Curs Universitar de Drept Administrativ de Verginia VEDINAŞ 2012

I
,V; v ' " \ \ -V
, i
......
......... # .
Prezenta;lucrare a fost redactat n baza legisla ei i doctrinei de specialitate
existente pn la data de 15 dec einbrie 2011.
.
Prof. univ. dr. Verginia VEDINA
'
: , .
\ :H '
*
DREPT ADMINISTRATIV
Ediia a VII-a
/, ; ; _. ' .* _ , .
Revzuta i actualizat
' *-
- CURS UNIVERSITAR
fI
Universul Juridic
Bucureti
-2 0 1 2 -
apitolul
DREOTJL .'ADMINISTRATIV - RAMUR A DREPTULUI PUBLIC

I. NOIUNI GENERALE PRIVIND ADMINISTRAIA PUBLIC
'
... .1
1. Dreptul administrativ este o ramur a dreptului public'

Structurarea n'cele dou mari ramuri ale dreptului, cel privat i cel public, s-a
realizat nc din.antichitate. Distincia a fost magistral exprimat de Ulpian Publicum jus
est quod ad statum rei romanae spectat, privatum est quod d ingulorum utilitatem
pertinent., ceea ce nseamn de fapt c Dreptul public este cel care se refer la
organizarea statului roman, iar dreptul privat - Ia interesele fiecruia. La baza
acestei distincii st deci interesul ocrotit prin norma de drept. Atunci cnd acest
interes e relativ la viaa cetii, suntem n sfera dreptului public. Cnd norma de drept e
privitoare la individ, ne aflm n domeniul dreptului privat Dreptului public i sunt spe
cifice o. serie de trsturi,- care l particularizeaz de dreptul privat. Obiectul lui de
reglementare .vizeazjitt autoritile administraiei publice de natur statal sau auto
nom local, personalul care le deservete, ct i relaia dintre stat i cetean, inclusiv
relaia dintre stat sau unitile administrativ teritoriale, ca proprietare de bunuri, i
persoanele fizice sau juridice12. De aici, particularitatea dreptului public de a se constitui
sub influena unor-factori extra-legli, care in de tradiia istoric, de stilul politic i dc
ideologiile specifice.
-Dreptul administrativ face parte din ramura dreptului public i a aprut, dup cum se
exprim prof. univ. Emil Molcu3, naintea ltor ramuri ale acestuia. Cci naintea oricror
alton preocupri i activiti, omul a trebuit s o pun pe cea privind modul n care i
organizeaz comunitatea,-cum se apr mpotriva dumanilor, acestea fiind dimensiuni ale
activitii administrative. Autoritilor de natur administrativ care s-au cristalizat de-a
lungul timpului, pe teritoriul rii noastre, li s-a aplicat un anumit gen de norme juridice,
care nu a aparinut numai dreptului public, aa cum subliniaz i prof. univ. Antonie
Iorgovan4, referindu-se ns strict la perioada Evului Mediu, unde regsim reglementri
specifice dreptului feudal romnesc (dreptul rii, pravilele i dreptul domnesc), care
conineau, In egal msur, norme de drept public i de drept privat". Despre un drept
administrativ, n sensul modem al termenului, putem vorbi abia odat cu Regulamentele
Organice, despre care profesorul Anibal Teodorescu aprecia c ar constitui, alturi de
1
Cea mai simpl formulare a esenei dreptului a fost dat de Christian Thomasius, autor din secolul al
V lll-lea,,. Quod tibi non visjieri, elteri hefaceris , respectiv nuface altuia ceea ce nu vrei s (i sefac {ie
' 1. Alexandru, Drept administrativ comparat, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2000, p. 11.
. 3 E. Molcu, D. Oancea, Drept privat roman, Casa de Editur i Pres ansa SJLL., Bucureti, 1995, pp. 7-8.
4 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. 4, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 177.
DREPT ADMINISTRATIV ^
14
dreptul francez, principala surs a dreptului administrativ romn . Ali autori au considerat,
nc din secolul XIX2, c Regulamentele organice au reprezentat primele Constituii
romneti, opinie mprtit i de reprezentani ai doctrinei contemporane.
2. Obiectul dreptului administrativ

Aa cum se exprim prof. univ. Antonie Iorgovan n valorosul tratat al dommei-sale,
discuiile cu privire la coninutul i sfera administraiei publice se afl ntr-o dependena
categoric de cele care privesc obiectul dreptului administrativ^. Un autor francez
exprima ideea c administraia i dreptul administrativ nu pot, nici din punct de vedere
pedagogic, nici din punct de vedere teoretic, s fie definite de o manier autonoma .
In literatura juridic s-au conturat trei mari curente:
/. _
. .
1) Cel care promoveaz teza unicitii potrivit creia administraiei publice n este
aplicabil o singur ramur de drept, dreptul administrativ.
__
2) Cel de-al doilea curent este cel al pluralitii potrivit, caruia administraiei
publice i sunt aplicabile dou categorii de norme juridice:
a) norme ale dreptului public;
.
. . ..
b) norme ale dreptului privat. Acestea din urm, n funcie de autori, sunt privite ca
avnd aceeai importan sau, dup caz, o semnificaie mai redus, fiind conduse de
normele dreptului, administrativ5. n mod logic, atta vreme ct prin administraia public nelegem, n final, o activitate n regim de putere publica, nu este de conceput ca
normele dreptului public care contureaz acest regim s nu dea impulsuri pentru ?
coninutul fi sfera rezervat reglementrii normelor de drept privat, garantand, totodat,,,
executarea actelor de drept privat .
3) n fine, remarcm i opinia potrivit creia dreptul administrativ se aplica nu numai,
administraiei publice, ci fi activitilor de natur administrativ realizate de alte organe de stat. .
Este vorba despre administraia - mijloc de realizare a competenei evocata de.
coala de la Cluj n binecunoscuta disput cu coala de la Bucureti ..
3. S copul a d m in istra ie i
Omul este o fiin social. El nu poate s produc tot ceea ce are nevoie pentru,
existena sa. Diviziunea social a muncii presupune diversitatea modurilor de satistacer,
a intereselor personale i generale.
<
Nevoile umane pot fi ndeplinite att prin implicarea particularilor in fe sta re a
servicii publice, ct i prin realizarea acestui lucru de administraie. Exist domenii
A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, ed. a IL-aj Institutul de Arte Grafice Eminescu S |
Bucureti, 1929, vol. 1, pp. 15-20.
_
2 C. G. Dissescu, Curs de drept public romn, 1890, pp. 267-268.
5 A. Iorgovan, Tratat, op. cv7.,vol. 1, ed. 4, p. 114.
4 G Vedel, P. Delvolv, Droit administratif, PUF, Paris, 1980, p. 55
5 Pentru exemplificare, v. A. Iorgovan, Tratat, op. cit. vol. I, ed. 4, pp. 114-120.
6 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., vol. I, ed. 4, p. 115.
. nn0
7 1. Santai, Drept administrativ i tiin administrativ, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 1998, p.

8 Pentru dezvoltri, v. A. Iorgovan, op. cit., vol. I, ed. 4, pp. 50-53.
Dreptul administrativ - ramur a dreptului public
15
caie particularii nu pot interveni, spre pild aprarea, serviciile diplomatice etc. n aceast
sfer se regsete una din raiunile care justific intervenia administraiei. Ea semnific
deci sfera interesului public, respectiv acele necesiti care sunt vitale att pentru
colectivitate, n ansamblul su, ct i pentru flecare membru al acesteia i care nu pot fi
satisfcute de iniiativa privat1.
Dup^ cum se susine cu temei n literatura juridic, toate popoarele, n decursul
istoriei, i-au doiit un nivel de trai decent. ns, mijloacele prin care guvernarea a
ncercat s realizeze acest obiectiv au fost la toate popoarele i n toate timpurile
diferite2.
n literatura juridic s-a susinut de mai toi autorii necesitatea ca demersul privind
semnificaia conceptului de administraie s in cont de etimologia cuvntului, care evoc
specificul de activitate subordonat al ei. Se are n vedere cuvntul latinesc minister care
.nseamn servitoi, supus, i care este antonimul lui magister, majus, major, iar, ca pereche,
implic un raport de subordonare al primului fa de cel de-al doilea.
Particula ad care servete Ia formarea cuvntului nseamn a sluji la ceva, sau a fi
n subordine fa de cineva3.
Pornind de la aceast etimologie, administraia ne apare ca fiin d o aciune ordonat,
care consta intr-o combinare de mijloace pentru nfptuirea n regim de putere public a
unor valori ordonate de structuri exterioare i superioare.
Administraia public, n sens de organizare, desemneaz un ansamblu de organe
; care realizeaz^ o activitate specific, iar n sens de activitate desemneaz activitatea prin
pare se execu legea sau se presteaz servicii publice, n limitele legifi
R n a im n / do n ntoro niiAfi/>n
__ _____...
> . . .
.
... c
Regimul
de putere public definitoriu
pentru administraia
publica'.
p
Am stabilit c scopul administraiei,l reprezint satisfacerea interesului general a
H f e m Pllbhc' Un asemenea SCP impune ca autoritile administrative, pe de o parte s
m i a u n de anumite mijloace, iar, .pe de alt parte, s dein anumite prerogative fi o
i Pozllie de superioritate fa de cei administrai.
M p S f f raPrturiIe dintre particulari se bazeaz pe egalitatea juridic, cele dintre
^
i cei administrai presupun o inegalitate juridic, n sensul caracterului
al celor care administreaz. Sub numele de putere public trebuie neles
M M $ i amb U de prer8atlvf i acordate administraiei pentru a-i permite s fac s
Interesul 8eneral atunci cnd el se gsete n conflict cu interesul particular6.
1 7
'Ap
' n VCr J'/ WalinC D r0it admMstn'd f 1S"c ed.. Precis, Dalloz, 2000, p. 10.
u
Balacciu. DrePl administrativ, Chiinu, 2005, p. 5.
n '1CPpi^ MCl n U' faUa,dn"nis,ralif i Trahdescie,Jceadministrative, Ed. Mouton Paris, 1966, p. 12 i urni
MC:%
2004- * ' > " sens / s S ;
mecanismelor (organe, autoriti publice, instituii i uniti publice)
distinsa w \ o e v ^ eaZ, a t T t,VJ 1ate "" ammit sPecif ,c bine conturat. Prin administraie n
t t ri) 0 ......
,
^ eVâ oct,vlta'ea da organizare a executrii i executare n concret a legilor.
J
W ^ ^ Z *
, Z
3 3 Cl f COnCCPt V- F- Ci0rSCU' C- Gh Caianu, Conceptul de
W S 'P e r . m e c t i ", n Z T ' 0 P
1
aprUt n lucrarea ^ fo rm ele administrative i
g p m fim
Secnmea Pen[n *tiine juridice i administrative. Caietul
^ K R iv |ro J Walhie o l de^ nn^ Administrative Paul Negulescu, pp. 323-328.
14
DREPT ADMINISTRATIV
dreptul francez, principala surs a dreptului administrativ romn1. Ali autori au considerat,
nc din secolul XIX12, c Regulamentele organice au reprezentat primele Constituii .
romneti, opinie mprtit i de-reprezentani ai doctrinei contemporane.
2. Obiectul dreptului administrativ
*
Aa cum se exprim prof. univ. Antonie Iorgovan n valorosul tratat al domniei-sale,
discuiile cu privire la coninutul i sfera administraiei publice se afl ntr-o dependen
categoric de cele care privesc obiectul dreptului administrativ3. Un autor francez
exprima ideea c administraia i dreptul .administrativ nu po.t, nici din punct de vedere
pedagogic,, nici din,punct de vedere teoretic, s fie definite de o manier autonom4.
.
.In literatura juridic s-au conturat trei mari curente:
. 1 ) Cel care promoveaz teza. unicitii potrivit creia administraiei publice i este
aplicabil o singur ramur de drept, dreptul administrativ. .
2) Cel de:al doilea curent este cel al pluralitii potrivit cruia administraiei
publice i sunt aplicabile dou categorii de norme juridice:
a) norme ale dreptului public;
.
b) norme ale dreptului privat. Acestea din urm, n funcie de autori, sunt privite ca
avnd aceeai importan sau, dup caz, o semnificaie mai redus, fiind conduse de
normele dreptului administrativ567' n mod logic, atta vreme ct prin administraia pu
blic nelegem, n final, o activitate .n regim de putere public, nu este de conceput ca
normele dreptului,public care contureaz acest regim s nu dea .impulsuri pentru
' coninutul i sfera rezervat reglementrii normelor de drept privat, garantnd, totodat,
executarea actelor de drept p r i v a i f f i V/.
3) n fine, remarcm'i opinia potrivit creia dreptul administrativ, se aplic nu numai
administraiei publice, ci i activitilor de nahir administrativ realizate de alte organe de stat1.
Este vorba-despre administraia - mijloc de realizare a competenei evocat de
coala de la Cluj n binecunoscuta disput cu coala de la Bucureti8.
3. Scopul administraiei
Omul este o fiin social. El nu poate s produc tot ceea ce are nevoie pentru
existena sa. Diviziunea social a muncii presupune diversitatea modurilor de satisfacere
a intereselor personale i generale.
Nevoile umane pot fi ndeplinite att prin implicarea particularilor. n prestarea :de
servicii publice, ct i prin realizarea acestui lucru de administraie. Exist domenii- n
1 A. Teodorescu, Tratai de drept administrativ.. ed. a Il-a, Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A.,
Bucureti, 1929, vol. I, pp. 15-20.
2 C. G. Dissescu, Curs de drept public romn, 1890, pp. 267-268.
3 A. Iorgovan, Tratat, op. cit.,vol. I, ed. 4, p. 114.
4 G. Vedel, P. Delvolv, Droit administratif, PUF, Paris, 1980, p. 55
3 Pentru exemplificare, v. A. Iorgovan, Tratat, op. cit. vol. I, ed. 4, pp. 114-120.
6 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., vol. I, ed. 4, p. 115.
7 1. Santai, Drept administrativ i tiin administrativa, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 1998, p. 8.
8 Pentru dezvoltri, v. A. Iorgovan, op. cit., vol. I, ed. 4, pp. 50-53.
.
\
<
15
care particularii nu pot interveni,- spre pild aprarea, serviciile diplomatice etc. maceast
sfer se regsete una din raiunile care justific intervenia administraiei. Ea semnific
deci sfera interesului public, respectiv acele necesiti care sunt vitale att pentru
colectivitate, n ansamblul su, ct i pentru fiecare membru al acesteia i care nu pot fi
satisfcute de iniiativa privat1.
Dup cum se susine cu temei n literatura juridic, toate popoarele, n decursul
istoriei, i-au dorit un nivei de trai decent. ns, mijloacele prin care guvernarea a
ncercat s realizeze acest obiectiv au fost la toate popoarele i n toate timpurile
diferite2.
n literatura juridic: -a susinut de mai toi autorii necesitatea ca demersul privind
semnificaia conceptului de administraie s in cont de etimologia cuvntului,' care evoc
specificul de activitate subordonat al ei. Se are n vedere cuvntul latinesc.,,ministernare'
nseamn servitor, supus, i care este antonimul lui magister, majus, major, iar,'ca pereche,
' implic un raporfde subordonare al primului fa de cel de-al doilea.
Particula ,,ad care servete la formarea cuvntului nseamn a sluji la ceva, sau a fi
n subordine fa de cineva3. .
*
*
Pornind de la aceast etimologie, administraia ne apare ca fiind o aciune ordonat,
care const intr-o combinare de mijloace pentru nfptuirea n regim de putere public a
unor valori ordonate de structuri exterioare i superioare.
'
'
Administraia public, n sens de organizare, desemneaz w/7 ansamblu de organe
care1realizeaz o activitate specific, iar n sens de activitate desemneaz activitatea prin
care se execut legea sau se presteaz servicii publice, n limitele legiii4.
Regimul de putere public definitoriu pentru administraia public5.
Am stabilit, c scopul administraiei l reprezint satisfacerea interesului general, a
binelui public. Un asemenea scop impune ca autoritile administrative, p e d e o parte; s
dispun de anumite mijloace, iar, pe de alt parte, s dein anumite prerogative i o
poziie de superioritate fa de cei administrai.
Dac raporturile dintre particulari se bazeaz pe egalitatea juridic, cele dintre
administraie i cei administrai presupun o inegalitate juridic, n sensul caracterului
supraordonat al celor care administreaz. ,,Sub numele de putere public trebuie neles
im ansamblu de prerogative acordate administraiei pentru a-i permite s fac s
prevaleze interesul general atunci-cnd el se gsete n conflict cu interesul particular "6.
\ Pentru dezvoltri, v. J. Rivero, J. Walinc, Droit administratif, I8'hn0 d., Prcis, Dalloz, 2000, p. 10.
M. Orlov, t. Balacciu, Drept administrativ, Chiinu, 2005, p. 5.
4 p- Bondet, L. Mehl, Lefait administratif. Trait de science administrative, Ed. Moutou Paris, 1966, p. 12 i unn.
R. N. Petrescu, Drept administrativ. Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2004, pp. 19-21. n sens de organizare
administraia public reprezint ansamblul mecanismelor (organe, autoriti publice, instituii i uniti publice)
care pe baza i n executarea legii realizeaz o activitate cu un anumit specific bine conturat. Prin administraie n
sens de activitate,' distinsa autoare evoc activitatea de organizare a executrii i executare n concret a legilor.
5 Pentru o analiz mai detaliat a cestui concept, v. F. Ciorscu, C.-Gh. Glanu, Conceptul de
putere discreionar n administraia public, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i
judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i administrative. Caietul
tiinific nr. 7/2005, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, pp. 323-328.
6 J. Rivero, J. Waline, op. cit., p. 11.
16
DREPT ADMINISTRATIV
Regimul juridic specific .administraiei este generat de prerogativele exorbitante pe

care le deine administraia i care implic, spre pild, dreptul de expropriere, dreptul de
poliie administrativ'.
O societate comercial, care i desfoar activitatea n regim de drept privat, n
principal dreptul muncii i cel comercial, atunci cnd dorete s-i angajeze personal poate,
dintr-un grup de specialiti, dup criterii proprii, s-se opreasc la unul sau la ci are nevoie.
Pe cnd administraia, pentru a-i recruta funcionarii, este obligat s organizeze un concurs.
nelegem astfel c regulile de drept administrativ se caracterizeaz-mai nti prin
existena unor drepturi exorbitante recunoscute administraiei, drepturi care sunt calificate
ca prerogative de putere public. Administraia poate s acorde particularilor drepturi
dar, mai ales, poate s-i ncarce cu obligaii* fr consimmntul celor dinti2. Regimul
de putere public d dreptul administraiei, s emit sau s adopte acte administrative care .
se supun principiului executio ex .ofi.cio, astfel nct-administraia public poate s treac
direct la executarea lor, fr mai fie necesar parcurgerea unor proceduri de nvestire
cu formul executorie.
:;v:v
Existena acestui regim de putere public nu trebuie neleas n sensul c particularul
nu are nicio cale de a se plnge, de msurile dispuse de administraie, atunci cnd acestea
au. caracter abuziv i vatm drepturi .fundamentale-i interese legitime ale ceteanului.
Prin intermediul contenciosului administrativ, ceteanul e poate plnge de abuzurile
comisfe mpotriva sa de .autoritile publice. O asemenea misiune face c doctrina i
jurisprudena s aeZe controlul legalitii actelor administrative pe calea contenciosului
administrativ printre mecanismele de nfptuire a.statului de drept, alturi de controlul. de
constituionalitate i organizarea unei justiii independente3. . . .
v.;. - . .
4. Ordinea public i serviciul public
'-
Aciunea administraiei de meninere a ordinei publice a fost denumit poliie admi

nistrativ*, i ea reprezint, ca regul, o activitate de edictare de reguli, deci o activitate
cu caracter preponderent prescriptiv. Ordinea public este conceput a reprezenta un
minim de condiii necesare pentru o via social convenabil.
ntr-o valoroas lucrare din doctrina francez se atrage atenia asupra.faptului c
trebuie s facem diferen ntre sensul dat noiunii de ordine public prin art. 6 din Codul1234
1 Conceptul de poliie administrativ trebuie neles nu n sensul curent, ci n cel de aciune a
administraiei, care urmrete pstrarea ordinii publice.
2 C. Debbasch, Institutions et droit administrativ, t. 2, Laction et le control de l'administration, 5i d.
refondue, P.U.F., 1999, p. 40.
3 T: Drganu, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar, vol. 1, Ed. Lumina Lex,
Bucureti, 1997, p. 291.
4 Doctrina francez o definete ca fiind o form de activitate a administraiei cqre const n a
reglementa o activitate particular n vederea asigurrii meninerii ordinii publice " (A. de Laubadre, J, C.
Venezia, Y. Gaudemet, Trait de droit.administratif, t. I, 14e d., 1996, LGDJ, p. 789). Ali autori susin c
termenul de ,poliie" presupune trei sensuri: a) .reguli impuse pentru controlul activitilor private; b)
personalul nsrcinat s aplice aceste reguli; c) actele care intereseaz executarea juridic sau material a
reglementrilor de poliie (P. H. Chalvidan, C. Houter, Droit administratif. Manuel practique avec des
documents et des sujets corrigs, Nathan Universit, Paris, 1996, p. 111).
Dreptul administrativ ramur .a dreptului public
17
civil1 i sensul acesteia n materie de poliie administrativ; cuvintele sunt identice, dar
este vorba despre dou lucruri fr nici un raport ntre ele. Ordinea public pe care poliia
tinde s o asigure se definete prin urmtoarele:
a) caracterul su pregnant material, n sensul de aciune menit s evite dezor
dinile vizibile;
b) caracterul su public, n sensul c poliia respect nu numai aspectul intern, dar
i domeniul privat, n msura n care activitile se deruleaz cu efecte n exterior;
c) caracterul su limitat, n sensul c se raporteaz la trei aspecte: linitea (meni
nerea ordinii pe strad, n locurile publice, lupta mpotriva zgomotului); securitatea, n
sens de siguran n caz de accidente umane sau naturale, incendii, inundaii, conflicte
armate; salubritatea prin. care e apr igiena public.'
n dreptul german, dreptul poliienesc are o ndelungat tradiie, prima reglementare
fiind adoptat n anul 153, iar activitatea poliieneasc este definit ca un drept viznd
activitatea statal de prevenire a pericolelor sau ca o activitate de prevenire a pericolelor..
Ca o concluzie, ntr-o societate democratic, ordinea public include respectul
drepturilor fundamentale. Exerciiul lor e grav ameninat atunci cnd dezordinea se
instaleaz3.
..
Subliniindu-se c. serviciul public are ca scop satisfacerea unor nevoi sociale prin
mijloace specifice, iar modul de aciune este constituit din prestaii furnizate uzagerilor,
doctrina a definit serviciul public ca reprezentnd acea activitate desfurat sau
autorizat de un organ public, prin care se realizeaz nevoi sociale de interes public'.
II. FUNDAMENTE CONSTITUIONALE ACTUALE PRIVIND

ADMINISTRAIA PUBLIC I DREPTUL ADMINISTRATIV
5. Fundamente constituionale exprese i implicite pentru administraia
public
Constituia Romniei aprobat prin referendum la 8 decembrie 1991, revizuit i
republicat1
*35, consacr un regim politic semiprezidenial, parlamentarizat sau atenuat,
sau un regim semiparlamentar.
Menionm, de asemenea, c legea fundamental consacr un executiv bicefal,
deci un executiv n care sunt doi efi, respectiv Preedintele i Guvernul.
1
Textul prevede c Nu se poate deroga prin convenii particulare de la legile care intereseaz ordinea
public.
G. Goring, I. E. Rusu, Mijloace de coerciie in dreptul poliienesc. Prezentare a mijloacelor de
coerciie n sistemul de drept al landurilorfederale germane, n RDP nr. 1/2008, p. 22.
3 J. Rivero, J. Waline, op. cit., pp. 428-430.
Ali autori definesc serviciul public ca fiind activiti asumate de administraie, sau, in anumite
cazuri, de persoane private acionnd sub autoritatea sa, pentru a ndeplini anumite finaliti de ordin
general" (J. M. Auby, J. B. Auby, op. cit., 1996, p. 25).
Constituia Romniei a fost revizuit prin Legea nr. 429/2003, aprobat prin referendumul naional din
18-19 octombrie 2003 i republicat n M. Of. nr. 767 din 31 octombrie 2003.
18
DREPT ADMINISTRATIV
Se impune precizat c unul din capitolele titlului III, i anume capitolul V, este
denumit administraia p u b l i c . .
Aceast situaie a determinat doctrina1s se ntrebe dac, n actualul sistem constituional
i legal, administraie public nseamn numai activitatea desfurat de organele grupate n
capitolul V al titlului IIP. ntrebarea, cu tendin retoric, are un rspuns care se presupune.
Nu putem admite c doar autoritile grupate n acest capitol ndeplinesc activiti
administrative. Nu pot fi ignorate atribuiile de natur administrativ pe care le exercit-i
Preedintele i Guvernul, autoriti care se regsesc n alte capitole ale titlului III. ns,,
autoritile regsite n capitolul V al titlului III fac exclusiv administraie public, rupt de
jocul politic, n msura fireasc n Care un anumit domeniu poate fi rupt de politic12.
Ar mai fi de amintit n mod deosebit ari. 52 din Constituie care reprezint sediul
constituional al unei instituii tradiionale n dreptul administrativ i anume contenciosul
administrativ.
El reprezint instrumentul prin care cel administrat", rt accepiunea lato sensu, se

poate plnge de abuzurile administraiei i poate obliga pe aceasta la anularea actului
sau la emiterea unui act,-eventual cu plata unor despgubiri, materiale i morale, aa cum
prevede Legea nr. 554/20043.-
.
In afara acestor reglementri constituionale care pot fi calificate, n limbajul
doctrinei franceze, baze constituionale exprese ale administraiei publice mai putem
identifica, la acest capitol, i anumite dispoziii constituionale, care, dei nu au un
caracter expres, vizeaz n mod implicit administraia public i dreptul admi
nistrativ n ansamblul su. t
:'
6. Principalele modificri aduse prin legea de revizuire a Constituiei n

materia administraiei publice
.
*
n urma revizuirii din 2003, au fost introduse. prevederi noi n legea noastr
fundamental, care aduc importante modificri n ceea ce privete concepia de-ansamblu
a legiuitorului constituant asupra administraiei publice.
Multe din noile prevederi au semnificaia, de a consacra instituii i principii care dau
legitimitate constituional unui drept administrativ european.
Vom aborda, n cele ce urmeaz, elementele de noutate aduse de Constituia
Romniei, revizuit i republicat4, n special acele prevederi ale ei care pot fi considerate
1 A. Iorgovan, Tratat, op. cil., cd. 4, voi. I, pp. 111-112.

Spunem acest lucru deoarece de esena administraiei publice, este ca ea s transpun n practic
comandamente politice ncorporate n norme juridice.
Publicat n M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004, cu modificrile ulterioare.

4 Constituia Romniei din 1991 a fost publicat n M. Of. nr. 233 din 21 noiembrie 1991 i a intrat n
vigoare n-urma aprobrii ei prin referendumul naional din 8 decembrie 1991. Ea a fost completat prin
Legea de revizuire a Constituiei Romniei nr. 429/2003, publicat n M. Of. nr. 758 din 29 octombrie 2003,
i republicat de Consiliul Legislativ n temeiul art. 152 din Constituie, cu reactualizarea denumirilor,
dndu-se textelor o nou numerotare.
. ->
|
j
19
izvoare de rang constituional, n sistemul romnesc, ale dreptului administrativ, m ge_

neral, i ale dreptului administrativ european, n special.
Constituia Romniei i-a dovedit, n timp, valoarea, statornicind principiile 1
mecanismele interne ale sistemului politic. Dup aproape 12 ani de la adoptare,-a aprut,
ntr-un nou context politic, de pace social, de confruntare democratic ntre idei, dar i
de solidaritate civic n jurul intereselor naionale, cerina revizuirii ei1. ns, pe bun
dreptate s-a constatat n practic i s-a susinut n literatura de specialitate c mcz0
Constituie nu poate f i venic, cu att mai mult una elaborat la nceputul unei perioade
de tranziie de la un sistem totalitar la unul democratic12. Este adevrat c o Constituie
se caracterizeaz printr-o oarecare rigiditate, de natur s-i confere aptitudinea de a
asigura stabilitate social i politic, dar ea nu trebuie s devin o frn- n dezvoltarea
unei naiuni, ci, dimpotriv,s fie o oglind a acestei evoluii i o punte ctre viitor3- .
Una din cauzele care au determinat nevoia de revizuire constituional a repre
zentat-o i inexistena n legea fundamental a unor dispoziii care s fundamenteze
procesul de integrare a Romniei n structurile europene i euroatlantice. Integrarea
Romniei n Uniunea European presupune un amplu proces de reform, care vizeaz atat
aspectele constituionale, ct i cele legislative i instituionale4. Primele -au realizat
deja, celelalte sunt n curs de realizare.-Cum vom avea prilejul s artm, urmare a
revizuirii Constituiei, a fost introdus un titlu de sine stttor intitulat in te g r a la
eurotlantic5, au fost consacrate n o i. dispoziii, sau au fost modificate cele deja
existente, legea fundamental a rii noastre dobndind astfel o. puternic dimensiune,
european i conferind Romniei o vocaie legitim nu numai de a se integra n structurile
euroatlantice, dar i de a-i exercita statutul astfel dobndit.. Dup cum se susine cu
deplin temei ntr-o valoroas lucrare consacrat comentrii legii fundamenale revizuite,
instituirea temeiurilor constituionale pentru integrarea rii noastre n .comunitatea-.
euro-atlantic, adic Uniunea European i Pactul Atlanticului de-Nord, optimizarea
corespunztoare a sistemului decizional n cadrul regimului politic, perfecionarea
democraiei constituionale prin proclamarea unor noi drepturi fundamentala i,
ndeosebi, prin ntrirea mijloacelor constituionale de protecie a drepturilor i
libertilor cetenilor6 au reprezentat principalele obiective ale procesului de modi
ficare a legii fundamentale n 2003.
Perspectiva integrrii Romniei n Uniunea European a atras astfel nevoia de a pune
n consonan administraia public naional cu structurile administrative de la nivelul
1 C. lonescUj Constituia Romniei. Legea de revizuire comentat si adnotat, cu dezbateri parlamentare,

Ed. AII Beck, Bucureti, 2003, prefa.
2 M. Amzulescu, Procesul de revizuire a Constituiei, n RDP nr. 3/2003, pp. 45-46.
3 Ibidem, pp. 45-46.
4 L. Vian, D. I. Pasre, Mutaii aduse instituiei contenciosului administrativ de revizuirea Constituiei.
Necesitatea codificrii normelor de procedur adjninistrativ n contextul integrrii europene a Romniei,

articol publicat n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea
pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine Administrative Paul
Negulescu, p. 48.
5 Este vorba despre titlul VI al Constituiei, art. 148-149.
6 M. Constantinescu, 1. Muram, A. Iorgovan, Revizuirea Constituiei Romniei - Explicaii i comen
tarii, Ed. Rosetti, Bucureti, 2003, Not explicativ.
20
DREPT ADMINISTRATIV
Uniunii Europene, pentru a le face compatibile cu structurile' administrative ale rilor

membre ale U.E. A fost astfel nevoie s se vin cu inovaii nu numai n structura autori
tilor administraiei publice centrale i locale, ci i n ceea ce privete natura i regimul
unor servicii publice1.
Nu numai n Romnia, dar i n alte sisteme de drept, statele membre u trebuit i
s-i adapteze sistemele juridice i administrative2.
Acquis-ul comunitar, formalizat sau neformalizat,, contribuie la crearea unei 1
convergene la nivelul politicilor administrative dezvoltate de guvernele naionale,
conducnd treptat la crearea unui Spaiu administrativ european3. In plan juridic, se
trece, astfel, de la un drept administrativ naional ctre un drept administrativ
comparat i, n timp, ctre un drept administrativ european unitar4. "
Modificrile care au fost aduse Constituiei prin Legea de revizuire pot fi grupate n
dou mari categorii, din punct de vedere, l cauzelor care le-au generat:
:
a) modificri impuse de evoluia de ansamblu a societii romneti din 1991,
f
prin intermediul crora s- urmrit, gsirea ' unorsoluii pentru probleme aprute n
intervalul scurs de la intrarea n vigoare a legii fundamentale a Romniei;
b) modificri impuse de procesul de aderare a Romniei la structurile euroatlantice5.
Fac . parte din cea de-a- doua categorie, urmtoarele prevederi , constituionale nou J
introduse prin legea de revizuire; dreptul conferit cetenilor UriiuniLEuropene de a - - |
alege i de a fi alei n autoritile administraiei public locale din Romnia [arh 16 ' I
alin.. (4)]; dreptul cetenilor romni de ,a; alege i de. a fi alei n Parlamentul
European (ari.
dreptul cetenilor strini.i al ajpatriziior de a dobndi terenuri
n proprietate, prin acte ncheiate ntre Oii (inter vivos) i pentru cauz de moarte
(mori causa), introdus prin ari. 44 alin. (2)\ posibilitatea nlocuirii monedei naionale
cu moneda european [art. 137 alin. (2j]\ consacrarea unor reglementri speciale, de
drept substanial i de drept procedural, referitoare Ia procesul de aderare a
Romniei Ia organismele euroatlantice .(titlul VI referitor la integrarea euroatlanticarticolele 1.48-i 149).
. "
-.
|
Tiebuie piecizat c aspectele care fac obiectul de reglementare al prevederilor mai
i
sus menionate nu sunt rezolvate prin simpla reglementare a lor la- nivelul legii
|
fundamentale. Este nevoie ca ele s fie dezvoltate prin legi,, cu caracter organic sau
1
ordinar, care vor reglementa domeniile la care se refer prevederile constituionale
j
rezultate n urma revizuirii.
'
' A. Iorgovan, Tratat ele drept administrativ, vol. I, ed. 4, p. 9.

" D. Maus, prefa la lucrarea Jean-Luc Sauron, L administraia franaise et l'Union Europenne. La
documentation franaise, Paris, 2000, p. 5.
'
3 * Alexandru (coordonator), I. Gorjan, I. V. Ivanoff, C. C. Manda, A.-L. Nicu, C. S. Sraru, Drept
administrativ european, Ed. Lumina Lcx, Bucureti, 2005, p. 21.
^ I. Alexandru, Drept administrativ comparat, Ed. Lumina'Lex, Bucureti, 2000, p. 180.
S. 1. Stnil, Cteva aspecte ale revizuirii Constituiei Romniei, n lucrarea Reformele administrative
,\7 judiciare n perspectiva integrrii europene. Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul
tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine Administrative Paul Negulcscu, pp. 5-6.
*
-s
21
Un alt aspect foarte important este acela c. aceste modificri, n cea mai mare
parte a lor, au fost transpuse n practic numai dup momentul integrrii Romniei
n structurile euroatlantice - 1 ianuarie 2007.
Art. 1 alin; (3) proclam Romnia ca stat de drept, democratic i social, n care
demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii
umane, dreptateaipluralismul politic reprezint Palori supreme, n spiritul tradiiilor
democratice ale poporului romtri idealurilor Revoluiei din Decembrie .1989, i sunt
garantate.
"
:
Acest text a fost parial modificat fa de cel existent n forma' iniial a Constituiei,
ns modificrile intervenite u o semnificaie asupra creia se cuvine s zbovim. Este
vorba, n primul rnd, de- referirea la spiritul tradiiilor democratice ale poporului
romn i idealurile Revoluiei din Decembrie 1989, care relev legtura ntre gndirea
politic din Romnia i pnridpiiM:fiftdm6iitdle ale democraiei constituionale i este,
totodat, un omagiu naional,'-consacrat la nivel constituional, tuturor celor care au
militat pentru democraie i libertate n Romnia1.
Acest articol este:redactat n deplin acord cu valori fundamentale, recunoscute
n majoritatea documentelor europene i internaionale i n toate democraiile
constituionale. Astfel Tratatul.' privind Uniunea European prevede n articolul 2 c
- Uniunea European se 'ntem$iai1V;P.e 'principiile libertii; democraiei, respectrii
drepturilor omului i libertilor fundamentale,' precum i al Statului de drept; principii
care.sunt comune i statelor membre, i respect drepturile fundamentale astfel cum sunt
acestea garantate n Convenia.european a drepturilor omului, i libertilor, fundamentale
i cum rezult ele din tradiiile con.ituionleepmune statelor membre. .
...........
n coninutul.art., 1 alin. (3) vom regsi.proclamate astfel.de valori, cum ar fi..caracterul
statului romn de stat de drept, democratic i social, demnitatea, dreptatea i pluralismul
politic, drepturile i libertile fundamentale. De altfel, un prim principiu general al
dreptului recunoscut'n literatura de specialitate1
2 este protecia drepturilor fundamentale
ale omului, iar primul articol al Constituiei aeaz drepturile fundamentale- ale omului
printre valorile supreme i garantate, ceea ce reprezint consfinirea prin Constituie a
acestui principiu fundamental i a valorilor unanim acceptate pe plan european.
Aceste prevederi din legea fundamental a Romniei sunt n deplin acord cu articolul 2 din
Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa, eare prevede c Uniunea se bazeaz
pe valorile respectrii demnitii umane, a libertii, a democraiei, a egalitii, a
statului de drept, precum i pe respectarea drepturilor omului. Textul mai prevede c
,,aceste valori sunt comune statelor membre ntr-o societate caracterizat prin pluralism,
toleran, justiie, solidaritate i nediscriminare ".
Tot n urma revizuirii Constituiei, articolul 1 a fost completat cu dou noi alineate.
' Este vorba, mai nti, despre, alineatul (4) care dispune c statul se organizeaz potrivit
principiului separaiei i echilibrului puterilor - legislativ, executiv i judectoreasc
- n cadrul democraiei constituionale." Pe aceast cale a fost complinit o caren
1 C. lonescu, Constituia Romniei, op. cit., p. 5.
2 O. Manolache, Drept comunitar, Ed. AII Bcck, Bucureti, 2003, p. 24.
22
constituional care fn on-
---------------- 1 A d M IN IS r a t t \/
veêrncnte
---------- *____ _______________________________ ______________23
n dreptul comunitar, aplicabfl sHn
T*- - r f S x s
: S E is s ftr
**3
W:car e p r e v e ^ S
l 5
? P ^ cip iu fundamental recunoscut ca atare
pnn sintagma interdicia discrim inrii1 c- a ministrativ european, evocat de unii autori
O prevedere constituional care
e aldi Prin cea de principiul egalitii2.
analizei i care reprezint o veritabil J ref ta aPfipat>ilitate n problematica propus
administrativ european o renrezint a *
constduional expres pentru dreptul
Constituiei Romniei n anul 2003" enr*
3 *n
text rezuJtat n .urma modificrii
Uniunea European, cetenii .'Uniuni? preVede ca zw_ condiiile aderrii Romniei la
reptul de a alege i de a f i alei n a u to r it ? mdep,lnesc cerinele legii organice au
': . A d u c e r e a prin Constituie a J t l ' V administra P o lic e localei
X S ? ln a 'Eur6P ^ n: Dup cum se . hh 6Xt e? e . consecin a aderrii rii noastre la
. Hnita.^n care locuitorii statelor membre
t?U- de? Iln temei n doctrin, ntr-o EurOp
fi posibil^ca orice cetean al unui stat m* Îunn vor avea i o cetehi^'.european, va.
Romarua n autoriti ale administraiei m
? S fie aês de comunitile locale din
** A
* * b{igatorie". Nu
C m s m tiei, a s t i p iU w U
>ineat
nou poziionare n Constit r
aCe cu 0 nou prevedere W :!^ 1sale p a Agilor
era plasat n titlul al doil V 6 3 Unei Prevederi preexistent S * Uôna^> P* cu o
Plasarea p r i n c i p
^
,uI W r e f e r i t o r i ^ ! " .
* * dar care
Primul titlu, denumiY nHn e' ^ eCt^ni ^ ons'ituiei> a supremaie'^! 6 Pundamentale. v . ;
romn, nu este
a r t S g ^ ? * * * * * chiar ,
fundamentale ale cetean. | P- .Vederi care anterior reDrezenf pnn care Poetic s-a
203, Conform creia I condiiile o d l i U f f PU lntroclusa >n -urma-revizuirii-din.

f
eUfl
a,?ge i de
af<
alU n Parlamentul
Kra :ir c ca, odat
mteeree^ * 7 .
. 1 a Pnn Trafl de l Maastricht 'rin<nb;f i ? ^ CQmUni'tatea unic 'european constipartea cetenilor altor state, S fi: eo n ^1*
3 p^Pdidav-n; .alegeri locale .i din
organizare i funcionare a'slat'm *" Pre2ent co"stuie un p rin d n iu ^ b"gafii,c

Principiul supremaiei r
(
r0manp nnpiu fundamental de
in amplat prin art; 16 alin. (4), analizat ante C1^ a ?1 'n. s*sterni| romnesc4, ceea ce s-a
Aderarea atrage ns q
- r.or
! '
transformat
* **"*' * ^ 2 R
f f *
demi statul.;
naionalitate,
deoricine
s o lio r
'f
Politic, d e o v e r e s a T l T t l '' * " ' * * *
* *
v, * .
(0 , potrivit cruia cetnt
soclalP Acest text trebuie cnmh pinie de aPartenfi
Afec
. * s s r - -
**
European, pe care fonna iniial a ^g^rfifw11 miTlni drePtuI de a fi alei n Parlamentul

astfel introdus prin legea d
e
^
f e
t ^
1 PreVedea ca- a .trebuit s fie
, Îei cataldgul drepturilor fundamentala i ' onsatm ca m urma revizuirii Constir
tuturorcetenilor
P' "a edec
repturi electorale recunoscute
cettenilb &si
& Cptendor
fdst completat cu nc dou
Parlamentul European. Analiznd coprin T
drepuI de a ^ g e i a fi alei nT
efecriva a acestui drept a fost c o n d ifU a^ IC0,ului 38 vm constata c exercitarea
uropean i de respectarea condiiilor P0 3*3 de nim entul integrrii n Uniunea
In mod obinuit, pn inteêdfl H
T CUprinSe n actld ^ aderare5,
exercitarea actului de suveranitate Ia niveT U+- 01 clectora,e cetenii sunt implicai n
Pnn artlcul 38 nu implic participarea
^ lePturê electorale nou introduse
uciparea cetenilor romni la exercitarea puterii Ia nivel
3 JT _M anoIache, op. ci/., p. 35.3 g

4 ]nescu, op. ci/., p. 23.
2004, pI' 9^ UrarU E- S TnsesciI>
* * * *
0ffiCC ^
t i o n s - O f f i c i e l l e s des Communauts
'
Ed; ^ n Beck Bucreti,.2003, p. 238.
? ,nst'tl'(" Polit,ce. vol. Il, Ed. Ail Bcck, Bucureti,
cet
24___________ _________________________________
DREPT ADMINISTRATIV
*
. * *
european. Prin exercitarea acestor drepturi, cetenii romni sunt implicai n desemnarea
membrilor unei instituii reprezentative la nivel european, care se alege printr-un proces
electoral asemntor celui prin care se constituie parlamentele naionale ale statelor
membre.
*.
In cadrul organizaiei internaionale suprastatale care este Uniunea European s-a f

constituit astfel o instituie care poart denumirea de Parlament, care, prin Actul Unic I
European din 1984, a dobndit caracter reprezentativ direct, democratic1.
I
De aici concluzia c este vorba despre noi drepturi electorale pentru cetenii
romni, dar care nu se ncadreaz n categoria celor exclusiv politice n sens |
tradiional, ntruct nu implic o participare la exercitarea suveranitii de stat, ci o |
participare la un proces electoral menit s desemneze Un organ reprezentativ la
nivelul unei organizaii suprastatale12.
Analiza complex a acestor .drepturi, ca. i a celui introdus prin art, 16 alin. (4), ; |
trebuie realizat prin raportare la conceptul de cetenie european, care fost consacrat I
prin Tratatul de la Maastricht i dezvoltat prin cel de, ,1a Amsterdam. Statutul : f
. Parlamentului European este consfinit i prin Tratatul de la Lisabona34,; care prevede c |
Parlamentul European este ales prin 'vot universal direct de ctre cetenii europeni, prin
scrutin liber i secret, pentru un mandat decinci amTri partea I a a aceluiai .Tratat-: 1
regsim norma conform creia cetenii i cetenele Uniunii au drept ui de a alege i de a
fi.alei n Parlamentul European, precum iJn cadrul alegerilor locale n statul membru 1
unde i au reedina, n aceleai condiii ca i resdrtisdnii acelui, stal!/.Aceleai drepturi
le regsim i n Charta drepturilor.fundamentale,adoptat la Nia n decembrie 2002care . ,|
prevede c oricare cetean sau cetean a Uniunii are drept de alege i de a f i ales n )
cadrul alegerilor pentru Parlamentul European, n statul membru n care acesta i are |
reedina, n aceleai condiii ca i resortianii acelui stat. .
Prin art. 44 alin. (2) se consacr regimul dreptului de a dobndi n proprietate
terenuri n Romnia de ctre cetenii strini. Este cunoscut faptul c, n forma
iniial, Constituia Romniei interzicea cetenilor strini i apatrizilor s dobndeasc
dreptul de proprietate asupra unor terenuri:n ara noastr5.:
i articolul privind dreptul de proprietate privat a fost modificat, fostul articol 41 ij

devenit articolul 44, dar analiza lui o vom ntreprinde la regimul proprietii publice.
O alt modificare care a fost impus tot din necesitatea de a pune n acord legea
noastr fundamental cu reglementrile internaionale n materie o reprezint recunoa1 I. Muram, E. S. Tnsescu, op. cit:, p. 99.
2 Jbidem, p. 99.
3 Tratatul de la Lisabona (Tratatul privind Uniunea European) a fost semnat la 13 decembrie 2007 i a
intrat n vigoare la 1 decembrie 2009.
4 Articolul 20 (ex-articolul 17 TCE) din Tratat.
' Fostul art. 41 alin. (2), devenit, n urma republicrii, art. 44 alin: (2), prevedea c Proprietatea privat
este ocrotit in mod egal de lege. Cetenii strini i apatrizii nu pot dobndi dreptul de proprietate asupra
terenurilor. "
_
.
... .
Dreptul administrativ ramur a dreptului public
25
terea dreptului minoritilor naionale de a-i folosi limba matern n administraie

i justiie.
Articolul 120 alin. (2), nou introdus prin legea de revizuire, prevede c n unitile
administrativ teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o
pondere semnificativ se asigur folosirea limbii minoritii naionale respective n scris
i oral n relaiile cu autoritile administraiei publice locale i cu serviciile publice
deconcentrate, n condiiile prevzute de legea organic. .
Iar. art. 128 alin. (2). recunoate cetenilor aparinnd unei minoriti naionale
dreptul de a se exprima n. limba matern n faa instanelor de judecat, n condiiile
legii organice.
. Constatm o diferen ntre cele dou texte* n sensul c,, spre deosebire de art. 120
care condiioneaz, dreptul minoritilor .naionale .de a.folosi limba matern n relaiile
cu autoritile administraiei publice i cu.'serviciile, deconcentrate de existena unei
ponderi semnificative a minoritii fesppctive, art. 128 nu mai impune nici o limit de.
ordin teritorial, sau numeric. Altfel spus, principial, cetenii aparinnd unei minoriti
'naionale se pot exprim n limba matern n :faa.instne;lofjudectoreti1.
Ceea ce'este .comun celor dou dispoziii este faptul c ambele trimit la cte o lege
organic prin care s se dezvolte coninutul dreptului pe care ele l prevd.
Rmne ca aceste legi s stabileasc modiiL concret n care cetenii aparinnd
unei minoriti naionale i pot folosi limba mateirn n relaiile cu autoritile
statului, legiuitorul romn avnd sarcina de a veghea ca exercitarea acestor drepturi
s nu se transforme n abuz de drept"., ... .....
.
,
Cele dou dispoziii sunt.n concordan a;c.u. prevederile Conv.eniei-cadm privind,
protecia minoritilor naionale3 ct i Cu cele cuprinse n Carta european a limbilor
regionale sau minoritare4.
.
/ .
O alt prevedere constituional la care urineaz s ne raportm, dar care prezint
interes mai ales pentru dreptul financiar este. cea de la art. 137 alin. (2) care prevede c
Moneda naional este leul iar. subdiviziunea' acestuia: banul. n condiiile aderrii
Romniei la Uniunea European, prin lege organic Se poate recunoate circulaia i
nlocuirea monedei naionale cu aceea a Uniunii Europene.
Dup cum se susine n literatura de specialitate, dac n alte state problema nlocuirii
monedei naionale cu moneda european a fost tranat prin' referendum naional, n ara
noastr opiunea a fost conferit forului legislativ5. Analiza coninutului art. 137 alin. (2)
teza a doua duce la urmtoarele concluzii privind aceast prevedere constituional:
v 1 S. 1. Stnil, art. cit., pp. 11-12.

. *
I2 Ibidem, p. 15.
.
3 Articolul 10 alin. (3) din Convenie prevede c Statele semnatare se angajeaz s garanteze dreptul
'{
j
oricrei persoane aparinnd unei minoriti naionale de a fi informat, cu promptitudine, ntr-o limb pe
care o nelege cu privire la motivele arestrii sale, la natura i cauza acuzaiei Ce i se aduce i s se apere n
acea limb
4 Art. 9 din Cart prevede c Statele semnatare se oblig s permit folosirea limbii minoritii n
justiie, n acele circumscripii n care numrul persoanelor aparinnd unei minoriti naionale justific
asemenea msuri legislative .
3 C. lonescu, op. cit., p, 285.
26
DREPT ADMINISTRATIV
a)
circulaia i nlocuirea monedei naionale cu aceea a Uniunii Europene se va putea
realiza numai n condiiile aderrii Romniei la Uniunea European;
b) textul constituional consacr o norm cu caracter permisiv, i nu imperativ. El

prevede astfel c se poate recunoate circulaia i nlocuirea monedei naionale cu
aceea a Uniunii Europene, i nu se va recunoate respectiva msur.
Va fi astfel posibil s existe situaia care se regsete i n alte state, cum este Regatul
Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, unde nu a fost aprobat trecerea.la moneda
european i renunarea la moneda specific acestei ri, puternica i btrna lir englez.' .
c) n sfrit, modul n care se va realiza msura respectiv va fi decis prin lege organic.
O semnificaie deosebit pentru problema supus analizei au prevederile titlului VI
din Constituie referitor la integrarea euroatlantic, art. 148-149.
Articolul 148 poart denumirea de Integrarea n Uniunea European i are
urmtorul coninut:Aderarea Romniei la tratatele constitutive ale Uniunii Europene,
n scopul transferrii unor atribuii ctre instituiile comunitare, precum i ale exercitrii
n comun cu celelalte state membre a competenelor prevzute n aceste tratate, se face
prin lege adoptat n edina cOmun a Camerei Deputailor i Senatului, cu o majoritate
. de dou treimi din numrul deputailor i senatorilor. (2) Ca urmare a aderrii, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii. Europene, precum i celelalte reglementri:co
munitare cu caracter obligatoriu au prioritate fa de dispoziiile contrare ale legilor
interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. (3) Prevederile alineatelor (1) i
(2) se aplic, n mod corespunztor, i pentru aderarea la actele de revizuire a tratatelor
constitutive ale. Uniunii Europene. (4). Parlamentul, Preedintele Romniei, Guvernul i
. autoritatea judectoreasc garanteaz aducerea la ndeplinire a obligaiilor rezultate din
actul aderrii i din prevederile alineatului (2). (5) Guvernul transmite celor dou
Camere ale Parlamentului proiectele actelor cu caracter obligatoriu nainte ca acestea
s fie supuse aprobrii instituiilor Uniunii Europene.
' : . ..
Prin articolul 149, se reglementeaz aderarea la Tratatul Atlanticului de Nord.
Textul prevede c aderarea Romniei la Tratatul Atlanticului de Nord se face prin lege
adoptat n edina comun a Camerei Deputailor i Senatului, cu o majoritate de dou
treimi din numrul deputailor i senatorilor.
Analiznd cele dou noi articole, constatm c ele cuprind prevederi care privesc
att aderarea n Uniunea European, ct i la Organizaia Atlanticului de Nord.
In ceea ce privete aderarea la Uniunea European, observm c legiuitorul consti
tuant derivat a adoptat soluia exercitrii n comun de ctre statele membre a puterii de
reglementare, soluie care este prevzut n Titlul III referitor la Competenele
Uniunii, articolul 9 privind principiile fundamentale, potrivit cruia delimitarea
competenelor Uniunii are la baz principiul atribuirii iar exercitarea competenelor
Uniunii are la baz principiul subsidiaritii i al proporionalitii, n virtutea crora
Uniunea se bucur de competene n limitele care i-au fost atribuite de statele membre, n
condiiile actului constitutiv i n vederea realizrii scopurilor pentru care a fost creat.
Actul de aderare a Romniei la Uniunea European este un act de o importan deosebit,
dovad i. adoptarea sa prin lege, n edin comun a celor dou Camere ale Parlamen
tului, cu majoritatea calificat de dou treimi din numrul parlamentarilor.
27
Alineatul (2) prevede c urmare a aderrii, prevederile tratatelor constitutive ale

Uniunii Europene, precum i celelalte reglementri comunitare cu caracter obliga
toriu au prioritate fa de dispoziiile contrare ale legilor interne, cu respectarea
prevederilor actului de'aderare.
. n alineatul (3) regsim prevederea, fireasc, de altfel, conform creia prevederile
primelor dou alineate se aplic, n mod corespunztor, i pentru aderarea rii noastre
ia actele de revizuire a tratatelor constitutive ale Uniunii Europene. Prin similitudine,
actele de revizuire a tratatelor, avnd aceeai for juridic cu actele supuse revizuirii, vor
urma i acelai regim juridic n ceea ce privete procedura de adoptare i fora lor juridic.
Alineatul (4) al articolului 148 instituie obligaia autoritilor publice care exercit
prerogativele celor trei clasice puteri n stat de a garanta aducerea la ndeplinire a
obligaiilor rezultate din actul aderrii i din prevederile alineatului (2) care insti
tuie prioritatea dreptului comunitar asupra dreptului naional. O asemenea obligaie
incumb,. n succesiune: Parlamentului, n calitatea acestuia de organ reprezentativ
suprem al poporului romn; Preedintelui, care, ca ef de stat, este reprezentant al sta
lului n plan intern i extern; Guvernului, care are misiunea ca, n baza programului su
de guvernare acceptat de Parlament, s asigure realizarea politicii interne i externe a
rii i autoritii judectoreti, care n nfptuirea justiiei n Romnia trebuie s
respectepreemiunea dreptului comunitar asupra celui naional.
Prin ultimul alineat alart. 148 se instituie o regul procedural care privete.rapor
turile dintre Guvern i Parlament i care oblig .Guvernul s transmit celor dou
Camere ale Parlamentului proiectele actelor cu caracter obligatoriu nainte ca
acestea s fie supuse aprobrii instituiilor Uniunii Europene.
Articolul 149 conine o dispoziie procedural referitoare la procedura de aderare a
Romniei la Organizaia Atlanticului de Nord. Ca i aderarea la Uniunea European, i
cea la organizaia Atlanticului de Nord se realizeaz prin lege adoptat n edina
comun a Camerei Deputailor i Senatului, cu o majoritate de dou treimi din
numrul deputailor i senatorilor.
nscrierea expres n Constituie a principiului separaiei i echilibrului puterilor; lrgirea
accesului la funciile i demnitile publice, cu prevederi referitoare la dreptul de a alege i de
a fi alei n structurile administrative locale al cetenilor statelor membre ale Uniunii
Europene, dreptul cetenilor romni de a alege i de.a fi alei n Parlamentul European, noile
dispoziii din titlul consacrat integrrii euroatlantice reprezint, fr ndoial, reglementri
indispensabile aderrii Romniei la Uniunea European, ce creeaz la rangul prin
cipiilor constituionale, compatibilitatea deplin ntre sistemul naional i cel comunitar
de organizare politic, economic, instituional i funcional a statului1.
Trebuie avut n vedere c armonizarea legislativ nu pretinde statelor membre o
identitate de reglementare, ci o compatibilitate, similitudini ntre instituii i competenele
. acestora, respectarea unor principii largi de organizare i funcionare ce in de scopul
reglementrii i nu de mijloacele prin care finalitatea este atins2.
1 B. Maria Carmen Predescu, Armonizarea legislativ - component a integrrii europene, n lucrarea
Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i
administrative,'Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiiile Administrative Paul Negulescu, p. 90.
Ibidem, p. 91.
I .
28
_______________________________________
DREPT ADMINISTRATIV
v f_ .
. J
Este ns nendoielnic faptul c dreptul rmne mijlocul principal de constituire,

de extindere i de consolidare a U.E. ntreaga construcie european are loc n
temeiul normelor de drept i anume, a celor de drept public, n special a celor de
drept administrativ . Foaia de parcurs pentru Romnia a fost i continu s vizeze refor- 1
mele administrative i judiciare, alturi de cele economice", astfel nct rolul dreptului |
administrativ va rmne unul considerabil.
|
Concluzii. Perspectiva unei noi reforme constituionale:
Problema reformei sistemului constituional romnesc preocup att doctrina de f

specialitate, ct i viaa public romneasc, n ansamblul ei. Temele abordate n doctrin
se refer, n principal, la modalitile prin care. Constituia poate f i revizuit, distincia |
dintre puterea constituant, utoritatea constituant,, adunarea constituant i ce anume I
poate s schimbe puterea constituanta: ntreaga;Constituie sau o parte a acesteia1*3.
Astfel de abordri sunt cu' att mai .legitime cu ct actuala Constituie a Romniei f
conine un articol n care consacr limitele revizuirii, unde sunt enumerate acele pre- f
vederi constituionale care nu pot face obiectul'nici..unei revizuiri. Este vorba despre !
dispoziiile constituionale privind.caracterul naional, independent, unitar i indivizibil l
al statului romn, form a' republican [fie guvernmnt,, integritatea teritoriului,, .1
independena justiiei, pluralismul politic i limba oficial. Pe lng aceste limite exprese |
ale revizuirii, n alineatul (2) al articolului 152 sunt prevzute anumite limite de rezultat,
care atrag imposibilitatea deteriorrii proteciei constituionale conferite unui set de
valori4, preciznd c nici o revizuire mi poate ,fi fcut dac are ca rezultat suprimarea -i
drepturilor i a libertilor fundamentale ale cetenilor saw ale garaniilor acestora, n
fine, ultimul alineat conine o interdicie, nu o limit, n sensul c legea fundamental nu
poate f i revizuit pe durata strii de asediu, de urgen sau n timp de rzboi.
Necesitatea unei noi modificri a legii fundamentale, este o tem care apare din ce n |
ce mai des i n dezbaterile reprezentanilor diferitelor autoriti publice din ara noastr.
Se proiecteaz tot soiul de modele. Se avanseaz soluii, multe dintre ele generate de
anumite interese politice, lipsite de legitimitate, a cror materializare ar reprezenta o \
adevrat catastrof pentru viitorul acestei ri.
Discuii la nivelul vieii publice exist, s-au conturat mai multe curente, care vin cu
|i
soluii care slujesc mai degrab unor interese i oportuniti politice dect tiinifice,, se
avanseaz diferite modele de regim politic, pendulndu-se ntre modelul prezidenial i
1
1. Alexandru, Evoluia dreptului n perspectiva integrrii europene. n lucrarea Reformele administrative
i judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentnt tiine juridice i administrative. Caietul
I
tiinific nr. 7/2005, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, p. 9.
A. Fuerea, Privire de ansamblu asupra procesului de aderare a Romniei la Uniunea European n
1
RDP nr. 2/2003, p. 62.
3 Pentru dezvoltri asupra acestei problematici, v. R Carp, Adunarea constituant, o soluie pentru
reforma sistemului constituional romnesc, n RDP nr. 1/2008, pp. 105-114.
M. Constantinescu, A. Iorgovan, L. Muraru, E . 'S. Tnsescu, Constituia Romniei revizuit
comentarii i explicaii, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 344.
]
{
i
29
cel parlamentar. Majoritatea rilor din Uniunea European au un regim politic

parlamentar, sub form de republic parlamentar sau monarhie parlamentar, model care
nu este, n mod firesc, de altfel, agreat la nivelul instituiei Preedintelui Romniei, astfel
nct se configureaz o. btlie care nu va fi. lipsit de interes. Nu este mai puin,
adevrat c, printr-o viitoare reform constituional, trebuie aduse unele modificri legii
fundamentale a statului, avnd n vedere c multe din soluiile pe care ea le ofer n
prezent au creat n.practic.disfuncii, i ne referim, n principal ia urmtoarele aspecte:
- modificarea regimului politic din Romnia, care, din punctul nostiu de vedere,
urmeaz a fi unul de tip parlamentar;
- legat de aceast; modificarea formulei de executiv bicefal sau dualist, consacrat n
actuala noastr Constituie; /
-.reformulrea atribuiilor Preedintelui, mai ales a celor de natur executiv, spre a
se evita n viitor o interpretare abuziv lor din partea efului de stat;
-. regndire modului de contitiire i a atribuiilor'unor autoriti publice, care s
elimine riscul ca acestea s fie transformate n .instrumente aservite unor fore politice i
s fie astfel golite de coninut/ O atenie special va trebui acordat Curii Constituionale,,
a. crei activitate, n /bhble rnduri ,r Sr ndeprtat-de la misiunea acestei instituii, de
gardian al Constituiei, devhind'',,gardian al unor interese-conjuncturale, politice, ceea
.'.ce nu-ppate fi acceptat:'>
'-"''.j -.'
-''v ;
.
i n Frana,; odat cu reforma care a, vizat reducerea mandatului prezidenial :de la 7

la 5 ani, care a-avut .loc la 2.4.septembrie .2000, s-a,redeschis discuia cu privire la evoluia
i .caracteristicile. regmuluU.politic-din aceast -ar. Printre subiectele cele. mai viu
- disputate cu ocazia alegerilor, prezideniale i a celor'legislative, desfurate n var anului
2007, a fost ri aceast ar reformarea sistemului .politic francez, preedintele noinale
Nicolas Sarkozy, la fel ea i generalul Charles De Gaulle ii 1946, vorbind despre o
reform instituional i moral, pentru realizarea creia a numit un Comitet de
reform format din oameni politici, juriti i intelectuali, cunoscut sub niimele de
Comitetul Balladur, dup numele celui care l-a condus. Misiunea acestui Comitet a fost
aceea de a gsi formul ct mai democratice, prin care organizarea i funcionarea
instituiilor statului s conduc la realizarea unei democraii exemplare1. S-au avut n
vedere urmtoarele trei obiective: o putere executiv mai bine controlat', un Parlament
mai consolidat, rolul lui trebuind s creasc att n interior, ct i n exterior, urmnd s
devin un actor al politicii europene i noi drepturi pentru cetenii francezi. Dincolo de
aspiraiile specifice fiecrei naiuni, apreciem c i o eventual reform constituional n
ara noastr trebuie s-i propun, ca i n Frana, ca Romnia s devin, o democraie
ireproabil, cu un stat eficace, care s funcioneze ntr-o republic exemplar12.
1 G. Gilia, Frana ctre a Vl-a Republic?, n RDP nr. 1/2008, pp. 86-87.
2 C. Gilia, art. cit., p. 104.
30____________________ ____ _______________ ____________ DREPT ADMINISTRATIV
TEST DE AUTOEVALUARE
1. Distincia ntre cele dou mari ramuri ale dreptului, drept public i drept
privat, a fost realizat, nc din antichitate de ctre:
;
a) Ulpian;
.
b) Celsus; .
c) Justinian.
. .
2. Scopul administraiei l reprezint:
a) satisfacerea interesului general;
b) satisfacerea interesului particular; v- .
c) satisfacerea interesului particular i satisfacerea interesului general.
3. Raporturile dintre administraie i cei administrai se bazeaz:
a) pe egalitate juridic; . .
,
b) ntotdeauna pe inegalitate juridic;
' .
c) uneori pe inegalitate juridic, iar alteori pe egalitate juridic.
4. n sistemul constituional i legal actual, administraia public nseamn:
a) numai activitatea desfurat de organele grupate n capitolul V al titlului III din
Constituie, referitor la Administraia public central de specialitate i Administraia
public local;
... .
b) include i atribuiile de natur administrativ pe care le. exercit i Preedintele, i
Guvernul, autoriti care se regsesc n alte capitole ale titlului III din Constituie; :
-v
c) activitatea desfurat de Parlamentul Romniei.
5. Administraia nseamn:
a) aciune ordonat, care const ntr-o combinare de mijloace, pentru nfptuirea n
regim de putere public, a unor valori ordonate de structuri exterioare i superioare;
b) aciune ordonat, care const ntr-o combinare de mijloace, pentru nfptuirea n
regim de putere public, a unor valori ordonate de structuri interioare i superioare;
c) aciune ordonat, care const ntr-o combinare de mijloace, pentru'nfptuirea n
regim de drept public i privat, a unor valori ordonate de structuri exterioare i superioare.
6. Pot ocupa o funcie sau o demnitate public n stat persoanele care nde
plinesc urmtoarele condiii:
a) au numai cetenia romn i domiciliul n ar;
a) au cetenia romn;
c) au cetenia romn i domiciliul n Romnia.
j ... *'
7. Constituia revizuit recunoate cetenilor aparinnd unei minoriti naio
nale dreptul de a folosi limba matern:
a) n relaiile cu administraia public central;
b) n relaiile cu Preedintele i Guvernul;
c) n relaiile cu administraia public local i cu serviciile deconcentrate.
Dreptul administrativ ramur a dreptului public
31
8. Constituia revizuit recunoate cetenilor aparinnd unei minoriti

naionale dreptul de a folosi limba matern:
a) n relaiile cu administraia public local i cu serviciile deconcentrate, n
condiiile prevzute de legea organic;
b) n relaiile cu administraia public local i cu serviciile deconcentrate, n
condiiile prevzute de hotrri de Guvern;
c) n relaiile cu administraia public local i cu serviciile deconcentrate, n
condiiile prevzute prin hotrri ale autoritilor autonome locale i ordine ale
conductorilor serviciilor publice deconcentrate.
9. n condiiile aderrii la U.E. au dreptul de a alege i de a fi alei n autoritile
administraiei publice locale:
a) toi cetenii romni i strini care ndeplinesc condiiile prevzute de legea
organic;
b) numai cetenii romni care ndeplinesc'condiiile prevzute de legea organic;
c) att cetenii romni ct i cei ai U.E. care ndeplinesc condiiile prevzute de
legea organic.
10. n condiiile aderrii Romniei la U.E. se poate recunoate circulaia i
nlocuirea monedei naionale cu aceea a Uniunii Europene:
a) prin lege organic;
.b) prin lege ordinar;
'
' r c). prin hotrre de Guvern.
, ,
.
11. Serviciul public are ca i scop:
a) satisfacerea unor nevoi sociale prin mijloace specifice;
b) satisfacerea unor nevoi personale prin mijloace specifice;
c) satisfacerea unor nevoi sociale i personale prin mijloace specifice.
12. Fac parte din categoria autoritilor administraiei publice:
a) numai autoritile reglementate de capitolul V al titlului III intitulat administraia
public;
,
b) autoritile reglementate de capitolul V al titlului III dar i alte autoriti publice,'
reglementate n alte capitole i titluri ale Constituiei, cum ar fi Preedintele i Guvernul;
c) toate autoritile publice reglementate n Constituie.
13. Constituia Romniei, revizuit i republicat, recunoate:
a) principiul separaiei puterilor n stat;
b) principiul separaiei i echilibrului puterilor n stat;
c) principiul separaiei, echilibrului i colaborrii puterilor n stat.
'
Ca
pitolul
II
DEFINIIA I TRSTURILE ADMINISTRAIEI PUBLICE

PRIN PRISMA CONSTITUIEI DIN 1991 REVIZUITE
I REPUBLICATE
1. coala francez face distincia ntre dou sensuri ale conceptului de
administraie: sensul funcional i sensul derivat, organic1
mprtind aceast distincie, care se regsete i ntr-o lucrare.de referin.pentru
actuala doctrin n materie12, rezult c n sens formal, organic, termenul desemneaz
autoritile publice nvestite cu sarcini administrative, iar n sens funcional termenul
evoc tocmai activitile pe care sunt nsrcinate a le realiza aceste autoriti publice.
Alt autor3 consider c, n sens formal, structural sau organic, prin administraie
public nelegem ansamblul autoritilor i instituiilor publice care. realizeaz, pe baza
i n vederea executrii legii,o activitate cu un anumit specific. \n sens material, prin
administraie public, autorul citat nelege activitatea de organizare, a executrii i de
executare n concret a legilor de ctre autoritile care compun acest sistem, n vederea
satisfacerii intereselor generale, scop n care adopt acte juridice, organizeaz i asi
gur buna funcionare a serviciilor, publice t execut anumite prestaii ctre populaie,
Doctrina mai definete sensul, funcional al administraiei publice .prin identificarea a dou
categorii de activiti prin care aceasta se concretizeaz, aciuni cu caracter de
dispoziie i aciuni cu caracter de prestaie4.
2. Precizri terminologice
Potrivit sistemului constituional i legal actual i prevederilor Legii nr. 215/2001
privind administraia public local5, trebuie s facem distincie ntre urmtoarele concepte:
- conceptul de administraie public, acesta avnd un caracter integrator, care
include att administraia de stat, ct i administraia public local;
- conceptul de administraie de stat care evoc exclusiv administraia nfptuit de
autoriti de natur statal (Preedinte, Guvern, Prefect, ministere, servicii publice
deconcentrate ale ministerelor);
1G. Vcdel, P. Delvolve, op. cit., >.2.
2 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. 4, voi. I, p. 64.
3 A. Trilescu, Drept administrativ, ed. 3, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 1.
4 E. Blan, Instituii administrative, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 22.
5 Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 a.fost publicat iniial n M. Of. nr. 204 din 23 aprilie
2001 i republicat n M. Of. nr. 123 din 20 februarie 2007, fiind modificat i completat ulterior prin:
O.U.G. nr. 20/2008, Legea nr. 35/2008, O.U.G. nr. 66/2008, Legea nr: 131/2008, O.U.G. nr. 105/2009, Legea
nr. 375/2009, Legea nr. 59/2010.
'
Definiia i trsturile administraiei publice prin prisma Constituiei din 1991
33
- sintagma administraie public locala prin care evocm acel tip de administraie
nfptuit de autoriti publice alese prin sufragiu universal, egal, direct, secret i liber exprimat.
Rezult c n limbajul actual, spre deosebire de cel specific regimului totalitar, nu
mai putem vorbi, ntr-un sens identic, de organ administrativ" i organ al adminis
traiei de stat"; de funcionar public sau funcionar de stat; de administiAaie
publica" sau administraie de sta t1.
Conchidem c, n actualul sistem constituional i legal, administraia public este
nfptuit de dou mari categorii de autoriti: autoriti de natur statal i autoriti
autonome locale.
n doctrina administrativ clasic, se consider c funciile administraiei publice se
pot rezuma la aciune, consultan i deliberare2. Administraia ese activ cnd aplic
i execut legea sau cnd ia o msur de utilitate public, consultativ cnd d avize
administraiei n cadrul creia funcioneaz, deliberativ cnd . un organ colegial ia
decizii care oblig administraia activ. n prezent, literatura de specialitate, adaug celor
actuale i o administraie jurisdicional, care soluioneaz litigii generate de
administraie nsi, utiliznd o procedur cvasi-judectoreasc3.
.
3. Sfera puterii executive
n literatura de specialitate contemporan nu exist .o concepie unitar n ceea ce

privete sfera autoritilor executive. Exist autori care exclud din sfera executivului
autoritile administraiei publice locale4.
.Ali autori, analiznd organizarea :i funcionarea administraiei publice, exclud
Preedintele din- sfer: organelor, care . compun sfera ;: executivului i implicit,-, a
administrativului5. Astfel, autoriil 'citat consider c n compunerea administraiei publice
intr: administraia guvernamental central, care include Guvernul, ministerele,
celelalte organe de specialitate din subordinea Guvernului ori .a ministerelor, ce poart
denumiri diferite; administraia guvernamental teritorial, realizat n principal de
prefect i serviciile publice descentralizate (corect, deconcentrte, aa cum prevede i
actualul articol 123 din Constituia revizuit i republicat) ale ministerelor i ale
celorlalte organe centrale de Specialitate din subordinea Guvernului; administraia
autonom, care se realizeaz att la nivel central, prin autoriti de specialitate centrale
autonome i la nivel teritorial, de ctre autoritile administraiei publice constituite pe
baza principiului autonomiei locale6.
1A sc vedea 1. Santai, Drept administrativ i tiin administrativ, Sibiu, 1998, p. 5.
" Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Ed. Marvan, Bucureti, 1934, pp. 41-42.
Dragodan Arina, Legalitatea i oportunitatea actelor autoritilor administraiei publice locale
descentralizate, n Caietul tiinific nr. 11/2009, Descentralizarea. Prezent i perspective n contextul
transformrilor din administraia public romneasc, p. 433.
... administraia public, ca activitate, mai este realizat, dup cum am mai artat, n condiiile
descentralizrii administrative, i de organele administraiei locale, nare nu sunt organe ale puterii
executive" (subl. ns, - V.V.). A. Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Atlas Lex,
Bucureti, p. 7.
V. Bara, Drept administrativ i instituiipolitico-administrative, Ed. Transilvanica, 1998, pp. 45-46.
V. Bara, op. cit., pp. 45-46.
34
DREPT ADMINISTRATIV
Aceast concepie care nu recunoate Preedintelui statutul de autoritate executiv nu

este singular n doctrina. de specialitate. Astfel, un autor consider c Preedintele nu
trebuie considerat ca aparinnd nici puterii legislative nici celei executive, dat fiind
faptul c preedintele, exercit atribuii att de natura puterii legislative ct i a celei
executive, de unde concluzia, cel puin curioas, cum este ea calificat1, c Preedintele
face parte din ambele puteri, fiind n acelai timp deasupra acestora.
Este greu de susinut c Preedintele s-ar afla, de exemplu,. deasupra puterii
legislative, adic a Parlamentului, care este calificat ca unic organ legiuitor de. articolul 61
din Constituie, atta timp ct Parlamentul este acela care poate trage la rspundere
politic i penal pe Preedinte, conform articolelor 95 i 96 din Constituia revizuit,
aspecte asupra crora vom reveni la analiza instituiei preedintelui.
n opinia noastr, preedintele aparine puterii executive, este unul din cei doi/efi ai
executivului12, el ndeplinind o serie de atribuii de natur executiv,, cum ar fi cele din
domeniul aprrii, al politicii externe, numirea n funcii publice etc. .
4. Sfera autoritilor care nfptuiesc administraie public n actualul

sistem constituional i legal include:
A) Autoriti de natur statal (etatic)

....
\A a) cei doi efi ai executivului nostru bicefal: Preedintele i Guvernul;
b) ministerele i alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului;

c) organele centrale de specialitate care nu sunt subordonate Guvernului'(autoriti '
ale administraiei centrale a u t o n o m e ) ; ' '
A. '
: ; ' '*'M:
d) instituiile bugetare, regiile autonome i societile comerciale subordonate'organic sau, dup caz, funcional, ministerelor i autoritilor centrale autonome;
e) prefectul3;
'
.. .
.
_ ..
g) serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe Centrale de
specialitate, conduse de prefect.
v A
Acestea se constituie la nivelul fiecrui jude i al municipiului Bucureti. n ceea ce
privete practica de a se constitui astfel de servicii publice ca structuri regionale,
ne-anr exprimat n sensul caracterului neconstituional al ei4, pentru mai . multe
considerente. Un prim argument este acela c se ncearc s se introduc pe ua din
dos" regiunea ca tip de organizare administrativ-teritorial, n contextul n care. legea
fundamental nu o recunoate. n al doilea rnd, pentru c, potrivit articolului. 123 alin.
(2) din Constituie, serviciile deconcentrate se constituie pe criteriul judeului, i
respectiv al municipiului Bucureti i sunt conduse de prefect. n contextul n care o
1 A. Iorgovan, op. cit., ed. 4, voi. 1, p. 74.

2 A. Iorgovan, Tratai, op. cit., ed. 4, voi. 1, p. 82.
3 Cu privire la instituia prefectului, v. M. Preda, Discuii n legtur cu natura juridic a prefectului i
prefecturii. n Dreptul nr. 12/1992, pp.-17-21.
A Verginia Vcdina, Neconstitilonalitatea serviciilor publice organizate ca structuri regionale, n
Dreptul nr. 1/2011, pp. 191-202.
35
instituie regional are arondate mai multe judee, se pune problema cine va conduce
aceste servicii deconcentrate? De vreme ce serviciul dconcentrt cuprinde mai multe
judee, este evident c apare problema care prefect va conduce respectivul serviciu public.
B) Autoriti autonome locale1
Articolul 121 alin. (1) din Constituia revizuit i republicat prevede c autoritile
administraiei publice, prin care se realizeaz autonomia local n comune i. orae sunt
consiliile locale alese i primarii alei, n condiiile legii. Acelai articol, n alineatul (2),
recunoate posibilitatea ca autoritile prevzute la alin. (I) - consiliile locale i primarii
- s se poat constitui i n subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor.
Dac acest text vorbete generic despre consiliile locale, prin articolul 122 alin. (1)
se consacr sintagma de consilii comunale i oreneti.
;
Constituia nu opereaz cu : conceptele de aiitoriti deliberative i- autoriti exe
cutive. Aceast sintagm o regsim ns n Legea..nr. 215/2001,- republicat, care n
articolul 1 alin. (2) definete anumii termeni i .unele expresii, ntre care se regsesc.
autoritile deliberative" \ autoritile executive".
a) autoriti deliberative: consiliul local; Consiliul judeean; Consiliul General al
Municipiului Bucureti; consiliile locale ale .subdiviziunilor, administrativ teritoriale ale
municipiilor.'.
y
!. lf.' " ' .
b) autoriti executive; primarii comuneioL; oraelor,f .municipiilor, ' ai, subdivi
ziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, "primarul gnral al municipiului
Bucureti i preedinele consiliului judeean.
'
,
c) organisme prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes,
local sau judeean, denumire generic n care se includ-urmtoarele:'.
' '
instituii publice i servicii publice 'nfiinate ' î orgmzate prin Hotrri ' ale
autoritilor deliberative, pe care art. 1 alin. (2) din Legea nr.- 215/2001 ; republicat, ' le
denumete generic instituii i servicii publice de interes local sau judeean;
~ societi-comerciale i regii autonome2 nfiinate-sau reorganizate prin hotrri ale
autoritilor deliberative, denumite n continuare societi comerciale i regii autonome
de interes local sau judeean;
~
7.
< :
- asociaii de dezvoltare intercomunitar, care reprezint, potrivit art. 1 alin. (2) lit.
c) din Legea nr. 215/2001, republicat, structuri de cooperare cu personalitate juridic,
de drept privat, nfiinate, n condiiile legii, de unitile administrativ teritoriale, pentru
) ealizai ea n comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori
furnizare n comun a unor servicii publice;
-furnizri de servicii sociale, de drept public ori privat, care acord servicii sociale
n condiiile prevzute de lege.
In opinia noastr, aceast categorie de subiecte de drept administrativ, enumerate
distinct de articolul 1 alin. (2) lit. g) punctul 4 din Legea nr. 215/2001, republicat, se
1 Termenul local l folosim att pentru autoritile la nivel comunal i orenesc, ct si cele Ia nivel
judeean.
'
" Instituia regiei autonome, prevzut de art. 136 alin. (4) din Constituie, pe fondul procesului de
pnvatizare promovat n special n baza O.U.G. nr. 30/1997 (aprobat cu modificri prin Legea nr. 207/1997),
a suferit puternice modificri, regiile autonome fiind transformate n societi comerciale, fiind meninut n
fiin un numr limitat de regii autonome.
36
i
DREPT ADMINISTRATIV
...
ncadreaz fie n categoria serviciilor deconcentrate, fie a instituiilor publice i serviciilor

publice, fie a asociaiilor i fundaiilor, atunci cnd acestea presteaz servicii sociale,'
astfel nct nu s-ar fi impus enumerarea lor de sine stttor prin lege.
- asociaii, fundaii i federaii recunoscute ca fiind de utilitate public, n condiiile
legii;
'
- operatori de servicii comunitare de utiliti publice locale sau judeene.
|
jj
$
1'
5. Ct privete n o iu n e a d e ad m in istraie p u b lic n sens material, funcional,
precizm c n literatura juridic actual a fost formulat o varietate de definiii, n care se
regsesc att note cu valoare de constant, ct i particulariti care difereniaz un autor
de altul1.
Ne oprim la definiia prof. univ. dr. Antonie Iorgovan, dup care administraia
public reprezint ansamblul activitilor Preedintelui Romniei, Guvernului, auto
ritilor administrative centrale de specialitate subordonate sau autonome,: autorit
ilor autonome locale i, dup caz,., structurilor subordonate acestora, prin care, n
regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, se presteaz
servicii publice'. .
Modul n care este conceput aceast definiie ne ndrituiete s facem precizarea c
n coninuii l ei se regsesc cele dou. dimensiuni eseniale i tradiionale ale ,adminis. triei123, respectiv: executarea legii i prestarea de servicii publice n limitele legii.
Expresia executarea legii" ave n vedere semnificaia ei actual, nu semnificaia ei
tradiional, astfel c, n prezent, prin organizarea legii trebuie s nelegem:
a) ceea ce n mod tradiional, semnific acest lucru, ..respectiv: pregtirea, executrii;,
organizarea propriu-zis i executarea, pn la faptul material concret;
:
.b) semnificaia actual a formulei, care presupune nu doarexecutarea legii, n
accepiunea lato sensu, ci i emiterea de acte normative, cu for juridic inferioar sau
similar legii, n cazul Ordonanei de Guvern.
Avnd n vedere aceste precizri, credem c ar putea.fi luat n consideraie i un alt.
mod de definire a administraiei publice'i anume: administraia public reprezint
ansamblul activitilor desfurate de autoritile administrative de stat, cele
autonome locale, asociaii de dezvoltare intercomunitar i organisme prestatoare
de servicii publice i de utilitate public de interes local sau judeean, prin care, n
regim de putere public, se execut legea, n sens material, concret sau prin emiterea
de acte normative cu for juridic inferioar legii sau se presteaz servicii publice.
Din aceast.definiie, rezult trsturile administraiei publice, i anume:
1)
prima trstur are n vedere obiectul administraiei publice, nelegnd c acesta
const n:
'
1 V., pentru exemplificri, V. Priscaru, Tratat de drept administrativ, Ed. AII, Bucureti, 1996, pp. |
10-11: R. N. Petrescu, op. cit., pp. 19-21.
2 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. 4, vol. 1, p. 82.
3 Misiunile administraiei variaz dup regimurile politice i sociale. Un regim liberal le va limita la |
misiunile de suveranitate a statului. Un regim mai social va ntinde misiunile la sntate, nvmnt, cultur |
etc. Un regim totalitar le va ngloba n activitatea economic (J. M. de Forges, Les institutions administratives |
franaises. P.U.F., 1989,2e d, p. 21).
.
$
37
a) executarea legii, n sens material, concret sau prin emiterea de acte normative cu
foit juridic inferioar legii, sau egal legii, cum este cazul ordonanelor de Guvern,
simple sau de urgen;
b) prestarea de servicii publice, n limitele legii.
2) cea de-a doua trstur are n vedere autoritile publice care o realizeaz, fiind
vorba despre autoritile administraiei publice, care pot fi:
a) autoriti de natur statal, etatic;
b) autoriti autonome locale;
c) organisme prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local sau
judeean i structuri asociative ale unitilor administrativ teritoriale, cu sau fr
personalitate juridic.
3) Ultima trstur relev regimul juridic specific care o caracterizeaz i anume

regimul de putere public, regim care;presupune ansamblul unor prerogative cu care
sunt nvestite autoritile administrative i prin intermediul crora interesul public
dobndete preeminen fa de interesul privat..' .
"
6. Corelaia executiv - administraie public

Intre cele dou concepte exist o corelaie de la ntreg la parte sau, n termenii logicii
formale, de.Ia genul proxim la diferena specific1., . . .
. . bs>exprimarea n <ace..;,fei -a .corelaiei nu trebuie privit ntrrun mod dogmatic,

matematic, ea prezint n primul rnd un interesteoretic, n practic lucrurile fiind mult
mai .complexe...... ..
..... ;
../ .' .
. _ In sistemul constituional actual,'executivul nseamn, n ^primul rnd, bicefalismul
Preedinte-Guvem.
.'
......* ' -v
El presupune, n sensul material (funcional) al termenului, acea funcie a statului,
distinct de puterea legislativ i judectoreasc, prin care se asigur executarea legii,
n accepiunea contemporan a termenului.- '. .
Unii specialiti fie. identific conceptele ,de administraie i executiv, fie, dei nu le
identific, apreciaz c. este greu. de realizat o departajare ntre ele.
Aa cum se menioneaz ntr-o lucrare ceea ce se poate desprinde din aceste opinii,
n pofida contradictorialiiii lor, este faptul c puterea executiv sau executivul
ndeplinete funcii administrative, fr ca prin aceasta s se confunde cu administraia
public, s se limiteze la conducerea acesteia1.
n ceea ce ne privete, ne raliem la concepia potrivit creia executivul presupune
dou dimensiuni123:
r
. . .
a)
guvernarea nseamn a lua decizii eseniale care angajeaz viitorul naiunii
sau decizii cu btaie lung cum le numete, plastic, prof. univ. dr. Antonie Iorgovan. Ea
reprezint modalitatea de exercitare a puterii, n prezent facndu-se deosebirea ntre
1 A se vedea M. Enache, Cteva consideraii n legtur cu puterea executiv. Concept si funcio
nalitate', n Dreptul nr. 9/1994, pp. 3-8.
21. Vida, Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom Monitorul Oficial Bucureti, 1994, p. 30.
3
Cu privire la aceast corelaiei v. A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. 4, voi. I, pp. 68-73; Al. Negoi,
Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, Bucureti, 1981, pp. 7-8 i Drept administrativ, Ed.
ylvi, Bucureti, 1996, pp. 7-8.
38
DREPT ADMINISTRATIV I
guvernare i buna guvernare. Spre deosebire de prima, care se refer expres la modul
concret n care se exercit puterea, buna guvernare semnific, ntre altele, imperativul
celor guvernai fa de obiectivele i metodele guvernrii, responsabilitatea guvernanilor,
eficiena guvernrii i dreptul cetenilor de a fi':informai n primul rnd n ceea ce
privete utilizarea i repartizarea resurselor financiare ale guvernrii*1.
b) administraia, care nseamn ndeplinirea sarcinilor.cotidiene.
Administraia este, astfel, un segment al executivului, fr a se suprapune cu acesta.
Conceptul de guvernare, semnificaia lui," mutaiile produse n coninutul su,
corelaiile cu alte concepte, au ptruns progresiv n zona politic i n cea public, n
general, ele exprimnd cel mai clar ateptrile cetenilor privind comportamentul
oamenilor politici i al autoritilor i instituiilor administraiei publice, n ansamblul lor.
Esena noiunii de guvernare const n existena unui mecanism de conducere care nu are
nevoie, pentru a funciona, de autoritatea, sanciunile i intervenia coerciiei publice. Se
vorbete din ce n ce mai mult, inclusiv n documentele de la nivel comunitar, despre o
bun guvernare i o bun administrare, noiuni care trebuie corelate cu ideea de respon
sabilitate, de identificarea formelor optime de colaborare dintre putere i destinatarii
aciunii sale, cetenii, pentru a se ajunge la o aa-zis etic a responsabilitii, dar i a
. responsabilizrii. Nu n ultimul rnd, puterea este legitim numai dac rezolv
problemele cetenilor, iar misiunea rezolvrii acestor probleme revine administraiei
publice2.
A
Cristian lonescu, De la conceptul de guvernare la practica bunei guvernri, n R.D.P. nr. 3/2011, p. 4.
I. Alexandru, Reflecii privind evoluiile contemporane ale democraiei constituionale, n RDP nr.
3/2006, pp. 5-7,
39
1. Administraia desemneaz:
a) n sens formal, organic - autoritile publice nvestite cu sarcini administrative;
b) n sens material; funcional - activiti le. cu caracter administrativ pe care sunt
nsrcinate s le realizeze autoritile publice;
c) n sens formal, organic - activitile pe care sunt nsrcinate s le realizeze
autoritile publice;
_
'
d) n sens material, funcional - autoritile publice nvestite cu sarcini
administrative.
..
2. Administraia public reprezint:
a) numai administraia de stat;
b) numai administraia public local;
c) att administraia de stat, ct i administraia public local.
3. Identificai care dintre autoritile urmtoare reprezint autoriti ale
administraiei de stat:
. a) Preedintele i Guvernul; /
b) consiliul judeean i preedintele consiliului judeean;
c) primarul i consiliul locaL
4. Identificai care dintre autoritile urmtoare au caracter autonom:
) consiliul local i consiliul judeean;
b) serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe centrale de
specialitate;
c) prefectul.
5. Executivul presupune:
a) numai guvernarea;
b) numai administraia;
c) guvernarea i administraia.
6. Administraia public reprezint o activitate prin care se execut legea i se
presteaz servicii publice:
a) n regim de drept public;
b) n regim de drept privat;
c) att n regim de drept public ct i de drept privat.
7. Administraia public are urmtoarele componente:
a) executarea legii i prestarea de servicii publice, n limitele legii;
b) executarea legii i elaborarea de acte normative;
c) executarea legii i soluionarea de litigii;
DREPT ADMINISTRATIV
40
8. ntre conceptele de executiv i administraie public este o corelaie;

a) de la ntreg la parte;
b) de la parte la ntreg;
c) sunt sinonime.
/V
*
9. In sistemul constituional actual, executivul este:
a) bicefal,' fiind format din preedinte i Guvern;
b) este format numai din Guvern;
c) este format numai din preedinte.
10. Serviciile publice deconcentrate se organizeaz i funcioneaz:
a) n- subordinea ministerelor i celorlalte organe centrale de specialitate ale
administraiei publice;
.
.
b) n subordinea consiliului judeean;
c) n subordinea consiliului local.
11. Serviciile publice deconcentrate sunt conduse de:
a) prefect;
" .
..
'T
b.) preedintele consiliului judeean;
..
. /
.c) primar.
" .;
." .
'_r
12. Preedintele aparine:
r) .puterii executive,
....... *
) puterii legislative;.
l att puterii executive ct i puterii legislative..'
;
.
_
apitolul
III
DEFINIIA DREPTULUI ADMINISTRATIV
1. Noiunea dreptului administrativ este analizat diferit n literatura despecialitate.

n opinia unui' autor, aceast noiune are dou sensuri, i anume: un prim sens, prin.
care se evoc un grup de. norme juridice care, datorit particularitilor pe care le.
prezint, formeaz o ramur distinct de drept, n cadrul sistemului dreptului. ntr-un al
doilea sens, conceptul evoc acea ramur a tiinei juridice care concretizeaz normele
dreptului administrativ. ns ntre cele dou sensuri ale noiunii exist o.strns legtur,
normele dreptului administrativ fiind obiect de cercetare pentru disciplina tiinific a
dreptului administrativ'. Este discutabil o asemenea concepie, dac analizm criteriile
de difereniere nre .cele dou sensuri, faptul c se induce o confuzie terminologica ntre
ramura de drept i tiina juridic, de fapt tiinele juridice, ntre dreptul administrativ i
tiin-drepului.dmihistrativ.:'
.
f
Ali autori definesc dreptul administrativ ca fiind acea ramur a dreptului care cuprinde
ansamblul normelor juridice ce reglementeaz raporturile sociale referitoare la organizarea
i activitatea administraiei publice, n baza i n executarea legif. Dup cum se poate
constat analiznd aceast definiie, ea pctuiete prin faptul c are n vedere exclusiv
raporturile de adniipistrie activa, respectiv' cele care privesc organizarea- i' activitatea
administraiei publice,- i.nui pe cele demtur conflictual, dintre autoritile publice i cei
vtmai n drepturile sau interesele lor legitime prin actele ilegale ale acestora.
2. O definiie care reprezint un reper nendoielnic prin rigoarea concepiei este cea
potrivit creia dreptul administrativ reprezint ramura dreptului public care regle
menteaz concret sau cu valoare de principiu relaiile sociale din sfera administraiei
publice, precum i pe cele de natur conflictual dintre autoritile publice sau structuri
private, nvestite cu autoritate public, pe.de o parte, i cei vtmai n drepturile lor prin
actele administrative ale acestor autoriti, pe de alt parte3.
3. n ceea ce ne privete, considerm c dreptul administrativ poate fi conceput ca
reprezentnd ramura dreptului public care reglementeaz raporturile din sfera
administraiei publice active, raporturile acesteia cu celelalte autoriti publice, cu
particularii, cele care privesc organizarea i funcionarea ei, precum i pe cele de
natur conflictual, dintre administraie, pe de o parte, i cei vtmai n drepturile sau
interesele lor legitime, pe de alt parte.
' A. Negoi, Drept administrativ, Ed. Silvy, Bucureti, 1996, p. 17.
R. N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca, .2004, p. 44; A. Trilescu, Drept
administrativ, ed. 2, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 3.
' A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. 4, voi. 1, p. 122.
42
DREPT ADMINISTRATIV
Apreciem c aceast definiie impune urmtoarele precizri:

a) sintagma administraie, trebuie neleas n accepiunea ei lato sensu, care
include att autoriti publice, statale sau autonome locale, ct i agenii privai autorizai
s presteze anumite servicii publice i implicai astfel n nfptuirea administraiei
publice.
De altfel, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ*1, n art. 2 alin. (1) lit. b),
definete noiunea de autoritate public drept orice organ.de stat sau al unitilor
administrativ teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea
unui interes public. Dup care vine precizarea c sunt asimilate autoritilor publice,
n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut
statut de utilitate public sau sunt autorizate presteze un serviciu public, n regim d e -,
putere public
.. . .
b) regsim precizarea, inerent oricrei definiii care vizeaz o disciplin juridic,
privind ramura de drept creia aparine aceasta, n spe fiind vorba despre ram ura de
drept public;
;
c) nu mai este menionat precizarea privind regimul de putere public, deoarece
considerm c acesta este subneles din referirea la administraie, creia i este specific
regimul de putere public;
d) dreptul.administrativ reglementeaz dou categorii de relaii sociale:

1) cele care concretizeaz cele trei dimensiuni ale administraiei publice active n'
sistemul constituional i legal actual, respectiv:
- executarea legii;
.- emiterea de acte normative cu for juridic inferioar, n executarea legii sau egal.legii;
.
- prestarea de servicii publice, n limitele legii.
2) cele de natur conflictual, dintre autoritile administrative, pe de parte, i cei

vtmai n drepturile sau interesele lor legitime, pe de alt parte.
..
n literatura de specialitate regsim ,abordat problema dreptului administraiei i a
dreptului administrativ2, sintagm care relev faptul; c administraia public nu este
guvernat, numai de norme ale dreptului administrativ, ci de norme aparinnd i altor
ramuri ale dreptului public sau privat, normele dreptului administrativ fiind numai o parte
dintre cele Care guverneaz administraia. ,
;
1 Publicat n M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.

1 1. Alexandru. Tratat de administraie public, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 121.
Definiia dreptului administrativ
43
1. Dreptul administrativ este ramura de drept public care reglementeaz:

a) numai raporturile din sfera administraiei publice active;
b) raporturile din sfera administraiei publice active i conflictuale;
c) numai raporturile din sfera administraiei publice conflictuale.
a) raporturile conflictuale dintre administraia public activ i persoanele vtmate
n drepturile sau interesele lor legitime;.
b) raporturile conflictuale dintre administraia public activ i persoanele vtmate
numai n drepturile lor*
L .....
. ' ?
c) raporturile conflictuale dintre, administraia public activ i persoanele vtmate
numai n interesele lor legitime.
.
. ;3. Dreptul administrativ este o ramur de drept care aparine:
a) dreptului public;
b) dreptului privat;
c) este o ramur de drept de sine stttoare.
-*
' ; * >- '
4. Raporturile de natur conflictual reglementate de dreptul administrativ

sunt.raporturi jpare se stabilesc ntre:
,
a) autoritile publice i cei vtmai .n drepturile lor prin actele .administrative
ilegale ale acestora; . .
' .
b) autoritile publice i cei vtmai n interesele lor legitime - prin actele
administrative ilegale ale acestora;
.
.
.
.
. c) autoritile publice i cei vtmai n drepturile i interesele lor legitime prin actele
administrative ilegale ale acestora.
.
5. Administraia public activ include:

a) numai executarea legii;
b) numai prestarea de servicii publice;
c) att executarea legii ct i prestarea de servicii publice.6
6. Raporturile de natur conflictual cuprind:

a) litigiile dintre administraie i cei vtmai n drepturi sau n interese legitime;
b) litigiile dintre autoritile administraiei publice;.
c) litigiile dintre autoritile administraiei publice i alte autoriti publice.
C ap i t o l u l IV
IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV
1. n literatura de specialitate nu regsim o opinie unanim privind sfera izvoarelor

de drept i mi ales, semnificaia unora dintre ele de a constitui veritabile, izvoare ale
dreptului. n egal msur, regsim diferente de la un stat la altul privind izvoarele de
drept1.
". . .
. . .
Teoria general123a dreptului mparte izvoarele de drept n dou categorii: izvoare
materiale, care rele.v condiiile materiale, concrete de exisen care genereaz norma |
juridic-i izvoare formale, prin care se evop formele de concretizare a normei juridice,
de exprimare propriu-zis a dreptului.
Izvoarele formale, la rndul lor, sunt de. dou categorii: scrise i nescrise.
I. IZVOARELE FORMALE NESCRISE ALE DREPTULUI

ADMINISTRATIV
..
n aceast categorie intr anumite .izvoare de drept care, n mod. tradiional, n
Romnia i n majoritatea celorlalte state,' nu sunt considerate izvoare de drept. Regimul
lor juridic, inclusiv din perspectiva calitii de izvor de drept, va trebui regndit n viitor,
avnd n vedere schimbarea de optic intervenit n plan legislativ, instituional, n abordarea de ansamblu. n acest, fel, se va ajunge la soluia recunoaterii unei importane
din ce n ce mai mari'pe care o au izvoarele nescrise ale dreptului n prezent, n Romnia
i n alte state, cu precdere n cele membre ale Uniunii Europene. Articolul 21 din Legea
nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ5 prevede c n activitatea de
documentare pentru fundamentarea proiectului de act normativ se vor examina practica
Curii Constituionale n acel domeniu, jurisprudena n materie a Curii Europene a
Drepturilor Omului, practica instanelor judectoreti n aplicarea reglementrilor
legale n vigoare, precum i doctrina juridic n materie4. Observm semnificaia
1 Pentru o analiz comparativ a izvoarelor dreptului administrativ n unele ri europene, v. I.
Alexandru. Drept administrativ comparat, Ed. Lumina Lcx, Bucureti,' 2000, pp. 68-93.
2 Pentru dezvoltri N. Popa, Teoria general a dreptului, Ed. Actami Bucureti, 1994, pp. 188-195, R. I.
M'otica, G. Mihai, Teoria general a dreptului, Ed. AII Beck, Bucureti, 2001, pp. 121-140.
3 Republicat n M. Of. nr. 260 din 21 aprilie 2010. Republicarea s-a fcut n temeiul art. II din Legea
nr. 60/2010 publicat n M. Of. nr. 215 din 6 aprilie 2010 privind aprobarea Ordonanei de Urgen a
Guvernului nr. 61/2009 pentru modificarea i completarea Legii nr. 24/2000 privind nonnele de tehnic
legislativ pentru elaborarea actelor normative, publicat n M. Of. nr. 390 din 9 iunie 2009.
4 Art. 21 din Legea nr. 24/2000, n forma n care a fost modificat prin pct. 4 al art. 1 din legea nr. 29/11
martie 2011, publicat n M. Of. nr. 182 din 15 martie.2011.
-
Izvoarele dreptului adm inistrativ____ .__________________ _____________________________

*
45
deosebit pe care legiuitorul 6 confer jurisprudenei naionale i celei a Curii Europene

a Drepturilor Omului, dar i doctrinei de specialitate, pe care le aeaz la baza
fundamentrii elaborrii unui act normativ.
2. Cutuma sau obiceiul

Reprezint uzajul care a fost implantat ntr-o anumit colectivitate i pe care aceast
colectivitate l consider obligatoriu din punct de vedere juridic.
Obiceiurile, potrivit unor concepii, au o sfer mai larg dect dreptul, n ele regsindu-se germenii organizrii juridice a societii1.
ntr-o formul sintetic, cutuma este dreptul creat de obiceiuri, jus moribus
constitutumJV..
,
..........

Obiceiul este sentimentul general admis al caracterului juridic obligatoriu al unui
anumit, comportament social .
.
.
Potrivit .unei definiii deosebite prin coninut i formulare, obiceiul este ceea ce s-a
hotrt printr-un tacit consimmnt s fie obligatoriu n sensul legii-i a fo st socotit
lung vreme ca. obligatoriu, aceasta este norma consuetudinar sau. norma izvort din
obicei**3.
:
' 7. . . . .
.. , .
.7
. -..'7
Autorul citat consider c pentru ca un obicei s fie un izvor de drept se cer dou
condiiuni:
. ;
a) s fie ndelungat - longa inveterata diuturna consuetudo ";'
b) s fie socotit de toat .lumea ca avnd caracter obligatoriu n sensul legii4.
ara n care obiceiul ocup un loc important n planul teoriei dreptului este Elveia.
Se recunoate de ctre doctrina c, alturi de normele-edictate, dreptul n general, i
dreptul administrativ n special, cunoate i a-zisul drept needictat sau nescris. Se
impune a se preciza, ns, c. aceste reguli nescrise au ca elementcomun faptul c ele nu
pot deroga de la regulile scrise, de acelai rang sau de unul superior".
Doctrina elveian impune dou condiii Care trebuie cumulativ ndeplinite pentru ca
o norm cutumiar s reprezinte o norm juridic, care se regsesc i n lucrarea citat
anterior:
a) practic ndelungat;
b) sentimentul unanim al caracterului obligatoriu.
Cele dou condiii se presupun i numai mpreun pot transforma o practic
cutumiar ntr-o norm de drept.
Acestor dou trsturi, practica ndelungat (repetabilitatea) i caracterul obligatoriu,
le-a fost adugat, de unii autori, i condiia ca obiceiul s fie recunoscut de autoritatea
normativ;, adic s se bucure de garantarea ndeplinirii lui prin recurgerea, n caz de
neconformare, la fora de constrngere a. statului5.
| S. Popescu, Teoria general a dreptului, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2000, p. 134-135.
' Du Pasquier, Introduction Ici thorie gnrale et la philosophie du droit, Sirey, 1937, Paris, p. 36.
3 N. Titlescu, Drept civil, Ed. Ail Beck, Bucureti, 2004, p. 22.
4 N. Titulescu, op. cit p. 22.
3 D, Guti, Curs de etic. Universitatea Bucureti, 1931-1932, p. 189.
1
DREPT ADMINISTRATIV
42
Apreciem c aceast definiie impune urmtoarele precizri:

a) sintagma administraie, trebuie neleas n accepiunea ei lato sensu, care
include att autoriti publice, statale sau autonome locale, ct i agenii privai autorizai
s presteze anumite servicii publice i implicai astfel n nfptuirea administraiei
publice.
. ' .
De altfel, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ1, n art. 2 alin. (1) lit. b),
definete noiunea de autoritate public drept orice organ. de stat sau al unitilor
administrativ teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea
unui interes public. Dup care vine precizarea c sunt asimilate autoritilor .publice,
n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut
statut de utilitate public sau sunt autorizate presteze un serviciu public, n regim de
putere public.
.
: . .
J
b) regsim precizarea, inerent oricrei definiii care vizeaz o disciplin juridic,
privind ramura de drept creia aparine aceasta, n spe fiind vorba despre ramura de
drept public;
. ;.
c) nu mai este menionat precizarea privind regimul de putere public, deoarece

considerm c acesta este subneles din referirea la administraie, creia i este specific
regimul de putere public;
d) dreptul administrativ reglementeaz dou categorii de relaii sociale: ,,

.
1) cele care concretizeaz cele trei dimensiuni ale administraiei publice active n
sistemul constituional i legal actual, respectiv:
. :
- executarea legii;
.
.. ..
emiterea de acte normative cu for juridic-inferioar, n executarea legii sau; egal;
legii;
.
/ -prestarea de servicii publice, n limitele legii.
. V- '
.
'
2) cele de natur conflictual, dintre autoritile administrative, pe de o parte, i cei
vtmai n drepturile sau interesele lor legitime, pe de alt parte.
n literatura de specialitate regsim abordat problema dreptului administraiei, i a
dreptului administrativ2, sintagm care relev faptul c administraia public nu este
guvernat, numai de norme ale dreptului administrativ, ci de norme aparinnd i altor
ramuri ale dreptului public sau privat, normele dreptului administrativ fiind numai o parte
dintre cele Care guverneaz administraia. ,
1 1. Alexandru. Tratat de administraie public, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 121.
f?
Definiia dreptului administrativ
__________________________________________________________
43

a) numai raporturile din sfera administraiei publice active;
b) raporturile din sfera administraiei publice active i conflictuale;
c) numai raporturile din sfera administraiei publice conflictuale.
a) raporturile conflictuale dintre administraia public activ i persoanele vtmate
n drepturile sau interesele lor legitime;b) raporturile conflictuale dintre administraia public activ i persoanele vtmate
numai n drepturile lor^
;
.
c) raporturile conflictuale dintre, administraia public activ i persoanele vtmate
numai n interesele lor legitime.
. .*
3. Dreptul administrativ este o ramur de drept care aparine:
a) dreptului public;
b) dreptului privat;
c) este o ramur de drept de sine stttoare.
-
;
4. Raporturile de natur conflictual reglementate de dreptul administrativ
sunt raporturi pare se stabilesc ntre:
.y.
a) autoritile;; publice; i cei vtmai .n drepturile lor prin actele administrative
ilegale ale acestora; . ..
V,
b) autoritile publice i cei vtmai n interesele lor legitime prin actele

.administrative ilegale ale acestora;
.
. c) autoritile publice i cei vtmai n drepturile i interesele lor legitime prin actele
administrative ilegale ale acestora.
5. Administraia public activ include:

a) numai executarea legii;
b) numai prestarea de servicii publice;
c) att executarea legii ct i prestarea de servicii publice.6
6. Raporturile de natur conflictual cuprind:

a) litigiile dintre administraie i cei vtmai n drepturi sau n interese legitime;
b) litigiile dintre autoritile administraiei publice;
c) litigiile dintre autoritile administraiei publice i alte autoriti publice.
Cap i t o l u l IV
IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV
1. n literatura de specialitate nu regsim o opinie unanim privind sfera izvoarelor

de drept i mi ales, semnificaia unora dintre ele de a constitui veritabile .izvoare ale
dreptului. n egal msur, regsim diferente de la un stat la altul privind izvoarele de
drept1.
.
,
\ . ... . I
Teoria general123 a dreptului mparte izvoarele de drept-n dou categorii: izvoare
materiale,.care reley condiiile materiale, concrete de existen care genereaz norma
juridic-i izvoare formale, prin care se evoc formele de concretizare normei juridice,
de exprimare propriu-zis a dreptului.
Izvoarele formale, la rndul lor, sunt de. dou categorii: scrise i nescrise.
/.
IZVOARELE FORMALE NESCRISE ALE DREPTULUI

ADMINISTRATIV
..
n aceast-categorie intr anumite .izvoare de drept care, n mod. tradiional, n

Romnia i n majoritatea celorlalte state,- nu sunt considerate izvoare de drept. Regimul
lor juridic, inclusiv din perspectiva calitii de izvor de drept, va trebui regndit n viitor,
avnd n vedere schimbarea de optic intervenit n plan legislativ, instituional, n'
abordarea de ansamblu. n acest, fel, se.va ajunge la soluia recunoaterii unei importane
din ce n ce mai mari pe care o au izvoarele nescrise ale dreptului n prezent, n Romnia
i n alte state, cu precdere n cele membre ale Uniunii Europene. Articolul 21 din Legea
nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativJ prevede c n activitatea de
documentare pentru fundamentarea proiectului de act normativ se vor examina practica
Curii Constituionale n acel domeniu, jurisprudena n materie a Curii Europene a
Drepturilor Omului, practica instanelor judectoreti n aplicarea reglementrilor
legale n vigoare, precum i doctrina juridic n materie4. Observm semnificaia
1 Pentru o analiz comparativ a izvoarelor dreptului administrativ n unele ri europene, v. I.
Alexandru, Drept administrativ comparat, Ed. Lumina Lcx, Bucureti,' 2000, pp. 68-93.
2 Pentru dezvoltri N. Popa, Teoria general a dreptului, Ed. Actami Bucureti, 1994, pp. 188-195, R. I.
M'otica, G. Mihai, Teoria general a dreptului, Ed. AII Beck, Bucureti, 2001, pp. 121-140.
3 Republicat n M. Of. nr. 260 din 21 aprilie 2010..Republicarea s-a fcut n temeiul art. II din Legea
nr. 60/2010 publicat n M. O f nr. 215 din 6 aprilie 2010j privind aprobarea Ordonanei de Urgen a
Guvernului nr. 61/2009 pentru modificarea i completarea Legii nr. 24/2000 privind nonnele de tehnic
legislativ pentru elaborarea actelor normative, publicat n M. O f nr. 390 din 9 iunie 2009.
4 Art. 21 din Legea nr. 24/2000, n forma n care a fost modificat prin pct. 4 al art. 1 din legea nr, 29/11
martie2011, publicat nM . Of. nr. 182 din 15 martie.2011.
Izvoarele dreptului administrativ___________ ' .
_________________
45
deosebit pe care legiuitorul o confer jurisprudenei naionale i celei a Curii Europene

a Drepturilor Omului, dar i doctrinei de specialitate, pe care le aeaz la baza
fundamentrii elaborrii unui act normativ.
2. Cutuma sau obiceiul

I
*
Reprezint uzajul care a fo st implantat ntr-o anumit colectivitate i pe care aceast
colectivitate l consider obligatoriu din punct de vedere juridic.
Obiceiurile, potrivit unor concepii, au o sfer mai larg dect dreptul, n ele reg- .
sindu-se germenii organizrii juridice a societii1.
ntr-o -formul sintetic, cutuma este dreptul creat de obiceiuri, jus moribus
constitutumJV...
.
..........
Obiceiul este sentimentul general admis al caracterului juridic obligatoriu al unui.
anumit, comportament social ,
.
. "
Potrivit .unei definiii deosebite prin coninut i formulare, obiceiul este ceea ce s-a
hotrt printr-un tacit consimmnt sa fie obligatoriu n sensul legii-i a fo st socotit
..lung vreme ca obligatoriu, aceasta este norma consuetudinar sau. norma izvort din
obicei*.
; y7 _
" v
_ f .
/
Autorul citat consider c pentru ca un obicei s fie un izvor de drept se cer dou
condiiuni:
) s fie ndelungat longa inveterata diuturna consuetudo ";
b) s fie socotit de oa lumea ca avnd caracter obligatoriu .n sensul legii4.
ara n care obiceiul ocup un loc important n planul teoriei dreptului este Elveia.
Se recunoate de ctre doctrin c, alturi de normele-edietate, dreptul n general, i
dreptul administrativ n special, cunoate i aa-zisul drept needictat sau nescris". Se
impune a se preciza, ns, c aceste reguli nescrise au ca element comun faptul c ele nu
pot deroga de la regulile scrise, de acelai rang sau de unul superior",
Doctrina elveian impune dou condiii care trebuie cumulativ ndeplinite pentru ca
o norm cutumiar s reprezinte o norm juridic, care se regsesc i n lucrarea citat
anterior:
a) practic ndelungat;
b) sentimentul unanim al caracterului obligatoriu.
Cele dou condiii se presupun i numai mpreun pot transforma o practic
cutumiar ntr-o norm de drept.
Acestor dou trsturi, practica ndelungat (repetabilitatea) i caracterul obligatoriu,
le-a fost adugat, de unii autori, i condiia ca obiceiul s fie recunoscut de autoritatea
normativ;, adic s se bucure de garantarea ndeplinirii lui prin recurgerea, n caz de
neconformare, la fora de constrngere a. statului*.I*3
I S. Popescu, Teoria generala a dreptului, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2000, p. 134-135.
' Du Pasquier, Introduction la thorie gnrale et la philosophie du droit, Sirey, 1937, Paris, p. 36.
* N. Titlescu, Drept civil, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 22.
4 N. Titulescu, op'; ait., p. 22.
3 D. Guti, Curs de etic, Universitatea Bucureti, 1931-1932, p. 189,
_______________________
___________________ DREPT ADMINISTRATIV
n Belgia este recunoscut principiul conform cruia obiceiul nu pocite prevala

asupra unui text formal. El poate acoperi doar lacunele legii pozitive
Aadar, dreptul
cutumiar reprezint o surs recunoscut de drept, care joac ns un rol secundar n
dreptul administrativ belgian12.
In Frana, se consider c obiceiul nu poate s joace dect un rol minim 34,Dei, n
principiu, n aceast ar dreptul cutumiar este recunoscut ca fiind o surs a dreptului, el
joac numai un rol subordonat n dreptul administrativi n.Germ ania, dreptul cutumiar
este aplicat numai, la nivelul autoritilor locale, ns aplicarea lui depinde de folosirea
prelungit i continu, ca i de credina acelora care particip c aceast folosire este legal
justificat5. n Italia, Codul civil enumer, n articolul 1, ierarhia izvoarelor de drept, iar
obiceiul ocup locul trei n aceast ierarhie, dup statutul i reglementrile juridice. O
asemenea poziie semnific faptul c dreptul cutumiar nu se podte aplica contra legem, ci
doar secundum legem i preater legem6. i n Danem arca se recunoate statutul dreptului'
cutumiar de izvor de drept, drei are o relevan minor pentru dreptul administrativ7. n
Irlanda, dreptul cutumiar, ca i doctrina, respectiv opiniile celor mai competeni autori.de
specialitate, sunt considerate surse secundare ale dreptului8. n Olanda dreptul cutumiar
este recunoscut ca un veritabil izvor de drept, ns nu .are prea mult .relevan pentru
dreptul administrativ9. n Spania problema statutului cutumei ca izvor de drept nu este'
nc clarificat, ns n ceea ce privete dreptul administrativ, cu greu i- poate fi
recunoscut vreo influen.
'
. . .
3. Consacrarea obiceiului ca izvor de drept potrivit Constituiei Romniei

d in 1991
O superb pledoarie pentru calificarea obiceiului ca izvor de drept regsim la.Nicolae

Titulescu i, pentru frumuseea dulcelui grai romnesc interbelic, o reproducem
nealterat, nutrind sperana c citirea ei. va face o real plcere cititorilor notri. Dreptul
care rezult din obicei are un imens avantagiu: este n permanen calat pe trebuinele
momentului. S-a schimbat trebuina, se schimb i obiceiul. Este drept suplu, maleabil
prin excelen i vei vedea c aceast necesitate a dreptului de a f i suplu este socotit
att de imperioas, nct au fost unii autori care au judecat orice transformare a
dreptului consuetudinar ca un regres.
'
1A. Biittengenbachc, op. cil., p. 6.

. .
:
1. Alexandru, Drept administrativ comparat, op. cit., p. 81.
J. Rivero, J. Waline, op. cit., 2000, p. 68.
4 I. Alexandru. Drept administrativ comparat, op. cit., p. 69.
5 1. Alexandru. Drept administrativ comparat, op. cit., pp. 73-74. Autorul citat d, ca exemplu, faptul c
un plan dc dezvoltate luat printr-o decizie a unei autoriti locale poate fi depit de legea cutumiar local,
care reflect mai bine condiiile specifice locale.
6 1. Alexandru, Drept administrativ comparat, op. cit., pp. 79-80.
7 1. Alexandru, Drept administrativ comparat, op. cit., p. 83.
s I. Alexandru, Drept administrativ comparat, op. cit., p. 86. .
v 1. Alexandru, Drept administrativ comparat, op. cit., p. 91,
Izvoarele dreptului administrativ
47
Probabil acest imens avantagiu l-a avut n vedere i legiuitorul constituant romn,
care, prin dispoziiile cuprinse n legea fundamental a rii, ngduie concluzia c
obiceiul sau cutuma a devenit izvor de drept de rang constituional.
Avem n vedere mai .nti art.. 44 alin. (6) care prevede, c Dreptul de proprietate
oblig la respectarea sarcinilor privind protecia mediului i asigurarea bunei vecinti,
precum i la respectarea celorlalte sarcini care potrivit legii sau obiceiului, revin
proprietarului.
Un alt text din Constituie care trebuie pus n discuie. este art. 120 alin. (1), care
consacr principiile care guverneaz administraia public . . din unitile
administrativ-teritoriale, respectiv descentralizarea, autonomia local i deconcentrarea
serviciilor publice^. Principiul autonomiei locale permite, cum s-a exprimat deja literatura
de specialitate, ca anumite practici specifice locului, s capete, n timp, semnificaia unor
reguli obligatorii pentru personalul din administraia publica, astfel nct nclcarea lor s
atrag aceleai consecine ca i nclcarea unei norme propriu-zise de drept:
i, n sfrit dar riu n cele din urm, invocm articolul A alin. (3)' din Constituie, n
forma rezultat n urma revizuirii, conform cruia Romnia este stat de drept, democratic i
social, n 'care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor; libera dezvoltare a
personalitii, umanei dreptatea i pluralismul politic, sunt valori supreme, n spiritul
tradiiilor democratice ale poporului romn i idealurilor Revoluiei din decembrie 1989 i
'.siint^garantate.. Constatm .c textul face referire la tradiiile democratice ale .poporului
romn, tradiiile fiind practici cutumiare sdite de-a lungul timpului-n'comportamentul
public al unui popor. Pn la revizuirea din 2003, erau.enumerate numai cele cinci valori, care
erau declarate a fi. supreme i garantate, fr a se mai preciza c att caracterul suprem, ct. i
garania acestor valori sunt raportate la tradiiile democratice ale poporului, i la idealurile
Revoluiei din decembrie 1989,. moment istoric deosebit de important prin ruptura pe care a
determinat-o cu un regim de dictatur i s creeze premisele trecerii la democraie i la statul
de drept. n prezent, demnitatea omului, libera dezvoltare a personalitii sale, dreptatea
i pluralismul sunt constituional garantate, ceea ce corespunde att tradiiilor
democratice, ct i idealurilor Revoluiei din decembrie 19892,
. 1 Autoritile administraiei, publice prin care se realizeaz autonomia local.n comune i orae sunt
consiliile locale, consiliile judeene i primarii, alei n condiiile legii. Aa cum se subliniaz i n Tratatul
prof. univ. Antonie Iorgovan, evoluia autonomiei locale conduce la apariia unor regulipuumiare, fiind
vorba, practic, despre recunoaterea, inclusiv de instanele judectoreti, a caracterului de reguli juridice
pentru autoritile administrative, ct'i pentru ceteni, a unor practici administrative". n dezvoltarea
acestei idei se aduce un exemplu care ni se pare relevant pentru situaia dat. n multe din localitile rii, n
zilele de sfrit de sptmn, respectiv smbt i duminic, deci zile declarate oficial libere, se organizeaz
unele activiti: trguri, oboare, chiar nuni etc. Pentru ncheierea diverselor tranzacii sunt necesare acte
emise de autoritile autonomiei locale. Exemplu, pentru vnzarea de produse agricole este nevoie de un act
administrativ numit certificat de productor care atest proveniena legal a bunului respectiv. De
asemenea, diferite evenimente din viaa oamenilor, cum ar fi nunile, se celebreaz tot la sfritul sptmnii,
ceea ce presupune ca mcar primarul i ofierul de stare civil s fie prezeni pentru ncheierea faptelor i
actelor juridice respective. S-i stabileasc, n aceste zile, un program de lucru accesibil i util locuitorilor.
Funcionarul public n culp va putea fi sancionat n condiiile legii i avem n vedere Statutul funcionarilor
publici aprobat prin Legea nr. 188/1999 cu modificrile i completrile ulterioare, republicat, ca lege
geneial, precum i reglementrile cu caracter special. (A. Iorgovan, Tratat, op. cit., vol. I, ed. 4, p. 35).
2
M. Constantinescu, n M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muram, E. S. Tnsescu, Constituia
Romniei revizuit - comentarii i explicaii, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 2.'
DREPT ADMINISTRATIV
p li
48
4. J u ris p ru d e n a
aJWtv,
m
'
Jurisprudena este felul n care-tribunalele interpreteaz legea. Exist state unde

modul de interpretare judectoreasc a legii constituie un izvor de drept1. Astfel,
doctrina francez admite c dintre toate cele trei izvoare nescrise ale dreptului,
jurisprudena, n dreptul administrativ, rmne singura direct creatoare123.
Printre caracterele dreptului administrativ francez se numr i acela c este un drept
esenial ju r ispm denia/ \
Doctrina francez actual apreciaz c acest rol al judectorului de a crea norme de
drept l transform pe acesta n jurislator.
Ce se ntmpl pentru ca aceast regul jurisprudenial s capete autoritate?
ntrebarea se justific n contextul n care, din punct de vedere,juridic, trebuie recunoscut c
judectorul nu este legat de o regul astfel formulat la fel cum ar fi legat, de o regul scris, ,
ns n practic, . atunci cnd Consiliul de Stat, prin jurisprudena sa, consacr o d
regul, din acel moment ea,este respectat: i se impune acest respect n;raiunea grijii
fa. de securitatea juridic a particularilor, care impune judectorului aceast fidelitate
fa de propria sa gndire 45i faa de rodul acestei gndiri juridice concretizat n norma
de drept formulat.
.
n acelai spirit, un alt autor afum.categoric c dreptul administrativ este un drept
fcut esenial de judector*.
>' C
...
x:
; .
Situaia nu este ns aceeai n toate statele. n Germania, instanele judectoreti am
avut contribuii importante n ceea ce privete dezvoltarea dreptului administrativ. Curtea
Constituional Federal s-a exprimat, chiar n sensul-n-- care. formarea principiilor
generale legale este o sarcin ce aparine, n mod natural, naltelor Curi6: n- Anglia,
dreptul administrativ general poate fi gsit n primul rnd n jurisprudena, jurisprudena
precedentelor. n virtutea lui stare decisis, Curile inferioare sunt limitate de deciziile
luate de Curile superioare lor, cu aceeai jurisdicie7. n Belgia* jurisprudena, cu
precdere aceea care aparine Consiliului de Stat, este.considerat ca avnd un rol decisiv
pentru dreptul administrativ. Unele din deciziile Consiliului de Stat, respectiv cele date n
anularea unor acte administrative, au for, juridic general obligatorie, e aplic erga
omnes i exercit o influen considerabil n dezvoltarea dreptului administrativ8. n
Grecia, principiile fundamentale. ale dreptului administrativ au fost desprinse din
jurisprudena Consiliului de Stat, care, l-a rndul ei, s-a inspirat din jurisprudena
instituiei omonime din Frana9. n Irlanda, jurisprudena este aezat pe acelai plan cu
actele Parlamentului din punct de vedere al valorii ei de izvor de drept, n vreme cc
1 N. Titulescu, op. cit., p. 74.
.
2 J. Rivero. J. Walinc, op. cit., p. 71.

3 D. A. Tofan, Drept administrativ. Curs universitar, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2008, cd. a 11-a, vol. 1, p. 56.
5 G. Vedcl, P. Delvolv, op. cit., p. 105.
6 Citat dup I. Alexandru, Drept administrativ comparat, op. cit., p. 74.
7 1. Alexandru, Drept administrativ comparat, op. cit., p. 74.
K1. Alexandru. Drept administrativ comparat, op. cit., p. 81.
I. Alexandru, Drept administrativ comparat, ap. cit., p. 84.
Izvoarele dreptului admiriistraiv
49
dreptul cutumiar i doctrina sunt considerate izvoare secundare de drept administrativ. Un

rol important ocup i n Luxemburg, unde procedura administrativ este bazat pe
dreptul judectoresc (jurisprudena)1. n schimb, n Portugalia, jurisprudena
administrativ nu are aceeai semnificaie de care se bucur n Frana, iar n Spania nu
este recunoscut ca o surs de drept*2.
Am putut constata astfel c n Europa exist state unde se recunoate jurisprudenei
caracterul de izvor de drept i c nimic nu ne mpiedic, este chiar necesar, s facem i
noi acest lucru. De altfel, cum mai putem vorbi despre efectele inter partes litigantes
ale unei decizii judectoreti prin care se anuleaz un act administrativ cu caracter
normativ, de exemplu o hotrre de Guvern, o instruciune a unui ministru, i chiar
o dispoziie a unui primar sau o hotrre a unui consiliu local sau judeean3?
Actuala lege a contenciosului administrativ a i tranat aceast problem,, prin
articolul. 23 care. prevede c hotrrile judectoreti definitive.i irevocabile, :p rin care
s-a anulat n tot sau n parte- un act administrativ:cu caracter normativ sunt general
obligatorii i au putere numai pentru viitor. Acestea se public n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea l, sau, dup caz,. n monitoarele oficiale, ale judeelor sau al
municipiului. Bucureti, fiind scutite de plata taxelor de publicitate. Este vorba, n ali
termeni, de caracterul de ordine public a litigiilor de contencios administrativ care
au ca obiect acte administrative normative45
.
n prezent, n Romnia asistm la o contribuie deosebit a instanelor judectoreti
de contencios administrativ n consolidarea, statului de drept. Aceste instane sunt supuse
.unei solicitri deosebite,, care nu trebuie calificat neaprat ca un semn n sensul
creterii abuzurilor -autoritilor publice, jci, ca uri semn al nelegerii corecte a rolului
acestor instane de cei ce se considera, vtmai prin actele administrative'^.
5. Jurisprudena Curii Constituionale

O discuie special privind calitatea jurisprudenei. ca izvor de drept credem c se
cuvine a fi fcut n ceea ce privete jurisprudena Curii Constituionale.
Apartenena contenciosului constituional la dreptul public impune examinarea
problematicii efectelor deciziilor pronunate de Curtea Constituional n sensul cel mai
larg posibil, mergnd pn la justificarea opozabilitii erga omnes a acestor decizii6.
Potrivit art. 147 alin. (4) din Constituie, deciziile Curii Constituionale .sunt
obligatorii i au putere numai pentru viilor. Ele se public n Monitorul Oficial al
Romniei.
.' 1. Alexandru, Drept administrativ comparat, op. cit., p. 89.
" I. Alexandru, Drept administrativ comparat, op. cit., p. 91 i 93.
3 n contextul n care acestea sunt acte administrative cu caracter normativ, este firesc ca i ncetarea
efectelor juridice, prin anulare, s se extind asupra tuturor subiectelor de drept.
4 A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, genez i explicaii, Ed. Roata, Bucureti,
2004, p. 81.
5 L Giurgiu, R. Lazr, Rolul instanelor judectoreti de contencios administrativ in statul de drept, n
RDP ianuarie-iunie 1998, nr. l,.pp. 96-103.
. L Stngu, C. Doldur, Controlul concret, aposteriori", [art. 144 Ut. c),- actualul ari. 146 lit. d) din
Constituie], n RDP nr. 2/2000, p. 41.
50
DREPT ADMINISTRATIV
Caracterul obligatoriu al acestor decizii1 vizeaz, n primul rnd, nsei completele

de judecat ale Curii", n scopul realizrii unei practici unitare i a stabilitii ordinii
constituionale.
Dar caracterul obligatoriu implic i celelalte subiecte de drept, ele sunt opozabile
erga omnes, nu inter partes litigantes precum deciziile instanelorjudiciare.
O
decizie pronunat de-Curtea Constituional face corp comun cu legea pe care o
vizeaz, pe care fie o golete de coninut, cu privire la articolul sau articolele pe care le
declar neconstituionale, fie i ntrete coninutul confirmnd constituionalitatea legii,
n situaia respingerii unor excepii de neconstituionalitate. .
- .
.....
Nu este vorba despre autoritatea de lucru judecat, ci despre obligativitatea hotrrii,
dup cum a statuat Curtea nsi1.'
. Caracterul obligatoriu fa de toate subiectele de drept, erga omnes, al deciziilor
Culii Constituionale este cel .mai pregnant reliefat n cazul deciziilor prin care se admit
excepiile de neconstituionalitate! nsi legea organic a Curii Constituionale nr.
47/1992, republicat, prevede n art.. 31 alin. (1) Decizia prin care se constat necon
stituionalitatea unei legi, sau ordonane ori a unei dispoziii dintr-o lege sau dintr-o
ordonan n vigoare este definitiv i obligatorie.. s
ns, cea mai important, cea mai spectacular consecin a deciziilor Curii
Constituionale prin care s-au admis excepii de neconstituionalitate, o constituie
scoaterea din sfera legislaiei n.vigoare a legilor, ordonanelor sau dispoziiilor din legi
sau ordonane constatate, prin aceste decizii, ca fiind neconstituionaleA.
Curtea Constituional are misiunea, la. noi, i n oricare alt ar unde exisa instituii
similare, .s contribuie la corijarea imperfeciunilor textelor constituionale prin
interpretrile pe care le d acestora12345, motiv pentru care, cum. susine distinsul autor, n .
literatura occidental se vorbete nu numai despre Constituie, ci i despre blocul
constituionalitii6.
n opinia autorului citat, blocul de constituionalitate are urmtoarea structur:
Constituia propriu-zis; Preambulul i Declaraia Drepturilor Omului ~i Ceteanului;
textele de aplicare a Constituiei; eventualele contribuii ale cutumei, care ocup un loc
1 Pentru completri, v. M.- Cristea, Deciziile interpretative ale Plenului Curii Constituionale, n
Dreptul nr. 5/1995, pp. 10-12.
2 Pentru dezvoltri, v. 1. Delcanu, Justiia Constituional, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1995, pp. 345-379.
3 Decizia nr. 61 din 1 iunie 1993 publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 158 din 29 iunie 1994.
Credem c trebuie pus n discuie i un alt aspect. De exemplu, potrivit prevederilor legii organice a Curii
Constituionale, aceast autoritate de jurisdicie constituional solicit anumite puncte de vedere ale unor
instituii sau autoriti, despre care se consider c ar avea un cuvnt de spus ntr-un litigiu de contencios
constituional. Printre acestea se numr i facultile de drept sau de specialitate, care sunt consultate s se
exprime i n acest fel s ajute,Curtea s adopte soluia care corespunde cel mai bine situaiei date. Aceasta cu
att mai mult cu ct avem n vedere regimul juridic al deciziilor Curii Constituionale, despre care am
discutat anterior.
.
4 C. Bulai, Problema viciului legislativ in jurisprudena Curii Constituionale a Romniei, n RDP nr.
2/2000, p. 19.
'
'
.
5 A. Iorgovan, Revizuirea Constituiei i bicqmeratismul, n RDP nr. 1, ianuarie-iunie 2001, p. 23.
6 P. Pactet, Institutions politiques, Droit constitutionnel, 13d ed., Masson, 1.994, pp. 85-86.
Izvoarele dreptului administrativ_______________________________
51
modest n blocul de constituionalitate; construciile constituionale ale. jurisprudenei,

care, spre deosebire de cutum, joac un rol determinant n formarea i dezvoltarea
blocului de constituionalitate.
'
Dac acceptm faptul c jurisprudena Curii constituionale poate constitui uneori
izvor de drept, se cuvine s scoatem n eviden i alte realiti care se petrec n statele
Uniunii Europene. Este vorba despre modul de interpretare i aplicare a normelor de drept
de ctre curile constituionale europene, de faptul c o soluie gsit de o instan poate
influena instituia similar din alt ar, avnd a rezolva un litigiu identic sau asemntor1.
Nu de puine ori n deciziile pe care le pronun Curtea Constituional.regsim invocarea
jurisprudenei constituionale din alte ri sau invocarea Curii Europene a Drepturilor
Omului sau a hotrrilor preliminare ale Curii Europene de la Justiie*23.
6. Doctrina (literatura de specialitate)

Ceea ce este opiniunea public n politic este doctrina n materie de drept,
spunea Nicolae Titulescu.
Continundu-i. ideile, marele jurist realizeaz o sublim pledoarie pentru semni... ficaia doctrinei ca izvor d e drept...Autorii, savanii, profesorii, cu libertatea lor de a
scrie, cu putina lor de a privi chestiunile dintr-un punct de vedere ct se poate de nalt i
general, sunt fatal adui a crea, prin priceperea i prin talentul lor asupra chestiunilor,
opiniuni i chiar curente de natur a influena spiritul acelor chemai s aplice legea.
- Spiritul judectorilor fiind creat- i alimentat de prerile doctrinare, acestea sunt
adevrate izvoare de drept1.
coala francez exprim teza c opinia unui jurist, unui numr de juriti, nu are,
prin ea nsi, for juridic obligatorie. ns un mare numr de reguli pe care legea sau
jurisprudena le-a transformat n drept pozitiv i.au originea.n lucrrile autorilor de
drept4. Se recunoate astfel d autorii principali au avut un rol deosebit n dezvoltarea
dreptului public. n Frana. i n Germania, partea general a dreptului administrativ
german este caracterizat de o abordare foarte sistematic, la care studiile academice de
drept administrativ au avut o contribuie considerabil5.
Mergnd pe filonul francez de gndire, i promotorii colii belgiene de drept public
recunosc c doctrina n dreptul administrativ, ca de altfel i n alte ramuri de drept, nu are
Exempli gratia. Decizia Curii Constituionale nr. 349 din 19 decembrie 2001 referitoare la excepia de
ncconstituionalitate a art. 53 i 54 din Codul familiei, publicat n M. Of. nr. 240 din 10 aprilie 2002.
' G. Vrabie, Implicaiile Tratatului instituind o Constituie pentru Europa asupra ierarhiei izvoarelor de
drept, n Implicaiile Tratatului instituind o Constituie pentru Europa asupra dreptului public i a serviciilor
publice, Caietul tiinific nr. 8, Sibiu, 2006, Ed. Burg, p. 5.
J- Rivero, Jurisprudence et doctrine dans l'laboration du droit administratif, EDCE, nr. 9, p. 27.
I. Alexandru, Drept administrativ comparat, op. cit., p. 75. Autorul citeaz numele unor mari autori
germani, creatori de coal n dreptul public din aceast ar, printre care se regsesc O. Mayer, W. Jellinek i
E. Forsthoff.
I
52
DREPT ADMINISTRATIV 1
dect autoritatea argumentului. ns este nendoielnic c autorii prestigioi, competenele

deosebite n materie, au o influen real n ceea ce privete formarea legislaiei i
jurisprudenei1. n Irlanda, cum am mai.spus deja, opinii e celor mai competeni autori
de specialitate, alturi de dreptul cutumiar, constituie urse secundare ale dreptului
administrativ.
Dup cum se exprim reputai autori francezi, sarcina doctrinei, cu precdere n
dreptul administrativ francez, care nu este codificat i este n mare msur jurisprudenial,
consist, pe de o parte, n a organiza acest drept de o manier sistematic, degajnd
principiile care inspir soluiile legislative i jurisprudeniale, iar pe de alt parte, n a
divulga, a face cunoscut, dreptul astfel organizat, prin lucrri, articole etc.
De asemenea, misiunea doctrinei const i n a judeca, a evalua acestdrept, din
punctul de vedere al adecvrii sale la scopul social pe care urmrete s.-l realizeze, al
conformitii sale cu justiia, pregtind calea reformelor care urmeaz s. se nfp
tuiasc.
_
,
'
n aceast tripl calitate, doctrina ndeplinete un rol de nenlocuit12:- Rolul doctrinei

trebuie neles i valorificat att de ctre adunrile constituante, ct i de; ctre organele
legiuitoare obinuite, rolul su fiind acela de a servi adeseori interesele publice majore,"
aa cum a facut-o, de exemplu, n secolul. al XVlII-lea, prin fundamentarea, teoriei
separaiei puterilor n stat3.
I I IZVOARELE SCRISE ALE DREPTULUI ADMINISTRATIV*

Ca i n cazul izvoarelor nescrise, i n ceea ce priveje regimul juridic al izvoarelor
formale scrise ale dreptului administrativ au intervenit anumite mutaii, determinate'de
statutul Romniei de stat membru a Uniunii Europene. Aderarea Romniei i Bulgariei la
Uniunea European s-a realizat n baza T ratatului ntre Regatul Belgiei, Republica
Ceh, Regatul Danemarcei, Republica Federal German, Republica Estonia,
Republica Elen, Regatul Spaniei, Republica Francez, Irlanda, Republica Italian,
Republica Cipru, Republica Letonia, Republica Lituania, Marele Ducat al
Luxemburgului, Republica Ungar, Republica Malta, Regatul rilor de Jos,
Republica Austria, Republica Polon, Republica Portughez, Republica Slovenia,
Republica Slovac, Republica Finlanda, Regatul Suediei, Regatul Unit al M arii
Britanii i Irlandei de Nord (state m em bre ale Uniunii Europene) i Republica
Bulgaria i Romnia privind aderarea Republicii Bulgaria i a Romniei la Uniunea
1 A. Buttgcnbach, op. cit., p. 25; D. A. Tofan, op. cit.', p. 55.

2 J. Rivcro. J. Waline, op. cit., p. 69.
3 Genovcva Vrabie, Jcleeci de separaie i trinitatea puterilor azi, n Revista de Drept Public nr. 1/2011,
P-17
" Puterea normativ aparine .statului. Acest privilegiu, incepemd cu Revoluia din 1789, se
fundamenteaz pe ideea c statul este personificarea juridic a naiunii". (F. Dreyfus, F. dArcy, Les
instituions politiques et administratives de la France, Economica, Paris, 4*d, 1992, p. 147).
53
European1. In conformitate cu prevederile articolului 148 alin. (2) din Constituia

Romniei, ca urmare a aderrii, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene,
precum i celelalte reglementri comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate fa de
dispoziiile contrare din legile ' interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare.
Aceast prevedere vizeaz raportul dintre dreptul intern i cel european, care
reprezint, dup cum se apreciaz cu deplin temei n literatura juridic, unul din
subiectele cele mai delicate ale construciei europene. Din perspectiva Uniunii Europene
i a jurisprudenei Curii Europene de Justiie2, prioritatea de aplicare a dreptului
european, att originar ct i derivat se justific pe baza obiectivului implicit, negociat
mpreun cu statele membre i consfinit n tratatele constitutive, anume acela al
unificrii sistemelor normative naionale prin crearea unei ordini juridice europene3.
Articolul 22 din Legea nr. 24/2Q00 oblig, ca soluiile legislative preconizate,prin
noua reglementare s aib n vedere reglementrile n materie ale Uniunii
Europene, asigurnd compatibilitatea cu ,acestea, dispoziiile din tratatele la care
Romnia este parte, precum i jurisprudena Curii Europene a D repturilor Omului.
Atunci cnd este necesar, se vor face propuneri de modificare i Completare a actelor
normative interne care conin dispoziii, contrare cu cele ale actelor internaionale la care
Romnia este parte sau nu asigur compatibilitatea Cu dreptul, european ori se afl n
contradicie cu jurisprudena Curii Europene' a ..Drepturilor Omului (CEDO)'. Iniiativa
unor modificri legislative pentru a pune n acord dreptul intern cu cel european
revine Guvernului, care, n termen de cel mult 3 luni de la data comunicrii., hotrrii
CEDO,..prezint Parlamentului proiectul de lege pentru modificarea, sau abrogarea .actului
normativ care, n tot sau n parte, contravine dispoziiilor Conveniei Europene a
Drepturilor Omului i ale protocoalelor adiionale ratificate de Romnia, precum, i
hotrrilor CEDO.
7. Constituia i legile constituionale

Constituia este important n orice stat, pentru c fiecare sistem de guvernare trebuie
s ia decizii obligatorii pentru ntreaga societate, s adopte msuri pentru asigurarea
siguranei publice i a fiecrui cetean, care trebuie sa reflecte interesele generale i
aspiraiile unei anumite populaii, exprimate la nivel constituional4.
Constituia reprezint principalul izvor de drept n general i de drept administrativ,
n special. In sens tehnic juridic, conceptul evoc actul politic i juridic fundamental al*
1 Aprobat prin Legea nr. 157/2005, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea 1, nr. 465 din 1
iunie 2005.
. ~ CJCE C. 6/64, Costa v. Enel.
E. S. Tnsescu, n I. Miiraru, E.S. Tnsescu (coordonatori), Constitufia Romniei, comentariu pe
articole, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 1998, p. 1437.
C. lonescu, Regimuri politice contemporane, Ed. AII Beck, Bucureti, 2004, p, I.
* Termenul de Constituie este pentru prima dat utilizat de Aristotel, cu sensul de aezmnt juridic
ui caracter general, fr a avea ns accepiune de lege fundamental. n dreptul roman conceptul este
utilizat cu semnificaia de decrete imperiale, iar n Evul Mediu el desemneaz anumite reguli monahale.
54
DREPT ADMINISTRATIV
rii1. Articolul 1 alin. (5) aeaz, printre elementele fundamentale ale statului de drept,
caracterul obligatoriu al respectrii Constituiei, a supremaiei sale i a legilor. Noiunea
de supremaie a Constituiei este definit n literatura de specialitate ca fiind o calitate a
Constituiei, care o situeaz n vrful instituiilor politico-juridice dintr-o societate
organizat statal, fcnd din aceasta sursa tuturor reglementrilor n domeniile
economice, politice, sociale i juridice*12.. Sub aspect strict juridic, supremaia Constituiei
exprim poziia supraordonat a acesteia n cadrul sistemului de drept3.
Etimologic, cuvntul provine din substantivul latin constitutio care nseamn
dispoziie, ordin, iar n sistemul de drept el evoca edictul semnat de mprat i a crui for
juridic era superioar celorlalte acte juridice adoptate de autoritile publice ale imperiului4.
Metaforic i euforic, Constituia a fost i, uneori, nc este considerat un cuvnt
magic, o dimensiune miraculoas a statului de drept, ajungndu-se astfel, uneori, pn n
pragul ocultismului i al fetiismului5.
.
.;
.
Ea reprezint sursa oricrui regim.politic, a sistemului de drept (care trebuie s fie
conform regulilor constituionale) a drepturilor, i libertilor ceteneti6, dar i sursa direct
sau indirect pentru ntreaga administraie public, ceea ce a determinat doctrina francez s
consacre formularea de baze constituionale ale administraiei publice sau ,.fundamente
constituionale ale acesteia , formulare pe care ne-am ngduit s o folosim i noi.
n puine cuvinte, din momentul n care a fost creat i pn n prezent, Constituia a
fost neleas ca o lege fundamental a Unui stat, a unei naiuni.organizate, avnd un
guvernmnt autonom, ca lege ce stabilete. modul de organizare i funcionare a
autoritilor publice, competenele -lor i raporturile dintre ,ele, precum i'raporturile
acestora privite ca un tot cu cetenii, drepturile i libertile.lor7.
Dezvoltnd ideea izvoarelor dreptului administrativ care au o determinare;
constituional, identificm dou categorii: '
- izvoare prevzute expres de Constituie: exemplu legile, hotrrile i ordonanele
de Guvern, decretele Preedintelui;
- izvoare prevzute de lege, Constituia consacrnd doar autoritatea care le emite.
De exemplu, Constituia consacr instituia prefectului, nu i a actelor pe care le
emite acesta, respectiv ordine, care se regsesc, prevzute de Legea nr.. 215/2001,
privind administraia public local.
Sensul modern al termenului se contureaz odat cu apariia statelor moderne i cu necesitatea de a se
consacra anumite reguli referitoare la organizarea i funcionarea acestuia.- (E. S. Tnscscu, Politic i
Constituie, n RDP nr. 2, iulie-deccmbrie 1999, p. 3).
1 Pentru dezvoltri cu privire la sensul conceptului de Constituie, v. E. S. Tnsescu, ari. cit., p. 3.
2 1. Mura iu, E. S. Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, voi. I. cd. a 12-a, Ed. AII Bcck,
Bucureti, 2005, pp. 62-63.
1 F. C.-Kurid, Supremaia Constituiei i prioritatea dreptului comunitar, n Implicaiile Tratatului
instituind o Constituie pentru Europa asupra dreptului public i a serviciilor publice, Caietul tiinific nr. 8,
Sibiu, 2006, Ed. Burg, p. 13.
4 C. Ionescu, Constituia-concept i trsturi definitorii, n RDP nr. 1/2001, p. 36.
5 1. Deleanu, Revizuirea Constituiei. Temele revizuirii, n RDP nr. 2/2003, p. 35.
h C. Ionescu, Regimuri politice contemporane, op. cit., p. 1.
7 G. Vrabie, Constituie, stat, suveranitate - concepte ce trebuie regndite, n RDP nr. 3/2004, p. 2.
55
;De asemenea, Constituia reglementeaz, n art. 121-122, instituiile consiliului local,

primarului i consiliului judeean, fr s prevad i actele pe care le emit aceste
autoriti publice, respectiv hotrri sau dispoziii.
n concluzie, calificm Constituia ca fiind cel mai important izvor de drept
administrativ, pentru urmtoarele considerente'.
a) Constituia consacr principiile cu caracter general care guverneaz statul romn;
b) Constituia reglementeaz principiile i instituiile fundamentale privind
administraia.public n mod expres;
c)
:.Constituia consacr izvoarele propriu-zise ale. dreptului administrativ, prevzndu-le sau trimind la actul normativ care urmeaz s le prevad.
Ct privete legile constituionale, acestea sunt, potrivit art. 73 alin. (2), cele prin care.
se revizuiete Constituia1;.''
n doctrina de drept public este deja un truism mprirea constituiilor, din punctul
de vedere al aptitudinii lor de a fi revizuite, n constituii suple i constituii rigide.
Constituiile suple sau flexibile se caracterizeaz prin faptul c regulile de conduit pe
care le stabilesc au aceeai valoare din punct de vedere juridic ca i legile ordinare,
putnd fi modificate potrivit procedurii legislative obinuite. Constituiile rigide sunt cle
care rspund nevoii care se resimte n orice stat de a exista anumite reglementri juridice
pe care Parlamentul s nu le poat .modifica pe -calea-legislaiei obinuite2. Acestei
clasificri clasice i se mai adaug o categorie intermediar, n care se ncadreaz actuala
noastr Constituie, care este o constituie semirigid, condiiile de.revizuire fiind destul
de complicate**.
Din interpretarea acestor dispoziii, nelegem c o lege, constituional poate viza
.. orice prevedere din legea fundamental, cu excepia acelora care, constituie, potrivit art.
152, o limit de revizuire a Constituiei (dispoziiile privind caracterele statului romn,
limba oficial, forma republican de guvernmnt etc.).
,
.
8. Legea organic i legea ordinar

Legea reprezint regula edictat de puterea legiuitoare, care ordon, oprete sau
permite ceva i la care toat lumea este datoare s se supune?.. ntr-o metafor superb,
Plutarh spunea c legea este stpna tuturor muritorilor i nemuritorilor.
n dreptul roman, legea reprezenta quodpopulus iube atque constituit, adic ceea ce
poporul hotrte i adopt5.
Art. 73 consacr trei categorii de legi, respectiv legile constituionale, legile
organice i cele ordinare.
Noiunea de lege organic a fost utilizat n perioada interbelic, n baza Constituiei
din 1923, i n limbajul instituit n baza Constituiei franceze din 1958, n sensul
' Procedura de revizuire a Constituiei face obiectul de reglementare al titlului VII al Constituiei (art. 150-152).
" T. Drganu, Drept constituional i instituii politice, Tratat elementar, voi. I, Ed. Lumina Lex
Bucureti, 1998, p. 45 i 47.
* G- Vrabie, Drept constituional i instituii politice, voi. I, Ed. Cugetarea, Iai, ed. a IV-a, p. 258.
* N. Titulescu, op. cit., p. 25.
' D- Vcroiu, Izvoarele dreptului roman - o abordare terminologic, n RDP nr. 2/2006, p. 3 1.
56
DREPT ADMINISTRATIV
reglementrii unor domenii de raporturi sociale de o importan deosebit sau pentru a

reglementa funcionarea unor autoriti enunate fr nici o dezvoltare de Constituie. Prin
crearea ei se urmrea s se sublinieze importana deosebit atribuit unor reglementri, fr
a se voi s se fac deosebire din punct de vedere al forei juridice ntre ele i alte legi*1.
Considerm c prezint interes didactic- o prezentare a legii organice n paralel cu
legea ordinar.
Dou criterii de distincie sunt relevante i anume:
a) Criteriul domeniilor n care intervine legea organic i cea ordinar.
Din analiza textelor constituionale desprindem urmtoarele concluzii:
- legea organic intervine n domeniile pe care i le rezerv expres Constituia, fie
prin enum erarea acestor domenii, n art. 73 alin. (3) lit. a)-s), fie prin norm a de
trimitere, cuprins la lit. t) ctre celelalte domenii pentru care n Constituie se
prevede adoptarea de legi organice2.
Constituia nu prevede n ce domenii intervine legea ordinar. O asemenea sarcin
nu poate fi- asumat de niciun legiuitor, nelegnd c oricnd poate interveni un domeniu
care s se impun a fi reglementat prin lege ordinar.
.
' . "
Prin eliminare, vom interpreta c legea ordinar intervine n toate celelalte
domenii care nu au fost rezervate de legiuitorul constituant legii organice. \
.
b) Criteriul modului de adoptare este cel de-al doilea element de distincie ntre
legea organic i cea ordinar.
*...
. Potrivit art. 76 alin. (1), legile organice i-hotrrile privind regulamentele Camerelor
se adopt cu votul majoritii membrilor fiecrei Camere.
.... . .
... [.;. . ... . v
. Legile ordinare i hotrrile.sunt adoptate,;potrivit art. 76 alin..(2)cu votul majo
ritii membrilor prezeni din fiecare Camer.,
..
. . ' 7 '
Cel de-al treilea alineat recunoate Parlamentului dreptul ca, la cererea Guvernului
sau din proprie iniiativ, s poat adopta proiecte de legi sau propuneri legislative
cu procedur de urgen, stabilit potrivit regulamentului fiecrei Camere.-----Sintetiznd, constatm c deosebirile dintre categoriile de legi consacrate de
Constituie privesc att coninutul, domeniile (sensul material), ct i procedurile de
adoptare (sensul formal)2.
..
Elemente comune ale regimului juridic al legilor organice i ordinare:
a) Obligativitatea publicrii n Monitorul Oficial.
Potrivit art. 78 din Constituie legea se public n Monitorul Oficial.
Obligativitatea publicrii trebuie coroborat cu principiul concentrat n celebrul
adagiu nemo censsetur ignorare legem .
Dac nimeni nu se poate apra n justiie invocnd necunoaterea legii, dac
statul oblig cetenii s cunoasc legea, rezult c statul, la rndul su, este obligat s
asigure cunoaterea legii, publicnd-o n Monitorul Oficial.
1T. Drganu, Drept constituional i instituii politice, op. cit., voi. I, p. 67.
1 Vom constata astfel c art. 3 alin. (2) prevede c frontierele rii sunt consfinite prin lege organic
art. 5 trimite la o lege organic prin care s se determine condiiile de dobndire, pstrare sau pierdere a
ceteniei romne i exemplele ar.putea continua.
} I. Muram, N. Popa, E. S. Tnsescu, Controlul anterior apriori"- [Art. 144 lit. a) din Constituie], n
RDP nr. 2/2000, p. 5.
57
b) Intrarea n vigoare a legii.

