
ca s'ar tumult' numrul contribuabililor cat i prin economia importanta atat de personal cdt i de material, ce
s'ar realiza prin o atare reform, i in acela timp s'ar
da aproape o notra vieat oraelor capitale ale nouilor
districte.
S'ar obiecta, poate, de unii, c o atare reforma ar necesit modificarea articolelor din Constitutiune, unde se
vorbete de judetele existente. Constitutiunea Irish' prin
art. 4 stabilete tocmai ca teritoriul fiind imprtit in jadele, aceste diviziuni pot fi schimbate sau rectificate
printeo lege. In art. 62 i 70, unde se enumr judetele,
se vorbete nurnai de modul de impartire ale /aril in

circumscriptiuni electorate. Putem foarte bine s avem
circumscriptiuni administrative deosebite de cele electorate, dup cum in Anglia avem comitatul electoral
deosebit de cel administrativ.
()data mrite judetele, este absolut nevoe s se restrang5 tutela administrativa numai la actele cele mai
importante 1 ar fi bine ca, chiar pentru actele supuse
aprobrii puterii centrale, sti se admita dispozitiunea din
legea belgian ca, dup un termen de 40 zile dela corm'.
www.dacoromanica.ro
324
PAUL NEGULESCU
municarea lor autorittii Autelare, actele sii devie executori, daca aceasta autoritate nu s'a pronuntat.
Noi credem, a interesele locale ar trebul s fie reprezentate de atre consiliul judetean ea corp deliberant i de delegatiunea judetean ca corp executoriu.
Membrii delegatiunii ar puta imprti intre danii di-versele atributiuni i ILIA fiecare conducerea ate unui
serviciu judetean : drumuri, instructiune profesional,
omert, agriculturd, industrie, final* salubritate.

0 multime de sarcini noi pot fi date acelor judete,
sarcini pe cari ele le-ar indeplini cu mult mai bine dect
autorittile centrale. In adevr, cine ar puta cunoate

mai bine nevoile agricultorilor, comerciantilor i industriailor din o anumitd regiune, deck autorittile locale?
In consecint ele ar fi mai in msura ca s le poat satisface. Consiliul judetean i delegatiunea ajutati de luminile Camerilor de comer t i de industrie, precum i a
celor de agricullurcY, cari ar trebui s existe in fiecare
din aceste judele, ar puta s ia toate msurile necesare
pentru dezvoltarea acestor ramuri ale activittii nationale, ar putea institui expozitiuni regionale, ar putea infinta diverse coli practice, etc., puterea central neavnd
deat numai controlul superior asupra msurilor luate.

Ceva mai mult, tutela ar trebui chiar s devie jurisdictionala in sensul ca consiliul judetean s poat apelt
inaintea unui tribunal superior in contra refuzului autorittii centrale de a-i d aprobarea necesard, refuz care
ar putea s impiedice judetul de a lu unele msuri

foarte necesare.
Legea din 1 Iulie 1905, and in aderea Curtii de Casage dreptul de a judeca i anula actele administrative
de autoritate, atuncea and ele ar vtma dreptul unui
particular, acest recurs ar trebui intins i in favoarea
judetelor i comunelor in contra unui refuz de aprobare
nejustificat, pe care l'ar da o autoritate tutelar 1).
1) Asupra acestel chestiuni, vezi in Capitolul I din Cartea II-a, nuzniirul special destinat Consillului de Stat.
www.dacoromanica.ro
325
Corpul electoral ar trebut de asemenea mrit. Nu se

poate intelege de ce atunci and e vorba de a se alege
membrii unui organ administrativ, crora le este interzis
de a face manifestri politice, s fie chemat
aleagii
corpul electoral pentru camera, organ cu desavarire

politic.
Ar trebut s existe, ca i pentru comune, numai dou

.colegii cu mult- mai largi decat cele actuale.
In prima editiune a acestei lucrri, aprute la 'neeputul anului 1904 ne artam dorinta ca, de oarece consiliile judetene sunt menite s satisfaca nevoi economice,
neavand caracter politic nu se intelege de ce este nevoe
s se fac alegeri judetene generale. Un consiliu fiind dizolvat i procedandu-se la noua alegere, noul consiliu
ar trebui s functioneze o perioad de patru ani, ziceam noi, lar nu numai pana la complectar ea perio_
ului de patru ani Inceput de fostul consiliu In urma
alegerilor generale. Cu modul acesta s'ar inltur o
rnultime de neajunsuri i s'ar hid orce caracter politic,
acestor alegeri.
Aceast reforma, cerut de noi, a fost svarit prin
legea din 1905, care a modficat legea pentru consiliile
judetene in sensul cerut.
Ar trebul apoi separate cu Ingrijire chestiunile de interes general de cele de interes local, cel dintaiu s fie
incredintate la functionari numiti de puterea central i
direct dependinti de dansa cele de al doilea sa fie atribuite organelor reprezentative ale judetului, alese de cor-
pul electoral. Am artat deja In mai multe randuri inconvenientul, ce prezint ca prefectul s fie In acela timp
agent al puterei centrale i reprezentant al intereselor locale 1), i am vzut eh' in mai toate statele europene, acest principia este admis, 11 gsim In Anglia, In
Prusia, In Ungaria, pana chiar i in Rusia.

1) Vezl In Capitolul despre centralizare, ultimul paragrat
www.dacoromanica.ro
326
PAUL NEGULESCU
In asemenea conditiuni, avnd resurse Insemnate i

organe locale ca largi atributiuni, este uor de inteles
dezvoltarea considerabil pe care ar lua-o judetele
noastre.
Prefectul fijad reprezentantul guvernului In judet,
top agentii puterei centrale, In gall de comandantii

militari i reprezentantii bisericei, ar trebui pui sub
directa sa supraveghere. Prin aceasta s'ar realiztl o importanta economie de material i In acela timp toti aceti
diveri functionari avnd o directiune unitara i toate

ordinele fijad trimise dela centra prin PrefecturA actiunea
administrativa ar fi coordonata, pe card vreme astazi

inginerul, dependinte de Ministerul de Iticrari publice ar
p ute primi un ordin care ar jigni serviciurile telegrafopos tale dependinte de Ministerul de interne. Acela lucru
s'ar putea spune de revizorul colar, administratorul

financiar. Toate aceste serviciuri ar constitui attea birouri ale Prefecturii, prefectul avnd supravegherea i
directiunea general asupra lor, In calitatea sa de reprezentant al Intregului guvern.
Bibliografie.Lucreiri generale: Dufour, Trait gnral
de droit administratif appliqu, I i IV, Paris 1868-70;
Simonet, Trait de droll public et administratif edit. IV,
Paris 1902, p. 645 i urm. ; De Fooz, Le droit administratif belge, IV, p. 239 i urm. ; Batbie, Trait thoripe et pratique de droit public et administratif, V, No.
45 i urm. ; Bquet, Dupr et Laferrire, Rpertoire de
droit administratif cuvant dpartement ; C. G. Dissescu,
Curs de drept public romtln, III; A. Giron, Droll administratif de la Belgique; a II-a editiune, tom. I; Ducrocq,
Cours de drott adtninistratif, a 6-a ed., vol. I, No. 55
58, II-lea, No. 1340-1363; Hauriou, Prcis de droit

administrati f; G. Demombynes, Les constitutions europennes, 2 vol. In 80, Paris, 1883; Berthlmy, Droit
administratif.
www.dacoromanica.ro
327
Lucreiri speciale : Allard, De la personnalit civile du

dpartement, 1885; Edward Jenks, Essai sur le gouvernement local en Angleterre, Paris, 1902; Henri le Brun,
Essai de &centralisation politique et administrative,
Paris, 1902; M. Kovalewski, Institutions politiques de la

Russie, Paris, 1903, pag. 255 i urm. ; D. Nenitescu In
Revista de drept fi sociologie, Martie 1904.
www.dacoromanica.ro
CA PITOLUL III.
Administratiunea comunall.
120. Oraqele ro119. Organizarea comunel romane.
121. Organizarea comunali in evul medita in
mane in Dacia.
122. Organizarea comunala la noi pina in
occidentul Europei.
123. Modificirile Introduse de regulamentul orsecolul XIX.
ganic.
124. Economia legii din anul 1864. 125. Diferitele legi
ulterioare fji proiecte de reforma.
126. Comuna urbana, consillul comunal, cornpozitia lui.-127. Primarul, ajutor de primar.
Atributiunile connsiliulul comunal.
129. Atributiunile
128.
primarului ca reprezentant al intereselor locale. 130. Atributinnile primarului ca agent al guvernului. 131. Comuna rurali,
132. Asociatiunlle de comune.
133. Cercuorganizarea ei.
118. Comuna.
comunal.
134. Inspectorul comunal.
135. Actele consillului co-
munal,.136. Concesinne, natura el juridici. 137. Budgetul comunei ; taxe I impozite comunale. 138. Datorille comunelor.
Dreptul creditorilor de a urmri averea comunei. 138 bis. Prescriptiune speciali ; intrerupere. 139. Actele primarului, 140
Starea financiar a comunelor. 141. Domeniul comunal.
143. Reforme necesare.
Legislatiune comparatii.
142.
118. Studiind evolutiunea societtilor omeneti, cons-
tatm c, la Inceput, In societtile primitive, oamenii

triesc din vntoare i din pescuit, ei consum Mil s
produc nimic. Este un progres dej cnd, prin dome sticatiunea aninaalelor, ei ajung s" se ocupe cu pstoria i
In fine, adevrata civilizatiune nu incepe s apar 4:leca
www.dacoromanica.ro
329
inteun stadiu ulterior, atunci and oamenii se dedau la

lucrrile agricole.
Este uor de inteles, a, atta limp at oamenii duc

o vieat nomad5, este imposibil s5 se formeze grupri
numeroase, din cauz c5 alimentele sunt rare i greu
de procurat.
Numai cand oamenii ajung s se ocupe de lucrarea
ampului, atunci apar asemenea aglomeratiuni, asemenea
grup5ri importante, stabilite in mod permanent tntr'o
anumit localitate ; numai atunci incepe s apar5 ideia
de comun sau ideia de stat, aci Ora atunci nu putem
ava cleat triburi nomade.

La inceput se formeaz cettile, municipile i atunci
ideia de stat se confund5 cu ideia de comun : fiecare
cetate formnd un mic stat. Mai ttziu o cetate cucerete
pe celelalte i atunci avem ideia de stat separat5 de

acea de comun5.
Astzi, comuna, in organizarea general5 a statului, ne
apare ca o circumscriptiune teritoria15, locuit de mai
multe familii, intre care exist raporturi de veciutate ;
circunascriptiune dotat cu o oarecare autonomie intruat are dreptul, ca, prin mandatarii ei, s gireze o sum
de interese locale.
119.
Printre institutiunile administrative romane, regimul municipal ocup5 unul din primele locuri prin organizatiunea sa a de bine intocmit. Se poate spune
chiar, c5 Roma, care a cucerit lumea prin puterea armelor, i-a asigurat linitita sa stpnire prin regimul
municipal.
In acest scop, Romanii suprimar cu ingrijire vechile

diviziuni ca popoare, triburi sau natiuni, i silir5 populatiunile rspndite s se grupeze in circumscriptiuni urbane. Prin acest mijloc, guvernatorul provinciei puta
s controleze i s supravegbeze, in mod eficace, pe numeroii supui ai imperiului, dar, in acela timp, li se
.d5de o libertate foarte larg in rezolvarea afacerilor
www.dacoromanica.ro
330
PAUL NEGULESCU
comunale 1), permitndu-le de a incredint paza intereselor lor civile i religioase, unor magistrati alei.
Regimul municipal roman a format obiectul unui mare
numr de lucrri juridice i istorice. Trebue sa citm

mai inti cercetrile lui Roth 2) i ale lui Savigny, care,
in opera sa capitala Istoria dreptului roman In evul mediu, ne d o expunere sumar dar savanta a chestiunei,
apoi Zumpt, care in cunoscuta sa opera Commentationes
epigraphicae (1850, I), arunc o adevarat lumin asupra
acestei institutiuni.
Aceste studii au intrat inteo nou faz in urma descoperirii faimoaselor legi Salpensana i Malacitana, care
sunt fragmente de constitutiuni municipale acordate de
impratul Domilian municipielor Salpensa i Malaga in
Spania 8).
In 1871 s'a descoperit tot in Spania, o plac de bronz

Cu inscriptiune fragmentar : erau fragmente din constitutia municipal a cetiltii Urso din Betica, numit colonia
Genetiva Julia 4). In fine in 1895, s'a descoperit la Tarent
o placa de bronz cu o inscriptiune din al VII-lea secol

al Republicei i care coprinde un mic fragment dintr'o
asemenea earth' municipal.
In fiecare municipiu, gsim o adunare popular 8) un
senat municipal (ordo decurionum, senatus) i magistraturi avnd aceleai denominatiuni ca i cele din Roma.
Alegatorii impartiti, din. punctul de vedere topografic
In comitii sau triburi, sau cum am zice astazi in biPaul Negulescu, Histoire du droit et des institutions de la Roumanie
I, pag. 85.
De re municipali Romanorum, Stuttgart, 1801.
Giraud, Les tables de Malaca et de Salpensa, 1851; La tez malacitana, 1868.
Mommsen in Ephemeris epigraphica, II, pag. 105-107 si 221-232;
Giraud, Les bronzes d'Ossuna ; Les nouveaux bronzes d' Ossuna.
Atributiunile adunfirii popnlare erau destul de marl la finele secolului I al erel crestine: ea fiind ehematit et aleagi pe magistratii municipali. Aceste atribniluni tree InsA la senatul municipal In timpul lui
Paul (Dig. 50, 2, 7, 2) si Ulpian (Dig. 49, 5, 1, 3 0 4).
www.dacoromanica.ro
331
'rouri electorale, procedau la alegerea magistratilor i la
aceia a senatorilor in municipii. Legea rnalacitan

arat c se urma o procedur electoral similar cu
aceia ce am avut i pand in 1933.
Pentru a ne face o ideie despre alegerile din municipiile romane, nu avem decat s consultm mreata oper
publicat sub auspiciile Academiei din Berlin, corpus

inscriptionum latinarum, care in al patrulea volum public inscriptiunile din oraul Pompei. Pe ziduri sau pe
coloanele de marmor din acest luxos ora, se observ
numeroase inscriptiuni : aproape toate sunt reclame electorale 2). A intr'o inscriptiune, vedem c corporatiunea
argintarilor recomanda candidatura bogatului Cuspius

Pansa
Intr'alta, ce s'ar crede din zilele noastre, agricultorii recomand i sprijin candidatura lui M. Casselius Marcellus4).
Senatul municipal, compus din fotii magistrati i din

metnbrii alei delibera asupra afacerilor municipale ;
el reprezinta municipiul, persoan moral 6) ; el pute
s stabileasc zile de prestatie pentru intretinerea drumurilor vicinale 9, etc.

Ordo decurionum constituia organul deliberant al co-
munei, duumviri erau chemati s execute deciziunile

Lex malacilana, cap. 55-57 publicatli in Corpus inscriptionum latinarum (In prescurtare C. I. L). II, peg. 256 si In Girard, Texles de
droit romain, a ll-a editle, pag. 102. Vezi Mommsen et Marquardt, Lesanliquits romains, VIII, pag. 195 si in urm.
Willems, Les lections municipales cl Pompli, Parls, 1887, pag. 3 si
urm. ; I. Kalinderu, Vieafa municipalcl la Pompei, Rucuresti, 1890.
C. I. L. IV, No. 710.

C. I. L. IV, No. 490.
Ciitre finele secolului al II-lea al erei crestine, senatul municipal secomplectit prin cooptatie (Dig. 50, 2, 6, 5). Cp. Fronto, Epist. ad. amicum, II. 7, pag. 19, editia Nober.
Vezi Florentinus In Digeste 46, 1, 22. Municipiul nu avei Ina personalitatea complectii astfel cum o concepem astizi. Vezi Jullian. Les.
transformations politiques de l' Italic sous les empereurs romains. (Biblio-
thque des coles fransais de Rome et d'Athnes, fase. 37), pag. 97-99.
Lex Coloniae Genelluae, cap. 98.
www.dacoromanica.ro
332
PAUL NEGULESCU
adunrii. Acesti magistrati eran atesi pentru un period

de un an de catre adunarea poporului, ei erau magistratii
municipali cei mai 1nalti, avnd atributiuni administrative si judectoresti, de aceea se intitulan duumviri jure
dicundo.
In afar de duumviri, se mai gseau ca magistrati cocari aveau ca principal Yndatorire

munali edilii
acea de a Ingriji ca stradele s fie curate si bine intretinute, precum i questorii iquaestores) insrcinati cu
administratiunea casei comunale, adic niste casieri comunali.
Top magistratii municipali eran responsabili de gestiunea lor fat de municipiu i cateodat fat de particulari.
De aceea, Inainte de a intr in functiune, ei trebuiau

s de cautiune, pecuniam communem salaam !ores).
Ei aveau o responsabilitate foarte mare, fiind tinuti de
culpa levis in abstractos).
Era de regul la Romani ca toate magistraturile ordiflare s fie colegiale. Astfel vedem 2 magistrati, administratori superiori ai comunei, duumviri jure dicundo,
2 edili si 2 questori. Orce magistrat ave jus intercessionnis fat de colegul su, adic dreptul de a-1 opri s
fac un anumit act 4).
Dacia roman coprindea un foarte mare numr
120.
de orase. Geograful Ptolomeu ne enumr5 40 printre cele
mai importante, izt7,-2.,iirspat 5). Dac consultm de asemenea tabula peutingeriancls), constatm marele num5r
Willeins, Droit public romain, a V-a editie, p. 545; Boussuge,
Organisation judiciaire des Wiles dans l'empire romain, Lyon, 1878;
Mommsen, Droit public romain, VI, 2, pag. 465; Houdoy, De la condition el de l'administsation des Wiles chez les Romains, 1875.
Lex malacitana cap. 60, vez! In Dictionnaire des antigun& de Saglio
et Daremberg articolul cautio.
Dig. 50, 1, 2, pr.

Dig. 50, 8, 12, 9, 8; Lez Salpensana, cap. 27.
Ptolomeu III, 8, 4. (Editia Carolus Millier, Paris 1883).
Tabula peutingeriani este o hartA geograficA a lumei vechi, repro-
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DRUT ADMINISTRAT1V
333
de drumuri, cari strabateau in toate direcliunile aceasta

provincie, legnd Intre dnsele diversele oray.
Nu vom face o enumerare a tuturor oraylor, vom

arat numai ctevi dintre cele mai importante, Incepnd
Cu capitala provinciei.
Sarrnizegetusa (astzi Gradite in Transilvania), era
o colonie civium romanorum. Numele su oficial era
Colonia Ulpia Traan z Dacica Sarmizegetusa.
Inainte de cucerirea romana, ea er capitala regatului dac. Dup5 rsboi, In locul oraului, Romanii construir o alth cetate. Cettenii romani fur adui din
toate prtile imperiului, li se Imprti p5m5nturi i coIonia f astfel fondata 2).
Pentru a atrage cat mai
mult populatie, se acord5 oraului jus Wiliam 3). In

virtutea acestui drept, oraul era considerat ca i cum
ar fi fost in Italia, prin urmare se putea dobandi asupra pamnturilor coprinse in teritoriul su proprietatea deplin, dominium ex jure Quiritium i se pudusk dupil originalul Meta in timpul impAratului Alexandru Sever (anti
222-235 p. Chr.). Ea poarti numele de tabula peutingeriank dupl inviitatul, din al XVI-lea veac, Conrad Peutinger, care a filcut-o cunoscuti
pentru prima ark. Edinunea ceh mal bunk este aceii a lul Ernest
Desjardins, La table de Peutinger d'aprs l'original conservi d Ilennet
Paris 1869--1874, in folio.
In aceast hart se arat drumurile, orasele, stanunile militare mai
Importante, precum si indicanunea distantelor in mile (2000 pasi).
Se giisesc uneorl lecturi diferite ca Zermiegete (Orelli, Inscriptionum
latinarum amplissima cohecho), 3527), in tabula peutingerinaii, gisim.
Sarmategle, lar la geograful Ravenat, Sarmazege.
C. L L. III, 1443. Scaurianus, legat propretor, a condus pe colonl.
Dig. 50, 15, 1, 9.
In provincii nu se puteh dobndi proprietatea complecti, plena io
re potestas. Statul roman exit considerat di are dominium cminens asnpra
acestor prninturi provinciale. Statul erh considerat ca adevratul proprIetar, ceilaln, adicil proprietarii de fapt erau consideran ca niste posesori. Galas, inst. 2, 7, ne spune : in eo solo (provinciali) dominion? populi Romani eat yet Caesaris, nos wheni possesionem tantum el usumfroctum habere videmur.
PArninturile provinciale erau supuse impozitului, pe cit vreme ager
romanus eat scutit. Prin acordarea lu jus italic= un pmnt provincial,
www.dacoromanica.ro
334
PAUL NEGULESCU
teau intrebuint modurile de dobandire admise de dreptul civil 1).
La Sa rmizegetusa se intrunea adunarea provincial 2)

a celor trei Dacii (trium Daciarum 3) i preo tul provinciei, sacerdos arae Auqusti, sacerdos provinciae 4) 1i avea
ad t reedinta lui. Cnd Dacia fu it-11011ll in dou5 prti
Dacia superioar i Dacia inferioar 5), acest ora' fii atribuit Daciei superioare 6) ; iar, and, mai trziu, sub Marcu
Aureliu, aceast provincie ft.1 imprlit in trei subdivier deci scutit de impozit si deveneh susceptibil de proprietate quintar.
VezI asupra acestor chestiuni P. Girard, Manuel de droit romain (l-a
editie), p. 341; Lene, Das ediclum perpetuum, 1883, p. 148; C. Appleton)
Histoire de la proprit prtorienne el de l'action publicienne (Paris, 1889,
I, p. 96; Audibert In
Nouvelle Revue
hislorigue de droit franpis et
&ranger, 1890, p. 277. Aproape acelas lucru ghsim gi in vechiul drept

romiinesc, vezi P. Negulescu, Cerceleiri asupra originei dreptului consuetudinar romd n in Fragmente juridice, Buc. 1905.
Jus italicum aveh un caracter real. El procurh cu toate acestea

unele avantagii personale : locuitorii oragelor avnd drept italic, erau
considerall ca Sind italieni si prin urmare li se aplick legea Furia de

sponsu (Gaius, inst. III, 122, 123), ei aveau jus liberorum numai pentru
4 civil. Asupra lui jus italicum se pote consulti: Savigny, Ueber das jus
Hallam In Zeilschrift fiir geschichtliche Rechtivissenschaft V, p. 212 si 4i3
si in Vermische Schriften I, 29; Pellet in analiza lucrrii lui Savigny, Sur le
systme des impdts chez les Romains dr temps des Empereurs In revista
Thmis X 260; Ortolan, Histoire de la legislation romaine edit. din 1880,
revilzuth de Labb, p. 321 ; Willems, Le droil public romain a IV-a ed.,
p. b18; Houdoy, Le droll municipal romain, 1876, p. 340-350 ; Accarias,
Prcis de droil romain I, p. 489 ; Garsonnet, Histoire des locations perpluelles el des baux et longue dure, 1879, p. 143; Beaudouin, Elude sur
le jus italicum in Nouvelle Revue historigue de Droit, 1881, p. 145.
Mourlot, Essai sur l'histoire de l' Augustalit dans l'empire romain, 1895
peg. 18 si urm. (Bibl. de l'cole des hautes etudes); Mommsen et Marquardt, Mannuel des antiguits romaines, XIII, pag 298; Boissler, Le religion romaine d'Auguste aux Antonius, Paris, 1874, I, pag. 180 o urm.;
P. Negulescu, Histoire du droit el des institutions de la Roumanie, I, (p..
riode daco-romaine) pag. 164 el urm.
C. I. L. III, 1454.
C. I. L. III, 1209, 1433, 1509.
P. Negulescu, op. cit., pag. 52; C. I. L., III, peg. 876, vezi o No. 753.
C. J. L., III, 753 si pag. 229.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT' ADMINISTRAT1V
335
ziuni administrative 1), ea fca parte din Dacia Apulensis 2),
Sarmizegetusa er un ora' de mare importan15, despre
care gsim o multime de mentiuni atat in inscripliuni

i. in autorii dupfi acele timpuri
Apulum 4) (astzi Alba-Julia) este un ora care a jucat
mare rol In istoria Daciei. Istoria acestui ora este legat
de istoria legiunii a XIII-a gemina, care i-a avut lagfirul
su castrele, In tot timpul dominatiunii romane, in aceast localitate 5).
In timpul domniei lui Traian nu exist In aceast localitate decAt un ctun, canabae, coprinzand mai multe
barace de negustori, cari veniser s se instaleze In vecintatea castrelor 6).
In scurt vreme, Apulum deveni un ora important.
Inscriptiunile epigrafice ne permit s-i urmrim dezvoltarea. In 158 p. Chr. se fcur lucrrile necesare pentru
aducerea apei in orar); In anul 161, legiunea XII, geP. Neguiescu, op. cit., pag. 62.
C. I. L., III, 1500.
Asupra Sarmizegetusel se poate consultit In afarii de inscriptinnile
din Corpus inscriptionum talinarum, Knig, Sarmizegetusa, Deva 1886;
I. Bogdan, Sarmizegeluza, Iasi (tea)
In ceeace priveste numele de Sarmizegetusa, Niebuhr, Vortrge fiber
alte Geschichte, Ill, pag. 301, 150 ai Grimm, Geschichte der deutschen
Sprache, I, 209, cred al provine din reunirea numelor de Sarmati

Geti, ceeace ar probk dupi dnsii, o alianti Intre cele 2 popoare. Oragul
ar fi fost Intemelat pentru a o comemorh.
Asupra orwlui Apulum, se poate consulth in afari de Corpus,
Kiepert, Lehrbuch der alle Geogr., Berlin, 1878, pag. 836 ; Forbiger,
Handbuch der &le Geogr. von Europa, Hamburg, 1877, pag. 759; Manert, Res Traiani, peg. 79 ; Katancsich, Istri accolae, II, pag. 293; Goos,
Die rein]. Lagersladt Apulum (Program des evang. gymnas. in Schissisnrg);
Ruggiero, Dizionario epigrafieo di antichila romane cuvintul Apulum.

C. 1. L., III, 1004.
C. I. I.., III, 1093, 1214, 1100. Din latinescul canaba s'a Rent francezul cabane.
C. I. L., III, 1061.
www.dacoromanica.ro
336
PAUL NEGULESCU
mina fc mari lucrri de utilitate publia 1); la acein

dat se descoperir In vecintate importante mine de
fier, care Incepur a fi exploatate. In fine, la aceia epocii,
sub domnia lui Marcu-Aureliu, Apulum prim' numele

de municipiu, inscriptiunile fl numesc municipium Aurelium Apulum 2).
Ctre anul 168, tim c Dacia a fost imprtit in trei

circumscriptiuni administrative : Dacia Malvensis, Apulensis i Po rolissensis 8). Apulum deveni capitala provinciei Dacia apulensis. Aci era reedinta procuratorului,
tot ad i era i cartierul general al legatului legiunii a
XIII-ea gemin.
Inainte de Septimiu Sever, oraul a fost ridicat la rangul
de colonie i i s'a acordat jus italicum 4).

In oraele romane, meseriaii erau organizati in corporatiuni sau bresle (collegia). In Apulum gsim o important corporatiune a tamplarilor, zidarilor i dulgherilor (collegium fabrum) . Acest colegiu erA foarte puternic, oamenii cei mai influenti din ora ii acordau patronagiu lor 5). 0 alt corporatiune, de asemenea important,
este aceia a croitorilor 2).
La Apulum, s'au gsit i pecetii de doctori oculiti,
ceeace ne probeaz c Apulum era un ora deja de o
mare importanta pentru a avea specialiti, medici ocala rii 7). tini In adevr ca remediile oculitilor erau In
mici pachete patrate semnate prin aplicarea unei pecetii.
Pecetiile acestea sunt de piatr i mentioneaz numele
oculistului, propriettile i compoziliunea remediului i
modul de a se servi.
C. I. L., II!, 1171.
C. I. L., III, 1128.
Paul Negulescu, Histoire du droll et des institutions de la Roumanie
I, pag. 52; C. I. L., III, 1464, 1456, 6054, VI, 1449, IX 5439.
Dig. 50, 15, 1, 9.!
C. I. L., III, 1051, 1083, 975, 984, 1217, etc.
C. I. L , III, 1174.
Hron de Villefosse et Thdenat, Cachets d'oculisles romains,1882 ;,
C. I. L., III. 1636.
www.dacoromanica.ro
337
Un alt ora important este Napoca (astzi Klausenburg, Cluj), care In timpul lui Ulpian era o colonie avnd
drept italic O. Ea este citat de Ptolomeu 2) i se gse5te
mentionat In tabla peutingerian. Napoca a fost fondat
ca municipiu de Traian, avem proba trite inscriptie de
pe un stalp miliars) ; ea este ridicat ca colonie de ctre
Maten Aureliu : gsim trite inscriptie col(onia) Aur(elia)
N(apoca). 4).
Dintr'o inscriptiune, vedern c la Napoca exista un

colegiu sau corporatiune de Asiatici, collegium Asianorum 6) i un alt colegiu de Galatae consistentes. Din exis.
tenfa acestor colegii, Mommsen conchide c Napoca era
populat de Asiatici : tunde iam intelligitur colonos illos
a Traiano magna ex parte accitos esse ex Asia Asianisque eum atribuisse Napocam 6).
Mie mi se pare c5 concluziunea la care ajunge Mommsen este eronat. Inscriptiunea probeaz numai c, in
anul 235, se aflau in Napoca locuitori originari din Asia,
dar taptul chiar c ei forman un colegiu probeaz c ei
nu eran numeroi, ei se simtiau oarecum streini In mijlocul celorlalti locuitori veniti din alte provincii, cu alte
moravuri i din aceast cauz ei cutau s stabileasa

intre dnii legturi mai strAnse 7).
Potaissa sau Patavissa (astzi Torda) exista deja In

timput lui Traian, dar depindea de Napoca dup cum
se vede dintr'o inscriptiune, unde este numit Potaissa
Napocae 8). Ea a fost ridicat la rangul de municipiu de
Dig. 50, 15, 1, 9.
Ptolom. 3. 8, 7.
C. I. L., III, 1627.
C. I. L., III, 7726; VI 269.
b) C. I. L. III, 870. Cuvintul Spirarches ce gsim In aceast inscriptie
Insemneazi seful, prezicientul colegiului.
Corpus inscriplionum lalinarum (C. I. L.) III pag. 169.
Paul Negulescu, Histoire du droll el des institutions de la Romanie,
Paris, 1898, I, p. 161.

C. I. L. III, 1627.
P. Negulesca.
Tratat de Drept Administrativ ed 11.
www.dacoromanica.ro
22
338
PAUL NEGULESCU
Septimiu Sever 1), cai-e i-a concedat i jus italicum, dupa

cum ne spune Ulpian 2).
In acest ora, era reedinta legiunei a V macedonica,

care a fost adus in Dacia In timpul lui Maven Aureliu 8).
Porolissurn (astzi Moigrad) mentionat in tabla peutingerian era capitala Daciei Porolissensis 4).
Acest ora n'a jucat niciodata un rol important. Er

un mic ora de provincie, care a fost repede intrecut In
importanl de Napoca. Cu toate acestea avea un amfiteatru i inch' din primele timpuri ale cucerirei romane,
cad in 157 sub Antoniu Piul, acest amfiteatru a fost refcut, amphitheatrum dilapsum vetustate denuo fecit 5).
Drobeta (astzi Turnu-Severin) poart Intr'o inscripthine numele de municipium Flavium Hadriard Drobela 6).
Dac lectura Flaviurn este exacta 7), municipiul ar

fondat de un imparat din dinastia flavica, ceeace ne-ar
proba c dominatiunea roman' se intindea Inca din

aceast epoc pe trmul slang al Dunrii.
C. I. L. III, 7689 (supliment).
Dig. 50, 15, 1, 9.
Dui:di Pfitzner, Geschichle der r5mischen Kaiserlegionen, pag. 163
si 239, aceastA legiune ar 11 fost In Dacia Ina din timpul lui Traian.
Noi credem Iasi c ea a limit Garnizona in Moesia inferloarA. Documentele pe care ne intemeliim sunt 2 tablete de marmot% (C. I. L. VI,
1, 3492) nade sunt inscrise numele tuturor legiunilor din imperiu. Ordinea urmati in enumerare este ces geograficA incepiind cu Bretania.
Leg. V maced. este asezatA Intre legiunile XI chtudia si I-a Italica, ambete din Moesia inferioarit, Pe lAngft acestea s'au &sit numeroase inscriptiuni la Troesmis (Iglita In Dobrogea) relativ la aceast legiune.
(In aceast din urmft localitate, probabil, se &eau castrele legiunii a V-a
pA.n In timpul lui Marc Aurel).
Inscriptiunile de pre cele douA tablete sunt anterioare lui Sever, cAci
numele legiunilor create de dinsul sunt adiogate la urmil.

C. I. L., III, 1464.
C. I. L 111, 836.
C. I. L. III, p. 1018 (33 ad. n. 1581.

Cecace din nenorocire nu se mai poate constath pe piatrA, care e
foarte deteriorat de intemperii, filad tinuta firA nici un adipost In
dina publici din T.-Severin.
www.dacoromanica.ro
339
Drobeta era unul din oraele cele mai infloritoare aie

Daciei malvense (Oltenia de astzi).
Romula (astzi Reca laugh' Caracal) era un municipiu
inch din timpul lui Marcu Aureliu 1). trite inscriptiune
din timpul lui Filip Arabul ea ,este numit colonia sua2).
Malva (poate Celei) era capitala provinciei Dacia mal-
vensis. Pana astzi nu s'a putut stabili cu fireciziune

unde era situat acest ora. Malva era o colonie 3), ea era
reedinta procuratorului.
In Dacia, mai gsim Inca unora Zerna (astzi Orova),
oare avea, dup cum ne spune Ulpian4), jus iialicum.
121. In timpul evului mediu, constatam in Europa

occidental o organizare socialo-politic deosebita, cunoscut sub numele de sistem feodal.
Caracteristica gruparei feodale este feudum (fr. fief).
Un proprietar concedeaza un asernenea feudum, adic
un parnant, unei persoane. Concedantul i numele de
senior, beneficiarul acela de vasal. mire aceste dou

persoane intervine un contract sui generis. Vasalul promite seniorului fidelitate i sprijin ordechteori seniorul ar
-cere ; el se oblig s se supue justitiei seniorului i sh-1
ajute chiar bnete ordecateori acesta ar avea nevoe.
Seniorul din partea sa datorete vasalului protectiune,
fidelitate i justitie.
Intr'o societate, ca cek feudal, in care statul nu putea sa asigure indivizilor protectiunea drepturilor lor i
In care talionul aparea ca singurul mijloc de aprare

contra arbitrarului i al violentei, este foarte natural ca
.cineva s nu caute sA traiasca izolat. Toti oarnenii boC. L L. III, 7429: ab ordine rnunicipi Romulensium. Cp. riser. no. 753.
C. L L. Ilf, 8031 (supliment) Acee*th inserIptiune ne probeazi
c orasul fusese fortificat, circuit= muri manu nulilari a solo fecerunl.

C. 1. L. III, p. 893, dipl. LI. : colonia Malvese ex Dacia. Tomaschek
.credo, ca cuvantul Malva deriva dintr'un radical dacic, care a dat in
romaneste cuvantul mal, In albanezi rnalj i el explici cuvantul malvensis prin ripensis Zeischrifi far tisterr. Gymnas. 1872, pag. 111 si urm.
Dig. 50, 15, 1, 9.
www.dacoromanica.ro
340
PAUL NEGULESCU
gati i puternici grupeaz imprejurul lor o multime de

vasali.
Mari seniori exercitau atributiuni de suveranitate,

avand dreptul pe moiile lar de a avea armat, de a
distribui justitie, de a stabill impozite.
Pe langa seniori i vasali, cari sunt nobili, mai gsirn
In sistemul feudal, alte dou categorii de persoane, homines polestatis, vitains, roluriers, mitocanii, cum am zice
ast5zi i servi (serfs).
Acetia prin munca i contributiunile lar satisfcean

nevoile financiare ale gruptirei feodale.
Regimul feudal se aplick i la orae. Seniorul feodal,
prin reprezentantii si, distribuia justilia i percepea impozitele.
Vieata or55neasc nu se impca Irish' aa de mult ca

organizarea feodal. Deja inch' din al XI secol, oraele
incep s dobndeasc o situaliune particular. De ordinar, in orae, ideile de libertate nasc i se desvolt mai
repede prin schimbul continua de idei i prin desvoltarea averilor provenind din exercitiul comertului i al industriei.
In asemenea conditiuni seniorii erau nevoiti sau s

acorde libertti ortienilor de bunti voe In vedere ca, prin
efectul acestor libertti, sti se desvolte prosperitatea oraului, sau le vindeau dreptul de justitie i de administratie,
pe care 11 ave asupra lor, aa inct oraele cptan
drepturi aa de importante.
De ordinar, liberttile acordate erau constatate 1 garanta te printr'o Carta sau constitufiune munici pa15.
Pentru Franta, gsim la Beaumanoir, celebrul comen-
tator al cutumei din Beauvoisis, un Intreg capitol consacrat organizatiunei municipale.

In general, oraele libere aveau urmaloarele drepturi:
1. Dreptul de a avea o armat, ca care ajuta pe senior
i mentinea siguranta i ordinea public in coprinsul
oraplui.
www.dacoromanica.ro
341
Dreptul de a legifer in ce privete raporturile dintre oreni.

Dreptal de a distribui justitia II-Are oreni, fie In
materie civil, fie In materie criminal, lns Cu oarecare
limite : unele cazuri, de o importan t deosebit, fiind
rezervate seniorului prin chiar constitutiunea municipal.
Dreptul de a stabill impozite asupra orhenilor. Burghezii, sau locuitorii acestor orae libere, capt deci o
situatiune privilegiat, care fi diferentiaz de ceilalti
(vilains), homines potestatis.
Magistratii municipali, alei de oreni, purtaii numele
de scabini, jurati ; iar, in Italia i in Franta de sud, ei

eran numiti consules sau consoli.
In a far de aceste ora5e libere, care se bucurau de libertti lntinse, erau altele, care erau administrate de un
reprezentat al seniorului. Acest functionar distribui justitia fiind asistat de mai multi oreni notabili, boni virii).
122.
Dacia, In urma cucerirei romane, fcuse pro-
grese foarte repezi In toate directiunile. Numeroi coloni,

veniti din toate prtile imperiului2), se stabilir in aceast
bogat provincie, Dacia Felix 3), ai &ANA munti fnalti
Asupra desvoltiirel si organiziirei comunelor, in evul mediu in Europa occidentali, se poate consulta:
A. Luchaire, Les communes fran9aises ei l'pogue des Captiens directs
1890; A. Wauters, Les liberts communales (essai sur leur origine et leurs
premiers developpements en Belgique, dans le nord de la France et sur
les bords du Rhin). 1878 ; Giry, Documents sur les relations de la royaut avec les villes, en France de 1180 i 1314. Paris, 1885; Salvioli,
Manuale di storia del dirtily italiano, editia din 1892, pag. 217 si urm.;
Gasquet, Prcis des institutions politigues et sociales de l'ancienne France
II ; Prou, Les coulumes de Loris, 1884; Flach, Les origines de l'ancienne
France II; Esmein, Histoire du droit franqais, a doua ediiiune.