Potrivit aceluiai art. 78, legea poate intra n vigoare la dou momente:
a) fie la 3 zile de la data publicrii in Monitorul Oficial;
b) fie la o dat ulterioar prevzut n textul ei;
Aceast doua variant este justificat de principiul neretroactivitii legii, prevzut
de art. 15 alin. (2)1, astfel nct data prevzut n, textul legii nu poate fi dect ulterioar
publicrii, pentru a nu se nclca principiul constituional i legal12 al neretroactivitii.
c) Caracterul normativ al legii, faptul c ea nu este fcut pentru anumite, persoane
n particular, ci pentru toate n general, dup cum rezult i din definiia dat de Ulpian
legii iura non in singulas personas, sed generaliter constutuntur3.
Precizri privind calitatea de izvor de drept adm inistrativ a legilor organice sau
ordinare.
Legile, organice sau ordinare, reprezint izvoare ale dreptului ..administrativ atunci'
cnd, prin obiectul lor de reglementare,, vizeaz materii care constituie obiectul acestei
ramuri de drept.
t
'
Ct privete legile organice, m ajoritatea lor sunt izvoare de driept administrativ,
reglementnd domenii aparinnd acestei ramuri de drept4*';
Legile Ordinare vor reprezenta i. ele izvoare al acestei ramuri de drept, numai n
msura n care elereglementeaz relaii sociale care fac obiectul administraiei publice6.
- -n sistemul actual legea ordinar e regula, iar cea organic excepia6. 1
n afar de cele trei categorii 'de legi pe care le-am'analizat deja, prin articolele 148 i
-149 mai regsim reglementat o lege special, care se adopt de cele dou Camere al6
Parlamentului reunite ii;.edin comun,:-cu majoritatea calificat de'2/37. Acest lucru a
determinat autorul s-aprecieze c ne-am afla n'prezena unui conflict ntre dispoziiile
.constituionale referitoare la categoriile de legi (articolul 73) i cele ale articolului 148 i
149. Ne raliem opiniei critice fa de aceast interpretare, conform croit^ dei formal,
s-ar putea susine c neTam afla n prezena unui conflict ntre prevederile constituionale
respective, n realitate, trebuie neles c atunci chd Legea de revizuire a Constituiei a
trebuit s rezolve problema aderrii Romniei la NATO i la Uniunea European8 a
introdus, doar pentru aceste situaii', o lege special, Care se adopt n edina comun a
celor dou Camere cu votul calificat de-2/39. ......... .....................
1 Art. 15 alin. (2) prevede c legea dispune numai peniruviitor, cu excepia legii penale sau contra
'
Principiul neretroactivitii este prevzut i de art. 1 din Codul civil, care face referire la legea civil.
D. Vcroiu, Izvoarele dreptului roman - o abordare terminologic, n RDP nr. 2/2006, p. 32.
Exemplu: contenciosul administrativ, administraia public, statutul'funcionarilor publici, regimul
autonomiei locale, regimul general al proprietii (n care se include i. cel al proprietii publice etc.).
' A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. 4, voi. I, p. 134.
h D. A. Tofan, op. cit., voi. I, p. 50.
71. Vida, Antonimii intraconstituionale, n Pandcctele Romne nr. 1/2004, pp. 182-196.
A. Fuerea, Tratatul de aderare a Romniei la Uniunea European. Aspecte procedurale, n RDP nr.
2/2005, pp. 106-120; Ion M. Anghel, Tratatul de aderare a Romniei la Uniunea European putea fi ratificat
iifr a se ocoli verificarea constituionalitii lui, n RDP nr. 2/2005, pp. 120-132.
A. Iorgovan, Din nou despre revizuirea Constituiei (Teze i antiteze), n RDP nr. 2/2004, p. 31.
venionale mai favorabile".
'
54
DREPT ADMINISTRATIV
T'
f?
rii . Articolul 1 alin. (5) aeaz, printre elementele fundamentale ale statului de drept,
caracterul obligatoriu al respectrii Constituiei, a supremaiei sale i a legilor. Noiunea
de supremaie a Constituiei este definit n literatura de specialitate ca fiind o calitate a
Constituiei, care o situeaz n vrful instituiilor politico-juridice dintr-o societate
organizat statal, fcnd din aceasta sursa tuturor reglementrilor n domeniile
economice,-politice, sociale i juridice*12. . Sub aspect strict juridic, supremaia Constituiei
exprim poziia supraordonat a acesteia n cadrul sistemului de drept3.
Etimologic, cuvntul provine din substantivul latin constitutio care nseamn
dispoziie, ordin, iar n sistemul de drept el evoca edictul semnat de mprat i a crui for
juridic era superioar celorlalte acte juridice adoptate de autoritile publice ale imperiului4.
Metaforic i euforic, Constituia a fost i, uneori, nc este considerat un cuvnt
magic, o dimensiune miraculoas a statului de drept, ajungndu-se astfel, uneori, pn n
pragul ocultismului i al fetiismului5.
-/
* .;v
Ea reprezint sursa oricrui regim.politic, a sistemului de drept (care trebuie-s fie
conform regulilor constituionale) a drepturilor, i libertilor ceteneti6, dar i sursa direct
sau indirect pentru ntreaga administraie public, ceea ce a determinat doctrina francez s .
consacre formularea de baze constituionale ale administraiei publice sau fundamente
constituionale ale acesteia , formulare pe care ne-am ngduit s o folosim i noi.
n puine cuvinte, din momentul n care a fost creat i pn n prezent, Constituia a
fost neleas ca o lege fundamental a Unui stat, a unei naiuni. organizate, avnd un
guvernmnt autonom, ca lege ce stabilete. modul de organizare i funcionare a
autoritilor publice, competenele lor i raporturile dintre ele, precum i'raporturile
acestora privite ca un tot cu cetenii, drepturile i libertile.lor7.
Dezvoltnd ideea izvoarelor dreptului administrativ care au o determinareconstituional, identificm dou categorii: - izvoare prevzute expres de Constituie: exemplu legile, hotrrile i ordonanele
de Guvern, decretele Preedintelui;
- izvoare prevzute de lege, Constituia consacrnd doar autoritatea care le emite,.
De exemplu, Constituia consacr instituia prefectului, nu i a actelor pe care le
emite acesta, respectiv ordine, care se regsesc, prevzute de Legea nr.. 215/2001,
privind administraia public local.
Sensul modern al termenului se contureaz odat cu apariia statelor moderne i cu necesitatea de a se

consacra anumite reguli referitoare la organizarea i funcionarea acestuia. (E. S. Tnscscu, Politic i
Constituie, n RDP nr. 2, iulie-deccmbrie 1999, p. 3).
1 Pentru dezvoltri cu privire la sensul conceptului de Constituie, v. E. S. Tnsescu, art. cit., p. 3.
2 I. Muram, E. S. Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, voi. I. cd. a 12-a, Ed. AII Beck,
Bucureti, 2005, pp. 62-63.
' i
2 F. C.-Kurid, Supremaia Constituiei i prioritatea dreptului comunitar, n Implicaiile Tratatului
instituind o Constituie pentru Europa asupra dreptului public i a serviciilor publice. Caietul tiinific nr. 8,
Sibiu, 2006, Ed. Burg, p. 13.
j
4 C. lonescu, Constituia-concept i trsturi definitorii, n RDP nr. 1/2001, p. 36.
5 1. Deleanu, Revizuirea Constituiei. Temele revizuirii, n RDP nr. 2/2003, p. 35.
6 C. lonescu. Regimuri politice contemporane, op. cit., p. 1.
7 G. Vrabie, Constituie, stat, suveranitate.concepte ce trebuie regndite, n RDP nr. 3/2004, p. 2.
55
De asemenea, Constituia reglementeaz, n art. 121-122, instituiile consiliului local,

primarului i consiliului judeean, fr s prevad i actele pe care le emit aceste
autoriti publice, respectiv hotrri sau dispoziii.
n concluzie, calificm Constituia ca fiind cel mai important, izvor de drept
administrativ, pentru urmtoarele considerente'.
a) Constituia consacr principiile cu caracter general care guverneaz statul romn;
b) Constituia reglementeaz principiile ' i instituiile fundamentale privind
adrriinistraia.public n mod expres;
c)
:.Constituia consacr izvoarele propriu-zise ale. dreptului administrativ, prevzndu-le sau trimind la actul normativ care urmeaz s le prevad.
Ct privete legile constituionale, acestea sunt, potrivit art. 73 alin. (2), cele prin care.
se revizuiete Constituia1. '
n doctrina de drept public este deja un truism mprirea constituiilor, din punctul
de vedere al aptitudinii lor de a fi revizuite, n constituii suple i constituii rigide.
Constituiile suple sau flexibile se caracterizeaz prin faptul c regulile de conduit pe
care le stabilesc au aceeai valoare din punct de vedere juridic ca i legile ordinare,
putnd fi modificate potrivit procedurii legislative obinuite. Constituiile rigide sunt cele
care rspund nevoii care .se resimte n orice stat de a exista anumite reglementri juridice
pe care Parlamentul s nu le poat modifica pe -calea-legislaiei obinuite". Acestei
clasificri clasice i se mai adaug o categorie intermediar, n care se ncadreaz actuala
noastr. Constituie, care. este o constituie semirigid, condiiile de revizuire fiind destul
de complicate"*2,*4.
Din interpretarea acestor dispoziii, nelegem c -c lege. constituional poate, viza
orice prevedere din legea fundamental, cu excepia acelora care. constituie, potrivit art.
152, o limit de revizuire a Constituiei (dispoziiile privind caracterele statului romn,
limba oficial, forma republican de guvernmnt etc.).
,
.
8. Legea organic i legea ordinar

Legea reprezint regula edictat de puterea legiuitoare, care ordon, oprete sau
permite ceva i la care toat lumea este datoare s se supun f . ntr-o metafor superb,
Plutarh spunea c legea este stpna tuturor m uritorilor i nem uritorilor.
n dreptul roman, legea reprezenta quodpopulus iube atque constituit, adic ceea ce
poporul hotrte i adopt5.
Art. 73 consacr trei categorii de legi, respectiv legile constituionale, legile
organice i cele ordinare.
Noiunea de lege organic a fost utilizat n perioada interbelic, n baza Constituiei
din 1923, i n limbajul instituit n baza Constituiei franceze din 1958, n sensul
' Procedura de revizuire a Constituiei face obiectul de reglementare al titlului VII al Constituiei (art. 150-152).
" T. Drganu, Drept constituional i instituii politice, Tratat elementar, voi. 1, Ed. Lumina Lex
Bucureti, 1998, p; 45 i 47.
G- Vrabie, Drept constituional i instituii politice, voi. I, Ed. Cugetarea, Iai, ed. a lV-a, p. 258.
4 N . Titulescu, op. cit., p. 25.
D - Vcroiu, Izvoarele dreptului roman - o abordare terminologic, n RDP nr. 2/2006, p. 3 1.
58
DREPT ADMINISTRATIV |
9. Ordonanele Guvernului
Sunt consacrate constituional de art. 108 i 115 din Constituie, ele reprezentnd
rodul instituiei delegrii legislative, adic al mputernicirii. pe care o primete
Guvernul, deci executivul, de a emite acte normative cu for juridic egal legii.
Misiunea ordonanei este s nlocuiasc legea, pe cnd hotrrea de Guvern, cellalt
act al Guvernului, are rolul de a pune n executare legea.
Delegarea legislativ reprezint modalitatea de conlucrare ntre Parlament i
Guvern, n virtutea principiului separaiei i colaborrii puterilor n stat, n temeiul
cruia Guvernul este nvestit cu exercitarea, n anumite condiii, a unei funcii
legislative .
Sistemul constituional actual consacr dou tipuri de ordonane:
- Ordonane obinuite, emise pe baza unei legi speciale de abilitare adoptate de
Parlament n domenii care nu fa c obiectul legii organice".
Rezult c acest tip de ordonan poate interveni, a contrario, n domenii care fac
obiectul de reglementare al legii ordinare.
Nu mprtim teza, exprimat de unii autori123,-conform creia ordonanele obinuite
se pot emite numai n perioada n care Parlamentul se afl n vacan.
Constituia nu impune-o asemenea restricionam i nimic nu mpiedic Parlamentul
ca, din considerente care privesc raionalizarea propriei activiti, s transfere Guvernului
anumite atribuii de legiferare chiar n perioada n care el se afl n sesiune.
- Ordonane de urgen4, despre care constituantul se rezum s statueze, doar c
intervin n situaii extraordinare, fcnd referiri la.Ordonana de urgen a Guvernului
care poate cuprinde inclusiv norme de natura legii organice [art: 115 alin. (5)].Curtea Constituional a fost sesizat cu. privire la aceast problem, i s-a pronunat
n mai multe decizii asupra posibilitii ca Ordonana de urgen s intervin i n
domeniile legii organice. Semnalm practica exprimat consecvent de Curte, de exemplu
prin Decizia nr. 134/19985 n care s-a statuat c interdicia reglementrii n domeniile
rezervate legii organice nu este aplicabil i Ordonanei de urgen a Guvernului. Aceeai
concepie este susinut i n Decizia nr. 83 din 19 mai 19986.
n concepia noastr, credem c misiunea ordonanei n general este s completeze i
s sprijine mecanismele statului de drept, nu s le perturbe. Rolul ei este dedus din
1 M.
Vasilescu,
Bucureti,
2 Cu
Constantinescu, A. Iorgovan, n M. Constantinescu, f Deleanu, A Iorgovan, I. Muram, F.

I. Vida, Constituiei Romniei comentatei i adnotat. Regia Autonom Monitorul Oficial
1992, p. 254.
privire la regimul juridic al ordonanei, v. D. Apostol, Despre natura juridic i regimul juridic
aplicabil Ordonanelor de Guvern, n RDP nr. 1/1995, pp. 94-101.
.
.
J M. Preda, Drept administrativ, Partea general, ed. revzut i adugit, Ed. Lumina Lex, Bucureti,
2000, p. 31.
4 V., pentru dezvoltri, M. Constantinescu, Coninutul ordonanei de urgent a Guvernului, n Dreptul

nr. 8/1998. pp. 30-35.
5 Publicat n M. Of. nr. 88 din 25 februarie 1998.
6 Decizia privind excepia de ncconstituionalitate a dispoziiilor O.U.G. nr. 22/1997 pentru modificarea
i completarea Legii administraiei publice locale nf. 69/1991, republicat n 1996. Aceast decizie a fost
publicat n M. Of. nr. 211 din 19 mai 1998.
-
'
59
principiul colaborrii puterilor n stat, care impune ca, din raiuni pe care Parlamentul
le decide, s permit Guvernului s-l suplineasc, intervenind cu acte normative adoptate
cu o procedur evident mai supl i mai rapid dect cea a legii.
Cellalt tip de ordonan, cea de urgen, conservnd misiunea evocat anterior, mai
este legitimat i de necesitatea c n anumite situaii, care pot fi calificate ca extraor
dinare, s existe un instrument juridic prin care situaia s poat fi acoperit 'normativ.
Dac n cazul Ordonanei obinuite Guvernul primete o abilitare expres de la
Parlament, n cazul Ordonanei de urgen abilitarea vine chiar de la legiuitorul
constituant, care, n virtutea rolului pe care Guvernul l are, de a asigura realizarea
politicii interne i externe a rii, n mod firesc are legitimitatea de a aprecia o anumit
situaie ca extraordinar i de a interveni cu Ordonan de urgen. Parlamentul poate, oricum, cenzura activitatea Guvernului, art. 115 alin. (5) prevznd
c respectivele ordonane intr n vigoare numai dup ce au fost depuse spre dezbatere n
procedur de urgen la Camera competent s fie sesizat i, evident, dup ce au fost
publicate n Monitorul Oficial, tiut fiind c o Ordonan de Guvern (ca i o Plotrre de
Guvern sau un decret al Preedintelui), nepublicat n Monitorul Oficial, este inexistent1.
Din modul'n care .a fost consacrat'de constituant regimul ordonanei, rezult c s-a
avut n vedere meninerea unui control din partea Parlamentului i, implicit, conservarea
statutului acestuia, de unic autoritate legiuitoare a rii2.
Ordonanele de Guvern sunt izvoare exprese ale dreptului administrativ, ele emannd
de la autoritatea care are misiunea s exercite conducerea general a administraiei publice.
10. Decretele n vigoare ale fostului Consiliu de Stat

n vechiul sistem constituional, . instituit'n baza legii .'fundamentale din 1965,
decretele fostului Consiliu de Stat reprezentau acte normative cu fora juridic situat
imediat dup lege.
Unele dintre ele sunt nc n vigoare i, deci,, produc efecte juridice, ns trebuie
.avut n vedere incidena art. 154 alin. (1) din Constituie, care oblig la un proces de
constituionalizare a dreptului n ansamblul su, nelegnd c meninerea n vigoare a
unui. asemenea act normativ implic un proces de trecere prin .filtrul Constituiei i de
interpretare a textului aa cum legea fundamental, n litera i spiritul su, oblig*
11. Hotrrile Guvernului

Se adopt, potrivit art. 108 alin. (2), pentru organizarea executrii legilor. Dac
oidonanele de Guvern,-simple sau de urgen, au misiunea s nlocuiasc legea, misiunea
hotrrilor de Guvern este s pun legea n executare.
Art.. 108 alin. (4) din Constituie prevede c republicarea unei hotrri de Guvern (cu excepia celor
care au caracter militar i care se comunic numai instituiilor interesate) sau unei ordonane de Guvern
atrage inexistena acestora.

' De aceea putem afirma cu deplin temei c puterea legislativ nu aparine Guvernului, cu titlu principal
(G. Vrabie, M. Blan, Organizaiapoiitico-etatic a Romniei. Institutul European, ini, 2004, p. 231).
60
DREPT ADMINISTRATIV
Ca i ordonanele, ele se semneaz de primul-ministm, se contrasemneaz de

minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial, sub
sanciunea inexistenei lor n cazul nepublicrii.
Art. 108 alin. (4) ngduie o excepie de la principiul obligativitii publicrii n
Monitorul Oficial pentru hotrrile care 'au caracter militar i care urmeaz s. se
comunice numai instituiilor interesate.
Hotrrilor Guvernului adoptate n baza actualei legi fundamentale, li se mai pot
aduga unele hotrri ale fostului Guvern, respectiv hotrrile Consiliului de Minitri
care au fost meninute n vigoare, ele fiind supuse aceluiai fenomen de constituionalizare evocat pentru cazul decretelor fostului Consiliu de Stat.
12. Actele administraiei centrale de specialitate

Avem n vedere att autoritile centrale subordonate Guvernului, ct i cele
nesubordonate (autoritile centrale autonome) care emit' acte cu denumiri' diferite
(instruciuni, ordine, precizri etc.)| acestea 'reprezentnd izvoare exprese ale dreptului
administrativ.
. ... :
J
^
Articolul 78 din Legea nr. 24/20001. privind normele de tehnic legislativ impune ca
ordinele, instruciunile i alte asemenea acte trebuie s se limiteze strict ta cadrul legal
stabilit de actele de baz i n executarea crora aii fost emise i nu pot conine soluii
care s contravin acestora.- 'Este,.' de aceea, total ilegal ca unele ordine cu .caracter
normativ adopte reglementari de ansamblu, n care existe numeroase prevederi care,,
nu' constituie norme de aplicare/executare a -unor acte normative' de nivel superior12. . . ,
Ordinele i instruciunile cu caracter normativ care eman de la organele centrale de
specialitate trebuie publicate n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, pentru a fi
cunoscute i opozabile' qrga omnes, ceea ce ine.de esena oricrei legi (lato sensu) sau act
administrativ cu caracter normativ. n situaia n care condiia publicrii' nu este
ndeplinit, astfel de ordine nu sunt legal intrate n vigoare i deci nu au nici: o for
juridic, ele putnd fi, cel inult, considerate nite proiecte de acte normative3.
.
Regimul juridic al acestor categorii de acte este reglementat de actul normativ de
nfiinare i organizare a autoritii respective. Exempli gratia, art. 7 alin. (4) din O.U.G.
1 Republicat n M. Of. nr. 260 din 21 aprilie 2010..
2 D. Soare, Discuii privind nelegalitatea unor ordine ale ministrului administraiei i internelor care
reglementeaz naterea, desfurarea i stingerea raporturilor de serviciu ale poliitilor i ale altor
categorii de personal, n Dreptul nr. 9/2006, p. 132. Autorul citat se refer, n mod expres, la dou ordine ale
ministrului administraiei i internelor, respectiv Ordinul nr. 300 din 21 iunie 2004 privind activitatea de
management resurse umane n unitile Ministerului Administraiei i .'Internelor i Ordinul nr. 400 din 29
octombrie 2004 privind regimul disciplinar al personalului din cadrul aceluiai minister, prin care se derog
practic de la prevederile actelor normative (legi, hotrri de Guvern) care reglementeaz cadrul general
privind cariera i regimul disciplinar al funcionalului public, ceea ce autorul apreciaz, pe bun dreptate, c
nu se poate realiza.
3 D. Soare, art. cit., p. 136.
.
____________ ___________
nr. 30/2007 privind organizarea i fancionarea Ministerului Administraiei i Internelor1

prevede c ministrul administraiei i internelor, n aplicarea prevederilor legale,
emite ordine i instruciuni.
13. Ordinul Prefectului

Instituia prefectului este consacrat de art.- 123 din Constituie, el fiind
reprezentantul Guvernului n plan local .
. Potrivit Legii sale de organizare i funcionare nr. 340/20042, republicat, pentru
ndeplinirea sarcinilor cared revin, prefectul emite ordine, n condiiile legii.
Aceste ordine pot avea att caracter normativ, ct i caracter individual.
14. Hotrrile Consiliului judeean3

Potrivit art. .97 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, republicat, n exercitarea atribuiilor
ce i revin, Consiliul judeean adopt hotrri, care pot avea att caracter normativ, ct i
caracter individual.;
v :isr... .
Hotrrile e semneaz, de preedinte ,(sau ii: lipsa .acestuia, de vicepreedintele care a
: condus edina) i se contrasemneaz pentru legalitate-de secretam! judeului.
**
15. Hotrrile Consiliului local4

Potrivit art: 45 alin. (1) din Legea nr. 215/2001>republicat, n exercitarea atribuiilor
ce-i revin, consiliul local adopt hotrri care pot avea caracter normativ sau individual.
Legea prevede c anumite categorii de hotrri se pot adopta cu votul a cel puin dou
treimi, din numrul consilierilor n funcie5 sau cu votul majoritii consilierilor n funcie6.
16. Dispoziiile primarului

Potrivit art. 68 din Legea nr. 215/2001, republicat, actele pe care primarul le emite
n exercitarea atribuiilor sale poart denumirea de dispoziii, care pot avea caracter
1 Publicat n MvOf. nn 309 din 9 mai 2007, aprobat prin Legea nr. 15/2008, modificat prin O U G
nr. 152/2008, O.U.G. nr. 20/2009 i O.U.G. nr. 96/2009.
2 Republicat n M. Of. nr. 225 din 24 martie 2008.
Consiliul judeean reprezint, potrivit art. 122 din Constituie, autoritatea administraiei publice pentru
cooi donarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean.
t
Consiliul local reprezint, potrivit art. 121 din Constituie i prevederilor legale, autoritatea public
prin care se realizeaz autonomia.local n comune, orae i municipii, cu rol deliberativ.
' Este vorba despre hotrrile care privesc patrimoniul.'
Este vorba despre hotrrile privind: bugetul local, contractarea de mprumuturi, n condiiile legii;
cele prin care se stabilesc impozite i taxe locale; participarea la programe de dezvoltare judeean, regional
sau zonal sau de cooperare transfrontalier; organizarea, i dezvoltarea urbanistic a localitilor i
amenajarea teritoriului; asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, cu organizaii neguvemamentale,
cu persoane juridice romne sau strine.
DREPT ADMINISTRATIV
62
normativ sau individual i devin executorii dup ce sunt aduse la cunotin public -J
sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate.
Art. 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001,- republicat, prevede c dispoziiile
primarului, hotrrile consiliului local i ale consiliului judeean sunt supuse controlului
de legalitate exercitat de prefect, n condiiile legii, care i reglementeaz activitatea.
17. Tratatele internaionale

Constituia Romniei consacr acestei materii mai multe texte, din care desprindem
regimul constituional actual al tratatului internaional.
a) Mai nti facem precizarea c, la fel ca i n doctrina francez, vorbim despre
tratat ca izvor de drept administrativ, nu despre legea de ratificare a tratatului.
Autorii francezi susin c tratatele internaionale fac parte din sursele de legalitate:
care se impun.administraiei
. - ;
.
La aceast formulare oblig textul constituional, respectiv art. 11 alin. (2) care
prevede c tratatele internaionale ratificate de Parlament fac parte din dreptul
intern. Deci, tratatul face parte din dreptul intern, nu legea.prin care este ratificat. Dac
exist neconcordane ntre tratat i Constituie ratificarea tratatului se poate face numai
dup revizuirea Constituiei.
: . ".. .
.
b) Art. 11 alin. (I) instituie o obligaie constituional a statului, i anume aceea de
a ndeplini ntocmai i cu bun-credin obligaiile care i revin din tratatele la care
este parte.
c) O alt obligaie constituional este cea instituit prin art. 20 alin, (1) i ea const
n a interpreta i aplica dispoziiile din legea fundamental n materia drepturilor
omului n concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor Omului, cu pactele i
celelalte tratate la care Romnia este parte.
n situaia n care exist o neconcordan ntre legile interne i dreptul internaional n
materia drepturilor omului, se instituie un drept de preemiune al reglementrilor
internaionale asupra celor interne, cu excepia situaiei n care reglementrile
interne conin dispoziii mai favorabile.
Aceast norm se regsete i. n Codul civil2 Care, n primul capitol care
reglementeaz dispoziiile generale consacr dou articole referitoare la aplicarea
prioritar a unor norme juridice,. Este vorba despre articolul 4, care reglementeaz
aplicarea prioritar a tratatelor internaionale privind drepturile omului, care are
dispoziii sensibil apropiate de cclc ale articolului 20 din Constituie, cu anumite
particulariti, care rezult din necesitatea de a se meniona c textul face referire la
concordana dintre Codul civil i tratatele internaionale referitoare la drepturile i
libertile fundamentale. Astfel, alin. (1) al art. 4 prevede c In materiile reglementate*1
1J. Rivcro. J. Waline, op. cil., p. 74.
,
1 Codul civil din 17 iulie 2009.a fost adoptat prin Legea nr. 287/2009 publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea 1, nr. 511 din 24 iulie 2009. El a fost pus n aplicare prin Legea nr. 71/2011 pentru punerea
n aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.
409 din 10 iunie 2011. n baza dispoziiilor art. 218 din Legea nr. 71/201 l.-Codul civil a fost republicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. nr. 505 din 15 iulie 20.1 L
63
de prezentul cod, dispoziiile privind drepturile omului, drepturile' i libertile

persoanelor vor f i interpretate i aplicate n concordan cu Constituia, Declaraia
Universal a Drepturilor Omului, pactele i celelalte acte la care Romnia este parte. "n
alin.. (2) regsim exprimat principiul prioritii, textul prevznd c dac exist
neconcordane ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului,
la care Romnia este parte, i prezentul Cod, au prioritate reglementrile internaionale,
cu excepia cazului n care prezentul cod conine dispoziii mai favorabile
Un regim special este instituit prin art. 148 alin; (2) din Constituia revizuit i
republicat, potrivit cruia, ca urmare a aderrii, prevederile tratatelor constitutive ale
Uniunii Europene, precum i celelalte reglementri comunitare cu caracter obligatoriu,
au prioritate fa de dispoziiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor
actului de aderare. Aceeai soluie se aplic i n cazul aderrii la actele de revizuire a
tratatelor constitutive ale Uniunii Europene.
Aplicabilitatea prioritar a dreptului comunitar n raport cu dreptul intern al statelor
membre a fost afirmat de Curtea European de Justiie de la Luxemburg n mai multe
decizii, printre cele mai vechi i mai cunoscute fiind Hotrrea Costa1, din coninutul
creia, ca i al altora care au urmat, se desprinde concluzia c nsi construcia comunitar
ar fi n pericol, dac dreptul comunitar nu ar beneficia de prioritate asupra sistemelor de
drept intern din statele membre. Pentru acest motiv, Curtea nu a ezitat niciodat s
vorbeasc despre principiul fiindamental pentru ordinea juridic european prioritatea2.
Aplicarea prioritar a dreptului Uniunii Europene o regsim reglementat i de
articolul 5 din Codul civil, care prevede c n materiile reglementate de prezentul cod,
normele dreptului Uniunii Europene se aplic n mod prioritar, indiferent de calitatea sau
statutul prilor.
In ceea ce privete condiiile pe care trebuie s le ndeplineasc un tratat internaional
pentru a constitui izvor de drept, considerm c dou condiii se impun a fi reinute:
a) o condiie general, aceea de a fi ratificate de Parlament. Ca regul general,
ratificarea tratatului se face prin lege, ns art. 19 alin. (3) din Legea tratatelor nr.
590/2003 prevede c n situaii extraordinare, tratatele prevzute la alin. (I) lit. b)-h) (al
art. 19) a cror reglementare nu poate f i amnat, vor putea f i ratificate prin ordonane
de urgen ale Guvernului, sub condiia justificrii temeinice: a urgenei ratificrii*.
Prin revizuirea Constituiei a fost promovat soluia conform creia tratatele se
ratific ntr-un termen rezonabil, renunndu-se la termenul de 60 de zile care era
prevzut anterior. Ne raliem unei opinii exprimate n literatura de specialitate, care nu
mprtete noua soluie constituional pe considerentul c termenul rezonabil este unul
fluid, aproape imposibil de determinat, iar termenul de 60 de zile este el nsui
rezonabil, astfel nct era necesar s fie meninut.
' Hotrrea din 15 iulie 1964, cauza 6/64.

' A. Fuerea, Drept comunitar european. Partea general. Ed. AII Beck, Bucureti, 2003, p. 162 i 166.
Publicat n M..Of, nr. 23 din 12 ianuarie 2004.
Pentru dezvoltri asupra acestei materii, V. Kroly Benke, Controlul constituionalitii tratatelor
internaionale in unele state europene si n Romnia, n Dreptul nr. 9/2006, pp. 108-121.
64
b) o condiie special, anume aceea de a reglementa relaii sociale care se

circumscriu sferei administraiei publice1.
n dreptul francez, se admite c tratatele, ca i dreptul internaional n ansamblul
su sunt obligatorii pentru administraie, cu singura condiie pentru tratate sau acorduri ]
de .af i ratificate sau ncuviinate i de a f i publicate.
Importana tratatelor internaionale pentru Romnia n actuala etap este deosebit, ea
dobndind n anul 2007 calitatea de stat membru al Uniunii Europene, ceea ce presupune
continuarea procesului de armonizare din punct de vedere instituional, legislativ, la valorile
consacrate la nivel comunitar. O asemenea nevoie cu caracter .permanent este specific
oricror state membre ale Uniunii, care au avut n istoria secolului trecut meritul de se
nvesti cu misiunea construciei europene cum este Frana123.
Autorul citat recunoate c originalitatea sistemului comunitar oblig administraia
francez s opereze modificri importante n organizarea sa4. O asemenea obligaie.
revine i Romniei n calitatea sa de membru al Uniunii Europene.
1 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 131; D. A. Tofan, op. ci/., p. 52.

2 G. Vedel, P. Delvolv, op. cit., pp. 366-368.
..
3 J.-L. Sauron, L'administration franaise et l'Union europenne. La documentation Franaise, Paris,
2000, p. 9.
4 Ibidem, p. 10.
Izvoarele dreptului administrativ _______________________________________________________________
65
1. Teoria general a dreptului mparte izvoarele de drept n:

a) izvoare materiale i formale;
b) numai izvoare materiale;

c) numai izvoare formale.
2. Izvoarele dreptului administrativ sunt:
a) numai izvoare scrise;
b) numai izvoare nescrise;
-v
c) izvoare scrise i izvoare nescrise..
3. Izvoarele formale nescrise ale dreptului administrativ sunt:
a) cutuma sau obiceiul;
b) numai cutuma i jurisprudena;
,c) cutuma, jurisprudena i literatura de specialitate.
4. Condiiile care trebuie ndeplinite de o norm cutumiar pentru a reprezenta
norm juridic sunt:
a) practic ndelungat sau sentimentul unanim al caracterului obligatoriu;
b) practic ndelungat ijsentimentul unanim al caracterului obligatoriu;
c) numai sentimentul unanim al caracterului obligatoriu.
5. Potrivit actualei Constituii a Romniei, cutuma sau obiceiul:
a) nu este izvor de drept de rang constituional;
b) este izvor de drept de'rang constituional.
*'
'
6. Principiile care guverneaz administraia public din unitile administrativteritoriale sunt:
a) autonomia local i descentralizarea serviciilor publice;
b) autonomia local i deconcentrarea serviciilor publice;
c) descentralizarea, autonomia local i deconcentrarea serviciilor publice.
7. Judectorul:
a) este legat de regula formulat de jurispruden la fel cum ar fi legat de o regul scris;
b) nu este legat de regula formulat de jurispruden la fel cum ar fi legat de o regul scris;
c) poate lua n considerare regula formulat de jurispruden.
8. Deciziile Curii Constituionale:
a) sunt obligatorii erga omnes;
b) sunt obligatorii inter partes.litigantes.
lV
66_____________________________
DREPT ADMINISTRATIV
9. Principalul izvor de drept l reprezint:

a) . Constituia;
b) Legile organice;
c) Legile ordinare.
10. Legile constituionale sunt: .
a) legile prin care se revizuiete Constituia;
b) legile prin care se suspend Constituia.
11. Din punct de vedere al aptitudinii de a fi revizuit, Constituia Romniei este:

a) o constituie rigid;
. '
b) o constituie semirigid;
*
| .
c) o constituie supl;
1 .
. '
12. Alegei care dintre materiile urmtoare sunt limite de revizuire a
Constituiei:
, ...
a) caracterul naional, independent, unitar i indivizibil al statului romn;
b) forma republicande guvernmnt;
i
c) integritatea teritoriului;
d) independena justiiei;
" \
;
e) pluralismul politic;
> t
f) limba oficial;
.
.
..............
g) restrngerea exerciiului unor drepturi sau al unor liberti. .
;-,A . ; 13. Printre limitele de revizuire a Constituiei se numr:
a) drapelul naional;
.
. .
b) ziua naional;
c) imnul naional;
.
d) stema rii; .
; ;
,
e) sigiliul statului:
'
f) limba oficial;
/ .
. -j
g) capitala rii.

: .
14. Nicio revizuire a Constituiei nu poate fi fcut dac are ca rezultat:

a) suprimarea drepturilor i a libertilor fundamentale ale cetenilor;
b) suprimarea garaniilor drepturilor i a libertilor fundamentale ale cetenilor;
c) restrngerea exerciiului unor drepturi.sau al unor liberti;
d) restrngerea exerciiului tuturor drepturilor ii a libertilor fundamentale ale
cetenilor.15*
15. Legea organic intervine:
a) n domeniile expres prevzute de Constiuie n art. 73;
b) n domeniile pentru care'n Constituie se prevede adoptarea de legi organice;
c) Constituia nu prevede n ce domenii intervine legea organic.
67
16. Legea ordinar intervine:

a) n domeniile expres prevzute de Constituie n art. 73;
b) n domeniile pentru care n Constituie se prevede adoptarea de legi ordinare;
c) Constituia nu prevede n ce domenii intervine legea ordinar, fiind vorba despre
domeniile care nu sunt reglementate prin lege organic. 17. Legea organic se adopt:
a) cu votul unanimitii;
.
b) cu votul majoritii membrilor fiecrei Camere;
c) cu votul majoritii membrilor prezeni din fiecare Camer.
18. Legea ordinar se adopt:
a) cu votul unanimitii;
. ...
b) cu votul majoritii membrilor fiecrei Camere;
c) cu votul majoritii membrilor prezeni din fiecare Camer.
19. n Monitorul Oficial se public:
. a) numai legea organic;
b) numai legea ordinar;
c) legea organic i legea ordinar.
20. Legea intr n vigoare:
a) la data publicrii n Monitorul Oficial;
/ b) la 2 zile de la data publicrii. n Monitorul Oficial;
.c) la 3. zile de la data publicrii n Monitorul Oficial.
. '
:;
21. Legea dispune:

a) ntotdeauna numai pentru viitor;
b) i'pentru trecut, numai n cazul legilor penale mai favorabile;"
c) pentru viitor, dar i pentru trecut, numai n cazul legilor penale i contravenionale
mai favorabile;
d) pentru viitor, dar i pentru trecut, numai n cazul legilor penale, fiscale i
contravenionale mai favorabile.
22. Legile organice i legile ordinare reprezint izvoare ale dreptului
administrativ atunci cnd n ele se reglementeaz:
a) domenii ce aparin ramurii de drept administrativ;
b) domenii ce aparin unei ramuri de drept public;
c) domenii ce aparin ramurii de drept administrativ i a celei de drept constituional.23*
23. Guvernul adopt:
a) hotrri;
b) decizii;
c) ordonane.
68
D R E P T A D M IN IST R A T IV k
24. Hotrrile se adopta:

a) pentru organizarea executrii legilor;
b) n temeiul unei legi speciale de abilitare.
25. Ordonanele se adopt:
b) n temeiul unei legi speciale de abilitare.
hvnarele dreptului administrativ ________________________________________________________ 69
33. Consiliul Judeean adopt:

a) ordine;
b) hotrri cu caracter normativ i individual;
c) decizii.
.
'
26. Hotrrile cu caracter militar adoptate de Guvern:

a) se public n Monitorul Oficial al Romniei;
b) e comunic numai instituiilor interesate;
c) se comunic numai persoanelor interesate.
34. Hotrrile Consiliului Judeean:

a) se semneaz numai de preedintele acestuia;
b) se semneaz pentru legalitate de ctre secretarul Consiliului Judeean;
c) se. semneaz de preedintele acestuia i se contrasemneaz pentru legalitate de
ctre secretarul Consiliului Judeean.
35. Consiliul Local adopt;
'a) hotrri cu caracter normativ i individual;
b) ordine;
.
c) dispoziii;
27. Ordonanele adoptate de Guvern:

. ,
a) e semneaz de primul-minitru i se contrasemneaz de minitrii care au obligaia
punerii lor n executare;
.
..
b) se semneaz numai de primul-ministru;
c) se semneaz de minitrii care au sarcina punerii lor n executare.
28. Ordonanele obinuite, emise n baza unei legi speciale de abilitare emise de
Parlament, sunt adoptate n:
a) domenii care nu fac obiectul legii organice;
b) domenii care nu fac obiectul legii constituionale;.
c) domenii care nu fac obiectul legii ordinare.
29. Ordonanele obinuite, emise n baza unei legi speciale de abilitare emise de
Parlament, pot fi adoptate:
a) numai n perioada n care Parlamentul se afl n vacant;
b) numai n perioada n care Parlamentul se afl n sesiune;
c) n perioada n care Parlamentul se afl n vacan, dar i n perioada n care el se

afl n sesiune.
. ...
30. O rdonana de urgen intervine:
a) n situaii extraordinare;
b) n situaii comune, obinuite.
31. n cazul Ordonanei de urgen, Guvernul primete:
a) abilitarea expres de la Parlament;
b) abilitarea de la legiuitorul constituant;
c) abilitarea de la Preedintele Romniei.32
32. Prefectul emite:
a) dispoziii;
b) ordine cu caracter normativ i individual;
c) decizii.
,
. ..
36. Primarul emite:.

a) dispoziii cu caracter normativ i individual;
b) ordine;
.
...
c) decizii. . . . .
' . <
37. Face parte din dreptul intern:
a) tratatul internaional ratificat de Parlament;
b) legea de ratificare a tratatului;

c) tratatul internaional i'legea de ratificare a acestuia. -
..
. ;v\
38. In situaia n care exist neconcordan ntre legile interne i reglementrile

internaionale la care Romnia este parte, n materia drepturilor omului, se aplic:
a) ntotdeauna, legile interne n materia drepturilor omului;
b) reglementrile internaionale n materia drepturilor omului, chiar dac Constituia
sau legile interne conin dispoziii mai favorabile; .
c) reglementrile internaionale, cu excepia cazului n care Constituia sau legile
interne conin dispoziii mai favorabile dect reglementrile internaionale.
C ap i t ol ul Vi
NORMA DE DREPT ADMINISTRATIV
1. Sistemul social normativ conine reguli, norme, care sunt destinate s regie- ;
menteze diferite relaii sociale care .exist nre membrii unei colectiviti. Prin. inter- j
mediul acestor reguli, societatea caut s creeze posibilitatea de a se apra mpotriva 'j
acelora care aduc atingere integritii sale, normelor pe care ea le-a instituit1.
Dreptul este o ordine normativa a comportamentului uman, adic un sistem de nonne j
care regleaz comportamentul uman12. In evoluia istoriei, relaiile dintre membrii unei ;
comuniti au fost conduse de anumite comandamente ce exprimau nevoile elementare i
ale vieii n comun i care erau cuprinse.ntr-un sistem de norme sociale.
Definiiile date normei juridice n literatura de specialitate conin elemente comune...
Astfel, norma juridic reprezint o regul de conduit instituit de puterea public sa u :
recunoscut de aceasta, a crei aplicare este asigurata prin contiina juridic, iar, la
nevoie, prin fora, coercitiv a acelei puteri, de obicei a statului3-. Pstrnd aceleai
elemente recunoscute cu valoare de constant n doctrin (regul instituit sau sancionat
de stat, respectarea de bun voie sau cu ajutorul forei de constrngere a statului),-norma j
juridic este definit ca reprezentnd regula social de comportament caracterizat prin
generalitate, impersonalitate i obligativitate, instituit sau recunoscut d e ' autoritatea
public avnd acest atribut conferit de societate, i a crei aplicare se asigur prin
acceptarea contient de Ctre destinatarii ei, nerespectarea fiind sancionat de ctre foita
de constrngere specializat a statului4.
Majoritatea autorilor surit de prere c structura logico-juridic a normei este
trihotomic, ea incluznd ipoteza, dispoziia i sanciunea. Aceasta mai este denumit i
structura intern a normei, deosebindu-se astfel de structura ei exterioar sau
tehnico-juridic5.
,.
...
2. Ipoteza normei de drept administrativ
Ipoteza reprezint primul element al structurii acesteia i ea poate s fac referire la: J
a)
mprejurrile, condiiile^ situaiile n care se aplic norma juridic (art. 2 din Lege
nr. 60/1991);
I
1 M. Bdescu. La notion de sanction dans le droit avea uppliction special dans le droit internaional |
public, articol aprut n coord. C. Clinoiu, La Science du droit, Ed. V.I.S. Prin, Bucureti, 2004, p. 305.
2 H.
3 R.
4 R.
5 R.
Kclsen, Doctrina pur a dreptului, Ed. Humanitas, Bucureti, 2000, p. 17.

I. Motica, G. Miliai, op. cit., p. 80.
Slancu, Norma juridic, Ed. Tempus, 2002, p. 43.
Slancu, op. cit., p. 54.
:
Norma de drept administrativ
71
b) subiectele de drept, persoane fizice sau juridice* care cad sub incidena normei
(art. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ);
c) definiii (art. 1 din Legea nr. 215/2001, a administraiei publice locale, republicat;
d) principii (art. 4 din Hotrrea de Guvern nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor
privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarului public1);
e) scopul unei anumite autoriti publice sau al unei anumite activiti (art. 1 din
Regulamentul de organizare i funcionare a Grzii Financiare, aprobat prin Ordinul nr.
1468/2010 al preedintelui A.N.A.F. );
f) explicarea semnificaiei unor termeni (art. 2 din Legea nr. 195/2006 a
descentralizrii*23).
Ipoteza nbrmei de drept adminitrativ este foarte dezvoltat, aceast situaie fiind
determinat de specificul administraiei, de a pune n practic marile comandamente
politice, de a se adapta la situaiile variate, numeroase, n continu schimbare.
n practic, n. linii mari, pot aprea dou categorii de situaii:
a) Cnd legea impune cu precizie administraiei un anumit comportament, i
dicteaz ce anume trebuie s fac, iar aceasta trebuie s se supun ntocmai, fiind vorba
de competen legat, iar ipoteza are caracter absolut determinat.
n doctrina francez, competena legat este ..calificat ca fiind situaia cnd
administraia este inut, pe de o parte, .s acioneze, iar pe de alt parte, este obligat s
acioneze ntr-un sens.determinat, fr posibilitatea de a alege4.
b) Cnd legea se mulumete s creeze cadrul general i las posibilitatea agentului
s aprecieze, n funcie de circumstane, dac va face sau nu ceea ce ea consacr n
termeni generici. Se exemplific, sugestiv, cu situaia unui juriu, care are deplin libertate
s decid o anumit selecie. Aceast libertate de apreciere constituie ceea ce se cheam
putere.discreionar a administraiei publice.
.
In situaia n care ipoteza nu este precis conturat, lsnd posibilitatea administraiei
s cntreasc, s aleag sau decid, ne aflm n prezena ipotezei relativ
determinate.
>
3. Dispoziia normei de drept administrativ

Este acea parte a normei juridice care conine prescripia,- comandamentul, permi
siunea sau autorizarea de a face sau a nu face ceva5. Dispoziia normei juridice, n
general, reprezint miezul normei juridice6, ea cuprinznd drepturile i obligaiile
subiectelor participante la raporturile sociale, conduita acestora, ceea ce formeaz
coninutul normei juridice.
Cum administraia public se desfoar n regim de putere public i are ca scop
realizarea unui bine de ordin general, a binelui public, este lesne de neles c dispoziia
| Publicat n M. Of. nr. 530 din 14 iulie 2008.
3 Publicat n M. Of. nr. 453 din 25 mai 2006.
4J- M .-D eviller, Cours de droit administratif, Montchrestien, 6imc dition, 1999, p. 277.
R. Stancu, op. cit., p. 58.
N. Popa, Teoria general a dreptului, Ed. Actami, Bucureti, 1994, p. 154.
72
D R E P T A D M IN IST R A T IV
normei de drept administrativ va fi, de regul, imperativ, categoric, impunnd o

anumit prestaie sau interzicnd o anumit activitate.
Sunt recunoscute trei categorii de dispoziii, care se regsesc ntr-un mod specific i
n sfera acestui tip de norm juridic:
a) dispoziii onerative, prin care se impune o anumit conduit subiectului de drept;
b) dispoziii prohibitive, prin care se interzice o anumit conduit subiectului de
drept;
,
c) dispoziii pennisive atunci cnd.se prevede o anumit aciune, lsndu-se la
alegerea subiectului de drept dac va face sau nu ceea ce norma i permite, dar nu-1
oblig.
'
!Aceast clasificare a dispoziiei normei de drept administrativ nu trebuie privit n
mod dogmatic, n sensul c un izvor de drept va conine numai dispoziii onerative,
prohibitive sau pennisive. n general, n mod concret, un izvor de; drept poate conine
dispoziii de toate categoriile.
"
4. Sanciunea normei de drept administrativ

n teoria dreptului, conceptul de sanciune este analizat din dou puncte de vedere: n
sens larg, prin sanciune se nelege orice msur de natur s. asigure respectul regulii de
drept, fie prin a mpiedica violarea normei (sanciune preventiv), fie prin a reprima
aceast violare (sanciune represiv); n sens restrns, prin sanciune se nelege orice
msur de represiune mpotriva violrii regulilor de drept1. '
Ca i sanciunea.'normei, juridice, n sens restrns, sanciunea normei de drept,
administrativ reprezint consecinele, urmrile care intervin, ce urmeaz a se produce n
cazul nerespectrii dispoziiei normei juridice.- n coninutul ei sunt astfel precizate
consecinele care urmeaz a fi luate mpotriva destinatarilor normei care nu se
conformeaz prescripiilor impuse de aceasta. Aceste consecine, msuri luate mpotriva
subiectului care nu a respectat norma, nu presupun ntotdeauna intervenia forei de
constrngere statal. De aceea se impune a se face o distincie ntre sanciune ca element
al structurii logico-juridice i sanciune ca element al rspunderii juridice, mai exact a
rspunderilor juridice n dreptul administrativ.
Rezult c, dac norma, n structura ei, nu prevede: expres consecinele n cazul
nerespectrii unei norme, aceasta nu nseamn c aplicarea ei este lsat la voia
ntmplrii. Aplicarea ei este garantat n permanen i asigurat la nevoie prin coerciia
statal.
Se cuvine ns s subliniem faptul c noima nu trebuie respectat sau dus la
ndeplinire numai prin fora de constrngere a statului. Ea trebuie respectat i dintr-un
spirit de responsabilitate, din contiina c aa trebuie fcut, c aceasta este conduita care
trebuie urmat. Eugeniu Sperania arat c atunci cnd doar frica de pedeaps constituie
temei al aplicrii legilor, n viaa social apare un flux i un reflux, dup urmtoarea
schem logic: cnd crete frecvena pedepsei, crete frica; cnd crete frica, crete
1
M. Bdescu, La notion de sanction dans le droit avec application speciale dans le droit internaional
public, articol aprut n coord. C. Clinoiu, La Science du droit, Ed. V.I.S. Prin, Bucureti, 2004, p. 291.
tfortna de drept administrativ
73
respectul legii; cnd crete respectul legii, scade frecvena pedepsei; cnd scade frecvena
pedepsei, scade frica; cnd scade frica, scade respectul legii1.
Considerm, din raiuni didactice, c operaia de identificare a tipurilor de sanciuni
trebuie s se fundamente'ze pe existena unor criterii care genereaz diferitele categorii de
sanciuni.
I /'
I. Un prim criteriu, l-ar reprezenta obiectul la care se refer, astfel nct distingem
urmtoarele'tipuri:'
a) Sanciuni cu privire la acte juridice (anulri, suspendri etc.);
b) Sanciuni cu privire la persoane,, instituii, autoriti publice (amend, avertisment);
e) Sanciuni cu privire la bunuri (demolarea unei construcii ilegale);
d) Sanciuni mixte (destituirea i anularea actului emis de un organ public).
II. Din punct de vedere al temeiului obiectiv, identificm:
a) Sanciuni administrativ-disciplinare (intervin n cazul svririi ilicitului
administrativ propriu-zis, sub forma unei abateri administrative);
b) Sanciuni administrativ-contravenionale (intervin n ' cazul svririi ilicitului
contravenional);
...
c) Sanciuni administrativ-patrimoniale (atunci cnd s-a svrit o fapt cauzatoare
de prejudicii materiale i morale).
*'
Dei ar mai putea fi identificate i alte criterii, credem c acestea sunt relevante
pentru problem, n sine, i pentru un curs universitar, n general12. .
5. Clasificarea normelor de drept administrativ

Aceast problem este analizat din unghiuri diferite de autorii contemporani3,
regsind criterii comune sau criterii care difereniaz concepiile diferiilor autori.
1. n prim criteriu l reprezint obiectul de reglementare, putnd fi identificate mai
multe, categorii de norme:
a) norme de drept material, care vizeaz drepturile i obligaiile corelative ale autori
tilor administraiei publice sau agenilor autorizai implicai n activitatea administrativ;
b) noime de" drept procedural (procesual) al cror obiect l reprezint procedura de
concretizare a activitii administrative4.
2. Din punct de vedere al caracterului normelor, identificm:
a)
norme imperative - care impun subiectelor de drept anumite obligaii. Obligaiile
coninute de normele imperative pot fi:
- fie s impun subiectului s fac ceva, caz n care ne aflm n prezena normelor
onerative5; .
1 Citat dup N.. Popa, op. cit., p. 158.
2 Pentru o alt perspectiv de clasificare, v. A. Iorgovan, op. cit., vol. I, ed. 4, p. 148.
J R. N. Petrescu, op. cit., p. 45; A. Ncgoi, op. cit., pp. 31-37; V. Priscaru, Tratat de drept
administrativ, Ed. All, Bucureti, 1996, pp. 34-35; M. Preda, op. cit., p. 41.
4 . Balacciu, Necesitatea existenei procedurii administrative, articol aprut n lucrarea Reformele
administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene. Seciunea pentru tiine juridice i administrative,
Caietul tiinific tir. 7/2005, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, pp. 387-391.
3 Cuvntul deriv din onus-oneris, care nseamn sarcin.
74
- fie s interzic subiectului s fac un anumit lucru, caz n care ne aflm n prezena
normei prohibitive, care interzice o anumit conduit;
b)
norme permis ive - care ngduie o conduit determinat, care prevd pentru
subiectul de drept posibilitatea de a avea o anumit conduit, de a uza. de anumite
drepturi, fr ns s-i impun acest lucru.1. .
'
3. Din punct de vedere al.ntinderii sferei lor de aplicare,.identificm:

a) norme cu caracter general, care se aplic tuturor organelor administraiei publice I
sau unei sfere mari de organe;
,
. f
b) norme speciale, care se refer la-un organ determinat, exemplu Legea nr. 90/2001 J
privind organizarea i funcionarea Guvernului sau Legea nr. 188/1999 privind Statutul |
funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare.
4) Din punct de vedere al izvoarelor de drept care le consacr, identificm: .
a) norme cuprinse n Constituie;
. . .
b) norme cuprinse n legi organice i ordinare;

c) norme cuprinse n ordonane ale Guvernului, simple sau de urgen; .
d) norme cuprinse n hotrri ale Guvernului i acte ale autoritilor centrale de i
specialitate;
...
e) norme cuprinse n acte ale autoritilor autonome locale etc.
,
6. Codificarea normelor de drept administrativ. Interesul i actualitatea

problemei
. ..
Dificultatea i riscurile codificrii
Codificarea juridic reprezint, fr ndoial, chintesena sistematizrii , dreptului, |
codurile constituind, pentru cele mai multe ramuri de drept, dreptul comun n materie2, ....
Problema codificrii dreptului administrativ a preocupat i continu s-i preocupe ;pe
specialiti. Aceasta cu att mai mult cu ct, n ultimele decenii, miilte state precum
Germania, Grecia, Polonia, i-au elaborat coduri n domeniul administrativ, mai exact al
procedurii administrative.
,
Exist state cu practici administrative puternice, consolidate, cu doctrin,-legislaie i
jurispruden avansate, care reprezint i pentru Romnia un reper, unde nu s-a realizat
nc o codificare a dreptului administrativ. Ceea ce este denumit prin sintagma cod
administrativ" este, n realitate, o culegere de acte normative aplicabile administraiei
publice, realizate la iniiativa cutrui sau cutrui editor, cum se exprim profesorul <|
Georges Vedel3. n ierarhia sistemului actelor administrative, codul are fora juridic a *
unei legi, neputnd fi ns conceput ca o lege obinuit: el trebuie s-reflecte structura
intern a ramurii de drept respective4.
' R. Stuncu, op. cit., p. 72.

" 1. Sunai, Coil{/icareti administrativ, cerin ci statului ele drept i a integrrii europene a Romniei,
n RDPnr. 1/2003. p. 58.
Code administratif - mise jour au 1Lr juilet 2000, incluant le Code de la Justice administrative
adnol, Dalloz, Textes, jurisprudence, adnotations.
L. Vian, D. I. Pasre, Muiaii aduse instituitei contenciosului administrativ de revizuirea Constituiei.
Necesitatea codificrii normelor de procedur administrativ n contextul integrrii europene a Romniei
75
Operaiunea de codificare ntr-un domeniu nu este deloc una simpl, ns rezultatele

sunt pe msur. C lucrare de referin pentru toate vremurile i toate disciplinele juridice
este i va rmne Codul civil francez, despre care Napoleon mrturisea pe insula Sfnta
Elena: Am ctigat 40 de btlii, dar asta nu nseamn nimic, Waterloo va terge
amintirea tuturor victoriilor mele; gloria mea venic, ns, va f i Codul civil'.
Dificultile pe care le ridic o eventual codificare a dreptului administrativ au fost
susinute de diferii autori", i ele ar consta n:
a) diversitatea i caracterul eterogen al materiilor care constituie obiect de regle
mentare al acestei ramuri de drept;
b) numrul mare de autoriti publice competente s edicteze reguli administrative;
c) multitudinea.textelor care reglementeaz activitatea administraiei;
1d) specificul principalei materii care constituie obiect de reglementare al acestuia,
administraia public,..aflatintr-o continu schimbare, transformare, pentru a putea s
fac fa situaiilor n continu devenire.
. .Pornind de la aceste dificulti, se i opineaz n sensul existenei unui pericol pe care
l-ar atrage codificarea n dreptul administrativ, deoarece un cod devine repede o
b ib lien care administraia crede i de la care nu se mai abate 3.
7. Avantajele codificrii. Realiti i perspective Unul.din.argumentele pentru care Codul civil francez-a rezistat.timpului i rmne,
fr ndoial, una din cele mai importante legi ale tuturor timpurilor, din care s-au
inspirat, eu prisosin, i. legiuitorii din alte state, inclusiv autorii Codului civil din
.Romnia, este faptul c el este o oper de mode'raiune, este o tranziii!ne.'ntre ideile;
revoluionare ale. dreptului intermediar i ideile conservatoare ale vechiului drept
francez. Dac. Codul civil s-ar f i votat cu civa ani nainte de 1804, ar f i fost prea
revoluionar, dac s-ar f i votat cu civa ani mai trziu ar f i fo st prea reacionar, cci un
codfcut sub un imperiu nu putea f i att de ocrotitor al democraiei, cum este Codul civil
francez. Va s zic fatalitatea istoric a vrut ca, Codul civil s vinf a momentul oportun.
Calitile lui sunt: unitatea, metoda, precizia i claritatea*.
Ct dreptate sunt n cuvinelc de mai sus vedem n zile noastre, cnd s-au elaborat
aa zise coduri n unele materii, care se schimb ns de la o guvernare la alta i chiar n
mandatul aceleiai guvernri, de mai multe ori. n condiiile n care un cod, indiferent de*1
articol aprui n lucrarea Reformele administrativi' i Judiciari' in perspectiva integrrii europene. Seciunea
pentru tiine juridice i administrative. Caietul tiinji/ic nr. 6/2004. Institutul de tiine Administrative Paul
Ncguleseu', pp. 55-56.
1 De altfel. Napoleon a struit el nsui n redactarea unor texte ale Codului civil, i avem n vedere
adopia i divorul prin consimmnt mutual, dat fiind faptul c ci nu avea copii cu Josephina dc
Bcaurharmas i. cum i trebuia un motenitor, se gndea pe atunci s adopte unul, sau s se despart de
Josephina. lucru pe care l-a lcut mai trziu, cstorindu-se cu Maria-Luiza i avnd un (iu. pe Regele Romei.
De aceea, el a fost nevoit s-i menajeze aceste dou posibiliti.din vreme (N. Titulescu. op. cit., p. 41).
" Cu privire la pericolul unei codificri n dreptul administrativ, v. Lelourncur, Ouekpies rejlexions sur
la codifications du droit administrai/'. Melanges Juillot de la Marandicra. 1964, p. 276.
A. Buttgenbach, Mantiei de Droit administrai/'. Maison.Fernard Larcier, 1959, p. 17 i urm.
'. N. Titulescu, op, cit., p. 41.
76
domeniul pe care l reglementeaz, trebuie s se caracterizeze prin stabilitate, este evident}

c fluctuaiile acestea legislative sunt o dovad nu numai de inconsisten a actului de |
guvernare, ci i a faptului c nu ne aflm n niciun caz n prezena unui act normativ care
s aib fie i vocaia de Cod, ca s nu mai spunem c ar putea s corespund unui
asemenea statut.
Una din calitile pe care trebuie s le ndeplineasc orice cod este unitatea de ,,
concepie, care oblig pe toi autorii unui act normativ de o asemenea importan s aib
capacitatea de a depi disensiunile, diferenele de concepie, pentru a putea s contribuie
la elaborarea unei opere legislative unitare; La-elaborarea. Codului civil francez, dei a
fost fcut de mai multe persoane, Napoleon a fost mereu prezent i a avut grij ca micile
divergene de preri s se topeasc i Codul s fie animat de un suflet unic de la
nceput pn la sfrit1. Napoleon a.fost, ns, unic i irepetabil. Cei care concep azi acte
normative sunt mnai de ambiii politice i personale care fac.ca viaa noastr public s
fie alimentat de conflicte permanente, din care nu au de ctigat nici democraia, nici
statul de drept i cu att mai puin procesul de legiferare. ..
n ciuda tuturor dificultilor i riscurilor, ne. raliem la prerea conform creia o
administraie public modern, ntr-un stat de drept, democratic i social, n care
demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii,
umane, dreptatea i pluralismul politic sunt valori Supreme i garantate,, nu poate f i dect
o administraie transparent; iar transparena nu este de conceput fr norme clare, pe
ct posibil unitare, cunoscute de toat lumea. Statul de drept nu nseamn pluralitate de
proceduri administrative, dimpotriv, reguli pe ct posibil identice i cnd esteyorbade
colectorul de taxe i cnd esteyorba de-Guvernu."1:
8. Perspective'. Pentru Romnia, zilelor noastre* caracterizat printr-o -societate
democratic bazat pe pluralismul politic, pe separaia puterilor n stat, precum i pe
statul de drept, problema codificrii administrative, mai ales a celei procedurale, se pune'
cu o deosebit stringen, iar exigenele legislative ale preaderrii comunitare au pus n
faa noastr cu o mare acuitate i ntr-o lumin cu'totul nou i aceast tem123.
De acest adevr s-au dovedit a fi contiente i guvernele care s-au succedat n
Romnia dup 1990, cu precdere cele din actuala legislatur i din cea trecut, care au
inclus n programele de guvernare i adoptarea unui Cod de procedur administrativ i,,
respectiv, unui Cod administrativ. Pe linia acestor preocupri, s-a constituit un colectiv
tiinific compus din cadre universitare, cercettori, practicieni, n general specialiti n
domeniul administraiei publice, n cadrul Centrului Regional de Formare Continu
pentru Administraia Public Local Sibiu, n colaborare cu Academia Funcionarilor!
Publici din Germania, care n perioada 2000-2003 a elaborat dou lucrri tiinifice, dou;
proiecte dc Coduri, unul pentru Codul de procedur administrativ i altul pentru Codul
administrativ.
2 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. 1, ed. 4, p. 148.
3 1. $ntai, Codificarea administrativ, cerin a statului de.drept i a integrriheuropene a Romniei,
ari. cit., p. 59.
77
n finalizarea proiectului Codului de procedur administrativ s-a implicat i

Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, n colaborare cu Institutul Naional
de Administraie, dar, din pcate, la data redactrii prezentei lucrri nu suntem nici mcar
n prezena unui proiect de lege care s fie nregistrat la Parlament, dei proiectul elaborat
de specialiti a fost naintat. Guvernului pentru ca acesta s declaneze procedurile de
adoptare. Problema rmne ns de actualitate i ne exprimm sperana c ea va deveni,
ntr-un viitor nu foarte ndeprtat, o realitate juridic n ara noastr. Nu este mai puin
important ns c munca de codificare este un proces ndelungat, auster, uneori ingrat, iar
sarcina este de- o importan major1.:Ne exprimm sperana c un asemenea demers
anevoios dar important ca i. finalitate, va fi asumat de proasptul Institut de Drept Public
i tiine Administrative2, a crui misiune, astfel cum se desprinde din art. 2 alin. (1) al
Legii nr. 246/2G07 este de fundamentare tiinific a soluiilor de perfecionare a
organizrii i funcionrii autoritilor publice centrale locale, iar realizarea acestei
misiuni face obiectul unor rapoarte tiinifice, prezentate anual Parlamentului i, dup
caz, Guvernului i Consiliului Superior.l.Magistraturi.
. \
Prin Ordinul Ministrului Administraiei,i Internelor nr. 84/20IO3,.cu modificrile i
completrile ulterioare, a fost constituit Grupul de lucru-pentru elaborarea proiectului
Codului Administrativ l Romniei. Elaborarea acestui, important act.normativ e susinut
prin proiectul Un. cadru legislativ mai .coerent. pentru o administraie public mai
eficien , Cod SMIS 2989, cofinanat din Fondul Social European, prin Programul
Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative.
1 f V'an, Necesitatea codificrii normelor de procedur administrativ, n RDP nr. 1/2005,

p. 52.
- ~ Prin Legea-nr. 246/2007, publicat n M.-Of. nr. 485 d in i9 iulie 2007.
Nepublicat.
78
1. Elementele structurii normei de drept administrativ sunt:
a) ipoteza i dispoziia;
b) dispoziia i sanciunea;
c) ipoteza, dispoziia i sanciunea.
2. Ipoteza normei de drept administrativ poate face referire la:
a) mprejurrile, condiiile, situaiile n care se aplic norma juridic, subiectele de drept;;
b) drepturile i obligaiile prilor;
c) consecinele nerespectrii normei.
3. Ipotezele normelor de drept administrativ pot fi:
a) numai cu caracter absolut determinat;
b) numai cu Caracter relativ determinat;
c) cu caracter absolut determinat i cu caracter relativ determinat.
4. Dispoziiile normelor de drept administrativ pot fi:
a) numai imperative i prohibitive;
. . .
b) numai prohibitive i permisive;
c) imperative, permisive, prohibitive.
5. Din punct de vedere al temeiului obiectiv, sanciunile normelor de drept
administrativ sunt:
a) numai sanciuni disciplinare;

b) numai sanciuni contravenionale;
c) sanciuni disciplinare, contravenionale i patrimoniale.
6. Normele de drept administrativ, din punct de vedere al sferei lor de aplicare,
pot s fie:
a) numai cu caracter general;
b) numai .cu caracter special;
c) att cu caracter general, ct i cu caracter special.
7. Normele imperative sunt acele norme prin care:
a) se impune subiectului de drept o anumit conduit;
b) se recomand subiectului de drept o anumit conduit;
c) se propune subiectului de drept o anumit conduit.
. ..
. . / .. I
8. Norma prohibitiv este acea norm prin care:
a) se interzice subiectului de drept o anumit conduit;
b) se recomand subiectului de drept o anumit conduit;
c) se impune subiectului de drept o anumit conduit.
C ap i t ol ul VI
I
. .
RAPORTURILE DE DREPT ADMINISTRATIV

:
> V
I. DEFINIIA RAPORTULUI DE DREPT ADM INISTRATIV

1. Raportul juridic, n general, este o relaie sociala, care a czut sub incidena
unei norme de drept.

Ct privete raporturile de drept administrativ, particulariznd definiia general,
vom nelege c ele reprezint acele relaii sociale care apar n sfera de realizare a
administraiei publice i care sunt supuse normelor, dreptului administrativ.
O disput interesant a fost generat de prerile diferite n ceea ce privete momentul
. naterii raportului juridic. S-au conturat dou'mari curente de opinii.
Primul-dintre ele, susinut cu prioritate de specialitii n teoria dreptului1, este adeptul
tezei c raportul juridic ia natere numai dup ce a intervenit un fapt juridic, generator
de efecte juridice. :
Cel de-al doilea susine c pentru naterea raportului juridic nu este nevoie s
intervin un anumit act omenesc, c de fapt raportul se nate chiar din norm, direct i
fr nici mijlocire. Acest curent este susinut n special de penaliti i teoreticienii
dreptului administrativ.
2.. Pornind pe acest filon de gndire, se teoretizeaz dou categorii de raporturi:
raporturi de cooperare (conformare), care dureaz ct norma de drept este respectat;
raporturi de conflict, cnd aceast norm s-a nclcat i statul intervine, cu fora lui de
coerciie.
Definiia2 la care achiesm o regsim la prof. univ. dr. Antonie Iorgovan, raporturile
juridice de drept administrativ fiind concepute drept acele relaii sociale care au fost
reglementate n mod direct sau indirect, adic prin intervenia unor fapte juridice, de
normele dreptului administraii.
Raporturile de drept administrativ sunt, astfel, o parte, din raporturile juridice n care
sunt implicate-autoritile administrative prin diferite fapte juridice i anume acelea n
care autoritile administraiei publice nfptuiesc puterea executiv, fiind purttoare ale
autoritii publice'1.*
\ N. Popa. Teoria general a dreptului, Ed. Aclami, Bucureti, 1994, pp. 182-183.
Vezi pentru alte definiii: Romulus loncscu. Drept administrativ, Bucureti, 1970, pp. 27-28.
' A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. 1, ed. 4, p. 144.
A1. Alexandru, Tratat de administraie public, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 125.
80
I I CLASIFICAREA I TRSTURILE RAPORTURILOR DE DREPT

ADMINISTRATIV
2. In ceea ce ne privete, considerm c potrivit sistemului constituional i legal
actual, se identific urmtoarele categorii de raporturi de drept administrativ:
a) raporturi de subordonare (exemplu, raporturile dintre Guvern i ministere; dintre
Guvern i alte autoriti centrale subordonate; dintre ministere i autoritile, centrale de
specialitate subordonate lor);
b) raporturi de colaborare (exemplu raporturile dintre primar i consiliul local,
dintre Preedinte i Guvern);
c) raporturi de tutel administrativ (raporturi ntre autoritile autonomiei locale,
inclusiv la nivelul judeului i Guvern, prin reprezentantul su n teritoriu, prefectul);
d) raporturi de coordonare (exemplu raporturile .dintre consiliul local i primar, pe
de o parte i consiliul judeean, pe de alt parte). v: .
3. Trsturile generale pot fi reliefate pornind de la elementele unui raport juridic:
1) Din punct de vedere al subiectelor, raporturile de drept administrativ au n mod
obligatoriu un purttor al autoritii publice, care, potrivit edificiului constituional actual
ar putea fi:
- statul, prin organele sale;
- unitile administrativ-teritoriale1;:
- un organ al administraiei publice, sau o alt autoritate public, potrivit art. 52 din
Constituie;
- .
. , ;
- stabilimentele publice i de utilitate public.
Doctrina francez actual folosete sintagma stabiliment public pentru a evoca
persoanele morale de drept public, altele dect statul i colectivitile teritoriale.
Intr-o valoroas lucrare din doctrina francez, se apreciaz c stabilimentul public
se identific prin trei elemente: este o persoan moral; este o persoan de drept
public; are ca obiect gestionarea unui serviciu public?.
2) Cel de-al doilea, element, coninutul, particularizeaz raporturile de drept
administrativ prin aceea c ele sunt formate din drepturile i obligaiile prilor care
particip la procesul de nfptuire a administraiei, respectiv executarea legii: i
prestarea de servicii publice n limitele legii, precum i emiterea de acte normative cu
for juridic inferioar legii.
3) Trstura general a raporturilor de drept administrativ prin prisma obiectului lor
este aceea c aciunea subiectelor sau inaciunea lor, n general conduita prilor, se
realizeaz ntr-un regim de putere public, raporturile de drept administrativ fiin d
raporturi de putere .*23
Comune, orae sau judee conform art. 3 alin. (3) din Constituie. Poate fi vorba despre: primar, care
potrivit art. 62 din Legea nr. 215/2001, republicat, reprezint unitatea administrativ teritorial n relaiile cu
alte autoriti publice, cu persoane fizice sau juridice din ar sau strintate, precum i Injustiie.
2 J. Rivero, J. Waline, op. cit., p. 471
3 A. Iorgovan, Tratai, op. cit., voi. I, ed. 4, pp. 153-154.
Raporturile de drept administrativ
81
n afara acestora mai sunt raporturile de drept comun, n care administraia public se
comport ca orice subiect de drept1.
n afara trsturilor generale, raporturile de drept administrativ au i unele trsturi
specifice .
Raporturile de tutel administrativ se particularizeaz prin mai multe trsturi
specifice3'.
.
Tutela reprezint o limit impus autoritilor administrative locale, n vederea
salvgardrii legalitii i aprrii interesului public.
Constituia noastr o consacr n art. 123 alin.-.(5), Legea nr. 215/2001 o regle
menteaz n mai multe articole, expres sau implicit, precum i Legea nr. 340/2004 privind
instituia prefectului, republicat, ;
Potrivit acestor reglementri, prefectul12345, ca reprezentant al Guvernului, exercit un
control asupra activitii autoritilor autonome locale i judeene (consiliul judeean,
consiliul local i primarul) sau asupra oricrui organ executiv creat, potrivit legii, la nivel
judeean putnd ataca n contenciosul administrativ actele acestora atunci cnd le
consider ilegale. '
.
Raporturile de tutel administrativ au urmtoarele trsturi:
a) Subiectele acestor raporturi au o determinare constituional i legal, ele fiind
reprezentate de Guvern, respectiv prefect, precumi de autoritile autonomiei locale i
judeene;
'
b) Naterea i realizarea lor exprim voina legiuitorului.
Raporturile de. tutel administrativ se nasc din. lege, tutela neexistnd riicifr text,
nici dincolo de texr.
; r :
. :
1Aceste raporturi (cu privire la bunurile aparinnd domeniului privat al administraiei) nu sunt raporturi
de drept administrativ, ele se realizeaz n regim de egalitate juridic ntre subiecii participani.
2 Cu privire la trsturile specifice ale raporturilor de drept administrativ, v. A. Iorgovan, op. cit., vol. I,
pp. 146-147.
3 Instituia tutelei administrative este o instituie de tradiie n Romnia, de sorginte francez, care va
face obiectul unei analize viitoare, astfel nct ne limitm s anticipm doar unele a s p e c t e . Tutela reprezint
ansamblul ele puteri limitate acordate de lege unei autoriti administrative asupra agenilor serviciilor
publice descentralizate i asupra actelor lor, n scopul asigurrii legalitii n activitatea lor i protejrii
interesului genera! (M. St. Laroqiic, La tutelle administrative, Paris, 1930, p. 10).
4 Sintagma prefect provine din latinescul ,praefectus" care nseamn pus n cap". El reprezint o instituie
cu sorgintea n Imperiul roman. Ca i Consiliul de Stat. Curtea de Conturi. Banca Francez sau Codul civil,
instituia prefectului reprezint una din piesele de granit pe care Bonaparte a tiut s le aeze pe solul Franfei,
pentru da societii i statuluifundamente la umbra timpului "(F. Dreyfus, F. DArcy, op. cit., p. 192).
5 R. Chapus, Droit administratifgnral, Tonte I, T d., Paris, Montchrestien, 1992, p. 330.
82
:' ' ' ' ?
t .
1.
Potrivit sistemului constituional i legal actual, se identific urmtoarele
categorii de raporturi de drept administrativ:
:'
a) raporturi de subordonare, colaborare i tutel administrativ;
b) numai raporturi de subordonare;
c) numai raporturi de colaborare;
' 2. Subiectul activ, p urttor al autoritii publice, n raporturile de drept
adm inistrativ poate fi:
a) statul, prin organele sale, unitile administrativ-teritoriale, un organ al admi
nistraiei publice, dar poate fi i o alt autoritate public^ potrivit art. 52 din Constituie,
stabilimentele publice i de utilitate public;
b) persoana fizic;
,.
. .
..
c) o perspanjuridic.
3. Stabilimentul public se identific prin urm torul element:
a) este o persoan moral .de drept public;
b) este o persoan de drept privat.

4. Tutela administrativ este reglementat de:
a) art. 122 alin. (4) din Constituie;
b) art. 123 alin. (5) din Constituie.'
' .-
'
5. Raporturile de tutel adm inistrativ se nasc din:

a) lege;
'
b) convenia prilor.
6. Raporturile de drept adm inistrativ reprezint:

a) o relaie social reglementat n mod direct sau indirect, adic prin intervenia unor
fapte juridice, prin normele de drept administrativ.;
b) o relaie social reglementat prin normele de drept administrativ;
c) o regul de conduit reglementat prinr-o norm de drept.
C apitolul VI I
DREPTUL ADMINISTRATIV I TIINA ADMINISTRAIEI
1. Literatura juridic interbelic i mai ales postbelic a fost preocupat de
fundamentarea particularitilor a ceea ce se numete cel mai uzual tiina
administraiei sau tiina administraiei de stat. n regimul totalitar, s-a urmrit
stabilirea locului i rolului acestei tiine, a interferenelor cu alte tiine, n special cu
tiina dreptului administrativ. Au fost elaborate lucrri, numeroase care aveau ca obiect
de cercetare exclusiv tiina administraiei1, iar disciplinele de drept administrativ se
predau, ncepnd cu anul universitar 1979-1980, sub .numele Drept administrativ i
tiina administraiei123.
_
.
. Un autor sublinia caracterul de tiin interdisciplinar al acesteia, cu o misiune
special2.
' \
. Un alt autor se oprete la prerea potrivit creia.tiina administraiei este tiina
sarcinilor administraiei"4.
"
. . . .
n ceea. ce. privete sarcinile administraiei, doctrina francez, prin R. Drago5 se
oprete la patru Sarcini principale ale administraiei: -informarea; studiul; pregtirea
deciziilor; adoptarea i executarea.
.
.
.
;; Acestea sunt apreciate a : fb sarcini principale, :;crpra l -se mi adaug sarcini
secundare, cum ar fi informarea publicului, activiti de relaii publice etc.
2. Principalele concepii privind tiina administraiei

.
...
1.
Astfel, ntr-o concepie de nceput, care a fost mprtit. i de marele dascl
Constantin Dissescu, tiina administraiei a fost calificat, ca o tiin a .principiilor
raionale ale administraiei.
1
n lucrarea sa din 1982, M. T. Oroveanu menioneaz c nc din secolul al XlX-lea i pn la acea
dat, specialitii au ncercat caracterizarea tiinei administraiei n mod sintetic, conturndu-sc' patrusprezece
concepii mai importante, care reprezint un lei de definiii lapidare ale acestei tiine. A se vedea: M. T.
Oroveanu, Introducere in tiina administraiei de stat, Bucureti. Ed. Enciclopedic Romn, 1975; de
acelai autor; Elemente ale tiinei administraiei de stal", Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1982;
A. Ncgoi, tiina administraiei, Ed. Didactic i Enciclopedic, 1977, Bucureti ctc.
V., spre exemplu, A. Iorgovan, Drept administrativ i clemene de tiina administraiei. Bucureti. 1983.
3 Remarcm preocuprile n domeniu ale unor autori din aceast perioad. Exemplu, profesorul Al.
Ncgoi combate caracterizarea fcut de unii autori c tiina administraiei ar fi o tiin multidisciplinar,
pc considerentul c ca nit preia, pur i simplu, rezultatele dobndite de celelalte tiine, ci folosete critic
cunotinele dobndite de alte discipline tiinifice raportndu-le la obiectul care-i este propriu,
administraia de stat (A. Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei. Bucureti, 1981, p. 30).
4 S. M. de Paradcs, Curso de direeho administrativo espaniol, Madrid, 1914.
' R. Drago, Science administrative, Lescours de droit. Paris, 1980, p. 72-73.
84
2. ntr-o alt viziune, tiina administraiei este analizat ca o disciplin politic, a

crei analiz implic, n egal msur, criterii politice i juridice.
3. O alt concepie ne prezint tiina administraiei ca fiind o tiin social i |
economic, n acelai timp.
4. n sfrit, s-au exprimat i teorii negativiste, care contest caracterul tiinei J
administraiei ca tiin de sine stttoare.
Alt. 3 alin. (2) - ex. articolul 2 TUE - din Tratatul de la Lisabona prevede: Uniunea ofer j
cetenilor si un spaiu de libertate,, securitate i justiie, fr frontiere interne, n interiorul
cruia este libera circulaie a persoanelor, n corelare cu msuri adecvate privind controlul la
frontierele externe, dreptul de azil, imigrarea, precum i prevenirea criminalitii i combaterea I
acestui fenomen.
' ' .
||
Art. 3 alin. (1) din Tratatul de la Lisabona prevede: Uniunea urmrete s promoveze I
pacea, valorile sale i bunstarea popoarelor sale .
I
n confomiitate art. 9 din Tratatul de la Lisabona: ri toate activitile sale, Uniunea
respect principiul egalitii cetenilor si, care beneficiaz de o atenie egal din partea 1
instituiilor, organelor, oficiilor i ageniilor sale. Este cetean al Uniunii orice persoan care are
cetenia unui stat membru. Cetenia Uniunii nu nlocuiete cetenia naional, ci.se adaug ff
acesteia.
Exist un drept european de ansamblu, dar i ramuri ale acestui drept european. Iar
literatura juridic trebuie s in pasul cu aceste deveniri. Remarcm, spre pild, lucrarea |
lui Jacques Ziller1 al crei obiect de studiu l reprezint sistemele politico-administrative
ale celor dousprezece state membre ale Uniunii Europene la acea dat, n prezent fiind |
douzeci i apte de. state membre, sau dreptul administrativ european fundamentat j
prin lucrarea omonim a lui jurgen Scfrvvarze*2. Iar n doctrina romneasc semnalm !
interesanta lucrare a profesorului oan Alexandru, de drept administrativ comparat3, |
care este, prin ea nsi, o pledoarie pentru perspectiva deschis, european, din care . |
trebuie s analizm problematica dreptului administrativ precum i lucrarea de drept I
administrativ european, coordonat de acelai profesor4.
Relativ recent, colega noastr, profesoara Dana Apostol Tofan, a publicat lucrarea ;|
Instituii administrative europene, destinat cursurilor de mater, specializarea drept
public, care, n stilul documentat, serios i riguros cu care autoarea ne-a obinuit, |
prezint sistemele administrative existente n principalele state ale Uniunii Europene5.
Unele lucrri aprute n literatura de specialitate abordeaz, de o manier compa
rativ, anumite componente administrative, cum este interesanta lucrare Administraia
J. Ziller, Administrations compares, Montchrestien, 1993, (Les systmes politico-administratifs de 1 i
Europe des Douze).
.
2 J. Schwarze, Droit administratif europen, Office des publications oficilles de Communauts
Europennes, Bruylant, Paris, 1994.
3 1. Alexandru, Drept administrativ comparat, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2000.
11 I. Alexandru (coordonator), I. Gorjan,, 1. V. Ivanoff, C. C. Manda, A.-L. Nicu, C. S. Sraru, Drept U
administrativ european, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2005.
5 D. A. Tofan, Institulii administrative europene, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2006.
"
|
pf-eptul administrativ i tiina administraiei
. public de nivel intermediar n dreptul comparat i n dreptul romnesc a colegului Liviu

Coman Kund de la Universitatea Dunrea de Jos din Galai1.
Subliniind caracterul integrator al tiinei administraiei, prof. univ. dr. Antonie
Iorgovan2 menioneaz c aceasta nu urmrete o investigare a esenei administraiei
publice ca un scop n sine, ci pentru fundamentarea soluiilor de perfecionare, n scopul
raionalizrii administraiei publice centrale, locale, de ramur. Aceste aspecte l
determin pe autor s defineasc tiina administraiei ca ansamblu de cunotine cu
privire la realizarea unei administraii judicioase, raionale".
n ceea ce ne privete, nelegem prin tiina administraiei o tiin de sintez, care
nglobeaz informaiile privind concepte, instituii, principii n devenirea lor i n
sensul perfecionrii n ansamblu a activitii administraiei dintr-un stat3.
n sfera problemelor care constituie obiect de cercetare pentru tiina administraiei
.intr urmtoarele4;
A
- principiile de funcionare .a administraiei publice i aparatului, care o compune i

de eficientizare a acestei activiti;
..
- personalul administrativ, incluznd prin aceast sintagm att pe cel supus unui
regim de putere public, deci funcionarii i demnitarii publici, ct i pe cei supui
dreptului privat;
V
. ' ; ,
.
- formele concrete de activitate administraiei;
- desprinderea unor legiti din studierea,evoluiei fenomenului administrativ
dintr-un anume stat, dar i din alte sisteme de drept;
- analiza i combaterea unor aspecte .negative care e manifest n administraie, cum
ar fi birocraia exagerat, compia, formalismul, aglomerrile;
- studierea unor modele administrative' n scopul'desprinderii elementelor care pot
influena'pozitiv sau negativ activitatea administrativ:
l '
85
'
3. Semnificaia crerii Institutului de Drept Public i tiine Administrative

al Romniei
Prin Legea nr. 246/2007 a fost creat Institutul de Drept Public i tiine Administrative
al Romniei, for naional, tiinific, cu personalitate juridic de drept public i este
continuatorul tradiiei tiinifice a Institutului de tiine Administrative al Romniei nfiinat
n 1925, tradiie reluat i promovat prin Asociaia Institutul de tiine Administrative Paul
Negulescu, renfiinat n 1994. El reunete personaliti reprezentative din domeniul
dreptului i al tiinelor administrative, de nalt competen profesional, care au titlul
tiinific de doctor sau se afl n faza de derulare a etapelor pentru obinerea unui doctorat,
caic au experien n activitatea de cercetare tiinific ori n nvmntul juridic superior
sau care ocup funcii n administraia public sau n autoritatea judectoreasc.
L. C. Kund, Administraia public de .nivel intermediar n dreptul comparai i n dreptul romnesc,
Hd. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2005.
' A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. 1, p. 241.
Subliniem refeiirea la activitatea administraiei dintr-un stat" i nu la administraia public",
deoarece considerm c misiunea tiinei administraiei excede administraiei publice, c ea vizeaz tot ceea
cc nseamn activitatea administrativ ntr-un stat determinat.
Ne raliem, pe ansamblu. Ia concepia profesoarei R. Petrescu, op. cit., pp. 57-59.
86
D R E P T A D M IN IST R A T !V >; | |
V-'
Preotul administrativ i tiina administraiei

_ -----
------------------------- ---------------- 1-----
87
Prin statutul su, Institutul se ncadreaz n categoria autoritilor centrale de specia-?! llw
TEST DE AUTOEVALUARE:
litate autonome, aflate sub controlul parlamentar, care se finaneaz de la bugetul de statf
i din alte surse, n condiiile legii. Concretizarea controlului parlamentar se realizeaz
prin prezentarea de rapoarte tiinifice.
^' llf
1. tiina administraiei este:
Misiunea Institutului, astfel cum este ea exprimat prin articolul 2 din legea del
a) o tiin de sintez;
nfiinare, const n fundam entarea tiinific a soluiilor de perfecionare a organica f #
b) o disciplin politic;
zrii i funcionrii autoritilor publice centrale i locale.
. 'M
c) nu este o tiin de sine stttoare.
m
Cu privire la activitatea desfurat, Institutul prezint rapoarte tiinifice.
Subliniem faptul c astfel de rapoarte nu sunt prezentate doar Parlam entului, sub;;?
2. Determinai care dintre activitile urm toare se includ n obiectul de
controlul cruia se afl Institutul, ci i Guvernului, n virtutea rolului pe care acesta l|f
pcercetare
pentru tiina adm inistraiei:
mplinete, de conducere general a administraiei publice, i Consiliului Superior altf
iPPflk- a) personalul administrativ, n care se includ salariaii care se supun legislaiei
M agistraturii, care este garantul independenei justiiei.
smuncii;
In competena Institutului se regsete i organizarea i desfurarea de cursuri
b) analiza i combaterea unor aspecte negative care se manifest n administraie
postuniversitare, de specializare i perfecionare, n care scop se poate asocia cui
instituii de nvmnt superior sau cu instituii de profil din ar sau strintate, n l |)|!(birocraia exagerat, corupia).
condiiile legii. n activitatea pe care o desfoar, Institutul realizeaz studii, proiecte i; '
publicaii n domeniul dreptului administrativ i al tiinelor administrative, i dezvolt^
L 3. Institutul de drept public i tiine administrative are urm torul statut:
relaii de colaborare cu autoriti, instituii i organizaii neguvemamentale de profil dirf|
a)-autoritate central de specialitate subordonat Guvernului;
ar sau strintate.
'.'
,
~
jggpr b) autoritate central de specialitate subordonat Ministerului Administraiei i
Conducerea Institutului se asigur de adunarea general, care este forul suprem de' fe s tin ternelor;
conducere, alctuit din totalitatea membrilor Institutului, consiliul tiinific, care asigur;
c) autoritate central de specialitate autonom, sub control parlamentar.
conducerea curent i se compune din membri de onoare i preedinte, care, ca i'
vicepreedintele i secretaiuL general, nu pot face parte din partidele politice.
4. Institutul de Drept Public i tiine Administrative prezint rapoarte:
nfiinarea, prin lege, a Institutului de Drept Public i tiine Administrative alf
a) Parlamentul ui f "
/
''.
Romniei reprezint un moment care va marca viitorul doctrinei de drept public ijj
b ) Guvemuliii;
"
implicit, viitorul acestei ri. Este nevoie ca, dincolo de conjuncturi-politice -trectoare;!
c) Parlamentului, Guvernului i Consiliului Superior al Magistraturii.
dincolo de guverne, care vin i pleac, de structuri administrative i de cei care le conduc,||
s existe un for care s cldeasc osatura doctrinar, tiinific n baza creia s se adopte!
soluiile legislative i instituionale necesare ntr-un stat autentic de drept i democratic,!
aa cum trebuie s devin Romnia.
Organizarea i funcionarea Institutului au fost reglementate prin H.G. nr. 433/20091J
La ora redactrii prezentei lucrri, s-a derulat procedura de constituire a structurilor dc;
conducere a Institutului, ns institutul nu a nceput s fie funcional. Este ns necesar ca,f
la nivelul rii s existe o asemenea instituie. La o recenta dezbatere care a avut loc l|
Academia Romn2, profesorul loan Alexandru a relevat ntr-un referat prezentat,!
necesitatea ca un asemenea institut s se creeze n viitorul apropiat, fie n mod distinct,
prin nfiinarea unei seciuni noi n cadrul Institutului ide Cercetri Juridice al Academiei?!
Romne, care s devin astfel Institutul de Cercetri Juridice i Administrative. n|
intervenia pe care am avut-o, am subscris la aceast propunere i am exprimat sprijinul
pentru materializarea ei. Credem c, mai mult ca niciodat, este nevoie de o structur carej
s sc consacre cercetrii fenomenului administrativ, n toat complexitatea lui, i care si
fie susinut de stat, financiar i logistic.
Ir
f.
1 Publicat n M. Of. nr. 243 din 13 aprilie 2009.

" In luna martie a anului 2011 i a avut ca tematic intcrdisciplinaritatea.
C ap i t ol ul VIII
ACTIVITATEA AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE
I. NOIUNI GENERALE
1. n perioada interbelic, autorii au denumit partea dedicat acestei materii ca
mijloacele juridice prin care puterea executiv lucreaz asupra administraiei: Actele
puterii executive" (subl. ns.)1.
Doctrina european actual s-a modificat ca i concepie, n sensul c puterea
executiv este redus la eful statului , i Guvern, sub Conducerea acestuia .desf-.
urndu-i activitatea administraia public12. .
'
'
Literatura de specialitate, dup regimul juridic aplicabil, identific dou mari cate
gorii de forme concrete de activitate a organelor administraiei publice, respectiv: forme
crora li se aplic un regim administrativ de putere (exclusiv sau alturi de alt regim
juridic) i forme crora nu li se aplic un regim administrativ de putere.
2. n ceea. ce ne privete, considerm c activitatea administraiei, ca orice tip de
activitate uman,-se poate exprima prin dou forme: prin acte i prin fapte.
Administraia public am convenit- creprezint un gen al vieii publice.
Actele juridice pe care le. va adopta;-emite sau ncheia aceasta sunt de dou categorii:
a) acte specifice administraiei, prin care se obiectiveaz esena acesteia,
specificitatea ei, din punct de vedere al obiectivului, mijloacelor i regimului i acestea
sunt actele administrative sau contractele administrative;
b) acte prin care administraia se comport ca orice subiect de drept, n relaie
cu alte subiecte de drept;, i acestea reprezint actele juridice supuse dreptului comun,
contracte civile, acte emise n regim de drept comun;
Deci, actele administrative sunt actele prin care administraia se manifest ca
purttoare a autoritii publice.
Actele de putere public, la fel ca i cele realizate n regim de drept comun, se cla
sific la rndul lor, n funcie de modul de exprimare a voinei autoritii administraiei
publice emitente, astfel nct vom identifica dou mari categorii de acte:
1) acte unilaterale, care includ att actele administrative, ct i unele acte de drept
comun (n sensul larg al termenului), primele realiznd puterea public, celelalte nu;
2) acte bi sau multilaterale, care includ: contractele administrative; contractele de
drept comun pe care le realizeaz administraia i care nasc pentru ea drepturi i obligaii
la fel ca pentru orice subiect de drept. Acestea, cum le arat i titulatura, sunt supuse
dreptului comun.
1 P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, ed. a 11-a, voi. 1,-Bucureti, 1934, p. 288.
2 I. Vida, Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti
1994, p. 193.
A ctivitatea autoritilor administraiei publice
89
Actele juridice ale .administraiei publice reprezint manifestrile de voin ale

acesteia, svrite n scopul de a aduce o schimbare n ordinea juridic existent pn n
momentul acelei manifestri.
ns, realitatea existent, cea juridic n primul rnd, realitatea social, politic, pot fi
modificate i fr intervenia unor acte juridice.
n acelai timp, administraia poate, n acest mod, s presteze o activitate care nu ine
de specificul muncii sale (exemplu o activitate economic).
3. Pentru aceste considerente, apreciem ca faptele materiale ale administraiei
publice i operaiunile administrative ale acesteia pot fi clasificate n funcie de mai
multe criterii:
.. . "
1) Dup regimul juridic n care se realizeaz, ntlnim:
a) operaiuni de putere (operaiunile tehnico-administrative i cele prin care se
realizeaz servicii publice);
.
b) operaiuni care hu se realizeaz, intr-un regim juridic de putere (n general cele
productive);
.. ..
'
2) Dup consecinele pe care le produc, putem distinge:
a}fapte, operaiuni' productoare de efecte juridice;.
b) productoare de efecte de alt natury,care.au i o relevan juridic1.
Suntem de prere c, n ciuda faptului c. aceste operaiuni nu constituie elemente
tf /
ale voinei juridice, ale dreptului, ele prezint totui un interes juridic.
3) Dup scopul lor,.putem distinge:
;
. a) fapte i-operaiuni, prim care se realizeaz. n mod direct misiunile administraiei
publice, i acestea sunt, n general,, cele- dje prestare .a serviciilor publice, sau cele legate de
emiterea sau punerea n executare a unor acte administrative;
- :
b) fapte i operaiuni prin care se mijlocete realizarea obiectivelor administraiei
publice, care au semnificaia unor operaiuni de birou" sau de administraie intern,
operaiunile tehnico-administrative i actele cu caracter politic2.
c) fapte materiale de producie, care sunt prestate de toate categoriile de organe
administrative. ;
Trebuie menionat faptul c, din punct de vedere al ponderii, acestea reprezint o
parte considerabil din activitatea administraiei. Administraia nseamn mai mult fapte
i operaiuni i mai puin acte juridice.
4. Trsturile faptelor materiale i ale o p e ra iu n ilo r ad m in istrativ e
1) Ele nu concretizeaz o manifestare de voin, sunt forme concrete, materiale,
prin care se acioneaz asupra realitii existente.
Considerm c nu se poate afirma n mod categoric c exist fapte materiale, operaiuni ale
administraiei care s fie lipsite de orice. ncrctur, semnificaie juridic. V., n acelai sens, A. Iorgovan,
Trenat, op. cit., voi. 11, ed. 4, pp. 12-19. '
' Al. Negoi, op. cit., 2001, p. 132.
90
D R E P T A D M IN ISTR A TIV
2)
n al doilea rnd, faptele materiale i operaiunile administrative au ca trstur
dominant scopul pentru care se realizeaz, i care poate consta:
a) n mijlocirea emiterii (adoptrii) actelor administrative (n sensul c le
determin sau condiioneaz emiterea, validitatea);
b) n realizarea celuilalt obiectiv al administraiei, executarea legii,
n concluzie, putem spune c datorit competenei sale materiale i. teritoriale
foarte variate i n realizarea prerogativelor conferite de Constituie i legi, administraia-W
public realizeaz o ntreag gam de fapte materiale, o varietate infinit de operaiuni f
materiale
II. ACTUL ADMINISTRATIV. DEFINIIETRASATURI
n-
r
R
5. nelegem prin act administrativ, una din fonnele prin care administraia public Jj
i realizeaz misiunea, chiar cea mai important dintre acestea, din punct de vedere |
juridic.
. . . .
.
n perioada postbelic, materia actelor juridice ale administraiei era analizat sub I
denumirea generic actele puterii executive; autorii de drept public distingnd ntre f
actele administrative de autoritate i actele administrative de gestiune. Actul p
administrativ de autoritate era definit ca fiind o manifestare de voin fcut de un
organ administrativ competinte, prin care se creeaz o situaiune juridic general sau >
individual, guvernat de norme de drept public, n care gsim ideea de dominaiune i |
comandament. n schimb, actul de gestiune reprezenta tot o manifestare de voin fcut f
de un organ competinte, ns el tinde s creeze unui organism administrativ o situaiune
juridic de caracter patrimonial, reglementat de dreptul priva?.
; '
Literatura postbelic nu a fost uniform n ceea ce privete noiunile folosite pentru J
desemnarea actelor emise de administraie. Regsim fie denumirea de acte de drept |
administrativ, fie pe cea de act administrativ. Sintagma act de drept administrativ a
fost fundamentat de coala de la Cluj,, prin reprezentantul su ilustru, profesorul Tudor
Drganu ntr-o lucrare de referin care poart chiar aceast denumire*3, din dorina de a
releva regimul juridic care guverneaz actele organelor administraiei de stat, care este
unul de drept administrativ. Noiunea act administrativ i are recunoaterea printre
reprezentanii colii de la Bucureti, care au apreciat c ea este cea mai potrivit pentru a
evoca actele juridice ale organelor administraiei de stat4.
n mprejurrile, actuale, apreciem c aceast varietate terminologic nu se mai
justific, n condiiile . n care legea fundamental consacr sintagma de act
administrativ, n art. 52 i 126 alin. (6).
O definiie care impune prin rigoare i conciziune regsim n tratatul prof. univ.
Antonie Iorgovan, care prin act administrativ nelege acea form juridic principal a
activitii organelor administraiei publice, care const ntr-o manifestare unilateral i
R. loncscu, op. cit., p. 207.
1 P. Negulescu, Drept administrativ, voi. 1. cd. a IV-a. Ed. ,,E. Marvan , Bucureti, 1934, p. 304.
3 T. Drganu, Actele de drept administrativ. Ed. tiinific, Bucureti, 1959, p. 58.
4 R. Ionescu, Drept administrativ, op. cit., p. 216.
^ctivitatea autoritilor administraiei pu b lice _________
91
expres de voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, n

realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor
judectoretil.
6. Valorificnd elementele de constant n definirea actului administrativ, apreciem
c acesta reprezint forma juridic principal de activitate a administraiei publice,
care const ntr-o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de
putere public precum i controlului de legalitate al instanelor judectoreti, care
eman de la autoriti administrative sau de la persoane private autorizate de
acestea, prin care se nasc, modific sau sting drepturi i obligaii corelative.
n acelai timp, subliniem; faptul c la nivel legislativ au fost gsite soluii care
lrgesc sfera de accepie, astfel cum a fost definit mai sus, a'actului administrativ'.
Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr;
554/2004, sunt asimilate (n sensul acestei legi) actelor . administrative i contractele
. ncheiate de autoritile publice carev au ca obiect punerea n valoare a bunurilor
proprietate public, executarea lucrrilor de interes public,.prestarea serviciilor publice,
achiziiile publice, respectiv alte contracte administrative reglementate prin legi speciale.
Cu alte cuvinte, din perspectiva regulilor aplicabile contenciosului administrativ,
noiunea de-act administrativ este interpretat lato- sensu, nglobnd i - contractele
administrative.
... (
7. Trsturile actului administrativ

Consideram c din definiia la care ne-am oprit, se pot desprinde cu uurin '
urmtoarele trsturi ale actului administrativ:
a)
actul administrativ este form a juridic principal de activitate a administraiei
publice;
. b) reprezint, o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de
putere public;
;
c) regimul de putere public nu exclude exercitarea de ctre instanele judectoreti
a unui control de legalitate;
d) actul administrativ poate emana de la autoriti publice sau de la persoane private
autorizate de administraie s presteze servicii publice;
e) prin actul administrativ se produc efecte juridice, care, ca la orice act juridic, pot
consta n a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii.
Vom lua aceste trsturi i le vom dezvolta, dup cum urmeaz:
1)
Actul administrativ este forma juridic principal de activitate a adminis
traiei publice.
Prin aceast caracteristic, se scoate n eviden faptul c actul administrativ nu
este singura form juridic prin care lucreaz administraia, dar este forma juridic
cea mai important.
1 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. II, ed. 4, p. 24.
92
Rezult c acest caracter deosebete actul administrativ de toate celelalte activiti

juridice sau nejuridice, realizate de organele administraiei de stat, dar care nu fac parte \
din administraia de stat, i anume: contractele, actele juridice unilaterale ce nu sunt \
emise n realizarea puterii de stat, operaiunile tehnice de administraie i operaiunile
direct productive"
Dup cum se.remarc n mod just, n literatura juridic exist o difereniere n ceea ce \
privete ponderea formelor de activitate ale administraiei publice. Ca principiu, ll
autoritile aflate la baz sistemului organizrii administraiei publice sunt mai frecventei;,;
faptele materiale, pentru ca autoritilor plasate ctre vrful ierarhiei administrative s le
fie specific emiterea de acte administrative.
2)
Actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres, unilateral i .
supus unui regim de putere public.
n coninutul acestei trsturi pot fi identificate trei elemente:
a) Actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres,
n general, literatura juridic reine caracterul unilateral al manifestrii de voin, n caret
este sau nu nglobat i caracterul expres. Deoarece un act administrativ nu poate cuprinde o
rugminte, o constatare, o prere sau expresia unui sentiment, ci numai o voin .
Acest caracter expres al manifestrii de voin este determinat de regimul de puterepublic n care se emit actele administrative.-Voina juridic se exprim n mod.expres i :
nendoielnic n-scopul de a aduce o modificare n realitatea juridic existent,. ea
urmrete s dea natere, s modifice sau s sting drepturi i obligaii. Ea trebuie s aib :
acel <277imus negoti contrahendi, iar nu s fie jocandi cusa12.
:/ : ' : b) Caracterul unilateral al voinei juridice.
,Prin aceast'trstur, actul administrati v se deosebete pe de o parte de actele bi sau'
multilaterale ale administraiei, ca i de faptele materiale ale acesteia, productoare saip
neproductoare de efecte juridice3. Trstura exprim calitatea actului administrativ de
reprezenta concretizarea unei singure voine juridice, de a interveni n realitatea juridica!
existent, dnd natere, modificnd sau stingnd drepturi i obligaii. Dei acest caracter||
al actului administrativ este ,,categoric, simplu i clar, .cum se exprim un auor4, totuii
n literatura juridic au fost mai multe discuii n legtur cu existena unor categorii dej
acte administrative. Este vorba despre acte la care manifestarea unilateral de voin;*juridic nu este pregnant conturat5.
O
prim categorie o reprezint actele administrative, adoptate cu participarea mar
multor persoane. Distingem situaia foarte ntlnit n care participanii sunt persoane fizicei
avnd n vedere c autoritile administrative sunt, n cea mai.mare parte, structuri colegiale. J
O a doua situaie este aceea cnd, la emiterea unui act administrativ, particip maifl
multe persoane juridice, n general dou sau mai multe autoriti administrative saii^l
autoriti administrative i alte structuri nestatale.
1 R. lonescu, op. cit., p. 222.
2 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. II, cd. 4, pp. 24-27.
3 1. lovna, Drept administrativ, Ed. Servo-Sal, Arad, 1997, p. 14.
4 R. lonescu, op. cit., p. 223.
_ .
5 M. Preda, op. cit., p. 172.
A ctivitatea autoritilor administraiei p u b lic e ___________
93
Este situaia actelor adoptate n comun, de dou sau mai multe autoriti
administrative1sau emise cu acordul, confirmarea sau autorizarea altei autoriti2.
Problema care se pune este dac i n aceste situaii mai suntem sau nu n prezena
.caracterului unilateral al manifestrii de voin juridic.
Ceea ce confer actului administrativ, acest caracter, nu este numrul de persoane
implicat n emiterea actului. Actul este unilateral nu pentru c este opera unei singure
persoane ori a unui singur organ, ci pentru c el degaj o singur voin juridic7'.
n cazul organului colegial, majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului, este
numai o form procedural necesar emiterii actului. Voinele subiectelor care particip
la vot nu sunt voine juridice", ci modaliti procedurale care concur la exprimarea n
condiii legale a unei singure voine juridice, care aparine numai organului emitent.
n ceea ce privete situaia actelor adoptate de mai multe autoriti, cunoscutele
' hotrri comune, mutatis-mutandis, pentru aceleai raiuni, i ele i conserv
caracterul unilateral. .
n doctrina de specialitate se mai adaug acestor situaii i cea n care actul,
administrativ este emis cu acordul prealabil al persoanei vizate, precum ordinul de
delegare sau de. detaare a persoanei, fizice4.
In. toate aceste cazuri,-dup cum susine autorul citat, nu ne aflm n prezena unui
concurs sau acord de voine 'juridice, precum n cazul unui contract bilateral sau
multilateral, ci avem de-a .face tor; cu o manifestare unilateral de voin, existnd o
singur voin juridic, aceea a organului competent al administraiei publice.
Actele administrative emise Ia cerere
Reprezint o categorie de acte destul de. rspndit, administraia fiind sesizat prin
cereri asupra nevoilor subiectelor de drept. Cum s-a pronunat doctrina5, pot fi identificate
mai multe situaii:
.
;
.
- acte administrative emise.la sesizarea unui alt subiect de drept;
- acte emise la cererea prealabil; exist o diversitate de acte (permise, autorizaii de
tot felul) care se emit doar la cererea subiectului de drept.interesat.
i n aceste cazuri, manifestarea de voin juridic este unilateral, ea provine de la
autoritatea juridic emitent, iar drepturile i obligaiile corelative care iau natere sunt
consecina acestei unice voine juridice.
Pentru a aduce un plus de argumente ideii c cererea prealabil nu altereaz
caracteiul unilateral al actului administrativ, n literatur se abordeaz i problema
renunrii beneficiarului la act, fiind vorba, firete, de acele acte administrative emise
numai la cererea prealabil a subiectului interesat.
ncetarea efectelor actului ar avea loc fie n momentul manifestrii de voin (R.
Ionescu), fie n momentul retractrii actului de ctre organul emitent (1. lovna).
Exemplu Ordinul ministrului justiiei i al ministrului aprrii nr. 2749/C/M. 105/2008 privind
aprobarea statelor de funcii i de personal pentru instanele militare, publicat n M. Of. nr. 279 din 28
octombrie 2008, modificat prin Ordinul ministrului justiiei i al aprrii naionale nr. 2749/C/ din 22
decembrie 2011 i nr. M.l 12 din 22 decembrie 2011, publicat n M. Of. nr. 932 din 29 decembrie 2011.
' Ibidem, p. 172.
Al. Negoi, op. cit., p. 219
s Ei Albu. Dreptul conteiicjdsuliii administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 38.
A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. II, ed. 4, pp. 24-39.
- '
94
Dup prerea noastr, prin renunare efectele actului juridic nu nceteaz.

Pentru ca efectele actului s nceteze, este nevoie; ca renunarea ,j fie dublat de
reacia organului care ar urma s emit actu'l, concretizat ntr-un act unilateral de\
retractare, n care s se fac meniunea renunrii beneficiarului.
Putem risca ns ca, n practic, atitudinea tardiv a autoritii emitente s prejudi
cieze subiectul de, drept. Considerm c actul de renunare, ca orice act administrativ,;
trebuie emis n 30 de zile, n caz contrar persoana n cauz avnd deschis aciune n.
contenciosul administrativ pentru obligarea la emiterea actului respectiv i despgubiri.
c) Ct privete dimensiunea emiterii n regim de putere public a actului
administrativ, prin ea se deosebesc actele administrative de celelalte acte unilaterale ale
administraiei, care sunt emise n regim de drept comun. ) '.
Fiind emise de autoritatea administraiei publice (n accepiunea lato sensu, n care'
includem i agenii autorizai subl. ns. V.V.) n calitatea ei.de purttoare a puterii
publice, d natere, modific sau stinge drepturi i obligaii, crora li se aplic un regim
de putere public "l.
1
.
De regimul de putere public se leag caracterul obligatoriu al actului administrativ,
precum i executarea lui din oficii?.
'>
3) Regimul de putere public nu exclude, ci ngduie exercitarea unui control de

legalitate de ctre instanele judectoreti.
Prin art. 52 i 126 alin. (6) din Constituie se consacr, iar prin Legea nr. 554/2004 se
dezvolt, principiul c actul administrativ este supus controlului- de legalitate exercitat de
instanele de contencios administrativ.
.
.
Din aceste considerente, desprindem concluzia c aceast trstur nu trebuie privit
n mod absolutist, din dou considerente:
- pe de o parte, exista unele acte care, dei sunt emise de autoriti ale administraiei
publice, sunt sustrase acestui control de legalitate (tradiionalele fine de neprimire),
adic acele limite de care vorbete legiuitorul constituant;
- pe de alt parte, exist acte administrative, care dei nu sunt emise de organe ale
administraiei publice, ci de alte autoriti publice, sunt supuse acestui control de legalitate1*3.
4) Actul administrativ eman de la organe administrative sau de la structuri
autorizate de organe administrative s presteze anumite servicii publice.
Prin aceast trstur, identificm actul administrativ; din punct de vedere al naturii
organului de la care eman, fiind vorba despre actul administrativ tipic, respectiy despre
actul emis de administraia public i despre actul emis prin delegaie, adic de structuri
carora le-au fost transferate anumite.prerogative de.realizare a administraiei publice, prin
actul de autorizare dat n scopul realizrii unor servicii publice: '
Dc menionat c actuala Constituie lrgete, accepiunea sintagmei act
administrativ din punct de vedere al organului de la care eman, adugnd celor mai sus
enunate i actele cu caracter administrativ emise de orice alt autoritate public, ceea ce
nseamn c legea fundamental calific drept act administrativ att actele prin care se
1 R. N. Pclrcscu, op. cit., p. 289.
: A. Iorgovan, op. cit., voi. 1, pp. 284-28.6.
.
..
3 n acelai sens, A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. H, ed .4 , pp. 33-35.
^ ctiviatea autoritilor administraiei publice
95
realizeaz administraia-scop, ct i actele prin care se realizeaz administraia mijloc

je realizare a competenei.
5)
Ultima trstur a actului administrativ este aceea c, la fel ca orice alt act
juridic, i actul administrativ produce efecte juridice de o anumit for, adic d
natere, modific sau stinge drepturi i obligaii corelative.
Prin aceast trstur se evoc, n primul rnd, faptul c actul administrativ este o
categorie de acte juridice. Noiunea de act juridic evoc acele manifestri de voin
fcute in scopul de a produce efecte juridice, a cror realizare este garantat prin fora
de constrngere a statului, n condiiile prevzute de normele juridice n vigoare1.
Fiind o specie de act juridic, i actul administrativ intervine pentru a schimba realitatea
juridic existent, prin naterea, modificarea sau stingerea de drepturi i,obligaii corelative.
n literatura de specialitate se atrage atenia, n mod corect, apreciem noi, c, pentru a
fi act juridic, trebuie ca manifestarea de voin pe care o exprim actul administrativ s
aib capacitatea de a produce efecte juridice proprii.
III. CLASIFICAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

8. Considerm c pot fi identificate, urmtoarele criterii de clasificare:
I. Dup organul de la care eman, pot fi identificate:
a) acte care eman.de la autoriti administrative, de stat sau autonome locale;
b) acte care eman de la alte autoriti publice dect cele administrative;
c) acte care eman de la persoane private autorizales presteze anumite servicii publice.
II. Cel de-a doilea criteriu l reprezint ntinderea efectelor juridice, ceea ce
determin dou mari categorii de acte administrative:
a) acte administrative normative - sunt cele care cuprind reglementri de principiu
aplicabile la un numr nedeterminat de persoane1
23. Ele produc deci efecte juridice erga omnes;
. . b) acte administrative individuale - sunt acea categorie de.acte juridice care produc
efecte juridice fa de un subiect de drept determinat.
Una din distinciile dintre cele dou categorii este aceea c niciodat actele
individuale nu pot nclca actele normative4.
Actele individuale, la rndul lor, se clasific n mai multe categorii:
- acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiectul sau
subiectele crora li se adreseaz, denumite generic autorizaii;
Cum se apreciaz i n doctrin, eliberarea unora din aceste autorizaii este lsat la
aprecierea autoritii emitente (autorizaii libere), iar eliberarea altora are caracter
obligatoriu pentru autoritatea public respectiv (autorizaii impuse)5. .
1T. Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific. Bucureti, 1959, p. 8.

2 Denumite stabilimente de utilitate public ", n termenii doctrinei interbelice, iar actele sunt calificate
tradiional acte emise prin delegaie'.
. - R. N. Petrcscu, op. cir, p. 297.
4 D. Brezoianu, Drept administrativ romn. Ed. All Bcck, Colecia Curs universitar. Bucureti, 2004, p. 71.
V., n acelai sens, R. N. Petrcscu, op. cit., p. 297; A. Iorgovan, up. cit., voi. II, p. 39.
96
- acte prin care se atribuie un statut personal, respectiv drepturi i obligaii pentru un
subiect de drept determinat (diplome, certificate, permise de tot felul);
- acte prin care se aplic diferite forme ale constrngerii administrative (diferite
decizii cu caracter sancionator, procese verbale contravenionale);
- acte administrative cu caracter jurisdicional.
c)
acte cu caracter intern, care au ca particularitate faptul c se aplic n interiorul
unei autoriti sau instituii publice, i produc efecte fa de personalul acestei instituii1.
Nu ese mai puin adevrat ca astfel de acte sunt opozabile i altor subiecte de drept, cum
ar fi cetenii, persoanele fizice sau juridice, care solicit serviciile unei autoriti sau instituii,
moment n care cad sub incidena unor dispoziii din regulamentul intern al acesteia. La
rndul lor, aceste acte pot fi normative (exemplu un regulament intern de organizare i
funcionare) sau individuale (exemplu o decizie de numire a unui funcionar public).
IV. REGIMUL JURIDIC AL ACTELOR ADMINISTRATIVE

9. Regimul juridic al actelor administrative cuprinde totalitatea condiiilor, de fond
i dejform, care particularizeaz aceast instituie, i dau identitate n raport cu altele*
2,
In ceea ce privete dimensiunile regimului juridic al actelor administrative, aa
cum am reinut i n definiia formulat mai sus, credem c acestea pot viza:v'-v:
a) condiiile de validitate ale actului administrativ, respectiv condiiile care privesc
forma i fondul acestui tip de act juridic; '
b) procedura de emitere sau-de adoptare a actului administrativ;
c) fora juridic i efectele juridice'ale actului administrativ,, ncepnd cu naterea,
efectele propriu-zise; pn-la- ncetarea producerii acestor efecte;
/
d) controlul exercitat asupra actului administrativ.
A. LEGALITATEA ACTULUI ADMINISTRATIV
10. Legalitatea este analizat n doctrina de specialitate ca o dimensiune esenial a

statului de drept3. Constituia Romniei, revizuit i republicat, proclam, prin articolul 1
alin. (3), Romnia ca stat de drept, democratic -i social. Despre semnificaia statului de
drept s-au scris biblioteci ntregi, s-au susinut teze de doctorat, prelegeri ale celor mai
mari specialiti n drept public, i tot a mai rmas teren pentru a se scrie ce trebuie s
reprezinte el. Sunt i autori care susin c, datorit complexitii semnificaiilor i
implicaiilor sale, acesta nu se las constrns ntr-o definiie rigid i exhaustiv4.
Patriarhul dreptului public contemporan, profesorul Tudor Drganu, numit att d.e
frumos i de adevrat de un alt specialist de marc, profesorul Antonie Iorgovan,
definete statul de drept ca fiind un stat care, organizat pe baza principiului separaiei
' D. A. Toftin, Drept administrativ, voi. II, Ed. AII Beck, Bucureti, 2004, p. 20.
D. A. Tofan, Drept administrativ, op. cit., voi. 2. p. 26.
R.-A. Lazr, Legalitatea actului administrativ. Drept romnesc i drept comparat. Ed. AII Beck,
Bucureti, 2004. Capitolul l intitulat Principiul legalitii ca dimensiune a statului de drept".
4 I. Delcanu, M. Enaclic. Premisele i mecanismele statului de drept, n Dreptul nr. 12/1993, p. 33.
Activitatea autoritilor administraiei publice
97
puterilor statului, n aplicarea cruia justiia dobndete o real independen, i

urmrind prin legislaia sa promovarea drepturilor i libertilor inerente naturii umane,
asigur respectarea strict a reglementrilor sale de ctre ansamblul organelor lui, n
ntreaga lor activitate'.*
.
Cea mai succint i mai clar definiie rmne cea formulat de Rudolf Wassermann,
potrivit creia statul de drept este statul a crui activitate este determinat i limitat prin
drept.
Majoritatea autorilor calific legalitatea drept un principiu fundamental care st la
baza fenomenului administrativ i cruia. i se subordoneaz aciunea administraiei
publice1
2, precum i elementul central al regimului juridic al actelor administrative3.
Principiul legalitiisemnific, ntr-o. dihotomie bine cunoscut epocii contemporane:
- pe de o parte, supremaia legii, toate subiectele de drept public sau privat trebuie
s .se'supun;legii, ncepnd, se nelege, cu legea fundamental i. respectnd principiul
. ierarhiei actelor juridice;
- pe de alt parte, baza legal, n sensul c aciunea acestor subiecte de drept trebuie
s se ncadreze n limitele dreptului.
.
.
El se afl n strns corelaie cu alte dou principii, care deriv din principiul general
al legalitii,"i anume:
a)
egalitatea n coninutul legii - care leag legiuitorul i semnific faptul c normele
juridice nu trebuie s conin.un tratament diferit pentru doua cazuri identice;"
bj egalitatea n faa legii care leag, de aceast dat; autoritatea care execut legea,
deci administraia, i'nseamn c, n aplicarea legii, administraia nu trebuie s trateze de
o manier identib ddu cazufi" diferite i invers. . .
Subliniem "faptul c n concepia politic i j.iifidic occidental caracterul obligatoriu
al legii se refer n egal msur la individ dar i la autoritile publice, la stat. n
statele Europei Occidentale, "care aii vechi tradiii democratice, respectarea legii nu este
numai un principiu de drept, ci i .o trstur de conduit social i a activitii sociale4.
11. Corelaia legalitate-oportunitate

Principiul legalitii n doctrina romneasc a fost analizat n mod diferit de cele
dou mari coli de drept public, n. corelaie cu oportunitatea.
coala de la Cluj a conceput legalitatea i oportunitatea ca dou condiii distincte de
validitate a actelor administrative.
coala de Ia Bucureti, n schimb, a conceput legalitatea ca o sum a tuturor
condiiilor dc validitate a unui act administrativ. Din aceast perspectiv, oportunitatea ne
apare ca un element al legalitii, nu ca o condiie de validitate de sine stttoare.
mprtind acest ultim punct de vedere, legalitatea actului administrativ poate fi
definit ca reprezentnd conformitatea actului respectiv cu legea fundamental, cu
1T. Drganu, Introducere n teoria i practica statului de drept. Ed. Dacia, Cluj Napoca, 1992, p. 10.
2 E. Blan, Instituii administrative, Ed. C.H. Bcck, Bucureti, 2008, p. 26.
' A. Iorgovan, Tratat..., op. cit., voi. II, ed. 4. p. 41.
4 C. lonescu. Regimuri politice contemporane, Ed. AII Beck, Bucureti, 2004, p. 46.
98
legile elaborate de Parlament, cu Ordonanele de Guvern i cu toate celelalte acte

normative care au o for juridic superioar.
Oportunitatea actului administrativ deriv din capacitatea pe care o are orcanul
care emite actul de a alege, dintre mai multe soluii posibile i egale, n aceeai
msur, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie
satisfcut. Ea relev astfel calitatea actului administrativ de a satisface att rigorile stricte
ale legii, ct i o nevoie social determinat,' ntr-un timp i loc date. Dac legalitatea
evoc faptul c-actul corespunde literei legii, oportunitatea reprezint confonnitatea
actuluiâdministrativ n mod prioritar cu spiritul legii,, fr a se identifica cele dou'
noiuni_ In literatura de specialitate s-a pus problema determinrii sferei condiiilor de
valabilitate a acteloradministrative, dei, aa cum apreciaz profesorul udor Drganu,
mi sunt, n realitate, dect aspecte ale unei singure condiii, care se'exprim n
obligaia ca aceste acte s fie emise cu respectarea dispoziiilor legale n vigoare 2
In consens cu ideile exprimate n doctrin3, considerm i noi ca eseniale
urmtoarele condiii generale de legalitate:
.. .
a> respectarea principiului supremaiei Constituiei n emiterea actului
administrativ-;
b) respectarea principiului legalitii n adoptarea actului administrativ.
Principiul legalitii evoc acea calitate a actului administrativ de a corespunde legii
.n accepiunea lato sensu, att din punct de vedere al. categoriilor de acte npnnative
incluse n sintagma lege, ct i din punct de vedere al prescripiilor legii n ceea ce
privete forma, fondul i limitele competenei organului care emite actul administrativ.
c) actul administrativ s fie emis sau adoptat de organul competent, n limitele
competenei sale.
/
n. cazul n care actul administrativ eman de la un alt organ dect cel competent, se
pune pioblema interveniei celei mai drastice sanciuni, i anume inexistena actului, iar
n cazul n care, dei a fost emis de organul competent, acesta i-a depit limitele de
competen, apare problema excesului de putere, care cade sub cenzura instanelor
judectoreti.
*
:
d) forma actului administrativ i procedura de emitere s fie cele prevzute de
lege.
In doci ina dc specialitate s-a propus o mrire a sferei condiiilor de legalitate, pentru
o monitorizaie mai eficienta a activitii autoritii publice, fr a transforma dreptul
, Asupra distinciei dintre oportunitate i scopul legii. v. R. loncscu, op. cit., p. 251 i urm.
T - Drganu. Actele dc drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1959, p. 107.
A. Iorgovan. Tratat, op. dl., voi. 11, cd. 4. p. 40; R. N. Petrescu, op. cit., pp. 315-317. F. Ciorscii. C.-G.
Galanu. Concepii/ dc putere discreionarii in administraia public, articol aprut n lucrarea Reformele
adnunistraliveijudiciare in perspectiva integrrii europene. Seciunea pentru tiinejuridice i administrative.

Caietul tiinific nr. 7/2005, Institutul de tiine Administrative Paul Negiilescu'Ypp. 323- 328.
An. 1 alin. (5) vorbete expres despre respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor ca
reprezentnd una din ndatoririle fundamentale ale cetenilor. Ea trebuie interpretat n sensul c norma
juridic respectiva consacra dou veritabile principii ale statului de drept i anume; supremaia Constituiei i
legalitatea, ha instituie totodat obligaia care trebuie s se regseasc nu doar n comportamentul persoanelor
fizice, ci i in activitatea altor subiecte de drept public sau privat, am putea exprima ideea necesitii unui
compui turneul constituional al autoritilor publice, ai oricrui subiect de drept public sau de drept privat.
^ r tivitatea autoritilor administraiei publice ________________ ________________
administrativ ntr-un pilon de rezisten n calea performanei publice, ci ntr-unul al

ncrederii i securitii juridice i sociale1.
Ct privete ndeplinirea condiiilor de oportunitate, cum am precizat deja,
oportunitatea se afl n'strns dependen cu puterea discreionar, a administraiei
publice, una din cele mai discutate i disputate probleme ale dreptului administrativ din
toate timpurile. .. '
' . . .'
.
Prin putere discreionar a administratorului i a judectorului tiebuie s inelegem
facultatea pe care le-o d legea, de a alege, dup aprecierea lor, ntre mai multe soluii
posibile, aplicabile la cazul c o n c r e t Ea este analizat n doctrina i a altor state (Fiana,
Germania) dar i n cea romneasc, elementul de constan n explicarea ei fiind acela c
ea const n marja de libertate lsat la libera apreciere a unei autoriti, astfel ca n
vederea atingerii scopului indicat de legiuitor s poat recurge la orice mijloc de
aciune, n limitele competenei sale12*.
..
.
.
. n opinia regretatului profesor lovna, reputat .reprezentant al colii de la Cluj ,prin
oportunitate nelegem realizarea sarcinilor i atribuiilor legale n termen optim, cu
cheltuieli minime de resurse materiale i spirituale, dar cu eficien ct mai mare,
precum i alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii .'
Ne raliem acestui mod de.a defini oportunitatea, care se afl n necesar dependen cu
dreptul de apreciere al organelor administrative, drept care nu poate rezulta, cum apreciaz
i. autorul citat, dect dintr-o norm juridic ;a crei structur logico-juridic. s.aib un
caracter relativ' determinat, din care s rezulte competena1 de apreciere a organului
administrativ. Apreciem totodat, n acelai spirit evocat de autorul citat anterior, c
oportunitatea unui act administrativ este stabilit.n funcie de anumite criterii.de referin..
Un prim criteriu este cel de timp, mai exact momentul n care este emis un act
administrativ.'
..'
'
Prin acest criteriu se urmrete s se respecte:
specificitatea condiiilor de munc i de via din zona respectiv;
valorile cutumiare ale locului respectiv, tradiiile i obiceiurile specifice,
nevoile reale ale unei uniti administrativ-teritoriale n caie uimeaz s se
produc efectele juridice ale actului administrativ respectiv;
nu n ultimul rnd, 0 cerin de oportunitate, este reprezentat i de.mijloacele pe
care le implic aplicarea n practic a unui act administrativ.
Considerm i noi, alturi de ali autori5, c judectorul de- contencios administrativ
care a fost nvestit cu verificarea legalitii6 unui act administrativ are competena s se
pronune att asupra aspectelor de legalitate, ct i asupra celor de opoi tunitate.
1 A. R. Lazr, Legalitatea actului administrativ. Ed. AII Bcck, Bucureti, 2004. p. 187.
T. Drganu, Introducere n teoria i practica statului de drept, op. cit., p. 186.
' F. Ciorscu, C.-G. Glanu, Conceptul de putere discreionar n administraia public, articol apamt n
lucrarea Reformele administrative ijudiciare n perspectiva integrrii europene. Seciunea penti u tiinfejui idic c i
administrative. Caietul tiinific nr. 7/2005, institutul dc tiine Administrative ..Paul Ncgulcscu', p. 328.
; 4 1. lovna, op. cit., 1997, p. 49.
5 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. 11, cd. 4, p. 48.
Legalitatea constituie o limitare a puterii administraiei, un principiu liberal, un factor de liberalism
n.regimul administrativ, care a fo st preluat i n dreptul comunitar (A. de Laubadre, J. C. Venezia, Y.
Gaudemet, op. cit.,p. 591).
100
conformitatea actului administrativ fa de toate actele

fundamenta] a\ legalitii 3pen ara : cest contro1 este garania respectrii principiului
administraia d n caura nat,
f T * COnStrnerea
h care este s u p u i
caut s
t
^ aC- 1Vitafe eXeCUtiv2' Co"roIuI ^ o p o r t u S
realizarea scopuiui pentm âre
prm actul administrativ pentru
date3. Pe lng aceast onmV
*
S SaU adoptat in contextul condiiilor concrete
administraiei publice e i l eX~S 3 aUtri C3re consider c> dac legalitatea activitii
este exclus
jurisdicionat, oportunL ea, dimpotriv
mai contradictorie cu c ^ .
nu Pu,em * de acord, este cu att!
discreionare a adm m hni

^
T
confunda cu a b t 7 Z T j J / arte ' *
re c u n o a ?te c * / *
'* * /
* * *
oportunitii, a puterii
posibilitatea de I Z I
nseamn a lsa abuzul nesanctionst ^

e x c e su l dA mp
Practica j u d S " w PT ,,Ce c e n PPa te f i'accPtat
"
posibilitii de control judiciar asn^" con^ nta*a,,ln doctrina de specialitate, sub aspectul
pronunate, instanele de contencios^H0^0^ '! * a c t e l o r administrative. Din puinele soluii
un control de op o n u n ite ' a r m ad ustratl.v V * * o i m sunt competente s exercite
a administraiei, aceast comnete k * mIatratll'?, n sensul restrngerii puterii discreionare;
n d o c t r i n ^ " ^ ^ ? Venlnd
ra u .o ria,i administrative5.
.1
oportunitate, n sensul ca cMTH ea,ea ?I. a condiiilor de legalitate pe considerente de.
lege (cu scopul
cu interesul public.ocrotit de
situaia care a detenninut e Z t
,
soc,etate democratic, s fie proporional cu
oetennmat emiterea lui i s nu fie discriminatoriu6.
B.
FORMA ACTULUI ADMINISTRATIV
modl deo^gwuzcnl a V Z T n J ^ T * * 1 sin,ctura inter V extern a unui coninut,

D o c trin a a f
elementelor din care se compune*1. .
s mbrace,
* * SUSine necesitatea ca actul administrativ

i
de
. administra,iv i acn.i i
CK'"r "nulul,,,- aci,,,mura,,,
ic,Ul
p. 232. 0M
nldl'
flin ta
" /mM s' re ' /V * '
invoi. II; Ed. Risopr

adm
li!
C H ' BCCk.'. Bucur5'i>200*. P- 27.
lucrarea Reformele <dn,inisr/-a/ê sH udirZ l"1 /* ' / dscrednare ^ministre,/iei publice, articol aprut i
administrative, Caietul ,mui/icm- S P tm \\
'tegrru europene, Seciunea pentru tiinejuridice s
1. Rciu, E x a tn T ' ! !; 2((ir\ nSllt.UlUl dC ^ A d m i n i s t r a t i v e Paul Negulcscu p 643.
contencios administrativ c/e c r ,VCIC',C" j c/lc,are c" privire la acfiunile introduse la instana c
1/2008. p. 137; A. R { Z F. r T * '* ? publica ce a emis actul administrativ nelegal
RDP n
............
p. o /
i Romna, Ed. Univers Enciclopedic, Bucureti, 2002, p. 453.
101
n ceea ce privete forma scris, trebuie fcut distincia ntre actele administrative
individuale i actele administrative cu caracter normativ.
Astfel, actele administrative cu caracter individual, dei mbrac, de regul, forma
scris, ele pot mbrca', i forma oral.' Exemplul cu titlu de coal care se d n
literatura de specialitate1 este avertismentul, care, potrivit prevederilor Ordonanei de
Guvern nr. 2/2001 privind regimul contraveniilor, poate mbrca att forma scris, ct i
forma oral. In majoritatea cazurilor, actele individuale mbrac'i ele forma scris, avnd
n vedere obligativitatea comunicrii lor, prin modaliti care presupun forma scris2.
n ceea ce privete actele! administrative normative, ele mbrac ns numai forma
scris, deoarece se prevede obligativitatea publicrii lor pentru a produce efecte juridice.
Astfel, Hotrrile Guvernului i Ordonanele- Guvernului Se public n Monitorul
Oficial, sub sanciunea inexistenei actului respectiv.
Se cuvine. ns s . precizm c regula publicitii, instituit prin art. 108 din
Constituie, vizeaz cele dou categorii de'acte.ale Guvernului i anume:.
=
- Ordonanele, care au, de regul, caracter nonnativ, dar pot s aib i caracter individual;
*- - Hotrrile, care pot avea att caracter nonnativ, ct i caracter individual.
Art. 100 alin. (1) din Constituie prevede c decretele Preedintelui se public n
Monitorul Oficial, sub sanciunea inexistenei lor.
. Rezult concluzia c obligativitatea formei-scrise, desprins din caracterul
obligatoriu al-pitb licrii,. -vizeaz a t t;acte administrative cu caracter normativ, ' c i
acte administrative cu caracter: individual. In aceast ultim categorie includem
Hotrrile Guvernului, care, cunf spuneam, po avea i caracter individual, i decretele
Preedintelui, care dup unii autori au mimdicrcter individual3, dup ali autor? pot
avea i caracter normativ i caracter i n d i v i d u a l i ,
n ceea ce privete argumentele care'legitimeaz regul formei scrise a actului '
administrativ, le reinem pe cele formulate de prof. univ. Antonie Iorgovan5 n urmtoarea
prezentare:
a) necesitatea cunoaterii.exacte i complete a coninutului actului;

b) necesitatea executrii i respectrii de ctre cei care cad sub incidena actului;
cj necesitatea de a constitui mijloc de prob n caz de litigiu; d) necesitatea verificrii legalitii' lui n vederea sancionrii celor vinovai de
eventualele vicii de legalitate a actului sau a celor vinovai de nerespectarea actului legal emis;
e) realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv.
Administraia educ ceteanul, n opinia noastr, prin dou modaliti:
- prin comportamentul su, care trebuie s fie conform legii, i avem n vedere
autoritatea n ansamblul su, dar i personalul care o compune;
- prin formele concrete n care administraia i. desfoar activitatea, respectiv
actele i faptele sale.
\ A. Iorgovan, Tratat, Op. cit., voi. II. cd. 4, p. 40.
*R.-A. Laz&r, ap. c//.,.p. -122.

A. Iorgovan, Tratat, op. cil., voi. I, ed. 4, p. 50.'
. 1- Deleanu, Drept constituional' i instituii politice , Ed. Europa Nova, Bucureti, 1992, p. 358.
" A. Iorgovan, Tratat, op. cit.; voi. II, cd. 4, p. 53.
L
L
1
102
Forma scris reprezint o condiie de validitate a actului, ea fiind impus ad

validitatem i nu adprobationem.
De necesitatea formei scrise se leag i alte condiii de concretizare exterioar a actului.
a) Una din aceste condiii este limba n care este redactat actul. Potrivit art. 13 din
Constituie, limba oficial n Romnia este limba romn.
Rezult c i actele autoritilor adm inistraiei publice vor fi emise (adoptate) n
limba rom n1. ' .
Reguli cu pi ivii e la fondul i forma pe care trebuie s le aib actele administrative, cu
precdere cele cu caracter normativ, multe din regulile general aplicabile se regsesc n
Legea.nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor
normative, cu modificrile i completrile ulterioare2. Articolul 4 alin. 9 din. acest act
normativ consacr norma de principiu confonn creia.actele normative date n executarea
legiio i, oi donaneloi sau a hotrrilor Guvernului se emit n limitele i potrivit normelor
care le ordon. Dat fiind faptul c actele date n executarea legilor sunt, ca natur
juridic, n piincipal , acte administrative, nelegem c regula procedural mai sus
m enionat are aplicabilitate n ceea ce privete elaborarea actelor administrative.
b) O alt condiie exteiioai. legat de forma actului este motivarea. i n legtur cu
aceast problem tiebuie fcut distincia-(cu limitele pe care le vom evoca) ntre actele
administrative cu caracter individual i cele cu caracter normativ.
Astfel, actele normative, supuse regulii publicitii, se motiveaz printr-o not de
fundamentai e, expunere de motive, referat, plasat sub form de preambul naintea actului
propriu-zis. Ele au menirea de a concentra elementele de drept i de fapt care legitimeaz
intervenia actului juridic respectiv.
Dar, obligaia1motivrii vizeaz i unele acte administrative cu caracter individual
(Hotrrile de Guvern cu caracter individual).
O situaie deosebita prezint actele administrativ-jurisdiciona/e, care suntntotdeauna motivate.
n ceea ce privete practica, autoritile recurg la motivarea actelor administrative i

susinem o asemenea procedur, deoarece n acest mod se fundamenteaz motivele de
legalitate ale unui act administrativ, ceea ce prezint relevan' mai ales n cazul
contestrii legalitii unui act.
.
Pentru aceste considerente, ne ralicm propunerii formulat de prof. univ. Rodica
Pctrcscu1 de a introduce obligativitatea motivrii tuturor actelor administrative, ca o
T rebuie avute n vedere dispoziiile ari. 120 alin. (2) din Constituia revizuit, conform crora cetenii
aparinnd unei minoriti naionale cu o pondere semnificativ n anumite uniti administrativ-teritoriale au
dreptul de a-i folosi limba minoritii respective n scris i oral n relaiile cp autoritile administraiei
publice locale i cu serviciile dcconcentratc, n condiiile prevzute de legea organic.
Ultima republicare s-a realizat prin Legea nr. 29 din 11 martie 2011, publicat n M. Of. nr. 182 din 15
martie 2011.
. .
Spunem ca este vorba n principat despre acte administrative, dat fiind faptul c exist i legi care suni
puse n aplicare lor prin legi,, soluie pe care personal nu o mprtim. Exemplu, legile n domeniul
salarizrii unitare a personalului din sistemul, bugetar sau Codul civil, au fost puse n aplicare prin legi.
4 R. N. Petresou, op. cir., pp. 304-305.
103
oaranie a respectrii legii i a ocrotirii drepturilor ceteneti. Aceast regul va putea

fi cuprins n viitorul Cod de procedur administrativ1.
Realizarea motivrii tuturor actelor administrative are ca i consecin punerea n
acord a practicii administrative din ara noastr cu aceea existent n alte state, spre
exemplu n Frana.
Prestigioi autori francezi exprim teza conform creia toate actele administrative
trebuie s fie motivate, adic trebuie justificate raiunile de fapt i de drept care au stat
la baza emiterii sau adoptrii lor. Dar, dac vorbim despre motivarea actelor
administrative, ne referim la existena unei obligaii pentru administraie de a face
cunoscute indecizie aceste raiuni'.
,
Apreciem c introducerea caracterului obligatoriu al motivrii, actelor administrative,
- care se regsete deja cuprins n tezele .viitorului cod de procedur administrativ,, va
diminua riscul ca administraia s ia decizii arbitrare, abuzive i; n final, va mbunti
activitatea administraiei. n'orice caz, amintim faptul c Legea nr. 24/2000 privind
normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative cuprinde i texte
privind motivarea proiectelor acestei categorii de acte (inclusiv cele administrative), fiind
vofba. desp.re dispoziiile art. 30-34.
'<
c)
legislaia actual impune i anumite reguli de redactare a actelor normative,
care sunt valabile i pentru actele administrative cu caracter normativ. Este vorba despre
art. 35-39 din Legea nr. 24/2000,.republicat, ca i dispoziiile corespunztoare din.H.G.
nr: 1361/2006 privind coninutul instrumentului de prezentare i motivare a proiectelor de
.'.acte normative supuse aprobrii. Guvernului, respectiv' H.G.; n r.. 561/2009 . pentru
aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul'Guvernului, pentru elaborarea,
avizarea'i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte
normative, precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii. Reglementri
. privind redactarea hotrrilor autoritilor publice locale regsim n O.G. nr. 35/2002**4
privind Regulamentul-cadru de organizare i funcionare a consiliilor locale, aprobat cu
modificri prin Legea nr. 673/20 025.
Astfel, de exemplu, art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, n forma sa actuala,
prevede c actele normative trebuie redactate intr-un limbaj i stil juridic specific
normativ, concis, sobru', clar i precis, care s exclud orice echivoc, cu respectarea
strict a regulilor gramaticale i de ortografie, cerine care se aplic, n egal msura, i
actelor administrative individuale.
Foarte important este prevederea articolului 6 alin, (1) al Legii nr. 24/20006 care
prevede c proiectul de act normativ trebuie s ntruneasc mai multe condiii:
1 La dala redactrii prezentei lucrri au fost elaborate tezele unui cod de procedur administrativ, care
cuprind i dispoziii privind motivarea.
1 C. Debbasch, op. cit., p. 262.
5 M. OF. nr. 319 din 14 mai 2009.
Publicat n M. Of. nr. 953 din 24 decembrie 2002. 6 n forma n care acesta a fost modificat prin Legea nr. 29/11 martie 2011, publicat n M. Of. nr. 182
: din 15 martie 2011.
104
DREPT ADMINISTRATIV
a) s instituie reguli necesare, suficiente i posibile, care s conduc la o ct mai

mare stabilitate i eficien legislativ;
b) soluiile legislative s fie temeinic fundamentate, lundu-se n considerare
interesul social, politica legislativ a statului romn i cerinele corelrii, cu ansamblul
reglementrilor interne i ale armonizrii legislaiei naionale cu legislaia de la nivelul
Uniunii Europene i cu tratatele la care Romnia este parte, precum i cu jurisprudenta
Curii Europene a Drepturilor Omului.
C.
PROCEDURA EMITERII SAU ADOPTRII ACTELOR ADMINISTRATIVE
13. Din punct de vedere terminologic, autoritile administrative unipersonale emit

acte administrative (ex. primarul emite dispoziii), iar cele colegiale adopt acte
administrative (ex. consiliul local adopt hotrri). '
V:
Specialitii n drept administrativ, teoreticieni i practicieni n egal msur, admit, n
unanimitate, c emiterea sau adoptarea unui act administrativ, impune parcurgerea unor
pioceduri, care se poate realiza de organul de la care eman actul sau de alte autoriti
publice. Exemplu, un proiect de act administrativ se ntocmete chiar de organul emitent
dar un aviz sau un .acord se emite.de un alt organ. Diferenele apar n ceea ce privete
regimul juridic al acestor forme procedurale i efectele pe care ele le produci'.
Este astfel unanim acceptat de teoreticienii i practicienii .dreptului administrativ c
emiteiea actelor administrative presupune respectarea .unor forme procedurale care, dei
n majoritate nu pioduc efecte juridice prin ele nsele, avnd n general natura juridic de
operaiuni tehnico-administrative, iniiaz i menin .sistemul decizional administrativ1.
Identificm trei categorii de forme procedurale, n incie de momentul n care intervin:
a) foi me procedurale anterioare emiterii.sau adoptrii actului;.
b) forme procedurale concomitente cu emiterea sau adoptarea actului administrativ;
c) forme piocedurale ulterioare emiterii sau adoptrii actului.
n luncie de consecinele juridice ale acestor forme procedurale,'ele se pot clasifica
n trei categorii:
a) forme procedurale care produc prin ele nsele efecte juridice;
b) frme procedurale care au implicaii n ceea ce privete legalitatea actelor administrative;
c) foi me piocedurale care nu afecteaz.legalitatea actelor administrative.
14. Forme procedurale prealabile (anterioare) emiterii sau adoptrii

actului administrativ
Acestea au o frecven destul de mare n activitatea administraiei, am putea spune c
sunt cele mai des ntlnite forme procedurale (studii, statistici, proiecte, propuneri,
anchete, referate, rapoarte, sesizri etc.).
'
A. R. Lazr, .Aspecte procedurale- ale emiterii actelor administrative. Cteva considerente privind
procedura aprobrii tacite, n RDP nr. 3/2003. p. 85;
105
A.etivitatea autoritilor administraiei publice
Dintre acestea, relevan deosebit prezint avizul, doctrina vorbind despre o

veritabil teorie a avizului"' i acordul prealabil.
^
n literatura juridic, avizele mai sunt analizate i sub titulatura de acte pregtitoare-.
A VIZELE reprezint puncte de .vedere pe care le solicit altui organ autoritatea care
urmeaz s emit (adopte.) un act. ntr-o formulare mai dezvoltat, ele mai sunt definite ca
reprezentnd opinii pe care ah. organ a l administraiei publice ie solicit altui organ ai
administraiei publice, ntr-o. problem sau n-mai multe probleme, pentru a se informa i
a decide n cunotin de cauz3. n opinia altor autori, avizele pot fi cerute altui organ,
compartiment sau fu n cionar\ Nu. putem accepta acest punct de vedere, deoarece
relevan are. nu cine elaboreaz avizul sau ce structur din autoritatea public este
competent s-l elaboreze, ci de unde eman avizul, iar el nu poate'emana dect de la o
autoritate sau instituie public: :
. Cuvntul aviz poate avea trei accepiuni, respectiv aceea de ntiinare scris cu
caracter oficial; , cea de prere .(apreciere) competent, emis de cineva din afar, o
autoritate extern, asupra unei probleme aflate n dezbatere sau n procesul decizional i,
n sfrit, pe aceea de rezoluie a unei autoriti competente, ceea ce nu nseamn c se
pot utiliza toate cele trei accepiuni n sfera actelor administrative'.
n funcie de regimul lor juridic, avizele sunt de trei categorii:
1) Avize facultative n care-organul emitent nu este obligat nici s solicite avizul,,
nici s-l.respecte dac l-a solicitat i obinut:. .
. .
2) Avizele consultative sunt. acel ; tip de avize pentru care legea prevede
obligativitatea obineri ii or i facultatea de a lerespecta, sau nu..
...
....
Acest tip de aviz este singurul.care are o determinare, constituional. Avem n vedere
art. 95 din Constituie care prevede instituia suspendrii din funcie a Preedintelui
Romniei, procedura acesteia impunnd consultarea Curii Constituionale. Dar. acest
articol vorbete despre consultare ca operaiune n sine, pe cnd art. 146 lit. h) prevede
expressis verbis avizul consultativ" pe care l. d Curtea Constituional pentiu
procedura de suspendare din funcie a Preedintelui Romniei.
Alt text constituional care prevede aceast operaiune, administrativ este art. 90
consacrat referendumului, pe care l poate decide Preedintele Romniei dup
consultarea Parlamentului.
' -3) Avizele conforme sunt acele avize care se caracterizeaz prin trstura lor
obligatorieatt din punct de vedere al cererii, ct i din punct de vedere al respectai ii loi.1*345
1 A. Iorgovan, Tratat, op. a7.> voi, 11,-ed. 4, pp. 58-59; I. lovha, op: cit., pp. 42-43; R. N. Pctrescu. op.
t C p p . 3oo-3oi. .
' .
. . . . . .
: - V. Priscaru; Tratat'de drept adm inistrativ romn. Partea generala* cd. a IIl-a, revzut i adugit de
autor, Ed. Lumina Lex, Bucureti. 2002, p. 488.
;;r
3T.Drganu, A c te le d e drept administrativ,
op. cit.,
p. 121.
4 G. T. Zaliaria, O. Budeanu-Zah'aria'. T. 1. Budeaiui, T. A. Chiuaru, Tratat ele ilivpt administrativ, Ed.