Eutropiu VIII, 3 si 6. Poate 6 in Dacia nu au fost adusi coloni din
Italia, cfici un text al lui Capitolin, Vita M. Antonini, XI, ne spune : Hispaniis exhauslis Italica altectione contra Traiani praecepta consuluit; ceeace
Insemneazi cit Traian se decisese sii nu i coloni din Italia, probabil,

pentru a nu o despopul.
Vezi medalii, cu aceastii inscripliune, in Cohen, Description historigue des monnaies frappes sous l'empire, romain, 1882, II No. 125.
www.dacoromanica.ro
342
PAUL NEGULESCU
coprind tot soiul de minerale i ale card intinse dimpii,

strabatute In toate directiunile de cursuri de apa, sunt
de o fertilitate foarte mare.
Vieata municipal, este uor de inteles, ea s'a desvoltat
foarte mult in asemenea conditiuni i trite perioada

seurta, s'au putut forma in Dacia orae importante.
Abi dup un seco! i jumtate dela cucerire, linitea acestei provincii disp'r cu desvarire. Invaziunile popoarelor barbare devenir cat se poate de dese.
Popoarele de rasa germanic5 nvleau in aceast bogata provincie 1. pradau tinuturi intregi.
Irnpratul Aurelian creza ca, In asemenea conditiuni,
este necesar s stabileasc fat de barbari o limita natural, mai uor de aprat, Dunarea, i ordon legiunilor romane i functionarilor s prseasca Dacia 1).
O mare discutiune s'a nscut 'titre savnti asupra

chestiunei de a se ti dac toti locuitorii de origina roman au prsit Dacia in urma edictului lui Aurelian,
sau dac numai partea oflcial a populatiunei i oamenii
cei mai bogati urmar legiunile romane dincolo de Dunre. Cu alte cuvinte, elementul romanic a continuat
oare s subsiste in Dacia in urma retragerei legiunilor?
Riisler 2), cel dintaiu, a arfitat cu argumente, In aparenta destul de puternice, ea edictul lui Aurelian a avut
drept consecint parasirea complect a Orel de dire

Rotnani. El se sprijin pe faptul 6 nu se gsesc elemente
gotice in vocabularul romnesc. Or, dup Iliisler, acest
fapt este inexplicabil, cad Gotii au locuit aceast tara

timp de mai bine de 100 ani. Nu se gsesc In limba
romn nici cuvinte de origina hunica, avara, bulgara,
peceneg. i totu, aceste popoare nvalitoare, rand pe
rand au locuit Dacia i, daca se afl ad o populatiune
Eutropiu IX, 9: Provinciam Daciam, quam Traianus ultra Danubium fecerat, intermisit, vastalo omni 'Ugric et Moesia desperans eant
posse retineri, abductos que Romanos es urbibus el agris Daciae, in media
Moesia collocavit, Vezi oi Vopiseus,- Aurelian., 88; Seat. Ruf., Breviar., 7.
Romanische Studien, Leipzig, 1871.
www.dacoromanica.ro
343
bstinase romanica, ar fi trebuit s ramae in limba diverse urme. Din contra, o mare parte din vocabularul
romnesc este imprumutat din limbile slav, greac si
albanez, care toate se vorbeau la sudul Dunarii in peninsula balcania.
Din toate aceste argumente, Rsler trage concluzia ea
Romanii au prsit complect Dacia in timpul lui Aurelian i ea s'au reintors trzin prin secolul al X-lea sau
al XI-lea.
Teora lu Wider nu mi se paie irefutabila. Incepnd
mai intaiu prin textele lui Vopiscus si ale lui Eutropiu,
pe care partizanii sistemului sat' le considera in mod
gresit, ca exprimnd exactul adevr 1), si care, in reali-
tate, reproduc o formula oficiala destinat ca se atenueze durerea Romanilor pentru pierderea unei provincii, dupa cum foarte bine zice lung 2), fcndu-se sa
se creada ca toti locuitorii prsiser Dacia. Un mare numr de coloni a trebuit lug s ramae in tara. i pentru ce de altfel ar fi prsit-o, cand de partea cealalt
a fluviului nu puteau astepta o sigurant cu mult mai

mare ? Istoricii acestor timpuri turburate ne raporteaza
desele incursiuni ale barbarilor. Gotii si Carpii pustiau
Moesia inferioara pana la Philipopoli si au fcut inteo
singura expeditiune 100.000 prizonieri 3). Provinciile limitrofe erau vesnic cutreierate de barbari ; populatiunea
agricola era lute situatiune nenorocit, ea cultiva fra
sa aiba sigurant de a-si vedea stranse recoltele 4).
In asemenea conditiuni, este usor de mieles, ca. mare
parte din locuitorii Daciei au rmas in tara. Ei nu puteau
gsi dincolo de Dunre decal o siguranta putin mai mare,
dar in schimb trebuiau sa plteasca irnpozite foarte

Gaston Paris In Romania, 1878 p. 611.
Iung, Reimer und Romanen in Donaultindern, Innsbruck, 1877.
Amian. Marcel. 31, 5, 16, 17; Zonaras, Ann. XII, 20; Zossimus I,
23, 24. Mommsen. Hist. romaine (trad. Cagnat) IX p. 308.
Vez! Stilicon, Invective contra tut Raft II, vera 30 gi urm.
www.dacoromanica.ro
344
PAUL NEGULESCU
grele. In afar de aceasta, in Dacia, braul de munti ai

Carpatilor, care strbate intreaga tar, cu numeroasele
sale vi, adpostite de pduri seculare 1) le oferea pretioase refugii in timpuri de pericol.
In- urma plecrei armatei din aceast provincie, locuitorii prsir frurnoasele orae i se retraser in vile
Carpatilor la adpost de barbari.
D-1 Gaston Paris, distinsul profesor de la Collge de
France, aduce ca argument contra continuittii elemen-
tului romanic in Dacia, faptul c dac ar fi rmas in

tarh un mare numr de coloni, ei ar fi trebuit s locuiasc oraele, (des belles cits qu'on avait abandonnes)2).
Or, dup cum ne arat Orosius 8), oraple din provinciile mrginap ajunseser nite adevrate ruine : extant adhuc per diversas provincias in magnarum urbium
ruinis parvae et pauperae sedes, signa miseriarum et nominum indicia servantes. Spre finele secolului al III-lea,
nu mai erau orae frumoase in Dacia, dar orcum ar il
fost, ele nu mai puteau fi locuite, ilind aezate in cmpii,
pe marile drumuri, uncle erau prin urmare expuse incursiunilor barbarilor.
In ceeace privete faptul, c limba romn are multe
elemente slave, albaneze i grece, se poate presupune
cA o parte din colonii, care prsiser Dacia, au imigrat
In vechia lor patrie aducnd, cu o civilizatiune mai Ina-
intat, o liinb care continea un mare nurnr de elemente imnrumutate dela populatiunile cu care triser
impreun 4) ; ca, dac, din contr, nu se gsesc In lirnbd
elernente gotice, hunice, faptul se explic prin acea c

aceti barbari nu au trit niciodat cu Romnii in bune
Consulul C. Scribonius, care In anul 76 d. Chr. Inaintii pni in
Dacia GI inspiiinntat de profunzimea p'S' durilor si se retrase ne spune
Flor 1, 39 (edit. Teubner) : ienebras salluum expavil.
Gaston Paris, Romania, 1878, pag. 612.
Orosius VII, 22.
Oncial, Originile principaielor romiine ; Dem. Teodoru In Revue
hisiorique 1898, tom. 68, p. 139.
www.dacoromanica.ro
345
relatiuni ; ei ocupau numai pen tru un anumit timp intinsele esuri ale Prei rornneti, populatiunea 1Atinae
locuind In aceste timpuri de restrite vile Carpatilor I).
Prin urmare credem c am doveditz c elementul romanic a coutinuat s subsiste, in Dacia, in urma retragerei legiunilor lui Aurelian ; nu mai existau ins la ace
epoch' ora5e, toate fuseserd prsite i populatiunea se
retrsese la munti.
In asetnenea conditiuni putin prielnice, populatiunea
&Ice o vieat patriarcal, lndeletnicindu-se cu agricultura i cu 'Astoria. In aceste timpuri a de turburate,
orav insemnate, este uor de inteles, nu se puteau fond.
Tocmai trziu, prin secolul al XII-lea, gsim in Moldova
oraele Barlad 2), Tecuci 4) i Gala(i 4), 'pomenite In diploma brliidean 5) din anul 1134, ca fcnd parte din
principa tul Wirladului.
Xenopol, Histoire des Ronmains, I. p. 144 si 115.
Cuvantul Barlad, dupa d. I. Bogdan, Analele Academiei romne,
1889, p. 65 si urm., ar veni dela berlo = nuia si apoi sceptru la slavit

de sud, si sufixul ad.
Tccuci este un adjectiv cu semnificare curgdlor. Numele s'a dat
mai intaiu raulul.
Cuvantul Galati e format din gal (rildricina cu semnificare a alinth
a giugiuli, de unde romaneste gales) si sufixul ati care se giseste foarte
des la Sarbi la numiri de localitliti. Vezi Bogdan, loc. cit.
Diploma Barladeana a fost publicatii de d. Hasdeu In Traian 1, p.
199. D-1 I. Bogdan, loc. cit., crede ca aceasta diploma nu este autentica.
D-sa se sileste si dovedeasei falsitatea documentului pe motive paleografice si limbistile. Dupii dansul nici modal de scriere, semi-unciala
purii, niel ortografia, nici modal de formatiune al cuvintelor nu se aseamini ca lima ce gisim In documentele rusesti din al XII-lea secol. Cu
toate acestea, tot d-sa area ca aceste particularitati se gsesc la Sarbi,
la Croati, la Galitieni din ace epoca. 8i and stabileste etimologia oraselor Galati, Tecucl, Birlad, arata ci aceste cuvinte sunt din limba slav'
de Sud, Sarbo-croata. Pe langit acestea trebue observat ea cronicele
rusesti cele mat vcchi pomenesc despre acest principat al Brladului
Asa Meat, dupa noi, argumentatia stiintifica a d-lui Bogdan ar fi tre.,
buit si-1 conduci la concluzia ca, desi principatul Barladului depindek
de principatul rus galician, totus populatiunea era un amestec de Romani, Rusi, Sarbi, Bulgari, uncle, lucru foarte natural, nu se vorbei o
www.dacoromanica.ro
346
PAUL NEGULESCU
In Muntenia gsim de asemenea mai multe orae Inch'
de prin secolul al XII-Iea. In adevr, in acele timpuri,

Venetienii, pentru nevoile comertului lor, fondaser mai
multe orae pe marginea Dunrii cum de pild Calafatu11)
i Nedeia, a crui existent a dovedit-o, inteun mod aa

de magistral, ilustrul nostru savant B. P. Hadeu 0. Tot
cam din aceia vreme exista i Craiova, numit astfel
dela slay. Krulieva sau Kraliova= regesc, pentruch probabil a servil drept reedinta regelui lonas al Cumanilor,
dup cum crede d. Hadeu 3), sau c a fost Intemeiat

sau numai Infrumusetat de Ionit Asan, regele RomanoBulgarilor. Targu-Jiu a servit prin secolul al Xiflea, dup
cum crede d. Hadeu, drept capital a principatului oltenesc al lui Litean Vod 4). Probabil el a servit drept
capital 1 judelului Jiului, despre care ne vorbete
document din timpul lui Mircea (1406, 23 Noembrie).
Acolo edea judetul sau sudetul (cama{z IR8A105). Mai tr-
ziu ins, T.-Jiu decade ca important 1 la 1nceputul secolului al XVII-lea, el nu e dect un simplu sat 6).
limbi curati ruseasci, i unde, iaris lucru explicabil, se resimteit o influentA a Slavilor de Sud, ceeace de aide& s'a intimplat si mai Urdu.
In acest sens vex'. Hasdeu, Negro-Vodcl 95-96. Numele orasului chiar
arati eft aci trebue si fi fost o resedinti princiarii, berlo sceptru.
Numai astfel ne putem explici cum de nu s'a dat numele orasului Birlad
si judetului cirela acest oras II serve*te drept capitalii, dupi curn constatim cu celelalte judele moldovene (Vezi mal sus la capitolul II istoricul judetelor), mai ales ci acest oras eril foarte vechiu i important.
Numele de Birlad se (Muse intregului principat 1 pentru subdiviziunea
teritoriali trebuii o denominatiune deosebiti.
Numele de Calafat vine dela italienescul calafalare. Ad se opreau
si se reparan vasele, Hasdeu, Negru-Vodcl, p. 129.
Negru-Trodcl, p. 129 si urm.
Op. cil. p. 74 si arm.

Op. cif. p. 145.
Arh. ist., I, p. 98, doc. No. 134.

Intr'un document din 29 lunie 1604 (Bibl. Academ. ms. 40/97
Radu-Vodi conflrmi fratilor Buzesti, Preda Banul i Rada clucerul, saint
Tiirgu-Jia pentru slujbele credincioase i pentru meritele fratelui lor
Stroe, mort In lupti.
www.dacoromanica.ro
347
In secolut al XIII, cavalerii Teutoni, cari colonizaser

dej tara Brsei I), se intinser dincoace de Carp ati i
ocuparti Moldova sau Cumania, unde infiintar prin anul
1217 si un episcopat catolic 2). Cu aceast ocaziune ei
fondarii oraele Baia i cetatea Neamtului. In aceste orase,
de fondatiune german, magistratul municipal se numi
schultheis, de unde in mod corupt s'a numit olluz. Ce-
lelalte orase moldovenesti formndu-se dup5 modelul

acestora, denorninatiunea de oltuz, dat primarului sau
magistratului comunal, s'a generalizat 3).
Alturi de olluz se afld un consiliu. compus din 12
persoane numite prgari 4).
In Muntenia, organizarea comunal a suferit de asemenea influenta Sailor si a Ungurilor, chiar cuvautul
ora vine din ungurescul varos (ora). Magistratul municipal purt numele de judet 5), el er asistat ca si in
Moldova de 12 prgari.
Judetul in Muntenia ca i soltuzul in Moldova erau
alei de locuitori si probabil ca si pargarii eran desemnati de corpul electoral G).
Comunele urbane se bucurau de personalitate moVez! capttolul II, istoricul judetelor.

V ezi Documentul In HurmuzakI I, pag. 60.
Arhiva ist. a Rom., I, pag. 102. Vezi gi poemul polon a lul MIron
Costin in Arhiva istoric, I, pag. 168.
Cavintulptitgari vine dela germ. burger =eetiteni. Vez! documentul
98 din Arhiva istoricei a Rom. I, (7 Maiu 1665), nude se vorbegte de pitaza! Isac al oragului Pia tra, in documentul 144 din aceiag colectie ni se
arati a la 4 Octornbrie 1599 goltuzul Tamag ca 12 pfirgari administa
oragul Trotug ; Costan goltuzul gi 12 phrgari din Dorohot Intrese actul
de cumpitriitoare a une! mogii (1603, DecembrIe 22), BM. Acad. ms
8/205; Agaton, episcopul de Roman cii goltuzul oragulni Roman gi altii
judecit pricina dintre Cristea, marele vornic gi mal multi locultori pentrd un biz (1905, Main 17) Bibl. Acad. ms 9/9.
Vezi istoricul judetelor, text gi note. AdaogA la enurneratia de acolo
pe Fote judetn1 gi pe cei 12 prgari din Tirgovigte (anul 1597, Dec. 3).
Biblioteca Academiei 76/14.
Vezi istorlcul judetelor la capitolul II.
www.dacoromanica.ro
348
PAUL NEGULESCU
rala 1); autorittile comunale, judetul i prgarii, reprezentau interesele comunei 2), dedeau autenticitate actelor
fcute de particulari 8), judecau procesele dintre oreni 4), adunan i rspundeau fiscului drile cuvenite din
panca oraului5), repartiznd impozitele intre locuitori,
adica fcnd cisliz ; Paean un registru de toti proprie-
tarii din ora), privigheau, ca, in totdeauna, oraul sa

fie bine indestulat7).
*oltuzul, sau judetul, avea prin urmare o indoit calitate, era agent al puierii centrale i reprezentant al
intereselor locale. In calitate de agent al puterii centrale, el strilnge birul, el exercita atributiuni politiei
neti, el distribui justitia in afacerile de mica insem-
palate. Ca reprezentant al intereselor locale, el administra averea comunei, o reprezenta in justitie, privighea
ca oraul sa fie indestulat, etc.
Satele nu aveau personalitate moral. Ca reprezentanti
ai autoritatii grisim la sate juzi sau judeti, vtmani, parclabi 8) sau cneji 2), insrcinati mai ales cu strngerea
Ibid.
Vezi hrisovul lui Grig. VodA Ghlca din anul 1780 publicat in Magazinui istoric pentru Dacia, V, pag. B53 si urm.
Vezi mai sus istoricul judetelor. Vezi si documental din Arhiva islorica, I, 2, pag. 19 (Tirgovilte, 1636) si I, 1, pag. 15.
Vezi istoricul judetelor. Adde, documentul 9/9. Biblioteca Academia
citat mai sus la nota 1.

Vezi documental 82 din Arhiva istorica a Romaniei, I; Melchisedec
Cronica Huslor, pag. 32 si 34. Melchisedec, Cronica Roman. I. pag. 120.
Document 272 Arbiva istoricii, I.
Arhiva istoricei, I, documentul CO.
Mai ales din sec.'XVII. Vezi N. lorga, Studii fi documente, V, pag.
361 (documentul este din 25 Dec. 1695) ; vezi si Reg. org. al Val. art. 97.
Vezi A. D. Xenopol, Istoria Roma nilor, vol. III, pag. 610, notele
55 si 56. Afirmatiunea s ivantului profesor, de altfel intemeiat pe nu-
meroase documente, este confirmatii prin lucrarea d-lui
I. Bogdan,
Despre cnejii Romani, Buc. 1903, unde se citeazi mal multe documente,
dintre care unele inedite. Cnejii ca fefi ai administratiunii satelor domnesti se gisesc si in documentele din al XVI-lea veac (vezi insi I. Bogdan, pag. 10.) Asa In Uricarul XVI, pag. 82 gsim un document din
www.dacoromanica.ro
349
diri1or i, rareori, Cu distribuliunea justitiei in procesele de mica important dintre steni.

Satele eran de patru categorii : 1) sate libere sau sate
de mosneni ; 2) sale domnesti ; 3) sate montistiresti
4) sale boieresti.
Salde de rnosneni se bucurau e o libertate mult mai
mare dect celelalte 1). Locuitorii erau tinuti s plteascii drile ciitre Domnie. De multeori Domnul arunca
asupra unui sat de mosneni o dare de o mare importanl si pe care satul neputnd sti o rspunz, era luat
ca domnesc i apoi, in mod abuziv, Domnul putea
s dispue de dnsul, vnzandu-1 sau druindu-1 unui
particular 2) ca sat boieresc, iar locuitorii devenind in
timpul lui Petru-Rares (1531), unde se vorbeste de satul Trdzii, unde
a fost kneazul Trziul. Documentul este citat gi de d-I Xenopol.
1) Locuitorii agricoll ai prilor noastre se pot imparti In 3 clase
Razefi, kneji, megiesi sau morteni adicii acei Ifirani cari i-an pistrat proprietatea i independenta.
Lturasi, oameni s(obozi, postupnici, cari eran slobozi numai fa/It
de domnie, erau adici slobozi de toate slujbele ci dajdiile si de venilul
domniei ineale cum ne spunc un document din 1424 din timpul lui DanVodi /Ark. ist. a Rom., I, pug. 19) td un altul din 1627 din timpul lui
ifiron-Vodi (Arh. ist a Rom.) Salde ins care erau astfel libere erau
supuse unei monastiri sau unui alt asezimnt de binefacere, sau ch'ar
unui particular cirora le pliitek o dare anual ; ele putean de asemenea
si fie populate de colonisti adu,i pentru a locul diverse sate numite
slobozii din aceasti cauzi ; ele erau scutite pentru un anumit timp de
orce impozite. Vezi numeroasele hrisoave citate In Arh, isl. I, pag. 117,
doc. 166. pranil din aceastii categorie locuiau pe mosifie monlistiresti
san boieresti fr Iasi a fi qerbi. Ei se mai numeau si Riturafi, adicta
alituri ca Serbii.
2) Un hrisov din 16 Decembric 1613, din timpul Domnului Radu
Mihnca, privitor la satul Apele vii, arati eta Mihai Viteazul a aruncat
asupra acestui sat o dare de 50.000 aspri si sitenil neputind si pliteas* satul a fost luat ca domnesc, apoi Mihal l'a dat de zestre flicei
sale Florica la trecerea in distorie ca Prcda Postelnicul (zis Floroiup
Vezi documentul in Magazinul isloric pcnIru Dada, 11, p. 265; alt document citat de d-1 A. D. Xenopol, Isl. Rom., III, p. 413 se afli la Arh.
Stat. Condica logof. lui Brincoveanu, p. 145, un document din 140
publicat in Arhiva Soc. prififice din illi 1 (1889) p. 116.
www.dacoromanica.ro
350
PAUL NEGULESCU
cazul acesta vecini sau
(adscripti glebae), In loc
de mopeni, knezi, megiei su rzei cum erau mai

inainte. Alteori un sat Intreg de moneni se vindea de
bun voe2) vreunui puternic al zilei sau vreunei monastiri, ne mai putand suporta birurile de tot felul ce-i
aps.
Satele monastireti erau In general scutite de dri fat

de Stat. Numeroasele documente publicate 'Ana' astzi
dovedesc c, atat In Muntenia cat i In Moldova, Domnii
dlideau asemenea scutiri monastirilor. Ceva mai mull,
Domnul atribui monastirilor i dreptul de jurisdictiune
Vecini, clicagi, rumini sau serbi erau legati de piimint, adscripti
glebae, ca i coloni din imperiul roman. Ei trebuiau si implineasc, ne
spune Dimitrie Cantemir (Descrierea Moldovei), cu toati sirguinta lucrul
boieresc omit de greu ar fi fost. Erau deci ca si les serfs din Franta
iaillables et corviables meri. Boerii, ne spune acelas autor, nu puteit
si vindi pe !Aran decit Impreuni cu ruosia. Vezi insi documente citate
In lucrarea Sludli de istoria dreptutui ramn, de Paul Negulescu, 19C0
pag. 190.
Calitatea de Romini se dobindek sau prin nastere sau prin contract.

Posedim numeroase acte de acest fcl, in care vedem cA mosnenii no
mai putindu-si pliti datoriiie, sau gi pentru altc cauze, se vindeau ca
Romini 1mpreuni cu descendentii lar. Mal totdeauna, ei se vind cu
pfirpie lar de mogie. Bibl Acad. ms. 42, fila 54. Docum. din 1629, Oct. 15
vinzarea se face citre Dumitru Dudescul Vistier; un alt doc. din 1654,
prin care Dan cu fcciorii Jul se Vaud postelnicului iordake, ms. Acad.
44 fila 9; In condice logofeliei lui Brincoveanu, fila 103, vedem el satul
Hurezul cu toti locuitorii s'a vindut ca romni lui Dime Chiurcibasa. Starea de runfin Incet prin liberare ficute cu titlu gratuit sau
oneros. Avem un document din 18 Maiu 1647 unde Aldea gi fratii sii
ne spun ci Gavril Spitarul id-a fricut pomand cu ei de i-a megiefit (i-a
Meat mosneni) fiindu-1 fogti rumani In sat la Bratia (Acad. ms. 43, fila
98. Vezi si manuscript. Acad. 58, fila 18, unde Leon Vodi libercazi 3
insi do rumfinie. Vezi alte 2 documente, unul din 1617 in Columna MI
Traian, 1872, pag. 281, altul din 1565 In Convorbiri Lucrare, XX, pag. 9,
Starea de rufninie putei 'meth 1 prin paragrafle (prescriptie). Vezi In

acest sens documental de la Miron Barnovski Voda din 15 Januarie
1628 Arhiva istoriccl, 1 ,175).
Vezi la condica log. lui Brancoveanu, fila 160, documentul citat la

nota precedenti prin care locuitorii din satul Horezul se vfind ca Rului Dime Chiurcibasa.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT, ADMINISTRATIV
351
asupra locuitorilor din satele monastireti. Numai pentru

afaceri de pre mare importan t se recurgea la functionarii domneli
Oraele de asemenea eran de dou categorii : orae
libere i orae proprietate particular (Regulamentul Organic al Moldovei, cap. III, anexa H, Regul. Organic al
Valahiei, cap. III, anexa II). Orae diu aceast a doua

categorie gsim mai ales In Moldova. In Muntenia gsim
ca ora5e in proprietate privat Ploeti, fundat ca ora,

de Mihaiu Viteazul 2) 1 pe care Alexandru Ipsilante in
Doui din atributele cele mai importante ale suveranititii, dreptul
de a judech ljarisdictio) l dreptul de a stabill impozite erau de multeori concedate proprietarilor de mogii. Ask Inca din secolul al XIV-lea,
vedem ca Mircea in 1399 Main 11, scuteste satul PolcAuti al monastirei
Strugalea, de orce dare ciitre fisc (Arh, ist. a Rom., p. 97, doc. 133);
acelas lucru il constatim, cAtivi ani mal tirziu, Inteun document dela
Dan Vodi (5 Aug. 1424. Arh. ist., I, p. 19), prin care se scuteste de
asemenea de diri mai multe sate ale monastirilor Tismana gi Vodita ;
la 1448 (5 Aprilie), Petru Von, Domnul Moldovei, scuteste trei sate ale
monastirei Pobrabl de orce dAn i obligatiuni fiscale l acordi monastirei l dreptul de jurisdictiune asupra locuitorilor din acele sate
(Arh. ist., I, p. 153. doc. 243); un alt document din timpul lui $tefan
cel Mare (1459 Main 20, Arh. ist., I, p. 118), ne arati satul Lucacesti,
al monastirei Bistrita, scutit de drile fiscale i supus jurisdictiunei
monastiresti.
Mult mai rar, gisim asemenea donatiuni acute In favoarea particularilor. Putem cith insi un document muntean din al XV-lea veac (16
Sept. 1430), din timpul domnlel lui Dan Vodi (Archiva ist., I, pag. 73,
doc. 90), precum gi unul moldovean, din aceias epoci (8 Octombrie 1433),
prin care Stefan Von di lui Jurja Atoc, un sat In susul Sfiratei cu
dreptul propriei judeciti locale (Archiva ist., I, pag. 81, doc. 100).
Vezi l importantul document dela Miron Earnovski Vodi din 15 Ianuarie 1628 (Archiva ist , I, 175), prin care se stabileste ci soboarele
monastiresti sunt judecitori si globitorl In satele lor, avind drept cei

nemultumiti a face apel la pircAlabi.
Un important document din 7 Ianuarie 1610, din colectiunea riposatulul V. A. Urechia, citat de d-1 A. D. Xenopol, 1st. Rom. III, p. 412,
nota 17, ne arati cA mosia i satul Ploesti apartinei la trei frati, boerii
Manole, Neculcea i Pitraseu ; cA Mihaiu-Vodi, dorind sit facii un oras
In acel loe, a dat drept schimb proprietarilor mosia Biicoin.
www.dacoromanica.ro
352
PAUL NEGULESCU
anul 1775 ha d5ruit vornicului Ienake Moruzi 1). Aceast
donatiune a fost ins anulat i oraul a fost declarat

liber in timpul Domnului Nicolae Mavrogheni. Craiova
a fost de asemenea data in st5pnire particular de Nicolae Vod Caragea. In urma protestrilor energice fcute
de or6eni, insu Domnul Nicolae Caragea revine i anuleaz5 donatiunea facut5 cu putin mai Inainte2). In afar
de aceasta mai multe alte trguri de o important mai
mic se aflau in aceast categoric.
Proprietarii acestor orase sau trguri aveau dreptul la
anumite d5ri din panca negultorilor i din partea celorlalti oraeni.
Chiar intre ora5ele libere gsirn diverse categorii. Unele
cum de pild Campul-Lung din Muntenia 8) se bucur

de libertti foarte marl pe care nu le posedau celelalte
orae. Domnii, dup lmprejurri, acordau diverse privilegii la anumite orae 4).
123. Dup regulamentele organice, att al Munteniei
(Cap. IV, p. 160, anex. II), cdt i al Moldovei (Cap. III,
p. 130, anex. II), oraele erau inc5 irnpartite In orae

slobode sau libere 1 In orae cari eran proprietate particular5. Pentru oraele slobode, legiuitorul stabilete o
organizare inspirat de ideile de descentralizare. Autoritatea comunal era reprezentat de sfatul orenesc.
Vezi gi hrisovul Domuului Mihail Sutu din 1783, prin care confirmi
dania Matti de Alexandru Ipsilante (Condlca domneasa XII, fila 84).
Condlea domneasci IX, fila 141f. Vezi gl hrisovul din 1783 al lui
Mihail Suitt (Condica dom. XII, fila 42).
Vczi hrisoavele prin care se acordi gi :se confirmil privilegiile

oragului Cimpu-Lung in Magazinul isloric pentru Dacia V, p. 331 gi
u rmiltoa rele.
Vezi privilegiile acordate oragului Vaslui, Arh. ist. I. p. 57. Acest

document, dupi cum observ gi d. liasdeu, este propabil aprocrif gi
fcut pentru trebuinia cauzei de oarece, panft In timpu! domniel lui Alexandra Cuza, Vasluiul nu er Inca ora g slobod. Vezi hrisovul din 1783,
din timpul domniei lui Mihail Suitt (Condica domneascil XI, fila 2,
Arhiva Statului), prin care orfigelul Cimpina este declarat liber gi i se
acordh diverse scutiri domnegti.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DR DREPT ADMINISTRAT1V
353
Stpanirea a socotit, zi-ce legiuitoru?, sa druiasca acestor
orase drepturi de a-si chivernisi ale lor interesuri prin

sfaturi orsenesti alcatuite din madulari alesi de catre
insisi locuitorii acestor orase, rarnanand intru a stapanirei ingrijire ca madularile fiecarui sfat sd-si pazeasca
datoriile lop).
Sfa tul orsenesc era compus din 4 membri in orasele
din Muntenia, afar de Bucuresti unde sfatul era alcatuit
din 5 membri ; in Moldova sfatul orsenesc era compus
din 3 membri, afar de Iasi uncle se gseau ca si la

Bucuresti 5 membri. Pe lang aceasta se mai alege si
cate 2 supleanti meniti ca s inlocueasca pe membri, in
caz de lips.
Corpul electoral era compus din toti locuitorii brbati
in varst de cel putin 25 ani si posednd o avere imobiliar de cel punn 2000 lei vechi, lar in Bucuresti de
ce! putin 5000 lei. In Moldova se cerea numai ca cineva
s fie proprietar de un imobil, In oras fail sh se speciflee valoarea lui.
Streinii aveau de asemenea drept de a fi alegatori cu
condinune numai ca sa plteasca o chirie de cel putin
300 lei anual, sa aiba un domiciliu in oras de ce! putia
2 ani si s fac o declaratie ca se supun la toate indatoririle orsenesti ca si pamantenii.
Alegtorii, potrivit art. 6 Reg. Valahiei, Cap. IV, anexa
II, se Intruneau pe mahala si alegeau, pe un terrnen de

3 ani, deputati. In Bucuresti, 30 alegtori alegeau un deputat, in Craiova 20 alegtori, iar in celelalte rase numai 10 alegtori alegeau cate un deputat. Deputatii procedau apoi la alegerea membrilor din sfatul orsenesc.
Conform Regulamentului organic al Moldovei (Cap. III,
anex 4, art. 6 si 7) alegerea se face direct, fail delegan.

In Muntenia, pentru ca cineva sa fie eligibil, trebui
&A fie roman, s fie domiciliat in comuna, sii ail:A varsta
de 30 ani si s poseada o avere ncrniscatoare de ce! putn
20.000 lei pentru Bucuresti si de 8.000 lei pentru celelalte orase. Numai in Brilla si Giurgiu, de curand esite
P. Negulescu.
Tratat de Drept Ad. ministrativ, ed. U.
www.dacoromanica.ro
23
354
PAUL NEGULESCU
de sub stpnirea direct a Turcllor, se permite s se

aleag ca membru i un strin, care, indeplinind celelalte conditiuni de eligibilitate, ar fi dat o declaratie crt
se leapddd de orce protectiune streind pentru cdte privege
sfatul ord$enesc.
In Moldova se cereau aceleai conditiuni de eligibilitate ; streinii ins puteau fi alei dac aveau un domiciliu
In comun de ce! putin 2 ani i dac declarau, cu ce!

putin 6 luni inainte de alegere, ca se supun la toate tndatoririle la care sunt supui ceilalti locuitori ai comunei.
Savantul profesor, d. C. G. Dissescu 1), laudd dispozi-
liunea aceasta din Regulamentul organic prin care, sub

anumite conditiuni, se (IA drept streinilor de a fi alegtori i eligibili, cci electoratul comunal nu trebue s
fie un drept politic, el se bazeaz pe interesul ce 11 are
cinev ca nevoile materiale ale 1oca1it5tii de unde apartine s fie bine administrate.
Admitem in totul p5rerea ilustrului profesor, c4 o asemenea dispozitiune a fost bun pentru acele timpuri i
a ajutat ca oraele noastre s i o mare dezvoltare,
dar credem cA, din punctul de vedere al dreptului public dispozitiunea regulamentar este condamnabil. In
adevr comuna, ca i orce stabiliment public, nu este
numai persoan mora15, ea exercit i atributiuni de suveranitate ; autoritatea comunal5 poate face acte de autoritate, cum de pild5 regulamente, poate d ordonante,
poate stabili unele impozite asupra or5enilor. Este uor
de mieles c asemenea acte, prin care se ordon sau se
interzice ceva administratilor nu pot fi svarile decAt
de aceia cari detin puterea suveran. Stiveranitatea ins
este vointa colectiv a cettenilor ; strinii nu pot ave
nici un drept in ceeace privete destinele unui popor independent ; ei nu ar pute lu parte nici ca aleg5tori,
cci o autoritate, care are adere s fac acte de suve1) C. G. Dissescu, Curs de drept public romn, III (drept administrativ) pag. 924.
www.dacoromanica.ro
355
rani ta te, nu poate detine drepturile sale decat dela

cet/eni.
Prin urtnare, dac asemenea dispnzitiuni erau posibile
In situatiunea in care ne gseam pe vremea Regulamentului organic, i, dac ele au putut produce chiar bune
rezultate, astzi fat Cu situatiunea noastr politic ca
Stat independent, ele nu mai pot fi adrnise.
In art. 19 din Regulamentul organic al Valahiei i in
art. 17 din Regularnentul Moldovei, se artau atributiunile
sfaturilor or4enqti.
Veniturile comunale se compuneau din zecimile comunale, (zeciuiala patentelor ;i a capitafiei tuturor locuiiorilor dajnici ai orapilid) i din acsize (art. 20).
Budgetul veniturilor i cheltuelilor, aprobat de sfat,
trebuia supus aprobrii ministrului de interne (marele

vornic din luntru).
Atributiunile sfatului or5enesc, ne spuue art. 36 din
Regul. Valahiei, privesc numai la economia oraplui.

Actele sfatului or5enesc erau supuse tutelei administrative, care era excesivd.
Autoritatea tutelar era prefectul judetului pentru cele-
lalte orae, lar pentru Bucureti ministrul de interne

(art. 38, Reg. Val.).
Sfatul orenesc putea face un singar act executoriu
fr aprobare. Potrivit art. 25, sfatul or5enesc pute
hotri singur cheltueli pan la 1000 lei pentru Bucuregi,
pn la 300 lei pentru celelalte orae, pentru diverse reparatiuni, etc. Cnd Irish' cheltuiala trecea de sumele artate mai sus trebui aprobarea Domnului.
In afar de tutel, se recunotea, prin art. 39, dreptul
pentru puterea central de a anul actele racute de

consiliu.
Regulamentul organic acord satelor un inceput de

personalitate. In adeviir, se recunoate satului dreptut
de a avea un patrimoniu (art. 105 t. urm. din Reg. org.
al Valahiei), a numita cutie a obgiei, ale card venituri
se stabileau in art. 106, ins aceast cas era destinat
www.dacoromanica.ro
356
PAUL NEGULESCU
mai mult ca s asigure plata integrala a impozitului din

partea satului. In adevr, impozitul se percepe pe cislei,
adica se asez un impozit asupra satului (art. 97 Reg.
Valahiei) i apoi se repartiza Intre locuitori. Daca unta
nu putea s plateasca sau daca prsise satul, rspundeau
ceilal
Numai daca birul se puta. Implini, se putean futrebuinta banii din cuije si la satisfacerea nevoilor locale.
Intre cbeltuelile obligatorii era si plata dorobantutui
(astzi a jandarmului).
Parealabul, ales de sateni (art. 97 Reg. org. al Valahiei. In Moldova se numea vornicel), era insrcinat cu
ca i pentru
strangerea drilor pentru puterea central'
cutia obqtiei.
Un sfat, sau consiliu, cornpus din 6 steni alesi,

preotul satului si din proprietarul mosiei administra averea conmnei, aceast cutie a olqtiei (art. 107 Reg. org.
al Valahiei si al Moldovei).
In manualul pentru trebuintele sraturilor seiteqti din 1863,
sfatul stesc se compune din preotul satului si din alti

3 membri alesi de sateni.
Sfatul stese alcatui budgetul de venituri si cheltueli
al satului. Veniturile proveneau din contributiuni stabilite
asupra satului, cheltuelile eran plata invttorului, a
notarului, a vtaseilor, a pandarilor, a Monitorului Oficial, a dorobantilor, etc. Budgetul er supus aprobrii
sub- prefectului.
124.
Legea din 1 Aprilie 1864 organizeaza satele in
comune rurale. Satele era o adunare de mai multe familii locuind Inteun acelas loe, in mod statornic, independent de numrul locuitorilor. In conceptiunea legiuitorului din 1864, comuna rural trebue s aib ce! putin 100 familii sau 500 locuitori, prin urmare, dac un
1) Daca un Batean ramneh Indarit cu plata contributiilor, i se trimeta un dorobaq calare, care edei la s'idean pana ce acesta 1st plata
datoria. Erh cevh aseminitor cu drag,onadele din Franta (art. 99 Reg.
org. al Valahiei).
www.dacoromanica.ro
357
sat nu ave aceast populatiune, trebui s fie alipit la

un sat vecin pentru a pute forma o comuna. Comuna
rurala devine deci, in urma acestei legi, o circumscriptiune teritorial, care coprinde un minimum legal de
locuitori.
In afara de aceasta, legiuitorul din 1864 recunoage in
mod expres personalitatea juridica a comunelor rurale.

Legiuitorul din 1864 de1 pornete dintr'o ideie de des-
centralizare, cand creiaza comunele rurale Investite cu

personalitate, cu toate acestea, dintr'un spirit de timiditate, le acorda o libertate foarte mica, supunandu-le unei
tutele administrative foarte puternice, care Impedica cu
desavarire dezvoltarea lor.
Legea din 1864 este o lege generala, care caut sa organize7.e i comunele urbane i cele rurale. Clasificarea
comunelor In urbane i rurale se face prin lege.
Autoritatea comunal. atat In comunele urbane, cat i.
In cele rurale este reprezentat prin consiliul comunal i
prin primar. Consiliul comunal se compunea din minimum 5 membrii i din maximum 17 membri, dup numrul populatiunei.
Membrii consiliului comunal erau alei direct de corpul electoral care, In toate comunele, era compus dintr'un singur colegiu. Pentru a fi alegtor, trebui ca
cineva sa fie roman sau impamantenit i s plteasc In
comunele rurale o contributie direct ctre Stat de 48
lei anual, iar In cele urbane de 80-100 lei. Erau scutiti de orce cens preotii, profesorii, institutorii, doctorii,
licentiatii, etc. (art. 25). israielitii pmnteni puteau fi
alegtori, daca intruneau conditiunile cerute de art. 26
(s 11 servit in armata i s 11 dobandit rangul de subtiter, sa fi terminat cursul secundar In Romania, etc.).
Consiliul comunal reprezinta interesele comunei, el
pute s fac i acte executorii fail o prealabil aprobare (art. 69), cele mai multe acte 'MA aveau nevoe de
aprobare pentru a deveni lucrtoare.
Chiar actele din prima categorie nu erau executorii
www.dacoromanica.ro
358
PAUL NEGULESCU
im ediat, ci numai dup expirarea unui termen de 30 zile,

In care timp autoritatea superioarA (ministrul de interne
comitetul permanent) putea s le anuleze.
Primarul era reprezentantul intereselor comunale i

in acela timp era i agent al guvernului. in comunele
rurale, el se alegea de alegtori data cu consiliul comunal i se aprob de prefect, iar in comunele urbane
se nume de Domn dintre acei 3 consilieri cari vor fi
obtinut mai multe voturi la alegere.
Puterea executiv numea dintre consilieri 6 ajutoare
de primar in comunele cu o populatiune mal mare de
40.000 locuitori, 4 ajutoare in comunele cu o populatiune
dela 15.000-40.000 locuitori, 3 pentru acele ca o popu-
latiune dela 6.000-15.000 locuitori, 2 pentru o populatiune dela 3.000-6.000 locuitori i unul pentru comunele cu o populatiune mai mica de 3.000 locuitori.
Durata functiunilor consiliului comunal era de 4 ani
pentru comunele urbane i de 2 ani pentru cele rurale.
Jumatate din membrii consiliilor urbane erau trai la
sort la fiecare doui ani, and se proced la noui alegeri
pentru complectare. in comunele rurale, consiliul este
ales numai pentru doui ani i se reinoiete numai o
treime dupa un an de functionare.
Consiliul comunal nume, suspend sau revoca pe secretarul consiliului in comunele urbane sau pe seriitor
In cele rurale, precum i pe ceilalii functionari comunali.
125.Legea dirk 1864 prezint un mare avantagiu fata
de legislatiunea anterioard. Prin aceast lege se creiazd
comuna rural ca subdiviziune teritoriala cu un anumit
numr de locuitori, avnd personalitate morala, se al-.

catuete un sistem de administratiune mai complecta ca
oarecare descentralizare. Comuna fiind o subdiviziune administrativa a Statului, reprezentantii sal exercit i atributiuni de putere publica. Ca o consecinta logich a ace-
slut principia s'a admis ca numai Romnii pot fi alega-.

tori 1 eligibili 1).
Vezi nutatrul 123.
www.dacoromanica.ro
359
Cu toate acestea trebue s recunoatem, c incercarea

de descentralizare fcuta de legiuitorul din 1864 era foarte
timid. Daca se creiaz comuna rural, dac se marete

sfera de atributiui asupra carora consiliul comunal este
chemat s se pronunte, se stabilete Irish o tutela administrativ excesiva. Aproape toate actele consiliului comunal erau supuse tutelei autorittilor superioare, adic
aproape toate actele consiliului comunal trebuiau s fie
trirnise sau comitetului permanent sau Ministerului de
interne spre aprobare. Or, prin aceasta se producea o

mare intarziere : autoritatea superioar trebuia s se informeze, s constate dac msura luata era folositoare
sau nu pentru interesele comunei 1 apoi sa o aprobe
sau sa o infirme. Ceeace necontestat c era o serioas
pedic pentru dezvoltarea comunelor ; actiunea administrativa thud prin natura sa prompt i energica, printr'un asemenea sistem, ea devenea lent.
Pe laugh aceasta, comunele rurale, aa cum erau create
prin lege, erau prea mid, nu aveau resurse financia re suficiente pentru a putea satisface obligatiunile impuse prin
lege. In fine, cu toate c se creiaz comuna ca o circumscriptiune autonom, avand un patrimoniu deosebit de
acel al Statului, cu toate acestea i se d un reprezentant,
prirnarul, care cumuleaz i calitatea de agent al puterii
centrale ; el reprezinta adic i interesele comunei i pe
acele ale Statului. Or, era natural, din momentul ce se
admite aceast separatiune, ca sa se dea pentru fiecare
din aceste categorii de interese cate un titular deosebit.
Acest lucru era necesar nu numai din punctul de vedere
al principiilor, dar i din punctul de vedere practic. In
adevar, primarul are un numr considerabil de atributiuni atat din partea Statului, cat i din partea cornunei,
atributiuni pe cari nu le poate indeplin in mod satisfacator, tocmai din cauza multimii i variettii lor. Or,
interesul este ca aceste functiuni s se indeplineasc cat
se poate de bine. De aceea este necesar ca aceste interese deosebite s fie incredintate la magistrati deosebiti :
www.dacoromanica.ro
360
PAUL NEGULESCU
primaral, ales de corpul electoral al comunei, s Ingrijeasca de interesele comunei, iar un functionar numit
de Stat s caute de interesele generale.
Legile posterioare sau proiectele de legi au cutat s
remedieze aceste neajunsuri. AO, prin proiectul de lege
din 1865, propus de General I. Florescu, se tindea sa se
mareasca minimum de populatiune necesar pentru existenta unei comune rurale. De unde prin legea din 1864
se cerea un minimum de o sut familii pentru o comuna
rural, proiectul din 1865 nu recunotea drept comune
deck satele avnd o populatiune mai mare de treisute
de familii. Dup acest proiect se stabilea un minimum
de populatiune i pentru comunele urbane, trei mii lo-
cuitori sau ase sute de bruin

Proiectul de lege din 1866, depus pe biuroul Ca merii
de rninistrul de interne depe vremuri, Ion Ghica, apnea'
adeviiratele principii ale descentralizarii : consiliile co-
munale aveau dreptul sa faca acte cari s fie imediat

lucrtoare, fail s mai fie nevoe de o aprobare superioara. Se exceptau numai actele de o mai mare important, pentru cari legea din 1864 eel-ea o ordonant
domneasca, precum stabilirea de noui taxe i contributiuni. Cu alte cuvinte tutela administrativa era tarmurah' In limite foarte rationale.
Proiectul din 1871, din initiativ parlamentara, stabile
ca deciziunile consiliilor comunale urbane sunt executorii imediat,dup publicare, iar pentru cele rurale
admitea ca necesara aprobarea comitetului permanent
(art. 66 i 67). Comuna urban se bucur, dup acest
proiect, de o autonomie complecta, numai comuna rural era supus tutelei.
Autoritatea comunal era alcatuit, duph acest proiect,
din consiliul comunal ca organ deliberant i din comitetul executor ca organ executor. Comitetul executor se
compunea din ce! putin 3 membri i ce! malt 15 niernbri.
Unul dintre danii, primarul, era prezident al comitetului. Dispozitiunea aceasta este mult mai blind deck
www.dacoromanica.ro
361
ace din legea actuala. In adevr, mernbrii comitetului

1i imparteau intre danii diferitele ramuri ale serviciilor
comunei ; flecare. avea drept de autoritate proprie in
serviciul pe care 11 conduce, dup cum, in organizarea
puterii centrale, flecare membru al cabinetului are autoritate proprie in conducerea departamentului su minis-
terial; pe cdta vrerne astzi ajutoarele primarului nu

sunt dect nite delegati, nite reprezentanti ai primarului.
In 1874, se depune un proiect de lege de Lascar Catargi, prin care se modifica cAteva articole din legea dela
1864; proiectul a fost 'ma retras, modificat i complectat;
supus apoi din nou Corpurilor legiuitoare, a devenit legea
din 5 Aprilie 1874.
Legea aceasta mrete numrul de populatiune nece-
sar pentru existenta unei comune. Nici o comun nu

va pute numr rnai putin de cincisute contribuabili,
zice art. 4.
Aceasta este, fra indoial, una din cele mai bune legi
comunale pe care am avut-o. Tutela administrativa, excesiv sub imperiul legii din 1864, este trmurit in limite
foarte rationale. Potrivit art. 76 din lege, consiliul co-
munal pute autoriza singur, fr nevoe de aprobarea

superioar, vnzari de imobile de o valoare mai mica
de 3000 lei, putea autoriza Incheere de contracte rand
valoarea obligatiunii luate de somun nu depaea 10000
lei, pute aprob rezultatul licitatiunilor.
Aceast lege pactituete ins, cci face o prea mare

asemnare futre comunele urbane i cele rurale. Pentru
comunele rurale, drepturile acordate prin art. 76 sunt
foarte largi ; pentru cele urbane ins cu mijloace precu-
Mare cu mult mai mari i cu nevoi de asemenea mai

mari, libertatile acordate eran foarte putin simtite.
Legea din 1874, ca i ace din 1864, continua sa lase
primarului acea indoit calitate de reprezentant al intereselor locale i de agent al puterii centrale. Potrivit
nouei legi, primarut este numit de puterea central
www.dacoromanica.ro
362
PAUL NEGULESCU
dintre consilierii comunali. Msur:e foarte justa, din momentul ce acordm primarului aceste indoite atributiuni.
In adevr, trebue s recunoatem i puterii centrale

dreptul de a lu parte la numirea primarului. Primarul
erd reprezentant al intereselor comunale i de aceea el
trebui s fie ales din consiliul comunal ; el er ILIA,
ca i acum, i agent al puterii centrale i de aceea gu-
vernul avea dreptul s-1 numeasc dintre consilierii

comunali.
In 1878, se propune la Camer un proiect de lege

asupra organizatiunii comunale. Acest proiect, prin art.
94, stabilete cd toate deciziunile consiliului comunal
devin executorii numai dup aprobarea lor de ctre

comitetul permanent ; stabilete adic tutela de drept
comun, aduce fish' o ameliorare la inconvenientele ce
am ariitat mai sus i anume c comitetul permanent

trebue s se pronunte in termen de 5 zile dela primirea
Incheierii consiliului.
Legea din 7 Main 1887 micoreaz minimum de popu-
latiune, necesar pentru a se pute constitui o comun

rural, reducandu-1 la 200 contribuabili. Prin aceast
lege se micoreaz dreptul consiliilor comunale rurale
de a decide singure fr aprobare, cu alte cuvinte se
mdrete tutela administrativ fat de comunele rurale,
In schimb ins se d o libertate mai mare coinunelor
urbane. AA, in legea din 1874, comunele, atdt cele
urbane cdt i cele rurale, puteau cumprk vinde sau
schimb averi nemictoare pan la valoare de 3.000 lei
fr aprobarea autorittilor superioare ; legea din 1887
face o deosebire : comunele urbane reedinte de judet
pot cumpr sau vinde imobile 1'611 aprobare pan la
suma de 5.000 lei, comunele urbane nereedinte, Oa

la o valoare de 1.000 lei, iar cele rurale numai pan la
200 lei.
Proiectul de lege al d-lui Teodor Rosetti, din anul 1888,
formuleaz, pentru prima aril' la noi, necesitatea de a

se descrcd primarul de functiunile delegate de Stat
www.dacoromanica.ro
363
inteun interes general, lsAndu-i-se numai atribujiunile

de interes local.
Asemenea dispozitiuni foarte rationale erau inspirate
de legislatiunile prusian i ungar.
Potrivit acestui proiect, atributiunile de interes general
sunt incredintate unui functionar, comisarul de ocol, auto-
ritatea cornunal ne mai avnd in ingrijirea sa dect

interesele curat comunale.
Pan la acest proiect, legile sau proiectele de legi

pentru organizarea comunal coprindeau la un loc dispozitiuni i pentru comunele urbane i pentru cele rurale.
Proiectul din 1888 se ocup numai de organizarea comunelor rurale. Dela aceasta dat, constatm c toate
legile sau proiectele de legi, ce s'au fcut asupra organizrii comunale, au acest caracter de specialitate : unele
se ocup numai de comunele urbane, altele, i acestea

sunt cele mai multe, de comunele rurale.
Proiectul de lege din 1890, pentru organizarea comunelor rurale, al d-lui general G. Manu, este un proiect
descentralizator. Tutela administrativd este mrginit in.
limite foarte rationale i, in afar de aceasta, ea se exercit in cele mai multe cazuri de administratorul de plasci
(sub-prefectul), autoritatea cea mai in msur de a cunoate nevoile locului i de a puteA apreci prin urmare
utilitatea actului fcut de consiliul comunal rural.
In afar de aceasta, proiectul admite necesitatea de
a ave titulan i deosebiti petztru a reprezinta interesele
generale i de a ls autorittilor comunale numai sarcina de a reprezint interesele locale.
In 1894, se alctuete legea pentru organizarea comanelor urbane (31 rune 1894), care se and i astzi in
vigoare. AA Inct, dela aceast dat, comunele rurale
1.51/An guvernate de legea din 1887, pe cnd comunele
urbane incep s se conduc dup noua lege. Vom art
economia acestei legi sub No. 126 i un.
In 1899, se alciituete inc6 nn proiect de lege pentru
organizarea comunelor rurale. Dup acest proiect, pri-.
www.dacoromanica.ro
364
PAUL laGULESCU
marul rerpezinta numai interesele comunale, iar notarul

este agentul puterii centrale. Aceleai principii le gsim
i in proiectul d-lui C. Olnescu din anul 1900.
In anul 1903, d. V. Lascar, ministrul de interne, a

depus pe biurourile Parlamentului un proiect de lege
pentru organizarea comunelor rurale, prin care cut s
mreasc comuna rural, stabilind un minimum de populatiune de 300 locuitori i un minimum de venit de 8000
lei. Acest proiect admite de asemenea, ca i proiectele
anterioare, necesitatea de a eyed titulan deosebiti pentru
a reprezint interesele locale, iar notarul rmne singur
agent al puterii centrale.
La Senat, ins, proiectul a fost modifical; amndou
principiile introduse de ministru au fost Indeprtate.