Junimea, Iai, 2001, p. 335..
.
5 A. R. Lazr, Aspecte procedurale ale emiterii actelor administrative. Cteva considerente privind
procedura aprobrii tacite, n RDP nr. 3/2003, p. 87.
106
D R E P T A D M IN ISTR A TIV ,
Spre deosebire de aspectul reinut la avizul consultativ, nelegem c organul?

administrativ are obligaia s cear, s atepte ca acest aviz s fie emis, s depund
diligentele necesare emiterii lui. i, n final, s se conformeze coninutului actului.
Din punct de vedere al naturii lor juridice, avizele sunt, cum s-a exprimat deja'
doctrina, operaiuni administrative foarte importante.
\
ntre avize, indiferent de forma pe care o mbrac, pe de o parte, i actele?
administrative, pe de alt parte, exist deosebiri fundamentale dar i unele asemnri.
\
a) i avizele i actele administrative reprezint manifestri de voin cu caracter :
unilateral;
b) daca manifestarea de voin pe care o concretizeaz actul administrativ este fcut I
in scopul de a da natere, a modifica, sau a stinge drepturi i obligaii, deci de a produce ?
efecte juridice, avizele nu aii nici acest scop, nici aceste consecine.
;
Avizele, prin ele nsele, nu produc efecte juridice. Ele nu modific, de sine stttor
realitatea juridic existent.
<
Rolul loi const n a contribui la caracterul legal al actului administrativ sau a ntri
legalitatea acestuia. Ele condiioneaz sau, dup caz, fundamenteaz manifestarea
unilateral de voin a organului adm inistrativ1
c) i avizele i actele administrative sunt emise de diferite categorii de autoriti.
Ele pot sa fie solicitate de la o autoritate ierarhic sau de la uri alt organ pubic, situat ia
acelai nivel, la unul inferior sau superior organului pe care l solicit. Ciinvse precizeaz
m doctrin, avizul consultativ''sau facultativ nu poate f i solicitat de la organul superior
ierarhic celui care emite sau adopt un act. administrativ, pentru c specificul
raporturilor de ierarhie impune respectarea opiniei superiorului ierarhic2
v '
.. . ACORDUL
Aceasta forma procedural reprezint consimmntul pe care l d im organ public
altui organ. n vederea emiterii de ctre acesta din urm a unui anumit act administrativ.
El reprezint tot o manifestare de voin a unei autoriti publice determinate de
lege, prin care aceasta i exprim consimmntul la emiterea unui act administrativ de
ctre o alt autoritate public.
n funcie de momentul n .care intervine, acordul poate .fi prealabil, concomitent sau
ulterior emiterii actului administrativ. Precizm.c, n practic, acordul i-a pierdut din
prezena n fazele concomitente i posterioare ale emiterii actelor administrative,
rmnnd practic doar un acord prealabil4.
Pentiu foi mele piocedurale prealabile, relevan va avea acordul prealabil.
Acordul vizeaz astfel un act administrativ, care fie se afl n faz de emitere fie a
fost deja emis.
' A. Iorgovan, Traiul, op. cit., ctl. 4, voi. 11, p. 57.

" M. Preda, op. cil., p. 185.
j P' R- Lazr, Legalitatea actului administrativ, op. cil., p. 135.
R. A. Lazr,. Aspecte procedurale ale emiterii actelor administrative. Cteva considerente
.dura aprobrii tacite; cili. cit., n R.DP nr. 3/2003. p. 93.
^rtivitatea autoritilor administraiei publice
107
Credem c pot fi identificate urmtoarele elemente ale regimului juridic al acordului,

indiferent de forma sa:
.
a) reprezint o manifestare de voin cu caracter unilateral emisa de un organ
administrativ;
'
.
b) emiterea lui, atunci cnd este prealabil, atrage adoptarea unui act adnunisti ativ
care este rezultatul manifestrii de voin a dou organe, cel care a emis acordul i cel
care a emis actul\ Dubla voin juridic exprimat a determinat calificarea actelor emise
n baza lui de ctre doctrin ca acte administrative complexe
Credem c tot acte administrative complexe pot fi calificate i acele acte
administrative a cror emitere presupune ndeplinirea mai multor formaliti piocedurale
prealabile. Exemplu: anumite autorizaii de construcie pentru, a cror emitere, potrivit
Legii nr 50/1991, republicat, cu modificrile ulterioare, se impune obinerea unor
acorduri, (ex. acordul de mediu), certificate (certificatul de urbanism) i. avize de la
diferite autoriti publice (ex. cele care privesc apa, gazele, energia electiic etc.).
c) acordul nu are ca i consecin obligarea organului -administrativ emitent al
actului la emiterea acestui act. El condiioneaz numai valabilitatea unui act
administrativ-, care emis n absena sau cu nclcarea acordului,-este nul;
^
.
d) dei condiioneaz legalitatea unui act administrativ, acordul, prin el nsui, nu
acoper viciile de legalitate ale actului administrativ respectiv2-,
:
e) acordul nu produce prin el nsui efecte juridice, el condiioneaz numai efectele .
juridice ale actului administrativ pe care l fundamenteaz; f) nefiind act administrativ, el nu poate forma obiectul unei aciuni n contenciosul
administrativ de sine stttoare.El poate fi verificat, sub aspectul legalitii sale, de cjie
instana de contencios administrativ, ns numai n cadrul aciunii, formulate mponva.actului administrativ pe care l fundamenteaz.
Prin Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii, lucrrilor-de construcii, se
prevede acordul care este solicitat de beneficiarul unei autorizaii de constiucii de la
vecini, acord care se exprim n form autentic i care, potrivit pct..2, 5, 6 din Anexa ni.
1 la lege este necesar doar n urmtoarele situaii, enumerate expres i limitativ, a)
construcii noi, amplasate adiacent construciilor existente sau n imediata lor vecintate,
i numai dac sunt necesare msuri de intervenie pentru protejarea acestoia, b) luciii de
construcii necesare n vederea schimbrii destinaiei n cldiri existente; c) n cazul
amplasrii de construcii cu alt destinaie dect cea a cldirilor nvecinate.
15. Alte operaiuni prealabile emiterii actului

Acestea pot mbrca o varietate de forme, de la proiecte de acte administrative, la
propuneri, anchete sociale, alte categorii de anchete, certificate peptiu executai ea
diferitelor construcii potrivit Legii nr. 50/1991, republicat, eu modificrile ulterioare'.1
1 A Iorgovan. Traiul, op, cit., voi. 11. ed. 4, pp. 58-59.
: A. Iorgovan, Tratat, op. cil., voi. 1. ed. 4, p. 240: R. N. Petrecu, ap. cil., p. 267.
' Legea nr. 50/1991 a fost publicat n M. Of. nr. 163 din 07.084991. Ea a fost republicat n M. Of. nr. 933
din 13 octombrie 2004. i. modificat ulterior, prin O.U.G. nr. 122/2004, Legea nr. 119/2005. Legea nr. 52/2006.
Legea nn 376/2006, Legea nr. 117/2007. Legea nr. 101/2008, O.U.G. nr. 214/2008. Legea nr. 261/2009.
108
D R E P T ADMINISTRATIV^
Unele din aceste formaliti sunt prevzute n Legea nr. 52/20031 privind transna %
renta in administraia public. Astfel, art. 6 din aceast lege prevede c a u t o r i t i
administraiei publice au obligaia s publice pe site-ul propriu un anun p r M n d f
in enia de a emite un act administrativ cu caracter normativ, pe care l vor afia i la I
S
aCCeSiW1 PUbliCUlUi ?i !1 TOr ,ransmite * CStre
O alt formalitate prealabil este prevzut de art. 8 alin. (2) din O.G. nr. 75/20 03*2 carpi
consta in obligaia autoritilor administraiei publice locale de a publica proiectele de I
Cad f ub incide"ta Legii nr. 52/2003 (privind transparena d e " t
administraia publica) m monitoarele oficiale ale judeului, respectiv ale sectoarelor !
Municipiului Bucureti sau ale oraelor, dac au monitoare oficiale proprii3*..
1
Unu autori analizeaz, n cadrul formelor procedurale prealabile sesizarea car? %
reprezint o form procedural prealabil prin care autoritatea a d S S ^ l
cunotina despre o situaie care impune intervenia ei, n sensul emiterii sau adoptrii *
r
r SaLl Uani UlT a -e maSUri precum ?i ProPunerea>aceasta fiind un act pregtitor I
.pr n care un organ administrativ sesizeaz un alt organ n vederea adoptrii/emiterif unui I
act administrativ, in sensul recomandrii fcute de autorul.propunerii.
-,
:L
In ceea ce ne privete, includem n categoria formelor procedurale, indiferent c sunt
antenoare, concomitente sau posterioare; ..emiterii, sau adoptrii unui act-administrativ ;1
nnprnrnmCedU11 SaU Pf a/ 1Uv - pe are Ie ndeplinete organul administrativ. nsui, nu F
opei aium care emana de .la ale-subiecte .de drept, n baza dreptului la petiionare sau a - 1
unor iaporturi stabilite.intre diferite organe administrative.'
*
|
Apreciem insa c este necesar analiza, n cadrul operaiunilor prealabile a proiec- I
telor de acte administrative, care reprezint variante, asemntoare sau identice cu actul 1
final i care se ntocmesc de compartimentele de specialitate din cadrul unei autoriti sau
instituii publice competente-s emit sau adopte un act administrativ5
Certificatul de urbanism reprezint un act de informare, cu.caracter obligatoriu
emis pentru aplicarea documentaiilor de amenajare a teritoriului i. de urbanism.aprobate
pun care autoritile administraiei publice locale fac cunoscute solicitantului regimul
juridic, tehnic i economic al imobilelor i condiiile i cerinele urbanistice necesare n
vederea realizam unor investiii, tranzacii sau operaiuni materiale. Dei, din punct de
vedere al dreptului administrativ, certificatul de urbanism nu este un act administrativ ci
un simplu act de informare,. n realitatea juridic el are o importan deosebit6.
Reglementarea cu caracter general n materie este reprezentat de Legea nr. 350/2001
' Publicat n M. Of. nr. 70 din 3 februarie 2003.
Pnvind organizarea i funcionarea serviciilor publice dc editare a monitoarelor oficiale ale unitilor
admmistrativ-tcntonalc, publicat n M. O f nr. 619 din 30 august ?003
unitilor
siUs"*
5 !; N; cola D' ^ admtotanativ. Ed. Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2007, pp 409-410
Ibidem, p. 411.
Rcmus Alexandru Moldoveanu, Certificatul de urbanism. n Revista Dreptul nr. 8/2009, p. 106
I#'
109
rivind amenajarea teritoriului i'urbanismului1. Legea nr. 50/1991 privind autorizarea

executrii lucrrilor de construcii12*,republicat, reglementeaz emiterea acestui certificat,
n special n cadrul activitii de executare a lucrrilor de construcii.
16. Forme procedurale concomitente adoptrii sau emiterii actului

administrativ
Aceste forme se ntlnesc cu- prioritate la organele colegiale i ele vizeaz funcionarea
' legal i adoptarea de acte juridice de ctre, aceste autoriti publice.
Quorumul este majoritatea cerut de lege pentru funcionarea valabil a organului
Astfel, potrivit .art. 67 .din Constituie, cele dou Camere ale Parlamentului adopt
acte (legi, hotrri i moiuni);n' prezena majoritii membrilor lor.
Majoritatea cerut pentru votarea actului

Aceasta are-n-vedere numrul de voturi impus de lege pentru ca un act al organului
colegial s poat fi adoptat.'
.. '
; A -Existtrei;ripurid!\mjpriti :n
.
. '....li...
a) m ajoritatea simpl, care impune pentru adoptarea unui act votul majoritii
membidlor.'orgariului coleginl prezeni la edin;.
b) majoritatea bsdlut, respectiv majoritatea membrilor care compun organul
colegial respectiv;
7 ; :
.
... j
c) m ajoritatea calificat reprezentat de dou treimi (sau trei ptrimi) din numaiu
membrilorcar-e compunorganuLcolegial. : -v. "
Dup cum susin i ali autori4, i'rezult din cele enunate mi sus, distincia ntre
cele dou tipuri de. majoriti este aceea c dac una privete ntrunirea legal a organului
colegial, cealalt, raportat la.prima, este impus pentru ca un act administrativ sa poata fi
adoptat n mod valabil: Este,.aadar, necesar a nu se. face confuzie ntre quorum i
majoritate, ntruct primul se;refer la numrul de membri necesar ca un organ s lucreze
valabil, iar-cel de-al doilea se rfra, la numrul de voturi necesare ca un act s fie legal
adoptat5.
.'.j:
v.
'
Regula semnrii i contrasem nrii actului
Dac semnarea unui act administrativ este o operaiune care este efectuat de organul
de la care actul eman, contrasemnarca reprezint operaiunea prin care un alt oigan
administrativ sau o structur din interiorul acestuia i depune semntura pe actul
1 Publicat n M. .01'.. Partea l,nr. 373/10 iulie 2001.

.
. tJ1
2 Republicat pentru a doua oar n M. Of., Partea 1. nr. 933/13 oct. 2004, modificat i completata
ullerior, n mai multe rnduri (O.U.G. nr. 122/2004, Legea nr. 119/2005. Legea nr 52/2006, Legea nr.
376/2006, Legea nr! 117/2007, Legea nr. 101/2008, O.U.G. nr. 214/2008, O.U.G. nr. 228/2008).
' v. Duculescu, C. C linoiu/G . Duculescu, Constituia com entat Ss7 adnotat, Ed. Lumina Lcx,
Bucureti, 1997, p..285: R. N. Pelrescu. op. cit.; p. 303.
4 R. N. Petrescu, op. cit., p. 303. _
5 R. A. Lazr, Legalitatea actului adm inistrativ, op. cit., p. 139.
110
D R EPT A D M IN IST R A T IV
administrativ, dup semntura organului emitent, n semn de acord i asumare a

executrii ori de confirmare a legalitii actului administrativ respectiv1. '
Astfel, decretele Preedintelui, din punct de vedere al acestor dou modaliti
procedurale, sunt de dou categorii:
a) decrete care sunt semnate numai de ctre Preedinte;
b) deciete care sunt semnate de ctre Preedinte i sunt contrasemnate de ctre
primul-ministru.
Hoti rile de Guvern i Ordonanele de Guvern sunt supuse n totalitate regulii sem
nrii lor de ctre primul-ministru i contrasemnrii de ctre minitrii care au obligaia
punerii lor n executai e [art. 108 alin. (4) din Constituie]. Hotrrile consiliului local,
potrivit articolului 47 din Legea nr. 215/2001, republicat, se contrasemneaz pentru
legalitate de secretarul unitii administrativ teritoriale.
Obligaia ncheierii unei minute
Potiivit prevederilor Legii nr. .52/2003, punctele- de vedere exprimate cu ocazia1
desfauiiii edinelor autoritilor administraiei publice locale se consemneaz ntr-o
minut, care va include i votul fiecrui membru, cu excepia cazului n care s-a hotrt
ca votul s fie secret.
.
.
...
Motivarea am analizat-o deja.atunci cnd am abordat forma actului administrativ, 7:
astfel c nu vom insista asupra ei, .vom aduga numai faptul.c,- dei o lung perioad de
timp s-a considerat c autoritile nu sunt inute s-i motiveze actul dect dac legea le
oblig expres, din ce n ce mai mult se recunoate nevoia de a se proceda la motivare, ca
o condiie de legalitate a actelor administrative12.
O decizie, este motivat, dup cum mrturisea Bemard Pacteau,. atunci cnd enun
motivele de fapt- i de drept pentru care autorul su a considerat-o justificat3. Ea
reprezint o condiie de legalitate extern a actului, care face obiectul unei aprecieri n
concreto, dup natura acestuia i contextul adoptrii sale4.
Trebuie fcut distincia ntre motivarea actelor administrative normative i a celor
individuale. n cazul actelor administrative normative, motivarea trebuie s se refere,
potrivit articolului 31 din Legea nr. 24/2000, la cerinele care justific adoptarea actului,
principiile de baz $7 finalitatea reglementrii propuse, efectele de ordin social,
economic, politic, cultural, urmrite, implicaiile asupra reglementrii n vigoare i
fazele parcurse n emiterea sau adoptarea actului. n cazul actelor individuale, motivarea
se refer, n principal, la cauzele de fapt i de drept care au impus adoptarea actului.
Motivarea survine astfel ca o consecin a exigenei ca fiecare act administrativ, cu
caracter normativ sau individual, s aib o cauz, un motiv, care poate s fie dc fapt sau
dc drept5, motivul de fapt constnd n condiiile necesare ca autoritatea public s poat
emile actul, n timp ce motivul de drept const n normele legale pe care se bazeaz
1 H. Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucuroii, 2008, p. 56.
2 R. A. La zar. ari. cil. n RDP nr. 3/2003, pp. 95-96.
' B. Pacteau, Les juge de l'excs de pouvoir et les motifs de l'acte administratif, LGDJ. Paris, 1977, p. 45.
L. Vian, Principiu! motivrii h materia procedurii administrative. Aspecte de drept comparat n
RDP nr. 4/2005. p. 26.
, .
;
Alexandru Ncgoil, Contenciosul administrativ i elemente de (lrepl administrativ, Ed. Lumina Lcx
Bucureti, 1992, p. 43.
'
A ctivitatea autoritilor administraiei publice ________________________________________ ***
autoritatea n emiterea actului administrativ. Din aceast perspectiv, utilitatea motivrii

actului administrativ se relev sub mai multe aspecte: prin motivare are loc o explicare a
actului i n acest fel se previn posibile conflicte ntre administraie i uzagerii serviciilor
pe care aceasta le presteaz; oblig administraia s se cluzeasc, n aciunile sale, dup
normele legale; motivarea permite un control mai riguros din partea tuturor titularilor
dreptului de a controla, indiferent c este vorba despre superiorul ierarhic, opinia public,
instana de judecat sau alt titular1.
17. Forme procedurale ulterioare emiterii actului

.De unele din aceste forme procedurale se leag momentul producerii de efecte
juridice de ctre actele administrative.
Astfel, comunicarea: este operaiunea procedural care vizeaz'actele administrative
cu caracter individual, care produc efecte juridice din momentul comunicrii lor celor
interesai. Doctrin o definete ca fiind operaiunea prin care organul administrativ emitent
aduce la cunotin cehii interesat un act administrativ, jiep rin predare direct acestuia,
fie prin afiare Ia domiciliul sau sediul lui, sau prin alte mijloace
Publicarea vizeaz, de regul, actele administrative-cu caracter normativ, dar i
unele acte cu caracter individual. Ea este definit n doctrin ca reprezentnd operaiunea
. material prin care un act administrativ este adus la cunotina cetenilor fie. prin
imprimare, fie prin afiare ntr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scris.
Exemplu:- Hotrrile de Guvern, care pot avea att caracter normativ, ct i caracter
- individual, se supun obligatoriu publicrii, n caz, contrar intervenind sanciunea evocat .
pentru decrete i ordonane, respectiv inexistena.
.V :
Constituia admite .totui o excepie de la regul,este vorba de hotrri le .cu caracter
militar, care mu se public n Monitorul Oficial, ele se cohuinic numai instituiilor
interesate. Articolul 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ
pentru elaborarea actelor normative, republicat, prevede c, n vederea intrrii lor n
vigoare, legile, ordonanele i hotrrile de Guvern, actele normative ale autoritilor
administraiei centrale de specialitate, subordonate sau autonome, se public n Monitorul
Oficial al Romniei,.Partea L Ordinele prefectului se public i ele n monitoarele oficiale
ale judeelor, potrivit art. 55 alin. (2) din H.G. nr. 561/2009.
Potrivit Legii nr. 52/2003, minuta care se ncheie n timpul edinei. publice a
autoritii administraiei publice locale se afieaz la sediul acesteia i se public pe
site-ul propriu.
D. FORA JURIDIC A ACTELOR ADMINISTRATIVE

18. Actul administrativ l-am definit ca firm a juridic principal de activitate a
administraiei publice.1234
1 Emanuel Albu, Motivarea actelor administrutive-iturunie a dreptului Iii o bun administraie
(administrare). n Revista de-Drcpt Public nr. 4/2010-, p. 52.
2 R. N. Pctresctii Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca. 2004, p. 306.
3 T. Drganu. Adele de drept administrativ, op. cil., p. 135.
4 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. II, ed. 4, pp. 61-63.
112
Prin aceast formulare, am plasat actul administrativ n categoria actelor juridice, el

fiin d deci un tip de act juridic.
Specific actelor juridice este faptul c ele reprezint manifestri de voin fcute cu
scopul de a modifica realitatea juridic existent, acest lucru realizndu-se prin
naterea, modificarea sau stingerea de efecte juridice.
Problema forei juridice a actelor administrative mai este analizat n doctrin i sub
titulatura eficiena actelor administrative1.
Ceea ce fundamenteaz fora juridic a efectelor pe care le produc actele administrative
este prezumia c ele au fost emise cu respectarea tuturor condiiilor impuse de lege, n
accepiunea lato sensu, pentru emiterea lui i care mbrac treiforme12*:
a) prezumia de legalitate-*, prin care este subneleas condiia actului administrativ,
de a corespunde Constituiei, legii i actelor juridice emise n baza legii. Este o prezumie
relativ, 6 prezumie iuris tantum, care se afl la baza regimului juridic al netului
administrativ, caracterul ei relativ rezultnd din faptul c ea poate fi rsturnat n cazul n
care actul administrativ a fost atacat ri faa instanelor de contencios administrativ iar
acestea constat nelegalitatea lui4.
Astfel, ntr-o valoroas lucrare se arat c ,principiul legalitii administraiei este
considerat ca pilon esenial al statului de drept i, mpreun cu. separarea structural a puterii statale. n trei puteri, trebuie s garanteze libertatea ceteanului mpotriva
impunerii f r limite a executivului"5*.
'
Prezumia de legalitate, n doctrin, indic fundamentul i justificarea obligaiei de
supunere imediat fa de lege pactelor administrative n statul de drept*.
:.
b) prezumia dc autenticitate; care evoc acea trstur care prezum condiia
actului administrativ de a fi emis .de organul menionat prin forma sa exterioar, i
anume tampil, antet, semnturi etc.
c) prezumia dc veridicitate, potrivit creia actul administrativ este prezumat a
corespunde adevrului.
,
Din aceste trei prezumii care fundamenteaz fora, efectelor unui act administrativ,
desprindem concluzia c actul respectiv se impune subiectelor de drept care-sunt n egal
msur obligate s-l respecte sau s-l execute.
Cum s-a subliniat de mai multe ori n literatura de specialitate7, cele dou categorii
de obligaii nu se confund, distincia dintre ele fiind atras de consecinele juridice i de
subiectele de drept care cad sub incidena lor.
1 1. lovna, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, p. 52.

2 /dem, pp. 61-63.
*Autorii francezi o denumesc prezumia.deconfonnitale cu dreptul"- J. Rivcro-.J. Waline. op. cit., p. 107.
4 D. A. Toln, Drept administrativ, op. cit., p. 4 L
J. Zillcr. Omit administrai/eumpeen, Oftice dos publications oflicciells des Communautcs Europccnnes,
Bruylant, 1994, voi. I, p. 219.
(> D. Pasre, Executarea din oficiu a actelor administrative. Repere doctrinare i jurispriulenfuile franceze
i comunitare in materie. Scurte consideraii referitoare ta sistemul juridic romnesc, n RDP nr. 1/2006, p. 35.
7 R. Ionescu, Curs de drept administrativ. Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 260.
A ctivitatea autoritilor administraiei publice
113
Obligaia de respectare este o obligaie de a nu face i ea vizeaz orice subiect de drept,

rut doar pe cel sau cei care sunt nsrcinai cu punerea n executare a actului respectiv, sfera
acestora fiind astfel mai jnare dect a celor care au misiunea executrii actului.
Obligaia de executare este o obligaie de a face i privete exclusiv acele subiecte
de drept care au obligaia punerii n executare a actului administrativ.
Fora juridic a actului administrativ este condiionat de mai multe elemente:
a) locul organului emitent n sistemul organelor administraiei publice;
b) natura organului emitent, din punct de vedere al caracterului i competenei sale
materiale i teritoriale;
c) categoria de act, respectiv un act'cu caracter individual sau cu caracter normativ.
Ca o consecin a forei juridice a actelor administrative i ca o particularitate a
acestora, n acelai timp, regsim regula executrii din oficiu a actelor, cunoscut i sub
denumirea de principiul executio ex officio.
Pentru a se putea face apel la fora de constrngere a statului, trebuie ca un act juridic
's.fie executoriu, ceea ce impune nvestirea lui cu for juridic executorie.
n cazul actelor administrative, o asemenea operaiune nu se mai impune, pentru c
. actul.nsui este ithil executoriu.
1
... Aceasta nseamn c se poate trece la executarea actului administrativ direct n baza
lui, fr a m aifi necesar' nvestirea' lui cu for juridic executorie, actul nsui fiind un
titlu executoriii.
.
Regula executrii din oficiu deosebete astfel actele civile, care pentru a fi executate
au nevoie de un titlu executor, de cele administrative. Atunci'cnd obligaia rezultat din
act nu e ndeplinit de bun voie, cel ndreptit a pretinde executarea acelei obligaii
poate cere intervenia forei de constrngere a statului direct n baza actului respectiv, fr
a fi nevoie de nvestirea actului cu titlu executor.
E. EFECTELE ACTELOR ADMINISTRATIVE

19. Sub aceast titulatura, analizat uneori n doctrin sub denumirea de eficiena actelor
administrative12*,, iar de ali autori sub cea de efectele juridice ale actelor administrative4,
nelegem s evocm, ntr-o accepiune mai larg, toate consecinele unui act administrativ.
Aceste consecine, la rndul lor, sunt de dou feluri:
a) consecine (efecte) juridice, care vor constitui obiectul nostru de analiz;
b) alte consecine (efecte), de natur economic, social, cultural ctc. care nu intr
n sfera de analiz a prezentei lucrri.
n ceea ce privete efectele juridice ale actelor administrative, urmeaz s analizm
trei aspecte:
a) momentul de la care ele ncep s se produc;
1 A..Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. II. ed. 4, pp. 66-68.

2 1. Dragoman, Actele autoritilor militare, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2003, p. 322.
' I. Iovna, Drept administrativ. Ed. Scrvo-Sat, Arad, 1997. p; 52.
4 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. II, ed. 4, 66.
114
b) ntinderea efectelor juridice ale actelor administrative;

c) ncetarea acestor efecte juridice.
a) MOMENTUL DE LA CARE ACTUL ADMINISTRATIV NCEPE S PRODUC
EFECTE JURIDICE
*
**.'
.
Se impune dintru nceput precizarea dac avem n vedere organul emitent sau alte
subiecte de drept.
1. Astfel, pentru organul emitent1 actul administrativ produce efecte din chiar
momentul adoptrii sale. Aceste efecte constau ni
a) obligaia de a-1 face cunoscut, prin publicare sau comunicare;
b) obligaia de a nu-1 modifica sau abroga dect dup procedura ngduit de lege.
2. Pentru celelalte subiecte de drept, i anume pentru cele care cad sub incidena
actului, trebuie fcut distincia ntre felul .-actului, respectiv dac avem de-a face cu un
act normativ sau cu im act individual.'
Legislaia i doctrina au fundamentat teza dup care actele normative produc efecte
juridice de la data publicrii lor, iar actele individuale de la data comunicrii lor.
Aceast problem nu mai poate fi privit att de categoric, deoarece, cum am mai
avut prilejul s artm, sunt acte individuale pentru care Constituia prevede
obligativitatea publicrii lor n Monitorul Oficial, sub sanciunea inexistenei lor, n caz
contrar.. Este vorba despre decretele Preedintelui, despre Hotrrile de Guvern, care,pot
fi att normative, ct i individuale. .
-KApreciem c se impune reform ularea tezei privind momentul de. la care actele
administrative produc efecte juridice, de o manier care s acopere toate aspectele; Vom
spune astfel c actele administrative ncep s produc efecte juridice din momentul n
care ele au fo st aduse la cunotin, informele prevzute de lege2:
Prin aceast formulare, avem n vedere att modalitatea comunicrii, specific
actelor individuale, ct i cea a publicrii, cu admiterea unor excepii.
Regula aducerii la cunotin a actelor administrative trebuie corelat cu principiul
ancestral de drept, concentrat n adagiul censetur ignoncire legem, potrivit cruia.riu
este posibil s te aperi n justiie invocnd necunoaterea legii.
"
Acestui drept al statului, de a-i impune cunoaterea legii i de a nu te absolvi de
vin n cazul n care nu o cunoti, i corespunde obligaia lui, do a face aceast lege (n
sens larg rege) cunoscut.
Potrivii articolului 78 din Constituie, legea intr n vigoare la 3 zile de la data
publicrii sau Ia o dat ulterioar prevzut n textul ei.
De la principiul c actele administrative produc efecte juridice .din momentul n, care
au fost aduse la cunotin, exist unele excepii:
1 Cum sc exprim autorii francezi, decizia produce efecte imediat ce: a jost luat, administraia este
inut s sc conformeze coninutiilui ei. (i. Rivero, J. Waiine, op. cit., p. 110).
n acelai sens. 1. lovna. op. cil., p. 52.
115
a) o prim categorie de excepii vizeaz actele administrative recognitive sau declarative.

n principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, sunt active,
nu retroactive'.
Exemplu de acte declarative sunt certificatele de stare civil, care atest faptul juridic al
naterii sau decesului care s-a petrecut naintea emiterii lor i care constat astfel o situaie
juridic preexistent, ele producnd efecte juridice de la o dat anterioar emiterii lor. ' '
b) a doua categorie de excepii o reprezint actele administrative care produc efecte
juridice de la o dat ulterioar aducerii lor la cunotin. .
Astfel, potrivit art. 78 din Constituie, legea se public n Monitorul Oficial al
Romniei i intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar
prevzut n textul ei.
Aceast a doua modalitate '.este utilizat mai ales h acele cazuri n care intrarea n
vigoare a legii presupune o serie, de operaiuni prealabile, Care pot solicita un anumit
interval de timp123.
*
Posibilitatea intrrii n vigoare la o-dat ulterioar publicrii subzist i n cazul
Ordonanelor, al Hotrrilor Guvernului i al Decretelor Preedintelui. Astfel, art. 12
alin. (1) din Legea 24/2000, republicat, prevede c legile i' ordonanele emise' de
Guvern n baza unei legi speciale de abilitare intr n vigoare Ia 3 zile de la data
publicrii n Monitorul. Oficial al Romniei, partea I, sau la o dat.ulterioar .prevzut
n textui lor. n ceea ce privete ordonanele de urgen, articolul 12 aluri (2) .din acelai
act normativ prevede c ele intr n vigoare la data publicrii in Monitorul Oficial a!
Romniei, Partea I, sub condiia depunerii la. Camera competent fie sesizat, dac in
coninutul lor nu este prevzut o dat ulterioar: \
Desprindem astfel concluzia recunoaterii unor Categorii de acte administrative care
produc efecte juridice ulterior aducerii lor la cunotin, realizat prin publicare n
Monitorul Oficial sau alt modalitate recunoscut de lege2.
b) NTINDEREA EFECTELOR JURIDICE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE

20. Abordarea acestei probleme impune distincia dup cum ne aflm n prezena
unui act administrativ cu caracter normativ:sau individual.
Actele cu caracter normativ produc efecte juridice pentru dreptul administrativ, ilar
i pentru alte ramuri de drept, cu excepia celui penai
Fundamentul acestei excepii l regsim n art. 73 alin. (3) lit. h), potrivit cruia
.. infraciunile, pedepsele i regimul executrii lor sunt de domeniul legii organice4.
1 A. Iorgovan. Tratai, ap. cit., voi. II, cd. 4, p. 69: Hic ipvna, ap. cir., p. 53.
V. Duculescu, C. Clinoiu, G. Duculescu, Constituia comentat i adnotat, Ed Lumina Lex,
Bucureti, 1997, p. 241.
. -
3 Exemplul elocvent poate, li dai prin invocarea art. 4 din Ordonana de Guvern nr. 2/2001, care prevede c actele
normative care reglementeaz contravenii intra n vigoare, de regul, in termen de 30 zile de la data publicrii sau de
lopata aducerii lor kt cunotin public, potrivit legii, afara de cazul cnd ele prevd un termen mai lung.
4 Se cuvine aici s facem o precizare n ceea ce privete ordonanele de urgen, despre-care, chiar dac
n varianta iniial Constituia nu prevedea c ele pot s reglementeze, i materii ale legilor organice, doctrina,
116
Ct privete actele cu caracter individual, acestea sunt izvoare de drept, n principal,

pentru dreptul administrativ, dar i pentru alte ramuri de drept. Exemplu actele de stare
civil produc efecte juridice i n sfera civilului, a dreptului familiei.
Problema ntinderii efectelor juridice ale actelor administrative trebuie analizat
i sub aspectul ntinderii n spaiu a acestor efecte. Actualul Cod civil, sub titulatura
teritorialitatea legii civile, analizeaz n articolul 7 ntinderea'efectelor n spaiu ale
actelor administrative, att n ceea ce privete actele care eman de la adm inistraia
central, ct i cele care eman de la adm inistraia local. Astfel, n alin. (1) se
prevede c actele normative adoptate de autoritile i instituiile publice centrale se
aplic pe ntreg teritoriul rii, afar de cazul n care se prevede altfel iar n alin. (2)
prevede c actele normative adoptate, n condiiile, legii, de autoritile i instituiile
administraiei publice locale se aplic numai n raza lor de competen teritorial.
Dei-textul face referire, prin denumirea lui, la legea civil, \n realitate el conine
reglementri cu privire la legea administrativ, n sensul larg ai termenului, respectiv la
actele administrative care, cum menionam anterior, produc efecte juridice i pentru alte
ramuri ale dreptului, inclusiv pentru dreptul-civil. O hotrre a Guvernului care pune n
executare o lege referitoare la dreptul de. proprietate va reprezenta astfel, n primul rnd,
un act administrativ, din punct de vedere al naturii sale, dar i o lege civil-prin prisma
efectelor pe care le produce'n planul dreptului civil..
Dincolo de aceste aspecte, este, n opinia noastr, criticabil, asimilarea pe care.
legiuitorul o face ntre actul administrativ i legea civil. Ea. intervine n acelai spirit n
care autorii de drept privat ncearc s-i extind obiectul de cercetare ctre instituii
care aparin altor ramuri de drept,-s i le apropriezeXransferndu-le.n sfera dreptului-'
civil, tendin care- nu este- nici pe departe nou i pe care nu numai c nu mprtim,
dar evident c ne vom strdui; cu argumente tiinifice, academice;"-s. o contracarm,
aprnd instituiile dreptului public1.
-. :.... . '
' "
-
c) NCETAREA PRODUCERII DE EFECTE JURIDICE DE CTRE ACTELE
ADMINISTRATIVE
:
21. Orice aet juridic, inclusiv actul administrativ, produce efecte juridice pn n
momentul n care are loc scoaterea din vigoare a respectivului act
Se cuvine s facem distincie ntre ncetarea producerii de efecte juridice, n general,
i ncetarea producerii unor efecte determinate, i anume obligaia de executare, care se
produce prin faptul material al aducerii ei la ndeplinire2..
Scoaterea din vigoare a unui act administrativ, la rndul ci poate avea loc n mai
multe moduri:
n cea mai mare parte, i jurisprudena Curii Constituionale au admis c pot s reglementeze i materii ale
legilor organice. n prezent, ari. 115 alin. (5) teza final prevede expres o asemenea posibilitate. n aceast
situaie, este firesc ca prin ordonan de. urgen s se poat consacra i infraciuni, i astfel s se poat
reglementa i n materia dreptului penal; astfel nct teza exceptrii dreptului penal de la ntinderea efectelor
actelor administrative trebuie nuanat.(A. Iorgovan, Tratat, op. cit., cd. 4, voi. 11,p. 70 i nota de subsol 1).
n acelai- spirit, a se vedea capitolul privind funcia public i funcionarul'public, seciunea
consacrat disputelor cu specialiti n dreptul muncii asupra statutului juridic al funcionarului public..
* A. Iorgovan, Tratat, op. cit, ed. 4, voi. II, 71-72, pp. 69-84; 1. Iovna^ op. cit. p. 53.
A ctivitatea autoritilor administraiei publice ______
117
a) prin anulare, de ctre instana de judecat, care i fundamenteaz acest drept

pe dispoziiile art. 52 i 126 alin. (6) din Constituie i ale Legii nr; 554/2004 a conten
ciosului administrativ;
.
c) prin retractare, de organul care l-a emis;
d) prin abrogare, care se poate dispune de organul emitent, organul ierarhic superior
sau Parlament, unica autoritate legiuitoare a rii;
e) ncetarea efectelor actului n alte m oduri1, de exemplu intervenia unui fapt mate
rial, cum ar fi decesul persoanei sau executarea unei obligaii materiale, precum desfiin
area sau edificarea unei construcii.
La aceast categorie trebuie s avem n vedere'i prescripia, care este reglementat
de Ordonana.de Guvern nr. 2/2001 privind regimul juridic, al contraveniilor, astfel cum a
fost ea aprobat prin Legea nr. 180/2002, cu modificrile i completrile ulterioare.
F. SUSPENDAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

22. Operaiunea de suspendare a efectelor unui.act juridic poate fi definit ca
reprezentnd ntreruperea producerii, de efecte de ctre actul an discuie sau ncetarea
temporar a efectelor actelor administrative2:
.
Considerm c trebuie fcut distincia ntre suspendarea unui act juridic, care nseamn
/.ntreruperea producerii oricrui efect .de ctre actul respectiv, i suspendarea, efectel'dr sale
juridice, care semnific ntreruperea efectelor cu acest caracter ale actului respectiv.
Fundamente constituionale privind instituia suspendrii
-
a) Referitor la suspendarea ca sanciune, care-privete un. act administrativ, temeiul
ei .constituional:l regsim n art. 123 alin. ,(5),. care: consacr, dreptul prefectului de a
aiaca n-contenciostii' administrativ uri act:adoptai de Consiliul Local, Consiliu Judeean
sau primar; actul atacat fiind suspendat de drept1: :
b) Suspendarea ca sanciune administrativ-disciplinar, o regsim consacrat n mai
multe articole.
.
*
Astfel, art. 95 reglementeaz instituia suspendrii din funcie a Preedintelui
Romniei, calificat n doctrin a reprezenta forma de rspundere politic a acestuia
sau rspunderea administrativ-disciplinar a efului de stat. Uivalt text este cel al art.
108 alin., (2) care prevede suspendarea din funcie a minitrilor.
Regimul juridic general al suspendrii actelor administrative
Vom analiza aceast materie, sub mai multe aspecte, i anume:
a) cauzele care determin intervenia suspendrii;
b) efectele juridice ale suspendrii;
c) organele care pot dispune suspendarea;
d) categoriile de Suspendare.
a) Cauzele care pot determina intervenia suspendrii sunt urmtoarele:
' LIovna, op. cil., pp. 66-67; V. Priscaru, op. cil., p. 234.
" n acelai sens, I. Ioyna, op. citi, p. 54. Ali autori o definesc.ca fiind ,situaia n care un act
administrativ, fr a fi desfiinai, nu se aplic n mod temporar i provizoriu . (M. Preda, op. cit., p. 190).
Constatm c acest text consacr un tip de suspendare i anume suspendarea de drept, care intervine
ape legis, i anume n temeiul unui text de lege (lege fundamental sau alt lege).
118
1. Ca regul general, suspendarea intervine atunci cnd exist ndoieli (dubii) cu

privire la legalitatea unui act administrativ. .
Suspendarea ne apare ca o garanie a asigurrii legalitii actului administrativ, n
emiterea, dar i n executarea lui1, care intervine doar n situaii de excepie.
2. n al doilea rnd, suspendarea poate interveni atunci cnd se aplic o anumit
sanciune administrativ-disciplinar unui funcionar public sau unei altei persoane
ncadrat ntr-un organ public.
|
b) Efectele juridice ale suspendrii actului administrativ au ca not dominant faptul
c se produce o ntrerupere a efectelor actului, o ncetare vremelnic a producerii lor, urmnd
ca, dup ncetarea cauzelor care au determinat intervenia suspendrii, s se produc fie
repunerea n vigoare a actului, fie scoaterea lui din vigoare prin cile prevzute de lege.
c) In ceea ce privete organele care pot dispune suspendarea, putem ntlni una din
urmtoarele situaii:
... .
- suspendarea dispus de organul emitent al actului;
- suspendarea dispus de organul ierarhic superior. Organul emitent i cel ierarhic
superior au i drept de revocare, nu doar de suspendare a actului, conform principiului de
drept qui potest majus, potest et minus*2feine poate mai mult, poate i mai puin).
- suspendarea dispus de instana de judecat. Precizm c actuala lege a conten
ciosului administrativ nr. 554/2004 consacr dou tipuri de aciuni n suspendare, una
care poate fi introdus odat cu reclamaia administrativ, n cadrul, procedurii prealabile,
i alta care poate fi introdus odat cu aciunea principal (sau ulterior introducerii
aciunii principale), regimul acestor dou tipuri de suspendri urmnd a-1 dezvolta odat
cu analiza instituiei contenciosului administrativ.
:; ':
;
1
- suspendarea dispus de legiuitor sau de autorul actului. Poate fi vorba despre
nsui legiuitorul constituant, i avem n vedere art. 123 alin. (5) din Constituie,, care
prevede c atacarea de ctre prefect a unui act al consiliului local, cel judeean sau al
primarului atrage suspendarea de drept a actului dedus judecii. n egal msur, poate
fi vorba despre legiuitorul organic, art. 22 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind
Statutul funcionarilor publici, republicat, prevede c atacarea de ctre Agenia
Naional a Funcionarilor Publici a unui act ilegal n materia funciei publice atrage,
suspendarea de drept a actului respectiv.
d) Ultima problem care sc cuvine a fi analiza vizeaz tipurile (categoriile) de
suspendare, existnd dou tipuri de suspendare:
1) suspendarea de drept sau legal, care intervine ope legis, n baza unui text de lege;
2) suspendarea dispus de anumite autoriti publice, care, la rndul ei, este de mai
multe feluri:
- suspendarea dispus de instana de judecat. Astfel, art. 14 din Legea nr. 554/2004
a contenciosului administrativ dispune c instana poate s procedeze la suspendarea
actului n cazul n care exist motive bine justificate i pericolul producerii unor pagube
iminente, cererea fiind formulat odat cu sesizarea fcut n cadrul procedurii pre
\ V.. n aeclai.sens, A. Iorgovan, Tratat,
2 1. lovfina. op. cit..p. 54:
op. cir., voi.

,.'
II. ed. 4, pp.-94-97; Al. Negoi.
op. cit., p.
138.
A cdvitcitea autoritilor administraiei publice
119
alabile. Articolul 15 din acelai act normativ reglementeaz al doilea tip de suspendare,
care poate f i solicitata odat cu aciunea principal, p rin' aceeai cerere sau printr-o
cerere separat. _
-suspendarea dispus de alte autoriti publice, i implicit prin alt gen de acte dect
cele specifice procedurii judectoreti.
Astfel, cum menionam, prin decret al Preedintelui poate fi suspendat din funcie
acel ministru mpotriva cruia s-a cerut urmrirea penal.
Preedintele, la rndul su, poate fi suspendat din funcie, prin hotrrea Parla
mentului, n cazul n care a nclcat grav Constituia.
G. REVOCAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE
23. Revocarea este definit de majoritatea autorilor ca fiind operaiunea juridic
prin intermediul creia organul emitent sau organul ierarhic superior acestuia
desfiineaz (scoate din vigoare) un act\
. Revocarea este de dou feluri:'
*
a) retractarea, atunci cnd desfiinarea actului se face de organul emitent;
. b) revocarea.propriu-zis, atunci cnd se face de organul ierarhic superior celui emitent.
Cauzele care determin revocarea pot fi-analizate din dou puncte de vedere:
a) din punctul de vedere al caracterului (coninutul) cauzei, identificm:
- revocarea intervenit pentru cauze de nelegalitate a actului;
- revocare care intervine pentru cauze'deheopdrh/nitqte a acestuia.
b) din punctul de vedere al momentului n care intervin faa de emiterea actului,
cauzele revocrii, indiferent c vizeaz nelegalitatea sau neoportunitatea lui, pot f:
- cauze anterioare emiterii actului, care determin ca efectele juridice ale revocrii
s fie ex tune, deci pentru trecut:;
- cauze concomitente cu emiterea actului, determin efecte juridice ex tune,
-cauze ulterioare emiterii actului, care produc efecte.juridice ex nune (pentru viitor).
n doctrin este unanim admis c revocarea este o specie a nulitii, dar c, n acelai
timp, este i un principiu al regimului juridic al actului administrativ.
Dei revocarea reprezint un caz particular al nulitii", ea se deosebete de anulare,
dar i de suspendare, din mai multe puncte de vedere:
a) Din punctul de vedere al cauzelor care le determin, constatm c revocarea, ca i
anularea, intervine atunci cnd exist certitudinea c actul este viciat, pentru cauze de
nelegalitcite sau neoportunitate a lui, pe cnd suspendarea intervine cnd exist dubii,
ndoieli cu privire la nelegalitatea actului',
b) Din punctul de vedere al autoritilor care pot dispune cele trei tipuri de
operaiuni juridice, desprindem urmtoarea situaie:1
1 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. II. ctl. 4, p. 83; 1. Iov na. op. cil., p. 55.
A. Iorgovan, Tratat, op. cit., cd. 4. voi. II, p. 83.
120
D R E P T A D M IN ISTRA TIV
. - revocarea poate f i dispus, att de organul emitent, ct i de cel ierarhic superior.

Exist unele categorii de autoriti ale administraiei publice care nu au organe ierarhic
superioare i ale cror acte pot f i revocate doar de ele, pot fii astfel doar retractate;
- suspendarea poate f i dispus de autoritile competente s decid revocarea, pre
ciznd situaia existenei organelor autonome, care nu au autoritate ierarhic superioar,
dar i un alt organ public competent, de regul instana de judecat- anularea poate fi dispus att de organul ierarhic superior, dac exist un asemenea
organ, ct i de instana de judecat sau exclusiv de instana de judecat n cazul existenei
unor acte emise de autoritile administrative care nu au organ ierarhic superior.
c)
Din punct de vedere al efectelor produse, suspendarea produce doar ntreru
perea, ncetarea cu caracter temporar a acestor efecte, n vreme ce anularea i revo
carea produc ncetarea, cu caracter definitiv, a acestor efecte.
24. Excepiile de la principiul revocabilitii

De la principiul revocabilitii actelor administrative, exist excepii care privesc
exclusiv actele administrative cu Caracter individual, deoarece actele administrative nor
mative sunt oricnd revocabile1.
Aceste excepii sunt deduse jie din natura actului, fie din efectele pe care. le-au
produs, Jie din voina, legiuitorului*2. '
Identificm, n consonan cu tezele exprimate n doctrin3, cu soluiile promovate de
legislaie i jurispruden, i n .conformitae cu criteriile pe care le-am enunat mai sus,"
urmtoarele categorii ie excepii: . A --b
.* ;
'
a) actele administrative Cu caracter jurisdicional - sunt- emise dup o procedur
special, guvernat de principii similare procedurii judiciare, ele intervenind atunci cnd
exist un litigiu n domeniul administraiei active care se impune a fi soluionat;
b) actele administrative care Jie dau natere la raporturi de drept privat (civile, de drept
al muncii), fie sunt emise ca urmare a existenei unor contracte civile sau administrative.
Este vorba e actele administrative condiie (sau condiiune, n limbajul interbelic), a
cror existen a fost fie acceptat4, fie negat5.
Dintr-un act administrativ se pot nate i raporturi de munc6,-cum ar fi o dispoziie
de repartizare n munc emis de direciile de munc i ocrotire social.
n doctrin s-a pus problema determinrii momentului n care actul intr n circuitul
civil. Poate fi vorba despre momentul comunicrii actului sau despre un alt moment
Unul dintre cazurile ntlnite n practica judiciar, care prezint relevan sub aspectul
momentului intrrii actului n circuitul civil, l reprezint acela care se refer la. actul
' A. Iorgovan. Tratat, op. cil., cd. 4. voi. II. pp. 85-93. I. lovna, op. cil., p. 56.
2 A. Iorgovan, Trenat, op. cir., ed. 4. voi. II. pp. 85-86.
3 A. Iorgovan, op. cil., voi. II. p. 90,1. lovna. op. cil., p. 56.
4 P. Negulescu. op. cir., p. 3 2 1.
' R. Ionoscu, op. cit., p. 279.

(11. lovna. op. cit., pp. 57-58.
^ cavitatea autoritilor administraiei publice
121
administrativ prin care se confer un drept de proprietate titularului, cu referire expres la

certificatele de atestare a drepturilor de proprietate ce au fost .emise, n baza H.G. nr.
834/19911 privind stabilirea i evaluarea unor terenuri deinute de societile comerciale cu
capital de stat de ctre ministerele de resort, ca organe ale administraiei de stat.
Practica a stabilit n mod constant c momentul intrrii n vigoare a unor asemenea
certificate este momentul cnd ele au fost nscrise n cartea funciar, operaiune care
constituie o form de publicitate, n acest fel actul devenind opozabil erga omnes.
Constatm c intrarea n circuitul civil se produce nu n momentul comunicrii actului,
ci n alt moment12*. .
.i
Ct privete actele administrative care au fost emise n baza unui contract civil,
raiunea acestei excepii, cum s-a subliniat deja n doctrin, rezid n faptul .c actul
administrativ care precede un asemenea contract, n condiiile .n crei contractul s-a
ncheiat deja, devine o parte component a acestuia, un instrument juridic1 de care
depinde executarea nsi a contractului, ceea ce nseamn c, dac s-ar admite revocarea
actului administrativ, aceasta ar determina chiar rezilierea contractului, ceea ce nu este
admis se realiza de organul administrativ, ci doar de instana judectoreasc.
Exemplu, n baza unui ordin de repartizare a fost ncheiat un contract de nchiriere.
Pentru ocrotirea stabilitii, raporturilor juridice, ordinul de repartizare nu mai poate fi
revocat, el intrnd n sfera circuitului civil. De.altfel, asigurarea ocrotirii Stabilitii
juridice este $i raiunea acestei excepii45*7.
c) actele administrative, care au fost executate material - sunt exceptate do la
principiul-revpcabilitii din raiuni.care in de efectele materiale, economice pe care le-au
produs i de ineficiena pe care ar avea-o un act de revocare n condiiilen care realizarea
material a act'uluf 's-a produs dj. Raiunea exceptrii acestei categorii de acte contn
faptul c prin revocarea lor nu se poate restabili situaia material anterioar Y
Susinem ns opinia care a fost deja exprimat n doctrin, c n cazul n care orice
act administrativ exceptat de da.principiul revocabilitii a fost obinut prin manopere
frauduloase, dolozive. el nu se mai poate bucura de caracterul irevocabil. Fac totui
excepie, i n aceast situaie, actele administrative jurisdicionalc i cele executate mate
rial; pentru care irevocabilitatea subzist, din raiuni care in de nsi exceptarea lor de la
principiul revocabilitii.
d) Actele administrative declarate- irevocabile printr-o dispoziie a legii sau care au

generat drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitii1.
Soluia este impus de principiul simetriei juridice, care oblig ca un act juridic s fie
desfiinat printr-un alt act juridic care are aceeai for juridic sau o for juridic superioar.
1 Publicat a M. Of. nr. 259 din 20 decembrie. 1991.

2 1. Rciu. ari. cit., p. 144.
1T. Drganu. Actele de drept administrativ, op. cil., p. 219.
A1. lovna, op. cit., p. 57.
5 1. lovna, op. cit., p. 60.
h T. Drganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 61; T. Drganu, Cteva consideraii cu privire la
actele de drept administrativ obinute prin manopere frauduloase"', n Juslipa Nou nr. 5/1961; R. N.
Pctrcscu, op. cit., p. 324.
7 1. lovna, op. cit., p. 59.
122
D R E P T A DM INISTRATIV^
A M
Dei exist anumite asemnri cu categoria enunat mai sus, nu exist to tu ill
identitate de situaii, n prima categorie legiuitorul decide c anumite acte administrative ' %
nu pot f i revocate, iar n cea de-a doua categorie decizia legiuitorului vizeaz anumite i H
categorii de raporturi juridice pe-care le garanteaz sub'aspectul stabilitii.
Constatm c n aceast a doua situaie, nu actul nsui este garantat, ci raportid^m

juridic care se nate din act. . .
.
e)
Actele administrative prin care se aplic sanciuni specifice celor trei forme de0
rspundere existente n dreptul administrativ'.
..
-m
Aceste acte, denumite de unii autori acte de sancionare*2*,nu pot s fie revocate de
organul care le-a emis sau de cel ierarhic superior, ci de autoritile r dup procedura
stabilite prin reglementri speciale.
...
M
lii
25. Problema rev o crii a c te lo r ad m in istra tiv e n d re p tu l e u r o p e a n
Cui tea de Justiie de la Luxemburg a procedat la ncorporarea n dreptul european a

unui et de principii, existente n sistemele naionale ale statelor membre; printre care se
regsete i principiul revocrii actelor administrative, urmare a constatrii c tratatele
constitutive nu conineau referiri la aceast materie?,
'
Se manifest astfel pe plan european o preocupare pentru soluionarea litigiilor ivite
ntre administraia public i ceteni cutndii-se.n acest1sens modaliti amiabile de
reglementare, n cadrul creia tema revocrii- actelor administrative apare ca fiind
important pentru doctrina i legislaia administrativ, precum i. pentru jurispruden,
atct la nivel naional, ct i european4. Consiliul Europei a adoptat la data de.5 septembrie
2001 Recomandarea Rec. (2001) a. Comitetului de Minitri Ctre Statele Membre ale
Consiliului Europei asupra modalitilor alternative de reglementare a litigiilor ntre
autoritile administrative i persoanele private, care statueaz, n principiu, c recursul n
lata administraiei trebuie s fie accesibil subiectului oricrui act, i poate avea ca obiect
att legalitatea ct .i oportunitatea actului.
In plus, sc mai arat c recursurile administrative pot f obligatorii, n anumite cazuri,
nainte.de sesizarea instanei, iar acestea trebuie s fac obiectul unei examinri atente i
sa conduc la o decizie din partea autoritilor competente. ntr-un asemenea context
trebuie neleas i dispoziia articolului 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, care consacr caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile.
Piecizam ca n doctrina s-a pus n discuie, pe cnd era n vigoare vechea Lege a
contenciosului administrativ nr. 29/1990, perspectiva de a 's e renuna la caracterul
obligatoriu al procedurii prealabile, discuie reluat cu ocazia adoptrii actualei leui a
n pui leu consacrata acestei probleme, vom identifica trei astfel de forme, respectiv rspunderea
admiiuslnaiv disciplinar, contravenional i patrimonial.
2 1. lovna. op. d u p. 61.
.
I
,.
.1. Boulois, R.-M. Chevallier. Grands arrts de la Cour des Justice du Communauts Europennes:
Tome 1, 6e dition. ditions Dalloz, Paris, I994..p. 2.
L. Vian, D. I. Pasre, Revocarea actelor administrative - dimensiune-a principiului hunei
administrri, articol aprut n lucrarea Implicaiile Tratatului instituind o Constituie pentru Europa asupra
dreptului publie p a serviciilor,publice. Seciunea pentru tiine juridice i administrative. Caietul tiinific nr
8/2006, Ed. Burg, Sibiu. 2006. pp, 288-289.
|IL
:
fi
m
M
fi
M
II
fl
11
J|
||
||
|
|
l
|
"
123
L A r tivita1e autoritilor administraiei publice
contenciosului administrativ. S- optat ns pentru meninerea obligativitii procedurii

>prealabile sub forma recursului graios i a celui administrativ ierarhic, din necesitatea
de a rspunde acestor preocupri i reglementri existente n plan comunitar.
Semnificaia recursului n faa administraiei n materia revocrii rezid n faptul c,
n acest mod, se realizeaz reexaminarea unui act administrativ, n acest fel administraia
public avnd posibilitatea s-i reconsidere soluia i s reformeze actul administrativ
din considerente de legalitate i de oportunitate.
Finalitatea unui asemenea demers este aceea de a asigura respectarea principiului
bunei administrri, deoarece prin promovarea unui recurs administrativ de ctre bene
ficiarul actului sau de ctre o persoan vtmat ntr-un drept sau intr-im interes legitim
se poate ajunge la revocarea acelui act1.
. 2 6 . A n u larea a c tu lu i ad m in istra tiv
Doctrina definete anularea ca fiind operaiunea juridic ce const n'tr-o manifestare
de voin n scopul de. a determina, n mod direct, desfiinarea actului i, deci, ncetarea
definitiv a efectelor juridice produse de a c e s t a .
Din punctul de vedere ai naurii sale, nulitatea unui act juridic, deci i a actului admi
nistrativ, reprezint o sanciune care intervine atunci cnd actul este lovit de unele-vicii
de legalitate. ' '
. .
, .\
. ...
' Exist suficiente asemnri ntre nulitatea1din dreptul civil i cea din dreptul adminis
tra tiv , dar. exist i .aspecte care le disting fundamental.. n doctrin, elementul de
distincie cu titlu de coal care Se- da este acela c j \n dreptul privat nu 'exist nulitate
' fr text,-pe cnd n dreptul administrativ, n cele mai multe mprejurri nulitatea exist
fr text"1,
..
................
27. T eo ria n u litii n p e r io a d a in te rb e lic
Profesorul Paul Negulescu consacr seciunea a Vil-a a tratatului su1

2*45teoriei nulitii
actelor administrative de autoritate , recunoscnd urmtoarele categorii de nuliti:
a) acte inexistente, care nu au nevoie de nicio constatare;
b) acte nule de drept, care au aparen legal, dar sunt lovite de un viciu de o
asemenea profunzime nct acesta poate fi constatat oricnd, neputnd fi acoperit prin
trecerea timpului;
c) acte anulabile, cnd actul prezint doar uncie vicii de form, care pot li invocate
ntr-un interval de timp, determinat i numai de acele subiecte de drept, autoriti sau
persoane fizice, care au un interes direct i personal'.
1 L. Vian, D. I. Pasre, Revocarea acrelor administrative, arf. cit., pp. 293-294.

2 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. 4, voi. 11. p. 72.
' J. Vermeiden . Evoluia dreptului administrativ romn, Bucureti, Institutul de arie grafice.Vremea,
1943,-p. 107.
4 P. Negulescu, op. cit., voii II, pp. 424-466.
5 P. Negulescu, op. cit., voi. U, p. 426.
124_________________________________________________ _________ D R EPT A D M IN IST R A T IV
Autorul apreciaz c atunci cnd analizm problema nulitii actului administrativ,

trebuie s pornim de la condiiile de fond i de form pe care legiuitorul le stabilete, s
cercetm ce influen are nerespectarea unei condiii asupra validitii actului, cine
poate s invoce viciul respectiv i n ce termen.
Pornind de aici, marele dascl recunoate existena a trei mari categorii de interese:
- interese generale, adic interesele colectivitii reprezentate prin stat;
- interese locale (regionale sau speciale), reprezentate prin unitile administrativteritoriale;
- interese individuale, respectiv interesul particularilor, al administrailor.
Misiunea legii este s in cont de aceste interese i s le concilieze.
28. Repere ale teoriei actuale a nulitii actului administrativ

Anularea actului administrativ, ca a oricrui act juridic n general, poate, fi definit ca
reprezentnd o operaiune juridic prin. intermediul creia actul se desfiineaz, ncetnd
astfel, n general pentru trecut, efectele sale juridice.1.Extrapolnd constantele doctrinei la.nulitatea unui act administrativ, doctrina a
definit-o ca fiind sanciunea juridicvcare afecteaz efectele, unui act care a fost-emis sau
adoptat cu nclcarea condiiilor de fond,-de form-sau de procedur stabilite de/lege
pentru validitatea sa". Un aspect esenial al regimului juridic al acestei sanciuni'este
faptul c ea este dispus de .un alt organ dect cel care a emis actul, respectiv organul
ierarhic superior sau instana de judecat1*345. Dreptul organului ierarhic superior de .a anula
actele organelor inferioare lor.ne apare ca. p consecin a dreptului de control general,
motiv pentru pare dreptul de anulare-rtu necesar a f i ptyvziit expres*.
.
. .... ...
.
n cazul actelor emise dc autoriti ale administraiei publice care nu se subordoneaz,
ierarhic altora, exemplu autoritile centrale sau locale autonome, anularea nu va putea f i
dispus dect de instana de judecat.
....
- .
Instituia anulrii acului administrativ este prevzut de art. 52 din Constituie care
consacr acel tip de anulare care este dispus de instana judectoreasc. Potrivit textului
menionat, persoana vtmat ntr-ui drept- al su ori ntr-un interes legitim,, de o
autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a
unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului
legitim, anularea actului i repararea pagubei.
Nulitatea absolut are ca specific faptul c sancioneaz nerespectarea, la nche
ierea actului juridic, a unei norme care ocrotete un interes general, obtesc. n cazul
celei relative sunt nerespectate, la ncheierea actului juridic, norme care ocrotesc un
interes particular, individual ori personal*.
1 A. Iorgovan. Traiul,o/), cil., voi. 11, ed. 4. pp. 69-80.

: E. Demeiuc, Nulitatea contractelor administrative, articol aprut n lucrarea Implicaiile Tratatului
instituind o Constituie pentru Europa asupra dreptului public i a serviciilor publice. Seciunea pentru tiine
juridice i administrative. Caietul tiinific nr. 8/2006. Ed. Burg. Sibiu, 2006, p. 408.
l V. Priscaru. op. cil., p. 233.
r
4 1. lovnn, op. cit., p. 62.
5 Cili. Belciu. op. cil., p. 183.
Activitatea autoritilor administraiei publice ___________
125
Din punctul de vedere al ntinderii efectelor, nulitile se mpart n nuliti totale,

cnd este desfiinat un act juridic n integralitatea sa i n nuliti pariale, cnd se
desfiineaz doar o parje a actului, celelalte pri ale actului continund s produc
efecte juridice, deoarece m i contravin legii.
Nulitatea absolut intervine pentru nclcarea condiiilor de fond, eseniale pentru
validitatea actului, iar nulitatea relativ pentru condiii de mai mic importan, care
privesc forma actului.
Din punctul de vedere al efectelor juridice, nulitatea actului administrativ difer de
cea a actului civil1, dup cum urmeaz:
- indiferent de condiiile care au fost nclcate, organul competent va putea s
dispun anlarea actului;- .
- dac n dreptul civil nulitile relative pot fi confirmate de cel lezat, iar nulitile
absolute nu pot fi confirmare, n dreptul adm inistrativ pot li confirmate ambele
categorii de nuliti sau numai nulitile relative.
29. Organele care pot dispune anularea unui act administrativ

. Aceast sanciune; poate, f dispus de urmtoarele categorii de-autoriti: '
a) de organul- ierarhic superior, n virtutea raportului de subordonare ierarhic;
b) de instana: de judecat, care .i. fundamenteaz acest drept pe dispoziiile art: 52 i
126(6) din Constituie i ale Legii nr. 554/2.004 a contenciosului administrativ;'.
c) de Ministerul Public, care poate anula doar anumie categorii de acte adminis
trative (exemplu Cele. ale Jacurilor de detenie).
30. Procedura anulrii,este diferit, n funcie de organul care dispune

anularea
Astfel, n cazul anulrii dispuse de organul ierarhic superior, instrumentul juridic
prin care se dispune anularea va fi actul administrativ, ceea ce nseamn c procedura va
ji cea specific emiterii unui act administrativ.
n. cazul n care instana judiciar decide anularea actului, procedura va f cea

instituit prin Legea nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare, completat
cu normele Codului de procedur civil la care trimite art. 18 din lege.
31. Efectele anulrii ,

Precizm c, indiferent dc condiiile nclcate la emiterea actului i de tipul' dc
nulitate care urmeaz s intervin, prezumia de legalitate funcioneaz pn n momentul
n care se constat sanciunea respectiv1. . . .
. Ca regul, anularea produce efecte juridice ex tune, pentru trecut, actul este desfiinat
ca i cnd el nu ar fi existai.
1 I. Iovna, op. cil., p. 63.

"I. Iovna. op. cit., p. 65.
126
Ne raliem concepiei exprimate n doctrin1, potrivit; creia atunci cnd anularea se

dispune pentru motive de neoportunitate, efectele juridice produse trebuie s fie ex mine.
Reinem, de asemenea, ca regul a regimului juridic al anulrii actului administrativ,
faptul c anularea unui act administrativ atrage dup sine anularea tuturor actelor a
cror legalitate este condiionat de legalitatea actului administrativ anulai1.
H. INEXISTENA ACTELOR ADMINISTRATIVE
32. Instituia inexistenei actului administrativ a fost fundamentat n perioada
interbelic, n care ntlnim o veritabil teorie a inexistenei actului administrativ1*3. Ea
intervine n cazurile n care nclcarea condiiilor de valabilitate este att de grav, nct
nu se pot aplica principiile sancionrii efectelor actului administrativ, urmnd a i se
aplica sanciunea inexistenei4. Sunt,.astfel, inexistente actele administrative care nu au
fost emise sau adoptate de organele competente, din punct de vedere al competenei
materiale i teritoriale (exemplu primarul sau consiliul local al unei localiti reglemen
teaz conduita cetenilor din alt localitate). nclcarea legii n atare situaie este att
de evident nct nu mai este necesar invocarea nelegalitii actului i pronunarea
nulitii lor5.
Fundamente constituionale actuale ale inexistenei actului administrativ
Avem n vedere dou dispoziii constituionale exprese care transform aceast
instituie ntr-una de rang constituional. .
.
Este vorba de art. 100 care reglementeaz actele Preedintelui, respectiv decretele, a
cror publicare obligatorie n Monitorul Oficial o impune textul constituional respectiv,
n cazul nepublicrii intervenind sanciuneainexisteneidctuliri.
Art. 108 prevede'acelai caracter obligatoriu al publicrii n Monitorul Oficial al
actelor Guvernului, n caz contrar intervenind inexistena actelor.
Legea fundamental admite o excepie n cazul hotrrilor cu caracter militar, care,
din raiuni lesne de neles, se comunic numai organismelor interesate.
Regimul juridic al inexistenei actului administrativ
Inexistena este o sanciune specific a actului administrativ, care intervine atunci
cnd viciile de legalitate care afecteaz actul sunt att de grave, de fundamentale, nct
contientizarea lor nu este o problem pentru nici un subiect de drept. Cum afirm plastic
profesorul Tudor Draga nu6, orice subiect de drept, chiar i linul cu inteligen medie, va
realiza ilegalitatea flagrant a actului.
1 R. lonescu. op. cil., p. 283.
A. Iorgovan. Traiul, op. cit., voi. 11. ed. 4, p. 82. Liste, de altfel; aplicarea principiului de drept epiod
nul!iiiii est, miihun produciI cfectum.

I. Neguteseu, op. cii.. p. 430 i unn.
4 A .Negoi. Drept administrativ, Ed. Silvy. Bucureti. 1996.p,l69:
.
'
' s E. Demciuc. Nulitatea contractului administrativ; articol aprut; n lucrarea linplicaliile Tratatului
instituitul o Coitstitulie pentru Europa asupra dreptului public ,s7 a serviciilor publice. Seciunea pentru tiine
juridice i administrative. Caietul tiinific nr. 8/2006. Ed. Burg, Sibiu. 2006. p. 416.
T. Dritganu. Nulitatea actelor administrative individuale, op. cit., p. 64.
n i
Inexistena reprezint, n opinia unui autor, o sanciune cu caracter excepional, care

nltur prezumia de legalitate, ea putnd fi juridic sau material, oricine putnd-o
semnala1.
Valorificnd tezele de referin ale doctrinei", desprindem urmtoarele dimensiuni
ale regimului juridic al actelor inexistente:
.
a) actele inexistente nu se mai bucur de prezumia de legalitate a actului
administrativ;
<
b) subiectele de drept destinatare ale actului sau care cad sub incidena lui au
dreptul de a se prevala de inexistena actului i deci de a refuza ndeplinirea obligaiilor
care rezult din act.
Reunind cele dou elemente de regim juridic, unii autori le exprim sub forma tezei
c n cazul actelor inexistente nu mai opereaz prezumia de legalitate i nimeni nu poate
fi inut s se supun prescripiilor exprimate n astfel de acte**3.
c) acestui drept i corespunde, n mod corelativ, obligaia celorlalte subiecte de drept, a
autoritilor publice n mod prioritar, de a lua act de inexistena intervenit, ceea ce
nseamn c ele nu vor proceda, n baza actului, la executarea din oficiu i la impunerea
deci a forei de constrngere a statului, pentru c actul nu mai este prezumat a f i legal i
deci el nu mai constituie titlu executoriu, nu se mai bucur de principiul executio ex officio.
d) n actualul sistem constituional, instituia inexistenei a devenit de rang. constituional.
Acestor elemente de regim juridic, doctrina francez l adaug.i pe acela c actul
inexistent poate f i retras (revocat) n orice moment de ctre administraie, n timp ce
actul care este doar nul nu poate f i retras dect. n interiorul termenului de recurs4.
I. ALTE DIMENSIUNI ALE REGIMULUI JURIDIC AL ACTELOR
ADMINISTRATIVE
33. La aceast ultim parte, vom avea n vedere cu prioritate actele de stare civil.
Actele de stare civil reprezint acea categorie de acte care au o natur juridic
complex, de drept civil i de drept administrativ, prin intermediul.crora autoritile pu
blice nvestite cu atribuii de stare civil transpun n coninutul. lor elementele com
ponente ale strii civile a persoanei.
Am menionat, n coninutul definiiei, natura juridic a acestor acte, faptul c ele
aparin, n egal msur, att dreptului, civil, ct i dreptului administrativ.
In ceea ce privete dimensiunea actului de stare civil din perspectiva dreptului admi
nistrativ, ea are urmtoarea semnificaie:
a)
reprezint nscrisul autentic doveditor al actului de stare civil ntocmit n registrul
de stare civil;
' Iulian Nedelcu, Acide administrative atipice,. n lucrarea Descentralizarea. Prezent i perspective n
contextul transformrilor din administraia public romneasc, Caietul tiinific nr. 11/2009, p. 13.
" A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. II, ed. 4, pp. 78-79; l. lovna, op. cit., pp. 65-66.
3 1. Alexandru, 1. P. Slniceanu, M. Cruan, C.-I. Encscu, D. Dinc, Drept administrativ, Ed.
Economic, Bucureti, 2003, p. 281.
128
D R EPT A D M IN IST R A T IV
b) reprezint un mijloc de eviden a populaiei, din punctul de vedere al numrului

i al structurii sale;
c) se ntocmete n interesul statului i al persoanei (art. 1 din Legea nr. 119/1996,
republicat);
d) servete la aprarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor (art. 1

din Legea nr. 119/1996, republicat).
Regimul legal actual al strii civile l regsim n Legea nr. 1-19/19961, republicat,
care a abrogat decretul fostului Consiliu de Stat nr. 278/1960 i actele juridice emise n
baza lui2.
Reconstituirea actelor de stare civil
Potrivit art. 16 i 55 din Legea nr. 119/1996, republicat, reconstituirea actelor de
stare civil se face la ce/'ere, n urmtoarele situaii:
='
. . .
a) dac registrul de stare civil a fost pierdut.sau distrus, n totalitate sau n parte;
b) dac actul de stare civil a fost ntocmit n strintate i nu .poate fi procurat
certificatul sau extrasul de pe acest act; .
.
c) nu au existat registre de stare civil;.
... d) ntocmirea actelor de stare civil a fost omis. . - . ..
- ntocmirea ulterioar a actelor de stare civil
Prin art. 56 sunt recunoscute urmtoarele.situaii,n care ntocmirea ulterioar a unui
act de stare civil este admisibil:.
.
a) cnd s-a omis ntocmirea actului de natere sau de deces, dei .s-au depu.s.actele
necesare acestei operaiuni;
.
:.
.
b) ntocmirea actului de cstorie a fost omis, dei' a fost luat consimmntul soilor
de ctre ofierul de stare civil.- "
Anularea, modificarea, completarea i rectificarea actelor de stare civil
Primele trei operaiuni se pot face numai n temeiul unei hotrri judectoreti
definitive i irevocabile (art. 60 din Legea nr. 119/1996, republicat), n timp ce rectifi
carea actelor de stare civil i a meniunilor nscrise pe marginea acestora se face n
temeiul dispoziiei primarului unitii administrativ-teritoriale care are n pstrare actul de
stare civil, din oficiu sau la cererea persoanei interesate, cu avizul prealabil al serviciului
public comunitar judeean de eviden a persoanei (art. 61 din lege).
Anularea, modificarea, rectificarea sau completarea unui act de stare civil sau a unei
meniuni nscrise pe acesta, n condiiile menionate, anterior, se nscriu numai prin
meniune pe actul de stare civil corespunztor (art. 62 din lege).
Regimul duplicatelor
Regimul acestora este doar n mare reglementat prin Legea nr. 119/1996, republicat,
i dezvoltat prin normele metodologice de punere n aplicare a legii.
^
1 Publicalfi'n M. Ol, nr. 282 din I I noiembrie 1996 i republicat, n urma modificrilor succesive, iv
M. Of. nr. 743 clin 2 noiembrie 2009.
- t
: liste vorba despre Hotrrile fostului Consiliu de Minitri nr. 1090/1960 i 2290/1969, privind;
aprobarea metodelor de eviden a registrelor de stare civil i respectiv sancionarea contraveniilor 1
regimul actelor de stare civil.
|
Activitatea autoritilor administraiei p u b lice
129
Duplicatul reprezint un nou certificat de stare civil, care nlocuiete vechiul

certificat i a crui emitere poate fi legitimat de intervenia unor fapte materiale, cum ar
fi pierderea, sustragerea, distrugerea sau deteriorarea certificatului original.
Duplicatul nu trebuie confundat cu eliberarea unui nou certificat n cazul n care au
intervenit unele modificri n starea civil a unei persoane, dispuse prin hotrre
judectoreasc avnd caracter definitiv i irevocabil1.
1 n aceast a doua situaie, eliberarea unui nou certificat este determinat dc intervenia unor cauze de
"aU|r5 juridic,- acestea atrgnd anularea vechiului certificai i emiterea unuia nou care corespunde strii
J l l civile, astfel cum a fost ea modificat dup procedura instituit de lege. nelegem c noul certificat de stare
| | C)vil va avea un alt coninut dect vechiul'certificat pe care l nlocuiete; n prima situaie, deci. n cazul,
duplicatului, eliberarea unui nou certificat este determinat de un fapt material, iar duplicatul va avea acelai
H) coninui cu certificatul pe care l nlocuiete.
130_________ ______________
1. Nepublicarea decretelor Preedintelui Romniei n Monitorul Oficial atrage

sanciunea:
a) nulitii absolute;
*'
b) nulitii relative;
c) inexistenei.
i '
2. Nulitatea absolut a actului administrativ intervine pentru nclcarea:
a) condiiilor de fond;
b) condiiilor de form;
J
. .
c) condiiilor de form i condiiilor de. fond.
.
3. Revocarea actului administrativ poate interveni pentru:
a) nelegalitate;
b) netemeiniciei
" .' v ..
A
c) neconstituionalitate. *
!
'
'
4. Constituie excepii de la principiul revocabilitii actelor administrative:.

a) actele administrative cu caracter individual;
b) actele administrative eu caracter normativ;
c) att actele administrative cu caracter .normativ,-ct i actele administrative cu

caracter individual.
"
5. Actul administrativ individual produce efecte de Ia momentul:

a) comunicrii;
' .* ' :
b) publicrii;
;c) emiterii.
6. Nepublicarea ordonanelor
sanciunea:
a) nulitii absolute;
b) nulitii relative;
c) inexistenei.
de Guvern n
Monitorul
^
Oficial
7. Revocarea actului administrativ poate interveni:

a) numai pentru cauze de nelegalitate;
b numai pentru cauze de neoportunitate;
c) att pentru caiize de nelegalitate ct i pentru cauze de neoportunitate.
atrage
131
8. Cauzele revocrii pot fi:

a) anterioare emiterii/adoptrii actului administrativ;
b) att anterioare, ct i concomitente cu emiterea/adoptarea. actului administrativ
precum i ulterioare emiterii/adoptrii actului administrativ;
c) ulterioare emiterii/adoptrii actului administrativ.
9. Suspendarea actului administrativ este;
a) o regul a regimului juridic al actului administrativ;
b) o excepie a regimului juridic al actului administrativ;
c) nu poate interveni n cazul actului administrativ.
10. Revocarea reprezint:
. a) un principiu al regimului juridic al actului administrativ;
b) o excepie a regimului juridic al actului administrativ;
c) nu poate interveni n cazul actului administrativ.
11. Suspendarea determin.aj ncetarea definitiv a producerii de efecte juridice ale actului administrativ;
. 'b) ncetarea temporar a producerii de efecte juridice ale actului administrativ;,
c) nu afecteaz efectele juridice, ale actului administrativ. .
12. Forma scris a actului administrativ este o condiie:
...a) ad validitatem.pentru validitatea actului);,
b) ad probatioriem (pentru a constitui mijloc de prob);
c) nu este o condiie a actului administrativ.
bv;..
/
....
13. Forma nescris (oral) se admite, prin excepie:
a) n cazul actelor cu caracter normativ;
b) n cazul actelor cu caracter individual;
.
c) att n cazul actelor cu caracter normativ ct i n cazul actelor cu caracter
J|,individual. .
"
.
.
14. Formele procedurale de em itere/adoptare a actului administrativ pot li:
a) anterioare i concomitente;
b) concomitente i ulterioare;
c) anterioare, concomitente i ulterioare emiterii/adoptrii actului administrativ.15*
15. Actul administrativ produce efecte:
a) din. momentul comunicrii actului administrativ individual i publicrii actului
5 1 i r niinistraliv normativ;
b) din momentul elaborrii actului;
1M E
......
.
....
.
.
c/ 0,11 momentul semnm i nregistrm lui.
161_____________________ ______________________
....
i.
16. Actul administrativ normativ produce efecte juridice:

a) numai pentru dreptul administrativ;
b) pentru dreptul administrativ, muncii, civil i comercial i alte ramuri de drept;
c) pentru dreptul administrativ, muncii, civil i comercial i alte ramuri de drept, cu
excepia dreptului penal.
H
*
17. Anularea unui act administrativ produce efecte juridice:
a) ntotdeauna pentru trecut (ex tune);
b) pentru trecut, prezent i viitor;
\
c) pentru trecut, dar i pentru viitor, cnd intervine pentru cauze de neoportunitate.
18. Avizele pot avea:
a) caracter consultativ i .conform;
b) facultativ i consultativ;
:
c) facultativ, consultativ i conform.
19. Care din urm toarele propoziii este adevrat:

a) Quorumul este majoritatea, cerut de lege pentru ntrunirea valabila a organului
colegial;
. r ' . . ..
b) Quorumul este majoritatea cerut dedege pentru votarea actului;c) Quorumul este majoritatea cerut de lege pentru adoptarea legal a actului de ctre
organul unipersonal.'
.
.....
20. Comunicarea este o modalitate de aducere la cunotin:
i
a} a actului administrativ cu caracter individual;
b) a actului administrativ cu caracter normativ;
c) att a actului administrativ cu caracter individual ct i a actului administrativ cu
caracter-normativ.
.*
v
21. Publicarea este o modalitate de aducere la cunotin:
a) numai a actului administrativ, cu caracter individual*.
b) numai a actului administrativ en caracter normativ;
c) att a actului administrativ cu caracter normativ ct i a actului administrativ cu
caracter individual, cnd este obligatorie publicarea.
22. Anularea unui act administrativ se poate dispune:
a) numai de-organul ierarhic superior;
b) numai de instana de judecat;
c) att de organul ierarhic superior ct i de instana de judecat.23*
23. Actele administrative inexistente:
a) se bucur dc prezumia de legalitate, pn la data constatrii inexistenei lor;
b) nu se mai bucur de prezumia de legalitate i de regula executrii din oficiu;
c) nu se mai bucur de prezumia de legalitate.
133
24. Inexistena actelor administrative:

a) este prevzut n Constituie pentru Hotrri de Guvern;
b) este prevzut n Constituie pentru Ordonane de Guvern;
c) este prevzut n Constituie pentru Hotrri de Guvern,. Ordonane de Guvern i
decrete ale Preedintelui.
25. Anularea unui act administrativ se poate dispune:
a) numai de organul ierarhic superior;
b) de organul ierarhic superior i de instana de judecat;
c) de organul ierarhic superior, de instana de judecat i de Ministerul Public.26
26. Revocarea unui act administrativ poate mbrca una din urmtoarele forme:
a) retractarea - atunci cnd se dispune de organul'de la care eman actul;
b) revocare propriu-zis - atunci cnd se dispune de organul ierarhic superior;
c) att retractare, ct. i.revocare propriu-zisa.
..
C ap i t ol u l IX j
CONTRACTUL ADMINISTRATIV
__
'
p-
n
|
r
1. Contractul administrativ reprezint o instituie care, cum se exprim att de

relevant un autor interbelic, ndeprtndu-se de la principiile cluzitoare ale dreptului
privat, a contribuit la autonomia dreptului administrativ . Ea a fost considerat o
instituie exogen ce nu putea evoca esena realitilor indigene2.
Contractul administrativ reprezint o creaie a juriprudenei Consiliului de- Stat
francez3 i el a fost dezvoltat n doctrin de unul din corifeii dreptului public din aceast
ar, i anume Gaston Jeze, care nelege prin ,,contracte administrative, contractele
ncheiate de administraie pentru a asigura funcionarea unui serviciu public i care este
supus, din punct de vedere. al regulilor particulare, altor reguli dect cele care
guverneaz raporturile dintre particulari. ''
;
.
'
Att n doctrina romneasc, dar i. n cea francez, noiunea de contract adminis
trativ este legat de noiunea de domeniu public i de serviciu public4.
Originea contractelor administrative trebuie cutat, n esen, n necesitile
imperioase de ordin financiar ale autoritilor publice, care aveau n administrare bunuri
proprietate public, de a le valorifica n interesul comunitilor locale sau ri interes
naional, n funcie de forma de proprietate asupra acestor bunuri5,
'
Regulile specifice contractelor administrative privesc.urmtoarele aspecte:
a) forma contractului, care este prestabilit de legiuitor;
b) puterile exorbitante ale administraiei, cu ajutorul, crora administraia poate
obine, prin impunere unilateral, executarea fidel i regulat a prestaiei convenite priii
contract;
c) anumite faciliti pe care administraia le d celor cu care a contractat, pentru ca
acetia s-i poat duce la bun sfrit prestaiile stabilite prin contract;
d) competena tribunalelor administrative, pentru soluionarea eventualelor litigii
care ar putea aprea n executarea unui astfel de contract.
Teoria contractelor administrative a-fost fundamentat pornindu-se de la ideea c
..administraia, avnd un caracter ndoit, perfecteaz dou feluri de contracte: contracte
administrative i contracte de drept privat. Cele dinti contracte urmeaz un regim1
1 J. Vcrmculcn, op. cil., p. 208.

" Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Ed. Marvan, voi. I, cd. a IV-a. 1934, p. 160.
J C. Debbasch, op. cit,, voi. 11, p. 295. .
A A. Iorgovan, Tratat, op. cit., cd. 4, voi. II, p. 103.
E. Dcmciuc, Nulitatea contractelor administrative, articol aprut n lucrarea Implicaiile Tratatului
instituind o Constituie pentru Europa asupra dreptului public i a serviciilor publice. Seciunea pentru tiine
juridice i administrative. Caietul tiinific nr. 8/2006, Ed. Burg, Sibiu, 2006. p. 406.
Contractul administrativ
135
juridic de drept public, care este deosebit de acela aplicabil conveniunilor dintre
particulari1.
2. Repere actuale ale noiunii de contract administrativ

Perioada.de dup decembrie 1989 poate fi calificat ca o nou etap n evoluia
teoriei contractului administrativ, prima n istoria Romniei n care ar fi trebuit s se
regseasc fundamentat legal i doctrinar existena acestui act juridic, pornind de la
faptul c nsi Constituia din 1991 l recunoate fr a-1 califica expres cu denumirea de
contract administrativ.
Este vorba de art. 136 alin. (4) care declar, pe de o parte, proprietatea public
inalienabil,, iar pe de alt parte, recunoate posibilitatea .existenei unor mijloace juridice
de valorificare bunurilor proprietate public; este vorba despre:, darea n administrare,
care nu se poate- face dect ctre o regie autonom sau instituie public; concesiunea;
nchirierea i darea n folosin gratuit12.
.'
"
Uri moment important n evoluia acestei noiuni este reprezentat de adoptarea Legii
nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care nu numai c-recunoate aceast noiune,
dar o i explic n articolul 2 alin. (1) literale) care,-n. prima tez. definete actul
administrativ, iar n fraza a doua prevede c sunt asimilate actelor administrative, n
sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice .care au ca obiect:
punerea n . valoare, a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes
public; prestarea, de servicii publice i achiziii publice: Dac acest text opereaz numai
cu noiunea de contract, nelegndu-se -c este -vorba despre contract administrativ, n
articolul 18 alin. (4) se face referire expres la aceast sintagm, textul prevznd soluiile.
pe care le poate dispune instana atunci cnd aciunea n contencios administrativ are ca
obiect un contract administrativ.
...
Din pcate, legiuitorul romn nu a rmas consecvent pn la capt acestei dispoziii
din Legea nr. 554/2004, ntruct prin Legea nr. 278/2010 privind aprobarea cu modificri
a O.U.G. nr. 76/2010 pentru modificarea i completarea O.U.G. nr. 34/20063, s-a dat. o
nou definiie contractului de achiziie public, acesta fiind calificat (n-mod eronat,
credem noi) drept contract comercial, cu toate consecinele de rigoare.

3. Definiia contractului administrativ

Natura juridic n egal msur complex i controversat a contractului
administrativ a fcut ca aceast instituie s fie revendicat att de specialitii n dreptul
public, ct i de cei n drept privat, fcnd parte, din acest punct de vedere, din categoria
instituiilor juridice care se afl la interferena ntre cele dou mari ramuri ale dreptului, la
1 G. Costin, Noiunea contractului administrativ, Monitpml Oficial i Imprimeriile statului, Imprimeria

central, Bucureti 1945, p. 9.
2 Aceast ultim modalitate a fost prevzut n urma revizuirii Constituiei.

136
DREPT ADMINISTRATIV
,,frontiera dintre actul unilateral i contract dup cum intituleaz un autor francez
lucrarea consacrat acestei instituii.
Conti actul administrativ reprezint un acord de voin, dintre o autoritate public,
ajlat pe o poziie de superioritate juridic, pe de o parte, i alte subiecte de drept, pe de
alt parte (persoane fizice, persoane juridice sau alte organe ale statului subordonate
celeilalte pi i), prin care se urmrete satisfacerea 'unui interes general, prin prestarea
unui serviciu public, efectuarea unei lucrri publice sau punerea n valoare a unui bun
public, supus unui regim de putere public.
n doctrin, contractul administrativ mai ete definit a reprezenta un acord de voin,
supus total sau parial unui regim de putere public, ntre o instituie public sau alt
subiect de drept autorizat de aceasta, pe de o parte, i un particular sau o alt instituie
public, pe de alt parte, urmrind satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui
sei viciu public,, efectuarea unei lucrri publice, punerea n valoare a unui bun proprietate
public, lealizarea unei.achiziii publice precum.i contractul ncheiat ntre funcionarul
public i autoritate/instituia public, prin care se nate raportul juridic de funcie
public. Constatm c autorul include n categoria contractelor administrative - i
contractul de serviciu au de funcie public, ncheiat ntre autoritatea sau instituia
public i titularul unei funcii publice, teorie pe'care am promovat-o i noi n lucrrile
noastre i care a fost consfinit de CCJ, priii jurisprudena sa4. ... " '/
Din definiie i n consonan cu tezele fundamentale ale doctrinei, desprindem
urmtoarele trsturi ale contractului administrativ:
C \
a) este o convenie, deci im acord de-voin ncheiat ntre mai'multe pri",
b) una din piile contractului este ztn.subiect determinat, respectiv lin organ care
acioneaz n realizarea puterii publice, un organ administrativ sau alt subiect de drept
autorizat de un organ administrativ5;
1 '
:V '>'.
i '>r ' -v v:
c) spie deosebire de contractele civile, unde prile se afl pe poziie de egalitate
juiidic, n cazul contractului administrativ prile nu se bucur de aceast egalitate
juridic, una dintre ele, i anume subiectul determinai, are o poziie de superioritate fa
de cellalt subiect al contractului.
De vieme ce scopul unui contract administrativ este satisfacerea unei nevoi de interes
geneial, este fu esc, cum se apreciaz n doctrin, s nu existe un echilibru perfect de
interese, caracteristic contractelor civile i comerciale "6;
d) obiectul contractului este de asemenea determinat, el urmrind satisfacerea lihni
infei es general i putnd mbrca una din urmtoarele forme: prestarea unui serviciu
public; punerea n valoare a unui bun public; efectuarea unei lucrri publice;
Y. Madiot, A ux frontires du contract ct de / acte unilateral: recherches su r la notion d 'a cte mixte en
droit p u b lic franais, LGDJ, Paris, 1971.Ctlin Silviu Saraiu. Capacitatea au!urit(iloi:/institu(iilor publice de a ncheia contracte
administrative,. n Revista Dreptul nr. 1/2.01.0, p. 109. '

-,
' .
' Vergini;, Vedinn. Statutul fu n cio n a rilo r publici (Legea nr. 188/1999, cu modificrile i completrile
ulterioare, republicat). Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009, p. 440.
Avem n vedere Decizia nr. 14 din IX februarie 2008, publicat n Monitorul Oficial al Romniei
Partea I, nr. 853 din 18.12.2008.
5 A. Ncgoi(. op. cit., p. 176.
6 1. Jovna, op. cit., p. 75.
rnntractul adm in istrativ_______ ._____ _____________________ ________________ *37
e) clauzele contractului sunt stabilite att pe cale reglementar, prin lege, ct i pe

cale convenional. Dac analizm structura unui contract administrativ, de exemplu a
contractului de concesiune, constatm c, n realitate, avem de-a face cu dou manifestri
de voin din partea administraiei: una prin care administraia stabilete, de comun acord
cu particularul, elemente de coninut care pot face obiectul negocierii ntre acetia partea convenional, i o alt voin, exprimat prin caietul de sarcini, care este un
veritabil act administrativ, care se grefeaz, se sudeaz pe acordul de voin, fr a se
putea contopi cu acesta - partea reglementar. Dac prima voin este exprimat ntr-un
regim juridic mixt, preponderent de drept privat dar i de drept public n acelai timp, cea
de-a doua voin este guvernat exclusiv de un regim juridic de drept public1.
f) poziia de superioritate a subiectului autoritate public determin,posibilitatea ca
acesta s poat modifica sau rezilia unilateral contractul, aunci cnd interesul public o
cere, spre deosebire de contractele de drept comun care nu pot fi modificate dect prin
acordul prilor sau, n absena acestui acord, de instana judectoreasc;
g) guvernarea lor de un regim de putere public, spre deosebire de contractele civile,
care sunt guvernate de dreptul comun123;
h) forma scris :a contractului administrativ1, care, ca i actul administrativ, nu poate
avea caracter consensual; el implicnd o autoritate care acioneaz n numele puterii
publice;
. . '
;
/
j) competena instanelor de contencios administrativ pentru soluionarea eventua
lelor litigii care ar putea aprea din executarea unui: astfel de contract4.
n literatura . de specialitate se apreciaz c; ,1a ncheierea oricrui contract'
administrativ trebuie s se in seama de mai raulte.cpndiii,. i anume:.un consimmnt
al prilor, c.are. se .oblig;- capacitatea/eompetena prilor contractante; un obiect
determinat/determinabil, licit i posibil; o.cauz licit i moral; respectarea formei cerut
pentru valabilitatea actului juridic; respectarea condiiei prealabile obligatorii (autorizaia
administrativ)5. Nerespectarea acestor condiii atrage nulitatea contractului. Legea nr.
29/1990 privind contenciosul administrativ, n prezent abrogat, nu consacra competena
instanelor de contencios administrativ n privina soluionrii litigiilor care privesc
contracte administrative. Actuala Lege nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, dup
cum am artat, recunoate n mod expres competena instanelor de contencios de a se
pronuna i asupra litigiilor izvorte din contracte administrative.
Anterior apariiei acestei legi, au existatreglementri care au conferit instanelor de
contencios administrativ competena de a se pronuna asupra legalitii unor proceduri i
acte contractuale ntocmite/ncheiate de autoritile publice. Avem n vedere Ordonana
1 E. Demciuc, Nulitatea contractului administrativ, articol aprut n lucrarea Implicaiile Tratatului

instituind o Constituie pentru Europa asupra dreptului public si a serviciilor publice, Seciunea pentru tiine
juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 8/2006, Ed. Burg, Sibiu, 2Q06, p. 410.
3 A. Negoi, op. cit., p. 176.
3 A. Negoi, op. cit., p. 176.
^ Pentru o concepie apropiat, v; A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. 4, voi. II, pp. 116-119.
5 E. Demciuc, Nulitatea contractului administrativ, articol, aprut n lucrarea Implicaiile Tratatului
instituind o Constituie pentru Europa asupra dreptului public i a serviciilor publice, Seciunea pentru tiine
juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 8/2006, Ed. Burg, Sibiu, 2006, p. 419.
138
D R E P T ADM INISTRATIV,
de urgen a Guvernului nr. 60 din 25 aprilie 2001 privind achiziiile publice1 care;
prevedea n art. 82 alin. (2) c aciunile n justiie prin care se solicit despgubiri, ufi
temeiul unui contract de achiziie public se introduc la secia de contencios,
administrativ a tribunalului n a crui arie teritorial de competen se afl sediu
autoritii contractante. mpotriva hotrrii tribunalului, se poate declara recurs lq)
secia de contencios administrativ a Curii de Apel.
*.
J
Aceast ordonan a fost n prezent abrogat i ea prin O.U.G. nr. 34/19 aprilie 2006^;
privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri
publice i a contractelor de concesiune de servicii, aprobat cu modificri prin Legea nri
3 3 7/20 06*23.
'
i aceast nou reglementare a pstrat, iniial, competena instanelor der
contencios administrativ n soluionarea litigiilor izvorte din punerea ei __
aplicare4, pentru ca prin O.U.G. nr. 76/20 IO5, aprobat cu modificri prin Legea nr278/20IO6, s fie transferate (n mod abuziv, i neconstituional, credem noi) ctre!
instanele comerciale (n prim instan competena revine seciei comerciale
tribunalului n raza cruia i are sediul autoritatea contractant), toate litigiile privind
acordarea despgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate n cadrul procedurii dei
atribuire, precum i cele priyind executarea, nulitatea,, anularea, rezoluiunea, rezilierea;
sau denunarea unilateral a contractelor de achiziie public7.
O.U.G. nr. 34/2006 recunoate, n acelai timp, dreptul persoanei vtmate de a se
adresa i unei jurisdicii administrative speciale - Consiliul Naional de Soluionare r
Contestaiilor (art. 255-256 al ordonanei, n forma actual), cu anumite excepii (situai*
n care^ numai instana de judecat este competent a soluiona litigiul). Mai departe
deciziile CNSC pof fi atacate, prin intermediul unei plngeri, la curtea de apel, secia de',
contencios.administrativ (art. 283 din ordonan).
n doctrina de. specialitate s-a propus ca, n temeiul principiului autonomiei local
cnd rolul autoritilor administraiei publice locale' pentru satisfacerea interesele
comunitii sporete, s-ar impune adoptarea unui cadru juridic unitar de reglementare
contractului administrativ, ca principal instrument de implementare a responsabilitilor
sarcinilor legate de exploatarea cu maxim de randament i-costuri eficiente a bunuril
proprietate public i privat. De aceea, n lipsa unui cod administrativ,. se impf
Publicat n M. Of. nr. 241 din 11 mai 2001.
1
3 Publicat n M. Of. nr. 625 din 20 iulie 2006.
A Astfel, ari. 286 (pn la modificarea adus prin O.U.G. nr. 76/2010) prevedea c Procesele i cererile
privind actele autoritilor contractante, acordarea despgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate
cadrul procedurii do atribuire, precum i cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluiunea, rozili
sau denunarea unilateral a contractelor de achiziie public se soluioneaz n prim instan de ctre se
de contencios administrativ i fiscal a tribunalului n circumscripia cruia se afl sediul autorii
contractante, cu excepia litigiilor privind procedurile de atribuire de servicii i/sau lucrri a fe r
infrastructurii de transport de interes naional, care se soluioneaz in prim instan de ctre Curtea de A
Bucureti."
5 Publicat n M. Of. nr. 453 din 2-iulie 2010.
. f Publicat n M. Of. nr. 898 din 3 l-decembrie 2010.

7
A se vede actuala form a art. 286 din ordonan. Precizm c prin noul Cod civil a fost desliin
instituia contractelor comerciale i implicit, a litigiilor derivate din acestea.
139
calificarea, definirea contractului administrativ, a clauzelor sale reglementare, regimul

juridic aplicabil acestuia, eliminnd astfel practica neunitar a instanelor judectoreti n
a aprecia natura juridic a acestuia1.
O alt propunere interesant pe care o remarcm, o reprezint necesitatea
reglementrii n legislaia romneasc a contractului administrativ pentru punerea
n oper a descentralizrii administrative. Acest tip de contract se regsete n Frana,
unde a fost consacrat prin art. 26 din Legea nr. 82-213 din 2 martie 1982 privind
drepturile i libertile comunelor, departamentelor i regiunilor, el este ncheiat ntre
reprezentantul statului i executivul departamental sau regional, pentru- stabilirea
modalitilor prin care serviciile corespunznd noilor competene ale departamentului sau
regiunii sunt plasate sub autoritatea preedintelui consiliului general i preedintelui
consiliului regional. Un argument n susinerea acestei propuneri este ca utilizarea actului
administrativ unilateral (hotrre de guvern pentru transferul de competene de la nivel
central la cel local ar echivala cu o repartiie- de sarcini, ceea ce ar fi n dezacord cu
autonomia local, ntre guvern i autoritile administraiei publice locale, neexistnd
relaii de subordonare ierarhic. De aceea, contractul administrativ pentru punerea n
oper a descentralizrii ar nsemna un instrument al negocierii, n vederea realizrii unui
echilibru ntre interesul public naional i interesul public local2.
' N. Miulescu, Contractul administrativ in legislaia romneasc actual, n RDP nr. 3/2008, p. 38.
" Ctlin Silviu Sraru, Necesitatea reglementrii n legislaia romneasc a contractului administrativ
pentru punerea in oper a descentralizrii administrative, n Caietul tiinific nr. 11/2009, pp. 543-555.
140
DREPT
ADMINISTRATIV
"
r.
' rm I
C4O0
1. Contractul administrativ este:

a) act juridic bilateral;
b) act'juridic unilateral;
c) act juridic bi sau multilateral.
2. Administraia ncheie: 4
a) contracte administrative i de drept privat;
b) numai contracte administrative;
c) numai contracte de drept-privat.
.
3. Prile contractului adm inistrativ se afl:

a) pe poziie de egalitate juridic;
b) pe poziie de inegalitate juridic;

. ..
c) uneori, pe poziie de egalitate juridic, iar alteori, pe poziie de inegalitate juridic. ;
4. Scopul contractului administrativ este:
a) satisfacerea nevoilor de interes general; ; -v
;
b) satisfacerea nevoilor de. interes particular;
c) satisfacerea nevoilor de'interes general .s]particulai'.
-, >
5. Obiectul contractului administrativ l constituie:

a) prestarea unui serviciu public, sau efectuarea unei lucrri publice;
b) punerea n valoare a unui bun public sau efectuarea unei lucrri publice;.
c) prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrri publice, punerea n Valoare a
unui bun public sau o achiziie public.
6. Soluionarea litigiilor care ar putea aprea din executarea contractului
administrativ este de competena:
a) instanelor de drept comun;
b) instanelor de contencios administrativ; '
c) att a instanelor de drept comun ct i a instanelor dc contencios administrativ.
7. Prile contractului adm inistrativ trebuie s fie:
a) una din prile contractului este un subiect determinat, respectiv un organ care,:
acioneaz n realizarea puterii publice, un organ administrativ sau alt subiect de drept-f
autorizat de un organ administrativ;
'<
b) contractul se poate ncheia ntre dou sau mai multe pri, persoane fizice sau:
juridice, Iar nicio condiie;
c) una din pri trebuie s fie obligatoriu o persoan juridic de drept privat.
______________________
8. Contractul administrativ poate s aib:

a) form scris;
b) form oral;
c) i form scris i form oral.
9. Clauzele unui contract adm inistrativ sunt stabilite:
a) numai pe cale reglementar;
b) prin convenia prilor;
.. .
c) att pe cale reglementar, ct i prin convenia prilor.10
10. Contractele administrative sunt guvernate:
a) de. un regim de putere public; ....
b) de un regim de, drept privat; \
. c) de un regim de drept civil.
141
Ca p i t o l u l X
TEORIA GENERALA A CONTROLULUI EXERCITAT
ASUPRA ADMINISTRAIEI PUBLICE
/. SEMNIFICAIA ACTIVITII DE CONTROL N ADMINISTRAIA

PUBLIC
1 .0 superb pledoarie pentru rolul i semnificaia-controlului, dar, mai ales, o descriere
a modului n care acestea sunt denaturate n practic regsim n lucrarea regretatului profesor |
Ilie Iovria1, care pornete de la cteva adevruri recunoscute de fiecare dintre noi, i despre m
care constat ct de mult sunt ele, adeseori, deformate n practic. Este unanim acceptat 11
necesitatea controlului, n societate n general, n toate domeniile vieii economice, sociale, 0
politice. Cu toate acestea* controlul d natere unor tensiuni i chiar resentimente ale celui j
controlat fa de cel care controleaz. El creeaz, astfel, pentru cel controlat o. stare de :||
disconfort care este determinat nu de actul de control n sine, ci de modul n care acesta'este M
.
. .
.
.
.
conceput i exercitat, de unde o anumit percepie negativ cu privire la el. De regul, m

controlorul se comport de cele mai multe ori ca i cnd finalitatea activitii sale ar' fi m
descoperirea unor greeli, a unor abateri de la lege i sancionarea acestora. Iar dac nu exist, f |
fie trebuie inventate, fie trebuie cutate cu o srguin demn de o cauz mai nobil, nct | |
pn la urm trebuie descoperite. Este evident c o asemenea concepie este de neacceptat din |g
punct de vedere al rigorilor unui autentic stat de drept, n care prghiile de control trebuie s-|
reprezinte modaliti prin. care s se constate modul de executare a unor activiti, de;|
transpunere n practic a unor acte normative, rezultatele aplicrii actului decizional, pozitive T
i negative, n egal msura. Iar n funcie de aceste constatri, trebuie realizat o analiz;
obiectiv pentru a se stabili msurile necesare pentru mbuntirea activitii2.
Controlul nu trebuie s reprezinte astfel un instrument de presiune i tensiune, ci u n *
barometru care indic modul n care acioneaz cel chemat s aplice decizia, precum i m
gradul n care decizia corespunde scopului pentru care a'fost emis\
Orice activitate uman este supus unui control care privete modul de realizare i | |
rezultatele obinute34.
m
1 1. Iovna. op. cit., pp. 95-97.
2llndam, p. 95.
3 D. A. Tofan, Drept administrativ, ap. cir., voi. 11, p. 266.
4 E. Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 89.
Teoria general a controlului exercitat asupra administraiei publice
143
Lato sensu, noiunea de control1 evoc o activitate de verificare a conformitii unei

anumite activiti (pentru dreptul administrativ se are n vedere activitatea administraiei
publice) cu anumite valori, de regul cele consacrate n normele de drept.
II. FUNDAMENTE CONSTITUIONALE ALE-CONTROLULUI EXER

CITAT ASUPRA ADMINISTRAIEI PUBLICE
2. Romnia este proclamat prin art. 1 alin. (3) stat de drept, iar prin art. 16 alin.
(1) i (2) se instituie principiul egalitii tuturor n faa legii i a autoritilor publice, fr
privilegii i discriminri, coroborat cu acela c nimeni nu este mai presus de lege.
Art. 1 alin. (5) face vorbire despre respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a
legilor ca reprezentnd o ndatorire fundamental a oricrui cetean, respectiv a fiecrui
subiect, de drept public sau de drept privat.
Legea fundamental, n afara acestor dispoziii care duc implicit la ideea de control, conine
i numeroase prevederi care consacr n mod expres diferite forme de control exercitat asupra
administraiei publice, pe care rie-am ngdui s le grupm n mai multe categorii:
a) Forme de control necontencios exercitat asupra administraiei centrale
Activitatea Preedintelui este aezat, prin mai multe dispoziii constituionale, sub
controlul Parlamentului, exemplu art. 92 alin. (2) i (3). care reglementeaz msurile pe
care le poate dispune Preedintele n cazul unei ameninri armate; art. 95 i ari. 96
instituie cele dou forme de rspundere a Preedintelui, cea penal i cea politic, acestea
implicnd, de asemenea, organul reprezentativ suprem, alturi, de alte subiecte de-drept
public; art. /00 consacr un control indirect al Parlamentului asupra Preedintelui, care
' rezult din contrasemnarea unora dintre decretele acestuia de ctre primul-ministru, care,
alturi de Guvern, rspunde politic n faa Parlamentului pentru ntreaga sa activitate,
inclusiv pentru decretele Preedintelui pe care le-a contrasemnat.
Art. 111 aeaz ntreaga administraie'public, mpreun cu Guvernul2, care este
calificat i el implicit ca un organ al administraiei publice, sub un control parlamentar
tradiional, concretizat n obligaia de a prezenta documentele i informaiile cerute de
cele dou Camere, prin intermediul preedinilor lor.
Art. 109 are o semnificaie special n ceea ce privete controlul parlamentar al
Guvernului, deoarece el instituie principiul rspunderii politice a Guvernului numai n
faa Parlamentului.
Art. 112, 113 i 114 consacr forme concrete i directe de exercitare a controlului
parlamentar, respectiv sistemul interpelrilor i al ntrebrilor, moiunea de cenzur i o
instituie nou n peisajul constituional din Romnia, i anume angajarea rspunderii
Guvernului.
1
Termenul dc control i are obria n franuzescul contre m ile " care a Ibst utilizat mai nti n
activitatea contabil; ca instrument de verificare a rolului fiscal. Ulterior, semnificaia s-a extins, n sensul de
activitate de verificare a unor rezultate, a unor activiti, n orice domeniu, (I. Alexandru, Administraia
public. Teorii, realiti, perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2000, p. 500).
Dei textul nu prevede expres. Guvernul reprezint un organ central al administraiei publice, cu
competen material i teritorial general.
1 4 4 ___________ __ ____________________________________
Art. 115 reglementeaz statutul ministerelor, ca organe de specialitate ale

administraiei de stat care pot fi organizate numai n subordinea Guvernului.
Fiind subordonate Guvernului, rezult n mod implicit c ele vor f i controlate de
acesta, una din dimensiunile raportului de subordonare ierarhic fiind dreptul de a
controla activitatea, deci i actele organului subordonat.
b) Forme de control contencios exercitat asupra administraiei publice centrale
Art. 52 i art. 126 alin. (6) c o n s a c r d r e p tu l d e c o n tro l a l in s ta n e lo r ju d e c to r e ti
asupra actelor administrative emise de autoritile publice, inclusiv de autoritile
administraiei publice, care sunt o specie de autoriti publice.
Controlul exercitat n. baza art. 52 i art. 126 alin. (6) din Constituie, i a Legii nr.
554/2004 a contenciosului administrativ are n vedere att acte administrative emise de
autoriti centrale, ct i acte emise de autoriti ale administraiei publice locale.
Art. 146 lit. d) menioneaz, printre atribuiile Curii Constituionale, i pe aceea de a
se pronuna asupra excepiilor de neconstituionalitte privind o categorie de acte ale
Guvernului, i anume ordonanele.
.
c) Forme de control contencios exercitat asupra administraiei publice locale
Art. 123 alin. (5) consacr dreptul prefectului, ca reprezentant ,al Guvernului, de a
ataca n contenciosul administrativ actele adoptate de Consiliul. Local, Consiliul Judeean
i primar, actul atacat fiind suspendat de drept. * . . , .
Art. 126 alin. (6), coroborat cu art.. 21,-52 i 53, creeaz cadrul constituional de
exei citare a dreptului fundamental al celui vtmat prin actele administrative ale autoritilor
publice, el viznd att actele care eman de la autoritile centrale., ct i cele ale autoritilor
administraiei publice locale, n categoria acestora.incluznd, i- pe cele judeene. .
/ . . ,
d) Forme de control necontencios exercitat asupra adm inistraiei publice locale
Alt. 111 alin. (1) reprezint, cum am mai artat, un drept comun de exercitare a
controlului parlamentar asupra ntregii administraii publice, inclusiv a celei locale.
CapitolulIVal titlului II, articolele 58-60, consacr instituia Avocatului Poporului1,
a crei menire constituional este s apere drepturile i libertile cetenilor. Avocatul
popomlui reprezint instituia sub care a fost preluat i funcioneaz n Romnia clasica
instituie a ombudsmanului, de sorginte suedez, care s-a rspndit n Europa sub denumiri
diferite, cum ar^ fi comisar parlamentar, aprtorul popomlui (Spania), aprtor public,
mediator public-. Preferina pentru aceast denumire se explic tocmai prin rolul i
semnificaiile juiidice ale instituiei pe care o evoc, dat fiind faptul c n contiina i
limbajul romnilor, avocatul este asociat cu cel care apr, mai ales cel care l apr pe cel
npstuit'. Constituia i legea sa organic i configureaz organizarea, competena, atribuiile
i actele, caracteriznd instituia ca o autoritate public autonom i independent, aezat sub
controlul Parlamentului, cruia trebuie s-i prezinte periodic rapoarte**34.
Pentiu analiza statutului juridic al acestuia, v. I. Muraru, Avocatul Poporului instituie de tip
ombudsman, Ed. AII Beclc, Bucureti, 2004.
1 Muraru , Avocatul Poporului - instituie de tip ombudsman, Ed. AII Beck, Bucureti, 2004 n. fi.
3 lbidem, pp. 26-27.
I. Muiaiu, S. Popescu, Avocatul poporului, autoritate public autonom i independent. n RDP nr.
2/2006, p. 37.
eorici general a controlului exercitai asupra administraiei publice
145
nc de la crearea sa, instituia de tip ombudsman a avut ca scop protejarea dreptu

rilor i intereselor cetenilor n raporturile sale cu autoritile publice1. Prin intermediul
Avocatului Poporului se exercit i un control indirect din partea Parlamentului asupra
administraiei publice centrale i locale, n egal msur, deoarece el prezint organului
legiuitor rapoarte, .anual sau ta cererea acestuia, cu privire la activitatea desfurat,
care pot conine i recomandri privind legislaia sau msuri de alt natur menite s
contribuie la aprarea drepturilor i libertilor cetenilor.
De altfel, unul din scopurile pentru care Avocatul Poporului a fost creat este tocmai
mbuntirea activitii administraiei publice, iar principalul su scop imediat este de a
pune fa n fa administraia public i cetenii care se consider lezai n drepturile lor
de autoritile i instituiile publice12.
De aceea, raporturile dintre Avocatul Poporului i puterea executiv reprezint
raporturi de co n tro li colaborare3, fr ca n acest fel s existe posibilitatea unor
imixtiuni reciproce n activitate4.
III. CLASIFICAREA FORMELOR DE CONTROL EXERCITAT ASUPRA

ADMINISTRAIEI PUBLICE5
3. Criterii de clasificare ;
A. n funcie de natur organului care exercit controlul, distingem:
I) Un controlparlinentar, exercitat sub cele dou forme ale sale, i anume:
un control parlamentar- tradiional, exercitat de Parlament n mod direct,, prin
mijloacele puse la dispoziie de legea fundamental;
un control parlamentar modern, exercitat prin intermediul unor autoriti publice
care depind de Parlament (Avocatul Poporului, Curtea de Conturi6).
n ceea ce-1 privete pe Avocatul poporului, dispoziiile constituionale i legale
plaseaz instituia sub controlul Parlamentului, cruia trebuie s-i prezinte periodic
rapoarte asupra activitii desfurate7, n acest fel exercitndu-se un control indirect de
ctre Parlament asupra autoritilor publice care fac obiectul raportului.
Acest tip de control este, esenialmente, un control posterior8, deoarece intervine
asupra unei activiti care s-a desfurat deja, organul legiuitor neavnd competena, cum
1 A. Dinu, Mediatorul Republicii n Frana. n RDP nr. 1/2008, p. 74.
2 1. Muram. Mi Constntinescu, E. S. TnscsCu, M. Enachc, G.. Iancu, Interpretarea Constituiei,
Doctrin i practic. Ed. Lumina Lcxy Bucureti, 2002, p. 147.
' T. Drg'anu, Drept constituional i instituii politice, op. cit., voi. 1, p. 347.
4 l. Muraru, M. Constntinescu, E. S. Tnscscu; M. Enachc,.G. Iancu, op. cit., p. 147.

5
Cu privire la aceast problem, v.: A. Iorgovan, Tratat, op. cir., voi. II, ed. 4, pp. 445-448. I. lovno,
op. cit., p. 100; R. N. Petrescu, op. cit., pp. 349-362; A. Ncgoi, op. cit., pp. 167-170.
b Cu privire la statutul acestei autoriti, anterior revizuirii clin 2003, v. G. Iancu, Interpretarea
dispoziiilor constituionale privind Curtea de Conturi, \n RDP nr. 2/2002, pp. 64-85.
1
I. Muraru, S. Popescu, Avocatul poporului, autoritate public autonom i independent, n RDP nr.
2/2006. p. 36.
8 M. Constntinescu, I. Muraru, op. cit., p. 2 4 9 ,1. lovna, op. cit., p. 102.
146
se subliniaz n lucrarea citat, s se substituie n exercitarea funciei i competenelor

celui controlat i nici nu implic o dependen ierarhic a acestuia
2) Un control administrativ, care poate fi caracterizat ca fiind controlul nfptuit de
administraia public n conformitate cu legea asupra propriei sale a c t i v i t i Prin
intermediul lui, activitatea organelor administraiei publice e autoregleaz fie prin
controlul intern, fie prin formele controlului extern ori prin controlul de tutel
administrativ exercitat de Guvern prin prefeci, asupra activitii autoritilor
administraiei publice locale, sau controlul exercitat prin jurisdiciile administrative3, al
cror caracter facultativ i gratuit este garantat de Constituie.
Acest control, la rndul lui, poate fi clasificat din mai multe puncte de vedere:
a) Din punctul de vedere al locului pe care l ocup organul de control, fa de organul
controlat, identificm:
- un control administrativ intern, exercitat de ageni din interiorul organului controlat.
Specific acestei forme de control este faptul c att cel care exercit controlul, ct i
cel care este supus controlului, fac parte din interiorul aceleiai autoriti administrative'..
- un control administrativ extern, cruia i este specific faptul c organul de control
face parte din structuri administrative plasate n afara organului controlat.
Acest control, la rndul lui, poate fi mprit n mai multe categorii: un control
contencios, exercitat de organe administrative. cu atribuii jurisdicionale. i un control
necontencios, exercitat de organul ierarhic, organe de specialitate ale administraiei de stat etc.
n funcie de obiectiv, controlul poate fi un control general, care vizeaz ntreaga
activitate a organului controlat i un control specializat, care privete un anumit segment
al activitii celui controlat, exemplu cel financiar, pe probleme de urbanism, de activitate
de stare civil etc.
.. .
b) Din punctul de vedere al modului n care intervine, controlul administrativ extern,
ca i cel intern de altfel, pot fi realizate:
- la cererea organului controlat;
- la sesizarea unui alt subiect de drept;
- din oficiu.
3) Un control judiciar (judectoresc) exercitat n baza articolelor 21, 52 i 126 alin.
(6) din Constituie, raportate la prevederile Legii nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, att pe cale de aciune direct, ct i pe cale de excepie.
4) Un control exercitat de alte autoriti publice dect cele care realizeaz
prerogativele celor trei clasice puteri n stat.
n aceast categorie includem controlul exercitat de Curtea Constituional asupra
Ordonanelor Guvernului, care este un control de natur contencioas, de Avocatul
Poporului, care exercit un control necontencios5.1234
1 M. Constanincscu, 1. Mnraru, op. cit., p. 249.

2 R. N. Petrescu, op. cit., p. 349.
3 E. Albii, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, p, 92.
4 R. N. Petrescu, op. cit., p. 349.
;
3
Pentru o analiz comparativ a acestei instituii, v. G. Iancu, Privire comparativ asupra organizrii i
funcionrii ombudsmanilor i mediatorilor, n RDP nr. 3/2004, pp. 12-24.
147
5)
Un control politic, a crui legitimitate se afl n misiunea administraiei, aceea de
a pune n aplicare decizia politic.
Este firesc ca puterea care a edictat regulile de drept pe care le transpune n practica
administrativ, s aib aptitudinea s vegheze la respectarea lor.
Legitimitatea acestui tip de control consist n faptul c administraia este
subordonat juridic puterii politice', ceea ce impune existena unor mijloace prin care
prima s o controleze pe cea de-a doua.
Intr-un stat cu adevrat de drept i democratic, administraia este braul puterii
politice, singurul capabil s defineasc interesul general a crui realizare n practic
este asigurat de administraia public2.
B. In funcie de obiectivul urmrit prin activitatea de control, distingem:
a) un control general, care privete ntreaga activitate a organului controlat, din
punctul de vedere al legalitii i oportunitii, n ..egal msur;
" .
b) un control de specialitate, care vizeaz anumite segmente ale activitii organului controlat.
C. Din punctul de vedere al procedurii aplicabile, distingem:
a)
un control jurisdicional, de natur contencioas deci,. n care includem controlul
exercitat de Curtea Constituional, instanele judectoreti, organele administrative, cu
atribuii juridicionale. Ca autoritate constituional, Curtea nu face parte din cele trei
puteri clasice - .puterea legislativ, executiv i judectoreasc - ci este expresia
colaborrii lor'n realizarea principiului supremaiei Constituiei, esenial n definirea '
statului de drept i a democraiei constituionale3.
Exercitarea controlului jurisdicional impune dou condiii. Mai nti, existena
prealabil a unor norme a cror respectare se impune administraiei i cu care judectorul
va putea confrunta -actele administrative.- n al doilea, rnd, se mai impune existena unor.
mijloace juridice facile care s permit particularilor s-l sesizeze pe judector.
Exist ns un risc al exercitrii , acestui tip de control. El rezid n faptul c
judectorul, fiind exterior administraiei, poate s fie tentat s fac s triumfe n mod
constant interesele particularilor asupra celor ale administraiei, a interesului public,
diluarea interesului general n interesul particular, subiectiv. Iar administraia care se
simte prea de aproape controlat, devine lipsit de curaj, risc s aleag ineria pentru a
evita orice problem. Administraia va f i atunci controlat, dar ara prost guvernat*.
Este nendoielnic faptul c orice activitate de control trebuie s presupun anumite
limite, fr de care ea poate s degenereze, inevitabil, n arbitrar. Aceste limite sunt fie
instituite prin lege, fie pe cale jurisprudenial, i ele urmresc.scopuri diferite, n funcie de
natura i obiectivele controlului i de organele care l exercit. n ceea ce privete controlul
jurisdicional, limitele lui urmresc evitarea exercitrii controlului cu rea credin, n scop
icanatoriu sari cu intenia vdit de a trgna soluionarea unei cauze. n cazul controlului
exercitai de Curtea Constituional, limita acestuia este reprezentat de faptul c aceast
' F. Chauvin, Administration de l'Etat. 5 d., Dalloz. Paris, 1998, p. 9.

" C. Debbasch, J.-C. Ricci. Contentieux administratif f i d Paris. Dalloz, 1999, p. 2.
3 1. Muraru, M. Constaminescu. S. Tnsescu, M. Enachc,.G. lancii. op. cil., p. 233.
AC. Debbasch, J.-C. Ricci, op. cil., pp. 2-3.
' 1. Muraru, M. Constaminescu, S. Tnsescu, M. Enache. G. Inncu, op. cil., p. 246.
148
autoritate public se pronun numai asupra problemelor de drept, fr s poat

modifica sau completa dispoziia legal controlat1.
b)
un control nejurisdicional, de natur necontencioas, n care includem controlul
parlamentar tradiional, controlul administrativ intern i extern, controlul exercitat prin
autoritile administraiei publice de specialitate.
W. JURISDICIA ADMINISTRATIV I ACTUL ADMINISTRATIV

JURISDICIONAL
4. Determinri terminologice
Dup intrarea n vigoare a Constituiei Romniei din 1991 s-a pus problema dac se
mai poate vorbi despre jurisdicii administrative12.
Au existat autori3 care au pretins c noua lege fundamental a Romniei nu mai
recunoate aceast instituie, care ar fi devenit astfel implicit caduc i c singura
activitate de jurisdicie pe care o recunoate Constituia este cea realizat de nalta Curte
de Casaie i Justiie i de celelalte instane judectoreti, n baza articolului 126.
n prezent, o asemenea problem nu.se mai poate pune, avnd n vedere c, prin
Constituia revizuit i republicat, jurisdiciile administrative speciale sunt
recunoscute n mod expres.
Se impunens clarificat raportul dintre jurisdicie i justiie, deoarece ntre termenul
de jurisdicie i cel de jusiie nu exisg identitate.
*, .
Jurisdicia, n accepiunea lato sensu, credem c poate fi. definit ca o activitate de
soluionare u unor litigii ivite n viaa publica sau privat, . dup o procedur
asemntoare celei judectoreti i n urma creia se d o soluie motivat.
n funcie de autoritatea public n a crei competen intr soluionarea litigiului
respectiv, putem identifica mai multe tipuri de jurisdicii:'
*
a) jurisdicie constituional, exercitat prin Curtea Constituional, singura
autoritate special.i specializat de jurisdicie constituional din Romnia, dup cum
proclam expres art. 1 din Legea nr. 47/19924, cu modificrile ulterioare;
b) jurisdicie judiciar sau justiie, realizat, n conformitate cu art. 126 din
Constituie, de nalta Curte de Casaie i Justiie i de celelalte instane stabilite de lege.
Constatm astfel c ntre termenii de jurisdicie, pe de o parte, i justiie, pe de alt
parte, exist o relaie de la ntreg la parte, sau, n termenii logicii formale, de Ia genul
proxim la diferena specific5.
1Ihidem, p. 246.
2 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. II, cd. 4, p. 462.
3 V. Ptulca, Reflecfii n legtur cu cile procedurale de rezolvare a contestaiilor mpotriva msurilor
dispuse de organele de controlfinanciar de stat, n Dreptul nr. 7/1992, p. 46 i urm.
4 Publicat n M. Of. nr. 101 din 22 mai 1992 i republicat n M.- Of. nr. 643 din 16 iulie 2004.
5 V. Vedina, R. Lazr, Consideraii teoretice i aspecte practice privind statutul Curii de Conturi i
actele acesteia, n Juridica, nr. 3/2000, pp. 111-115.
Teoria generala a controlului exercitat asupra administraiei p ublice
149
Justiia este specia, iarjurisdicia este genul.

c)
jurisdicie administrativ, realizat prin intermediul unor organe administrative cu
atribuii jurisdicionale.
Importana fundamental;a principiului legalitii, ca principiu fundamental al statului
de drept, consacrat n dreptul romnesc prin art. 1 alin. 5 din Constituie, presupune ca
ordinea normativ's'fie respectat n integralitatea ei i ntotdeauna, indiferent de modul de
desfurare a relaiilor dintre participanii la circuitul juridic general1.
5. Definiia i trsturile jurisdiciei administrative i ale actului

administrativ jurisdicional
Jurisdicia administrativReprezint im tip special de jurisdicie, nfptuit de
organe de natur administrativ, care sunt nvestite cu atribuii jurisdicionale.
Doctrina' o definete prin raportare l cteva elemente de baz care i determin
specificitatea t anume:
- din punctul de'vedere- al obiectului,-ea reprezint o soluionare a unei ci de
a
t
a
c
j
din punctul de vedere dl procedurii, regsim principii specifice procedurii

judiciare i anume: posibilitatea 'prilor-de -ct fi- ascultate de instan (ambele sau cel
puin una din ele), posibilitatea de a f i reprezentate, contradictorialitatea fi independena
prilor;
;
. din punctul de vedere al rezultatului,-specific jurisdiciei administrative este faptul.
c .din ea rezult o hotrre motivat,.e natur juridic un act. administrativ cu atribuii
jurisdicionale.
'
Cumulnd toate aceste note definitorii, vom defini jurisdicia administrativ ca fiind
activitatea de .soluionare a unui litigiu administrativ, dup norme procedurale specifice
procedurii judiciare, n urma creia rezult un act administrativ cu caracterjurisdicional.
Prin art. 21 alin. (4) din Constituie, introdus n urma revizuirii, jurisdiciile speciale
administrative sunt recunoscute, dar se proclam caracterul lor facultativ i gratuit. Prin
acest text s-a urmrit s se nlture abuzurile administraiei. Au fost adoptate reglementri
dup 1990, cum ar fi Legea nr. 105/19974 (n prezent abrogat), prin care se impuneau,
cum se exprim plastic profesorul Iorgovan, dou praguri de ci administrativjurisdicionale, una la nivelul direciilor judeene i alta la nivelul Ministerului Finanelor,
fiecare dintre acestea impunnd plata unor taxe de timbru nrobitoare care, dac nu erau
achitate, atrgeau respingerea plngerii de ctre organul administrativ jurisdicional. n*136
1 Ioan Lazr, Jurisdicii administrative in materie financiar. Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2011,
p. 4 3 / .
2 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. Ii. ed. 4, pp.462-468.
M. Preda, op. cit., p. 251.
,
Lege pentru soluionarea obieciunilor, contestaiilor i a plngerilor asupra sumelor constatate i
aplicate prin actele de control sau de impunere ale organelor Ministerului Finanelor, publicat n M. OF. nr.
136 din 30 iunie 1997.
150
acest fel, jurisdicia administrativ condiiona puterea judectoreasc, situaie care

trebuia i a fost eliminat prin textul revizuit al art. 21 alin. (4)1.
Atribuii jurisdicionale sunt conferite unei autoriti administrative prin lege, iar
acest lucru se realizeaz fie expres12, fie n mod implicit, prin reglementarea unei
proceduri care s poat fi calificat ca procedur administrativ jurisdicional3.
6. Actul administrativ jurisdicional

Actul adoptat n cadrul unei activiti de jurisdicie administrativ poart denumirea
de act administrativ jurisdicional. Actuala lege a contenciosului administrativ ofer
pentru prima dat o definiie acestui tip de act, care reprezint, potrivit articolului 2 alin.
(1) litera d), actul emis de o autoritate administrativ nvestit, .prin-lege organic, cu
atribuii de jurisdicie administrativ special.
n ceea ce ne privete, definim actul administrativ jurisdicional ca fiind acel act
administrativ tipic emis de un organ al administraiei publice nvestit prin lege cu
atribuii jurisdicionale, prin care se soluioneaz cu putere de adevr legal un
litigiu din sfera administraiei active, dup principii specifice procedurii judiciare.
Din definiie desprindem urmtoarele trsturi ale actului administrativ:
a) este un act administrativ tipic din punctul de vedere al organului de la.care eman,. care este un organ al administraiei publice nvestit prin lege cu rezolvarea unor litigii;
b) este adoptat ca urmare a rezolvrii unui conflict juridic nscut ntre dou sau mai
multe persoane fizice sau juridice, acestea din urm fiind de drept public sau dedrept :
privat;4
'
:
c) referindu-se la un litigiu determinat, actul are caracter individual;.
:,/ d) litigiul se soluioneaz cu for de adevr legal, aceast trstur apropiind actul
administrativ jurisdicional de hotrrile pronunate de instanele judectoreti;
e) stabilitatea mai mare de care se bucur i n baza creia este exceptat de la
principiul revocabilitii actelor administrative, dar care nu este identic stabilitii de
care se bucur actele puterii judectoreti;
f) procedura dup care se elibereaz este similar procedurii judiciare, n ea se
regsesc principii comune acesteia i anume: contradictorialitatea; independena,>
posibilitatea prilor de a fi reprezentate de un aprtor;
g) obligaia motivrii actului, care l apropie pe acesta de sentinele instanelor
judiciare.
1 A. Iorgovan, Relaiile dintre puterea executiv i puterea judectoreasc prin prisma Legii de
revizuire a Constituiei, n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene,
Sec{iunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinifc nr. 6/2004, Institutul de tiine
Administrative Paul Negulescu, p. 32.
.
.
*
2 Exemplu: articolul 52 din Legea nr. 18/1991 a fondului funciar..
2 D. C. Drago, Legea contenciosului administrativ, Comentarii i explicaii, Ed. All Beck, Bucureti,
2005, p. 109.
\
.
151
n conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de

achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de
concesiune de servicii1, orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept ori ntr-un
interes legitim, printr-un act al autoritii contractante, emis cu nclcarea dispoziiilor
legale, poate solicita anularea actului, obligarea autoritii contractante de a emite un act,
recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, pe cale administrativjurisdicional, la Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor sau injustiie. n ceea
ce privete contenciosul administrativ-jurisdicional, acesta se finalizeaz prin
adoptarea de ctre Consiliu, care este un organism independent cu activitate
administrativ-jurisdicional, a unei decizii, care este argumentat, obligatorie pentru
prile n litigiu, respectiv contestator i autoritatea contractant. n plus, decizia prin care
Consiliul anuleaz n parte sau n tot actul atacat, ori oblig autoriatea contractant s
emit un act sau s dispun orice alt msur necesar pentru nlturarea actelor care
afecteaz procedura de atribuire este i executorie, potrivit art. 280 alin, 1 din ordonan,
fr parcurgerea vreunei formaliti n acest sens. n ciuda faptului c sunt, n egal
msur, executorii i obligatorii, deciziile Consiliului nu sunt i irevocabile, ele putnd fi
atacate cu plngeri la instana judectoreasc2.
Publicat n M. Of., Partea 1, nr. 418/15 mai 2006. Ea a fost modificat dc nenumrate ori, ultima
modificare realizndu-se prin O.U.G. nr. 76/2010, care a fost aprobat cu modificri prin Legea nr. 278/2010,
prin care contractul de achiziie public a fost transformat n contract comercial.
~ Dumitru Daniel crban, Calitatea procesual activ n litigiile care au ca obiect plngeri mpotriva
(leciilor Consiliului Naional ele Soluionare a Contestaiilor, n Revist Dreptul" nr. 10/2009, p. 110.
152______________________________________________________
1.
Controlul exercitat n baza art. 52 i 126 alin. (6), precum i a Legii nr.
554/2004 are n vedere:
a) numai actele administrative emise de autoritile publice.centrale;
b) numai actele emise de autoritile administraiei publice locale;
c) att actele administrative emise de autoritile publice centrale, ct i actele emise
de autoritile administraiei publice locale.
2. Curtea Constituional hotrte asupra excepiilor de neconstituionalitate
ridicate n faa instanelor judectoreti sau de arbitraj comercial privind:
a) att legile, ct i ordonanele Guvernului;
b) att ordonanele, ct i hotrrile Guvernului;
-
.
c) numai hotrrile Guvernului.
3. Prefectul poate ataca n faa instanelor de contencios administrativ:
a) actele Consiliului Judeean, ale Consiliului Local sau ale primarului; ,
b) actele altui prefect;
'
'
c) numai actele consiliilor locale i primarilor.
4. Actul administrativ jurisdicional este:
a) numai act administrativ individual;b) numai act administrativ normativ;
c) act administrativ tipic, individual i normativ.
' :\
" 1
O" '
5. Actul administrativ jurisdicional este:

a) motivat obligatoriu;
b) motivat facultativ. .
6. Controlul general privete ntreaga activitate a organului controlat:
a) numai din punctul de vedere al legalitii;
b) numai'din punctul de vedere al oportunitii;
c) att din punctul de vedere al legalitii, ct i din punctul de vedere al oportunitii.
7. ntre termenii de justiie i jurisdicie exist o relaie:
a) de la parte la ntreg;
b) identitate;
c) nu exist nici o relaie.
8. Jurisdicia adm inistrativ soluioneaz litigii izvorte:
a) n sfera administraiei publice;
b) n sfera puterii judectoreti;
c) n activitatea puterii legiuitoare.
153
9. Controlul administrativ extern poate fi:

a) numai un control contencios;
b) numai un control necontencios;
c) att un control contencios, ct i un control necontencios.
10. Controlul exercitat asupra administraiei publice poate fi, din punct de
vedere al obiectivului urmrit:
a) numai un control general;
b) numai un control de specialitate;
c) att un control general ct i un control.de specialitate.
11. Actul administrativ jurisdicional se adopt dup o procedur:
a) specific aceleia utilizat n activitatea instanelor judectoreti;
b) specific aceleia utilizat de autoritile administraiei publice locale;
c) specific aceleia utilizat de autoritile administraiei publice centrale.
12. Potrivit art. 21 alin. (4) din Constituie, jurisdiciile administrative speciale
aii caracter:
.
. . ..
)'facultativ;''
'
; b) obligatoriu; .
-*
' : c) facultativ lgratuit.
'
.
13. Controlul parlamentar poate mbrca urmtoarele forme:.
a) control parlamentar tradiional;
b) control .parlamentar .modern;
'
- . -c) att control parlamentar tradiional ct i control parlamentar modern.
14. Controlul exercitat de Curtea de Conturi este uri control:
a) 'contencios;
b) necontencios;
c) att contencios ct i necontencios.
15. Controlul exercitat de Curtea Constituional este un control:
a) contencios;
. ~
.
b) necontencios;
c) att contencios ct i necontencios.167
16. Controlul exercitat de Avocatul Poporului este un control:
a) contencios;
V . b) necontencios;
c) att contencios, ct i necontencios.
t
Vi i
17. Controlul judectoresc este un control:

a) contencios;
bj necontencios;
c) att contencios ct i necontencios.
C ap i t ol ul XI
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
I. NOIUNE I ISTORIC
1. Termenul contencios deriv din latinescul contendo, contendere, care evoc
ideea unei nfruntri prin lupt. Este vorba de o lupt n sens metaforic, o lupt a unor
interese contrarii, dintre dou pri, din care una-va iei nvingtoare.-nelegerea noiunii
de contencios administrativ trebuie s porneasc de la faptul c funcionarea celor trei
puteri n stat presupune, pe lng separarea lor, potrivit clasicului principiu al separaiei
puterilor1, i o colaborare i un control reciproc, n scopul realizrii unui echilibru necesar
bunei funcionri a statului respectiv. Asupra activitii puterii executive se exercit, cum
am stabilit deja n capitolele anterioare, att un control parlamentar, care este un control
politic, de natur necontencioas, ct i un control din partea autoritii
judectoreti, care privete legalitatea actelor administrative. Prin intermediul .lui se
urmrete s se asigure aplicarea corect a legii de ctre autoritile administraiei,
publice, condiie determinant a existenei i ntririi statului de drept2. Noiunii de contencios administrativ i s-a dat, nc din perioada interbelic3, un sens
formal, care avea n vedere natura organului care l exercit i un sens material,'care'
inea seama de anumite elemente specifice i inerente litigiilor din care este alctuit,
considerate prin ele nsele independente de natura j urisdiciunii Creia i surit supuse4.
n sens larg, sintagma contencios administrativ evoc ansamblul litigiilor care apar
ntre autoritile publice i particularii care se consider lezai, la un moment dat, n
drepturile sau interesele lor legitime, prin actele administrative ilegale ale acelor autoriti
publice.
.......
'
n doctrina francez, sintagma contencios administrativ este definit ca. fiind
ansamblulproblemelor legate de existena unui litigiu survenit cu ocazia unei activiti
administrative, n sensul cel mai larg al termenului 5.
Ali autori definesc contenciosul administrativ ca j fiind ansamblul de reguli
aplicabile soluionrii jurisdicionale a litigiilor ridicate de activitatea administrativ 6.
1
Pentru regsirea acestui principiu n sistemul romnesc, v. E. Cernea. Aparifiu principiului epcirafiei
puterilor n dreptul romnesc, n RDP nr. 1/1999, pp. 1-3.
: T. Mrcjeru, Contenciosul administrativ. Doctrina. Jiirispnulen, Ed. All Bcck, Bucureti, 2003, p. 3.
' A. Iorgovan, Din nou despre revizuirea Constituiei (teze i antiteze), n RDP nr. 2/2004, p. 24.
4 C. G. Rarinccscu, Contenciosul administrativ romn, ed. a 11-a, Ed. Universal Alcalay & Co,
.
,
;
5 G. Peiser, Contenticux administrai/ 12'i d., Dalloz. Paris, 2001, p. 1.
6 C. Debbasch, .1. C. Rieci. op. cit., p. 1.
:Contenciosul administrativ
155
2. Sisteme de soluionare a litigiilor dintre autoritile publice i ceteni

Litigiile dintre administraie i cei administrai nu au intrat ntotdeauna n
competena de soluionare a instanelor judectoreti. n egal msur n care nici n
prezent nu exist aceleai proceduri i autoriti competente s le rezolve. n lume au
existat mai multe sisteme n ceea ce privete soluionarea litigiilor dintre particulari i
administraie1:
a) sistemul administratorului judector, existent n Frana pn la Revoluia din
1789, n care organe din snul administraiei nsei erau nvestite cu soluionarea acestor
litigii;
.
b) sistemul francez, al instanelor speciale i specializate de contencios adminis
trativ, al tribunalelor administrative, n fruntea crora se afl Consiliul de Stat ca instan
suprem de contencios administrativ;
c) sistemul anglo-saxoh, n care litigiile de acest gen sunt soluionate de instanele de
drept comun.
3. Contenciosul administrativ - instituie fundamental a statului de drept

Instituia contenciosului administrativ este o .instituie fundamental n orice stat de
drept, ea reprezentnd instrumentul prin intermediul cruia administraii se pot apra de
abuzurile administraiei. :
.n perioada.interbelic, termenul de contencios administrativ a fost folosit att n sens
formal i material, cum am artat deja anterior, ct i n sens larg i n sens restrns:
a) n sens larg, se evocau toate litigiile din sfera administraiei publice,-indiferent de
autoritatea care le soluiona;
.
'
. . . ....
.:
b) n sens restrns, se evocau exclusiv litigiile care intrau n competena de
soluionare a instanelor judectoreti.
Doctrina interbelic l-a definit ca fiind totalitatea litigiilor nscute ntre particulari
i administraiile publice cu ocazia organizrii i funcionrii serviciilor publice i n
care sunt puse n cauz reguli, principii i situaiuniaparinnd dreptului public12.
Una din primele reglementri adoptate de Parlamentul ales democratic n mai 1990 a
fost Legea din 7 noiembrie 1990 a contenciosului administrativ3, abrogat n prezent prin
Legea nr. 554/20044, eu modificrile i completrile realizate prin Legea nr. 262/20075,
Legea nr. 100/20086 i, mai nou, prin Legea nr. 202/20107.
Vechea lege, ca i cea actual, valorificau, n mare parte, tradiiile legislative
romneti i avem n vedere principiile Legii din 1925, ns vin i cu prevederi noi, cu
caracter revoluionar (exemplu posibilitatea de a se ataca i acte , administrative
1 A. Iorgovan, op. cit., voi. II, p. 469.