Comunele rurale rman ca i mai inainte, adic Cu un
minimum de populatiune de 200 locuitori, se creiaz
Ins asociatiuni voluntare de comune (art. 166-175) i
asociatiuni fortate sau legale, numite cercuri. i legea
a fost votata astfel cum a fost modificat de Senat ; ea
s'a publicat in Monitorul Oficial din 1 Maiu 1901.
Legiuitorul a socotit c o comun, pentru a-i putea
indeplini indatoririle impuse prin lege, are nevoe de un
venit de cel putin 8.000 lei ; cum Irish s'au pastrat vechile comune, s'a hotrit ca acele dintre dnsele cari nu
ating venitul minimal s fie grupate in cercuri. Dou sau
mai multe comune sunt astfel intrunite intr'un cerc,
avand un venit de ce! pulin 8.000 lei. Aceast grupare,
sau cerc, are un organ deliberant, nu are personalitate
moral, fondurile ii sunt date sub forma de contribuliuni de comunele care alctuesc cercul.
126.
Conform art. 2 din legea din 31 lulie 1894, este
nevoe de o lege pentru a se crea o comun urbana. Pe
cat vreme, pentru a se cre o comun rural, se cere
i un minimum de populatiune de 200 contribuabili, pentru comunele urbane neaprat a se cere o populatiune
mai mare, dar nu exist un minimum legal de locuitori.
Numai proiectul generalului Florescu cerea un numr
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMTNISTRATIV
365
de cel putin 3000 locuitori pentru a se pute crea

un ora.
Organele, cari reprezint comuna, sunt dou : unul deliberant, consiliul comunal i altul executoriu, primarul.
Consiliul comunal se compune din 9 consilieri in comunele cari au pana la 10000 locuitori, din 11 consilieri
in comunele cu o populatiune mai mare de 10000 i. mai
mica de 25000 locuitori, din 15 in acelea avand o populatiune de la 25000 pand la 60000 locuitori, din 19 consilieri in acelea cu o populaliune de 60000 pan la 80000,
din 25 in oraele avand cel putin 80000 i ce! mult 200000
locuitori i. din 31 consilieri in acele Cu o populatiune de
peste 200000 locuitori (art. 7).
Membrii consiliului comunal se aleg pe 4 ani. Rana la

legea din 1905, se proced la alegeri generale, cu alte cuvinte chiar dac un consiliu comuaal fiind dizolvat, s'a ales
un altul in interval, la implinirea celor 4 ani se proced
la noi alegeri in toate comunele. Legea din 1905 a staMIR c5 consiliul va functiona 4 ani din momentul alegerii.
Corpul electoral se compune in comunele urbane reedinte din 2 colegii, in cele nereedinte dinteun singur
colegiu.
Pentru a fi alegtor comunal se cere ca cineva s fie
roman, major, s plteasen o dare cat de mic catre

Stat, sau sa fie scutit legalmente de aceast plat, (vezi
art. 3 i 4 din legea de 15 Iunie 1886), s aib domiciliul real sau o reedinta de 6 luni in comun.
In comunele urbane nereedinle de judel, alegtorii,
cari pltesc o dare cat de mica ctre Stat sau sunt scutili legalmente, formeaz un singar colegiu. Sunt scutiti
de cens alegatorii cari liti cal i scrie.
In comunele urbane, reedinte de judet, alegatorii sunt
impartiti in 2 colcgii.
Fac parte din colegiul Intaiu, acei earl au un venit

fonciar urban de cel pulin 600 lei ; molt ins scutiti de
cens profesiunile libere, oficerii in retragere, pensionarli
Statului, cei cari au absolvit cel putin e coal de invalii-
www.dacoromanica.ro
366
PAUL NEGULESCU
mant secondar (art. 4 din legea pentru alegerea consiliilor comunale din 15 Iunie 1886). Alegatorii colegiului
intaiu au dreptul s aleaga jumatate plus unul din meinbrii cari compun consiliul comunal.
Fac parte din colegiul al II-lea toll acei cari au un

venit fonciar urban mai mic de 600 lei sau cari pltesc
catre Stat o clan directa anuala de ce! putin 20 lei. Sunt
scutiti de acest cens absolventii invatamntului primar,
Cu conditiune de a plt darea cailor de comunicatiune
sau a fi legalmente scutiti de plata acestei ail, cum de
pild membrii clerului de orce rit, militarii de orce arma,
grade de jos, aflati In serviciu sau in rezerva, persoanele infirme salt btrine i fr mijloace de vietuire (art.
4 din legea pentru desfint. contrib. person. *ii de psele
i infiintarea unei contributiuni pentru dale de comunicatie, din 18 Martie 1887), rezervitii cari au luat parte
In rsboiul din 1-77-78 (legea din 12 Main 1888 i 2
Aprilie 1894), printii soldatilor din flotila (legea din 14
Iunie 1886), printii calra0or in timpul aflarii acestora
In serviciul activ (leg. 11 Fehr. 1881).
Listele alegatorilor se alcatuesc in fiecare an de dare
primar pe bazele ultimelor roluri de contributiuni. Aceste
liste provizorii se afteaz in cotnun in cea d'intaiu Durninic dup 15 Ianuarle. Reclamatiunile asupra inscrie-
rilor sau omisiunilor, ce s'ar comae in liste, se adreseaz consiliului comunal in termen de 3 stiptmani dela
data aligrii. Consiliul statuiazii asupra tuturor contestaliunilor ivite 1 inchee listele definitive, pe care le public negreit in termen de 3 zile, dupti expirarea celor
3 saptnulni. In termen de 5 zile dela atiarea listelor

definitive, orce alegtor, fie Ca va fi reclamat sau nu la
consiliul comunal, va putea face apel la tribunal. In con-
tra hotririlor tribunalului, alegatorii nemultumiti pot

apela la Curtea de casatie in termen de 10 zile dela pronuntare (art. 8 i urm. leg. din 15 Iunie 1886).
Pentru a fi ales membru in consiliul comunal, se cere
varsta de 25 ani impliniti. Nu pot fi membrii in COR-
www.dacoromanica.ro
367
siliul comunal functionarii Statului, judetului sau comunei,
persoanele cari au contracte de orce fe! de Intreprinderi

cu comuna, acei cari nu tiu ceti sau scrie ; ascendentii
i descendentii, fratii i afinii de acela grad, precum i
unchiul ca nepotii nu pot fi simultaneu membrii in acela
consiliu comunal. Nimeni nu poate fi consilier comunal
In mai multe comune. Legea declara incompatibilitate
Intre functiunea de consilier comunal i aceea de constiller judetean.
Adunarea alegtorilor are loc la expirarea termenului

de 4 ani. Ea se convoac i extraordinar in caz de dizolvare, sau cnd, prin vacantele ivite, consiliul comunal ar fi redus la doua treimi din numrul membrilor
prevazuti de lege.
In comunele urbane reedinte de judet, alegerile se fac
treptat pe colegiuri, lsndu-se liber un interval de o zi
1ntre anabele alegeri (art. 22 din legea dela 15 Iunie 1886).
Primarul convoac de alegatori cel putin cu 15 zile

inaintea zilei fixate pentru alegerea general i cel mult
In dou luni dela ce din urm vacant ivit in cazul

alegerii unei treimi.
Convocarea se va face prin publicarea i afiarea zilei
fixate la primrie i in tot coprinsul comunei.
Adunarea alegatorilor este prezidat, in comunele urbane reedinte, de preedintele san de judecatorii tribunalului respectiv.
In comunele urbane nereedinte, adunarea alegtorilor
c prezidat de judecatorul de ocol, sau in caz de lips,
de primar.
Alegerea consilierilor se face prin scrutin de lista.
Procedura electorala este prevazut in legea din Maiu
1903, Cu modificarea din 1904.
In comunele urbane reedinte de judet, consiliul comunal ii verifica' singur alegerea i pronunt validarea,
daca in termen de 7 zile libere dup proclamarea rezul-
tatului alegerii nu s'a ivit nici o contestatie (art. 57 i

-58 din legea din 15 Iunie 1886; art. 54 din legea asupra
www.dacoromanica.ro
368
PAUL NEGULESCU
procedurii electorale din 1903). Instanta chemat s judece contestatiunile este ministerul de interne.
Pentru comunele urbane nereedinte, delegaliunea judeteand este chemat s verifice i sO, valideze alegerile
de consilieri ; ea judec i contesta tiunile ce s'ar ivl asupra operatiunilor acestei alegeri (art. 87 din legea pentru
consiliile judetene din 31 Maiu 1894), cu drept de recurs,
pentru partea nemultumit la ministerul de interne. Ter-
menul de recurs este de 10 zile dela afiarea botririi

(art. 54, alin. 8 din legea asupra proced. elect.).
Membrii, imediat dup validarea alegerii, trebue
depue jurmnt de credint Regelui, supunere Constitulegilor, sprijin intereselor comunei (art. 14 din
iunii
legea dela 31 Iulie 1894). Acest jurAmnt se presteazd in
edint public, in prezenta unui delegat al guvernului.
Consiliul se intrunete in sesiune ordinarei de 4 ori pe
an : In Ianuarie, Matti, Septembrie i Noembrie. Durata
fiecrei sesiuni este de 15 zile afar de ce de Ianuarie
care va fi de trei stptmni, putnd fi prelungit de pri-
mar cu inc 8 zile.

Consiliul se va putea convocA i extra-ordinar, ordecdteori interesele comunei ar cere.
Orce convocare este fcut de primarul comunei sau
de acel care II inlocuete i se adreseaz prin invitatiuni
scrise i la domiciliu fiecrui consilier cel putin ea 2 zile
libere inainte de intrunire.
Consiliul nu poate deliber decflt fiind prezinte jurntate plus unul din numrul membrilor in exerciliu (art.
21 legea din 31 Iunie 1894).
127.Consiliul comunal alege din sdnul su pe primar,
eful administratiunii comunale. Aceast alegere se face
Iiiedint public, prin scrutin secret i cu majoritatea
absolutd a voturilor membrilor in exerciliu.
In ilecare comun urban, se mai alege de consiliu

dintre membrii
un ajutor de primar, care s ajute pe
capul comunei dup delegatiunea acestuia (art. 9, 10 i
11. din legea dela 31 Iulie 1894).
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADDIINISTRATIV
369
In comunele Cu o populatiune mai niare de 20.000 oameni, Consiliul comunal poate decide ins, cu aprobarea
regal, dup ce va lu i avizul consiliului de minitrii,
inflintarea unui al doilea ajutor.
Alegerea primarului i a ajutoarelor se confirma prin
decret regal in comunele urbane (art. 12 din legea pentru organizarea comunelor urbane), iar In comunele rurale prin deciziunea prefectului de judet (art. 98 din legea pentru organ. comunelor rurale dela 1 Maiu 1904).
Plina la confirmare, ei gireazil In mod provizoriu afacerile comunei.
Ajutorul de primar nu are atributiuni proprii.

Singurele sale drepturi sunt : 1) de a inlocui provizoriu,
in plenititudinea functiunilor, pe primar in caz de absenta sau impedicare.(art. 61) ; 2) de a aveA precadere
atunci cand primarul deleaga parte din puterile sale
aceasta in sensul a lui mai intIliu trebue sa i se de

o asemenea delegatiune (art. 46). Aceast delegare se
face prin ordonant data de primar.
Consiliul comunal poate s fie dizolvat prin decret
regal in urma unui raport al Ministrului de interne in
cazurile prevzute de art. 38 din legea pentru organizarea comunelor urbane. In acest caz, dup doua luni
cel mult dela dizolvare, trebue s se precead la noui
alegeri.
In acest interval, functiunile consiliului comunal se in-
deplinesc de o comisiune interimard, numit prin decret
regal dintre alegtorii comunali cei mai greu impui.

Aceast comisiune se compune din 5 membri in comunele cu o populatiune mai mica de 25.000 oameni 1 din
7 membrii In acele cu o populatiune mai mare. Prin

decretul de instituire, se desemneaza presidentul i vicepreedintele comisiunii, cari s indeplineasca respectiv
funcliunile de primar i de ajutor.
Puterile comisiunii interimare sunt mrginite la acte
urgente de administratiune. In nici un caz, ea nu are
dreptul de a angaj finantele comunale peste limitele

P. Negulescu.
Tratat de Drept Administrativ, ed. it.
www.dacoromanica.ro
24
370
PAUL NEGULESCU
disponibile ale exercitiutui curent, niel s prepare budgetul sau s primeasc socotelele ; de asernenea nu poate
face decal numiri provizorii In functiunile comunale

vacante.
Functiunile comisiunii inceteaz de drept, de Indat

ce consiliul comunal a fost constituit i instalat (art. 39).
128.
Consiliul comunal delibereaz asupra tuturor
chestiunilor ce intereseaz comuna ; el controleaz toate
actele adrninistratiunii comunale avand dreptul a face,
in aceast privint, anchetele ce socotete necesare.
Consiliul comunal poate face trei feluri de acte : cc) el i
deciziuni ; o ti d avizul ordecateori i se cere de autorittile superioare ; 7) ii exprim dorinte asupra chestiunilor de interes local (art. 40, 41, 42, 45 din legea dela
31 Iulie 1894).
Consiliul comunal face dou feluri de acte : acte de
autoritate i acte de gestiune.
Ca acte de autoritate putem cit :
Regularnentele, pe care le poap face consiliul, rela-
tive la miisurile de igien i salubritate public, la inlesnirea i siguranta circulatiunii pe strade, la asigurarea
mijloacelor de transport In interiorul comunei, la asigurarea indestulrii obtiei cu articole de prima necesitate, etc. (art. 41 i 99).
Regulamentele acestea nu devin executorii decat dup
ce au fost aprobate prin decret regal 1 publicate in
Monitorul Oficial, ca alte cuvinte aceste acte sunt supuse
tutelei administrative (art. 41)
Planurile pentru alinierea stradelor i pietelor pe

care le fixeaz consiliul comunal i le supune apoi, pen-
tru a deveni executorii, aprobrii regale, dup ce mai

intaiu s'a luat avizul consilului technic superior (art. 49) ;
Consiliul comunal hotrage asupra deschiderii, Inchiderii i numirilor stradelor i pietelor publice, cerand
aprobarea ministrului de interne (art. 95) ;
Consiliul voteaz budgetul de veniturilei cheltuielile
ale comunei, budget care este preparat de primar.
www.dacoromanica.ro
371
Budge tEle comunelor ui bane reedinte, pentru a de

ven executorii, sunt supuse aprobrii regale, iar al celorlalte comune urbane aprobarii delegatiunii judetene
113 (art. i 118)
Consiliile comunale alatuiesc listele de alegtori,

conform art. 37 i urm. din legea electoral. Consiliile
cornunale, din oraele de reedinta de judet, fac, In fiecare an, dela 1-15 Ianuarie, revizuirea listelor alegtorilor, ele Incheic lista general pe care o afigaza In cea
d'intaiu Dun-lined dup 15 lanuarie ;
Consiliile comunale alciituesc, in aceleai conditiuni,
listele de eligibili pen tru Senat (art. 56 leg. electoral);
Consiliile comunale, din oraele rqedinte de judet,
au i atributiuni contencioase. Ele judec contestatiunile
asupra Inscrierilor sau omisiunilor, ce s'ar cornite in listele electorale san In cele de eligibili pentru Senat (art.
44 legea elect.). In contra hotrlrilor consiliului comunal,
se poate face apel la tribunal (art. 45), lar sentintele tribunalului pot fi apelate la Curtea de casatie in termen
de 10 zile dela pronuntarea sentintei tribunalului (art.
46 legea elect.).
In ce privete actele de gestiune, consiliul comunal sta-
tuiazd asupra tuturor actelor de dispozitiune, actele de

administratiune fiad date in sarcina Prirnarului. AA :
Orce vnzare, schimbare sau ipotecare de imobil
din domeniul privat al comunei nu se poate face faxa
o deciziune a consiliului comunal, aprobata prin decret regal dup avizul consiliului de minitri ; legea Insa
aduoga, dac valoarea acestor contracte trece peste a
20-a parte din veniturile anuale ale comunei. Prin urmare nu sunt supuse tutelii administrative contractele
de asemenea natura, cari nu intrec ca valoare 54)/0 din
veniturile anuale (art. 86);
Cumprrile de averi nemicatoare nu se pot face
de asemenea fr o prealabila incuviintare a consiliului
comunal. Legea supune tutelei administrative, cari adi
sa exercita de ministru de interne, cumprrile de o va-
www.dacoromanica.ro
372
PAUL NEGULESCU
loare mai mare de 10.000 lei pentru comunele urbane

reedinte de judete i de 5.000 lei pentru cele urbane nereedinte (art. 88)
3. Darurile i legaturile, consistand In averi mobiliare
i imobiliare fcute comunei, institutiunilor comunale
or pentru vreun serviciu public, care intr in atributiunile comunei se primesc de consiliul comunal cu aprobarea i a ministerului de interne, dach valoarea lor ar
trece de 20.000 lei pentru comunele urbane reedinte de
judete i de 5.000 lei pentru celelalte comune urbane
(art. 89) ;
Transactiunile i compromisele relative la averi
mobiliare precum i intentarea de procese, afarti de
cari pot II
actiunile posesorii, i de contraventiuni,
intentale i numai de primar,
nu pot ave loc Ilea
o deciziune a consiliului comunal. Deciziunea consiliului
trebue aprobat de ministru de interne, dac valoarea

procesului sau a transactiunil trece de 20.000 lei la comunele urbane reedinte de judet i de 5000 lei la celelalte comune. Daca Insa valoarea transactiunii este mai
mare de 50.000 lei la comunele urbane reedinte i de
20.000 lei la cele nereedinte, se va lua aprobarea regala In urma avizului consiliului de minitri (art. 90);
Nici o constructiune, reconstructiune, drum sau alt
lucrare comunala nu se poate face decal dup5 ce planurile i devizurile au fost prealabil Intocmite i aprobate
de consiliul comunal. Daca valoarea lucrrii trece de

40.000 lei pentru comunele urbane reedinte i de 10.000
lei la celelalte comune, planurile i devizurile vor trebut
s fie aprobate i de ministrul de interne, dup5 ce va

lu avizul consiliului tehnic superior (art. 91);
Consiliul comunal stabilete modul i conditiunile
sub cari se va face folosinta sau Intrebuintarea bunurilor cari apartin locuitorilor comunei (islazurile sat'
locurile de pune, ape, etc.) sau sunt de o intrebuintare publica (stradele, pietele, canalurile, halele, abatoarele, locurile de balciu) (art. 85);
www.dacoromanica.ro
TR4TAT DE DREPr ADMISISTRATIV
373
7) Imprumuturile, ce ar fi necesare comunei, precum

si toate actele si invoelile, prin cari se angajeaz resursele exercitiilor viitoare, se autorizeaz de consiliul comunal cu aprobarea ministrului de interne, dac anuitatea, sau suma anual de plat, unit cu celelalte sume
datorite in virtute de Imprumuturi sau contracte anterioare, nu trece de a douzecea parte din venitul ordinar
al bugetului comunei, considerat in anul in care se face
contractarea si dac durata imprumutului sau a contractului nu este mai mare de 5 ani.
Pentru lmprumuturile si contractele pe un termen

mai mare de 5 ani si mai mic de 20 ani sau pentru
sume anuale cari unite cu celelalle sume datorite pe
baza de contracte anterioare tree de a 20-a parte si sunt
mai miei de a zecea parte din venitul ordinar al bugetului, se cere ca votul consiliului s fie aprobat prin
decret regal In urma avizului consiliului de ministri.
Pentru Imprumuturile si invoelile mai mari, este nece-
sar aprobarea corpurilor legiuitoare (art. 108).

Prin urmare, vedem c, dintre bate actele de gestiune,
acelea pe cari legiuitorul le.a considerat, ca flind cele mai
periculoase pentru finantele cornunei, sunt linprumuturile precum si orce alte contracte prin cari se angajeaz
resursele exercitiilor viitoare. De aceea le supune unei
tutele complecte, consiliul comunal neavnd dreptul s
fac nici un act de acest fel, care s fie executoriu fr
aprobarea autorittilor tutelare. Aceast msur a fost
inspirat legiuitorului de consideratiunea ca nu cumv
consiliul comunal nepltind imediat din resursele budgetului in curs, s nu-si de seama de importanta angajamentelor ccntractate si s compromit astfel pentru
viitor situatiunea financiar a orasului.
Conform acestui articol (108), un contract de intreprindere de o valoare mai mic de 40.000 lei poate fi
decis de consiliul comunal al unui oras resedint de judet
(art. 91), dac plata antreprenorului se va face din veniturile budgetului In curs ; Incheierea consiliului cowww.dacoromanica.ro
374
PAUL NEGULESCU
munal trebue insa supusa aprobrii autoritlii tutelare,

dac plata se face prin anuitti.
In rezutnat, consiliul comunal reprezint comuna i
ca putere publica i ca persoanh moralti. Actele sale
unele sunt executorii imediat, altele sunt supuse tutelei,
care Irish', potrivit legii din 31 Iulie 1894, este foarte
rational.
Consiliul comunal Irish este un organ deliberant, el

statuiaza asupra tuturor chestiunilor cari intereseaza
comuna, deciziunile sale sunt aduse la indeplinire de
primar, care administreaz.
129.
Am vzut ca primarul are o indoitii calitale :
el este i reprezentant al Statului in comunii i organ
executiv al comunet.
Intocmai ca i prefectul, primarul are aceastil indoit
calitate: reprezint i puterea centrala, reprezint i circumscriptiunea autonom; pe card vreme insti, la prefect,
atributiunile de reprezentant al puterii centrale sunt cele
mai importante, la primar din contra, el este in primul
rand reprezentantul comunei. De aceea vom vorbi mai
intaiu de atributiunile sale ca organ executiv al comunei.
In calitate de reprezentant al comunei, primarul este
o autoritate administrativ, el este competinte s i o

multime de deciziuni proprii sub controlul consilialui
comunal i privigherea administratiunii superioare. AA:
El numete i revoach functionarii comunali, el are
controlul asupra lor (art. 68 din legea din 31 Iulie 1894)
i exercita in aceasta calitate actiunea disciplinar. Fie-
care comun urbana are cel putin un secretar care e

cap al cancelariei, un casier-perceptor i un copist care
e i registrator-archivar (art. 66 g urm.).
Primarul exercit politia asupra domeniului public
al comunei. In aceasta calitate, el da autorizatiunile necesare pentru constructiuni, reparatiuni de edificii i imprejmuiri conform planurilor de aliniere i regulamentelor (art. 54); el i msuri ca s se drame construetiunile cari se vor face cu eire pe strad din alinierca
www.dacoromanica.ro
TRATA? DE DREPT ADMINISTRATIV
375
decretar sau contra dispozitiunilor regulamentare i fdr
autorizatiunea privitoare la constructiuni (art. 97) ; el

poate cere dela justitie ca proprietarii caselor insalubre
s fie dali in judecar ca contravenienti la regulamentele
conninale i In acela timp poate cere i drmarea con-
structiilor (art. 100 din leg. com.; art. 99 al. 2. Vezi i

regulam. com. Bucureti asupra salubrit. constr. i locuintelor din 1881, art. 60 i urm.).
3. Primarul ingrijege pentru aplicarea msurilor de
igien, de salubritate, de edilitate ; el supravegheaz persoanele dedate prostitutiunii (art. 55 i 56).
Primarul poate da ordonante asupra tuturor materiilor
cari intr in sfera atributiunilor sale (art. 58). Aceste or-
donante se comunic imediat prefectului de judet, iar

In Bucuregi ministrului de interne.
In art. 60 din legea pentru comunele urbane se prevedea ca msurile privitoare la polilia comunald se vor
executa prin agentii politiei administrative, dupii cererea
primarului ; admitea ins posibilita tea pentru comune
de a inflinta agenti comunali speciali insrcinati ca politia comunal. Prin legea din 19 Decembrie 1902 se ho-
trete ca politia comunal de orae s se fac numai

de agentii politiei administrative, fr ca comunele sd
mai poatd avea o polilie speciald.
Se discur chestiunea, dacil primarul exercit atributiunile de politie comunald in calitate de reprezentant
al Statului sau ca reprezentant al intereselor locale. Dupd
noi, reglementatiunea acestor materii intereseaz comuna.
In adevr, cine are interes ca un ora sh fie bine intre-
linut, stradele sale pavate i mdturate, ca locuintele s

fie sndtoase, ca oraul s fie indestulat ea articole de
prima necesitate : paine i carne in bune conditiuni, ca
particularii s nu fie inelati in ceeace privete calitatea
i greutatea obiectelor ce se \rand cu cntarul sau cu mdsura, ca stradele s nu fie cutreerate de cini vagabonzi,
ca gunoaiele sil fie curtite, ea crawl sd fie alimentat
ca apd blind de but, ca noaptea strzile s fie luminate,
www.dacoromanica.ro
376
PAUL NEGUCESCU
ca halele i abatoarele si fie curate (art. 99 din legea

din 31 Iulie 1894)? Evident c, In primul rand, orenii.
Interesul general nu apare decal in cazul and autoritatea comunal nu ar vol Intru nimic s se preocupe
de asemenea chestiuni, i nu ar lua nici o msura, aa
Incat comunele vecine ar fi periclitate, sau inteun caz
de epidemie sau epizootie. In asemenea imprejurri, auto-
ritatea central prin agentii sai poate s intervie. Legea
sanitar prin art. 15 g regulamentul pentru serviciul

sanitar de judete din 12 August 1894 da prefectului caderea de a lu,a, in coprinsul oraelor, masurile necesare,
ce va crede de cuviintit, In interesul salubritlii publice ;
el poate lu msuri pentru curtirea i intretinerea stradelor, pentru a procur comunelor apa de but, pentru
indreptarea locuintelor insalubre, pentru ingrdirea propriettilor neimprejmuite, etc.
Cu alte cuvinte, prefectul poate s exercite unele atribulluni de politie comunal i aceasta nu numai in caz
de refuz sau neglijenta constatat din partea autorittilor
comunale. In mod obicinuit, prefectul exercit aceste atri-
butiuni in concurs cu primarul. Se excepteazii numai

cele 8 orae cari au consilii de igien (art. 59 i 15 din
legea sanitar), adic, Bucureti, Iai, Craiova, Ploeti,
Brila, Galati, Focani, Botoani, ai cror primari rman
deadreptul subordonati ministrului de interne. Cu alte

cuvinte, aceste atributiuni de politie municipala, enumerate In legea sanitar, pe care le exercil primarul, sunt
considerate ca atributiuni ale puterii centrale
El se ocup cu administrarea lucrurilor comunei,

avand dreptul s fac acte conservatorii pe care le va
crede de cuviint ;
El ingrijete de strangerea veniturilor comunale, el
prepar budgetul i II supune consiliului comunal spre
votare ;
7. El supravegheaz 1 conduce lucrrile comunale ; tine
licitatiuni pentru arendarea, inchirierea sau exploatarea
bunurilor comunale. Rezultatul licitatiunii se aprob de
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMINISIRATIV
377
primar, dad valoarea contractului nu trece de 1/20 din

venitul anual al comunei, dac trece de aceast valoare
i e mai micd de 1/10 se aprobd de consiliu, iar dac
e mai mare de o zecime se aprobi de consiliu cu confirmarea ministrului de interne (art. 83 i 84) ;
8. El reprezint comuna tu jastitie. Actiunile trebuesc
intentate in urma autorizrii date de consiliu. Numai
actiunile posesorii, procesele de contraventii i actele con-
servatorii pot fi fticute de primar fr autorizare. Aceasta din cauz c intentarea unei actiuni este i dansa
socotit ca un act de dispozitie, care e rezervat consiliului, primarul neputnd face singur fr autorizarea
consiliului deck numai acte de administratie.
Mmarul, pe lang aceste atributiuni proprii, mai este
i executor al deciziunilor consiliului comunal (art. 47,
alin. 9). In aceast calitate el are urmtoarele atributiuni :
Execut budgetul comunal ca ordonantator (legea
compt. generale din 21 Martie 1903). Nici o plat din
casa comunal nu se poate face decdt in virtutea unei
ordonante emise de primar asupra unui credit regulat
deschis.
El inchee contractele, stabilite in prealabil de consiliu, semnnd in numele comunii ;

El prezideaz licitatiunile publice pentru executarea
de lucrri ordonate de consiliu (art. 92);
El intenteaz actiunile petitorii decise de consiliu
i reprezintd comuna in justitie ca reclamant sau ca part. In caz, and primarul ar ave interese contrarii de
acelea ale comunii, consiliul deleag un consilier care s
reprezinte comuna, fie in justitie, fie la facerea unui
contract ;
El ia msuri pentru aducerea la indeplinire a tuturor deciziunilor consiliului comunal (art. 4, alin. 9).
130.
In calitate de reprezentant al puterii centrale,
primarul are o multime de atributiuni de natur foarte
variat. Articolul 59 arat c primarul fiind i delegat al
puterii centrale se afl sub autoritatea guvernului i este
www.dacoromanica.ro
378
PAUL NEGULESCU
insarcinat, in aceasta calitate : a) cu publicarea i executarea legilor ;

Cu privigherea politiei i mentinerea
ordinei publice, cu executarea msurilor de siguranta generar i luarea msurilor privitoare la buna stare i linite a locuitorilor comunei ; c) cu orce alte indatoriri ce
i-ar fi impuse prin lege.
Ca reprezentant al comunei, primarul are libertate de
actiune, este supus numai controlului sau supravegherii
administratiunii superioare, pe cat vreme in functiunile
pe cari le exercita conform art. 59 el nu este decat un
delegat al puterii centrale, el ateapt i primete ordine
dela guvern sub a crui autoritate se afl.
a) Primarul este insrcinat ca publica rea i executarea
legilor. Articolul 126 din Constitutie prevede ca nIci o
lege sau regulament nu pot fi obligatorii decat dupd ce
se publica in chipul hotrit de lege. Art. 115 Constit.
arat 5i dnsul c legile de finan je se publica in Illonitorul Oficial ca ci celelalte legi ci regulamente de administratie publica. Prin urmare, publicarea legilor se face
prin inserarea in Monitorul Oficial. Legea din 1 Iulie
1866, prevede numai formula sanctionrii i promulgrii
legilor, fart' s se ocupe de publicarea legilor.
In Franta art. 1 din cod. civ., precum o ordonanta
din 27 Octombre 1816, prevad c legile i regulamentele
sunt executorii in departamentul uncle se all capitala
trii, o zi dupa ce buletinul legilor a fost primit dela

Imprimerie la Ministerul de justitie, iar in departamente
se adaog la acest termen cate o zi pentru fiecare 10

miriametri de distant.
La noi, lipsind o astfel de dispozitiune, se poate nate
chestiunea dach legile sunt executorii itnediat, sau nurnai dupa ce a ajuns in localitate Monitoral Oficial.
Daca am admite prima solutiune, atunci art. 59 din
legea pentru comunele urbane nu ar ave nici un sens,
cci legile ar fi publicate lii totdeauna fr concursul
primarului. Acela lucru s'ar putea spune i pentru art.
16 i 32 din legea dela 1 Noembrie 1892 pentru organi-
www.dacoromanica.ro
379
zarca autorittilor administrative exterioare dependinte
de ministerul de interne pentru art. 78 i 197 alin. 3

din legea pentru organizarea comunelor rurale din 1
Maiu 1904.
In adevr, prin aceste diverse texte de legi, .se inshrcineaz prefectul, sub prefectul, astzi inspectorul comunal i primarul cu publicarea legilor. Or, intruct ar pute ei contribui la publicarea legilor, dac ea s'ar efectu prin inserarea in Monitorul Oficial i prin aceasta
legea ar fi imediat obligatorie ?
Desigur, e, la noi, legiuitorul a admis cel de al doilea
sistem : legea nu devine obligatorie in fiecare localitate
decAt dup expirarea unui termen necesar pentru ajungerea in localitate a Monitorului Oficial.
In cazuri lush urgente, cnd eful puterii executive
voete sii grbeascii executarea unei legi sau unui regulament, publicarea legii sau a regulamentului se face i
prin ingrijirea prefectului, a inspectorului comunal, a
primarului, pentruca astfel legea sau regulamentul sa
devie imediat executori.
De altfel, prefectul sau primarul au facultatea, ca s
afieze orce lege sau regulament ar crede de cuviint.
Publicarea regulamentelor de interes judetean este regulamentata de art. 90 din legea pentru consiliile judetene. Aceste regulamente devin obligatorii 8 zile dup pu-
blicarea Ior in Monitor. Pe laugh' publicarea in Monitor, prefeclul poate futrebuint, in cazuri urgente, i
alte moduri de publicare, cum de ex. afiarea. De asemenea regulamentele comunale trebuesc publicate in
Monitor pentru a fi executorii (art. 41); ordonantele
primarului devin Incrtoare, dup ce au fost aduse la
cunoOnta interesatilor prin publicatiuni i afiuri, daca
contin dispozitiuni generale (art. 58).
b) Primarul este insdrcinat cu prioigherea polifiei fi
menfinerea ordinei publice, cu executarea mdsurilor de
siguranfd generate!, etc.
Prin aceast parte a art. 59, legiuitorul din 1894 dede
www.dacoromanica.ro
380
PAUL NEGULESCU
In mnile primarului i atributiuni de politie general.

Am vzut, sub numrul precedent, c primarul i unele
msuri de politie comunal in calitate de reprezentant
al comunei ; miisurile de politie general le exercit ins
calitate de delegat al puterii centrale. Nu trebue s

confundm puterea municipal en drepturile pe cari
guvernul le exercit in interesul trii intregi (vezi atributiunile politiei generale in /egea pentru organizarea
politiei generale a Statului din 1 Aprilie 1903).
Prin noua lege asupra organizrii politiei generale a
Statului, s'au luat din mna primarului din comunele
urbane aceste atributiuni de politic general.
Conform nouei legi, aceste atributiuni se exercit in
Bucureti i Iai de prefectii de politic, in celelalte
comune urbane reedinte de judet, serviciul politiei depinde de prefectul de judet i se indeplinete de prefectii
de politic la Craiova i Galati i de polla in celelalte

orae, iar in comunele urbane nereedinte de un politai,
un comisar sau chiar un subcomisar.
c) Primarul este inseircinat cu orce alte indatoriri i-ar
fi impuse prin legi.
Ar /I greu, s artm toate obligatiunile impuse primarului prin legi speciale ; vom enumr ins numai
catev dintr'insele.
A, prin legea asupra rechizitiunilor militare din 24
Aprilie 1877, art. 10, se stabilqte ca primarul, asistat
de 2 consilieri i de 2 din locuitorii cei mai impui din

comun, este chemat, s fac repartitia, intre locuitori a
prestatiunilor cerute ; conform art. 18 din aceea lege,
primarul incuno5tiinteazii pe locuitorii din comun s
se prezinte cu caii inaintea comisiunii de recensmnt;
prin art. 28 din legea pentru *aezarea i administrarea
impozitului asupra buturilor spirtoase din 14 Februarie
1882, primarii sunt Insrcinati, intre altii, cu consta tarea
contraventiunilor i conflscarea buturilor i vaselor, ce
le contin; prin art. 176 din legea general a vmilor,

se recunoate primarilor dreptul de a constat infractiu..
www.dacoromanica.ro
331
nile la aceast lege ; prin art. 16 1 163 din legea sanitar ; prin art. 26, 35, 38, 56 alin. c, 58 din legea de
politie sanitarii veterinar din 28 Maiu 1882 se dau diverse insrcinri primarului ; conform art. 6 din legea
pentru recrutarea armatei, primarul alatuete in fiecare
an tabloul nominal al tuturoi tinerilor domiciliati in comun i cari pn la 31 Decembrie al anului urmtor vor
irnplini vrsta de 21 ani ; conform art. 7din ace lege,
primarul face parte i din comisiunea de recensmnt.
Tot ca reprezentant al puterii centrale, primarul are
dreptul s libereze o multime de certificate, cum de ex.:
certificat de srcie, de bun conduit, de reedintti,
menite ca s constate realitatea unui fapt, care privete
pe un particular.
Primarul este i ofiter al stiirii civile. In aceast calitale el este instircinat cu tinerea registrelor strii civile
(art. 51 din legea pentru organiz. comun. urbane). In
calitate de ofiteri ai strii civile, primarii nu trebue

considerati ca functionari de ordin administrativ, ei
sunt ofiteri de politie judicial.* depin7tInd de ministerul
public i de ministerul de justitie 9 (art. 39 c. civ., art.
161 c. p.; regulamentul din 2 Iunie 1865).
In comunele urbane nereedinte, in cari nu s'ar afl
judectorii de ocoale (cum de pild: Filipeti, Slnic,
Sinaia, Isaccea, Mangalia, Cernavodii, etc.) exista, con-
form art. 2 din legea judecatoriilor de pace, ate o

3 membri. Primarul
comunei este preedintele de drept al acestei judedtorii,
ceilalti doui membri (juratil sunt alei de locuitori.
Primarul exercit i atributiuni contencioase relativ
la infiintarea, strmutarea i inchiderea stabilimentelor
industriale insalubre (art. 140 i urm. din legea sanitar,
art. 39 i 102 din regulamentul pentru industriile insalubre din 21 Septembrie 1894).
judeccItorie comunalcI, compus din
1) Aubry et Rau, I, p. 106; Sauvan, Trait complet des actes de l'tat

civil, p. 71; Fuzier Herman, Rperloire gnral alphabdtique de droit
fran9ais II env, acle de Pilaf civil, No. 55.
www.dacoromanica.ro
382
PhUL NEGULESCU
131. -- Comun rural este o circumscriptiune teritorial, locuit de un numr de ce! putin 200 contribuabili i flind dotat de perSonalitate juridicii.
Comuna rural, ca i cea urban, nu se poate cre

decat printr'o lege, cerandu-ie ins i avizul consiliului
judetean (art. 4 din legea pentru organizarea comunelor
rurale din 1 Main 1904).
Comuna rural se compune din unul sau mai multe
sate sau ctune.
Satul este o aglomeratiune de familii, avand un minimum de 100 locuitori i flind lipsit de personalitate.
Ctunul este un centru de populatiune avnd mai putin de 100 locuitori (art. 2 din legea pentru organizarea
comunelor rurale din 1 Maiu 1904).
Legea din 1904, prin art. 6, prevede modul cum se face
fuziunea a dou sau mai multe comune, sau catune,

sau deslipirea lor.
Autoritatea, chemat s se pronunte asupra acestor
modificatiuni, ce s'ar aduce la circumscriptiunile comu-
nale, este Parlamentul. Propanerea trebue s emane

dela unul din consiliile comunale sau dela o treime a
alegtorilor inscrii pe listele electorale. Se cere avizul
consiliului judetean asupra acestei propuneri, care se d
in urma unei anchete de commodo et incommodo fricut
asupra proiectului, in localitate, de delegatiunea judetean, adich o anchetil pria. care sti se examineze oportunitatea msurii, avantagiile i desavantagiile ei.
Prin proiectul depus de ministrul de interne, d-1 V.
Lascar, pe biuroul Senatului in 1903, se prevede mdrirea comunei. Se cerea pentru existenta unei comune
un minimum de populatiune, 300 contribuabili, i un minimum de venit, 8000 lei. Msura aceasta nu a fost ins
admis de sectiunile rnaturnlui corp, care a mentinut
minimul de populatiune fixat prin legea dela 1887. Se
prevedea de asimenea, prin proiectul ministrului, ca primarul stesc s rme numai reprezentant al comunei,
a r interesele generale s fie reprezentate de notar. Si
www.dacoromanica.ro
383
aceast reform a fost respins de Senat, a Meat, legea

din 1904 nu introduce in organizarea comunelor noastre
rurale nici una din dispozitiunile de principiu coprinse
In proiectele de organizare a coniunelor rurale incepnd
din anul 1888.
Comuna rural are un organ deliberant, consiliul comunal, .5i un organ executoriu, primarul.
Consiliul comunal se compune din 9 consilieri In co-
munele cari au pan la 5.000 loduitori i din 11 consilieri In acele cu o populaliune de peste 5.000 locuitori
(art. 12).
Legea prevede (art. 12, al. 2), c numrul membrilor,
ce compun consiliile comunale, se va determina de consiliile judetene respective In prima sesiune ordinar, ce
urmeaz dup facerea recensmntului general al populatiunii i pe baza acestui recensmnt. Legea adaog, c
deciziunile consiliilor judetene sunt definitive.
Membrii consiliului comunal se aleg pe o perioad de
4 a ni.
In cazul cand consiliul comunal ar fi dizolvat pentru

unul din motivele enumerate In art. 15, trebue sii se
procead la noui alegeri in termen de 2 luni dela dizolvare. In tot acest interval o comisiune interimarcl va
administr interesele comunei. Aceast comisiune este
numit prin decretul regal de dizolvare ; ea se compune
din trei membrii dintre cari unul e preedinte.
Puterile comisiunii interimare sunt rnrginite, ca i la
orap numai la acte de pur administratiune. (Vezi

pag. 369).
Fiecare comun are un primar i un ajutor, alei de

consiliu din sanul su, dintre membrii cu tiin/h de
carte (art 72). Alegerea lor trebue s fie confirmat de
prefect. Pn la confirmare, ei gireaz afacerile comunei
in mod provizoriu (art. 98).
Ajutorul de primar nu are atributiuni proprii. El este
chernat numai In caz de absenl, demisiune, suspendare,
revocare a primarului s-1 inlocuiasc in functillnile sale.
www.dacoromanica.ro
384
PAUL NEGULESCU
De asemenea primarul poate s-i delege o parte din putenle sale.