' C. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn. Ed. Universal Alcalay & , Bucureti 1937, p. 73.
' Publicat n M. Of. nr. 122 din 8 noiembrie 1990.
5 Publicat n M. Of. nr. 510 din 30 iulie 2007.
6 Lege pentru modificarea alin. (1) al art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,
publicat jn M. Of. nr. 375 din 16 mai 2008.
7 Publicat n M. Of. nr. 714 din 26 octombrie 2010.
156
jurisdicionale sau posibilitatea ca instana s dispun, n cazul .admiterii c e r e r ii, a c o r d a r e a

de despgubiri materiale dar i morale).
Legea nr. 29/1990 a nfiinat, la peste 100 de ani d e ja desfiinarea Consiliului de
Stat, secii specializate de contencios administrativ n cadrul tribunalelor judeene (i al
municipiului Bucureti) i al fostei Curii Supreme de Justiie, actuala nalt Curte de
Casaie i Justiie.
'
*
Ulterior acestei legi, rmas n vigoare pn n anul 2004 cnd s-a adoptat Legea nr.
554/2004, a fost ns adoptat Constituia Romniei, care a introdus principii noi i care a
impus mult vreme, pn la adoptarea actualei legi, ca aplicarea n practic a Legii nr.
29/1990 s se fac innd cont de aceste principii, realizndu-se astfel un proces: pe care
doctrina l calific drept fenomen de constitiiionlhare a dreptului, n general, i a
contenciosului administrativ, n particular1.
Constituia din 1991, ,, adoptat ulterior adoptrii legii contenciosului administrativ,
conine anumite dispoziii care confer n mod clar un . cmp mai larg noiunii
tradiionale de contencios administrativ "2.
n urma revizuirii Constituiei, prin art. 126 alin. (6), se garanteaz controlul de
legalitate al actelor administrative pe calea contenciosului a d m in is tra tiv .
In prezent, contenciosul administrativ, se bucur, cum spuneam, de o nou
reglementare,. Legea nr. 554/2004, care a abrogat vechea-Lege nr. 29/1990 i care
reprezint un pas important n procesul de consolidare a acestei instituii fundamentale a
statului de drept, cu modificrile i completrile care i s-au adus prin Legea nr. 262/2007.
II. FUNDAMENTE CONSTITUIONALE ACTUALE N MATERIA

CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
4. Dup revizuirea legii fundamentale, a avut loc o modificare a prevederilor care.
constituie fundamentele constituionale ale contenciosului administrativ.
Atunci cnd vorbim despre temeiurile constituionale ale unei instituii juridice, n
spe ale contenciosului administrativ, putem avea n vedere dou categorii de dispoziii:
- dispoziii cu caracter implicit, care reprezint izvoare de drept i pentru alte
instituii [exemplu: art. alin. (3), art. 4, art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1) i (2) etc.].
- dispoziii care reprezint izvoare exprese ale contenciosului administrativ.
Art. 52 reprezint principalul sediu constituional al contenciosului administrativ. El
poarta denumirea de dreptul persoanei vtmate de o autoritate public" i consacr
unul din drepturile tundamentale ale ceteanului romn n actualul sistem constituional
i legal, care, alturi de dreptul de petiionare prevzut de art. 51, constituie categoria
drep (uriIor-garanii.
Art. 21 creeaz cadrul general al valorilor care pot fi ocrotite prin justiie, inclusiv n
cadrul litigiilor de contencios administrativ: drepturile i interesele legitime.
1 V., n acest sens, A. Iorgovan, I. Vida, Le contencieux administrati/imu/nain dans ta perspective de lu
ConstUution, n Revuc Internationale de Droil Compare. nr. 2/1993, pp. 373-378.
" A. Iorgovan, 1. Vida, Le contencieux administrai/'.... op. cit., p. 376.
Contenciosul administrativ
157
Art. 53 intitulat.restrngerea exerciiului unor drepturi sau al unor liberti

instituie principiile care trebuie respectate atunci cnd are loc orice restrngere a
exerciiului unui drept sau unei liberti, inclusiv dreptul fundamental prevzut de art. 52
din Constituie1. De altfel, i art. 52 alin. (2) vorbete despre unele limite" ale dreptului
pe care-1 consacr i care i urmeaz a fi reglementate prin lege. n acest cadru
constituional n limitele cruia poate avea loc restrngerea exerciiului unui drept sau al
unei liberti se regsete i respectarea principiului proporionalitii, considerat ca
unul din principiile fundamentale ale statului de drept12. n jurisprudena CEDO, principiul
proporionalitii este conceput ca un raport just, echitabil. ntre situaia de fapt,
mijloacele de restrngere a exerciiului unor drepturi i scopul legitim urmrit sau ca un
raport echitabil ntre interesele individuale i interesul public.
Dac aceste texte nu folosesc expressis verbis noiunea de contencios administrativ,
n schimb art. 123 alin. (5) o . consacr expres, ca o dimensiune a dreptului.de tutel
. .administrativ3 exercitat de prefect, n baza cruia ,acesta poate ataca n faa instanei de
contencios administrativ un act emis de Consiliul. Local, Consiliul Judeean sau primar,
actul atacat fiind suspendat de drept.
. Art. 126 alin. (6), introdus n urma revizuirii Constituiei, garanteaz controlul
judectoresc al :actelor administrative ale autoritilor publice pe calea contenciosului
administrativ, cu excepia actelor care privesc raporturile cu Parlamentul i. a actelor de
. comandament cm caracter militar. De asemenea,'articolul respectiv prevedei competena
instanelor de contencios administrativ de a soluiona cererile persoanelor vtmate prin
.ordonane sau dispoziii din ordonane declarate neconstituionale.
;.-',Lart.::73 alin. (3) lit.. k) face vorbire expres despre instituia contenciosului;
, administrativ,, ea:.reprezentnd unul din domeniile pe care legiuitorul constituant-le-a'
rezervat reglementriiiegi organice. /
ri. sfrit, art. 154 alin. (1) reglementeaz regimul actelor normative raportate la
legea fundamental, statund c acestea rmn n vigoare, n msura n care nu contravin
prevederilor prezentei Constituii. Acest text reprezint sediul fenomenului de constitu1 Cu privire la aceast problem, a se vedea Ion Rusu, Exigene constituionale i internaionale privind
restrngerea exerciiului unor drepturi sau al imor liberti, n Revista de Drept Public nr. 3/2011, pp. 33-44.
Autorul critic prevederile Legii nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autoriti i instituii publice,
raionalizarea cheltuielilor publice, susinerea mediului de afaceri i respectarea acordurilor-cadru cu Comisia
European i Fondul Monetar Internaional (publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 761 din
.9 noiembrie 2009), i Decizia Curii Constituionale nr. 1414/2009, (publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, partea 1. nr. 796 din 23 noiembrie 2009) prin care s-a confirmat constituionalitatea acestei legi, cu
nclcarea att a propriei practici, ct i a practicii Curii Europene a Drepturilor Omului.
2 Cu privire la semnificaia acestui principiu, v. M. Amzulescu. Principiul proporionalitii i excesul
de putere n activitatea autoritilor publice, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare
in perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr.
6/2004; Institutul de tiine Administrative Paul Ncgulescu, pp. 285-302.
3 n doctrina francez se vorbete despre trilogia formelor de tutel", respectiv: a) tutela de anulare
care permite prefectului s anuleze actul organului teritorial: b) tutela de substituire, care-i permite
prefectului s-l nlocuiasc pe primar atunci cnd acesta refuz sau neglijeaz s emit un act; c) tutela de
aprobare n situaia cnd deciziile autoritilor locale sunt condiionate de aprobarea organului dc tutela
(V. Vedina, Quelques considration concernant les principes de l'organisation des tats d aujourdhui.
Revue Roumaine des Sciences Juridiques. Tome VIII (XLJ) No. 2. Juillet - Dcembre 1997. p. 182).
158
ionalizare a dreptului, n ansamblul su i, n cadrul acestuia, a contenciosului

administrativ.
In sintez, interpretnd semnificaia modificrilor operate prin legea de revizuire a
Constituiei, se poate spune c legea fundamental a lrgit considerabil temeiul aciunilor
n contencios administrativ, extinzndu-1, dincolo'de limita dreptului subiectiv nclcat, i
la interesul legitim; a lrgit sfera actelor ce pot fi atacate n contenciosul administrativ,
incluznd i ordonanele Guvernului; a reglementat expres jurisdiciile administrative
speciale, care pot avea doar caracter facultativ i gratuit; a garantat controlul de legalitate
asupra actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, prevznd i excep
iile de la acest control1. Prin toate aceste modificri, a fortificat instituia contenciosului
administrativ, n calitatea ei de instrument de protecie a ceteanului mpotriva abuzurilor
administraiei.
. .
ML TRSTURILE CARACTERISTICE ALE ACIUNII N CONTENCIOS

ADMINISTRATIV POTRIVIT LEGII NR. 55412004 I CONSTITUIEI
5. Instituia contenciosului administrativ i afl n prezent reglementarea n Legea
nr. 554/200412, cu modificrile i completrile ulterioare3.
Dispoziii n materie regsim ns i n alte reglementri speciale, prin care sunt
atribuite anumite categorii de litigii spre soluionare seciilor de contencios administrativ
ale instanelor judectoreti4. Ea. a fost atacat la Curtea Constituional de Avocatul
Poporului, iar Curtea, prin decizia nr. 507 din 17 noiembrie 20045,. a respins- sesizarea,
constatnd c prevederile din lege care-privesc.dreptul Avocatului poporului de a-sesiza
instana de contencios administrativ sunt constituionale. A existat, este adevrat, L-o
opinie separat, a judectorului erb an Viorel Stnoiu. Modificrile aduse- Legii
contenciosului administrativ au fost adoptate din necesitatea de a rspunde mutaiilor
produse n plan legislativ i jurisprudenial, inclusiv jurisprudenei Curii Constituionale,
n scopul de a se ntri aceast instituie fundamental a statului de drept.
6. Principalele modificri aduse prin Legea nr. 262/2007 pentru

modificarea i completarea Legii contenciosului administrativ
nr. 554/2004
Dup trei ani de la adoptarea Legii nr. .554/2004 a contenciosului administrativ, s-au
ridicat n practic unele probleme legate de interpretarea i aplicarea acesteia, care au fost
generate, printre altele, i de faptul c legea respectiv a fost proiectat oarecum n medii
1 I. Sintai, Implicaii viznd unele prevederi revizuire ale Constituiei n materia contenciosului
administrativ, n RDP nr. 1/2004, pp. 35-41.
2 Publicata n M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.
2 Realizate n principal prin Legea nr. 262/2007, publicaii n M. Of. nr. 510 din 30 iulie 2007.
Invocam.cu titlu de exemplu Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public, art. 23 din aceast lege
prevznd c Litigiile cu privire la delimitarea domeniului public a! statului, judeelor, comunelor, oraelor
sau al municipiilor sunt de competena instanelor de contencios administrativ.
5 Publicat n M. OF. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.
159
academice pur tehnice, dup cum a susinut i profesorul Antonie Iorgovan, principalul
iniiator dintre parlamentarii care au semnat proiectul1, i cel care a dus veritabile btlii n
Parlament pentru ca legea s fie adoptat. De aici unele nedumeriri n practic, legate de
anumii termeni folosii -de legiuitor, de necorelarea unor texte, peste care s-au adugat
deciziile Curii Constituionale referitoare la neconstituionalitatea unor prevederi ale legii.
Spre deosebire de varianta iniial a Legii nr. 554/2004, care, aa cum menionam
deja, a fost proiectat preponderent n mediul academic, legea de modificare a ncorporat
sugestiile naltei Curi de Casaie i Justiie, care a inut o edin a plenului judectorilor,
mpreun cu magistraii Curilor de Apel i ai Tribunalului Bucureti. Nu n ultimul rnd,
au fost luate n considerare i propunerile care s-au fcut n doctrina de specialitate, Legii
contenciosului-administrativ: fiindu-i consacrate dou. monografii de. referin2, precum i
nenumrate articole aprute n revistele de specialitate, pe care le vom utiliza n
coninutul prezentei lucrri..
.
n cele .ce urmeaz vom prezenta cele mai importante modificri, aduse de Legea nr.
262/2007 asupra Legii nr. 554/2004 a.contenciosului administrativ.
1. A fost modificat art. 1 alin. (3) al Legii nr. 554/2004, care reglementeaz regimul
aciunii introduse n contenciosul administrativ de Avocatul Poporului, care poate
sesiza instana de contencios administrativ atunci -cnd apreciaz c ilegalitatea actului
administrativ nu poate fi nlturat dect prin justiie. 'Completarea, cu care vine legea
vizeaz situaia n care. petiionarul care l-a sesizai iniial pe Avocatul poporului nu-i
nsuete aciunea la primul termen de judecat, caz n care instana de contencios
administrativ anuleaz cererea.
.
2. Regimul aciunii care poate fi introdus de Ministerul Public, dac apreciaz c
nclcrile produse drepturilor i libertilor fundameritle. ae cetenilor se datoreaz
unor acte administrative ilegale, dar sesizarea instanei sc poate.face n prezent; n urma'
modificrilor intervenite, doar cu acordul prealabil al persoanei ale crei drepturi au
fost nclcate. ntr-o a doua situaie, vizat de art. 1 alin. (5), Ministerul Public poate,
sesiza instana de contencios administrativ i n cazul n care printr-un act administrativ
cu'caracter normativ a fost vtmat un interes legitim public.
3. Dreptul autoritii publice emitente a unui act administrativ unilateral nelegal care
nu mai poate fi revocat deoarece a intrat n circuitul civil, de a se adresa instanei de
contencios administrativ pentru anularea actului a fost i el modificat, n sensul c
aciunea poate fi introdus n termen de un an de la emiterea actului. Modificarea
este legitim, deoarece n practic s-au ntlnit aciuni ale'unor minitri care, din exces de
zel, din vendet politic sau alte raiuni similare, au cerut prin instan anularea unor acte
1 Dat fiind semnificaia acestei reglementri, care deriv din rolul fundamental al contenciosului
administrativ pentru statul de drept, considerm c se cuvine s menionm numele iniiatorilor ci. Este vorba
despre senatorii Antonie Iorgovan, Ion Chclaru, Pcter Eckstein Kovacs. Norica Nieolai, Ivncscit Paula.
Jurean Dorul. Nicolac erban, loan Dorn Trcil, Vasilescu Gavril i Vedina Vcrginia i deputaii Buda
Daniel i Domeanu Vaier.
Este vorba despre A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Genez i explicaii, Ed.
Roata. Bucureti, 2004 i D. C. Drago, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii, Ed. AII
Beek. Bucureti 2005.
160_________ ____________________________ __ _________________ D R E P T A D M IN ISTRA TIV
administrative emise cu muli ani n urm, fapt care era de natur s-afecteze stabilitatea
raporturilor juridice i drepturile fundamentale ale cetenilor vizai!
4. A fost modificat textul art. 1 alin. (9), astfel nct n prezent prefectul, Agenia
Naional a Funcionarilor Publici i orice alt subiect de drept public pot introduce
aciune n contencios administrativ, n condiiile legii, eliminndu-se precizarea din
textul vechi c trebuie s ne aflm n prezena vtmrii unui drept sau interes legitim, dat
fiind faptul c acestea exercit un contencios obiectiv, prin care se apr starea de.
legalitate, ordinea de drept, n ansamblul su, iar competena deriv din legile speciale
care reglementeaz activitatea.
.
5. Anumite probleme a creat n practic articolul privind, participarea procurorului

n litigiile de contencios administrativ. Iniial, s-a prevzut c participarea este
obligatorie, dup care textul a fost eliminat printr-o ordonan de urgen, declarat ne-constituional de ctre Curtea Constituional, iar n prezent avem o formul permisiv, .
care i d dreptul procurorului s participe la soluionarea litigiilor de contencios
administrativ, n orice faz de procesului, atunci cnd apreciaz c este necesar pentru
aprarea ordinii de drept, a drepturilor i libertile cetenilor.
6. O modificare, de substan a suferit, articolul 2, n care se regsete semnificaia
termenilor cu care opereaz legea, care a fost n integralitate modificat, urmnd s
prezentm modificrile-intervenite cu ocazia analizei trsturilor reglementrii n materia''
contenciosului administrativ, a condiiilor de admisibilitate, a finelor de neprimireiprocedurii n materie-de contencios administrativ.
7.
' Reglementarea privind excepia de nelegalitate, consacrat de articolul 4, a strnit *
n doctrin i jurispruden-numeroase controverse dar i interpretri i aplicri dincolo de
litera legii, care au determinat modificarea ntregului-.'articol;- Exempli gratia, dei n
formularea iniial se precizeaz c excepia de nelegalitate poate fi ridicat oricnd, n
jurispruden unor instanei judectoreti, .inclusiv a naltei Curi de Casai i Justiie s-a
interpretat c excepia poate fi ridicat n termen de un an de Ia data emiterii actului,
ceea ce practic arunca n aer nu numai constantele trasate de doctrin n ceea ce privete
regimul juridic al acesteia,.ntre care se regsete i trstura c excepia de nelegalitate
nu este supus unor termene, ci i eficiena instituiei n ansamblul su. De aceea
formularea iniial din lege legalitatea unui act administrativ unilateral poate f i
cercetat oricnd" a fost nlocuit cu legalitatea unui act administrativ unilateral cu
caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate f i cercetat oricnd. n
acest fel, s-a lacul i cuvenita precizare c pot face obiectul excepiei doar actele
administrative unilaterale cu caracter individual, inexistent n forma iniial a legii,
ns necesar, deoarece actele administrative cu caracter normativ pot fi oricnd atacate
n faa instanei de contencios administrativ. O alt modificare necesar vizeaz situaia
n caic excepia de nelegalitate se ridic n faa instanei de contencios administrativ,
care nu era prevzut iniial,-n care caz suspendarea judecrii nu mai intervine pentru
c nsi instana n faa creia a fost ridicat excepia este competent s se pronune
asupra ei.
161
Reglementri privind regimul juridic al excepiei de nelegalitate au fost aduse i prin

articolele II i III ale Legii nr. 262/2007 i ele vizeaz posibilitatea de a face obiectul
unei asemenea excepii i acte administrative emise anterior intrrii n vigoare a
Legii nr. 554/2004, cauzele de nelegalitate urmnd a fi apreciate prin raportare ia
legile n vigoare la data emiterii lor. De asemenea, a fost consacrat posibilitatea
atacrii cu revizuire a hotrrilor judectoreti rmase definitive i irevocabile fr
soluionarea pe fond a unei excepii de ilegalitate care a fost respins ca inadmisibil.
Cererea de revizuire se poate introduce n tennen de 3 luni de la data intrrii n
vigoare a legii.
8. Coninutul articolului 7 privind atacarea actelor administrative jurisdicionale a
fost i el modificat, n sensul n care prevede expres posibilitatea prii de a renuna la
calea administrativ-jurisdicional prevzut de o lege special, renunare care se poate
face fie de la nceput, prin sesizarea direct a instanei de contencios administrativ, fie
dup ce calea administrativ-jurisdicional. a fost deja. declanat, caz n care partea va
notifica decizia de renunare organului administrativ jurisdicional n cauz.
O problem interesant ridicat n doctrin privete atacarea .deciziilor emise de
Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor n domeniul achiziiilor publice,
reglementat de O.U.G. nr. 34/2006.privind atribuirea contractelor de achiziie public, acontractelor de concesiune de: lucrri publice i a contractelor .de concesiune de servicii.
:Aceste decizii sunt, ca natur juridic, acte administrativ-jurisdicionale, -care pot fi
atacate n justiie, mai exact n faa instanelor de contencios administrativ, competena
. material revenind, n fond, curilor de apel, prin seciile de contencios-administrativ i
.fiscal, iar n.recurs GCJ, prin aceeai secie de. specialitate. n practic, s-a pus problema,
dac plngerea mpotriv deciziilor Consiliului poate fi formulat i de o persoan
care nu a fost parte (contestator ori autoritate contractant) n etapa
administrativ-jurisdicional desfurat n faa Consiliului.
S-au conturat astfel dou.soluii: .
a) soluia prin care astfel de plngeri au fost' admise, considerndu-se c titularul lor.
are calitate procesual-activ n cauz;
b) soluia prin care plngerile formulate de persoane care nu participaser la
procedura administrativ-jurisdicional au fost respinse ca. fiind introduse de persoane
care nu aveau calitate procesual activ de a sesiza instana de judecat. Considerm, n
acord cu autorul citat, c aceasta este soluia corect, instana de judecat fiind datoare s
verifice, din oficiu i cu precdere, calitatea procesual activ a persoanei care o
investete1.
9. Regimul plngerii prealabile, reglementat de articolul 7 al legii, s-a modificat dup
cum urmeaz:
a) s-a consacrat o dispoziie nou, conform creia, n cazul actului administrativ
normativ, plngerea prealabil poate JV formulat oricnd, dispoziie necesar atta
vreme ct acest tip de act poate fi atacat oricnd;.
1 Dumitru Daniel andru, Calitatea procesual activ n litigiile care au ca obiect, plngeri mpotriva
deciziilor Consiliului Nafidnaf de Soluionare a Contestaiilor. n Revista Dreptul nr. 10/2009. p. 130.
162
b) s-au adugat situaiilor n care plngerea prealabil nu este obligatorie i alte. dou
cazuri, respectiv cel al actului administrativ asimilat sub'forma refuzului nejustificat
i a faptului de a nu se rspunde petiionarului n termenul prevzut de lege precum
i cel al excepiei de nelegalitate;
c) a fost clarificat regimul plngerii prealabile n cazul contractelor administrative,
care poate fi introdus n termen de 6 luni, care se calculeaz n mod diferit, dup cum
litigiul vizeaz ncheierea contractului (termenul va curge de la data ncheierii)^
modificarea contractului (termenul va curge d e 'la data modificrii), nclcarea
obligaiilor contractuale (termenul va curge de la data producerii nclcrii),
expirarea contractului (termenul va curge de la data apariiei cauzei care atrage
stingerea obligaiilor), sau interpretarea contractului (termenul va curge de la data
constatrii unei clauze interpretabile)1. .
10.
Reglementarea privind introducerea unei aciuni: n .contencios- administrativ
pentru persoanele vtmate prin ordonane sau dispoziii din ordonane declarate
neconstituionale a fost completat cu prevederea conform.creia, n.cazul n care decizia
de declarare a neeonstituionalitii a fost pronunat urmare a ridicrii, excepiei n alt
cauz, aciunea poate fi introdus direct la instana de conencios administrativ
competent, n termenul maxim de un.an de la publicarea deciziei Curii Constituionale
n Monitorul Oficial. ,A fost de asemenea recunoscut, posibilitatea ca aciunea.s-poat
avea ca obiect i acordarea de despgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonane
declarate neconstituionale, anularea unui act administrativ sau obligarea la emiterea
unui asemenea act sau la realizarea unei operaiuni administrative.
1,1. Articolul 1.1, privind termenele de introducere a aciunii, a fost refo'rmulat, n
sensul n care termenele i. modul de calcul s . vizeze n egal msur att- actul
administrativ ...unilateral, ct i contractul administrativ A fost prevzut i situaia
suspcndrii procedurii de soluionare a plngerii prealabile potrivit unei legi
speciale, caz n care termenul de 6 luni curge de la reluarea procedurii, de la momentul
finalizrii acesteia sau de la data expirrii termenului legal de soluionare, dac a
expirat termenul maxim de un. an de la data emiterii actului.
12. Coninutul articolului 12, care reglementeaz acele care trebuie, ataate cererii,
fost completat cu situaia n care aciunea vizeaz refuzul autoritii de a pune n
executare actul administrativ emis ca urmare a soluionrii cererii sau a plngerii
prealabile, caz n care va fi depus i copia certificat dup acel act.
13. Regimul suspendrii actelor administrative dup sesizarea autoritii publice
cu plngerea prealabil a fost modificat i completat, dup cum urmeaz:
a) s-a prevzut c n cazul n care persoana nu introduce aciunea n anulare n
termen de 60 de zile de la pronunarea suspendrii, suspendarea nceteaz de drept.
Aceasta deoarece s-a constatat c unele persoane sunt interesate numai de
suspendarea, nu i de desfiinarea actului, c formuleaz numai plngere prealabil i
cerere de suspendare i se prevaleaz de faptul c suspendarea, odat admis, produce
efecte pn la soluionarea n fond, indiferent cnd se petrece aceasta.
1 V. i Decizia Curii Constituionale nr. 797/2007, M. Ol, nr. 707 din 19 octombrie 2007,
163
O alt modificare adus n regimul suspendrii vizeaz situaia n care, cu rea

credin, dup ce s-a dispus suspendarea cerut: dup. formularea plngerii prealabile,
autoritatea emite nc un act cu un coninut identic. Au existat astfel de situaii n ultimii
ani i pentru a elimina riscul repetrii lor, legiuitorul a prevzut c, n ipoteza n care se
emite un nou act administrativ cu acelai coninut ca i cel suspendat de ctre instan,
acesta este suspendat de drept. In acest caz nu este obligatorie plngerea prealabil.
O completare necesar n regimul juridic l suspendrii executrii actului adminis
trativ atacat vizeaz situaia n care aciunea n fond se soluioneaz, ea putnd fi ctigat
sau pierdut de reclamant. Dac aciunea n fond a fost ctigat, suspendarea dispus
dup formularea plngerii prealabile i prelungete efectele pn la soluionarea defi
nitiv i irevocabil a cauzei. Dei legiuitorul nu mai prevede expres, se subnelege c,
dac aciunea n fond a fost pierdut,.efectele.suspendrii nceteaz la data.soluionrii n
fond a cauzei.
... . . . .
,,
..
n sfrit, au fost completate dispoziiile articolului. 1.5 care reglementeaz suspen
darea care poate fi .solicitat odat cu aciunea, principal, cu precizarea c motivele
pentm care se poate formul o asemenea cerere sunt aceleai ca i. motivele care justific
suspendarea dup formularea .plngerii prealabile, adic existena, unor cazuri bine
justificate i necesitatea prevenirii unor pagube iminente.
J4. A fost modificat coninutul articolului 16 care prevede posibilitatea introducerii
n cauz a funcionarului.. Spre deosebire de forma iniial,.care prevedea.c poate- fi
introdus n cauz persoane/ care a elaborat, emis sau ncheiat actul, actualul text face
referire la persoana care a contribuit la elaborarea, emiterea sau ncheierea actului.
Modificarea este de fond i nu de formulare, pe considerentul c autoritatea public este
aceea care emite sau ncheie actul, funcionarufdoar contribuie la aceste operaiuni.
De asemenea, fost consacrat i posibilitatea pentru instan de a introduce n
cauz, la cerere, organisme sociale interesate sau de a putea pune n discuie
necesitatea introducerii n cauz a altor subiecte de drept.
15. Termenul de redactare i motivare a hotrrilor judectoreti pronunate de
instanele judectoreti de contencios administrativ a fost majorat de la 10 zile, ct era
iniial, la 30 de zile, dat fiind faptul c s-a constatat c, datorit ncrcrii instanelor cu
dosare, termenul de 10 zile este imposibil de a fi respectat. Dei chiar termenul de 30 de
zile poate crea probleme, el este oricum mai rezonabil dect cel prevzut anterior i este
necesar a fi' respectat pentru a se respecta principiul celeritii judecrii litigiilor de
contencios administrativ.
16. Uncie modificri au fost aduse reglementrilor care privesc soluiile pc care le
poate, pronuna instana i cile de atac, pe care le vom analiza cu ocazia analizei aspec
telor procedurale. Precizm numai c a fost desfiinat recursul n situaii deosebite,
care fusese prevzut iniial prin-articolul 21 i a fost nlocuit cu o reglementare privind
caile extraordinare de atac, foarte necesar dat fiind faptul c iniial nu existau prevederi
n acest sens, dect norma de trimitere la dreptul comun. O completare important i
necesar, dat fiind statutul Romniei de stat membru al Uniunii Europene, este cea care
adaug motivelor de revizuire i situaia n care prin hotrri definitive i irevo
cabile pronunate pe calea contenciosului administrativ a fost nclcat principiul
164
prioritii dreptului comunitar asupra dreptului intern. Sunt consacrate i reguli

procedurale de judecare a acestei cereri, care se poate face n termen de 15 zile de la
comunicare i se judec de urgen i cu precdere, ntr-un termen de maxim 60 de zile de
la nregistrare.
17.
Prin art. IV alin. (1) al Legii nr. 262/2007 se impune Guvernului ca, n termen de
6 luni de la intrarea n vigoare a prezentei legi, s prezinte Parlamentului spre aprobare,
n procedur de urgen, proiectele de legi pentru reglementarea diferitelor jurisdicii
administrative speciale.
Modificrile aduse Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 100/2008
Aceast lege a vizat modificarea unui singur articol din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, respectiv art. 9 alin. (1), care reglementeaz regimul
aciunilor introduse mpotriva ordonanelor de Guvern. n forma iniial, acest text avea
urmtorul coninut: Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim
prin ordonane sau dispoziii din ordonane, poate introduce aciune la instana de
contencios administrativ, nsoit de excepia de neconstituionalitate!'. Forma textului a
fost meninut n integralitatea ei, dar a fost completat, n partea final, cu formula n
msura n care obiectul principal nu este constatarea neconstitiiionalitii ordonanei
sau a dispoziiei din ordonan. O asemenea precizare este justificat de clarificarea
obiectului unei -asemenea' aciuni, spre a nu se nelege c instan de contencios
administrativ, este competent s judece aspectele de. neconstituionalitate. . .-
7. Definiia contenciosului administrativ1

n literatura de specialitate, se-susine,-cu temei, de altfel, c termenul contencios are
dou accepiuni. Prima evoc-activitatea menit s soluioneze un conflict de interese, un'
conflict juridic", cu precizarea c este vorba despre un conflict izvort ntre administraie
i cei administrai, iar cea de-a doua accepiune evoc organul competent s soluioneze
acel conflict.
/
v
Este aici aplicat modalitatea de definire a. unei instituii de drept public att din
punct de vedere material funcional, ca activitate, ct i formal organic, ca i ansamblu
de organe competente s desfoare acea activitate.
Contenciosul administrativ reprezint totalitatea litigiilor dintre autoritile publice,
pe de o parte, i cei vtmai n drepturile i interesele lor legitime, pe de alt parte,
deduse din acte administrative tipice sau asimilate considerate ca ilegale, de compe
tena seciilor de contencios administrativ ale instanelor judectoreti, guvernate de
un regim juridic predominant de drept public.
O autoritate public poate emite mai multe categorii de acte: acte specifice statutului
su constituional, acte de drept al muncii, acte de drept comercial i acte administrative.
1 A. R. Lazr, Reforma justiiei i contenciosul administrativ, n Curierul Judiciar nr. 5/2003; pp. 1-8.
T. Mrcjccu. op. cit., p. 4.
\
.
:
' Exemplu, Parlamentul omite, potrivit art. 73 i 76 din Constituie, legi (constituionale, organice i
ordinare).i hotrri.
'
165
Se nelege c din toate .aceste categorii; de acte pe care le emite un organ public, n
contenciosul administrativ nu vor putea atacate dect actele administrative ale acestuia.
Nu vom putea ataca n contenciosul administrativ o hotrre a unei instane
judectoreti, ntruct aeeasta este supus cilor de atac potrivit procedurii civile, ns
vom ataca n contenciosul administrativ actele cu caracter administrativ ale acestei
autoriti publice<
;
j
Dac pn acum se vorbea despre definiia doctrinar a contenciosului administrativ,
actuala Lege nr. 554/2004 ne ofer i o definiie a acestei instituii, n art. 2 alin. (1) litera
e), astfel cum a fost el modificat prin Legea nr. 262/2007, text potrivit, cruia prin
contenciosul administrativ nelegem activitatea de soluionare de ctre instanele de
contencios administrativ competente, potrivit legii organice, a litigiilor n care cel puin
:una din pri este o autoritate public, ja r conflictul s-a nscut, fie din emiterea sau
ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din
nesoluionarea n termenul legal. ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim. Modificarea adus acestei definiii prin
Legea nr. 262/2007 vizeaz precizarea caracterului organic al legii Ia care se trimite
activitatea de soluionare .... potrivit legii organice ... , i a fost impus de caracterul
organic al legii care reglementeaz contenciosul administrativ.
8. Analiza trsturilor contenciosului administrativ n baza Legii

nr. 554/2004 i a Constituiei
!
.
.
'
'
" f
,J
.'
1) O prim trstur o reprezint obiectul litigiilor de contencios administrativ.

Prin Legea-nr. 554/2004; raportat la Constituie, se instituie un control direct, pe
calende aciune judiciar, att asupra actului administrativ propriu-zis, ct i asupra
actului administrativ asimilat': .
In ceea ce privete actul administrativ care poate face. obiectul contenciosului
administrativ, este vorba, potrivit art. 2. alin. (l) lit. c) din legea-cadru, att de acte
administrative unilaterale cu caracter individual sau normativ, ct i dc acte
administrative bi sau multilaterale, respectiv contractele administrative, care privesc
punerea n valoare a unui bun proprietate public, executarea lucrrilor de interes public,
prestarea unui serviciu public sau efectuarea unei achiziii publice2.
Prin Legea nr. 554/2004, n acord cu prevederile art. 126 alin. (6) din Constituie, se
recunoate posibilitatea de a se ataca la instanele de contencios administrativ i
ordonanele de Guvern. Pn la revizuirea Constituiei, aciunile care aveau ca obiect1
1 R. N. Petrcscu, op. cit., p. 363-.
Dup cum. am artat nlr-un capitol anterior, n inod absolut neconstituional, inoportun i nejustificat,
n cursul anului 2010 a fost adoptat O.U.G. nr. 76/2010, aprobat ulterior prin Legea nr. 278/2010, prin care
litigiile privind contractul de achiziie public (dup ncheierea efectiv a acestuia) au fost date n competena
instanei comerciale, fapt care echivaleaz, practic] cu o modificare implicit a Legii contenciosului
administrativ. Culmea este c Legea nr. 278/2010. care a i introdus o nou calificare a contractului dc
achiziie public. n sensul c acesta ar 11 un contract comercial", a fost adoptat ca lege ordinar, de unde
rezult c i ordonana n cauz avea'acelai regim. Or. n mod logic, nu se putea modifica legea organic a
contenciosului administrativ, care prevedea competena instanei de contencios administrativ, prinr-un act
normativ dc rangul legii ordinare.
!
166
ordonane de Guvern erau respinse ca inadmisibile, iar dac se invoca excepia de

neconstituionalitate, Curtea Constituional nu se putea pronuna asupra vtmrii adus
unui particular, pentru c n competena ei intr numai dezlegarea unei probleme de drept,
nu i de fapt. In acest fel se ajungea la un cerc vicios, care era de neconceput ntr-un stat
de drept1.

;
Printre problemele reglementate de Legea contenciosului administrativ este i cea
care vizeaz posibilitatea autoritii publice, emitent a actului administrativ, de a
solicita instanei de contencios administrativ constatarea nulitii acestuia, n
situaia n care actul administrativ nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n
circuitul civil i a produs efecte juridice12*.
Prin introducerea n categoria subiectelor de sezin i a autoritii publice emitente a
actului administrativ unilateral nelegal, s-a avut n vedere protejarea interesului public,
ntruct autoritatea public acioneaz n regina de putere public jpentru satisfacerea unui
interes legitim public. De altfel, Legea nr. 262/2007 nltur termenul de interes
public, meninndu-1 doar pe cel de interes legitim public, pe considerentul c orice
interes public este i interes legitim public. Dispoziia trebuie raportat i la
necesitatea introducerii n dreptul romnesc a unor garanii necesare exercitrii dreptului
la o bun administrare, consacrat de art. 11-41 din Carta Drepturilor Fundamentale a
Uniunii Europene. S-a realizat astfel o variant de transpunere a acestui drept n legea
intern, ducnd responsabilitatea autoritilor publice la un nivel nalt de contiin fa de
ceteanul administrat, astfel nct s-i invoce propria nelegalitate a actului administrativ
i, implicit, culp n faa instanei de contencios administrativ, suportnd astfel i rigorile
legii ce decurg de aici2. n ceea ce privete momentul n care actul intr n circuitul civil
sau a produs efecte juridice, subscriem la concluzia exprimat n literatura de specialitate
conform creia ambele momente se concretizeaz, de fapt, prin ncheierea unui act
juridic sau realizarea unei operaii juridice ntemeiate pe actul administrativ, care
reprezint manifestri de voin ce determin, de fapt, acest moment4.
2) O a doua trstura privete calitatea prilor n litigiu.
In cadrul aciunilor n' contencios administrativ pot fi atacate actele emise de
autoritile publice, care vor avea, deci, calitatea de prte (art. 52).
Ct privete calitatea de reclamant n litigiile de contencios administrativ, articolul 1
din Legea nr. 554/2004 face vorbire despre ..orice persoan care se consider vtmat
ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim. n conformitate cu prevederile legale. n
vigoare, au calitate procesual activ, pe lng orice persoan care se consider
vtm at, i urmtoarele categorii:
a)
un ter n raport cu actul administrativ atacat, n conformitate cu prevederile art. 1
alin. (2) care dispun c se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana
'r~
1 A. Iorgovan, Comentariu privim/ unele puncte de vedere referitoare la Proiectul Legii contenciosului" m
administrativ, n RDP nr. 3/2004. pp. 85-86.
i
I. Rciu, Examen teoretic al practicii judiciare cu privire la aciunile, introduse la instana de f
contencios administrativ de ctre autoritatea public ce. a emis actul administrativ nelegal. n RDP nr.fJ
1/2008, pp. 127-152.

i 1. Rciu, art.ciru p. 138.
4 1. Rciu, art. cit., p. 144.
167
vtmat Intr-un drept al su sau Intr-un interes legitim printr-un act administrativ cu
caracter individual, adresat altui subiect de drept;
b) Avocatul Poporului, potrivit art. 1 alin. (3) din lege, n urma controlului exercitat,
dac apreciaz c ilegalitatea actului se poate nltura numai prin justiie, poate sesiza
instana competent de contencios administrativ;
c) iMinisterul Public este i el competent s sesizeze instana, atunci cnd, n urma
exercitrii atribuiilor prevzute de legea sa organic, apreciaz c nclcrile drepturilor,
libertilor i intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz existenei unor acte admi
nistrative unilaterale individuale ale autoritilor emise cu exces de putere, cu acordul
prealabil al persoanelor sau cnd apreciaz c un act administrativ vatm un interes
legitim public.
d) Autoritatea emitent a actului administrativ, ca un element de noutate absolut
n sistemul contenciosului administrativ romn1, are dreptul s se adreseze instanei i s
solicite anularea propriului act pe care nu-1 mai poate revoca pentru c produs efecte
juridice, intrnd n circuitul civil2;
:
e) Agenia Naional a Funcionarilor Publici, n cadrul controlului de tutel
administrativ, poate ataca actele autoritilor publice , centrale i locale prin care se
ncalc legislaia privind funcionarii, publici, n condiiile Legii nr. 188/1999 privind
Statutul funcionarilor publici, republicat.
./
;
f) Subiectele de drept public pot i ele s sesizeze iristaila judectoreasc, dac;se '
consider vtmateintr-un drept sau, dup caz, cnd s-a vtmat un interes legitim.'. "
3) A treia trstur vizeaz tipul de contencios instituit prin Legea nr. 554/2004, i
anume w/2 contencios de plin jurisdicie1.
.- , .
. Contenciosul de plina jurisdicie are ca specific faptul c puterile Judectorului suni.
mai largi i n deciziunea lui nu se limiteaz numai la a pronuna anularea unui act
ilegal, ci poate ordona i alte msuri, cum ar f i recunoateri de drepturi subiective,
restituiri, reintegrri, despgubiri i chiar eventual reformarea unui act sau a unei
decizitini administrative, cnd cu alte cuvinte puterile lui sunt ct mai depline.
In conformitate cu actuala reglementare se instituie un control de plina jurisdicie, n sensul
c reclamantul poate s solicite i instana poate s dispun, una din .urmtoarele soluii:'
- anularea actului, att-Legea nr. 554/2004, ct i Constituia vorbesc expres despre
aceast posibilitate a instanei;
Poate fi vorba, n funcie de ntinderea efectelor anulrii, fie de o anulare total, fie
despre una parial.
- ,,recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim" n formularea
consacrat de legea-cadru i de cea fundamental, care semnific posibilitatea ca instana
s oblige autoritatea prt la emiterea actului solicitat de reclamant, atunci cnd
apreciaz c legea i confer acestuia un asemenea drept;
m
m f
' E. Albii. Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureti. 2008, p. 161.
" E. Albu , Dreptul contenciosului administrativ. Ed. Universul Juridic, Bucureti. 2008, p. 155.
Conteneiosul de plin jurisdicie este acela care pune in lucru plenitudinea puterilor judectorului.
Judectorii/ poate, s restabileasc ordinea de drept nu doar prin puterea de anulare, ci s pronune .fi
condamnri" (J. Rivera, J. Waline, Droit administratif. 16e dition. Dalloz, Paris. 1996. p. 183).
168
- repararea pagubei, putnd fi vorba, cum vom arta ulterior, despre despgubiri
materiale, dar i morale.
Recunoaterea posibilitii de a se pretinde i de a fi acordate daune morale s-a realizat
prin Legea nr. 29/1990 fiind pentru prima dat cnd legislaia noastr a consacrat n
mod expres rspunderea pentru daune morale. Niciodat vreun legiuitor nu a mers
pn aici, i nc pentru o rspundere a autoritilor administrative1.
Ceea ce este semnificativ pentru contenciosul de plin jurisdicie este faptul c nu
este att de important cuprinsul unei hotrri intr-o cauz dat, ci ntinderea drepturilor
pe care le are organul judectoresc>>2.
4)
A patra trstur a contenciosului administrativ vizeaz caracterul obligatoriu al
plngerii prealabile.
Ct privete plngerea prealabil (sau aciunea administrativ prealabil), sub
forma recursurilor administrative, ele semnifica o posibilitate a subiectului vtmat de a
se adresa administraiei care i-a produs vtmarea sau celei superioare ei, prin care s-i
cear acesteia s-i revizuiasc atitudinea, putnd fi vorba despre anularea, modificarea,
nlocuirea unui act administrativ, iar ntr-o accepiune foarte larg, chiar s adopte o
anumit atitudine, s'svreasc o prestaie sau s se abin de la o aciune sau o
operaiune material1*3*,
/.
Articolul 2 alin. (1) litera j) din lege-cadru o-definete ca fiind cererea prin dare se
solicit autoritii publice emitente sau celei ierarhic superioare, dup caz, reexaminarea
unui act administrativ cu caracter individual sau normativ-, n densul revocrii sau
modificrii acestuia. Prin modificrile adiise de Legea nr. 262/2007, s-a prevzut posibi
litatea ca, pe calea procedurii prealabile, s se poat solicita i dispune i modificarea
nu numai revizuirea,actuluiadministrativ atacat.
Recursurile administrative prezint ayantjpl c/,, szm/ simple, fiar formaliti, fr
termene* i fr cheltuielii- .
Doctrina administrativ le definete ca fiind recursuri adresate unei autoriti

administrative, pentru a contesta legalitatea sau oportunitatea unui act administrativ "6.
Recursurile administrative pot fi de mai multe:categorii:
Recursul graios este acel tip de recurs cruia i sunt caracteristice dou trsturi:
- se exercit la aceeai autoritate care a emis actul administrativ supus recursului;
- cel care-1 exercit poate cere s fie emis un act administrativ, s fie retractat,
modificat sau anulat7.
Recursul ierarhic are ca specific urmtoarele trsturi:
- se exercit la organul ierarhic superior organului care a produs vtmarea;
- din punctul de vedere al. sferei sale de aplicare, nu vizeaz dect actele emise sau
adoptate de organele administrative care au organe superioare ierarhic.
1 A Iorgovan, Tratat, o/), t //.,. cd. 4, voi. II, p. 515.
' I. lovna. ap. cil., p. 139.
i C. Karincescu. op. cit., p. 106.
A De precizat c actuala Lege nr. 554/2004 impune un termen-de 30 de zile. n interiorul cruia se poate
exercita aceast procedura prealabil.
. 5 C. Rarincescu, op. cit., p. 110.
* C. Dcbbasch, op. cit.. I. 11. p. 449.
7 Ibidcm, p. 449.
.
169
Acest recurs nu se poate exercita fa de actele autoritilor autonome, locale sau

centrale, care nu au organe superioare ierarhic, cu precizarea c exist i autoriti
centrale care.au autoriti ierarhic superioare (exemplu:.ministerele i alte organe centrale
de specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor) i ale cror acte pot fi controlate
pe calea recursului administrativ ierarhic1.
- o alt trstur a acestei forme de recurs vizeaza. preteniile recurentului, obiectul
su, ce anume poate cere cel .care-1 exercit de la organul ierarhic superior celui al crui
act i-a.produs o anumit vtmare. Acesta poate cere anularea actului respectiv (n
virtutea raporturilor de subordonare ierarhic), precum i obligarea autoritii emitente s
emit sau s modifice un anumit act. In virtutea dreptului organului ierarhic de a da
instruciuni cu caracter obligatoriu organului su inferior, el poate dispune acestuia s
restabileasc-ordinea de legalitate care apreciaz c a fost nclcat i care a produs o
vtmare subiectului de drept, impunndu-i astfel s modifice sau s anuleze actul atacat.
Ct privete actuala reglementare n materia contenciosului administrativ, art. 7-, din.
Legea nr. 554/2004 oblig autoritatea administrativ la parcurgerea procedurii
prealabile, care poate mbrca form a recursului graios i a celui ierarhic i al crei
regim l vom dezvolta cu prilejul abordrii condiiilor de admisibilitate ale unei aciuni n
contenciosul administrativ..- , - . . . . .
V
.
5)-A cincea trstur a contenciosului administrativ ,o reprezint dublul grad de jurisdicie,
fondul i recursul, care se judec n cadrul seciilor speciale de contencios administrativ
existente la nivelul tribunalelor, Curilor de Apel i naltei Curi de Casaie i Justiie.
n momentul adoptrii Legii anterioare n materie nr. 29/1990, judecarea n fond a
litigiilor de contencios administrativ revenea n fond seciilor de contencios ale
tribunalelor, iar n recurs G'urtii Supreme de Justiie12. .
n prezent, conipetdha material a instanelor judectoreti este stabilit prin art. 2, 3
i 4 din Codl de procedur'civil,'cu modificrile i completrile ulterioare, precum i
ale articolului 10 din Legea nr; 554/2004, dup cum-urmeaz:
a) tribunalele judec, n prim instan, procesele i cererile n materie de contencios
administrativ privind actele autoritilor administraiei publice locale i judeene precum
i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora,
dc pn la 500 000 de lei;
b) Curile de apel judec, n prim -instan, cererile i procesele privind actele
autoritilor i instituiilor publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite,
contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, de peste 500 000 de lei; ca instane
de recurs, recursurile declarate mpotriva hotrrilor pronunate de tribunale n fond n
materiacontenciosului administrativ (litigiile' care privesc actele administrative ale
autoritilor locale i judeene, care au fost soluionate n fond de tribunale);
cj nalta Curte de Casaie i Justiie judec recursurile declarate mpotriva
hotrrilor pronunate de Curile de Apel n prim instan.
6)
Cea de-a asea trstur a reglementrii privind contenciosul administrativ o
reprezint posibilitatea de a fi atacate n justiie i actele administrative cu caracter
jurisdicional (art. 6 din Legea nr, 554/2004).
1 V. Vedina, Introducere in dreptul contenciosului administrativ, Id. Fundaiei Romnia de Mine,
Bucureti, 1999. p. 93.
2 La data adoptrii Legii nr. 29/1990 nu erau nfiinate Curile dc Apel, iar denumirea instanei supreme
era-aceea de Curte Suprem de Justiie.
'
.
170
_______________________________________________________ D R E P T A D M IN IST R A T IV
7)
Cea de-a aptea trstur a actualei reglementri n materie de contencios
administrativ o reprezint posibilitatea ca aciunea s poat f i formulat i personal
mpotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau ncheierea actului,
ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un
drept subiectiv sau la un interes legitim (subi. ns. - V.V,), ns numai n situaia n care
se solicit despgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru ntrziere. Cum am precizat
deja cu prilejul analizei principalelor modificri aduse de Legea nr. 262/2007, spre
deosebire de varianta, iniial care fcea referire la persoana care a elaborat, emis sau
ncheiat actul, textul actual prevede posibilitatea introducerii n cauz a persoanei care a
contribuit la elaborarea, emiterea sau ncheierea actului, pe considerentul c actul
eman de la autoritatea public, funcionarul nu face dect s contribuie la
elaborarea, emiterea sau ncheierea lui.
1 ,
Art. 107 alin. (4) al Constituiei din 1923 a consacrat, cu rang de principiu constitu
ional, posibilitatea instanelor judiciare de a judeca i cererea de despgubiri, fie contra
autoritii administrative chemate n judecat, fie contra funcionarului vinovat'.
Constituia actual, spre deosebire de cea interbelic, nu mai face referire la regimul
funcionarului n aceste litigii.
' , '
Regimul legal al funcionarului public implicat n emiterea actului administrativ
atacat sau neemiterea actului solicitat l. regsim n art. 16, din interpretarea cruia pot fi
desprinse urmtoarele aspecte:
f.
a) poate fi chemat n justiie att persoana fizic, i anume cea care a contribuit la
elaborarea, emiterea sau ncheierea actului administrativ atacat, ct .i cea.care.se face.
. vinovat de neemiterea lui, prin refuzul rezolvrii cererii: referitoare, la un drept subiectiv
sau la un interes legitim;
'
f
f
...
b) funcionarul public chemat n justiie are calitate procesual de sine stttoare,:
este prt n litigiul de contencios administrativ, avnd deci calitate procesual pasiv2;
c) funcionarul public poate fi chemat n instan numai dac se solicit despgubiripentru prejudiciul cauzat sau pentru ntrziere3.
.
:
Rezult c pentru ca funcionarul public s poat fi prt se impun urmtoarele
condiii cu privire la obiectul litigiului:
-, '
'
- acesta trebuie s constea, n egal msur, \\\ anularea-actului sau obligarea la
emiterea actului, dup caz, ct i n despgubiri.
'
...
- obiectul unei aciuni n contenciosul administrativ nu poate consta doar n acordarea
de despgubiri, fr s se solicite i anularea actului sau obligarea la emiterea lui.
Trebuie semnalat faptul c articolul 16 din Legea nr. 554/2004 opereaz cu noiunea
de persoan, ceea ce, conceptual, reprezint o sfer mult mai larg de subiecte din
cadrul autoritii sau instituiei publice, fa de care se poate angaja rspunderea
1 Ari. 107 alin. (4) avea urmtorul continui:-Ordinele, puterii judiciare judec dac actul este ilegal. l
pot anula sau pot proinmfa daune civile pn la data restabilirii dreptului vtmat; avnd t cderea de a
judeca i cererea de despgubire, fie contra autoritii' administrative chemate in judecat, fie contra
funcionarului vinovat".
'
" V. Priscaru. Tratat de drept administrativ romn. Partea general, ed. a 111-a. revizuit i adugit dc
autor. Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 547.
' M. Prcdn.op. ci.. p. 340.
Qontenciosul administrativ_______________ _____________
171
(demnitari, funcionari sau chiar personal contractual) spre deosebire de vechea

reglementare care restrngea sfera doar la funcionarul autoritii prte1.
~ Legea admite, prin art. 19, posibilitatea ca Ia data introducerii aciunii n anulare
reclamantul s nu cunoasc ntinderea real a pagubei. In aceast situaie el poate
introduce ulterior cererea de despgubire, termenul de prescripie pentru aceast cerere
curgnd de.la data la care a cunoscut sau ar f i trebuit s cunoasc ntinderea pagubei.
Credem c n aceast a doua situaie, aciunea nu poate fi formulat mpotriva
funcionarului, deoarece acesta nu a avut calitate procesual pasiv n cadrul
aciunii principale, astfel nct nu pot fi chemate n litigiul n despgubire alte pri
dect cele care au stat n proces n cadrul aciunii principale, de anulare sau de
obligare la emiterea actului. n cadrul acestor litigii prin care se solicit despgubiri
ulterior judecrii i admiterii aciunii principale n anulare sau n obligare la
emiterea unui act, i aciunea principal va putea, fi formulat numai mpotriva
autoritii emitente a actului.
Rezult c funcionarul public poate avea calitatea de prt n litigiile n care

cererea de despgubiri se introduce odat cu cererea de anulare sau de obligare Ia
emiterea actului.
De aici concluzia c aciunile al cror obiect exclusiv l reprezint anularea actului
sau obligarea la emiterea lui; jar a se. solicita despgubiri, pot f i introduse numai
mpotriva autoritii publice.
i.
-.
d) legea instituie principiul solidaritii dintre funcionarul public i autoritate,
articolul 16 alin. (1) teza final prevznd, c n .cazul n care aciunea se admite,
persoana respectiv poate f i obligat la plata, despgubirilor n solidar, cu autoritatea
public prt; .
.
; ; ;
e) posibilitatea, pentru funcionar, de a chema n garanie pe superiorul su ierarhic
de la care a primit ordin scris s elaboreze sau nu actul a crui legalitate total sau
parial este supus judecii' .
Cu privire la natura juridic a aciunii n regres, indiferent c o asemenea aciune este

ndreptat mpotriva salariatului sau a funcionarului; ne aflm n faa unei aciuni civile de
drept comun, cu toate consecinele care decurg din acestea n ceea ce privete condiiile de
fond i de form ale rspunderii, procedura jurisdicional i cile de urmrire silit a
recuperrii sumelor pe care autoritatea public le-a pltit persoanei vtmate3.
8)
Cea de-a opta trstur a reglementrii actuale privind contenciosul administrativ
o reprezint consacrarea unor garanii procesuale pentru judecarea cererilor de
contencios administrativ i pentru punerea n executare a hotrrilor judectoreti
definitive i irevocabile;
n principal, legea consacr urmtoarele garanii procesuale:
1
N. Scutea, M. Popa, Uncie controverse doctrinare privind legea contenciosului administrativ la un an
de la intrarea n vigoare (partea a II-a) n RDP nr. 2/2006, p. 90.
" M. Preda. op. cil., p. 340.
3_ O. Puie, Rspunderea autoritilor publice i a' persoanelor fizice pentru prejudiciile cauzate in
materia contenciosului administrativ, precum i aspecte privind rspunderea patrimonial-a statului pentru
prejudiciile cauzate prin erori judiciare, n Dreptul nr. 2/2007, p. 107.
172_______________________________________________________
a) posibilitatea pe care o are instana judectoreasc de a aplica anumite amenzi

judiciare, att pe parcursul judecrii cererii ct i dup judecare, n faza de
executare. Este vorba despre amenda n cuantum de 10% din salariul minim brut pe
economie care se poate aplica conductorului autoritii publice care nu trimite
pn la termenul stabilit de instan actele i documentele solicitate i amenda de
20% din salariul minim brut pe economie pe zi ntrziere nejustificat, care se poate
aplica tot conductorului autoritii publice n situaia n care nu este respectat
termenul de punere n executare a unei hotrri judectoreti definitive i irevo
cabile pronunat de instana judectoreasc de contencios administrativ;
b) ncriminarea ca i infraciune a neexecutrii din motive imputabile sau nerespectrii hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile pronunate de instana de contencios
administrativ, n termen de 30 de zile de la data aplicrii amenzii, fapt care se pedepsete
cu nchisoarea de Ia 6 luni la 3 ani sau cu amenda de la 2500 la 10 000 Iei.
c) celeritatea procedurii de judecat a aciunii n fond, a cilor ordinare i
extraordinare de atac, a redactrii i motivrii hotrrilor judectoreti precum i a
celei de punere n executare a hotrrilor definitive i irevocabile pronunate de
instanele judectoreti.
r
9.'Contencios administrativ subiectiv - contencios administrativ obiectiv

De la nceput trebuie precizat, din perspectiva caracterului inovator al noii legi a
contenciosului administrativ, faptul c aceasta consfinete- nu numai cadrul general
pentru exerciiul contenciosului administrativ subiectiv, ci deopotriv pentru contenciosul
'administrativ obiectiv-, destinata apra-legalitatea obiectiv1.
'
n doctrin12 sunt recunoscute doua forme ale contenciosului administrativ,respectiv'
contenciosul subiectiv i contenciosul obiectiv. Aceast clasificare a contenciosului
direct rezult din distincia pe care Legea nr. 554/2004 o face ntre aciunea n anulare
pentru aprarea unor drepturi subiective i aciunea n anulare pentru aprarea unor
interese publice3.
Criteriul de distincie ntre-cele dou forme de contencios privete caracterul
dreptului care este valorificat prin aciunea promovat4.
Astfel, vom avea contencios administrativ subiectiv atunci cnd reclamantul, prin
aciunea introdus, solicit instanei judectoreti s soluioneze o problem refe
ritoare la un drept subiectiv sau interes legitim personal, n sensul de a cerceta dac
un act administrativ tipic sau asimilat a adus atingere unei situaii juridice subiec
tive. El este declanat la sesizarea persoanei vtmate, iar n cadrul lui judectorul este
nvestit s constate existena i ntinderea unor drepturi subiective al cror titular este
persoana respectiv, vtmat de administraie prin emitereaactului administrativ nelegal
sau refuzul de a emite un act administrativ solicitat5.
1 N. Scutea, M. Popa, Unele controverse doctrinare privind Legea contenciosului administrativ la un an
de la intrarea sa in. vigoare. n RDP nr. l/2006, p. 63.
2 E. Popa, op. cit., pp. 255-262.
A. Trilcscu, Studiu comparativ asupraarinelor contenciosului administrativ, n Dreptul nr. 3/2006, p. 111.
4 G. Peiscr, Contentieux administratif 12e cd., Dalloz, Paris, 2001., p. 187.
5 E. Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, pp! 105-T06.
u
173
Contenciosul administrativ obiectiv are ca semnificaie faptul c, prin aciunea cu

care l-a nvestit pe judector, reclamantul urmrete s apere un drept obiectiv sau
un interes legitim public, n sensul de a verifica dac a fost adus atingere unor
drepturi care reprezint coninutul unei situaii juridice cu caracter general i
impersonal1i dac s-a adus atingere unei stri de legalitate general.
Dup cum se recunotea nc din perioada interbelic, contenciosul obiectiv nu se
ntemeiaz pe o vtmare a drepturilor subiective, drepturi care confer drept la aciune
numai titularului unui drept, ci este ntemeiat pe interese. n contenciosul obiectiv se
cerceteaz n abstract o chestiune de legalitate, de drept obiectiva crei caracteristic
general este generalitatea i impersonalitatea1. n cadrul .lui, judectorul este nvestit i
competent s cerceteze conformitatea actului cu dreptul obiectiv, cu legea, fr s fie
preocupat dac reclamantul a sferit sau nu o vtmare a drepturilor sale subiective1*3.
Ne vom afla, astfel, n prezena unui contencios subiectiv atunci cnd reclamantul
solicit instanei s anuleze o autorizaie, de construcie care aduce atingere unui drept de
proprietate sau altui, drept fundamental al su. O aciune n contencios obiectiv, exercit
prefectul n temeiul art. 123 alin. (5) din Constituie i art. 1 alin. (8) i art. 3 din Legea
nr. 554/2004, cu modificrile i completrile care i $-au adus prin Legea nr. 262/2007.
Interesul acestei distjncii rezid n urmtoarele:
.
a) contenciosul obiectiv are o larg deschidere, legitimat de faptul c prin
intermediul lui se'apr o stare de legalitate, n timp-.ce contenciosul subiectiv are ca
obiect aprarea unui interes personal al-reclamantului, nsemnnd c numai el poate s
nvesteasc instana cu un litigiu cu acest caracter sau alt subiect prevzut de lege (ex.
Avocatul Poporului);
. .
,. .
b) distincia dintre cele dou tipuri de contencios administrativ prezint interes din .
punctul de vedere l. efectelor judecii.. Astfel, doctrina. francez susine,. n mod
consecvent, ca hotrrile pronunate n exercitarea'contenciosului obiectiv au autoritatea
de lucru judecat absolut4; anularea unui act administrativ de judector pentru exces de
putere are efect juridic erga omnes, considerndu-se c actul respectiv nu a. fcut
niciodat parte din ordinea juridic5. n schimb, n contenciosul subiectiv, autoritatea de
lucru judecat este relativ, n sensul c vizeaz numai prile n proces.
Face excepie situaia n. care actul atacat este un act administrativ normativ, cnd
hotrrile judectoreti definitive i irevocabile sunt general obligatorii i au putere numai
pentru viitor, ele publicndu-se n Monitorul Oficial sau n monitoarele oficiale ale
judeelor sau municipiului Bucureti, la cererea instanei de executare sau a reclamantului.
Actuala reglementare, consacr forme ale contenciosului obiectiv. Este vorba despre
aciunile introduse de Avocatul Poporului, de Preedintele Ageniei Naionale a Funcio
narilor Publici sau de Ministerul Public.
Sintetiznd distincia ntre cele dou tipuri de contencios, profesorul Tudor Drganu
afirm c prin contenciosul administrativ subiectiv se tinde s se asigure respectarea
1 C. Debbasch. J.-C. Ricci, op. cit., pp. 608-609.
C. G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, op. cit., p. 225.

E. Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic. Bucureti, 2008, p. 106.
4 Ibidem, p. 107.
> D /A . To fan, - Puterea discreionar ,s7 excesul de putere al .autoritilor publice. Ed. All Beck,
Bucureti; 1999, p. 165.
Lj
174
unor drepturi recunoscute de lege unor persoane fizice sau juridice, pe cnd
contenciosul obiectiv urm rete s apere stricta respectare a legalitii, abstracie
fcnd situaia juridic a prii vtm ate prin actul adm inistrativ ilegal. Altfel spus,
contenciosul subiectiv pune n cauz interese individuale, pe cnd contenciosul
obiectiv urm rete aprarea ordinii de d re p t1,
' '
,
;
' ..
.. .
IV. CONDIIILE ACIUNII N CONTENCIOS ADMINISTRATIV, N

' BAZA LEGII NR. 554/2004
10. Sfera condiiilor de admisibilitate
Legea nr. 554/2004 consacr urmtoarele condiii de admisibilitate ale unei aciuni n
contenciosul administrativ:'
1) Condiia ca actul atacat s flt,act-administrativ, n form tipic sau asimilat;
2) Condiia ca actul atacat s emane de la o autoritate public;
3) Condiia ca actul atacat s vatme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim;
4) Condiia ndeplinirii procedurii administrative prealabile sub forma recursului
graios i (sau) a recursului administrativ ierarhic-,
5) Condiia termenului, legea instituind termene de exercitare att a plngerii
prealabile, ct i a aciunii. .
..
; '
,
11. Analiza condiiilor d e ad m isib ilita te

1. Condiia ca actul atacat s fie act adm inistrativem form tipic sau asimilat.
ntr-o excelent monografie a regretatului profesor Tudor Drganu,. aceast condiie.,
este evocata prin formularea condiia ca actul atacat s fie un act administrativ emis de o
autoritate public sau un fapt material asimilat de lege unui asemenea act1. Constatm c
se face referire nu la acte administrative asimilate, ci la fapte asimilate de lege unui act
administrativ, soluie legitim, de altfel, dac. avem n vedere c, riguros juridic, este
vorba.despre un fapt asimilat de legiuitor, prin efectele-sale, unui act, i nu invers.
Prin art. 2 alin. (1) litera c) din Legea contenciosului administrativ, astfel cum a fost
ea modificata prin Legea nr. 262/2007, se d o definiie, extensiv noiunii. de . act
administrativ', n sensul ca aceasta evoc actul unilateral cu caracter individual sau
normativ, emis de o autoritate public, n regim de putere public, n vederea executrii
ori a organizrii executrii legii, care d natere, modific sau stinge raporturi juridice;
sunt .asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de
uu/oi iti/e publice cure au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate
public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice, achiziiile
publice; prin legi speciale pot f i prevzute i alte categorii de contracte administrative
supuse competenei instanelor de contencios administrativi(subl. ns. - V.V.).*
1T. Drganu. Liberul acces iu justiie, op. cil., p. 141.

.
j ..
T. Drganu, Liberul acces la justiie, Ecl. Lumina Lcx. Bucureti. 2003. p. 117.
A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Genez si explicaii, Ed. Roata. Bucureti
2004, p, 2K3. "
'
175
Fa de varianta iniial a legii, prin Legea nr. 262/2007 au intervenit dou modificri,
una care face precizarea c actul care emana de la autoritatea public trebuie s fie emis n
regim de putere public pentru a fi atacabil n faa instanei de contencios administrativ i
cea de-a doua reprezint o completare a legii, cu posibilitatea ca legea special s
prevad i alte categorii de contracte administrative care s fie supuse controlului de
legalitate exercitat de instanele judectoreti de contencios administrativ.
Precizm c un contract administrativ nu poate face obiectul unei excepii de
nelegalitate, legea prevznd n mod expres c pe aceast cale pot. fi contestate numai
actele administrative unilaterale [art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004]1.
n ceea ce privete contractul de achiziie public, precizm faptul c, prin
reglementri,relativ recente cu caracter profund criticabil, a fost schimbat natura juridic
a acestuia, el devenind, din contract administrativ, un contract comercial, iar
competena de soluionare a litigiilor generate de acest tip de contract revine
instanelor comerciale. Avem n vedere Legea nr. 278/20IO12 prin care a fost aprobat cu
modificri O.U.G. nr. 76/20103, prin care a fost modificat i completat O.U.G. nr.
34/20064, care, n art. unic pct. 1 prevede c reprezint: ,,/) contract de achiziie public contractul comercial care. include i categoria contractului sectorial, astfel cum este
definit la art. 229 alin: (2), cu titlu oneros, ncheiat. n scris ntre una sau mai multe
autoriti contractante*pe de o parte, i unul sau mai muli operatori, economici, pe de
.alt parte, avnd ca obiect execuia de lucrri, furnizarea de produse sau prestarea de.
servicii, n sensul prezentei ordonane de urgen. Ca o consecin a calificrii ca i
contract comercial, la art. unic p ct 35 din Legea nr. 278/2010 se prevede c soluionarea
litigiilor care au ca obiect contracte de achiziie public revine instanelor comerciale.
: Acest text se remarc prin caracterul su de noutate absolut n legislaia
pot-revoluionar referitoare la materia achiziiilor publice, cu implicaii deosebite n
doctrina de drept public i n jurispruden. El modific natura juridic a contractului de
achiziie public, transformndu-1, n premier, n contract comercial, n total
contradicie cu doctrina i legislaia specific, potrivit crora ne gsim n prezena unui
contract administrativ5.
Am criticat aceste modificri pentru mai multe argumente, dintre care reinem faptul c
Legea nr. 278/2010 este o lege ordinar, care nu poate modifica o lege organic, aa cum e
Legea nr. 554/2004, o asemenea interdicie fiind impus de principiul simetriei juridice6.
1 A. Trilescu, Studiu comparativ asupraformelor contenciosului administrativ. n Dreptul nr. 3/2006, p. 116.
2 Publicat n M. Of., Partea I, nr. 898/31 dec. 2010.
3 O.U.G. nr. 76/2010 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de
lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii; publicat n M. Of. nr. 453/2010.
4 O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor dc achiziie public, a contractelor de concesiune de
lucrri publice i a contractelor dc concesiune de servicii, publicat n M. Of. nr. 625/2006.
5 Iordan Nicola. Reflecii referitoare ta modificrile i completrile O.U.G. nr. 34/2006, n Revista dc
Drept Public nr. 1/2011. p. 44..
h Pentru dezvoltri, a se vedea Virginia Vcdina. Cristian Bi'ea. Aspecte de neconstitulionalilate a Legii
nr. 278/2010privind aprobarea O.U.G. nr. 76/2010 pentru modificarea i completarea O.U.G. nr. 34/2006
privind atribuirea contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune, articol
publicat n Revista Pandectele Romne nr. 3/2011, pp. 67-71.
176
Acelai articol, prin alin. (2), asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare Ia un drept sau la un interes legitim ori,
dup caz, faptul de. a nu rspunde solicitantului n termen legal - tcerea administrativ
i tardivitatea1.
Spre deosebire de Legea nr. 1/1967, care nu ngduia controlul judectoresc asupra
actelor administrative cu caracter normativ, actala reglementare recunoate expres o
asemenea posibilitate.

..
Oportunitatea atacrii actelor administrative normative n 'contenciosul administrativ
a fost invocat att n doctrin12, ct i n jurisprudena instanelor de contencios
administrativ sau a Curii Constituionale. Astfel, n Decizia nr. 37/19933, Curtea
Constituional a reinut c att actele administrative normative, ct i cele' individuale ale
Guvernului, ministerelor i celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale sau
locale sunt controlate de instanele judectoreti de contencios administrativ4.
Exist i autpri care contest posibilitatea ca actele administrative normative s fie
contestate pe cale contenciosului administrativ, soluie care ar fi neconstituional,contrar articolului 52 din Constituie corelat cu art. 21 alin. (1), care fac, referire la
persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-uninteres toi al su5. . . .
Pornind de la faptul c vechea lege nu coninea reglementri exprese privind, actele
administrative normative, dac ele pot sau.nu sa fie atacate i dac da, cu ce consecine, n
doctrin s-a pus problema efectelor unei sentine judectoreti prin care se anuleaz un
act administrativ cu caracter normativ, dac aceast sentin judectoreasc produce
efecte juridice inter partes litigantes, ca oricare alt sentin judectoreasc ori produce
efecte juridice eigd omnes.
* ''
n ceea .ce ne privete, am considerat ntotdeauna c rspunsul trebuie sa aib n
vedere a doua variant, i anume faptul c o sentin judectoreasc prin care se
anuleaz un act adm inistrativ cu caracter normativ produce efecte juridice fa de
toate subiectele de .drept6.
,
.. .
Totodat, am considerat c se impune crearea cadrului legal prin care aceste sentine
judectoreti s Jie aduse la cunotin, putndu-se lua n consideraie soluia publicrii
lor n Monitorul Oficial, pentru sentinele judectoreti care vizeaz acte administrative
emise de autoriti ale administraiei centrale sau n Monitoarele Oficiale existente la
nivel judeean, pentru cele care vizeaz acte cu caracter normativ emise de organe ale
administraiei publice de la nivelul unitilor administrativ-teritoriale.
1 Pentru o analiz asupra formelor de manifestare a refuzului rezolvrii cererii i a tardivitii, ca
modaliti de exprimare a pasivitii administraiei, v. D. Vesma, N. Scutea, Problemei pasivitii
administraiei n dreptul german. Aspecte de ordin substanial i procedural, n RDP nr. 3/2003, pp. 27-44.
2 V. Vcdina, Unele consideraii teoretice i implicaii practice privind noua Lege a contenciosului
administrativ nr. 554/2004, n Dreptul nr. 5/2005, p. 19.
1 Publicat n M. Of. nr. 215 din l septembrie 1993.
4 C. Pctroncla, Reflectarea dispoziiilor constituionale privind instituia contenciosului administrativ in
reglementarea legalactual, n RDP nr. 2/2006, p. 13.
5 T. Drganu, Cteva rej!ec(ii pe marginea recentului Proiect de Lege a contenciosului administrativ, n
RDP nr. 3/2004, p. 57.
. .
h D. A. Tofan. Puterea discreionar i excesul de putere a! autoritilor publice, op. cil., p. 166.
111
O asemenea soluie s-a impus prin art. 23 din Legea nr. 554/2004 intitulat chiar
obligaia publicrii".
'
In doctrina francez se apreciaz c actul unilateral, sub forma deciziei executorii,
constituie modalitatea principal de aciune a administraiei'. n aceeai concepie care se
gsete reflectat i n Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, actul administrativ,
analizat ca mijloc juridic de aciune a administraiei, are n vedere: actul administrativ
unilateral, prin care se reglementeaz situaia persoanelor strine emiterii sale, crora le
impune drepturi i obligaii; contractul,, care are ca obiect de reglementare relaiile reciproce
ale autorilor si, crora le determin drepturi i obligaii pe baza unui acord de voin2.
in sistemul german, unde. exist o Lege asupra Procedurii administrative necontencioase, regsim i. o definiie dat de legiuitor actului administrativ, n sensul c acesta
. reprezint orice prescripie, decizie sau orice alt msur de putere public, luat de
ctre o autoritate administrativ, pentru a reglementa un caz special n domeniul
dreptului public i destinat s produc n mod direct efecte: de drept n exteriorul
administraiei. Alturi de aceasta, o prescripie colectiv este'z//7 act administrativ care
se adreseaz unui cerc de persoane determinat sau determinabil, n funcie de criterii
gnrale, sau care se refer la natura de drept public a unui bun sau la utilizarea sa de
ctre colectivitate. Ca o not dominant, doctrina german a remarcat c actul adminis
trativ reprezint cea mai energic dintre, formele de aciune ale administraiei i c, n
afara cazului inexistenei, regimul su contencios i permite s produc imediat efectele,
dac nit este contestat n formele i'termenele prevzute de lege3.
Delimitarea actului administrativ de ordinele i instruciunile de serviciu
Necsitatea ca actul, atact's fie act- administrativ pune n discuie problema :
distinciei ntre actele administrative, .pe de o parte, i alte acte juridice sau operaiuni,
tehnico-admiriisirtive, pe de alt parte, respectiv delimitarea actului administrativ de
alte nscrisuri' sau de simplele adrese sau circulare\
Necesitatea de a se deosebi ntre actul administrativ i alte forme de exercitare a
activitii administrative este susinut i n doctrina francez, iar problemele cele mai
delicate le pun circularele i instruciunile de serviciu.
Acestea reprezint comunicri prin care un superior ierarhic, de regul un ministru,
face cunoscute subordonailor si inteniile sau un punct de vedere privitor la executarea
unui serviciu, interpretarea unei legi sau a altui act norm atif \
nelegem, din aceast definiie, c prin interm ediul circularelor nu se modific
o situaie juridic deja existent sau nu se nate o situaie juridic inexistent pn
atunci.
.*45
A. Iorgovan, L. Vi an A. S. Ciobanii, D. I. Pasre. Legea contenciosului administrativ (Legea nr.
554/2004) cu modificrile si completrile la zi, comentariu .fi jurisprudent, Pil. Universul Juridic, Bucureti,
2008, p. 69.
A. Van Lang, G. Gonduin, V.-inscrguer-Brisser, Dietionnairede Droit administratif. 3Lcd. d. Dalloz.
Paris, Armand Colin, 2002, p. 6.
A. Iorgovan, L. Vian, A. S. Ciobanu. D. I. Pasre, op. cit., p. 75.
4 R. N. Pctrescu, op. cit., p, 382. ;
.
5 A. Iorgovan, op. cit,, vol. 11.,p. 480;
h J. Rivero, J. Waline, op. cit., p.:98.
178
Pentru c, dac se ntm pl acest lucru, circularele nceteaz s mai reprezinte

un instrum ent de comunicare, ele devin o veritabil decizie administrativ, mpo
triva creia este admisibil un recurs jurisdicional1.
Un alt autor francez definete circularele ca reprezentnd acte emise de autorittea
titular a puterii ierarhice pentru a ghida conduita subordonailor s i1.
Constatm c n ambele definiii regsim, ca element definitoriu al circularei, faotul
c ea eman de la o putere ierarhic, ceea ce nseamn c ntre autorul circularei i
destinatarii ei exist raporturi de subordonare ierarhic.
Circularele sunt astfel instrumente obligatorii pentru agenii din administraie, fr a
produce ns, de principiu, consecine juridice pentru cei administrai.
Dac ele produc consecine juridice, i pierd Calitatea de circulare, ele devin veritabile
acte administrative, susceptibile de a fi atacate pe calea contenciosului administrativ3.
Legea nr. 554/2004, prin art. 18 alin. (2), astfel cum a fost el modificat prin Legea nr.
262/2007, admite c Instana este competent s se pronune, n afara situaiilor prevzute
la art. 1 alin. (8) i asupra legalitii operaiunilor administrative care au stat la baza
emiterii actului supus judeciP'. Deosebirea fa de varianta iniial a legii const n faptul
c aceasta fcea referire la actele i operaiunile administrative, pe cnd varianta modificat
a textului, n mod corect face referire doar la operaiunile administrative, pe considerentul
c actele administrative pot fi atacate de sine stttor, n condiiile legii.
Deci, legiuitorul recunoate competena instanei de contencios administrativ de a se
pronuna asupra unei categorii de operaiuni anterioare emiterii sau adoptrii actului
administrativ, pe care doctrina interbelic le denumea tradiional acte pregtitoare.
n perioada interbelic regsim o teorie a actelor pregtitoare, fundamentat pe ideea
c administraia nu lucreaz ntotdeauna i direct doar prin intermediul' actelor admi
nistrative propriu-zise, ea are uneori nevoie, chiar pentru a emite un act administrativi de
anumite acte ajuttoare sau pregtitoare*. Precizm c i n perioada interbelic -a
admis c actele pregtitoare puteau fi atacate o dat cu actul sau decizia definitiv
dat n baza lor5.
Ct privete natura juridic a acestor acte, nu le-a fost .recunoscut caracterul actelor
administrative, ceea ce nseamn c ele nu pot f i supuse contenciosului administrativi'.
.. Ordinele sau instruciunile de serviciu nu reprezint nici ele,. n principiu, acte
administrative propriu-zise, ele putnd avea un caracter intern sau extern.
1 n acelai sens s-a pronunai i Consiliul de Stat n mai multe rnduri. Pentru exemplificare. J. Rivero,
J. Waline, op. cit., p. 99.
: C'. Debbasch, o/), cil., p. 99.
C. Debbasch, op. cil., p. 207.
-l A. Tcodoreseu. op:cil., p. 380.
' C". Rarinecscu. Coiilciicio.su/ adniini.straliv romn. Ed. Universal Alcalay & Cor, Bucureti 1937
249-250.
A. Tcodoreseu. Tratat de drept administrativ, voi. I. cd. a 111-a. Bucureti, 1929, Institutul dc /^rtc |
Grafice Eminescu SA. p. 380.
f.vW
179
Cum se atrage, n mod corect, atenia, n literatura de specialitate1, lucrurile nu

trebuie ns privite n mod rigid, astfel nct orice ordin de serviciu, indiferent de efectele
sale, s fie calificat ca operaiune administrativ, sustras controlului de legalitate12.
Subscriem propunerii formulate deja3, potrivit creia i revine instanei judectoreti
obligaia i misiunea de a evalua adevrata voin a autoritii emitente, consecinele
pe care ea le-a produs, forma concret pe care o mbrac actul cu care a fost sesizat,
pentru a stabili dac acesta este act administrativ sau nu.
n concluzie, credem c principala preocupare a instanei, atunci cnd i stabilete
competena rationae materiae de a se pronuna asupra unui act administrativ, va fi s in
seama de urmtoarele principii:
a) n conformitate cu art, 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, operaiunile admi
nistrative care au stat. la baza emiterii actului supus; judecii (acte administrative
pregtitoare)'vor putea f i atacate n contenciosul administrativ odat cu actul adminis
trativ pe care l fundamenteaz', ,
b) nu orice ordin, instruciune,.circular, trebuie exceptate de la contenciosul admi

nistrativ i calificate ca operaiuni administrative, neproductoare de efecte juridice.
Unele din acestea, indiferent c eman din interiorul sau exteriorul organului public
prt, sunt productoare, prin ele nsele, de efecte juridice i atunci ele pot ft atacate de
sine stttor n justiie.
. Dup cum accentueaz n mod constant autorii ..francezi, trebuie fcut distincia
ntre circularele interpretative, care sunt msuri de ordin intern i circularele
reglementare care sunt decizii exterioare. Primele sunt sustrase unui control
jurisdicional direct, celelalte nu4.
.
-c) exist, n sfrit, anumite' adrese, informri, nregistrri, ale administraiei, care.
reprezint pure operaiuni administrative i care sunt sustrase controlului de legalitate al
actelor administrative.
n doctrina occidental le mai regsim denumite i sub titulatura msuri de ordin
. interior"; ele privesc ordinea intern a administraiei i includ, alturi de.circulare, i
masurile de poliie intern.ale serviciului.
Circularele sunt instrumente ale puterii, emise cu scopul de a interpreta textele
generale, ceea ce face ca ele s se impun agenilor administrativi i.nu particularilor;
msurile de poliie intern ale serviciului sunt acelea prin care autoritatea ierarhic
regleaz disciplina intern a serviciului plasat sub autoritatea sa5.
Uneori deosebirea dintre actul administrativ i alte acte care eman de. la administraia
public ridic probleme complexe, care fac ca soluiile propuse n doctrin i jurispruden
s fie i ele neunitare. Un astfel de act este certificatul de urbanism pe care articolul 29
1 A. Iorgovan,'op: cit., voi. 11, p. 481.
n doctrina francez se susine c circularele sau instruciunile de serviciu sunt prescripii generale
pe care efii de serviciu le dau funcionarilor plasai stih autoritatea lor n ceea ce privete interpretarea i
aplicarea legilor i regulamentelor " (A. de Laubadere, J. C. Venezia. Y. Gaudemct,./;. cit., 1996, p. 695).
3 A. Iorgovan, op. cit., voi. ll, p. 483.
. '

.
5 C. Debbasch, J.-C. Ricci, op. Cit., p. 632.
180
alin. (1) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului i urbanismul1l definete a
reprezenta actul de informare cu caracter obligatoriu prin care autoritatea administraiei
publice judeene sau locale face cunoscute regimul juridic, economic i tehnic al imobilelor
i condiiile necesare n vederea realizrii unor investiii, tranzacii imobiliare ori a altor
operaiuni imobiliare, potrivit legii. Sub aspectul naturii sale juridice, unii autori*2 l-au
calificat, n conformitate i cu soluiile pronunate de unele instane judectoreti3, ca fiind
un aviz conform, nefiind un act administrativ, deoarece autoritatea care l-a cerut, dac nu e
de acord cu coninutul certificatului, are latitudinea de a nu emite avizul. n acest context,
s-a apreciat c, n condiiile n care certificatul de urbanism nu creeaz nici un drept
subiectiv i nici o obligaie, ntruct dreptul de a construi este conferit doar prin autorizaia
de construire, el nu poate fi. atacat n faa instanei de contencios administrativ pe calea unei
aciuni directe. ns legalitatea lui poate fi analizat de ctre instana de contencios
administrativ, n condiiile articolului 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, n cadrul unei
aciuni ndreptate mpotriva autorizaiei de construire4.
ntr-o alt opinia, s-a susinut natura juridic de act administrativ-urbanistic, creator
de drepturi, ceea ce nseamn c el poate face obiectul unei aciuni n contenciosul
administrativ pentru exces de putere, n condiiile Legii nr. 554/20045.Jnsuindu-raceast;
.concepie,, un alt autor6 face i o dezvoltare a^.ei, susinnd,c, n dreptul urbanismului,
certificatul de urbanism poate face obiectul unei aciuni n contencios administrativ, dar nu
numai a unui contencios obiectiv n anulare, pentru exces de putere, ci i a unui contencios
administrativ subiectiv de plin jurisdicie n despgubiri, ntruct librarea certificatului
de urbanism cuprinznd date incomplete :sau eronate poate-atrage i rspunderea
patrimonial a autoritii publice, n solidar cu angajatul su funcionarul public, care se fac
vinovai de emiterea-certical^liiiê-'urbîsiiii:'-- " *
j. L ; ; :-..r '
2.
Condiia ca actul atacat s emane de la o autoritate public
Cea dc-a doua condiie de admisibilitate a unei aciuni n contenciosul administrativ
este condiia ca actul atacat s emane de la o autoritate public. n ceea ce privete
calitatea procesual se impune precizarea c, indiferent de felul aciunilor n contenciosul
administrativ,, calitatea de prt n aceste aciuni o are autoritatea, public emitent a
actului administrativ sau a refuzului nejustificat7.
"
Vechea Lege nr. 29/1990 vorbea, despre - acte administrative emise de autoriti
administrative. Constituia nc n versiunea din 1991 a fcut ns o.bre fundamental n
' Publicat n M. Ol', nr. 373 din 10 iulie 2001, ulterior modificat i completat.
O. Podani, Drept administrativ. Practic-judiciar comentar. Voi. 1 Actul administrativ (li) Un secol
dcjiirispnidenl 91909-2009, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2010, pp. 79-80.
Oliviu. Puie, Problematica atacrii in contencios administrativ, a certificatului de urbanism, a
avicelor/acordurilor. precum i a actelor de reglementare emise n vederea eliberrii autorizaiilor de

construire iie ctre autoritile competente pentru proiecia mediului i gospodrirea apelor, n Dreptul nr.
1/2011, p. 126 i. nota de subsol nr. 5.
.
4 O. Podaru. op. cil., p. 22.
5 Mircea Du{u, Dreptul urbanismului, ed. a V-a, Ed. Universul Juridic, Bucureti. 2010, pp. 215-217.
6 Oliviu Puie. Problematica.... art. cit., p. 128.
L
A. Tri 1eseu. Studiu comparativ asupraformelor contenciosului administrativ, n Dreptul nr. 3/2006,p. 113.
181
aceast concepie, prsind soluia tradiional conform creia pot fi atacate pe calea
contenciosului administrativ doar actele administrative emise de autoritile administrative.
Prin chiar modul de denumire a art. 52 dreptul persoanei vtmate de o autoritate
public, ca i din coninutul.acestui articol, rezult c legiuitorul constituant s-a ndeprtat
de la spiritul tradiional al instituiei, ngduind ca orice act administrativ, indiferent de
autoritatea public de Ia care eman, s poat fi atacat n contenciosul administrativ.
ntre noiunile de autoritate public i autoritate administrativ exist o relaie de la
ntreg la parte, sau, n termenii logicii formale, de la genul, proxim la diferena specific.
Actuala Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu numai, c face referire
la acte administrative emannd de la autoriti publice, dar i definete, prin art. 2 alin.
(1) lit. b), n forma rezultat n urma modificrilor care i s-au adus, ce este aceea o
autoritate public, respectiv orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale
care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes legitim
public; sunt asimilate autoritilor publice, n- sensul prezentei legi, persoanele juridice
de drept privat care, potrivit legii; au obinut statut de utilitate public sau sunt
autorizate s presteze un sei'viciu public (subl.. ns. y.V.). Fa de forma iniial a
textului, modificrile intervenite prin:Legea nr. 262/2007 au avut n .vedere precizarea
. caracterului legitim al interesului public, precum i eliminarea prtii finale a definiiei,
care se referea la prestarea unui serviciu-public n regim de putere public, care nu se
mai impunea un condiiile n Care de esena unui serviciu public este satisfacerea unei
nevoi sociale de interes public n regim de putere, public:- .n ceea ce privete noiunea de autoritate administrativa, aceasta include
urmtoarele categorii,de autoriti publice1:.
a) , autoriti ale administraiei de stat, centrale i teritoriale (cei doi efi ai

executivului,' autoriti: ale administraiei centrale de specialitate subordonate sau
nesubordonate,'-autonome; prefect,.-. servicii -descentralizate sau cele deconcenttate ale
ministerelor din teritoriu, alte structuri subordonate acestora);
"
b) autoriti autonome locale (consiliile-locale, consiliile judeene, primarul i
structurile subordonate lor);
:
c) instituiile publice i regiile autonome de interes public.
n doctrin" s-a considerat de .ctre unii autori c exist o distincie ntre autoritile
publice, instituiile publice, respectiv, Organele publice.
Astfel, autoritile publice sunt persoane morale de drept public nvestite cu atribuii
de exercitare a puterii publice (consiliile locale i judeene, primarii, prefecii), pe cnd
instituiile publice sunt cele care dispun sau nu.de personalitate juridic (primrii,
prefecturi etc.).
O atare distincie este nejusificat, n opinia altor autori, care apreciaz c
asemenea eforturi sunt pure. speculaii cu caracter de sofisme, lucrurile sunt mult mai
simple, redactorii Constituiei au urmrit s realizeze o conciliere a noiunilor cu care se
opereaz n Occident..."7'.1*3
1 A. Iorgovan, op. cit., voi. 11, pp. 525-527.
" E. Popa, op. cit., p. 250.
^
3 A. Iorgovan, Nona lege a contenciosului administrativ, genez .fi explicaii. Ed. Roata. Bucureti,
2004. p. 282.
182
D R E P T A D M IN ISTR A TIV ;
Sensul principal al sintagmei autoritate public este acela de organ public, adicf
un colectiv organizat de oameni, care exercit prerogative de putere public la nivel statali
sau local sau, ntr-o alt formulare, o structur organizatoric ce acioneaz n regim d l!
putere public pentru realizarea unui serviciu public. n schimb, prin instituie publicl f
se au n vedere structurile subordonate unor autoriti ale administraiei care funcioneaz?
din venituri bugetare sau extrabugetare1.
'4
Actuala Lege a administraiei publice locale nr. 215/2001 susine aceast difereniere^ P Regsim uzitat conceptul de autoritate administrativ prin raportare la consiliirlff
locale, judeene i primari n tot textul legii.
n schimb, n art. 91 regsim consacrat noiunea de structur funcional cu
activitate permanent care este primria comunei sau oraului i care este fonnat dinii
primar, viceprimar (sau viceprimari, dup caz), secretarul comunei sau oraului, mpreun tf
w
cu aparatul propriu de specialitate al consiliului local.
j.JS mm
Constatm c legiuitorul a nlocuit sintagma de instituie public folosit n legeaT
anterioar cu aceea de structur funcional cu activitate permanent, care evoc;
fr echivoc, un subiect de drept fr personalitate juridic.
d) diferite structuri neguvernamentale, denumite. tradiional ONG (organizaii 1 :
neguvernamentale), n care intr barouri, asociaii, fundaii etc.
Rezult c n baza actualei reglementri pot fi atacate n justiie dou categorii de | f l

acte administrative:
.
.
$1
a) acte prin care se realizeaz administraia-scop (emise de autoritile '$ I
administraiei publice);
. Ifflj f
b) acte prin care se realizeaz administraia-mjjloc de realizare a competenei W
(acte emise de alte autoriti publice dect cele administrative).
Constituia, prin art. 52, a stabilit astfel c garania constituional prevzut de e/ |

este aplicabil ori de cte ori o autoritate public, .indiferent dac face sau nu parte din 1%
sistemul de organe ale administraiei publice, emite un act administrativ2. Acest lucru |ft
nseamn c, pornind de la autoritile publice consacrate n prezent de Constituie, Jgg!
H
respectiv Parlamentul, Preedintele, Guvernul, ministerele i celelalte organe
s
centrale de specialitate ale administraiei publice, prefectul, primarul,, consiliile
judeene i comunale, Avocatul Poporului, instanele judectoreti, n frunte cu
nalta Curte de Casaie i Justiie, Ministerul Public, Curtea Constituional i
Curtea de Conturi, prevederea art. 52, care reprezint un drept garanie, este
aplicabil de cte ori acestea recurg, n activitatea lor, la emiterea sau adoptarea de %
acte administrative3.
Precizm c trebuie s fie vorba despre acte administrative, n sensul n care acest
concepi este n prezent definit prin Legea nr. 554/2004, dat fiind faptul c fiecare din
autoritile respective are competena de a emite i alte categorii de acte juridice.
Exemplu, Parlamentul adopt legi i hotrri. ns Parlamentului i revine i 1

competena de a numi n unele funcii publice, prin acte care, ca natur juridic, sunt acte m
administrative i pot li cenzurate, din punct de vedere al legalitii lor, de instanele
judectoreti de contencios administrativ.
li
:|
' D. A. Tofan. Drept culminixircitiv. voi. 1, cd. a ll-o. Ed. C.H. Beck. Bucureti, 2008, p. 6.
"T . Drflganu. Liberul acces la jnxtiiii\ op. cit., p. 121.
3 ['. Drganu, Liherul acces la just ii ie. opi cit., p. 121.
lr ^ n c io s iil administrativ
183
3
Condiia ca actul administrativ atacat s vatme un drept recunoscut de lege
isau un interes legitim
Legea din 1990 a contenciosului administrativ fcea referire doar la drepturile sale
yscuuoscute de lege Constituia Romniei din 1991, n fonna iniial, consacra posibilitatea persoanei
vtmate nr-un drept al su de o autoritate public, de a obine recunoaterea dreptului
nretins, anularea actului i repararea pagubei. n unna revizuirii Constituiei, art. 52
vorbete att.despre drepturi, ct i despre interese legitime. Legea nr. 554/2004, n spiritul
Constituiei, n articolul 1 alin. (1) face referire att la drepturi, ct i la interese legitime.
Subliniem caracterul legitim al interesului, ceea ce nseamn c nu orice interes
este ocrotit prin justiie. Pentru a se bucura de o asemenea protecie, constituantul i
legiuitorul actual impun caracterul legitim al interesului, ceea ce rezult dintr-o evaluare
fcut de legiuitor i transpus ntr-o norm de drept.
i prin aceast modificare de substan pe care legea fundamental o aduce n
materie de contencios administrativ, precum i prin. reglementarea din actuala lege-cadru,
acesta i ntregete caracterul i menirea. ntr-un stat de drept, de a proteja drepturile
individuale mpotriva abuzurilor puterii executive ", cum se exprima un autor interbelic1.
.Problema drepturilor i a intereselor a fost-mult.discutat i controversat, n practica
instanelor judectoreti, neputndu-se stabili unde .ncepe dreptul i unde ncepe sfera
intereselor, cum se combin acest sfere, dac se combin sau nu "12*.
Cu toate acestea, n general Curtea de Casaie a dat o accepiune foarte larg
conceptului de drept, nelegndu-1 ca orice posibilitate recunoscut de lege, orice
drept-eventual i chiar declarnd c vtmarea unor interese directe i personale, este
suficient pentru ca reclamantul s aib calitatea de a sta n instan"2.
n valoroasa sa monografie, Constantin Rarincescu definete dreptul subiectiv ca
fiind acea putere de a pretinde cuiva un lucru oarecare, o aciune sau o absteniune,
putere recunoscut i garantat de ordinea juridic, prin posibilitatea de a exercita la
nevoie o aciune n justiie4.
.
Interesul este orice ndejde, orice ateptare, espectativa, iluzia chiar, pe care
dreptul pozitiv nu o sancioneaz pentru c nu o cunoate 5.
Dreptul este interesul omenesc sancionat de lege6, rezultnd, per a contrario., c
atunci cnd acest interes nu este sancionat de lege, el rmne la faza de simplu interes.
1J. Vemiculcn, Curs..., op. cil.. 1941, p. 28.

2 J. Vermeulen, op. cil., p. 112.
-1 C. Rarincescu, op. cit., p. 228.
4 C. Rarincescu, op. cit., p. 226. Autorul apreciaz c pentru a nc afla n prezena unui drept subiectiv
trebuie ntrunite mai multe condiii i anume: trebuie s existe n sarcina subiectului pasiv o obligaie de a da
satisfacie exigenei emise, obligaie instituit i impus de ordinea juridic; n al doilea rnd, aceast obligaie
trebuie s fie instituit n vederea unor interese particulare i ncsusceptibilc de a fi individualizate n persoana
unui anumit titular. n funcie de aceste criterii, autorul conchide c exist drept subiectiv n favoarea celorlali
particulari, n msura n care aceste obligaiuni nu sunt instituite n mod exclusiv numai n vederea unor
interese generale, dar i in vederea unor interese particulare, i n msura in care particularii respectivi sunt
titulari direci i personali ai unor asemenea interese proteguite de lege. (pp. 226-227).
5 J. Vermeulen, Curs de drept administrativ. Anul II Licen, 1939, Ed. Cultura Poporului, Bucureti, p. 209.
6 Idem, p. 209.
184
nelegem astfel c o aciune n contenciosul administrativ, n baza art. 1 din Legea

nr. 554/2004 i a art. 52 din Constituie, poate s fie ntemeiat pe ocrotirea a dou
categorii de valori:
a) drepturi: .
b) interese legitime.
Articolul 2 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 554/2004, n forma modificat prin Legea nr.
262/2007, definete dreptul vtmat ca fiind orice drept fundamental prevzut de
Constituie, de lege sau de un alt act normativ, cruia i se aduce o atingere printr-un act
administrativ {subl. ns. - V.V.). Fa de forma iniial a legii, care .fcea referire numai la
Constituie i lege, forma modificat adaug sau de alt act normativ, Completare necesar dat
fiind faptul c un drept poate fi recunoscut i prin alt act normativ dect. Constituia sau legea..
Interesul legitim este i el definit prin lit. p) i r) ale aceluiai articol, sub cele dou
forme ale sale, privat i public. Astfel interesul legitim public este definit ca
reprezentnd interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia constituional,
garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor,
satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritilor publice. Interesul
legitim privat este posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea
realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat.
. y.
Problema legitimitii interesului ocrotit pe calea unei aciuni n justiie, n general,
i a contenciosului administrativ, n special, este foarte important, dat fiind faptul c nu
orice tip de interes face obiectul unei protecii printr-o aciune judiciar. Trebuie s
.fie vorba despre un interes care se ntemeiaz pe drept, pe cutum sau pe principiile
generale ale dreptului, fiind de neconceput ca interesele nelegitime s fie ocrotite
prin justiie1.
'
V ;
'
f .' '
.V
n doctrina francez-regsim interesant teorie.a interesului care condiioneaz
admisibilitatea de principiu a unei aciuni n contenciosul'administrativ;
Anumii autori au contestat utilitatea noiunii de interes n contenciosul privind
legalitatea unui act administrativ, pe considerentul c ea se opune caracterului obiectiv al
recursului. Ali autori, dimpotriv, au susinut c noiunea de interes nu este subiectiv i
psihologic, ci obiectiv i juridic.
Cu variaii de la un autor la altul", coala francez recunoate c interesul trebuie s
jie direct i personal, nscut i actual, juridic i legitim123.
Mai mult chiar, tendina jurisprudenei administrative a fost aceea de a admite i
aciuni exercitate de persoane morale, pentru ocrotirea unor interese colective. nc din
1906 a fost admis o aciune cu acest caracter4, statundu-se faptul c admisibilitatea unei
asemenea aciuni este condiionat de existena unui interes profesional, colectiv, care s
nu presupun nici un aspect cu caracter pur individual.
1A. Iorgovan. Tratai, ap. cit., voi. II. cd. 4, pp. 561-562.
" G. Vodci consider c interesul trebuie s Jie legitim i rezonabil Droit administraif. 5L edition,
P.U.F., 1973. p. 565). J. Rivcro apreciaz c trebuie s Jie vorba despre un interes suficient de important
Precis de droit administraii". Dalloz, 1973, p. 247.
3 C. Debbasch, J.-C. Ricci, op. cil., p. 641.
4 Decizia din 28 decembrie 1906 care privea Sindicatul patronilor coafori din Limoges.
185
n sfrit, semnalm i interesul soluiei conform creia reclamantul poate s

ocroteasc prin aciunile n contencios administrativ att un interes material, ct i unul
moral-.
Poate fi interes moral, spre exemplu, cel al unei grupri religioase sau al unei alte
asociaii, indiferent de specificul su, dac un act administrativ aduce atingere obiectului
lor de activitate, ideilor, misiunii pe care o ndeplinete. Tot caracter moral poate avea i
interesul exprimat de membrii unui partid politic atunci cnd un act administrativ aduce
atingere activitii lor politice.
Tnteresul moral poate astfel s priveasc, n mod egal, un individ sau un grup de
indivizi", care urmresc ocrotirea prerogativelor unui corp, categorii, renumele unei
instituii etc.
. '
Se impune precizarea c pentru a da dreptul la o aciune admisibil, interesul moral
trebuie s aib -aceleai caractere ea i interesul material, respectiv s fie direct i
personal, nscut i actual.
- /
n concluzie, putem spune c atunci cnd se invoc prezena unui interes legitim,
trebuie s se aib n vedere nu numai definiia legal dat de Legea nr. 554/2004, ci i
trsturile acestuia identificate. n doctrin, dat fiind faptul c filozofia textelor
constituionale este n sensul extinderii proteciei acordate cetenilor, dincolo de limita
drepturilor subiective1*4.
4. Condiia ndeplinirii procedurii administrative prealabile
Raiunea instituirii acestei proceduri, aa' cum a fost ea dintotdeauna neleas,
rezid n faptul'-de p se ncerca s sC evite) p ep posibil, declanarea unui litigiu, care
ar putea f i stins mai operativ i cu cheltuieli mai mici de ctre cei interesai"5.
Legea nr. 554/2004, prin arti 7 alin. (1) oblig persoana vtmat ca, nainte de a se
adresa instanei de judecat, s se adreseze pentru aprarea dreptului su, n termen de 30
de zile de la data cnd i s-a comunicat actul administrativ vtmtor sau de la expirarea
termenului legal, autoritii emitente, care este obligat s rezolve plngerea n 30 de zile.
Aceast prim form procedural prealabil poart denumirea de recurs graios.
Sesizarea instanei se va putea face n termen de 30 de zile de la data cnd i-a fost
comunicat soluia, sau de la data lacare autoritatea sesizat era obligat s o fac,
deoarece persoana vtmat poate sesiza instana i n cazul n care aceasta sau cea
ierarhic superioar nu rezolv reclamaia administrativ cu care a fost sesizat. Alin. (7)
al acestui articol prevede c plngerea prealabil n cazul actelor administrative
unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, i peste termenul prevzut ta
alin. (]), dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este
termen de prescripie.

' Ibidem, p. 639; C. Debbasch, J.-C. Ricci, op. cil., pp. 284-289.
J C. Debbasch, J.-C. Ricci, op:cit.; p. 650.
A P. Cernt,art. cit., n RDP nr. 2/2006, p. 20.
5 M. Preda, op. cit., 2000, p. 258.
186
Recunoaterea expres a posibilitii de a se ataca, pe calea contenciosului administrativ,

i contractele administrative, a determinat necesitatea consacrrii de reguli procedurale
specifice. Astfel, ait. 7 alin. (6) prevede c plngerea prealabil n cazul aciunilor care au ca
obiect contracte administrative, are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale,
dispoziiile din Codul de procedur civilfiind aplicabile n,mod corespunztor.
Exist i situaii n care plngerea prealabil nu este obligatorie, i anume n cazul
aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional
a Funcionarilor Publici, de cei vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane
declarate neconstituionale, n cazul excepiei de nelegulitate i a actului administrativ
asimilat sub form a refuzului nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept
sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termen
legal. Ultimele dou situaii, referitoare la excepia de nelegalitate i actul
administrativ asimilat, au fost introduse prin Legea nr. 262/2007.
Cea de-a doua form pe care o poate mbrca procedura administrativ prealabil
este recursul administrativ ierarhic, exercitat fa de autoritatea administrativ ierarhic
superioar celei care a emis actul, n cazul actului administrativ tipic sau era obligat .s o
fac, n cazul celui asimilat1.
Din interpretarea art. 7 din Legea nr. 554/2004 rezult urmtoarele elemente ale
regimului juridic al procedurii administrative prealabile:.. p
a) poate mbrca dou forme, respectiv forma recursului graios12 i' a celui
administrativ ierarhic;
V
b) caracterul obligatoriu al acestei proceduri, ceea ce nseamn c, n absena

parcurgerii ei, aciunea nu poate fi primit, iar dac a fost primit, ea va fi respins. '
Cum spuneam anterior, n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului,
Ministerul Public, Agenia Naional: a Funcionarilor Publici sau cei vtmai prin
ordonane sau dispoziii din ordonane, declarate neconstituionale,-n cazul excepiei de
nelegalitate i a actului administrativ asimilat sub forma refuzului nejustificat de a rezolva
o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu
rspunde solicitantului n termen legal, plngerea prealabil nu este obligatorie.
c) vtmatul nu este obligat s parcurg ambele faze ale procedurii. Mai mult
chiar, exist autoriti publice fa de .care nu se poate parcurge dect calea recursului,
graios. Este vorba despre autoritile centrale care nu sunt subordonate (Preedintele,
Guvernul, autoritile centrale autonome) precum i autoritile autonomiei locale.
d) legea nu oblig, dar nici nu interzice, dac cel vtmat dorete acest lucru i este
posibil (adic exist organ supraordonat ierarhic) s se exercite ambele forme de recurs.
Cum legea nu conine prevederi exprese, ne raliem concepiei exprimate potrivit,
creia autoritatea ierarhic superioar poate f i sesizat concomitent, la un termen
1 Cu privire la regimul juridic al procedurii administrative, v. D. C. Qrago, Recursul administrativ i
contenciosul administrativ. Hd. Aii Beek.^Bueureti. 2001.

2 Cu privire la regimul juridic al acestei forme de recurs, v. M. Brgu, Recursul gra[ios - m a iid e t
restabilire a legalitii n administraia public pe cale amiabil;.i articol aprut n lucrarea Reformele |
administrative i judiciare in perspectiva integrrii eluvpene. Secfntncd pentru tiine juridice i administrative, |
Caietul tiinific nr. 6/2004. Institutul de tiine Administrative .Paul Negulescu pp. 392-396.
j
187
posterior celui n care a fo sf introdus recursul graios ori dup ce s-a primit rspunsul
nefavorabil din partea emitentului'.
-, f) persoana vtmat va putea exercita calea procedurii administrative prealabile n
termen de 30 de zile de la data cnd i s-a comunicat actul administrativ tipic sau trebuia
s i se comunice (actul administrativ asimilat).
Cum subliniaz ntr-una din lucrrile sale tnrul i valorosul teoretician clujean D.C.
Drago, emiterea actelor administrative nu este suficient pentru a declana procedura
prealabil, ci este necesar ca aceasta s fie comunicat celui interesat2.
Mai mult chiar, regretatul profesor Ilie Iovna susinea, n ultimul su curs, c
simpla luare la.cunotin de ctre cel interesat despre emiterea unui act administrativ i
despre coninutul lui, n cadrul unei audiene sau prin informarea realizat de un
funcionar public nu este suficient, atta vreme ct actul nu a fost comunicat3.
Comunicarea actului administrativ reprezint astfel punct de plecare pentru curgerea
termenului de exercitare a recursului graios*..
n cazul actelor administrative unilaterale, plngerea prealabil se poate introduce,
pentru motive temeinice, i peste, termenul prevzut la alin. (1), dar nu mai trziu de 6
luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este un termen de prescripie.
. g) n cazul aciunilor care au ca obiect contracte administrative, plngerea
prealabil are semnificaia concilierii n cazul .litigiilor comerciale.
Precizm c prin Legea nr. 71/2011 pentru punerea. n aplicare a Codului civil a fost
modificat denumirea iniial a; capitolului XIV din Codul de procedur civil, care era
aceea de dispoziii privind soluionarea litigiilor n materie comercial, n dispoziii
privind soluionarea litigiilor dintre profesioniti. Art. 720*1 a dobndit urmtorul
coninut: In: procesele i cererile dintre profesioniti evaluabile n bani i- derivate din
raporturi contractuale, nainte de introducerea cererii de chemare n judecat reclamantul'
va ncerca soluionarea litigiului fie prin mediere, fie prin conciliere direct cu cealalt
parte. Aceste modificri s-au produs urmare a intrrii n vigoare a noului Cod civil, prin
care comercialul a fost absorbit de civil, astfel nct nu se mai poate vorbi despre
litigii comerciale, ci doar despre litigii civile. Rezult c referirea din articolul 7 al
Legii nr. 554/2004 ne trimite la noua procedur dintre profesioniti.
. h) Plngerea prealabil, poate fi formulat i de persoana vtmat ntr-un drept al su
sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat atui
subiect de drept, din momentul n care a luat cunotin, pe orice cale, de existena
acestuia, n limitele termenului de 6 luni.
Un element de noutate pe care l aduce este posibilitatea de a exercita aciunea
prealabil i o ter persoan, fiind vorba despre un efect al recunoaterii pentru
terele persoane a calitii de subiect de sezin a instanei de contencios
administrativ5. Avem n vedere articolul 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, conform
1 R. N. Pctrescu. op. cit., p. 366.
D. C. Drago, op. cil., p. 68.
I. Iovna, Drept administrativ. Voi. II. Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, p. 139.
1. Santai, Condiiile controlului judectoresc direct asupra actelor-administrative n temeiul legii
contenciosului administrativ, n Dreptul, nr. 6/1991, p. 18.
' A.'Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, op. cit., p. 313.
188
cruia este ndreptit s introduc plngere prealabil i persoana vtmat ntr-un

drept al su sau ntr-un interes legitim, prinlr-un act administrativ cu caracter individual
adresat altui subiect de drept, din momentul n care a luat cunotin, pe orice cale, de
existena acestuia, n limitele termenului de 6 luni prevzut de alin. (7).
n contextul revizuirii Constituiei i al consacrrii, prin art. 21 (4), a caracterului
facultativ i gratuit al jurisdiciilor administrative speciale, s-a pus problema n practica
judectoreasc i a Curtii Constituionale, dac procedurile administrative prealabile
sesizrii instanei de contencios administrativ sunt sau nu constituionale. Este vorba
despre art. 5 din vechea Lege nr. 29/1990 a contenciosului administrativ, n prezent
abrogat, art. 7 din actuala Lege nr. 554/2004 sau unele dispoziii din Codul de procedur
fiscal1.
Opinia i soluia la care subscriu este aceea c existena unor proceduri prealabile
este n acord cu jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului i are caracter
constituional, n vreme ce aciuni de flexibilitate i eficien care sunt pe deplin
compatibile cu protecia drepturilor omului, pot justifica intervenia anterioar a unor.
organe administrative sau profesionale, ns trebuie garantat posibilitatea de a ataca
decizia n justiie.
Caracterul obligatoriu al unei proceduri prealabile este reglementat i de versiunea
consolidat a Tratatului privind Uniunea European i a Tratatului privind funcionarea
Uniunii Europene n articolul 265 (ex-articolul 232 TCE). care prevede c n cazul n
care, prin nclcarea prevederilor tratatului, Parlamentul European, Consiliul European,
Consiliul, Comisia sau Banca Central European se abin s hotrasc, statele membre
i celelalte instituii ale Uniunii pot sesiza Curtea de Justiie a Uniunii Europene pentru a
constata orice nclcare. Prezentul articol se aplic, n aceleai condiii, organelor,
oficiilor i ageniilor Uniunii care se abin s hotrasc. Aceast aciune este admisibil
numai n cazul n care instituia, organul oficiul sau agenia respectiv a fo st solicitat
n prealabil s acioneze. In cazul n care, la expirarea unui termen de dou luni de la
data acestei solicitri, instituia, organul, .oficiul sau agenia nu i-a precizat poziia,
aciunea poate fi formulat ntr-un nou termen de dou luni. Orice persoan fizic sau
juridic poate sesiza Curtea n condiiile stabilite de paragrafele precedente n legtur
cu omisiunea unei instituii, organ, oficiu sau agenie a Uniunii de a-i adresa un act, altul
dect o recomandare sau un aviz~.
Dup cum se poate constat, n conformitate cu Tratatul, obligativitatea procedurii
prealabile subzist n cazul abinerii structurilor Uniunii Europene de a lua o
hotrre, adic de a adopta sau nu un act administrativ. Este vorba despre situaia
evocat n doctrin prin sintagma tcerea administrativ sau, potrivit articolului 52 din
Constituie i articolului 1 din Legea nr. 554/2004, despre ncsoluionarea n termenul
legal a unei cereri sau, dup caz, refuzul nejustificat de a soluiona o cerere, asimilate12
1 Oliviu Puie. Constituionalitatea procedurii adininistrativ-jurisdicionale reglementat prin Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 i alte acte normative speciale, in Caietul tiinific nr. 10/2008,
Realiti i perspective ale procesului de integrare a Romniei in Uniunea European, pp. 383-392.
2 Eduard Dragomir, Dan Ni, Tratatul de la Lisabona, Ed. Nomina Lcx, Bucureti, 2009, p. 233.
Contenciosul administrativ.
. j
189
^
.
'
. ; '
'
expres actelor administrative unilaterale prin articolul 2 alin. (2) al legii1. Semnalm
faptul c, n sistemul romnesc al contenciosului administrativ, n cazul nesoluionrii n
termenul legal a unei cereri nu este obligatorie plngerea prealabil, o asemenea
soluie fiind prevzut expres de articolul 7 alin. (5) al legii, care enumer situaiile n
care nu este obligatorie plngerea prealabil. Acestea includ aciunile introduse de
prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor
Publici sau cei vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane, declarate
neconstituionale, n cazul excepiei de nelegalitate, precum i a actului administrativ
asimilat sub forma refuzului nejustificat de a rezolva o cerere referitoare Ia un drept
sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n
termen legal. n dreptul european, dup cum am artat, n cazul abinerii lurii unei
hotrri, care este corespondentul n dreptul romnesc a nesoluionrii n termenul
legal a unei cereri, este obligatorie realizarea unei proceduri prealabile.
Un alt document european care are aplicabilitate n materie este Recomandarea Rec
(2001) 9 a Comitetului de Minitri ctre statele membre ale Consiliului Europei
asupra modalitilor alternative de reglementare a litigiilor dintre autoritile
administrative i persoanele private*2. ntre aceste modaliti este reglementat i
recursul administrativ prealabil, care transpune n realitatea faptic, dreptul
ceteanului la 6 bun administrare, reglementat n art. 11-41 din Carta drepturilor
fundamentale ale Uniunii Europene, a crui existen presupune i. recunoaterea
posibilitii autoritii publice de a revoca actul care, fr voia ei, nu ndeplinete
'. condiiile de legalitate sau de oportunitate3.
ô o dimensiune a dreptului la 0.bun administrare este obligaia administraiei de. a
soluiona petiiile ceteanului, procedura necontencioas prezentnd.avantaje att pentru
cetean, ct i pentru administraia public.
Nu exist o definiie universal valabil pentru buna administrare4. Nici n doctrina
de drept public nu exist un consens cu privire la semnificaia acestui concept. n opinia
unui autor, buna-administrare nseamn faptul c instituiile administrative au obligaia
s exercite drepturile i responsabilitile care le sunt conferite prin legi i alte
reglementari pe baza conceptului de drept, n aa fe l nct s se evite orice aplicare
rigid a prevederilor legale ... instituiile juridice trebuie s adapteze regulile juridice la
realitile sociale i economice5. n doctrina romneasc, acest drept este definit a
reprezenta o instituie juridic complex i are natura de a reprezenta un drept
fundamental, cu un coninut general care include o multitudine de atribuie referitoare la
. Art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede c Se asimileaz actelor administrative unilaterale i
refuzul nejustijicat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz. faptul
de a nu rspunde solicitantului n termenul legal".
"A se vedea site-ul http://coe.ihi,
3 luliana Rciu, Procedura contenciosului administrativ, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2009, pp. 215-216.
A Radu Carp, n direcia unui drept administrativ european?- Buna administrare potrivit normelor cu i
fr for constrngtoare ale Consiliului Europei i Uniunii Europene, n Revista de Drept Public nr.
4/2010, p. 2.
5 Theodore Fortsakis, Principles governig good administration, European Public Law, voi. 11, issuc 2,
2005, p. 207.
' '
190
organizarea i funcionarea administraiei, recunoscute ca drepturi de sine stttoare ...

n raport cu statul, dreptul la bun administrare se manifest ca o suin de obligaii pe
care acesta le are n legtur cu organizarea administraiei publice, pe de o parte i
pentru garantarea eficacitii i conformitii cu dreptul a activitii administraiei
publice, pe de alt parte'.
i Codul bunei administraii12 prevede,.la articolul 22 care reglementeaz.cile de
atac mpotriva actelor administrative, c este posibil realizarea unor recursuri,
administrative (recurs graios, recurs ierarhic) care, n unele cazuri, pot fi obligatorii,
acestea putnd viza att oportunitatea, ct i legalitatea actului administrativ. Iar
Jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului a confirmat c este posibil
exercitarea unui asemenea recurs, atta vreme ct nu se aduce atingere dreptului de
acces la justiie n substana sa3. Un alt text european care consacr exercitarea unei
proceduri prealabile este articolul 259 (ex- articolul 227 TCE) din Tratatul privind
Uniunea European, varianta consolidat prin Tratatul de la Lisabona, care prevede c
oricare dintre statele membre poate sesiza Curtea de Justiie a Uniunii Europene n cazul
n care consider c un alt stai membru a nclcat oricare dintre obligaiile care i revin
n temeiul tratatelor. Este ns necesar ca nainte ca un stat membru s introduc
mpotriva unui alt stat membru o aciune ntemeiat pe o pretins nclcare a
obligaiilor care i revin n temeiul tratatelor, acesta trebuie s sesizeze Comisia.
Comisia emite ini aviz motivat, dup ce a oferit posibilitatea statelor n cauza 's i
prezinte n contradictoriu observaiile scrise i orale. In cazul n care Comisia nu a emis
avizul n termenul de 3 luni de la introducerea cererii, absena avizului nu mpiedic
sesizarea Curii. :
:
",
Toate aceste argumente ne ndreptesc ;s susinem c la nivel european se poate
vorbi despre o procedur prealabil, recursul administrativ, n ambele sale forme de
recurs graios sau recurs administrativ ierarhic, fiind considerat un mijloc eficient
de soluionare a conflictelor dintre administraie i cei administrai.
5. Condiia respectrii termenului de introducere a aciunii4
Ultima condiie 'de admisibilitate a unei aciuni n contenciosul administrativ este
condiia termenului. Toate legile contenciosului administrativ adoptate pn acum au pus
problema, n jurisprudena i doctrin, a semnificaiei termenelor, a naturii lor juridice, mai
1 Hmamicl Albii. Principiile dreptului la o bun administrare in jurisprudena Curii Europene a

Drepturilor Omului. n E. Blan, C. Ifi ine, G. Varia, M. Vcrelu, Dreptul administrativ european - spre o
concepie unitar in doctrina i practica romneasc. Ed. Comunicare, ro, Bucureti, 2008, p. 128.
2 Codul bunei administraii este anex la Recomandarea CM Rec (2007) 7 a Comitetului Minitrilor din
Statele Membre ale Consiliului Europei.
3 luiiana Rciu. Procedura contenciosului administrativ, op. cit., p. 216.
4 Reglementarea din 1925 dispunea c cererile ntemeiate pe art. 99 i 107 ale Constituiei din 1923 se
pot face oricnd. In cazul n care era vorba despre o nlocuire, mutare saiipunere la retragere in contra legii
a funcionarilor inamovibili legal numii, cererile se vor face n termen de 30 de zile libere de la publicarea
lor n Monitorul Oficial. In cazul n care particularul a adresat o cerere administraiunii, cererea in justiie
se va face dup expirarea unui termen de 30 de zile de la nregistrare de ctre autoritatea administrativ sau
de la notificarea ei prin portrei i in termen de 30 de zile libere de la aceast dat" (art. 4 din lege).
191
ales c unul era mai mare i altul mai mic1. Pentru a elimina eventuale controverse doctrinare,
actuale lege prevede c un termen, cel mic, este de prescripie, cellalt, cel mare, este de
decdere. In literatura de specialitate2 s-a exprimat prerea care consider inoportun
calificarea expres a termenelor, cel de 6 luni de prescripie i cel de un an, de decdere, pe
considerentul c ele ar avea acelai efect juridic, distingndu-se doar ordinea de aplicare i
condiiile n care ele pot fi folosite. Este discutabil o asemenea opinie, n condiiile n care
termenele de prescripie au un regim juridic diferit fa de cele de decdere, prescripia poate
fi ntrerupt, poate opera repunerea n tennen, ori tocmai aceast difereniere a avut-o n
vedere legiuitorul atunci cnd a optat pentru soluia respectiv.
Potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin
Legea nr. 262/2007, cererile prin. care se solicit' anularea unui act administrativ
individual, a unui contract administrativ, recunoaterea dreptului pretins i repararea
pagubei cauzate,- se pot introduce n termen de 6 luni de la: a) data comunicrii rspunsului la plngerea prealabil;
b) data comunicrii refuzului nejustificat, de soluionare a cererii;
c) data expirrii termenului de soluionare-a plngerii prealabile, fr a se putea
depi -termenul mxim de un an, respectiv data expirrii termenului legal de soluionare a
cererii;
"
'
d) dataexpirrii termenului prevzut la art. .2 alin. (1) lit. h), calculat dc Ia
comunicarea actului administrativ emis-n soluionarea favorabil a cererii sau, dup caz,
a plngerii prealabile;
/
e) data ncheierii procesului verbal .de finalizare a procedurii concilierii, n.cazul
" contractelor administrative.
n cazul ordonanelor sau dispoziiilor din ordonane considerate neconstituionale;,
acestea pot fi atacate oricnd.
V ,
Termenul-de 6 luni constituie regula. Se admite c, pentru motive temeinice, n cazul
actului administrativ individual, cererea poate fi introdus i peste termenul prevzut la
alin. (1), dar nu mai trziu de un an de la data comunicrii actului, data lurii la
cunotin, data introducerii cererii sau data ncheierii procesului-verbal de conciliere,
dup caz.
Exist categorii de litigii pentru care, n jurispruden i doctrin, au aprut deja
discuii cu privire la termenele de introducere a aciunii. Astfel, unul din elementele-de
noutate aduse de actuala lege a contenciosului administrativ l constituie art. Y alin. (6)? n
forma iniial, care reglementeaz dreptul autoritii publice emitente a unui act
administrativ nelegal de a putea solicita instanei de contencios administrativ
constatarea nulitii acestuia n situaia n care actul nu mai poate j i revocat ntruct a
intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. Prin jurispruden Curii de Apel
Bucureti, Secia dc contencios administrativ i fiscal, s-a statuat c este competent s
se pronune i s judece chiar dac a trecut mai mult de un an dc la emiterea
actului, respingnd astfel aprrile de tardivitate formulate de prile interesate.
1 A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, op. cil., p. 324.

D. C; Drago. Legea contenciosului administrativ, op. cil., p. 255.
192
ntr-o opinie exprimat n doctrin, s-a susinut contrariul, considerndu-se c

actuala lege a contenciosului administrativ este aplicabil actelor administrative
individuale comunicate/publicate ncepnd cu data de 6 ianuarie 2005 (data intrrii n
vigoare a Legii nr. 554/2004)'. Aceast opinie este mprtit i ntr-un interesant studiu
al tnrului i valorosului nostru colaborator de la Facultatea, de Drept12. Prin modificrile
aduse prin Legea nr. 262/2007, s-a completat textul cu precizarea c aciunea poate f i
introdus n termen de un an de la data emiterii actului.
V. EXCEPIILE DE LA CONTROLUL DE LEGALITATE EXERCITAT

DE INSTANELE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV3
12. Determinarea sferei excepiilor
Existena contenciosului, administrativ nu nseamn i nu poate s nsemne un drept

absolut, fr limite, de control judectoresc asupra actelor administrative4. '
Problem nlturrii unor categorii de acte administrative.de la controlul de legalitate
a aprut n Romnia la nceputul secolului trecut, fiind consacrat prin Constituia din
1923, care prevedea c puterea judectoreascnu are 'competen de a judeca actele de
guvernmnt i actele de. comandament cu caracter militar i prin Legea contenciosului
administrativ din 1925, care dezvolta prevederile constituionale5:
Art. 52 alin. (2) din Constituia actual trimite la o lege organic-, prin care s se
stabileasc att condiiile,' ct:i'limitele Exercitrii acestui drept. n c.est'-fel, constituantul romn admite, n. principiu, c exerciiul acestui drept
fundamenta! suport i unele limite, care nu sunt altceva dect categorii de acte
administrative care urmeaz a fi exceptate de la controlul exercitat de instanele judectoreti.
Acestui.text se adaug, dup cum am mai avut prilejul s artm, art. 53 care creeaz
cadrul constituional n care drepturile i libertile fundamentale pot s cunoasc unele
restrngeri.
Fostele articole 48 (actualul art. 52) i 49 (actualul art. 53) erau, nainte de revizuire,
singurele care confereau legitimitate constituional unor excepii de la controlul de
legalitate exercitat de instanele de contencios administrativ. DUp revizuirea Constituiei,
prin textul nou introdus i devenit art. 126 alin. (6), nu numai c se consacr principiul
conform cruia controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ este
1 C. Furtun, S. Cristea, Consideraii teoretice privind sfera de aplicare a Legii nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ i termenele de introducere a aciunii in contenciosul administrativ, n Curierul
Judiciar nr. 3/2006, pp. 65-67.
2 A. S. Ciobanu, Termenul de introducere a aciunii in anulare n baza art. 1 alin. (6) din Legea
contenciosului administrativ nr. '554/2004, n Curierul Judiciar nr. 6/2006, pp. 57- 70.
3 Unii autori le trateaz sub titulatura excepiile de la controlul judectoresc realizat n temeiul Legii
nr. 29/1990" (E. Popa, op. cit., p. 249) sau acte care nu pot face obiect al aciunii n contenciosul
administrativ " (M. Preda, op. cil., p. 249).
4 A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, op. cit., p. 303.
5 E. Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 185.
193
garantat, dar se prevd i excepiile, respectiv actele care privesc raporturile cu

parlamentul i actele de comandament cu caracter militar.
Legea nr. 554/2004 reglementeaz aceast materie n articolul 5 intitulat actele
nesupuse controlului i limitele controlului, El prevede, n alin. (1) c nu pot fi
atacate pe calea contenciosului administrativ urmtoarele categorii de acte:
a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul;
b) .actele de comandament cu caracter militar1.
Pe lng aceste categorii prevzute de Constituie, trebuie s mai avem n vedere nc
dou categorii de acte administrative care, prin specificul obiectului lor, fie se supun
unui control de legalitate exercitat de alte instane judectoreti, fie se supun unui
control de legalitate limitat, parial. Dim prima categorie fac parte actele pentru
modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic special, o alt
procedur judiciar. Celei de-a doua categorii aparin actele administrative emise
pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de
urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru
restabilirea ordinii publice; precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor
naturale, epidemiilor i epizootiilor, care pot fi atacate numai pentru exces de putere.
Chiar din titlul articolului 5 i. din coninutul lui, rezult c se au n vedere dou
categorii de acte administrative exceptate, de la contenciosul administrativ:'
a) acte administrative sustrase n totalitate controlului de legalitate exercitat pe
calea contenciosului administrativ, sau, n formularea unui alt autor, excepii absolute2,
'categorie n care intr actele administrative ale autoritilor publice care privesc
raporturile acestora cu Parlamentul; actele de comandament .cu caracter militar; actele
pentru modificarea sau 'desfiinarea crora se prevede, prin lege special, o alt
procedur judiciar.
. " .
.. .' .
b) acte administrative sustrase parial de la controlul de legalitate sau excepiile
relative, n opinia autorului precitat, n care intr actele administrative emise pentru
aplicarea regimului strii, de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care
privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii
publice, precum i pentru nlturarea, consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i
. epizootiilor, care pot fi atacate numai pentru exces de putere.
i3. Analiza sferei excepiilor de la controlul de legalitate exercitat de

instanele judectoreti de contencios administrativ
Din coninutul prevederilor articolului 126 alin. (6) din Constituie, raportate la
dispoziiile legii-cadru n materie, am constatat c exist dou categorii de acte adminis-
1 Pcnlm o analiz n detaliu asupra acestei probleme, v. 1. Dragoman, Militarii i contenciosul

administrativ, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare in perspectiva integrrii
europene. Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine
Administrative Paul Negulescu, pp. 1348-359.
D. C. Drago, Legea contenciosului administrativ, op. cit.,- p. 159.
194
DREPT ADMINISTRAT!
trative exceptate de la controlul de legalitate exercitat de instanele judectoreti de

contencios administrativ: acte administrative care sunt sustrase n totalitate'
contenciosului administrativ, din raiuni care in de natura actului sau care, dimpotriv
se supun unui control judectoresc, dar acesta este realizat de alte instane dect cele d
contencios administrativ, i acte administrative care se supun unui control limitat.
In literatura de specialitate s-a exprimat teza conform creia excepiile de la controlul,
de legalitate includ trei categorii de acte:
a) actele de drept comun (civile, comerciale, de dreptul muncii), ale administraiei

publice, indiferent de denumirea i de caracterul unilateral sau bilateral al lor;
b) actele administrative sustrase oricrei ^forme. de control judectoresc, (actele de
guvernmnt i cele de comandament cu caracter militar);
c) actele administrative indicate de art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care sunt'
supuse unei proceduri .speciale de control judectoresc, alta dect procedura conten
ciosului administrativ; reglementat de aceast lege1.
V. 1. ACTELE ADMINISTRATIVE SUSTRASE N TOTALITATE CONTROLULUI DE

LEGALITATE AL INSTANELOR JUDECTORETI DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV
< . ' U . V .
14. Actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile
cu Parlamentul
. .
.
Constituia vorbete, n art. 126 alin. (6), despre actele cre privesc raporturile c u .
Parlamentul. Legea nr...554/2004 face referire la actele administrative ale autoritilorj
publice care privesc raporturile cit Parlamentul.
:
Aceast categorie de excepii aparine actelor cu caracter politic, calificate tradiionalde doctrin ca acte de guvernmnt. Constituia Romniei din 1923 prevedea, n)
articolul 107, c puterea judectoreasc nu are cderea de a judeca actele de
guvernmnt, precum i actele de comandament cu caracter militar. Prevederea, nConstituie, a actelor de guvernmnt, a obligat legiuitorul din 1925 s defineasc, pririji
lege, ce nseamn actele de guvernmnt, definiie care mai mult ncurca nelegerea/
acestor acte dect o clarifica, ceea ce a atras critici ale. ei n doctrina vremii*2 i' mai trziu3,j
In Frana, teoria actelor de guvernmnt este o creaie a jurispiiidenei administrative,
sancionat mai trziu de legiuitor. In 1822, Consiliul de Stat a respins o reclamaie pe'
considerentul c obiectul ei vizeaz o chestiune politic, iar n 1867 aceeai instan
statueaz c actele politice nu sunt de natur a fi. atacate pe calea contenciosului
administrativ 4. .
'A n to n Trilcscu-, Controverse n legtur cu,controlul judectoresc special al actelor administrative,

n Revista Dreptui nr. 11/2009, p. 123.
" C. G. Rarinccscu, Contenciosul administrativ romn, op., cit., p. 303. . . .
\
J T. Drganu, Actele administrative .tji faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc potrivit
Legii nr. 1/1967, Ed. Dacia, Cluj Napoca, 1970, p. 193 i urm;
!.
4'C. Debbasch, J.*C. Ricci, opicit., p. 64.
:
_________________________
_____________________________ 195
Fundamentarea teoriei actelor de guvernmnt se regsete n distincia dintre

administrare i guvernare. Dar, din punct de vedere ideologic, o asemenea distincie este
foarte greu de realizat, ceea ce i ndrituiete pe autorii francezi s susin c na exist
un criteriu al actelor de guvernmnt, exist numai o list a.acestor acte'.
n ceea ce privete categoriile de acte de guvernmnt, unii autori francezi2 recunosc
urmtoarele categorii: .
a) actele executivului n raporturile cu Parlamentul;
b) actele executivului n relaiile cu puterile strine, n care intr:
- actele referitoare la negocierea i ncheierea unui tratat internaional;
- actele referitoare la aplicarea tratatelor;
- actele de politic internaional strine tratatelor;
- actele privind rzboiul.
Ali autori3 calific drept acte de guvernmnt: actele Preedintelui Republicii; actele
privitoare la relaiile Guvernului cu Parlamentul; actele referitoare la relaiile Guvernului
cu state sau organizaii internaionale..
;
Considerm c formularea actele care privesc raporturile cu Parlamentul, fr s
precizeze ale jcui raporturi se stabilesc cu Parlamentul, are o vocaie generoas; ea
ngduind s e aib n vedere, cum avea s precizeze-ulterior Legea nr. 554/2004, actele
administrative ale; tuturor autoritilor publice n raporturile cu Parlamentul.
Apreciem c n aceast categorie de acte exceptate sunt cuprinse actele cu caracter
politic emise n exercitarea atribuiilor constituionale dintre organul reprezentativ suprem
(Parlamentul) i cei doi efi ai executivului (Preedintele i Guvernul), din care
menionm doar cteva, spre exemplificare: mesajul Preedintelui prevzut de art. 88;
dizolvarea Parlamentului de ctre Preedinte (art. 89); consultarea Guvernului de ctre
Preedinte (art.. 86); referendumul (art: 90);. desemnarea candidatului la funcia de
prim-ministru (ar\. S5\ \03) etc.
; K
15. Actele de comandament cu caracter militar4

Constituia din 1923 consacr pentru prima dat n dreptul romnesc conceptul de act
de comandament cu caracter militar. Am enunat coninutul acestui articol, care prevede
lipsa de competen a puterii judectoreti, care nu avea cderea de a se pronuna asupra
actelor de guvernmnt, precum i a celor de comandament cu caracter militar5.
. 1 C. Debbasch, J.-C. Ricci, op. cit., p. 65. Ali autori francezi definesc actele de guvernmnt de o
manier clar, ele fiind acele acte ndeplinite de autoritatea administrativ, care nu sunt susceptibile de unrecurs in J'aa tribunalelor administrative sau judiciare". (A. de Laubadre, J. C. Venczia, Y. Gaudemet, op.
cit.. 1996, p. 650).
2 J. Rivero, J. Walinc, op. cit., pp. 160-162.
3 C. Debbasch, J.-C. Ricci, op. cit., pp. 66-69.
4 C. L. Popescu, Exceptarea actelor de comandament cu caracter militar de la contenciosul
administrativ, potrivit revizuirii constituionale, n lumina dreptului de acces Ut o instan judectoreasc, n
Curierul Judiciar n r.l 1/2003, pp. 100-120.
" Aceast prevedere este o noutate, deoarece pn la aceast dat ,, termenul acesta era necunoscut in
dreptul nostru. n doctrin, jurispruden. legislaie, dup cum era i este necunoscut dreptului francez,
italian etc." (C.G. Rarinccscu, op. cit., p. 309). Numai doctrina german l teoretizase (O. Mayer, Le droit
administratif allemand, traducere din limba francez, Paris 1903, p. II).
196
D R E P T A D M IN IST R A T IV *>
Cura Constituia din 1923 doar consacr dreptul, fr s-l defineasc, ar fi fost de
dorit ca Legea din 1925 s fac acest lucru. ns dispoziiile acestei legi, i avem n
vedere art. 1 i art. .3 alin. (2), sunt i ele lapidare, mai mult ngreuneaz procesul de
clarificare dect s-l sprijine.
De aceea, autorii din perioada interbelic au fost profund preocupai de aceast
problem, manifestndu-se atitudini diferite, de la rezerv pn la atitudinea temerar
de a ncerca s o defineasc. Spunem temerar deoarece noiunea actului de
comandament cu caracter militar, ntocmai ca a actului de guvernmnt, nu reiese din
analiza juridic i ca atare nu poate fi. o noiune juridic; ea nu poate fi. dect o noiune
extrajuridic, nscut din necesitatea de a se da satisfaciune unor anumite interese n
legtur direct cu activitatea unor servicii publice de o natur special, care este cel al
aprrii naionale"1.
Nici doctrina actual nu se hazardeaz n a defini aceast noiune, rezumndu-se s
se exprime n sensul c ,, ncadrarea unui act administrativ concret n sfera actelor de
comandament cu caracter militar este o chestiune de apreciere a instanei, dar o
apreciere prin prisma tiinei dreptului publici a constantelor acestei teorii, ntre care i
distincia dintre actele autoritilor militare cu 'caracter pur administrativ (identice cu
actele oricrui alt, organ administrativ) i actele acestora care vizeaz comanda trupei,
fie n timp de pace, fie n timp de rzboi1.
- _ ... ...
.*
'
Actele care eman de la autoritile militare, potrivit reglementrii interbelice, erau
clasificate n dou categorii: .
- actele de comandament cu caracter militar, sustrase absolut controlului de'
legalitate;
.
.
.
.
.
- actele autoritii militare prevzute la art. 3, care nu,vor putea fi atacate dect. n
privina decretelor de punere n retragere i numai pentru cuantumul pensiunii.
Extrem de important este faptul c doctrina i jurisprudena au consacrat soluia c
actele autoritilor militare care privesc statutul legal al militarilor, astfel cum era el
consacrat prin diferite legi organice, nu se ncadra n excepia prevzut n art. 2 l Legii
din 1925.
.
-12
1 C.G. Rarincescu, op. cit., p. 310. Dificultatea pe care au ntmpinat-o autorii interbelici n a defini
aceast noiune, a pornii* de la urmtoarele clemente: a) formularea lapidar a art. 107 din Constituia
interbelic; acesta ncfcnd dect s consacre termenul i att; b) reglementarea oarecum sinuoas a Legii din
1925, care n art. 2 alin. (1) reia coninutul art. 107 din Constituie, n alineatul al doilea precizeaz sfera
actelor dc guvernmnt, n rndul acestora regsind i actele de comandament cu caracter militar. Art. 3, care
mai prevedea i alte acte sustrase contenciosului administrativ, meniona n cel de-al treilea alineat acrele
autoritii militare nu vor putea Ji atacate dect n privina decretelor de punere n retragere i numai pentru
cuantumul pensiunii". De aici problema, dac act de comandament cu caracter militar i act al autoritii
militare sunt sau nu sinonime. O alt tez a autorilor interbelici a fost aceea c cele dou noiuni nu se
identijic i, n consecin, nu orice act al autoritilor militare este act de comandament cu caracter militar,
putndu-se stabili o relaie de la ntreg ta parte, ntregul fiind actul autoritii militare, iar partea actul de
comandament cu caracter militar.
2 A. Iorgovan, op. cit., voi. II, p. 489.
197
16. Fundamentarea constituional i legal actual a actelor de coman

dament cu caracter militar
' * '
i *
Constituia actual enumer categoriile de acte care ar fi sustrase controlului de
legalitate n art. 126 alin. (6), fiind vorba, cum am mai spus, despre actele care privesc
raporturile cu Parlam entul i actele de comandament cu caracter m ilitar1.
Tot despre acte de comandament cu caracter militar face vorbire'i art. 5 lit. b) din
Legea nr. 554/2004.
Mai trebuie luate n consideraie i alte dispoziii din legea fundamental. Astfel, art.
-118 dispune c Armata este subordonat exclusiv voinei poporului, pentru garantarea
suveranitii, a independenei i a unitii statului, a integritii teritoriale a rii i a
democraiei constituionale.
; ...
Cum se exprim ntr-o lucrare consacrat comentrii legii fundamentale,.,, Armata, cu
tot ceea ce presupune ea - disciplin riguroas, ierarhii i subordonri; comandamente
i state majore, departamente i ministere .n epoca modern apare ca un serviciu
public administrativ'.
Raportarea .'acestor dispoziii. la cele. ale Legii din 2004 . determin concluzia
caracterului de excepie al actelor prevzute la art.-5 alin. (1) lit. b),- cruia ar trebui -i
corespund o interpretare cu acelai caracter,. armata supunndu-se. acelorai rigori ale
statului de drept, care, n raporturile pe care le nate, nu poate tolera abuzul, arbitrariul,
nesupunerea fa : de Constituie i d e . lege, . nclcarea drepturilor i libertilor
fundamentale ale cetenilor, nclcarea principiului egalitii tuturor n faa legii i a
autoritilor publice, fr. discriminri i privilegii,, i a principiului constituional c
nimeni nu este mai presus de,lege. C ; .
-.Aceasta nseamn.c instanele de contencios administrativ; trebuie s manifeste
maxim de pruden atunci cnd ncadreaz un act administrativ-n categoria celor de
comandament cu Caracter militar i deci a celor exceptate de la controlul de legalitate.
Cu att mai greu de neles i de admis ni se pare, n acest context, adoptarea unui act
normativ, al crui scop era, cum se precizeaz n preambul, de a interpreta exact unele
prevederi ale vechii Legi. nr. 29/1990, este vorba despre Ordinul M 126 adoptat la 18
decembrie 1990 de Ministrul Aprrii Naionale. Or, prin acest ordin, orice act care
eman de la armat este calificat ca fiind act de comandament cu caracter militar, ceea ce
ne determin s-l calificm drept profund neconstituional.
Cu toate c art. 1 calific drept act de comandament cu caracter militar toate actele
administrative emise la nivelul ministerului respectiv, ntr-o logic fireasc, expresia
precum i urmat de o enumerare nu i-ar mai .fi avut rostul, datorit caracterului
global, integrator, al formulrii anterioare toate actele administrative emise de organe
ale Ministerului Aprrii Naionale 123.
1 Cu privire la aceast categorie de acte, v. A. Iorgovan, F. erban, Despre adele de comandament cu
caracter militar, n RDP nr.- 1-2/1997, p. 41; 1. Dragoman, Comandament i administraie n activitatea
militar. n Caietul tiinific al Institutului de tiine Administrative al Romniei, Sibiu, 2000, p. 25.
2 A. Iorgovan, n M. Constantinescu, 1. Delcanu, A. Iorgovan,-1. Muraru, F.. Vasilescu, I. Vida,
Constituia comentat i adnotat. Regia Autonom Monitorul Oficial Bucureti, 1992, p. 264.
La litera d) aceluiai Ordin regsim urmtoarea reglementare: Ordinele ministrului aprrii
nafiohqle,. secretarilor de stat, comandanilor, efilor, conform competentelor ce le revin potrivit
198
Pentru a nltura problemele aprute n jurispruden sub incidena vechii legi, actuala lege
a contenciosului administrativ definete actul de comandament cu caracter militar n articolul 2
litera 1), acesta reprezentnd actul administrativ referitor la problemele strict militare ale
activitii din cadrul forelor armate, specifice organizrii militare, care presupun dreptul
comandanilor de a da ordine subordonailor n aspecte privitoare la conducerea trupei n timp
de pace sau rzboi ori, dup caz,- la ndeplinirea serviciului militar ",
Din coninutul acestei definiii,, rezult c n sfera noiunii intr toate ordinele i
instruciunile de serviciu privind msurile de pregtire, a trupelor, mobilizrile i concentrrile
de tmpe, atribuirea i efectuarea de comenzi, manevre, exerciii i operaiuni militare1.
Raiunea sustragerii acestei categorii de acte de la controlul de legalitate constn a
asigura spiritul de disciplin al subordonailor, dar i',, acele condiii de energie, capa
citate, unitate i rapiditate necesare operaiunilor militare"*123. .".
Este nendoielnic faptul c restul actelor care eman de la autoritile militare i
care nu aparin celor definite prin art. 2 lit. 1) din Legea contenciosului adminis
trativ vor putea fi atacate n faa instanelor judectoreti de contencios adminis
trativ. Este vorba despre actele contractuale, actele de gestiune ncheiate de autoritile
militare cu diferite persoane n vederea aprovizionrii, pentru a se asigura funcionarea
serviciului de aprare naional, actele de administraie militar sau actele autoritilor
militare cum ar fi cele care privesc numiri n grad, avansri', acte de sancionare'; de
punere n retragere, de pensionare2 sau, n termeni actuali; acte.legate de managementul
resurselor umane4.
'
.
1'
17. Actele pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede,

prin lege special, o alt procedur judiciar v
n doctrin5, actele administrative exceptate mai sunt evocate i prin sintagma de
fine de neprimire, fiind identificate, n mod tradiional, dou asemenea categorii,
respectiv:
"...
a) fine de neprimire deduse din natura actului, unde se ncadreaz cele pe care
deja le-am analizat;
. . . . . . .
b) fine de neprimire deduse din existena unui recurs paralel, categorie n care-se
ncadreaz actele pentru modificarea sau completarea crora se prevede, prin lege
special, o alt procedur judiciar.
reglementrilor n vigoare privitoare la naintri, avansri i retrogradri n grad;- numiri, eliberri i

retrogradri din fi inelie; mutri i detari, treceri in rezerv, chemri n cadrele active ale armatei, treceri
dintr-o armat (specialitate militar) n alta: orice alte probleme care privesc situaia cadrelor militare,
militarilor angajai pe baz de contract, elevilor militari, militarilor n termen i cu termen redus
1 D. C. Dra'go, Legea contenciosului administrativ, Comentarii i explicaii, Ed. All Beck, B ucureti/
2005, p. 164.
C. Rarinccscu, Contenciosul administrativ romn, Ed. Universal Alcalay.& Co., Bucureti, 1936, p. 311.
3 D. C. Drago, Legea contenciosului administrativ, ojk cit., p. 164.. .
A A. Iorgovan, F. erban, art. cil., p. 45.
A Iprgovan, Noua.lege a contenciosului administrativ, op. cit., p. 307.
199
Pentru a ne afla n prezena unui asemenea tip de acte, este necesar ntrunirea mai
multor condiii, i anume:
- o lege organic special s prevad o alt procedur de atac. Dup cum se poate
constata, legiuitorul face precizarea expres a caracterului legii, lucru firesc, de altfel,
dac avem n vedere c Legea nr. 544/2004 este o lege organic, iar derogarea de la
prevederile ei se poate face tot printr-o lege organic;
- aceast cale special de atac s se exercite tot n faa unei instane judectoreti, i
s fie astfel vorba despre o alt procedur judiciar. Per a contrario, rezult c dac
aceast procedur se exercit n faa unui organ administrativ cu atribuii jurisdicionale,
nu ne aflm n prezena unui recurs paralel;
- o ultim condiie care mai poate fi reinut vizeaz ceea ce poate fi obinut pe
calea judiciar special prevzut de lege. De aici condiia ca, pe calea special de atac
:s se obin aceeai satisfacie, ca i cnd ea s-ar fi derulat' n faa. instanelor de
contencios administrativ.
V. 2. ACTELE ADMINISTRATIVE SUSTRASE PARIAL 'CONTROLULUI.

DE LEGALITATE AL INSTANELOR JUDECTORETI
DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
18. n aceast categorie se ncadreaz actele prevzute' la art. 5 alin. (3) diri Legea
nr. 554/2004, respectiv actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de
rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele . care privesc aprarea i
securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru
nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor, care pot fi
atacate numai pentru exces de putere. Definirea excesului de putere o regsim n art. 2
alin. (1) lit. n), acesta semnificnd exercitarea dreptului de apreciere al autoritilor
publice prin nclcarea limitelor competenei prevzute de lege sau prin nclcarea
drepturilor i libertilor cetenilor.
\
Aceast categorie de acte mai este evocat n doctrin i prin acte emise n situaii
excepionale, fiind vorba despre regimul strii de asediu i de urgen, reglementat n
prezent prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 1/19991, aprobat cu modificri prin
Legea nr. 453/200412.
Potrivit art. 2 din O.U.G. nr. 1/1999, cu modificrile care i s-au adus prin legea de
aprobare, starea de asediu este definit ca reprezentnd ansamblul de msuri
excepionale de natur politic, militar, economic, social i de alt natur, aplicabile
pe ntreg teritoriul rii ori n unele uniti administrativ teritoriale ', instituite pentru
adaptarea capacitii de. aprare a rii la pericole grave, actuale sau iminente, care
amenin suveranitatea, independena, unitatea ori integritatea teritorial a statului.
1 Publicat n M. Of. nr. 22 din 21 ianuarie 1999.

2 Publicat n M. Of. nr. 1052 din 12 noiembrie 2004.
200
DREPT ADMINISTRATIV
Starea de urgen este definit prin art. 3 al aceluiai act normativ ca fiind
ansamblul de msuri excepionale de natur politic, economic i de ordine public,
aplicabile pe ntreg teritoriul rii ori n unele uniti administrativ teritoriale, care se
instituie n urmtoarele situaii: a) existena unor pericole grave, actuale sau iminente
privind securitatea naional ori funcionarea democraiei constituionale; b) iminena
producerii ori producerea unor calamiti care fac necesar prevenirea, limitarea, sau
nlturarea, dup caz, a unor dezastre. Instituirea i meninerea uneia din aceste dou
msuri, potrivit articolului 31din Ordonan, nou introdus prin legea de aprobare, se poate
face numai n msura n care este impus de situaia existent, dar i cu respectarea
obligaiilor asumate de Romnia potrivit dreptului internaional.
Aceste prevederi din Legea organic a contenciosului administrativ i din Ordonana
de urgen privind regimul strii de asediu i al celei de urgen trebuie aplicate n
consonan cu prevederile articolului 53 din Constituie care reglementeaz regimul
restrngerii exerciiului unor drepturi, sau al unor liberti.
,
Dup cum se susine n literatura de specialitate, n lipsa unor dispoziii exprese n

legea, organic, se vor aplica, n soluionarea.litigiilor care au ca obiect, excesul de putere,
direct textele constituionale, n primul rnd articolul 53. Astfel, instanele judectoreti
vor aprecia dac actul atacat respect principiul proporionalitii ntre msura pe care o
instituie i cauza care a determinat-o, dac el a fost necesar pentru nlturarea urmrilor
unei situaii excepionale, dac nu este discriminatoriu i dac ,el era necesar, ntr-o
societate democratic1.
'
Dat fiind specificul acestor acte, al condiiilor n care ele se emit, achiesm la.opinia
formulat n doctrin c ele nu pot fi s vizeze dect nclcarea unor drepturi sau
liberti, nu i a unor interese legitime12.
. ... - - '
. ;
VI. PROCEDURA N MATERIE DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

19. Natura normelor procedurale aplicabile3
Actuala reglementare prevede n. art. 28, astfel cum a fost el modificat prin Legea nr.
262/2007, c Dispoziiile prezentei legi se completeaz cu prevederile Codului de
1 A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, op. cit., p. 307.
2Ibidem.
3 Lcgoa din 1925, ca i.actuala reglementare a cuprins, printre dispoziiile sale, nu doar norme de drept
substanial, ci i norme de drept procedural, raiunea instituirii acestora constnd n natura specific a
litigiilor, cane impune o procedur special de sesizare a instanelor judectoreti, de soluionare a cauzelor,
care este n marc parte diferit de procedura civil obinuit. Legea interbelic nu a acoperit ns, prin
coninutul su, toate aspectele de procedur, cum nu o face nici actuala reglementare. S-a pus problema dac,
in lipsa unor dispozifiuni speciale'sau contrarii n legea contenciosului administrativi nu sunt aplicabile
regulile de drept comun procedural. " Aceast problem a aprut deoarece legea interbelic nu consacra nicio
soluie pentru aceast situaie, nu trimitea la Codul de procedur civil, cum face actuala reglementare.
Rspunsul la problema enunat mai sus a fost pozitiv; att doctrina, ct i jurisprudena exprimndu-se n
sensul c legea contenciosului adm inistrativ in m aterie procedural, se com pleteaz cu dispozi(iunile
procedurale de drept com un". (C. G. Rarincescu, op. cit., p. 366).
- '
m :
201
procedur civil, n msura n care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de

putere dintre autoritile publice, pe de o parte, i persoanele vtmate n drepturile sau
interesele lor legitime, pe de alt parte, precum i cu procedura reglementat de prezenta
lege. Compatibilitatea aplicrii normelor de procedur civil se stabilete de instan, cu
prilejul soluionrii cauzei (subl. ns. - V.V.) Prin modificrile operate prin Legea nr.
262/2007 s-a nlocuit sintagma raporturi de autoritate cu cea de raporturi de putere, partea
final, care fcea referire la soluionarea excepiilor a fost nlocuit cu soluionarea cauzei.
In analiza aspectelor de ordin procedural aplicabile .contenciosului administrativ,
vom pomi de la recunoaterea a dou categorii de norme procedurale aplicabile:
a)
norme procedurale specifice, consacrate de Legea nr. 554/2004, cu modificrile i
completrile care i s-au adus prin Legea nr.. 262/2007;
. b) noime procedurale generale, comune procedurii civile obinuite, care i afl
izvorul n Codul de procedur civil..
' ; V
. v .
In ceea ce ne privete, ne vom opri, cu analiza asupra ctorva, aspecte de norme proce
durale specifice, cea de-a doua categorie fcnd obiect de studiu al disciplinei procedur .
civil
20. Trsturile generale ale procedurii administrative contencioase

.
Sintagma procedur administrativ contencioas include ansamblul normelor
procedurale consacrate de Legea contenciosului administrativ i Codul de procedur
civil, n conformitate cu care se introduc i se soluioneaz litigiile care privesc actele
administrative tipice sau asimilate ale unei , autoriti publice i cei vtmai n
drepturile i interesele lor legitime i se pun n executare hotrrile pronunate.
Autorii romni, de regul, riu au tratat ,pn;n prezent, de sine stttor, particula
ritile care caracterizeaz procedura administrativ contencioas, prin comparaie cu
procedura judiciar de drept comun.
Din activitatea desfurat pa avocat, cnd. am avut posibilitatea s reprezentm
interesele unor pri n , nenumrate litigii de contencios. administrativ, am putut s
constatm c, din nefericire, nici n practic nu se acord atenia cuvenit acestei
probleme. Acest lucru atrage o identificare periculoas, n opinia noastr, a caracterelor
procedurii judiciare obinuite i,;ale.celei de contencios administrativ, care este de natur
s afecteze specificitatea acestora din urm i implicit, soluiile care se pronun.
In literatura francez,, orice lucrare care abordeaz, cu caracter monografic sau fr
un asemenea caracter, instituia contenciosului administrativ,.analizeaz i caracteristicile
procedurii administrative contencioase, Noiunea evoc ansamblul regulilor privitoare la
introducerea, instrumentarea i judecarea recursurilor i a diferitelor altor tipuri de
recursuri susceptibile a j i date n competena jurisdiciilor administrativel.
Dup cum constatm din aceast definiie, n coninutul ei se regsete referirea
expres la noiunea de jurisdicie administrativ, dat fiind faptul c. n aceast ar
exist separarea ntre jurisdicia judiciar i cea administrativ, c exist instane
speciale i specializate de contencios administrativ, n fruntea crora se afl Consiliul de
1C. Debbasch, J.-C. Ricci, op. cit., p. 16.
202
f-
DREPT ADMINISTRATIV
Stat, organ independent al administraiei, care are n ju r de 250 de membri i care nu este
rupt de administraia activ, dimpotriv, se afl n strns legtur cu ea1.
Concepia francez n materie este dominat de principiul a judeca administraia
nseamn tot a administra'.
' "
Aceasta nseamn c Judectorul administrativ trebuie s fie, mai mult sau mai
puin, un judector specializat n materie administrativ\ dar un judector avnd spiritul
unui administrator, un judector contient c deciziile aletrebuies fie unt complement
al aciunii administrative . .
: . .
In sistemul constituional i legal romnesc nu regsim- concepia, principiile i
instituiile specifice sistemului francez.
. . .
Pe cale de consecin, i trsturile caracteristice ale procedurii administrative
contencioase vor frdiferite de ale celei din Frana.
n concepia noastr, pot fi identificate, n raport cu prevederile Constituiei i ale legiicadru n materie, urmtoarele trsturi caracteristice ale procedurii administrative
contencioase:
a) Din punctul de vedere al coninutului su, reprezint un ansamblu de nonne
procedurale speciale i specifice, care se completeaz cu normele procedurii civile
obinuite, n msura n care exist compatibilitate cu specificul raporturilor care se
circumscriu instituiei contenciosului administrativ.
;
Este foarte important precizarea cu privire la necesitatea compatibilitii ntre
normele procedurale obinuite i specificul instituiei contenciosului administrativ. n
procesul de elaborare a proiectului de lege pentru modificarea,i completarea Legii nr.
554/2004 a contenciosului administrativ, devenit Legea nr. 262/2007, aii existat propuneri
i variante de introducere, n corpul legii, a instituiilor din procedura civil obinuit care
nu sunt compatibile cu procedura specific litigiilor de contencios administrativ. Exempi
gratia, ordonana precdinial, care n materie de contencios administrativ mbrac
forma suspendrii executrii actului, prevzut de articolele 14 i 15 din Legea nr
554/2004. n final, s-a renunat la o prevedere care s conin instituiile considerate
incompatibile cu specificitatea litigiilor de contencios administrativ^ lsndu-i-se jude
ctorului de contencios administrativ deplina libertate de; a aprecia n ce msur regle
mentrile Codului de procedur civil sunt sau nu compatibile cu specificul raporturilor
dc putere dintre autoritile publice, pe de o parte, i- cei vtmai n drepturile sau
interesele lor legitime, pe de alt parte.
.
b) Normele procedurii administrative contencioase sunt norme de drept public,
mai exact de drept administrativ.
Prin relevarea acestei trsturi, dorim s scoatem n eviden faptul c norma.de
trimitere de la art." 28 al Legii nr. 55.4/2004 nu este de natur a transforma normele
procedurale n materia contenciosului administrativ n .norme ale procedurii civile
obinuite. O asemenea norm de trimitere nu schimb astfel natura juridic a conten1 G. Peiscr. Contentieux administratif 12e <5d Dalloz. Paris. 2001,ip, 15.
n original .Juger / 'administration, c 'est encore administrer".
' R. Chapus, Droit du contentieux administratif 9e cd., Paris. 2Q00, p. 40.
203
ciosului administrativ i a procedurii aplicabile acestuia, nu le transfer pe acestea din

sfera dreptului administrativ n aceea a procedurii civile obinuite1.
c)
Din punctul de vedere al derulrii sale n timp, procedura administrativ
contencioas presupune,,de regul, dou etape2, i anume:
- procedura anterioar sesizrii instanei de contencios administrativ, care este o
procedur administrativ;
- procedura n faa instanei de contencios administrativ, care este o procedur
judiciar.
.
Spunem de: regul deoarece exist anumite categorii de litigii de contencios
administrativ pe care legea le excepteaz de la obligativitatea parcurgerii procedurii
administrative prealabile, Astfel,- potrivit art. 311- din Legea. nr. 21.5/2001, republicat,
hotrrea de validare sau invalidare a mandatelor consilierilor locali poate fi atacat de
cei interesai la instana de contencios, administrativi n termen de 5 zile de la adoptare
sau, pentru cei abseni de la edin, de la comunicare. n aceast situaie, nu se mai
realizeaz procedura: administrativ prealabil, iar instana de contencios administrativ se
!pronun n cel mult 30 de zile, printr-o hotrre definitiv i irevocabil.
Articolul 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 prevede' c n cazul aciunilor introduse
de prefect, Avocatul Poporului Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor
Publici sau al celor care privesc cererile celor vtmai prin ordonane sau dispoziii din
ordonane, al celor care privesc actele asimilate sub forma refuzului nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu
rspunde solicitantului ri.tennen legal,, precum i al excepiei de nelegalitate, nu este
. obligatorie procedura prealabil.
,
. ,.
' *'
. d) Procedura judiciar n materia contenciosului administrativ este, de: regul, supus
dublului grad de jurisdicie, fondul i recursul, reprezentnd astfel o excepie de la
regula triplului grad de jurisdicie, care caracterizeaz cea mai mare parte a litigiilor
aparinnd procedurii civile obinuite. Din nou am fcut precizarea de regul, cu
privire la dublul grad de jurisdicie, dat fiind faptul c exist anumite categorii de litigii
de contencios administrativ, care sunt supuse unui singur, grad de jurisdicie, n sensul c
fie sunt exceptate de la exercitarea recursului, fiind soluionate n prim i ultim instan,
fie sunt supuse exclusiv recursului, eliminndu-se fondul care este asimilat cu
parcurgerea unor faze administrativ-jurisdicionale.
n acest sens, amintim dispoziiile art. 31j alin. (2) din Legea nr. 215/2001, republi
cat, cu modificrile i completrile ulterioare, la care am (acut referire anterior.
e)
Procedura judiciar n materia contenciosului administrativ are ca specific
caracterul urgent al judecrii cauzelor.
Este adevrat c principiul celeritii este specific administrrii justiiei n ansamblul
su3, dar judecarea litigiilor de contencios administrativ trebuie fcut de o manier n
1 V. Vedina,Statutulfuncionarilor publici, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 303.
n acelai sens, V. Priscaru, Contenciosul administrativ romn, Ed. AII Bcck, Bucureti, 1994, p. 183.
? Pentru o analiz monografic a acestui principiu, v. Gh. Dobrican, Procesul civil, urgentarea judecii,
Ed. Continent XXI.
204
care principiul celeritii trebuie aplicat i respectat n mod deosebit. O asemenea

concluzie se desprinde din coninutul, terminologia normelor procedurale consacrate prin
Legea nr. 554/2004. Astfel, regsim utilizat formula de urgena att n art. 17 care
reglementeaz judecata n fond, ct i n art. 20 care reglementeaz judecata n recurs1.
f) Caracterul public" al procedurii judiciare.n materia contenciosului administrativ,
cu precizarea c n anumite litigii se poate aplica regula din procedura civil conform
creia atunci cnd instana apreciaz, n; funcie de elementele specifice ale fiecrei spee,
poate decide ca edina s se desfoare n secret**3.
g) Caracterul accesibil din punctul de. vedere al cuantumului taxelor aferente
litigiilor de.contencios administrativ. Ca i n sistemul francez4, litigiile de contencios
administrativ impun taxe de timbru mult mai mici dect litigiile civile sau comerciale.
Art. 17 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede c pentru cererile formulate n baza
prezentei legi se percep taxele de timbru prevzute de Legea nr. 147/1997 privind taxele
judiciare de timbru, cu modificrile i completrile ulterioare, cu excepia celor care au
ca obiect contracte administrative, care se vor taxa la valoare.
* ' '
21. Prile n litigiul d e contencios administrativ

Calitatea de reclamant o poate avea, cum am mai avut prilejul-s artm, o persoan
vtmat. Considerm q nu are relevana-capacitatea civil56a reclamantului persoan
juridic.
. '
n ceea ce privete reclamantul persoan fizic, acesta trebuie s aib capacitate
de drept civil. Cnd.-ese.vorba-; despre ,un. grup de persoane, acesta nu trebuie s- aib
capacitate n sensul-dreptului civil,..ci capacitate moral sau, cum se-exprim un autor
francez, s aib vocaia de a avea capacitate juridici?: '
Ct privete titularii dreptului la aciune n contenciosul administrativ, legislaia
actual recunoate calitatea de reclamant urmtoarelor subiecte de drept7:
* Textul prevede c instana de judecat vajudeca recursul de.urgen. .

Procedura contencioasa n Frana are ca specific caracterul secret. Acest caracter i are obria n
caracterul secret specific administraiei irancczc.'Un asemenea .caracter secret este nuanat de obligaia
judecatoi ului dc a icspccta regulile unei dezbateri contradictorii intre pri, de a 'le permite acestora s-i
prezinte aprrile i s aib cunotin dc toate elementele utile procesului. (C. Debbasch,J -C Ricci op cit
pp. 17-18).
.,
"
Potrivit ari. 121 alin. (2) din Codul de procedur civil Instana poate dispune cu dezbaterile sa se
Juca in edin secret, dac dezbaterea public ar putea vtma ordinea sau moralitatea public sau pe
pi (i. Iu acest ca~, pi iile vor putea f) nsoite, .n afar de aprtorii lor, de ce! mult dou persoane
desemnate de ele .
4
.Justiia administrativ este mai puin scump dectjustiia civil " (C. Debbasch, J.-C Ricci op cil
pp. 17-18).
.
.
*'
Sl impune, Jiiele, pcnlui reclamantul persoana fizic s aib capacitate, de exerciiu, pentru c un
minor sau un incapabil nu poate s sesizeze instana, de judecat.
6 R. Chapus, op. cit., 2000, p. 397.
;
Aie diept de a sesiza instana judectoreasca, n baza art. 123 alin. (5) din Constituie i a prevederilor
Legii nr. 340/2004 privind instituia prefectului.
.
205
a) particularul, cel vtmat;

b) prefectul1;
c) unele autoriti publice care au misiunea s vegheze la respectarea drepturilor i
libertilor cetenilor, cum ar fi procurorul, Avocatul Poporului12, Agenia Naional a
Funcionarilor Publici sau Ministerul Public.
n cazul aciunilor prin care s-a vtmat un interes public,, calitatea de reclamant o
pot avea, pe lng cele patru autoriti precitte, i orice persoan de drept public, ca i
organismele sociale interesate.
Noiunea de organisme sociale interesate evoc, potrivit art. 2 alin. (1) lit. s) acele
structuri neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca
obiect de activitate protecia 'drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz,
bun funcionare a serviciilor publice administrative. Aceast- concepie .foarte ^generoas a actualei-legi, care .a fost publicat, n faza de
proiect, n Revista de drept public, a. fost,-criticat vehement de ctre venerabilul profesor
Tudor Drganu, att pe considerentul riscului ca. aciunile de contencios administrativ s
nu se transforme ntr-un soi de aciuni populare (actio popularis),/dari pentru c ar intra
n conflict cu prevederile art. 52: din;- Constituie, unde e. face. referire.la un drept al linei
persoane vtmate sau la un interes legitim alacesteia*,/ \ ' - > ;
Una din inovaiile aduseprimLegeanr, 554/2004;o.regsim n art. 1 alin. (2), potrivit
.cruia se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana vtmat ntr-un
drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual,
adresat altui subiect de drept.
'
.
n acest fel-:se traneaz o problem .care, nefii.nd reglementat, a fost; dezbtut n
doctrin i ntlnit-n jurisprudeia, unde. a primi soluii.diferite. Situaia cea mi'des
ntlnit o regsim n cazul autorizaiilor de construcie, a celor de funcionare a unor
societi comerciale sau pentru desfurarea de activiti la domiciliu.
Este. posibil ca actele administrative de autorizare s afecteze, drepturi sau interese;
legitime ale altor persoane dect destinatarul lor. Este evident c, dei legea nu prevede
expres, calitatea de prt n litigiul astfel nscut o va avea att beneficiarul actului, ct i
organul de la care. acesta eman4. .
1 Astfel, Avocatul Poporului, potrivit art. 55 din Constituie, are ca misiune aprarea drepturilor i a
libertilor ceteneti". O ndatorire similar revine, potrivit art. 131., i Ministerului Public care, pe lng
aprarea valorilor mai sus enunate, are i sarcina de a reprezenta interesele generale ale societii i aprarea
ordinii de drept. Rezult c aceste dou autoriti publice pot sesiza instanele de contencios administrativ, n
realizarea statutului lor constituional ipai sus evocat. (A. Iorgovan, op. cit., voi. 1;I, ed. 4 p. 511). O asemenea
competen este recunoscut expres prin actuala Lege privind contenciosul administrativ.
Dispoziiile din Legea nr. 554/2004 care prevd dreptul Avocatului Poporului de a sesiza instana de
contencios administrativ au fost atacate la Curtea Constituional de ctre chiar instituia Avocatului
poporului. Curtea Constituional, prin Decizia nr. 507/17 noiembrie 2004, publicat n M. Of., nr. 1154 din 7
decembrie 2004, a respins aceast excepie.
. 3 f . Drganu, Cteva reflecii p e m arginea unui recent proiect de lege a contenciosului administrativ, n
RDP nr. 3/2004, pp. 11-21.
. . . . .
'.
;
4 A. Iorgovan, Tratat ,.., op. citi, v ol. II, ed, 4, p. 645,
206
DREPT ADMINISTRATIV
Calitatea de prt va reveni, n conformitate cu prevederile art. 1 din Legea, nr

554/2004 i art. 52 din Constituie, unei autoriti publice, fiind vorba despre autoriti
publice din sfera celor trei clasice puteri ale statului sau din afara acestora.
Capacitatea piocesual a acestora este fundamentat pe capacitatea de drept public
(de drept administrativ) n virtutea creia autoritile publice, n lipsa personalitii
juridice, pot sta n proces, n nume propriu, n calitate de reclamant sau prt1.
Cum am mai avut prilejul s artm, pot fi atacate. n justiie actele administrative
indifeient de autoritatea public de la care eman.
n conformitate cu art. 16 din lege, se recunoate, posibilitatea ca aciunea s poat fi
formulat i petsonal mpotriva funcionarului public care a elaborat actul sau care se face
vinovat de neemiterea lui, ns numai dac se solicit despgubiri.
22. Felul aciunilor n contencios n funcie de regimul procedurii

administrative prealabile
Legea nr. 554/2004 instituie regula procedural potrivit creia introducerea, aciunii
n contenciosul administrativ este precedat de parcurgerea procedurii administrative
prealabile.
De la aceast regul exist i unele excepii, fiind vorba despre aciunile n conten
cios care nu mai presupun parcurgerea acestei proceduri.
Rezulta c, n funcie de regimul acestei proceduri, aciunile2 n contenciosul
administrativ se mpart n urmtoarele categorii:
'
a) Aciuni care oblig reclamantul ca nainte de a se adresa instanei de con
tencios administrativ sa parcurg procedura administrativ prealabil, acestea
reprezentnd regula.
b) Aciuni care nu oblig la parcurgerea unei asemenea proceduri, acestea fiind
aciuni prevzute prin reglementri speciale3.
\
'
c) Aciuni n care ntlnim o form atipic de procedur prealabil, sub forma
recuisului graios, dar cu un regim juridic specific. Aceast procedur este izvort nu
:lin raiunea ocrotirii unui drcpt.subicctiv, ci din statutul titularului aciunii.
23. Tipuri de aciuni n contencios administrativ

Dispoziiile Legii nr. 554/2004, raportate Ia Constituie, determin concluzia exis
tenei urmtoarelor categorii dc aciuni, n funcie de obiectul cererii:
a) aciuni n anularea actului, fiind vorba despre o anulare total sau parial a actului;*V
.
' Ii. Popa, Contenciosul administrativ obiectiv. Ed. Scrvo-Sat', Arad, 1999, p. 23.
V. Negul; A. Zaharia, Aciunea in daune in contencios administrativ, n Curierul Judiciar nr. 1P003
pp. 1-10.
Exemplu: Legea nr. 215/200.1 privind administraia public local republicat, dispune n art. 69 alin.
(,)"('' ca . mi'l P reo tu lu i, prin carc acesita ia act dc ncetarea mandatului primarului, poate fi atacat la instana
de contencios administrativ n termen de 10 zile de la comunicare, fr parcurgerea procedurii prealabile.
rnntenciosul administrativ
207
b) aciuni n anularea actului, nsoite de solicitarea de despgubiri m ateriale sau

morale;
.A
c) aciuni n obligarea Ia emiterea unui act adm inistrativ sau a altui nscris;
d) aciuni n obligare la emiterea actului nsoite de cererea de despgubiri
materiale i (sau) morale;
e) aciuni n obligarea autoritii la efectuarea unei anumite operaiuni
administrative.
24. A ciunile m p o triv a o rd o n a n e lo r G uvernului
Una din inovaiile aduse de Constituia revizuit a fost aceea a recunoaterii
competenei instanelor de contencios administrativ de a se pronuna asupra ordo
nanelor sau dispoziiilor din ordonane declarate neconstituionale.
O asemenea reglementare impunea prevederi, mai ample n Legea contenciosului
administrativ,, care se regsesc n prezent n articolul 9-al acesteia.
Astfel, persoana vtmat ntr-un drept al su . ori ntr-un inteies legitim piin
ordonane sau dispoziii din ordonane, introduce aciune la instana de contencios
administrativ, nsoit de excepia de neconstituionalitate. Instana de contencios administrativ verific dac sunt ndeplinite condiiile pre
vzute'de Legea nr. 47/1992 privind organizarea i funcionarea Cuitii Constituionale,
modificat i republicat. Dac ea constat c respectivele condiii sunt ndeplinite,
sesizeaz Curtea Constituional, prin ncheiere, i suspend soluionarea cauzei pe fond.
Instana de contencios administrativ va repune cauza pe r.ol, dup ce Cui tea
Constituional s-a pronunat i va da un termen, cu citarea prilor, numai dac ordonana
sau o dispoziie a acesteia a fost declarat neconstituional. n caz contrar, respinge
aciunea ca inadmisibil pe fond.
n situaia n care decizia de declarare a neconstituionalitii s-a pronunat n urma
ridicrii excepiei ntr-un alt proces, sesizarea instanei de contencios administrativ se
face direct, fr a mai fi necesar procedura prealabil, n limitele unui termen de un an,
care curge de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea 1, a Deciziei
Curii Constituionale.
25. Actele ce tre b u ie a ta a te ce rerii
n conformitate cu art. 12 din Legea nr. 554/2004, Reclamantul anexeaz la aciune
copia actului administrativ pe care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii publice
prin care i se comunic refuzul rezolvrii cererii sale. n situaia n care reclamantul nu
a primit nici un rspuns Ia cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificat prin
numrul i data nregistrrii la autoritatea public, precum i orice nscris care face
dovada ndeplinirii procedurii prealabile, dac acest demers este obligatoriu . n situaia
n care reclamantul introduce aciunea mpotriva autoritii care refuz s pun n
executare actul administrativ emis n urma soluionrii favorabile a cererii ori a
plngerii prealabile, va depune la dosar i copia certificat dup acest act (subl. ns. -
208
V.V.)1. Modificrile aduse articolului 12 prin Legea nr. 262/2007 sunt subliniate n
citate, i ele reprezint completarea cu situaia n care plngerea prealabil nu este
obligatorie, precum i cu aceea a refuzului autoritii publice de a pune n executare un
act administrativ emis de autoritatea public la cerere sau urmare a procedurii prealabile.
Se mai depune actul prin care se dovedete ndeplinirea procedurii administrative
prealabile i care difer, n funcie de situaia modului-n ,care s-a parcurs aceast
procedur i de atitudinea autoritii publice fa de care s-a realizat ea2, precum i
dovada achitrii taxei de timbru.
n contenciosul administrativ, taxa de timbru este, cum spuneam, redus ca i
cuantum, cu excepia aciunilor care privesc contracte administrative, ceea ce dezvluie
intenia legiuitorului ca aciunile de contencios administrativ trebuie s fie la ndemna
ceteanului pentru aprarea drepturilor sale*
Mai pot fi depuse alte acte pe care reclamantul le consider c ar sprijini soluionarea
cauzei. Art. 13 alin. (1) face vorbire despre depunerea ntregii documentaii care a stat la
baza emiterii actului,atacat, precum i orice alte lucrri necesare pentni .soluionarea cauzei.
26. Instanele competente
'
Am stabilit, analizndTrsturile contenciosului administrativ, c, spre deosebire de

celelalte litigii, celor de contencios administrativ le este specific dublul grad de
jurisdicie, fondul.i recursul...
_
Am precizat c aceast materie a suferit modificri fa de .reglementarea iniial,
care nfiina secii de contencios administrativ doar la nivelul tribunalelor judeene (i al
municipiului Bucureti) i al Curii Supreme de Justiie (art. 17).
C, prin Legile nr. 92/1992 privind organizarea judectoreasc i Legea nr. 59/1993
privind modificarea Codului de procedur civil, i a altor reglementri, s-au nfiinat
secii de contencios administrativ i la nivelul Curilor de Apel.
Astfel c, n prezent, litigiile de contencios, administrativ sunt soluionate de
tribunalele administrativ fiscale, iar pn la nfiinarea acestora, de seciile de contencios
1 Din coninutul acestei dispoziii, rezult c actele ce trebuie depuse la dosar, difer dup cum avem
de-a face cu un act administrativ tipic sau cu unul asimilat: a) n cazul n care se atac un act administrativ
tipic, cererea va 11 nsoit de actul, administrativ vtmtor, a crei anulare total sau parial se cere; b) n
cazul n care se atac actul administrativ asimilat, odat cu cererea sc vor depune, n funcie de situaia c
autoritatea a formulat sau nu vreun rspuns: rspunsul autoritii publice prin care i se comunic refuzul
rezolvrii cererii (dac exista un asemenea rspuns); copia cererii prin care s-a solicitat actul, certificat
pentru conformitate cu originalul (dac nu exist niciun rspuns din partea autoritii).
Dac s-a parcurs doar recursul graios, iar autoritatea emitent a rspuns, se va depune rspunsul
acesteia, soluia pronunat de ca. n cazul n care autoritatea emitent nu a rspuns, se va depune copia
cererii din care rezult parcurgerea acestei proceduri. Dac s-a parcurs att recursul graios, ct i cel ierarhic,
se vor depune soluiile acestor dou autoriti publice, dac exist, dac nu. se vor depune cererile din care
rezult parcurgerea celor dou forme de proceduri.
' A. Iorgovan, op. cit., voi. 11, p. 514.
Contenciosul administrativ____ ___________ _____
209
administrativ i fiscal care funcioneaz n cadrul Tribunalelor judeene i al municipiului

Bucureti, al Curilor de Apel i al naltei Curi de Casaie i de Justiie.
Competena material (rationae materiae)
. Articolul 10 alin. fi) din legea contenciosului administrativ prevede c litigiile
privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i
judeene, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale precum
i accesorii ale acestora, de pn la 500 000 lei, se soluioneaz n fond de ctre
tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau
ncheiate de autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite,
contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora mai mari de 500 000 lei, se
soluioneaz n fond, de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel,
dac prin lege organic special nu se prevede altfel.
Constatm astfel c, n prezent, competena material este urmtoarea:
-judecata n fond'se poate face de ctre tribunalele administrativ fiscale, pentru
actele emise de autoriti publice locale i judeene i pentru cele care privesc taxe i
impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, de pn la 500 000 lei.
Pn la nfiinarea acestora, competena va reveni seciilor de contencios
administrativ i fiscal ale tribunalelor.judeene i al municipiului Bucureti.
judecata n fond se. face de seciile' de contencios administrativ i fiscal -ale
Curilor de Apel, n litigiile privind actele emise de autoriti centrale precum i cele
privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale,
precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii
.ale acestora, de peste 500 000 lei;
.
.
Recursul se soluioneaz, potrivit rt. 10 alin. (2) astfel:
- recursul mpotriva sentinelor pronunate de tribunalele administrativ-fiscale
se judec de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel;
- recursul mpotriva sentinelor pronunate de seciile de contencios administrativ
i fiscal ale Curilor de apel se judec de Secia de contencios administrativ i fiscal a
naltei Curi de Casaie i Justiie, dac prin legea special nu se prevede altfel.
27. C o m p eten a te rito ria l (ra tio n a e loci)
Art. 10 alin. (3) din legea contenciosul administrativ derog de la regula de
competen teritorial din dreptul comun, unde judecata aparine instanei de la domiciliul
prtului, prevznd competena instanei de la domiciliul su sau de la domiciliul
prtului.
Aceast competen are caracter alternativ, reclamantul avnd astfel la alegere
instana de la domiciliul su sau de la cel al prtului.
Important este ns c oricare din cele dou instane au fost sesizate, ele nu se pot
desesiza il favoarea celeilalte; ele sunt obligate s rein i s judece aciunea. Art. 10
alin. (3) teza a doua prevede c dac reclamantul a optat pentru instana de la domiciliul
prtului, nu se poate invoca excepia necompetenei teritoriale.
210
_____________________ _______________________ i
D R E P T A D M IN IS T R A T IV
28. Procedura1n faa instanei de fond i de recurs
r-'
Art. 17 instituie caracterul urgent al judecii de ctre instanele de fond: cererile

adresate instanei se judec de urgen i cu precdere n edin public, n completul
prevzut de lege
Acelai caracter urgent regsim i n ceea ce'privete redactarea sentinelor, aceasta
urmnd a se face, n prezent, n cel mult 30 zile de la pronunare, spre deosebire de
varianta anterioar a legii, care impunea un tennen, greu de respectat, de 10 zile2.
Prin art. 14 i 15 se consacr instituia suspendrii actului de ctre instana
sesizat.
Legea actual consacr, prin articolele 14 i 15, dou tipuri de suspendare:

suspendarea executrii actului dup formularea plngerii prealabile i suspendarea
solicitat prin aciunea principal.
In ceea ce privete suspendarea executrii actului,: art. 14 alin.. (1) prevede c n
cazuri bine justificate i pentru prevenirea producerii \ unor pagube iminente, dup
sesizarea, n condiiile art. 7,. a autoritii publice care a . emis actul sau a autoritii
ierarhic superioare, persoana vtmat poate s cear instanei competente s dispun
suspendarea executrii actului administrativ pn la pronunarea instanei de fond. n
cazul n care persoana vtm at nu introduce aciunea n anularea actului n termen
de 60 de zile, suspendarea nceteaz de drept i fr nici o formalitate.
Instana este obligat s rezolve cererea de suspendare de urgen i.cu precdere, cu
citarea prilor. Cererea de suspendare a actului administrativ .norniativ poate fi introdus
i de. Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, atunci cnd n cauz este un interes
public major, de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ.
Judecarea.acestei cereri se face de asemenea de urgen, cu-citarea.prilor.
Hotrrea prin care se dispune acest tip de suspendare este executorie de drept. Ea
poate fi atacat cu recurs, n termen de 5 zile de la comunicare. Recursul nu este
suspensiv de executare.
.
Prin Legea nr. 262/2007 a fost reglementat situaia n care autoritatea public, dnd
dovad de total rea credin, emite un alt act administrativ, cu coninut identic cu cel al
primului act. n aceast ipotez, n care se emite un act administrativ cu acelai coninut
ca i actul .suspendat de ctre instan, acesta este suspendat de drept, nemaifiind
obligatorie plngerea prealabil.

Cel dc-al doilea tip de suspendare este cea solicitat prin aciunea principal.
Astfel, articolul 15 prevede, c suspendarea executrii-actului administrativ poate fi
solicitat de reclamant i prin cererea adresat instanei competente pentru anularea, n
tot sau n parte, a actului atacat, pentru aceleai motive prevzute de articolul 14 pentru
primul tip de suspendare. Precizarea din partea, final a fost introdus prin Legea nr.
262/2007. n aceast situaie, instana va dispune suspendarea actului administrativ atacat
pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. Cererea, de.suspendare se poate
1 D. A. Tofan, Necesitatea coilijierii procedrii ac/ministrtivedn RDP nr. 1/2002, pp. 75-95.
2 n practic acest termen este de regul nclcat, fapt explicat prin ncrcarea foarte mare a instanelor
cu litigii, ceea cc face imposibil respectarea termenului.
211
formula o dat cu aciunea principal sau printr-o aciune separat, pn la soluionarea

aciunii n fond.
i aceast cerere se judec de urgen, cu citarea prilor, hotrrea pronunat fiind
executorie de drept i se poate ataca n termen de 5 zile de la pronunare. Cererea de
suspendare poate fi introdus i de Ministerul Public, atunci cnd n cauz este vorba
despre un interes public major de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public
administrativ. Prin Legea nr. 262/2007 s-a realizat o necesar completare a regimului
juridic al suspendrii cu situaia n care s-a admis aciunea de fond, dar actul fusese
suspendat n temeiul articolului 14, care prevede c hotrrea de suspendare se dispune
pn la soluionarea aciunii in fond. n lipsa oricror precizri, s-ar fi putut crede c,
dei aciunea n fond a fost admis, suspendarea nceteaz i actul ilegal reintr n
vigoare. Pentru a prentmpina o asemenea situaie, s-a introdus o nou prevedere
conform creia n ipoteza admiterii aciunii n fond, msura suspendrii, dispus n
condiiile articolului 14, se prelungete de drept pn la soluionarea definitiv i
irevocabil a cauzei.
In vechea Lege nr; 29/1990, suspendarea era reglementat prin art. 9, care consacra
numai suspendarea introdus odat cu aciunea principal. Regimul juridic al suspendrii
actului administrativ dedus judecii, n temeiul ait. 9 din Legea nr. 29/1990, a fcut
; obiectul unui recurs.n interesul legii, pe care Curtea Suprem de Justiie l-a admis prin
Decizia nr. IV din 27 septembrie 19991.
Promovarea recursului n interesul legii a fost determinat de faptul -c&s-a constatat
c n practica instanelor de contencios administrativ nu exista un punct de vedere unitar
n legtur cu exercitarea cii de atac a recursului mpotriv hotrrii prin care s-a
soluionat cererea de. suspendare a actului administrativ,. reglementat prin .dispoziiile
art: 9 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.
Astfel, unele instane s-au pronunat n sensul c. cererea de suspendare a actului

dedus judecii nu poate fi. atacat separat cu recurs, dect odat cu hotrrea dat
asupra fondului procesului.
Alte instane, dimpotriv, au statuat c n cazul n care cererea de suspendare a
actului administrativ a Jost formulat distinct de aciunea prin care a fo st atacai actul,
hotrrea pronunat poate f i atacat cu recurs.
Fosta Curte Suprem de Justiie a admis recursul n interesul legii formulat i a decis
c n aplicarea prevederilor art. 9 din Legea nr. 29/1.990 este susceptibil de a f i atacat
cu recurs att hotrrea prin care se soluioneaz cererea de suspendare a executrii
actului administrativ, formulat n cadrul aciunii principale, avnd ca obiect anularea
acelui act, ct i hotrrea prin care o atare cerere este soluionat separat.
Prin actuala lege, inclusiv prin modificrile care i s-au adus prin Legea nr. 262/2007,
situaia a fost clarificat, prevzndu-se expres c hotrrea prin care se dispune
suspendarea, n ambele cazuri, poate f i atacat cu recurs, n termen de 5 zile de la
comunicare. Precizm c anterior termenul curgea de la pronunare, ns s-a considerat
c o asemenea prevedere este nesatisfctoare, n contextul n care este posibil ca partea
. s nu fie prezent, astfel nct termenul trebuie s fie calculat de la comunicarea hotrrii.
1 Decizia a fost publicat n M. Of. nr. 636 din 27 decembrie 1999.
212
D R E P T A D M IN ISTR A TIV 1?
Suspendarea executrii actelor administrative este un instrument juridic pus la fi

dispoziia particularilor care se pretind vtmai, precum i o garanie mpotriva efectelor
vtmtoare care ar putea fi ireparabile. Din perspectiva acestui rol, ea a preocupat nu S
numai legiuitorul naional, ci i pe cel european, concretizndu-se n Recomandarea!
R(89) a Comitetului M initrilor referitoare la protecia jurisdicional n materie
administrativ, prin care se fac mai multe recomandri guvernelor statelor membre,
printre care i aceea ca atunci cnd un act administrativ este contestat n faa unei 11
autoriti jurisdicionale iar aceasta nu s-a pronunat nc, reclamantul are posibilitatea s;||
cear aceleiai autoriti jurisdicionale sau alteia competente s decid msuri .deil
protecie provizorie mpotriva actului administrativ. Astfel de msuri de protecie pro- f
vizorie pot consta fie n suspendarea n tot sau n parte a executrii actului administrativ,
fie n ordonarea restabilirii, n tot sau n parte, a situaiei care exista.n momentul cnd
actul administrativ a fost dat, fie s impun administraiei orice obligaie corespunztoare,ff
innd cont de atribuiile autoritii jurisdicionale1.
i
29. Alte a sp e c te p ro c e d u ra le
Potrivit art. 13 din Legea nr. 554/2004, la primirea aciunii, instana va dispune.|||
citarea prilor i poate cere autoritii al crei act este atacat s i comunice de ufgenjplj
acel act, mpreun cu ntreaga documentaie care a.stat la baza emiterii lui, precum..i|
orice alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei.
-
' j
' V
jw
n acelai mod procedeaz instana i n cazul refuzului nejustificat de rezolvare a | |
unei cereri.
. . . ........... ,
v!Jg |
n situaia n care autoritatea prt, nu trimite, la termenul stabilit de, instan,
lucrrile pe care aceasta i le-a cerut, conductorul'autoritii publice va fi.obligat,'prin |f |
ncheiere interlociitorie, s plteasc statului, cu titlu de amend judiciar, 10% din I I
salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat.
Soluiile la care se poate opri instana, potrivit art. 18 din .lege, sunt n strns %
corelaie cu obiectul cererii, instana putnd admite, n tot sau n parte, aciunea sau |
putnd s o resping, de asemenea n totalitate sau parial.
Astfel, art. 18 prevede urm toarele soluii la care se poate opri instana:
aj s anuleze actul, n tot sau n parte;
/
b) s oblige autoritatea public s emit, actul administrativ ori s elibereze un alt \
nscris sau s efectueze o operaiune administrativ;
c) concomitent cu una din cele dou soluii, instana are posibilitatea s se pronune l|L
i asupra legalitii operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus f
judecii;
'
.
d) n cazul soluionrii cererii, instana va putea s se pronune i asupra desp- ||
gubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate, dac reclamantul a cerut acest J |
K-t
fK
lucru.
mS
Consacrarea posibilitii de a se acorda daune morale a reprezentat un element dev;
noutate n vechea reglementare, meninut, firete, i n actuala lege a contenciosului | *
E. Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, pp. 229-230.
Contenciosul administrativ_________________
213
administrativ. Sintagma evoc despgubirile care se acord pentru atingerile aduse
onoarei, demnitii sau reputaiei, vieii intime, familiale sau private ori dreptului la
imagine.
30. Recursul i cile extraordinare de atac
Recursul n materie de contencios administrativ poate fi de competena Curilor de
Apel (dac n fond s-a pronunat tribunalul) sau a naltei Curi de Casaie i Justiie (dac
fondul a fost judecat de Curtea de Apel), seciile de contencios administrativ ale acestora.
Termenul de recurs este de 15 zile de la pronunare ori de la comunicare i este
suspensiv de executare [art. 20 alin..(2)].
. .
In cazul n care se admite recursul, soluia este casat i se rejudec litigiul n fond,
dac nu sunt motive de casare cu trimitere. Atunci cnd hotrrea primei instane a fost
pronunat fr a se judeca fondul, cauza se trimite, o singur dat, la aceast instan.
Legea nr. 554/2004,. n forma iniial, mai consacra o form special a recursului,
recursul n situaii deosebite1, care a fost abrogat prin Legea nr. 262/2007 i nlocuit
cu dispoziii referitoare la cile; extraordinare de atac. Potrivit art. 21, n forma rezultat
prin modificrile aduse de Legea nr.; 262/2007, mpotriva soluiilor definitive, i
irevocabile pronunate de instanele de contencios administrativ, se pot. exercita cile de
atac prevzute de Codul de procedur civil. Prin alin. (2) al art. 21a fost introdus un
motiv de revizuire neprevzut de Codul de procedur civil i care se adaug

motivelor prevzute de acesta, reprezentat de pronunarea hotrrilor rmase definitive
i irevocabile.prin nclcarea principiului prioritii dreptului comunitar, reglementat de
articolul 148 ,alin: (2) coroborat cu articolul 20 alin. (2) din Constituia Romniei,
republicat. Cererea de revizuire'se introduce n termen, de 15 zile de la comunicare,
care se face, prin derogare de Ta regula consacrat de art. 17 alin. (3), la cererea,
temeinic motivat prii interesate,- n termen de 15 zile de la pronunare. Cererea de
revizuire se soluioneaz de urgen i cu precdere, ntr-un termen maxim de 60 de zile
de la nregistrare. Precizm c prin art. 148 alin. (2), nou introdus n urma revizuirii
Constituiei, ca i ntregul titlu din care face parte referitor la integrarea euroatlantic",
a fost consacrat norma conform creia, ca urmare a aderrii, prevederile tratatelor
constitutive ale Uniunii Europene, precum i celelalte reglementri comunitare cu
caracter obligatoriu, au prioritate fa de dispoziiile contrare din legile interne, cu
1
Astfel, articolul 21 recunotea recurentului posibilitatea ca, n situaii deosebite cum ar fi mplinirea
termenului pn la care i poate valorifica dreptul pretins, s solicite preedintelui instanei competente s
soluioneze recursul i s stabileasc termenul de judecat a recursului, chiar nainte de primirea dosarului.
In acest scop se formula o cerere de fixare a unui termen de urgen care, nsoit de dovada nregistrrii
recursului la instana de fond, se soluiona n termen de 24 de ore de la prezentarea acesteia preedintelui
instanei de recurs. Soluia prin care cererea era admis se comunic instanei dc fond, care era obligat s
redacteze hotrrea atacat, s o comunice prilor, s expedieze dosarul ntr-un termen de 5 zile.
Motivarea recursului se putea face, sub sanciunea nulitii pentru tardivitate, n termen de dou zile de la
comunicare. Procedura de citare a prilor i de comunicare a motivelor de recurs urma s se efectueze cu
prescurtarea termenului de 48 de ore, prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a
informaiilor scrise.
' i
' -
214
r*
respectarea prevederilor actului de aderare. Prioritatea subzist i n cazul aderrii f o j L

actele de revizuire a tratatelor constitutive ale Uniunii Europene. Este prima lege prinjll
care se transpune n practic principiul prioritii dreptului comunitar asupra dispoziiilor?!'
contrare din legislaia intern prevzut de Constituia revizuit i republicat, ca QJ
consecin a dobndirii de ctre Romnia a statutului de membru al Uniunii Europene ;^
Considerm c i alte reglementri, i ne referim cu precdere la viitoarele coduri de'ff
procedur civil, penal, fiscal, administrativ care urmeaz a fi adoptate n ara noastrvH
vor cuprinde dispoziii care s promoveze acest principiu.
Alin. (2) al art. 21 din Legea nr. 554/2004 a fost abrogat prin Legea nr. 299/201 lV
Subliniem i regulile specifice care guverneaz regimul motivului de revizuire nou f
introdus prin articolul 21 alin. (2) i care constau n:
- derogarea de la articolul 17 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, n forma modificat,
astfel nct comunicarea i, implicit, redactarea i motivarea hotrrii se fac nu n jf f
termenul de 30 de zile ct prevede textul respectiv, ci n-termenul de 15 zile;
4 ff:
- soluionarea cererii de. revizuire de urgen i cu precdere, ntr-un termen de!Jg
maxim 60 de zile de la nregistrare.
31. Executarea sentinelor pronunate

Regimul executrii sentinelor judectoreti se regsete n capitolul III din Legea nr -S
554/2004.
'
Articolul 22 prevede c hotrrile judectoreti definitive i irevocabile prin care ;!

s-au admis aciunile formulate potrivit dispoziiilor prezentei legi i s-au acordat
cheltuieli de judecat se nvestesc cu form ul executorie i se execut silit, potrivit;tj$
dreptului comun.
''
T-'V
nainte de a fi modificat, articolul 22 prevedea c hotrrile judectoreti pronunate .

n contenciosul
cu ........
caracter definitiv yi. ~~irevocabil
constituie Ititluri
.
.administrativ,
7....... ........
T u i.U k /lX
executorii, dispoziie pe care am apreciat-o la momentul adoptrii legii, pe considerentul
c scutete pe cel vtmat de o formalitate suplimentar, prin care s solicite i s obin J |
nvestirea cu formul executorie. '
Din modul n care era formulat textul rezulta, cu Claritate, faptul c suntem n ,
prezena unui titlu executoriu doar atunci cnd este vorba despre o hotrre
judectoreasc definitiv i irevocabil prin care s-au admis aciunile formulate n
baza legii. Per a contrario, nu constituiau titluri executorii hotrrile care nu au
caracter definitiv i irevocabil sau, dei au un asemenea caracter, prin ele s-au Jji
respins aciunile formulate n baza legii contenciosului administrativ2. Din motive pe '!
li
r
R
care nu le mprtim, textul a fost modificat, promovndu-se soluia din dreptul comun a
nvestirii cu formul executorie i a executrii silite, potrivit dreptului comun. Articolul
22, n forma n care a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 prezint, n opinia noastr,
i o insuficien de reglementare, determinat de faptul c el face referire numai la
acordarea cheltuielilor de judecat, omind s menioneze i acordarea de despgubiri
<|jj
J |
-3|
*|
M
cu caracter material sau moral.
j 1

" A. Iorgovan, Tratat.... op. cit., voi. II, ed. 4, p. 675.
,<Contenciosul administrativ
215
Legea actual aduce o inovaie care este revoluionar pentru sistemul nostru de drept i
prin care se traneaz o problem amplu dezbtut n doctrin, referitoare la efectele juridice
ale unei hotrri judectoreti prin care se anuleaz acte administrative cu caracter
norm ativ. De regul, hotrrile judectoreti produc efecte inter partes litigantes. n ceea ce
privete hotrrile care privesc acte administrative normative, s-a exprimat opinia ca
efectele acestora s fie general obligatorii. Aceasta deoarece atta vreme ct actul anulat
p roduce efecte juridice general obligatorii, este firesc ca i hotrrea judectoreasc
prin care este desfiinat s produc acelai gen de efecte. n acest spirit, articolul 23
prevede c hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin care s-a anulat, n tot sau n
parte, un act administrativ cu caracter normativ, sunt general obligatorii i au putere numai
pentru viitor. Acestea se public obligatoriu, dup motivare, la solicitarea instanelor, n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau, dup caz, n monitoarele oficiale ale judeelor
ori al municipiului Bucureti, fiind scutite de plata taxelor de publicitate.
Spre deosebire de formularea iniial din lege, care permitea interpretarea c
publicarea hotrrilor respective are Ioc numai n msura n care solicit acest lucru
reclamantul sau instana de executare, n urma modificrilor aduse prin Legea nr.
262/2007 se prevede caracterul obligatoriu al publicrii, la solicitarea instanelor.
' Regimul, juridic, al obligaiei de executare este reglementat de articolul 24. Acesta
prevede c executarea hotrrii prin care autoritatea public este obligat s.ncheie,
s nlocuiasc su s modifice actul administrativ, s elibereze un alt nscris sau s
efectueze anumite operaiuni administrative, se face n term enul prevzut n cuprinsul
ei, iar n lipsa unui astfel de term en, n cel mult 30 de zile de la data rmnerii
irevocabile a hotrrii.
n"situaia.n care termenul nu este respectat, se v aplica conductorului autoritii
publice.sau, dup caz, persoanei obligate o amend de 20% din salariul minim brut pe zi/
ntrziere, iar reclamantul are dreptul la despgubiri pentru ntrziere.
Prin alin. (3) este ncrim inat ca i infraciune neexecutarea din motive imputabile
sau nerespectarea hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile pronunate de
instana de contencios administrativ, n termen de 3 0 de zile de la data aplicrii amenzii
de 20% din salariul minim brut pe economie i se pedepsete cu nchisoarea de la 6 luni
la 3 ani sau cu amenda de la 2.500 lei la 10.000 lei.
Sanciunea i despgubirile se acord de instana de executare, la cererea recla
mantului, care este scutit de taxa de timbru. Hotrrea se ia n camera de consiliu, de
urgen, cu citarea prilor, i poate fi atacat cu recurs n termen dc 5 zile de la pronunare.
Conductorul autoritii publice poate, printr-o aciune n regres, s se ndrepte cu
pretenii mpotriva celor vinovai de neexecutarea hotrrii, potrivit dreptului comun.
Atunci cnd cei vinovai sunt demnitari sau funcionari publici, se aplic regle
mentrile speciale.
32. Controlul judectoresc al actelor administrative pe calea excepiei de

nelegalitate a actului
! ij
n doctrin s-a exprimat teza conform creia expresia de nelegalitate asociat

acestei excepii este cea mai riguroas,.avnd n vedere faptul c acest concept semnific
216
ceea ce nu este prevzut de lege, n vreme ce noiunea de ilegalitate evoc ceva care
nu este n conformitate cu legea, care ncalc legea1. De aici, concluzia autorului c a
accepta actuala denumire a noiunii, respectiv excepia de nelegalitate, nu nseamn
altceva dect a nfrnge n coninut principiul legalitii, ceea ce ar fi nu numai
inadmisibil, ci i greu de explicat. Autorul opteaz, astfel, pentru formula excepia de
ilegalitate , ns, dat fiind consacrarea legal de care se bucur cea de-a doua expresie,
o utilizeaz pe aceasta.
.
Dac n cele mai multe cazuri contenciosul administrativ se exercit pe calea aciunii
directe (n anularea actului administrativ sau n obligarea autoritii prte la adoptarea
unei conduite prescrise de lege ca, de exemplu, emiterea unui act administrativ sau a altui
nscris), sunt i situaii n care contenciosul administrativ poate fi exercitat pe cale
indirect, avnd ca scop doar nlturarea unui act administrativ unilateral (de autoritate)
din soluionarea unui litigiu judectoresc12*. .. .
Excepia de nelegalitate reprezint, potrivit doctrinei, o aprare pe care o parte

ntr-un proces o face mpotriva unui act administrativ ilegal ce are inciden ntr-o
anumit cauz2,.
.
Doctrina actual o definete ca fiind instituia tradiional a contenciosului admi
nistrativ, reglementat expres i salutar, pentru prima.dat prin Legea .nr. 554/2004, cu
modificrile care i s-au adus prin Legea,nn. 262/2007, care .permite, n:,cadrul unei.
proceduri suple, cercetarea legalitii unui act administrativ unilateral pe cale de excepie
n cadrul unui proces pornit pentru alte motive dect cele care vizeaz anularea
respectivului act4.
\
Nelegalitatea actului administrativ mai poate ffns invocat i pe cale de excepie..
Articolul 4 din Legea nr. 554/2004 prevede, l alin. (1), c legalitatea unui aci
administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate
f i cercetat oricnd n cadnil unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea
prii interesate. In acest caz, instana, constatnd c de actul administrativ depinde
soluionarea litigiului pe fond, sesizeaz, prin ncheiere motivat, instana de contencios
administrativ competent i suspend cauza; ncheierea de sesizare a instanei de
contencios administrativ nu este supus niciunei ci de atac, iar ncheierea prin care se
respinge cererea de sesizare poate f i atacat odat cu fondul. Suspendarea cauzei nu se
dispune n ipoteza n care instana n faa creia s-a ridicat excepia de nelegalitate este
instana de contencios administrativ competent s o soluioneze i nici atunci cnd
excepia de nelegalitate a fo st invocat n cauze penale (subl. ns. V.V.)5. Prin
1 Lucian Chiriac, Excepia de nelegalitate, mijloc de verificare a legalitii unui act administrativ de
ctre instana de contencios administrativ, n revista Dreptul nr. 11/2009, p. 94.
2 A. Trilescu, Studiu comparativ asupra formelor contenciosului administrativ, n Revista Dreptul nr.
3/2006, p. 110.
2 A. Iorgovan, Tratat.... op. cit., voi. 11, ed. 4, p. 677.
4 G. Brsan, B. Georgescu, Scurte consideraii asupra invocrii excepiei de nelegalitate cu privire la
adele administrative unilaterale cu caracter individual, n.RDP nr. 2/2006, p. 65.
5 Textul este reprodus astfelcum a fost modificat prin Legea nr. 202/2010 privind unele msuri pentru
accelerarea soluionrii proceselor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea 1; nr. 714 din 26
octombrie 2010.
modificrile care i s-au adus n anul 2010, a fost adugat o nou situaie n care nu se
dispune suspendarea cauzei n cazul invocrii unei excepii de nelegalitate. n forma
iniial, era vorba doar despre cazul n care excepia s-a ridicat n faa instanei de
contencios administrativ competente-. astfel nct aceasta va soluiona i fundul i
excepia. Potrivit modificrii survenite, suspendarea nu intervine nici n situaia n
care excepia s-a ridicat ntr-o cauz penal.
Prin alin. (2) se prevede c instana de contencios administrativ se pronun, dup
procedura de urgen, n edin public, cu citarea prilor i a emitentului. n cazul n
care excepia de nelegalitate vizeaz un act administrativ unilateral emis anterior intrrii
n vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmeaz a f i analizate prin raportare
la dispoziiile legale n vigoare n momentul emiterii actului administrativ. Potrivit alin.
(3)>soluia instanei de contencios administrativ este supus recursului, care se declar
n termen de 5 zile de la comunicare i se judec de urgen i cu precdere.
Facem precizarea c regimul juridic iniial al excepiei-de nelegalitate a suferit unele
modificri prin Legea nr. 262/00.7, pe care le-am analizat n seciunea consacrat analizei
acestei materii1. n prezent constatm urmtoarele dimensiuni ale regimului juridic al
excepiei de nelegalitate:...........
.
a) excepia de nelegalitate poate viza orice act administrativ individual, indiferent
de data emiterii lui. O. asemenea precizare &fost introdus prin Legea nr. 262/2007,
pentru a ntri specificul peicare aceasta.l prezint, anume acela c poate viza orice act
administrativ, neprezentnd importan data cnd a fost emis acel act, spre deosebire de
controlul direct pe calea unei aciuni adresat instanelor de contencios administrativ,
pentru care este esenial data'emiterii actului, pentru c n raport de aceasta se calculeaz
riemienele maxime de introducere a
c
i
u
n
i
i
;
.
b) excepia de neleglitae poate fi invocat oricnd, ea avnd caracter im
prescriptibil12. n jurispruden anterioar rialtei Curi de Casaie i Justiie, Secia de
contencios administrativ i fiscal i n doctrin s-a conturat opinia conform creia
legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter normativ poate 11 cercetat
oricnd, pe calea excepiei de nelegalitate invocat ntr-un litigiu avnd ca obiect
contestaia formulat m potriva unui act administrativ unilateral cu caracter
normativ34. n schimb, n privina actelor administrative unilaterale cu caracter
individual sunt incidente dispoziiile ort. 11 alin. (2) i (5) din Legea nr. 554/2004, care
stabilesc termenul de decdere de im 1 de la data emiterii actului.
~ n ceea ce ne privete, nu am mprtit aceast concepie i apreciem c nu se poate
realiza o extrapolare tale-quale a termenelor care vizeaz introducerea unei aciuni n
contenciosul administrativ cu cele care trebuie s guverneze invocarea unei excepii de
nelegalitate. n opinia noastr, indiferent c avem n vedere un act administrativ normativ
sau individual, excepia de nelegalitate ar putea fi invocat oricnd, fr a fi supus unor
1 V. Seciunea &6. - Principalele modificri aduse prin Legea nr. 262/2007 pentru modificarea fi
completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, a prezentului capitol.
Lucian Cliiriac, Excepia de nelegalitate, mijloc de verificare a legalitii unui act administrativ de
ctre instan(a de contencios administrativ, n revista Dreptul nr. 11/2009, p. 102.
J G. Brsan, B. Georgcscu, art. cit., n RDP nr. 2/2006, p. 61.
4 G. Brsan, B. Georgescu, art. cit., n RDP nr. 2/2006, p. 62.
218
D R E P T A D M IN IS T R A T IV II
termene. A gndi altfel nseamn a afecta posibilitatea de protecie a ceteanului

mpotriva actelor administrative unilaterale, ceea ce nu poate fi acceptat. Cu toate acestea,
dup cum am artat deja, obiectul excepiei de nelegalitate este restrns, n prezent, doar
la actele administrative individuale.
Dup adoptarea Legii nr. 262/2007, legalitatea actelor administrative normative
poate fi pus n discuie doar prin promovarea unei aciuni directe n anulare, aciune care
poate fi introdus oricnd.
, n doctrin se arat faptul c, ntruct n art. 241 TCE este prevzut faptul c obiect al
excepiei de nelegalitate l constituie actele cu caracter general (normativ), se poate spune
c legiuitorul romn nu respect cerina impus de procesul de armonizare legislativ n
spaiul european, dei i revine aceast obligaie ca stat membru al.Uniunii Europene1.
c)
ndeplinirea condiiei ca soluionarea litigiului pe fond s depind de actul
adm inistrativ care face obiectul excepiei, ceea ce determin instana n faa creia
s-a ridicat excepia s verifice admisibilitatea n principiu a acesteia.
Pentru nelegerea acestei condiii, invocm o problem interesant ridicat n
practica instanelor judectoreti. Petentul F.N. a formulat o plngere prin care a
solicitat obligarea administraiei penitenciarelor de a nregistra i de a trimite dou plicuri
prepltite primite de Curtea European a Drepturilor Omului n faa judectorului delegat
de pe lng Penitenciarul de maxim siguran Arad*23, Acesta a respins cererea,
considernd c nu s-a nclcat, dreptul la coresponden, deoarece n incinta peniten
ciarului erau montate cutii potale, al cror coninut era ridicat periodic de furnizorul de
servicii potale. Petentul a contestat decizia la Judectoria Arad, unde petentul ar f i fcut
referire la nelegalitatea articolului 52 dintr-o lege din 2.006, a articolului 3 din Decizia
Administraiei Naionale ci Penitenciarelor (ANP) nr. 478/26.06 2006 i a unor articole
din Decizia ANP nr.. 499 (nu se menioneaz-anul emiterii): Dup ce petentul,. la
solicitarea Judectoriei Arad, a precizat care este obiectul excepiei de nelegalitate,
dosarul a fost trimis Curii de Apel Timioara, spre competent soluionare a excepiei.
Precizm c n ceea ce privete o eventual excepie a unui articol de lege, aceasta
este n principiu inadmisibil, deoarece un text de lege nu poate face obiectul unei
excepii de nelegalitate. Excepia de nelegalitate poate s vizeze numai un act
adm inistrativ. Curtea de Apel Timioara, prin sentina jcivil nr. 31 din 25 01 2011, a
constatat nelegctl sesizarea instanei i a dispus restituirea dosarului la Judectoria
Arad pentru continuarea judecii. Pentru a se pronuna astfel, instana a reinut c
ncheierea prin care a fost sesizat nu a fost motivat, nu precizeaz obiectul excepiei de
nelegalitate, dei petentul, la termenul din 2 12 2010 a precizat c nelege s invoce
nelegalitatea unor articole dintr-o decizie a ANP,. dintr-un ordin de zi al penitenciarului,
o Hotrre de Guvern i Ordin al Ministrului Justiiei.
mpotriva sentinei instanei dc fond, reclamantul ;a declarat recurs, care a fost
respins prin decizia nr. 2227/2011 a CCJ (SCAF) pe considerentul c instana de fond
' Iuliana Rciu, Procedura contenciosului administrativ, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2009,.p. 163.
2 nalta Curte de Casaie i Justiie, Secia de Contencios Administrativ i Fiscal, Decizia nr. 2227 din 14
aprilie 2011.
'
' Emanuel Albu, Jurispniden/a Seciei de contencios administrativ i fiscal a naltei Curii de Casaie i
Justiie. n Revista Romn de Drept Public nr. 3/2011, pp. 120-130.
T
219
are obligaia, n ipoteza n care constat c de actul administrativ considerat nelegal

depinde judecarea cauzei, s sesizeze instana de contencios administrativ competent,
prin ncheiere motivat. n cuprinsul ncheierii, instana care soluioneaz fondul trebuie
s arate, s denumeasc actele administrative considerate nelegale i s demonstreze
legtura lor cu fondul cauzei.
O asemenea obligaia subzist indiferent de partea care a invocat excepia.
Constatm c n spea comentat se pun n discuie condiia legturii dintre actul
administrativ care face obiectul excepiei i cauza dedus judecii, precum i
obligaia instanei de fond n faa creia se invoc excepia (n cazul de fa a fost
vorba de o instan penal, avnd n vedere c petentul se afla n faza de executare a unei
pedepse privative de libertate) de a motiva prin ncheierea de sesizare a instanei de
contencios administrativ competent s se pronune asupra excepiei, o asemenea
legtur.
*
Ar. mi fi de discutat, n.opinia noastr, temeinicia hotrrii sub aspectul suportrii
de cre petent a omisiunii instanei de fond de a motiva o asemenea legtur. Dac
nu ar fi fost mai corect s aib loc o casare cu trimitere, n sensul ca instana de fond s
fie obligat s-i motiveze ncheierea.
d) invocarea excepiei se poate face de ctre prile interesate sau din oficiu;
e) procedura care se aplic este asemntoare celei n care se invoc excepia de
neconstituionalitate, n sensul c instana de fond suspend cauza (mai puin n cauzele
penale) i trimite dosarul la instana de contencios administrativ, pentru a se pronuna
..asupra excepiei. Exist o situaie n care nu intervine suspendarea, care a fost nou introdus
prin Legea nr. 262/2007, aceea n care excepia7este invocat chiar n faa instanei de
contencios administrativ , care judec aciunea: principal .i care are competena s se
pronune i asupra excepiei;
f) ncheierea de sesizare a instanei de contencios administrativ este sustras
posibilitii de a fi supus cilor de atac, iar cea prin care se respinge cererea de
sesizare poate fi atacat odat cu fondul; .
g) judecarea excepiei de nelegalitate se caracterizeaz prin urgen, cu citarea
prilor i. a emitentului actului. n forma iniial,, legea nu tcea referire la citarea
emitentului, ns n jurisprudena naltei. Curi de Casaie i Justiie s-a consacrat formula
conform creia n procesul avnd ca obiect soluionarea excepiei de nelegalitate, este
obligatorie citarea emitentului actului administrativ care face obiectul excepiei i
introducerea acestuia n cauz. O asemenea soluie, n opinia Seciei de contencios
administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie se impune pentru a se asigura
respectarea principiului contradietorialitii, a dreptului procesual la aprare, a dreptului
la un proces echitabil prevzut de art, 6 din Convenia european a drepturilor omului i a
libertilor fundamentale1 precum i a articolului 85 din Codul de procedur civil,,
conform cruia judectorul nu poate hotr asupra unei cereri dect dup citarea sau
nfiarea prilor, afar numai dac legea nu dispune a l t f e l n acord cu jurisprudena12
1 Ratificat dc Romnia prin Legea nr. 30/1994, publicat n M. Ol', nr. 135 din 31 mai 1994.
2 nalta Curte de Casaie i Justiie. Secia de contencios administrativ i fiscal. Decizia civil nr.
5557/2005 i Decizia civil nr. 4271/2005, n Jurisprudena Seciei de Contencios Administrativ i Fiscal a
220
D R E P T A D M IN IST R A T IV f
naltei Curi de Casaie i Justiie, fa de care unii autori au exprimat unele rezerve1, dar
a crei filozofie o mprtim, prin modificrile aduse legii contenciosului administrativ
s-a prevzut citarea emitentului actului.
Pot face obiectul excepiei de nelegalitate dou categorii de acte administrative, din
punct de vedere al momentului emiterii lor: acte administrative emise anterior intrrii
n vigoare a legii, pentru care legalitatea lor va fi cercetat n raport cu actele
normative n vigoare la data emiterii actelor care fac obiectul excepiei i acte
administrative emise ulterior intrrii n vigoare a legii, pentru care legalitatea lor va
fi cercetat n raport cu dispoziiile actualei legi cadru n materie.
h) soluia instanei de contencios administrativ este supus recursului, care se
declar n termen de 5 zile de la comunicare i se judec de urgen i cu precdere (art. 4
alin. 3, n forma modificat). n forma iniial a legii era prevzut, pentru recurs, termenul
de 48 de ore, care se calcula de la pronunare, ns s-a constatat n practic faptul c era
un termen nerealist, imposibil s fie respectat, ceea ce a determinat modificarea lui prin
Legea-nr. 262/2007.
i) n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului,

instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza fr a ine seama de actul a
crui nelegalitate a fost constatat. Constatm ca excepia de nelegalitate nu are ca efect
anularea actului, ci nlturarea din cauz a actului a crui nelegalitate a fost
constatat. n literatura de specialitate-a fost sesizat ipoteza. n care mai mult dect
simpl legtur cu cauza, actul administrativ prezint caracterul unui element esenial,
intrinsec al procesului pe fond1. Exemplu, ntr-un litigiu penal care vizeaz svrirea de
ctre un funcionar public a faptei de abuz n serviciu contra intereselor' persoanelor,
prevzut de art. 246 Cod penal, care-poate avea loc Vprin ndeplinirea n mod defectuos,
cu bun tiin, a unui act de ctre funcionnd public. Pe cale de excepie,; ntr-un
asemenea litigiu se poate dovedi legalitatea sau nelegalitatea actului, iar infraciunea exist
numai dac se va constata c.actul este nelegal. Pe cale de consecin,. Jac actul de, a.crui
nelegalitate depinde nsi existena faptei penale, va fi considerat c nu a fost emis
niciodat, atunci se impune cu necesitate a considera c nici fapta n discuie nu a fost
svrit vreodat, impunndu-se n continuare pronunarea unei soluii de achitare pentru
motivul prevzut de art. 10 alin. (1) Ut. a) C. pr. pen.:fapta nu exist*1*3;
j) Prin articolul III din Legea nr. 262/2007 a fost introdus prevederea conform creia
hotrrile judectoreti pronunate n baza Legii nr. 554/2004, rmase definitive i
irevocabile fr soluionarea pe fond a excepiei de nelegalitate, care a fost respins ca
inadmisibil, pot forma obiectul unei cereri de revizuire, care se poate introduce n
termen de 3 luni de ta intrarea n vigoare a prezentei legi. Aceasta este o soluie
naltei Curii de Casaie si Justiie pe amil 2005, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2006, p. 16-20; Decizia civil nr.
1471/2006, n Jurisprudeiia Seciei de Contencios Administrativ i Fiscal q naltei Curi de Casaie i
Justiie pe anul 2006. Ed. Hamangiu, Bucureti, 2006, pp. 1-3.
1 A sc vedea D. Dumitrescu, V. Verginic, Excepia de nelegalitate - probleme de admisibilitate i-alte
observaii procedurale, n RDP nr. 4/2006, p. 90.
' D. Dumitrescu, V. Verginic, Excepia de nelegalitate -probleme de admisibilitate i alte observaii
procedurale, n RDP nr. 4/2006, p. 84.
.
3 D. Dumitrescu, V. Verginic, art. cit., p. 85.
221
reparatorie, detenninat de interpretarea care s-a dat n jurispmden cu privire la

termenul n care se poate invoca excepia. Astfel, n ciuda faptului c i n versiunea
iniial, art. 4 alin. (1) prevedea c legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi
cercetat oricnd... pe'cale de excepie, n jurispruden s-a interpretat c excepia de
nelegalitate este supus acelorai termene ca i aciunea principal, n sensul c, atunci
cnd e vorba despre un act administrativ cu caracter individual, excepia poate fi invocat
n cel mult un an de la emiterea actului, iar cnd privete un act administrativ normativ
poate fi invocat oricnd. O asemenea interpretare a permis instanelor s resping ca
inadmisibile excepii care vizau acte administrative emise cu peste un an nainte de
fonnularea lor, hotrrile respective fiind n mod evident ilegale. Pentru a se corecta o
asemenea stare de nelegaliate, Legea nr. 262/2007 a consacrat posibilitatea revizuirii
hotrrilor judectoreti care au creat-o. :
k)
Prin art. II alin..(2) l Legii nr. 262/2007 s-a prevzut c dispoziiile referitoare la
excepia de nelegalitate i la garaniile procesuale prevzute de Legea 'nr. 554/2004, cu
modificrile ulterioare, se aplic i cauzelor aflate pe rolul instanelor la data intrrii n
vigoare a prezentei legi. Excepia de nelegalitate poate f i invocat i pentru actele
administrative unilaterale .emise anterior intrrii n vigoare a Legii nr. 554/2004, n
forma sa iniial, cauzele de nelegalitate urmnd. a fi. analizate prin raportare la
dispoziiile legale n vigoare la :momentul emiteifii actului administrativ. n ' prim sa
fraz, textul prevede, imediata aplicabilitate, a prevederilor legale n judecarea att a
excepiilor de ilegalitate, ct i a garaniilor.procesuale, prevzute de Legea nr. 554/2004,
cu modificrile ulterioare, ceea ce reprezint o excepie /de la regula conform .creia
cauzele aflate pe rolul .instanelor la. data- intrrii in vigoare a Legii nr. 554/2004 vor.
continua s se judece potrivit legii aplicabile n momentul sesizrii instanei, prevzut
de. articolul II din Legea'nr. 262/2007.
.-v 1 /
n ceea ce privete condiiile de invocare a excepiei de nelegalitate, care odat

ndeplinite, devin condiii de admisibilitate a excepiei, n doctrin1 au fost identificate
mai multe categorii, la care subscriem:
) invocarea excepiei se poate face oricnd, ea avnd caracter imprescriptibil;
b) spre deosebire de excepia de neconstituionalitate, care poate fi invocat i n faa
instanelor de arbitraj comercial, excepia de nelegalitate poate ti ridicat numai n
faa unei instane judectoreti;

c) excepia de nelegalitate poate fi ridicat fie de instan, din oficiu, fie Ia cerere
de una sau mai multe pri dintr-un proces;
d) instana trebuie s constate dac de actul administrativ care face obiectul
excepiei depinde judecarea fondului litigiului;
e) actul vizat de excepie s nu fie un act exceptat de la controlul de legalitate pc
calea aciunii n anulare.
1 Lucian Chiriac, Excepia de nelegalitate, mijloc de verificare a legalitii unui act administrativ de
ctre instana de contencios administrativ, n revista Dreptul nr. 11 /2009, pp. 113-116.
_________________
1. Principalul sediu constituional al contenciosului administrativ este:

a) numai art. 52;
b) numai art. 126 alin. (6);
c) art. 52 i art. 126 alin. (6).
2. Categoria drepturilor-garanii este format din:
a) dreptul persoanei vtmate de o autoritate public i dreptul de petiionare;
b) dreptul de petiionare;
c) dreptul la accesul liber la justiie.
3. Art. 21 din Constituie creeaz cadrul general al valorilor care pot fi ocrotite
prin justiie, inclusiv n cadrul litigiilor de contencios administrativ:
a) numai drepturile;
'
b) numai interesele legitime;
c) drepturile i interesele legitime.
4. Instituia contenciosului administrativ reprezint unul dintre domeniile pe
care legiuitorul constituant le-a rezervat:
a) reglementrii legii organice;
.
b) reglementrii legii ordinare;
.
'
c) reglementrii prin hotrri de Guvern.'

5. Calitatea de reclamant n litigiile de contencios administrativ o poate avea:
a) numai o persoan fizic;
i
b) numai o persoan juridic;.
i
c) att o persoan fizic, ct i o persoan juridic.
'
. L ,
. ' . '
1
6. Procedura administrativ prealabil are de regul:
a) caracter facultativ;
b) caracter opional;
. !
c) caracter obligatoriu.
.i
"
7. Recursul graios:
a) se exercit la aceeai autoritate care a emis sau adoptat actul administrativ
vtmtor;
b) se exercit la organul ierarhic superior organului care a produs vtmarea.
i
8. Recursul ierarhic:
a) se exercit la aceeai autoritate care a emis actul administrativ supus recursului;
b) se exercit la organul ierarhic superior organului care a produs vtmarea.
223
9. Litigiile de contencios administrativ au urmtoarele grade de jurisdicie:

a) fondul i apelul;
b) fondul i contestaia n anulare;
c) fondul i recursul.
10. Pot fi atacate n contencios administrativ:
a) numai actele normative;
b) numai actele individuale;
. c) att actele normative, ct i actele individuale.
11. Pe calea contenciosului administrativ se pot obine:
a) numai despgubiri cu caracter material;
b) numai despgubiri cu caracter moral;
c) att despgubiri cu caracter material ct i despgubiri cu caracter moral.
12. Instane judectoreti competente s judece litigiile de contencios
administrativ se constituie n cadrul:
v a) tribunalelor judeeneji al judectoriilor;
b) tribunalelor judeene i al Curilor de Apel; ^
c) tribunalelor judeene, al. Curilor de Apel i al naltei Curi de Casaie i Justiie.
13. Obiectul unei aciuni n contenciosul administrativii poate reprezenta:
a) anularea unui act administrativ, recunoaterea dreptului. pretins i repararea
pagubei;- '
b) anularea unui act administrativ, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului

legitim i repararea pagubei;
c) recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i repararea pagubei.
14. Actuala lege a contenciosului administrativ recunoate:
a) numai contenciosul obiectiv;
bj numai contenciosul subiectiv;
c) att contenciosul obiectiv ct i pe cel subiectiv.
15. Aciunea n contencios administrativ poate li formulat:
a) numai mpotriva autoritii de la care eman actul;
b) mpotriva autoritii de la care eman actul i a funcionarului public, indiferent de
obiectul aciunii;
c) mpotriva autoritii de la care eman actul i a funcionarului public, atunci cnd
.se solicit plata unor despgubiri.16*
16. Aciunea n contenciosul administrativ poate fi introdus:
a) numai de persoana vtmat ntr-un drept sau interes legitim;
b) de persoana vtmat ntr-un drept sau interes legitim, de o ter persoan
vtmat printr-un act administrativ individual adresat altei persoane, dar i de o
224
autoritate public, n condiiile legii (Avocatul poporului, Ministerul Public, un organism

social interesat sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici;
1
c)
de persoana vtmat ntr-un drept sau interes legitim, dar i de o ter persoan
vtmat printr-un act administrativ individual adresat altei persoane.
17. Precizai care din urmtoarele acte nu pot fi atacate pe calea contenciosului
administrativ:
a) numai actele de comandament cu caracter militar;
b) att actele care privesc raporturile cu Parlamentul, ct i cele de comandament cu
caracter militar i cele supuse recursului paralel;
c) numai actele de comandament cu caracter militar i cele supuse recursului paralel.
; c ' .
' '
18. Ce anume confer caracterul de contencios de plin jurisdicie al
contenciosului administrativ:
a) obiectul litigiilor de contencios administrativ; .
b) prile unui litigiu de contencios administrativ;
c) procedura de urmat ptr-un litigiu de contencios, administrativ.
19. Procedura administrativ prealabil poate s mbrace:

a) numai forma recursului.graios;
f A;
b) numai forma recursului ierarhic;.
c) att forma recursului graios, ct i a recursului ierarhic;
v:
20. Dreptul persoanei vtmate de o autoritate public face parte din categoria:
a) drepturilor garanii;
b) drepturilor social politice;
'
'
.
c) drepturilor cu caracter economic:
"
21. Excepia de nelegalitate poate fi invocat:
a) n termen de 6 luni de la emiterea actului;.
b) n termen de maxim un an de la emiterea actului;
c) oricnd.
-
' :'
22. Pe calea contenciosului administrativ pot fi atacate:
a) actele administrative emise/adoptate de orice autoritate public;
b) actele administrative emise/adoptate de autoritile administrative.23
23. Sunt exceptate de la exercitarea unei aciuni n contenciosul administrativ:
a) actele de comandament cu caracter militar;
b) actele de administraie militar;
c) contractele ncheiate de autoritile militare.
C ap i t ol ul XII
NOIUNEA DE PROPRIETATE, DOMENIU PUBLIC
SI SERVICIU PUBLIC POTRIVIT CONSTITUIEI ROMNIEI
DIN 1991, REVIZUIT I REPUBLICAT
I. GENERALITI
1. Istoric1
'
n istoria omenirii, proprietatea a jucat un rol deosebit de important, iar verbul a

avea evoc pornirea instinctual a omului i legtura indisolubil a individului dintre
acesta i proprietate12, n toate statele au existat concepte- specifice care s evoce aceste
realiti juridice i economice. n tara noastr, regsim termenii de bun public, proprietate
obteasc, proprietatea obtei steti, domeniu public. Cele dou Regulamente Organice,
al Valahiei i al Moldovei au i meritul de 'a fi primele acte juridice care consacr
termenul de domenhtpublic intr-o accepiune apropiat celei actuale. Astfel, n capitolul
consacrat finanelor din cele dou Regulamente Organice regsim menionate, ca surse
de venit, i domeniile.sttu lui. Tot aici. este .recunoscut ideea de uz public, precum i
.distincia ntre trguri publice 'i trguri private.. fi . f . . - ' ; , / '
'
.r\
O etap distinct n fundamentarea legislativ a conceptului de domeniu'public ee
reprezentat de legiuirile adoptate' d e ' domnitorul Alexandru Ioari Cuza, dintre care
menionm Legea pentru nfiinarea consiliilor judeene nr. 396/1864, Legea pentru
regularea proprietii rurale, din 1864 i Legea nr. 1378/1864 pentru expropraiune
pentru cauz de utilitate public. Prin aceste reglementri nu numai c se fundamenteaz
noiunea de domeniu public, dar se. identific i bunurile, care aparin domeniului public
judeean, separat de cele care constituie domeniul comunal, precum i regimul juridic al
expropriaiunii pentru cauz de utilitate public. Prin Legea de secularizare a averilor
mnstireti din 1863 s-a declarat c toate averile mnstireti din Romnia sunt i rmn
averi ale statului, alctuindu-se astfel domeniul privat al acestuia3.
Codul civil din 1864, dei consacr noiunea de domeniu public i dependinele
acesteia, nu reuete o clarificare conceptual, el limitndu-sc s preia dispoziii ale
Codului Civil francez din 1804. Tot n 1864 se instituie Domeniul Coroanei, n care sunt
incluse anumite bunuri imobiliare, asupra crora Coroana avea un drept de folosin, fr
1
Pentru o dezvoltare a acestei'problem atici, v. V. Vedina, A. S. Ciobanu, Reguli de proiecie
domenial aplicabile unor bunuri private, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2001, Capitolul 11 - Privire asupra
evoluiei istorice a noiunii de domenhipublic.
1 E. Aram, G. Coca,. Dreptul de proprietate i interesul general: configurarea unor reguli privind
compatibilizarea lor, n RDP nr. 1/2008, p. 58.
3 D. A. Tofan, Drept administrativ, voi. II, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 101.
22 6
s fie obligat s plteasc vreo cauiune sau impozit ctre stat, iar imobilele care com
puneau acest domeniu erau declarate inalienabile i imprescriptibile
n epoca modern, constituiile statelor modeme, inclusiv Constituia Romniei din
1866, au declarat proprietatea, de orice natur, sacr i inviolabil. Constituiile Romniei
din 1866, 1923 i 1938 aveau s conin reglementri exprese sau implicite privind
proprietatea cu cele dou componente ale sale, proprietate public i proprietate privat,
ct i pe cea de domeniu public, precum i regimul exproprierii pentru cauz de utilitate
public. In rile democratice ale lumii, au fost consacrate garanii pentru prevenirea
abuzurilor la care poate fi supus dreptul de proprietate, cu ocazia exproprierilor. Astfel,
nc din 1789, odat cu adoptarea Declaraiei franceze a drepturilor omului i ceteanului
s-a discutat despre pericolul producerii unor exagerri i chiar abuzuri eu ocazia expro
prierilor, iar unul dintre deputai .a cerut chiar nlocuirea sintagmei utilitate public prin
necesitate public, pentru a accentua c dac exist sau nu utilitate public se poate
controla numai de legiuitor, apoi i de judector, dac se justific prin interes general,
spie a. resrnge, n acest fel, la maximum exproprierea de deposedare nejustificat i
de abuzuri2.
n' perioada regimului totalitar, ideea de proprietate public este considerat,
incompatibil cu specificul acestui regim, ceea ce face ca ea s'fie czut n desuetudine,
ns n realitate instituia nu a disprut, ea fiind nlocuit cu proprietatea socialist a
ntregului popor, care poate fi considerat o form specific de regsire a- ideii de
domenialitate public n regimul totalitar3. In aceast perioad, autoritile nu doar u
ngrdit dreptul de proprietate prin nenumrate restricii ale exerciiului su, dar l-au i
suprimat prin naionalizare, adic prin expropriere forat, fr despgubiri, secolul
XX caracterizndu-se printr-o tragic limitare a unuia dintre cele mai vechi i mai.
importante drepturi fundamentale ale omului, respectiv dreptul de proprietate4.
nelegerea regimului proprietii, care'poate fi deinut de. stat sau unitatea
administraiv-teritorial, trebuie raportat la personalitatea juridic a acestora. Pornind
da la faptul c statul i unitatea administrativ-teritorial dein n proprietate att bunuri
publice, ct i bunuri private, s-a fundamentat teza dublei personaliti a statului n
privina gestionrii bunurilor sale: atunci cnd gestioneaz bunurile din domeniul public,
statul i unitatea administrativ-teritorial acioneaz n virtutea personalitii lor de
drept public, iar cnd gestioneaz bunurile din domeniul lor privat, acioneaz mvirtutea
personalitii lor de drept privat5. De aici, ideea unei capaciti de drept civil i a unei
capaciti de drept public, recunoscut n doctrin6, consacrat i de vechea lege a
administraiei publice locale, n prezent abrogat7, care, n art. 4, prevedea comunele,
oraele i judeele sunt persoane juridice..... Ca persoane juridice civile au n proprietate
V. Vcdina, A. S. Ciobanii, Reguli de proiecie domenial aplicabile unor bunuri private, Ed. Lumina
Lcx. Bucuroii, 2001, pp. 59-61.
" E. Aram, G: Coca. art. cit., p. 59.
3 A. Iorgovan, Tratat.... op. cit., voi. 1, p. 157.
4 E. Aram, G. Coca, art. cit., p. 59.
? Georgio del Vecchio, Lecii de filozofie juridic, Ed. Europa Nova, 1995, p. 217.
6 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. AII Beck. voi. i, ed. a IV-a, Bucureti, 2005, p. 171.
7 Legea nr. 69/1991, publicat n M. Of., Partea I, nr. 238/28 noiembrie J991; republicat n M. O f,
Partea I, nr. 79/18 aprilie 1996, abrogat prin Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale.
^r0iunea de proprietate, domeniu public i serviciu public potrivit Constituiei Romniei
227
bunuri din domeniul privat, iar ca persoane juridice de drept public sunt proprietare ale
bunurilor domeniului public de interes local, potrivit legii.
Cea de-a doua tez este acea a unicitii personalitii statului i unitii
administrativ-teritoriale' fundamentat pe faptul c nu este de conceput ca aceeai
entitate s aib dou personaliti juridice, una de drept public i alta de drept privat, n
funcie de actele juridice pe care le emite sau atribuiile pe car le exercit1. Aceast
teorie e susinut i de actuala Lege a administraiei publice locale nr. 215/2001, care n
art. 21 (1) prevede c Unitile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept
public, cu capacitate juridic deplin i patrimoniu propriu...
2. Concepte
ntre instituiile de tradiie ale dreptului administrativ, care au strnit controverse
de-a lungul-timpului, asupra crora continu s aib loc ample dezbateri n doctrina din.
tara noastr i din alte state este i cea de domeniu poblic.
Interesul pentru aceast instituie nu este pur teoretic, ci este determinat de
.implicaiile pe care modul n care este ea neleas le. are n planul realitilor economice,
sociale i chiar politice, din fiecare ar. Goana dup prpfit nu a putut s fac abstracie de
faptul c exist,-n fiecare stat, anumite bunuri care, prin specificul lor, nu pot fi
apropriate, nu; pot fi deinute de persoanele fizice sau juridice, -ci doar de-statul sau
unitile administrativ teritoriale respective sau, dei pot fi deinute i de particulari, ele se
supun unor reguli de protecie din partea statului, pe care acetia au obligaia s le
respecte1
2.
v
.
' .
* "
Actuala lege.fundamental nu uziteaz sintagma de domeniu public, ci aceea-de
proprietate, sub cele dou forme ale sale, proprietatea public i proprietatea privat.
Noiunile nu sunt sinonime, ntre domeniu public' i proprietatea public existnd o
relaie de la ntreg la parte, dat fiind faptul c n domeniul public se includ, pe lng
bunurile proprietate public, i anumite bunuri private, care prin semnificaia lor
artistic, tiinific, cultural, economic, istoric, justific apartenena la domeniul
public, ceea ce atrage un regim juridic specific, n care normele de drept public se
suprapun peste cele de drept privat, avnd un rol dominant fa de acestea din
urm.
Susinem astfel teza domeniului, public n accepiunea lato sensu, care include, pe
lng proprietatea public, i anumite bunuri private, care a fost fundamentat de
profesorul Antonie Iorgovan.
n doctrina de specialitate.se teoretizeaz chiar existena unui drept administrativ al
bunurilor, parte component a dreptului public, care reprezint acea subramur a
dreptului administrativ care cuprinde normele juridice care reglementeaz situaia
juridic a bunurilor administraiei publice i regimul domenial aplicabil acestora 3.
1 Ctlin Silviu Sraru, Capacitatea autoritilor de a ncheia contracte administrative. n Dreptul nr.
1/2010, p. 101.
2 A. Iorgovan, Tratai .... op. cit., voi. II, ed. 4, p. 123.
? E. Blan, Dreptul administrativ al bunurilor, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2007, p. 13.
228
3. Reglementare constituional
n ceea ce privete reglem entarea constituional a proprietii, apreciem c
putem avea n vedere dou categorii de dispoziii constituionale:
a) dispoziii n care se reglementeaz expres instituia proprietii, cele dou
articole-cadru 44 i 136;
b) dispoziii n care regsim proprietatea reglementat implicit, exemplu art. 135
intitulat economia, articolul 138 intitulat bugetul public naional, art. 56 care
reglementeaz contribuiile financiare" etc.
Vom lua n discuie, ca prezentnd relevan pentru materia noastr i pentru
instituia pe care o analizm, art. 44 i 136:
Art. 44 se afl plasat n titlul II, consacrat drepturilor, libertilor i ndatoririlor
fundamentale ale cetenilor i este intitulat dreptul de proprietate privat. Art. 136
este reglementat n titlul IV intitulat economia i finanele i este denumit
proprietatea.
Din analiza coninutului celor dou texte, a locului unde sunt plasate n
Constituie, rezult c prin actuala lege fundamental se consacr dou sedii
materiei proprietii i.anume:
- un sediu general, prin art. 136, mide regsim dispoziii privind tipurile de
proprietate, titularii acesteia,- sfera proprietii publice etc., unde proprietatea' ne apare
mai mult n accepiunea ei economic;
'
'
*
- un sediu special, art. 44, unde proprietatea ne apare mai mult n accepiunea sa
juridicr de drept fundamental al ceteanului romn n actualul, sistem constituional i.
legal.
V.:
V.
De altfel, aceasta a fost i opiunea Comisiei de redactare, a Proiectului Constituiei,
s consacre, printr-un articol, configuraia de ansamblu a proprietii n sistemul
constituional actual, iar. prin alt articol dreptul fundamental de proprietate al ceteanului
n actualul sistem constituional1.
Actualul articol 44 a suferit modificri consistente prin revizuirea din 2003. Mai nti <
s-a consacrat norma conform creia proprietatea privat este garantat, i nu doar
dreptul de proprietate privat, cum era prevzut n versiunea iniial a Constituiei. .
n al doilea rnd, a fost modificat norma care interzicea cetenilor strini i
apatrizilor s dobndeasc terenuri n Romnia. n forma actual, alin. (2) al articolului
44 prevede c Proprietatea privat este garantat i ocrotit n mod egal, indiferent de
titular. Cetenii strini i apatrizii pot dobndi dreptul de proprietate privat asupra
terenurilor numai n condiiile rezultate din aderarea Romniei la Uniunea European
i din alte tratate internaionale la care Romnia este parte, pe baza de reciprocitate, n
condiiile prevzute de legea organic, precum i prin motenire legal.
1
Pentru dezvoltri asupra concepiei avut n vedere nc din perioada de redactare a tezelor i apoi, a
proiectului, v. A. Iorgovan, Odiseea elaborrii Constituiei, Edi Vatra Romneasc, Trgu Mure, 1998, pp.
772-773 i 780:
.
.
Noiunea de proprietate, domeniu public i serviciu public potrivit Constituiei Romniei
229
' Constatm c, potrivit actualului coninut al art. 44 alin. (2), cetenii strini i
apatrizii pot dobndi dreptul de proprietate privat asupra terenurilor n Romnia,
ns acest drept se va putea exercita numai n condiiile care vor rezulta din procesul
de aderare a rii noastre Ia Uniunea European i din alte tratate la care Romnia
este sau va deveni parte, i numai pe baz de reciprocitate7. Printr-o lege organic
trebuie s se stabileasc modul de dobndire a proprietii terenurilor de ctre
cetenii strini i apatrizi2.
Din analiza logico-sistematic a coninutului art. 44 alin. (2) teza a doua, rezult
unntoarele dimensiuni ale regimului juridic al dreptului cetenilor strini i
apatrizilor de a putea dobndi n proprietate terenuri n Romnia:
a) este recunoscut, de principiu, posibilitatea cetenilor strini i a apatrizilor de a
dobndi terenuri n Romnia;
;
.
b) modul .de exercitare a1 acestei posibiliti urmeaz a fi dezvoltat printr-o lege
organic subsecvent, care, la data redactrii prezentei lucrri, a fost deja adoptat;
c) dreptul cetenilor strini i al apatrizilor de a dobndi terenuri n proprietate n
Romnia se va putea exercita numai n condiiile aderrii Romniei la Uniunea
European i numai n condiiile care vor fi prevzute prin actele de aderare sau prin alte
tratate internaionale la care Romnia este parte, .
1- .
d) dobndirea acestui drept se va putea realiza numai n condiii de reciprocitate, ceea
ce nseamn c i cetenii romni vor putea s beneficieze de posibilitatea de a dobndi
n proprietate terenuri n statele pentru care ara noastr recunoate un asemenea drept
cetenilor lori
i .r
.
Constituia nu face astfel distincie ntre cetenii statelor membre ale Uniunii
Europene care vor avea vocaia de a dobndi acest drept de proprietate i cetenii altor
state, ceea ce nseamn, indiscutabil, c toi cetenii strini sau apatrizi vor putea
beneficia de acest drept3, dac sunt respectate condiiile prevzute de textul constituional
i dezvoltate de legea organic la care acesta face trimitere.
e)
n sfrit, Constituia recunoate ambele modaliti de dobndire a dreptului de
proprietate, att prin acte ncheiate, inter vivos, ct i prin acte ntocmite mori causa. n
ceea ce privete a doua posibilitate, constatm c prin Constituie se recunoate numai
motenirea legal, nu i cea testamentar, ceea ce va nate, suntem convini, n
practic, unele probleme i va impune poate chiar intervenia constituantului derivat cu o
alt viitoare modificare a acestui text, n sensul n care el s fac referire doar la
motenire, nu i la tipul de motenire (legal i /sau testamentar).12
1 C. Ionescu, Constituia Romniei, Legea de revizuire comentat fi adnotat cu dezbateri

parlamentare, op. cit., p. 63,
2 n prezent, este vorba despre Legea nr. 312/2005, publicat n M. Of. nr. 1008 din 14 noiembrie 2005.
C. Ionescu, Constituia Romniei, Legea de revizuire comentat fi adnotat cu dezbateri
parlamentare, op. cit., p. 65.
i
230
L REPERE N DETERMINAREA STATUTULUI CONSTITUIONAL

GENERAL AL PROPRIETII
4. Prevederi constituionale exprese, implicite, corelaia dintre ele
I)
Pentru o analiz logic, vom recurge mai nti, cum precizam mai sus, la analiza
art. 136 din Constituie, deci a sediului general, care are urmtorul coninut:
(1) Proprietatea este public sau privat.
Din acest alineat desprindem structura proprietii n actualul sistem constituional
i anume, privat i public. n actualul sistem proprietatea privat este regula.i cea
public excepia.
Rezult c, acestea fiind singurele forme de proprietate admise de Constituie, nu putem,
n prezent, s mai vorbim despre proprietatea statului ca tip de proprietate de sine stttor, ci
despre proprietatea public sau privat a statului (sau a unitii administrativ-teritoriale). Cu
att mai mult, nu mai putem vorbi despre proprietatea cooperatist, dei cooperaia exist, sau
de alte forme care erau consacrate n regimul anterior.
.
(2) Proprietatea public este garantat i ocrotit, prin lege i aparine statului
sau unitilor administrativ-teritoriale. '
In prezent, constituantul romn recunoate doi titulari ai proprietii publice, respectiv
statul i unitatea administrativ-teritorial. Dei textul nu precizeaz i nici altele nu prevd
expres, nelegem c elementul de distincie ntre cele dou tipuri de titulari este cel al
interes uliu corespunztor bunului, fiind vorba despre bunuri de interes naional, care vor
intra n domeniul public al statului i. bunuri de interes local (comunal, orenesc sau
judeean) care vor intra n proprietatea public a unitii administrativ-teritoriale. Se
prevede de asemenea garantarea i ocrotirea proprietii publice.
(3) Bogiile de interes public ale subsolului, spaiul aerian, apele cu potenial
energetic valoriftcabil, de interes naional, plajele, marea teritorial, resursele naturale
ale zonei economice i ale platoului continental, precum i alte bunuri stabilite de legea
organic, ja c obiectul exclusiv- al proprietii publice.
In acest alineat regsim delimitat sfera proprietii publice. Bunurile care aparin
domeniului public, din punctul de vedere al izvorului juridic care le confer acest statut,
sunt fie bunuri stabilite de Constituie, fie bunuri stabilite-prin legea organic la care
trimite Constituia.
Referitor la delimitarea sferei bunurilor proprietate public, din analiza
comparativ a textului constituional din 1991 i a celui din 2003, vom constata c.exist
unele diferene de fond, nu numai de form. Astfel, constituantul din 2003 a eliminat din
sfera proprietii publice cile de comunicaie, pe considerentul privatizrii unor servicii
publice (gaze, energie, ap), inclusiv al bunurilor imobile necesare pentru funcionarea
acestor servicii publice1. Eliminarea din enumerarea textului constituional a cilor de
comunicaie a fost considerat necesar de ctre Comisia de revizuire a Constituiei, pe
considerentul c prin natura lor, unele ci de comunicaie, cum ar f! conductele de gaz,
I. Nicola. Drept administrativ, op. cit., p. 75.
231
petrol sau linii de energie electric pot fi i n proprietatea privat, astfel nct textul n
formularea din 1991 conducea la blocaje de netrecut n procesul de privatizare a anumitor
domenii i, corespunztor, n procesul de negociere n vederea nchiderii Capitolelor de
aderare la Uniunea European1.
O alt diferen const n reform ularea modului de redactare a unor categorii de
bunuri. Astfel, bogiile de orice natur ale subsolului au devenit, n versiunea din 2003,
bogiile de interes public ale subsolului, tocmai pentru a se scoate n eviden c
proprietatea public se stabilete n consideraiunea interesului general, iar expresia apele
cu potenial energetic valorificabil i acelea care pot f i folosite n interes public a devenit
apele cu potenial energetic valorificabil de interes naional, o formulare mai sintetic,
prin care categoria de bun este meninut, dar i este asociat ideea de interes naional*2.
(4) Bunurile proprietate public sunt inalienabile. In condiiile legii organice, ele pot fi
date n administrare unei regii autonome ori instituii publice sau pot fi concesionate ori
nchiriate; de asemenea, ele pot f i date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public.
Caracterul inalienabil al proprietii publice nu exclude ci, dimpotriv, ngduie,
existena unor modaliti juridice de valorificare a acestei proprieti, fiind vorba despre
urmtoarele tipuri de contracte administrative: cel de administrare, care nu se poate
ncheia dect cu o regie autonom sau instituie public, cel de concesionare public sau
de nchiriere public, cel de folosin gratuit.
(5) Proprietatea privat este inviolabil, n condiiile legii organice. :
Dac prin alineatul anterior, teza ntia, se consacra una din trsturile fundamentale
ale proprietii publice, i anume inalienabilitatea, prin ultimul alineat al art. 136 se
consacr una dintre, trsturile fundamentale ale proprietii private, i anume
inviolabilitatea, care trebuie ns s se realizeze n condiiile legii organice.
Rezult c acest caracter nu este absolut, c exerciiul inviolabilitii trebuie raportat
la limitele instituite prin lege.
. . .
Se impune coroborarea acestui ultim alineat att cu art. 44 alin. (3), (4) i (5) care
reglementeaz instituiile exproprierii pentru cauz de utilitate public i ale
posibilitii folosirii subsolului oricrui imobil pentru lucrri de interes general, ct
i cu art. 53, care reglementeaz cadrul general al restrngerii oricrui drept sau
liberti, inclusiv a dreptului fundamental la proprietate privat, prevzut de art. 44.
Dup cum.se subliniaz n doctrina de specialitate, chiar dac dreptul de proprietate,
ca drept fundamental al omului, este stimulentul cel mai puternic al activitii omeneti i
msura cea mai evident a capacitii, a posibilitilor de creaie i .de afirmare ale
fiecruia, care n ultim instan converg spre realizarea binelui general, totui exist un
motiv care justific anumite limitri ale acestui drept, i anume interesul general3.
n accepiunea european, exproprierea impune aceleai condiii, recunoscute
tradiional n regimul acestei instituii, respectiv: utilitatea public s fie determinat prin
lege; despgubirea trebuie s fie just i prealabil exproprierii, astfel nct suma pltit
A. Iorgovan, n M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tnsescu, Constituiei R om niei
izuit - com entarii i explicaii, Ed. AII Beck, Bucureti, 2004, p. 293.
2 A. Iorgovan, n M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tnsescu, Constituiei Rom niei

revizuit, op. cit., p. 293.
3 E. Aram, G. Coca, art. cit., p. 60.
232
DREPT ADMINISTRAT!^
s nu fie inferioar valorii adevrate a bunului. Prin jurisprudena european s-aim

configurat i anumite reguli cu privire la expropriere, i anume: s se determine
necesitatea exproprierii; s se constate adecvarea msurii la scopul urmrit i s siM
stabileasc proporionalitatea ntre limitrile aduse proprietii i avantajele primite1. >f
II) Cel de-al doilea reper constituional este, n opinia noastr, o sintez a celu^m,
anterior, i anume gruparea pe categorii a dispoziiilor ari 136, Care d e te rm in S
identificarea urmtoarelor categorii de dispoziii ale acestui articol:
a) dispoziii cu privire la structura (tipologia) *2 proprietii, privat i public;
b) dispoziii cu privire la protecia pe care statul o asigur proprietii publice, fiindiflf
vorba despre ocrotirea i garantarea acesteia;
m
c) dispoziii cu privire la titularii proprietii publice, statul i un itatel|||
administrativ-teritorial.
vili
Aceti titulari sunt expres i limitativ prevzui de Constituie.. Constituia nifj$|
cuprinde ns nicio dispoziie special cu privire la titularii proprietii private. Rezult clii
nu se impune nicio calitate special a acestora, c proprietatea privat poate f i deinut '4
de orice persoan fizic .sau juridic, de drept public sau de drept privat, inclusiv statul
i unitatea administrativ-teritorial.
<9
d) dispoziii cu privire la 'sfera proprietii publice, nelegnd c aceasta poate-fi
determinat prin Constituie sau prin legea organic la care trimite aceasta. Rezult c
restul bunurilor care nu-aparin, potrivit Constituiei sau legii organice, proprietii'L
publice, vor aparine proprietii private.
-
e) dispoziii cu privire la regimuljuridic al celor dou tipuri de proprietate, respectiv:
- inalienabilitatea pentru proprietatea public;-'A:' ;-:-. : .
ijjjl
- inviolabilitatea pentruproprietateaprivat.
' -Jia
f) dispoziii cu privire la mijloacele de punere n valoare a proprietii publice, fiind igfj
vorba despre darea n administrare, concesionarea, nchirierea i darea n folosin f
gratuit.
'
. - ' ii
1I) Cel de-al treilea reper l reprezint luarea in considerare, n analiza .sediilor fi;]
proprietii i a altor dispoziii constituionale.
"
jffl
Astfel, art. 136 este plasat dup art. 135 care consacr caracterul de pia al economiei, i 9
sarcinile ce revin statului din acest caracter. Specific unei economii de piaa este ca bunurile :i>;
s se ajle n circuitul civil, s fac deci obiectul unor acte juridice ntre diferite subiecte de Ipf
drept. Printre aceste sarcini regsim exploatarea resurselor naturale, n concordan cu
interesul naional. Constatm c art. 135 lit. d) face vorbire despre resurse naturale, pe
cnd art. 136 vorbete despre bogiile de interes public ale subsolului".
IV) Cel de-al patrulea reper l reprezint teza fundamental potrivit creia, n
actualul sistem constituional i legal n Romnia, proprietatea privat este regula, iar 1
cea public excepia.
In susinerea acestei teze pot fi aduse urmtoarele argumente:
E. Aram, G. Coca. art. cit., p. 62.

2 A. Iorgovan, Tratat.... op. cit., voi. II, cd. 4, p. 165.
Noiunea de proprietate, domeniu public i sennciu public potrivit Constituiei Romniei
233
a) sfera proprietii publice este expres determinat de Constituie sau de legea

organic la care trimite aceasta, rezultnd, a contrario, c restul bunurilor care nu
aparin proprietii publice urmeaz s reprezinte bunuri proprietate privat.
b) titularii proprietii publice sunt de asemenea expres prevzui de Constituie.
Dac proprietatea public nu poate fi deinut dect de stat sau de unitatea
administrativ-teritorial, proprietatea privat poate aparine oricrui subiect de drept,
persoan juridic sau persoan fizic, cetean romn, strin sau apatrid, cu anumite
excepii, inclusiv statului sau unitii administrativ-teritoriale.
V) Cel de-al cincilea reper considerm a f i acela c, dei Constituantul romn nu
consacr expres sintagma de domeniu public, credem c se poate vorbi despre o
consacrare implicit a acesteia, ca un corolar al ideilor exprimate pn n prezent.
Aceasta poate fi dedus, n primul rnd, din regimul constituional al proprietii
publice, care reprezint cea mai mare parte din sfera domeniului public, dar i din cel al
proprietii private n ansamblul ei, deci implicit a acelei proprieti private care este
inclus n sfera domeniului public i care se supune unui regim juridic mixt, de drept
public i de drept privat, n care regimul de drept, public este predominant.
; VI) Cel de-al aselea reper constituional este acela c statul i unitatea
administrativ-teritorial au dou domenii: '
v- un domeniu public, supus unui regim de putere public i care le confer, statutul1de
persoane juridice de drept public.;'
:
.
.
- un domeniu privat'supus dreptului comun, dac prin lege nu se prevede altfel,
situaie n care statul- i unitatea -administrativ-teritorial au statut de persoane juridice de
drept privat. '
' : v'
/ V-' . '
' 7 v--'. .
Din coroborarea tuturor acestor prevederi, rezult c prin modul de. redactare,
Constituia actual consacra lin sistem a proprietii specific economiei de pia, n'care
dreptul de proprietate este fundamental n asigurarea activitii i iniiativei agenilor
economici i .realizrii funciei sociale a proprietii, ea nscriindu-se, i din acest punct de
vedere, n spiritul constituionalismului european actual1. Statul i ceilali titulari ai puterii
publice au obligaia s respecte proprietatea, care n sistemul romnesc actual este att
garantat ct i ocrotit, i s se abin de la orice aciuni care ar putea aduce atingere
acestui drept. Legiuitorul este singurul care poate aduce atingere dreptului de proprietate,
.ns doar n situaia n care urmrete un obiectiv de inter-es general, iar-intervenia lui
nu trebuie s depeasc limitele impuse de norma constituional, astfel nct s nu fie o
disproporie manifest n ceea ce privete utilitate public, iar caracterul just al
despgubirii impune respectarea proporionalitii stricte ntre valoarea bunului i suma
primit cu titlu de despgubire12.
1 A. Iorgovan. n M. Constantijiescu. A. Iorgovan, I. Muram. E. S. Tnseseu, Constituia Romniei
revizuit, op. cit. p. 296.

2 E. Aram, G. Coca. ari. cit., p. 63.
234
DREPT ADMINISTRATIV
III. REGIMUL CONSTITUIONAL AL PROPRIETII PUBLICE.

RELAIA DOMENIU PUBLIC - PROPRIETATE PUBLIC
5. Scara domenialitii publice
Am avut ocazia s precizm, nc din primele rnduri, c ntre cele dou concepte, i
implicit realiti juridice, este o relaie de la genul proxim la diferena specific.
Actuala Constituie a Romniei are un merit incontestabil n a trana dispute celebre
exprimate de-a lungul timpului n aceast materie, pe care ne-am ngdui s le reinem astfel:
A) se stabilete care sunt titularii proprietii publice, neputnd fi vorba, cum
dispune art. 136 alin. (2 ) dect despre stat sau unitatea administrativ-teritorial.
Vom identifica astfel o proprietate public a statului, care cuprinde bunurile de
interes naional i una a unitii administrativ-teritoriale (comun, ora sau jude), care
cuprinde bunurile de intere local.
.
B) se stabilete de ctre Constituantul romn ce bunuri intr n sfera proprietii
publice, fr a epuiza toate bunurile care o compun. Se las posibilitatea ca prin lege
organic aceast sfer s poat fi extins.
Legea organic la care trimite textul constituional este reprezentat de Legea nr.
213/1998 privind bunurile proprietate public1. Coninutul acestei legi a fost substanial
modificat prin actualul Cod civil, aprobat prin Legea nr. 287/200912, care a fost republicat3
n temeiul art. 218 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea n aplicare a Legii nr. 287/2009
privind Codul.civil4, care i-a adus i importante modificri.
C) din opoziia dintre regimul juridic de putere aplicabil unor categorii de bunuri i
regimul juridic de drept comun aplicabil proprietii private, rezult, logic, existena a
dou domenii, un domeniu public i unul privat. Noiunea de domeniu public, la rndul
ei, nu se limiteaz doar la bunurile proprietate public. Ea mai include i unele bunuri
proprietate privat care au o semnificaie special, care justific apartenena la domeniul
public5. Aceast structur hibrid a domeniului public este tratat de doctrin prin
sintagma scara domenialitii. Ea evoc, n opinia noastr:
1) reprezentarea n planul acestei realiti juridice a unei scri cu mai multe
trepte pe care sunt plasate dou categorii de bunuri, publice i private;
2) aceste bunuri sunt supuse unui regim general de putere public, regim care ns
mbrac dou forme:
a) regim exclusiv de putere, pentru bunurile proprietate public;
1 Textul iniial al legii a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 448 din 24
noiembrie 1998. Titlul Legii nr. 213/1998 a fost modificat prin pct. 1 al art. 89, Seciunea a 3-a, Cap. V din
Legea nr. 71 din 2 iunie 2011 pentru punerea n aplicare a Codului civil.
2 Publicat iniial n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 511 din 24 iulie 2009.
3 Republicarea s-a fcut n Monitorul Oficial al Romniei, Partea 1, nr. 505 din 15 iulie 2011.
4 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea 1, nr. 409 din 10 iunie 2011.
5 Cu privire la fundamentarea conceptelor de domeniu public n accepiune lato sensu i stricto sensu, v.
V. Vedina, A. S. Ci.obanu, Reguli de protecie dom enial aplicabile unor bunuri proprietate privat, Ed.
Lumina Lcx, Bucureti, 2001, pp. 17-23.
235
b) regim mixt, combinaie ntre regimul de putere i regimul de drept comun care
continu s guverneze bunurile proprietate privat care aparin domeniului public; ntre
aceste dou tipuri de regimuri juridice exist subtrepte, respectiv preeminena regimului
de putere asupra celui de drept comun.
3) bunurilor domeniului public le corespund mai multe tipuri de drepturi:
- .u n drept de proprietate public, aparinnd statului sau unitii administrativteritoriale pentru bunurile proprietate public;
un drept de proprietate privat, pentru bunurile proprietate privat care aparin
domeniului public, al crui titular poate fi oricare subiect de drept, persoan fizic sau
juridic deintoare a unui asemenea bun;
- un drept de paz i protecie, pentru bunurile proprietate privat, exercitat de
reprezentantul statului sau unitii administrativ-teritoriale.
4) bunurile domeniului public difer i din punct de vedere al titularilor.
O prim categorie de titulari o reprezint statul i unitatea administrativ-teritoril
pentru bunurile proprietate public din domeniul public.
.
O situaie special au bunurile proprietate privat, cu privire la care identificm dou
categorii de titulari: titularii dreptului de proprietate privat, care pot f i reprezentai de
orice subiect de drept i titularii dreptului de paz .i protecie, reprezentai de persoana
juridic stabilit potrivit legii s'acioneze n numele statului pentru a exercita aceste
prerogative.
C j, /
/
\
D) legiuitorul constituant, n ceea ce privete proprietatea public, a avut grij s o

declare, pe de o parte, inalienabil, iar pe de alt pare, s stabileasc faptul c acest
caracter inalienabil nu exclude existena unor forme de valorificare i de antrenare n
circuitul social i juridic,' realizat prin intermediul celor patru tipuri de contracte
administrative; de administrare, de concesionare, de nchiriere i de folosin gratuit.
Att contractele care au ca obiect bunuri private, ct i cele care au ca obiect bunuri
publice urmresc, printre altele, i realizarea unor venituri. Numai c, n cazul
contractelor care privesc bunuri publice, obinerea de profit nu reprezint un scop
n sine, el este un scop subsecvent celui principal, i anume realizarea interesului public.
De altfel, suma de bani achitat pentru exploatarea privat a unui domeniu public,
tradiional are o denumire specific, i anume redeven.
6. Reglementarea proprietii publice potrivit noului Cod civil

Reglementri privind proprietatea public se regsesc n Codul civil n Titlul VI,
care poart chiar, denumirea proprietatea public, articolele 858-875, precum i n
articolul 854 care aceeai denumire. O prim problem care se pune este aceea dac este
firesc ca n Codul civil, care este actul normativ de baz pentru dreptul privat, care
poate fi calificat a reprezenta constituia dreptului privat s se gseasc
reglementri privind proprietatea public i dac nu cumva n acest fel transfor
mm proprietatea public ntr-o instituie a dreptului privat, subminndu-i
apartenena Ia dreptul public i calitatea de instituie a dreptului public.
Dou posibile rspunsuri pot fi avute n vedere. Unul care s nege categoric faptul
c n Codul civil pot fi coninute reglementri privind proprietatea public i altul
234
DREPT ADMINISTRATIV "P

~~ I
EL REGIMUL CONSTITUIONAL AL PROPRIETII PUBLICE.

RELAIA DOMENIU PUBLIC - PROPRIETATE PUBLIC
5. Scara domenialitii publice
.
.. . , i
J '
1
Am avut ocazia s precizm, nc din primele rnduri, c ntre cele dou concepte, i
implicit realiti juridice, este o relaie de la genul proxim la diferena specific.
Actuala Constituie a Romniei are un merit incontestabil n a trana dispute celebre
exprimate de-a lungul timpului n aceast materie, pe care ne-am ngdui s le reinem astfel:
A) se stabilete care sunt titularii proprietii publice, neputnd fi vorba, cum

dispune art. 136 alin. (2 ) dect despre stat sau unitatea administrativ-teritorial.
Vom identifica astfel o proprietate public a statului, care cuprinde bunurile de
interes naional i una a unitii administrativ-teritoriale (comun, ora sau jude), care
cuprinde bunurile de intere local.
.
B) se stabilete de ctre Constituantul romn ce bunuri intr n sfera proprietii
publice, fr a epuiza toate bunurile care o compun. Se las posibilitatea ca prin lege
organic aceast sfer s poat fi extins.
Legea organic la care trimite textul constituional este reprezentat de Legea nr.
213/1998 privind bunurile proprietate public1. Coninutul acestei legi a fost substanial
modificat prin actualul Cod civil, aprobat prin Legea nr. 287/200912, care a fost republicat3
n temeiul art. 218 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea n aplicare a Legii nr. 287/2009
privind.Codul.civil4, care i-a adus i.importante modificri.
C) din opoziia dintre regimul juridic de putere aplicabil unor categorii de bunuri i
regimul juridic de drept comun, aplicabil proprietii private, rezult, logic, existena a
dou domenii, un domeniu public i unul privat. Noiunea de domeniu public, la rndul
ei, nu se limiteaz doar la bunurile proprietate public. Ea mai include i unele bunuri
proprietate privat care u o semnificaie special, care justific apartenena la domeniul
public5. Aceast structur hibrid a domeniului public este tratat de doctrin prin
sintagma scara domenialitii. Ea evoc, n opinia noastr:
1) reprezentarea n planul acestei realiti juridice a unei scri cu mai multe
trepte pe care sunt plasate dou categorii de bunuri, publice i private;
2) aceste bunuri sunt supuse unui regim general de putere public, regim care ns
mbrac dou forme:
a) regim exclusiv de putere, pentru bunurile proprietate public;
1 Textul iniial al legii a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea 1, nr. 448 din 24
noiembrie 1998. Titlul Legii nr. 213/1998 a fost modificat prin pcl. 1 al art. 89. Seciunea a 3-a, Cap. V din
Legea nr. 71 din 2 iunie 2011 pentru punerea n aplicare a Codului civil.
2 Publicat iniial n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 511 din 24 iulie 2009.
3 Republicarea s-a fcut n Monitorul Oficial al Romniei, Partea 1, nr. 505 din 15 iulie 2011.
4 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea 1, nr. 409 din 10 iunie 2011.
5 Cu privire la fundamentarea conceptelor de domeniu public n accepiune lato sensa i stricto sensu, v.
V. Vedina, A. S. Ciobanii, R eguli de protecie damenicil aplicabile unor bunuri proprietate privat, Ed.
Lumina Lcx, Bucureti, 2001, pp. 17-23.
235
b)
regim mixt, combinaie ntre regimul de putere i regimul de drept comun care
continu s guverneze bunurile proprietate privat care aparin domeniului public; ntre
aceste dou tipuri de regimuri juridice exist subtrepte, respectiv preeminena regimului
de putere asupra celui de drept comun.
3) bunurilor domeniului public le corespund mai multe tipuri de drepturi:
- -un drept de proprietate public, aparinnd statului sau unitii administrativteritoriale pentru bunurile proprietate public;
- un drept de proprietate privat, pentru bunurile proprietate privat care aparin
domeniului public, al crui titular poate fi oricare subiect de drept, persoan fizic sau
juridic deintoare a unui asemenea bun;
- un drept de paz i protecie, pentru bunurile proprietate privat, exercitat de
reprezentantul statului sau unitii administrativ-teritoriale.
4) bunurile domeniului public difer i din punct de vedere al titularilor.
O prim categorie de titulari o reprezint statul i unitatea administrativ-teritoril
pentru bunurile proprietate public din domeniul public. .
O situaie special au bunurile proprietate privat, cu privire la care identificm dou
categorii de titulari: titularii dreptului de proprietate privat, care pot f i reprezentai de
orice subiect de drept i titularii dreptului de paz.i protecie, reprezentai de persoana
juridic stabilit potrivit legii sg acioneze n numele statului pentru a exercita aceste
prerogative. . Cj-f /
ft) legiuitorul constituant, n ceea ce privete proprietatea public, a avut grij s o
declare, pe de o parte, inalienabil, iar pe de alt pare, s stabileasc faptul c acest
caracter inalienabil nu exclude existena unor forme de valorificare i de antrenare n
circuitul social i juridic,'-realizat prin intermediul celor patru tipuri de contracte
administrative; de administrare, de concesionare, de nchiriere i de folosin gratuit.
Att contractele care au ca obiect bunuri private, ct i cele care au ca obiect bunuri
publice urmresc, printre altele, i realizarea unor venituri. Numai c, n cazul
contractelor care privesc bunuri publice, obinerea de profit nu reprezint un scop
n sine, el este un scop subsecvent celui principal, i anume realizarea interesului public.
De altfel, suma de bani achitat pentru exploatarea privat a unui domeniu public,
tradiional are o denumire specific, i anume redeven.
6. Reglementarea proprietii publice potrivit noului Cod civil

Reglementri privind proprietatea public se regsesc n Codul civil n Titlul VI,
care poart chiar, denumirea proprietatea public, articolele 858-875, precum i n
articolul 854 care aceeai denumire. O prim problem care se pune este aceea dac este
firesc ca n Codul civil, care este actul normativ de baz pentru dreptul privat, care
poate fi calificat a reprezenta constituia dreptului privat s se gseasc
reglementri privind proprietatea public i dac nu cumva n acest fel transfor
mm proprietatea public ntr-o instituie a dreptului privat, subminndu-i
apartenena la dreptul public i calitatea de instituie a dreptului public.
Dou posibile rspunsuri pot fi avute n vedere. Unul care s nege categoric faptul
c n Codul civil pot fi coninute reglementri privind proprietatea public i altul
236
DREPT ADMINISTRATIV-:
care s considere fireasc cuprinderea, n Codul civil, a unor prevederi referitoare la

aceast problem.
n ceea ce ne privete, apreciem c rspunsul se afl la mijloc, la interferena
dintre cele dou soluii aflate la extreme. Ni se pare firesc ca n Codul civil s existe
i unele prevederi privind proprietatea public, necesare inclusiv din perspectiva de
a se reglementa de o m anier mai complet proprietatea privat. De a se consacra,
n acest fel cele dou tipuri de proprietate existente n prezent n Romnia,
recunoscute ca atare de articolul 136 alin ( 1) din Constituie, potrivit cruia
proprietatea este public sau privat. Este o soluie corect i raional ca n Codul
civil, care reprezint osatura sistemului de drept dintr-un stat, s existe i unele
prevederi referitoare la proprietatea public. Ar fi fost ns firesc ca s fie vorba n
mod real de prevederi de maxim generalitate, referitoare la aceasta, Ia sfera
bunurilor, eventual modurile de dobndire, i nu s fie decupate prevederi din legea
organic privind proprietatea public i s fie transferate n Codul civil. Acest lucru
ni se pare o exagerare din partea legiuitorului i abia asta poate reprezenta o tendin de
afectare a caracterului de instituie a dreptului public pe care L are proprietatea public.
Inclusiv modificarea, prin Legea nr. 71/2011 de punere n. aplicare a Codului civil ni se
pare o chestiune exagerat i nesatisfactoare. Fa de denumirea iniial a Legii nr
213/1998, care era de lege privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, care
era generoas, cuprinztoare, actuala denumire, de lege privind bunurile proprietate
public, ni se pare mi restrictiv, ea referindu-se exclusiv la bunurile proprietate public
i cu o tenta pronunata spre dreptul privat, bunurile fiind eminamente o instituie a
acestei ramuri de drept.
.:
.
Regretabil este c n actualul Cod civil,nu se.regsesc.reglementri privind domeniul
public i domeniul privat, concepte care apreciem c n mod firesc ar fi trebuit s se
gseasc consacrate i clarificate din punct de vedere al .semnificaiei lor, al corelaiei cu
proprietatea public. Se poate spune, fr vorbe mari, c ara pierdut ansa pe care am
avut-o de a face acest lucru, cu toate consecinele care decurg de aici. Dei anumite
prevederi susin deosebirea dintre domeniul public i proprietatea publica. Una din cauze
const, n opinia noastr, n faptul c n componena colectivului care a elaborat proiectul
Codului civil nu s-au aflat, din pcate, i specialiti n dreptul public, al cror aport ar fi
fcut s fie echilibrat reglementarea i s fie compatibilizate cele dou viziuni, a
specialitilor n dreptul public i a celor n dreptul privat. Articolul 860 din lege, care
poart, denumirea marginal de domeniul public naional, judeean sau local, consacr
aceast noiune, dar o face ntr-un alt mod dect cel pe care l avem n vedere, care
identific proprietatea public cu domeniul public. Noi ne referim la accepiunea lato
sensu a domeniului public, care s includ, pe lng bunurile proprietate public, i unele
bunuri private, a cror semnificaie tiinific, cultural, economic, istoric, justific
apartenena la domeniul public i guvernarea de reguli de putere public, alturi de
normele dreptului comun, care le este caracteristic. Articolul 859 folosete sintagma de
domeniu privat, ns i aceasta este utilizat ntr-un sens care o identific celei de
proprietate privat, formul nesatisfctoare, n opinia noastr i incapabil s clarifice
raportul dintre domeniul public i proprietatea public, respectiv proprietatea privat. Tot
acest articol folosete i conceptul de domeniu public, textul distingnd ntre
Moiunea de proprietate, domeniu public i sennciu public potrivit Constituiei Romniei
237
proprietatea public i domeniul public. ntr-o reglementare foarte interesant, textul

prevede c toate celelalte bunuri care nu fac obiectul proprietii publice, se pot afla
fie n domeniul public, fie n cel privat al statului sau ai unitii administrativteritoriale. nelegem, din acest text faptul c legiuitorul nu pune semnul egalitii
ntre proprietatea public i domeniul public, aspecte asupra crora vom mai
reveni.
n ceea ce privete reglementarea pe care Codul civil o consacr n aceast materie,
analiza trebuie s porneasc de la articolul 554 alin. (1) potrivit cruia bunurile statului i
ale unitilor administrativ-teritoriale care, prin natura lor sau prin destinaia legii, sunt
de uz sau de interes public formeaz obiectul proprietii publice, ns numai dac au
fost legal dobndite de ctre acestea. Constatm c n acest text regsim definiia
proprietii publice* implicit determinarea obiectului acesteia, prin raportare la
criteriile care determin apartenena unui bun Ia proprietatea public. Este vorba
astfel despre bunurile care fie prin natura lor, fie prin voina legiuitorului, declaraia
acestuia, prezint uz sau interes public. Dac definiia s-ar fi oprit aici, ar fi fost o
soluie legal care avea o anumit. conciziune i rezonabilitate. n mod neinspirat, n
opinia noastr, s-a prevzut condiia ca bunurile s fi fost dobndite n mod legal de
ctre acestea, ca i cnd n ceea ce privete activitatea statului i a unitilor sale nu
s-ar desfura prezumndu-se caracterul su legal; Impunerea condiiei ca bunul s fi
fost dobndit lgal rstoarn oarecum situaia, induce ideea unei prezumii de nelegalitate,
nu. a uneia de legalitate.. De altfel,, este un truism faptul c fora juridic a actului
administrativ este dat de cele trei prezumii care i sunt specifice, prezumia de
legalitate, de autenticitate i de veridicitate,'.precum i de caracterul executoriu din
oficiu al actului (executio ex officio).. , '[
'v v
^
Discutabil ni se pare i cea de-a doua prevedere a textului, potrivit creia dac prin
lege nu se prevede altfel, dispoziiile, aplicabile dreptului de.proprietate privat se aplic
i dreptului de proprietate public, ns numai n msura n care sunt compatibile cit
acesta din urma. Din punct de vedere al limbajului juridic, al tehnicii de redactare, ni se
pare puin nepotrivit i pe alocuri pueril, repetarea, n cele dou alineate, a expresiei
ns numai. Trecnd peste acest aspect, mai mult formal, fondul abordrii este eronat n
acest text, pentru c ea stabilete caracterul de drept comun pe care dreptul de
proprietate privat l-ar avea n raport cu dreptul de proprietate public, situaie cu
care, evident, nu putem fi de acord. Spunem aceasta pentru c dreptul de proprietate
public are o identitate care l situeaz la antipodul dreptului de proprietate privat i l
plaseaz n sfera dreptului public, nu a celui privat. Mai mult chiar, n ceea ce privete
proprietatea privat a statului i a unitilor administrativ teritoriale, care formeaz
domeniul privat al acestora, se supune normelor de drept comun, dac prin lege nu
se prevede altfel. Precizm c regula, n ceea ce o privete proprietatea public, o
formeaz regimul d drpt public, i numai prin excepie regsim norme ale
dreptului privat. Textul de lege, n forma actual, transform excepia n regul i
regula n excepie, soluie pe care nu o putem mprti. Iar precizarea cu privire la
necesitatea existenei unei compatibiliti cu dreptul public nu salveaz situaia.
Reglementarea de ansamblu a proprietii publice o regsim n titlul VI, care este
structurat n dou capitole. Primul capitol este consacrat unor dispoziii generale.
1
238
I i
\otiimea de proprietate, domeniu public i serviciu public potrivit Constituiei Romniei
DREPT ADMINISTRAI^
239
c) n al, treilea rnd, legiuitorul distinge i ntre domeniul public i domeniul

n articolul 858, dup cum rezult i din denumirea lui marginal, regsim definii$!
al statului sau al unitii adm inistrativ teritoriale, n sensul c domeniul
dreptului de proprietate public. Legiuitorul definete proprietatea public n sensul f ii
Iic
al
acestora include toate bunurile proprietate public i alte bunuri, care nu
care ea reprezint dreptul de proprietate ce aparine statului sau unei imitam
Ijunt nici n proprietatea public, dar nici n domeniul privat al acestora, pe cnd
administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declaraia legii '
HH domeniul privat include acele bunuri care n u sunt nici n proprietatea public, nici
sunt de uz sau interes public, cu condiia s fie dobndite prin unul dintre modurile
f n domeniul public al statului sau al unitii administrativ-teritoriale.
prevzute de lege. Observm, mai nti, c textul este sensibil apropiat ca i coninut, c u i
Acest criteriu al eliminrii creeaz serioase probleme n ceea ce privete sfera
articolul 554 alin. (1), ceea ce se schimb nesemnificativ din punct de vedere al fondulufl
;
/
'bunurilor
care intr n domeniul public i n domeniul privat al statului sau unitii
dar la fel de neinspirat din punct de vedere al formei, fiind partea final a lui, carii
r f n * 4 - I A
T A AA r AA Art
Art V%V**rrtrtf rt
L 11M 1 1rt V**rt r l* r t Â^r t
m i K l l AO
v administrativ-teritoriale.
Dac
n ceea ce
privete bunurile
proprietate public,
nlocuiete alocuiunea ns numai cu expresia cu condiia, care privete dobndir!
[ lucrurile sunt relativ clarificate, Constituia i legiuitorul organic trasnd limitele
acestor, bunuri ntr-unul din modurile prevzute de lege. Aceleai argumente prin cari'
grai sferei acestei categorii de bunuri, nu acelai lucru se poate spune despre cele dou
ne-am exprimat asupra coninutului articolului .554 alin. (1) au aplicabilitate i n ceea.6$
privete acest text, el ignornd i rstumnd n egal msur prezumia legalitii careU , X domenii, public i privat, al statului sau al unitii adm inistrativ teritoriale.
|E
Consecvent unei tehnici de legiferare pe care am constatat-o i am criticat-o, n egal
caracterizeaz activitatea autoritilor publice, cu precdere actele juridice pe care acestea |
| 1 msur, i articolul 859 alin (2) teza final face precizarea c bunurile care nu sunt
le ncheie, le emit sau le adopt.
proprietate public aparin domeniului public sau privat, ns numai dac au fost, la
n articolul 859 sunt reglementate obiectul proprietii publice i delimitarea fa defi,
rndul lor, dobndite prin unul din modurile prevzute de lege. Este greu s nelegem
domeniul privat. n alineatul ( 1 ) regsim identificat obiectul proprietii publice, ntr-ofill
precauia pentru legalitatea dobndirii pe care o manifest legiuitorul Codului civil, ca i
formul care este identic, din punct de vedere al coninutului i al tehnicii de redactare,v i i
cnd, cum ne-am mai .exprimat deja, regula ar fi c statul i unitatea
cu prevederile articolului 136 alin. (3) din Constituie. n ceea ce privete delimitarea
admnistraiv-teritorial, lucreaz ilegal, nu legal.
fa de domeniul privat, nu regsim anumite criterii de delimitare, cum ar fi fost, rri!;
li'&j.
Un articol care exceleaz ns prin neclaritate este, fr ndoial, articolul 860, care
opinia noastr, corect. Interesant este faptul c dei n denum irea marginal a!
reglementeaz
domeniul public naional, judeean sau local. In primele dou alineate,
articolului se face referire la delimitarea fa de domeniul.privat, !n coninutul lui
aceasta prevede, pe de o parte, c bunurile proprietate public pot face parte
regsim delimitare att ntre proprietatea public i domeniul privat, ct i ntre
dintr-unul din cele trei domenii, naional, judeean sau local, iar delimitarea ntre
aceasta i domeniul public, ceea ce, n loc s clarifice, complic lucrurile. Cum ne-am
acestea se face n condiiile legii. .
..
.
exprimat deja, nelegem, din coninutul articolului 859, c legiuitorul nu pune semnul
Semnalm
faptul
c
legiuitorul
Codului
civil
folosete,
n articolele 858-874 att
egalitii ntre proprietatea public i domeniul public. Din modul de redactare,
expresiile lege sau n condiiile legii, ct i expresiile lege organic sau n condiiile legii
defectuos, n opinia noastr, putem ns interpreta c:
organice, ceea ce nate, evident, problema dac nu a avut n vedere dou soluii
a) pe de o parte, legiuitorul distinge ntre proprietatea public i domeniul
juridice
diferite: una a legii ordinare, pentru anumite situaii, i alta a legii organice,
public, n sensul c proprietatea public include doar acele bunuri care sunt
pentru
alte
situaii. n opinia noastr o asemenea interpretare, chiar dac a fost avut
prevzute expres i limitativ de articplul 136 alin. (3) din Constituie, articolul 859
n vedere de legiuitorul Codului civil, nu se susine i ne raportm la prevederile art.
aliat. (1) din Codul civil i anexa la legea organic, n prezent Legea nr. 213/1998
73 alin. (3) litera m) potrivit crora regimul juridic general al proprietii i al
privind bunurile proprietate public, n vreme ce domeniu public poate s includ i
motenirii
se reglementeaz prin lege organic. Rezult c oricare dintre operaiile
alte bunuri, fr ca legiuitorul s spun care sunt acelea. Din interpretarea textului,
juridice
care
privesc proprietatea, indiferent de felul ei, intr n competena legii
deducem c domeniul public al statului sau a! unitii adm inistrativ teritoriale
organice. Are aplicabilitate principiul de drept cuprins n adagiul latin unde legea nu
cuprinde acele bunuri care nu sunt nici n proprietatea public, nici n domeniul
distinge, nici interpretul nu are voie s o fac (ubi lex non distingi/it, nec nos distinguere
privat al statului sau al unitii adm inistrativ teritoriale, rezultnd c sunt bunuri v| f
debennis).
publice, n sensul c sunt guvernate ele normele dreptului public, care nu se
Alineatul al treilea al textului i propune s reglementeze modul n care se face
ncadreaz n sfera bunurilor proprietate public determ inat ca atare de '\
trecerea
din domeniul public al statului n domeniul public al unitii
Constituie sau cele dou legi organice, respectiv Legea nr. 213/1998 i Codul civil.
administrativ-teritoriale. Criteriul de departajare ntre aceste modaliti este dac bunul
b) pe de alt parte, legiuitorul distinge ntre proprietatea public i domeniul
face sau nu obiectul exclusiv al proprietii publice. n cazul n care este vorba
privat al statului sau al unitii administrativ-teritoriale. Proprietatea public
despre un bun care aparine" exclusiv proprietii pblice, atunci trecerea din
include acele bunuri care sunt prevzute qxpres i limitativ de Constituie i legea
domeniul public al statului n domeniul public al unitii adm inistrativ-teritoriale
organic, n vreme ce domeniul privat include toate celelalte bunuri, care nu fac
sau invers se poate realiza numai prin modificarea legii organice. n schimb, n
obiectul proprietii publice.
celelalte cazuri (adic atunci cnd bunul nu face obiectul exclusiv al proprietii publice,
!#
240
subl. ns. V.V.), trecerea unui bun din domeniul public al statului n domeniul public
al unitii adm inistrativ teritoriale i invers se face n condiiile legii.
Se pune problema determ inrii semnificaiei formulei n condiiile legii la care
trimite textul din Codul civil. Rspunsul l regsim n articolul 9 din Legea nr. 213/1998
privind bunurile proprietate public, care consacr urmtoarele dou soluii:
a) trecerea unui bun din domeniul public al statului n domeniul public al
unitii adm inistrativ-teritoriale se face la cererea consiliului judeean, respectiv a
Consiliului General ai municipiului Bucureti sau a consiliului local, dup caz, prin
hotrre a Guvernului;
b) trecerea unui bun din domeniul public al unei uniti administrativteritoriale n domeniul public al statului se face, la cererea Guvernului, prin
hotrre a Consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al municipiului
Bucureti sau a consiliului local.
Legea nr. 213/1998 consacr i modalitile de trecere a unui bun din domeniul
public al statului sau al unitilor adm inistrativ-teritoriale n domeniul privat al
acestora. Ele se regsesc n articolul 10 alin (2) i (3), potrivit crora trecerea din.
domeniul public n domeniul privat se face, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a
consiliului judeean, respectiv a Consiliului General ai municipiului Bucureti sau a
consiliului local, dac prin Constituie sau prin lege nu se prevede altfel.
Indiferent dc situaie, hotrrea de trecere poate fi atacat, n condiiile legii, Ia
instana de contencios adm inistrativ competent n a crei raz teritorial se afla
bunul. Raportndu-ne la prevederile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,
cu modificrile i completrile ulterioare, nelegem c atunci cnd este vorba despre o
hotrre a Guvernului, ea urmeaz a se ataca n fond ia curtea de apel iar n recurs la
nalta Curte de Casaie i Justiie, seciile de contencios administrativ i fiscal, iar
atunci cnd este vorba despre o hotrre a consiliului judeean, a Consiliului General
al Capitalei sau a consiliului local, ea se va ataca n fond la tribunal, iar n recurs la
curtea de apel, secia de contencios administrativ i fiscal.
In Legea nr. 213 regsim reglementat i modalitatea de trecere a unui bun din
domeniul privat al statului sau al unitii adm inistrativ teritoriale n domeniul
public al acestora. Actul juridic prin care se realizeaz acest lucru l reprezint
hotrrea Guvernului, sau, dup caz, hotrrea organului deliberativ al autonomiei
locale.
'
Interpretm c atunci cnd este vorba despre un bun de interes naional, care
aparine statului, va fi vorba despre o hotrre a Guvernului, iar atunci cnd este
vorba despre un bun al unitii administrativ teritoriale, va fi vorba despre o hotrre
a consiliului local, judeean sau a Consiliului General al municipiului Bucureti.
O reglementare special consacr legea pentru situaia n care sunt trecute n
domeniul public bunuri care se al n patrimoniul societilor comerciale la care
statul sau o unitate adm inistrativ-teritorial este acionar. n aceast situaie, trecerea
se poate face numai cu plat precum i cu acordul adunrii generale a acionarilor
respectivei societi comerciale. n cazul n care nu se obine un asemenea acord,
modalitatea este a exproprierii pentru cauz de utilitate public i dup o dreapt i
prealabil despgubire.
,.
lti
l
n
li
H
i.:...
j
N o iunea de proprietate, dom eniu p u b lic i serviciu p u b lic p o triv it C onstituiei R om niei
241
Urmtorul aspect al proprietii publice- care este reglementat de Codul civil n

articolul 861 l reprezint caracterele dreptului de proprietate public, fiind vorba, n
limbajul tradiional al dreptului public despre principiile care guverneaz regimul
juridic al proprietii publice. Aceast problematic urmeaz s o analizm n seciunea
special consacr ei.
n articolul 862 regsim reglementat limitele exercitrii dreptului de proprietate
public.
Temeiul constituional al acestei prevederi l. reprezint articolul 53 din legea
fundamental, care consacr norma de principiu conform creia exerciiul oricrui drept
fundamental i al oricrei liberti poate fi restrns, cu condiia ca restrngerea s se fac
numai prin lege i s fie determinat de situaiile prevzute expres i limitativ de el1.
n ceea ce privete dreptul de proprietate privat, precizm c apartenena unui bun
privat la domeniul public are semnificaia restrngerii acestui drept fundamental,
permis de articolul 53 din Constituie. Protecia unui interes legitim cu caracter public
justific astfel restrngerea dreptului de proprietate privat i face ca.un bun proprietate
privat s fie. guvernat att de reguli .de drept privat, ct i de reguli ale dreptului public,
care,-mai mult chiar, au caracter preeminent, fa; de primele, potrivit doctrinei clasice a
j .:./ '.
....
.V
Corespondentul acestei situaii.juridice;l reprezintnorma de la art. 862 care admite
ca atunci cnd un interes legitim cu caracter privat o cere, i dreptul de proprietate
public s fie restrns n exerciiul su, Cu condiia ea restrngerea s fie
compatibil cu uzul sau interesul public cruia i este destinat bunul afectat
Alin. 1 al art. 862 prevede astfel c, dreptul de proprietate public este susceptibil de
orice limite reglementate de lege sau de prezentul cod pentru dreptul de proprietate
privat, n msura n care acestea sunt compatibile cu uzul sau interesul public cruia i
sunt destinate bunurile afectate.
n dezvoltarea acestei norme de principiu, alineatul 2 prevede c incompatibilitatea
se constat prin acordul dintre titularul proprietii publice i persoana interesat sau, n
caz de divergen, pe cale judectoreasc. Iar n ultimul alineat al textului se consacr
dreptul persoanei interesate la o just i prompt despgubire din partea titularului
proprietii publice care nu a putut f i limitat n exercitarea dreptului su datorit
incompatibilitii constatate, amiabil sau judiciar, cu limitarea.
3. Din interpretarea acestui text, rezult urm torul regim juridic al restrngerii
dreptului de proprietate public consacrat de Codul civil:
a) regula o reprezint posibilitatea ca dreptul de proprietate public s fie supus
oricrei limite.
1
n conformitate cu acest text, cadrul constituional al restrngerii este urmtorul: restrngerea s fie
impus pentru aprarea securitii naionale, a ordinii, a sntii ori a moralei publice, a drepturilor i
libertilor cetenilor, desfurarea instruciei penale, prevenirea consecinelor unei calamiti naturale, ale
unui dezastru ori sinistru deosebit de grav, s fie. necesar ntr-o societate democratic; s fie proporional
cu situaia care a determinat-o i s nu aduc atingere existenei dreptului ori libertii.
242
D R E P T A D M IN IS T R A T IV ,
::-'
b)
" excepia o reprezint situaia n care exist incompatibilitate ntre forma de 1
lim itare i uzul sau interesul public cruia i este destinat bunul proprietate p u b lic !
susceptibil de a f limitat n exerciiul su.
c) caracterul legal al limitrii, ceea ce nseamn c, pentru ca o limitate
p o a t !
mm
opera, este necesar ca ea s fie prevzut de lege sau de Codul civil.
Formularea este relativ redundant, avnd n. vedere c i Codul civil este tot o lege j
ceea ce nseamn c era suficient s se prevad ca restrngerea sau l i m i t a r e a s f i |l f
reglem entat de lege.
Termenul lege trebuie interpretat n accepiunea strico-senso a sa, de act ju rid icii
ai Parlam entului.
In ceea ce privete categoria de lege la care face trimitere textul, apreciem c trebuie!
s fie vorba despre o lege organic, soluie la care trimite art. 73 alin (3) litere m) din!
Constituie, potrivit cruia printre materiile rezervate unei legi organice se r e g s e te jlffi
regimuljuridic general al proprietii i al motenirii.
ag i
êxerciiul efectiv al unei limitri, adus dreptului de proprietate public esjjjfl|
I
condiionat de compatibilitatea cu uzul su interesul public cruia i .este afectat bunujjl
respectiv.
.
.i!?
Per a contrario, deducem din coninutul articolului 862, care prevede i expres, c j f 81
absena unei compatibiliti, nu poate interveni limitarea.;
d) modalitatea de constatare a compatibilitii dintre limitare i uzul
interesul public este cea amiabil, respectiv acordul dintre titularul proprietii
publice i persoana interesat, iar n caz de divergen, atunci cnd nu exist un V
asemenea acord, competena aparine instanei judectoreti.
Textul nu prevede care este instana judectoreasc Ia care face trim itere prin ;,tj
form ula pe cale judectoreasc. In absena unor prevederi exprese apreciem; c, n.' ?!
acest caz, competena aparine instanelor judectoreti de contencios adm inistrativ. 4 ? '
e) recunoaterea dreptului de despgubire n cazul n care limitarea care ar trebui;- |
adus dreptului de proprietate public nu poate interveni datorit incompatibilitii|f!
constatate, pe cale amiabil sau judectoreasc, cu uzul sau interesul public.
.|| I
ff) caracterul just i prom pt al despgubirii pe care titularul proprietii publice'!';-',
trebuie s o acorde persoanei interesate, care va fi prejudiciat prin imposibilitatea de ai ;/$|
aduce o limitare dreptului de proprietate public datorit incompatibilitii cu uzul sau,f||t
interesul public cruia acesta i este afectat.
n conformitate cu regimul juridic al despgubirii, n mod tradiional, ncepnd cifljfg a
prima lege privind expropriaiunea pentru cauz de utilitate public1, acesta includea !v
caracterele de just i de prealabil despgubire, i posibilitate ca, stabilirea cuantumulul ei s se fac pe cale amiabil, iar n cazul unor divergene care fac imposibil \
stabilirea amiabil, prin intermediul instanei de judecat.
'
Constatm c, prin actualul Cod civil, caracterul prealabil a! despgubirii este.
nlocuit cu caracterul prom pt al acesteia.
De asemenea nu se prevede modalitatea n care va fi stabilit cuantumul despgubirii, | |
respectiv, prin acordul prilor sau pe cale judectoreasc.
,1
-fJSS
Adoptat de domnitorul Alexandru loan Cuza n 1864
'<&.>
M |
u
AV-Sfat f
Moiunea de proprietate, dom eniu p u b lic i serviciu p u b lic p o tr iv it Constituiei R o m n iei
243
n absena unor prevederi din partea legiuitorului, interpretm ca au aplicabilitate

aceleai reguli, pe care Constituia le consacr prin articolul 44 alineatul 6 , care
reprezint, n opinia noastr, cadrul constituional n limitele cruia trebuie s se
stabileasc orice despgubire generat de o afectare adus dreptului de proprietate
privat.
Pentru aceste considerente, n ceea ce ne privete, apreciem c ar fi fost corect ca art.
862 alin. 3 din Codul civil s prevad ca despgubirea s fie just i prealabil, i nu
just i prom pt, cum prevede n prezent.
Se pune problema accepiunii sintagmei despgubire prom pt. Ce nseamn ea,
ce nelegem prin prom ptitudinea despgubirii, n funcie de ce criteriu este ea apreciat
ca atare?
De aceea, de lege ferenda, propunem ca textul s fie modificat, n sensul nlocuirii
termenului prompt cu cel de prealabil.
n articolul 863 sunt reglementate cazurile de dobndire a dreptului de proprietate
public, respectiv modalitile legale de dobndire a dreptului de proprietate
public.
Anterior adoptrii Codului civil, aceste modaliti1 erau prevzute n art. 7 al Legii nr.
213/1998, care a fost abrogat123. Comparnd fostul articol 7 al Legii nr. 213/1998 cu
actualul art. 863 din Codul civil, constatm att elemente comune, ct i deosebiri
eseniale ale coninutului lor.
n conformitate cu articolul 863,. exist urmtoarele cazuri de dobndire a
dreptului de proprietate public:
a) prin achiziie p u blic,; efectuat n condiiile legii. Aceast procedur este
prevzut'ntr-o form identic; i de vechiul, text.
b) prin expropriere pentru cauz de utilitate public, n condiiile legii. i aceast
formul era prevzut de fostul articol 7, singura deosebire constnd n precizarea n
condiiile legii, pe care acesta nu o prevedea anterior.
Pentru rigurozitate, se impune o completare a textului, n acord cu articolul 44 alineat
3 din legea fundamental, care stabilete norma de principiu conform creia nimeni nu
poate f i expropriat dect pentru o cauza de utilitate public, stabilit potrivit legii, cu
dreapt i prealabil despgubire.
n condiiile n care legea fundamental admite doar acest tip de expropriere, pentru a
fi n deplin concordan cu aceasta, art. 863 lit. b) ar fi trebuit s prevad prin
expropriere pentm cauz de utilitate public, stabilit potrivit legii, cu dreapt i
prealabil despgubire, formul pe care o propunem de lege ferenda.
c) prin donaie sau legat, acceptat n condiiile legii, dac bunul, prin natura lui sau
prin voina dispuntorului, devine de uz ori de interes public.
Formula era prevzut i de fostul art. 7'\ ntr-o redactare sensibil apropiat,
deosebirea constnd n faptul c, nu se mai prevede autoritatea competent s accepte
donaia sau legatul, ci doar c acceptare urmeaz s se fac n condiiile legii. Se adaug
1 Considerm c sintagma modalitile de dobndire" este preferabil celui de cazuri ele dobndire".
2 Abrogarea s-a fcut prin pct. 2 al art. 89, Seciunea a -3-a, Capitolul V din Legea nr. 71/2009.
3 Acesta ,prevedea "prin acte de donaie legate acceptate de Guvern, de Consiliul Judeean sau de
Consiliul Local, dup caz dac bunul, n cauz intr n domeniul public".
244
faptul c, dobndirea destinaiei de uz sau interes public se poate realiza prin natura?
bunului sau voina dobnditorului.
dobnditorului, devine de uz, ori de interes public.
O asemenea modalitate nu era prevzut anterior,
considerm benefic
in c lu d e re a !
vocaia de a deveni de uz sau de interes public.

e) prin transferul unui bun din domeniul privat al statului n domeniul public al
acestuia sau din domeniul privat al unitii administrativ-teritoriale, n domeniul public al
acestuia, n condiiile legii.
Aceast procedur era prevzut i de fostul articol 7 1 din Legea.nr. 213/1998, ntr-o
formul care coninea anumite imperfeciuni care ntr-un mod corect au fost eliminate de
textul actual al Codului civil.
.
'
Ne referim la formula trecerea unor bunuri n loc de transferul unor bunuri, care
este mai riguroas din punct de vedere juridic, precum i. precizarea, ntr-un mod incorect,
a faptului c trecerea bunului din domeniul public, n cel privat se fcea, pentru cauz de
utilitate public.
.... ...
,
Formula n condiiile ,legii la care trimite art. 863 .lit; e) n partea sa final, trebuie
interpretat prin raportare la prevederile Legii nr. 213/1998 care reglementeaz, aceste
modaliti n art. 8 - 1 0 , pe care le-am analizat anterior.
f) prin alte moduri stabilite prin lege. Ca i vechiul art. 7 din Legea nr. 213/1998,
nici actualul text al articolul 863 din Codul civil nu .epuizeaz sfera modalitilor n care
poate fi dobndit dreptul de proprietate public,, permind, prin norma de trimitere ca
aceast sfer s poat fi extins la .alte modaliti prevzute de lege. Formula stabilit de
lege, impune determ inarea categoriei de lege la care ea face trim itere.
Pentru argumentele pe care le-am invocat anterior, apreciem c trebuie s fie vorba
despre o. lege organic, n conformitate cu prevederile art. 7 3 alin. 3 lit. m) din
Constituie.
O modalitate pe care Codul civil nu o prevede, dar era cuprins n fostul articol 7
din Legea nr. 213/1998 era calea natural a dobndirii proprietii publice.
Nu putem mprti eliminarea ei, atta vreme ct Codul civil face n permanen
trimitere la faptul c este vorba despre bunuri care, prin natura lor sau prin destinaia
legii, sunt de uz sau de interes public. Era firesc, astfel s fie m eninut, printre
cazurile de dobndire a proprietii publice i calea natural.
Stingerea dreptului de proprietate public face obiect de reglementare al
articolului 864 din Codul civil.
Apreciem consacrarea prin Codul civil a unor dispoziii cu privire la aceast materie.
Succesiunea reglementrii este fireasc, dup ce sunt reglementate modalitile de
dobndire, s fie reglementate i cele de stingere a dreptului de proprietate public.
1
Al t. 7 din Legea nr. 213/1998, n prezent abrogat, prevedea prin trecerea unor bunuri din domeniul
privat al statului, sau al unitii administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora, pentru cauz de
utilitate public.
AIntuirea de proprietate, domeniu public i serviciu public potrivit Constituiei Romniei
245
Sunt prevzute trei modaliti de stingere a dreptului de proprietate public, iar

acestea trebuie s intervin toate n condiiile legii, i anume:
a) pieirea bunului, ceea ce atrage dispariia bunului n materialitatea sa;
b) trecerea bunului n domeniul privat, sau mai corect, transferai acestuia din
domeniul public n domeniul privat, ca s fim consecveni cu limbajul consacrat la
modalitile de dobndire a dreptului de proprietate public1.
c) atunci cnd a ncetat uzul sau interesul public cruia, i era afectat bunul
respectiv. Este firesc ca ncetarea acestuia atrag ncetarea calitii de bun public i
stingerea dreptului de proprietate public asupra acestui bun.
Prin articolul 865 este reglementat aprarea dreptului de proprietate public.
Textul opereaz cu dou concepte, a cror semnificaie se impune a fi desluit
pentru nelegerea lor corect i anume:
.
a) titularul proprietii publice, care este statul sau unitatea administrativteritorial. Calitii de titular al dreptului de proprietate public i corespunde calitatea de
titular al obligaiei de aprare n justiie a proprietii publice. Textul prevede c
obligaia aprrii n justiie a proprietii publice revine titularului".
b) titularii drepturilor corespunztoare proprietii publice, drepturi care fac
f ' .obiectul de reglementare al Titlului VI, care poart chiar denumirea de. drepturi reale
corespunztoare proprietiipublice"
:
Este vorba despre trei astfel de drepturi i anume dreptul de administrare,
dreptul de concesiune i'dreptul de folosin cu titlu gratuit.
Alineatul 2 al articolului 863 prevede c titularii drepturilor corespunztoare
proprietii publice, respectiv titularii - dreptului de proprietate, administrare, de
concesiune sau de folosin cu titlu gratuit sunt obligai: .
a) s l informeze pe proprietar cu privire la orice tulburare adus dreptului de
proprietate public;

b) s l introduc n proces pe titularul dreptului de proprietate public, n
condiiile prevzute de Codul de procedur civil;
Este vorba despre articolele 74-76 din Codul de procedur civil, care reglementeaz
instituia artrii titularului dreptului12.
Ultimul alineat al acestui articol prevede c dispoziiile articolului 563 din Codul
civil se aplic n mod corespunztor. Acest articol reglementeaz: ,.Aciunea n
revendicare (1) Proprietarul unui bun are dreptul de a-l revendica de la posesor sau de
1 Este vorba despre art: 863 lit. c);din Codul civil.
2 A rt. 74 Prtul care deine un bun pentru altul sau care exercit n numele altuia un drept asupra unui
lucru va putea arta pe acela n numele cruia deine lucrul sau exercit dreptul, dac a fost chemat n
judecat de o persoan care pretinde un drept real asupra lucrului. A rt. 75 Cererea va fi motivat i se va
depune naintea primei instane n ;termenul prevzut de lege pentru depunerea ntmpinrii. Dac
ntmpinarea nu este obligatorie, cererea se poate face ccl mai trziu la primul termen dc judecat. Art. 76 (1)
Cererea, mpreun cu nscrisurile care o nsoesc i o copie de pe cererea de chemare n judecat, vor fi
comunicate celui artat ca titular al dreptului. (2) Dispoziiile art. 63 i 64 se aplic n mod corespunztor. (3)
Dac acela artat ca titular al dreptului recunoate susinerile prtului i reclamantul consimte, el va lua locul
prtului, care va fi scos din proces. (4) Dac reclamantul nu este de acord cu nlocuirea sau cnd cel artat ca
titular nu se nfieaz sau contest cele susinute de prt, terul dobndete calitatea de intervenient
principal, dispoziiile art. 6 1 i art. 63-65 aplicndu-se n mod corespunztor.
246
________________________
la o alt persoan care l deine fr drept. El are, de asemenea, dreptul la despgubiri,

dac este cazul
(2) Dreptul la aciunea n revendicare este imprescriptibil,"cu excepia cazurilor n
care prin lege se dispune altfel.
(3) Dreptul de proprietate dobndit cu bun-credih, n condiiile legii, este pe'
deplin recunoscut.
(4) Hotrrea judectoreasc prin care s-a admis aciunea n revendicare este
opozabil i poate f i executat i mpotriva terului dobnditor, n condiiile Codului de
procedur civil.
Capitolul II al Titlului VI referitor la proprietatea public este consacrat reglementrii
drepturilor reale corespunztoare proprietii publice. n doctrina de drept public,
aceast problem este tratat sub denumirea generic de modaliti de punere n valoare a
bunurilor proprietate public, formul, care se. regsete de altfel, i n coninutul Legii ,nr.
554/2004 a contenciosului administrativ.care, n art. 2 alin.. 1 lit. c) teza a doua, asimileaz
actelor administrative i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect
punerea n valoarea a- bunurilor proprietate public, precum i executarea lucrrilor,
de interes public, prestarea serviciilor, publice, achiziiile publice.
Codul civil consacr trei drepturi reale corespunztoare proprietii publice i
anume dreptul de adm inistrare, dreptul de concesiune i dreptul de folosin cu titlu
gratuit.
Temeiul constituional al acestei prevederi este. reprezentat de art. 136 alin. 4, .teza a
doua i a treia, care prevede c bunurile proprietate public, n condiiile legii,organice,
pot fi date n adm inistrarea regiilor autonom e. sau instituiilor publice, pot fi
concesionate sau nchiriate i pot fi date n folosin gratuit instituiilor de utilitate
public.
Comparnd textul constituional cu prevederile cuprinse n capitolul 1.1 al Titlului VI
din Codul civil, constatm c, n Codul Civil nu menioneaz i contractul de
nchiriere, ceea ne determin s ne ntrebm dac nchirierea mai reprezint sau nu o
modalitate de valorificare a proprietii publice.
Rspunsul este evident, afirmativ, nchirierea a rmas o procedur juridic, de
vreme ce ea este prevzut n Constituie.
Pierderea unui asemenea caliti ar fi putut interveni numai dac s-ar fi modificat
Constituia i ea ar fi fost eliminat din coninutul textului su, ceea nu s-a ntmplat.
C lucrurile stau astfel, rezult i din faptul c dispoziiile care reglementeaz
nchirierea bunurilor proprietate public din Legea nr. 213/1998 au fost meninute
n cos'pul legii, fiind vorba despre art. 14 coroborat cu art. 16 l acesteia.
n ceea ce privete regimul juridic al administrrii, concesionrii i folosinei cu titlu
gratuit consacrat de Codul civil, urmeaz s l analizm n seciunea referitoare la punerea
n valoare a bunurilor proprietate public. '
Noiunea de proprietate, domeniu public i setviciti public potrivit Constituiei Romniei
247
IV. DEFINIIA I TRSTURILE DOMENIULUI PUBLIC

7. Definiia domeniului public
Raliindu-ne n mare parte la definiia fonnulat de prof. univ. dr. Antonie Iorgovan,
vom defini domeniul public ca fiind format din ansamblul bunurilor mobile i imobile,
publice i private, care prin natura lor sau voina legiuitorului sunt supuse unor norme
speciale de protecie, deduse din faptul c au o utilitate public, satisfcnd n mod
direct sau indirect un interes public i care sunt supuse unui regim juridic de putere,
asupra lor exercitndu-se, de ctre o persoan moral de drept public, un drept de
proprietate public sau un drept de paz i protecie administrativ.
8. Trsturile domeniului public

. Pentru ca un bun s poat,fi calificat c aparine domeniului public, el trebuie s
ntruneasc mai multe trsturi, care se desprind din chiar definiie, dup cum urmeaz1:
1j Prin natura sa ori prin voina legiuitorului, bunul, mobil sau imobil, public sau
privat, s prezinte acele particulariti care s justifice protecia special de care se
bucur.
Prin aceast trstur se evoc faptul c, dei toate bunurile aflate la un moment dat
n societate se bucur de un regim de protecie general, unele din ele se particularizeaz
prin modul n care sunt integrate n circuitul civil, dup cum satisfac necesiti sociale
diferite, ele beneficiind, astfel, de o protecie special. n cadrul politicii fiecrui stat,
guvernanii pot lua, pentru protecia unora din aceste bunuri, cum ar fi mediul ncon
jurtor, msuri concrete de protecie..Exempli gratia, se pot stabili standarde dc poluare,
msuri de control n legtur cu anumite tipuri de instalaii care produc poluare fonic sau
de alt natur etc.12 Aceast trstur scoate astfel n eviden faptul c nu toate bunurile
din societate, ci doar unele dintre ele trebuie conservate pentru a fi transmise generaiilor
viitoare3.
2) Bunurile domeniului public au o utilitate public, ele au rolul de a satisface inte
resul public, n mod direct sau indirect, prin intermediul unui serviciu public.
Aceast trstur nu trebuie neleas n sensul c toat lumea le folosete.
Identificm o folosin direct a bunului (exemplu - mersul pe strad) i una
indirect, cnd bunul este valorificat prin intermediul unui serviciu public, exemplu
amenajarea unui parc de distracii sau transportul n comun.
3) A treia trstur este reprezentat de faptul c bunurile care aparin domeniului
public sunt guvernate, n ansamblul lor, de un regim de putere public, putnd fi vorba:
a) despre un regim de putere public exclusiv, pentru bunurile proprietate
public aparinnd domeniului public;
1A Iorgovan, op. cit., voi. II, pp. 172-175.