Consiliul comunal delibereaza asupra tuturor chestitinilor, cari privesc interesele speciale ale comunei ; el fi
di avizul ordeateori el este cerut de legi sau regulamente sau de autorittile administrative superioare.
Consiliul comunal poate face acte de autoritate, cum
de pild regulamente de administra tie interioar i de
poll/le comunal ; el poate, prin aceste regulamente, fixit
pedepse de simpl politie, pentru acei cari ar contravent la dispozitiunile stabilite printeinsele ; el da autorizatiuni pentru deschidere de stabilimente de buturi
spirtoase, voteaz budgetul, aeaza, schimb sau desflinteaza contributiuni ; el face 1 acte de gestiune, cci el
hotrete asupra tuturor actelor de dispozitie, cum de

'Ada asupra cumprrilor i instrinrilor de averi mobile sau imobile, asupra imprumuturilor, asupra constructiunilor sau reparatiunilor la imobilele comunale,
primirii darurilor sau legatelor, intentare de prodese in
numele comunei, etc.
Actele, pe care le face consiliul, in principia sunt executorii, nafar de cele pentru cari se cere prin lege aprobaren autoritatilor superioare, zice art. 50. Cu alte cu-
vinte, actele consiliului sunt supuse tutelei. Trebue sa

recunoatem Insa c tutela este foarte puternic. Sunt
foarte putine acte, cari se poate face de consiliu, fr
aprobarea autoritatii superioare. Autorittile tutelare sunt
prefectul, delegatiunea judetean, ministrul de interne,
Regele i Parlamentul (art. 51, 52, 53, 54, 56).
Primarul este organul executoriu al comunii 1 reprezentant al puterii centrale.
In calitate de reprezentant al comunii, primarul se ocupa ca administrarea bunurilor comunale, avnd dreptui
si faca acte conservatorii, cum de pild intreruperea

unei prescriptii, s facd o pop rire, un sechestru ; el ingrijete de strngerea veniturilor comunale, prepara budgetul pe care il supune apoi consiliului comunal spre
www.dacoromanica.ro
385
votare, supravegheaz 1 conduce lucrrile comunale,

tine licitatiuni, intenteaz actiuni posesorii i actiuni mobiliare Oa la 5000 lei f'r s aib nevoe de o prealabil autorizare a consiliului, d autorizatiunile prescrise
de art. 8/.
In calitate de reprezentant al Statului, primarul are
atributiunile cele mai variate. AA el exercit unele func-
tiuni care aproape nu sunt de ordin pur administrativ,

el este astfel ofifer de polifie judiciard i. ofifer de stare
civild.
Primarul, in calitate de reprezentant al Statului, exercit, sub controlul administratiunii superioare, atributiuni
de politie comunal i administrativ (art. 81 i 89) i
anume el trebue s asigure in cornun :
publicarea i executarea legilor i regulamentelor
generale i locale
executarea msurilor de sigurant general (art. 78).
El este chiar ofiter permanent de politie (art. 75; art.
3 din legea asupra organizrii politiei generale a Statului
din 1 Aprilie 1903). Pentru a asigur linitea public,
el are dreptul s cear interventia puterii armate, care

va fi datoare a se conforma unei asemenea cereri fcute
ins i'n scris (art. 89 alin. 2 i 126 litera b).
Primarul este insrcinat cu politia rural (art. 79. Vezi
legea pentru politia rural din 25 Dec. 1868, moditicat,
In ce privete dreptul de a judec al priniarului conferit
prin aceast lege, prin art. 19 din legea judec. de pace
din 1 Iunie 1896. (Vezi in ce privete organizarea pazei
In comunele rurale, art. 124 i urrn. din legea pentru organiz. corn. rurale).
In afar de aceasta, el are dreptul s libereze o multime de certificate, cum de pild : certificate de srcie,
de bun* conduit, de domiciliu, etc.
Primarul este i preedintele judectorii comunale in
comunele rurale, care nu sunt reedinte de judectorii
de ocol (art. 2 din legea pentru judectoriile de pace din
1 Iunie 1896).
Negulescu.
Tratat de Drept Administrativ, ed. H.
www.dacoromanica.ro
V5
386
PAUL NEGULESCU
Primarul, in unele cazuri, este i'un simplu agent de

executare. MA, el d elemente delinformatiuni autorittilor superioare, ordecateori acestea le cer, el execut
cartile de judecat atAt ale judecatoriilor comunale cat
i. ale judecatoriilor de pace, el tndeplinete procedurile
pentru procesele pendinte tnaintea judecatoriilor de pace
(art. 40, 80, 95 leg. jud. de pace), conform art. 74 din

procedura civil, primarul asista pe portarel la dresarea
procesului-verbal prevzut de acest articol ; potrivit art.
75 pr. civ., cand este vorba de citarea cetelor de moneni, primarul este insrcinat sa Incunotiinteze pe moneni despre ziva venirii portrelului in comun, de ase-.
menea el, impreun cu acest agent judecatoresc, dreseaz
proces-verbal de cele constatate.
Enumeratiunea, pe care am facut-o despre atributiunile
primarului.de sat, nu e Inca complecta. Diverse legi speciale dan numeroase Insrcinri primarului, cum de ex.
legea asupra recbizitiunilor militare. art. 10 i 18; legea
pentru, aezarea i administrarea impozitului asupra bauturilor spirtoase, din 14 Februarie 1892, art. 28; legea
general a vamilor, art. 176; legea recrutrii armatei,

art. 6; legea asupra alienatilor, legea pentru constatarea,
perceperea i urrnarirea veniturilor comunale, regulamentul pentru aliniarea satelor i constructia caselor /arneti, legea pentru servitori, legea de urmrire, legea
asupra geandarmerii, legea de expropriere pentru cauza
de utilitate public, legea pescuitului, legea minelor, legea comertulut ambulant, legea tocmelelor agricole, legea
asupra politiei vanatului, codul silvic, legea sistemului me-
tric, etc., etc.

Subdiviziunile comunei poart numele de sate sau attune. Satul este o aglomeratiune de cel putin 100 locuitori locuind, In mod permanent, pe un teritoriu determinat. Catunul este un centru de populatiune avnd mai
putin de 100 locuitori. Na trebue s se creada priu urmare ca o comun, care ar avea de pild 600 locuitori,
trebue s aiba 6 sate. Satul este o grupare de locuitori
www.dacoromanica.ro
387
stabilit We anume localitate, dar care, neavnd un

numr de locuitori cerut de lege, nu a putut devent comun ; el a fost alipit la un alt sat, de care er separat
printeo oarecare lntindere de teritoriu.
Prin urmare satul este o formatiune natural, pe ata
vreme personificarea moral a acestei grupri de locuitori este o creatiune a leginitorului.
Trite comuna, a dar, gsim dou5 elemente: unul real,
gruparea de populatiune i altul &IN, ideia de personalitate cu d reptul de a exercit unele atributiuni de putere publica.
Pan In 1904, se Intelege atat prin sate ca i prin eatune nite centre de populatiune rural, cu singura deo-
sebire de fapt 6 satul er mai mare decal ctunul.
Acesta din urm necoprinzand decal un numr foarte

restrns de familii.
Legea din 1904 deosibete accste centre de populatiune
rural, dup cum au sau nu un nurnar de 100 locuitori.
Legiuitorul din 1904 a voit sa organizeze satele, cari
nu sunt reedinte de comuue (art. 17), i le-a acordat
dupa modelul comunei un organ deliberant sfatul stesc
i un organ executoriu, delegatul satului (art. 17).
Catunul nu are nici o organizare proprie. Interesele
catunului sant reprezentate de sfatut satului cel mai apropiat, la a carui alegere catunul i parte.
Sfatul stesc se compune din 5 membrii alei pe 4 ani
de dare alegtorii pentru consiliul comunal, domiciliati
In sat i catunele alipite.
Sfatul satesc alege din sanul su pe delegatul satului,
rnenit s apere interesele satului i s sustina Inaintea
consiliului comunal Incheierile sfatului satesc.
Delegatul satului este scutit de plata cilor de comu-
nicatie, de zilele de prestatie, cum i de serviciul de

[ma (art. 90); el prezideaz Intrunirile sfatului (art. 329).
Dintre toate dispozitiunile introduse prin noua lege,

desigur cele mai criticabile sunt acelea referitoare la
organizarea satului.
www.dacoromanica.ro
388
PAUL NEGULESCU
In adevr, satul pe care 11 organizeaz legiuitorul din

1904 nu este decdt o subdiviziune sau o sectiune a comunei rurale, situat la o oarecare distant de satul dereedint al comunei i lipsit de personalitate juridic.
Dup legea din 1874, art. 85, ca i dup acea din 1887,
primarul ave dreptul s numeasc, dintre consilierii

comunali un delegat care s exercite atributiuni relative
Ja politie, la paza holdelor, hotarelor, a cilor de comunicatie, etc., in aceste sectiuni de comune.
Conform proiectului d-lui general Manu, din 1890,

atunci cand o comun este Imprtit in mai multe desprtiri sau sectiuni i comunicatiunea ar fi dificil intre
o desprtire i reedinta comunei, un post de ajutor deprimar special pute fi creat pentru acea sectiune printr'un vot al consiliului. Acest ajutor trebui s indeplineasc sarcina de ofiter al strii civile i pute il Insrcinat cu executarea msurilor de igien, politie comunal
(art. 64).
Conform legilor i proiectelor de legi anterioare, satele
mai indeprtate de reedinta comunei puteau deci sii aiba
un ajutor de primar, membru din consiliul comunal,.

care s le administreze. Dup noua lege, satul are un
organ deliberant i un organ executoriu. Organul delibe-
rant, sfatul stesc, nu are dreptul s fac acte administrative, cci sfatul nu e nici autoritate administrativ
capabil &I fac acte de autoritate, satul nu e nici persoan moral ca sfatul se poat face acte de gestiune
el d numai avizuri, cari nu sunt obligatorii, i-i exprim dorinte, pe cari consiliul comunal poate s nu letie In seamd (art. 64-66. Vezi i circularea ministrului
de interne catre prefecti in vederea aplicrii legii).
Organul executoriu, delegatul satului, are o singurat
atributiune proprie cu caracter administrativ, aceia de
a sustine Inaintea consiliului comunal incheierile sfatului
&ken (art. 90); dar,t n consiliul comunal, el nu are deck.
un vot consultativ, prin urmare nu poate avea absolut

_nici o influent asupra deciziunii consiliului.
www.dacoromanica.ro
389
In contra deciziunii consiliului, sfatul are drept s facii
upel la prefect sau la delegatiune, dupi natura afacerii

in termen de 15 zile dela afiare (art. 65).
Inainte, consilierul comunal delegat, care administr
satul, art in consiliu dorinta satului i ave mai mare
.autoritate i mai multi posibilitate de reuiti intrucAt
avci drept de vot In afarii de aceasta, dac stenii nu
puteau s reueasci prin delegatul lor, puteau sii petilioneze la consiliu i apoi, in unele cazuri, se putean
plnge la prefect care, potrivit legii sanitare, art. 15 i
regulamentului pentru serviciul sanitar de judet, art. 6,
poate s i direct cele mai multe msuri de politie comunnl 1 care potrivit legii comunale din 1887 exercit
In cele mai multe cazuri tutela administrativ. Se puteau
deci adresa plngeri autorittii tutelare, care examinand
temeinicia artrilor pute s refuze aprobarea.
Prin urmare, credem noi, solutiunea cei mai bun ar
fost aceia, care ar fi dat fiecrui sat dreptul de a

alege cel pup un consilier comunal, care, locuind in
fi
sat, s indeplineasci functiunile delegate de primar i

s fie (Ater al stirii civile. In asemenea chip, s'ar fi dat
un reprezentant mai serios satului. S'ar fi putut di acestui consilier dreptul de a ataci cu apel toate incheierile consiliului comunal, chiar i acele cari ar fi executorii prin ele ini-le, adic nesupuse tutelei i care ar
fi putut vtm interesele satului. Astiizi, interesele unui
sat vor fi mai bine reprezentate, daci s'au putut alege

unul sau mai multi consilieri din sat ; satele ins, cari
nu ar avei consilieri, fi vor vedea desigur Interesele
periclitate.
Legea din 1904 creand aceste 2 organe administrative :
sfatul stesc i delegatul satului, nu a asigurat intru

nimic drepturile satului. Din contri, avem un organ consultativ, care e un adevrat non-sens lute administratie
activ
care e condemnat s dispar in cel mai
scurt timp.
Delegatul satului, in afar de atributiunile sale proprii,
www.dacoromanica.ro
390
PAUL NEGULESCU
poate fi Ins5rcinat de primar s Indeplineasc, In cuprinsui
satului, o parte din functiunile sale comunale (art. 74,

alin. 2).
Primarul poate, cu aprobarea prefectului de judet, sti
Insrcineze pe delegat i co o parte din atributiunile sale
de reprezentant al puterii centrale (art. 75 al. 3 i 4) ;

Primarul poate de asemenea, sub conditiunile prescrise
de art. 86, s delege acestor reprezentanti sau delegati

ai satelor, dreptul de a instrumenta ca ofiteri ai strii
civile, constatand fu' numai cazurile de deces i de
natere.
Delegatul satului prezideaz judectoria comunal In

satele, avand o populatiune de cel putin 100 familii (art.
93 i 242; art. 4 din legea judectoriilor de pace).
Potrivit legii judeciitoriilor de pace se alege in fiecare
sat avand cel putin 50 familii cate un jura t, In satele
Cu o populaliune de ce! putin 100 familii se aleg cate
2 jurati i un jurat suplimentar. Dac existil un proces
nitre doui sau mai multi locuitori din acela5 sat, jude-
cata se face de primar impreun cu juratii acelui sat,

iar dac satul nu are dect un singar jurat, cel de al
doilea jurat se va lua din satul de reedint.
Legea din 1904 inoveaz fri sensul c in sa tele de cel
putin 100 familii, juriul comunal nu mai e prezidat de

primar, ci de delegatul satului O.
1) In expunerea de motive a acestei legt (pag. 26), se arath ca inovatiuni, ca caracter descentralizator, dispoziliunile prin cart se di posibilitate delegatului stitesc si indeplineasch funcliunile de ofiter al strii
civile, precarn i acelea cari II dau dreptul de a prezid juriul sAtesc.
Ambele inovatiuni Ins, pe cari ministrul le citeaza pcntru a dovedi

caracterul descentralizator al profectului, sunt ca total lipsite de acest
caracter. In adeviir, primarul nu exerciti atribupunile de afer al stArli
civile In calitate de reprezentant al comunei, cl In calitate de (Alter de
politie judiciari, de reprezentant al puterli centrale (vezi pag. 381,
nota 1); de asemenea dreptul de a judech, care se atribue delegatulut
prin noua lege, este un atribut al Statului. (Vezi numerile 75 sl 76)..
Nu se poate zlce cA se face descentralizarea administrativii Imultindu-se numirul judecitoriilor sau al tribunalelor.
www.dacoromanica.ro
391
Delegatul satului este i agent de executare al puterii

centrale (art. 92).
In rezumat, proiectul de lege, depus de d-1 V. Lascar,
era cu mult superior legii votata de Parlament. In adevr, acest proiect admite principiul ca primarul sa ramaje numai un magistrat municipal i s'A inceteze de a
mai fi i reprezentant al puterii centrale, principiu preconiza t pentru prima ()ara la noi de Mihail Koglniceanu
cu ocaziunea discutiunii legii comunale din 1887; admitea apoi mrirea comunei sustinuta de general Florescu i Lascar Catargi.
Legiuitorul din 1904, dei a prsit aceste principii
coprinse in proiect, constatand lipsa de mijloace a cornunelor, care le pune in imposibilitate de a face vreo
imbunttire mai importanta, a admis asociatiunile de
comune i cercurile comunale, menite, in ideia legiuitorului, de a satisface nevoile populatiunii rurale, i pe
care comunele, din cauza lipsei de mijloace, nu le-ar
pute indeplini.
Legea coprinde multe dispozitiuni folositoare, mai ales
privitoare la igiena i la starea sanitara a satelor.

AA, in art. 63, vedem ea consiliul comunal poate decide, cu aprobarea delegatiunii judetene, ca locuitorii s
presteze pana la 2 zile in natura' din zilele datorite, conforra legii drumurilor, pentru secare de blti, plantatiuni,
consolidad de terenuri, impaduriri de coaste, alimentarea
comunelor cu a/A, etc. (Legea drumurilor prin art. 26
coprinde i dansa o dispozitie aproape analoag).
O dispozitiune folositoare gsim i in art. 164 relativ
la plantatiunile drumurilor comunale.
Fiecare comuna rurala are cate un secretar al primciriei (mai inainte notar). Acest funcionar este numit
de consiliul comunal i confirmat de prefect (art. 108).
Se cere irisa anumite conditiuni de capacitate artate de
art. 110 1 112 din legea pentru org. com. rurale.
Secretarul este insrcinat, sub ordinile i supravegherea
primarului, ea tinerea arhivelor i registrelor relative,

www.dacoromanica.ro
392
PAUL NEGULESCU
Cu toate lucrrile din canceleria prirnariei i corespondente. El asista la edintele consiliului i redijeaz procesele-verbale ; el contra-semneaa toate actele i lucrrile primriei. Secretarul indeplinete functiunile de grefier al judectoriei comunale. Vez i art. 107-118.
Comunele, care au un venit anual de cel putin 8.000
lei i nu sunt grupate in cercuri, sunt datoare a avea un
agent sanitar, o moa5, un geandarm pedestru sau ca-
lare (art. 104). Vezi conditiunile i modal lor de numire in art. 119-123.
132.
Legiuitorul din 1904, in vedere de a da comunelor posibilitatea de a pute execut i intretine unele
lucrri de interes intercomunal, cum de pild coli prac-
tice de agricultur, de meserii, cumprare de instrumente 1 maini agricole, servicii de asistenta, pepiniere,
etc., a organizat i) dup sistemul legii franceze din
22
Martie 1890 aa nu'mitele asociatiuni de comune (scindicat

de communes).
Asociatiunea de comune, in sistemul legii romane, nu

are personalitatea moral ca in Franta ; ea se creiaza in
urma hotririi luate de dou san alai multe consilii co-
munale de a stabill intre dansele o asemenea asociatiune in vederea indeplinirii unui scop, care intr in previziunile legii. Hotrirea consiliilor comunale trebue s
fie aprobate de delegatiunea judetean (art. 166).
Asociatiunea de cornune nu este o circumscriptiune
teritorial care s'ar suprapune comunei, ea are numai caracterul unei societti intervenite futre comune, de unde
rezult a nu este necesar ca comunele asociate s
fie
imediat vecine.
Asociatiunea de comune are un organ, o adunare, constituit de comunele asociate. Fiecare consiliu comunal
alege din sanul sari cate 2 membrii, care s reprezinte

comuna in adunarea asociatiunii de comune.
1) Legea din 7 Maiu 1887 preveda (art. 115) posibilitatea unei asociativoi intre 2 sau mai multe comune In vederea Indeplinirii unor obligatiuni legale. Nu se reglementeazi tusk de loe aceastit institutiune.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADAITNISTRATIV
39-3
Adunarea, astfel constituit, se adun la reedinta comunei, care are cel mai mare venit, sub preedintia primarului local i dupd convocarea fcut de prefectul ju-detului.
Dei legea nu o spune, puterile delegatilor unei comune inceteaa, in cazul cand consiliut comunal, care i-a
-ales (din sinul ski.), a fost dizolvat.
Aceste asociatiuni pot fi stabilite pe un anumit termen
i pot sii fie dizolvate, in cazul cand consiliile comunelor
asociate ar decide aceasta.
Adunarea, care gireazd afacerile asociatiunii, poate s
decid i intreprinderea altor lucrcrri, decat acelea care
au fost avute in vedere in momentul constituirii asociatiunii. Lucriirile ins, pe care ar vol s le intreprinz comisiunea, nu pot fi decat de acela ordin ea acelea pe
care are dreptul s le fac consiliul comunal.
Hotiiririle adunrii sunt supuse aprobrii consiliilor comunelor respective, precum i a delegatiuni judetene
{172). Hotrirea delegatiunii este supus apelului la Ministerul de interne.
Negreit c o asemenea institutiune este folositoare i
poate produce excelente rezultate. Un Meru ins credem
-c s'a omis : recunoaterea acestor asociatiuni ca persoane morale,conditiune necesaril pentru o bun functionare a acestor asociatiuni. In adevr, asociatiunile acestea sunt ehemate sd fac numai acte de gestiune, vor
trebui s fac contracte ; liberalitti s'ar fi putut face acestor asociatiuni, procese se pot nate i era mult mai
uor ca toate aceste operatiuni s se rezolve in numele
unei persoane morale, decat s se considere ea o simpl
stare de indiviziunc.
Legiuitorul din 1904 a impus comunelor mai
133.
multe obligatiuni, care ins necesiteaz pentru indeplinirea lor anumite cheltueli. Cum lush comunele noastre
rurale au venituri foarte restranse (din 2905 comune rurate, numai 298 au venituri mai marl dect 8.000 lei) i
.cum legiuitorul a considerat c este necesar un venit de
www.dacoromanica.ro
394
PAUL NE GULESCU
ce! putin 8.000 lei anual pentru a pute indeplint Cu succes aceste obligatiuni, s'a dispus imprtirea comunelor
In dou categorii : acele cari au un venit de 8.000 lei

anual i acele care nu au acest venit. Numai comunele
cari nu au acest venit de 8.000 lei anual trebue s se
grupeze In cercuri, pentruca astfel s poat subveni la
obliga tiunile legale.
Prin cercuri, se intelege, prin urmare, grupki necesare
sau legale de dou sau mai multe comune, care nu au

un venit de 8.000 lei, in scop de a realizA acest venit,
pentru a putea astlel Indeplini anumile obligatiuni impuse prin lege (art. 175). Din numrul de 2905 comune
rurale, numai 298 aveau un venit de 8.000 lei, numai
acestea prin urmare nu formeaz cercuri, restul de 260G
comune alctuesc 962 cercuri. (Datele statistice de care
s'a servit Ministrul de interne la alckuirea legii sunt din
anul 1902. Dup o statistia a veniturilor comunelor rurale, alckuit de Ministerul de finante, comunele care ar
ave un venit anual mai mare de 8.000 lei sunt in nu-
mr de 844; deci un numk cu mult mai mare decdt

acela, pe care l'a avut in vedere ministerul de interne,
netinnd seam de sporul de venituri, pe care l'a provocat, pentru comunele rurale, (legea fondului comunal).
Comunele, grupate inteun cerc, contribue, fiecare in

proportiunea mijloacelor de care dispun, pentru a aveh
cel putin : un agent sanitar, o rnoa i un geandarm
pedestru (art. 178). Fiecare cerc trebue s Inflinteze i
s intreting cel putin o infirmerie (art. 180). Cercurile
pot s creieze alti functionari, pe care i-ar crede de
cuviinth, cum de ex.: revizor de vite, impktitor potal,
picher, cantonier, etc.
Cercul, ca i asociatiunea, nu are personalitate moral.
El are un organ reprezentativ, adunarea cercului, alctuit ca i acel a asociatiunilor de comune, din 2 delegati de fiecare comun, alei de consiliile comunale respective din snul lor.
Deliberrile acestor adunri sunt supuse aprobarii con-
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPr ADMINISTRATIV
395
siliilor comunale respective i delegatiunii judetene In

contra deciziunii carom se pcate face apel la ministerul
de interne (art. 177 i 172).
In Prusia, gsim de asemenea cercuri rurale (Landkreis), dar exist o deosebire foarte mare Mire cercul
rural dela noi i intre cel din Prusia.
In Prusia, cercul are caracterul unei subdiviziuni teritoriale autonome superioare comunei, pe ct vreme, la
noi, el este cu totul lipsit de aceste caractere, adicd nu
are nici personalitatea moral, nu constitue nici o circumscriptiune teritorial superioard comunei ; el nu este,
In spiritul legii romdne, dect o asociatiune necesar sau
legal a mai multor comune in scopul de a indeplini

anumite obligatiuni impuse comunelor i aceasta din
cauz c fiecare din comunele constituite In cercuri nu
are venitul socotit ca necesar de legiuitor.
In Prusia, orce comunti rural face parte dintr'un cerc ;
la noi sunt constituite In cerc numai comunele cari au

un venit de cel putin 8.000 lei ; comunile avnd un venit mai mare dect aceast sum Ii indeplinesc singure
obligatiunile legale.
Cercul prusian este mult mai mare decat cel dela noi,
el s'ar puteit compar ca intindere i ca populatiune mai
mutt cu o plash' dela noi ; el are o populatiune, In rne-
diu, de 50.000 oarneni. Sunt coprinse in cercul rural

prusian i oraele avnd o populatiune mai aria de
25.000 locuitori.
Cercul prusian are un organ deliberant, dieta, (Kreistag), un organ executoriu, comitetul cercului (Kreisausschuss), compus din 6 membri, alei de diet, 1 un
reprezentant al puterii centrale (Landrath), numit de rege.
La noi, cercul are un organ deliberant, adunarea cercului, compus din reprezentantii consiliilor comunale
respective i prezidat de primarul comunei de reedintd
al cercului. Aceast adunare privigheaz la executarea
hotrrilor luate ; Cu toate acestea prefectul este acela
care ordonanteaz pltile cercului (art. 184 alt. alin.) ;
www.dacoromanica.ro
396
RAUL NEGULESCU
agent& sanitar, rnoaa. i revizorul de vite sunt numiti

i revocati de directiunea general a serviciului sanitar
(art. 119, 121 i 183), geandarmul de comandantal companiei de geandarmi din judet cu aprobarea prefectului
(art. 123 din legea din 1904 i art. 23 din legea dela 2
Sept. 1893 asupra gendarmeriei rurale), picherii sunt numiti i revocati de ministerul de lucriiri publice (art. 122
i 183), Imprtitorii potali de directiunea potelor, telegrafelor i telefoanelor (art. 122).
134. Circumscripthmea administraliv imediat superioarti comunei este plasa. Aceaslii sublivizine teritorial
este lipsit de personalitate uridie ; in capul ei se afl
un reprezentant ul puterii centrale, inspectorul comunal,
numit sub-prefect pn la legea din 1904.
Am artat dej, and am vorbit despre administraiunea judetean (pag. 280) atributiunile sub-prefeclului,
astzi inspectorul comunal ; ele sunt artitate in art.
197-207 din noua lege.
Inspectorul comunal, ca reprezentant al puterii centrale, este insiircinat cu indeplinirea tuturora actelor administrative de interes general, in special cu politia administrativ i preventiv, cu privigherea i mentinerea
ordinei i sigurantei publice, cu publicarea i executarea
legilor i regulamentelor generate, cu executarea crtilor
de judecat conform art. 95 din legea judectoriilor de
ocoale, cu supravegherea ospiciilor, institutelor de binefacere, coalelor, spitalelor.
Inspectorul comunal este fifer de politie judiciar i
auxiliar al ministerului public. Inspectorul comunal, ca
delegat al puterii centrale, este insiircinat cu privigherea
controlarea actelor de administratiune comunal.
Nona lege cere conditiuni de admisibilitate mai grele.
Candidatii trebue sh fie licentiati in drept i s treac

un examen de aptitudine inaintea unei comisiuni instituit pe lng ministerul de interne( se acordA oarecari
scutiri prin art. 211).
Inspectorii comunati, dup trecerea unui interval de
www.dacoromanica.ro
397
6 luni dela numirea lor, se bucur de stabililate, ceeace

insemneaz mult mai putin dect inamovibilitatea magistratilor i a profesorilor, dar care tottn ofer oarecari
garantii acestei categorii de functionari. Confortn acestei
legi, ministrul de interne poate exercit singur numai
urmtoarele msuri disciplinare : mustrarea, amendarea,
suspendarea pe timp de o lun, mutarea la o alta plas
din acela judet, revocarea numai in cazurile prevzute
de art. 223.
Revocarea se face, in cazul acesta, prin decret regal,
In urma raportului motivat al ministrului de interne.

Mustrarea poate 11 fcutd i de alti functionari administrativi superiori inspectorului comunal ; amendarea
poate fi fcut i de prefect In toate ce!elalte cazuri se

cere o sentint data' de un tribunal disciplinar constituit
potrivit art. 230, din ministrul de interne sal' secretarul
general ca preedinte i din doui membrii, unul consilier dela Curtea de apel din Bucurqti i altul dela Curtea
de compturi, trai la sort in edinl public i in ziva
inftiOrii, fat cu ministerul public.
Trimiterea inaintea antorittii disciplinare se va face
de prefectul judetului (art. 229).
135.
Consiliul comunal indeplinete dou feluri de
acte : acte de autoritate i acte de gestiurie. Din aceste acte,
unele sunt executorii prin ele ini-le, altele sunt supuse

tutelei administrative exercitate de prefectul de judet
(art. 51 din legea dela 1 Maiu 1904), de ministrul de

interne (art. 8-1, 88, 89, 90, 91, 95, 108 din legea pentru
organizarea comunelor urbane, art. 53 din legea pentru
organizarea comunelor rurale), de Rege (art. 54 din legea
dela 1 Maiu 1904 peutru organizarea comunelor rurale,
art. 86, 90 alin. final, art. 93, 94, 108, 118 din legea
pentru organizarea comunelor urbane), de delegatiunea
judetean (art. 118 legea pentru organizarea comunelor
urbane, art. 52 legea pentru organizarea comunelor rurale), de Corpurile Legiuitoare (art. 93 alin. final i 108
www.dacoromanica.ro
398
PAUL NEGULESCU
alin. ult. din legea dela 31 Julie 1894 pentru organizarea

comunelor ruralc).
Actele consiliilor comunale, chiar si acele cari nu sunt
supuse tutelei, pot fi anulate de autorittile superioare
in anumite cazuri. Potrivit legii din 1864, aceste acte
nu deveneau executorii deck dupa expirare unui termen de 30 zile, In care fillip autoritatea superioara (rni-
nistrul de interne si cornitetul permanent) putea s le

anuleze (art. 68 si 70).
Conform art. 35 din legea pentru organizarea comunelor urbane, ministrul de interne poate pronunt null-
tatea de drept (art. 33) sau anularea (art 34 si 25) deliberatiunilor consiliilor comunale si aceasta o poate face
din oficiu sau dup cererea prefectului or a prtilor interesa te.
Sunt nule de drept : 1) deliberatiunile asupra obiectelor strine de caderile consiliului comunal sau luate
afara din adunarea legal, 2) deliberatiunile contrarii legilor si regula mentelor generale de administratia public
Nulita tea se poate cere si pronuut Ja' orce epoch' (art.
35 din legea dela 3 Iulie 1894).
Sunt anulabile deciziunile la cari au parlicipat un con-
silier, In contra dispozitiunilor art. 25 din legea pentru

organizarea comunelor urbane.
Anularea trebue cerut in termen de 10 zile dela primirea deliberatiunii la prefectura sau dela afisarea procesului-verba l al sedintei la usa casei comunale, d up cum
cererea este fcut de prefect sau de partite interesate.

Ministrul trebue s se pronunte In termen de 30 zile
dela primirea cererii in cazul cand anularea este cerut,
In termen de 30 zile dela depunerea deliberatiunii la
prefectura sau minister, In cazul and anularea s'ar pronu* din (Akin. Odat trecut acest termer', deliberatiunile anulabile devin executorii (art. 35 din legea pentru
organizarea comunelor urbane 9.
1) Lucien Dalem, Des voles de recours contre les dliberations des
consils municipaux, Paris. Arth. Rousseau 1904.
www.dacoromanica.ro
399
In ce prive5te comunele rurale, legea din 1 Maiu 1904

stabilete ca nulitatea de drept i anularea se pronuntd
de prefectul judetului, cu drept de recurs pentru partea
nemultumit, la ministerul de interne In termen de 15
zile dela afiarea deciziunii prefectului (49).
Sunt nule de drept deliberatiunile previzute de art.
46; iar numai anulabile acele cari sunt luate in contra
dispozitiunilor art. 40 precum i. acele ce s'ar lua fr
indeplinire dispozitiunilor art. 91 alin. 2, adia deliberatiunile mate de consiliul comunal Mea ca primarul s
fi convocat la edinte, in prealabil, pe delegatii satelor.
(Vezi No. 131). Legea din 1 Maiu 1904 admite un alt caz
de recurs in contra incheierilor luate de consiliile comu-
nale, atunci cand prin deciziunea luat s'ar viol interesele unui sat. Sfatul &tese, reprezintand interesele
satului adreseaza plngerea sa prefectului sau delegatiunil judetene, dup natura afacerii, adich dup distincliunile fcute de art. 51 i 52. Acest apel trebue
fiicut in termen de 15 zile dela data afiiirii deliberatiuni
consiliului comunal. In contra deciziunii prefectului sau
delegatiunii, sfatul are drept a face recurs la ministrul

de interne in termen de 15 zile dela comunicare. Ministrul este dator sh' se pronunte In termen de 30 zile. Ter-
menul acesta fiind expirat, rara ca ministrul s se pronunte, recursul e socotit ca admis i deciziunea atacat
ca anular (art. 65).
Prin legea din 1 Iulie 1905, pentru modificarea unor
articole din legea Curtii de Casatie, se stabilete dreptul
pentru un particular atins inteun drept al su, printr'un
act de autoritate al consiliului comunal, s se poat adresa
i inaintea Curtii de Casatie (Sectia III) cerand anularea
actului. AA indt dela punerea in aplicare a acestei legi,
avern i recursul inaintea superiorului ierarhic i recursul
inaintea Curtii de Casatie.
In afarh de actele administrative, pe cari le face, consiliul comunal ponte s-i ded avizul, ordecateori acest
aviz este cerut de legi sau regulamente sau este reclamat
www.dacoromanica.ro
400
PAUL NEGULESCU
de autorittile administrative superioare (art. 42 din

legea dela 31 Iulie 1894 i art. 45 din legea dela 1 Maiu
1904). Consiliile comunale, de asemenea pot sa-i exprime
dorinte asupra tuturor obiectelor de interes local (art.

45 din legea dela 1894, art. 69 din legea din 1 Maiu 1904).
Autoritatea comunal, am vzut ea are o mul136.

time de drepturi de putere publica. Este necontestat
ca ea nu poate sa cedeze asemenea drepturi. De pild,
nu poate sa cedeze drepturile sale de politie, pentru acela cuvnt, nu poate sa cedeze dreptul su de domanialitate public, pentruc amndou aceste drepturi sunt
atribute ale dreptului sau general de putere public, de
altfel 1 destinatiunea lor e o destinatiune de utilitate pu-
blica i ca atare aceste drepturi sunt inalienabile. Dar,

dad dreptul asupra domeniului public nu se poate ced,
exercitiul acestui drept poate face obiectul unei concesiuni. Concesiunea apare deci ca o operatiune a puterii
publice consistnd In cesiunea, facuta de o persoan administrativ, a exercitiului unuia din drepturile sale de
putere publia.
Cu alte cuvinte, se confer concesionarului unele folosinte privative, nite avantagii speciale 1 individuale,
altele dect acelea cari apartin celorlalti locuitori1).
In virtutea drepturilor, pe cari le are asupra domeniului public, comuna poate s acorde particularilor asemenea concesiuni pentru a stabill canalizri subterane
pentru ap i gaz, pentru a aeza pe oselele szu strzile
comunei ine de tramvay i de a permite exploatarea

acestor intreprinderi.
De ordinar, acordarea unei atari concesiuni constitue
un adevarat monopol de fapt In favoarea concesionarului,
1) Regray, Des fails de jouissance privative dont le domaine public est
susceptible, Paris 1900, pag. 49 ai urm.; Jean Guillouard, Notion juridique des autorisations, des concessions administratives et des actes d'excation, Paris, Pedone, 1903, pag. 33 o urm.; Raneletti, Teoria generate
delle autorizzazioni e concessioni anuninistrative, Torino.
www.dacoromanica.ro
401
Cu alte cuvinte comuna se obliga a nu mai autoriza canalizatiuni sau tntreprinderi concurente.
Regimul acesta al monopolului aplicat la serviciile comunale de un usagiu colectiv este impus :
De imposibilitatea econornicci a concurenlii. In adevar,
pentru aceste intreprinderi se cer capitaluri destul de

insemnate. Dac ar existA cate dou sau trei Intreprinderi de acelas fel, negreit ca cheltuelile ar fi de atatea
ori mai rnari, fr ca numrul locuitorilor, cari profita
de aceste intreprinderi, s se mreasc. Castigul, in cazul
acesta, e prea mic pentru capitalul Intrebuintat, ceeace
necesiteaza sau o ridicare a preturilor stabilite de concesionari, in dauna locuitorilor, sau ruina concesionarului mai putin bogat.
Imposibilit ate materialci. In adevr, pe sosele, pe
strzi, nu se pot aeza decat un numr limitat de sine
sau de tuburi, cci altfel s'ar ingreund circulatiunea 1
s'ar face periculoas.
Asupra naturii juridice a concesiunii exist o mare
controvers.
Unii autori, mai ales germanii, considera concesiunile
ca acte unilaterale de putere public. Laband vorbind

despre actele unilaterale de putere public, zice : Continutul decretului nu consista necesarmente inteun ordin
de prestatiune sau abstentiune, el nu se rnargineste tu
mod exclusiv numai la aceasta ; se gseste In domeniul
unde decretul face lege in concreto, aceia varietate de
afaceri juridice pe cari legea le reguleaza in abstracto.
Astfel continutul decretului poate s aib drept scop o
concesiune sau o autorizatiune 1).
Altii consider concesiunea ca un acord bilateral, un
contract de drept public 2) ; In fine altii consider conceLaband, Droil public de l'empire allemand, traduction Gandilhon,
1901, II, pag. 536.
In acest sens Jean Guillouard, Notion juridique des autorisations,

des concessions administratives et des actes d'excution, Paris, 1903, pag.
182 i urm. ; Kammerer, La fonction publique en Allemagne, Paris, 1899.
P. Negulescu. Tratat de Drept Administtativ, ed. II.
www.dacoromanica.ro
26
402
PAUL NEGULESCU
siunea ca un act sui generis 1), sau ca un contract de

interes public semnnd, and cu vnzarea, and cu localiunea, and cu donatiunea 2).
Dup noi, concesiunea nu poate fi socotita numai ca
un act unilateral al administratiunei, aci administratiunea este legata fa t de concesionar, dup cum si acesta are obligatiuni fat de administratiune ; concesiunea
nu poate fi nici un contract sinalagmatic de drept privat, in adevr in aceste contracte cauza obligatiunei uneia
din prti este obiectul obligatiunei celeilalte prti. Or,

daa pentru concesionar cauza obligatiunei este concesiunea, pentru administratie cauza concesiunei nu este
obligatiunea luat de concesionar, ea trebue cantata intr'un
scop de utilitate publia.

In afara de aceasta concesiunea este un act de putere
publich i daa am admite a este un act bilateral ar fi
sa admitem a un particular poate s contribue la constituirea unui act de putere public.

Concesiunea nu poate fi ins considerat nici ca un
contract de drept public, pentru simplu cuvnt a nu
exista asemenea contracte. In adevr, in aceste pretinse contracte, nu exista libertatea de a contracta pen-
tru una din parti. Puterea publica lucreaza in calltatile de detinatoare a suveranittii i in aceast calitate ea are dreptul de constrangere i poate (IA ordine. Or, dupa cum foarte bine zice Nzard, contracTeoria contractului de drept public s'a nscut si s'a dezvoltat in Germania. Naturalizatiunea, numirea in func/iunile publice sunt contracte
de drept public, dupi scoala german. In adevir, zic acesti autori, in

aceste acte avem libertate de consimlimOnt, capacitatea prlilor
cari nasc din contract. Vezi Laband, loc. cit. Vezi mai sus, pag.
12 si 146 si urm,
Dufour, Trait gnr. de droll administr., aplique V, p. 349.
Dupi acest autor numai autoritatea administrativii are cildere ca si

aprecieze si si interpreteze actele de concesiune.
Perriquet, Contrats de l'Elat, concessions des mines, des proprits,
concessions sur le cours d'enu; pag. 242.
www.dacoromanica.ro
403
tul presupune libertate, pe ct vreme ordinul exclude

aceast idee i).
Pentru noi, este incontestabil ca actul prin care administratiunea cedeazii unui particular exercitiul unui
.drept de putere public este un act de putere publia,
un act unilateral, alturi Ins de dnsul se adaog de
cele mai multeori un contract, care stabilete obligatiuni
{le o parte i de alta i care leagA astfel administratiunea
fat de concesionar, contract care formeazA un singur

corp cu concesiunea, dar nu e mai putin adevrat, c
poate fi uor deosebit printeo analiz a raporturilor
stabilite 2).
Unii autori condamnA sistemul de concesiuni i sustin

ca mai avantagios pentru interesele comunei, exploatarea
in regie de ctre comun a diverselor servicii, cum de

pild iluminatul, tramvayele etc.
Dup noi Ins intruct in exploatarea acestor servicii
se cere un spirit comercial, pe cari nu-1 gsim nici la
Stat 8), nici la comuna, credem cA exploatarea in regie
nu poate fi dect desavantagioas. CevA mai mult, prin
faptul cA actele consiliului comunal sunt supuse tutelel
administrative i gestiunea financiar este supus formalittilor edictate de legea comptabilittii, comuna nu
poatc aveA libertatea de actiune necesarA inteo asemenea
intreprindere.
Cheltuelile de personal sunt mult mai mari la o comun
clect la o intreprindere privat, mai ales avAndu-se in
vedere moravurile noastre politice 4).
Concesiunea odat acordat asigur concesionarului o
situatiune deosebit i in acela timp face ca ceilalti adNzard, Thorie juridique de la fonclion publique, Paris, 1901,
pag. 253.
In acest sens vez! E. Pilo; Monopoles comunaux, Caen, 1898, pag.
75 si urmitorii.
Vezi pag. 22.
Vezi frumoasa expunere de motive ficuti In anul 1905 inaintea

Consiliului Comunal al orasului Bucuresti, de citre d-I Mihail G. Cantacuzino, primar) cu ocaziunea discupunel concesiunei iluminatului.
www.dacoromanica.ro
404
PAUL NEGULESCU
ministrati sh piard avantagiile ce aveau mai inainte.