2 V. Duculescu, Impactul globalizrii i privatizrii asupra procesului de constitufionalizare a
dreptului, n RDP nr. 1/2008, p. 6.
3 1. Nicola, Drept administrativ, op. cit., p.,80.
248
D REPT ADMINISTRATIV 1
b) despre preeminena unui regim de putere asupra unuia de drept comun, d e J |

despre un regim mixt, combinaie ntre regimul de drept comun i cel de d re p fP
administrativ. |
Regimul de putere public aplicabil unui bun domenia poate mbrca dou forme.
- un regim de exercitare a dreptului de proprietate public, subiectul fiind, j j j
acest caz, statiil i unitatea administrativ-teritorial;
J |L
- un regim de limitare a exerciiului dreptului de proprietate privat pentrulpr
bunurile private care aparin domeniului public.
-3 8
4)
Ultima trstur este dedus din cea anterioar, i ea vizeaz faptul c un bun
domenia implic o persoan moral de drept public, care poate exercita urmtoarelelitf
drepturi:
;
.
a) poate fi titulara unui drept de proprietate public, fiind vorba despre stat satilpf
unitatea administrai v-teritorial;
b) poate fii titulara unui drept de paz i protecie. Dac la categoria anterioar s f e r j f t
persoanelor morale de drept public este limitat de Constituantul nsui la stat sau u n itate^ M
administrativ-t<ritorial, n aceast situaie sfera este mult mai larg, ea putnd viza oricev.'!"' ^
persoan publ.c care acioneaz n numele statului sau al unitii administrativul
teritoriale1.
A. Iorgovan, -jp. cit., voi. 11. p. 61.
WiJnthmea de proprietate, domeniu public i sei-viciu public potrivit Constituiei Romniei
249
Domeniul public include:

a) numai bunuri proprietate public;
b) numai bunuri proprietate privat;
c) bunuri proprietate public, dar i bunuri proprietate privat cu o semnificaie
special.
2. Bunurile proprietate public pot avea ca titular:
a) doar statul;-.
.
.
.?
. .. .
b ) attstatul,ctidiferite.persoane.fizicesaujuridice;.
> c) statul i unitile administraiv-teritpriale'.
. v
3. Bunurile proprietate public sunt: r . .
a) inalienabile;. . . b) inviolabile;
; c) grevate cu sarcini.
.
;
... .
>
4. Bunurile proprietate public nu pot fi:

a) date n administrare;b) vndute.
5. Bunurile proprietate public nu pot fi:
. :-a) n c h i r i a t e ; ;
' !
r- ' '*.
b) donate.
6. n sistemul constituional actual, regula o reprezint:

a) proprietatea public;
.
b) proprietatea privat;
c) proprietatea meteugreasc.
i
f
7. Bunurile proprietate public pot fi guvernate:

a) numai de un regim de putere public;
b) de un regim de drept public i de unul de drept privat, n care regimul de drept
privat are rol conductor; Vi
c) de un regim de drept public i de unul de drept privat, n care regimul de drept
public are rol conductor.
8. n Constituia Romniei, proprietatea este reglementat expres:

a) printr-o dispoziie care reprezint sediul general;
b) printr-o dispoziie care reprezint sediul special;
c) prin dou dispoziii, una care reprezint sediul general i alta care reprezint sediul
special.
i
250
D R E P T A D M IN ISTRA TIV i
9. ntre conceptele de proprietate public i domeniu public exist o relaie de: |

a) sinonimie, cele dou concepte avnd acelai nele';
b) o relaie de la ntreg la parte, ntregul fiind proprietatea public;
c) o relaie de la parte la ntreg, ntregul fiind domeniul public.
C a p i t o l u l XIII
MODALITI DE PUNERE N VALOARE

A DOMENIULUI PUBLIC
10. Sfera bunurilor proprietate public ete compus din:

a) bunurile enumerate expres i limitativ de art. 136 alin. (3 ) din Constituie;
b) bunuiile enumerate de art. 136 alin. (3) din Constituie i de legea organic la
aceasta trimite;
c) bunurile enumeiate de art. 136 alin. (3) din Constituie i prin hotrri ale Guvernului.
11. Cetenii strini i apatrizii pot dobndi terenuri n Romnia:
a) n orice condiii, fr nici o restricie;
b) n condiiile stabilite prin tratate internaionale la care Romnia este parte;
c) n condiiile rezultate din aderarea Romniei la Uniunea European i din alte
tratate internaionale la care Romnia este parte, pe baz de reciprocitate; n condiiile
prevzute de legea organic, precum i prin motenire legala.
I. GENERALITI
1. Modaliti constituionale de punere n valoare a bunurilor domeniului
public
^
J lif
12. Statul i unitatea administrativ teritorial dein n proprietate:
a) numai bunuri proprietate public;

b) numai bunuri proprietate privat;
c) att bunuri proprietate public ct i bunuri proprietate privat.13
13. Domeniul privat al statului i al unitii administrativ teritoriale este 1
guvernat:
a) de un regim de putere public;
b) de un regim de drept privai, n exclusivitate; ..
c) de un regim de drept privat, dac prin lege nu se prevede altfel.
Art. 136 alin. (4) din Constituie consacr, pe de o parte, caracterul inalienabil al
proprietii publice, iar, pe de alt parte, modalitile juridice prin care aceasta poate
fi valorificat.
Este vorba de cele patru tipuri de contracte administrative: dare n administrare,
concesiune, nchiriere.public, dare n folosin gratuit,
Art. 11 alin. (1) lit. a), din Legea nr. 213/1998 privind regimul juridic al proprietii
publice, n dezvoltarea principiilor constituionale, prevede principiile regimului juridic
aplicabil bunurilor domeniului public, pe care le consacr,' dar le' i explic. Astfel
inalienabilitatea acestor bunuri semnific faptul c ele nu pot f i nstrinate, ele pot f i
date numai n administrare, concesionate sau nchiriate, n condiiile legii. ,
Constatm, i din modul de formulare, compatibilitatea dintre inalienabilitatea
bunurilor proprietate public, pe de o parte, i faptul c ele pot fi adm inistrate,
concesionate sau nchiriate, operaiuni juridice care nu au ca efect nstrinarea
bunurilor respective, ci doar valorificarea lor, potrivit interesului public pe care
sunt menite s-l satisfac i care legitimeaz, pn la urm , apartenena lor la
domeniul public i guvernarea de un regim de putere public.
Precizm c Legea nr. 215/2001, n art. 124, i Legea nr..213/1998, n art. 17, mai
consacr o alt modalitate de utilizare a bunurilor domeniului public, modalitate care este
prevzut i de actuala Constituie revizuit.
Astfel, art. 124 din Legea administraiei publice locale, republicat, recunoate
competena consiliilor locale i judeene de a da n folosin gratuit, pe termen limitat,
bunuri mobile sau imobile proprietate public sau privat persoanelor juridice fr scop
lucrativ care desfoar activiti de binefacere sau de utilitate public ori servicii publice.
Art.. 17 din Legea nr. 2 3/1998 dispune c Statul i unitile administrativteritoriale pot da imobile din patrimoniul lor, n folosin gratuit, pe termen limitat,
persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de
utilitate public ori servicii publice.
Regimul juridic al contractului de concesiune a fost reglementat, pn la 30 iunie
2006, prin Legea nr. 219/1998 privind regimul juridic al concesiunilor, dat de la care a
intrat n vigoare noua reglementare, Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/19 aprilie
2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de
252
D R E PT A D M IN IS T R A T IV II
lucrri i a contractelor de concesiune de servicii1, aprobat cu modificri prin Legea nr.

337/200612, cu modificrile i completrile ulterioare3. Acest din urm act normativ a
abrogat, pe lng Legea nr. 219/1998, i Ordonana de urgen a Guvernului nr. 60/2001
privind achiziiile publice, astfel nct ea reprezint n prezent reglementarea-cadru
aplicabil acestei materii. Reglementare care, din pcate, este deficitar din punct d e '
vedere al coninutului su, al tehnicii de redactare, al modului n care trdeaz anumite,
constante ale dreptului, ceea ce a determinat o mare parte a specialitilor n drept s
sesizeze carenele pe care le are i s recomande, pe cnd se afla n procedura de adoptare
la Parlament, neaprobarea ei de ctre forul legiuitor, ceea ce nu s-a ntmplat45.
Ordonana de urgen a urmrit transpunerea n practic a unor documente comu
nitare, cum ar.fi Directiva Consiliului nr. 93/36/C.E.E. din 14 iunie 1993 privind coordo
narea procedurii de atribuire a contractelor de achiziii publice de bunurf, a Directivei
Consiliului nr. 92/50/ C.E.E. din 18 iunie 1992 privind coordonarea procedurii de
atribuire a contractelor de achiziii publice de servicii67, a Directivei Consiliului nr. 93/3.7/
C.E.E. din 14 iunie 1993 privind coordonarea procedurii de atribuire a contractelor de
achiziii publice de lucrri , i a altor directive ulterioare8. Mai mult chiar, necesitatea
adoptrii de noi reglementri n materia achiziiilor publice rezult i din prevederile
cuprinse n partea a IV-a, titlul III, art. 27 alin. (2) din Tratatul privind aderarea Repu-'
blicii Bulgaria i a Romniei la Uniunea European, semnat de Romnia la Luxemburg la
25 aprilie 2005, ratificat prin Legea nr. 157/20059, unde se specific faptul c anumite
proceduri de achiziii publice [cele prevzute la alin. (2) al art. 27] ncepute dup data
aderrii urmeaz, s fie ndeplinite n conformitate cu dispoziiile aplicabile ale Uniunii.
Noua reglementare adoptat n baza acelor comunitare specificate anterior are ca
:piloni de baz principiile nediscriminrii, tratamentului egal, recunoaterii reciproce,
transparenei, proporionalitii, eficienei utilizrii fondurilor, publice ial asumrii rs
punderii, care stau la baza atribuirii contractelor de achiziie public10.
2 Publicat n M. O f nr. 625 din 20 iulie 2006.
-,
3 Ultima modificare s-a realizat prin Legea nr. 279 din 7 decembrie 2011, publicat n M. O f nr. 872 din
9 decembrie 2011.
Astfel de discuii s-au purtat i cu ocazia sesiunii tiinifice a Institutului de tiine Administrative
Paul Negulescu, unde specialiti de for ai dreptului public, printre care s-au numrat profesoarele Rodica
Narcisa Petrescu de la Cluj-Napoca i Dana Apostol Tofan de la Bucureti, au semnalat ct de deficitar este
legea care, n cea mai mare parte a ei, se prezint ca o traducere nereuit a unor directive europene, fr
rigoarea de formulare i de coninut care ar trebui s caracterizeze orice act normativ, cu att mai mult unul
care vizeaz proprietatea public, lucrrile publice, serviciile publice.
5 Publicat n Journal Oficiel desCommunauts
Europennes
L
199din 9 august 1993.
Europennes
L
209din 24 iulie 1992.
Europennes
L
199din 9 august 1993.
* Pentru dezvoltri asupra acestui subiect, v. D.-D. erban, Contribuii la corecta soluionare a
contestaiilor n lumina dispoziiilor Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea
contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de
concesiune de servicii, publicat n Revista Dreptul nr. 2/2007, pp. 113-128.
y Publicat n M. Of. nr. 465 din 1 iunie 2005.
10 D.-D. erban, Contribuii la corecta soluionare a contestaiilor n lumina dispoziiilor Ordonanei de
urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie .public, a contractelor de
concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de seivicii, n Dreptul nr. 2/2007, p. 115.
Modaliti de punere n valoare a domeniului public
253 .
Ulterior Ordonanei de urgen nr. 34/2006 a fost adoptat Ordonana de urgen nr.
privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public1, astfel
nct sunt n vigoare dou reglementri privind contractul de concesiune, una care
privete concesiunea serviciilor publice i a lucrrilor publice i alta concesiunea bunu
rilor proprietate public, pe care le vom analiza separat.
.'
j
.
*
5 4 /2 0 0 6
L CONTRACTUL DE CONCESIUNE PUBLIC

IL 1. Concesiunea bunurilor proprietate public
'
2. Regimul juridic actual

Concesiunea este mijlocul tradiional de valorificare a proprietii publice care, dup
cum susine cu temei un autor interbelic, a jucat un rol deosebit n crearea i dezvoltarea
statului modem i a organizrii sale, pntru c s-au valorificat bogiile naturale, s-au
utilizat bunuri neproductive din domeniul public i s-a nlesnit astfel dezvoltarea
civilizaiei12.
' i
.
Ordonana deurgen nr. 54/2006 reprezint, n prezent, cadrai general pentru con
tractul de concesiune a bunurilor proprietate public, ea prelund, n mare parte, regle
mentarea din Legea nr. 219/1998.
ncercnd o definiie care s respecte istoricul acestei instituii, constatm c
. activitatea de concesionare ne apare ca un mijloc juridic de punere n valoare a unui bun
public, fiind guvernat demai multe trsturi:
- se ncheia ntre dou pri, denumite concdent (proprietarul) i concesionar, cel
care primea bunul n folosin;
- se ncheia pe o perioad determinat de timp, avea deci un caracter temporar;
- nu atrgea dup sine nstrinarea bunului, proprietarul i pstra dreptul de a
dispune de acesta (jus abutendi), iar cel care folosea dispunea de jus utendi i ju s fruendi;
- caracterul oneros, ea presupunea ntotdeauna anumite avantaje pentru proprietar,
care puteau mbrca o form valoric sau alte avantaje materiale (n natur);
- concedentul i rezerva ntotdeauna dreptul de a rscumpra concesiunea, n
mprejurri determinate, de aici caracterul rscumprabil care, de asemenea, este
tradiional pentru concesiune.
Aceste trsturi sunt definitorii i n prezent pentru instituia concesiunii.
1. Obiectul contractului de concesiune
Prima precizare care se impune a fi fcut vizeaz regimul juridic al bunurilor care
pot fi concesionate. Raportndu-ne la sistemul constituional i legl actual, vom constata
c un contract de concesiune poate avea ca obiect dou categorii de bunuri, respectiv
bunuri din domeniul public sau din domeniul privat al statului sau al unitii
administrativ-teritoriale.
1 Publicat n M. Of. nr. 569 din 30 iunie 2006.
2 I. St. Mndreanu, Concesiunea asupra domeniului public. Natura lor juridic, Tipografia Remus
Cioflec, Bucureti, 1943, p. 63.
254
D R E P T ADM INISTRATIV?
Cnd obiectul contractului de concesiune l reprezint bunuri din domeniul 1

public al statului sau al unitii administrativ-teritoriale, el va fi guvernat n,
exclusivitate de un regim de putere public, deci va fi un contract administrativ, u n i
contract de concesiune public.
Cnd obiectul contractului l reprezint bunuri din domeniul privat al statului!
sau al unitii administrativ-teritoriale, el va fi guvernat de un regim de drept comun, '
va fi deci un contract civil, n sensul larg al termenului, deci un contract de concesiune I
privat.
3. Regimul constituional i legal actual a contractului de concesiune public
Una dintre modalitile de valorificare-a bunurilor proprietate public recunoscute de-f
legea fundamental prin art. 136 alin. (4) este concesionarea public, deoarece ea vizeaz i|
bunuri proprietate public, ceea ce ne determin s apreciem c instituia concesiunii 1
publice are n prezent o determinare constituional. j
Ct privete regimul legal al acestui tip de contract, acesta este reprezentat de $
prevederile O.U.G. nr. 54/2006, pe care le vom dezvolta n cele ce urmeaz, precum i de
cele ale articolelor 871-875 din Codul civil.
4. Definiia i trsturile contractului de concesiune

Articolul 871 alin. (1) din Codul civil prevede: concesionarul are dreptul i, n acelai
timp, obligaia de exploatare a bunului, n schimbul unei redevene. i pentru o durat
determinat, cu respectarea condiiilor prevzute de lege i a contractului de concesiune.
Potrivit art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 54/2006 concesiunea de bunuri publice repre
zint acel contract ncheiat n form scris prin care o autoritate public, denumit
concedent, transmite pentru o perioad determinat, unei alte persoane numite
concesionar, care acioneaz pe riscul i pe rspunderea sa, dreptul i obligaia de
exploatare a unui bun proprietate public, n schimbul unei redevene.
Din definiie rezult urmtoarele trsturi ale contractului de concesiune:
a) reprezint un contract, care, avnd ca obiect bunuri proprietate public, este un
contract administrativ;
b) caracterul temporar al contractului, el ncheindu-se pe o perioad determinat de pri,
care nu poate fi mai mare dect limita maxim stabilit de ;lege, respectiv cea de 49 de ani.
nelegem c prile au deplin larghee n a stabili durata contractului, c legea nu instituie
limit minim, ci doar limita maxim i c aceasta din urm nu poate depi 49 de ani;
c) obiectul contractului poate fi reprezentat de un bun proprietate public, a crui
exploatare constituie, n egal msur, un drept i o obligaie pentru concesionar;
Dispoziiile art. 1 din O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune
de bunuri proprietate public se refer doar la bunurile proprietate public. Cele din
proprietatea privat a statului sau a unitii, administrativ-teritoriale vor fi puse n
valoare prin contracte de drept comun, care fac obiectul jurisdiciei instanelor de drept
comun, i nu a celor de contencios administrativ1.
1 loan Lazr, Contractul de concesiune a bunurilor proprietate public n legislaia romneasc i cea
comunitar. n Caietul tiinific nr. 11/2009, p. 673.
:
255
d) concesionarul acioneaz pe riscul i pe rspunderea sa;

e) caracterul oneros al contractului, concretizat n plata de ctre concesionar a unei redevene;
f) contractul de concesiune cuprinde o parte reglementar i o parte conven
ional. Articolul 53 din O.U.G. nr. 54/2006 prevede urmtoarele: Concedentulpoate
modifica unilateral partea reglementar a contractului de concesiune, cu notificarea
prealabil a concesionarului, din motive excepionale legate de interesul naional sau
local, dup caz.
5. Prile contractului de concesiune

Contractul de concesiune se ncheie ntre dou pri, respectiv concedentul, cel care
transmite concesiunea i concesionarul, cel care primete n concesiune bunul respectiv.
Calitatea de concdent poate aparine, potrivit art. .5 din O.U.G. nr. 54/2006, n
numele statului sau al unitii administrativ-teritoriale, ministerelor sau altor organe de
specialitate ale administraiei publice centrale, pentru bunurile proprietate public, a sta
tului, a consiliilor judeene i locale, Consiliului general al Municipiului Bucureti i
instituiilor publice de interes local, pentru bunurile proprietate public a unitilor
administrativ teritoriale.
.
Calitate de concesionar poate avea, potrivit art. 6 din O.U.G. nr. 54/2006 i art. 871
alin. (2 ) din Godiil'civii, orice persoan fizic sau persoan juridic de drept privat,
romn sau strin.
Aadar, acest contract se ncheie ntre o persoan juridic de drept public i o
persoan juridic de drept privat, el neputndu-se ncheia niciodat ntre dou
persoane morale de drept public1.
6. Procedura de concesionare
Ordonana de urgen nr. 54/2006 instituie, prin art. 12, principiul aprobrii con
cesiunii pe baza studiului de oportunitate i a caietului de sarcini, care se elaboreaz
n baza studiului de oportunitate, prin H otrre de Guvern sau prin hotrre a
consiliului judeean, orenesc sau comunal, dup caz.
Cele dou proceduri de concesionare, instituite prin art. 10, sunt:
A) concesionarea prin licitaie public;
B) concesionarea prin negociere direct.
Licitaia la rndul ei, se deruleaz astfel:
- concedentul are obligaia s publice n Monitorul Oficial, Partea a Vl-a, i ntr-un
cotidian de circulaie naional i local anunul de licitaie;
- orice persoan interesat are dreptul de a solicita i de a obine documentaia de
atribuire i clarificri privind aceast documentaie;
- concedentul are obligaia de a rspunde, n mod clar, complet i fr ambiguiti, la
clarificri, i de a transmite rspunsurile ctre persoanele interesate;
- procedura de licitaie se poate desfura numai dac, n urma publicrii anunului
de licitaie, au fost depuse cel puin 3 oferte valabile. Dac mi s-au depus 3 oferte,
concedentul este obligat s anuleze procedura i s organizez o nou licitaie.
A. Iorgovan, op. cit., vol. II, ed: a Ill-a, pp. 223-230.
256
D R E P T A D M IN ISTR A TIV J
B) Concesionarea prin negociere direct se aplic atunci cnd, dup repetarea &
procedurii de licitaie, nu au fost depuse cel puin 3 oferte valabile.
i aceast procedur presupune publicarea anunului de negociere direct. Se pot H
solicita clarificri, pe care concedentul e obligat s le soluioneze.
J i
7. Dispoziii privind contractul de concesiune
A. Termenul n care se ncheie contractul

O.U.G. nr. 54/2006 consacr, prin art. 42 i 50, regula conform creia contractul se
ncheie ntr-un termen de 20 de zile calendaristice de la data comunicrii deciziei

privind atribuirea contractului de concesiune, a crui depire atrage plata unor daune
interese de ctre partea n culp.
B. Clauze contractuale
a) O.U.G. nr. 54/2006 instituie, prin art. 8 , interdicia subconcesionrii de ctre
concesionar, n tot sau n parte, cu excepia unor situaii prevzute chiar de
ordonan. Interdicia trebuie prevzut n contract.
b) Contractul de concesiune cuprinde att clauzele prevzute n caietul de sarcini ct i
cele convenite de pri, care nu pot contraveni obiectivelor concesiunii prevzute n caietul de
sarcini. Coninutul orientativ al contractului urmeaz a fi aprobat prin normele metodologici?1.
c) n contract trebuie prevzute categoriile de bunuri ce urmeaz a fi utilizate de
concesionar, cele care revin de plin drept, libere de.sarcini, concedentului, la ncetarea
concesiunii i cele Care vor reveni concesionarului.
d) Termenul pentru care se ncheie contractul poate fi de cel mult 4 9 de ani, cu
posibilitatea de a ti prelungit pentru o perioad egal cu ce! mult jum tate din
d u rata sa iniial, prin simplul acord al prilor.
"v. - ')
e) Instituirea, ca principiu care guverneaz relaiile contractuale dintre pri, a echili
brului financiar al concesiunii, respectiv realizarea unei posibile egaliti ntre avanta
jele care i sunt acordate concesionarului i obligaiile care i sunt impuse;
f) contractul se ncheie n limba romn, n dou exemplare, cte unul pentru fiecare parte.
C. ncetarea concesiunii
Potrivit art. 57 din lege, ncetarea contractului de concesiune poate avea loc prin una
din urmtoarele modaliti:
1) regula: la expirarea duratei pentru care s-a ncheiat contractul;
2) excepia: nainte de expirarea termenului, n urmtoarele situaii:
a. prin denunarea unilateral din partea concedentului, cu plata unei
despgubiri juste i prealabile in sarcina concedentului, n caz de nenelegere fiind
competent instana de judecat;.
b. prin rezilierea unilateral a contractului de ctre concedent, atunci cnd con
cesionarul nu-i respect obligaiile, cu plata unor despgubiri ctre concedent din partea
concesionarului, modalitate care are caracter sancionator2.*
| A se vedea M.G. nr. 168/2007, publicat n M. Of. nr. 146 din 28 februarie 2008.
* J n virtutea principiului precaritii, administraia poate pune capt concesiunii, nu numai atunci cnd
concesionarul nu i ndeplinete obligaiile asumate, ci ori de cte ori decizia este motivat de un interes
generar. (E. Blan, Introducere in studiul domenialitii, Ed, AII Beck, Bucureti, 2004, pp. 107-108).
257
c. rezilierea unilateral de ctre concesionar atunci cnd concedentul nu-i

respect obligaiile ce-i revin, cu posibilitatea plii unor despgubiri ctre concesionar.
d. n cazul dispariiei, dintr-o cauz de for major, a bunului concesionat sau
n cazul imposibilitii obiective a concesionarului de a exploata bunul, prin
renunare, fr plata unei despgdbiri.
D. Reguli instituite prin Codul civil
Art. 872 alin. (1) din Codul civil prevede dreptul concesionarului de a putea efectua
orice acte materiale sau juridice necesare pentru exploatarea bunului. Sub sanciunea
nulitii ns, concesionarul nu poate nstrina sau greva bunul concesionat sau bunurile
destinate sau rezultate din concesiune i care trebuie predate concedentului la ncetarea
concesiunii. Fructele i productele bunului concesionat revin concesionarului, n limitele
legii i ale actului de concesiune. Concedentul are dreptul s controleze exercitarea
dreptului de concesiune, potrivit legii i contractului de concesiune.
II.
2. Concesiunea de servicii, i lucrri
8. Regimul legal actual
Spre deosebire de legea anterioar, articolul 3 din O.U.G. nr. 34/2006, care. conine
. definiiile termenilor cu care uziteaz, definete, n mod; separat,.contractul de concesiune
de lucrri publice i pe cel de .concesiune de servicii, raportnd semnificaia conceptelor
' la alte tipuri d contract reglementate' de aceiai act normativ, ceea ce ngreuneaz
demersul de a identifica o definiie a acestor instituii pornind de la prevederile actului
normativ cadru m m ateriem prezent.
;.V ;
,
Astfel, art. 3 lit. g) din O.U.G. nr. 34/2006 definete contractul de concesiune de
lucrri publice ca fiind acel contract care are aceleai caracteristici ca i contractul de
lucrri, cu deosebirea c n contrapartida lucrrilor executate contractantul, n: calitate
de concesionar, primete din partea autoritii contractante,. n calitate de concdent,
dreptul de a exploata rezultatul lucrrilor pe o perioad determinat sau acest drept,
nsoit de plata unei sume de bani prestabilite. Definiia contractului de lucrri o regsim
n art. 4 din O.U.G. nr. 34/2006, el fiind acel contract care are ca obiect execuia unor
lucrri sau proiectarea ct i execuia unor asemenea lucrri sau realizarea, prin orice
mijloace, a unei construcii care corespunde necesitii i obiectivelor autoritii
contractante, construcia nsemnnd, n sensul art. 4 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006,
rezultatul unui ansamblu de lucrri de construcii de cldiri sau lucrri de geniu civil,
destinat s ndeplineasc prin el nsui o funcie tehnic sau economic.
Contractul de concesiune de servicii reprezint contractul care are aceleai
caracteristici ca i contractul de servicii, cu deosebirea c n contrapartida serviciilor
prestate contractantul, n calitate de concesionar, primete din partea autoritii
contractante, n calitate de concdent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioad
determinat sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani prestabilite.
Contractul de servicii, la care trimite definiia, este, potrivit art. 6 din O.U.G. nr.
34/2006, acel contract de achiziie public, . altul dect contractul de lucrri sau de
furnizare, care are ca obiect prestarea unuia sau mai multor servicii, astfel cum acestea
sunt prevzute n unele din anexele legii.
: .yi .
258
D R E P T ADM INISTRAI^;
De semnalat faptul c prin art. 220 din O.U.G. nr. 34/2006 se prevd materiile n c M
nu se aplic prevederile ordonanei, ntre care se regsete, la lit. c), situaia n care are
scop concesionarea bunurilor publice, dar numai n cazul n care, prin obiectm
respectivului contract, autoritatea contractant nu urmrete dobndirea execuiei u n $
lucrri sau a unui sei-viciu, fapt care ar ncadra contractul respectiv fie n categoriaL
contractelor de achiziie public, fie n categoria contractelor de concesiune a c r M
atribuire este reglementat de prezenta ordonan.
9. Prile contractului de concesiune de servicii i lucrri

Contractul de concesiune se ncheie ntre dou pri, respectiv concedentul, cel c a r i
transmite concesiunea i concesionarul, cel care primete n concesiune activitatea sailMI
serviciul respectiv.
'
Jr
Calitatea de concedent, sau de autoritate contractant, o poate avea, potrivit art r!
din O.U.G. nr. 34/2006:
.1
a) oricare organism al statului, autoritate public sau instituie public, care 1
acioneaz la nivel central, regional sau local;
b) oricare organism, altul dect unul dintre cele prevzute la lit. a), cu personalitate|jL
juiidic, caie a fost nfiinat pentru a satisface nevoi de interes general fr caracter
comercial sau industrial i care se afl cel puin n una dintre urmtoarele situaii: esteri'
finanat de o autoritate contractant: se afl n subordinea ori sub controlul unei autoritii*
contractante; n componena consiliului de administraie/a organului de conducere sau dev&*
supervizare mai mult de jumtate din numrul membrilor sunt numii de o autoritate'
contractant sau de un organism de drept public;
c) oricare asociere format din dou sau mai multe autoriti contractante, dintre cele
prevzute la literele a) i b);
d) oricare ntreprindere public ce desfoar activiti prevzute de lege;
e) oricare subiect de drept, altul dect cele prevzute la literele anterioare, care
desfoar activiti de natura celor prevzute de reglementarea-cadru actual.
W8i
Calitate de concesionar poate avea orice persoan fizic sau persoan juridic de '
drept privat, romn sau strin, care este selectat printr-una din procedurile de
atribuire prevzute de lege.
10. Proceduri de atribuire
Conform art. 26 din H.G. nr. 71 /20071 autoritatea contractant are obligaia de a utiliza
procedurile de atribuire reglementate, de art. 18 alin. (1) lit. a)-d) din O.U.G. nr. 34/2006,
fiind vorba despre: licitaie deschis, licitaie restrns, respectiv dialogul competitiv;
A) Licitaia deschis
Se desfoar, de regul, ntr-o singur etap, ns autoritatea contractant poate
decide dac organizeaz o etap suplimentar'de licitaie electronic, caz n care va
anuna acest lucru n anunul de participare i n documentaia de atribuire.
1
H.G. nr. 71/2007 privind aplicarea Nonnelor de aplicare a O.U.G: nr. 34/2006 referitoare la atribuirea
contractelor de concesiune, de lucrri publice, a fost publicat in M. Of. nr. 98 din 8 februarie 2007.
3HK
tfodaliti de punere n valoare a domeniului public
259
Ea se iniiaz prin transmiterea spre publicare a unui anun de participare, n care

f licit depuntorilor interesai depunerea de oferte. Anunul de participare se public
F S a p (Sistemul Electronic de Achiziii Publice), n Monitorul Oficial al Romniei,
Ipartea a Vl-a, i dup cz, n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, n cazurile prevzute
|lde ordonan1.
;..
. ,
I
Orice operator economic interesat are dreptul de a solicita i obine documentaia de
,Atribuire i clarificri privind aceast documentaie.
li
Autoritatea contractant va deschide ofertele la locul i la data indicat n anunul de
5 ; participare.
B) Licitaia restrns
Aceasta e desfoar, de regul, n dou etape:
!>
a) etapa de selectare a candidailor, prin aplicarea criteriilor de selecie;
. b) etapa de evaluare a ofertelor depuse de candidaii selectai, prin aplicarea crite! ' riului de atribuire.
|
n afara acestor doua etape, autoritatea contractant are dreptul s decid organizarea
unei etape suplimentare de licitaie electronic, situaie n care este obligat s anune
; decizia respectiv n anunul de participare i n documentele de atribuire. .
c) Dialogul competitiv
Potrivit art. .28 din H.G: nr. 71/2007 autoritatea contractant va folosi.procedura de
' dialog competitiv n cazul n care nu pot fi definite clar specificaiile tehnice capabile.s-i
satisfac necesitile i exigenele, respectiv nu poate stabili cu precizie avantajul
financiar i/sau .cadrul juridic de implementare a proiectului.
....
Procedura dialogului competitiv presupune, la rndul ei, trei. etape:
- etapa de preselecie a candidailor;
- etapa de dialog cu candidaii admii n urma preseleciei, pentru identificarea
soluiilor apte s rspund necesitilor autoritii contractante, i n baza creia candidaii
vor elabora i depune oferta;
- etapa de evaluare a ofertelor finale depuse..
D) Procedura de negociere cu publicarea prealabil a unui anun de participare.
La aceast procedur, autoritatea contractant poate apela atunci cnd, n urma
aplicrii licitaiei deschise, restrnse sau a dialogului competitiv, nu a fost depus nici o
ofert sau au fost depuse numai oferte considerate inadmisibile.
E) Procedura atribuirii contractului de concesiune
Legea oblig autoritatea contractant s asigure transparena atribuirii contrac
telor de concesiune.
Iniierea procedurii se realizeaz prin publicarea unui anun de participare, care
se face n SEAP (Sistemul Electronic de Achiziii Publice) i n Monitorul Oficial al
Romniei, partea a Vl-a, precum i n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, atunci cnd
1 Este vorba despre cazurile cnd valoarea contractului de concesiune de lucrri publice este de cel puin
4.845.000 Euro (art. 223 alin. 2); autoritatea contractant face parte din categoria celor prevzute la art. 8
lit. d)sau e) din O.U.G. nr. 34/2006, i valoarea contractului e mai mare de 420 000 Euro; sau cnd valoarea
contractului de lucrri e mi mare de 5.000.000 Euro.
260
valoarea estimat a contractului de concesiune de lucrri publice este egal sau mai mare
dect echivalentul a 4.845.000 Euro.
Autoritatea contractant este obligat s stabileasc numrul de zile dintre data
publicrii anunului de participare i data depunerii aplicaiilor, astfel nct operatorii
economici s beneficieze de o perioad adecvat i suficient pentru elaborarea docu
mentaiei solicitate.
Persoana care se consider vtmat ntr-un drept ai su ori ntr-un interes legitim
printr-un act al autoritii contractante are dreptul de a contesta actul respectiv pe cale
administrativ jurisdicional, n condiiile Ordonanei de urgen nr. 34/2006, sau n
justiie, n condiiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Despgubiri pot fi
solicitate i acordate doar pe calea aciunilor n justiie1.
In ceea ce privete procedura administrativ-jurisdicional la care face referire
O.U.G. nr. .34/2006, aceasta se realizeaz prin- intermediul Consiliului Naional de
Soluionare a Contestaiilor, organism independent cu activitate administrativ-jurisdic-:
ional, care funcioneaz pe lng Secretariatul General al Guvernului. El este un orga
nism cu activitate administrativ-jurisdicional, care funcioneaz pe baza propriului
regulament de organizare i funcionare, iar activitatea sa se supune numai legii12. Acest
Consiliu este format din 21 de membri, i 16 persoane cu statut de personal
tehnico-administrativ, din care cel puin jumtate din numrul membrilor trebuie s fie
liceniat n drept. Legea spune c acest consiliu este independent i nu se subordoneaz
Autoritii Naionale pentru Reglementarea, i M onitorizarea Achiziiilor Publice.
Ct privete calitatea de organism independent, precizm c n Constituia noastr se
face referire la organe ale administraiei centrale de specialitate autonome, nu
independente. Potrivit articolului 269 din O.U.G. nr. 34/2006, procedura de soluionare a
contestaiilor de ctre Consiliu se desfoar cu respectarea principiului legalitii, cele
ritii, contradictorialitii i a dreptului la aprare. n doctrin a fost semnalat contra
dicia dintre acest text i coninutul art. 275 alin. (5), care prevede c procedura n faa
Consiliului este scris, iar prile vor putea f i audiate numai dac acest lucru este
considerat necesar de ctre completul de soluionare a contestaiilor (subl. ns. V.V.).
Contradicia provine din faptul c prin condiionarea audierii prilor de acordul
completului, se ncalc att principiul contradictorialitii, ct i al dreptului la aprare,
acesta din urm fiind garantat de articolul 24 din Constituie3.
1 Cu privire la unele aspecte procedurale privind soluionarea acestor categorii de litigii, v. E. Chelaru,
Solu/ionarea litigiilor cure au ca obiect contractele de concesiune a bunurilor proprietate public, articol
aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare in perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru
tiine juridice i administrative. Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine Administrative Paul
Negulescu', pp. 430- 437.
.' .
2 G. C.oca, Despre calitatea procesual pasiv a Consiliului National de Soluionare a Contestaiilor. n
RDP nr. 2/2008, p. 65.
3 R. N. Petrescu, Cteva consideraii generale asupra Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006.
articol aprut n lucrarea Implicaiile Tratatului instituind o Constituie, pentru Europa asupra dreptului
public i a serviciilor publice, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 8/2006,
Ed. Burg, Sibiu, 2006, p. 371.
.
261
Articolul 255 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006 prevede c persoana vtmat ntr-un
drept al su ori ntr-un interes legitim printr-un act al autoritii contractante, cu
nclcarea dispoziiilor privind achiziiile publice, se poate adresa C.N.S.C. In urma
primirii unei contestaii,'Consiliul examineaz, din punct de vedere al legalitii i
temeiniciei, actul atacat, i se poate pronuna printr-o decizie, prin care fie l anuleaz, n
tot sau n parte, oblig autoritatea contractant s emit un act sau dispune orice alt
msur necesar pentru remedierea actelor care afecteaz procedura de atribuire. Decizia
pronunat de Consiliu este, ca natur juridic, un act administrativ-jurisdicional, astfel
cum este acesta definit de art. 2 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 554/20041.
Cu privire la natura acestei autoriti publice, n doctrin s-au exprimat unele opinii,
att n sensul contestrii caracterului constituional al Consiliului, ct i cel .al negrii
acestui caracter. Astfel, ntr-o opinie12 se susine c normele cuprinse n Capitolul IX din
Ordonan privind Soluionarea contestaiilor sunt de natur s revoluioneze din temelii
sistemul jurisdiciilor administrative, al autonomiei locale i Codului de procedur civil.
n ceea ce privete nclcarea principiului autonomiei locale, autorul citat susine c
este pentru prima dat cnd un organism cu activitate administrativ-jurisdicional este
nvestit cu exercitarea tutelei administrative i a controlului ierarhic n materia achiziiilor
publice, indiferent de natura i nivelul ierarhic al autoritilor contractante. Din perspec
tiva arii 126 alin. (5) din Constituie, .care interzice nfiinarea de instane extraordinare,
numai prin lege organic putndu-se nfiina instane specializate n anumite materii, cu
posibilitatea participrii, dup caz, unor persoane din afara magistraturii, se poate pune
problema caracterului neconstituional al. O.U.G. nr. .34/2006 pentru motivul nfiinrii
unei instane specializate, respectiv Consiliul,- fr a fi vorba despre o situaie extra
ordinar. Astfel de critici au fost reiterate iurifr-oiexcepie.de.neconstitiii6 nalitate,.care a.
fost respins de Curtea Constituional prin Decizia nr. 690/20073, pe motivul c, referitor
la legitimitatea constituional a procedurilor administrativ-jurisdicionale, Curtea a
statuat deja prin Decizia nr. 1/19944 c instituirea unei proceduri admihistrativ-jurisdicionale nu contravine dispoziiilor constituionale, atta timp ct decizia organului
administrativ-jurisdicional poate fi atacat n faa unei instane judectoreti, iar existena
. unor organe administrative de jurisdicie nu poate s duc la nlturarea interveniei
instanelor judectoreti, n condiiile legii. In atare situaie, este exclus posibilitatea ca
un organ al administraiei publice, chiar, i cu caracter jurisdicional, s se substituie
instaneijudectoreti. De altfel, i n jurispradena Curii Europene a Drepturilor Omului
s-a statuat c, n aplicarea art. 6 par. 1 din Convenia pentru aprarea drepturilor omului i
a libertilor fundamentale, raiuni de flexibilitate i eficien pot justifica intervenia
anterioar a unor organe administrative sau profesionale, un asemenea sistem fiind
reclamat de tradiia juridic a mai multor state membre ale Consiliului Europei.
1 D.-D. erban, Despre constituionalitatea procedurii administrativ jurisdicionale n faa
Consiliului Nafiona! de Soluionare a Contestaiilor, n RDP nr. 1/2008, p. 123.
1. Nicola, Consideraii.cu privire la O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziii
publice, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, n RDP
nr. 1/2007, pp. 105-115.'
4 Publicat n M. Of. nr. 69 din 16 martie 1994.
262
D R E P T A D M IN ISTRA TIV I
Constatm c dei n Strategia de reform a sistemului achiziiilor publice n perioada:2 $

2005-2007, aprobat prin Hotrrea de Guvern nr. 9 0 1 /2 0 0 5 se propunea nfiinarea d j t |
complete specializate pentru soluionarea rapid a litigiilor privind aplicarea procedurilo$Sf|
de atribuire a contractelor de achiziie public, soluia propus prin O.U.G. nr. 34/2006 e f
ndeprteaz de la cea propus prin Strategie i prin Planul de aciune, n sensul c, n loc'!; i
s se organizeze complete specializate la instan, contestaiile sunt soluionate, htr-4 >|ff
prim etap, de un organism specializat cu atribuii administrativ-jurisdicionale, res^SllI
pectiv Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor, care funcioneaz pe lngllj
Autoritatea Naional pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice.-
III ADMINISTRAREA, NCHIRIEREA I DAREA N FOLOSIN

GRATUIT A BUNURILOR DOMENIULUI PUBLIC
y
11. Regimul contractelor de administrare i de nchiriere a bunurilor
domeniului public
isli
A. Adm inistrarea bunurilor proprietate public este reglementat de articolele: t l

867r870 din Codul civil, care au nlocuit astfel reglementarea ari. 12 al Legii n r'-lfl
2 i3 /i9 9 8 l
Acestea statornicesc unntoarele reguli n ceea ce privete contractul de dare n '
administrare:
a) Subiectul de drept care poate primi n administrare un bun proprietate public, %f | f
potrivit articolului 868 din Codul civil, poate f i reprezentat de:
- regii autonome;
.
-x-M
- autoriti ale administraiei publice centrale i locale;
./J l
- alte instituii publice de interes naional, judeean sau local.
Om
Din interpretarea per a conirario a art. 136 alin. (4) din Constituie, rezult c nici u n > ||
alt subiect de drept public sau de drept privat nu poate fi titularul dreptului d e . f
administrare*23.
n ceea ce privete regiile autonome i instituiile publice, acestea sunt nfiinate
prin acte administrative de ctre autoritile statului sau colectivitile locale, n scopul, ; S
realizrii unor servicii publice i se afl n raporturi juridice de subordonare fa de
autoritile care le-au nfiinat4.
Ct privete valorificarea bunurilor proprietate public aparinnd unitilor adminislrativ-teritoriale, trebuie avute n vedere i dispoziiile Legii nr. 215/2001, republicat,
mai exact ale art. 124, care recunoate consiliilor locale i judeene posibilitatea de a
hotr ca bunurile care aparin domeniului public sau privat de interes local sau
judeean, dup caz, s jie date n administrarea regiilor utonome i instituiilor publice,
' Publicat n M. Of. nr. 758 din 19 august 2005.
2 Articolul 12 al Legii nr. 213/1998 a.-fost abrogat prin punctele 3, 4 i 5 ale art. 89, Seciunea a 3-a,
Cap. V din Legea nr. 71 din 3 iunie 2011 pentru punerea n aplicare a,Codului civil.
Ana-Maria ignescu, Descentralizarea, n Caietele .tiinifice nr. 11/2009, pp. 212-213.
4 Emil Blan, Dreptul administrativ al bunurilor, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2007, p. 102.
263
sfie concesionate ori s fie nchiriate. Consiliile locale i judeene hotrsc cu privire la
cumprarea unor bunuri ori la vnzarea bunurilor care fac parte din domeniul privat de
interes local sau judeean, n condiiile legii.
b) Actul juridic prin 'intermediul cruia bunul poate f i dat n administrare difer n
funcie de natura acestuia, astfel:
- dac bunul respectiv este un bun care aparine domeniului public naional,
darea n administrare se face prin H otrre de Guvern [art. 867 alin. (1) Cod civil];
- dac bunul aparine domeniului public de interes local sau judeean, darea n
administrare se va face prin h o trre a consiliului local sau judeean [art. 867 alin. (1)
Cod civil]. ; . .
.
Dreptul de administrare are o natur administrativ, neconfundndu-e cu drep
turile reale derivate din dreptul de proprietate civil1.
c) Prerogativele celui care administreaz bunul, sunt, potrivit art. 8 6 8 alin. (2) din
Codul civil, urmtoarele:
. '
- dreptul de administrare confer titularului su capacitatea de a folosi i dispune de
bunul respectiv. Nu mprtim soluia recunoaterii dreptului de a dispune de bun,
deoarece ea duce la o identificare a statutului proprietarului cu cel al titularului dreptului de
administrare, ceea ce nseamn, n ultim instan, o nstrinare deghizat.
Codul civil recunoate, n art. 869, posibilitatea ca dreptul de administrare s poat
fi revocat, atunci cnd, interesul public o impune.
.
:
d) Dispoziii privitoare la litigiile care se pot nate din administrarea sau nchirierea'
unor. bunuri publice.
.
. :
...
n aceste litigii, statul este reprezentat. de Ministerul Finanelor, iar unitatea
adminitrativ-teritorial este reprezentat de. consiliul judeean (saii .de Consiliul
General al Municipiului Bucureti) sau de consiliul local, care dau un mandat scris, n
fiecare caz n parte, preedintelui consiliului judeean sau primarului.
Acetia pot desemna un alt funcionar de stat sau un avocat care s i reprezinte n
faa instanei.
Legea nr. 213/1998 nu statornicete n mod expres c litigiile privind administrarea
i nchirierea bunurilor proprietate public sunt de competena instanei de contencios
administrativ, ns prin art. 8 alin. (2) i art. 10 alin. (3) se prevede competena instanelor
de contencios administrativ n ceea ce privete hotrrile de trecere a unui bun din
domeniulprivat n cel public i invers, iar prin art. 23 se dispune c litigiile cu privire la
delimitarea domeniului public al statului sau unitilor administrativ-teritoriale sunt, de
asemenea, de competena instanelor de contencios administrativ.
B. nchirierea bunurilor proprietate public
Dispoziii privind regimul acestui contract regsim n art. 14, 15 i 16 din Legea nr.
213/1998, precum i n Legea nr. 215/2001 privind administraia public local,
republicat, cu modificrile i completrile ulterioare.
Din coroborarea acestor dispoziii, regsim urmtoarele elemente privind contractul
de nchiriere a bunurilor proprietate public:
1 E. Blan, Introducere n studiul doinenialitii, Ed. AII Bcck, Bucureti, 2004, p. 60.
- Reglementarea este cuprinsa n art. 12 alin. 5 al Legii nr. 213/1998, astfel cum a fost el modificai de
pct. 4 al art. 89, Seciunea a 3-a, Cap. V din Legea nr. 71 din 3 iunie 2011.
264
a) Actul juridic prin intermediul cruia se face nchirierea difer, ca i la darea n

administrare, n funcie de natura bunului, astfel:
- pentru bunurile proprietatea public a statului, nchirierea se face prin H otrre
de Guvern;
- pentru bunurile proprietate public a unitilor administrativ-teritoriale, nchi
rierea se face prin hotrre a consiliului judeean, a Consiliului General al
Municipiului Bucureti sau a consiliului local.
b) Prile contractului de nchiriere, potrivit art. 14 alin. (2) pot fi:
- chiria poate fi orie t persoan fizic sau juridic, romn sau strin;
- calitatea de a transmite, prin nchiriere, un bun proprietate public, revine titula
rului dreptului de proprietate sau a celui de administrare.
c) Instituirea principiului licitaiei publice pentru concesionarea sau nchirierea
bunurilor proprietate public (art. 15).
d) Dispoziii privind destinaia sumelor ncasate din concesionarea sau nchiri
erea bunurilor proprietate public a statului sau unitilor administrativ-teritoriale, fiind
vorba, dup caz, despre:
- bugetul de stat, pentru veniturile produse din concesionarea i nchirierea
bunurilor proprietate public a statului;
"
- bugetele locale, pentru veniturile, realizate din nchirierea sau- concesionarea,

bunurilor proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale;'
- n situaia n care contractul de nchiriere se ncheie de ctre titularul dreptului deadministrare, acesta are dreptul s ncaseze din chirie o cot parte de .20-50%, care se
stabilete, dup caz, prin Hotrre de Guvern, Hotrre a Consiliului Judeean, ai
Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a Consiliului Local prin care s-a.
aprobat nchirierea.
C. Alte modaliti juridice de punere n valoare a bunurilor proprietate public^
prevzute de lege i de Constituia revizuit
Art. 17 din Legea nr. 213/1998, coninea o norm prin care se recunoate posibilitatea;
pentru stat i unitile administrativ-teritoriale, de a da imobile din patrimoniul lor, n*
folosin gratuit, pe termen limitat, persoanelor juridice fr scop lucrativ, car'
desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public ori serviciilor publice.
Urmare a abrogrii acestui articol1, dreptul de folosin; gratuit este reglementat pri:
articolele 874-875 din Codul civil.
O dispoziie similar este prevzut i de art. 124 din Legea nr. 215/2001, repu^
blicat, potrivit cruia ,, consiliile locale i cele judeene pot da n folosin gratuit, pe.
termen limitat, bunuri mobile i imobile proprietate public sau privat local orij
judeean, dup caz, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitate^
de binefacere sau de utilitate public ori serviciilor publice
;%
{li
7.
1 Acest articol a fost abrogat prin pct. 5 al art. 89, Seciunea a lU-a, Cap. V din Legea nr. 71 din 3 iunie
2011 pentru punerea n aplicare a,Codului civil.
Ji
265
Art. 136 alin. (4), teza final din Constituia revizuit prevede posibilitatea ca
bunurile proprietate public s fie date n folosin gratuit instituiilor de
utilitate public.
La fel ca i concesionarea, administrarea i nchirierea bunurilor proprietate public
i darea n folosin gratuit a acestora este de competena Guvernului, ori, dup caz, a
consiliilor judeene, municipale, oreneti i comunale, prin hotrre1.
Art. 874 alin. (2) din Codul civil prevede c, n lipsa unor dispoziii contrare n actul
de constituire, titularul dreptului de folosin gratuit nu beneficiaz de fructele civile ale
bunului. Potrivit art. 875 alin. (1) din Codul civil aprarea n justiie a dreptului de
folosin gratuit revine titularului dreptului.
IV. LUCRRILE PUBLICE DE INTERES NAIONAL I LOCAL

12.
E s te d e j a o c o n s t a n t n te o r ia c o n tr a c tu l u i a d m in is tr a tiv c u n u l d in
e l e m e n t e l e c a r e l d e o s e b e t e d e c o n t r a c t u l d e d r e p t c o m u n e s t e f a p t u l c
a re
un obiect determinat.
. _.
>
Acest obiect de;terminat, la rndul su, poate s constea n: prestarea unui serviciu
public, punerea n valoare unui bun public sau efectuarea unei lucrri publice.
Rezult c, din punctul de vedere al naturii juridice, contractele care i propun
efectuarea unei lucrri publice sunt contracte administrative.
Aceast instituie este reglementat de capitolul VII, seciunea a Il-a, din Legea nr.
215/2001 a administraiei publice locale, intitulat ChiarLucrrilepublice.
Art. 126 din Legea nr. -215/2.00,1-,- republicat, dispune c ,,Lucrrile de construcii ireparaii de interes public, finanate din bugetele comunelor, oraelor, municipiilor sau
judeelor se execut numai- pe baza unor documentaii tehnico-economice avizate sau
aprobate, dup caz, de consiliul local sau de consiliul judeean, i numai n baza unei
licitaii publice n limitele i n condiiile prevzute de lege ,
Constatm c, prin acest text, coroborat i cu art, 125 i 127 din aceeai lege, se
instituie urmtoarele reguli n ceea ce privete lucrrile publice:
a) interesul public, care este determinant pentru astfel de lucrri;
b) principiul realizrii acestor lucrri numai pe baza unor documentaii
tehnico-economice a cror avizare i aprobare se face de consiliile locale sau judeene
dup caz, adic n funcie de interesul lucrrii respective;
c) sunt incluse n categoria de lucrri publice att lucrrile de construcii ct i cele
de reparaii, cu condiia precizat mai sus, de a prezenta interes public;
dj principiul legalitii n ceea ce privete elaborarea, analiza i aprobarea docu
mentaiilor de urbanism i amenajare a teritoriului;
b.
f) principiul licitaiei n ceea ce privete atribuirea spre execuie a lucrrilor publice,
|. licitaie care unneaz a se realiza n condiiile legii i cu respectarea strict a docuflmen taiilor tehnico-economice aprobate (art. 126).
|
H
fv'
' 1. Nicola, D rept administrativ,
op. cit.,
voi. 1., p. 123.
i de punere n valoare a domeniului pubhc_
D R E P T A D M IN IS T R A I
266
8. Consiliul National de
1. Contractul de concesiune poate avea ca obiect:

a) numai un bun din domeniul public al statului sau unitii administrativ teritoriale^
b) numai un bun din domeniul privat al statului sau unitii administrativ teritorialei
c) att un bun din domeniul public al statului sau unitii administrativ terito riale;^
i un bun din domeniul privat al statului sau unitii administrativ teritoriale.
pe /
S
o
b) o autoritate public din sfera puterii judecatoi eti,
J , Oautoritate public din sfera putem legislative.
. ^
9. Poate avea calitatea de subiect care transmite n nchiriere un bun prop. i

I>Ub a) numai titularul dreptului de proprietate;
2. Bunurile proprietate public pot fi date n folosin gratuit:

a) oricrui subiect de drept, persoan fizic sau juridic;
b) instituiilor de utilitate public;
c) regiilor autonome i societilor comerciale.

3. Bunurile proprietate public pot fi date n administrarea:
a) unei societi comerciale;
.
b) .unei regii autonome sau instituii publice;
c) oricrui subiect de drept, persoan fizic sau juridic.
-S S E S S S , - - - . i
10. Procedura licitaiei deschise se desfoar:
4. Lucrrile publice pot fi atribuite:

a) numai prin licitaie public;
b) prin dialog competitiv;
c) prin dialog competitiv i negociere direct. .
5. nchirierea unui bun proprietate public se poate face:
a) prin Hotrre de Guvern, pentru bunurile proprietatea public a statului;
b) prin hotrre a consiliului judeean, a Consiliului General al Municipiului
Bucureti sau a consiliului local, pentru bunurile proprietate public a unitilor ri
administrativ-teritoriale;
c) numai prin hotrre de Guvern, indiferent de natura bunului.
6. Administrarea unui bun proprietate public se poate face:
a) prin Hotrre de Guvern, pentru bunurile proprietatea public a statului;
b) prin hotrre a consiliului judeean, a Consiliului General al Municipiului Bucureti
sau a consiliului local, pentru bunurile proprietate public a unitilor administrativteritoriale;
c) numai prin hotrre de Guvern, indiferent de natura bunului.
7. Anun de participare se public:
a) numai n SEAP (Sistemul Electronic de Achiziii Publice);
b) numai n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a Vl-a;
c) n SEAP (Sistemul Electronic de Achiziii Publice), n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea a Vi-a, precum i n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, atunci cnd
valoarea estimat a contractului de concesiune este mai mare dect echivalentul a
4.845.000 Euro.
u ( t re^
n^
? s u r? S p , dar autoritatea contractant poate decide
-
n anunul de participare i,n documentaia de atribuire,
c) ntotdeauna n dou etape.
11.
a)
Procedura licitaiei restrnse se desfoar:

ntr-o singur etap,
critenuui de atribuire;
selectare a candidailor, prin aplicarea e n te rt^

depuse de candidaii seiectai, prin T
autoritatea contractant are dreptul s ^
s anune decizia respectiv n anunul de participare . m documentele de atr.buu

12. Contractul de concesiune este:
a) un contract administrativ;
b) un contract civil;
c) un contract comercial.
13. Contractul de concesiune se ncheie:
a) ntre dou persoane juridice de drept public,
bj ntre dou persoane juridice de drept privat;
_
A
c) ntre o persoan juridic de drept public . o persoana juridica de d.ept p.
apitolul
X IV
REGIMUL JURIDIC APLICABIL DOMENIULUI PUBLIC

1. G en eraliti
Noiunea de regim juridic al domeniului public evoc ansamblul regulilor aplicabil
bunurilor care aparin domeniului public, precum i raporturile juridice care iau nate
ntre titularii acestor bunuri i terele persoane1.
n ceea ce privete regimul juridic aplicabil celor dou categorii de bunuri car
aparin domeniului public, dintru nceput trebuie s precizm c bunurile proprietat
public sunt supuse. n exclusivitate unui regim juridic de drept public, n care regsi :
mai multe principii pe care le vom analiza ulterior. Bunurile proprietate privat car
aparin domeniului public sunt supuse, concomitent, la dou tipuri de regimuri juridic
diferite sau, ntr-o alt exprimare, la uri regim juridic mixt, de drept comun i d
putere, n care ultimul este predominant. Nu putem pune astfel semnul egalitii ntre
regimul de putere care guverneaz bunurile'proprietate public din domeniul ..public
regimul bunurilor proprietate privat din componena acestuia. Considerm c Legea'
fundamental nsi, care consacr un stat de drept, democratic.i social-nc din p r im u l
su articol, i care creeaz cadrul limitativ- n-cafe poae opera restrngerea unui drept'lf',?
onnne la on asemenea
ase.mfinea identificare.
iHpnt-frnrp
'|ggg
fundamental sau a unei liberti, se opune
.
Vom determina, astfel, un regim de drept public general absolut, pentru bunurile;
proprietate public i un regim doinenial (de putere) special, pentru bunuri!
proprietate privat care aparin domeniului public
2 . P r in c ip ii
Cele patru principii aplicabile proprietii publice sunt inalienabilitatea, im

prescriptibilitatea, insesizabilitatea, precum i imposibilitatea grevrii cu sarcini sau
servitui2.
A.
Inalienabilitatea reprezint, n egal msur, un principiu de rang constituional i
legal, el fiind consacrat att de art. 136 alin. (4) din legea fundamental, ct i de ari.. 861
din Codul civil. Acest principiu semnific faptul c bunurile domeniului public nupotfi
nstrinate". Imposibilitatea nstrinrii lor nu exclude ns existena unor forme de
punere n valoare a bunurilor proprietate public, ele putnd fi date n administrare,
concesionate sau nchiriate. Caracterul inalienabil nu permite dezmembrarea dreptului de
1
L. Sabu, Regimul juridic al domeniului public al unitilor administrativ teritoriale. n RDP nr.
1/2001, p ..96.
V.. . '
A. Iorgovan, op. cit., voi. II, ed. 4, pp. 210-213.
e<xj,nuljuridc aplicabil domeniului public
269
proprietate prin constituirea de drepturi reale derivate, cum ar fi uzul, uzufructul,

bitaia, servituile sau superficial
Acest principiu vizeaz bunurile publice care aparin domeniului public. A

dmite c toate bunurile' care aparin domeniului public, inclusiv cele private, sunt
inalienabile, nseamn a exclude n mod nejustificat i nelegitim de la posibilitatea
nstrinrii categorii importante de bunuri. Am afecta, astfel, i dreptul statului sau al
unitii administrativ-teritoriale, care ar pierde posibilitatea de a mai dobndi n
proprietate aceste bunuri, pentru c ele nu pot fi nstrinate.
Considerm c bunurile private din domeniul public lato sensu po7 fi nstrinate,
ns este vorba despre o alienabilitate limitat, condiionat, care se exercit, ca ntregul
drept de proprietate, de altfel,- sub paza persoanei morale de drept public. Ea impune
astfel autorizri, exercitarea unui drept de preemiune al statului etc?
Atunci cnd aceste bunuri ajung din proprietatea privat a unei persoane juridice de
drept privat n proprietatea.public a statului sau a unitii administrativ-teritoriale,
lucrurile se schimb fundamental.'Credem c, n aceast situaie, regimul juridic mixt
nceteaz,, natura bunului nsui se transform, el. devine bun proprietate public,
guvernat n exclusivitate de un regim de drept public i aflat n proprietatea unei persoane
morale de drept public.. Aceasta nu poate fi, potrivit art. 136 alin. (2), dect statul sau
unitateadmimstrativ-teritorial.AV- A V. ' .
. '
Prin urmare, vom vorbi despre o inalienabilitate absolut i nelimitat a bunurilor
publice din domeniul public i despre o alienabilitate relativ, limitat, a bunurilor
proprietate privat care aparin domeniului public sau, cum se exprim prof. univ.
Antonie Iorgovan, despre principiul" ihalieiiabilitii bunurilor domeniului public care
fac. obiect al proprietii publice i despr&prihcipiuTprohibirii ori .restrngerii vnzrii
bunurilor domeniale care sunt obiect alp r opri etii private*23.
B. Cel de-al doilea principiu este ins esizab Uitatea.
Dac un bun este sesizabil, el poate fi urmrit sau executat silit, pierzndu-se astfel
caracterul lui inalienabil. Constituia nu: prevede expres acest principiu, dar apreciem c
ea l prevede implicit, ca dedus din caracterul inalienabil al proprietii publice, iar Codul
civil l menioneaz la art. 861 alin. (1).
Insesizabilitatea semnific astfel faptul c bunurile din domeniul public nu pot fi
supuse executrii silite, mobiliare sau imobiliare, nu pot s constituie obiectul unor
drepturi reale accesorii: gaj, ipotec, privilegii4. Ele nu pot fi urmrite de creditorii
celor care le stpnesc, n vederea realizrii creanelor lor, prin executare silit5. Trebuie,
din nou, s nuanm ntre bunurile.publice i cele private din domeniul public. Dac n
ceea. ce le privete pe primele, situaia este ct se poate de clar, ele fiind insesizabile
absolut, credem c n ceea ce privete bunurile proprietate privat nu mai putem susine
1 E. Blan, Dreptul administrativ al bunurilor, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2007, p. 68.
2 M.. Preda, Drept administrativ, partea general, ed. revzut i actualizat, Ed. Lumina Lex,
Bucureti, 2000, p. 212.
: : '
3 A. Iorgovan, op. cit., voi. II, p; 211.
4 I. Adam, Proprietatea public i privat asupra imobilelor din Romnia, Ed. AII Beck, Bucureti,
2000, p. 94.
5 1. Nicola, Drept administrativ, op. cit., p. 87.
270
DREPT ADMINISTRATIV
o asemenea idee, putnd vorbi despre o sesizabilitate limitat a acestora. Avem n vederecu prioritate, un drept de preemiune al statului, apoi restrngerea sferei unor eventual
creditori sau excluderea persoanelor fizice i juridice strine etc.
Astfel, n privina bunurilor private din patrimoniul cultural naional, nu se va putea'
trece n nici un mod la vnzarea lor public, dect cu respectarea strict a prevederilo-"
Legii nr. 182/2000 i ale Legii nr. 422/20012, inclusiv a dispoziiilor care consacr
dreptul de preemiune al statului.
Mai mult chiar, art. 32 din Legea nr. 182/2000 declar bunurile mobile din patri
moniu, care sunt proprietate public, insesizabile, dar avnd n vedere c bunuri de
acelai tip care aparin particularilor pot avea aceeai valoare de interes public, se>
poate extinde acest principiu i la bunurile private delpatrimoniu3.
C Imprescriptibilitatea este ultimul principiu al regimului juridic aplicabil dome
niului public, i ea trebuie neleas att sub aspectul extinctiv ct i achizitiv. Din punct
de vedere al prescripiei extinctive4, titularii unor astfel de bunuri pot s le re c u
pereze oricnd i fr nici o obligaie de despgubire de la particularii care le dein,
indiferent de buna sau reaua credin a acestora.
i
n raport cu prescripia achizitiv, nu este posibil dobndirea bunurilor domeniale pe calea uzucapiunii sau a posesiei de bun-credin5.
Art. 861 alin. (2) din Codul civil prevede c proprietatea asupra bunurilor proprietate
public nu se stinge prin neuz i nu poate fi dobndit de teri prin uzucapiune sau, dup
caz, prin posesia de bun-credin asupra bunurilor mobile.
n final, precizm c aceste principii guverneaz regimul juridic doar al bunurilor
domeniului public al statului sau unitii administrativ teritoriale.. :
.
1 Republicat n M. Of. nr. 828 din 9 decembrie 2008.

2 Republicat n M. Of. nr. 938 din 20 noiembrie 2006.
3 V. Vedina, A. Ciobanu, op. cit., p. 98.
4 L. Giurgiu, Domeniul Public, Repere juridice. Ed. Tehnic, Bucureti, 1997, p. 71.
5 D. A., Tofan, op. cil., voi. II, p. 129.
Regimuljuridic aplicabil domeniului public
271
1. Proprietatea public este:

b) inalienabil;
b) sesizabil;
c) prescriptibil.
2. Proprietatea public este imprescriptibil:
a) numai din punct de vedere extinctiv;
b) numai din punct de vedere achizitiv;
c) att din punct de vedere achizitiv, ct i achizitiv.
3. Inalienabilitatea este un principiu care guverneaz:
a) numai bunurile proprietate public;
b) numai bunurile proprietate privat aparinnd domeniului public;
c) att bunurile proprietate public, dar i bunurile proprietate privat din domeniul,
public-.'
4. Inalienabilitatea semnific faptul c:
a) bunurile proprietate public nu.pot fi nstrinate;
b) bunurile proprietate public pot fi nstrinate numai n condiii speciale;
e) bunurile proprietate public pot fi nstrinate numai anumitor subiecte de drept.
5. Bunurile proprietate privat aparinnd domeniului public se caracterizeaz
prin faptul c:
a) pot fi nstrinate numai n condiii speciale;
b) nu pot fi nstrinate niciodat;
c) unele pot fi nstrinate i altele nu.
C ap i t ol ul XV
SERVICIUL PUBLIC
1. Generaliti privind serviciul public

Etimologic, cuvntul serviciu provine din latinescul servitum care are semnificaia de''.
sclav, de unde interpretarea d& a f i n serviciul cuiva, a face un serviciu, sau a pune n '
serviciu, ceea ce evoc ideea de utilitate public sau serviciu public1.
In sens organic, prin serviciu public se desemneaz un ansamblu de ageni f
mijloace, pe care o persoan public sau un agent privat autorizat de o persoan publicri
le afecteaz realizrii unei nevoi de interes public.
Sensul funcional evoc o activitate de interes general, realizat de administraie,
care are ca misiune satisfacerea unui interes general. Acest din urm sens este cel mi
des reinut de jurisprudena tribunalelor administrative, care vorbete despre misiunea
serviciului public, raportat la satisfacerea unui interes general, ceea ce impune un
.regim juridic derogatoriu de la dreptul comun.
'
Constatm astfel" c ntre serviciul public i interesul general exist o strns i
necesar interdependen. Aceasta nu trebuie ns s duc la. concluzia, care nu se mai
poate susine n prezent, ca interesele generale sunt realizate exclusiv prin servicii prestate
de ageni publici. Distincia care a fost ntotdeauna reinut ntre modalitatea publica i
cea privat de satisfacere a unui interes general este urmtoarea123: dac pentru
ntreprinderile private scopul lor principal l reprezint satisfacerea intereselor proprii,
respectiv obinerea de profit i numai n subsidiar a celor publice, ntreprinderile publice
au ca scop determinant satisfacerea intereselor publice, ceea ce nu exclude i urmrirea
unor foloase materiale, a unor beneficii din activitatea prestat, necesare meninerii;i
perfecionrii serviciului public nsui.
Delimitarea ntre activitatea agenilor publici i cea a agenilor privai care presteaz
servicii publice nu trebuie privit cu rigiditate, din mai multe considerente:
.
a) n primul rnd pentru c, din punct de vedere cantitativ, contribuia acestora a
devenit din ce n ce mai reprezentativ;
b) n al doilea rnd, chiar necesitatea satisfacerii ntr-un mod ct mai competent a
interesului general impune administraiei nevoia de a alege calea cea mai adecvat, fr a
fi inut de o prioritate absolut dat instituiilor publice.
Cu toate acestea, statul, peste tot n lume, i menine anumite prghii inerente
ndeplinirii funciilor sale: nfptuirea justiiei, aprarea teritoriului, ordinea public,
stabilirea i perceperea impozitelor etc.
11. Nicola, Managementul serviciilor publice locale, Ed. AII Bcck, Bucureti, 2003, p. 63.
2 A. Iorgovan, op. cit., vol. II, pp. 179-180.
A se vedea J. Rivero, J. Waline, Droit administratif. 14*nc d.. Prcis Dalloz, 1992, pp. 9-10.
Serviciul public _______ ._____________________ ____________________________ 2 7 3
Ct privete definirea serviciului public, acesta reprezint activitatea desfurat sau

autorizat de un organ administrativ, prin care se realizeaz nevoi sociale de interes public.
Trebuie avut n vedere i faptul, remarcat n literatura de specialitate, c serviciul
public nu mai poate f i privit n epoca contemporan dintr-un punct de vedere exclusiv
intern. Internaionalizarea dreptului, fenomenele integrative ale lumii au produs, ntr-un
timp relativ scurt, mutaii profunde i efecte de substan asupra noiunii, sferei i
regimului juridic aplicabil serviciului public
n literatura de specialitate se apreciaz c pentru a fi n prezena unui serviciu public
este necesar ndeplinirea mai multor condiii:
- satisfacerea cerinelor membrilor societii;
- nfiinarea lui s se fac prin acte de autoritate. Astfel, organele centrale de
specialitate ale administraiei publice se pot nfiina prin lege, hotrre de guvern sau
ordin al ministrului, iar autoritile administraiei publice locale, potrivit Legii nr.
215/2001 a administraiei publice locale, pot nfiina, n . subordinea lor, diferite regii
autonome sau societi comerciale prestatoare de servicii publice;
- activitatea serviciului s se desfoare n realizarea autoritii publice, iar
personalul lor s fie, de regul, funcionari publici;
- serviciul public este prestat de persoane juridice, care dispun de drepturi i obligaii
pentru exercitarea competenei lor;
- mijloacele, materiale se asigur fie prin subvenii bugetare, fie din venituri proprii12.
2. Fundamente constituionale actuale privind serviciul public n Romnia

: Considerm c prevederile constituionale aplicabile serviciului public pot fi
grupate n mai multe categorii:
a) reglementri prin care se consacr principii generale, aezate de legiuitorul
constituant romn la baza funcionrii tuturor autoritilor publice, inclusiv a celor care
presteaz servicii publice. Exemplu: egalitatea n faa legii i a autoritilor publice, fr
privilegii i discriminri [art. 16 alin. (1)] coroborat cu acela c nimeni nu este mai
presus de lege (alineatul al doilea al aceluiai articol); egalitatea n drepturi fr nici o
discriminare, de nici o natur [art. 4 alin. (2)]; obligaia autoritilor publice de a
respecta i ocroti viaa intim, familial sau privat [art. 26 alin. (1)]; garantarea
autonomiei universitare prin art. 32 alin. (6), a autonomiei serviciilor publice de radio i
televiziune i exemplele ar putea continua.
b) reglementri care consacr principii care guverneaz organizarea i funcionarea
administraiei publice n general, sau n mod expres a serviciilor publice. Astfel art.
120 consacr cele trei principii care guverneaz administraia public local, respectiv
autonomia local, deconcentrarea serviciilor publice i descentralizarea.
1 D. M Vesma, Consideraii privind noiunea i regimul juridic at serviciului public european, articol
aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru
tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tihe Administrative Paul
Negulescu, p. 460.
2 I. Alexandru, L V. Ivanoff, G. Gilia, Sisteme politico-administrative europene, Ed. Bibliotheca,
Trgovite,-2007, p. 86.
I
274
rr
DREPT ADMINISTRATIV
c) reglementri prin care se consacr autoritile publice care au competen n

prestarea serviciilor publice sau exercit anumite raporturi fa de autoriti care
presteaz servicii publice. Astfel, consiliul judeean reprezint, potrivit art. 122 din
Constituie, autoritatea administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor
comunale i oreneti n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean; art.
123 consacr instituia prefectului, reprezentantul n teritoriu al Guvernului, care
conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe
centrale din unitile administrativ-teritoriale,
d) a patra categorie de reglementri o constituie cele cuprinse n capitolul II
consacrat drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale ceteanului,
unde, odat cu acestea, regsim reglementate i serviciile publice pe care ele le implic.
Exemplu: dreptul la nvtur, garantat de art. 32, este realizat prin instituii de
nvmnt, publice sau private, dreptul la ocrotirea sntii prin serviciile publice de
asisten social (art. 34), dreptul la informaie se-.realizeaz prin mijloace de informare n
mas, care de asemenea pot fi publice sau private, practic, fiecrui drept, libertate sau
ndatorire i corespunde un serviciu public prin care este transpus n practic.
Din interpretarea tuturor acestor prevederi constituionale, care sunt dezvoltate prin
legi sau ordonane ale Guvernului, rezult concluzia c valorile serviciului public sunt
susinute legal, serviciul public fiind guvernat de principii stabilite att la nivel
constituional ct i prin legi, cum ar fi cele referitoare la administraia public local, la
diferite servicii comunitare, la concesiuni etc.1
3. Trsturile i clasificarea serviciilor publice

Pot fi reinute urmtoarele trsturi caracteristice ale serviciului public:
a) scopul serviciului public este reprezentat de satisfacerea unei nevoi de interes
general (public).
'
Nu orice nevoie exprimat la un moment dat n societate poate fi catalogat drept o
nevoie de interes public. Pentru a dobndi un asemenea statut, trebuie ca respectiva
nevoie social s fie valorizat de clasa politic, s fie concentrat ntr-o norm de drept.
b) realizarea serviciului public se poate face de ageni publici (stabilimente
publice) sau de ageni privai autorizai de un agent public (stabilimente de utilitate
public). n aceast din urm situaie, agenii privai i desfoar activitatea sub
supravegherea unui agent public~.12
1 D. Popescu, Principiile Legii administraiei publice i standardele serviciului public, articol aprut n
lucrarea Rejonnele administrative i judiciare in perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine
juridice i administrative. Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu,
pp. 411-420.
_
2 Stabilimentul de utilitate public' reprezint acea persoan juridic privat, autorizat de
administraia public s presteze un serviciu public prin exercitarea unei activiti de interes generaP'. D. A.
Tofan, Drept administrativ, voi. I,.Ed. AII Beck. Bucureti, 2003, p. 6.
ri
Serviciul public
275
Putem conchide astfel c, indiferent de forma n care se realizeaz, public sau

privat, prestarea unui serviciu public implic existena unei autoriti publice, care
fie presteaz serviciul public respectiv, fie exercit un drept de supraveghere asupra
persoanei juridice pe care a autorizat-o pentru prestarea serviciului public
respectiv.
De altfel, i n Romnia postdecembrist1, ca peste tot n lume, s-au cutat i continu
.s se identifice formule de atragere a agenilor privai sau a structurilor neguvemamentale
pentru prestarea unor servicii publice, depindu-se tradiionalele limite. n fond, pentru
ceteni este mai puin important dac serviciul public este prestat de o persoan public sau
de una privata, eseniale fiind calitatea i preul serviciilor publice12.
c) continuitatea serviciului public, care este considerat n doctrin ca unul din
cele mai importante principii care guverneaz serviciul public, ca o consecin
fireasc a permanenei statului i a necesitii de a asigura satisfacerea nevoilor de interes
general fr ntreruperi3;
Raiunea de a fi a acestui principiu rezult din faptul c, prin definiie, serviciul
public are menirea de .a rspunde unei nevoi de interes general, iar satisfacerea intere
sului general nu poate fi discontinu, ntremperea putnd cauza grave tulburri n viaa
statal sau a colectivitilor locale*.
...........
d) egalitatea n faa serviciului public a beneficiarilor acestuia.
Acest principiu, derivat din principiul mai larg al egalitii n faa legii, presupune, n
opinia noastr, urmtoarele coordonate:
- tratament egal i nediscriminatoriu, pe niciun criteriu, fa de uzagerii serviciilor publice;
exigene comune pentru toate categoriile de beneficiari, din punctul de vedere al
cadrului general de exercitare a serviciului public.
Principiul egalitii mai este evocat n doctrina de specialitate i prin sintagma
principiul echitii, care se explic prin faptul c, ntr-un stat democratic, toi cetenii
sunt egali n faa legii i au aceleai obligaii, ceea ce nseamn c ei trebuie s
beneficieze n aceeai msur de servicii publice, indiferent c sunt organizate de stat sau
de unitatea administrativ teritorial.
e) regim juridic de drept public, care poate fi exclusiv administrativ, n cadrul
serviciilor publice prestate prin ageni publici sau un regim mixt, combinaie ntre
regimul de putere i cel de drept comun (de regul comercial), pentru serviciile publice
prestate de ageni privai autorizai de o persoan public.
f) competena instanelor de contencios administrativ, care considerm c trebuie
s vizeze toate serviciile publice, indiferent de modalitatea public sau privat sub care se
realizeaz5.
1 D. A. Tofan, Unele consideraii privind legislaia in domeniul parteneriatului pablic-privat, n RDP
nr. 2/2004, p. 92.
" . Vasile, Prestarea serviciilor publice prin ageni privai, Ed. All Beck, Bucureti, 2003, p. 211.
3 G. Dupuis, J.M. Guedon, Droit administrai/, 3UUCed., A. Colin, Paris, 1991, p. 444.
4 1. Nicola, op. cit., p. 94.
5 Pentru alte concepii, v. A. Iorgovan, op. cit., voi. 11, pp. 188-189; V. Priscaru, Tratat de drept
administrativ. Ed. AII, Bucureti, 1995, pp. 137-147; 1. Nicola, op. cit., pp. 69-74.
276
D R E P T A D M IN IS T R A T IV I
4. Clasificarea serviciilor publice

Din multele categorii care pot fi identificate, ne oprim la urmtoarele:
1. Din punctul de vedere al form ei de realizare, identificm:
a) servicii publice realizate exclusiv, de ageni publici, statul sau unitatea !

administraiv-teritorial deinnd un monopol asupra acestora (exemplu ordinea i linitea!!
public, aprarea naional, justiia etc.);
bj servicii publice realizate de ageni privai autorizai de ageni publici, exclusiv (f|
sau alturi de cele prestate de ageni publici.(transporturile n comun, sntatea etc.).
2. Din punctul de vedere al interesului activitii prestate, identificm:
a) servicii publice de interes naional (aprarea, justiia, transporturile n comun de>?
interes naional etc.);
b) servicii publice de interes local (alimentaia public, turism local etc.).
3. Din punctul de vedere al naturii serviciului public, identificm:
. o) servicii publice administrative;
b) servicii publice sociale;
c) servicii publice culturale;
. v.
d) servicii publice religioase;
.
e) servicii publice industriale;
.
) servicii publice comerciale;
.. v .
.
g) serviciipublice de agrement.
Serviciul public
277
'f" 1. Serviciul public.se pot realiza:
a) numai.de organe publice;.
b) numai de ageni privai;
c) att de organe publice' ct i de ageni privai.
2. Serviciul public este guvernat de:
a) un regim juridic de drept administrativ;
b) un regim juridic de drept comun;
c) i de un regim juridic administrativ i de un regim de drept comun.
"
i
.
3. Principiul continuitii serviciului public deriv din:

a) faptul c serviciul public satisface un interes general, iar interesul general nu poate
fi ntrerupt;
b) principiul egalitii tuturor n faa serviciului public;
c) principiul guvernrii de un regim de putere public.
4. Principiul egalitii mai este evocat n doctrin prin formula:
' a) principiul unitii de t r a t a m e n t ; :
'
b) principiul echitii;
;
.
c) principiul e f i c a c i t i i .
...
.
: 5. Litigiile care privesc serviciile publice se soluioneaz:

a) de instanele de drept com un;/
.'
b) de instanele de contencios administrativ;
c) att de instanele de drept comun ct i de instanele de contencios administrativ.
6. Constituia Romniei recunoate:
a) realizarea serviciilor publice numai prin intermediul agenilor publici;
b) realizarea serviciilor publice numai prin intermediul agenilor privai;
c) realizarea serviciilor publice prin intermediul agenilor publici i al celor privai.
A
7. In sens material funcional, serviciul public poate ti definit ca fiind:

a) o activitate de interes general realizat de administraie care are ca misiune
satisfacerea unui interes general;
b) un ansamblu de ageni i mijloace prin care o persoan public sau privat
autorizat de o persoan public le afecteaz realizrii unei nevoi de interes public.
8. In sens formal organic, serviciul public poate fi definit ca fiind:
a) o activitate de interes general realizat de administraie care are ca misiune
satisfacerea unui interes general;
b) un ansamblu de ageni i mijloace pe care o persoan public sau privat
autorizat de o persoan public le afecteaz realizrii unei nevoi de interes public.
C a p i t ol u l XVI
RSPUNDEREA N DREPTUL ADMINISTRATIV.
RSPUNDEREA ADMINISTRATIV DISCIPLINAR
T. Fundamentarea noiunilor
Norma de drept* prin excelen, reprezint o regula de conduit, deci un ansamblu de
drepturi i obligaii corelative, care pot s fie respectate sau pot s fie nclcate.
nclcarea drepturilor celorlalte subiecte de drept, nerespectarea obligaiilor care
incumb unui subiect de drept,, nate, n mod firesc, problema consecinelor uneif
asemenea conduite.
Mult vreme, rspunderea specific dreptului administrativ era interpretat tradiio
nai prin referire la noiuni i instituii specifice dreptului civil, sau, dup caz, dreptului f
penal.
:
.
'
.
De exemplu, rspunderea cu caracter patrimonial a administraiei publice era califi- _
cat prin referire la rspunderea civil delictual, abaterile administrative svrite de f
personalul din administraie reprezentau nclcri ale dreptului muncii, sancionate ca ilfl
atare.
Practic, formele de rspundere specifice dreptului administrativ nu i-au conturat f | |
mult vreme identitatea, existnd i n prezent, autori care le contest i controverse, la Jw i
nivel doctrinar, dar uneori i legislativ i jurisprudenial, cu privire la existena lor i p 1
regimul juridic care le guverneaz.
' :
Noiunea de constrngere nu este identic cu cea de rspundere.
Distincia dintre cele dou noiuni poate fi analizat, dup cum urmeaz1:
a) Din punctul de vedere al cauzelor: rspunderea este atras de svrirea unei
fapte antisodalc, pe cnd constrngerea poate interveni i n absena comiterii unei
forme de ilicit. Cum subliniaz i autorul citat, exist unele forme de constrngere care
intervin tocmai pentru a se evita, preveni, svrirea unei fapte antisociale, a unei abateri
n accepiunea lato sensu, care include orice ndeprtare de la norma de drept. Un
exemplu cu titlu de coal l reprezint instituirea diferitelor msuri de poliie
administrativ: carantin, internarea obligatorie a unor bolnavi psihic, internarea
dependenilor de alcool sau droguri.
b) Din punctul de vedere al scopului pe care i-l propune fiecare, vom constata c nu
exist identitate de obiectiv ntre constrngere i rspundere!
1)
Astfel, rspunderea, reprezentnd consecina comiterii unei fapte antisociale, i
propune mai multe obiective:
'
A. Iorgovan, op. cil., voi. II, pp. 340-342.
Rspunderea administrativ disciplinar
279
- la nivel social, restabilirea ordinii de drept care a fost nclcat, prin eliminarea
atitudinii care contrazice aceast ordine de drept;
- la nivel de individ, autor al faptei antisociale, prin rspundere se exprim
dezacordul societii, al autoritii, fa de comportamentul neconform valorilor instituite
prin norme de drept. Autoritatea i obiectiveaz acest dezacord prin crearea condiiilor n
care subiectul autor al fonnei de ilicit s-i contientizeze fapta, s o regrete i, n final, s
nu o mai repete. S se ajung astfel nu doar la o condamnare din partea autoritii, ci i
la o atitudine de autocondamnare, care, de multe ori, este mai eficient dect cea care
provine de la autoritate.
- constatm c aceste dou obiective atrag dup ele pe cel de-al treilea, cunoscut n
orice form de rspundere, i anume prevenirea, raiunea unei sanciuni nefiind doar s
pedepseasc o fapt deja comis, ci i s elimine posibilitatea de a se mai repeta n
viitor. Prin fapta comis, rul s-a produs, consecinele sale sunt greu sau uneori
imposibil de nlturat, ceea ce i relev ns semnificaia deosebit este eliminarea
posibilitii de a se mai repeta n viitor, deci prevenirea comiterii de fapte antisociale
viitoare.
. . .
2) Constrngerea i propune urmtoarele scopuri;
,
- dac ea intervine n absena com iterii, unei forme de ilicit, i propune meninerea,
neafectat, a ordinii de drept.
- dac intervine n condiiile n care deja s-a svrit o fapt antisocial, n mod
firesc i propune i restabilirea ordinii de drept care a fost nclcat ca urmare a faptei
ilicite respective. .
.
.
- n ambele variante, rolul preventiv al oricrei msuri de constrngere este
subneles, este inclus n ele. .
c)
Din punctul de vedere al modului de aciune, orice form de rspundere se
obiectiveaz prin intermediul unei aciuni de constrngere1, reciproca nefiind adevrat.
Adic, nu orice form de constrngere intervine pentru a concretiza o form de
rspundere, nu obiectiveaz deci o form de rspundere, constrngerea putnd interveni, cum
am mai menionat, i n absena unei fapte antisociale, ea avnd ca scop, n acest condiii, s
nu se ajung la rspundere, adic s nu se ajung la svrirea unei fomie de ilicit.
O alt noiune de baz n teoria general a rspunderii, inclusiv n cea specific
dreptului administrativ, este cea de executare silit.
Executarea silit intervine n urmtoarele situaii:
a) atunci cnd subiectul de drept se mpotrivete, nu execut de bunvoie obligaiile
care i incumb dintr-o norm cu caracter imperativ. Ea poate interveni att atunci cnd
subiectul de drept a comis o fapt antisocial pentru care este rspunztor, mpletindu-se
astfel cu rspunderea, ct i atunci cnd subiectul de drept nu a comis o asemenea fapt,
<
fiindforat s nu o comit prin eliminarea condiiilor care ar favoriza riscul comiterii ei.
Exemplu: internarea forat ntr-un spital specializat a bolnavilor psihic.
1A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. II, ed. 4, p. 341.
280
D R E P T A D M IN ISTR A TIV I
Obligaia a crei nerespectare atrage dup sine intervenia msurii de executare silit!
poate s rezulte din:
- lege sau Ordonan de Guvern;
- acte cu caracter normativ subsecvente acestora;
- acte administrative cu caracter individual;
- sanciuni administrative, contravenionale sau'sanciuni de drept administrativ1,
b) cnd subiectele de drept nu pun n executare anumite decizii luate de autoriti
publice din sfera celor trei clasice puteri sau din afara acestora (exemplu instanele!?*
judectoreti, Ministerul Public, Avocatul Poporului, Curtea Constituional, Curtea de S
Conturi).
.
1
Elementul definitoriu al executrii silite12 este intervenia forat, mnu militari, n.3
scopul declarat de a nfrnge rezistena subiectelor de drept i determinarea a c e s t o r -
subiecte de a avea o atitudine conform cu nonnele de drept.
2. Definiia i trsturile constrngerii administrative
!p
Constrngerea administrativ poate fi definit ca reprezentnd totalitatea msurilor

dispuse de organele administraiei publice, n temeiul legii i cu folosirea puterii
publice, n scopul de a preveni svrirea de fapte antisociale, de a sancioiia
comiterea unor asemenea fapte, de a apra drepturile i libertile cetenilor, de a j
executa obligaiile acestora sau de a pune n executare obligaii dispuse de autoriti
publice din sfera celor trei clasice puteri sau din afara acestei sfere.
Din definiie, rezult urmtoarele trsturi ale constrngerii administrative:
S
) -reprezint- ansamblu de mainii care se poate concretiza n oricare din formele' lf|
de activitate specifice administraiei publice, n ansamblul su: acte juridice, operaiuni %
administrative, j'apte materiale.
M
2) caracterul legal al acestor msuri, legea fiind cea care confer legitimitate unei
msuri de acest gen;
3) se bazeaz pe puterea public, ea putnd interveni inclusiv pentru a nvinge voina
potrivnic a unui subiect de drept determinat;
4) scopul unei msuri de constrngere administrativ poate s constea, dup caz, n:
a) prevenirea svririi unei fapte antisociale;
b) sancionarea, n cazul n care ea s-a svrit;
c) aprarea drepturilor i libertilor cetenilor:;
d) asigurarea executrii obligaiilor lor;
e) punerea n executare a unor decizii emise de diferite autoriti publice, care
realizeaz prerogativele celor trei clasice puteri n stat sau alte autoriti publice dect
cele precizate mai sus (instane judectoreti, Ministerul Public, Avocatul Poporului etc.).
1 Calificarea unor sanciuni ca fiind sanciuni de drept administrativ a fost fundamentat, n aceast ramur
de drept, prin raportare la distincia existent n penal ntre sanciunile penate i sanciunile de drept penal.
Sanciunile de drept administrativ reprezint acele msuri pe care lc ia administraia, de regul pentru a preveni
svrirea comiterii unor fapte antisociale sau a asigura securitatea unor persoane, bunuri sau acte juridice.
Rspunderea
adm ilustrativ disciplinar
281
3 . Clasificarea msurilor de constrngere1

'
i
1. Principalul criteriu de clasificare a msurilor de constrngere administrativ l
reprezint scopul pe care'i-1 propun, putnd fi vorba despre:
a) msuri fr caracter sancionator, denumite i msuri de poliie administrativ sau sanciuni de drept administrativ, care intervin pentru a prentmpina
comiterea unor fapte antisociale, putnd viza, n egal msur, persoane, bunuri, alte
valori, acte juridice (tratament [obligatoriu, msuri de dezintoxicare a unor persoane care
au o anumit dependen, instituirea carantinei etc.);
b) msuri cu caracter sancionator, a cror intervenie este legitimat de comiterea
unei fapte antisociale i care pot. mbrca forme diverse: amenzi, anulri totale sau
suspendri de diferite acte juridice etc.;
c) msuri de. executare silit, care intervin atunci cnd. cele din primele dou
categorii nu sunt duse la ndeplinire de bunvoie (exemplu reinerea unei persoane care a
comis o contravenie n mprejurri care justific o. asemenea msur)!
2. Cel de-a doilea criteriu vizeaz obiectul msurii, putnd fi vorba despre msuri de.
constrngere:.
...
s
a) cu privire la persoane;
. . . . . .
b) cu privire la bunuri;; !
'
c) cu privire la acte juridice sau operaiuni administrative;
d) cu privire la protecia.mediului nconjurtor; .
.
e) cu caracter mixt, care pot privi mai multe din categoriile precizate mai sus.
3. Din punctul de vedere ai organului care le dispune, putem ntlni:
,.! a) msuri dispuse exclusivde organe ale administraiei publice;
b) msuri dispuse de organe ale administraiei publice mpreun cu alte organe de
stat, cu structuri nestatale sau cu sprijinul cetenilor.
4. Un ultim criteriu pe care l reinem este cel al regimului juridic aplicabil, putnd
fi vorba despre:
a) msuri care se desfoar ntr-un regim juridic administrativ exclusiv;
b) msuri care se desfoar ntr-un regim juridic mixt, n care normele de drept
administrativ se mbin cu norme aparinnd altor ramuri de drept.
4. Subiectul activ i subiectul pasiv al faptei i respectiv, al rspunderii

Teoria general a dreptului: a fundamentat distincia dintre subiectul activ i subiectul
pasiv a!faptei, i respectiv, al rspunderii.
Astfel, subiectul activ al faptei este autorul acesteia, persoana fizic sau juridic a
crei fapt are statut de fapt ilicit, deci fptuitorul. Acesta devine, n procesul de tragere
la rspundere juridic, subiect pasiv al rspunderii.
Subiectul activ al rspunderii este autoritatea public fa de care se rsfrng
consecinele faptei i n a crei competen intr tragerea la rspundere a fptuitorului i
care, deci, aplic sanciunea. El reprezint, n raport cu fapta, subiect pasiv al acesteia.
1A. Iorgovan. Tratat , op. cit., voi. II, ed. 4, pp. 350-354.
2 8 2 _________________________________ _______________
5. Forme de rspundere specifice dreptului administrativ

Orice rspundere juridic intervine, aa cum am mai precizat, atunci cnd s-a comis
o anumit form de ilicit, adic atunci cnd a fost svrit o fapt care ncalc o
regul de drept.
Fiind vorba despre ramura dreptului administrativ, aceast fapt poart denumirea
generic de ilicit administrativ.
n funcie de fapta comis i de consecinele sale, identificm trei mari forme de
rspundere specifice dreptului administrativ1.
a) Svrirea ilicitului administrativ propriu-zis, care poart denumirea de abatere
disciplinar, determin intervenia primei fonne de rspundere din dreptul, administrativ;-,
i anume rspunderea disciplinar.
" -i
b) 'Cea de-a doua form de ilicit administrativ poart denumirea de contravenie i
determin intervenia celei de-a doua forme de rspundere specifice dreptului admi-A
nistrativ i anume rspunderea contravenional.
c) Ultima fonn de ilicit este ilicitul cauzator de prejudicii materiale sau morale a
crui svrire atrage i ultima fonn de rspundere aparinnd ramurii dreptului;
administrativ i anume rspunderea administrativ patrimonial12.
...
Spunem prejudicii materiale i morale deoarece Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004 prevede posibilitatea ca aciunea reclamantului s poat viza, n egal
msur, att solicitarea unor despgubiri pentru prejudiciile materiale suferite, ct i
repararea prejudiciilor de-ordin moral suferite de reclamant34. Legtura dintre drept i
moral este una din cele mai interesante teme, abordate n doctrina juridic i cea
filozofic'1, pentru c dreptul, curat de moral, risc s devin imoral, sau, cel puin,a-moral5.
6 . Rspunderea administrativ disciplinar

Rspunderea administrativ-disciplinar reprezint prima fonn de rspundere specific
dreptului administrativ, ea intervenind pentru svrirea ilicitului administrativ propriuzis, sub forma abaterii disciplinare.
Mult vreme acest gen de rspundere a fost identificat cu cea specific dreptului
muncii, deoarece se asimila statutul oricrei persoane care desfura o activitate social, o
1 Precizm c nu toi autorii contemporani recunosc cele trei forme de rspundere, a cror existen, n,
doctrina actual, a fost fundamentat de profesorul Iorgovan, i la a crui concepie ne ralicm. .Astfel
profesoara R. N. Pelrescu analizeaz doar dou forme de rspundere, rspunderea contravenional i cea.
patrimonial a autorilailor administraiei publice, pentru a recunoate, n cadrul rspunderii funcionarilor
publici, existena i a unei rspunderi disciplinare specifice acestora, (op. cit., pp. 503-544),
2 D. A. Tofan, Drept administrativ, op. cit., voi. 11, pp. 175-177.
3 Art. 18 alin. (3) prevede: ,,'n cazul soluionrii cererii, instana va hotr i asupra despgubirilor
pentru'daunelor materiale i morale cauzata, dac reclamantul a cerut acest lucru".

4 V. Vedina, Deontologia vieii publice, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2007.
5 Gh. Dnior, Critica dreptului abstract, n RDP nr. 1/2008, p. \7.
283
munc, celui al salariatului1, ceea ce determina calificarea respectivei fapte ca o abatere

disciplinar, care atrage dup sine rspunderea disciplinar a salariatului.
7. Fundamente constituionale i legale actuale privind rspunderea

administrativ disciplinar
Actual Constituie a Romniei conine unele dispoziii, care pot fi calificate c
reprezint veritabile temeiuri constituionale ale acestei forme de rspundere.
Am pomi discuia de la art. 72 alin. (3) lit. j) care introduce statutulfuncionarului public
printre domeniile care urmeaz a face obiectul de reglementare al unei legi organice.
Aceast lege a fost adoptat la finele anului 1999, prin angajarea rspunderii.
Guvernului asupra unui proiect de lege, fiind vorba despre Legea nr. .188/1999 privind
Statutul funcionarilor publici12, care a suferit ulterior mai multe modificri, fiind
republicat n anul 20073.
Capitolul VIII al acestei legi, intitulat sanciuni disciplinare i rspunderea
funcionarilor publici", consacr instituia rspunderii administrativ-disciplinare n
privina funcionarilor publici. Acest tip de rspundere este declanat,prin nclcarea cu
vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor de.serviciu, deci prin svrirea unor
abateri disciplinare, astfel4:
a) ntrzierea, sistematic n efectuarea lucrrilor;
b) neglijen repetat n rezolvarea lucrrilor;
. c) absene nemotivate de la serviciu;
d) nerespectarea n mod repetat a programului de lucru;
e) interveniile sau struinele: pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal;
f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor care au acest
caracter;
g) manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice n care
i desfoar activitatea;
h) desfurarea n timpul programului de lucru a unor activiti cu caracter politic;
i) refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu;
j) nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri, incompatibiliti, conflicte
de interese i interdicii stabilite prin lege pentru funcionarii publici;
Ic) alte fapte prevzute ca abateri disciplinare n actele normative din domeniul
funciei publice i al funcionarilor publici.
1 Este vorba despre teza unicitii izvorului juridic de munc, promovat dc autorii de drept al muncii,
potrivit creia orice persoan care desfura o anumit activitate, o munc n accepiunea lato sensu, avea
statul dc salariat, fundamentat pe contractul individual de munc.
* Publicat n M. Of. nr. 600 din 8 decembrie 1999. Asupra constituionalitii legii s-a pronunat Curtea
Constituional prin Decizia nr. 233/1999 publicat n M. Of. nr. 638 din 28 decembrie 1999, prin care a
constatat c sesizarea de ncconstituionalitate este inadmisibil.
3 Legea nr. 188/1999 a fost republicat n M. Of. nr. 365 din 29 mai 2007, suferind multiple modificri
ulterioare, n principal prin ordonane de urgen.
4 Sfera abaterilor disciplinare este identificat prin an. 77 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicat.
284
Observm c avem de-a face cu o form a rspunderii subiective, bazat pe ideea

de culp, de vinovie n svrirea abaterii disciplinare a funcionarului public.
Nu este deci vorba despre o rspundere obiectiv, iar funcionarul implicat va putea
dovedi elementele care nltur vinovia sa, fiind exonerat de rspundere.
Sanciunile disciplinare aplicabile n aceast materie sunt, de asemenea, prevzute
n lege1. Este vorba despre:
*
a) m ustrare scris;
b) diminuarea drepturilor salariate cu 5%-20% pe o perioad de pn la 3 luni;
c) suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de
promovare n funcia public pe o perioad de la 1 la 3 ani;
d) trecerea ntr-o funcie inferioar pe o perioad de pn la 1 an, cu dimi
nuarea corespunztoare a salariului;
e) destituirea din funcia public.
Legea impune o individualizare a sanciunii disciplinare aplicabile n funcie de
anumite criterii, cum ar fi: cauzele i gravitatea abaterii disciplinare, mprejurrile n care
a fost svrit, gradul de vinovie, consecinele abaterii, comportarea general la
serviciu, existena n antecedente a unor sanciuni disciplinare care nu au fost radiate.. De
asemenea, este prevzut o procedur prealabil obligatorie ce trebuie efectuat
nainte de a i se aplica unui funcionar public o sanciune disciplinar, procedur ce
const n cercetarea prealabil a faptei imputabile i n audierea celui implicat.
Mustrarea scris poate s fie aplicat n mod direct de-ctre conductorul instituiei
publice n care lucreaz funcionarul public vinovat, n schimb pentru aplicarea celorlalte
sanciuni de ctre conductor este obligatorie propunerea venit din partea comisiei de
disciplin, care funcioneaz n cadrul oricrei autoriti sau instituii publice.
Se prevede n mod expres competena instanelor de contencios administrativ de a
soluiona plngerile funcionarilor publici nemulumii de sanciunea aplicat, care pot
cere, dup caz, anularea sau modificarea ordinului sau dispoziiei de sancionare.
Legea consacr i un alt principiu al rspunderii administrativ disciplinare a
funcionarului public", cel al radierii de drept a sanciunilor disciplinare.
Un regim juridic specific regsim n cadrul rspunderii disciplinare a consilierilor de
soluionare a contestaiilor n domeniul achiziiilor publice. Cei 33 de membri care
compun Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor sunt funcionari publici cu
statut special, care au ca sarcin principal aducerea la ndeplinire a atribuiei Consiliului
de soluionare a contestaiilor formulate n cadrul procedurilor de achiziie public, de
concesiune de lucrri publice sau de concesiune de servicii, nainte de ncheierea
contractului, prin complete alctuite din cte trei membri, potrivit Regulamentului de
organizare i funcionare a Consiliului. Statutul juridic al acestor consilieri deriv att din
condiiile speciale pe care trebuie s le ndeplineasc pentru a participa la concursul de*2
' V. art. 77 alin. 3) din Legea nr. 188/1999, republicat.

2
Pentru o prezentare extins a acestui regim juridic, v. V; Vedina, Legea nr. J88/1999 privind Statutul
funcionarilor publici - comentat, Ed. Lumina Lex, ed. a 111-a revizuit i adugit, Bucureti, 2004, pp. 219-264.
Rspunderea
administrativ disciplinar
285
ocupare a funciei, ct i din complexul de interdicii, incompatibiliti i obligaii care le

revin
Rspunderea disciplinar a consilierilor de soluionare din cadrul Consiliului este o
rspundere de drept public, cu caracter personal, care intervine numai n cazul
svririi faptelor anume calificate ca abatere disciplinar, iar nu pentru orice fapt legat
de funcia public ndeplinit. Rezult astfel c, pentru a opera aceast form de
rspundere juridic, fapta trebuie ncadrat n cele calificate ca atare de lege sau de
statutul propriu. Subscriem ideii c disciplina conduitei profesionale reprezint o condiie
indispensabil n realizarea serviciului i, corelativ, a interesului public2.
O alt dispoziie constituional o reprezint art. 95 intitulat suspendarea din
funcie a Preedintelui Romniei, care, dup cum a fost calificat de doctrin, reprezint
rspunderea administrativ disciplinar a efului de staf. Textul trebuie coroborat cu
articolul 96 care reglementeaz.rspunderea penal a efului de stat, i care prevede c,
de la data punerii sub acuzare,, preedintele este'suspendat de drept.
Prntr-un alt text constituional, i anume art. 109 alin. (2), se instituie o form de
rspundere administrativrdisciplinar aplicabil minitrilor; este vorba despre suspen
darea, acestora din funcie, care este lsat la latitudinea efului de stat, atunci cnd s-a
. cerut urmrirea penal a minitrilor, sau care poate interveni de drept, atunci cnd
ministrul n cauz a fost trimis n judecat.;.
8 . Definiia i trsturile rspunderii administrativ disciplinare

Rspunderea administrativ-disciplinar ne apare ca fiind acea situaie juridic prin
care se concretizeaz raportul sancionator fr caracter contravenional, stabilit ntre
subiectul activ al faptei (autorul abaterii administrativ-disciplinare) i subiectul activ l
rspunderii (autoritatea care aplic sanciunea), n cazul svririi cu vinovie de ctre
primul a unei abateri disciplinare.
Din aceast definiie rezult urmtoarele trsturi ale rspunderii administrativ
disciplinare:
a) Reprezint o situaie juridic, adic un complex de drepturi i obligaii corelative.
b) Aceast situaie juridic reprezint coninutul unui raport juridic sancionator
fr caracter contravenional. Abaterea administrativ, din punctul de vedere al gradului
de pericol social, se situeaz sub contravenie, care, la rndul ci, are un pericol social mai
redus dect infraciunea.
c) Prile rspunderii administrativ-disciplinare sunt, ca la orice tip de rspun
dere, subiectul activ i pasiv al acesteia, fiind vorba despre:
I.
Subiectul activ al rspunderii administrativ disciplinare este autoritatea public
n a crei competen cade. sancionarea ilicitului administrativ svrit de fptuitor,
putnd fi vorba despre:1
1
Dumitru-Daniel erban, Rspunderea disciplinar a consilierilor de soluionare a contestaiilor n
domeniul achiziiilor publice, n Revista Dreptul nr. 8/2009, pp. 86-88.
~ Dumitru-Daniel erban, Rspunderea disciplinar a consilierilor de soluionare a contestaiilor n
domeniul achiziiilor publice, n Revista Dreptul nr. 8/2009, pp. 104-105.
' A. Iorgovan, Tratai, op. cit., voi. l. ed. 4, pp. 330-335.
286
- un organ administrativ (de. regul);

- un alt organ public (prin excepie). Exemplu, potrivit art. 13 alin. (4) din Legea
nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, instana judectoreasc de contencios
adm inistrativ este competent s sancioneze conductorul autoritii publice care nu
trimite la timp actele pe care ea le-a solicitat, cu o amend judiciar de 10% din salariul
minim brut pe economie pentru fiecare zi ntrziere nejustificat.
,;
Aceeai competen este recunoscut, prin Legea nr. 47/1992 cu modificrile
ulterioare, i Curii Constituionale n a sanciona pe conductorul autoritii publice
care nu trimite la timp actele dispuse de ea.
- un funcionar public,- situaie de asemenea cu caracter de excepie.
2.
Subiect pasiv al rspunderii este autorul faptei iilicite, al abaterii administrativ
disciplinare, putnd fi vorba despre un subiect colectiv sau unul individual de drept, dup
cum urmeaz:
- un organ de stat, neavnd relevan, la aceast form de rspundere, spre
deosebire de rspunderea contravenional, calitatea de persoan juridic, deci
personalitatea juridic, ci doar personalitatea de drept public (calitatea de persoan
moral de drept public);
v ' '
- o structur nestatal;
\
- o persoan fizic, funcionar sau nefuncionar public.
d) Alt trstur vizeaz caracterul faptei svrite, temeiul obiectiv al rspunderii,
rspunderea administrativ-disciplinar intervenind pentiu comiterea unei abateri
administrativ disciplinare.
Specific acestei abateri administrativ-disciplinare este c fapta poate reprezenta:
- de regul, nclcarea unei norme de drept administrativ (exemplu suspendarea
permisului de conductor auto pentru nclcarea regulilor de Circulaie);
- prin excepie, poate interveni i pentru nclcarea unei norme de drept penal,
atunci cnd fapta comis nu prezint gradul de pericol social al unei infraciuni, nu
ntrunete deci elementele constitutive ale infraciunii. Exemplu, fapta de neglijen n
serviciu, poate reprezenta, n condiiile actualului Cod penal, o infraciune, sau poate
reprezenta o abatere administrativ-disciplinar, ceea ce atrage incidena ari. 181 alin. (1)
din Codul penal. n msura n care se dovedete c fapta comis de un funcionar public
nu are caracter penal (lipsete elementul subiectiv, circumstanele n care s-a produs etc.),
nu poate interveni rspunderea penal, dar nici n-ar fi de conceput ca funcionarul public
respectiv s nu fie supus nici unei sanciuni. De aici, necesitatea legitim de a fi instituit
legal o cale de sancionare, fiind vorba despre rspunderea administrativ-disciplinar,
concretizat ntr-o amend disciplinar aplicat funcionarului vinovat.
e) Aceast form de rspundere este condiionat de vinovie, de existena
temeiului subiectiv, de unde rezult c rspunderea administrativ-disciplinar este o
rspundere subiectiv, bazat pe culp.
Absena vinoviei atrage imposibilitatea interveniei rspunderii administrativ disciplinare.
f) In sfrit, o ultim trstur a acestei rspunderi vizeaz caracterul sanciunilor
sale. Specific rspunderii administrativ-disciplinare este faptul c sanciunile sale nu
sunt privative de libertate. Precizm ca n prezent i sanciunile specifice rspunderii
contravenionale au acelai caracter.
287
9. Sanciunile administrativ disciplinare

Dac rspunderea contravenional se fundamenteaz pe o lege-cadru1, n ceea ce
privete rspunderea administraiv-disciplinar, aceasta nu beneficiaz de existena unei
reglementri cu valoare de lege-cadru.
n ceea ce-i privete pe funcionarii publici i regimul rspunderii disciplinare
aplicabile acestora, exist o reglementare-cadru, respectiv Legea nr. 188/1999 privind
Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare. Exist de
asemenea reglementri adoptate pentru diferite categorii de funcionari publici, statute
speciale, cum ar fi cel al poliistului12, al funcionarului public parlamentar3, al corpului
diplomatic i consular4, al personalului vamal5, toate acestea prevznd i- sanciuni
specifice categoriilor de funcionari publici pe care le reglementeaz.
Diversitatea de acte normative care consacr sanciuni administrativ-disciplinare face
ca aceste sanciuni s aib denumiri extrem de diferite sau, dimpotriv, identice cu
sanciunile specifice altor ramuri de drept sau altor forme de rspundere specifice
dreptului administrativ. Exemplu: sanciunea administrativ-disciplinar a amenzii sau a
avertismentului, care se regsete i la rspunderea penal, i la cea contravenional etc.
Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputailor i al senatorilor5, republicat,
consacr, n articolul 53, sintagma de sanciuni disciplinare parlam entare i determin
sfera acestor sanciuni, care include: atenionarea, chemarea la ordine, retragerea
cuvntului, ndeprtarea din sal pe durata edinei, avertismentul, interzicerea de a
participa la lucrrile Camerei din care face parte, pe o perioad de cel mult 30 de zile
calendaristice.
. Din punct de vedere procedural, ca principiu, cum. sanciunile administrativ-^'
disciplinare se concretizeaz n emiterea unui act administrativ, rezult c procedura de
adoptare a actului sancionator este procedura de emitere a actului administrativ prin
intermediul cruia se dispune.
1 n prezent O.G. nr. 2/2001 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor, publicat n M. Of. nr. 410 din
25 iulie 2001, aprobat cu modificri prin Legea nr. 180/2002, publicat n M. Of. nr. 268 clin 22 aprilie 2002.
' Aprobat prin Legea nr. 360/2002, publicat n M. Of. nr. 440 din 24 iunie 2002.
3 Aprobat prin Legea nr. 7/2006, publicat n M. Of. nr. 35 din 16 ianuarie 2006 i ulterior republicat n
M. Of. nr. 345 din 25 mai 2009.
4 Aprobat prin .Legea nr. 269/2003, publicat n M. Of. nr. 441 din 23 iunie 2003.
5 O.U.G. nr. 10/2004 privind Statutul personalului vamal, aprobat prin Legea nr. 243/2004, publicat n
M. Of. nr. 532 din 14 iunie 2004.
.
b Republicat n M. Of. nr. 763 din 12 noiembrie 2008.
288
289
tunderea administrativ disciplinar
D R E P T A D M IN IST R A T IV'
7 Care din urm toarele sanciuni se pot aplica deputailor i senatorilor,
.;
a) atenionarea, chemarea la ordine, retragerea cuvntului, ndeprtai ea din sal pe
durata edinei, avertismentul, interzicerea de a participa la lucrrile Camerei din care
V ' face parte, pe o perioad'de cel mult 30 de zile calendaristice;
^'
b) amenda i obligarea la prestarea unei munci n folosul comunitii,
c) avertismentul i amenda.
1. Rspunderea disciplinar poate interveni:

a) numai pentru nclcarea normelor de drept administrativ;
b) pentru nclcarea att a normelor de drept administrativ, ct i de drept penal;
c) numai pentru nclcarea normelor de drept penal.
2. Subiectul activ al rspunderii disciplinare poae fi:

a) numai un organ administrativ;
b) att un organ administrativ, ct i alt organ public precum i un funcionar public;
c) numai un funcionar public.
prevede pentru:
a) preedintele Romniei i minitri;

b) funcionarii publici;
c) personalul contractual.
..........
5. Rspunderea specific dreptului adm inistrativ poate fi:

" a) o rspundere administrativ-disciplinar, o rspundere contravenional
rspundere patrimonial;
b) o rspundere administrativ i una civil;
c) o rspundere disciplinar i una patrimonial.
9. Suspendarea din funcie este o sanciune disciplinar pe care Constituia o
3. Subiectul pasiv al rspunderii disciplinare poate fi:

a) numai un organ de stat;
b) att un organ de stat ct i o structur nesttal sau o persoan fizic;
c) o structur nestatal i o persoan fizic;
4. Rspunderea disciplinar este:
a) o rspundere subiectiv;
b) o rspundere obiectiv.
8. Care din urmtoarele forme de rspundere specifice dreptului administrativ

beneficiaz de o reglementare-cadru:
a) rspunderea administrativ disciplinar;
b) rspunderea contravenional;
c) rspunderea patrimonial.
*Niira
mm
6. Care din urm toarele definiii ale constrngerii administrative este corect:
a) Constrngerea reprezint totalitatea msurilor dispuse de organele administraiei
publice, n temeiul legii i cu folosirea puterii publice, n scopul de a preveni svrirea
de fapte antisociale, de a sanciona comiterea unor asemenea fapte, de a apra drepturile
i libertile cetenilor, de a executa obligaiile acestora sau de a pune n executare
obligaii dispuse de autoriti publice din sfera celor trei clasice puteri sau din afara
acestei sfere;
b) Constrngerea administrativ reprezint totalitatea msurilor dispuse de organele
administraiei publice, n scopul de . a preveni svrirea de fapte antisociale, de a
sanciona comiterea unor asemenea fapte, de a apra drepturile i libertile cetenilor, de
a executa obligaiile acestora sau de a pune n executare obligaii dispuse de autoriti
publice din sfera celor trei clasice puteri sau din afara acestei sfere;
c) Constrngerea administrativ reprezint totalitatea msurilor dispuse de organele
administraiei publice, n temeiul legii i cu folosirea puterii publice, n scopul de a
preveni svrirea de fapte antisociale, de a sanciona comiterea unor asemenea fapte, de
a apra drepturile i libertile cetenilor.
Vnsuiiuderea administrativ contravenional
291
;. 2. Origini
C
apitolul
XVI I
RSPUNDEREA ADMINISTRATIV CONTRAVENIONAL
/.
BAZELE CONSTITUIONALE ALE RSPUNDERII ADMINISTRATIV

CONTRAVENIONALE
La origine, ilicitul contravenional este de natur penal, el fiind consacrat nc prin

Codul penal francez din, 18101. Contravenia a aparinut astfel iniial sferei trihotomice a
ilicitului penal, alturi de crime i delicte. Instaurarea regimurilor totalitare a avut ca efect,
n planul normativitii juridice i n materia contraveniei, dezincriminarea acesteia, adic
scoaterea ei din sfera penalului i introducerea n sfera administrativului.
Procesul de dezincriminare a contraveniei12 s-a realizat prin Decretul nr. 184/1954,
pentru ca, n anul 1968 s fie adoptat o lege-cadru, Legea nr. 32 din 19683, care a fost
abrogat prin Ordonana de Guvern nr. 2/2001, aprobat cu modificri prin Legea nr.
180/200245.
.
- ;
1. Temeiuri constituionale
L ELEMENTELE CONSTITUTIVE ALE CONTRAVENIEI
Rspunderea contravenional, ca form a rspunderii juridice, a fost i rmne n|
vizorul doctrinei, ca o problem complex, care continu s provoace discuii |
controverse1.
Dup cum'artam n seciunea anterioar, Constituia noastr consacr, expres sau!

.implicit, principii aplicabile rspunderii.administrative, n ansamblul sau sau ' specifice!
fiecreia dintre cele trei forme de rspundere din.dreptul administrativ.
Ct privete rspunderea administrativ-contravenional, putem avea n vedere, ca
reprezentnd fundamente constituionale exprese ale rspunderii contravenionale, mau
multe dispoziii". Astfel art. 44 alin. (9) consacr un principiu aplicabil unei sanciunii
comune i rspunderii penale i celei contravenionale i anume legalitatea confiscrii.
Articolul respectiv prevede.c numai n condiiile, legii pot s fie supuse sanciunii\
confiscrii bunurile care au fost destinate, folosite ori rezultate din infraciuni sau
contravenii. Art. 15 alin. (2) arat c. legea dispune numai pentru viitor, cu excepia legii
penale sau contravenionale mai favorabile.
In afara acestor dispoziii exprese, i alte texte constituionale pot fi avute n vedere
ca reprezentnd izvoare implicite n materie (exemplu: art. 16, art. 21, art. 53). Constatm
astfel c, dei actuala Constituie a Romniei nu conine o norm special i exclusiv
care s reglementeze regimul contraveniilor, exist dispoziii care prevd instituia, ceea
ce determin concluzia c ea are o natur constituional, fiin d o form a ilicitului, care
trebuie n mod obligatoriu s existe, care nu-poate f i desfiinat prin lege sau alt act
inferior Constituiei1.
C. Conica, Unele opinii privind rspunderea contravenional a persoanelor juridice pe marginea

Proiectului Codului contravenional al Republicii Moldova, n lucrarea Refonnele administrative i judiciare
H?
n perspectiva integrrii europene. Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr.
8/2006, Institutul de tiine Administrative Paul Negulcscu, p. 686..
Asupra acestei materii, v. C. L. Popescu, Reglementarea constituional a contraveniilor. n RDP nr.
1-2/1996, Ed. Atlas T&T,pp. 80-83.
3 C. L. Popescu, Reglementarea constituional a contraveniilor, art. cit., p. 80.
3. Elementele constitutive ale faptei antisociale numite contravenie sunt

urmtoarele: obiectul, latura obiectiv, subiectul i latura subiectiv.
Pentru a fi n prezena unei contravenii trebuie ca toate aceste elemente s fie
ntrunite cumulativ. Lipsa unuia dintre ele determin inexistena contraveniei i, implicit,
imposibilitatea tragerii la rspundere a faptuiorului.
A. Obiectul contraveniei
. Obiectul contraveniei este reprezentat de valorile sociale aprate de normele de
drept. Prin contravenie se ncalc normele de drept administrativ, dar poate interveni fi
pentru nclcarea normelor aparinnd altor ramuri de drept (financiar, comercial etc.).
Tehnica de reglementare are n vedere, de regul, gruparea contraveniilor n funcie
de obiectul lor, care rezult uneori chiar din titlul actului normativ respectiv\
B. Latura obiectiv a contraveniei
Const n aciunea sau inaciunea fptuitorului, iar, n unele situaii, n fapte
comisiv-omisive, care produc urmri periculoase din punct de vedere social sau care
amenin anumite valori sociale. Ele sunt prevzute n actul normativ de stabilire i
sancionare a faptei calificate de organul competent ca i contravenie.
Aciunea ilicit const n comiterea unei fapte pe care norma juridic o interzice.
Inaciunea const n nendeplinirea unei fapte la care oblig norma juridic. Faptele
1 E. M. Fodor, Consideraii privind contravenia i regimul sancionator contravenional, articol aprut n

lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene, Scciunea'pcntru tiine juridice
i administrative, Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine Administrative Paul Negulcscu, p. 653.
3 Legea nr. 32/1968 a fost publicat n B. Of. nr. 148 din 14 noiembrie 1968.
Publicat n M. Of. nr. 26.8 din 22 aprilie 2002.
5
Exemplu Legea nr. 61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a unor norme de convieuire
social, a ordinii i linitii publice, publicat n M. Of. nr. 196 din 27 septembrie 1991 i republicat n
M. Of. nr. 387 din 18 august 2000.
292
D R E P T A DM INISTRAI
comisiv-omisive sunt fapte cu caracter mixt, n coninutul crora se regsesc at$.

aciunea, ct i inaciunea.
1. Subiectul contraveniei
>1
Dup cum am precizat deja ntr-o seciune anterioar1, fiecare form a rspunderii
juridice identific dou subiecte: subiectul activ i subiectul pasiv. Deoarece valori!^
sociale ocrotite de normele, juridice contravenionale aparin persoanelor fizice sati
juridice, raportul juridic de conflict se stabilete ntre titularii valorilor sociale protejate fl
cei care au adus atingere acestor valori. Subiectul activ al rspunderii contravenionalei
este persoana care exercit dreptul de a aplica sanciuni i de a constrnge la executarea^
acesteia. Astfel, titularul dreptului de a aplica sanciunea contravenional este statul j|
unitatea administrativ-teritorial, prin organele competente (poliiti, primari, instanei
judectoreti). Subiectul pasiv al rspunderii contravenionale, care este n acelai timpi
subiect activ al contraveniei, este contravenientul, adic persoana fizic sau juridic!?
autoare a contraveniei*2. O asemenea concluzie se desprinde i din coninutul art. 6 alin.'(1) care prevede c avertismentul, amenda contravenional se pot aplica oricrui
contravenient, persoan fizic sau juridic. n schimb obligarea la prestarea unei a
activiti n folosul comunitii se poate aplica numai contravenienilor persoane fizice,
conform alin. (2) al articolului 6.
Este subiect activ al contraveniei (sau contravenient) persoan fizic, acela care. svrete %
o fapt prevzut de legea contravenional prin acte de executare, de determinare, sau de f
complicitate, ceea ce nseamn c este contravenient persoana care particip la svrirea unei
contravenii n calitate de autor, dar i de instigator sau complice3.
Ct privete persoana fizic n-calitate de contravenient, desprindem din textul legii
urmtoarele principii: - ~
;
a) regula este c poate fi contravenient orice persoan fizic, cetean romn, strin
sau apatrid;
b) excepia este c nu pot avea calitatea de contravenieni:
1. minorii pn la 14 ani nu rspund contravenional [art. 11 alin. (2)];
2. minorii ntre 14-18 ani au capacitate de exerciiu restrns, care se rsfrnge i n
domeniul rspunderii lor contravenionale, ei rspund contravenional pe jumtate, n
sensul c minimul i maximul amenzii se reduc la jum tate din minimul i maximul
amenzii stabilite n actul normativ pentru fapta svrit (atunci cnd contravenienii
sunt persoane cu capacitate deplin de exerciiu)4;
3. militarii n termen nu rspund contravenional, potrivit art. 44 din Ordonana, de
Guvern nr. 2/2001. Procesul-verbal de constatare se trimite comandantului unitii din
V. Capitolul XVI, Seciunea 4.

C. Cornea, Unele opinii privind rspunderea contravenional a persoanelor juridice pe marginea
Proiectului Codului contravenional al Republicii Moldova, n lucrarea Reformele administrative i judiciare
n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr.
8/2006, Institutul de tiine Administrative Paul Negujescu, p. 686.
3 M. A. l-lotca, Regimul juridic a! contraveniilor, Comentarii i explicaii, ed. 3, Ed. C.H. Beck
Bucureti, 2008 p. 19.
4 Art. 11 alin. (3) din 0,G . nr. 2/2001.
Rspunderea administrativ contravenional
293
care face parte contravenientul, spre a i se aplica, dac procesul-verbal este ntemeiat,
msuri disciplinare.
n afara vrstei, o alt condiie care trebuie ndeplinit pentru ca o persoan fizic s
>aib calitatea de contravenient este responsabilitatea.
;;;
Aceasta presupune capacitatea persoanei de a nelege caracterul periculos al
aciunilor sale. Persoanele crora le lipsesc aceste nsuiri nu pot fi considerate
contravenieni, deoarece faptele lor nu oglindesc o poziie contient, iar sanciunea nu ar
fi n msur s le corijeze conduita, s-i realizeze astfel nu doar scopul represiv, ci i pe
.cel preventiv.
Existena discernmntului, a strii de responsabilitate se prezum, iresponsabilitatea
fiind o excepie, care trebuie dovedit i care, ca orice excepie, este de strict
jfy interpretare.
O ultim condiie ce trebuie avut n vedere este libertatea de decizie i de aciune.
Potrivit acesteia, o persoana, pentru a avea calitatea de subiect al unei contravenii,
trebuie s fi avut libertatea de a aciona i de a transpune deci n practic o decizie pe care .
a luat-o n mod contient i liber. n cazul n care este constrns de o for exterioar, de
natur fizic sau psihic, s fac acest lucru, ea neputndu-se opune, fapta nu va fi
caracterizat ea i contravenie. Art. 11 alin. (1) din ordonan reglementeaz
constrngerea.fizic i moral ca i cauz care nltur caracterul contravenional al faptei
i care duce, implicit, la exonerarea de rspundere a persoanelor aflate nr-o asemenea
situaie.
Pentru unele contravenii se cere i o calitate special, exemplu conductor auto,
gestionar etc.
.
d '
Prin art. 10 alin. (1) din actul -nqrmativ-cadru se prevede c dac aceeai persoan a
svrit mai multe contravenii, sanciunea se aplic pentru fiecare contravenie n parte.
Astfel, se reglementeaz pluralitatea de contravenii, atunci cnd o persoan a
svrit mai multe fapte de acelai gen, n acelai timp, i constatate de agentul
constatator n acelai timp.
O contravenie poate fi comis nu doar de o singur persoan, ci de mai multe
persoane, fiind vorba despre instituia participaiei, a pluralitii de contravenieni.
Art. 10 alin. (3) stabilete c atunci cnd au luat parte mai multe persoane,
sanciunea urmeaz s se aplice fiecrei persoane n mod separat.
2. Latura subiectiv
Reprezint atitudinea psihic a fptuitorului fa de fapta svrit i urmrile
acesteia. Elementul determinant al laturii subiective este vinovia, care const n poziia
autorului j'aptei fa de fapta svrit i consecinele acesteia. n majoritatea cazurilor,
elementul subiectiv mbrac forma inteniei, dar el poate fi ntlnit i sub forma culpei.
Semnificaia diferitelor forme ale vinoviei const n aceea c pot afecta gravitatea
contraveniei, nu i existena nsi a acesteia. Intenia relev un grad de pericol social
mai mare al faptei dect culpa. Aceste aspecte vor fi avute n consideraie de ctre agentul
constatator, cu ocazia individualizrii i aplicrii sanciunii contravenionale.
294
D R E P T AD M IN ISTRA T
EL DEFINIIA I TRSTURILE CONTRAVENIEI
r-'
4. Art. 1 din O.G. nr. 2/2001 definete contravenia ca reprezentnd fapta svrit^,
cu vinovie, stabilit i sancionat prin lege, ordonan de Guvern, prin hotrre S lf
Guvernului ori prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau f i |
sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean sau a Consiliului General a]'H
Municipiului Bucureti
'
'mJ
\
i
Definiia de ctre legiuitor a contraveniei este util pentru mai multe considerente: :
-practicienii consider definiia legal un instrument utilizat cu prilejul aplicrii legiijj
contravenionale;
*
j
.*
"*1
definiia legal a contraveniei reflect unele din principiile care guverneaz dreptul}!
contravenional sau unele laturi ale acestor principii;
- wL
- definiia legal permite delimitarea ilicitului contravenional de alte forme de ilicit,l
respectiv delimitarea sferei contraveniilor de cea a infraciunilor, a delictelor civile, JH
abaterilor disciplinare i altele1.
Din definiie rezult urmtoarele trsturi ale contraveniei:

A) fapt svrit cu vinovie;
B) fapt prevzut i sancionat prin lege, prin ordonan sau hotrre a l |
Guvernului ori prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiuluifj
sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului L
General al municipiului Bucureti.
j
M
A) Fapt svrit cu vinovie
Pentru a interveni rspunderea contravenional, j trebuie ca subiectul activ l

contraveniei s fie vinovat de comiterea acesteia. Doctrina2 definete vinovia ca
lepiezentnd starea subiectiv a autorului faptei ilicite, n momentul nclcrii ordinii de
drept, exprimnd atitudinea psihic negativ a acestuia fa de interesele i valorile
sociale ocrotite de normele juridice. Legea-cadru n u . consacr ns o definiie a
vinoviei, rezultnd c au aplicabilitate principiile prevzute n Codul penal (ari. 19).
Potrivit acestui articol, vinovia exist numai atunci cndfapta ilicit este svrit
cu intenie sau din culp. Intenia, Ia rndul ei, este de mai multe feluri: ..
a) intenie direct, atunci cnd fptuitorul prevede rezultatul faptei sale i urmrete \
producerea ori comiterea acelui rezultat;
b) intenie indirect atunci cnd fptuitorul prevede rezultatul faptei sale, nu
urmrete ca el s se produc, ns accept posibilitatea interveniei lui.
m
Din culp, o fapt antisocial se poate produce n urmtoarele mprejurri:
a) atunci cnd fptuitorul (contravenientul) prevede rezultatul faptei sale, nu-1
accept i socotete fr temei c nu se va produce, situaie care reprezint uurina sau
culpa cu previziune;
M. A. I lotca, Regimul juridic ai contraveniilor. Comentarii i explicaii, ed. 3, Ed. C.H. Beck
Bucureti, 2008 pp. 12-13.
'
"
Preda, Drept administrativ. Partea general, ed. a IIl-a, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 290.
r.>
:i nunderea administrativ contravenional
295
b) atunci cnd subiectul activ al faptei nu prevede, rezultatul faptei sale, dei trebuia
j putea s-l prevad, suntem n prezena neglijenei sau a culpei fr previziune (culpa in
Cnitendo).
.
.
.
.
...
Indiferent de formele pe care le mbrac, vinovia reprezint o atitudine a

subiectului activ al faptei fa de fapta comis i urmrile pe care aceasta le are sau ar
nutea s le aib. Ea relev faptul c subiectul de drept (cu excepia neglijenei) este
contient c fapta sa este contrar legii, c ea produce anumite urmri periculoase pentru
societate i c, n ciuda acestui fapt, el o comite. Ca i n cazul infraciunii, vinovia
constituie latura subiectiv a contraveniei.
Ilicitul contravenional poate consta n una din urmtoarele categorii de atitudini:
- o aciune;
- o inaciune-,
-fa p te cu caracter mixt, omisive i comisive, n acelai timp.
B) Fapt prevzut i sancionat prin lege, prin ordonan sau hotrre a
Guvernului ori prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau
al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al
municipiului Bucureti.
Aceast a doua trstur a contraveniei se mai numete i legalitatea contraveniei
u legalitatea contravenionlizrii] i ea reprezint un transfer n materia
contravenionalului a principiului din dreptul penal mtllum crinien sine legem, nulla
poena sine legem (nici o infraciune nu exist n absena legii i nicio pedeaps nu exist
fr s existe lege).
"v La nivel central, identificm urmtoarele organe care pot reglementa, n prezent,
contravenii:
1. Parlam entul reprezint prima autoritate competent s reglementeze contravenii.
Primul act normativ prin care se pot reglementa contravenii este astfel legea, dei rt: l
din Ordonana de Guvern nr. 2/2001 nu precizeaz la care tip de lege se refer textul
respectiv.
Analiznd prevederile Constituiei vom constata c materia contravenionala nu
este rezervat domeniilor de reglementare ale unei legi organice, de unde concluzia c
reglementarea contravenional este de domeniul legii ordinare.
Art. 2 alin. (1) prevede n mod expres c prin lege, ca i prin ordonane i hotrri
ale Guvernului, pot fi stabilite i sancionate contravenii n toate domeniile de activitate.
2. Guvernul este cea de-a doua autoritate public la nivel central, care este1
competent s stabileasc reglementri n materie contravenional. El i realizeaz
aceast competen prin ordonane (simple sau de urgen) sau prin hotrri.
La nivel judeean i local pot fi stabilite contravenii prin:
- hotrri ale consiliului judeean, ale Consiliului General al Municipiului
Bucureti i ale celui local, prin care pot fi stabilite i sancionate contravenii n toate
domeniile de activitate n care acestora li s-au stabilit atribuii prin lege, n msura n care n
domeniile respective nu sunt stabilite contravenii prin legi sau prin hotrri ale Guvernului. .
1
M. M. Pivniceru, P. Susanu, D. Tudorache, Contravenia. ndrumar teoretic i practic. Institutul
European, Iai, 199.7, p. 9 i urm.
296
D R E P T A D M IN ISTRA TIV I
- hotrri ale sectoarelor municipiului Bucureti pot reglementa contravenii,

numai n domeniile care sunt prevzute expres de ari. 2 alin. (3) din Ordonan
Guvernului nr. 2/2001 \
Enumerarea coninut de articolul mai sus menionat este enuniativ, nu limitativ
n sensul c se recunoate posibilitatea pentru Consiliul General al Municipiului
Bucureti de a stabili i alte domenii de activitate din competena consiliilor locale n
care acestea s poat stabili i sanciona contravenii.
Art. 3 alin. (1) din actul normativ-cadru prevede c actele normative prin care se
stabilesc contravenii vor trebui s cuprind, n mod obligatoriu:
a) descrierea faptelor ce constituie contravenie;
b) sanciunea care urmeaz s se aplice pentru fiecare dintre acestea. n cazul n care
se aplic sanciunea amenzii, actul normativ va trebui s cuprind limita minim i
maxim a acestei sanciuni sau, dup caz, cote procentuale din anumite valori;
c) pot fi cuprinse i anumite tarife de determinare a despgubirilor pentru pagube
pricinuite prin svrirea contraveniilor.
'
Legea instituie principiul potrivit cruia actele normative contravenionale intr-n
vigoare n termen de 30 zile de la data cnd au fost publicate, iar n cazul hotrrilor
consiliilor locale sau judeene, punerea n aplicare se face i cu respectarea
condiiilor prevzute la art. 5 alin. (2) din Legea administraiei publice locale nr
2 15/2 i.
....
; .
.
n cazuri urgente, legiuitorul ngduie ca actul normativ contravenional s poat
intra n vigoare i ntr-un termen mai scurt, fr ca acesta s poat fi mai mic de 10
zile.
- Fa de aceast trstur a contraveniei, menionm existena principiului legalitii
n materie contravenional, care presupune dou aspecte:'".
- legalitatea contravenionalizrii - care semnific faptul c reprezint contravenii
numai faptele considerate ca atare prin legi, ordonane ale Guvernului, hotrri ale
Guvernului i alte acte normative prevzute, de lege;
- legalitatea sancionrii contravenionale care, n concepia noastr, presupune la
rndul ei dou aspecte.
Primul aspect vizeaz posibilitatea aplicrii doar a sanciunilor contravenionale
stabilite de organele competente n materie contravenional.
De la acest principiu exist i o excepie, i anume sanciunea avertismentului, n
privina cieia, datorit caracterului su moral, legiuitorul admite posibilitatea aplicrii
lui i atunci cnd legea nu-1 prevede expres.
Cel de-al doilea aspect vizeaz redactarea i emiterea actelor normative contra
venionale cu respectarea clauzelor prevzute de legiuitor.
Este voiba despie urmtoarele domenii: salubritate, activitatea clin piele, curenia i igienizarea
acestora; ntreinerea parcurilor i spaiilor verzi, a Spaiilor i locurilor de joac pentru copii; amenajarea
i cui fenia spaiilor din jurul blocurilor de locuine; ntreinerea bazelor i obiectivelor sportive afte n
administrarea lor; ntreinerea strzilor i trotuarelor, a colilor i a altor instituii de educaie i cultur;
ntreinerea cldirilor, mprejmuirilor, a colilor i a altor instituii de educaie i cultur; ntreinerea
cldirilor, mprejmuirilor i a altor construcii: depozitarea i colectarea gunoaielor i a resturilor menajere.
Wk'ncmmderea administrativ contravenional
297
IV. CAUZELE CARE NLTUR RSPUNDEREA CONTRAVENIONAL
S
51
5. O prim categorie de cauze care nltur rspunderea contravenional o

reprezint cele care vize'az eliminarea caracterului ilicit al faptei. In art. 11 .alin. (1) se
prevede c se nltur caracterul contravenional atunci cnd fapta este svrit n
PN' urmtoarele condiii:
- n legitim aprare;
- n stare de necesitate;
ff
- datorit constrngerii fizice sau psihice;
-"i
- datorit cazului fortuit;
- datorit iresponsabilitii;
- datorit beiei involuntare complete;
- n eroare de fapt;
-datorit infirmitii, dac. are legtur cu fapta, svrit.
Legea prevede faptul c numai instana de judecat este competent s constate
cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei.
|
6 . Prescripia
. ..
Se consacr dou tipuri de prescripii: ; '
a) prescripia aplicrii sanciunii contravenionale;

b) prescripia executrii sanciunii contravenionale.
Ct privete , primul, tip de: prescripie, art. '13 prevede un termen general de
prescripie, de 6 luni de la data svririi faptei1. * .
Momentul de la care ncepe s curg termenul de prescripie este uor de
stabilit, n situaia contraveniilor care constau dintr-o fapt ce se consum ntr-un
singur act. n acest caz, momentul producerii actului respectiv reprezint momentul
de la care ncepe s curg termenul de prescripie.
Anumite dificulti apar n situaia contraveniilor care se desfoar n timp, aprnd
problema dac n materie contravenional ntlnim, ca n penal, instituia contraveniei
continuate. Actuala reglementare prevede c, n cazul contraveniilor continue1, termenul
curge de la data constatrii faptei. .
n situaia n care fapta a fost svrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit c ea
constituie contravenie, prescripia aplicrii sanciunii contravenionale se ntrerupe pe tot
timpul n care cauza s-a aflat n; faa organelor de cercetare i urmrire penal ori n faa
instanei de judecat. Se impune firesc condiia ca sesizarea s se fi fcut n termenele
prevzute la art. 13 alin. (1) i (2)'\
Prescripia va opera n situaia n care sanciunea nu a fost aplicat n termen de 1
an de la data svririi, respectiv a constatrii faptei, dac prin legi speciale nu se
dispune altfel.123
1 Potrivit Legii nr. 32/1968, acest termen era de trei luni de la data svririi faptei.
2 Legea nu numai consacr, dar i definete conceptul de contravenie continu

n care nclcarea obligaiei legale dureaz. n timp.
care apare n situaia
3 Adic n 6 luni de la data svririi sau de la data constatrii, n cazul contraveniilor continue.
298
n ceea ce privete prescripia executrii sanciunii contravenionale, o regsim:

reglementat de art. 14 din O.G. nr. 2/2001.
Astfel, executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie, dac:
procesul-verbal de constatare a contraveniei nu a fost comunicat celui sancionat n
termen de o lun de la data aplicrii sanciunii.
V. SANCIUNILE CONTRAVENIONALE
7. Sanciunile principale sunt msuri de constrngere i reeducare, care
se aplic contravenientului n scopul ndreptrii acestuia i al prevenirii
svririi contraveniilor1.
Considerm c pot fi identificate mai multe criterii de determinare a acestor:!
tipuri de sanciuni i, implicit, mai multe categorii de sanciuni contravenionale.
1. Din punctul de vedere al actului normativ- care le consacr, identificm douf
mari categorii de sanciuni contravenionale:
a) sanciuni contravenionale prevzute de reglementarea-cadru;
b) sanciuni contravenionale prevzute de alte acte normative2.
2. Din punctul de vedere al naturii lor, ntlnim dou categorii de sanciuni:
a) sanciuni contravenionale principale: avertismentul, amenda, prestarea uneii
activiti n folosul colectivitii;.
b) sanciuni contravenionale complementare: confiscarea, suspendarea sau.
anularea, dup caz, a avizului, a .acordului sau a autorizaiei de exercitare a uneii
activiti; nchiderea unitii; blocarea contului bancar; suspendarea activitii agentuluiJ
economic; retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori pentru:,
activiti de comer exterior, temporar sau definitiv; desfiinarea lucrrilor i aducerea\
terenului n starea iniial.
Pn n anul 2003, .printre sanciunile contravenionale principale se regsea i
nchisoarea contravenional. Prin Legea de revizuire a Constituiei nr. 429/2003 a fost
modificat i completat articolul 23 privind libertatea individual, actualul alin. (13);
prevznd do. sanciunea privativ de libertate-nu poate f i dect de natur penal. Acest'
lucru a determinat abrogarea sanciunii nchisorii contravenionale, care s-a realizat
prin O.U.G. nr. 108/2003 .
.
n alte sisteme de drept, aceast sanciune exist. Exempli gratia, n sistemul german,
n cazul imposibilitii de executare a amenzii, la cererea organului de executare silit, se
poate ordona aplicarea nchisorii contravenionale, conform reglementrilor n vigoare4.
l!
i
1 M. A. Hoea, Regimul juridic al contraveniilor. Comentarii i explicaii, ed. 3, Ed. C.H. Beck, H
Bucureti, 2008 p. 90.
; .
2 Articolul 5 alin. (4) prevede faptul c prin legi speciale se pot stabili i alte sanciuni principale sau
complementare.
;<
.
4 G. Gorning, E. Rusu, Mijloace de coerciie n dreptul poliienesc. Prezentare a mijloacelor de i
coerciie n sistemul de drept al landurilor federale germane, n RDP nr. 1/2008, p. 29.
:'a
i
299
n acelai sistem, regsim, n materia rspunderii contravenionale, o instituie care la

noi nu este analizat nici mcar tangenial, cu att mai puin reglementat i anume
constrngerea direct. Prin constrngere direct se nelege acionarea asupra unei
persoane sau a unui luciu prin simpla for fizic, printr-un instrument acionat prin
fora fizic sau prin recurgerea la o arm de foc. Ea mbrac trei forme, i anume:
constrngerea fizic (fora fizic), uzul de arme de foc i mpucarea mortal.
Constrngerea fizic reprezint folosirea nemijlocit a forei fizice asupra unui bun
sau asupra unei persoane, prin diferite mijloace cum ar fi imobilizarea, tunurile cu ap,
blocajele tehnice, cinii poliieneti, substanele lacrimogene i paralizante etc.
Uzul de arm e de foc este o metod care trebuie precedat de avertismentul sau
somaia c se va recurge la el n caz de nerespectare a indicaiilor care au fost date.
m pucarea m ortal reprezint o msur poliieneasc de prevenire a pericolelor,
care poate fi folosit numai n scopul protejrii unor valori juridice deosebit de
importante, respectndu-se principiul proporionalitii ntre gradul de pericol care
trebuie prevenit i msura n sine1.
8. Avertismentul
Este cea mai uoar sanciune contravenional principal prevzut de art. 7 din
Ordonana de Guvern nr. 2/2001 i ea semnific atenionarea verbal sau scris a
contravenientului asupra pericolului social al j'aptei svrite, nsoit de recomandarea
de a respecta dispoziiile legale n vigoare.
Din coninutul art. 7 desprindem urmtoarele dimensiuni ale regimului juridic al
avertismentului:
a) se aplic n cazul svririi unei fapte de o gravitate mai redus. El se aplic
atunci cnd fapta este de mic importan i se apreciaz c acela care a svrit-o nu
o va mai repeta chiar fr. aplicarea amenzii2;
b) prin natura sa intrinsec, el este o sanciune moral, materializat prin dojenirea,
dezaprobarea fptuitorului pentru ceea ce a svrit i ndrumarea ca pe viitor s nu mai comit
o fapt ilicit, deoarece se expune unor sanciuni mai aspre dect cea a avertismentului;
c) art. 7 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001 conine o derogare de la principiul stabilirii i
sancionrii contraveniilor, n sensul c prevede c sanciunea avertismentului poate fi
aplicat i dac actul normativ contravenional nu-l reglementeaz expres.
d) intervenia avertismentului materializeaz problema individualizrii pedepsei,
pornind de la relaia obiectiv-subiectiv, fundamentat i pe adagiul filozofico-juridic lex
punit non solum quia pecccitur, sed non peccatur, a crui semnificaie este aceea c se
pedepsete nu doar pentru c s-a pctuit, ci ca s nu se mai pcuiasc;
e) reglementarea actual, spre deosebire de legea anterioar, prevede c
avertismentul se aplic att oral, ct i scris.
1 G. Goming, E. Rusu, art. cit., pp. 31-32.

' M. M. Pivnicem, P. Susanu, D. Tudorache, op. cit., p. 35. n acelai sens, R. N. Petrescu, op. cit., pp. 513-514.
ISR
300
D R E P T A D M IN ISTRA T E I
M jf ;
9. Amenda contravenional
Sediul materiei l reprezint art. 8 din reglementarea-cadru, care n primul su alinfl
menioneaz expres caracterul administrativ al amenzii. Ea const ntr-o sum de ba i
pe care trebuie s o plteasc contravenientul care svrete contravenie cu
grad mai mare de pericol social i care se face venit la bugetul de stat.
Este consacrat posibilitatea ca limitele amenzilor prevzute n actele normative^
prin care se reglementeaz contravenii s poat fi reduse sau m ajorate periodic^
prin hotrre a Guvernului.
Legea-cadru a prevzut limite minime i maxime pentru contraveniile stabilite pnf|
acte ale autoritilor locale i centrale, precum i .prin hotrri ale Guvernului.
Unele acte normative prevd un criteriu obiectiv de calculare a lor (exemplu o amend!
egal cu un procent din valoarea de vam a mrfii). De menionat caracterul legal a ii
amenzii, caie interzice posibilitatea aplicrii unei amenzi neprevzute de vreun act normativ?!^
dincolo de limitele stabilite de acesta sau pe baza altor criterii dect cele reglementate.
J |S
Spre deosebire de amenda penal, cea contravenional nu atrage decderi sau
interdicii pentru persoanele sancionate i nici nu constituie antecedent care
influeneze o sancionare viitoare.
Jg
Ca destinaie a sumelor percepute cu titlu de amend, ordonana face distincie ntreit
persoanele juridice i cele fizice.
Astfel, sumele provenind din amenzile aplicate persoanelor juridice se fac venit integral^
la bugetul de stat, cu excepia celor .aplicate de autoritile administraiei publice locale i M
amenzilor privind circulaia pe drumurile publice, care se vor vrsa la bugetele locale.
n schimb, amenzile aplicate persoanelor fizice se fac venit integral la bugetele locale."
saft
10. Sanciunile contravenionale complementare

Confiscarea
Sediul materiei l reprezint art. 5 alin. (3) lit. a) din O.G. nr. 2/2001, care, n
consonan cu prevederile art. 44 alin. (9) din Constituie, dispune c pot face obiectul
confiscrii bunuri]e destinate, folosite sau rezultate din infraciuni sau contravenii.
Confiscaiea bunurilor reprezint o sanciune contravenional complementar care
const n trecerea silit i gratuit a unui bun care are legtur cu svrirea contraveniei
n proprietatea privat a statului. Ea este prevzut n diferite acte normative, cum ar fi
art. 12 din Legea nr. 312/2003 privind producerea i valorificarea legumelor de cmp12. Ea
se dispune, de regul, de agentul constatator, prin acelai proces-verbal de constatare a
contraveniei, odat cu sanciunea amenzii.
Suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului sau a autorizaiei de
exercitare a unei activiti
Este o sanciune ntlnit n cazul n care pentru derularea unei activiti sunt
necesare unele avize, acorduri sau autorizaii. Exemplu art. 273 din Legea nr. 297/2004
\ s Pre deosebire de avertisment care, cum am menionat, poate interveni i dac legea nu-1 prevede expres.
Republicat n M. Of. nr. 548 din 10 august 2007.
derea
administrativ contravenional
301
.. j
%iiid piaa de capital1 prevede c svrirea unor contravenii se sancioneaz, alturi

s a n c iu n i , cu suspendarea autorizaiei sau retragerea acesteia.
J p ^jnchiderea unitii este o sanciune contravenional complementar care const n
l^ h id e re a unui punct de lucru al contravenientului i poate fi dispus n anumite situaii,
J i L ar fi unitile de alimentaie public.
p
Suspendarea activitii agentului economic este prevzut de anumite legi, cum ar
Leoea nr. 61/1991 pentru sancionarea faptelor privind nclcarea normelor de
Convieuire social, a ordinii i linitii publice2, conform creia n cazul servirii de buturi
lalcoolice n alte condiii dect cele legale, se poate dispune aceast sanciune.
|ifr Blocarea contului bancar se poate aplica n cazul contraveniilor care privesc
'activitatea bancar sau financiar.
Retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori pentru activiti
t'de comer exterior, tem porar sau definitiv este specific activitilor de import-export.
J j|p . Desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n stare iniial este specific
iffeomeniului construciilor i este prevzut n Legea nr. 50/19913 privind autorizarea
f i executrii construciilor4.
1 1 . Obligarea la prestarea unei activiti n folosul comunitii

Sanciunea de obligare la prestarea ,unei activiti n folosul comunitii este
reglementat n prezent prin O rdonana Guvernului nr. 55/2002, cu modificrile i
completrile ulterioare5.
' Din analiza prevederilor legale, pot fi identificate urmtoarele elemente de regim
juridic ale sanciunii obligrii la o munc n folosul comunitii:
a) durata maxim a obligrii la prestarea unei activiti n folosul comunitii este
de 300 de ore.
Minorii pn la 16 ani nu pot fi sancionai cu obligarea la prestarea unei
activiti n folosul colectivitii.
b) aceast sanciune nu poate fi stabilit dect prin lege sau prin ordonan a
Guvernului.
. c) aceast sanciune este alternativ cu amenda. Amenda este aplicat de organul
administrativ competent s constate i s sancioneze contravenia, pe cnd obligarea la
prestarea unei munci n folosul comunitii se dispune numai de instana de judecat.
Prin O.G. nr. 55/2002 a fost reglementat de asemenea procedura aplicrii i
executrii sanciunii obligrii contravenientului la prestarea unei activiti n folosul
comunitii. Din analiza prevederilor acestui act normativ desprindem urmtoarele
trsturi specifice sanciunii contravenionale pe care o consacr:
2 Republicat n M. O f nr. 387 din 18 august 2000.

3 Republicat n M. O f nr. 933 din 13 octombrie 2004.
4 Pentru dezvoltri, v. M. A. Hoea, Regimul juridic al contraveniilor, Comentarii i explicaii, ed. 3,
Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2008 pp. l 18-119.
5 Publicat n M. Of. nr. 642 din 30 august 2002, aprobat prin Legea nr. 641/2002, cu modificrile i
completrile aduse prin O.U.G. nr. 108/2003, Legea nr. 42/2007 i O.U.G. nr. 78/2008.
302
DREPT ADMINISTRATIV
m,
a) organul competent s aplice aceast sanciune este exclusiv instana judectoreasc;

b) sunt^ prevzute de lege, avnd caracter exemplificativ, serviciile publice n
domeniul crora se poate dispune sanciunea obligrii la prestarea unei activiti n
folosul comunitii*1.
Potrivit art. 16 din O.G. nr. 55/2002, consiliul local este cel care stabilete domeniile
n care contravenienii pot presta activiti n folosul comunitii.
c) aceast sanciune se execut dup orele de program ale contravenientului, pe o
duiat ntre 50 i 300 de ore, de maxim 3 ore pe zi, iar n zilele nelucrtoare este de 6-8
oie pe zi. In cazul n care contravenientul are posibilitatea s execute sanciunea n
fiecare zi din cursul sptmnii, iar autoritile publice locale, prin persoanele
competente, pot asigura supravegherea activitii contravenientului, durata maxim de
lucru nu poate depi 8 ore pe zi.
Jf
d) este interzis aplicarea acestei aciuni n cazul persoanelor cu handicap

femeilor gravide sau care au n ngrijire un copil n vrst de pn Ia 2 ani, precum
i n cazul militarilor n termen.
n cazul contravenienilor cu vrst ntre 16 i' 18 ani,,li se poate aplica o asemenea
sanciune, dar durata ei este redus la jumtate, respectiv ntre 25 i 150 de ore.
e) contravenientului i. este recunoscut posibilitatea de a formula plngere
mpotriva msurilor care privesc coninutul activitii, condiiile n care se
ealizeaz, precum i a modului in care se exercit supravegherea.
Aceasta se soluioneaz de judectoria n a crei circumscripie se execut
sanciunea, n termen de 1 0 zile de la.primire, printr-o sentin care este executorie i care
se comunic primarului sau unitii de poliie la care contravenientul a depus plngerea,
precum i contravenientului. "
I. PROCEDURA CONTRAVENIONAL CONSACRAT DE

ORDONANA DE GUVERN NR. 2/2001
12. N orm e procedurale aplicabile

Alt. 47 din O.G. nr. 2/2001 prevede c Dispoziiile prezentei ordonane se
completeaz cu dispoziiile Codului de procedur civil.
Considerm c ntregirea regimului unei instituii cu reglementri aparinnd altei
ramuri de drept, n spe ale Codului de procedur civil, nu este de natur s schimbe
identitatea instituiei respective, s o transfere dintr-o ramur de drept n alta.
Contiavenia este o fapt antisocial care const, n principal, n nclcarea unor
noime de diept public, ea putnd interveni, cum am stabilit, i pentru nclcarea normelor
*1 .
1Este vorba despre urmtoarele domenii: ntreinerea locurilor de agrement, a parcurilor i a drumurilor '
pstrarea cureniei i igienizarea localitilor; desfurarea de activiti n folosul cminelor pentru copii si
batrani, al orfelinatelor, spitalelor, colilor, grdinielor i al altor aezminte social-culturale
W.
303
aparinnd altor ramuri de drept, ns ea reprezint, sub toate aspectele o instituie a

Faptul c unele aspecte ale ei, cum ar fi cele procedurale, se completeaz cu normele
Codului de procedur civil, nu nseamn c instituia contraveniei nceteaz s mai
fie o instituie a dreptului administrativ i se transfer n ramura dreptului pro
cesual civil.
13. Fazele procedurii contravenionale potrivit O.G. nr. 2/2001

Intervenia acestei formei de rspundere specifice dreptului administrativ presupune
parcurgerea mai multor etape, de la constatarea svririi faptei, pn la executarea
sanciunii dispuse de organul competent.
I. Constatarea contraveniilor
Prima etap care, practic, declaneaz procesul de intervenie a rspunderii
contravenionale, este constatarea contraveniei.
Sediul materiei este reprezentat de capitolul II din O.G. nr. 2/2001, unde regsim
mai multe categorii de dispoziii:
a)
Dispoziii cu privire la subiectele de drept ndrituite s constate contravenia, ca
determinare i competen.
Potrivit art. 15 alin. (1), contravenia se .constat de persoane anume prevzute de
lege, denumite generic ageni constatatori. Calitatea de agent constatator este
recunoscut urmtoarelor subiecte.de drept:
primarul;
-personal din cadrul Ministerului Administraiei i Internelor, special abilitat;
- persoanele mputernicite n acest scop de minitri i de ali conductori ai
autoritilor administraiei publice centrale, de prefeci, de preedini ai consiliilor
judeene, primari, de primarul general al Municipiului Bucureti, precum i de alte
persoane prevzute n legi speciale.
^
Ct privete competena agenilor constatatori, legea conine prevederi n ceea ce i
privete pe ofierii i subofierii de poliie, care constat contravenii privind: aprarea
ordinii publice, circulaia pe drumurile publice, regulile generale de comer, vnzarea,
circulaia i transportul produselor alimentare i nealimentare, a igrilor i a buturilor
alcoolice, alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotrre a Guvernului.
b)
A doua categorie de dispoziii o reprezint cele care privesc modalitatea
concret, juridic, prin care se constat contravenia.
Spre deosebire de alte forme de rspundere juridic, spre exemplu rspunderea
penal, n cazul rspunderii contravenionale, actul prin care se constat existena acestui
tip de rspundere nu este hotrrea judectoreasc, ci procesul-verbal de sancionare
contravenional1. Procesul-verbal de constatare i sancionare a contraveniei este un
nscris oficial, el fiind ntocmit de un agent public, n calitate de reprezentant al statului.
1 o. M. Ui'sua Daraban, Consideraii cu privire la prezumia relativ de adevr a procesului-verbal de
sancionare contravenional, m lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii
europene, Seciunea pentru tiine juridice i administrative. Caietul tiinific nr. 8/2006, Institutul dc tunte
304
El este un nscris autentic, deoarece produce efecte juridice fr a mai fi necesar o alt
formalitate de aprobare sau confirmare1.
Acesta se ncheie de ctre agenii constatatori i trebuie s cuprind dou categorii de
meniuni:
- meniuni cu caracter obligatoriu, a cror inexisten duce, confonn art. 17 din
O.G. nr. 2/2001 la nulitatea absolut a procesului-verbal contravenional (numele,
prenumele i calitatea agentului constatator; numele i prenumele contravenientului,
iar n cazul persoanelor juridice denumirea i sediul acesteia, fapta svrit; data;
semntura agentului constatator);
- alte meniuni, a cror absen nu mai este sancionat cu nulitatea procesului-verbal2.
Legea actual mai adaug o cauz care poate atrage nulitatea procesului-verbal
contravenional. Este vorba despre obligaia instituit n sarcina agentului constatator
ca, n momentul ncheierii procesului-verbal, s atrag atenia contravenientului cu
privire la dreptul pe care acesta l are de a face obieciuni. Aceste obieciuni urmeaz
a fi consemnate distinct n procesul-verbal, n rubrica intitulat alte meniuni, sub
sanciunea nulitii.
c) Dispoziii privind identificarea contravenientului
Art. 18 prevede obligaia contravenientului de a se legitima, prezentnd actul de
identitate, iar pentru determinarea locului de munc, urmeaz s prezinte alte acte pe care
le are asupra sa i care contribuie la stabilirea acestuia.
Exist situaii n care agentul constatator ntmpin greuti n identificarea
contravenientului, ceea ce atrage posibilitatea de a apela la ofierii i subofierii de
poliie, care sunt obligai s-i acorde sprijinul necesar.
d) Dispoziii privind ntocmirea procesului-verbal . '
Le regsim n art. 19 alin. (1) care dispune regula semnrii, pe fiecare pagin, de
ctre cel care l ncheie i de ctre contravenient.
Aceasta reprezint situaia tipic, !n care contravenientul este prezent i accept s
semneze procesul-verbal de contravenie.
Legiuitorul a avut n vedere i alte situaii, pe care le-am putea califica atipice i
care pot consta n:
- ncheierea procesului-verbal n absena fptuitorul sau cnd acesta refuz s
semneze, ceea ce atrage necesitatea efecturii unei m eniuni pe actul respectiv, care
trebuie adeverit de un martor;
1M. A. Hoea, Regimuljuridic al contraveniilor, op. cit., p. 261.
" Celelalte meniuni ale-procesului-verbal sunt prevzute n art. 16 alin. (1) dup cum urmeaz: data i
locul tinde este ncheiat actul numele, prenumele, calitatea i instituia din care face parte agentul
constatator, dalele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaia i locul de
munc al contravenientului: descrierea faptei contravenionale cu indicarea datei, orei i locului n care, a
fost svrit precum i artarea tuturor mprejurrilor ce pot servi la aprecierea gravitii faptei i la
evaluarea eventualelor pagube pricinuite: indicarea societii de asigurri, n situaia n care fapta a avut ca
urmare producerea unui accident de circulaie: posibilitatea achitrii n termen de 48 de ore a jumtate din
minimul amenzii prevzut de actul normativ, dac acesta prevede o asemenea posibilitate: termenul de
exercitare a cii de atac i organul la care se depune plngerea. n cazul n care contravenientul este minor,
procesul verbal va cuprinde numele, prenumele i domiciliul prinilor sau al altor reprezentani soit
ocrotitori legali ai minorului.
305
- n acest caz, la meniunile procesului-verbal se mai adaug cele care privesc

numele, prenumele i domiciliul martorului, actul su de identitate (numr, data
emiterii i organul care l-a emis), precum i semntura martorului.
Se prevede c nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator.
n sfrit, n situaia n care nu exist niciun martor, procesul-verbal va putea fi
n c h e ia t, ns agentul constatator are obligaia s menioneze n e m prejurrile n
care s-a ncheiat.
n situaia n care o persoan svrete mai multe contravenii, constatate n
acelai timp, de acelai agent constatator, se ncheie un singur proces-verbal.
Este consacrat principiul ancestral pentru rspunderea juridic non bis in idem, n
sensul c se prevede c pentru aceeai fapt nu se pot aplica dou sau mai multe
sanciuni principale, repetate.
n cazul n care contravenientul este minor, procesul-verbal trebuie s cuprind l
numele, prenumele i domiciliul prinilor sau ale- altor reprezentani ori ocrotitori legali
ai acestora. Atunci cnd contravenientul este persoan juridic, n procesul verbal trebuie
s se fac meniuni cu privire la denumirea, sediul, numrul de nmatriculare n registrul
comerului i codul fiscal, al acesteia, precum i datele de identificare a persoanei care o
reprezint.
Procesul-verbal de constatare a.contraveniei reprezint un act administrativ cu un
caracter special, un act administrativ contravenional.
II. Aplicarea sanciunii contravenionale
. Sediul materiei este capitolul .III din Ordonana Guvernului nr. 2/2001, n care
regsim urmtoarele categorii de dispoziii:
. . .
a) Dispoziii privind organul competent s aplice sanciunea
Interpretarea art. 21 ngduie concluzia c, n aceast materie, legea-cadru consacr o
regul i o excepie.
Regula este reprezentat de aceea c agentul care constat fapta este i cel care
aplic sanciunea.
Aceast regul este prevzut n majoritatea actelor normative n materie
contravenional, care jie o menioneaz n mod expres, fie fac trimitere la dreptul comun
n materie.
Excepia poate fi consacrat prin actele normative contravenionale i ea const n
recunoaterea posibilitii ca alte organe dect agentul constatator s aplice
sanciunea.
Ceea ce se impune a fi subliniat este faptul c numai printr-o prevedere expres
inserat n actele normative de stabilire i sancionare a contraveniilor un alt organ
dect cel care constat are competena s aplice sanciunile contravenionale "l.
n situaia n care cel care aplic sanciunea este altcineva dect agentul constatator,
procesul-verbal se trimite de ndat organului sau persoanei competente, iar sanciunea se
aplic prin rezoluie scris pe procesul-verbal [art. 2 1 alin. (2 ) teza final].
b) Dispoziii privind modul de aplicare a sanciunii
1M. M. Pivniceru, P. Susanu, D. Tudorache, op. cit., p. 72.
306
D R E P T A D M IN ISTRA TIV,1 f
. V
Legea dispune, prin art. 21 alin. (3), c sanciunea se aplic n limitele prevzute de actul ff
normativ i trebuie se proporional cu gradul de pericol social al faptei svrite, s inM
seama de mprejurrile n care fapta a fost svrit, de modul i mijloacele de nfptuire aleif
acesteia, de scopul urmrit, de urmarea produs precum i de circumstanele personale ale J
contravenientului i de celelalte date nscrise n procesul-verbal.
Constatm c legea instituie principiul individualizrii sanciunii contra
venionale, n funcie de nite criterii pe care le instituie i care pot determina, n modlft
logic, atenuarea sau agravarea unei sanciuni. n cazul n care este nclcat principiul f
proporionalitii, instana este competent s adapteze sanciunea la criteriile prevzute:M ii;
de lege, urmare a contestrii procesului-verbal de ctre contravenient. Este evident c | m
trebuie respectat principiul non reformatio in pejus, astfel nct nu se poate da n calea deJL
atac o sanciune mai grav dect cea contestat, sanciunea care se aplic de instan fiind
astfel n favoarea petentului1.
c) Dispoziii cu privire la eventualele pagube pricinuite prin comiterea con-)j
traveniei
J|
Art. 23 prevede posibilitatea n care, prin svrirea contraveniei, s se fi produs .A,
pagube unui teri. n aceast situaie, dac exist tarif de. evaluare a pagubei, agentul ri;
constatator, n situaia n care are i competena de a aplica sanciunea, va stabili i
despgubirea, pe baza tarifului existent i va face n procesul-verbal meniunea despre f
despgubirea dispus. n situaia n care nu exist tarif de evaluare, partea vtmat are
posibilitatea de a-i putea valorifica preteniile n conformitate cu legea civil.
d) Dispoziii privind regimul procedural al confiscrii n materie contra
venional
! ' - ;
^
Dac agentul constatator este competent s aplice sanciunea, el va putea dispune i

confiscarea. Dac nu are o asemenea competen, se nelege c Sanciunea
complementar a confiscrii va f i dispus de organul care este ndrituit s aplice i
sanciunea principal.
In ambele cazuri, agentului constatator i revine misiunea de a descrie n
procesul-verbal lucrurile supuse confiscrii i de a lua, n privina lor, msurile de
conservare sau de valorificare prevzute de dispoziiile legale.
De asemenea, n cazul n care se constat c bunurile confiscate aparin altei
persoane dect contravenientului, n procesul-verbal urmeaz a. se meniona numele,
prenumele i domiciliul, cnd este vorba despre o persoan fizic, sau denumirea i
sediul, cnd este vorba despre o persoan juridic [art. 24 alin. (3 )].
n procesul-verbal vor fi inserate meniunile cu privire la aceste msuri.
e) Ipoteza n care fapta svrit reprezint infraciune
Pot exista situaii n care agentul constatator s aprecieze c fapta este svrit n
asemenea condiii, nct ea reprezint infraciune, nu contravenie.
Art. 30 consacr calea procedural prin care agentul constatator se deznvestete,
ntr-o asemenea situaie fiind vorba despre sesizarea organului de urmrire penal de
ctre cel care a constatat fapta antisocial.
M. A. Hoea. Regimul juridic al contraveniilor, op. cil., p. 292.
kvncnimderea administrativ contravenional
307
Se nelege c acelai text din legea-cadru va f i aplicat i de instana judec

toreasc, n situaia n care, verificnd legalitatea i temeinicia procesului-verbal de
contravenie, ajunge la concluzia c fapta socotit contravenie a fost svrit n
asemenea condiii nct, potrivit legii penale, ea constituie infraciune, deznvestirea
fcndu-se prin ncheierea de scoatere de pe rol a cauzei i trimiterea dosarului
organului de urmrire penal>,t.
Este posibil ns ca organul n drept, respectiv procurorul sau instana de judecat,
dei fapta a fost urmrit ca infraciune, s stabileasc faptul c nu sunt ntrunite
elementele constitutive ale infraciunii, situaie n care actul de sesizare sau constatare a
faptei, mpreun cu copia de pe rezoluia, ordonana procurorului sau, dup caz, de pe
hotrrea instanei, se trimit de ndat organului n drept s constate contravenia,
pentru a se lua msurile care se impun, conform legii [art. 30 alin. (2)]1
2.
f) Sistemul ablaiunii
Legea-cadru recunoate o nlesnire substanial3 fundamentat pe teza realizrii
scopului sanciunii i care. const n posibilitatea, recunoscut contravenientului de a se
plti jumtate din minimul stabilit de lege pentru fapta respectiv (art. 26), atunci cnd
actul normativ contravenional prevede o asemenea, posibilitate.
' Acest sistem instituie un drept pentru contravenient i o'obligaie pentru agentul
constatator, care .privete att aducerea la cunotin a. acestei faciliti legale, .ct. i
implicarea agentului constatator n realizarea n practic a sistemului ablaiunii.'
Aplicarea acestui sistem implic ipoteza prezenei contravenientului n momentul
ncheierii actului constatator4, textul prevznd posibilitatea contravenientului ,-,de a
achita pe loc sau n termen de 48 de ore de- la data ncheierii procesului-verbal
contravenional jumtate din minimul amenzii prevzute n actul normativ, agentul
constatator fcnd meniune despre aceast posibilitate n procesul-verbal.
Plata amenzii se face la Casa de Economii i Consemnaiuni sau la Trezoreria
finanelor publice, iar o copie de pe chitan, se pred de ctre contravenient agentului
constatator sau se trimite, prin pot, organului din care acesta face parte.
n cazul n care contravenientul a achitat pe loc jumtate din minimul amenzii
prevzut de actul normativ pentru fapta respectiv, orice urmrire nceteaz.
1 M. M. Pivniceru, P. Susanu, D. Tudorache, op. cit., p. 73.

' Credem c legea actual ar fi putut depi concepia vechii Legi nr. 32/1968 i ar fi putut s consacre,
pentru simplificarea procedurii, posibilitatea ca acetia s aplice ei nii sanciunea, fr s mai fie nevoie s
trimit din nou dosarul agentului constatator. Mai mult chiar, ne-am ngdui s afirmm c acestea sunt mai
ndrituite s o fiic dect agentul constatator datort cercetrilor pe care le-au fcut i care au determinat
cunoaterea n amnunt a mprejurrilor, consecinelor faptei antisociale i comportamentului fptuitorului,
nct sunt mai n msur dect agentul constatator s dispun o sanciune care s corespund scopului
oricrei forme de rspundere juridic, respectiv cel preventiv, educativ i sancionator. Oricum, asemenea
cercetri se prelungesc n timp, iar agentul constatator poate mai greu s reconstituie faptele, fie i la nivel de
memorie dect organul de urmrire penal sau instana de judecat.
3 M. M. Pivniceru, P. Susnu, D. Tudorache, op. cit., pp. 78-79.
4 M. M. Pivniceru, P. Susanu, D. Tudorache, op. cit., p. 79.
308
Calculul termenului se face conform art. 1 0 1 alin. (2 ) din Codul de procedur civil,
potrivit cruia tennenul calculat pe ore ncepe s curg de la miezul nopii zilei urmtoare' .
g)
Comunicarea procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a
sanciunii
Legea instituie, n scopul producerii de efecte juridice de ctre procesul-verbal de
constatare a contraveniei i aplicare a sanciunii, obligaia comunicrii acestuia, care
revine fie agentului constatator, cnd acesta a aplicat i sanciunea, fie celui care a
aplicat sanciunea, n cazurile de excepie n care agentului constatator nu-i este
recunoscut i competena de a aplica sanciunea.
Comunicarea se realizeaz ctre trei categorii de subiecte de drept2:
- nmnarea sau, dup caz, comunicarea procesului-verbal contravenientului;
- comunicarea ctre partea vtmat;
- comunicarea ctre persoana fizic sau juridic, n cazul confiscrii unor bunuri
care aparin altei persoane fizice sau juridice dect contravenientul.
Art. 25 supund obligaiei comunicrii dou categorii de acte:
- procesul-verbal de constatare a contraveniei i aplicare a sanciunii, care se
comunic persoanelor interesate n termen de o lun de la data aplicrii;
- ntiinarea de plat, care se comunic de asemenea persoanelor interesate, n
situaia n care contravenientului i s-a aplicat sanciunea contravenional a amenzii,
precum i n cazul n care a fost obliga ia despgubire.
In situaia n care agentul constatator constat fapta i aplic sanciunea, iar
contravenientul este de fa la ncheierea procesului-verbal, copia acestuia i ntiinarea
de plat se nmneaz contravenientului, facndu-se meniune despre acest lucru pe
procesul-verbal.contravenional..
*
.... '
Comunicarea actelor contravenionale sus-menionate se face fie prin pot, fie. prin
agenii procedurali, n conformitate cu prevederile Codului de procedur civil care
ntregesc prevederile prezentei reglementri3.
III.
Cile de atac mpotriva actelor de constatare a contraveniilor i de aplicare a
sanciunilor
Sediul materiei este reprezentat de capitolul IV din O.G. nr. 2/2001.
a) Calea de atac
Art. 31 din lege instituie, drept cale specific de atac4, plngerea, care reprezint o
cale devo/utiv de atac, adic o cale prin care se atac la judectorie o hotrre dat
de un oigan obtesc sau administrativ cu caracter jurisdicional, fi.e un act administrativ
n cazuri specificate de legea special 5.
Acest text dispune c mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de
aplicaie a amenzii se poate face plngere n termen de 15 zile de la data nmnrit sau
comunicrii actului.
Tcxlul mai prevede c atunci cnd termenii.! astfel calculat se sfrete intr-o zi de srbtoare legal sau
inn -o zi cnd sei viciul este suspendat, se prelungete pn ta sfritul primei zile lucrtoare care urmeaz ,
' R. N. Petrescu, op. cit., pp. 524-527.
3 M. M. Pivniceru, P. Susanu, D. Tudorache, op. cit., p. 88.'
4 R. N. Petrescu, op. cit., pp. 530-532.
A. Iorgovan, op. cit., voi. 11, p. 300, i opiniile acolo citate.
309
Aceast cale de atac este recunoscut att contravenientului, ct i prii vtmate

i persoanei creia i aparin bunurile confiscate, cu urmtoarele precizri:
- partea vtmat poate face plngere numai n ceea ce privete despgubirea
stabilit p e baz de tarif;
- cel cruia i aparin bunurile confiscate poate face plngere numai n ceea ce
privete msura confiscrii;
- se nelege c, n ceea ce l privete pe contravenient, dei legea nu prevede expres,
acesta va putea face plngere mpotriva tuturor clauzelor procesului-verbal.
n jurispruden i doctrin s-a pus problema dac mai poate formula plngere
persoana care a semnat procesul verbal i a fcut pe ioc plata amenzii, integral sau
jumtate plus unu din aceasta. Unii autori au considerat c fie i simpla semnare a
procesului-verbal de ctre contravenient reprezint o recunoatere a faptei, a vinoviei i
a consecinelor pe care acestea le atrag. ntr-o alt opinie, consacrat de jurispruden i
susinut de unii autori, creia ne raliem, se apreciaz c plata amenzii sau semnarea fr
obiecii a procesului verbal nu atrage pierderea, dreptului contravenientului de a exercita
calea de atac a plngerii contravenionale1.
b) Efectele plngerii
Art. 32 alin. (3) instituie ca principal efect al plngerii suspendarea executrii.
Legiuitorul face din nou distincie, n funcie de subiectul care a formulat plngerea,
astfel:
'
: .. '
- cnd plngerea a fost formulat de partea vtmat, efectul suspensiv se exercit
mimai n ceea ce privete despgubirea;
- cnd plngerea se formuleaz de persoana creia-i aparin bunurile confiscate,
efectul suspensiv privete numai msura confiscrii;
- dei legea nu prevede expres, vom nelege c, atunci cnd autorul plngerii este
contravenientul, suspendarea va viza toate clauzele procesului-verbal sau numai acelea
care au fo st contestate de contravenient, dac exist o asemenea situaie.
n doctrin a fost semnalat situaia sanciunilor contravenionale complementare
prevzute de Legea nr. 50/1991, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat",
care intervin n cazul svririi faptei de executare sau desfiinare total sau parial, fr
autorizaie, a unei construcii. Legea prevede c odat cu sanciunea principal a amenzii,
n mod obligatoriu se aplic i. sanciunile complementare, care constau n oprirea
executrii lucrrilor, luarea msurilor de ncadrare n prevederile autorizaiei sau,, dup
caz, desfiinarea lucrrilor efectuate fr autorizaie. Legea prevede [n art. 35 alin. (2)],
c mpotriva procesului-verbal n cauz e poate formula plngere, n termen de 15 zile
de la lumnarea sau comunicarea acestuia,! ns nu se mai precizeaz dac plngerea
suspend sau nu i executarea sanciunilor contravenionale complementare. In
practic, din pcate, organele de control au interpretat c plngerea contravenional nu
suspend executarea i a sanciunilor contravenionale, pe considerentul c art. 35 alin.
(2 ) nu prevede expres acest lucru, astfel nct organele administraiei publice locale au
desfiinat silit construcii neautorizate, chiar dac contravenienii au depus plngere12
1M. A. Hoea, Regiunii juridic a! contraveniilor, op. cit., p. 304 i opiniile acolo citate.
2 n M. Of. nr. 933 din 13 octombrie 2004.
310
zrea administrativ contravenional
311
Art. 33 din O.G. nr. 2/2001 prevede c la judecarea cauzei se citeaz obligatoriu
mpotriva procesului verbal de constatare a contraveniei1. n consens cu autorul citat,
persoana
care a fcut plngerea, martorii indicai n procesul-verbal sau n plngere,
apreciem i noi c dispoziiile privind cile de atac mpotriva procesului-verbal de
precum
i
orice alte persoane care pot contribui la rezolvarea temeinic a pricinii1. Prin
constatare a contraveniei ntocmit n baza Legii nr. 50/1991, republicat, se completeaz
HKw.**
participarea i a agentului constatator, este garantat posibilitatea de a justifica i apra
cu dreptul comun n materia rspunderii contravenionale, reprezentat de Ordonana
B i1
Guvernului nr. 2/2001. De aici concluzia c formularea plngerii contravenionale
l i p msura luat n contradictoriu cu contravenientul 2.
Ordonana prevede, prin art. 35, c plngerile mpotriva proceselor-verbale de
mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei la regimul construciilor are
m constatare i sancionare a contraveniilor se soluioneaz cu precdere. Soluionnd
drept consecin suspendarea executrii nu doar a amenzii contravenionale, ci i a
sanciunilor contravenionale complementare12.
plngerea prealabil, instana va putea, n virtutea prevederilor art. 34, s modifice
c) Organele competente s soluioneze plngerea
'
sanciunea aplicat, n sensul micorrii sau chiar a nlocuirii sanciunii amenzii cu cea a
Iniial, art. 32 din O.G. nr. 2/2001 prevedea c plngerea, nsoit de procesul-verbal,
avertismentului3...
se depune la organul din care face parte agentul constatator. Acesta era obligat s o
Regimul juridic al recursului mpotriva hotrrii pronunat de instana de fond este
primeasc i s nmneze depuntorului o dovad n acest sens. Remarcm caracterul
reglementat n articolul 34 din. Ordonana nr. 2/2001, astfel cum a.fost el modificat prin
sancionator al procesului verbal contravenional, fapt pentru care reprezint o veritabil
Legea nr. 202/20104. Recursul.se poate formula n termen de 15 zile de la comunicare.
excepie de la caracterul revocabil al actelor administrative. Acest caracter irevocabil
Ca un element de noutate, legea preia principii din procedura penal i prevede c
rezult i din prevederile art. 32 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001, potrivit crora, primind
motivarea recursului nu este obligatorie, motivele de recurs putnd fi susinute i n
plngerea, organul din care face parte agentul constatator trebuie s o nainteze de ndat
faa instanei. Recursul suspend executarea primei horri.
judectoriei n circumscripia creia s-a produs contravenia, el neputnd s revoce actul
Recursul urmeaz a se exercita la tribunalul. n ' a crui raz teritorial se afl
ncheiat, chiar i n ipoteza n care ar- aprecia c acesta este ilegal.
judectoria a crei hotrre este supus recursului, mai; precis la secia de contencios
S-a pus ns problema ce se ntmpl dac plngerea se depune la un alt organ sau dac
administrativ i fiscal.
. 1 \ :
depunerea la organul din care face parte agentul constatator nu reprezint o ngrdire a
Un aspect foarte important i care constituie tot un element de noutate, este consacrat
liberului acces la justiie, garantat de articolul 21 din Constituie: Asupra acestor aspecte a
prin art. 36 din O.G. nr. 2/2001 care prevede c att. plngerea mpotriva
fost sesizat i Curtea Constituional, care, ntr-o prim concepie, a constatat prin Decizia
. procesului-verbal. de constatare i sancionare a contraveniei, ct i: .recursul formulat
nr. 200/29 aprilie 20043 c art. 32 din O.G. nr. 2/2001 nit ngrdete accesul liber la
mpotriva hotrrii judectoreti prin care.s-a soluionat plngerea, precum i orice alte
justiie a! persoanelor interesate, ci instituie norme de procedur privind soluionarea
cereri incidente, sunt scutite de tax de timbru.

plngerii formulate mpotriva procesului verbal de constatare i sancionare a
IV.
Executarea
sanciunilor
contravenionale
contraveniei. Printr-o decizie ulterioar, respectiv Decizia nr. 953/20064, Curtea i-a
O regsim reglementat n capitolul V din O.G. nr. 2/2001.
schimbat jurisprudena i a statuat c se pune problema nclcrii liberului acces la justiie,
Procesul-verbal neatacat n termenul prevzut de lege, precum i hotrrea
dat fiind faptul c organul din care face parte agentul constatator, dei este obligat s trimit
judectoreasc
irevocabil prin care s-a soluionat plngerea, constituie titlu executoriu,
la judectorie plngerea," poate s nu fac acest lucru, i atunci se ncalc i art. 2 1 alin. ( 1 )
fr
vreo
alt
formalitate.
i (3) din Constituie, dar i art. 6 par. 1 din Convenia European pentru Aprarea
Avertismentul, fiind o sanciune cu caracter moral, se consider executat n
Drepturilor Omului i Libertilor Fundamentale i art. 10 din Declaraia Universal a
momentul realizrii lui, cnd mbrac forma oral, de regul, sau comunicrii lui, cnd
Drepturilor Omului. Pentru aceste considerente, ca i pentru faptul c legiuitorul trebuie s5 W
mbrac forma scris5.
in seama, n soluiile pe care le consacr, de prevederile constituionale, n spe de
principiul separaiei i echilibrului puterilor, prevzut de art. 1 alin. (5 ) din iegea
fundamental, Curtea a declarat neconstituional art. 32 alin.j(I) din O.G. nr. 2/2001.
1 n cazul n care contravenia s-a produs n-urma unui accident dc circulaie, n mod obligatoriu va fi
citat i societatea de asigurri menionat n procesul verbal de constatare a contraveniei.
Art. 41 din Ordonan dispune c, dac a fost anulat procesul-verbal sau a fost constatat
M. M. Pivniceru, P. Susanu, D. Tudorache, op. cit., p. 91.
nulitatea acestuia, bunurile confiscate se restituie celui n drept, iar dac au fost valorificate, se
3 O. M. Ursua Daraban, Consideraii cu privire la prezumia relativ de adevr a procesului-verbal de
va restitui proprietarului o despgubire egal cu valoarea de circulaie a bunurilor.
sancionare contravenional, n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii
europene, Seciunea pentru tiine juridice i administrative. Caietul tiinific nr. S/2006, Institutul de tiine
4 Textul prevede c Dac prin lege nu se prevede altfel, hotrrea judectoreasc prin care s-a
M. Vasilc, Reflecii asupra executrii sanciunilor contravenionale complementare prevzute de

Legea nr. 5(1/1991, republicat, n RDP nr. 4/2006, p. 107.
1 M. Vasile, art. cit., p. 108.
soluionat plngerea poate, f i atacat cu recurs n termen de 15 zile de ta comunicare, la secia de contencios
administrativ a tribunalului Motivarea recursului nu este obligatorie.- Motivele de recurs pot f i susinute i
oral n faa instanei. Recursul suspend executarea hotrrii''.
5 R. N. Petrescu, op. cit., pp. 532-533; M. M. Pivniceru, P. Susanu, D. Tudorache, op. cit., p. 95.
-fa
312
Amenda poate fi executat n dou moduri:

a) n mod voluntar de ctre contravenient;
b) prin executare silit, ceea ce presupune intervenia forei coercitive a statului.
Executarea de bunvoie a sanciunii amenzii contravenionale, la rndul ei, se poate
materializa n trei modaliti:
- achitarea pe loc, n baza sistemului ablaiunii, a jumtate din minimul amenzii
prevzut de lege pentru fapta respectiv;
- angajarea, sub semntur, c va achita amenda n 48 de ore, n baza aceluiai
principiu al ablaiunii, i achitarea efectiv n acest interval;
- n termen de 15 zile de la comunicarea procesului-verbal i a ntiinrii de
plat, dac contravenientul nu formuleaz plngere mpotriva acestui act.
Executarea silit a sanciunii amenzii contravenionale se poate face de ctre
urmtoarele categorii de organe:
- de organul din care face parte agentul constatator, n cazul n care nu s-a exercitat
calea de atac;
- de instana de'judecat.
Art. 39 alin. (2) mai prevede necesitatea ca aceste organe s comunice din oficiu,
organului financiar al localitii n care domiciliaz sau i are reedina contravenientul,
.procesul-verbal de constatare a contraveniei i o copie a dispozitivului . hotrrii
judectoreti de soluionare a plngerii, acestea avnd fiecare n parte calitatea de titlu
executoriu'.
'
.
In doctrina de specialitate s-a apreciat c, n legislaia care guverneaz materia
executrii sanciunilor contravenionale, ntlnim mai multe categorii de dispoziii. Intr-o
opinie este vorba despre cinci as.tfel de categorii, respectiv dispoziii exclusive de
executare; dispoziii care se ntregesc cu dreptul comun; dispoziii cu rol de norm de
trimitere la dreptul comun; cu rol de principii care se ntregesc prin legi speciale
contravenionale i cu rol de trimitere la legi speciale contravenionale12. Un alt autor3
consider c sfera anterior determinat este stufoas^ i nu acoper realitatea faptic,
propunnd trei categorii, i anume: dispoziii prevzute de legea-cadru, dispoziii
prevzute prin legi speciale i dispoziii care fac trimitere la executarea unor alte titluri
executorii. n ceea ce ne privete, subscriem la prima clasificare care, dei analitic,
acoper toate ipostazele legale existente.
1 R. N. Petrcscu, op. cit.

' A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. II, 2005, p. 441.
3 Mircea Ursua, Consideraii cu privire la executarea sanciunilor contravenionale principale. Caietul
tiinific nr. 11/2008, p. 786.
313
1 . Care din urm toarele categorii de subiecte rspund contravenional:
a) minorii pn la 14 ani; :
b) minorii ntre 14-18 an i;;
c) persoanele lipsite de discernmnt.
2. Pot fi confiscate:
a) numai bunurile provenite din infraciuni;
b) numai bunurile provenite din contravenii;
c) bunurile care au fost destinate, folosite sau care au rezultat din infraciuni sau
contravenii.
.....
-I
. .
'
*
.
3. Sanciunile contravenionale sunt:
a) numai sanciuni principale;
b) numai sanciuni complementare;
*
c) att sanciuni principale ct i complementare.
4) Avertismentul este:
V; a) o sanciune moral;
.
b) o sanciune cu caracter patrimonial;
c) are un caracter mixt, att moral, ct i pecuniar.
... 5. Amenda este:
a) o sanciune m o r a l . .
b) o sanciune patrimonial;
c) are un caracter mixt, att moral, ct i patrimonial.
6.
Plngerea mpotriva procesului verbal contravenional se depune:

a) la organul din care face parte agentul constatator;
b) la instana de judecat, respectiv judectoria;
a) att la organul din care face parte agentul constatator ct i la instana de judecat.
7. Competena de a soluiona plngerea aparine:
a) judectoriei n raza creia s-a svrit contravenia;
b) judectoriei de la domiciliul agentului constatator;
c) judectoriei de la domiciliul contravenientului.
.
v
:
.
8 . Recursul mpotriva soluiei pronunat de judectorie la plngerea mpotriva

procesului-verbal contravenional se soluioneaz:
a) de tribunalul judeean sau al municipiului Bucureti, Secia de contencios
administrativ i fiscal;
b) de tribunalul judeean sau al municipiului Bucureti, Secia civil;
c) de tribunalul judeean sau al municipiului Bucureti, secia de litigii de munc i
conflicte de munc.
314
9. Recursul formulat mpotriva soluiei pronunat de judectorie la plngerea

mpotriva procesului verbal contravenional are urmtoarele efecte:
a) este suspensiv de executare;
b) nu este suspensiv de executare;
c) n unele situaii suspend executarea, atunci cnd sunt expres prevzute de lege,
iar n altele nu o suspend.
j
10. Sistemul ablaiunii semnific:
a) posibilitatea de a achita pe loc sau n 48 de ore jumtate din minimul amenzii
prevzut de lege pentru fapta respectiv;
b) posibilitatea de a achita pe loc sau n 48 de ore jumtate din minimul amenzii
stabilit de agentul constatator.
i
r
11. Posibilitatea de a achita pe loc sau n 48 de ore jumtate din minimul

amenzii este recunoscut:
a) numai dac actul normativ'contravenional o prevede expres;
b) n toate cazurile;
c) numai n cazul n care cuantumul amenzii depete 500 RON.
12. Ilicitul contravenional poate consta:
a) numai din aciuni;
b) numai din inaciuni;
c) din fapte cu caracter mixt, comisiv-omisive.
'j
.1
13. Pot fi stabilite i sancionate contravenii:

a) prin acte ale autoritilor publice centrale;
b) prin acte ale autoritilor publice locale;
c) att prin acte ale autoritilor publice centrale ct i. locale.
14. La nivel judeean pot fi reglementate contravenii prin:
a) hotrri ale consiliului judeean;
b) ordine ale prefectului;
d) dispoziii ale preedintelui consiliului judeean.
15. La nivel local pot 11 reglementate contravenii prin:
a) hotrri ale consiliului local;
b) dispoziii ale primarului;
c) acte ale conductorilor serviciilor publice.16*
16. Rspunderea contravenional este:
a) o rspundere subiectiv, bazat pe culp;
b) o rspundere obiectiv;
c) are caracter mixt, obiectiv i subiectiv n acelai-timp.
..
315
17. Contravenia este reglementat:

b) prin lege ordinar;
c) prin lege constituional.
18. Procedura contravenional este consacrat de:
a) prevederile O.G. nr. 2/ 2001 privind rspunderea contravenional;
b) prevederile Codului de procedur civil;
c) prevederile O.G. nr. 2/ 2001, care se completeaz cu cele ale Codului de procedur
civil.
19. Plngerea contravenional are ca efect:
a) suspendarea executrii procesului verbal contravenional;
b) anularea procesului verbal contravenional;
c) meninerea n vigoare a procesului verbal contravenional.20
20. Plngerea contravenional reprezint:
a) o cale devolutiv de atac; .
b) o cale administrativ-jurisdicional;'
c) o cale judectoreasc de atac.
apitolul
XVIII
RSPUNDEREA ADMINISTRATIV PATRIMONIAL

1 . Fundamente constituionale
Reprezint a treia form de rspundere specific dreptului administrativ. Activitatea
administiaiei, ca oiice tip de activitate uman, poate s produc prejudicii particularilor.
Pioblema este dac i n ce msur administraia va rspunde pentru aceste
prejudicii, iar dac rspunsul este afirmativ, care este regimul juridic aplicabil acestei
forme de rspundere.
Acestor probleme s-au dat rspunsuri diferite. Iniial, s-a susinut teza lipsei de
rspundere, fundamentat pe principiul suveranitii, potrivit cruia, propriu suveranitii
este s se impun tuturor i s nu se poat pretinde niciun fel de despgubiri. Un moment
crucial n evoluia acestui tip de rspundere l-a jucat Decizia Blanco din 1873 a
Consiliului de Stat Francez1, prin care s-a statuat faptul c pentru pagubele cauzate
particularilor prin faptele persoanelor care ndeplinesc anumite servicii publice nu pot fi
aplicabile principiile stabilite n Codul civil pentru raporturile dintre particulari aceast
responsabilitate (mai corect, rspunderiz - V Y .) nu.este nici general, nici absolut Eaare reguli speciale, care variaz n. funcie de nevoile, serviciului i de necesitatea de a
concilia drepturile statului cu drepturile private2.
Aceast soluie autonomist, independent, instituit prin Decizia Blanco, avea s
domine regimul rspunderii administraiei, susinut n doctrina occidental, promotoare a
tezei c rspunderea administraiei i, mai pe larg, rspunderea puterii publice, des
prit de rspunderea privat, constituie un corp de principii autonome de drept
a
d
m
i
n
i
s
t
r
a
t
i
v
Actuala Constituie conine mai multe dispoziii, din care o semnificaie aparte au
articolele 21,44, 52, 53 i 123 alin. (5).
Din toate aceste dispoziii se desprinde concluzia c actuala Constituie recunoate
dreptul fundamental al ceteanului romn de a fi despgubit pentru prejudiciile
produse prin actele administrative ale autoritilor publice4.
In cauza n care s-a pronunat aceast decizie era vorba despre o feti care a fost accidentat grav de un
vagonct ncrcat cu tabac, condus de muncitorii unei manufacturi. Tatl fetiei a introdus aciune n daune n faa
tiibunalului din Bordeaux, n baza Codului civil. S-a solicitat declinarea de competen iar Tribunalul de
conflicte a dat o soluie de principiu, n sensul c rspunderea care revine statului pentru pagubele produse de
persoane aflate n serviciul su nu poate fi judecat dup principiile instituite pentru raporturile dintre particulari
'
Chapus, Droit administratif, Montchrestien, Paris, 1988, t. II, p. 978.
'G. Vedel, P. Delvolv, Droit administratif 12 d., P.U.F., Paris, 1990, p. 543.
4 n acelai sens, A. Iorgovan, Tratat, op. cit., vol. Il, ed. 4, p. 459
317
R & p m d e r e a a d ^ U h 'p a r im o v la U i
2 Tipuri de aciuni n angajarea rspunderii administrativLeea nr 554/2004 a contenciosului adm inistrativ ngduie exercitarea a trei
forme de aciune :
.
, o aciune ndreptat numai mpotriva autoritii parate;
b) o aciune ndreptat exclusiv mpotriva funcionarului;
1 ctiune ndreptat concomitent mpotriva autoritii i funcionarului.
LegeT ngduie ca titularul dreptului, fundamental s poat opta pentru oricare din
cele trei^ fo rm ^ ^ ^
reclamantul opteaz pentru o aciune care s fie ndreptat
1 ' m<' otfiva funcionarului, realizarea viitoarei sale creane este, ntr-un fel,
6XC urat Ain instituirea solidaritii dintre funcionar i autoritate, fundamentat i pe
principiul solvabiliti autoritii, care creeaz premizele de realizare a acestei creane.
3 Categorii de acte care pot fundamenta o aciune pentru antrenarea

rspunderii administrav-patrimoniale
Ct rivete categoriile: de..acte.care legitimeaz o aciune n reparaii, care s
ntrenezeAeci rspunderea administraiv-patrimonial a autoritilor publice, nu poate fi
vo^ba d^c^despr aceleai categorii .de acte care pot fi atacate pe calea contenciosului
d ' strativ indiferent obiectul aciunii.
^ m'una din prirnele condiii ale unei aciuni n contenciosul administrativ este. ca actul
atacat s fie a c t adm inistrativ, sub form tipic sau asimilat.
Rezult c d esena actelor care pot fundamenta o aciune n contencios,
inclusiv o aciune care s urm reasc antrenarea rspunderii adm inistrativ-patrimoniale ^ A u to ritilo r publice, este ca prin actul sau aciunea n cauz s se
realizeze o activitate de natur adm inistrativ, ns n regim de putere public.
O aciune l crei obiect este reprezentat de antrenarea rspunderii administrativ...
,
poate fi fundamentat pe prejudicii care rezult din actele unilaterale ale
admAstrA'6 ' care nu realizeaz puterea public, din contracte civile sau din diferite
operatiun'A fapte administrative. Una din problemele dezbtute n literatura de
specialitate interbelic i actual, precum i n dreptul comunitar, este aceea daca se pot
acorda des gub*r * * pentru prejudiciile cauzate de ctre autoritile publice prin
acte administrative legale. n principiu, jurisprudena noastr nu admite despgubii
pentru daunele cauzate prin acte legale, acordndu-se despgubiri pentru daunele prici
nuite de fapte materiale legale ale administraiei, admisibile n sistemul nostru de drept cu
condiia ca s fie vorba de pagube cauzate proprietii private*2.
i A
n Tratat..:., op. c//.^vol> II, ed. 4, p. 459.
2 q p ^ N p/jspll/1^ erea autoritilor publice i a persoanelor fizice pentru prejudiciile cauzate i
llIC' .
/ administrativ, precum i aspecte privind rspunderea patrimonial a statului penii
materia co n te n cio su l^
. . . . . .
inA
prejudiciile cauzate prin erori judiciare, >n Dreptul nr. 2/2007, p. 100.
318
D R E P T A D M IN ISTR a t t I
4. Autoritile publice competente s soluioneze aciunea privind rspici

derea administrativ-patrimonial
Actuala Constituie, ca i Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ
consacr soluia capacitii exclusive a instanelor judectoreti'de a soluiona litigiile $
aceast natur, fiind vorba despre tribunalele administrativ-fiscale, iar pn f|
nfiinarea acestora, de seciile speciale de contencios adm inistrativ i fiscal nfiinate :
n cadrul tribunalelor judeene i al tribunalului Municipiului Bucureti, al Curilor?
de Apel i al naltei C uri de Casaie i Justiie.
|k
Aceste instane se pot pronuna att cu privire la prejudiciile rezultate din nelegaf
litatea actelor, ct i la cele deduse din neconstituiorialitatea acestora. Asupra viciilor
de legalitate i de neconstituionalitate, n egal msur, urmeaz a se pronuna instanele !
judectoreti.
'
j
#
De asemenea, judecnd nelegalitatea actului, instana judectoreasc este competent
s se pronune i asupra aspectelor de neoportunitate a actului.
Structura instanelor judectoreti o regsim reglementat n articolul 126 diif
Constituie, care, n alin. 91) stipuleaz c justiia se realizeaz prin nalta Curte de?
Casaie i Justiie i prin celelalte instane judectoreti stabilite de lege1. Textul trebuie!
coroborat cu alin. (5) n care:
- pe de o parte, se interzice nfiinarea de instane extraordinare;
- pe de alt parte, se permite nfiinarea, prin lege organic, a unor instane spe
cializate n anumite materii, cu posibilitatea participrii, dup caz, a unor persoane din
afara magistraturii.
Sintagma instane judectoreti specializate o mai regsim utilizat de dou ori n
Constituie. Mai nti, n articolul 140 alin. (1), conform cruia n condiiile legii
organice, litigiile rezultate din activitatea Curii de Conturi se soluioneaz de instane
judectoreti specializate. Apoi, n articolul 155 alin. (6 ) potrivit cruia pn la
constituirea instanelor judectoreti specializate, litigiile rezultate din activitatea Curii
de Conturi vor fi soluionate de ctre instanele judectoreti ordinare.
Tribunalele administrativ-fiscale se circumscriu categoriei instanelor judectoreti
specializate la care face trimitere textul constituional, n a cror competen ar trebui s
intre i soluionarea litigiilor privind angajarea rspunderii administrativ patrimoniale.
Nenfiinarea acestora face n continuare aplicabil norma tranzitorie a soluionrii
litigiilor cu acest obiect de ctre seciile de contencios administrativ i fiscal constituite la
toate instanele judectoreti, cu excepia judectoriilor. Practica a fcut ca i astfel de
secii s-i schimbe n timp, statutul, ele judecnd n comun mai multe categorii de litigii,
ns n cadrul lor funcioneaz complete specializate de contencios administrativ, soluie
pe care nu o mprtim avnd n vedere c astfel de litigii presupun o anumit
specializare, rezultate din particularitile domeniului pe care l vizeaz. Cel mai pregnant
exemplu vizeaz litigiile rezultate din activitatea Curii de Conturi Romniei, care, de
regul, presupun i producerea unor prejudicii prin cheltuirea nelegal a resurselor
financiare ale statului i ale sectorului public; Din jurisprudena pe care instanele
Marian Enachc - Stalului constituional i legal al autoritii judectoreti, articol aprut n Revista de
drept public nr. 2/2011, p. 12.
tunderea administrativ patrimonial
319
Hectoreti o creeaz prin soluiile pe care le pronun n cauzele care implic

activitatea Curii de Conturi, am realizat prea adeseori o defectuoas nelegere a
loblematicii pe care o pune acest gen de litigii, cu toate consecinele care rezult de aici.
i sprijinul acestor susineri, invocm urmtoarea spe: n urma unui control exercitat de
urtea de Conturi a Romniei la o unitate administrativ-teritorial, s-a constata cheltuirea
defectuoas a unor sume de bani prin acordarea unor drepturi salariale neprevzute de
jeae. Era vorba de diferite sporuri stabilite prin contracte colective de munc, pentru
salariai, sau acorduri de serviciu, pentru funcionarii publici, care fuseser aprobate de
ctre consiliul local, n calitatea acestuia de organ deliberativ al autonomiei locale, prin
-hotrri care nu fuseser atacate de prefect, nregistrate la inspectoratele de munc, astfel
% ct se crease aparen de legalitate, care nu putea ns elimina flagranta lor
^legalitate, n contextul n care vizau drepturi salariale create prin alt gen de acte juridice
: dect prin lege sau, dup caz, prin ordonan a Guvernului.
Instana de judecat,-soluionnd, cauza, a statuat c are dreptate Curtea de Conturi,
deoarece numai legiuitorul poate s stabileasc structura i cuantumul salariilor, ns,
fldat fiind faptul c aceste drepturi au fost acordate n baza unor acte administrative care
fju t au fost atacate de prefect i care au fost i nregistrate la structurile teritoriale de
|v munca, fr ca acestea s resping nregistrarea lor, rezult c nu se poate stabili
rspunderea nici unui subiect de drept pentru prejudiciile create prin acordarea lor
nelegal.,
.
5. Natura prejudiciului a crui reparaie poate fi solicitat prin aciunile

privind rspunderea administrativ-patrimonial a autoritilor publice
Din punctul de vedere al condiiilor nclcate prin actul administrativ, tipic sau asi
milat, care produce prejudicii, ne raliem concepiei potrivit creia judectorul de con
tencios administrativ se poate pronuna att asupra legalitii actului, ct i asupra
oportunitii lui.
Legea nr. 29/2990 a contenciosului administrativ, n prezent abrogat, a venit cu o
inovaie din perspectiva naturii prejudiciului care a avut ca efect revoluionarea materiei
contenciosului administrativ n ansamblul su, fiind vorba despre posibilitatea ca
instana de judecat s se poat pronuna att asupra prejudiciilor de natur
material, ct i asupra prejudiciilor morale. Avem n vedere art. 11 alin. (2), care
dispunea c n cazul admiterii cererii, instana va hotr i asupra daunelor materiale i
morale cerute. Aceast norm a fost meninut prin art. 18 alin. (3) din Legea nr.
554/2004, care, ntr-o formulare relativ asemntoare, prevede c n cazul admiterii
cererii, instana va hotr i asupra despgubirilor pentru daunele materiale i morale
cauzate, dac reclamantul a solicitat acest lucru".
Prin art. 52 alin. (3) din Constituie se instituie o form de rspundere patrimonial
special a statului, pentru prejudiciile produse prin erori judiciare. n forma iniial a
Constituiei, se fcea referire doar la erorile judiciare n materie penal, dar, n urma
revizuirii, aceast rspundere a fost extins la toate erorile judiciare, fr excepie1.
320
Rspunderea nu nltur rspunderea judectorilor care au acionat cu rea-credin

sau grav neglijen.
Rspunderea administrativ-patrimonial este o rspundere cu caracter autonom1,
supus unor reguli speciale, proprii, altele dect cele care sunt consacrate de Codul civil
i care guverneaz regimul rspunderii particularilor.
6 . Forme ale rspunderii administrativ-patrimoniale

Trebuie avute n vedere dou astfel de categorii de forme:
a) forme ale rspunderii administrativ patrimoniale prevzute de lege, care au deci o .
consacrare expres n textele legale n vigoare, i avem n vedere Legea nr. 554/2004 i
Constituia.
b) forme ale rspunderii patrimoniale deduse n mod implicit din principiile doc
trinei i jurispradenei, precum i din unele soluii legislative generale, fr a se bucura
ns de o reglementare cu caracter de lege-cadru.
.
Rspunderea administrativ-patrimonial, din punctul de vedere al semnificaiei
laturii subiective, poate fi de dou feluri:
- o rspundere obiectiv, care intervine indiferent de vinovia autoritii publice
chemat-s rspund;
. .. I.-. .. '
:
o rspundere subiectiv, care este bazat pe culpa'autoritii publice rspunztoare.
Identificm urmtoarele forme ale rspunderii administrativ-patrimoniale12:
a) Forme de rspundere obiectiv
Acestea, la rndul lor, pot mbrca dou modaliti de concretizare:
.
1) Rspunderea patrimonial exclusiv a statului pentru prejudiciile cauzate prin
erorile judiciare;
2) Rspunderea patrimonial exclusiv a autoritilor administraiei publice
pentru limitele serviciului public.
b) Forme ale rspunderii bazate pe culp
Intr n aceast categorie rspunderea patrimonial solidar a autoritilor
publice i a funcionarului pentru pagubele materiale sau morale cauzate prin acte
administrative tipice sau asimilate, inclusiv prin contracte administrative.
Am inclus, n aceast fonn de rspundere, i pe cea pentru prejudiciile produse prin
contracte administrative, dat fiind faptul c prin art. 2 alin. ( 1 ) lit. c), teza a doua, din
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, sunt asimilate actelor administrative,
n sensul legii respective, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca
obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de
interes public, prestarea serviciilor publice sau achiziiile publice.
Unele dintre aceste forme ale rspunderii patrimoniale au o consacrare legal, altele nu au
nc o consacrare legal expres, fiind deduse mai mult din spiritul reglementrilor completate
cu principiile care trebuie s ocrmuiasc administraia public ntr-un stat de drept.
1 I. lovna, op. cit., p. 178.
2 Precizm c n identificarea acestor forme de rspundere ne-am raliat la concepia profesorului A.
Iorgovan, Tratat, op. ci!., voi. II, ed. 4, pp. 461-462.
Rspunderea administrativ patrimonial _____________ _______ ____________
321
7. Rspunderea patrimonial exclusiv a statului pentru prejudiciile

cauzate prin erorile judiciare
Pe lng rspunderea autoritilor publice i a statului pentru prejudiciile cauzate prin
acte administrative ilegale sau prin refuzul recunoaterii unui drept sau interes legitim.
Constituia. Romniei, dup revizuirea din 2003, consacr principiul rspunderii statului
pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare, care intervine imediat, dac s-a fcut
dovada erorii judiciare1, textul actual modificnd pe cel anterior care fcea referire la
erori judiciare n materie penal. n acest fel, se consacr rspunderea patrimonial a
statului pentru erorile produse att n procesele civile, ct i n cele penale, soluie care
este fireasc, n acord cu prevederile Conveniei europene a diepturilor omului i cu
jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului.
Art. 52 alin. (3) din Constituie dispune expressis verbis c Statul rspunde patri
monial pentru prejudiciile cauzate 'prin erorile judiciare. Rspunderea statului este
stabilit n condiiile legii i mi nltur rspunderea magistrailor care i-au exercitat
funcia cu rea-cr.edin sau grav neglijen. Constatm ca legea recunoate o aciune
n regres a statului m'potriva;acelor magistrai care au acionat cu rea credina m
exercitarea funciei lor*2.
.
.
,
Aceast form de rspundere intervine nu datorit unor acte, ci datont unor eion
judiciare, deci unor prejudicii deduse din hotrri judectoreti prin care au fost comise
erori judiciare, fiind vorba, n mod Firesc, de-dou astfel de hotrri:
una prin care se soluioneaz un litigiu n mod definitiv i irevocabil,
o alta, prin care se Constat c hotrrea anterioar coninut o eroaie.
Intervenia acestei. forme de rspundere presupune, pe lng necesitatea existenei
celor dou hotrri, i formularea, de ctre cel ndrituit, a preteniilor pentru repararea
daunelor materiale sau morale suferite.
_
Pentru repararea prejudiciului cauzat prin erori judiciare svrite att m procesele
penale, ct i n procesele civile, comerciale, administrative etc., persoana vtmat se
poate ndrepta cu aciune numai mpotriva statului, reprezentat prin Ministerul Finane oi,
trebuind s obin o hotrre irevocabil prin care statul s fie obligat la despgubiri
pentru repararea daunelor cauzate prin eroare judiciar demonstiat n cursu acestei
aciuni n pretenii mpotriva statului34. Statul este singurul care are aciune m regres
mpotriva magistratului, neputnd fi admis o aciune direct alunei peisoane mpotriva
magistratului care a acionat cu rea-credin au grav neglijen .
! O. Puie, Rspunderea autoritilor publice i a persoanelor fizice pentru prejudiciile cauzate in

materia contenciosului administrativ, precum i aspecte privind rspunderea pali imonia a sttu iu pcn i u
prejudiciile cauzate prin erorijudiciare, n Dreptul nr. 2/2007, p. 108.
.
2 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. II, ed. 4, p. 461; D. A. Tofan, Drept administrativ, op. cit., voi. II, pp. 26 l-z ->
3 O. Puie, Rspunderea autoritilor publice i a persoanelor fizice pentru prejudiciile cauzate in
materia contenciosului administrativ, precum i aspecte privind rspunderea patiimonia a sttu iu pen iii
prejudiciile cauzate prin erori judiciare, n DreptuLnr. 2/2007, p. 110.
4 Ibidem, p. .1,10.
32 2
8. Rspunderea patrimonial a autoritilor administraiei publice pentru

limitele serviciului public
0 asemenea form de rspundere nu are nc o consacrare expres ntr-o eventual
lege-cadru, ea se deduce din principiile constituionale care ocrmuiesc n prezent socie
tatea, spre exemplu principiul egalitii tuturor n faa legii i a autoritilor publice
coroborat cu acela c nimeni nu este mai presus de lege [art. 16 alin. (1) i (2)];
garantarea dreptului la via, precimr la integritate fizic i psihic, prin art. 22, drept
care poate fi lezat prin limitele unui serviciu public.
Ct privete condiiile care ar trebui s fundamenteze intervenia acestei forme de
rspundere, credem c trebuie avute n vedere urmtoarele trei condiii:
- s existe un serviciu public care s prezinte anumite ,Uimite1, adic s conin anumite
carene de organizare i funcionare care s pun n pericol anumite valori materiale sau umane;
- s existe un prejudiciu, de natur material sau moral, care s fie produs datorit
limitelor serviciului public, respectiv;
- s existe un raport de cauzalitate ntre limite i prejudiciu, aceasta reprezentnd o
condiie specific rspunderii juridice n general; .
- s sc formuleze pretenii de ctre partea prejudiciat.
9. Rspunderea solidar a autoritilor publice i a funcionarilor pentru

prejudicii produse prin acte administrative, tipice sau asimilate

i
Aceast form de rspundere are nu doar o recunoatere legal expres, ci i un
regim juridic dezvoltat, o lege-cadru, fiind vorba despre Legea nr. 554/2004.
Din coninutul acestei reglementri, raportat la Constituie, desprindem cteva
principii care guverneaz regimul acestei forme de rspundere:
1) Legea condiioneaz aciunea n prejudicii de aciunea n anulare a actului12 ori n
obligarea la emiterea unui act administrativ, n cazul actului administrativ asimilat.
Rezult c, odat cu cererea de anulare total sau parial a unui act sau de obligare la
emiterea actului; reclamantul trebuie s-i precizeze i preteniile, dac le cunoate. Dac nu
le cunoate, aceste pretenii pot fi formulate ulterior, pe cale de aciune separat, ns numai
n situaia n care a fost pronunat o sentin judectoreasc prin care se anuleaz, n tot
sau n parte, un act administrativ sait.se dispune obligarea la emiterea unui act.
n cazul cererilor formulate n contenciosul administrativ de ctre persoanele
vtmate prin ordonane sau dispoziii din ordonane declarate neconstituionale, cererea
acestora este condiionat de declararea n prealabil a ordonanei ca fiind neconstitu
ional, n tot sau n parte, de Curtea Constituional.
1
2 ) Instanele competente s se pronune asupra despgubirilor solicitate sunt aceleai
care se pronun i asupra ilegalitii actului administrativ, tipic sau asimilat, adic
instanele de contencios administrativ.
1A. Iorgovan. Tratat, op. cit., voi. II, cd. 4, p. 464.

2 1. lovna, op. cil., p. 177.
Rspunderea administrativ patrimonial
323
3) Aceast form de rspundere este atras doar de actele administrative tipice sau
asimilate, ilegale ale autoritilor publice.
4) O alt regul pe care o instituie Legea nr. 554/2004 este posibilitatea ca aciunea
s poat f i formulat i personal mpotriva persoanei care a contribuit la elaborarea,
emiterea sau ncheierea actului, ori care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea
referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim.
Legea consacr, n ceea ce privete litigiile n care funcionarul este parte n proces,
de sine stttor sau alturi de autoritate, alte dou principii, i anume:
- solidaritatea dintre funcionar i autoritatea public n ceea ce privete suportarea
despgubirilor dispuse de instan;
- posibilitatea chemrii n garanie a superiorului ierarhic funcionarului public
chemat n proces, care a dat ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul.
n prezent, i Legea nr. 188/1999, republicat, conine reglementri referitoare la
rspunderea funcionalului public. Astfel, n art. 76 se prevede, expressis verbis, c orice
persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim se
poate adresa instanei judectoreti, n condiiile legii, fiind vorba despre Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004. Prin art 76 alin. (2) se prevede c n cazul
n care se admite aciunea i se constat vinovia funcionarului, persoana respectiv adic funcionarul public - va fi. obligat n solidar cu autoritatea sau instituia public.
Constatm c, n forma actual, Legea nr. 188/1999 consacr principiul solidaritii
dintre funcionar i autoritatea sau instituia public.
Foarte important este i alin. (3) al aceluiai articol, care prevede c rspunderea
juridic a funcionarului nu se poate angaja, dac acesta a respectat prevederile legale i
procedurile administrative aplicabile, autoritii sau instituiei publice n care i
desfoar activitatea.
Constatm c rspunderea funcionarului public intervine numai dac acesta a
acionat ilegal. n cazul n care a acionat legal, chiar dac a comis anumite prejudicii, el
nu mai este rspunztor.
n ceea ce privete condiiile interveniei aceste forme de rspundere, trebuie s
facem distincie ntre dou categorii de condiii:
a) condiii generale, de admitere a unei aciuni n contencios administrativ, care sunt
prevzute de Legea nr. 554/2004;
b) condiii speciale, care privesc admisibilitatea unei astfel de aciuni cnd obiectul ei
este reprezentat de cererea de acordare de despgubiri materiale sau morale:
1 . condiia ca actul atacat, tipic sau asimilat, s fie ilegal;
2 . condiia ca actul atacat s fi cauzat prejudicii materiale i morale.
Dup cum am artat deja, pentru prima dat Legea nr. 29/1990, n prezent abrogat,
prin art. 11 alin. (2 ), recunoate posibilitatea ca instana s se poat pronuna att asupra
despgubirilor materiale, ct i asupra celor morale'. O asemenea posibilitate este
meninut prin actuala Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004.
3. condiia privind legtura de cauzalitate dintre actul administrativ ilegal i prejudiciu.1
1 A. Iorgovan, Tratat, op. cil., voi. II, ed. 4, pp. 471-472.
324
Se impune a fi precizat faptul c prejudiciul este cauzat, n cazul actului administrativi

tipic, nu doar prin emiterea unui act administrativ ilegal, ci i prin punerea lui
executare, ceea ce atrage efecte juridice de natur a produce prejudicii.
In cazul actului asimilat, prejudiciul se produce prin chiar neemiterea actului.
Totodat, nu orice ilegalitate a actului produce prejudicii. Ilegalitatea actului admiM
nistrativ... trebuie.s e constatat de instana de judedat, n baza Legii contenciosului| |
administrativ"'.
S
4. condiia privind culpa autoritii publice.
)|
Aceleai condiii trebuie ndeplinite i n cazul n care rspunderea autoritii publice ?!
intervine pentru prejudiciile cauzate n baza unor contracte administrative. Cum an j|
menionat deja, actuala lege a contenciosului adm inistrativ asimileaz actului!
administrativ i contractul adm inistrativ care poate avea ca obiect punerea nvaloare a unui bun proprietate public, de prestarea unui serviciu public sau
efectuarea unei lucrri publice.
Aceste contracte se. supun unui regim de putere-public, ceea ce atrage competena,
instanelor de contencios administrativ n. soluionarea diferitelor litigii.
Rspunderea administrativ patrimonial
325
1. Angajarea rspunderii administrativ-patrimoniale a unei autoriti se poate
face:
a) numai printr-o aciune ndreptat mpotriva autoritii prte;
b) numai printr-o aciune ndreptat mpotriva funcionarului autoritii;
c) printr-o aciune ndreptat att mpotriva autoritii ct i a funcionarului.
2. Rspunderea patrim onial este:
a) numai o rspundere obiectiv;
b) numai o rspundere subiectiv; >
c) att o rspundere obiectiv ct i o rspundere subiectiv.
3. Alegei, care din Urmtoarele forme de rspundere reprezint forme ale
rspunderii obiective:
a) rspunderea patrimonial exclusiv a statului pentru prejudiciile cauzate prin
erorile judiciare;
, . ,'
b) rspunderea pentru-prejudiciile produse prin contracte administrative;
c) rspunderea pentru prejudiciile produse prin acte administrative.
4. Alegei, care din urm toarele forme de rspundere reprezint forme ale
rspunderii subiective:
a), rspunderea .patrimonial..exclusiv a statului- pentru prejudiciile cauzate prin
erorile judiciare;
:> b) rspunderea pentru prejudiciile produse.prin acte administrative;
c) rspunderea patrimonial pentru limitele serviciului public.
5. Funcionarul public, poate fi parte n proces atunci cnd. obiectul aciunii l
formeaz:
j
a) obligarea i la plata unor despgubiri materiale sau morale;
b) anularea total a actului;administrativ;
c) obligarea la emiterea unui act administrativ.
A. Iorgovan,.Tratat, op. cil., voi. II., cd. 4, p. 467.
6 . Dac se admite aciunea- n obligarea la despgubiri, funcionarul public va

rspunde:
.
;
a) n solidar cu autoritatea-sau instituia public;
b) va rspunde individual, suportnd ntregul prejudiciu;
c) dup cum hotrte instana de judecat.
i.
7. Legea nr. 554/2004 a contenciosului adm inistrativ permite ca obiectul aciunii
s-l formeze:
* . *
a) un act administrativ individual;
b) un act administrativ bi sau multilateral (contract administrativ);
c) att un act administrativ individual ct i un act administrativ bi sau multilateral
(contract administrativ).
326
DREPT
a d m in is t r a i! ;
8. Care din urm toarele forme de rspundere adm inistrativ-patrim onial sunt
prevzute expres de Constituie ( 2 variante corecte):
a) rspunderea pentru prejudiciile produse prin acte administrative;
b) rspunderea pentru limitele serviciului public;
c) rspunderea pentru prejudiciile produse prin erorile judiciare.
I
.
9. Funcionarul public rspunde pentru producerea unor prejudicii:
a) n situaia n care a acionat ilegal;
b) indiferent dac a acionat legal sau ilegal;
c) n situaia n care a acionat legal, dac s-au produs prejudicii.
C ap i t ol ul XIX
ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE
s 1 Concepte fundamentale n teoria organizrii administraiei publice
B
f '
,
J
f vf
Ne propunem, n cele ce urmeaz, s analizm conceptele fundamentale m aceasta
I I baterie i s crem, astfel limbajul juridic necesar abordrii acestei problematici a
'
S dreptului administrativ! Noiunea de administraie public evoc o activitate prin care
10. Funcionarul public poate chema n garanie:
||j
j , se aduc la ndeplinire-legile i se presteaz servicii publice, n limitele legii, ndeplinit
a) pe superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nij|
elaboreze un act administrativ;
|f; de autoriti publice speciale, denumite generic autoriti ale administraiei publice. Ea
b) pe cellalt funcionar public* care a semnat alturi de el;
llieprezint o -dimensiune -a executivului, alturi de activitatea de guvernare, iar n conc) pe conductorul autoritii sau instituiei publice.
ll' Vitiile actualului sistem, vorbim despre dou categorii de organe, care au misiunea de a
| nfptui administraie public:
11. Rspunderea pentru limitele serviciului public este:

1 ) organe ale administraiei de stat, care realizeaz o administraie de natur statal-,
. .
2) organe ale administraiei publice locale, care desfoar administraie public n
unitile administrativ-teritoriale, n baza principiilor constituionale ale autonomiei,
c) o rspundere cu caracter mixt, obiectiv i subiectiv.
v. descentralizrii i deconcentrrii serviciilor publice, i care este reprezentat de organe
alese prin sufragiu universal, egal; direct, secret i liber exprimat. Nu putem pune semnul
1 2 . Rspunderea pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare este:
egalitii ntre conceptele de administraie public i administralie. de stat. n confor
mitate cu prevederile Constituiei i ale Legii nr. 215/2001 privind administraia public
local, pot fi identificate urmtoarele autoriti ale administraiei publice:
I. La nivel central
13. Rspunderea pentru prejudiciile cauzate prin acte administrative, tipice sau |
1) cei doi efi ai executivului, Preedintele i Guvernul;
asimilate este:
2) ministerele i alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului (admi
nistraia ministerial n sens larg);
.3) autoriti centrale nesubordonate Guvernului (autonome); .
4) instituii centrale subordonate ministerelor sau autoritilor centrale autonome. .
II. La nivel judeean
14. Rspunderea pentru prejudicii cauzate prin erori judiciare poate interveni:
Organe
de natur statal, la nivelul judeului, sunt:
a) cnd erorile judiciare sunt produse n materie penal;
1.
Prefectul,
reprezentantul Guvernului n teritoriu;
b) cnd erorile judiciare sunt produse n domeniul administraiei;
2
.
servicii
publice
deconcentrate ale ministerelor, ale altor organe centrale de
c) n cazul oricrui tip de erori judiciare.'15
specialitate n teritoriu.
15. In cazul admiterii unei aciuni prin care se angajeaz rspunderea
Organe de natur autonom:
patrim onial pentru acte administrative ilegale, instana poate obliga:
Consiliul judeean.
a) la acordarea de despgubiri materiale;
j
III. La nivel local (n accepiune de comun, ora, municipiu):
b) la acordarea de despgubiri morale;
..
1. Consiliul local, ca autoritate deliberativ;
c) la acordarea de despgubiri materiale i morale.
2. Primarul, ca autoritate executiv.
328
329
..vdflrpanizarea administraiei publice
'
^
Conceptul de autoritate public' l regsim consacrat n Titlul III al Constituiei | |sp
__ s fie valorizat politic, s-i fie deci recunoscut acest caracter de clasa politic
care poart chiar aceast denumire, care semnific totalitatea formelor structurale cheM lU lf la t la putere;
mate s exercite prerogative de putere public att la nivelul statului ct i al comimitM
H
_ s fie consacrat juridicete, adic s se regseasc ntr-o norm de drept.
i lor locale. Ct privete sintagma autoritate, a administraiei publice, ea semnific acea!
& Organele administraiei publice, ca i toate celelalte organe publice, urmeaz s
structur organizaional dotat cu personalitate de drept public, ce.se nfiineaz j l $ realizeze dou categorii de sarcini. O prim categorie o formeaz sarcinile generale ale
funcioneaz, potrivit Constituiei i legii, pentru organizarea executrii i executarea n|f| l i statului, transpunerea n practic a principiilor generale care l ocrmuiesc i a sarcinilor
concret a legii.
- 1 -cu acest caracter, iar o a doua categorie o reprezint sarcinile speciale, care revin fiecrui
| organ administrativ potrivit Constituiei i actului normativ care i fundamenteaz
2. Noiunea de organ al administraiei publice
) organizarea i funcionarea1.
D R E P T A D M IN IST R A T IV I
delii
n aceast sintagm, includem toate autoritile care sunt nvestite cu prerogative

M fr.
f 4 , Noiunile de competen i de capacitate a organelor

putere public i care au misiunea constituional i legal de a realiza administrai
public, adic de a executa legea i de a presta servicii publice, n limitele legii.
administraiei publice
Considerm c organul administraiei publice reprezint acea categorie de orgaiif S F
Capacitatea reprezint o aptitudine, o 'posibilitate recunoscut unor organe de a
public sau de organ autorizat de un organ public, prin care se realizeaz activiti diiv'A
dobndi
atribuii din domeniul administraiei publice, Teoria capacitii administrative a
sfera administraiei publice, prin executarea legii i prestarea de servicii publice nm
fost creat de profesorul Ilie Iovna, care o definea ca fiind aptitudinea unui organ
limitele legii.
"
- '
, :m
Am inclus n cadrul organelor administraiei publice att structuri de natur publicM li).- administrativ de a sta ntr-un raport juridic administrativ, n nume propriu i n mod
supuse regimului de putere public, dar i structuri de natur privat, 'crora nu le estei, independent. prin emiterea de acte administrative*2. Sau, i mai simplu, capacitatea juridic
reprezint aptitudinea recunoscut persoanei de a avea drepturi'i obligaii juridice34.
strin regimul de putere public, pentru c au fost autorizate de Un organ public m
n doctrina administrativ recent a fost contestat aceast teorie, propunndu-se
pentru c i desfoar activitatea sub paza unui asemenea organ.
;f
In literatura de specialitate se apreciaz, cu temei, c noiunea de organ adm i-f
chiar renunarea la ea, n principal pentru faptul c doctrina administrativ francez nu o
nistrativ are patru elemente constitutive, respectiv un personal, mijloace financiare i f
recunoate, pentru c legiuitorul nu ar fi manifestat vreun interes asupra ei, dei este
materiale, care constituie patrimoniul su, o -anumit competen i personalitate *
destul de veche, i pentru c practica judiciar, dei o utilizeaz uneori, nu o recunoate
juridic, aceasta permindu-i s acioneze n scopul pentru care a fost creat.
ca o constant4. Nu mprtim acest punct de vedere i apreciem c nici unui din
argumentele dezvoltate de autor n combaterea acestei teorii nu se susine.
3. Noiunea de sarcini ale organelor administraiei publice
n ceea ce privete relaia dintre personalitatea juridic i capacitatea juridic,
apreciem c exist un raport de cauzalitate, n sensul c personalitatea juridic determin
Noiunea de sarcin a organelor administraiei publice evoc ansamblul necesit- I
. capacitatea juridic i nu. invers5.
ilor sociale obiectiv determinate, evaluate politic i consacrate prin norme juridice, care ffj
Competena reprezint totalitatea drepturilor i obligaiilor'cu care sunt nvestite
reprezint raiunea de a f i a acestor organe"4.
m
organele administrative i prin intermediul crora desfoar o activitate de natur
Altfel spus, prin sarcin evocm toate acele nevoi sociale a cror realizare constituie vf
administrativ.
....
..
.
menirea organului administrativ respectiv.

jl
Dar nu orice nevoie social intr n sarcinile administraiei publice. Pentru ca ea s },
dobndeasc statutul de sarcin a administraiei publice, trebuie s ntruneasc trei \
condiii:
- sa fie determ inat n mod obiectiv, printr-o selecie care s satisfac nevoile reale
ale unei societi determinate;
.
.;
Termenul deriv din limba latin, fiind format din latinescul autoritas, care se traduce prin drept;
putere, mputernicire dc a comanda, de a da dispoziii sau dc a impune cuiva ascultare. (I. Alexandra, Tratat
de administraie public, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 290).
2 1. Alexandru, Tratat de administraie public, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 291.
3 E. Blan, Instituii administrative, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 67.
4.A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. 1, p. 271.
1 n acelai sens,-A. Iorgovan. Tratat, op. cit., voi. 1, ed. 4, pp. 270-272.
2 1. Iovna, Dreptul administrativ i elemente de tiina administraiei, Ed. Didactic i Pedagogic,
Bucureti, 1977. pp. .120-122.
2 Nicolac Popa, Teoria general a dreptului. Ed. AII Beck, Bucureti, 2002, p. 263.
4
O. Podarii, In cutarea amorului actului administrativ - eseu asupra competenei organelor
administrative (1), n.RDP nr. 2/2008. p. 13. Regretm c un asemenea punct de vedere a fost exprimat chiar
de un reprezentant al colii de la Cluj, care ar trebui, n opinia noastr, s dezvolte tezele valoroase
promovate de ctitorii acestei coli, personaliti care au pus bazele doctrinei de drept public de la Cluj i n
memoria crora credem c ar trebui sa ne aplecm cu veneraie, cinstindu-le memoria.
' Daiana Maura Vesmos, Iordan Nicola, Unele' consideraii teoretice privind relaia dintre
personalitatea de drept public, capacitatea i competena de drept administrativ, articol aprut n RDP nr.
4/2007, p. 51.
.
!
330
Ea exprima astfel coninutul juridic al activitii realizate de autoritile publice cu

sau fr personalitate public, prin intermediul demnitarilor, funcionarilor publici im
personalului, contractual . Competena reprezint astfel ansamblul atribuiilor stabilite de
Constituie i legi, ce confer drepturi i obligaii pentru a duce, n nume propriu si n
realizarea puterii publice, o anumit activitate administrativ2.
Caracterele specifice competenei organelor administraiei publice:
a) legalitatea competenei este fundamentat pe .principiul legalitii ntregii
administian publice, care este aezat la baza organizrii i funcionrii acesteia ca si a
statului de drept, n ansamblul su.
*
n literatura de specialitate s-a exprimat teza conform creia prima i cea mai impor
fanta trstur a competenei este legalitatea, de unde concluzia c ntregul edificiu
normativ echctat in materia competenelor organelor de stat formeaz blocul com
petenelor legale ale acestora1. Dei interesant i original, n opinia noastr, teza este
exagerata, inspirata din teoria blocului de constituionalitate specific dreptului francez
In ceea ce ne privete, nu mprtim nici mcar teza folosirii pluralului n ceea ce'
pi ivete competena unui organ public, cu att mai puin cea a blocului de competente
b) obligativitatea competenei, ceea ce nseamn c exercitarea ei ... nu este o
facultate, ci o obligaie a crei nendeplinire constituie temeiul tragerii la rspundere a
organului respectiv de ctre organul su ierarhic superior4. O asemenea trstur mai
este evocata m doctrina-i prin formula caracterul de ordine public al competentei, care
se apreciaza ca ar acoperi att aspectul obligativitii exercitrii competentei d ectre
titularul sau, cat ij>e cel al faptului c rieregularitatea rezultnd din lipsa competentei nu
poate j i acoperit prin ratificare a autoritii competente iar problema competentei
organului emitent poale f i ridicat n orice moment al litigiului de contencios
administrativ (deci itn recurs),, chiar din oficiu de ctre instan5.
c) exercitarea competenei prin interm ediul organelor de conducere
In doctrin mai este. recunoscut i trstura competenei de a satisface un interes
general Ea este conferit personalului administrativ, pentru a satisface n mod optim
interesele colectivitii, fiind astfel legat de funcie, nui de persoan. Constatm astfel
diferena faa de dreptul privat, unde persoanele fizice exercit drepturi i i asum
obligaii pentiu satisfacerea unor interese individuale private.
n mod consecvent, doctrina recunoate trei categorii de com peten7:
1) Competena material (rationae materiae), desemneaz ansamblul, prerogati
velor unei autoriti publice, din punctul de vedere al Cuprinsului i al specificului
(naturii) lor.
/12
1 Ctlin Silviu Sram, Capacitatea aulorilplor/institi,pilor publice de a ncheia contracte

administrative, m Revista Dreptul nr. 1/2010, pp. 104-105.
2 A. Iorgovan, Tratat, op. ci/., voi. 11, ed. IV. p. 27X
AA. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. I, ed. IV, p. 273.

5 O. Podani, ort. cit., pp. 27-28.
Ctlin Silviu Sraru, Capacitatea autorit(ilor/in.stitii(iilor publice de a ncheia contracte
administrative, in Revista Dreptul nr. 1/2010, p. 105.
'macre
A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. I, ed. 4, pp. 280-281.
331
rragn izarea administraiei publice
Vom identifica, astfel, dou tipuri de competen material:

a) competen material general, care semnific faptul c prerogativele unei
autoriti sunt nemrginite din punctul de vedere al ntinderii i al specificului loi (ex.
Guvernul, consiliile locale, prefectul, primarul, consiliul judeean etc.).
, _
b) o competen material'special, care vizeaz anumite segmente ale activitii
administrative (ex: ministerele, serviciile publice deconcentrate etc.).
2) Competenta teritorial (rationae loci) semnific ntinderea n spaiu a
prerogativelor unui organ administrativ, indiferent de natura competenei, sale materiale.
Vom identifica astfel dou tipuri de competen teritorial:

a) competen teritorial general, exercitat la nivel naional, ex: Preedintele,
Guvernul, ministerele, alte organe centrale de specialitate ale administraiei de stat.
b) competen teritorial local, exercitat n anumite limite geografice delimitate,
de regul la nivel de unitate administrativ-teritorial.
3) Competen tem poral (rationae temporis) este acel tip de competen caie
. evoc ntinderea n timp a prerogativelor unui organ administrativ. .
Subliniem faptul c regula n ceea ce privete aceast competen o reprezint
competena temporal nelimitat n timp, existnd i anumite organe administiative caie,
prin actul lor de nfiinare, au o competen temporal limitat. De exemplu, n baza
Legii nr. 18/1991 privind fondul funciar modificat i completat, s-au nfiinat comisii
locale i judeene pentru punerea n aplicare a acestei reglementri, a cror existen este
limitat la realizarea activitii pentru care au fost .nfiinate. In msura n care aceasta nu
va mai subzista, se nelege c i organul public respectiv va dispiea.
; . Iri doctrin nji este recunoscut i:
_
.
- Competena personal (rationaepersonae) determinat de calitatea persoanei sau
a subiectului de drept n funcie de care se stabilete incidena aciunii normei i a
autoritii1.
_
n legislaie21 i doctrin3 mai regsim distincia ntre competena exclusiva, partajata
S C IU C l& l( Z iit il U .
- Competenta delegat, potrivit art. 2 lit. d) din Legea nr. 195/2006 reprezint
competenele atribuite prin lege autoritilor administraiei publice locale, mpreun cu
resursele financiare corespunztoare, de ctre autoritile publice centrale, pentru a e
exercita n numele i n limitele stabilite de ctre acestea.
- Competena exclusiv - competenele atribuite prin lege autoritilor adminis
traiei publice locale de realizarea crora acestea sunt responsabile [art. 2 lit. e) din Legea
nr.' 19,5/2006].
/
,
.
a . .
. .
- Competena partajat - competenele exercitate de Ctre autoritile admimsliaiei
publice locale. mpreun cu alte niveluri ale administraiei publice (judeean sau central)
cu o separare clar a finanrii i a puterii de decizie pentru fiecare responsabil n parte
[art. 2 lit. f) Legea nr. 195/2006].
1 Ctlin Silviu Sram, Capacitatea ..... art. cit., p. 106.
2 Legea nr. 195/2006 a descentralizrii, publicat n M. Of., Partea I, nr. 453 din 25 mai 2006, Legea ni .
215/2001 a administraiei publice locale, publicat n M. Of. nr. 204 din 23 aprilie 2001. republicat n M.
nr. 123 djn 20 februarie 2007.
? Ion Avram, Contractele de concesiune. Ed. Rosetti, Bucureti, 2003, pp. 68-69.
332
D R E P T A D M IN ISTR A T!
Dincolo de criteriile de fond de departajare, semnalm faptul c un concept nu

trebuie definit prin el nsui, iar termenul competen se impune a fi utilizat la singular ni*
la plural.
5. N atu ra ju rid ic a regimului politic instituit prin Constituia Romniei
d in 1991
4
Noiunea de regim politic este definit n doctrina de specialitate c a fiind ansam blului
unitar i coerent structurat al normelor juridice i al mecanismelor constituionale,!
politice, social-economice, ideologice, prin intermediul crora se nfptuiete actul de!
guvernare, sau, altfel spus, se realizeaz puterea politic1.
Identificarea unui regim juridic se face innd cont .de mai multe criterii, dintre care un|
rol predominant are modalitatea de alegere a. preedintelui*2, alturi de raportul dintre|
puterile statului, modul de repartizare a prerogativelor ntre diferite autoriti care
lealizeaz prerogativele celor trei clasice puteri. n doctrina clasic, n funcie de raporturile ;
existente ntre cele trei puteri, au fost identificate trei mari tipuri de regimuri politice:
a) regimul separaiei rigide ntre puteri regimul prezidenial;
b) regimul separaiei suple ntre puteri - regimul parlamentar;
c) regimul confuziei ntre puteri - regimul directorial3. .
Aceste regimuri prezint i variante de mijloc, cum. ar fi regimul semip'rezidenial sau
semiparlamentar.

n Uniunea European se regsesc.-, mai multe . categorii de regimuri politice:4

monarhii constituionale5, republici semi-prezideniale6, republici cu un caracter de
semi-prezidenialism atenuat7*i republici parlamentarei
Regimul politic instituit prin Constituia Romniei din 1991 a fost caracterizat ca un
regim politic semi-prezideniafi parlamentarizat sau atenuat9 sau regim semi-parlamemtar, dup cum se susine n ultima ediie a Constituiei comentat i adnotat111. n
doctrina francez, regimul semi-prezidenial este definit ca fiind acel tip de regim politic
n caie instituiile unei democraii occidentale reunesc dou elemente: un preedinte- de
republic ales prin sufragiu universal i nzestrat cu importante puteri proprii; un
raanizarea administraiei publice
333
rim-muiistru i un guvern responsabil n faa deputailor (a parlamentarilor - V.V.), care

pot determina guvernul s demisioneze1.
Argumentele care susin aceast ncadrare juridic ar putea fi grupate n mai multe
categorii, i anume:
a) modul de alegere a Preedintelui Romniei - art. 81 din Constituie;
b) modul de exercitare, de ctre Preedinte, a dreptului de a dizolva Parlamentul;
c) regimul juridic al rspunderii politice i penale a Preedintelui Romniei;
d) regimul exercitrii atribuiilor de ctre Preedintele Romniei, care, n cea mai
mare parte, impune aprobri, prealabile sau ulterioare, informri, propuneri, consultri,
djn partea Parlamentului sau a Guvernului;
e) regimul constituional al nvestiturii Guvernului;
f) operaiunea contrasemnrii, celei, mai mari pri a decretelor Preedintelui, de ctre
Primul-ministru2.- ,
n doctrin s-a subliniat faptul c, de la ambiguitile dispoziiilor, constituionale
privitoare la raporturile dintre cei doi efi ai executivului, pn la disputele de orgoliu i
de legitimitate ntre instituii, se poate afirma c sistemul de guvernare din-Romnia
trebuie reformulat. Un sistem de guvernare performant este o cale care asigur att
stabilitatea guvernamental, ct i eficiena instituional. El se bazeaz pe o repartizare
clar i predictibil a puterilor ntre instituiile fundamentale ale statului, pe un sistem real
i funcional de cheks. and balances3,
'
C. lonescu. Regimuri politice contemporane, op. cit., p: 65.

] F- Vasilescu, M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muram, F. Vasilescu, I. Vida, op. cit., p. 183.
C. lonescu. citat dup loan Alexandru, Ivan Vasilc IvanolT. Claudia Gilia, Sisteme
politico-administrative europene, Od. Bibliotheca, Trgovitc, 2007, p. 52.
Adi ian-Mihai Ioidache, Actele i rspunderea preedinilor n state ale Uniunii Europene, n Revista
de Drept Public nr. 2/2011, p. 22.
5 Marea Britanic, Danemarca, Suedia, Luxemburg, Olanda, Belgia
6 Frana.
7 Portugalia, Finlanda, Romnia.
s Germania, Italia. Austria, Grecia.
N Vasilescu, n M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muram, F. Vasilescu, I. Vida, op. cit., p
184. A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. I, cd. 4, pp. 295-298.
M. Constantinescu. A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tnsescu, Constituia Romniei revizuit i
republicat, comentat, op. cit., pp. 157-158.
.
1 M. Duverger, Les Constitutions de la France. P.U.F., Paris, 2004, p. 110.

2 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., vol. 1, ed. 4, pp. 295-298.
5 Bogdan Dima, Semiprezidenialisnnd romnesc postdecembrist intre dispoziiile constituionale i
practica politic, n Caietul tiinific nr. 11/2009, pp. 299-300.
334
1. Executivul n Romnia are o structur:

a) bicefal;
b) monocefal.
2. Regimul politic instituit prin Constituia Romniei din 1991 este:

a) parlamentar;
b) semiprezidenial atenuat, sau semi-parlamentar; !
c) prezidenial.
3. Competena unui organ al administraiei publice este:
a) facultativ;
b) obligatorie;
c) dup cum prevede legea.
4. Competena unui organ adm inistrativ se clasific n:
a) competen material, teritorial i temporal;
|
b) competen temporal i personal;
c) competen personal, spaial i de atribuii,
5. Competena m aterial a unui organ adm inistrativ este:
a) general i special; ;
b) numai general;
c) numai special.
. Competena teritorial a unui organ adm inistrativ este:
a) general i local;
b) numai general;
c) numai local.
6
7. Competena tem poral a unui organ adm inistrativ este:

a) de regul, nelimitat n timp;
b) de regul, limitat n timp;
c) nu exist nicio regul, poate fi att limitat, ct i nelimitat n timp.
.8
8.
In sistemul constituional i legal actual, adm inistraia public se realizeaz:

a) numai de organe de natur statal;
b) de organe de natur statal i autonom local, n egal msur;
c) numai de organe de natur autonom local.
Organizarea administraiei publice
335
9. Care din urm toarele definiii reprezint definiia corect a competenei unui
organ administrativ:
a) ea reprezint o aptitudine, o posibilitate recunoscut unor organe de a dobndi
atribuii din domeniul administraiei publice;
b) ea reprezint totalitatea drepturilor i obligaiilor cu care sunt nvestite organele
administrative i prin intermediul crora desfoar o activitate de natur administrativ;
c) ea reprezint aptitudinea unor organe de a avea drepturi i obligaii n domeniul
administraiei publice.
10. Care din urm toarele definiii reprezint definiia corect a capacitii unui
organ administrativ:
a)
ea reprezint o aptitudine,, o posibilitate recunoscut unor organe de a dobndi
atribuii din domeniul administraiei publice;
. b) ea reprezint totalitatea drepturilor i obligaiilor cu care sunt nvestite organele
administrative i prin intermediul crora desfoar o activitate de natur administrativ;
c)
ea reprezint, aptitudinea unor organe de a avea drepturi i obligaii n domeniul
; 11. Legalitatea competenei semnific trstura acesteia:
a) de a se exercita n strns conformitate cu legea, pe.baza i n limitele ei;
b.) de a se exercita aa cum decid organele de conducere colegial ale unui organ
; administrativ;
c)
de a se exercita aa cum decid organele de conducere unipersonal ale unui organ
administrativ.
:
'
* - ..12
12. Sarcinile unui organ al administraiei publice pot fi:
a) numai sarcini generale, comune tuturor organelor administrative;
b) numai sarcini speciale, pentru fiecare organ al administraiei publice;
c) att sarcini generale, ct i sarcini speciale pentru diferite organe ale administraiei
publice.
apitolul
XX
PREEDINTELE ROMNIEI
j&l
L STATUTUL CONSTITUIONAL AL PREEDINTELUI ROMNIEI
I ATRIBUIILE SALE
1. Statutul constituional a! Preedintelui
Actuala Constituie a Romniei consacr un executiv bicefal sau dualist1, n caref
unul dintre efi este Preedintele, iar cellalt Guvernul.
Forma de guvernmnt n Romnia, potrivit art. 1. alin. (2) din Constituie, este$f|
republica, dispoziiile constituionale.referitoare la forma de guvernmnt fcnd p artilr
din categorie celor calificate .prin art. 152, ca limite ale revizuirii.
Articolul 80, intiulat Rolul Preedintelui'', stabilete urmtoarele dimensiuni ale.;
statutului constituional l efului de stat:
. W
a) Este unul dintre cei doi efi ai executivului, alturi de Guvern.
Spre deosebire de Guvern ns, rolul executiv a! Preedintelui este mai atenuatM
primnd celelalte dimensiuni ale statutului su.'
b) Este reprezentantul statului rom n, pe plan intern i extern.
c) Este garantul independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a ||
trii.
In realizarea acestui rol, prin care garanteaz valori fundamentale ale poporulujf
romn*2, eful statului are o serie de atribuii prin intermediul crora' urmrete s si
transpun n practic acest rol. Avem n vedere, n primul rnd, atribuiile n domeniul
aprrii, cea de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a arii, atribuiile n situaii
de stare de asediu etc.
d) Rolul de a veghea la respectarea Constituiei.
Articolul 80 alin. (2) consacr aceast misiune constituional a Preedintelui, cari
trebuie neleas n dimensiunea ei activ, nu pasiv.
e) Funcia de mediere ntre puterile statului i ntre stat i societate.
Articolul 80 alin. (2) prevede c Preedintele Romniei vegheaz la respectarea
Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. In acest scop. Preedintele
exercit funcia de mediere ntre puterile stalului, precum i ntre stat i societate ,
|
Constatm c legiuitorul constituant leag funcia de mediere ntre puterile *
statului i ntre stat i societate de exercitarea unui alt atribut al su, prin cari;
preedintele vegheaz la buna funcionare a autoritilor publice. n scopul realizri
acestei misiuni, el exercit rolul de mediere.
1. Vida, op. cit., p. 37.
2 G. Vrabie, op. cit., voi. 11, pp. 272-276.
li
Preedintele Romniei
337
Nu avem de-a face cu dou funcii distincte, ci cu una singur, mai exact cu dou
atribute ale aceleiai funcii.
Medierea realizat de Preedintele Romniei nu se oprete la autoritile statale, ci
trebuie s mearg mai departe i s traneze eventualele divergene care se pot manifesta
ntre autoritile publice i diferite segmente ale structurii sociale de pe o poziie de
neutralitate (subl ns.)
2. Alegerea i mandatul preedintelui

Preedintele Romniei este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber
exprimat, pentm un mandat de 5 ani. Pn la revizuirea Constituiei, durata mandatului
preedintelui era de 4 ani. Prin legea de revizuire, mandatul efului de stat a fost prelungit
cu un an fa de cel al Parlamentului,. soluie care era necesar pentru a asigura
continuitatea instituiei prezideniale n perioada campaniilor electorale parlamentare,
ceea ce reprezint un plus de garanie pentru stabilitatea politic a rii2.
Mandatul se exercit de la depunerea jurmntului, pn la depunerea jurmntului
preedintelui nou ales. El poate fi prelungit numai prin lege organic i numai n caz de
rzboi sau catastrof.
.
. >
Pe,perioada exercitrii mandatului, Preedintele Romniei nu poate fi membru al
unui partid politic i nu poate ndeplini nici o alt funcie public sau privat.
Constatm c prin Constituie se consacr o incompatibilitate absolut ntre demnitatea
'j: public de preedinte i orice alt funcie public sau privat. Este singura funcie sau
demnitate public n stat pentru care se instituie un regim att de sever al
incompatibilitii. Incompatibilitatea-exprim'interdicia ca o anumit persoan s poat
.exercita n acelai timp dou activiti sau funcii, inclusiv demniti publice, care prin
m ; caracterul lor sunt contradictorii3. Incompatibilitatea nu reprezint doar 6 msur de
f ; 'protecie a funciei n considerarea creia a fost instituit, ci i a celor cu care aceast
p |; funcie devine incompatibil, mpiedicnd cumulul lor, deoarece confuzia de competene
Jpifji de roluri pe care ar crea-o un asemenea cumul ar fi n dauna celor dou funcii, a
. imparialitii, obiectivitii i independenei pe care exerciiul lor le presupune4.
<4 3. Atribuiile Preedintelui Romniei

Atribuiile efului de stat sunt prevzute n principal n Constituie, cu precdere n
PPftitlul III, capitolul II, consacrat reglementrii acestei instituii, dar i n alte pri ale
Constituiei. Exempli gratia,atribuia de promulgare a legilor, care este specifica fiecrui
e^ de stat, indiferent de forma de guvernmnt, este reglementat n primul capitol al*
titlului III, privind Parlamentul Romniei, articolul 77. n scopul exercitrii de ctre
I. Vida, op. cit., p. 40.
* M. Constantinescu, n M. Consantinescu, A. Iorgovan, 1. Muram, E. S. Tnsescu, op. cit., p. 143.
Tgg
Cristian Ioncscu, Constituia Romniei, comentat i adnotat cu dezbateri parlamentare i
jjtrisprudena Curii Constituionale, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2010, p. 212.
, t
Florin Valeriu Gilia, Regimul incompatibi/itilor parlamentare n dreptul comparat, n Revista de
y-Drept Public nr. 2/2011, p. 47.
338
D R E P T A D M IN IS T R A T ^
m k ^ d i n t e l e Romniei
339
Preedintele Romniei, a prerogativelor care i sunt stabilite prin Constituia Romniei

Dup scurgerea termenelor precizate mai sus, intervine caracterul obligatoriu al
alte legi se organizeaz i funcioneaz Adm inistraia prezidenial, instituie publici
p ro m u lg rii.
avnd personalitate juridic i care are sediul n Bucureti, Palatul Cotroceni1.
41f fo) Adresarea de mesaje Parlamentului
In literatura de specialitate exist mai multe criterii de clasificare , a atribuiile,
Sediul materiei este articolul 8 8 din Constituie, care, ntr-o fonnul concis,
Preedintelui2. Unii autori le clasific n funcie de regimul lor juridic, identificnd atribuii
JP recunoate dreptul Preedintelui de a adresa mesaje Parlamentului, cu privire la
pentru exercitarea crora Preedintele coopereaz cu alte autoriti publice i atribuii
principalele probleme politice ale naiunii.
F Ariicolul 98 alin. (2) interzice preedintelui interimar s exercite mai multe atribuii,
pentru exercitarea crora Preedintele nu solicit concursul altor autoriti publice3. 5
% printre care i pe aceea de a adresa mesaje Parlamentului.
Vom grupa atribuiile efului de stat n funcie de dou mari criterii:
p Djn punctul de vedere al semnificaiei sale, mesajul reprezint un mijloc de
I. n funcie de subiectele de drept faa de care sau cu implicarea crora se^
legtur ntre dou autoriti publice, unul dintre efii executivului i organul
exercit, identificm urmtoarele categorii de atribuii:
|j
reprezentativ
suprem al poporului romn.
1. Atribuii realizate n raporturile cu Parlamentul
Sfera
problemelor
discutate cu ocazia mesajului este lsat la deplina latitudine a
La aceast prim categorie, identificm urmtoarele atribuii:
preedintelui.
a) Promulgarea legilor de ctre Preedinte
Mesajul reprezint un act juridic exclusiv i unilateral al preedintelui, care nu
Potrivit aiticolului 77 din Constituie4, Preedintele ndeplinete aceast funciei
mbrac forma unui decret, i care intr n categoria actelor politice ale efului de stat.
ancestial , specific fiecrui ef de stat, indiferent de forma de. guvernmnt sau delii
El nu atrage efectele juridice ale unui decret, singura consecin pe care o
regimul politic, aceea de a nvesti legea cu fonnul executorie6. Preedintele dispune iJ
determin fiind, potrivit art. 65 alin. (2) lit. a) ntrunirea Camerelor n edin pentru a-l
publicarea legii n Monitorul Oficial1.
|
primi". '
Termenul pus la dispoziia Preedintelui pentru a promulga legea este de 2 0 d e .z ile i
Nu este obligatorie i dezbaterea mesajului, dup cum a statuat Curtea
de Ia prim irea legii spre promulgare.
'.
li
Constituional n Decizia nr. 87/19941..

Prin excepie, termenul se ..reduce la jumtate, respectiv 10 zile, atunci cnd'
Un alt regim juridic va avea mesajul prevzut de articolul 92 alin. (3), prin care
Preedintele, nainte de promulgarea legii, urmrete s nfrng acest termen, m
Preedintele aduce la cunotina Parlamentului msurile luate cu ocazia respingerii
opunndu-se promulgrii, prevalndu-se de unul din procedeele constituionale pe care le |t
unei agresiuni armate, astfel:
mc la dispoziie, sesizai ea Curii Constituionale sau cererea de reexaminare a legii.

- - Camerele-vor fi obligate s se ntruneasc nu doar ca .s primeasc mesajul, ci ca
Modalitile prin care Preedintele se opune promulgrii legii sunt:
s-l i dezbat;
- prin exercitarea dreptului de a sesiza Curtea Constituional, atunci cnd
- Preedintele va participa la dezbatere;
apreciaz c legea prezint aspecte de neconstituionalita'te;
jj
- mesajul se concretizeaz ntr-un decret CQntrasemnat de primul-ministru, el avnd
- prin trim iterea legii spre reexam inare de ctre Parlament, atunci cnd apreciaz f
deci o natur complex, politic i juridic, n acelai timp.
Ol+l/sX** Precizm
_ c Preedintele
__i- . i poate
c Ifirfil
legea nrprint
prezint nsnprtft
aspecte de npmmrhim'totD
neoportunitate w
politic8.
cere
c) Convocarea Parlamentului n sesiuni
o singur dal reexaminarea legii de ctre Parlament. '
Sediul materiei este reprezentat de art. 63 alin. (3) i art. 6 6 alin. (2).
"V
Articolul 63 alin. (3) reglementeaz convocarea, de ctre Preedinte, a Parlamentului
nou ales, n cel mult 2 0 de zile de la alegeri.
Conform prevederilor arL 1 alin. (1) din Legea nr. 47/1994 privind serviciile din sdbordinea
Articolul 6 6 alin. (2) vizeaz ntrunirea n sesiuni extraordinare a Parlamentului,
Preedintelui Romniei, eu modificrile i completrile ulterioare, publicat n M. O f nr 175 din 11 iulie m
la cererea Preedintelui Romniei, a biroului permanent al fiecrei Camere ori a cel
1994 i republicat n M. Of. nr. 210 din 25 aprilie 2001. Republicarea s-a lacul n temeiul art III din
Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 1 din 4 ianuarie 2001, publicat n M. Of. nr. 12 din 10 ianuarie 2001.
puin o treime din numrul parlamentarilor.
Cu privire la unele din aceste criterii, v. C. loncscu, Regimul politic in Romnia. Ed AII Beck
Dreptul de a cere convocarea aparine celor doi preedini ai Camerelor.
Bucureti, 2002, pp. 234-236.
1
d) Dizolvarea Parlamentului de ctre Preedinte

' C. lonescu, Regimul politic in Romnia, op. cit., p. 234.
n conformitate cu articolul 89 din Constituia Romniei, Preedintelui i este
j Piccizam e acest ailicol este plasat n capitolul 1 al Titlului 111, consacrat autoritilor publice.
i;ecunoscut dreptul de a dizolva Parlamentul, care este suspus unor condiii speciale, i
Despic semnificaia actului de promulgare a legii de ctre preedinte, v. i I. Muraru, S. E. Tnsescu
Drept constituiional i inslitufiipolitice, Ed. AII Beck, Bucureti, 2003; voi. II, p. 255. '
anume:
* 1 Vlda n M- Constaminescu, 1. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilcscu, Constituia Romniei
- consultarea preedinilor celor dou Camere i a liderilor grupurilor parlamentare;
J|
comentat, op. cit., p. 177.
I. Vida, n M. Constantincscu, 1. Deleanu, A. Iorgovan, 1. Muraru, F. Vasilcscu, I. Vida, op. cir., p. 177.
Pentru dezvoltarea acestei probleme, v. A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. I, ed 4 pp 305-308 T
Drganu, op. cit., pp. 121-125.
Publicat n M. O f nr. 292 din 14 octombrie 1994.
340
D R E P T A D M IN IST R A T ^
- condiiile n care poate fi cerut dizolvarea sunt reprezentate de neacordai

votului de nvestitur n termen de 60 de zile de la prima solicitare, coroborat
respingerea, n acest interval, a cel puin dou solicitri de nvestitur;
- n cursul unui an, Parlamentul nu poate fi dizolvat dect o dat;
- este interzis dizolvarea Parlamentului n timpul strii de asediu ori a celei
urgen ori n ultimele ase luni ale mandatului Preedintelui.
Exercitarea acestui drept este o facultate i nu o obligaie pentru Preedinte*1;
4. Atribuii realizate e ra p o rtu rile cu ju stiia
:L*jintele Romniei_
341
_ n mod indirect, prin organele sale reprezentative.

Exist mai multe tipuri de referendum . Astfel, prin art. 151 alin. (3) se consacr
sp
ce doctrina denumete referendum constituional cu caracter obligatoriu. Unâl tip
H | f ereferendum este cel care privete adoptarea unei legi, referendumul legislativ i, n
}{\f |
referendumul cu caracter consultativ, n categoria cruia se ncadreaz cel prevzut
S d e art. 9 0 , care are caracter facultativ.
.
.
.
^ i 0 despre referendum este vorba i n art. 95, care consacr acel tip de referendum
care intervine n cazul suspendrii din funcie a Preedintelui Romniei, referendum caie
'are ca scop s determine demiterea Preedintelui a crui suspendare a realizat-o
m Parlamentul.
. . . . . .
a) Numirea judectorilor i procurorilor
punctul de vedere al s fe re i problemelor ce urmeaz a constitui obiectul eierenDin
.
ptrivlt articolului 125 alin. (1), judectorii numii de Preedintele Romniei se
_l 90
nn dispune s
c-si pmrime
orivire la
g | dumului, art.
c poporul HvmonTn
urmeaz ,s-i
exprime voina cu privire
bucur de inamovibilitate.
roblemele de interes naional.
Inamovibilitatea reprezint, alturi de stabilitate, o garanie pe care statul o acordai?
9 *
unoi categorii de .funcionali publici, c nu vor f i suspendai sau revocai dect pentriM^
6. A tribuiile P re e d in te lu i ca e f al ex ecu tiv u lu i
cauze disciplinare. Ea se deosebete de stabilitate prin aceea c funcionarul inamovibiM
nu va putea f i mutat nici n interes de serviciu, nici mcar prin avansare2.
Preedintele Romniei dispune de o serie de atribuii pe care le exercit fr s aib
b) Acordarea graierii individuale
nevoie
de concursul primuui-minitru sau al. unui alt ministru .
Se realizeaz prin decrete care,conform articolului 100 alin. (2) sunt contrasemnate
Acest element l deosebete de statutul efuki de stat din regimurile parlamentare,
de prim ul ministru.
.
. / :
'
unde este obligatorie co.ntrasemntura unui ministru pe orice act al efului de stat.
Ea reprezint un drept universal3, sacroant, al efului de stat, i, totodat, un act de 4
Vom grupa atribuiile realizate de Preedinte ca ef al executivului n mai multe
clemen pe care i\ face acesta i prin intermediul cruia o persoan condamnat penal I I
este scutit, integral sau.parial, de executarea pedepsei, care a fost stabilit prin hotrre 1
'.categorii:
.. . v .
.
/. Atribuii n raporturile cu Guvernul
judectoreasc de condamnare rmas.definitiv.
a) desemnarea candidatului la funcia de prim ministru.
Rolul Preedintelui se rezum la a desemna un candidat pentru funcia de primc) Declanarea urm ririi penale m potriva unor membri ai Guvernului
ministru, candidat care urmeaz s primeasc votul de ncredere de la Parlament, alturi
Potrivit art. 109 alin. (2), Preedintele se afl printre subiectele de drept care au I
de ntreaga echip guvernamental.
dreptul s cear urm rirea penal a mem brilor Guvernului pentru fapte pe care $
Nici n desemnarea candidatului Preedintele nu dispune de o putere discieionaia

acetia le-au efectuat n exerciiul funciei lor.
absolut, dat fiind faptul c el este obligat s se consulte cu partidul care a ctigat
Aiticolul 109 alin. (2) recunoate pentru Preedinte i posibilitatea de a dispune
majoritatea alegerilor n Parlament, iar n cazul n care nu exist o asemenea majoritate,
suspendarea din funcie a membrului Guvernului n cazul cruia s-a nceput
cu toate partidele reprezentate n Parlament.
urm rirea penal. Aceasta reprezint o facultate a Preedintelui, nu o obligaie a lui. n
b)
numirea Guvernului, pe baza votului de ncredere acordat de P arlam ent
cazul n care persoana respectiv a fost trimis n judecat, intervine suspendarea de
drept a acesteia.
Potrivit art. 85 alin. (1), Preedintele Romniei numete Guvernul pe baza votului
de ncredere acordat de Parlament.
n exercitarea acestei atribuii, Preedintele emite un decret, n care sunt incluse acele
5. Atribuii exercitate n relaiile cu poporul
persoane care au primit votul de ncredere de la Parlament, lista Guvernului, dup cum c
Poi ivit articolului 2 alin. (1) din Constituie, titularul suveranitii este poporul, care
calific art. 103 alin. (2) i
o exercit n dou moduri:

Constatm c puterile Preedintelui sunt limitate de votul exprimat de Parlament, e
- n mod direct, prin referendum;
nu poate numi ali membri dect cei nscrii pe lista Guvernului.
' I. Vida, op. cil., p. 51.
,
Vcdina, Statutulfuncionarilor publici, Ed. Neinira, Bucureti, 1998, p. 144.
1. Vida, op. cit., p. 61.
1 1. Vida. op. cit., p. 64.

2T. Drganu. op. cit., vol. II, p. 227.
342
DREPT ADMINISTRAT rfl
L ^mtele Romniei
343
c)
revocarea i numirea unor m em bri ai Guvernului, n caz d e r e m a n i e l
p | | t gste vorba despre cazul n care fie se mrete, fie se micoreaz numrul membrilor
guvernamental sau de vacan a postului.
i
^fovernului sau situaia n care sunt cooptate sau ies de la guvernare unul sau mai multe
Utide n acest caz este necesar un control parlamentar exercitat printr-un vot de
i aceast atribuie implic, n termenii exprei ai art. 85 alin. (2) o alt autorital
public, respectiv primul ministru.
$
sJIlflVobare a noului Guvern.
_
>
. . . .
.
,.
?|j! f n acest caz, propunerea de remaniere aparine primului-mmistru i este fcuta direct
Esenial pentru a ne afla n prezena remanierii guvernamentale este faptul c ea J
*' ctre Parlament, deci aceast aciune are semnificaia unei restructurri a Guvernului i
poate viza Guvernul n integralitatea sa, ci doar unele fimdii ale G u v ern u lu in practici
BJNoate interveni numai pe baza aprobrii Parlamentului2.
administrativ a aprut situaia n care primul-ministru a propus,, iar preedintele a refuzlf
^ dl consultarea Guvernului cu privire la probleme urgente i de im portan
numii ea unui nou membru al Guvernului, n procedura de remaniere guvernamental (f
M
.
. .
,
atare situaie a determinat specialitii n dreptul public i politicienii s se exprime n mod, ^-/fvdeosebita.
|| |
Aceast atribuie este prevzut n art. 86 din Constituie care, in tenneni extrem de
diferit, fie susinnd dreptul^ preedintelui de a refuza o propunere de numire, fi|l
^ o n c i i , statueaz c Preedintele poate consulta Guvernul cu privire la probleme urgente
contestnd un asemenea drept . n aceste condiii, n baza atribuiei prevzut de art. I4 7 I
lit. e) din Constituie, a fost sesizat Curtea Constituional, care a statuat n sensul ci J S jK / de importan deosebit.
Preedintele poate s refuze o singur dat numirea unui candidat propus* d p B p l *
La fel ca i problemele care urmeaz s faca obiectul mesajulm ctre Parlament, .i
premier, limitarea la o singur
c, tn \ .U: ^ cele asupra crora este consultat Guvernul se apreciaz de ctre Preedinte .
' respingere a propunerii se justific
justific prin faptul
faptul c
e) participarea Preedintelui la edinele Guvernului i prezidarea lor4
continuare, rspunderea pentru o alt nominalizare revine n exclusiviti
$
n conformitate cu art. 87, regimul participrii Preedintelui la edinele Guvernului
primului-ministru . n continuarea acestui raionament, Curtea a statuat ci-,
ffc-presupune
mai multe coordonate.
p\ imul-ministru este obligat s propun o alt persoan, n cazul refuzului Preedintelui i

Hi 1'
pin punctul de vedere al sferei problemelor care justific participarea Preedintelui la
Romniei de a numi ca ministru persoana propus, n condiiile prevzute de art. 85 l inf i
astfel de edine, este vorba despre acele probleme de interes naional care privesc
(121*\ din Constituie, propunerea aceleiai persoane fiind exclus prin chiar faptufl
S
f
i
i
politica
extern, aprarea naional, asigurarea ordinii publice.
nensuirii propunerii de ctre Preedintele Romniei.' n aceast a doua situaieM
-!
' Preedintele nu semneaz hotrrile i ordonanele adoptate n cadrul edinelor.la
preedintele trebui.e. s adopte decretul de numire n funcie ca un act pur formal", c u m '^ B E
care a participat i pe care le-a prezidat5.
se afli m n decizie, rspunderea pentru nominalizarea unui ministru revenind n
Situaiile n care Preedintele particip la edinele Guvernului sunt practic de dou
exclusivitate primului-ministru. Aceast soluie nu este n afara oricror critici; i ele au ft]
categorii,
i anume: . - V
. .
fost exprimate n doctrina i practica administrativ, motiv pentru care-ne raliem , f
- cnd se discut probleme de genul, celor prevzute de art. 87 alin. (1);
- la solicitarea primului-ministru.
2. Atribuii exercitate n legtur cu alte autoriti publice
n aceast categorie se includ mai multe tipuri de atribuii, i anume:
refuza numii ea candidatului propus de primul-ministru, s se statueze, eventual, de cte
a) este preedinte al Consiliului Suprem de A prare a rii
oii poate acesta refiiza, n ce condiii, cum trebuie s procedeze n consecin "
Aceast autoritate public are rolul de a organiza i coordona unitar activitile care
primul-ministru, ntreaga procedur trebuind s fie reglementat n lumina necesitii
privesc aprarea rii i sigurana naional.
colaborrii puterilor n stat i asumrii rspunderii prin deciziile luate4.
Aceasta reprezint mai mult o calitate pe care Preedintele o exercit n virtutea
Un alt regim juridic are situaia de remaniere prevzut de art. 85 alin. (3) din
atribuiei
sale de a fi comandant al foielor armate.
Constituie, atunci cnd remanierea are drept consecin schimbarea structurii sau a
b)
atribuii
de numire sau de participare la num ire n diferite funcii publice
compoziiei politice a Guvernului, prin nlocuirea unor membri ai Guvernului cu alte
n
analiza
acestui
tip de atribuie trebuie pornit de la articolul 94 lit. c) care dispune
peisoane caic nu se regsesc pe lista iniial a acestuia, aa cum a fost aprobat dc
c Preedintele numete n funcii publice, n condiiile prevzute de lege.
Parlament, prin acordarea votului de ncredere, dup alegeri5.
1I. Vida, op. cit., p. 57.
2 Pe larg asupra acestei probleme, v. G. Vrabie, Interpretarea unor texte constituionale ce regle
menteaz raporturile dintre Preedintele Romniei i Guvern i consecinele practice ale absenei unei
concepii unitare n acest domeniu, n RDP nr. 2/2008, pp. 1-11.
Decizia Curii Constituionale nr. 98/2008, publicat n M. Of. nr. 140 din 22 februarie 2008.
G. Vrabie, Interpretarea.... ari. cit., p. 7.
.
"
.
Florin Valeriu Gilia, Consideraii privind remanierea guvernamental n sistemul constituional
romnesc, n Caietul tiinific nr. 11/2008, p. 307.
1
Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale n dreptul romn i n dreptul comparai, Ed. C.H.
Bcck, Bucureti, 2006, p. 736.
A. Iorgovan, Tratat, op. cil., voi. 1, p. 392.
i n acelai sens, 1. Vida, op. cit., p. 57.
-4 Unii autori calific aceast atribuie prin formularea participarea la edinele Guvernului (A.
Iorgovan, Tratat, op. cit.: voi. I, ed. 4, p. 314; I. Vida, op. cit., p. 58); alii le analizeaz n formula precizat
de noi, la concepia crora ne-am raliat (T. Drganu, op. cit., voi. II, p. 254).
5T. Drganu, op. cit., voi. II, p. 254.
344
DREPT ADMINISTRATEI
" in
Aceast atribuie se realizeaz prin decrete care, potrivit art. 100 alin. (2) nu siim
contrasemnate de primul ministru.
.,$11
De exemplu, Preedintele numete trei dintre judectorii Curii Constituional
potrivit art. 142 alin. (3) din Constituie.
'
J
Dup cum se apreciaz n doctrina de specialitate, att Preedintele, ct i ParlM
mentul sunt alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat i au dreptul
desemneze anumite alte organe ale statului. Legitimitatea lor politic este dat de alegerea
lor de ctre ceteni, pe cnd legitimitatea Guvernului este dat de desemnarea de cfrfll
Parlament1.
ii
3. Atribuii exercitate n domeniul aprrii i n situaii excepionale
A) Atribuiile n domeniul aprrii
Sunt concentrate n art. 92 din Constituie, dup cum urmeaz:
!
a) declararea mobilizrii generale sau pariale a forelor arm ate
ml
Textul instituie o regul i o excepie.
Regula n ceea ce privete mobilizarea forelor armate este cea care implic. P a rla ll
mentul, care aprob, i Preedintele, care declar, n baza acestei aprobri prealabile,|f
mobilizarea parial sau general.
|L
Excepia este reprezentat de posibilitatea recunoscut; efului de- stat ca n cazuri W
excepionale s declare mobilizarea, iar hotrrea de mobilizare s fie supus ulteriori
aprobrii Parlamentului, ntr-un interval de cel mult 5 zile de la adoptarea ei:
b) respingerea agresiunii arm ate
Preedintele, n caz de agresiune armat'ndreptat mpotriva rii, are doua obligaii %
constituionale:
v
sa ia msuri urgente pentru respingerea agresiunii armate;.

s le aduc la cunotina Parlamentului nentrziat printr-un mesaj2.
n situaia n care Parlamentul este n vacan, el se convoac de drept n 24 de ore de
la declanarea agresiunii.
n vederea lurii msurii respective de respingere a agresiunii, Preedintele va con
voca Consiliul Suprem de Aprare a rii, pentru a decide asupra msurilor ce se impun a
fi hotrte.
ii ex e rcitate n situ a ii e x c e p io n a le
Regimul acestui tip de atribuii l regsim n art. 93, conform cruia Preedintele
instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgen, n ntreaga ar sau n
unele localiti, i solicit Parlamentului s ncuviineze msura adoptat, n termen de 5
zile de lu data cnd a fost luat. n situaia n care Parlamentul nu se afl n sesiune, el
' V. Duculescu, Legitimitatea politic si raporturile dintre instituiile statului, n RDP nr. 3/2008, p. 12.
Cu pi ivii e Ia regimul juridic al acestui tip de mesaj, v. discuia tcut cu privire Ia atribuiile
Preedintelui Romniei in relaiile cu Parlamentul.
^ ^ in te le Romniei
345
convoac de drept n cel mult 48 de. ore de la instituirea strii respective ifuncioW a z pe toat durata acesteia.
I p ecretele emise de Preedinte n astfel de situaii sunt contrasemnate de primul
Sinistru.
7. A tribuiile e x e rcitate n d o m e n iu l politicii e x te rn e
M m .
a) ncheierea, n numele Romniei, a tratatelor internaionale

Din interpretarea art. 91 alin. (1) coroborat cu art. 11 alin. (2), deducem c ncheierea
Jfratatelor internaionale parcurge urmtoarele faze:
lllt i: negocierea de ctre Guvern, implicarea acestuia n negociere avnd rolul de a-1
"mpiedica pe eful de stat s ncheie tratate secrete1, oculte, aflndu-se astfel sub
permanentul control al Guvernului12.
- trimiterea spre ratificare, ntr-un termen rezonabil de la semnare.
Preedintele este liber s semneze sau nu tratatul negociat de Guvern, el putnd astfel
tJmm
s refuze semnarea tratatului, atunci cnd consider c interesele statului al crui repre
III
zentant este impun acest lucru.
- ratificarea, de ctre Parlament ', moment din care tratatul face parte din dreptul
intern.
... .
b) Acreditarea misiunilor diplomatice ale Romniei n alte state i rechemarea
reprezentanilor diplomatici ai Romniei n alte state.
' Potrivit art. 91 alin, (2), aceast prerogativ se exercit la propunerea Guvernului, i
ea este legitimat de calitatea preedintelui Romniei, de a fi reprezentant al Statului
romn, ceea ce implic i recunoaterea, n virtutea acestei caliti, a dreptului de a alege
la rndul lui pe cei care sunt implicai n nfptuirea politicii externe a Romniei.
Guvernul formuleaz propuneri pentru funcia de ambasador, care sunt naintate
Preedintelui dup ce a fost obinut avizul consultativ al comisiilor de politic extern3.
c) Aprob nfiinarea, desfiinarea i schimbarea rangului misiunilor diplomatice.
Ca i precedenta atribuie, i aceasta se exercit tot la propunerea Guvernului i se
concretizeaz prin decrete care sunt contrasemnate de primul ministru.
d) Acreditarea, pe lng Preedintele Romniei, a reprezentanilor diplomatici
ai altor state.
n calitatea lor de reprezentani ai altor state, care le-a fost conferit de ctre efii
statelor pe care i reprezint'. acetia vor fi acreditai pe lng Preedintele Romniei,
operaiune supus unor cutume diplomatice prin intermediul crora sunt prezentate, i
respectiv primite, scrisorile de acreditare.
11. Vida, op. cit., pp. 64-65.

2A. Iorgovan, T r a ta i.... op: cit., voi. I, ed. 4, pp. 330-321.
3 I. Vida, op. cit., p. 65.
346
DREPT APMINISt r a t i I
f. A C TE LE P R E E D IN T E L U I R O M N IE I
8. Forme de concretizare a activitii preedintelui
n
[
L
A) Identificarea formelor
Articolul 100 din Constituie prevede c Preedintele, n exercitarea atributulol
sale, emite decrete.
La o prim interpretare, s-ar putea desprinde concluzia c toate atribuiile p rej j
dintelui se concretizeaz prin emiterea unor decrete, care, cum spune textul Hi continuri!
se public n Monitorul Oficial al Romniei.
Dei legiuitorul constituant s-a exprimat generic, nu toate atribuiile Preedintelui
ci doar anumite atribuii ale acestuia, urm eaz s fie exercitate prin emiterea de
decrete.
Urmeaz s stabilim c atribuiile preedintelui pot fi exercitate prin trej forme:
a) prin acte juridice -decrete;
;
b) prin acte politice - mesaje, declaraii, apeluri, cereri de ncuviinare, sesizri etc.:
c) prin operaiuni administrative - acreditarea reprezentanilor diplomatici ai altoi
state, consultarea Guvernului, a Parlamentului, acestea fiind combinate, de multe ori, cu!
fapte materiale concrete, cum ar f i participarea la edinele 'Guvernului: .pim\re<
scrisorilor de acreditare etc.
\ .'
.
Rezult c atribuiile Preedintelui urmeaz a . se realiza n. conformitate, cu dou!
principii:
.
>
unele vor mbrca forma unor decrete, form pe care Constituantul o prescrie, fiel
e x p re s , fie im p li c it1;
- altele urmeaz a se realiza n forma pe care o decide Preedintele, care are deplina
libertate n a hotr sub ce form s-i concretizeze o anumit atribuie.
Aceasta deoarece Constituia se mrginete a stabili regula generala, far a preciza
cnd n ndeplinirea atribuiilor sale, Preedintele Republicii urmeaz s recurg la :
calea decretelor i cnd va utiliza alte form e de activitate2, ceea ce atrage concluzia c,
n funcie dc natura, dc specificul atribuiilor pe care le are de ndeplinit, n unele
cazuri va alege calea decretelor i n altele va recurge la alte forme de activitate.
B) Natura decretelor Preedintelui
it
Actele emise de ctre eful unui stat, ca i regimul rspunderii politice saiijurjdiee ja
care acesta este supus reprezint probleme foarte importante ale exercitrii mandatului,
ceea ce atrage i controversele pe care ele Ie genereaz, doctrinei reveniiidu-i rolul s le
deslueasc, interpretnd prevederile constituionale n litera i spiritul lor-
1Astfel, articolul 92 nu dispune expres c mesajul care conine msurile dc respingere a agresiunii va
mbrc foima unui decid, ns ait. 100 alin. (2) prevede c decretate emise n realizarea tmor categorii de
atribuii vor fi contrasemnate de primul ministru.
2T. Drganu, op. cit., voi. li, p. 281.
' Adrian-Mihai lordaclie. Actele i rspunderea preedinilor n state ale Uniunii Europene, n Revista
dc Drept Public nr. 2/2011, p. 21.
WCdintele Romniei
347
n legtur cu actele preedintelui Romniei, n doctrina contemporan au fost

Oprimate dou mari opinii.
) Astfel, potrivit unei prime opinii , decretele Preedintelui au caracter individual.

Acestui caracter i se mai adaug i faptul c nu pot avea caracter secret, Constituia
prevznd obligativitatea publicrii n Monitorul Oficial, sub sanciunea inexistenei n
lazul nepublicrii.
ntr-o alt opinie, decretele Preedintelui pot avea att caracter normativ, ct i
caracter individual1213.
Argumentul adus de autorul citat, la a crui opinie ne raliem, au n vedere decretele

.'privind luarea msurilor de respingere a unei agresiuni, cele prin care se instituie starea de
' asediu sau starea de urgen, care au un caracter incontestabil normativ. Aceasta deoa
rece ele vizeaz categorii largi de subiecte, iar dispoziiile pe care le conin sunt de
kaplicaie repetat. . .
Q Regimul juridic al decretelor Preedintelui
Considerm c regimul juridic al decretelor Preedintelui include urmtoarele
.'.
3
' dimensiuni :
1) Sunt acte adm inistrative, adic manifestri de voin cu caracter unilateral,
fcute cu scopul de a aduce unele modificri n realitatea juridic existent, n regim de
putere public. n literatura de specialitate se poart discuii cu privire la caracterizarea,
natura juridic i efectelor decretelor preedintelui emise n exercitarea unor. atribuii,
cum ar fi acordarea graierii individuale4. Autorul citat consider c decretul prezi denial privind graierea individual are-o natur complex, fiind, n egal msur, act
de drept constituional, pentru c se emite n baza art. 94 lit. d) din Constituie, act de
drept adm inistrativ, pentru c eman de la o instituie public de aceast natur i se
contrasemneaz .de primul ministru, act juridic d e 'd re p t penal, deoarece modific
raporturile juridice dintre societate i condamnat, prin aceea c nu mai execut total sau
parial pedeapsa sau execut una mai uoar5. n ceea ce ne privete, considerm
aceast calificare exagerat, deoarece n atu ra juridic a unui act juridic nu trebuie
stabilit prin rap o rt la efectele actului, sau la temeiul constituional sau legal n
baza cruia el se emite, ci prin ra p o rt Ia elementele sale de fond i de form i la
autoritatea de la care eman, n spe fiind vorba despre un act adm inistrativ care
produce efecte juridice n plan penal.
2) Articolul 100 instituie contrasem narea unora dintre decretele Preedintelui de
ctre primul ministru.
1A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. 1, ed. 4, p. 315.1. Vida, op. cit., p. 68, nota de subsol nr. I.
21. Deleanu, op. cit., voi. 11, p. 158, nota de subsol nr. 77. T. Drganu, op. cit., voi. II, p. 281.
3
Cu privire la regimul juridic aplicabil decretelor Preedintelui, v. 1. Deleanu, op. cit., voi. 11, p. 359,
caic reine urmtoarele caractere: simt manifestri unilaterale de voin fcute n scopul de a produce efecte
juridice; sunt emise n procesul exercitrii atribuiilor prevzute de Constituie i alle legi: unele sunt supuse
regulii contrasemnrii; toate trebuie publicate n Monitorul Oficiat: caracter executoriu.
A C. Niculeanu, Caracterizarea, natura juridic i efectele decretului prezidenial de graiere
individual, nDreptul nr. 1/2007, pp. 174-178.
5 C. Niculeanu Caracterizarea, natura juridic i efectele decretului prezidenial de graiere
individual, n Dreptul nr. 1/2007, p. 176.
348
DREPT ADMINISTRA ,
Atunci cnd Preedintelui jj revin atribuii stabilite printr-o lege organic

ordinara, decretele em.se m e x c ita re a lor nu vor fi supuse regulii contrasemnrii.
|
Coniasemnrea eny, cum s-a artat in literatura de specialitate', din lipsa a
rspundere a Preedintelui ,n faa Parlamentului2, spre deosebire de Guvern care rspund
po tic numai m faa ar arneptului pentru ntreaga sa activitate, iar fiecare membru.-i'
G u v e rn u lu i, d e c i i p n m u m i n i s t r u , r s p u n d e p o litic s o lid a r pentru a c tiv ita te a G u v e m u liii
i a c te le sa le .
Astfel, prin contrasem nare, se exercit un control indirect de ctre P arlam el

asupra act,v,tai. Preedmtelui> iar prim ul ministru va rspunde inclusiv pentru de
cretele Preedintelui pe care | e-a contrasem nat3
. J
In absena contrasemnrii jmpus de Consfimie, decretul va fi lovit de nulitaf
absoluta.
Decretele prezideniale contrasemnate de Primul-ministru intra n sfera excepiilor
lef aht! ! I ? ? zute ^ articolul 5 di Legea contenciosului adm inistra*
ni. 554/2004 i de arti ul 1 2 5 a]m ^ djn Constituie, care face vorbire despre acteil
care privesc raporturile cu Parjamenilli
Ji
3) Obligativitatea public rii n M onitorul Oficial a decretului Preedintelui,
caz contrar intervenind cea mai drastic sanciune, i anume inexistena actului.
m
4) Decretele Pree mteluj sunt supuse controlului de legalitate exercitat de
mstanele de contencios adm inistr a jjV
De vteme ce am admis c decretele Preedintelui sunt acie administrative, rezult c

ete urmeaza sa fie supuse controlului de legalitate exercitat de instanele-de- contenciol
administrativ, cu precizarea c exist, i unele decrete care urmeaz s fie sustrase'
acestui control. De exemplu, cele princate-.se concretizeaz raporturile constituionalei
dmtre.Preedinte, pe de o parte jj Guvern i Parlament, pe de alt parte.
.:
*
9. Cadrul constituional ai rspunderil Preedinteiui Romniei

Actuala lege fundamental a Romniei consacr 2 texte exprese rspunderii efului
de stai articolul 96, care instituie rSpunderea penal a Preedintelui, sub forma
pimerii sub acuzare, . articolul 95 consacrat suspendrii din funcie a efului de stat,
calificata de urni auton ca r sp u n d ere politic sau administrativ disciplinar a
Preedintelui.
1 1. Vida, op. cil., p. 68.
'Ti.aoim rpfS|5-le ires'PvnsabHiUUea Preedintelui pentru adele emise,. in fala
u impai
eiirc a la sintagma de iresponsabilitate deoarece aceasta are o alt
accepiune m limba roman.
\ A. Iorgovan, Tratat, op. cit..voi. I, ed. 4, p. 3 2 2 .1. Vida, op. cit., p. 68.
o ,
^ /llt/ ,Ul
i nu n w.
M
Cilal
AII B c a ' bucli ;! 2004, T ; " S T s m - d

Risoprint. Cluj-Napoca, 2 002, p. 170.
S
D' elH
A. Iorgovan, Tratat, ap. cit., voi. i, ed. 4 _ pp 326-328'.
349
^ d i n t e l e Romniei
. . . . .
L, Analiza regimului juridic al .rspunderii Preedinteiui trebuie nceput de la prin. Ijui constituional al imunitii sale, instituit prin articolul 84, i al imposibilitii
rii la rspundere juridic pentru voturile i opiniile politice exprimate n exercitarea
1 Udatului, specific i parlamentarilor.
Prin actele i faptele svrite n exerciiul mandatului, va trebui s nelegem forifrele de activitate compatibile cu funcia, sau, altfel spus, acele modaliti prin care se
^- concretizeaz realizarea prerogativelor constituionale ale efului de stat.
fey Va trebui astfel s facem distincie ntre dou categorii de acte i fapte ale
preedintelui:
, _ cele prin care el i duce la ndeplinire m andatul, caz n care se bucur de o
"protecie juridic special;
| | - cele prin care se exprim ca simplu cetean, situaie n care preedintele se
f-bucur de acele garanii pe care Constituia le asigur tuturor cetenilor, care sunt egali
r'A'n faa legii i a autoritilor publice. Pentm aceste fapte, el urmeaz a rspunde potrivit
dreptului comun, ca orice cetean1. \
Considerm c din coroborarea tuturor dispoziiilor, constituionale rezult urm| | toarele forme de rspundere aplicabile Preedintelui Romniei:
>r
a) Rspunderea penal, reglementat de art. 96 din Constituie;
b)
Rspundere politic, sau administrativ disciplinar, sub. forma suspendrii din
Vi funcie, prevzut de arti 95 din legea fundamental;
Lc) Rspunderea adm inistrativ patrimonial, rezultat din coroborarea art. 52 i art.
'126. alin. (6) din Constituie, raportate la. Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ; " '
"
d)
Rspunderea care irevine n regim de drept comun, ca simplu cetean, i care
este fundamentat pe principiile .constitiiioiiale privind egalitatea tuturor rt faa legii i a
autoritilor publice, fr privilegii i discriminri, coroborate cu acela c nimeni nu este
mai presus de lege, precum i din ndatorirea fundamental instituit prin art. 1 alin. (5),
privind respectarea Constituiei, a supremaiei Sale i a legilor.
' ' . .
. ;
* j
'
10. Rspunderea politic a Preedintelui Romniei

Suspendarea din funcie nu este ea nsi o form a rspunderii politice, ci
procedura premergtoare i obligatorie pentru eventuala sancionare a Preedintelui,
ntruct: Preedintele nu rspunde politic n faa Parlamentului, ci n faa corpului
electoral; suspendarea din funcie poate Ji infirmat prin referendum sau ea devine
ineficace dac referendumul nu a fost organizat n termenul prevzut de Constituie
Aceast form de rspundere a Preedintelui Romniei are o natur complex,
juridic i politic n egal m sur, cea juridic m brcnd forma suspendrii din
funcie, care implic Parlam entul n calitatea sa de organ suprem reprezentativ i
cea politic implicnd n prim ul rnd poporul, ca titular al dreptului fundamental12
voi. 11, ed. a Xl-a, Ed.

f'
adm m sfm lm , voi. I. Ed.
1 E. Blan, Jiistitu(ii administrative, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 79.