Concesiunile asupra domeniului public produc fat de
administrati efectele unei declasri a portiunii din domeniul public asupra careia s'a acordat concesiunea. De
aceea du/A cum clasarea i declasarea drumurilor comunale se face de consiliul comunal, (legea drumurilor art.
10 alin. ultirn), actul de concesiune, actul de putere publica se face de consiliul comunal.
Cum Irish' pe laugh' actul de putere publica' se grefeaz6
de cele mai multeori un contract prin care comuna poate
s i anume obligatiuni, dup natura i importanta obligatiunilor luate de comun, actul va fi supus aprobarii
autorittii tutelare respective.
Sunt fris unele concesiuni care pot fi acordate de primar, cum de exempla concesiunile In cimitir. Cauza este
ca acest domeniu public, cimitirul, are ca destinatiune
anumit tocmai ca Inteinsul sa se Ingroape persoanele
decedate. In actui consiliului comunal prin care o portiune de teren se efecteaz pentru acest scop, se determina toate conditiunile In care asemenea concesiuni pot
fi acordate ; primarul acordandu-le nu face cleat execut
deciziunile consiliului comunal.
137.
Attul cel mai indispensabil pe care trebue sa4
voteze consiliul comunal In flecare an, este de sigur budgetul comunal. In adevr, rr dansul nici o percepere,
nici o plata nu se poate face In mod legal (art. 114
alin. 2 din legea dela 31 Iulie 1894).
Prin budget, trebue s intelegem actul prin cari sunt
prevzute i prealabil aprobate veniturile i cheltuelile
flecarui an financiar.
Anul financiar este de 12 luni, el fncepe la 1 Aprilie
i se sfArete la 31 Martie din anul urmtor (art. 4 din
legea comptabilittii publice i art. 2 din regulamentul
din 23 Ianuarie 1896 asupra comptabilittii comunelor
rurale i a comunelor nereedinte).
Prin cuvntul exercifiu, se Intelege totalitatea veniturilor i a cheltuelilor constatate in favoarea sau in sar-
www.dacoromanica.ro
TRARAT DE DREPT ADMIN1STRATIV
405
cina comunelor asupra budgetului In cursul unui an finan-
ciar (art. 4 din legea comptabilitti publice, art. 3 din

regulamentul asupra comptabilitati comunelor rurale i
a comunelor urbane nereedinte).
In ce privete comunele urbane nereedinte de judet, pe-
rioada de executiune a servicilor unui budget coprinde,

afar de anul chiar la care el se aplic, termene complimentare, acordate asupra anului urmator, pentru Indeplinirea operapunilor relative la constatarea drepturilor
-dobandite fie de comuna Me de creditorii ei, la incasarea
veniturilor, la regularea creditelor, la lichidare, la ordonantarea 1 plata cheltuelilor. Durata periodului, fn care
tirmeaza a se indeplini toate faptele de venituri i de

cheltueli, privitoare pe un exercitiu, se prelungete pentru
comunele urbane reedinte de judet ca i pentru Stat :

lo pan la 1 Maiu, dupfi fuete anului budgetelor respective, pentru a se Indeplini, In limitele creditelor deschise,
serviciul materialului, a crui executare, fnceputa in

cursul anului financiar, nu s'ar fi putut Indeplini pana
la 31 Martie din cauza de forta major sau de interes
public. In acest caz, primarul va trebu s arate printr'o
declaratiune anexata pe langa ordonanta de plata, cauzele pentru care s'a Intarziat indeplinirea serviciului
materialului ;
20 ordonantarea cheltuelilor pentru serviciile indepli-
nite in cursul anului financiar se va putea face pana la

1 Iulie al anului urmtor, iar plata sumelor ordonantate
se va putea face pana la 1 Octombrie (legea comptabilitatii publice art. 32, 203 i 214). La expirarea acestor
termene, sumele ramase neintrebuintate sunt raportate
Ja budgetul In curs de executare 9.
In ce privete comunele urbane nereedinte de judet
.i cele rurale, budgetul urmeaza a fi executat In chiar
cursul anului financiar ; cu alte cuvinte exercitiul se con1) Vezi mai pe larg pag. 297. Vezi art. 227 din legea eompt. publice
din 21 Martie 1903.
www.dacoromanica.ro
406
PAUL NEGULESCU
fund cu anul financiar, el se inchide defiinitiv la 32

Martie- din fiecare an (art. 4 din regulamentul asupra
comptabilittii comunelor rurale si a celor urbane neresedinte de judet, din 23 Ianuarie 1896; art. 203 alin. 2
si 214 alin. 2 din legea comptabilittii publice).
Budgetul este preparat de primar (art. 113 din legea
pentru organ. com. urbane, art. 146 din legea organiz..
comunelor rurale, art. 6 din regulamentul dela 23 Ianuarie 1896), el se supune consiliului comunal spre aprobarea in sesiunea ordinar dela Ianuarie al fiecrui an,
(art. 113 din legea pentru com. urb. si 146 din legea
pentru com. rurate).
Budgetele comunelor urbane resedinte de judet, votate
de consiliile respective, se Inainteaz Ministerului de interne prin prefectul judetului spre a se supune aprobrii
regale ; budgetele celorlalte cornune urbane neresedinte
si rurale sunt supuse aprobrii delegatiunii judetene (art.
118 din legea dela 31 Iunie 1894, art. 52 si 146 din legea
dela 1 Maiu 1904).
Autoritatea tutelar, chemat s ded aprobarea , are

dreptul s modifice budgetul, nu poate ins s refuze
aprobarea, cad prin aceasta ar paralizA mersul normal al
afacerilor comunale (leg. pentru org. com. urbane dirk
31 lulie 1894, art. 119; art. 146 din legea dela 1 Maiu 1904)..
Budgetul comunal se Imparte in capitole, care coprind

unul sau mai multe articole. Budgetul se execut de pri-
mar. Nici o plat din cas comunal nu se poate face

decdt in virtutea unei ordonante emise de primar asupra
unui credit regulat deschis. Ordonantele de plat trebuese
s fie semnate de primar si de secretar, sau de seful

comptabilittii comunale si s arate numele si pronumeletitularului, natura cheltuelii, exercitiul si creditul la care
se aplic cheltuiala, ele trebue s fie insotite de actelejustificative (art. 213 din legea comptabilittii din 21.
Martie 1903; art. 27 din regulamentul dela 23 Ianuarie
1896). Virimentele de fonduri, adic strmutarea dela
un capitol la altul sau chiar 'titre articolele aceluiasi
www.dacoromanica.ro
407
capitol nu sunt admise In executarea budgetului (art. 207

din legea compt. din 21 Martie 1903, art. 149 alin. 4 din
legea pentru organiz. comunelor rurale).
In fiecare budget, trebue s se prevad, la un articol

special, o sum destinat pentru deschiderea de credite
suplimen tare i extraordinare, i acesta pentru cazul
cnd creditele deschise prin buget nu ajung a acoper
serviciile la care sunt afectate (credite suplimentare), sau
and se ivesc In cursul anului cheltueli neprevzute i
care nu pot suferi amnare (credite extraordinar).
Deschiderea acestor credite suplimentare i extraordi-
nare se va face printu'un vot al consiliului comunal,

aprobat de ministerul de interne pentru comunele urbane
reedinte i de delegallunea judelean pentru celelalte
comune (art. 117 din legea pentru org. com. urbane,

art. 149 din legea pentru organizarea comun. rurale).
Budgetul comunelor rurale se Inipart in budget ordinar
i budget extraordinar (art. 145 din legea dela 1 Maiu
1904). Pentru comunele urbane, del asemenea diviziunea nu este prevzut de lege, cu toate acestea ea
se observ In fapt In cele mai multe budgete La celelalte
comune, unde o asemenea diviziune nu se gsete, se

formeaz totu capitole distincte pentru veniturile i
cheltuelile ordinare i pentru veniturile i cheltuelile,
extraordinare.
Examinnd enumeratiunile coprinse in aceste artic o le
vedem c veniturile budgetului ordinar se compun din

impozite i din fructele domeniului privat al cornunei, pe
cat vreme veniturile budgetului extraordinar se compun
din capitaluri, din contributiuni extraordinare adicii temporare 1 din excedentele veniturilor ordinare, ceeace este
echivalentul unei econornii fcute de comun.
Budgetul comunei se alimenteaz din cinci feluri de

resurse : 1) fructele domeniului privat comunal ; 2) taxe
ce pot percepe pentru folosinfa temporar a bunurilor

din domeniul public ; 3) liberalitti fcute de Stat, judet
www.dacoromanica.ro
408
PAUL NEGULESCU
sau particulari ; 4) impozite i 5) amenzile atribuite prin

legi comunale.
o comun poate s posead cu titlu patrimonial orce
fel de bun susceptibil de apropriatiunea privatii : mobile,
imobile, poate s faca unele intreprinderi de caracter

comercial sau industrial. Aa, o comun poate s aib moii, vii, ferme, pduri, case, uzine, dela care s perceap
venituri fie c le caut iri regie, [le ca le arendeaz ;
poate s aib rente de Stat sau rente asupra particularilor;
comunele pot infiinta taxe pentru folosinta temporar bunurilor din domeniul public precum grdtni, piete,
pentru concesiuni in cimitiruril), precum i pentru dife-
rite servicii ce comunele pot intreprinde pentru uzul

particular al locuitorilor cum de pild serviciul curtirei
gunoaielor, serviciul apelor, curtirea latrinelor, tiarea
vitelor, cotitul vaselor, cntritul, msuratul, controlul
alimentelor, mhlitul etc.
Consiliile comunale sunt in drept a determina prin

regulamentele ce ar face, dac aceste servicii sunt obli-
gatorii sau numai facultative (art. 4 din legea asupra

maximului taxelor i contributiunilor comunale din 27
Martie 19032).
Asupra chestiunil clack cimitirele fac parte din domeniul public
vezi : Gaudry, Trait des culles, 11, No. 774; Berthlemy Dr. adm.,a 11-a
ed., pag. 379, nota 1; Bourbeau, Traite de la justice de paix, pag. 621,
No. 363; Chauveau In Journal de droit administratif, tom. X, pag. 479;
Regray, Des faits des jouissance privative dont le domaine public est suseptible (tes) Paris, 1900, pag. 104. Contra: Dufour, Trait gnral de droit
adm. appliqu, V, 596; Batbie, Trying de dr publ. et adm., V, 313.

Vezi legea francezi din 10 lulie 1891, care stabileste ca obligatoriu
sistemul de toui-d-l'gout pentru orasul Paris si di drept comunei si

perceapi o taxi. Regulamentele insi ficute de autoritatea cornunali pentru
aplicarea legii, au fost, considerate ca Bind lipsite de sanctiune si ea ile-
gale intrucit legea nu prevede uici o sanctiane si nu di drept autoritiiii comunale de a face regulamente pentru aplicarea acestei legi. Vezi
cas. fr. (s. cr.), 31 Dec. 1903 (afac. Knittel) Gaz, de tribunaux, 11 tanner
1904. Vezi si un articol foarte interesant de Lechopi. La question du
tout-ez-l'gout In Gaz, des tribunaux din 21 lanuarie 1901, precum si
savantul stadia al profesorului H. Berthltny, be l'exercice de la sou-
www.dacoromanica.ro
409
Consiliile comunale pot c5ut in regie sau pot (id in

concesiune construirea i exploatarea de linii de tramvay;
verainet par Fautorit administrative In Revue de droll public el de la
science politivie en France et et 1'6(ranger fascicula a II-a din 1904.
$i la no', credem c chestiunea poate face obiectul unei serioase discutiuni. Mai Intii, eredem ca aceste taxe nu se pot percepe decit pentru
un serviciu realmente efectuat Prin, urmare nu s'ar puteh stabili, pe
cale de regulament, ca obligatoriu cotitul vaselor, de pildi, si si perceapi taxe deja toll locuitorii, el numal dela aceia care ar aye& si care
nu ar putei si si le coteasci decht la propusii primAril.
In adevir, aceste taxe nu pot avei caracterul unui impozit, intrucat
impozitele stabilite de comune trebuesc s aibi incuviintarea puterii legiuitoare date sau anterior, prin fixarea unui maximum, sau posterior
cinclar vroi si se creieze noi impozite sau si se depsesci maximul stabilit de legiuitor, art. 72 al. 8 din legea consiliilor judetene, art. 110 ult.
al. din Constitutie.
Dar, si dIscutim caracterul i eficacitatea unor asemenea reguiamenteLegluitoral prin art. 41 din legea com. urb. d drept autorititii comunale de a face regulamente de politic comunali.
Or, dispoziriunile prescrlse in legea maximului din 1903 inta ele In
atributiunile de politie ale autoritAtilor comunale? De sigur ci nu si
acest lucru astfel l-a inteles si legiuitorul din 1903 si de aceia a si introdus dispozitiunea aceasta In lege.
In adevir, cum s'ar puta zice c aceasta ar constitui o misuri de

curiti curtea de 2-3 ori pe zi si transporti gunoaiele afaa din ores, cand ar avei fintni in curte care i-ar
.34 In abundenti o api curati, cind ar curiti latrinele in mod regulat
ai nu ar voi si se aboneze la servicille respective ale primAriei, care
politie, cind cinevi, de pildi,
i-ar transporta gunoaiele In mod neregulat si eel mult odatti pe zi care

i-ar d o api cu total insuficienti i nesinAtoasi sl al cirui serviciu de
tout-d-rgout ar function& foarte au din cauza lipsei de apft? Aceste drepturi, ce se acordi comunelor, constituiesc o atIngere a principiului conefintit de art. 19 din constitutie care proclami ci propietatea este sacra
si neviolabili.
Un propietar poate el fi constans si introduci apa serviti de comuna
In cazul and ar refuzi, poate el fi pedepsit conform art. 385 al. 9
cod, pen., si in caz de recidivi conform art. ,388 cod. pen., adici cu
Inchisoare? Noi credem ci nu.
In adevir : a) dispozitiunea din lege constitue o mAsuri fiscali luati
In favoarea comunelor, iar nicidecum o misua de politie; b) autoritatea comunali ficind un asemenea regulament nu face decit si apliee
iegea din 1903, or, legea aceasta nu prevede niel o sanctiune, prin urmare
silci regulamentul nu poate ave& mai multi putere. i erk absolut ne-
www.dacoromanica.ro
410
PAUL NEGULESCU
ele pot infiint 1 monopol asupra serviciului pompelor

funebre I) (art. 4 alin. pen. din legea dela 27 Martie 1903).
Toate aceste venituri enumerate la No. 1 i 2 sunt ordinare. Venituri extraordinare ar fi : preu1 provenit din
vauzarea unui bun mobil sau imobil, sumele provenite
dinteun imprumut, din rambursarea capitalurilor exigibile.
30. Art. 103 din legea dela 1894, ca i :art. 135 din
legea din 1904, coprinde futre veniturile extraordinare
cesar ca aceastA lege sii prevadA o sanetiune. In adevAr legIle fiscale au
o sanctiune deosebiti decal legile penale
Amenzile fiscale, care sanctioneazA legile fiscale, diferi foarte mult de
amenzile penale. De ordinar ele sunt urmArite in virtutea simpiei constatiri, fAcuti de administratle, a faptului prevAzut de legiuitor, lArA sii
fie nevoe de o sentinti. (Legea timbrului l inregistriirii art. 71 si urm.,
art. 78 gi urm.; legea telegrafo-postali din 10 tulle 1892 art. 108; legea
monopolului tutunului din 29 Martie 1887, art. 88 etc.). Chiar claa
legea prevede ci e nevoe de o sentinti judecitoreascii, amenda are caracterul unei reparatiunl fixate de legiuitor cleat al unei pedepse. Din aceasti
eau* judecAtorui nu poate aplica eircumstante atenuante, lar autoritatea
administrativi poate s reduci amenda sau si faci remiterea ei complecti (art. 77 ult. alin, din legea timbrului).
In asemenea condition!, se mai ponte spune cA art. 385 al. 9 cod, pen.
ar prevede sanctiunea unor regulaznente pontienesti; sanctiunea regulamentelor fiscale este prevAzutA In legile In a cAror executare si aplicare
sunt date acele regula mente.
De aitfel art. 375 alin. 9 cod, pen. di drept judecitorulni de a examink legalitatea regulamentului st a misurilor ce edicteazil. Intre o lege
imperfecta, cum numeau Romiinii legile lipsite de sanctiune i hare textut
constitutiei, judecitorul nu ponte stk la Indoiali pentru a refuzi sanetiune penali unor atare regulamente.
Un asemenea regulament nu poate avek nici sanctiune civill, cici
legea nu stabileste nici o creantit In favoarea comunelor, comuna nu
poate si perceapft taxa cleat nurnal pentru serviciul adus.
Tot ce se poate admite, este numai cA comunele pot monopoliz aceste
servicii, cii alti antreprenorl nu mal pot exercith asemenea Intreprinderi,
dar particularnl poste retina servicille primAriei, fiiri ca pentru aceaste
si fie pedepsit ca contravenient.
1) Vezi J. Pulby,Le monopole des pompes funbres (teii), Paris, 1904,
Giard et Brire ; preeum si Le nouveau rgime de pompe Aunares In
Revue gnrale d'administration, anul 1905, tom. I, pag. 129 si urm.
www.dacoromanica.ro
411
darurile i legatele, la care 4rebue sh adogrn i subventiunile acordate comunei de Stat sau judet. Dup noi,
darurile nu fac necesarmente parte dintre veniturile extraordinare, numai capitalurile date pentru a efectu o anumit lucrare cum de ex.: o constructiune, cumprarea
unui mobilier de coal, e(c,,fac parte din veniturile extra-
ordinare, ele se inscriu in budget ca atare. Dac ins

cinev druete comunii o moie sau un capital productor de interes, pentruca din venituyi su se subvie la
nevoile comunii sau s se creieze paturi la un spital, in
cazul acesta obiectul liberalittii trebue s rmie in perpetuu, el nu se inscrie in budget, ci numai veniturile lui,
care sunt venituri ordinare.
Stqtul sau judetul pot acord, in anumite cazuri, subven-
tiuni comunelor lipsite de mijloace (art. 12 din legea

casei coalelor).
4. Impozitele. care formeaz partea ce mai important
din veniturile comunale i cari apar sub forme foarte

felurite, se pot grup in trei categorii.
a) impozite percepute de Stat 1 atribuite de legiuitor
comunelor.
Pan la legea din 1 Martie 1903, comunele aveau drep-
tul s perceap taxe indirecte asupra diverselor obiecte

de consumatiune la intrarea lor in comune sau la eirea
din fabrici (accize comanale).
S'a criticat, 1 cu drept cuvant, aceste taxe ca neproportionale i vexatorii, ca impiedecnd libera circulatine, restrngnd consumatiunea, incurajnd protectionismul local i necesitnd mari cheltuieli de percepere 1).
Legiuitorul din 1903 avnd in vedere aceste incoveniente a destlintat toate aceste taxe, pe care comunde
le percepeau la bariere : cum ins prin suprimarea acestei taxe, comunele eran lipsite de un izvor insemnat de
venituri, cum Irish pe de alt parte aceast reform era
1) Galtier, La suppression des octrois, Paris, 1901 ; E. Turquey, Les.
octrois municipaux, Paris, Giard et Brire, 1899.
www.dacoromanica.ro
412
PAUL NEGULESCU
de un interes general, Statn1 trebuia s copere lipsurile

.provocate prin aceast suprimare.
Cluzit de aceste principii, legiuitorul din 1903 a stabilit iEnpozite indirecte generale asupra unui numr de
-38 articole de consumatiune (care se percep la locul de
productiune, iar pentru articolele, ce se import, perceperea se face la biurourile vamale) a cedat o zecime din
-cele 3 zecimi de percepere ce incaseaz statul asupra
contributiunilor directe i a creiat In fine o jumtate ze-cime aditional asupra acelorai contributiuni (art. 3).
Veniturile acestor impozite se centralizeaz d ministeTul de final* 1 se repartizeaz apoi filtre diversele comune potrivit normelor stabilite In art. 22.
1) Legea noastri din 1903 a fost inspirati de legea belgianft din 1860
-modificara In 1862. Potrivit acestei legi belgiane, s'a desfiintat taxele ce
-se percepeau de comune la bariere, iar Statul pentru a acoperi golurile
produse In budgetele comunale prin aceasti suprimare a cedat comu-nelor : 75 0/0 din produsul drepturilor vamale asupra cafelei, 400/o din
venital brut al postelor si 340/o din produsul taxelor de consumatiune
-asupra vInului, rachiului, berei, utetulut i zahiruiui.
Cum Insi, prin aceasti ceslune a unei piry din veniturile sale, Statul
-er lipsit de o parte importanti din veniturile sale, s'au mira citevi
din impozitele indirecte.
In parlament, cu ocaziunea discutiunei legei noastre din 1903, s'a criticat aceastii lege ca filnd anticonstitutionali.
In adevir impozitele stabilite de aceasta lege sunt niste impozite per-cepute de Stat, dar stabilite In folosul comunelor. Or, art. 110 din Con-
stituye stabileste ei niel un impozit comunal nu se poate pune decht

cu conslintimintul consillului comunal. i aceasta din consideratinea
-ca comuna reprezentind o colectivitate de interese, s'a socotit ea cal
interesay In primul rind si fie judecitori ai portiunii cu care si contribue pentru satisfacerea nevoilor comune. Autoritatea:superioari, che-
mati si exercite controlul, va trebui si examineze, daci contribuyunile hotrite de autoritatea locali nu sunt prea mari si, in cazul acesta,
.daci nu depisese puterea contrIbutivi a loeuitorilor din ami localitate
In asa misuri inct Incasarea contributiunilor Statului nu ar deveni
Or, legea din 1903 stabileste impozite In prolitul comunelor in locul

taxelor de acciz pe care comunele erau libere si le aplice i In misura,
pe care o consideran necesari.
www.dacoromanica.ro
41
iS) Taxa pe care comunele sunt autorizate &I le perceap conform legei.
Legea asupra maxitnului taxelor i contributiunilor comunale din 27 Martie 1903, indica un numr de 38 articole asupra crora comunele pot infiini taxe n'Ana la
maximul stabilit de lege. Putem cit taxa de 4C/0 asupra
venitului net al proprietatilor cu cldiri precum i asuLegea belgian acorda comunefor annmite sume din veni'urile Sta-,
tuluf, legea romana intlinteaza pentru comune un impozit gi faee si a
ceziune din veniturite sale In protitul lor.
Se aseamana deci cu legea din Belgia in ultima parte, se difcrentiaz
de arma acolo unde ere/ea impozite pentru si In interesul comunelor.
Asupra acestui punct legea apare ca neconstitutionala.
Trebud, pentru ca articolui din constituye si fie respectat In litera
sa, ca Statul si fi cedat din veniturile sale o portiune necesarii pentru
a alimenta In intregime fondul comunal, stabilind duna acece noi impozite sau rnarind pe cele existente pentru a acopen i golurile budgetareale Statului ocazionate prin accasti operatie.
S'ar putch oblecti lusa ca aceasta critica poarta numai asupra formei;_
ca In realitate este acelaq lucru daca Statul stabilegte nigte impozite in
favoarea comunei, sau daca el cedeazi o parte din veniturile sale In.
profitul comunelor gi stabilegte noi impozite pentru a acopen i golurile_
produse prin aceasta ceslune. Dupa noi 'jasa autonomia cornunala nu se-
poate concepe decat admitindu-se dreptul pentru comuna ca singuri

sa-1 stabileasci mijloacele financiare necesare pentru buna funcyonare
a serviciilor comunale, autoritatea loma trebue singura sa ezamineze gi
si stabileasci cuantumul cheltuelilor necesare pentru nevoile comunei
gi prin urmare in consecinta si hotarascii t'Asura sacrificiului, pe carelocuitorii comunei trebue si-1 faca. Daca lusa Statul intervine si preste pe comuna de a mal stabili impozite sau taxe de orce fel gl. pentru
acoperirea nevoilor comunale Infiinteazi dinsul impozite, al caror produs II Imparte liare conmine, de sigur ci o asemenea m'Asura e centralizatoare, de sigur ca se aduce o gtirbfre autonomiei comunale. Or, daci
In cazul acesta o atare reforma ar fi centralizatoare si ar aduce atingerea principiului stabilit in att. 110 din constituye, in cazul ciad reforma s'ar margini numal la o anumita categorie de impozite, ea nu ar
Inced a ti o reforma centralizitoare e contrarie principlului de autonomie comunala. Asupra acestui punet, vezi exp. de motive a legei p.
XXII; desbat. adunitrii deputatilor, gedinta din 26 gi 27 Februarie 1
2 Martie 1903. Vezi gl studiul crilic al legei accizelor de d. C. Pietrarta
publicad in Revista de drept si Sociologie, Apr. 1903, pag. 1 gi urm.prezentind o nota cam violenta).
www.dacoromanica.ro
414
PAUL NEGULESCU
pra locurilor virane (aceasta din urni taxa se percepe

numai in comunele urbane, se socotete ca venit net
al locurilor virane un procent de 50/o asupra valorii lor);
taxa asupra tierii vitelor destinate consumatiunii (aceast
taxa nu se poate Infiinta cleat In orae ; ea varieaza dela
4 lei pentru cap de vita mare pan la 0,50 pentru fiecare
miel sau ied); taxa asupra chiriei otelurilor (5 0/0),
riilor, restaurantelor, cafenelelor (8 0/0), taxa asupra dotelor, etc., etc.
Zecimi aditionale, care se percep asupra contributiu-
nilor directe catre stat. Comunele urbane au drept

perceap pan la maximum de 4 zecimi, lar cele rurale
pana la 2 zecimi. AA dad presupunem ea o persoan
pltete o fonciera de 1.000 lei, comuna urban in care
ar locui i ar avea imobilele impuse ar pute sa perceapd
Inca 400 lei drept cele 4 zecimi (legea asupra maximului
taxelor i contributiunilor comunale No. 1 din tablou).
presta fiunea, care e un impozit perceput In natura
In comunele rurale (art. 26 din legea drumurilor) i In
bani in comunele urbane (art. 27 leg. drum.). Chiar in
cornunele rurale acest impozit se poate achita in bani.
Acest impozit este exclusiv destinat pentru intretinerea
drumurilor comunale i vicinale. Sunt supui la acest
impozit locuitorii domiciliati in comuna, suptii la cel
putin una din contributiunile directe. Find un impozit
achitabil in natura, numai indivizii, legalmente prezumati
valizi, sunt supui la aceasta dare 1) Legea stabilete un
maximum de 3 zile pentru aceste prestatiuni, cu alte

cuvinte consiliul comunal poate hotari ca locuitorii din
comuna sa de pand la 3 zile de lucru pentru constructia
i intretinerea drumurilor vicinale i comunale. Valoarea
zilelor de lucru transformate in bani se fixeaza in fiecare
1) Vezi Guerin, Elude sur l'imp6l des prestations, Grenoble 1898; G.

Denolx. L'volution historique de la prestation en nature et la reforme
de 1903. Paris, Jouve, 1904.
www.dacoromanica.ro
415
an de consiliul judetean en aprobarea rninisterului de

lucrri publice (art. 3 din legea dela 19 Martie 1872).
Prin proiectul de lege, depus la Camera de d-I ministru al lucrarilor publice, Ion Grditeanu, (In sesiunea
parlamentara 1905-1906), se prevede cinci zile de prestatie, care sa fie intrebuintate i pentru. drumurile judefene, pe lang5 cele comunale i vicinale (art. 22 din proiect).
Tablourile de zilele de prestatiune, datorate de locuitori, se alcatuiete conform art. 160 i urm. din legea
pentru organizarea comunelor rurale.
Prin proiectul pe lege pentru drumuri, mai sus mentionat, se modific asupra mai multor puncte situatiunea
actuala (vezi art. 85 g urm.).
5. Codal penal prin art. 383 stabilete ca amenzile,
ca care se pedepsesc abaterile politieneti, se percep In
profitul comuuei, unde s'a comis contraventiunea (vezi
i art. 102 No. 6 din legea pentru com. urbane ; art. 134
No. 4 din legea pentru organ. com. rurale). Vezi qi art.
18 din legea vanatului.
*
Cheltuelile comunelor se Impart de asemenea in ordinare i extraordinare (art. 109 din legea dela 31 Iulie
1894, art. 141 din legea dela 1 Maiu 1904), dup cum
sunt satisfacute de venituri ordinare sau extraordinare.
Cheltuelile extraordinare sunt, dupa cum am vzut mai
sus, accidentele sau temporare.
Legiuitorul indica numai aceast diviziune a cheltuelilor
fra ca sa faca o enumeratiune a lor, dupa cum face

pentru venituri. Legiuitorul a considerat, In adevr, ea
o asemenea enumeratiune este foarte, greu de fault din
cauza ca caracterul unor cheltueli variaz dupa comune.
In unele comune de mica important, unele cheltueli
sunt accidentale i prin urmare formeaza o cheltueala
extraordinarg, pe cata vreme aceea cheltueala Inteun
ora important formeaza o cheltueal normala anuala i
permanent, prin urmare figureaz In budgetul ordinar i
www.dacoromanica.ro
416
PAUL NEGULESCU
e satisfcut din venituri ordinare. De aceea leginitorul

las comunelor sarcina de a frnprti cheltuelile fritre
cele dou budgete, le arat5 numai eh' In budgetul ordinar
trebue s coprinz cheltuelile anuale i permanente de
utilitate comunal, pe at vreme in budgetul extra ordinar
se inscriu cheltuelile accidentale sau temporare (art. 145
alin. 3 din legea dela 1 Maiu 1904).
Art. 110 din legea dela 31 Iulie 1894 i art. 142 din
legea dela 1 Maiu 1904 stabilesc o nou diviziune a cheltuelilor comunale. Cheltuelile comunei se Impart, dup5
aceste articole, In obligatorii i facultative.
Importanta acestei diviziuni reiese din art. 119 din

legea dela 1894 1 din art. 150 din legea dela 1904, dup
care autoritatea tutelar are dreptul s Inscrie din oficiu,
In budgetul comunei, cheltuelile obligatorii, care s'ar fi
ornis de consiliu sau pentru care nu s'au prevzut sume
Indestultoare. Legiuitorul, prin articolele 111 din legea
dela 1894 i 143 din legea din 1904, stabilete cheltuelile
obligatorii. Comunele rurale, grupate in cercuri, mai

sunt datoare s prevad5 In budgetele lor ca cheltueli obligatorii partea lor contributiv pentru a acopen i nevoile
cercului. Diverse legi speciale stabilesc de asemenea chel-
tueli obligatorii pentru comune (art. 112 din legea dela

1894, art. 144 din legea dela 1904). 0 lege specia15, legea
din 10 Martie 1896 pentru facerea cldirilor colare pri-
mare precum i infiintrei casei coalelor, prevede cii

toate comunele sunt datoare s construiasc sau s transforme i s mobileze localurile necesare coalelor primare
conform planurilor date de ministerul de instructie (art.

4). Dac comunele nu iau nici o msur pentu construirea sau mobilarea localului In urma unei fncunotiintri
flicute de minister (art. 5), atunci ministerul contracteazd
din oficiu un imprutnut in comptul comunei, la casa coalelor ; iar sumele datorite, pentru plata anuittilor acestui
imprumut, se Inscriu din rich' In budgetul comunei i se
Incaseaz5 de Stat din veniturile ei In comptul casei coa-
www.dacoromanica.ro
417
lelor. (Vezi in Franfa legea din 20 Martie 1883 i decretul

din 7 Aprilie 1887).
138.
Intre cheltuelile obligatorii, legea prevede i
plata datorillor exigibile. Aceast nu mai e o constrngere
administrativa, ci o constrangere de drept comun.
Este in afar de orce Indoeala, eh atunci and este

vorba de obligafiuni civile, tribunalele judecatoreti pot
sa pronunfe condemnafiuni in contra comunelor. Inainte
de legea din 1 Iulie 1905 (legea org. a Curtii de casafie)
era oarecare dificultate atunci cand era vorba de executare. Creditorul comunei inarmat cu titlu executoriu
putea urrnari i scoate in vanzare bunurile din domeniul
privat al comunei, care refuza sa plateasca ? Doctrina
jurisprudenfa francez, precum i unele din tribunalele
noastre suslineau, c5 creditorul trebue s se adreseze administrafiunei, cci comunele nu pot sa faca nici o cheltuial, mu pot face plti de nici un fel qi nu pot achit
datoriile, re sunt exigibile in potriva lor dealt pe cale bu-
getarcio, ca pe de altii parte comunele nu au cleat dispozifiunea fondurilor, care le sunt atribuite prin budget
care toate au o destinaliune a cror ordine nu poate

ca, potrivit art. 111 17, 118 i 119 din
legea pentru organizarea comunelor urbane, creditorii,
care nu au fost inscrii In budget, au dreptul sa reclame
la consiliu comunal i, In contra deciziunii acestui consiliu, pot face apel la ministerul de interne ; c legea nu
admite decat inscrierea in budget ca singura cale, prin
care creditorii pot Wine plata creanfelor lor. i aceste
fi shimbata
autoritli superioare singure pot decide, in-caz cand venitu1) Vezi, intre altele, deciziunea Curtii de apel Bucuresti s. I din 22 Iunie
1904, No. 221, data in apelul fcut de comuna Ploesti In proces cu Soc.
de Bazalt contra sentintei tribunalului Prahova. In Franta, exist un

text special, art. 110 din legea comunal dela 5 Aprilie 1884, care stabileste ca vnzarea bunurilor din domenlul privat al comunei poatc
tie autorizatii de presedintele republicei, dup cererea orcrui creditor
avnd un titlu executor. Vez! L. Say. Dictionnaire des finances cuvfmt
communes, pag. 1120; Berthlmy, op. cit. p. 510.
Negulescu.
www.dacoromanica.ro
27
418
PAUL NEGULESCU
rile ar fi insuficiente, ca unul sau mai multe din bunurile
comunei s fie validate pentru a se achita datoria.

Solutiunea aceast nu ne satisfcea (vezi editia I, p. 294
i urm.). In adevr, pe and, in Franta, pe lang c exista
un text special, art. 110 din legea comunal, apoi tribunalele judectoreti au o competint limitat pentru a judeca actele stabilimentelor publice. La noi, aceste tribunale au o competint general, data lor prin legea din 12
Julie 1866 (art. 8), recunoscut, chiar i mai Inainte, prin
art. 33 din legea organic a consiliului de stat, care &de
drept particularului, nemullumit de hotrirea tribuna-.
lului administrativ, s se adreseze la justitia ordinara.
Prin urmare, este necontestat ca alta este situatiunea
persoanelor administrative in Franta, alta in Romania.
0 persoan condemnat definitiv refuza s plteasc,
negreit a creditorul sal' are dreptul s procead la urmrirea silit a averei sale mobile sau imobile. Acela
lucru este i pentru persoanele morale. Stabiliznentele
publice ins, adia persoanele morale de drept administrativ, au o portiune din bunurile lor declarate
inalienabile i imprescriptibile (art. 1844 c. c.) : acestea
constituesc domeniul lor public, bunurile ins din domeniul privat sunt alienabile i prescriptibile (art. 1845 c. c.).
Fiind alienabile, negreit a ele pot face obiectul unei
urmriri suite. Pentru a admite solutiunea contrarie, ar
trebui un text de lege care sii proibe o astfel de msur.
Legea noastr, In adevr, admite, ea o dispozitie de ordine public', principiul liberei circulatiuni a bunurilor,
oprind substitutiunile fideicomisare ca contrarii acestui
principiu (art. 803 c. c.) i admitand, ca dispozitiune
exceptional, inalienabilitatea imobilului dotal (art. 1248
c. c.). Ca consecint a alienabilittii, legiuitorul admite
urmaribilitatea ca regula general (art. 379 pr. civ.),

numai In mod exceptional se admite derogatiuni la acest
principiu (art. 406, 408, 409 pr. civ., 1650 c. c.). Intruct
legiuitorul nu stabilete niceri, a bunv.rile din dome-
niul privat al comunei nu se pot urmri, rezult in
www.dacoromanica.ro
419
mod ciar, credem noi, 6 ele sunt supuse regulei gene:

rale. Creditorul comunei nu are nevoe sa se adreseze
nici unei autoritti administrative ; daca o face, aceasta
este o cale gratioasa pe care o i, care nu e intru nimic
necesar. Art. 98 alin, final din legea consiliilor judetene,
recunoate dreptul pentru particulari de a urmri i

popri sumele depuse in comptul judetelor la casa de
depuneri i provenite din excedente budgetare. Aceasta
nu este altceva decat recunoaterea principiului general.
Numai sumele depuse cu anumit destinatiune, ex. :

pentru plata unei dalorii, in vederea constructiunei unui
spital, etc., nu se pot urmari. Aceast e o exceptiune

creiat de legiuitor.
Nu se poate invoca, in mod serios, ca argument dispozitiunea coprinsa in art. 213 din legea asupra compta-
bilittii publice (din 21 Martie 1903), care prevede 6

nici o plata din casa comunala nu se poate face decat
in virtutea unei ordonante emise de primar. Art. 98 alin.
penult. din legea consiliilor judetene dovedete netemei-
nicia acestui argument, cad permite creditorilor, ale

caror creante au fost trecute in budget, s urmareasca
i sa popreasca orce venituri judetene, chiar i acelei
provenite din impozite, i acela principiu trebue aplicat
i comunelor.
Art. 213 din legea comptabilittii arat numai ca primarul este singurul ordonantator al bugetului comunal i
arat cii, in mod normal, pltile trebuesc ordonantate de
primar, consfintete adic i pentru comuna principiut
separallunii ordonantatorilor de contabili, stabilete ea' con-
tabilul, adica casierul comunal, nu va pute face o plat,
Oa nu va primi o ordonant, in acest sens, emisa de

primar, pe care legea 11 face ordonantator. Toate aceste
masuri, destinate in primul rand ca s asigure controlul,
nu exclud executiunea silit in cazul and autoritatea
comunala refuz plata.
Nicieri, legea comunal nu obliga pe creditor s se
adreseze la consiliul -comunal pentru a face sii fie trecut
www.dacoromanica.ro
420
PAUL NEGULBSCU
in budget i, chiar daca un asemenea text ar exista,

aceasta nu inseamn ca s'a inchis dreptul pentru creditor
de a se adresa tribunalelor ordinare. Ar trebui pentru

aceasta un text expres, cad e vorba de o exceptiune la
dreptul comun. Si am vzut ca acest drept exista, chiar
atunci cand aveam tribunalele administrative de drept
comun (art. 33 leg. cons. de Stat).
Prin urmare, inainte de punerea In aplicare a legii din
1 Iulie 1905, creditorul avea dreptul de a se adresa consiliului comunal i apoi ministrului de interne, dar, daca
nu era satisfcut, el se puted adres tribunalelor, cerand
executarea titlului su i urmarind bunurile din domeniul privat al comunei.
Nu se putea zice ca, efectuandu-se asemenea urmrire,
s'ar fi diminuat veniturile comunei i prin urmare s'ar fi
dezorganizat serviciile, ctici comuna, daca nu avea resurse
suficiente, ave Insa posibilitatea s puie noui dari asupra
contribuabililor (art. 104 din legea pentru com. urb.),

sau sa-i restranga cheltuelile. De altfel se poate foarte
bine concepe o comuna care s nu aib de loc domeniu
privat, prin urmare nu se poate spune ca, urmrindu-se
i. vanzandu-se bunurile din domeniul privat, se atinge intrucatva existenta comunei, sau mcar buna functionare
a serviciilor comunale 1).
1) Vezi In acest sens decizia Curtil de apel Bucuresti s II. No. 279,
din 17 Iunie 1904, care stabileste, ca un lucru neconteslat In principiu,
ci credilorii au facultatea si ()blink sanctionarea dreptului lor cert, li-
chid si exigibil, prin urmirirea averil private a comunii, refuzi Insi

acestor creditori de a secfestrh si popri, ca misuri asiguritoare, averea
comunet si aceasta, pentruci ele nu pot deveni insolvabile si pentruci
legea contabilitiiii se opune, cad comunele nu pot plti decht prin Inscrie-
rea in budget.
Dupi not, din momentul ce se admite principiul, ci creditorul poate
si urmireasci averea privatit a comunei, el poate s-i urmireascil si
venitul acestei averi. Prin faptul inscrierii in budget, un venit nu este
lovit de indisponibilitate, cici indisponibilitatea nu se presupune, ci trebue si rezulte din& un text de lege Sind o exceptiune la dreptul comun.
De altfel se poate ajunge la aceasta In mod Indirect. Scorindu-se In
www.dacoromanica.ro
421_
A admite solutiunea contrarie, inseamna a face administratiunea, cu toate patimele ei politice, judecaloare a
drepturilor noastre ; inseamn a ,considera ca un act
administrativ, budgetul, poate s aduc atingere unui
drept patrimonial, punnd in imposibilitate pe un creditor al comunei s-i exercite dreptul suu in cazul cand
autoritlile administrative ar refuza s de urmare cererii sale ; ceace ar ave de rezultat c vejad s acordam
protectiune comunei Ii tiem cu desvrire creditul.
Credem c nu acest rezultat 1-a voit legiuitorul nostru,
el care in 1864, prin legea organic a consiliului de Stat,
pune mai pe jos deciziunile acestui tribunal administrativ
decat acele ale tribunalelor judecatoreti, caci ar 11 spus
acest lucru in legea din 12 Iulie 1866, dud dede in 6derea tribunalelor judectore0i contenciosul adrninistrativ
(art. 8).
dae legiuitorul nu avea incredere inteun tribunal
administrativ cum era consiliul de Stat, cum se poate

concepe ca s fi dat acest contencios in mod complect
vAnzare un 'mobil al comunei, vanzarea se poate efectuk de pilda In
August, or comuna trecuse In budgetul sin venitul imobilului pink In
Aprilie urmitor, deci iati ci se poate privit comuna de un venit trecut
In budget. Tot asemenea art. 98 din legea consiliilor judelene, permi!And si se urmftreasci i sa se popreasci excedentele budgetare, recunoaate implicit dreptul creditorilor de a urmin veniturile domeniului
privat trecute In budget. In adevar, excedentul unui an expirat este un
capital pentru anul budgeter in curs, ale cArui dobanzi aunt trecute latre veniturile ordinare. Or, urmarind capitaiul implicit se urmrete 1
dobanzile, adicA venituri budgetare.
Faptul trecerii In budget constituie numal un act administrativ de

autoritate, care nu poate si atinga drepturi ca0igate : orcine poate si
aibi drepturi consfintite prin legi contra comunei i un act administrativ
nu le poate ripi. De asemenea nu se poate stabili presurntia a comuna
este totdeauna solvabil. O asemenea dispozilie ar trebui si fie formulati de legiuitor, cad a o admite altfel ar Insemni sii adaogam la lege.
Asupra tuturor acestor chestiuni, vezi sentinta trib. Prahoya II, In cDrep-
tut 56/904, pag. 402, foarte savant motivati. Sentinta aceasta a fost
data In contestatia ficuti de primaria Ploef}ti In contra une popriri
ficuta de Societatea de Basalt. Ea a fost confirmata prin dedzia Cunil
de apel Encure01, Sec/ia III din 29 Septembrie 1904.
www.dacoromanica.ro
422
PAUL NEGULESCU
unor administratori activi, care, luand parte la luptele

politice, nu pot sa inspire aceleai garanlii de impartialitate ca nite judeatori. De altfel prin refuzul de a trece
in budget 1 de a achit o datorie constatat printr'o decizie judecatoreasca nu se aduce oare o atingere puterii
judecatoreti ?
In Franta, unde teoria contrarie noua predomina, avem
un text de lege, art. 110 din legea comunal din 1894,

care consacr acest sistem. i apoi acolo exista cel putin
posibilitatea pentru partea nernultumit de a face apel
la consiliut de Stat.
Cea mai mare parte din tribunalele i Curtile noastre
nu admiteau acest mod de a vede i anulau urmarile
facute asupra veniturilor comunale. De aceia legiuitorul
din 1905, In legea pentru modiflcarea unor articole din
legea Curtii de casatie a stabilit dreptul pentru un creditor al unei comune sau al unui judel, avand o creant
cert, lichid i exigibil (art. 5 lit. e) , care a cerut de
la consiliul judetean sau comunal inscrierea in budget
i a fost refuzat, sa se adreseze ca recurs la Casatie
(sectia III). Curtea de casatie gsind intemeiat recursul,
va ordona ca autoritatea administrativa s inscrie in
budget suma.
In orce caz ins, prin efectul acestei deciziuni, credi-
torul va pute urmri toate veniturile comunei sau judetului ca i cum creanta sa ar fi fost inscris in budget.
Legiuitorul din 1905 a socotit, 6 sistemul admis de

jurisprudenta noastr, departe de a protej interesele
comunelor, poate ave drept rezultat o adeviirata dezordine financiara, comunele facand datorii mai mari dealt
puterile lor 1).
Curtea de casatie va examina, dac creanta poate fi

executat, adia daca este cert, lichida i exigibil. Ea
1) Vezi expunerea de motive a acestel legi, filcutA de ministrul justitiei, precum si discursul ce am pronuntat Cu ocaziuuea disculiunei
legii (13 Maiu 1905).
www.dacoromanica.ro
423
nu poate incuviint urmarirea decat asupra veniturilor

budgetului urmator. Pentru aceasta trebue ca recursul
s fie fcut pana la 1. Februarie, cci budgetul comunelor 1 judetelor se pune In lucrare la 1 Aprilie.
138 bis.Art. 125 din legea comptabilittii publice dela
21 Martie 1903 prevede o prescriptiune deosibit in profitul Statului, pe care art. 200 i 227 o intinde i in profitul judetelor i comunelor i anume creantele in contra
Statului, judetelor sau comunelor pentru plata crora

s'a prevzut credite in budget, dar care au limas nelichidate, neordonantate sau nepltite, se prescriu in 5
ani socotiti de la deschiderea exercitiului in cursul caruia
urtnau a fi pltite.
Aceasta prescriptiune lush' se intrerupe printr'o simpl
cerere, Matta de catre cel in drept autorittii competente.
Cu alte cuvinte, legiuitorul pe de o parte pedepsete pe
creditorul neglijent, iar, pe de 05 parte, vine in ajutorul
Statului. Aceasta ins nu mai poate avea loe, atunci cnd
creditorul a dat dovada de diligenta, cand i a cerut drep-
tul su, dar, din faptul administratiunii, nu 1 l'a putut

realiza.
In asemenea caz, art. 127 dispune ca nu se mai poate

invoca dispozitiunile art. 125 cit.
139. Am vzut ca primarul are o indoit calitate :

reprezentant al intereselor locale i agent al puterii centrale.
In calitate de reprezentant al intereselor locale, el

lucreaza sub controlul consiliului comunal i privigherea
administratiunii superioare (art. 47 legea comunelor din
31 Iulie 1894; art. 76 legea pentru comunele urbane din
1 Main 1904.) Consiliul comunal reprezinta, in adevr,
comuna, singur el poate sa faca acte de dispozitie ; pri-
marul este delegat de consiliu ca s administreze, ma

'neat e foarte natural ca sa fie pus sub controlul consiliului comunal. Comuna ins este o persoan morala de
drept administrativ, ca atare supus tutelei administrative, prin urmare actele pe cari face primarul in numele
www.dacoromanica.ro
424
PAUL NEGULESCU
comunei cauth a fi supuse privigherei autorittii sup eripare ca nu cuinv prin actele ce ar face s se pericliteze
unitatea administrativa.
In calitate de agent al puterii centrale, primarul lucreaz
sub autoritatea pulerii centrale (art. 59 din legea comunelor din 31 Iulie 1894 i 78 din legea din 1 Maiu 1904).
Ca atare el este supus controlului ierarhic 1).
Primarul poate s faca acte de autoritate sau acte de
gestiune. Actele sale de autoritate poart numele de

ordonante (art. 58 din legea comunal din 31 Iulie 1894).
Aceste ordonante se comunica' imediat ministrului de

interne, pentru Comuna Bucureti, sau prefectului judetului pentru celelalte orase.
Aceste ordonante nu pot fi contrarii legilor i regulamentelor generale sag locale. Ele pot fi anulate de ministrul de interne conform regulelor prescrise in art. 35
din legea din 31 Iulie 1894.
Potrivit legii din 1 Iulie 1905, pentru modificarea unor
articole din legea organic a Curtii de casatie, auularea
poate s fie pronuntata i de Curtea de casatie (sectia a
1II-a), in una cererii unui particular ale crui drepturi
au fost atinse printr'o asemenea ordonant 2).
In acest caz lima, deciziunea de anulare, flind o sentinta judecatoreasca nu produce efect erga omnes, ci numai fat de prtile litigante.
Se admite deci principiul relativittii lucrului judecat
(art. 72).
Aceste ordonante sunt reglementare, adica coprind
dispozitiuni generale, sau sunt individuale.
Pentru a deven executorii, ele trebuesc aduse la cuno-
tinta interesatilor prin publicatiuni i afle, daca contin

dispozitiuni generale i pe cale de notificare individual
In celelalte cazuri.
Ordonantele primarului din comunele rurale, avnd un
Vezi pag. 111 0 urm. No 46 0 47.
Vezi pag. 103, 120 0 urm.
www.dacoromanica.ro
425
caracter general, trebuesc s fie aprobate de prefectul

judetului, apoi sunt publicate i afiate In comun pentru a deveni executorii.
Uneori, actele primarului poart numele de autorizafiuni
(art. 54 din legea pentru comunele urbane, art. 87 din

legea pentru comunele rurale). Prin autorizatiune intelegem o deciziune administrativ executorie, menit ca sii
da unui individ exercitiul unui drept, pe care el 11 ave
in stare potential.
Slim, in adeviir, a libertatea individual are drept

limit interesul general, cu alte cuvinte, ea este trmurit, ea nu se poate exercit deat atunci and se gsete
in armonie Cu actiunea colectivittii.
De multeori activitatea unui individ este in opozifie
posibilei Cu interesul general. In cazul acesta, legiuitorul
stabilete anume prohibitiuni, care ingrdesc exercitiul
activittii individuale in anurnite conditiuni, care ar putea fi dunfitoare colectivittii. Si cum, neaprat, admini-
stratiunea este singur in msur ca s examineze fiecare caz in parte, ea este chemat ca s judece dac o
anumit activitate individual poate s vatme interesul
general 0 i, in cazul and gsqte c nu exist o asemenea posibilitate de viitmare, ea d facultate individului
s-i exercite dreptul, transform adic intr'un drept actual, un drept care exist in stare potential 2). AA de
ex. libertatea muncii este garantat ca o consecint a

liberttii individuale. Aceasta ar insemn ca comerciantul
sau industriaul s nu fie intru nimic impiedicat in exercitiul activittii sale ; legea Irish' de multeori supune acest
exercitiu unei reglementatiuni. Legea sanitar, prin art.
140 i urm., 5i regulamentul pentru industriile insalubre,
din 24 Septembrie 1894, prevd anume conditiuni pentru
a pute Jai* unele industrii, socotite ca insalubre.

J. Guillouard, Notions juridiques des aulorisalions, des concessions
adminislratiues el des acles d'zculion, Paris. Pidone, 1903, pug. 10 si urmRaneletti, Teoria generale delle aulorizzazioni e concessioni adminis-
fralive Torino 1894 I, p. 23 i urm.
www.dacoromanica.ro
426
PAUL NEGULESCU
Autoritatea administrativa este chemata sa constate, daca

aceste stabilimente prin functionarea lor pot fi vtmatoare sanatlii orenil9r i, in cazul cand un asemenea
pericol nu ar fi posibil, le acorda autorizatiune de a

funciona. Tot in acest sens, se pot socoti autorizatiunile, de care vorbete art. 54 din legea pentru org.
com. urbane.
Aceste autorizatiuni sunt acte de autoritate. In adevr,
impedicrile au fost create in vederea interesului general,
autorizatiunile acestea sunt acordate, atunci cand interesul
general nu mai este in suferinta. Or, cine poate sti judece, daca se poate lasA activitatea individual s se exer-
cite in mod liber, cine, cu alte cuvinte, poate s judece

despre interesul general, despre oportunitatea masurilor
de luat ? Negreit, ca un asemenea lucru nu poate fi facut
decal de o persoan care ar detine o portiune de suveranitate. Este cu alte cuvinte un act de putere publica,
iar nu un act de gestiune. Un asemenea act, prin care
se admite sau se refuz o cerere de autorizare, trebue
s fie intemeiat.
Cu alte cuvinte nu se poate respinge cererea, dach
interesul general nu este atins intrn nimic, procedand
altfel autoritatea publica atinge drepturile particularului.
Inainte de legea din 1 Iulie 1905 pentru organ. Curtii
de casatie, particularul, atins in drepturile sale, nu se pute
plange, inaintea instantelor judecatoreti, in contra deciziunilor date, in asemenea materii, de primarii comunelor urbane reedinte de judet ; el puted ins face apel
la ministrul de interne i la prefectul judetului pentru
celelalte comune urbane (art. 54 din legea pentru organizarea com. urbane).
In cazul, cand autoritatea comunala retina, in mod
ilegal, sa acorde o autorizatiune de constructiune sau de
reparatiune, proprietarul, impiedicat astfel in exercitiul
dreptului sail de proprietate, putea sa se adreseze tribunalelor judecatoreti pentru a cere ca autoritatea comunal, in cazul cand nu ar fi vroit nici s-1 expropieze de
www.dacoromanica.ro
TRATA? DE DREPT ADMINISTRATIV
427
proprietatea sa, de care nu se mai putea folosi, cum 11

povtuesc interesele sale, nici s-i acorde autorizatiunea
cerut, s fie obligatii a-i cl despgubiri.
In adevr, tribunalele, nu pot acorda autorizatiune de
construe/tune, act o asemenea autorizatiune este un act
de suveranitate dat in aderea administratiunii comunale.
Dac s'ar recunoaste tribunalelor o asemenea cdere,
s'ar produce o adevrat inclcare a atributiunilor puterii
executive de ctre puterea judectoreasa
Tribunalele nu pot ordoir nici exproprierea, pentrucii
declaratiunea de utilitate public, care trebue sh precead
exproprierea este iar un act de suveranitate, pe care

nu-1 poate face dect consiliul comunal. Prin urmare
tribunalul nu poate cleat s condamne la despgubiri,
daca se dovedeste c refuzul Primriei este contrariu
legilor si regulamentelor 1).
Legea din 1 Iulie 1905, stabileste prin art. 5 lit. j ca

particularul, pe laugh' dreptul de a se plange la superiorul ierarhic, poate s se plang la Curtea de casatie
in contra deciziunilor si ordonantelor prefectilor, primarilor si altor autoritti publice, prin care s'ar viola un
drept patrimonial, precum si in contra refuzului acestor autoriteili de a rezolvii o cerere relativd la un asemenea drept.
Legea arat, in mod limitativ, cazurile in care acest

recurs este deschis.
Intre altele, sunt supuse acestui recurs ordonantele

date conforrn articolelor 143, 147, 153 din legea sanitar, 97, 98, 54 5i 96 din legea pentru organizarea comunelor urbane.
In aceste cazuri, administratiunea pentru a lu o solutitme, pentru a face actul administrativ, trebue sh fac
o anume constatare de fapt. Or, particularul se plange
eh actul este ilegal, pentruc se intemeiaz pe o situa-
tiune de fapt, care nu e exacta ; cu alte cuvinte el se

1) Vezi No. 40.
www.dacoromanica.ro
428
PAUL NEGULESCU
plnge c autoritatea, pentru a lu o solutiune a schimbat

realitatea faptelor.
Legea din 1 Iulie 1905, (land in cderea Curtii de Casatie dreptul de a stabili ilegalitatea actelor administra-
tive de autoritate, i-a acordat, pentru aceste cazuri, i

posibilitatea de a examina chestiunea i in fapt. In adevr, art. 37 anti. 7 stabilete c, in cazurile artate in
art. 5 lit, j, recursul se poate priimi i pentru gre,sit
apreciare a faptelor.
In caza! dud Curtea gsete intemeiat recursul, ea va
ordoner ca autoritatea administrative(' scl satisfaccl cererea.
Dac administratiunea refuz de a se supune deciziunii Curtii, eful acelei administratiuni devine rspun-
ztor personal de daune, fatd de particularul vtmat.

Acest mijloc de constrangere, foarte eficace, asigur
executarea deciziunilor Curtii.
Daunele, pe care particularul ar ave s le cear sau

dela autoritatea administrativ, sau personal dela eful
administratiunii, pentru refuzul de a se fi conformat deciziunii, se urmresc inaintea instantelor ordinare 1).
In"rezumat, deci, nu particularul, care ar cere, de pild,
o autorizatiune de constructiune i care s'ar vedea refuzat de primar, poate s se plng ca i mai inainte la
superiorul ierarhic (art. 36 alin. II din legea Curtii de
casatie) ; el se poate adresa lush i inaintea Curtii de
casatie, care, pentru a statua, dac refuzul primarului
este intemeiat, va examina chestiunea in fapt. Particularul va trebui s fac5 recurs in termenul fixat de art.
44 din legea Curia de casatie. In cazul cand el nu face
recurs, inseamn c el con.sider drept bun constatarea
de fapt fcut de administratiune, ili inchide i dreptul
de a cere daune, cci actul administrativ e considerat

ca legal 2).
140. Dad adunn-i budgetele tuturor comunelor urbane
Vezi pag. 120 i urm.
Vezi pag. 131.
www.dacoromanica.ro
429
re$edinie de judel, constatrim c pentru anul budgetar

1901-1902 prevederile artau la :
venituri, suma de le
35.263.307,72
iar la cheltuieli lei
33.653.392,21
pentru deschidere de credite suplimentare si extraordinare lei
823.054,58
786 860 36
avfind deci un exceden t de lei
. 656.867,92
Din suma de 33.653,392,21 comunele au cheltuit lei .
pentru pensiunile functionarilor, lar restul de 32.996.524,29, lidia 98,05%
din total, pentru administratiunea generar si lucrdrile technice.
Venitul budgetului zecimilor se descompune astfel :

Zecimi aditionale la imp. Statului . 1.922.130,, adici 5,610/0 din total
Alte impozite directe . . . . . 1.766.294,51, * 5,160/0
Prestatii pentru drumuri .... 1.204.197,50, z

Accize in general
19 902.882,,
Taxe pe servitori, triisuri, livrele

si alto articole de lux
783.970,,
Taxe comunale in general
1.873 334,,
Veniturl speciale
3 597 767 54,
Donatiuni si subventiuni
1 663 599,35,
Ramasite si venituri diferite
605.253,80,
Venituri din instreinare de bunuri
si excedente
902.898,11,
3,570/0
58,150/6
2,290/0
'
5,47 o
10,510/e
4,850k,
*
1,760/0
*
3
2,
2,
)
YI
2,63%
Dac imprtim veniturile budgetului ordinar la 948,257
locuitori, cati se gsesc in comunele urbane reFdinte,

gsim cte iei 36,09 de cap de locuitor, variind dela
58,22 la Constan/a la 23,40 la Cmpu-Lung.
Venitul din zecimile aditionale, percepute asupra impozitelor directe ale Statului, variaz dela 7,930/e in Iai
la 2,56% in Roman din totalul veniturilor generale, iar,
pe cap de populatie, dela 0,77 in Boto5ani la 3,01 lei

In Bucureti.
Celelalte itnpozite directe, cum : darea asupra caselor,

darea asupra dotelor, firmelor comerciale, etc., variaz
dela 8,54 In Bucureti, la 0,050/e in Vaslui din totalui
veniturilor.
Prestatile reprezint in Cmpu-Lung 10,160/0 din venitul
total, iar in Bucureti numai 2,34n/o, iar, in raport co

www.dacoromanica.ro
430
PAUL MUUMUU
populatia in Turnu-Mgurele avem 3 lei de cap de locuitor, pe cand in Barlad numai 0,73.
Venitul cel mai important II dede ins accizele variind dela 86,030/0 din totalul veniturilor din Barlad, Oa
la 45,330/0 in Constanta, iar pe cap de locuitor dela lei
28,68 In Giurgiu la lei 13,68 in Turnu-Severin.
Prin legea din 1 Martie 1903 pentrn desflintarea accizelor i inflintarea fondului comunal, suprimndu-se
aceast surs de venituri, s'a creat un impozit general
asupra a 38 articole de consumatiune. Statul a cedat una
din cele trei zecimi de percepere i a mai creat o jumtate zecime aditional asupra contributiunilor directe.
Toate aceste venituri centralizate de ministerul de finante
sub numele de fond comunal, se ,repartizeaz intre toate
comunele. Repartitiunea se stabilete de ministerul de

finante din 5 in 5 ani dup fiecare recensiimnt al Statului. Ministerul de finante o supune aprobrii consiliului
de mini4tri apoi, dup ce este sanctionatd i decretat

de Rege, rmne neschimbatd in timp de 5 ani.
Repartitiunea se face dupii normele urmtoare
Din venitul fondului comunal, se scad mai intt in favoarea Statului 50/0 asupra totalului, pentru acoperirea
cheltuelilor de percepere i administrare, dup aceea se
scad 80/0 pentru formarea rezervei fondului comunal.
Dup aceste dou deducen, se atribue comunelor urbane ca minimum o sum egal cu mijlocia incasrilor
lar din accize pe cei din urm 5 ani budgetari, cari au
precedat punerea in aplicare a legei, adic dela 1897/98
1901/902, dup ce ins se deduce 10 0/0 ca spese pe
care le aveau comunele pentru incasare i administrare.
Potrivit acestui calcul, dach lum tot anul budgetar 1901
902, vedem, c, de prevederile budgefare au fost de

19.902.882 pentru accize, incasrile nu au dat dect
17.500.002,72, din care scznd 10010 cheltueli de incasare 1
administrare, avem in total, pentru venitul net al accizelor

din acel an, suma de lei 15.750.002,45, iar media incasrilor
pe ultimi 5 ani a fost de 18.506.023,88, din care trebue
www.dacoromanica.ro
431
si scdem cei 10 0/0 pentru percepere. Pentru anii 1904

905 i 1905-906, comunele urbane reedinte primesc
lei 17.071.398, din fondul comunal, adic o sur egal
sau chiar superioar cu acea pe care o percepe din

accize.
Veniturile domeniului privat, din proprii achizitiuni,

ating in Caracal 23,88/e din veniturile totale, in Ramnicul-Srat 23,13 0/0, pe card vrerne in Brlad 0,52 0/0, iar
In Bucureti 6,76 0/0. Dona liunile ating in Slatina 10,81 clo
din veniturile generale, pe cat vreme Brlad, Giurgiu,

etc., nu au astfel de venituri.
Intre cheltueli, lefurile functionarilor reprezint pentru
anul budgetar 1902-1903 suma de lei 10. 736.921 pentru
un numr de 13.360 functionari aflati in serviciul celor
32 comune reedinte.
In anul 1901/902, comunele au cheltuit :
pentru administratia comunali
lei 6.071.050,41 adica

17.970/0 din chelluelile totale
serviciul sanitar si asisten/a publica . 2.437.091,57 Rita 7,210 o
I
instructia publica si culte .
. . . 2.057.035,38
6,0900
constatarea si perceperea ditrilor . . . 2.142.430,65 I
6,340/0
. .
.
datoria comunali .
10.473.277,81 s 31,150/0
serviciul tehnic si pavage
2.839.715,50 *.
8,4000
Intrelinerea stradelor
1 613 963,26 *
4,77/0
iluminatul oraselor . . .
1.779.484,90 *
5,260/0
1 083 981,54
serviciu de incendia
3,21 o
serviciul grdinelor si parcurilor .
194.607,75
0,570/0
384.777,35
alimentarea Cu apa
1,1300
cheltueli de exploatare
375.713,30 ,
1,1300
*
diverse
387.390,61
1,140/0
.
.. ..
Comunele cele mai datoare sunt: Bucureti care plte,
In acel an, 42,23"/e din totalul cheltuelilor, ca anuitti.

Dintr'un total de cheltueli de lei 12.641.155,40, dobnzile
i. anuittile reprezintau enorma tifr de 5.405.522,50. Si
de atunci datoria comunei a mai crescut in mod destul

de simtitor. Giurgiu, pentru un budget de aproape 600.000
lei, pltete drept dobnzi i anuitti 239.927,79, adic
40,600/0 din totalul cheltuelilor. Vin apoi In ordine des-
www.dacoromanica.ro
432
PAUL IIEGULESCU
crescanda : R.-Srat, Focani, R.-Vlcea, Galati, Buz5u,

Hui, Calrai, Tulcea, Iai. Dintre cele mai putin datoare
putem cit: Roman, Turnu-M5gurele, Dorohoi, TarpJiu care plte drept anuitati In acel an abi 5,300/e din
totalul cheltuelilor. Oraul Slatina nu ave, la ace dat5,
nici o datorie. De atunci a contractat i (Musa datorii.
Comunele urbane nereqedinte de jade!, In numr de 39,
Cu o populatiune total de 166.251 locuitori, aveau, In
anul 1901/902, in budgetele lor, un venit total de lei

4.887.449.14, din care 4.052.971 lei la budgetul zecimilor,
lei 583.369,27 la budgetul drumurilor i 251.108,87 la

budgetul pensiunilor. Este de observat ca aceste comune
ca i comune/e rurale au un budget deosebit pentru

drumuri.
La cheltueli, budgetul zecimilor se tifreaza cu le

3.742:630,37, acela al drumurilor ca 515.052,12, iar acela
al pensiunilor ca 46.518,16. Credite suplirnentare
extraordinare erau prev5zute la budgetul zecimelor lei

92.454,25, la eirumuri 20.796,81, iar la pensiuni 3.156. In
total cheltuelile se urea la lei 4.420.607,71 prezentand

un excedent de lei 466.841,43.
Trebue s observ5m, c unele din aceste orae neree-
dinte au mijloace baneti mult mai mari decat unele

crap de reedintri cu populatiune egala sau superioar.
In fruntea oraelor nereedinte, st Alexandria, ca o populatie de 13.675 locuitori i cu un budget de lei 453.968,66
la venituri 1 447.558 la cheltueli, prin urmare cu venituri mult mai mari decAt Vaslui (270.654,54 la venituri),
Rmnicu-Valcea (270.275,29), Turnu-Magurele (383.981,52),
Tecuciu (405.475,81), Ffilticeni (270.936,62), Caracal
(367.511,68), Slatina (248.541,86), Cm pu-Lung (315.350,91),
Calrasi (371.159,81), Targu-Jiu (330.257.68), Targovite

(251.597,19), Dorohoi (376.895,56), Hui (447.394,80) i
Piatra (432.015,14). Adic din 32 orae de reedinte de

judet, 14 au un venit inferior aceluia al oraului Alexandria. Tot dintre oraele nereedinte mai au venituri importante, Roiorii-de-Verde (312.106,97), Targu-Ocna
www.dacoromanica.ro
TRATAT
DREPT ADMINISTRATIV
433
Thrgu-Neamtului
(244.481,30), Corabia (223.136,47), Panciu (213.344,14).
(287.413,71),
Odobeti (250.471,45),
Celelalte au fiecare un venit anual mai mic de 200.000

lei. Cele mai mici venituri le au Cusgun (In jud. Constanta, avdnd lei 13.584,33) i. Baia-de-Aram (Cu lei
13.848,35).
Budgetul comunelor rurale, tot In exercitiul 1901/902.

prezint la venituri 21.952.438,87, iar la cheltueli
17.044.961,90, avdnd deci un excedent de 4.908.476.97.
Din acestea, budgetul zecimilor se VI-A cu 16,995.916,65
la venituri, cu 13.824.211 la cheltueli i cu 442.531,81
ca fond pentru deschidere de credite suplimentare i ex-
traordinare, budgetul drumurilor ofered In acela timp

4.956.532,22 la venituri, 2.261.525,74 la cheltueli i
515.629,99 pentru deschidere de credite suplimentare i
extraord ina re.
Drepturile constatate au fost lush' mai mici cleat evalurile budgetare, ele au atins abi suma de lei 18.782.361,50
pentru ambele budgete. Din aceast sumii, s'a Incasat

numai 14.988.353,17, rtnandnd deci a se mai incas
3.794.008,33, din care lei 2.037.601,90 numai la budgetul
drumurilor ale carui drepturi constatate se urch la le

3.593.288,23, prin urmare s'a Incasat pentru acest budget
abi 420Jo din totalui drepturilor constatate.
Dintre veniturile incasate, pentru budgetul zecimilor,
In exercitiul 1901/902, cele mai importante sunt :
Zecimi aditionaie lei 3.800.531,59, adic 28,300/0 din
totalul veniturilor.
Accize lei 5.568.068,33, adic5 40,380/0 din totalul veniturilor.
Bilete de identitate lei 779.276,90, adic 5,800/e din totalul veniturilor.
Arenzi i chirii lei 334.596,70, adic 2,500/0 din totalul
veniturilor.
Verificarea msurilor, extracte dup actele strii civile
lei 577.794,13, adic 4,330/0 din totalul veniturilor.
Cel mai mare venit, din zecimi, 11 au comunele rurale
P. Negulescu.
Tratat de Drept Administrativ, ed. H.
www.dacoromanica.ro
28
434
PAUL NEGULESCU
din judetul Dolj, unde vedem, c el atinge tifra de 270.417

el, bani 92, in Ilfov el este de 205.718,30; In Prahova de
In judetul Bacu, el este numai de lei

42.183,41, cci, In acest judet, 44 cornune din 88 nu
197,794,80;
percep asemenea zecimi. Asemenea comune, cari s nu

perceap zecimi, mai gsim una in Valcea i una in Romanati.
Dup cum se poate vedea mai sus, venitul cel mai im-
portant al comunelor rurale II formeaza accizele, cari

ating tifra de lei 5.568.068,33. Prin legea din 1 Martie
1903 desfiintndu-se accizele, comunele rurale primesc
din fondul comunal o sum egalii cu veniturile lor din
anul 1901 plus 500/0, prin urmare astzi primesc lei
8.356.632. Aceast sum se imparte intre comunele rurale, dup prorata principalului pa tentelor, licentelor de
buturi spirtoase i contributiuni pentru caile de comanicatiune pe baza rolurilor ultirnului an. In nici un caz,
ins, nu se va putea atribui unei comune o parte mai

mic dect venitul ei brut din accize din anul 1901,
(art. 22).
Veniturile domeniului privat, al acestor comune, se

urc abi la suma de lei 334.596,70, adic 2,500/0 din to-
talul veniturilor. Venituri mai mari au comunele din

judetul Tulcea lei 37.698,27; cele din Falciu 24.170,98,
din care numai singur comuna Falciu 19.181,47; cele
din Ia5i 23.012, cele din Constanta 36.635,43, pe cAnd
comunele din Gorj au un venit numai de lei 2.760,30.
Veniturile, incasate de cornunele rurale in anul 1901/902,
In contul budgetului drumurilor, au fost de lei 1.555.686,33.
In aceasta intr :
venitul din plata In bani a zilelor de

807.554,49 lei
prestatie
.
interesele capitalului consemnat . . . 21.452,56
rmite de incasat din fondul anilor precedenti i alte venituri accidentale .
. . 284.259,39
venituri din resurse extraordinare . 442.419,89
1.555.686,33 lei
www.dacoromanica.ro
435
Suma de 807.554,49 reprezint numai prestatiile achibani, nu 5i zilele prestate in natur, a cror valate
ioare nu figureaz In budgeturi nici In conturi. Acest
.venit este mai important pentru comunele din judetul
Ia5i (95.769,85), g din Dorohoi (74.089,29), pe cnd In
Buzu el este numai de 1.761 lei.
Dac adunm veniturile dela budgetele drumurilor i
-al zecimelor, constatiim c comunele rurale din Dolj
.au cel mai mare venit, 996.341 lei, bani 12, cele din
Ilfov au 906.285,71, pe and cele din Tulcea numai lei
293.913,92.
Dac imprtim veniturile totale budgetare dinteun judet,

-Cu numrul comunelor din acel judet, constatm pentru
Suceava (venit 495.876,68 cu 38 comune rurale) cte lei
13.049,38 de fiecare comun, aceasta in urrna legei pentru
desilintarea accizelor; media de venit pe comune este cev
mai midi In jud. Botoani ; ea este foarte mica In jud.
Gorj (venit 434.834,46 cu 161 comune) unde de abi

at-Inge 2700 lei de comun i aceasta din cauza c are
un numr de 161 comune rurale pentru o populatiune
de 162.690 locuitori, pe cnd In Suceava se gsesc numai
-38 comune rurale pentru o populatiune de 120.044 locui-
tori, in Suceava In medie populatiunea unei comune

rurale este de mai bine de 3.000 locuitori, pe cnd in
Gorj ea abi atinge 1.000 locuitori.
In urma legei din 1 Muhl 1904, se afl 2905 comune
rurale din care 844 au un venit mai mare de 8.000 lei,
-cele mai multe au un venit 4.000 8.000 lei, foarte
putine au un venit mai mic de o mie lei (de abia vreo
20 comune).
Trebue sit constattirn Irma c alt alctuirea cat i execu-
tarea budgetelor se fac In mod foarte defectuos, mai ales

In comunele rurale. aVirimentele de fonduri sunt att de
numeroase, se arat in publicatiunea oficial a ministe-
rului de finante, tuck rezultatul, la finele anului, este

acela ca i in cazul cnd budgetul nu s'ar fi votat pe
.articole, ci pe capitole, sau chiar pe fonduri, lsndu-se
www.dacoromanica.ro
436
RAUL NEGULESCU
la voia celor ce execut budgetul de a satisface cheltueli,
adeseori de o utilitate dubioasa. Credem ca se impun

msuri severe contra acestor virirnente care impedicii
orce control serios i formeaza in acela timp un obstacol
netgrluit la dezvoltarea normal a finant.elor comu-
nale '.
Majoritatea primarilor nu tiu, s faca deosebire intre
evalurile budgetare i drepturile constatate, privind ca
rmaite de incasat diferenta dintre evaluarile budgetare
i incasri, sau artnd incasrile mai mari decat drepturile constatate. Pe dealt parte, se face o continua' confuziune intre veniturile ordinare 1 cele extraordinare.
Se trec astfel capitaluri intre veniturile ordinare, cheltuindu-le pentru trebuintele curente, pe cdt vreme ele
trebuesc socotite numai ca venituri extraordinare. MA
se explic, pentru ce, la un budget de 21.952.060 lei, s'a
putut art, in budget, un excedent de aproape 5 milioane lei.
Prin domeniu comunal, intelegem totalitatea
141.
bunurilor mobile sau imobile, pe care le posedd o
comuna.
Domeniul comunal, ca i acela al Statului i al judetului,
se Impart in doua : domeniu public i domeniu privat.

Bunuri din domeniu public se numesc acele bunuri cari
sunt a fectate in mod permanent 1 direct la folosinfa
*diva a tuturor fusus pablicus), quae publico usui destinuta
sunt, dupa cum zice Ulpian2), ca atare ele sunt in afard

de comert adica inalienabile i imprescriptibile (art. 963,
1310, 1844, c. c.). Pentru ca anume bunuri comunale sii
fac parte din domeniu public au nevoe de o afectatiune
special 3).
Situaliunea financiar a comunelor rurale pe baza conturilor definitive ale anului 1901 1902. Publica/. of. a minist. de flea*, Introdu-
cere p. 1
Dig. 43, 8, 2, 5.
Maurice Monteil, De la domanialit publique, Paris, Larose, 1904,
p. 298 gi urm; Berthlrny, Droit adm. pag 873 gi urm ; De Recy,
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMIN1STRATLV
437
Fac parte din domeniu public comunal

oselele comunale, stradele, pietele, drurnuri de fier,
tramwaye ;
Ciirtile dinteo bibliotec comunal pus la dispozitiunea publicului, tablourile sau alte obiecte dinteun
muzeu.
Bunurile din domeniu privat se aseamn cu bunurile

din proprietatea privat. Comuna le stpanete intocmai
ca un particular i poate face asupra lor aceleai acte,
pe care le poate face un proprietar.

Fac parte din domeniu privat al comunei
Constructiile afectate la servicii publice 1). In adevr
aceste bunuri nu sunt afectate folosintei publice. Publicul
intr in aceste constructiuni, pentrucA acolo se gsesc

instalate serviciile publice : el voete ca serviciul s fie
la dispozitiunea sa, edificiul este indiferent 2).
Orce avere rnobil sau imobil, pe care comuna o
stpnete ca orce particular i. pe care a dobAndit-o, fie
Cu titlu gratuit, fie Cu titlu oneros, cum de pild vii,
nioii, case, etc.
0 statistic complect, a bunurilor din domeniul privat
al comunelor, nu ne-am putut procur, credem ins c,
numai in ce privete comunele urbane capitale de judet,
aceast avere se ponte cifra la ce! putin 100 milioane lei.
Comunele rurale au incasat din arenzi i chirii suma
de 334.596 in anul 1901/902 i 23.898 lei dobanzile capitalelor consemnate. Prin urmare, aceste commie s'ar pute
consider c au in domeniul privat bunuri productoare
de venit de cel putin 7 milioane lei.

La aceste sume, trebuesc apoi adogate valoarea constructiunilor comunale afectate la diverse servicii, cum
Trail du domaine public, Paris, Dupont, 1894 2 vol.: Proudhon, Traii
du domaine public Dijon, Lagier, 1843, a H-a edit. 4 vol ; Joseph Impart
de la Tour, Des biens communaus, Paris, Pdone 1899.
Vezi No. 113, pag. 304 si urm.
R. Saleilles, Revue Bourguignonne, Loi du 30 mars 1887, anu11891,
/4o. 42.
www.dacoromanica.ro
438
PAUL NEGULESCU
de pildri, localuri de primrii, spitaluri,
coli, infirmerii, etc. 9.

Qaracterele generale ale domeniului public sunt inalienabilitatea, insesisabilitatea, imposibilitatea de a se
oper asupra sa o expropriatiune pentru cauz de utilitate public, i ca consecint a inalienabilittii, domeniul public nu poate fi grevat de sarcini reale.
In profitul domeniului public, exist Ins mai multeservituti reale asupra proprtettilor particulare, servituti
stabilite prin diverse legi administrative. MA, de pild,
putem cit dispozitiunea din art. 164 al. II din legea pentru organizarea comunelor rurale, care prevede c drumurile judetene vicinale i comunale, trebuesc s fie
plantate cu arbori de proprietarii mrginai, art. 13 din
legea drumurilor, etc.
Codul civil francez nu face In mod categoric deosebirea Intre domeniul public i ce! privat. AA, In art.
359 spune cil tous les biens vacants et sans maitre et ceux
des personnes qui decdent sans heritiers appartiennent aa
domaine public. Articolul corespunztor rominesc (477)reproduce aceleai expresiuni.
Prin urmare, dup sistemul codului civil francez, prin
domeniu public, se IntelegeA toate bunurile apartinAnd
Statului sau unui stabiliment public. Bunurile din domeniul public se Imprteau Ins In bunuri nesusceptibile
de proprietate privat [extra comercium) i bunuri suscep-
tibile de o atare proprietate. Aceast diviziune o gsim

formulat in Toullier 2). Proudhon, cel
9, stabilete-
distinctiunea Intre domeniul public i cel privat. El de-.

finete domeniul public les choses qui sont, par les lois,
destines et asservies et l'usage des tous, et dont la proVom vorbi pe larg In volumuI al II al acestei lucrAri, despre domeniu public si despre lucrAn publice.
TouHier, Le droil civil fran9ais.
1. P. Proudhou, Trail du doniaine public, a II-a ed., cap. I, V,.
XIV si XV.
www.dacoromanica.ro
439
prit n'appartient exclussivement d personne, telles que

les chemins publics, etc.
Distincfiunea facut de Proudhon a trecut apoi in ton

autorii i a fost consacrata de jurisprudenf.
Autorii codului roman au avut fa vedere aceast distincnune, cand a adogat in art. 1845 cuvantul de domeniu privat spre deosebire de articolul corespunztor
francez 2227; ei erau Ins inspiran de Toullier i coala
lui, atunci and au redactat art. 477 i 478.
Bunurile din domeniul public, nellind susceptibile de
proprietate privat, nu pot fi posedate cu titlu de pro-
prietar ; prin urmare, acela care ar define o pornune

din domeniul public, poate fi expulzat, fara ca el s poatfi
exercit acfiunile posesorii 1). In adevr, art. 60 din legea judecatoriilor de pace stabi1e0e ca asemenea acnuni
sunt admisibile numai atunci, and posesiunea intrunete
condinunile prevzute de art. 1846 i 1847 codul civil,
care, intre altele, cer ca posesiunea s fie exercitat sub
mime de proprietar i am vzut ca bunurile din domeMill public nu sunt susceptibile de o asemenea posesiune. Art. 1853 c. civ. o spune de altfel formal 2).
Este incontestabil c institufiunile municipale
142.
juc un rol foarte important in destinele unei fad ; in-
fluenfa lor se resimte asupra bunei stri generate i

chiar asupra vieni sale politice. Tocqueville zica. : Ce
que j'admire le plus en Amerique, ce ne sont pas les

effets administratifs de la &centralisation, ce sont ses
effets politiques 8).
Pentru a infliA un studiu complect asupra organizrii comunale, credem ca este necesar s artm inVezi mal sus, pag. 306, nota 2.
Cu toate acestea vezi decizia Casatiel I, No, 370 din 24 Maiu 1899,
Bulet. 1899, pag. 657, prin care A se admitli ca posibilli actiunea posesorie din partea aceluia care, Inciliciind un drum public, ar fi deposedat de administratie.
Tocqueville, De la clmocralie en Arnrique, I, Cap. V.
www.dacoromanica.ro
440
PAUL NEGULESCU
stitutiunile locale ale diferitelor tari din Europa, comparndu-le cu institutiunile noastre.
Vom vorbi deci despre organizarea comunala din
Olanda, Belgia, Italia, Franta, Prusia, Austria, Rusia,
Suedia, Anglia 5i Ungaria.
In Olanda, legea pentru organizarea comunal dateaza
din 29 Iunie 1851, fiind modificat prin legea din 7 Iulie
1855.
Comuna are un organ deliberant, consiliul comunal,

ales pe 5 ani, din care o treime se reinoete la fiecare
2 ani, un organ executoriu, colegial comunal, ales de consiliu din sanul su, precum 5i un burgniaistru, numit de
rege. Burgmaistru prezideaz consiliul comunal i colegial comunal jcollgc des &keying.
Corpul electoral se compune din toti cettenii In varst
de 23 ani, avnd dorniciliul real in comuna cel putin

dela 1 Ianuarie al anului in care se face alegerea 5i cari
pltesc un impozit direct, variind dela 10-169 fiorini.
Atributiunile consiliului comunal stint foarte numeroase : el hotara5te toate actele privitoare la patrimoniul
comunei ; el voteaz budgetul, preparat de colegiu comunal; el statuiaza asupra drumurilor ; el fixeaza numarul 5colilor primare, precum 5i materiile de Invtmnt ;
numete 5i revoaca pe institutori, ca 5i pe ceilalti functio-
nari comunali, etc.

Actele consiliului sunt supuse tutelei administrative
exercitate de deputatiunea permanent a provinciei (corespunzatoare ca delegatiunea judetean dela noi) 5i de
Rege.
Organul executoriu se compune din burgrnaistru 5i din

colegial comunal. Burgmaistru 5i scabini, adic membrii
colegiului comunal, sunt retribuiti.
Colegiul comunal este chemat s execute deciziunile
consiliului A. administreze averea privata a comunei, sa
supravegheze lucrrile comunale ; el prepara lucrrile
pe cari le supune consiliului, etc.
Burgmaistru are atributiune ca sa supravegheze la
www.dacoromanica.ro
TRATAT DS DREPT ADMINISTRAT1V
441
rnentinerea ordinii publice. In aceast5 calitate, el poate

s de ordonante de politie ; el semneazd toate actele
emanate dela consiliu sau dela colegiul comunal.
In Belgia, ca i in Olanda, consiliul comunal se alege
pe timp de 6 ani, ei se reinoesc ins pe jumtate la fiecare trei ani.
Organul executor se compune, ca i in Olanda, dinteun
burgmaistru i un colegin de scabini. Ei sunt numiti de
rege. Scabini execut6 deciziunile consiliului i administreaz averea comunei, ei in registrele strii civile.
Corpul eleetoral e alctuit pe bug de cens. Legea din
18 Main 1872 nu da drept de vot in comuna cleat locuitorilor, cari pltesc anual un impozit direct cutre Stat,
In valoare de ce! putin 10 lei. In alegerile comunale, nu
exist vot plural.
Burgmaestrul este special Insrcinat cu executarea legilor i regulamentelor de politie.
Tutela se exercit ca i in Olanda de Rege i deputatiunea provincial.
In Italia, gsim, In fiecare comun, un consiliu municipal ales (consiglio comunalc), un colegiu, junta municipal ales de consiliu din salmi su (giunta municipale)
i un primar isindacol, numit de Rege dintre consilierii
comunali.
Corpul electoral se compune din alegtori censitari.
Censul electoral trebue si fie pltit de ce! putin 6 luni,

el variaz intre 5-25 le de contributiuni directe, dup
importanta comunei. Consiliile municipale sunt compuse
din ce! putin 15 membrii ; el are 2 sesiuni ordinare pe
fiecare an.
Consiliul decide asupra tuturor chestiunilor de interes
comunal.
Junta municipal ce compune din 2-10 membrii, in

afar de primar ; ea executd deciziunile consiliului comunal, ordonanteazd pltile prevzute In budget.
Primarul prezideaz consiliul municipal 1 junta. El
ponte s i msuri urgente in materie de politie. El este
www.dacoromanica.ro
442
PAUL NEGUCESCU
i reprezentant al guvernului, el tine actele strii civile, etc.

Pranta are o organizatiune municipal, In care interesele comunei sunt reprezentate de un consiliu comunal
ales prin sufragiu universal i de un primar (maire), ales
de consiliu.
Primarul executd, deciziunile consiliului comunal i
administreazd interesele comunei, el este In acela timp
i reprezentant al intereselor generale. Consiliul comunal
poate s aleag i unul, sau mai multe ajutoare de primar,
crora primarul poate s le delege o parte din atributiunile sale.

Legea municipal actuald dateazd din 5 Aprilie 1884.
Prusia este frnprtit din punctul de vedere administrativ In provincii, In afar de principatul de Hohenzollern, care formeazti o circumscriptiune particular. Am
ardtat care este organizarea provinciilor, atunci cdnd am
vorbit despre organizarea judetean.
Provincia este Imprtit In districte (Bezirk). Districtul
nu are personalitate moral, nu este o circumscriptiune
autonom ca provincia, ci numai o subdiviziune administrativd.
In ca pu! districtului, se afl un prepdinte (Regierungspriisident) numit de Rege, asistat de mai multi alti functionari, cu cari formeaz un colegiu sau regenta (Regierung). Membrii acestui colegiu fi impart titre ddnii
diversele atributiuni administrative ; ei reprezint autoritatea centrar; ei pot face, cu consimlimntul consiliu-
lui de district, regulamente de politie aplicabile la fntregul district i exercitd un control asupra administratiunii cercurilor rurale, pe cari are drept sd le inspecteze.
In afard de acest colegiu, mai existd in district un consiliu (Bezirksrath) compus din Regierungsprasident, sau
un aft membru din regent, care il inlocuete, dintr'un

functionar superior numit de ministru i din 4 membrii
alei de comitetul provincial.
Acest consiliu este chernat, sti-i dea avizul in anume
www.dacoromanica.ro
443
cazuri : el are unele atributiuni de jurisdictiune administrativ5.
Districtul este impartit In cercuri urbane i rurale.

Cercul rural ( Landkreis) corespunde ca intindere poate
plaei noastre ; el coprinde comune rurale, precum i din
cele urbane pe acelea care au o populatiune mai mic
de 25,000 mii locuitori. El are personalitate juridica.
Cercul are, ca i provincia, o adunare aleas5 (Kreistag),
compusd din ce! putin 25 membrii i dinteun comitet
permanent (Kreisausschuss), chernat s5 execute deciziunile
adunarii i ales de acesta din strul ei.

Reprezentantul puterii centrale este consilierul provincial (Landrath) ; el este prezidentul comitefului permanent.
Adunarea cercului reprezinta interesele cercului, fixeaz
budgetul, face regularnente, numete pe mernbrii comitetului, ii da avizul ordecteori este cerut de autorittile
superioare.
Comitetul este compus din 6 membrii prezidati de consilierul provincial. Comitetul are atributiuni foarte complexe, el execut deciziunile adunrii, administreaz afacerile cercului, numete functionarii cercului, expediaz
afacerile de iteres general, care li sunt incredintate prin
el exercit in anume cazuri tutela asupra comunelor i are unele atributiuni contencioase.
Consilierul provincial (Landrath) este numit de rege,
el reprezinta puterea centra15. In aceast calitate, el exelege ;
cut toate m5surite luate de puterea central ; el are

dreptul de a face regulamente de politie ; el exercit In
anume cazuri tutela asupra comunelor rurale.
Cercul rural este impartit In mai multe subdiviziuni
numite Amtsbezirke, coprinzand una sau mai multe comune rurale, dup5 importanta lor. Aceste subdiviziuni
ale cercului sunt Butte din punctul de vedere al administratiunii politiei i al cxpeditiunii afacerilor publice.
Aceast5 subdiviziune are un comitet lamtsausschussi
compus din delegatii comunelor, al caror numr variazd
dup importanta comunei. Daca o asernenea subdiviziune
www.dacoromanica.ro
444
PAUL NEGULESCU
nu coprinde deck o singura comuna, reprezentanta comunal indeplinete i functiunile acestui comitet,
Aceast subdiviziune a cercului are caracterul unei
asociatiuni legate a mai multor comune pentru a indeplini anume atributiuni puse in sarcina comunelor prin
legea din 1872. Ea se aseamn prin urmare ca cercul
rural stabilit la noi prin legea din 1 Alai 1904.
Comitetul prepara budgetul ; el nu poate s contracteze imprumuturi deck cu asentimentul tuturor comunelor.
Puterea central este reprezintat printr'un funcionar

(amtmann) numit de prezidentul provinciei, dup prezentarea fcut de adunarea cercului. El prezideaza 'comitetul, exercita atributiuni de politie, precum i alte atributiuni de interes general.
Comunele rurale unele au consiliu comunal; intr'altele
adunarea general a alegatorilor decide ea singurii asupra
tuturor cestiunilor rezervate consiliului. Organul executiv
este colegial ; el se compune dintr'un primar 2 mem-
bri alei de consiliu sau de adunarea alegtorilor, in

cazul cnd comuna nu are consiliu.
Oraele avand o populatiune mai mare de 25.000 locui-
tori formeaz un cerc urban (Stadtkreis). Cercul urban

are un comitet (Stadtausschuss) compus din burgmaistru
ca preedinte i 4 membri alei de comitetul executiv
al ora5ului (magistrat).
Comitetul cercului urban are acelea5i atributiuni ca i
comitetul cercului cultural; legea din 1876 ii da ca caderea sa diverse atributiuni contencioase.
In comunele urbane, gsim un consiliu comunal i ea
organ executiv, un comitet (magistral), compus din mai
multi membri, care sunt alei de consiliu, chiar in afar
din sanul su, ceeace permite ca, iii acest comitet, s se
aleag oameni special i.ti pentru conducerea diverselor
servicii comunale.
Corpul electoral, alc tuit numai din contribuabili, se imparte in trei colegii ; fiecare colegiu reprezint o treime
www.dacoromanica.ro
TRATAT DR DREPT ADMINISTRAT1V
445
din valoarea impozitelor pltite si are dreptul sii aleagd

o treime din numrul membrilor consiliului comunal.
Burgmaistru este numit pe 12 ani, ceilalti membrii
ai comitetului se reinoesc pe jumtate la fiecare 3 ani.
In afar de consiliu comunal si de comitet, gsim in
orasele prusiene, diverse cornisiuni compuse din membrii
din consiliul comunal si din comitet, precum si din persoane alese in afarg din aceste corpuri si insrcinate cu.
directiunea unor anume servicii municipale. As avern

comisiuni scolare, comisiuni pentru sraci, pentru imp.
zite, etc. Femeile sunt admise s facd parte din comisiunele pentru sraci si orfelini.
Aceste comisiuni, astfel alctuite din oameni specia-
listi, luati chiar in afar de consiliu, au dat rezultate

excelente.
In Austria, comunele au un consiliu comunal ales

(ausschuss), el alege din snul su un comitet (Vorstand),
compus cel putin din 3 membri, dintre cari burgmaistru
(primarul), a crui alegere trebue sd fie confirmat de
puterea central.
Pentru a fi alegiitor, se cere s fie cettean, major,
domiciliat de cel putin un an in comun si sd pltease
un minimum de impozit. 0 particularitate deosebit e
cil femeile, minorii, cei absenti din comun, societtile
comerciale si industriale, dac sunt proprietari ai unui
bun situat pe teritoriul comunei, pot s voteze prin procuratori.
Alegtorii sunt imprtiti in 3 colegii, fiecare colegiu
reprezintnd o treime din totalul impozitelor comunei.
In mai multe orase, si in special in Viena, cettenii
sunt imprtiti in 15, categorii: burghezi (bfirger) i membrii
ai comunei (GetneindeangeHrigen). Dreptul de burghezie
confer anurnite avantagii : nutnai burghezii au dreptul
de a se folosi de fondatiunile si legatele fcute comunelon
In Rusia, organizarea comunelor urbane este deosebit
de aceea a comunelor rurale.

www.dacoromanica.ro
446
PAUL NEGULESCU
Organizarea comunelor urbane a fost fcut prin legea

din 16 Iunie 1870, din timpul impratului Alexandru II.
Fiecare comund urbanii are un consiliu compus din
3)-72 membrii, dup numrul populaliei (gorodskaia

duma), ales pe o perioad de 4 ani. Chad unul din consilieri inceteaz de a mai face parte din consiliu, el este
inlocuit prin acela, care prezentandu-se la alegeri, a ob-
linut cel mai mare numr de voturi, duph consilierii

alei, Cu condiliune ca sd fi oblinut cel pu/in jumtate
din voturile exprimate.
Consiliul comunal alege un comitet executiv (gorodskaia uprava) i un primar (golova), a crui alegere trebue
sh tie confirmat de guvern.

Consiliul reprezint comuna i delibereaz asupra tuturor afacerilor cari o intereseazO, numete funclionaril
cornunali, face regulamente, voteazi budgetul, stabilege
taxe 1 contribuliuni.
Comitetul executiv i primarul executd deciziunile consiliului comunal, prepar listele electorale, intenteaz i.
sustine procesele in numele comunei.
Comunele rurale au o adunare comunal compush din
efi de familii, cari posed o cash i din toli funclionarii
comunali ; ea se Intrunete ordeateori este nevoe, mai

ales Duminica i srbtorile.
Organul executoriu 11 reprezinta slarosta (primarul),
ales de consiliu.
Adunarea cornunal numete pe toli funclionarii.

Comunele rurale au devenit, in urma legii pentru emanciparea pranilor, din 17 Februarie 1861, proprietari ale
pmiinturilor, pe cari inainte le tineau in arend. In aceste comune rurale, gsim proprietatea colectiv. Prnnturile sunt Imprlite intre locuitori, pentru a puted.
6 cultivate un anume interval (de ordinar 10 ani pentru
pmnturile arabile), duph care pmdutul iar revine
coin unei.
Aceasta constitue comunitatea agricol rush cunoscuth
www.dacoromanica.ro
447
sub numele de mir Comunitatea agricol corespunde

cu comuna rural, in sensul c fac parte din adunarea
comunal numai acei cari particip la distributiumle periodice de pmnt, persoanele stabllite de curnd i aceia
cari nu au o cas nu pot lu parte la adunare.

Adunarea comunal reguleaz imprtirea pmnturilor,
atribuind flecrui sef de familie o portiune de pmnt,

tinnd seam de numrul membrilor unei familii, sau
uneori de forta productiv a familiei 2).
Adunarea comunal statuiazd asupra admiterii membrilor noi, expulzeaz din comun membrii periculosi 3),
examineaz i statuiaz asupra cererilor fcute de acei
cari voesc s prseasc comuna.
Intruck comuna este rspunztoare de plata impozitelor si toti locuitorii sunt linuti solidar fat de Stat
fat de toti creditorii comunei, aceasta trebue s ia toate
msurile pentru a constrnge pe fiecare din locuitori s
plateasca partea sa din impozite 4).
Starostele este ales pe timp de 3 ani, el convoac
prezideaz adunarea comunal ; el execut deciziunile
ei; poate s ia msuri de politie, este filer de politic

judiciar ; poate s pronunte condamari tu materie de
contraventii.
Asupra proprietitii colective, vezi : Laveleye, De la proprit et des
ses formes primitives, 1891, a IV-a edit.; Paul Viollet, Caraclire primilif
des premires proprits imobtlires (Biliothque de l' cole de Chartes 1872,
volum. 33, pag. 491); Sumner Maine, L'ancien droit, p. 230; Letourneau,
Evolution de la proprit, Paris, 1888; P. Negulescu, Studii de isloria
dreptului roman, Bucuresti, 1900, pag. 161 si arm.; Kovaiewski, Institutions politiques de la Russie, Paris, 1903, pag. 248 si urm.
Demombynes, Les constitutions europennes, I, p. 609-610.
De ordinar, cei expulzati din comuni sunt deportati in Siberiae

Demombynes, op. cit , p. 610, nota 2. Vezi Kapnist in Annuaire d.
la Sorit de legislation compare, anal al VII, p. 678.
Pentru a ajunge la plata impozitelor, adunarea comunali plate si
inchirieze serviciile contribuabilului rimas Indirit cu plata, i sii-1 inchirieze lotul sin de pimint, arenda Sind destinati la plata contributiunilor. Demombynes, loc. cit.
www.dacoromanica.ro
448
PAUL NEGULESCU
Cornunele rurale sunt 1ntrunite in cantoane (volost)

care au o populatiune de cel putin 300 locuitori i cel mult
2.000 locuitori. Comunele, care au o populatiune de 2.000
locuitori, formeaz singure un canton.

Cantonul are un organ deliberant, o adunare a cantonului, volostnoi skhod compus din toti starosti comunelor i din toll functionarii electivi ai cantonului i ai
comunelor precum i din delegati alei de locuitorii cantonului, cate unul la fiecare 10 case.
Organul executiv se compune dintr'un comitet (volostnoe pravlenie) compus din toti taroti comunelor i din
eful cantonului, tstar.ina) ales de adunarea cantonului
i care prezideaz comitetul.
Cantonul este insarcinat Cu intretinerea granarelor comunale, cu intrelinerea drumurilor vecinale cu asistenta
public, cu igiena publica, cu intretinerea coalelor i a
bisericilor, etc.
Cornitetul (volostnoe pravlenie), in cele mai multe cazuri, ii dii numai avizul, eful cantonului luand masurile
ce va crede de cuviint sub responsabilitatea sa personal.
In Suedia, organizarea oravlor este deosebit de ace

a comunelor rurale.
Orwle, care au o populatie mai mare de 25.000 locuitori, au ca organ deliberant un consiliu comunal (Stadsfullmetktige), iar ca organe executorii un comitet permanent, precum i mai multe comisiuni numite de consiliu.
Puterea centrala e reprezentata printeun guvernator

numit de Rege.
Orwle, care au o populatie mai mica de 25.000 oarneni dar mai mare de 3.000, au un consiliu comunal,
iar ca organ executoriu un magistrat, ca in Prusia, compus din unul sau mai multi membrh, dintre care unul
este primarul. Toti membrii tnagistratului sunt numiti
de rege. Consiliul comunal nu poate fi dizolvat.
In comunele urbane cu o populatie mai mica de 3000 locuilori, nu exista consiliu comunal, adunarea alegatorilor
decide asupra tuturor chestiunilor ce intereseaz comuna.
www.dacoromanica.ro
449
In comunele rurale, adunarea comunala (Kommunalsteimma) este compusd din toti alegtorii. Organul executoriu (Kommunal ncemnd) se compune din mai multi
membri, alesi de adunare.
Puterea central este reprezentat printeun functionar
Kronofogde, un fel de subprefect si printr'un agent de politie judiciar5, lansman, ambii numiti de puterea centrall
In orasele ea o populatie mai mare de 25.000 oameni,
consiliul comunal numeste din sanul sail un comitet per-
manent insarcinat ca administratiunea generala si cu

executarea deciziunilor consiliului.
Consiliul numeste si o comisiune de finante si lucrri
publice compusii din 24 membri in Stockholm si imprtit In 3 sectiuni. O parte din membrii acestei comisiuni
pot fi alesi si in afar dintre membrii consiliului printre
persoanele eligibile din comun.
0 alt5 comisiune, aced de igiena, este chemat s su-
pravegheze igiena publica si spitalele comunei ; ea id

toate msurile, ce crede necesare pentru a asigur buna
stare igienica a orasului, numeste functionarii serviciului
sanitar comunal. In Stockholm, aceast comisione se compune din 8 membrii alesi de consiliu, parte din sanul su,
iar parte dintre ceilalti cetteni eligibili cu cunostinte

speciale. Medicul primar al orasului este raportorul
comisiunii.
Consiliul mai numeste o comisiune de binefacere publica compusii din 16 membri, avand supraveghere asupra tuturor ospiciilor pentru batrani si sraci, ea administreaz donaliunile f5cute sracilor, etc. Aceast comisiune are in special control asupra camerilor de caritate
parochiale, compuse din pastor si din mai multi mem-
bri numiti de comisiune, menite s culeag si sa ded

informatiune comisiunii asupra persoanelor sarace, s
supravegheze si sa cate a combate imoralitatea, betia si
s5 raporteze de toate acestea comisiunii.
Consiliul comunal poate sti infiinteze si alte comisiuni
speciale ordecdteori crede ca este nevoe.
P. Negulescu.
Tratat de Drept Adminietrativ, ed. II.
www.dacoromanica.ro
29
450
PAUL NEGULESCU
O comisiune special Kyrkosliimma sau adunarea bi-
sericilor are ca atributiuni tot ce prevede cultul i invtmntul primar. Ea se compune din mai multi membri, alei din corpul electoral.
In Suedia, intalnim o particularitate, in ce privete corpul electoral pentru comune. Sunt alegtori cetteni domiciliati in comunh i avand un venit, fie al unui capital,
fie al muncei sale de eel putin 560 lei. Fiecare aleghtor
are drept la un numr de voturi proportional cu totalul
contributiunilor pltite de el, socotindu-se un vot pentru
fiecare coroan de impozit (coroan = 1 leu i 35 bani).
La Stockholm, un aleghtor nu poate s aib drept la mai
mult de 1000 voturi 0.
Societtile de comert i industrie au dreptul sa i parte
la vot, fiind reprezentate printeun aleghtor.
In Anglia, comunele, din cele mai vechi timpuri, au
fost numite parohii (parish), adic locul unde se afl un
paroh (paroikia).
La inceput, preotul convocA pre fideli in vestiarul bisericei (vestry) pentru a discut diverse chestiuni bisericeti. Child mai trziu, puterea feodal deczii in Anglia,
aceast adunare popular (parish vestry) fi recunoscut
ca o adunare regulat i dobAndi incetul cu incetul un
numr foarte mare de atributiuni de interes local.
Inch din timpul Elisabetei, din anul 1601, parohiile
furti insrcinate s-i intretie sracii lor. Mai thrziu se
dau noi atributiuni parohiilor : intretinerea i construirea
drumurilor, a podurilor, infiintarea i organizarea de
coale, luarea miisurilor de sigurant, toate acestea sunt
date in atrihutiunile parohiilor, care devin astfel un important organ de guvernmnt local.
In secolul al XIX-lea, se observ ins c parohia nu
poate satisface toate obligatiunile din cauza resurselor sale
1) Asupra tuturor acestor chestiuni vez! Demambynes op. cil. I. p. 123
i urm.; H. de Ferron, Institutions municipales, el provinciales compares,
Paris 1881 p. 233.
www.dacoromanica.ro
451
insuficiente. De ad i tendinta de a Intruni mai multe pa-
pentru a se puteA aduce la lndeplinire diverse

luerri, pe care parohiile singure nu le puteau face din
lips de mijloace.
Uncle parohii s'au asociat, mai intai In mod spontaneu,
In scop de a Indeplini mai bine serviciul de ajutorare al
sAracilor. ImbuntAtiri diverse se introduc prin acest

mijloe, pAnA cAnd legiuitorul din 1834 (por-law amendment act) a stabilit o organizatiune legal a acestei institutiuni, sub nnmele de asocialiuni sau uniuni de parohii
conform legei asupra seiracilor. Aceste asocialiuni nu au
caracterul obligatoriu.
Alegtorii aleg doi sau mai multi administratori sau
g,ardiani ai sracilor (guardians of the poor), care for-
meaz o administratiune (Board of guardians), avand

personalitate moral.
PAn la legea din 1894, judecatorii de pace din localitate fAceau parte de drept dintre administratori. PALA
la aceast lege, un alegAtor puteA sA aibli mai multe voturi, pan la maximum de ase, dup valoarea proprietAtii pentru care plteA taxa.
Veniturile uniunei provin, lu ceA mai mare parte, dintr'un impozit special, taxa pentru
Uniunea de parohii Ingrijete de sAracii din localitate ;
ea infiinteazii pentru dOnii case de lucru (workhouses)
!poor law board).
La Londra, exist un biurou central, care exercit un
control general asupra existentei stiracilor. Acest biurou
cletermin5, care a nume parohii sA fie reunite in asociatiune.
Asociatiunea, sau uniunea de parohii, are In atribu[iuiiile
i inregistrarea actelor strii civile. Adminis-
tratiunea uniunei (Board of guardians) numete, pentru acest scop, In fiecare parohie cAte un registrator, insArcinat
cu tinerea actelor de stare civil. Un registratorlef centralizeazA actele dresate in parohii. In afar de nageri,
cAstilorii i decese, registratorii trebue s inserie i vac-
www.dacoromanica.ro
452
PAUL NEGULESCU
cinrile. Uniunile de parohii sunt impartite in districte

de vaccinatiune in care se gseste cate un vaccinator.
Competinta acestor uninni de parohii se mreste din ce
In ce si se inunde si la alte obiecte, pe care comunele

(parohiile) nu pot s le indeplineasca singure.
Alaturi de uniunile de sraci, gasim in Anglia si alte
grupari de parohii in vederea satisfacerii a celor mai
importante dintre serviciile de interes comunal sau general. Asa, mai multe parohii sunt intrunite pentru a
forma un district de cal de comunicatiune. Fiecare parohie, facand parte dinteun asemenea district, alege dup
important cate unul san mai multi reprezentanti (tvagwarden). Aceste distriete au fost desfiintate prin legea
din 1894 (local government Act).
Aceste distriete destiintate au fost alipite la districtele
sanitare, care astazi au o importanta foarte mare. Ele

se impart tEL districte sanitare urbane si rurale. In parohiile urbane, alegatorii pot avea Inca voturi multiple.
Acela, care are o proprietate socotita cu un venit de 50
livre sterlinge, sau mai putin, are drept la un vot, orce
mrire cu 25 livre sterlinge a valorei impozabile dii drept
la un vot suplimentar. Numrul voturilor cumulate de

o singur persoana nu poate trece de sase.
Districtul sanitar are atributiuni foarte importante, in
ce priveste masurile de luat pentru prevenirea boalelor
contagioase, endemice ; el intretine spitaluri, infirmerii
prin organele sale, inspecteaz diversele articole de consumatiune ; se ocup Cu canalizatiunea cursurilor de apri,
construieste i intretine soselele ; inspecteaza locuintele
Districtul sanitar are personalitate

Biuroul sin se compune din mai multi consilieri alesi de
alegatorii parohiali. Femeile pot fi alese. In afar de aceste districte, avem districte zise de invtmant primar
[Shoot districts), de politie i justitie (Sessional divisions), etc.
comune, create pentru satisfacerea unor nevoi de interes local sau general, nu se coAceste asociatiuni
respund. Cu alte cuvinte, aceleasi comune, care fac parte
www.dacoromanica.ro
453
clinteo uniune de parohii, nu fac necesarmente parte i

din acelas district sanitar sau de invtmnt. Se poate
ca un district sanitar s corespund Cu o uniune de parohii i in general aceasta e tendinta, mai ales pentru
districtele de politie.
Prin urmare, in Anglia, constatm c parohia corespunde cu comun ; c mare parte din a tributiunile sale
i anume din cele mai importante sunt incredintate unor
stabilimente publice, speciale, distincte i autonome, a
cror reprezentante, alese de corpul electoral, numesc
funclionari necesari serviciului.
Organizarea comunelor urbane difer foarte mult de
aceea a comuuelor rurale. Chiar in orase, trebue s distingem diverse categorii. In orase (burguri), gsim un
consiliu comunal ales de corpul electoral. In general,
orasele sunt Imprtite in cartiere i fiecare din aceste
subdiviziuni alege cate trei sau mai multi consilieri. Consilierii comunali aleg mai multi aldermen-i, care au in
atributiunile lor contenciosul alegerilor comunale ; ei
sunt considerati ca formnd sectiunea permanent a

consiliului comunal.
Primarul (the mayor) prezideaz consiliul ; el reprezintii orasul i este drept judector de pace in localitate.
Pentru a fi cineva alegtor, se cere s fie englez, ma-
jor, sh locuiasc un anumit timp inteo cas din ores,

Ile ca proprietar, fie ca chirias, s plteass taxele pentru sraci. Toate persoanele cari indeplinesc aceste conditiuni se numesc burghezi (burgess). Femeile pot fi alegiitoare.
In Ungaria, comunele se impart in dou categorii

1) oraele libere, 2) comunele urbane sau rurale, fcnd
parle din comitate.
Orasele libere, care nu fac parte din comitate, au un
consiliu comunal compus din jumtate din membri alesi
de corpul electoral dintre toti cettenii, iar jumtate din
cettenii cei mai greu impusi, virilisti. In Budapesta consiliul comunal se compune din 400 membri, din care
www.dacoromanica.ro
454
PAUL NEGULESCU
dona-sute sunt alesi dintre cei 1.200 alegtori cei mai

greu impusi. In celelalte comune, cettenii cei mai greu
impusi fac parte de drept din consiliu, pe cand, la Budapesta, chiar in aceast categorie de cetateni, se procede
prin alegere.
Sunt alegatori toti cettenii unguri, majori, locuind de
un anumit timp in comun, stiind s citeasc si s'a serie.
Consiliul comunal delibereaza asupra tuturor afacerilor de interes comunal. Unele din actele sale sunt supuse tutelei administrative.
Consiliul comunal alege un comitet executiv, compus
dinteun primar, mai multe ajutoare, asesori ; el numeste
si pe ceilalti functionari cornunali.
Comitetul executiv administreaz interesele comunei
si execut toate deciziunile consiliului.
Primarul prezideaz comitetul cat si consiliul comunal
In aceste orase libere se afla si un prefect, ca reprezentant al puterii centrale, numit de guvern. In Budapesta, acest inalt functionar poarta numele de fo-polgarrnester sau burgmaistru superior, ales pe 6 ani de
consiliu municipal dinteo lista de 3 candidati desemnati de rege.
*
-*
Am studiat pana acurn, in trsuri generale, organizarea comunala din diverse OH. Am vzut c, in bate
prtile, in comunele mai importante, avem un consiliu
ales, care reprezinta interesele comunei. Aceste consilii
comunale nu sunt libere sa faca orce fel de acte. Legile
de organizare comunal trmuresc sfera de activitate a
acestor consilii, si, ciliar pentru actele date in a lor cadere, legiuitorul stabileste o limita, in care aceste consilii pot s'a se miste in mod liber. Cu alte cuvinte, el determina msura In care se exercita tutela administrativa. Credem c este necesar s artiim, in scurte cuvinte, modul cum se exercit tutela administrativa in
diferitele state europene.
www.dacoromanica.ro
455
In Italia, legea din 30 Decembrie 1888 1 decretul din

10 Februarie 1889, stabilesc ca autoritate tutelarrt comu:
nal ordinar junta administrativ 0. In fiecare provincie
se afl o junta compusd din prefect, doi consilieri de

prefectura desemnati de ministru i 4 membri alesi de
consiliul provincial. In ce priveste actele consiliului comunal chiar acele care nu sunt supuse tutelei, prefectul
are dreptul sa suspende executarea Intr'un termen de

15 zile si chiar s le anuleze, in, urma avizului consiliului de prefectura. Tutela administrativ este destul de
pronuntat.
In Franta, sunt supuse aprobrii autoritatilor tutelare :
inchirierile pentru o durat mai mare de 18 ani ;

vnzarile si schimbrile propriettilor comunale ; 3)
cumparrile de imobile, constructiunile noi, reconstructiunile, reparatiunile mari si acele de intretinere, cnd
cheltueala totalizat cu cheltuelile de aceea natur, in
timpul exercitiului curent, intrece limitele resurselor ordinare si extraordinare pe care comunele pot sa le creieze fra autorizatinne special ; 4) tranzactiunile ; 5)
schimbrile de afectatiune ale unei proprietti comunale
dej afectate la un serviciu public ; 6) clasarea, declasarea, suprimarea s prelungirea stradelor ; 7) acceptarea
donatiunilor si legatelor facute comunei, cnd sunt supuse la sarcini sau conditiuni; 8) budgetul comunei ; 9)
creditele suplimentare ; 10) con tributiunile extraordinare
si imprumuturile, etc. (art. 68 din legea comunal. dela
5 Aprilie 1884).
Autoritatea tutelara de drept comutt este prefectul.
In anurne cazuri, tutela este exercitat de comisiunea
departamental, de consiliul general, uneori de prezidentul republicei sau chiar de parlament.
Scriitorii francezi, cari se ocupau cu studiile administrative, constatau, cu regret, izolarea in care se gseau
1) Vezi R. Meinadier, De la (Ladle des communes en hale, Paris, Pedonne, 1903.
www.dacoromanica.ro
456
PAUL NEGULESCU
micile comune. Ceeace le punea in imposibilitate de a

'aduce la indeplinire cea ma imica imbunttire. O lege din
22 Martie 1890 (adaogat la legea comunal din 5 Aprilie
1884, ca art. 169 i urm.), a recunoscut asociatiunile de
comune pe o baza mai larga i. mai eficace. Potrivit acestei legi, dou sau mai multe comune, din acela de-
partament sau din departamente limitrofe, pot sa se

asocieze pentru a constitui un sindicat de comune, in
vederea unei lucrad de utilitate intercomunal.
Aceste asociatiuni, sau sindicate, sunt persoane inoTale ; ele sunt administrate de o comisiune compusa din
delegati numiti de consiliile comunelor, cari fac parte
din sindicat. Fiecare comuna numete cate 2 delegati.
Venifurile asociatiunii sunt date de fiecare comuna. Comisiunile acestea intercomunale uu pot stabili nici impuneri, nici taxe.
In Austria, tutela administrativa se exercit asupra deliberatiunilor consiliilor comunale, privitoar e la operatiuni
financiare. Astfel impozitele, votate de consiliu, nu devin
executorii, dect dup aprobarea data de dieta provincial ; instreinarea propriettilor i imprumuturile, daca'
valoarea lor depaete venitul ordinar al unui an, trebuesc sa fie autorizate de guvernator.
In Ungaria, oraele libere sunt supuse tutelii, exercitate
de niinistrul de interne, in ce privete deliberatiunile

asupra instrinrilor 1 cumprrilor de imobile de o
valoare mai mare de 25.000 lei ; imprumutrile, budgetele, lucrrile publice, decise de consiliu, sunt de asemenea supuse aprobari prealabile, din partea rninistrului,
mai inainte de a fi executate.
Ministrul trebue s'O se pronunte in termen de 40 zile.
Termenul acesta fiind expirat, fr ca ministrul s fi luat
o hotrire, deliberatiunea este socotita ca executorie.
Ordecateori consiliul delibereaz asupra unei cbestiuni
supuse tutelii, votul consiliului trebue s fie adus la cunotinta publicului i orce contribuabil poate sa reclame
la ministru in termen de 15 zile dela publicare. Consi-.
www.dacoromanica.ro
457
lierii, cari au votal o deliberatiune ilegal, sunt solidani

rspunztori fati de partea vtmatti.
In comunele celelalte, deliberatiunile privitoare la finantele comunale, cum de pild impozitele, Instreinirile
Inchirierile pentru mai mult de 6 ani, imprumuturile,

sunt supuse la aprobarea cornitatului.
Regulamentele de politie sunt controlate de alipan In
orae, de zsolgabiro In cornunele rurale. Aceti functionari pot suspend executarea regulamentelor, In cazul
cnd ar fi contrarii legilor.
In Prusia, se face deosebire Intre cornunele urbane i
cele rurale. In cele dintaiu, aprobarea guvernului este

necesard numai pentru Instreinri de imobile, pentru
schirnbarea modului de folosint al bunurilor comunale,
pentru imprumuturile i contributiunile noui.
Budgetele nu sunt supuse unei asemenea aprobri.

Deliberatiunile,contrarii legilor pot fi anulate. Deliberatiunile consiliilor cornunale rurale privitoare la Instreinarea bunurilor comunei, la contractare de Imprumuturi,
la creare de impozite, sunt supuse aprobrii prealabile
dat de cornitetul cercului.
In Suedia, tutela se exercit numai asupra deliberaPunilor privitoare la vanzare, la schimbiri, la Imprurnuturi amortizabile In mai mult de 5 ani, i In fine la
mriri sau modificri de impozite.
In Anglia, tutela administrativ aproape nu exist fat
de actele fcute de autoritatea comunal.
Trebue si observm c, In Suedia, Belgia i Olanda,
consiliile comunale nu pot fi dizolvate. In celelalte tri,
ele pot fi dizolvate, dar guvernul este dator s convoace
pe alegtori In termen de 3 luni, pentru a procede la

noi alegeri.
it
it
Inainte de a termin aceast repede schitare a organizarii comunale, credem necesar, si spunem ctevi cuvinte despre impozitele comunale in diversele stat
euro pene.
www.dacoromanica.ro
458
PAUL NEGULESCU
In Anglia, cel mai important impozit comunal este

taxa pentru sraci (poor-rate), stabilitii pentru prima oar
de Elisabeta la anul 1601, pentru a da posibilitate paro-
hiilor ca s intretie pe sraci. Ca orce impozit, stabilit

din acele vremuri, cand averea mobiliar nu er destul
de mare, poor-rate nu lovete cleat averea imobiliar5 ;
or, astzi averea mobiliar intrece at mult averea imobiliar din Anglia.
Taxa nu este cerut proprietarului, ci detentorului

(the occupier). Baza acestei taxe este venitul net al imobilului ; ea este proportionalti cu acest venit. Estitnatiunea
venitului este facutd de rt4te functionari locali (overseers
of the poor).
In Uniunile de parohii, fiecare parohie contribue proportional cu puterile sale (borough-rate).
Districtul, format in anul 1894, pria reunirea districtului sanitar i al districtului de ci de coinunicatiuni, este
urban sau rural.
Taxele, pe care le percepe districtul urban, sunt general-district-rate i. taxe speciale sau improvment-rate. General-district-rate se aseamn cu poor-rate, pe cat vrerne
improument-rate este echivalentul sau compensatiunea

creterii in valoare, pe care a avut-o o proprietate prin
faptul unei lucriiri fcute de district. De pild districtul
deschide un drum, face lucrri de irigatie, etc., negreit
c, prin aceste lucrri, s'a ridicat valoarea proprietatilor
riverane, ai cror proprietari sunt datori sti contribuiasc
la cheltuelile necesitate cu aceste lucrri.
Districtul rural nu are taxe proprii dect improvment-rate, el ins poate s stabileasc taxe anexe la
poor-rate.
Burgurile municipale au ca taxe locale : general borough-rate (taxa general) i taxe particulare watch-rate
(taxa de politie), lightingh-rate (taxa pentru iluminat).
In rezumat, sarcinele comunale sunt suportate, in Anglia, nominal cel putin, de proprietatea fonciar, care
e foarte apsat. WO statisticele cele mai recente, to-
www.dacoromanica.ro
459
talut acestor taxe comunale atinge aproape 200/0 din veuntil net al imobilelor.
S'a criticat foarte mult acest mod de impunere, i s'a
cutat mijtoacele de a face sh participe la aceste sarcini
locale i averea mobiliar. Pentru acest scop, s'a propus
ca administratiunile locale s stabileasc taxe aditionale
la impozitul asupra venitului (incometax) perceput de
stat O.
In Prusia, studiul regimului fiscal comunal este foarte

interesant. In adevr, In aceastfi lar problema impozitelor comunale a fiicut obiectul, In cursul secolului tre-
cut, a o multime de studii foarte aprofunde, care a inspirat pe legiuitorul din 13 Iulie 18934).
Scoala liber schimbistg, reprezentat prin Iulius Faucher, consider c comunele nu pot stabill alte impozite
decht numai taxe de remuneratiune. Faucher admite

impozitul fonciar comunal, dar numai ca un mijloc de
remuneratiune pentru serviciile aduse de comun5 proprietarilor ; ciici comuna nu mai este astOzi, dup dnsul,
dect o cooperatiune de ordin economic, organizat In
vederea trebuintelor comune. Cu alte cuvinte taxatiunea
localt nu trebue s reprezinte decht remuneratiunea serviciilor aduse de comun particularilor.
Inch din 1864, aceast chestiune a impozitelor comunale a fost discutatd In congresul de economie politich
tinut la Honovra in 1864; In 1865 ea este discutat In.

congresul din Nuremberg, iar In 1867 la Hamburg. Toate
aceste congrese adoptar teoria lui Faucher.
0 alta coal, aceea a socialitilor de catedr, reprezentatO mai ales prin Adolf Wagner, I. Neumann, Hoffman i altii, sustine din contra, ea comuna este o autoritate publich de acela ordin ca i Statul, Insrcinat de
Y. Granet, L'impot direct comunal, Paris, 1901 p. 162 si urm.; P.
Dubois, Essai sur les finances communales, Paris, Perra, 1898, p. 198
si urm.
Vezi traductiunea acestel legi in Bulletin de statistique et de legislation compares, 1893D, p. 380 si 510.
www.dacoromanica.ro
460
PAUL NEGULhSCU
a satisface interese publice i impArtind cheltuelile serviciilor, pe care le indeplinete proportional cu facultii-
tile contributive ale fledruia din membri si. Wagner

recunoate ins, c autoritatea comunald indeplinete i
unele functiuni de ordin privat, care profit individual
particularilor. Pentru aceste servicii, comunele nu pot s
ja taxe cleat ca remuneratiune a serviciului adus.
Cu alte cuvinte, taxatiunea comunal trebue imprtit in dou : pentru cheltuelile generale ale comunei
se stabilesc impozite baz ite pe puterea contributiv a cet-
tenilor, iar pentru serviciile, care procur un avantagiu

particular unor anumite persoane, se va stabili o tax,
proportional ctf interesul personal al ilecgruia.
Dup Wagner, impozitele propriu zise coexist cu
taxele acestea speciale i Statul trebue s determine
raportul, care trebue sii existe mire aceste dou moduri
de taxatiune 1).
Aceast teorie a triumfat la congresul social-politik dela
Eisenach in 1875, precum i la acela din Berlin in 1887.
Prima teorie, a dar, susline, 6 trebue stabilit o

deosebire intre taxele comunale i impozitele Statului,
ea nu admitea in sistemul de taxatiune local dect

numai impozitul funciar, i cere ca toate taxele s
.prezinte un caracter de specializare. Cealalt teorie, de0
admitea taxele speciale, sustinea ins, cg trebue stabilit o legtur intre impozitele Statului i sistemul de
taxatiune comunal prin zecimi sau centime aditionale,
sustine de asemenea dezvoltarea impozitelor indirecte,
pentru a se putea descarca impozitele directe.
Guvernul prusian, inspirat de aceste principii, depune
un proiect de lege in 1879, care ins a fost prsit. In
1892 se propune un alt proiect, care devine legea din

13 Iulie 1893, care stabilete un fel de compromis intre
teoriile lui Faucher i acele ale lui \Vaguer, cu predominanta Irish' a teoriilor acestuia din urm.
1) Ad. Wagner, Die Communalsten frage.
www.dacoromanica.ro
461
Legea din 1893 pune la dispozitiunea comunelor trei

feluri de mijloace fiscale, in afarii de veniturile domeniului lor privat : impozitele propriu zise (Steurn), retributiunile speciale (Gebhren) i contributiunile particulare
(Beitreige), Articolul 2 din lege pune principiul, c comu-
nele nu pot stabili impozite, deck numai dac celelalte

venituri ar fi insuficente.
In aceast lege, cele dou5 categorii de venituri : retributiuni speciale 5i contributiuni particulare, reprezint
ideia de specializatiune fiscal : numai aceia, care se folosesc de un serviciu, contribuesc la remuneratiunea sa.
In expunerea de motive a legei, se spune : aSe 5tie c
comunele nu au numai functiuni publice de Indeplinit,
dar i functiuni de ordin privat. Sarcinele lor se impart,
in consecint, in sarcini publice 5i in sarcini private, 5i,
dac cele dinti trebue dup natura lucrurilor s fie suportate de locuitori, dup faculttile 'or contributive,
cele din a doua categorie trebue s recad asupra acelora, care protit de serviciu de ordin privat 5i in msura
In care profiti).
Retributiunile speciale (Gebhren) sunt percepute dela
acei locuitori, care profit dela un anumit serviciu comunal 5i in msura in care se folosesc. Cu alte cuvinte,
aceste taxe au de scop, ca locuitorii s plateasc serviciile
aduse de comun.
Celelalte taxe, contributiuni particulare (beitreige), se
aseamn cu ceeace Englezii numesc improvment-rate.
Aceste taxe sunt asemenea stabilite asupra proprietarilor,
industriailor sau comerciantilor, crora li s'a adus un

avantagiu material printr'o lucrare fcuth de comun.
De ex. fcndu-se diverse lucrri de edilitate, valoarea
imobilelor, dintr'o anumit strad sau cartier, a putut s
se ridice, strada a putut deveni mult mai comercial,
etc. Taxele acestea sunt destinate, ca s fac pe particularii, care profit, s contribue la cheltuelile ocazionate
de aceste lucrri 5i de intretinerea lor ; ele sunt cerute
In msura profitului, pe care particularul il trage.
www.dacoromanica.ro
462
PAUL NEGULESCU
Taxele acestea fac obiectul sau a unor roluri speciale

sau al unui adaos la cotele impozitelor directe (irnpozitul
fonciar i patenta aferente particularilor, cari profit din
aceste lucrri).
Aeeste contributiuni particulare sunt stabilite In urna
unei anchete prealabile i perceperea lor trebue sti fie
aprobat de autoritarea tutelar.

In Mini al III-lea, legea vorbqte de impozitele generale (Steuern), care sunt de trei categorii ; impozite indirecte, impozite directe reale (impozitul funciar i impoziul industrial analog cu patenta) i impozitul asnpra
venitului.
In cee. ace privege impozitele indirecte, legea din 1893
nu aduce inovatiuni ; oprege numai pe comune de a

stabili asemenea impozite de consuniatiune asupra unei
categorii importante de obiecte de prima necesitate.
Aceste inipozite, stabilite de comune, trebuesc s lie aprobate de autoritatea tutelar. Veniturile produse de aceste
impozite sunt ins foarte mici, caci, in Germania, existii
principiu c numai impozitele indirecte stabilite in profitul
statului sunt bune.

Itnpozitele directe reale sunt : impozitul fundar asupra
propriettilor cu sau fr eldiri, precum i impozitul
industrial. Prin legea din 14 Iulie 1893, Statul a renuniat
la aceste impozite directe, in favoarea comunelor. Ele
sunt destinate s satisfac nevoile. cari nu ar puteit fi
indestulate de prociusul impozitelor indirecte.
Prin art. 52 alin. 2, se stabilete, cii comuneie nu pot
recurge la impozite directe pentru a face dive' se lucrdri,
destinate a profit propriettilor particulare, dect numai
In cazul cnd nu s'ar pute acopen i cheltuelile prin mijlocul contributiunilor particulare (beitrge) sau al retribuliunilor speciale (gebiihren).
Cel mai important Ins dintre veniturile comunale il

lormeaz impozitul asupra venitului. Inainte de legea
din 1893, comunele percepeau asernenea hnpozite asupra
venitului independente de acela al Statului i avnd o
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DRRPT ADMINISTRATIV
463
alta baza. Legea din 1893 stabilete c comunele nu mai
pot sa perceap impozite asupra venitului dect sub

forma de centime aditionale (procenten) la impozitul general asupra venilului (Einkommensteuer), stabilit In profitul Statului.
Comunele prusiene pot sii stabileasc zile de prestatie
pentru constructiunea i intretinerea drunfurilor.
In Belgia, impozitele comunale sunt aproape exclusiv
directe, ele nu ating dect 27,50/0 din totalul veniturilor
comunale. In 1880 impozitele comunale reprezentau de
abi 4,60 lei de flecare locuitor. Celelalte mijloace provin
din venitul domeniului privat precum i din subventiunile date de Stat din produsul comunal.
Prin legile din 1860 i 1862, desfiintndu-se accizele, s'a
creiat un fond comunal destinat ca s acopere golurile
provocate In budgetele comunale prin aceast suprimare.
Acest fond este alimentat prin 750/0 din produsul vmilor
asupra cafelei, din 350/0 asupra drepturilor la cari sunt
supuse vinurile, rachiurile, berea, etc., i 410/e din produsul crtilor po5tale. Printr'o lege din 1889, acest fond
a fost dotat i ca alte venituri.

Impozitele directe comunale se percep sub forma de
centimi aditionale la impozitele directe ale statului.
Dintre irnpozitele comunale speciale, cel mai important este cotizatiunea personal, cari Ins nu exist In
toate comunele. Bazele acestui impozit variazh dupil comuna, el este un impozit asupra venitului.
*
Comparnd organizarea comunal din diferitele

constatarn :
1. Ca, mai in loge trile, gestiunea intereselor cornu-
nale este incredintat la mai multe persoane. In mai

oate trile, organul executoriu al deciziunilor consililor
comunale este alcatuit din mai multe persoane, cari au
atributiuni proprii i cari 1i Impart diversele servicii
camun ale.
www.dacoromanica.ro
464
PAUL NEGULESCU
Numai In Franta si la noi, primarul singur executa

deciziunile consiliului si gireaz interesele comunei, ajutorii de primar nefiind dect niste delegati ai primarului ;
Ca, in cele mai multe tri, autoritatea central are

organe deosebite dealt acelea cari reprezint interesele
locale, pe and la noi i in Franta, primarul reprezintii
interesele locale si este si agent al puterii centrale ;
Ca, In unele tri, pe lnga consilile comunale, se
gsesc diverse comisiuni alcatuite din consilieri comunali si din oameni specialisti, avand insrcinare de a
conduce anume servicii comunale, cari nu e altceva

dect aplicarea principiului ca in gestiunea intereselor
comunale, este bine s se asocieze cat se poate mai
multe persoane, caci numai astfel se creiaza personalul
necesar pentru administratiunea local, numai astfel se
dezvolta spiritul public si sentimentul solidaritatii sociale
Ca, In comunele mici, alegatorii nu mai aleg un

consiliu comunal, ei singuri decizand asupra diverselor
chestiuni;
Ca, in toate tarile, se caut s se inlture orce idee
de politica din administratiunea comunalti. Comuna, In
adevr, este o autoritate public, insii Bra caracter politic ; este o autoritate local, iar nu national si In acelas
timp o grupare de ordin economic. Pentru acest motiv,
vedem ca, In unele tri, consiliile comunale nu pot fi dizolvate de puterea central ; c alcatuirea corpului electoral
comunal difer as de mult de.aceea a corpului electoral
pentru reprezentanta national c alegtorii comunali

mai in toate
sunt numai contribuabili i votul este
proportional cu contributiunea ;
Ca, in general, tutela administrativa este mai restrans decal la noi.
143.
Dupa ce am studiat organizarea comunal dela
noi, si am vzut prtile rele ale acestor institutiuni municipale, s vedem daca din studiul legislatiunii comparate, din starea noastra speciald nu putem gsi anume
mijloace ca sa remediam aceast stare de lucruri.
www.dacoromanica.ro
465
Defectele institutiunilor noastre sunt numeroase, sa

examinam pe cele mai principale si s aratin reformele, ce s'ar puteA introduce :
I) Organizarea noastrei comunalci se bazeazcl pe o prea
mare centralizare. In adevr, mai toate actele consiliului
comunal sunt supuse tutelei administrative. In afara de
aceasta, chiar pentru actele, pe cari consiliul comunal are
dreptul s le faca singur, autoritatea tutelar are posibilitatea, sa le anuleze in anumite cazuri.
Am vzut ca, in Prusia, ca si fa A nglia, s'au dezvoltat
cat se poate de mult liberta/He locale. Humboldt zice,
ca toat poltica trebue sa linda la emancipatiunea energiei individuale 1). Suprematia morar si politica apartine
de sigur popoarelor, care, In institutiunile lor locale, admit
ce mai mare libertate.
Opiniunea lui Humboldt era Impartsit de toti oamenii
politici din Prusia de pe ace vreme, ca Stein, Hardenberg, Altenstein, Schorhorst. Sub influenta acestor emi-
nenti brbati politici, s'a inceput organizarea administrativa ; ea a dat cele mai frumoase rezultate.
Sistemul acesta al liberttii locale face ca o natiune
s fie apta pentru libertate, dupa cum zicea Gladstone :
Plus les annes s'accumulent sur ami, plus j'attache
d'importance aux institutions locales. C'est par elles que
nous acquerons l'intelligence, le jugement, l'experience
politique, que nous nous rendons aptes A la liberte.
L'habitant de la nouvelle Amrique, zice Toequeville 9,
s'attache a sa commune paree qu'elle est forte el independante ; il s'y intresse parce qu'il concourt a la diriger.
Dans cette sphere bornee, qui est A sa portee, il essaie

de gouverner la socit, il s'habitue aux formes sans
lesquelles la libert ne procede que par revolutions ; il
se penetre de leur esprit, prend goilt a l'ordre, comprend
G. de Humboldt, Essai sur les limites de l'action de l'Eta', tradus
in frant. de H. Chretlen.
De la dmocratie en Amerique.
P. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ ed. II.
www.dacoromanica.ro
30
466
PAUL NEGULESCU
l'harmonie des pouvoirs, rassemble enfin des hides claires

et pratiques sur la nature de ses devoirs et sur l'tendue
de ses droits.
Starea social face educatiunea individului, ii modified
calittile sale naturale si i le transform in calitti sociale;
individul astfel transformat contribue si clansul ca s
perfectioneze societatea ; societatea aceasta perfectionat
luereazd din nou asupra individului pentru a-1 perfectiona.
Avem deci o serie neintrerupt de transformri, de reactiuni dela societate la individ si dela individ la societate,
pe care se bazeaz dezvoltarea civilizatiunii.
Dac puterea individual este slab, negresit c vom

ave o slbire si a puterii sociale.
Civilizatiunea nu este numai un lucru exterior si material, ea consista mai ales in formarea caracterului, a
fortei interioare, virtus cum o numeau Romanii. i, mai
ales in comun, individul gse4te ocaziunea de a-si dezvoila caracterul, din punct de vedere politic, de a deveni
independent. Statul este prea mare, pentruca individul
s poat eyed o influent asupra mersului lui progresiv,
dup cum si influenta civilizatrice a Statului asupra individului este foarte redus. Prin urmare trebue dat o
dezvoltare cat mai mare vietei comunale.
Ar trebui deci lrgite cat mai mult drepturile consiliului de a decide singur. Chiar in cazurile, In care actele ar fi supuse tutelei administrative, autoritatea comunal ca si particularul, ale crui drepturi ar fi atinse prin
actul administrativ, sh poat face apel inaintea unui anumit tribunal.
Anularea actelor, fcute de autoritatea cornunal, s se
cear inaintea aceluia tribunal de particularul vtmat,
consilierii comunali si primarul putand fi condamnati

chiar la despgubiri pentru actele lor ilegale, care ar fi
cauzat prejuditii.
Aceast din urm dorint, pe care o exprimam in editiunea I-a a acestei luerri, a fost realizat prin legea din
1 Iulie 1905, pentru organ. Curtii de casatie (art. 5 si 72).
www.dacoromanica.ro
467
ID La noi, puterea executiv comunald este unitar $i

personaM, pe c6nd in bate ( rile, In *ref de Franta, ea
este colectivii.
Aproape in toate trile, gsim un comitet executiv, ales

de consiliul municipal, care administreaz afacerile comu-
nei. Primarul nu este deck prezidentul acestui comitet.

Fiecare membru din consiliu este insrcinat cu o parte
din serviciu i, in edintele consiliului municipal, el sustine propunerile relative la serviciul cu care a fost tusk.cinat, intocmai ca minitrii inaintea parlamentului.
Cu modul acesta, avem in flecare comun mai multe
persoane, care se intereseazd de afacerile comunale, care
se ocupii mai bine de aceste afaceri deat unul singur.

In Franta, unde exist aceia organizare ca la noi, s'a
constatat a primarul este chemat s indeplineasa ce!
putin 150 lucruri diferite 0, in afard de obligatiunea de
a execut deciziunile consiliului i ordinele primite dela
administratiunile superioare, in afar de sarcina de Oficer
al stdrei civile.
Este necontestat a, in asemenea conditiuni, sarcinele
unui primar fiind mai presus deat puterile unui om

administratiunea comunal trebue s sufere. .5i nu se
poate obiect, a aceste inconveniente se pot inldtur prin
posibilitatea de a a/ege din snul consiliului un ajutor

de primar.
Ajutorul de primar, fiind numai un delegat al primarului, ardia acesta rand poate s-i retragg delegatiunea sau sd-i micoreze atributiunile, este un functionar
subordonat primarului, avnd prin urmare o situatiune
care nu poate conveni dect persoanelor de a doua sau
a treia mna, sau acelor intrate prea de curnd in vieata
public. Pe aid vreme, in cazul cnd am ava un comitet, in care fiecare membru ar ave atributiuni distincte
i bine determinate, and primarul nu ar fi decat prezidentul acestui comitet, avnd atributiuni numai in ce
1) Berquier Le corps municipal a V-a editie, pag. 747.
www.dacoromanica.ro
468
PAUL NE GULESCU
privete serviciul su, este evident ca aceast functiune
ar cpt o important cu mult mai mare.

In afar de aceasta, in oraele importante, puterea exe-
cutiv comunal ar pute s primease noi dezvoltri.

S'ar pute numi ca in Anglia, Prusia i Suedia diverse
COMiSill0i compuse din consilieri i din oameni speciali,
cari s conduch anume servicii. 0 asemenea comisiune

s'ar putea ocupd in mod serios de partea estetic a oraelor noastre 1), cari las a de mult de dorit, o alta
s'ar indeletnici cu imbunttirea situatiunii sanitare a

oraului, etc. Cate un membru din comitetul executiv
ar fi prezidentul acestor comisiuni 1 le-ar execut deciziunile.
In modul acesta, interesele comunei ar fi rnult mai

bine administrate, ele nu ar mai pute fi periclitate de
un primar incapabil.
III) Com Linde noastre rurale sunt preci Intel fi lipsite
de mijloace, a0 tree& nu pot face nici o tmbundtdlire mat
serioasd.
Proiectul de lege al d-lui rninistru V. Lascar cut s
remedieze aceast stare de lucruri. In senat ins proiectul a fost modificat, comunele rurale au rimas astfel,
cum eran alctuite prin legea din 1887; s'a admis ILIA
gruparea in cercuri a comunelor cari nu au venit minimal de 8000 lei. Cercurile nu constituesc nite organe
administrative cu anumite atributiuni, ele nu sunt deal
nite asociatiuni fortate de mai multe comune grupate
1) Vezi H. Fierens-Gevaert, Nouveaux essais sur l'ait contemporain,
Paris Alcan, 1903, pag. 95 si urm. S'ar puteA face plantatinni de tot
felul, grAdinile publice ar trebui aranjate in mod artistic, florile ar putei
deveni un element important in decoraliunea oraselor. In cele mai mici

orase elvetiene si renane clematitele, glictnele si vitele silbatice urcate
pe ziduri dan un aspect foarte plAcut. Nu este oare curios ca, imprejurul Bucurestiului, comuna sA nu posedA in afar% de soseaua Hisselef
nici o pitdure, ca loe de distractie pentru populatiunea capitalei 2 Si, ea
toate acestea, au fostnumeroase pAdurl imprejurul orasului, cari au fost
distruse. Dar pidurile sunt din punct de vedere swifter necesare pentru
orase ; ele pot modificA, intr'o anumit misurA, chiar clima.
www.dacoromanica.ro
469
in scopul de a plti cativa functionari, pe cari legea fi

erede necesari i pe cari comunele nu ar putea sa-i piateasca singure.
Reforma astfel cum este facuta nu este comp/eel

Cercul ar trebui sa fie un organ foarte important in orboanizarea comunelor rurale. Pentru aceasta ar trebui s
i se recunoasca personalitatea morala, s i se acorde
dreptul de a stabili anume taxe i sa i se incredinteze
ca atributiuni salubritatea publica i constructiunea i
intretinerea drumurilor vicinale.
Adunarea cercului compusa din delegatii comunelor
ar trebui s aleagg un comitet executiv insrcinat Cu
aducerea la indeplinire a deciziunilor adunarii.
Cercul ar trebui sa fie mai mare decat cel actual,
avand un minimum de venit de ce! putin 20.000 lei,
pentru a putea indeplinl cu succes obligatiunile ce i

s'ar da.
Comunele noastre att urbane ct i rurale sunt
preci tntinse fafei Cu numdrul locuitorilor, din care cauzei
orce trnbunettettire devine dificild.
In adevar, sunt foarte multe comune rurale cu o populatiune de 200-300 familii, cari se intind cate 5-6 km.
i chiar mai mult.
In asemenea conditiuni, este uor de inteles ea mijloacele financiare fiind foarte reduse, orce imbunattire
devine o problema foarte dificila, curtatul strzilor, In-
trefinerea lor in bung stare, luminarea lor devin probleme irealizabile pentru aceste comune.
Remediul ar consist in strangerea sau comasarea comunelor rurale i in stabilirea prin lege a limitelor oraelor (vezi pentru Bucureti, legea din 14 Maiu 1895).
Primarul ar rebut sc7 fie numai reprezentant al intereselor locale, nu qi agent al puterii centrale.
Din moinentul, ce admitem comuna ca un stabiliment
public, avand de multeori interese deosebite de acele
ale Statului, trebue stabilita o deosebire i in ceeace privete organele acestui stabiliment public fat de organele
www.dacoromanica.ro
470
PAUL NEGULESCU
Statului. Cu alte cuvinte, se cuvine ca Statul
s'A aibrt
agenti deosebiti de acei ai comunelor.

Proiectul de lege, al d-lui ministru V. Lascar, admitea
acest sistem, el ins a fost inlturat in urma discutiunilor urmate in sectiunile Senatului. Astzi primarul este
1 reprezentantul intereselor locale i agent al puterii

centrale.
VI) Legea electorald comunale ar trebul modificatei
admitdndu-se votul plural qi reprezentarea minorittilor.
Se poate tntAmpla in adevar ca, dintr'un corp electoral

de 1000 alegtori, 300-400 alegatori cei mai greu impui
din comuna' s nu aib nici un consilier, cari s le apere
interesele. Or, comuna, am vzut, c are i un caracter
economic. Si, tuteo asociatiune de asemenea natura, cine
platete, are i dreptul s comande. Acest drept ar trebui,
sa se recunoasca. i in favoarea acelora cu o instructiune
mai superioar i cari sunt prin urmare mai in m'asura,
s-i dea seama de adevratele interese ale comunei. Ar
trebul, cu alte cuvinte, s se admita votul plural. O anu-
mita cota de impozit ar trebui s dea drept la un vot,

o col superioara ar da drept la dou voturi, o diploma
de absolvire a unui grad de invtmant ar da drept la
inca un vot. In afar de aceasta, votul ar fi i colectiv,
adica alegatorul, in cazul cand ar fi s se aleaga 5 consilieri, s poat da toate aceste cinci voturi unui singur
candidat.
Cu modul acesta, o minoritate importanta ar putea s

aib un numr oarecare de reprezentanti.
Serviciurile de Stat ar trebul luate din sarcina co
munei. Astzi, la noi, politia este un serviciu de Sta t ;
Statul avand in adevr indatorirea de a asigura ordinea
interna i externa. In asemenea conditiuni, nu se intelege
de ce s se oblige comunele s intretie personalul polilienesc. Acela lucru putem spune i de obligatiunea comunelor de a intretine localurile judecatoriilor de ocoale,
al coalelor primare; cci distributiunea justiliei este prin
excelent un atribut al Statului. Statul creiaz tribunale
www.dacoromanica.ro
471
acolo unde gasete de cuviint, el trebue s procure localul. In ce privete colile primare, ele au fost ea totul
centralizate, autorittile comunale ne mai avand nici un
control asupra lor, prin urmare nu se poate intelege nici
pentru dnsele cum se poate legitima aceast obligatiune
(art. 111 legea comunelor urbane, Min. 6, 8, 9).
VIII). Sistemul impozitelor comunale ar trebui modificat introducandu-se taxe asupra proprietarilor, comerciantilor sau industriailor, crora li s'a adus un avantagiu material printr'o lucrare facut de comuna i aceasta in msura profitului. Ar trebui apoi introdus in comunele urbane impozitul asupra venitului. In adevr, comunele prin sistemul lor de impozite nu pot atinge veniturile bunurilor mobile, rentele viagere, lefurile, pensiunile, etc. Acest impozit s'ar pute percepe sub forma
unui impozit asupra chiriilor ; china fiind un semn exterior al vertitului sau mai bine zis al cheltuelilor faeute
de fiecare contribuabil. Un asemenea impozit este mult
mai just ca taxa comunal, decal. ca contributiune de Stat ;
de oarece, in flecare ora, chiria reprezinta, Cu o oarecare
preciziune, modul de trai al flecrui contribuabil, pe cata
vreme In diverse orae chiriile variazii foarte mult. Intr'unele orae, o chirie de 2000 lei anual este foarte mare,
pe card vreme, in altele, ea reprezenta valoarea locativ
a unui apartament foarte modest. Pentru ca impozitul

s fie echitabil, ar trebui stabili un tarif progresiv cu o
scdere proportional dup numrul copiilor minori. Ar
trebui apoi scutite de acest impozit chiriile prea mid.
Odat stabilit acest impozit, s'ar putea micora foarte
mult dotatiunile comunale provenite din Imprtirea venitului fondului comunal.
In adevr, aceste venituri se impart futre comune, in
raport cu totalul contributiunilor directe din fiecare comun. Cu alte cuvinte, o comun, unde totalul impozi-
telor directe este mai mare, va avea o cota mai mare

(art. 33).
Prin aceast repartitiune, nu se schimba ins oare sarwww.dacoromanica.ro
472
PAUL MUUMUU
cina cheltuelilor locale ? Nu se intampl oare ca locuitorii

dintr'o comun si contribue la cheltuelile altei comune ?
i apoi, nu este oare pericol ca autorittile comunale s

nu risipeasc In cheltueli inutile aceste venituri, aceste
dotatiuni din partea Statului? Serviciile comunale profit locuitorilor de comun, ei trebue se le plteasc.
Reducnd cotele aferente fiecrei comune din venitul
fondului comunal, Statul ar realiza un beneficiu, in ipoteza c nu ar diminu in aceia proportie taxele stabilite prin legea din 1 Martie 1903. In schimb, ar putea
ced comunelor o parte din contributiunile directe, cele
mai bune impozite comunale.
In adevr, in cazul cnd majoritatea veniturilor comu-
nale ar proveni din impozite directe, orce risip, din

partea consiliului, comunal s'ar traduce printr'o urcare
a impozitelor directe comunale pentru a se pute acopeni
cheltuelile fcute. Corpul electoral, atins prin contributiune, examineaz lucriirile fcute i refuz increderea,
la noile alegeri, acelor consilieri risipitcri. Este deci posibil un control din partea alegtorilor.
Cu timpul, Statul i-ar putea insui intregul venit al

actualului fond comunal, abandonnd comunelor i. judetelor impozitele directe reale.
In comunele rurale, s'ar pute infiint monopolul carciumelor in favoarea comunei. Prin aceasta s'ar putea
crei un important isvor de venituri pentru comune i
s'ar pune o stavil rspndirei alcoolismului la sate pe
de o parte, i, pe de alt parte, s'ar pute Inltura din

sate o multime de speculanti.
IX). Ar trebui limitat dreptul puterii centrale de a
dizolva consiliile comunale. 0 dorint pe care o exprinnm, in prima editiune, i anume ca, pentru alegerea
consiliilor comunale, s nu mai aib loc alegeri generale, a fost adus la indeplinire prin legea din 1905,
prin care se modific legea din 31 Iulie 1904. (Vezi i
pag. 325).
www.dacoromanica.ro
TRARAT DR DREPT ADMINISTRATIV
473
Bibliografie. Lucrsdri generale : Dufour, Trait gnral

de droit administratif appliqu ; Bequet, Dupre et Laferrire, Rpertoire de droit admini.strativ, cuvntul commune ; Giron, Droit administratif de la Belgique, a II-a
ed. I; C. G. Dissescu, Curs de drept public romn, 111;
H. Berthelemy, Trait lmentaire de droit administratif,
Paris, 1901; Leon Say, Dictionnaire des finances, cuvintele communes i budget communal ; De Fooz, Le droit
administratif belge ; G. Demombynes, Les constitutions
europennes ; H. de Ferron, Institutions municipales et
provinciales compares, Paris, 1884; Simonnet, Trait
lm. de droit administratif, (a 4-a editiune).
Lucrdri speciale : E. Pilon, Monopoles communaux,
Caen, 1898; Fr. Galtier, La suppression de octrois. Paris,
1901; Guerin, Elude sur l'impt des prestations, Grenoble,
1898; G. Denoix. L'volution historique de la prestation
en nature et la rforme de 1903. Paris, 1904; Guillouard,
Notion juridique des autorisations, des concessions administratives et des actes de concessions. Paris, Pedonne,
1903; Regray, Des faits de jouissance privative dont le
domaine public est susceptible. Paris, 1900; L. Paul Dubois, Essai sur les finances communales. Paris, Perrin &
Comp. 1898; Jean Granet, L'impt direct comunal, Paris,
Giard & Brire, 1898; J. Imbart de la Tour, Des biens
communaux, Paris, 1899; Auguste Rey, Thorie du budget communal, Paris, Pclone, 1897.
www.dacoromanica.ro
APENDICE
ORGANIZAREA ADMINISTRATIVA A DOBROGEI
In urma conventiunii dela Berlin, din 13 Iulie 1878,

cele 3 judele din Basarabia pe care le stpne Tara
Romnease potrivit tratatului dela Paris din 1856, au
fost retrocedate Rusiei. In schimb s'a dat Romniei
Dobrogea 1).
Dobrogea este cunoscut foarte de mult. Inca de prin

al IX-lea secol tnainte de Christos, Grecii fondaser, in
aceast regiune diverse comptoare comerciale cum de
pild Istria, Tomis2), Kallatis (Mangalia).
Art. 45 din conventiunea dela Berlin : La principaut de Ronmanie
retrocde a Sa Majest l'Empereur de Russie la portion du territoire de
la Basarabie, detache de la Russie en suite du trait de Paris de 1856,
iimit l'Ouest par le talveg du Pruth, au midi par le talveg du bras
de Kilia et rembouchure de Stary-Stamboul. Art. 46: Les Iles formant
le delta du Danube, ainsi que rile des Serpents, le sandjak de Toultcha
comprenant les districts (cazas) de Killa, Soulina, Mahmoudi, Isaktchea,
Toultcha, Matschin, Babadag, Hrsova, Kustendj, Medjidi, sont runis
la Roumanie. La principaut resoit en outre le territoire situ au Sud
de la Dobroutscha jusqu' une legue ayant son point de dpart l'est
de Silistre et aboutissant k la Mer Noire au Sud, de Mangalia.
La trac des frontires sera Sze sur les lieux par la commission europene institute pour la dlimitation de la Bulgarie. Turcil numeau Dobrogea numal Sandgiacul Tulcea.
Tomis (astAzi Constanta) is' datoreste numele lui Aetas, regele
www.dacoromanica.ro
475
Aceast regiune er cunoscut sub nurnele de Scytia

minor. Cinci din oraele ei cele mai importante forman
o federatiune (pentapolis).
Cnd Romanii cucerir tot tiirmul drept al Dunrli

pang la mare, alipir aceast regiune la Moesia inferior.
In tabla peutingerian, se pot vede numeroasele orae,
ce se aflau in aceast provincie. Astzi, dup attea secole, aceast regiune este inch' foarte bogat tri ruinele
romane. In cAmpiile sale, se gsete acel faimos monument, Tropaeum Traiani (aproape de satul Adam-Klissi),
avnd Ina o inltime de 18 m. i un diametru de 27 m.,
ridicat pentru a comemor gloriosul rsboiu dacic

Invaziunile barbare ins puser un capt dezvoltrii
acestei provincii. Mult mai trziu, prin evul mediu, Genovezii stabilir i dnii noui comptuare la Constanta
(vechiul Tomi), la Pangali (vechiul Kallati, astzi Mangalia), etc. In secolul al XV-lea, aceast provincie czit
In mainile Turcilor, cari o stlipnir pan in 1878.
Nemele de Dobrogea, dup d-1 Tocilescu, vine dela
printul bulgar Ivan Dobrotici din al XIV-lea secol 8).
Dup Kanitz, numele acestei provincii vine dela dobrice,
care insemneaz orce regiune pietroas i neproductiv 8).
Insula erpilor, in Marea-Neagr, in fata gurilor Dunrii, care ne-a fost cedat prin conventiunea dela Berlin,
este o mic insul stncoas, nelocuit, pe care se Oa

Colkidiel, tatil frurnoasei Medea. Medea fugind cu amantul sin qi flind
urmiiritil de tatAl el Actas, a tAiat in buciiii pe micul ei frate AbsIrt,
pe care 11 hilase cu dnsa, i eadavrul 1-a 1mprAstiat in mare. Nenoro-
citul pArinte se opri in cale, pentru a aduni buciiiile din

i
ingropii copilul. Acei coastA
apoi aruna ancora la coastA pentru
tirgul, ce se fondA mal tArziu, se numirA Tomi dela grecescul T61j.o: =
buciill. Ovid. Trist., liber 1H, eleg. IX, 6-35. Aci a fost exilat marel&
poet roman de pe timpul lui August, Ovidiu.
Gr. Tocilescu, Das monument von Adam-Klissi Tropa eum Traiani
Wien, 1895.
Tocilescu, Istoria Romnilor, pag. 112.
Kanitz, Die Donau-Bulgaren und der Balkan, Berliri, 1881, pag.

400. Vez1 Gr. DAnescu, Dobrogea, (La Dobroudja), Bukarest, 1903.
www.dacoromanica.ro
476
PAUL NEGULESCU
situat un far. In vechime, ea er foarte cunoscut. Numit de Greci Xeuxil --= alba, posvvt = luminoas, 'AxEaucc,
adic insula lui Ahile sau insula fericitilor, %MG(); Maxecpow.
Astzi, se numete insula erpilor, din cauza numeroilor erpi ce se gsesc acolo, Fidonissi sau Jilan-Adassi.
Dup Strabon, ea ave o circumferint de 3500 pai.
In mijlocul ei, er un templu renumit, inchinat lui Ahile,
precum i o statue a acestui erou. Templul lui Ahile avea
darul tmduirii 1 de aceea multi bolnavi veneau acolo.
Arrian, scriitor din al doilea secol al erei cretine,

scrie impratului Adrian lungi detalii despre aceast
insul 3.).
In 1839, insula erpilor a fost studiat de arheologul

rus N. Murzakevici, care a gsit o multime de antichitiiti, aflate astzi in muzeul din Odesa.
**
In urma anexrii la Statul romn, intregul teritoriu

coprins gurile Dunrii, tinutul Dobrogei (vezi pag. .474,
nota 1) i pmnturile invecinate hotrite la nord de

talwegul bratului Kilia, la sud prin linia de delimitare,
ce pleac dela Silistra i se oprete la sud de Mangalia,
a fost numit Dobrogea. Din punetul de vedere adminis-
trativ, noua provincie a fost imprtit in trei judele :

Tulcea, Kiustengea sau Constanta 1 Silistra nou, avand
drept reedinte oraele cu acela nume (art. 1 din regulamentul dela 13 Noembrie 1878. Capitala judetului Silistranou er orelul de astzi Ostrov (Silistra-nou). Acest
judet coprinde dou pli : Medjidie i Silistra nou.

Dup legea din 1878, in capul fief...rui judet, se AA
un prefect. Judetul nu era decat o circumscriptiune teritoriald lipsit de personalitate ; prefectul era deci numai
reprezentantul puterii centrale. In capul fledrei pli,
se afta un administrator de plasd pus sub ordinele directe
ale prefectului.
1) Vezi istorieul acestei insule qt bibliogratia relativA In Al. Papadopol
Calimach, Duruirea in literatura fi traditiune.
www.dacoromanica.ro
477
Fiecare sat forma o comun care era administrat de

un primar i un consiliu cotnpus din 4 persoane, locuitori
stabili intr'insa i alei de conlocuitori conform obiceiurilor
Primarul era numit de prefect dintre cei cinci consilieri
alei. Consiliul comunal reprezint comuna. Primarul
prezid consiliul ; el administr interesele comunei i era
i agent al puterii centrale. Administratorul de plash*
pute suspend atat pe primar cat i consiliul comunal ;
numai prefectul ins ave drept s revoace pe primar

i s dizolve consiliul.
In comunele reedinte de judet, prefectul putea prezia
consiliul comunal.
In legea pentru organizarea Dobrogei din 7 Martie 1880,
nu mai gsim cleat cloud judele Tulcea i Constant. Te-
ritoriul desfiintatului judet Silistra-nou se alipete la

Constanta.
Judetele capat, prin aceasta lege, personalitate mo-
ral; ele au un organ deliberant, Consiliul judetean,

compus din 12 membrii. Membrii consiliului se aleg de
delegatii comunelor, fiecare comun rural alegand cate
2 delegati, iar fiecare ora cate trei.
Pe langa aceti delegati, sunt de drept alegtori ai

consiliului judetean cei mai mari contribuabili din comuna
i anume cate unul din fiecare comuna rural i cite
doi din flecare comun urbanti.
Aceti delegati se intrunesc la reedinta fiecare ocol
(plas) i aleg cate 2 consilieri judeteni.
Pentru judetul Tulcea, prefectul numete 4 consilieri
judeteni dintr'o list de 12 persoane, alcatuit de consiliul
comunal al oraplui Tulcea ; iar, pentru judetul Constanta, prefectul numete numai 2 membrii dintr'o asemenea lista de 12 persoane, prezentata de consiliul comunal
al oraului Constanta. Prezidentul consiliului este numit
de guvern In fiecare an.
Organul executoriu este prefectul. Tutela administrativ
www.dacoromanica.ro
478
PAUL. NEGULESCU
este excesiv : toate actele consiliului neflind lucrtoare
Oa ce nu sunt aprobate de prefect.

Comunele se administreaz de un consiliu comunal
.i de un primar numit, din sanul consiliului, de ministru
de interne In comunele urbane i de prefect In comunele
rurale.
Consiliul comunal se compune din 9 membrii In comunele urbane Tulcea i Constan la, din care 3 numili de prefect dintre notabili, iar restul este ales de corpul electoral.
In celalte conmne urbane i rurale consiliul se compune
din 7 consilieri din care 2 numiti de prefect.

Legea pentru organiza rea comunelor rurale din 1 Maiu
1904 se aplicA 1 In Dobrogea cu restrictiunile artate In
art. 246.
Organizarea judecatoreasca este iar deosebit de ceeace avem dincoace de Dunre.
Potrivit legii de organizare a Dobrogei s'au inflintat

2 tribunale de judet In Tulcea i in Constanta i un tribunal de apel stabilit mai intai In Constanta 1 transferat
apoi la Tulcea. Tribunalele de judet judec i In materie
criminal i In delictele de presa, Curti cu jurati nefiind
Infiintate In Dobrogea.
Mai trziu, crimele i delictele de pres au fost date
In cderea tribunalului de apel.
Prin legea din 30 Martie 1886, s'a destlintat tribunalul
de apel din Tulcea i judetele dobrogene au fost coprinse
In circumscriptiunea Curtii de apel din Galati. Pricinele
criminate din Dobrogea, precum i delictele de pres, se
judec de Curtea din Galati.
In afar de aceasta avem i tribunale musulmane destinate sh judece procesele dintre musulmani referitoare
la cstorie, divort. succesiune ab-intestat (vezi art. 39
i 40 din legea asupra organizrii judecatoreti din Dobroge din 30 Martie 1886.) Judecatorul musulman se
numete cadiu, el este recomandat de muftiu i uurnit
de ministerul de justitie.
*
4,
www.dacoromanica.ro
479
Dup 26 ani de stpanire, Dobrogea are astzi o populatiune de 260.000 locuitori, In care elemental romanesc
reprezint cel putin 500/0.
Prin alipirea Dobrogei, ni s'a dat posibilitatea de a

avea un aces la mare ; ceeace de sigur c joac un rol
destul de insemnat In dezvoltarea comertului nostru
international. Din aceast cauz, dezvoltarea in toate
directiunile a acestei provincii i strangerea cat mai mult
a legturilor, care o unesc cu patria-muma, trebue s

fie una din principalele preocupatiuni ale oamenilor
nogri de Stat.
De altfel noua provincie i-a apropiat destul de repede
Intreaga civilizatiune, ce am transplantat acolo. Dupa

ultimele statistici, gsim In Dobrogea mai multi alfabeti
decal dincoace de Dunre (18,62nh, In Dobrogea ; 17,30/e
In Romania).
In asemenea conditiuni, credem ca astzi a sosit momentul ca s se dea toate drepturile politice Dobrogenilor, sa se desfiinteze msurile exceptionale prevzute
prin legea de organizare a Dobrogei, Intrucat astzi

nu se mai poate obiect c Romanii sunt In minoritate
Intrucat civilizatiunea romaneasc a fost definitiv stabilit in aceast provincie, ale 61.6 destine sunt legate
astzi In mod indisolubil de acelea ale Romniei.
www.dacoromanica.ro
ADDENDA ET CORRIGENDA
La pag. 118, rind 1, se va citi : Prin art. 8 diu legea dela 12 lutie 1866.
La pag. 130, rind 13, se va citi: acta de autoritaie in loe de auiorilsie.
La pa& 131, rind 16, de jos In sus, se va eiti: legal In loe de lepol.
La pag. 137, rind 11, de sus In jos, se va citi : inienteazd In loe de infemeiazci.
La pag. 170, nota, rind 8 de jos In sus, se va citi : Tommany in loe

de Tomman.
La pag. 257, rind 6, de jos in sus, se va citi : Asa, In &cara judef, gdsim un adminisiralor financiar, inscIrcinat cu operafiunile przoiloare etc.
La pag. 309, jos, se va citi numirul 115, In loe de 114 bis.
La pag. 312, sus, la Inceputul rindulul, se va addogh numdrul 116.
La pag. 321, rindul 3, la incepat, se va citi numirul 117, in loe de 116.
31
www.dacoromanica.ro
www.dacoromanica.ro
TABLA DE MATERII ANALITICA

Pag.
Introdttcere
CARTEA I. Principii generale.

CAPITOLUL I.
No.
Notittnea de Stat.
- ..........
Defingiunea Statulni . . . .
Elementele constitutive ale Statului
Popalafiune
Teritoriu
Autoritate publick
Pag.
.
Dreptul de a comandh. Suveranitate

Independenia faiii de Statele streine .
Permanenta
.
Indoita personalitate a Statului
110. Origina Statului
Rolul Statului
Bibliografte.
CAP1TOLUL II.
11
12
12
16
18
18
20
20
20
20
21
24
Prinoipitil ceparatinaii puterilor.
Definitiune
Teoria lul Locke

Teorla lui Montesquieu
Diverse obiectiuni
Acte de autoritate si acte de gestiune
Separallunea puterilor In vechiul drept romhnese si in dreptul
actual
25
26
27
29
30
31
34
Bibliografle
www.dacoromanica.ro
484
TABLA DE MATERII
CAPITOLUL III.
Administratiune, Drept Administrativ,

!Uinta Administrativi.
Pag.
No.
Guvern, Administratiune
Administra fiune-urmare
*Uinta administrativi
....... .
35
35
36
36
Bibliografie
CAPITOLUL IV.Persoane morale de Drept Administrativ.

NoIluni generale .
37
39
Personalitate moralA
Natura juridici a personalitAtii morale ; diverse sisteme
Fondatiuni i Corporatiuni ........
. .
Persoane morale de interes public g persoane morale de interes privat . .

Stabilimente publice si stabilimente de utilitate publicA .
Deosebirea intre persoanele morale de interes public si persoanele morale de interes privat .
Deosebire Intre stabilimente publice 0 cele de utilitate publicA .
Creatiunea persoanelor morale in dreptul roman
40
44
48
49
49
53
54
In vechiul drept rominesc .

.
. .
. . .
In dreptul actual
Persoane morale striine cum dobAndese eapacitatea de a slit in
justitie
Art. 66 proe. civ. actuali
In urma legii de secularizare ministirile au Inca, la noi, personalitate morali
Afodurile de a dobAndi particuiare stabilimentelor pnblice 0 de
56
. .
utilitate publie.A. Bunuri vacante i Mil stAptui . .
Donatiuni qi legate Acute stabilimentelor publice si de utilitate
. . .
publick .
Principlul specialittii
Capacitate de a contract
Gestiune de afaceri
75
......
60
63
70
72
78
81
85
85
Responsabilitatea persoanelor morale de drept administrativ

89
pentru gresellle comise de functionarii Ion
98
Bibliografie
CAPITOLUL V.
Actele puterii exeoutive.
Act administrativ ; maten! administrative

99
Diviziunea actelor administrative ; acte de autoritate si acte de
gestiane
99
www.dacoromanica.ro
485
TABLA DE MATERII
No.
Pag.
43. Acte de guvernamfint, acte regniamentare, acte de administratie

pura t acte administrative de natura juridick .
100
41. FormaMali necesare la facerea unui act administrativ . . . 106
45. Caracterele unui act administrativ . .
. .
108
16. Control ierarhic
111
Tutela administrativa .
.
.
112
Actiunea administrativa
114
Deosebire infra actiunea administrativa l cea judecatoreasca 116
.....
De cine sunt interpretate setae administrative . . .

Competinta tribunalelor judeciitoresti de a judeck actele administrative .
.
. .
Responsabilitatea administratiunii niscand din acte administrative
Drept, drept patrimonial si simplu interes .
Fapt personal al functionarului
Bibliogra fie
117
118
122
134
142
142
CAPITOLUL VI. - Teoria, funotiunilor publics.

Funcionar public
144
Natura juridicii a functiunii publice . . .
. . . . . . . .
145
Numirea functionarilor publici prin decret regal, prin decizinue
ministeriala, prin alegere, functionari en contract . . . 148
57 bis. Situatiunea preotilor i monahilor
150
Juramintul functionarilor
151
153
Retributiunea functionarilor
156
59. bis. Ierarhie, preseantil, costum
157
Statistics functionarilor la noi
157
Cl. Extensiunea functionarizmului
Stabilitate I inamovibilitate
Legislatiune comparatii
Masud disciplinare
Revocarea functiunilor.
165
170
06. Garantiile functionarilor fail de administratii .

.
Garantiile administratiilor fati de functionari .
Responsabilitatea administratiunii fata de functionari
Responsabilitatea functionarilor fata de tertii . . .
. . . . .
Fapt personal al functionarului.
Responsabilitatea functionarilor fat& de administratiune
Dreptul la pensiune al functionarilor .
.
.
.
Date statistice asupra pensiunilor servite de Stat
Incetarea...functiunilor
Bibliogra fie
www.dacoromanica.ro
. 172
176
177
. . 178
179
181
186
188
.
189
197
198
199
. .
.
486
TABLA DE MATBRU
CAPITOLUL VIII. Centralizare gi desoentralizare.

Pag.
No.
Centralizare.
Descentralizare
Desconcentrare
Necesitatea administratiuniior loca/e si speciaie
200
. . 201
201
202
Centralizare si descentralizare sunt douii moduri de a il ale

Sta tului
203
Centralizarea si descentralizarea nu pot II decAt din punctul

de vedere administrativ
Tutela administrativi
Istoricul descentraliziril la nol
Foloasele descentralizfirii
Reforme necesare
Bibliografie
203
204
206
208
210
212
CARTEA II. Organizarea administrativa a Romania.

CAPITOLUL I.
Organizarea pnterii oentrale.
Regele, set al puterii executive, are plenitudinea autoritiitii administrative . . .

217
218
Atributiuni/e Regelui
219
Decrete si Regularnente
220
Neresponsabilitatea Regelui
221
Ministrii si subsecretarli de Stat
. 223
Istoric .
.. 225
Atributiunile ministrilor
Atributiunile ministrului de interne
229
Atributiunile ministrului afacerilor streine
250
230
Atributiunile ministrului de Huai*
Atributiunile ministrului de rezboi
231
231
Atributiunlle ministrului de justitie
233
Atribuliunile ministrului de lucran i publice
Atributinnile ministrului de instructiune publici si culte . . 233
Atributiunile ministerului agriculturii, industriei, comertului
234
si domeniilor Statului .
110. Auxiliarii ministrului : secretar general, directori de serviciu,
*eft de serviclu, functionarii de biurouri, consilii si co234
mitete
237
Responsabilitatea ministrilor
242
Consiliul de Stat
255
Bibliografie
www.dacoromanica.ro
487
TABLA DE MATERB
CAPITOLUL II. - Adminietratinnea judeteani.

Pax.
No.
Subdiviziuni teritoriale. Necesitatea lor. Judetul. Plasa.

Istoric
. 256
258
Prefectul ea reprezentant al puterii eentrale in judet. Auxilia273

ti! prefectului. Sub-prefectul
Prefectul de pantie
280
Judetul stabiliment public
282
. .
.
. .
Consiliul judetean .
285
. .
Prefectul ca reprezentant al intereselor judetului .
288
Delegatiunea judeteana
290
Aetele consiliului judetean nt ale delegailunii judetene. Bugetul
judetului.
291
Actele prefectului
303
Domeniul judetuhn
304
Lucriri judetene
308
115 (114 bis). Starea financiara a judetelor
. . 309
116. Legislatinne comparata
312
........
117 (116). Reforme necesare

Bibliografie . . . .
321
326
CAPITOLUL III. - Adminiatrp.tinnea oomunali.

Comuna
328
Organizarea comunei romane

Orasele romane In Dacia.
Organizarea cornunali In evul mediu In occidentul Europei
329
339
339
341
352
356
358
Organizarea comunali la noi pana in secolul al XIX-Ira.

Modificiirile introduse de regnlamentul organic
Economia legii din anul 1864
Diferitele legi ulterioare si proiectele de reform&
Comuna urbana, consillul comunal, compozitia lui
364
368
Atributiunile consiliului comunal
370
Atributiunile primarului ea reprezentant al intereselor locale 374
Primarul, ajutor de primar
Atributiunile primarului ca agent al guvernului .

Comuna rurali, organizarea el
.
Asociatiunile de comune
Cercul comunal
Inspectorul comunal
Actele consiliului comunal
Concesiune, natura el juridic&
Budgetul comunei ; taxe i impozite comunale
www.dacoromanica.ro
33782
392
393
396
397
400
403
488
TABLA DE MATERil
Pag.
No.
138. Datorille comunelor. Dreptul creditori/or de a urmiri averea

comunei
........
138 bis. Prescriptiune speciani ; intrerupere

.
139, Antele primarului .
Starea filliiIICiarii a comunelor
Domeniul comunal
Legislapune comparatA
Reforme necesare
Bibliografie .
. ..........
. .
Apendioe : Organizarea administrativii a Dobrogei .
Addenda et oorrigenda
-031.0-
Tip. GUTENBERG, Joseph Giibl, Bueuresel.
www.dacoromanica.ro
417
423
423
428
436
439
464
472
474
481

Tratat de Drept Administtrativ Volumul 1 Cartea I Si II PDF

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Tratat de Drept Administtrativ Volumul 1 Cartea I Si II PDF

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

T R ATAT

IN LITERE, ABSOLVENT AL SCOALEI DE HAUTES ETUDES,

PROFESOR SUPLINITOR LA FACULTATEA DE DREPT DIN RUCURESTI,

CARTEA I-A SI A II-A

DREPT ADMINISTRATIV ROMAN

III LITERE, ABSOLVENT AL SCOALEI DE HAUTES tTuDzs,

PROFESOR SOPLINITOR LA FACULTArEA DE DREPT DIN EVCORESTI,

CARTEA I-A SI A II-A

Dup Kant, principiul dominant al dreptului se poate

acord Cu libertatea celorlagi i cu a fieceirui in parte.

Tratat de Drept Administrativ ed. II.

Regulele juridice nu se ocupa decat numai de partea

Dreptul lima nu trebue cu totul separat de morala. In

s cedeze exigentelor formaliste ale dreptului i sti fie

Intre drept i moral existrt de sigur o corelatiune ;

numai pe ideia de interes general, cum de pild, legile

In ceeace privete formatiunea dreptului, avem mai

a tendintelor unui popor ; dreptul nu se formeaza pria

Dreptul este deci o putere superioar ; ea este forta

TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV

organizat de tiinfa i experienfa generafilor trecute in

decursul timpului ; ea este puterea acumulat a atkor

Savigny a formulat aceast teorie a sa drept rspuns

Germania, publicat la 1814, Thibaut, mare admirator

aratd 6 institufiunile, care au trit cel mai mult, au

s'au produs in mod subit i apoi au dinuit in timp

proprietate sub diverse forme, pornit din nevoia de a

poate vedea sub o fata particular toate problemele i

gasesc toate in drept o complectare i, in acela timp,

Legile sau normele juridice nu trebuesc asernanate Cu

s se conduc pentru a ajunge s realizeze cutare sau

TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V

Dreplul care apartine unuia este consecinta datorii

De pild, daca considerm, a X s'a casatorit cu Y

Actul singular, care nu se repetii i nu se aseamn

Dreptul se ocup numai cu studierea inslituliunilor,

(lotal categorii. Intr'una trebue s socotim pe acelea

1) Lacombe, L'hisioire consideree comme science, Paris, 1894.

intre ei, ceala:ta cuprinde institutiunile, cari reguleaza

utilitutem pertinent, sunt enim quaedam publice Willa,

Diviziunea aceasta a dreptului In drept public i In

TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V

drept constitutional care se ocupa Cu organizatiunea

studia unul Ora altul. Dreptul constitutional ne aratii

sub toate raporturile, activitatea puterii executive. Cu

ca este folositor sii aratm izvoarele, adic titlurile i

terca legislativa, pe cat vreme regulamentele emana

generale impuse Iajoi locuitorii.

Tratatul acesta de drept administrativ romnesc este

ministrative, iar in ultima carte, a IV-a, vom vorbi

10. Origina Statului.

11. Rolul Statului.

pendent de celelalte comunitati, investita cu puterea de

a comanda la ceilalti supui, cari se all pe teritoriul

lelor prin care Statul desciplineaz constrangerea.

Pentru ca un Stat s5 existe trebue s avem mai

Cercetnd care este natura juridic a legturii, care

Acordul de volute, necesar pentru existenta orcrui

de a cpiit cetenia sau s nu cear5 o nationalitate

In adevar, de5i pentru a se acord naturalizarea este

rewire allemand, II, p. 536; Nzard, Thorie juridique de la fonetion

TRATAT DE DREPT ADMIN1STRATIV

Naturalizarea nu poate fi un contract sinalagmatic,