2 1. Dcleanu, op. cit., voi. II, pp. 345-346.
350
DREPT ADMINISTRATIF
de a-1 alege pe eful statului i de a-1 demite atunci cnd el nu mai justific ncre
derea cu care a fost nvestit de electorat.
Din punctul de vedere al temeiului obiectiv, aceast form de rspundere intervine
atunci cnd Preedintele a svrit fapte grave prin care ncalc prevederile Con-j
stituiei1.
Constituia Romniei nu stabilete care. ar putea fi faptele grave svrite de eful/
statului care ar putea atrage suspendarea sa din funcie, reVenind instanei de contencios!
constituional misiunea de a stabili. n avizul su dac faptele imputate Preedintelui intrm
n categoria faptelor grave. Aceasta a considerat c intr n sfera de aplicare a articolului^
95 din Constituie actele de decizie sau sustragerea de la ndeplinirea unor acte dej
decizie obligatorii, prin care eful statului ar mpiedica funcionarea autoritilor/
publice, a r suprima sau ar restrnge drepturile sau libertile cetenilor, ar tulbura]
ordinea constituional ori ar urm ri schim barea ordinii constituionale sau altef
fapte de aceeai natur care ar avea sau ar putea avea efecte similare2.
.<
n ceea ce privete regimul procedural aplicabil, intervenia acestei forme de?
rspundere implic parcurgerea urmtoarelor faze:
a) declanarea procedurii de suspendare, realizat de o . treime din numrul
parlamentarilor. .
" '
Lista se depune la Secretariatul General al Camerei care este preponderent reprezen
tata printre iniiatori i care are obligaia s o aduc la cunotina i a celeilalte Camere.
b) Comunicarea n mod nentrziat a propunerii, de suspendare Preedintelui
Romniei.
.
Acest lucru se impune deoarece Preedintele poate da Parlamentului explicaii cu
privire la faptele care i sc imput, nelegnd, din modul.n pare este formulat.textul, c
rna este obligat s fac acest lucru.
c) Sesizarea Curii Constituionale, pentru ca aceasta s emit avizul consultativ
prevzut de aii. 95 alin. (1) coroborat cu aii. 146 lit. h) din Constituie.
d) Discutarea propunerii de suspendare, dup primirea avizului Curii Consti
tuionale.
'
f v*
Avizul va trebui s fie comunicat i Preedintelui, care va putea da explicaii att
Parlamentului, ct i Curii Constituionale pentru faptele care i se imput3. '
Parlamentul voteaz cu ma joritate simpl, n edina comun a celor dou Camere.
De la intrarea in vigoare a Constituiei au losl declanate dou proceduri de suspendare din funcie a
efului de stat. Astfel, n vara anului 1994, un numr de 167 de parlamentari au iniial o propunere dc
suspendare. n legtura eu unele declaraii publice ale Preedintelui n exerciiu la acea dal. prin care acesta
adresase un apel judectorilor de a nu sc grbi s judece speele privind restituirea caselor naionalizate i s
se atepte astfel intervenia legiuitorului. Totodat, Preedintele de atunci a estimat c hotrrile pronunate
nu au acoperire legal i c, n consecin, legea, va trebui s- reglementeze aceast situaie. O a doua
procedur a fost declanat n luna aprilie 2007, cnd un numr de 322 de parlamentari a decis suspendarea
din-funcie a preedintelui, care a fost ns infirmat prin. referendumul organizat n vederea demiterii
acestuia.
Avizul consultativ al Curii Constituionale nr. 1/2007.
' Decizia Curii Constituionale nr. 45/1994. publicat n M. Of. nr. 50 din 25 februarie 1994.
wprpsedinele Romniei___________________________ .
____________________
351
e) Consecinele votrii propunerii de suspendare constau n instaurarea strii de

interimat, deci ntreruperea exercitrii mandatului Preedintelui, avnd astfel aplica
bilitate art. 98 din Constituie.
f) Referendumul se'organizeaz, potrivit art. 95 alin. (3), n termen de 30 de zile de
la aprobarea propunerii de suspendare de ctre cele dou Camere ale Parlamentului.
Dei Constituantul nu face nici o precizare cu privire la subiectul de drept care are obligaia
s organizeze referendumul, nelegem c va fi vorba despre Guvern, care are misiunea
prevzut de art. 102 alin. (1) de a asigura realizarea politicii interne i externe a rii.
n privina rezultatelor referendumului i a consecinelor acestor rezultate, nu poate fi
vorba dect despre dou variante:
- aprobarea, de ctre popor, ceea ce atrage demiterea Preedintelui i organizarea de
noi alegeri n termen de 3 luni de la data referendumului.
- respingerea propunerii, situaie pe care Constituia nu o mai are n vedere. Pe fon
dul absenei unor reglementri exprese, n doctrin s-a exprimat teza c n acest caz avem
de-a face cu o ncetare a legitimitii organului reprezentativ suprem, data retragerii
legitimitii Parlamentului prin referendum este data de la care ncepe s curg termenul
celor trei luni privind organizarea de noi alegeri, prevzute de articolul 63 (2) din
Constituie
Este o soluie,exagerat, n afara cadrului constituional i care, date fiind
raporturile dintre cele dou autoriti publice, nu o mprtim"...
Exist autori care apreciaz, pornind de la procedura rspunderii politice, care implic att
Parlamentul ct i poporul, c rspunderea politic a Preedintelui cuprinde, practic, doufaze
distincte: rspunderea politic propriu-zis, pe care eful de stat i-o asum n condiiile art. 95
' alin.. (1) din Constituie, fa de Camera Deputailor i Senat, i o rspundere fat de popor,
concretizat fi referendumul organizapentru demiterea Preedintelui .
11. R s p u n d e re a p e n a l a P re e d in te lu i R om niei
1. N atura juridic a faptei de nalt trdare
De la principiul potrivit cruia Preedintele se bucur de imunitate, pe durata
exercitrii mandatului su, se admite o excepie.
Sediul materiei l reprezint art. 96 potrivit cruia Preedintele poate 11 pus sub acu
zare pentru nalt trdare de cele dou Camere ale Parlamentului, cu votul majoritii de
2/3 din numrul total al parlamentarilor.
n doctrin s-au. adus critici serioase cu privire la meninerea, n coninutul
Constituiei, a sintagmei de nalt trd are4. Textul a fost preluat din Constituia Franei,
ns n aceast ar demiterea Preedintelui pentru nalt trdare nu a putut fi aplicat
niciodat, deoarece ea nu se regsea printre infraciunile reglementate de Codul penal*234
. 1A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. I, ed. 4, p. 334.

2 n acelai spirit, un auor .apreciaz c votul acordat mpotriva Parlamentului reprezint practic o
renunare a susinerii celor alei de ctre popor, i ar trebui s conduc la organizarea de noi alegeri
legislative, deoarece din acest moment Parlamentului i lipsete legitimitatea, soluie pe care nu o mprtim
(Adrian-Miliai iordache, art. cit., p. 35 .
3 C. Ionescu, Regimul politic n Romnia, op. cit., p. 228.
4 Tudor Drganu, O infraciune controversat: nalta trdare, n Curierul Judiciar nr. 12/2003, p. 89.
352
DREPT ADMINISTRATIV
francez, ceea ce a i determinat ca, n urma modificrilor aduse regimului juridic al

rspunderii penale a Preedintelui din Constituia Franei, n anul 2008, n prezent s nu
se mai menioneze nalta trdare drept cauz a tragerii Ia rspundere a Preedintelui.
mprtim calificarea faptei de nalt trdare ca o fapt avnd caracter com
plex, politic i juridic n acelai timp, care nu se poate confunda cu infraciunea de':
trdare din Codul penal1, nici nu poate reprezenta o agravant a acesteia, ns susinem:
necesitatea ca aceast fapt s-i gseasc consacrarea ntr-o lege organic.
Neconsacrarea juridic a faptei ar putea face loc arbitrariului politic i ar nclca!
principiul constituional al legalitii infraciunii.
2- Fazele procedurii constituionale a interveniei rspunderii penale a efului de stat
De vreme ce am admis c fapta de nalt trdare are, n egal msur, o dimen
siune politic i una juridic, vom identifica, i n derularea procedurii rspunderii'
penale a Preedintelui, o faz politic i o faz judiciar.
Faza politic
I. Declanarea procedurii de punere sub acuzare

Potrivit art. 96 alin. (2) din Constituie, propunerea de punere sub acuzare poate fi
iniiata de majoritatea deputailor i senatorilor.i se aduce, nentrziat, la cunotina
Preedintelui Romniei, pentru a putea da explicaii cu privire la faptele ce i se imput.
Regulamentul edinelor comune ale Camerei Deputailor i Senatului impune ca
solicitarea s cuprind descrierea faptelor care i sunt imputate Preedintelui i
ncadrarea lor juridic.
Cererea se depune la Birourile permanente ale fiecrei Camere, crora le revine
obligaia de a informa nentrziat pe Preedinte despre cererea de punere sub acuzare.';
In edina n care se face propunerea se procedeaz la. constituirea unei comisii care
are misiunea s cerceteze temeinicia faptelor de care este acuzat eful statului. Aceast
comisie piezint un i aport n edina comun a celor dou Camere, n care urmeaz s fie
votat punerea sub acuzare.
II. Votarea cererii de punere sub acuzare
Potrivit art. 96 din Constituie, punerea sub acuzare a Preedintelui Romniei poate fi
hotrt de 2/3 din numrul total al parlamentarilor. Votarea se face prin vot secret.
Votarea acesteia impune ntrunirea Parlamentului n edin comun, la fel ca i n
cazul n care se decide suspendarea din funcie a Preedintelui. Dac se ntrunete
majoritatea necesar, Parlamentul urmeaz s sesizeze Parchetul General de pe lng
nalta Curte de Casaie i Justiie, declanndu-se astfel cea de-a doua faz a acestei
forme de rspundere.
b. Faza judiciar
i aceast faz, la rndul ei, se identific prin mai multe etape procedurale.
1. Primirea sesizriiformulate de Parlament

In ceea ce privete competena Parchetului General, dup ce a fost sesizat de
Parlament, ne raliem opiniei potrivit creia Parchetul este liber ca, n urma propriilor
1 P. Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel. Masson, Paris, Milano, Barcelona Boon 199?
p. 384.
Preedintele Romniei
353
cercetri, s stabileasc dac fapta primete ncadrarea juridic a naltei trdri, i atunci
s ntocmeasc rechizitoriul de trimitere n judecat, sau nu ntrunete un asemenea
caracter, i atunci va hotr scoaterea de sub urmrire penal a Preedintelui.
2. Judecarea Preedintelui, de ctre nalta Curte de Casaie i Justiie, aceast etap
putnd avea, la rndul ei, dou etape:
-judecata n fond, de. ctre Secia Penal a naltei Curi de Casaie i Justiie;
-judecata n recurs, de ctre Seciile reunite ale naltei Curi de Casaie i Justiie.
Potrivit Regulamentului edinelor comune ale celor dou Camere, Preedintelui i
este recunoscut dreptul de a se apra pe tot parcursul procedurii de punere sub acuzare, n
cele dou faze ale sale, politic i penal. .
3. Demiterea Preedintelui, ca urmare a rmnerii definitive a hotrrii judec
toreti de condamnare.
nalta Curte de Casaie i Justiie poate ajunge, n urma judecrii definitive a
Preedintelui, la dou concluzii:.
' - c Preedintele este vinovat, situaie n care data rmnerii definitive a hotrrii
judectoreti echivaleaz cu demiterea Preedintelui.
;
Constituia prevede ca. Preedintele este demis de drept la data rmnerii definitive
a hotrrii de condamnare
- c Preedintele este nevinovat, ceea ce atrage achitarea Preedintelui.
Ca orice alt cetean, Preedintele se bucur, n cursul derulrii procedurii, pn la
rmnerea definitiv a hotrrii de condamnare, de prezumia de nevinovie .
I. Deleanu, op. cit., voi. II, p. 348.
354
DREPT ADMINISTRATIV
1. Mesajele adresate Parlamentului de ctre Preedintele Romniei:

a) sunt acte politice;
b) mbrac forma decretelor prezideniale;
c) sunt acte juridice.
2. Dizolvarea Parlam entului de ctre Preedintele Romniei:
a) poate avea loc o singur dat ntr-un an, dar nu;n ultimele 6 luni ale mandatului
Preedintelui;
* ; .
b) poate avea loc de dou ori n cursul unui an, dar nu n ultimele 6 Tuni ale
mandatului Preedintelui;
c) poate avea loc de mai multe ori n cursul unui an, dar nu n ultimele 6 .luni ale
mandatului Preedintelui.
3. Preedintele Romniei desemneaz:

a) primul ministru;
b) candidatul la funcia de prim ministru;
c) Guvernul.
4. Preedintele Romniei:... ....
a) negociaz tratatele internaionale;
b) ncheie tratate internaionale;
c) Ie i negociaz, le i ncheie.
.
_ '
\
;
. . .
5. Rspunderea politic a Preedintelui Romniei intervine pentru:

a) svrirea unor fapte grave, prin care se ncalc Constituia;
b) svrirea infraciunii de trdare;
!
c) svrirea faptei de nalt trdare.
6. Rspunderea penal a Preedintelui Romniei intervine pentru:
a) svrirea uneia dintre infraciunile prevzute de Codul penal;
b) svrirea infraciunii de trdare;
c) svrirea faptei de nalt trdare.
7. Noiunea de executiv bicefal sau dualist semnific faptul c:
a) executivul are doi efi, Preedintele i Guvernul;
b) executivul are doi efi, Preedintele i Primul-ministru;
c) executivul arc doi efi, Guvernul i Primul-ministru.'
fpreedintele Romniei
355
8. Preedintele poate participa la edinele Guvernului:

a) cnd se discut probleme de interes naional care privesc politica extern, aprarea
naional, asigurarea ordinii publice sau la cererea primului ministru;
b) de cte ori dorete Preedintele;
c) de cte ori dorete primul ministru.
9. Remanierea guvernamental este o atribuie a Preedintelui, pe care o
exercit:
a) la propunerea Guvernului;
b) la propunerea primului-ministru;
c) la propunerea Parlamentului.
10. n cazul rspunderii politice, Preedintele:
a) este obligat s dea explicaii Parlamentului cu privire la faptele care i se imput;
b) nu este obligat s dea explicaii Parlamentului cu privire la faptele care i se
imput;
c) poate da explicaii Guvernului cu privire la faptele care i se imput..
11. n cazul rspunderii penale, Preedintele:
a) este obligat s dea explicaii Parlamentului cu privire la faptele care i se imput;
b) nu este obligat s dea explicaii Parlamentului cu privire la faptele care i se
imput;.
, ' .'
c) poate d explicaii Primului-ministru cu privire la faptele care. i se imput.
12. nalta Curte de Casaie i Justiie, judecnd faptele de nalt trdare ale
Preedintelui:
a) este obligat s l condamne pe Preedinte;
b) va proceda astfel nct s l achite pe Preedinte;
c) n funcie de condiiile concrete de fapt i de drept poate fie s l condamne, fie s
l achite pe Preedinte.
13.
Aprobarea cererii de suspendare din fijncie atrage dup sine interim atul
funciei de Preedinte, care se exercit:
a) numai de preedintele Senatului;
b) numai de preedintele Camerei Deputailor;
c) de preedintele Senatului sau, n lipsa acestuia, de preedintele Camerei
Deputailor.14
14. Decretele Preedintelui reprezint:
a) singura form prin care Preedintele i duce Ia ndeplinire atribuiile;
b) una din formele prin care Preedintele i duce la ndeplinire atribuiile, cea
juridic;
c) forma politic prin care Preedintele i duce la ndeplinire atribuiile.
356
DREPT ADM INISTRATIVI
15. Decretele Preedintelui sunt:

a) acte cu caracter juridic;
b) acte cu caracter politic;
c) acte cu caracter complex, politic i juridic, n egal msur.
16. Mesajele Preedintelui sunt:
.
a) o form de colaborare ntre Preedinte i Parlament;
b) un instrument de control al Preedintelui de ctre Parlament;
c) un mijloc de control al Parlamentului de ctre Preedinte.
17. Rspunderea penal are urm toarele faze procedurale:
a) faza politic, aceasta constnd n punerea sub acuzare de ctre Parlament;
b) faza juridic, aceasta constnd n sesizarea Parchetului General de pe lng nalta
Curte de Casaie i Justiie i judecata de ctre nalta Curte de Casaie i Justiie;
c) att faza politic, dar i faza juridic.
' .
18. Referendumul pentru demiterea Preedintelui se organizeaz:
a) de ctre Parlament;
1
b) de ctre Guvern;
c) de ctre Primul-ministru.
. - ;
19.
n cazul nepublicrii decretului Preedintelui n Monitorul Oficial, intervin
urm toarea sanciune:
.
a) nulitatea absolut a decretului;

b) nulitatea relativ a decretului;
c) inexistena decretului.
20. Decretele Preedintelui se contrasemneaz:
a) de ctre Primul ministru;
b) de preedintele Senatului;
c) de preedintele Camerei Deputailor.
21. Se supun contrasem nrii:
a) toate decretele Preedintelui;
b) acele decrete ale Preedintelui care sunt prevzute n Constituie;
c) acele decrete stabilite de ctre Preedinte.2*
22. Prin intermediul contrasem nrii se asigur:
a) un control indirect din partea Parlamentului asupra activitii Preedintelui;
b) un control indirect din partea Guvernului asupra activitii Preedintelui;
c) un control direct din partea Primului-ministru asupra activitii Preedintelui.
Preedintele Romniei
357
23. Preedintele poate consulta Guvernul:

a) atunci cnd sunt probleme urgente i de importan deosebit;
b) atunci cnd considera de cuviin;
c) atunci cnd l nemulumete activitatea Guvernului.
24. edinele Guvernului la care particip Preedintele sunt prezidate:
a) de ctre preedinte;
b) de ctre primul-ministru;
c) sunt prezidate att de Preedinte, ct i de Primul-ministru.
25. Actele Guvernului, adoptate la edinele la care particip i Preedintele:
a) sunt contrasemnate de Preedinte;
b) sunt semnate de Preedinte i contrasemnate de minitri care au sarcina punerii lor
n executare;
' c) sunt semnate de Primul-ministru i contrasemnate de minitrii care au sarcina
punerii lor n executare. .
26. Prom ulgarea legii de ctre Preedinte se poate face:
. a) intr-un termen de 20 de zile de la data trimiterii spre promulgare;
b) ntr-un termen de 10 de zile de la data trimiterii spre promulgare;
c) Preedintele nu este inut de nici un termen n interiorul cruia s fac promulgarea
legii.
:
'
. ..
.
'
27. Prom ulgarea legii de ctre Preedinte:

a) este o obligaie constituional a acestuia;
b) este un atribut specific numaiPreedintelui Romniei;
c) este lsat la latitudinea Preedintelui Romniei.
28. Preedintele are posibilitatea s se opun prom ulgrii legii:

a) doar sesiznd Curtea Constituional, n cazul cnd apreciaza ca legea c
neconstituional;
^
b) doar solicitnd reexaminarea legii de ctre Parlament, n cazul cnd apreciaza ca
legea e neoportun din punct.de vedere politic;
c) poate sesiza att Curtea Constituional, ct i Parlamentul.
29. Judectorii numii de preedintele Romniei:
a) se bucur de inamovibilitate;
b) se bucur de imunitate;
c) se bucur de stabilitate.30*
30. n ce situaii este interzis dizolvarea Parlam entului de ctre preedinte:
a) n timpul strii de asediu, de urgen sau n ultimele ase luni ale mandatului
preedintelui;
b) n cursul primului an al mandatului preedintelui.
358
DREPT ADMINISTRAT
31. Preedintele acord:
a) graierea individual;
b) graierea colectiv;
c) amnistia.
apitolul
XXI
GUVERNUL
j 2.
Mesajul prezentat de preedinte atrage urm toarele consecine juridice:

a) ntrunirea Parlamentului n edin comun pentru- a prezenta mesajul;
b) ntrunirea Parlamentului n edin comun pentru a prezenta i dezbate mesajul;
c) adoptarea de ctre Parlament a unei legi referitoare la problema care a facuf
obiectul mesajului.
1
33. Preedintele exercit funcia de mediere:
a) ntre statul romn i alte state;
.
b) ntre Parlament i Guvern;
c) ntre cele trei puteri ale statului i ntre stat i societate.
34. Preedintele se poate opune prom ulgrii unei legi:
a) sesiznd Curtea Constituional sau, dup caz, Parlamentul;
b) sesiznd Guvernul;
c) sesiznd nalta Curte de Casaie i Justiie.
35. Preedintele numete Guvernul:
a) care a primit votul de ncredere de la Parlament;
b) nu e obligat s in seama de votul de. ncredere de Ia Parlament.
36. Preedintele este:
a) comandantul forelor armate i preedinte al CSAT;
b) numai comandantul forelor armate;
c) comandantul forelor armate i vicepreedinte al CSAT.
L REGLEMENTAREA GUVERNULUI POTRIVIT CONSTITUIEI

ROMNIEI DIN 1991, REPUBLICAT
i. Fundamente constituionale
J p
Constituia Romniei consacr Guvernului n mod expres dou capitole ale titlului
IffilL este vorba despre capitolul III intitulat Guvernul i capitolul IV, .denumit
i i i f Raporturile Parlamentului cu Guvernul.
.
'
n ceea ce privete statutul constituional al Guvernului, acesta se regsete
m concentrat n art. 102 alin. (1) care prevede c Guvernul,; potrivit programului sau de
mf;guvernare
Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i
guvernare acceptat de Parlamei
S exercit conducerea general a administraieipublice.
administraiei publice
Din acest text rezult c legiuitorul constituant a prevzut pentru Guvern un dublu
m rol':
gL.
a) un rol politic, care const n a asigura realizarea politicii interne i externe.a
m 1-rii;
/
'
. .
b)
un rol administrativ, care se concretizeaz n exercitarea conducerii generale a
Aceste dou dimensiuni ale statutului su se realizeaz potrivit program ului de
guvernare care a fost acceptat de Parlam ent36123.
Referitor la modul de redactare a articolului 102, exist opinii conform crora
sintagma Guvernul ... asigur realizarea politicii ... externe a rii este vag i se
preteaz la interpretri n diferite sensuri. Ea poate nsemna c face politic extern, dar
nu include, n mod cert, i competena de a angaja statul, de a contracta n numele lui. De
aceea, n opinia acestui autor, s-ar fi impus o meniune expres n Constituie cu privire la
capacitatea Guvernului de a reprezenta i angaja statul romn4. In ceea ce ne privete, nu
mprtim acest punct de vedere, dat fiind faptul c o Constituie nu trebuie confundata
cu o lege obinuit, nu trebuie .s reglementeze n detaliu statutul i atribuiile unei
autoriti, acest lucru rcalizndu-se prin legea organic a Guvernului.
Spre deosebire de instituia Preedintelui, pe care o regsim dezvoltat n capitolul
II al titlului III, unde exist dispoziii cu privire la atribuiile Preedintelui, n ceea ce
privete Guvernul, actuala Constituie a Romniei, ca i altele de altfel, nu procedeaz
1 G. Vrabie, op. cit., voi. 11. pp. 282-286; D. A. Tofan, Drept administrativ, op. cit., voi. 1, p. 149.
2 D. A. Tofan, Un punct de vedere in legtur cu noua reglementare privind organizarea i
funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, n RDP nr. 2/2001, pp. 55-70.
? I. M. Angliei, Reflecii asupra unor texte din Constituia revizuit, n RDP nr. 2/2004, p. 56.
4 1. M. Angliei, Reflecii asupra unor texte din Constituia revizuit. n RDP nr. 2/2004, p. 56.
360
DREPT ADMINISTRAI
iiven
la realizarea urnii tablou al atribuiilor celui de-al doilea e f al executivului

se rezum doar s precizeze rolul Guvernului, sub cele dou dimensiuni ale S<M
politic i administrativ n acelai timp i s consacre cele mai importante forme M
realizare a lui.
2 . Statutul Guvernului
**
361
n afara rolului su politic i administrativ, Guvernul mai ndeplinete, n

TvL r si o anumit funcie normativ, care se poate concretiza, dup cum urmeaz:
l i S r *1 el dispune, n baza art.74 din Constituie, de iniiativ legislativ;
Ti I n baza art. 108 alin. (2), el adopt, n executarea legilor, hotrri, care, dup cum
l l g f u din prevederile constituionale, trebuie s aib caracter praeter legem i secundam
I reZUJ!; Hotrrile de Guvern au rolul de a pune n executare legea.
^
_ n baza art. 115, intitulat delegarea legislativ, Guvernul este mputernicit sa

i i i .nnte ordonane de Guvern, a cror misiune este s nlocuiasc legea.
Aceast m puternicire Guvernul o primete fie de la Parlam ent, prm tr-o lege de
Mkbiliare, fie i-a fost recunoscut de constituant nsui, care a prevzut ca, m situaii
>f Ltraordinare, Guvernul s poat emite ordonane de urgen.
> .. .
^ concluzie, apreciem c Guvernul, potrivit actualei noastre Constituii, poate fi definit ca
m fiind acel organ de stat central, care, n baza rolului su politic i administrativ i prin cooperarea
1 ; too(e organismele sociale interesate, are misiunea de a asigura realizarea politicij statului i de
p i Qconduce ntreaga administraie public, aflat sub controlul direct al Parlamentului.
Din coroborarea tuturor prevederilor constituionale, rezult urmtoarele dimensiuni

ale statutului Guvernului, potrivit actualului sistem:
|
a) actuala Constituie a achiesat la concepia constituional occidental contenJ
poian, potrivit creia Guvernul este parlamentar prin origine i guvernamental wJL
fu n ciu n e.
b) Constituia actual consacr un dublu rol pentru Guvern, politic i administrativ, care'
mineaz a se realiza n confonnitate cu programul de guvernare acceptat de Parlament
c) Guvernul reprezint, dei Constituia nu-1 calific n mod expres, un organ centrai
W '.
al adm inistraiei publice, cu o competen m aterial i teritorial general2.
L STRUCTURA, NVESTITURA, ORGANIZAREA I FUNCIONAREA
d) Guvernul reprezint unul dintre cei doi efi ai executivului nostru bicefal sau dualist
Modul de eglementare a, statutului celor dou autoriti determin concluzia c toate
GUVERNULUI
atribuiile cu caracter executiv care nu revin, potrivit Constituiei, celuilalt ef a i S
executivului, urmeaz s intre n competena material a Guvernului. C, altfel spus - |f
3. Structura Guvernului potrivit Constituiei Romniei din 1991
competena m ateial a Guvernului m m aterie executiv are caracter de reul pe ^
A rtic o lu l 102 alin. (3) dispune c Guvernul este alctuit din prim-ministm, minitri
Cnd Preedintele va interveni, prin excepie, doar n acele domenii pe care I
constituantul i le rezerv expres.
1
si ali membri stabilii prin tege organic; .
..
,
, . . ,
,
Constatm c, din punctul de -vedere al. categoriilor de membri ai Guvernului,
e) ntre cei doi efi ai executivului, Guvernul reprezint& organul colegial, pe cnd I
Preedintele reprezint autoritatea public cu caracter unipersonal3.
&
1
dispoziia are n vedere dou astfel de categorii i anume:
_ .
- membri ai Guvernului stabilii de Constituie, i aici intr primul ministiu i
f) n exercitarea rolulin care i revine, Guvernul, n calitatea sa de conductor al I
adm inistiaiei publice, inti n uimtoarele tipuri de raporturi cu celelalte autoriti
- membri ai Guvernului stabilii prin lege organic, fiind vorba despre Legea
ale adm inistraiei publice:
privind organizarea i funcionarea Guvernului.
. .
- iapoi tuii de supiaoi donare, n calitate de organ ierarhic superior, fa de prefect 1
Astfel, art. 3 din Legea nr. 90/2001 adaug la categoriile de membri ai Guvernului pe
ministere i alte organe centrale subordonate lui;
i
care i recunoate Constituia i funcia de viceprim-ministru, precum i categoiia
- raporturi de colaborare i coordonare, fa de autoritile centrale autonome;
minitrilor de stat, respectiv a minitrilor delegai cu nsrcinri speciale pe langa
- raporturi de tutel administrativ, fa de organele locale autonome care
prmml-ministru, prevzui n list a Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordai ea
funcioneaz la nivelul unitilor administrativ-teritoriale n baza principiilor constitu
votului de ncredere. Din formularea acestui articol nu rezult care sunt nsrcinrile
ionale ale autonomiei, descentralizrii i deconcentrrji serviciilor publice
speciale pc care le au minitrii delegai pe lng primul ministru. Apreciem, in consens cu
g) n ndeplinirea rolului su, rezervat de art. 102 alin. (1), Guvernul are obligaia
o opinie exprimat n literatura de specialitate, c definirea acestor nsrcinri revine
constituional de a coopera cu organismele sociale interesate, n conformitate ni
exclusiv primului-minisfni. nici o alt autoritate public nefiind competent pentru a
alineatul al doilea al art. 102.
U
contesta coninutul nsrcinrilor speciale". Minitrii dc stat coordoneaz, sub
n cadrul acestor organisme sociale interesate urmeaz s includem patronatele
sindicatele, biserica, partidele politice, diferite organisme i organizaii de tinerel etc.
Uf
1 Pentru o definiie apropiat, v. T. Drganu. op. cit., voi. 11, p. 310. Acest autor definete Guvernul ca
' A. iorgovan. Tratat, op. cit., voi 1, ed. 4, p. 362; M. Constantinescu, A. Iorgovan, M. Constanfincscu
I. Dclcanu, A. Iorgovan, 1. Muranj, F. Vasilcscu, 1. Vida, op.- cit., p. 224.
" D. A. Tolan. Drept administrativ, op. cit., voi. 1, ed. a 2-a, p. 158
T. Drganu, op. cit., voi. II, pp. 309- 310.
organul de conducere i coordonare a organelor centrale dc special Hote. precum t. cu tespec la, ea
principiului autonomiei i a descentralizrii lor pe servicii, a organelor locale ale admmislrajiei l f j licf
,
- R. Carp. Limitele Constituiei. Noi evoluii normative i mecanisme politice privind locul Guveinulii
in cadrul autoritilor publice, articol aprut n lucrarea Reformele administrative i judiciare in perspectiva
fiind
362
r
F
r(
DREPT ADMINISTRATIV
conducerea nemijlocit a primului-ministru, realizarea programului de guvernare acceptat

de Parlament, intr-un domeniu de activitate, scop n care conlucreaz cu minitrii care
rspund de ndeplinirea acestui program n cadrul ministerelor pe care le conduc (rt. 53
alin. 4 din Legea nr. 90/2001).
n ceea ce privete funcia de viceprim-ministru, aceasta a fost nfiinat n anul
2008, prin O.U.G. nr. 221/20081. Conform art. 3 alin. 3 din Legea nr. 90/2001, n forma
sa actual", viceprim-ministrul dispune de un aparat propriu de lucru care face parte din
aparatul de lucru al Guvernului i coordoneaz activitile din domeniul nvmntului,
culturii i proteciei minoritilor naionale.
n jurisprudena Curii Constituionale s-a pus problema constituionalitii unor
funcii de membru al Guvernului. Prin Deciziile nr. 88 din 3 martie 20 043 i nr. 89 din 3
martie 20041 n temeiul art. 146 lit. a) din Constituie, Curtea Constituional s-a
pronunat, asupra constituionalitii art. 1 pct. 2 din Legea de modificare a Legii nr.
90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului i a-ministerelor5 referitoare la
posibilitatea ca din Guvern s fac parte i minitri de stat, minitri delegai cu nsrcinri
speciale pe lng primul-ministru, alturi de minitri. Autorii acestei sesizri au
considerat c prevederile legale respective sunt contrare art. 102 din Constituie care
reglementeaz structura Guvernului i care nu recunosc funcia de ministru de stat.
Practic, prin prevederea din lege care o consacr se completeaz componena Guvernului
cu aceast funcie i se creeaz o ierarhie n rndul membrilor Guvernului, ceea ce excede
literei i spiritului legiuitorului constituant. Prin decizia pronunat, Curtea a constatat
constituionale prevederile-legale criticate, invocnd, printre altele, faptul c legiuitorul
constituant a reglementat modul de alctuire a Guvernului ritr-o manier supl, care s
peimita acestei autoriti publice s propun o structur n raport de. programul de
guvernare. S-a adus, de ctre Guvern, n punctul de vedere exprimat, i argumentul c,
poi ivit art. 117 alin. (1) din Constituie, ministerele se nfiineaz, organizeaz i
funcioneaz potrivit legii, ceea ce s-a i ntmplat.
4. nvestitura Guvernului potrivit Constituiei Romniei din 1991, revizuit

i republicat
Sediul materiei l reprezint articolul 85 alin. (1) coroborat cu articolul 103 i
articolul 104 din Constituie.
integrrii europene. Seciunea pentru tiine juridice i administrative. Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul
de tiine Administrative Paui Ncgulescu, pp. 67-68.
' Publicat n M. Of. nr. 882 din 24 dec. 2008.
v
2 Cu modificrile i completrile caic i s-au adus prin O.U.G. nr. 2 din 29 ianuarie 2010, publicat n M.
Of. nr. 76 din 3 februarie 2010..
.\
3 M. Of. nr. 226 din 15 din 3 martie 2004.
*
4 M. Of. nr. 226 din 15 din 3 martie 2004.
5 M. O f nr. 164 din 2 aprilie 2001.
|>Guvernul
-----------
.j
A
Din coroborarea acestor dispoziii constituionale desprindem urmtoarele faze n
[ ceea ce privete realizarea nvestiturii Guvernului1:
a) Desemnarea, de ctre Preedinte, a candidatului pentru funcia de prim
ministru.
Pentru a desemna un asemenea candidat, Constituia i impune Preedintelui o
consultare politic, aceasta putnd viza:
- fie partidul care are m ajoritatea absolut n Parlament, n cazul n care exist
un partid care deine o astfel de majoritate;
- fie toate partidele reprezentate n Parlament, n cazul n care o asemenea
majoritate nu exist.
b) Alctuirea echipei guvernamentale i a program ului de guvernare
Candidatul desemnat are la.ndemn un interval de zece zile, n. interiorul cruia s
.realizeze cele dou elemente care vor fi prezentate n faa Parlamentului, i pentru care se
va solicita votul de ncredere, respectiv echipa i programul de guvernare.
Acest, tennen de zece zile nu este unul de. decdere, el are o anumit semnificaie n
ceea ce privete necesitatea de a se alctui, ntr-un timp optim, un Guvern legal i legitim
care .s conduc treburile rii, dar asta nu poate nsemna c depirea lui ar atrage
imposibilitatea de a f i solicitat i respectiv, acordat, votul, de ncredere12*4.
v , El reprezint limita de la. care Preedintele. Romniei poate retrage candidatului
. mandatul acordat, spre a ncepe noi negocieri2.
c) Solicitarea votului de ncredere din partea Parlam entului de ctre candidatul
la funcia de prim ministru.
.... Candidatul la funcia deprim ministru are la ndemn, cum spuneam, un termen de
10 zile, n nterioriil.caruia trebuie s realizeze dou lucruri; ..
- s alctuiasc programul i lista viitorului Guvern;
- s se adreseze Parlamentului, dup ce primul obiectiv al acestei, perioade a fost
atins, pentru a-i solicita votul de nvestitur.
Dup cum prevede expres ari. 103 alin. (3), votul de ncredere al Parlamentului se
acord asupra programului i a ntregii liste a Guvernului. Considerm i noi, n acord cu
o opinie exprimat n doctrina de specialitate, c Parlam entul nu are posibilitatea, cu
ocazia acordrii votului de ncredere, s conteste lista Guvernului propus de
candidatul la funcia de prim -m inistru, deoarece, potrivit art. 103 alin. (2) din
Constituie, acesta cere, n termen de 10 zile, votul de ncredere asupra program ului
i a ntregii liste a Guvernului'.
1 Cu privire la modul de votare a procedurii constituionale de nvestire a Guvernului, v. i A. Iorgovan,
Odiseea Elaborrii Constituiei, op, cit., pp. 233-239, capitolul IV, seciunea Cum s-ct accentuai regimul
parlamentar n ceea ce privete investiturii Guvernului" i capitolul III, pp. 508-509.
2 A. Iorgovan. Tratat, op. cit., voi. 1, ed. 4, p. 381; I. Sanlai, op. cil., p. 154.
M. Conslantineseu, A. Iorgovan, n M. Consantincscu, 1. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F.
Vasilescu. I. Vida, op. cit., p. 229: A. Iorgovan, n M. Conslantineseu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S.
Tnscscu. op. cit., p. 165.
4 R. Carp, Limitele Constituiei. Noi evoluii normative i mecanisme politice privind locul Guvernului
n cadnil autoritilor publice, n RDP nr. 3/2004, p. 25.
364
DREPT ADMINISTRATIV'
Acordarea votului de ncredere din partea Parlamentului reunit n edin comun

impune realizarea majoritii absolute, de jum tate plus unu din num rul total al
parlam entarilor din cele dou Camere.
Acordarea votului de ncredere atrage dup sine urmtoarele consecine:
programul se transform n program politic oficial de guvernare;
lista de propuneri privind viitoarea echip guvernamental, nominalizat n
hotirea Parlamentului de acordare a votului de nvestitur devine obligatorie pentru
Preedinte, cruia i revine sarcina ca, printr-un decret, s numeasc Guvernul.
Pai lamentul are la ndemn un termen de 60 de zile, n interiorul cruia el poate s
acoide votul de ncredere viitorului Guvern. El nu este astfel obligat s acorde votul de
ncredeie piimei vaiiante propuse de candidatul la funcia de prim-ministru. Parlamentul
poate, n aceste 60 de zile, s refuze dou solicitri de nvestitur. Dac face acest lucru i
dac au tiecut 60 de zile de la prima solicitare, Preedintele este n drept, potrivit art. 89
din Constituie, s dizolve Parlamentul.
d)
Numirea Guvernului de ctre Preedintele Romniei i depunerea ju r
mntului de credin
Ultima etap n dei ulai ea piocedurii. constituionale de nvestire a Guvernului este
numii ea Guvernului de ctie Preedintele Romniei.. Aceasta se face pe baza votului de
ncredere acordat- de Parlament, ceea ce esteaprecia: n. literatura de specialitate a
epiezenta manifestai ea unei competene legatei Aceasta nseamn c Preedintele nu ar
putea refuza numirea, el este obligat s o fac, deoarece nu implic posibilitatea unei
aprecieri de oportunitate sau de alt natur2.
.**
Emiterea decretului prezidenial de numire atrage dup.sine urmtoarele consecine:
depunerea jus amantului, n faa Preedintelui, de ctre membrii Guvernului.
n ceea ce plivete coninutul jurmntului, este vorba de .jurmntul prevzut de art.
82 din Constituie, pc care l depune n faa Parlamentului Preedintele ales, a crui
alegere a fost validat de Curtea Constituional.
de la data depunerii jurmntului, Guvernul, n ntregul su, i fiecare membru n
parte, i exercit m andatul, potrivit art. 104 alin. (2) din Constituie.
5. Mandatul Guvernului potrivit Constituiei Romniei din 1991

Sediul materiei l regsim n art. 104 coroborat cu art. 110 din Constituie.
Poi ivit acestor dou texte, mandatul. Guvernului, n .ntregul su, i al fiecrui
membiu n parte, ncepe de la depunerea jurmntului i dureaz pn la data validrii
alegerilor parlamentare generale.
Aceasta epiezinta situaia tipic, a crei ntindere este corespunztoare limitelor de
funcionare a Parlamentului3.
f Muram, M. Conslantinescu, Drept parlamentar, Ed. Actami, Bucureti, 1999, p. 283.

E. Blan, Instituia administrative, Ed. C.H. Bcck, Bucureti, 2008, p. 81.'
' 1. Santai, op. cit., p. 157.'
n ceea ce privete situaia atipic, ea presupune ncetarea mandatului Guver

nului nainte de data validrii alegerilor parlam entare generale, fiind vorba despre
urmtoarele dou situaii:
a) prin demiterea Guvernului, ca urmare a retragerii ncrederii acordate
Guvernului, retragere care poate opera fie potrivit art. 113 (moiunea de cenzur), fie
potrivit art. 114 (angajarea rspunderii Guvernului).
b) atunci cnd primul ministru se afl ntr-una din situaiile prevzute de articolul
106 ori este n imposibilitatea de a-i exercita atribuiile mai mult de 45 de zile.
Constatm c dac prima situaie atipic privete Guvernul n ntregul su, cruia i-a
fost retras ncrederea n bloc, aa cum i-a fost acordata, cea de-a doua situaie privete
persoana efului Guvernului, astfel nct, modificrile intervenite n statutul acestuia pot
determina ncetarea mandatului Guvernului nsui.
Mandatul Guvernului poate nceta atunci cnd Primul Ministru se afl ntr-una dintre
urmtoarele situaii:
- i-a ncetat mandatul potrivit art. 106; care prevede situaiile cnd poate nceta
mandatul unui membru al Guvernului, fiind vorba despre: demisie, revocare, pierderea
drepturilor electorale, jn teneriia unei stri de incompatibilitate ori alte cazuri pe care
legea le poate prevede1.
- este n imposibilitate de a-i exercita .mandatul, cure se prelungete mai mult de
45 de zile.
Dac a fost depit acest termen maxim de 45 de zile, intervine demisia Guvernului.
Primul-ministru, dup cele 45: de zile, i va relua atribuiile, dar nu ca prim-ministru al
unui Guvern.n exercitarea mandatului, ci ca prirmministru al unui Guvern demisionai-,
nsrcinat numai cu ndeplinirea actelor necesare pentru administrarea treburilor publice.
6 . Statutul membrilor Guvernului

Dup cum am mai artat,'art. 102 alin. (3) prevede c Guvernul este format din
primul ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic.
I. Condiii pentru funcia de membru al Guvernului
1) Actuala Constituie a Romniei impune, n mod implicit, printre condiiile cerute
membrului Guvernului i pe aceea de a avea drepturi electorale, condiie pe care o
regsim i n art, 2 al Legii nr. 90/2001.
2) O alt categoric de condiii, impus pentru funcia de membru al Guvernului, este
cea consacrat de art. 16 alin. (3) din Constituie, respectiv condiia ceteniei romne i
a domiciliului n Romnia.
Aceast condiie se regsete i n art. 2 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i
funcionarea Guvernului.
3) Condiia ca persoana s nu fi suferit condamnri penale
1 Este vorba despre Legea organic privind organizarea i funcionarea Guvernului i de Legea privind
responsabilitatea ministerial.
366
DREPT ADMINISTRATIV J 1 1
Constatm c Legea nr. 90/2001 consacr interdicia potrivit creia membrul

Guvernului s nu fi suferit nicio.condamnare penal, indiferent de felul condamnrii.
4)
Condiia ca persoana s nu se afle ntr-o situaie de incompatibilitate prevzut
de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 90/20011. .
Art. 105 din Constituie i art. 2 din Legea nr. 90/2001 prevd o a doua condiie pentru
a putea fi membru al Guvernului, i anume inexistena unei stri de incompatibilitate.
Potrivit articolului 105 incompatibilitile pot fi, din punctul de vedere al izvorului
care le consacr, de dou feluri:
a) incompatibiliti de ordin constituional;
b) incompatibiliti de ordin legal
A) Incompatibilitile de ordin constituional
a) Potrivit art. 105, incompatibilitile de ordin constituional privesc:
- funciile publice de autoritate, cu admiterea unei singure excepii, cea de parlamentar;
- funciile de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizailor cu scop
comercial.
Prin noiunea de funcie public de autoritate trebuie s nelegem orice persoan
care aparine unui organ de conducere dintr-o autoritate public, sau o structur a
acesteia, precum i membrii organelor alese prin sufragiu universal, egal, direct, secret i
liber exprimat (primari, consilieri locali sau judeeni).
B) Incompatibilitile de ordin legal
Potrivit art. 84 din Legea nr. 161/2003, Cartea I, Titlul IV, funcia de membru al
Guvernului este incompatibil cu:
.
.
. :
a) exercitarea altei funcii publice de autoritate, cu. excepia celei de .deputat sau de
senator ori a altor situaii prevzute de Constituie;
b) exercitarea unei funcii de reprezentare profesional salarizat n cadrul organi
zaiilor cu scop comercial;
c) exercitarea funciei de preedinte, vicepreedinte, director general, administrator,
membru al Consiliului de Administraie ori de cenzor la societile comerciale, inclusiv
bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i cele financiare, precum i la
instituiile publice;
d) funcia de preedinte sau de secretar al Adunrilor Generale ale acionarilor sau
asociailor la societile comerciale;
e) funcia de reprezentant al statului la adunrile generale ale societilor comerciale
prevzute la litera c);
f) funcia de manager sau membru al Consiliilor de Administraie ale regiilor
autonome, companiilor sau societilor naionale;
g) calitatea dc comerciant persoan fizic;
h) calitatea de membru al unui grup de interes economic;
i) o funcie public ncredinat de un stat strin, cu excepia acelor funcii prevzute
n acordurile i conveniile la care Romnia este parte.
1 Regimul incompatibilitilor a fost modificat prin Legea nr. 161/2003, Cartea 1, Titlul IV, Cap. III,
Seciunea a 111-a.
Guvernul
367
Incompatibilitile pentru funcia de membru al Guvernului au suferit astfel unele

modificri n timp, iar constatarea unei asemenea situaii revine primului-ministru.
Legislaia actual .este ns deficitar deoarece nu precizeaz care este procedura
aplicabil primului-ministru, respectiv cine este autorizat s constate faptul c acesta se
afl ntr-o stare de incompatibilitate descris de Legea nr. 161/2003\
II. ncetarea funciei de m em bru al Guvernului
a) Potrivit art. 106, coroborat cu articolele 85 i 104, ncetarea funciei de membru al
Guvernului are loc prin:
- demisie, care intervine ca urmare a voinei exclusive a titularului funciei, ceea ce
atrage declanarea procedurii pentru nvestirea unui nou membru al Guvernului2;
. - revocarea este cea de-a doua modalitate prevzut de lege, care se nate, potrivit
art. 85 alin. (2), n caz de remaniere guvernamental. Cum se arat n doctrin, revocarea
intervine ntr-o situaie normal i nu are caracter de sanciune, ea avnd o legitimitate
politic3;
- pierderea drepturilor electorale, care poate interveni ca sanciune penal
complementar [art. 64 lit. a) C. pen.], dar i n cazul pierderii indirecte a acestor
drepturi prin punerea sub interdicie, intervenit ca urm are a pierderii discer
nmntului ori ca urm are a strii de debilitate sau alienaie mintal stabilite
judectoretefart. 142 din Codul familiei);
- intervenia unei stri de incompatibilitate, prevzut expres de. art. 105;
- decesul;
- alte cazuri stabilite prin lege.
b) Potrivit art. 107 alin. (2), ncetarea-funciei de membru al Guvernului mai are
loc n cazul n care acesta este n imposibilitate de a-i exercita atribuiile mai mult de
45 de zile, depirea acestui termen atrgnd ncetarea funciei de membru al
Guvernului. In perioada n care se afl n imposibilitatea exercitrii funciei, intervine
interimatul, primul ministru urmnd s aleag un alt membru care s dein, funcia de
ministru interimar n locul celui aflat n imposibilitate de a-i exercita atribuiile.
c) Potrivit art. 113 i 114, ncetarea funciei de membru al Guvernului mai poate avea
loc n situaia n care este adoptat o moiune de cenzur, care atrage demiterea
Guvernului n ansamblul su, deci ncetarea calitii de membru al Guvernului pentru toi
cei care alctuiesc organul executiv demis.
d) n conformitate cu art. 16 alin. (3), desprindem concluzia c ncetarea funciei de
membru al Guvernului mai poate interveni:
- n cazul pierderii ceteniei romne;
- n cazul n care membrul Guvernului nu mai locuiete n Romnia.
n conformitate cu prevederile articolului 5 din Legea nr. 90/2001, ncetarea funciei
de membru al Guvernului are loc prin demisie, revocare, pierderea drepturilor
R. Caip. Limitele: Constituiei. Noi evoluii normative, i mecanisme politice privind locul Guvernului
n cadruI autoritilor publice, art. cit., p. 30.
"1. Santai, op. cit., p. 161.
5 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. I, ed. 4, p. 387.
368
DREPT ADMINISTRATIV f
electorale, intervenia unei stri de incompatibilitate, decesul sau demiterea J

Condiiile prevzute de art. 8 alin. (2)1.
mierea m
II. Suspendarea din funcia de membru al Guvernului
cazul m care s-a cerut urmrirea penal mpotriva unui membru al Guvernului ?
al Guvernului
&n'* ' CiK lntene n ca2u) n r e a fost trimis n judecat un m enim ]
persoanelor n cauz sunt nefondate.

Se identific dou momente i dou tipuri de suspendare:
de h
acuzeIe aduse ,.
1 urm rirea penal, poate interveni suspendarea dispus
n cazul n care membrul de Guvern a

ti-imc _.
su sp ^ d a re a de drept a acesmia, n temeiul ,
T,
'imiterea
m judecata a
unuimembru
exrnui
,v
7.. Statutul primului ministru
^ SStSSS2rim-^'.*
>" * *
p _r , ^ PnmJllui mm,stru revme misiunea de a prezenta celor dou Camere ale

<*lamentului rapoarte i declaraii cu privire la politica Guvernului care se dezbat
S
Ia ntrebri,e ?i interpe,riIe care * adresate de ctre
d) Solicit Preedintelui s participe la unele edine ale rnvern..i;
S5Sg*~ ***
... s X
" 'J*
mSSS
Constituie"^ isemneaza ,lnelc dl decretele Preedintelui, potrivit ari. 100 din

K
'
judectoreasc definitiv sau* alerca *sa a fost "deci i a t

s'''' ' fos conda'nnal Penal Pnntr-o hotrre
prin,-o
hotrre judectoreasc
dob" dit*
mod ilicit,
^
utiaut u
ctre Preedintele
la propunerea
mmm Primului ministru.
...
' mCmblului resPect,v al Guvernului de
1 reedinele Romniei, Ia
- O dispoziie similar conine i articolul 13 din Legea nr. 90/2001
:.Guvernul
369
g) Semneaz hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern, care sunt contra
semnate de minitrii care au sarcina punerii lor n executare.

h) Reprezint Guvernul Romniei n relaiile acestuia cu Parlamentul, nalta Curte
de Casaie i Justiie, Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ,
Ministerul Public, celelalte autoriti i instituii publice, partidele i alianele politice,
sindicatele, cu alte organizaii rieguvemamentale, precum i n Naiile internaionale1.
j) Este vicepreedintele Consiliului Suprem de A prare a rii i exercit toate
atribuiile care deriv din aceast calitate.
k) Primul ministru numete i elibereaz din funcia n conformitate cu art. 15
din Legea nr. 90/2001, urmtoarele categorii de persoane:
- conductorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepia
persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului, confomi art. 3 alin. (1);
- secretarul general i secretarii generali adjunci ai Guvernului, n cazul utilizrii
acestor funcii;
- personalul din cadrul aparatului de lucru al primului ministru;
- secretarii de stat;
- alte persoane care ndeplinesc funcii publice, n condiiile prevzute de' lege.2.
8. Aparatul de lucru al Guvernului
.
/ ' " ,f
Potrivit art. 20 din Legea nr. 90/2001, cu modificrii6 i completrile ulterioare,
aparatul de lucru al . 'Guvernului; este alctuit din aparatul propriu de lucru al
primului-ministru, Secretariatul Genera) al Guvernului, departamente i alte asemenea
structuri organizatorice cu atribuii specifice stabilite prin hotrre a Guvernului.
Aparatul propriu de lucru al primului-ministru este alctuit din:
a) cabinetul primului-ministru; : .
b) corpul secretarilor de stat i consilierilor de stat ai primului-ministru;
c) registratura primului-ministru.
Atribuiile aparatului propriu de lucru al primului-ministru se stabilesc prin decizie a
primului-ministru, iar personalului din cadrul acestuia nu i se aplic dispoziiile Legii nr.
188/1999 privind statutul funcionarilor publici.
Articolul 22 din aceeai lege-cadru prevede c la nivelul Guvernului exist i
funcioneaz un Secretariat General, condus dc un Secreta*" General, care poate avea
rang de ministru, ajutat de unul sau mai muli secretari generali adjunci, care pot avea
rang de secretar de stat, numii prin decizie a primului ministru.
' Aceast atribuie este consacrat prin articolul 13 din Legea nr. 90/2001.
" Constatm c legea cadru nu epuizeaz sfera persoanelor pc care le nvunete primul ministru, c ca
ngduie ca i alte categorii, prevzute de reglementri speciale, s fie nuin'te de acesta.
370
DREPT ADMINISTRATIVI!
9. Atribuiile Guvernului Romniei

Vom analiza, n cele ce urmeaz, dou mari categorii de atribuii, i anume:
A) Atribuii prevzute de Constituie
n aceast prim categorie intr:
a) exercitarea iniiativei legislative;
b) negocierea tratatelor internaionale - art. 91 alin. (1) care prevede c Preedintele I!
ncheie tratate internaionale, negociate de Guvern ... .
M
c) propune Preedintelui acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici ai |||
Romniei n alte state [art. 91 alin. (2)];
d) propune Preedintelui nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor J l
diplomatice ale Romniei [art. 91 alin. (2)];
. e) prezint Parlamentului informaiile i documentele solicitate, de cele dou Camere
i de comisiile parlamentare, prin intermediul preedinilor lor [art. 111 alin. (1)];
f) participarea membrilor Guvernului la edinele Parlamentului, lacare au acces 'l
potrivit art. 111 alin. (2) sau, n mod obligatoriu, cnd li se solicit prezena;
g) sesizeaz Curtea Constituional cu privire la aspectele de neconstituionalitate p e lf
care apreciaz c le prezint legile, nainte de a fi promulgate de ctre Preedintele j f
Romniei [art. 146 lit. a)]1;
M
h) exercit o putere normativ primar, rod al delegrii legislative, concretizat n I
capacitatea de a emite acte care nlocuiesc legile, respectiv ordonanele de Guvern (art.'f|
108 i 115);
.
1
j) numete prefectul, potrivit art. 123 alin. (1) din Constituie;
|
i) potrivit art. 97 alin. (2), n termen, de trei luni de la data la care a intervenit vacana
funciei de Preedinte, ia msuri pentru a organiza alegeri pentru un nou Preedinte;
!' Jg
Ic) Guvernul i ministerele, cu avizul Curii de Conturi, pot nfiina organe de | f
specialitate, n subordinea lor, numai dac legea le recunoate expres aceast competen "
B) Funciile i atribuii prevzute de legea-cadru
J
Se impune mai nti s facem diferena ntre funciile Guvernului i atribuiile acestuia. :f
n ceea ce privete funciile Guvernului, ele i afl reglementarea n art. 1 (5) i este f*
vorba despre urmtoarele, funcii2:
a) funcia de strategie, prin care se asigur elaborarea strategiei de punere n
m
aplicare a Programului de gitvernare;
b) funcia de reglementare prin care se asigur elaborarea cadrului normativ i
instituional necesar n vederea realizrii obiectivelor strategice;
c) funcia de adm inistrare a proprietii statului, prin care se asigur administrarea
proprietii publice i private a statului, precum i gestionarea serviciilor pentru care
statul este responsabil;
d) funcia de reprezentare, prin care se asigur, n numele statului romn, 4
reprezentarea pe plan intern i extern;
1
Dreptul dc a sesiza Curtea Constituional, n cadrul controlului de constituionalitate anterior
publicrii aparine Preedintelui Romniei, unuia din preedinii celor dou Camere, Guvernului, Curii
Supreme de Justiie, unui numr de cel puin 50 de deputai sau 25 de senatori.

' C. lonescii, Regimul politic n Romnia, op. cit., p. 238.
Guvernul
371
e)
funcia de autoritate de stat, prin care se asigur urmrirea i controlul aplicrii i
respectrii reglementrilor n domeniul aprrii, ordinii publice i siguranei naionale,
precum i n domeniile economic i social i al funcionrii instituiilor i organismelor
care i desfoar activitatea n subordinea sau sub autoritatea Guvernului.
Articolul 11 din Legea nr. 90/2001 stabilete urmtoarele atribuii ale Guvernului:
,,a) exercit conducerea general a administraiei publice1;
b) iniiaz proiecte de lege i le supune spre adoptare Parlamentului;
b 1) emite puncte de vedere asupra propunerilor legislative, iniiate cu respectarea
Constituiei, i le transmite Parlamentului, n termen de 60 de zile de la data solicitrii.
Nerespectarea acestui termen echivaleaz cu susinerea implicit a formei iniiatorului;
c) emite hotrri pentru organizarea executrii legilor; ordonane n temeiul unei legi
speciale de abilitare i ordonane de urgen potrivit art. 115 alin.. (4) din Constituie;
d) asigur executarea de ctre autoritile administraiei, publice a legilor i a
celorlalte dispoziii normative date n aplicarea acestora;.' .
e) elaboreaz proiectele de lege a bugetului, de stat i a bugetului asigurrilor sociale
de stat i le supune spre adoptare Parlamentului;
,
f) aprob strategiile i programele de dezvoltare economic a rii, pe ramuri i
domenii de activitate;
g) asigur realizarea politicii n domeniul social potrivit Programului de guvernare;
h) asigur aprarea ordinii de drept, a linitii publice i siguranei .ceteanului,
precum i a drepturilor i libertilor cetenilor* n condiiile, prevzute de lege;
i) aduce la ndeplinire msurile adoptate, potrivit legii, pentru aprarea.rii, scop n
care organizeaz i nzestreaz forele armate;
, j) asigur realizarea politicii externe a rii i, n acest, cadru, integrarea Romniei n
structurile europehe itintem'aionale;
. / /. . _
..
k) negociaz tratatele, acordurile i conveniile internaionale, care angajeaz statul
romn; negociaz i ncheie, n condiiile legii, convenii i alte nelegeri internaionale la
nivel guvernamental;
l) conduce i controleaz activitatea ministerelor i a celorlalte organe centrale de
specialitate din subordinea sa;
m) asigur administrarea proprietii publice i private a statului;
n) a fost abrogat prin O.U.G. nr. 87/2007 (M. Of. nr. 634 din 14 septembrie 2007);
o) nfiineaz, cu avizul Curii de Conturi, organe de specialitate n subordinea sa;
p) coopereaz cu organismele sociale interesate n ndeplinirea atribuiilor sale;
r) ndeplinete orice alte atribuii prevzute de lege sau care decurg din rolul i
funciile Guvernului.
1
n opinia noastr, este de discutat dac exercitarea conducerii generale a administraiei publice reprezint
o.atribuie sau o .funcie a Guvernului. n opinia noastr, ea reprezint o funcie a Guvernului, deoarece
presupune uri fascicul de mijloace prin intermediul crora se asigur conducerea general a administraiei
publice. De altfel, chiar Legea nr. 90/2001 legitimeaz aceast tez, art. 28 alin. (1) prevznd c n realizarea
Jimc(iei sale ite conducere general a administraiei publice, Guvernul exercit controlul ierarhic asupra
ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa, precum i asupra prefecilor. Remarcm
inconsecvena limbajului legii-cadru, n articolul 11 vorbete despre atribuia de conducere general a
administraiei publice iar n articolul 28 vorbete despre funcia de conducere general a administraiei publice.
372
DREPT ADMINISTRATIVI,
10. Funcionarea Guvernului

n ceea ce privete funcionarea Guvernului, semnalm faptul c forma de lucru
acestuia, consacrat de Legea nr. 90/2001, este edina, care are caracter sptmnal i
sau ori de cte ori este nevoie.
Convocarea i conducerea edinei se face de ctre primul-ministru. Atunci cnd la l

edine particip i preedintele, acestea sunt prezidate de eful statului.
Credem c s-a vrut s se consacre, prin cele dou noiuni diferite, i dou institutiim
diferite: conducerea este un atribut al efului organului colegial, care este primul-'9
ministru,jdin care deriv i altele, exemplu semnarea actelor emise de Guvern n edina!!
respectiv i prezidarea care aparine efului statului, care este n acelai timp i ef al
executivului, ca i Guvernul nsui, care nu exclude conducerea i nici nu schimb natura
juridic a edinelor la care particip.
L a e d in e le d e G u v e rn re g s im d o u c a te g o rii d e p a rtic ip a n i:
- cei a cror participare este obligatorie: membrii Guvernului, Secretarul General al M

Guvernului, care particip de drept;
M
- cei care au fost invitai s participe, respectiv: secretarii de stat, ali invitai a cror W
prezen se apreciaz a fi'necesar , Preedintele.
"
|L
Cvoiunuil de edin este de jum tate plus unu din num rul membrilor
Guvernului.
_ Legea impune ca dezbateri le,din cadrul, edinelor de Guvern, modul de adoptare a
actelor acestuia precum i al; oricror alte msuri stabilite, s se nregistreze pe band '
magnetic i .sa se consemneze n stenograma edinei, certificat de secretarul General l
Guvernului.
Ct ^privete activitatea primului-ministru, :aceasta,se prezint ca Qc activitate
continu , .nentrerupta, -prin intermediul creia acesta i realizeaz statutul de ef al
Guvernului i coordonator al activitii celorlali membri ai acestuia.
III.
A C TE LE GUVERNULUI
11. Determinarea sferei actelor

Legea fundamentala prevede n art. 108 alin. (1) c Guvernul adopt hotrri i
ordonane".
. .
,
I otiivit ait. 27 din Legea nr. 90/2001, Guvernul adopt hotrri i ordonane.
Adoptarea sedace prin consens, iar dac nu se realizeaz consensul, hotrte primul
ministru .
*23
&
Articolul 25 alin. (3) prevede c la edinele Guvernului pot s participe, n calitate de invitai
conductori ai unor organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor sau. ai unor
autontti administrative autonome, precum i orice alte persoane a cror prezent se apreciaz a /7 util Ia
solicitarea primului-ministru.
'
'
2 I. Santai, op. cit., p. 167.

.'
3 Articolul 7 din Legea nr. 37/1990 prevedea c Guvernul adopt hotrri. n exercitarea atribuiilor
proprii, i regulamente de aplicare a legilor, atunci cnd legea impune expres acest lucru. Aceast dispoziie
care contravenea flagrant Constituiei, a fost abrogat prin actuala reglementare.
Guvernul
373
12. Regimul constituional al hotrrilor Guvernului

Din interpretarea articolului 108 din Constituie, raportat la art. 27 din Legea nr.
credem c pot-fi desprinse urmtoarele dimensiuni ale regimului constituional
al hotrrilor Guvernului:
l Potrivit Constituiei hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor.
Acest text permite interpretarea c hotrrile de Guvern intervin n msur n care
legea impune adoptarea lor, n msura n care fie expres, fie implicit, legea trimite la o
hotrre de punere n aplicare sau practica aplicrii legii nate nevoia adoptrii unei
hotrri de Guvern.
Din aceast perspectiv, Hotrrile Guvernului sunt praeter legeni i secundum legem.
Ele sunt adoptate. n baza legii, n limitele acesteia, i dup ce domeniul respectiv a
fost supus unei reglementri legale, ele neputnd dispune dect msuri administi ative,
pentru asigurarea organizrii executrii legilor'.
2. Hotrrile Guvernului realizeaz competena originar a Guvernului, de autoritate
executiv, adic de autoritate care i propune n principal s pun n aplicare legea.
3. Hotrrile Guvernului sunt supuse controlului de legalitate exercitat de
instanele judectoreti, n baza Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004*2.
4. Hotrrile Guvernului-sunt supuse regulii semnrii de ctre primul ministru i
contrasemnrii de minitrii care au obligaia punerii lor n executare.
5. Regula obligativitii publicrii n M onitorul Oficial, sub sanciunea
inexistenei, n cazul nepublicarii.
De la aceast regul, Constituia admite o excepie, respectiv hotrrile care au
caracter m ilitar i care se comunic numai instituiilor, interesate.
6. Hotrrile Guvernului pot avea-att caracter normativ,- ct i caracter individual''.
'
.
9 0 /2 0 0 1 ,
13. Regimul constituional al ordonanelor Guvernului

Sediul materiei este reprezentat de art. 108 alin. (1), (3) i (4) coroborat cu
articolul 115 din Constituie i art. 27 din Legea nr. 90/2001.
Analiza regimului constituional al ordonanelor Guvernului consideim ca
trebuie s nceap de la art. 61 alin. (1) din Constituie, care proclam olul de unica
autoritate legiuitoare al Parlamentului. Acest lucru nseamn c numai Parlamentului
i este recunoscut dreptul de a adopta norme juridice primare. Guvernul poate s
fac acest lucru doar n virtutea unei mputerniciri speciale pe care o primete, i
care provine fie de la Parlament, dintr-o lege de abilitare, fie de la constituant nsui,
1 I. Vida, op. cit., p. 100.

;
2 n acelai sens, M. Constantin eseu, A. Iorgovan, n M. Constantinoscu, 1. Deleanu, A. Iorgovan, .
Muram, F. Vasilescu, I. Vida, op. cit.\ p. 238.
. . . . .
2
Excmpli gratia, o hotrre a Guvernului prin ccire se d in administrare un hun proprietatea puhhc a
sloiului are caracter individual, iar o hotrre a Guvernului prin care se reglementeaz contravenii va avea
caracter normativ.
374
I 1
DREPT ADMINISTRATIV
HH/Si/verw/
-------------------------- -----------
375
e) Pe perioada delegrii, Guvernul poate s modifice, s completeze sau s abroge

care a admis ca, n situaii extraordinare, Guvernul s poat interveni cu ordonane |
1 l propriile ordonane. Dup expirarea acestei perioade, Guvernul nu mai poate emite ordonane
n absena unei legi de abilitare speciale.
V &n domeniul n care a fost abilitat i nu mai poate s revin asupra celor deja adoptate.
Astfel, delegarea legislativ1 ce rezum n esen posibilitatea acordat Guvernului, c |
2. Regimul constituional al ordonanelor de urgen
n anumite limite i cu respectarea unor condiii s adopte ordonane12, poate fi realizat:
a) prin intermediul unei legi speciale de abilitare adoptate de Parlament, situaie fl
n viaa fiecrui stat pot interveni situaii n care Parlamentul se afl n
care ne aflm n prezena delegrii de ordin legal, concretizat n adoptarea unef_
imposibilitatea de a se ntruni pentru a legifera1. Astfel, Guvernul va adopta ordonane de
ordonane obinuite, propriu-zise;
urgen caie.
b) poate fi opera legiuitorului constituant nsui, n cazul ordonanei de urgen3.
a) intervin n situaii extraordinare, care nu mai necesit existena unei delegri
speciale, realizate printr-o lege special de abilitare, ele fiind adoptate n temeiul delegrii
Rolul ordonanei Guvernului este astfel cel de a nlocui legea, pe cnd hotrrel$|
Guvernului pune legea n executare.
de ordin constituional.
Sintagma situaii extraordinare o nlocuiete pe cea de cazuri excepionale din
1. Regimul constituional al ordonanei Guvernului emis cu lege de abilitare
(ordonan obinuit):
~
forma iniial a Constituiei, care a dat loc la numeroase controverse i practici neunitare2.
a) poate interveni numai n domeniile care nu fac obiectul legii organice;^ IS8; Me raliem opiniei conform creia ea evoc o stare de urgen n reglementarea unui aspect
rezultnd, a contrario, c intervine n domeniul legilor ordinare.
ce nu suport amnare3. n jurisprudena sa, Curtea Constituional a statuat c Guvernul
w
poate
adopta o ordonan de urgen n urmtoarele condiii, ntrunite n mod cumulativ4:
b) legea de abilitare va putea cuprinde dou categorii de dispoziii
m
- existena unei situaii extraordinare;
- dispoziii cu caracter obligatoriu, respectiv domeniul i data pn la care se pot; W:
- reglementarea acesteia nu poate fi amnat;
adopta ordonane;
- urgena s fie motivat n coninutul ordonanei.
- dispoziii cu caracter facultativ, respectiv posibilitatea ca ordonana s fi'|
b) Spre deosebire de primul tip de ordonan, despre care Constituia precizeaz c
supus aprobrii Parlamentului, dac legea de abilitare cere expres acest lucru.
jp
nu poate interveni dect n domeniile legii ordinare, art. 115 alin. (5) fraza final specific '
c) Din modul de formulare a art. 115 alin. '(3)'D ac legea de abilitare o cerej|
faptul c ordonana de urgen cuprinznd norme de natura legii organice se aprob
ordonanele se supun aprobrii Parlamentului, potrivit legii... desprindem concluzia c |
"cu majoritatea prevzut de art. 76 alin. (1), ceea ce conduce, implicit, la concluzia c
regula, n ceea ce privete acest tip de ordonane, este c ele nu se supun aprobrii!
acest tip de ordonan poate interveni n domenii ce fac obiectul legilor organice5.
Parlam entului, iar excepia c ele se supun aprobrii Parlamentului, dac legea de
n. ceea ce privete' practica Curii Constituionale, n mai multe rnduri ea s-a
abilitare impune expres acest lucru4.
pronunat, nainte de revizuirea Constituiei, n sensul c ordonanele de urgen pot
d) n funcie de situaia de a se supune sau nu aprobrii de ctre Parlam ent, acesjp|
interveni i n domeniul legilor organice.
tip de ordonane se clasific, la rndul lui, n dou categorii3:
c) Se supun obligatoriu aprobrii Parlamentului, intrnd n vigoare numai dup
- ordonane care nu se supun aprobrii Parlam entului, deoarece legea def|
depunerea spre dezbatere, n procedur de urgen, Ia Camera competent s fie sesizat
abilitare nu cere expres acest lucru;
- ordonane care se supun aprobrii ulterioare a Parlamentului, deoarece legea Jf,
de abilitare impune acest lucru.
,
1 C. lonescu. Constituia Romniei. Legea de revizuire comentat i adnotat, cu dezbateri.
parlamentare, Ed. AII Bcck, Bucureti, 2003, p. 190.
Parlamentul are posibilitatea s aprobe ordonanele, ceea ce atrage i posibilitatea^
' Iordan Nicola, Guvernarea prin adoptarea excesiv a ordonanelor, n Caietul tiinific nr. 11/2009,
de a le modifica, sau de a le respinge, n tot sau n parte.
- jH
p. 499.
Legea de aprobare sau de respingere, ca orice lege, este supus controlului prealabil
3
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, loan Muraru, Elene Simina Tansescu, Constituia
de constituionalitate.
Romniei, revizuit. Comentarii i explicaii, Ed. AII Beek, Bucureti, 2004, p. 223.
Cu privire la aceast problem, v. A. Iorgovan, D. A. Tofan, Delegarea legislativ n Romnia. ;i||
Analiz n raport cu statele occidentale, n RDP nr. 1/2001, pp. 62-78. '
Js
" A. Iorgovan, D. A. Tofan, Delegarea legislativ n Romnia. Analiz n raport cu statele occidentale, f'i
art. cit., p.*62.
' ' W
3 D. A. T ofan, Despre natura juridic i regimul juridic aplicabil ordonanelor Guvernului, n RDP nr. i
1/1995, p. 94.
4 A. Iorgovan, Tratai, op. cit., voi. I, ed. 4, pp. 406-417. M. Constantincscu, A. Iorgovan, n M. jfj
Constanlinescu, 1. Deleanu, A. Iorgovan, 1. Muram, F. Vasilescu, I. Vida, op. cit., p. 495.
1T. Drganu, op. cit., voi. 1, p. 316,
3 Decizia Curii Constituionale nr. 225 din 11 mai 2005, publicat n M. Of., Partea 1, nr. 511 din 16
iunie 2005. Ea este reflectat i n Decizia nr. 258/14 martie 2006, publicat n M. Of. nr. 341 din 17 aprilie
2006; Decizia nr. 1008 din 7 iulie 2009, publicat n M. Of. nr. 507 din 23 iulie 2009 ctc.
5
Cu privire la problema sferei de intervenie a acestui lip de ordonane, v. C. L. Popescu, Domeniile de
reglementare care nu pot face obiectul ordonanelor de urgen ale Guvernului, n Dreptul nr. 4/2006, p. 72
i urm. n acest studiu, autorul ajunge la concluzii care au strnit reacii contrarii n literatura de specialitate,
cum ar fi aceea c orice afectare, orice intervenie, sub orice form i orict de limitat asupra regimului
juridic al unei instituii fundamentale a statului, intr n conflict cu prevederile art. 115 alin. (6). fiind astfel
rteconslituional. Aceast opinie, caic i n concepia noastr este exagerat, este contrazis prihtr-un studiu
al profesorului I. Deleanu, Unele observaii cu privire la constituionalitatea ordonanelor de urgen, n
Curierul Judiciar nr. 6/2006, pp. 50-56.
376
DREPT ADMINISTRAT,
convoal
i dup publicarea n Monitorul Oficial. Dac Parlamentul este n vacan, el se

n mod obligatoriu, n termen de 5 zile de la depunere sau, dup caz, de la trimitere.
Aceasta este singura situaie n care Guvernul, care rspunde politic n fa| |
Parlamentului, determin ntrunirea acestuia n sesiune extraordinar pentru a discut
ordonana de urgen care a fost adoptat.
Constituia revizuit modific substanial regimul acestei ordonane, din punctul
vedere al procedurii de adoptare. Dac n termen de cel mult 30 de zile de la depunere:
Camera sesizat nu se pronun asupra ordonanei, aceasta se consider adoptat i s|
trimite celeilalte Camere, care decide tot n procedur de urgen.
d) O rdonana de Guvern nu poate intra n vigoare nainte de publicarea ei
Monitorul Oficial, nepublicarea atrgnd dup sine inexistena actului, fr nici c
excepie.
e) Aprobarea sau respingerea ordonanei de Guvern se face printr-o lege, n care
sunt cuprinse i ordonanele al cror efect a ncetat conform art. 115 alin. (3 ), prin:
nerespectarea termenului de abilitare. . . .
f) Constituia revizuit, prin art. 115 alin. (6), introduce anumite limite alfpj
interveniei ordonanei de urgen, respectiv domeniile n care Guvernul nu poate;
adopta astfel de acte normative1. \
n practic se poate constata o ndeprtare de la .spiritul i litera legii fundamentale r
ceea ce privete regimul ordonanelor de urgen. Din pcate, Guvernul consideri
ordonana.de urgen ca un privilegiu pe care Constituia i:l-a pus la dispoziie, iar nu. cjf
un act strict ataat unei anumite.situaii extraordinare, la a crei depire este chemat d
contribuie. De-a lungul timpului, n ciuda nenumratelor semnale trase de Curtea
Constituional, de doctrina de specialitate, s-a format o adevrat cutum neconstitul
ional n sensul folosirii de ctre Guvern a ordonanelor de urgen dup bunul plac, pf
care o considerm inacceptabil i despre care apreciem c ar trebui s dispar n viitor12!
Trebuie reconsiderat concepia i practica guvernamental n ceea ce . privete
ordonanele de urgen, care nu mai trebuie s fie folosite n mod abuziv, pentru 4
satisface interesul de moment al Guvernului i n afara unor situaii extraordinare3.
Pentru a dovedi aceast susinere, prezentm n continuare situaia legilor'!
ordonanelor simple i de urgen adoptate n perioada 1998-20 084V
.
1 Acest articol prevede urmtoarele: Ordonanele de urgen nu pot f i adoptate n domeniul legilor
constituionale, nu pot afecta regimul instituiilorfundamentale ale statului, drepturile, libertile fi ndatoririle
prevzute de Constituie, drepturile electorale fi nu pot viza msuri de trecere silit a unor bunuri n proprietate public ". A sc vedea i C. loncscu, Legea de revizuire a Constituiei comentat, op. cit., p. 191.
I. Brad, InadmisibUitalea promovrii prin Ordonan de urgen a unor prevederi din. cuprinsulii
proiectelor de lege adoptate prin angajarea rspunderii-Guvernului, n Dreptul nr. 7/2006, p. 100.
I. Brad, Inadmisibilitatea promovrii prin Ordonan de urgen a unor prevederi din cuprinsul
proiectelor de lege adoptate prin angajarea rspunderii Guvernului. n Dreptul nr. 7/2006, p. 105.
4 Iordan Nicola, Guvernarea ....... art. cit., p. 504.
377
vernul
anul
LEGILOR
261
"1998~
210
1999
.
233
2000
796
sfe 2001
683.
2002
jr
..
609- ;
2003
602 1
2004
:
415
2005
517
)-W 2006
1
388
2007
308.
!f
2008
323
IW. 2009
:irrr
*. .. -7
-1 :
.5345....
iw
i TOTAL
#
|
NUMRUL
O.U.G.
72
219
300
195
209
127
142
210
136
158
230
113
O.G.
131
120
138
88
73
95
94
55
64
47
28
27
2111
960
OBS.
3071
ordoname
IV. CONTROLUL PARLAMENTAR EXERCITAT ASUPRA GUVERNULUI

I RSPUNDEREA GUVERNULUI
14. Controlul parlamentar exercitat asupra Guvernului
Actuala Constituie a Romniei aeaz; pfintr-o dispoziie cu caracter de principiu,

ntreaga administraie public sub un control parlamentar general, dispunnd, prin art.
; T11 alin. (1), c Guvernul i celelalte autoriti ale administraiei publice, n cadrul
Controlului parlamentar al activitii- Io n ..." au mai multe sarcini care concretizeaz
| i.formele de control i asupra crora ne vom opri n cele ce urmeaz.
Uf
Ceea ce confer legitimitate controlului parlamentar este faptul c fiind mandatare .
fale poporului, Adunrile legislative trebuie s supravegheze modul n care se nfptuiete
,conducerea treburilor statului- pentru cct acesta s se menin pe linia care corespunde
fi Cel mai mult aspiraiilor ntregii colectiviti naionale 1.
Prin art. 111-112 se instituie urmtoarele forme de control asupra Guvernului:
A) Obligaia Guvernului de a informa Parlam entul
Ca organism de deliberare, indiferent de natura actului rezultat n urma deliberrii,
Parlamentul trebuie s aeze la baza deciziei sale date, informaii politice i tiinifice
certe. Se poate, din aceast perspectiv vorbi, pe de o parte, despre obligaia de
informare a Parlamentului, care revine Guvernului i ntregii administraii publice, i
|&despre funcia de guvernare, care aparine Parlamentului.
Obligaia de inform are este consacrat prin art. 111 alin. (1), care instituie un
control parlamentar general asupra ntregii administraii publice, inclusiv asupra
f l Guvernului, calificat i el ca un organ al administraiei publice.
Sf
.
V. Duculescu, C. Clinoiu, G. Duculescu, op. cir., p. 330.
378
379
DREPT ADMINISTRAI
M
Din coninutul acestui text, desprindem urmtoarele elemente eseniale ale acestui
gspunsuri, ci explicaii cu privire la politica Guvernului n anumite probleme
de control:
1
ale activitii interne i externe a Guvernului.
a) din punctul de vedere al naturii sale juridice, acesta reprezint o form de conlfl
iiS % o n s ta t m astfei c o prim diferen ntre ntrebri i interpelri rezid n caracterul
J $ôm plex a! interpelrii, din punct de vedere al coninutului, al obiectului pe care l
politic, exercitat asupra administraiei publice, care nu se poate finaliza n anulri de a$N
sancionri de personal etc.
?|L.
si al rspunsurilor pe care le presupun .
b) dreptul de a solicita informaiile i documentele considerate ca necesare se exercfnj frih f n alt diferen const n faptul c interpelrile pot atrage unele consecine, i avem
Parlamentului
Vpdei e faptul c, potrivit art. 112 alin. (2), cele dou Camere ale Parlame
piin intermediul preedinilor celor dou Camere sau cei ai comisiilor parlamentare.
adopta o moiune simpl prin care s-i exprime poziia cu privire la problema care a
c) n cazul n care iniiativa legislativ privete modificarea bugetului de stat sau'fff
asiguirilor sociale, este obligatorie solicitarea informrii i,, se subnelege, i prezentnd
S l u t obiectul interpelrii.
acesteia.
v O a treia diferen dintre ntrebri i interpelri consta in aceea ca, n vreme ce

Funcia de informare nu are un scop n sine. Ea reprezint condiia asigurrii eficienii ^ n tre b rile pot mbrca att forma scris ct i cea oral, interpelrile nu pot mbrca
actului de legiferare, ca i a actului de control parlamentar, practic ntreaga activitatelfl
|i t forma scris.
^
. .
Parlamentului finaliznd un efort imens de informare i documentare, de evaluare a e"
|| f | Articolul 162 din Regulamentul Senatului const intr-o cerere adresata Guvernului.
multiple pe cate le presupun deciziile sale pentru' ca activitatea parlamentar s
Jjp|Munui membru al acestuia de ctre unul sau mai muli senatori sau de un gi up
eficient.
phrlamentar, prin care se solicit explicaii asupra politicii Guvernului n probleme
Informarea parlamentarilor reprezint prima condiie a exercitrii controlului
S p o rta n te ale activitii sale interne sau externe.
pai Icimentar, deoarece datele oferite de aceast informare au rolul de a determitr agip? d) Anchetele parlamentare sunt umil din cele mai specializate mijloace de control
aciunea parlamentarilor fa de Guvern i celelalte organe ale administraiei publice? |
mmnrlamentar asupra Guvernului i administraiei publice 2.
g g |p : n. conformitate cu ari. .64 alin. (4) din Constituie, Fiecare Camer i constituie
B) Controlul prin ntrebri, interpelri i anchete .
îcomisii permanente i poate institui comisii de anchet sau alte comisii speciale.
Aceast form de control este consacrat de art. 112 din Constituie, intitulat ntrebri
'Camerele i pot constitui comisii comune.
interpelri , al cnii coninut, raportat la prevederile Regulamentelor celor dou Camerei
" Specific comisiilor de anchet este ndeosebi statutul juridic al celoi audiai ce
credem ca presupune urmtoarele precizri n ceea ce privete regimul.acestui tip de control^
este similar martorilor - precum i obligativitatea general a autoritilor publice de a
a) are n vedere Guvernul, n ntregul su, n ceea; ce privete activitatea de ansa
W ^prijini activitatea comisiei, prin prezentarea informaiilor i documentelei necesare .
a acestuia, piecum i fiecare membru al Guvernului, pentru activitatea proprie.
b) ntrebrile reprezint forma cea mai simpl i cea mai folosit de control
pai lamentai*, care constituie solicitarea unui rspuns dac un fapt este adevrat sau nul
ac o informaie este exact, dac Guvernul i celelalte organe executive j!
administrative neleg s comunice anumite acte i informaii sau s adopte anumite acte/'
Ele pot fi scrise i orale, iar cele scrise la rndul lor sunt de dou feluri: unele care'
presupun rspunsuri orale i altele care impun ca rspunsul s mbrace forma scris.
L,
ntrebrile scrise pot fi adresate Guvernului n ansamblul su sau fiecrui membru I
piecum i altor conductori ai organelor administraiei publice.
Aiticolul 158 alin. (2) din Regulamentul Senatului3 definete ntrebarea ca fiind o f i
simpl cerere de a rspunde dac un fapt este adevrat, dac o informaie este exact, lj|
daca Guvernul sau celelalte organe ale administraiei publice neleg s comunice J
Senatului informaiile sau documentele solicitate ori dac Guvernul are intenia de a lua'W
o hotrre ntr-o problem determinat.
'
c) Intei pclarea reprezint tot o form de control asupra administraiei publice, carejJL
drfer ns de ntrebri prin caracterul su mai complex, prin faptul c presupune n u 'j
----------------------------; jS
R
e v / d e .^ t S r S n ^ T
''8
**
republicat, n
~ D- A - Tofan, Drept administrativ, op. cit., voi. I, ed. 2, p. 219

Aprobat prin Hotrrea nr. 28 din 24 oct. 2005, publicat n Mi Of. nr. 948 din 25 octombrie 2005.
39
? 15. Rspunderea Guvernului

A. Regimul rspunderii Guvernului potrivit Constituiei Romniei din 995
Din punctul de vedere al categoriilor de rspundere a membrilor Guvernului
consacrate de Legea fundamental, identificm:
a) o. rspundere politic a ntregului Guvern, deci a organului colegial, care se
exercit exclusiv n faa Parlamentului.
b) o rspundere politic a fiecrui membru al Guvernului, solidar cu ceilali
membri, pentru activitatea Guvernului i actele sale.
c) o rspundere penal a membrilor Guvernului;
d) o rspundere administrativ-disciplinar, concretizat n suspendarea lor din
funcie atunci cnd s-a cerut urmrirea penal sau cnd s-a trimis n judecat n membru
al Guvernului;
1 A. Iorgovan, op. cit., voi. I, p. 411.

: I. Vida, op: cit., p. 122.
3 M. Constantinescu, I. Muram, Drept parlamentar, Ed. Gramar, Bucureti 1994, p. 252.
380
DREPT ADMINIS1 Ratf
e) o rspundere adm inistrativ-patrim onial, ntemeiat pe art. 52 din Contiif

raportat la prevederile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.
f) o rspundere administrativ-contravenional, ntemeiat pe diferite
normative1.
B. Rspunderea politic a Guvernului i a m embrilor si
Potrivit art. 109 alin. (1), rspunderea politic privete Guvernul, n ansamblul s;
dar i fiecare membru al Guvernului, care rspunde politic solidar cu ceilali membri
Guvernului pentru activitatea organului colegial din care fac parte i pentru actele sal!
Rspunderea politic este astfel guvernat de principiul constituional
solidaritii, iar autoritatea fa de care se exercit este Parlam entul.
Cea mai drastic sanciune n. cazul rspunderii politice a Guvernului este demite!
lui, care poate avea loc prin retragerea ncrederii pe care Parlam entul i-a acordat-o?
ca urmare a adoptrii unei moiuni de.cenzur.
Reguli privind rspunderea politic a Guvernului se regsesc i n Legeaff
115/1999 privind responsabilitatea ministerial*2. Astfel, articolul 2 din lege reiterli
norma constituional a articolului 109, conform creia Guvernul rspunde politic mini
n faa Parlamentului, ca urmare a votului de ncredere acordat de ctre acestcM^
prilejul nvestiturii, iar fiecare membru rspunde.politic n solidar cu ceilali meinlM
pentru activitatea Guvernului i pentru.actele acestuia. Legea .dezvolt i formele n cafl
se concretizeaz rspunderea politic a Guvernului i membrilor si. Articolul 3 ajff
(1) prevede astfel c rspunderea politic a Guvernului const n demiterea sa, cc
urmare a retragerii ncrederii acordtate .de ctre Parlament, prin adoptarea unei moim
de cenzur, n condiiile prevederilor art. 1.13 i 114 din Constituia RomnieifrevizM
i republicat.
'
.'
16. Regimul constituional al moiunii de cenzur
Moiunea de cenzur reprezint o soluie la care se apeleaz doar.n cazuri extren$f|

cnd Parlamentul i-a epuizat toate celelalte forme de control i ajunge la concluzia.fi
Guvernul nu mai justific ncrederea cu care l-a nvestit3.
Procedura constituional a moiunii de cenzur este urmtoarea:
a) dreptul de a iniia o moiune de cenzur aparine unei ptrim i din numrul tota|
al deputailor i senatorilor.
b) obligaia de comunicare a moiunii de cenzur Guvernului, la data depunerii sa le j
Exemplu, Legea nr. 500/2002 privind finanele publice prevede, n art. 72 posibilitatea sanctjoncijl
entitilor publice caic intr n competena de control/audit a acestei instituii, ntre care se re g s e te ^
Guvernul.
a
2 Publicat n M. Of. nr. 300 din 28 iunie 1999, republicat n M. O f nr. 200 din 23 martie 2007o
Republicarea s-a fcut n temeiul art. 11 din Legea nr. 90/2005 privind aprobarea Ordonanei de UrgenJ l
Guvernului nr. 3/2005 pentru modificarea i completarea legii nr. 115/1999 privind responsabilitii
ministerial, publicat n M. Of. nr. 322 din 15 aprilie 2005, dndu-se textelor o nou numerotare. .
G. Vrabie, M. Blan, Organizareapolitico-etatic a Romniei, Institutul European, lai, 2004, p. 243.1
381
hShSF'
f y ; JC^ dezbaterea moiunii n termen de trei zile de la data cnd a fost depus, aceasta
id prezentat n edina comun a celor dou Camere.
m Moiunea de cenzur are ca scop angajarea unei dezbateri publice asupra politicii
nului, n vederea demiterii sale"
sale"1
ansamblu a Guvernului,
^ .-otrciopi-pa
nrrpHpri i deci aprobarea moiunii de cenzur iniiate i
|
d)
retragerea ncrederii
^dezbtute se realizeaz de m ajoritatea deputailor i senatorilor.
v
,Competena de a iniia i aproba moiunea de cenzur aparine celor dou Camere
nite n edin comun.
riac moiunea a fost aprobat, Guvernul este demis la data retragerii ncrederii,
||||!p e c iv a votam moiunii de cenzur .
f
e) n cazul n care moiunea de cenzur a fost respins, parlamentarii care au
l^lnnat-p nu mai pot iniia, n aceeai sesiune, o nou moiune de cenzur, cu excepia
orzului n care Guvernul i angajeaz rspunderea potrivit art. 114 din Constituie.
F
...
|j[ 7 . A n g ajarea r s p u n d e rii G u v ern u lu i3

Regimul constituional al angajrii rspunderii l regsim n art. 114 coroborat cu art.
gfe, din care rezult urmtoarele dimensiuni ale acestui regim:
a) obiectul angajrii rspunderii poate consta:
_ ntr-un program de guvernare;
Iii i i - ntr-o declaraie de politic general;
- ntr-un proiect de lege,' fr a se preciza tipul de lege, respectiv organic sau
^pfdinara, ceea ce nseamn c poate fi vorba-despre oricare din cele dou categorii de legi.
hv doctrin, s-a semnalat dificultatea dc a face diferena ntre un program de guvernare
M
n declaraie de politic general*. Programul, fr a fi punctual pe-un domeniu, sector
sau problem, definete n linii generale politica pe care Guvernul intenioneaz s o
transpun n practic. Declaraia de politic general este mai vag, ea ar putea constitui o
^
a programului de guvernare, o opinie sau poziie n legtur cu un aspect din program.
|||p ' Angajarea rspunderii asupra unui proiect de lege reprezint, o modalitate legislativ
\ .indirect de adoptare a legii, ns nu printr-o dezbatere n cadrul procedurii legislative, ci
l pprintr-o dezbatere prin excelent politic, motiv pentru care ea este calificat i ca o
|fmoiuiie de cenzur provocat .
ff b) angajarea rspunderii se poate face n faa celor dou Camere ale Parlamentului,
reunite n edin comun;
fc) Parlamentul are posibilitatea s adopte o moiune de cenzur, n termen de trei
zile dc la data angajrii rspunderii.*245
M. Constantinescu, 1. Muraru. oyj. cit., p. 255.

2 Parlamentul ia act. prin hotrre,!dc aprobarea moiunii, pe care o nainteaz Preedintelui Romniei n vederea
declanrii procedurii dc nvestitur a unui nou Guvern (D. A. Tofan, Drept administrativ, op. cit., voi. 1, p. 196).
' D. A. Tofan. Angajarea rspunderii Guvernului, n RDP nr. 1/2003. pp. 4-21.
4 Ion Deleaiu. Instituii .fi proceduri constituionale in dreptul roman i dreptul comparat. Ed. C.H.
Bcck. Bucureti, 2006, p. 656.
5 Camelia Tomescu, Aspecte actuale din practica guvernamental eu privire la angajarea rspunderii
Guvernului. Caietul tiinific nr. 11/2009, p. 375.
384
D R E P T ADMINISTRA:
e)
Procedura de punere sub acuzare a membrilor Guvernului i afl dezvoltare
Regulamentele celor dou Camere, dup cum urmeaz:
- dreptul de a cere declanarea urmririi penale aparine fiecrui parlamentar; v
- o comisie parlamentar de anchet va cerceta cazul i va ntocmi un raport asu
constatrilor fcute;
- dezbaterea se va face n baza raportului comisiei parlamentare respective.
- votarea se face n mod diferit potrivit regulamentelor celor dou Camere.
Constituia trimite la o lege prin care s se stabileasc att cazurile de rspundere!
i pedepsele aplicabile membrilor Guvernului, n prezent Legea nr. 115/1999 pri |
responsabilitatea ministerial, cu modificrile i completrile ulterioare. Din ana|
acestei legi, rezult urmtoarele aspecte care au fost sesizate n literatura de specialita
crora ne raliem:
a) c legea special privind responsabilitatea ministerial se aplic, doar asu:>
membrilor Guvernului;
b) intr sub incidena legii doar acele fapte svrite n exercitarea funciei, de la d.
depunerii jurmntului i pn la ncetarea funciei, n formele prevzute de Constitu
celelalte fapte, care nu au legtur cu funcia, fiind supuse regulilor de drept comun;'
c) intr sub incidena legii faptele ce constituie infraciuni potrivit legilor pena
dar i potrivit legii privind responsabilitatea ministerial1.
. Deaconu, Rspunderea penal a membrilor Guvernului, in Dreptul nr. 1/2007, p. 164.
385
fik?rnuL
1. Structura Guvernului, potrivit Constituiei, este:
a) prim-ministru, minitri i ali membri, stabilii prin lege organic;

b) prim-ministru,:minitri, minitri delegai;
c) prim-ministru, minitri, minitri delegai, ali membri stabilii prin lege.
in
2. Exercitarea mandatului Guvernului ncepe de la data:
a) acordrii votului de nvestitur de ctre Parlament;

ISIS' b) emiterii decretului prezidenial de numire;
f i l l c) depunerii jurmntului n faa Preedintelui Romniei.
ip p
ISfiii
al Guvernului este incompatibil cu:

a) calitatea de deputat sau senator;
.
MIm iP b) exercitarea altei funcii publice de autoritate, cu excepia aceleia de deputat sau de
p u
ggenator;
'
.
mf. 3. Funcia de membru
h m -.
'MgL
IP i% ,
m m r
MM
4. Angajarea rspunderii Guvernului poate avea ca obiect:
a) un program de guvernare, o declaraie politic i un proiect de lege;

b) o declaraie politic i un proiect de lege, organic sau ordinar;
5.
Ordonanele obinuite (simple):
a) se emit n baza unei mputerniciri dat de Senatul Romniei;

b) se emit pe baza unei legi de abilitare a Parlamentului;
c) se pot emite fr lege.de abilitare.
6. Interpelrile potfi:
a) orale sau scrise;

b) numai orale;
c) numai scrise.fm
7. ntrebrile pot fi:
a) orale sau scrise;

b) numai orale;
c) numai scrise.
8.
Hotrrile Guvernului se adopt:

b) pentru a nlocui legea;
c) pentru modifica sau completa legea.
386
DREPT ADMINIST,
9. Ordonanele Guvernului se adopt:

b) pentru a nlocui legea;
c) pentru a modifica sau completa legea.
10. Ordonanele simple (obinuite) se adopt:
a) n domeniul legilor organice;

b) n domeniul legilor ordinare;
c) att n domeniul legilor organice, ct i al celor ordinare.
11. Ordonanele simple (obinuite):
a) se supun ntotdeauna aprobrii Parlamentului;

b) se supun aprobrii Parlamentului doar dac legea de abilitare prevede acest Iii
c) se supun aprobrii Parlamentului doar atunci cnd Guvernul hotrte acest lu
12. Ordonanele de urgen:
a) se supun ntotdeauna aprobrii Parlamentului;

b) se supun aprobrii Parlamentului doar dac legea de abilitare prevede acest
c) se supun aprobrii Parlamentului doar atunci cnd Guvernul hotrte acest lucr
13. Ordonanele de urgen se adopt:
a) n situaii extraordinare, a cror'reglementare nu poate fi amnat;

b) n cazuri extraordinare; .
c) atunci cnd Guvernul apreciaz c este necesar adoptarea unei aseme
ordonane.
14. Ordonanele de urgen intr n vigoare:
a) la data adoptrii;
b) la data depunerii spre aprobare la Parlament, indiferent dac a fost sau
publicat n Monitorul Oficial;
c) la data depunerii spre aprobare la Parlament, cu condiia s fi fost publicat
Monitorul Oficial.
15.
Nepublicarea unei hotrri sau ordonane de Guvern atrage una
urmtoarele sanciuni:
a) inexistena;
b) nulitatea absolut;
c) nulitatea relativ.16
16) Sunt exceptate de Ia obligativitatea publicrii:
a) hotrrile cu caracter militar, care se comunic doar instituiilor interesate;
b) ordonanele cu caracter militar, care se comunic doar instituiilor interesate;
c) deciziile Primului ministru.
^7 Suspendarea unui mem^ru
Guvernului poate fi dispus de Preedintele
runniei*
cnd s-a cerut urmrirea penal a acestuia;
P ||) cnd s-a formulat o plngere mpotriva acestuia;
cnd preedintele apreciaz c nu-i ndeplinete n mod corespunztor atribuiile.
sa
||8 Suspendarea de drept a unui membru al Guvernului poate fi dispus de

f||fd intele Romniei:
m -a) cnd s-a cerut urmrirea penal a acestuia;
cnd membrul Guvernului a fost trimis n judecat;
fi) cnd solicit Primul-ministru.
19. Hotrrile Guvernului pot fi atacate:
a) n faa instanei de contencios administrativ;
5) n faa Curii Constituionale;
n fata instanelor de drept comun.
. 20. Ordonanele Guvernului:

jilft ) se semneaz de. Primul-ministru; .
Ip | b) se semneaz de Primul-ministru i de ministrul care a propus proiectul;
se semneaz de Primul-ministru i se contrasemneaz de minitrii care au sarcina
:rii lor n executare.
p i
2b Hotrrile Guvernului:
a) se semneaz de Primul-ministru;
.
se semneaz de Primul-ministru i de ministrul care a propus proiectul;
c)
se semneaz de Primul-ministru i se contrasemneaz de minitrii care au sarcina
P punerii lor n executare.
.
Z-
22. Moiunea de cenzur poate fi iniiat de:

a) o ptrime din numrul total al deputailor;
b) o ptrime din numrul total al senatorilor;
: c) o ptrime din numrul total al deputailor i senatorilor.
23. Moiunea de cenzur poate fi adoptat de:

a)
majoritatea deputailor;
j f p b) majoritatea senatorilor;
c) majoritatea deputailor i senatorilor.24
w
24. Votarea moiunii de cenzur poate avea, ca i consecin:

a) retragerea ncrederii Parlamentului n Guvern;
b) retragerea ncrederii Parlamentului n Primul-ministru;
A c) retragerea ncrederii Parlamentului n minitrii care au fcut obiectul moiunii.
388
D R E P T A D M IN IST R a t t
25. Rspunderea penal a membrilor Guvernului are loc pentru fapte penale f
care acetia le svresc:
a) n exerciiul funciei lor;

b) indiferent de modul n care au fost svrite faptele;
c) n viaa lor privat.
SI
C ap i t ol ul XXII
I l k.
ADMINISTRAIA CENTRAL DE SPECIALITATE
ma
26. Ordonanele de urgen pot fi adoptate:
a) numai n domeniul legilor organice;

b) numai n domeniul legilor ordinare;
c) n domeniul legilor organice i ordinare.
WC,
. j
l GENERALITI
11
:
1. Fundamentele constituionale actuale sunt reprezentate de Seciunea I a

. Capitolului V din Titlul Iii al Legii fundamentale, seciune intitulat Administraia
-Spiiblic central de specialitate. In afara acestor prevederi exprese, dispoziii n materie
piftiai regsim i n alte pri ale Constituiei, de exemplu seciunea a 11-a din acelai
,-'capitol, care, n art. 123 alin. (2), prevede rolul prefectului, de conductor al serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale de specialitate
,din unitile administrativ-teritoriale sau dispoziiile privitoare la membrii Guvernului,
m
i;
I:
i:
r
i.
V, respectiv minitri, deci conductorii diferitelor autoriti centrale de specialitate cu statut

j |R e ministere.
;L' .
Administraia public este format din dou categorii de organe din punctul de
fyecjere al competenei materiale (rationae maiericte):
; ; ,v - organe avnd competen material general - Preedintele i Guvernul la nivel
central, consiliile locale, judeene, primari, la nivel local;
,2 - organe avnd competen material de specialitate - ministerele, alte organe
: 'tcentrale de specialitate, organele centrale autonome, la nivel, central, serviciile publice
j/Adeconcentrate, la nivel local.
ir
Primele ministere n Romnia s-au nfiinat ncepnd cu anul 1831, n baza
|Regulamentelor Organice, n Muntenia, i n 1832 n Moldova, uncie ranguri boiereti
Lfiind transformate n funcii de minitri. Ministerele reprezint o categoric distinct de
rorgane n cadrul sistemului autoritilor administraiei publice, avnd rolul de a organiza
^lexercitarea i a executa n concret legile n anumite domenii de activitate1.
HP
H fe
IT
m l 2 . Noiune
Dup ce, n capitolele II, III, IV ale Titlului III regsim reglementat Preedintele,
Guvernul i raporturile Parlamentului cu Guvernul, capitolul V este consacrat
autoritilor care realizeaz administraia public la nivel central i local, respectiv
administraia central de specialitate, autoritile deliberative i executive ale
'ft;, autonomiei locale i judeene i prefectul.
Denumirea acestei seciuni este aceea de administraie central de specialitate,
":sintagm care nu se confund cu cea de administraie ministerial, ntre ele fiind o
corelaie de la ntreg Ia parte.

H'
li
C. Szilagy. Ministerele. Comentariu privitul propunerea de Cod administrativ, n lucrarea Reformele

administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i
administrative. Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, pp. 92-93.
390
DREPT ADMINISTR
n administraia ministerial se cuprind autoritile centrale de specialitate care^

subordonate Guvernului, ns n afara acestora mai exist i autoriti centf
nesubordonate, cu caracter autonom, care constituie categoria acelor agenii indei
den te, cum sunt cele evocate n doctrina anglo-saxon1.
n literatura de specialitate autoritile publice constituite. n cadrul democrt
constituionale se mpart n reprezentative sau direct reprezentative, i derivate, fjb
indirect reprezentative'. Din prima categorie fac parte Parlamentul, Preedintele'
consiliile locale, judeene, primarul, care se aleg prin votul universal, egal, direct, secreii
liber, exprimat ale corpului elector, i din cea de-a doua categorie, acele autoriti cai.
sunt constituite urmare a desemnrii, numirii, nvestirii de ctre autorittl
reprezentative, cum ar fi Curtea Constituional, Avocatul Poporului, Consiliul Superi!
al Magistraturii, inclusiv administraia central de specialitate.
3. Drept comparat
Modul de organizare administrativ ntr-un stat. este unul din elementele care-i dat
identitate. El este influenat de mai muli factori, ntre care se regsesc particularitii!
naionale i este rodul unei lungi evoluii istorice1
23..".
Din punct dc vedere.al modului.de. redactare, opiunea legiuitorului* constitu
romn nu este singular n peisajul constituional european i internaional. Dacff
analizm constituiile altor state, vom constata c multe din ele cuprind pri consacrate
reglementrii administraiei publice,-mpreun cu celelalte autoriti executive sau separat
(Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Olanda).
Exist i state ale cror Constituii reglementeaz exclusiv Guvernul, rezervnd legi|
reglementarea celorlalte componente ale puterii executive (Belgia, Frana, Luxemburg,!
Spania), precum i situaii izolate, n care nici mcar organizarea i fu acionarea;!
Guvernului nu se bucur de o reglementare constituional, cum este Danemarca4.
n Legea fundamental pentru Republica Federal Germania (din 23 mai 1949),j
capitolul VIII, sunt reglementate executarea legilor federale i administrarea federala. nJ
sistemul constituional german, marile direcii politice sunt trasate de cancelarul federal,!
n timp ce fiecare ministru conduce n mod independent departamentul care i este ;?'
ncredinat, fr ca eful Guvernului federal (cancelarul) s . poat interfera n deciziile: |
-/
administrative luate de fiecare ministru.
Un aspect interesant este acela c minitrii federali sunt asistai de secretari de stat 'f
parlamentari, care sunt membri ai Parlamentului numii ca adjunci de minitri pe
chestiuni politice, dar care nu dispun de nici o putere de direcie n departament5. n
Constituia Italiei (adoptat la 22 decembrie 1947), administraia public o regsim 1
1 D. A. Tofan, Institulii administrative europene, Ed. CM Beck. Bucureti, 2006, p. 85.

2 1. Deieanu. Institulii i proceduri constituionale, Ed. CH Beck, Bucureti, 2006, pp. 561-562.
'|
2 D. A. Tofan, Institulii administrative europene. Ed. Ci l Beck, Bucureti, 2006, p. 84.
4 L. Coman Kund, Administraia public de nivel intermediar in dreptul comparat i in dreptul )
romnesc, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2005, p. 71.
5 T. Gross. Le rgime politique de l'Allemagne, n G. Vrabie (coordonator). Les rgimes politiques des
pays de l'U.E. et de la Roumanie, Regia Autonom Monitorul Oficiali Bucureti, 2002. p. 22.
j g t a n ct - ------ ------- J-----------
% .tat n Titlul
III
privind Guvernul, prima seciune fiind consacrat Consiliului de
I " 1 iar, f dcret-lege cu m 3.00/1999 pus n executare prin Legea nr. 59/1997, s-a
S ^'T reducerea numiului de minitri, ncepnd cu legislatura viitoare, de la 18 la 12,
revazut reou
Internele: Justiia: Aprarea: Economie, Finane:
W V T v t d u c t i / e : P o litic i agricole i Forestiere: Mediu i Tutela Teritoriului:
4P,, a' P
Transvortiiri: Munc, Sntate i P o litic i Sociale, Insti ucie,

si C e rle ta re tiin ific i Tehnologic: Bunuri i Actiuitafi Culturale. O
T * " ! reform propus continu s strneasc nencredere, chiar perplexitate, rasa

' v a fi p u s n practic, va reui s realizeze o simplificare de mare importana pentru
^
1978) nu consacr o parte a sa

tednStatiei centrale de specialitate. Titlul IV reglementeaz
;P
U i,a d m in is tr a ia dar el nu conine prevederi speciale referitoare Ia ministere i
h T u f o o a l e centrale de specialitate, ci doar dispoziii tangeniale referitoare la
# s ri ca membri a, Guvernului, la Consiliul de Minitri, la rspunderea minitri or
*.'m "m ri e te ste r a , n calitate de membri ai Guvernului, cu Parlamentul. Minitri,
W d u b lS calitate, politic i: administrativ, ei fiind, in acelai timp, meni n ai
? ' UV^ " '"feu ' S ' d u b i calitate, politic (de membru al Guvernului) p ^ n * ' ^ t a ^ d C o n s i t o de saficare este organul
/Tsu'lttiv al Guvernului. n ceea ce privete organele administraiei de stat, categorie
f S - , aparin i ministerele i celelalte organe centrale de specialitate. Constituia spaniola
|consacr noima de principiu conform creia organele administraiei de stat sunt a c r ,
f
una din cele ma, dezvoltam din
[
p f - e a n (cuprinde un numr de 296 articole), nu conine o parte speciala
? Unt" Europta ( P
# ^ specialjtate ?i ici mcar prevederi care, prin
I confinatul lor, s creeie cadrul general al acestei materii, lsndu-i legiuitorului sarcina
re8
k care au
' Guvcrnuf seprmVdeVuvem ntlnim reglementat Consiliul de minitri care este

o, din prim-ministru, vicc-prim-minitri i minitri i se recunoate posibilitatea de a
T o ^
onsiW de
minitri spcialisa,epe diferite m aterii Constitu
reglementri despre rspunderea politic i penal a membrilor Guvernului.
, p c ir M o
* n^
grn de r Italie. n G. Vrabie (coordona,or), i e , rgi,nes politic,,,cs des urs
ri w
p o m q a
Bucureti,
1994, p. 130.
392
D REPT ADMINISTRAI^
Referiri la administraia civil i militar, sintagm care include i categorii de

autoriti administrative centrale de specialitate, regsim i n articolul 199 cai
reglementeaz competena administrativ a Guvernului, n care se nscrie i conducere
serviciilor i activitilor administraiei civile i militare care depind direct de stat.
statele membre ale Uniunii Europene se manifest, ncepnd cu deceniul al noulea ai

secolului trecut, tendina de a transfera pe baze contractuale prerogative ale ministerelor
unor agenii executive, care sunt create i funcioneaz independent de Guvern i care aff
rolul de a pune n executare decizii administrative fr. amestecul statului1. '
Austria are o Constituie adoptat la data de 1: octombrie 1920, ea a suferit mal
multe modificri, dintre care cea mai important este cea din 1995, dup aderarea (f
Uniunea European. .
/
.
n aceast tar,, numrul de ministere nu este fixat prin Constituie, care continl
referiri numai la Cancelaria federal* la ministrul de interne i la cel al finanelor* iT
conformitate cu legea privind ministerele adoptat n anul 1986, cu modificrii
ulterioare, ultima realizat n 2000, n aceast ar exist un numr de 12 ministere
(Cancelaria federal, Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Formrii, tiinei-{jj
Culturii, Ministerul de Finane, Ministerul de Interne, Ministerul Justiiei, Ministerul
Aprrii, Ministerul Agriculturii, Industriei Forestiere, al Mediului i al Apei, Ministerul
pentru Serviciu Public i. Sport, Ministerul Securitii Sociale i al Generaiilor^
Ministerul Circulaiei, Inovaiilor i al Tehnologiei i Ministerul Economiei i al Muncii)!
Ministerele sunt divizate n mai multe departamente i diferite alte structuri, care
pregtesc deciziile ministrului. Constituia permite s fie numii secretari de stat, care. |
asist pe ministru, sunt subordonai acestuia i deciziilor pe care le ia12.
Belgia are de la 17 februarie 1994 o nou. Constituie, care ncredineaz,-priil
articolul 104, puterea executiv Regelui, care asigur Conducerea cu concursu,
minitrilor. Acetia sunt colaboratorii direci ai Regelui i titularii efectivi ai putenf
guvernamentale federale.
O asemenea calitate nu trebuie neleas n sensul de a ignora rolul esenial pe carejl
are primul-ninistru, care este o autoritate de rang constituional [art. 99 alin. (2) dinConstituie] a crui misiune se distinge de cea a minitrilor, n sensul c nu vizeaza?
sarcinile unui departament determinat, ci ale Guvernului n ansamblul su3.
Finlanda are o Constituie adoptat n. 1999, intrat n vigoare n anul 2000, prin
care se proclam caracterul unitar al statului, cu excepia Insulei Aland, care dispune de ft
autonomie special, n baza unui acord ncheiat cu Suedia n 1920, cafe este nc |j
vigoare.
Puterea executiv n aceast ar aparine preedintelui republicii i Consiliului de
minitri. Puterea guvernamental este ncredinat Consiliului de Minitri, care hotrte!
1 D. Bossaerl .a., Funcia public n Europa celor cincisprezece. Nui tendine fi evoluii. Edl
Economic. Bucureti, 2002, pp. 31-32.
2 K. Stger, Le rgime politique de l Aitlriche. n G. Vrabie (coordonator). Les rgimes politique
des pays de l'U.E. et de Ici Roumanie, Regia Autonom MonitoruTOfcial, Bucureti, 2002. p. 48.
' F. Ddpcrcc. Le rgime politique de la Belgique, n G. Vrabie (coordonator). Les rgimes politiqueJ
des pays de l'U.E. et de la Roumanie. Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 2002, pp. 86-87.
JBt
f.v'. Mhiinistratia central de specialitate
393
nH L
111 | n plenul su, asupra problemelor cele mai importante, urmnd ca acelea care au o
importan mai redus s revin ministerelor.
Specific acestei ri este faptul c doi minitri pot s colaboreze n cadrul aceluiai
;| li. Soecifi
minister, n egal msu n care un ministru poate s ndeplineasc atribuii care
privesc dou ministere.
Cu titlul de exemplu, ministrul comerului ine att de Ministerul Afacerilor Externe,
iV,'ct i de Ministerul Comerului i al Industriei. Ministerele Educaiei i al Afacerilor
|1 'sociale i al Sntii au fiecare doi minitri, care i mpart atribuiile care revin
^ministerului respectiv.
Astfel de situaii sunt consecina negocierilor care au loc ntre partidele politice,
, ^nainte de crearea unui guvern de coaliie. Este astfel posibil ca dou partide s cear s
Jlf-aib reprezentani n acelai minister, pe care l consider n mod special mai important,
' X^situaie care se traneaz prin compromisul de a partaja ministerul ntre doi minitri
/ - reprezentani ai unor partide diferite. Fiecare minister are n subordinea lui diferite
' agenii, direcii.centrale sau deconcentrate1.
n Irlanda este n vigoare Constituia adoptat n 1937. Guvernul n aceast ar e
;,-V\ .format dintr-un numr de 7 pn la 1.5 minitri. Fiecare ministru are. misiunea
| | administrrii unui departament sau mai multor departamente ale statului, adic a unui
Spnnister.' Organizarea fiecrui departament (minister), repartizarea atribuiilor i
y:' ' ;-.funciilor acestora precum i alte aspecte sunt reglementate prin lege, potrivit articolului
1|
8.12 al Constituiei. '
Legea confer Guvernului deplina putere n a modifica,.prin decret, denumirea sau
^ funciile oricrui departament (minister), ca i a crea noi departamente (ministere)".
| ,|f
n cadrul monarhiei constituionale din rile de Jos, adevrata putere politic este
!;,bj'.mprit ntre Parlament i Guvern, Regelui revenindu-i-i un rol marginal n exerciiul
IjV.funciilor politice. Guvernul este actorul cel mai important
tnt n ceea ce privete elaborarea
itirM
1 icirrct iiniiativelor,
n i f i n r i f i rpregtirea
a t i v * o 1rari1rvv
llp le politici,
luarea
legilor, oa Knnr/M
bugetului i toate celelalte atribuii
I importante n stat
1
'
4. Istoricul reglementrii
- Din punct de vedere istoric, putem afirma c existena unei administraii centrale de
specialitate precede existena Guvernului, ea fiind regsit n rile Romne cu mult
jpf nainte ca acesta s fie organizat ca organ de stat1
*4. Cele dou Regulamente Organice, al
Munteniei, din 1831 i al Moldovei, 1832, considerate dc unii autori primele Constituii,
1
1
T. Modeen, Le rgime politique de la Finlande, n G. Vrabie (coordonator), Les rgimes politiques
des pays de l'U.E. et de la Roumanie. Regia Autonom Monitorul Oficial. Bucureti, 2002, p. 126.
" J. ODowd, Le rgime politique de l'Irlande, n G. Vrabie (coordonator). Les rgimes politiques des
pays de FU.F. et de la Roumanie, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti. 2002, p. 232.
P. Akkcrmans, F. Goudappel. Le rgime politique des Pays-Bas, n G. Vrabie (coordonator). Les
rgimes politiques des pavs de l U.E. et de la Roumanie, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti,
2002. p. 288.
4 D. A. Tofan, Drept administrativ, op. cit., vol. 1, ed. a 2-a. p. 238; M. Preda. Drept administrativ.
1$ Partea special, cd. revzut i adugit, fid. Lumina Lcx, Bucureti, 2001. p. 103.
&yl
394
D R E P T A D M IN IS T R A T ^
prevd transformarea unor ranguri boiereti n funcii de ministru. n acest fel au foii
nfiinate primele ase ministere: Vornicul din luntni a devenit ministru de internet
vistierul a devenit m inistrul finanelor; Logoftul dreptii s-a transformat m m inistrM
ju stiiei ; logoftul p ric in ilo r bisericeti devine m inistrul cultelor; ministrul de rzboi j j
locul sptarului iar m inistrul de externe celui al p o s t e l n i c u l u i J |
Numrul ministerelor a crescut n timp, corespunztor nevoilor publice ale statului l ||
particularilor pe care erau destinate s le satisfac. Odat cu Unirea Principatelor Rom n
au fost organizate opt ministere: Interne, Finane, Justiie, Culte i Instruciune Publicai
Afaceri Strine, Lucrri Publice, Rzboi i Control.
If
Noiunea de ministru o regsim folosit ns abia n Convenia pentru organizarea!
definitiv a Principatelor Romne, semnat la Paris n luna august 1858, i apoi n Statutulf
dezvolttor al Conveniei de la Paris. Astfel, art. XI paragraful 4 prevede c minitrii, chior i
nefiind membri a i Adunrii pondratrice, au dreptul de a asista i a lua parte la ii|
deliberaiunile; ei vor f i ascultai o ri cnd vor cere cuvntul..
m
Reglementri mai ample asupra materiei regsim n Constituia din 1866, al crei titlfj
III poart denumirea despre puterile Statului, iar capitolul II al acestui titlu este c o n s a c r a i
Regelui i minitrilor.
- II
Denumirea despre Rege i m initri" o ntlnim i n Capitolul H al Titlului III .aj|
Constituiei din 1923, pentru ca n Constituia din 1938 s constatm c prin Capitolul III a ll
titlului III se reglementeaz, dup cum rezult i din denumirea Iui, nu doar minitrii, ci f i
Guvernul.
'jt
Potrivit acestei Constituii, care a instaurat un regim politic de dictatur regala, puterea
se exercit prin intermediul minitrilor, care sunt direct rspunztori n faa Regelui, pentru II
ca mai trziu Regele, cpatand puteri depline n a conduce statul, s fie i cel care i numea
pe minitri.
.
, :w
Reglementri de sine stttoare privind ministerele sunt cuprinse n prima Constituie socialist, adoptat n 1948, care, prin art. 67, consacr principiul conform cruia
ministerele i atribuiile lo r se stabilesc, de Marea Adunare Naional (Parlament). Aceasta
cia competent s stabileasc numrul, atribuiile, denumirea ministerelor, precum i' #
desfiinarea, contopirea sau schimbarea denumirii ministerelor existente (art. 39). Este de :
asemenea consacrata instituia rspunderii penale a minitrilor pentru faptele svrite n M
exerciiul funciei.
Urmtoarea Constituie socialist, adoptata n 1952, adncete tehnica de reglementare
n materia ministcicloi, prevznd inclusiv numrul (28) i denumirea ministerelor, 1
soluie care va fi abandonat de Constituia din 1965, care nlocuiete reglementarea
referitoare la numrul i denumirea ministerelor cu norma de principiu conform creia
ministerele i celelalte organe ale administraiei de stat nfptuiesc politica statului n 1
ramurile sau domeniile de activitate pentru care au fost nfiinate, misiune creia se %
asociaz conducerea, ndrumarea i controlul organizaiilor i instituiilor subordonate lor. | 1
J|
1 V. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, cd. a ill-a revzut i adugir de
autor, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, pp. 179-180.
Administraia central de specialitate
395
Prin aceast Constituie se revine la soluia consacrat prin cea din 1948, n sensul c
& 0 transfer organului suprem al puterii de stal competena de a stabili numrul de
ministere, denumirea, contopirea i desfiinarea ministerelor.
Semnalm faptul c deii ministerele, n sensul modem al cuvntului, au fost create

''nc de la nceputul secolului al XlX-lea, prima Lege-cadru pentru organizarea i
funcionarea ministerelor a fost adoptat peste un secol, mai exact n anul 1929, i era
% conceput ntr-un mod apropiat Legii nr. 90/2001, ea cuprinznd dispoziii referitoare att
li; la ministere, ct i la guvern, consacrnd un numr de 10 ministere.
Constituiile care au urmat, inclusiv cea din perioada regimului totalitar, cuprindeau
f toate referiri la ministere i la minitri.
n tezele Proiectului Constituiei din 1991, administraia central de specialitate era
reglementat de o manier succint, n Titlul III privind autoritile publice, Capitolul
i III referitor la autoritatea administrativ, unde seciunea 1 era consacrat Guvernului
f; i instituiilor centrale. Paragraful 12 din aceast seciune prevedea c ministerele i
| celelalte instituii centrale de specialitate se organizeaz, conform dispoziiilor legii,
' astfel nct s asigure buna funcionare i imparialitatea administraiei publice .
Ulterior, n urma. amendamentelor formulate, dispoziiile au fost completate i
' reglementate ca o seciune de sine stttoare capitolului V al titlului III, unde se afla i
: ii prezent, sub aceeai denumire de administraia central de specialitate i cu un
coninut asemntor n ceea ce privete articolele referitoare la ministere i la celelalte
autoriti centrale de specialitate.
Articolul 116 al Constituiei a avut numrul 115 n varianta adoptat n 1991 i

numrul 114-n Proiectul de Constituie a Romniei, i are o formulare identic aceleia
regsit; n Proiect. Purtnd aceeai denumire marginal nc n faz de proiect, acest
articol, n Adunarea Constituant a fcut obiectul unui singur amendament, care a fost
retras12.
.
L C ATE G O RII D E A U T O R IT I C EN TRALE D E SPE C IA LITA TE
5. Administraia public de stat central de specialitate se compune din

administraia ministerial i administraia extraministerial, care la rndul ei este
format din alte autoriti centrale de specialitate subordonate Guvernului sau
ministerelor i autoriti centrale autonome3.
n limbajul tradiional de drept public, acel organ din sfera puterii executive care are
o competen material determinat ntr-un anumit domeniu poart denumirea de
1 Geneza Constituiiei Romniei 1991. Lucrrile Adunrii Constituante, Ed. Regia Autonoma Monitorul
Oficial, 1998, p. 451.
2 A. Iorgovan, Odiseea elaborrii Constituiei, - Fapte i documente, oameni i caractere. Cronic i
explicaii, dezvluiri i meditaii, Ed. Uniunii Vatra Romneasc, Trgu Mure, 1998, p. 520 i 582, unde se
precizeaz c adoptarea articolului s-a fcut n cteva minute, cu 252 dc voturi pentru i o abinere.
' I. Vida, Puterea executiv i administraia public. Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti,
1994. p. 127.
396
minister, iar titularul acestuia ministru1. Constituia Romniei confer o accepiune

strict acestui concept, el evocnd unul din organele de specialitate subordonate.;
Guvernului, dar nu singurul.
!
Practic, n subordinea Guvernului se pot regsi, pe lng ministere, i alte organe
centrale de specialitate, care poart alt denumire dect cea de minister i ai cror
conductori nu sunt membri de drept ai Guvernului. Administraia central de specialitate
este realizat, n prezent, de administraia statal, iar structura ei include autoriti
guvernamentale i autoriti autonome"1.
:
6. Articolul 116, prin cele dou alineate ale sale, prevede categoriile de organe din i
care este compus administraia central de specialitate.;
Prima categorie este reprezentat de ministere, iar cea de-a doua categorie de alte
organe centrale de specialitate. Din analiza acestui text nelegem n primul rnd faptulc ministerele sunt i ele o categorie de organe centrale de specialitate ale
administraiei publice, a cror trstur definitorie este c se pot organiza numai n
subordinea Guvernului.
Aceast dispoziie ar putea prea, la un moment dat, nesemnificativ, dat fiind faptul :
c, potrivit art. 102 alin. (3), minitrii sunt membri ai Guvernului. n realitate, lucrurile nu
stau astfel, precizarea, era necesar pentru c,. n lipsa ei, s-ar fi putut interpreta c;
ministerele se pot organiza i n mod autonom, ceea ce este de neconceput din punct de
vedere logico-juridic*23. n afara ministerelor, pot exista ns i alte organe centrale de
specialitate, care se pot organiza, n subordinea Guvernului, a ministerelor sau ca,
autoriti centrale autonome. Misiunea, att a ministerelor, ct i a celorlalte organe!
centrale ale administraiei publice, este de a executa legile n domeniile lor de activitate4.
7. Coninutul acestui articol ne permite s identificm faptul c n sistemul
constituional romnesc administraia central de specialitate este format din dou
mari feluri de organe, din punct de vedere al statutului lor i al raporturilor cu alte,,
autoriti publice: organe centrale de specialitate subordonate, n care se includ, pe.j
lng ministere i alte organe centrale, a cror subordonare poate s fie att fa dej
Guvern (altele dect ministerele), ct i fa de ministere, acestea din urm purtnd;
diferite denumiri cum ar fi agenii, autoriti, oficii, comisii, departamente etc.; organe!
centrale de specialitate autonome, care nu se afl n raporturi de subordonare fa de;
alte autoriti publice5.
' A. Iorgovan, n M. Constantincscu, A. Iorgovan. I. Muram, E. S. Tnsescu, Constitui ia Romniei $

revizuit, comentarii i explicaii, Etl. AII Bcck, Bucuroii. 2004, p. 231.
, |||
2 A. Iorgovan. n M. Constantincscu, I. Muraru, 1. Vida. I. Dclcanu. A. Iorgovan, F. Vasilcscu, Constituia.%
Romniei comentat i'adnotat, Etl. Regia Autonom Monitorii! Oficial, Bucureti, 1992. p. 261.
;$L
3 A. Iorgovan. n M. Constantincscu, I. Muraru, I. Vida, li, Dclcanu. A. Iorgovan. F. VasilescuJP
Constituia Romniei comentat i adnotat, Ed. Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p. 261.1
4 I. Muraru, E. S. Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, voi. 11, Ed. AII Bcck. Bucureti,|
cd. 12. 2006. p. 227.
' V. Vcdina. Drept administrativ, Ed. Universul Juridic, cd. a 11-a. Bucureti, 2006, p. 313.
397
Supraordonarea i subordonarea desemneaz acele raporturi care se stabilesc ntre

dou organe, n temeiul crora unul dintre ele, aflat pe o poziie superioar ntr-un sistem,
are anumite drepturi decurgnd din aceasta fa de organul aflat pe o treapt- inferioar i
care are anumite obligaii fa de organul superior tocmai datorit poziiei pe care se afl.
n literatura de specialitate se consider c n coninutul raportului de subordonare
ierarhic sunt cuprinse urmtoarele drepturi: dreptul de a conduce, ndruma i coordona
autoritile subordonate, dreptul de control general, din care rezult i posibilitatea .lurii
unor msuri pentru eliminarea deficienelor constatate, inclusiv cu caracter sancionator i
dreptul de a nfiina i organiza autoriti sau organe n subordine, care este expresia cea
mai deplin a raporturilor de subordonare 1.
Sintetiznd informaiile prezentate, identificm urmtoarele categorii de organe
centrale de specialitate
a) ministerele, care se organizeaz numai n subordinea Guvernului;
b) alte organe de specialitate care se pot organiza:
- n subordinea Guvernului;
- n subordinea ministerelor;
- ca autoriti centrale autonome.
r
Rezult c, din punctul de vedere al statutului lor, al raporturilor cu alte autoriti

administrative, administraia central de specialitate cuprinde dou categorii de organe":
1) organe subordonate, fiind vorba despre o subordonare fa de Guvern sau fa
de ministere;,;.. \;VGf,2) organe autonome centrale, care nu se afl n subordinea nici unei alte autoriti
administrative;
y. \ ..
Art. 117 consacr urmtoarele; moduri de nfiinare a organelor centrale de
specialitate:
a>nfiinarea, potrivit legii, a ministerelor;

Art. 117 alin. (1) prevede c ministerele se nfiineaz, se organizeaz i
funcioneaz p otrivii legii. . . .
Statutul ministerelor este cel consacrat de art. 34 din Legea nr. 90/2001, i anume
acela de organe de specialitate ale administraiei publice centrale, care realizeaz
politica guvernamental n domeniile de activitate ale acestora.
Legea nr. 90/2001, n'art. 36, arat c ministerele i m initrii se aprob de ctre
Parlament, prin acordarea votului de ncredere asupra Program ului de guvernare i
asupra ntregii liste a Guvernului, la nvestitur.
Art. 37 din aceeai lege recunoate prim ului-m inistru dreptul de a solicita
Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin nfiinarea, desfiinarea sau', dup
caz, divizarea ori comasarea unor ministere.
b) nfiinarea prin lege organic a autoritilor centrale autonome;

Art. 117 alin. (3) dispune c autoritile centrale autonome se pot nfiina prin lege
organic .*
2
'. I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, voi. 1, Ed. Risoprinl, Cluj-hjlapoca, 2002, p.
64-67 i opiniile acolo citate.
2 A. Iorgovan. n M. Constantinescu, l. Dcleanu. A. Iorgovan. F. Vasilescu, I. Vida. op. bit., p. 261.
398
c) prin acte ale Guvernului i ministerelor, crora le este recunoscut competena

de a nfiina organe de specialitate n subordinea lor, n unntoarele condiii:
- o asemenea competen s le fie recunoscut expres de lege;
- s se obin avizul Curii de Conturi.
Constatm c prin Constituie nu se precizeaz numrul de ministere, ceea ce se
explic prin faptul c cerinele dezvoltrii economice, sociale, pot determina, la an
moment dat, fie contopirea unor ministere, fie separarea lo r n cadrul unor ministere
distincte sau a unor secretariate de stat, avnd atribuii p ro p rii
8. Definiii
Pentru a nelege semnificaia administraiei centrale de. specialitate, este necesar s
delimitm ntre organele administraiei publice cu competen general i organele
administraiei publice cu competen special. Astfel, suntem n prezena unui' organ
cu competen general n situaia n care atribuiile lui, indiferent c se exercit la
nivelul ntregii ri sau la nivelul unei uniti adminitrativ-teritoriale, acoper: ntreg
spectrul de activiti de natur executiv. n schimb, suntem n prezena unui organ de
specialitate al administraiei publice n situaia n care atribuiile care i sunt conferite
prin lege se limiteaz la o singur ramur su .un singur domeniu de activitate. n doctrin
se face de asemenea distincia ntre organele de ramur i organele de domeniu. Astfel,
sunt organe de ramur cele care i desfoar activitatea ntr-un singur sector de
activitate, cum ar fi, spre exemplu, Ministerul Justiiei, sau cel al Sntii..
Organele de domeniu sunt cele a cror competen se: extinde asupra mai multorsectoare de activitate; asupra crora desfoar activiti de ndrumare, coordonare i
control, cum ar fi, spre pild, Institutul Naional de Statistic. O asemenea deosebire nu
este ntotdeauna uor de fcut n practic, dat fiind faptul c unele organe de specialitate,
pe lng activitatea pe care o desfoar ntr-o anumit ramur, exercit atribuii de
control, de coordonare i cu privire la alte organe de specialitate, cum ar fi, n prezent,
Ministerul Dezvoltrii Regionale i Turismului, Ministerul Economiei, Comerului i
Mediului de Afaceri .a.2 Noiunea de administraie central de specialitate poate fi
definit, n sens organic, ca fiind acel tip de administraie care se organizeaz i
funcioneaz la nivel central, prin care se duce la ndeplinire legea sau, n limitele
legii, se presteaz anumite servicii publice, ntr-un domeniu de activitate i n
condiiile determinate de lege. n sens material-funcional, administraia central de
specialitate cuprinde ansamblul autoritilor publice care au o competen teritorial
la nivel naional, care se pot constitui ca autoriti subordonate sau ca autoriti
autonome pentru a realiza atribuii ntr-o ramur determinat de activitate
administrativ.1
1 V. Duculescu, C. Clinoiu, G. Duculescu, op. cit., p. 357.

" T. Drftganu, Drept constituional p instituii politica. Tratat elementar, voi. II, Ed. Lumina Lex,
Bucureti, 1998, p. 322.
Administraia central de specialitate__________________________________
399
.9. n ansamblul administraiei centrale de specialitate, ministerele reprezint o

categorie distinct de organe, care au rolul de a realiza politica guvernamental n
domeniile de activitate specific1.- Din punct de vedere al competenei lor teritoriale
(ratiocme loci) ministerele i desfoar activitatea pe ntreg teritoriul rii, dispunnd
astfel de o competen teritorial general (naional).
n ceea ce privete noiunea de minister, fructificnd definiiile care s-au formulat n
literatura de specialitate, precum i n legea-cadru n materie (art. 34 din Legea nr.
90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului i a ministerelor) considerm c
ministerele, n sistemul actual de drept n Romnia, pot fi definite ca fiind acele organe
centrale de specialitate care se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz numai n
subordinea Guvernului, pentru a realiza competena ntr-un domeniu determinat de
activitate, al cror conductor poart denumirea de ministru i este de drept
membru al Guvernului.
r-
La nivelul statelor membre-ale Uniunii Europene-se consider c o dimensiune

esenial a statutului ministerelor este autonomia ministerial, prin. care se. nelege
faptul c fiecare ministru este singurul responsabil de organizarea i de gestiunea intern
a autoritii pe care o conduce,-sub rezerva,-subneleas, a aplicrii regulilor generale n
materie de funcie public i de contabilitate public12. O alt caracteristic recunoscut,
ministerelor este faptul c, din punct de. vedere al conducerii, sunt organe unipersonale,
avnd n fruntea lor uri ministru care este numit de preedinte, alturi de ceilali membri
ai Guvernului,. n bza votului de ncredere acordat'de Parlament, potrivit art. 85 dinConstituie, sau n cadrul procedurii de remaniere guvernamental34. Rolul lor este de a
asigura organizarea executrii i executarea n concret legilor n domenii specifice de
activitate'1. *
,
' v' -
10. Clasificri
Numrul, denumirea i chiar competena ministerelor au oscilat de la o guvernare la
alta, i chiar n cadrul- aceleiai guvernri5. Diferenele existente se datoreaz com
plexitii sarcinilor care. revin administraiei publice la uri moment dat1. n literatura de
specialitate, ministerele sunt clasificate, n general, dup natura activitii pe care o
realizeaz. n funcie de acest criteriu, pot fi identificate mai multe categorii de ministere:
ministere ca activitate economic i financiar (de exemplu: Ministerul Economiei,
1 1. Nicola, Drept Administrativ, Ed. Universitii Lucian Blagn" clin Sibiu. 2007, p. 170.
2 J. Zi lier. Administrations compares, Les systmes paUtico-udmjnistrtifs de t' Europe des Douze.
Montchrestien, Paris, 1993. p. 317.
3 T. Drganu. Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar, vol. II, Ed. Lumina Lcx,
Bucureti, 1998. p. 323.
4 C. Szilugy, Ministerele. Comentariu privind propunerea de Cod administrativ, n lucrarea Rclonnclc
administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene. Seciunea pentru tiine juridice i administrative.
Caietul tiinific nr. 6/2004. Institutul de tiine Administrative Paul Ncguleseu, Ed. Burg. Sibiu. pp. 92-93.
' I. Nicola, Drept Administrativ.,op. cit., p. 171.
h L. Giurgiu, A. Scgrceahu, C. Horia Rogoveanu, Drept administrativ, ed. a 11-a, Ed. Sylvi, Bucureti.
2001, p. 35.
400
Ministerul Finanelor Publice, Ministerul Dezvoltrii Regionale i Turismului .a.;

ministere cit activitate social cultural i tiinific (de exemplu: Ministerul'Muncii,
Familiei i Proteciei Sociale, Ministerul Educaiei, Cercetrii, Tineretului i Sportului,

Ministerul Sntii); ministere cu activitate politico-adm inistrativ (de exemplu:
Ministerul Administraiei i Internelor, Ministerul Justiiei, Ministerul Aprrii Naionale,
Ministerul Afacerilor Externe).
*
Cum rezult i din titlul acestei categorii de organe, i anume organe centrale de
specialitate ale administraiei de stat rezult c administraia public central se
realizeaz numai ca administraie statal1.
a. Am stabilit ca prim criteriu de clasificare statutul organului central respectiv, ceea

ce a atras identificarea a dou. astfel de categorii de organe centrale de specialitate,
respectiv organe subordonate (Guvernului sau ministerelor) i organe centrale
autonome.
b. Din punctul de vedere al modului de nfiinare, am identificat trei categorii de

organe centrale de specialitate:
- prin lege organic - pentru autoritile centrale autonome;
- prin lege sau prin procedura de acordare a;votului de ncredere - pentru
ministere;.
- prin acte ale Guvernului i'ministerelor -r- pentru alte organe de specialitate
nfiinate n subordinea ministerelor i a Guvernului.
c. Din punctul de vedere al denumirii lor, identificm o varietate de denumiri, i
anume:
- ministerele, noiune prin care se evoc autoritile centrale de specialitate
subordonate exclusiv Guvernului;
- alte organe centrale de specialitate, care poart denumiri diferite i anume
comisii, consilii, agenii, secretariate de stat, oficii etc.2

Acestea, la rndul lor, pot fi n subordinea Guvernului, a ministerelor sau autonome.
11.
nfiinarea, organizarea i funcionarea ministerelor

'
Aceast materie o regsim reglementat n articolul 117 din Constituie, care vine n
continuarea, fireasc, a celui anterior. Dup ce a fost determinat, prin articolul 116, din
ce este constituit administraia central de specialitate, n mod firesc n acest articol se
reglementeaz modul n care se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz categoriile
de organe centrale de specialitate identificate conform articolului anterior, ntre cele.dou
articole existnd astfel o legtur logic, evideniat i n cadrul dezbaterilor parlamentare
prin care s-a susinut respingerea unui amendament care fusese formulat.
12. Din punct de vedere al istoricului reglementrii, i acest articol, ca i cel
anterior, este, cum se apreciaz n literatura de specialitate, f r istorie , n sensul c el
pstreaz aceeai form din proiectul Constituiei i nu a; suferit nici un amendament sau
| A. Iorgovan, n M. Constanlinescu, I. Delcanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilcscu, 1. Vida, op. cit., p. 261.
' R. N. Pctrescu, op. cil., pp. 128-129.
401
modificare ulterioar. Coninutul lui a fost vizat de un singur amendament, care a fost
ns retras1.
13. Prin alineatul (1) al articolului 117 se trimite la o lege pentru nfiinarea,
organizarea i funcionarea ministerelor. n acest fel constatm c s-a optat pentru
competena exclusiv a Parlamentului n a reglementa modul de nfiinare, de
organizare i de funcionare a ministerelor. Prevederea constituional care trimite la o
lege pentru a reglementa aceast materie trebuie interpretat prin raportare la dou
imperative care asigur funcionalitatea regimului politic.
Pe de o parte, s-a considerat necesar ca numrul i roiul ministerelor s
corespund programului de guvernare pe care i-l asum fiecare guvern, iar pe de
alt parte, administraia ministerial trebuie s fie flexibil, s se poat adapta la
misiunile care. i revin i care sunt n continu transformare1
2. De altfel, n doctrina
occidental se recunoate c una din trsturile care caracterizeaz serviciul public este
adaptabilitatea, adic necesitatea de a se adapta nevoilor sociale pe care trebuie s le
satisfac serviciul public i care sunt mereu n schimbare, n transformare.
Faptul c textul constituional. nu precizeaz numrul de ministere este astfel
determinat de mprejurarea.c cerinele de dezvoltare economic, social, pot atrage la un
moment dat fie contopirea unor ministere, fie separarea lor n cadrul unor ministere
distincte sau a unor secretariate de stat avnd atribuii distincte3. Acestea sunt raiunile
pentru care nici Constituia Romniei, ca majoritatea Constituiilor lumii, nu stabiiete
numrul de ministere sau organizarea i funcionarea fiecrui minister n parte.
14. Dup ce. a fost clarificat acest aspect, urmtoarea problem este la ce fel de
lege se refer Constituia?
Unei asemenea ntrebri i s-a rspuns n sensul c poate fi vorba att despre o lege
special, ct i o lege general, o reglementare-cadru pentru organizarea i funcionarea
ministerelor4. Ulterior, acelai autor revine asupra acestei dualiti de soluii, apreciind c
din expresia potrivit le g ii cuprins la alineatul (1) n legtur cu ministerele se deduce
c va trebui s existe o lege general a m inisterelor5. Aceast soluie a fost ns numai
parial confirmat de practic, n sensul c s-a preferat soluia unei legi generale, a unei
legi-cadru, dar nu numai pentru ministere ci i pentru Guvern, actuala Lege nr. 90/2001
privind organizarea i funcionarea Guvernului. Din aceast perspectiv, Legea nr.
90/2001 a instituit.pentru prima dat un cadru normativ unitar referitor la natura juridic,
rolul, organizarea i conducerea ministerelor, precum i atribuiile generale ale minitrilor6.
1 A. Iorgovan, Odiseea elaborrii Constituiei, op. cit., p. 520.
I. Vida, Puterea executiv .fi administraia public, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti,
1994, pp. 128-129.
' V. Duculescu, C. Clinoiu, G. Duculescu, Constituia Romniei - comentat i adnotat, Ld. Lumina
Lex, Bucureti, 1997, p. 357.
4
A. Iorgovan, n M. Constaninescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, 1. Muraru, F. Vasilescu, 1. Vida,
Constituia Ronuiiiiei-comentat i adnotat; op. cit., p.-263.
A. Iorgovan, Odiseea .... op. cit., p. 582.
(' 1. Nicola, Drept administrativ, op. cit., p. 170.
402
15. In ceea ce privete nfiinarea ministerelor, aceasta se reglementeaz prin

lege. Constituia, prin articolul 73 alin. (3) nu a rezervat domeniului de reglementare al
unei legi organice organizarea i nfiinarea ministerelor, ceea ce ne permite s susinem,
alturi de ali autori, ideea c poate fi vorba, pe lng lege, i de ordonana de guvern1.
16. Din analiza actelor normative care reglementeaz organizarea i funcionarea

acestora, desprindem concluzia c fiecare minister n parte are misiunea de a aplica
strategia de dezvoltare i politica Guvernului n domeniul n care a fost creat. Ministerele
ne apar astfel ca fiind autoriti administrative nfiinate i organizate n subordinea
Guvernului, cu scopul de a transpune n practic programul acestuia ntr-un
domeniu determinat al serviciilor publice12.
Ele sunt structurate n departamente, direcii generale, direcii, servicii, birouri.
Aceste compartimente nu sunt subiecte de drept public i nu potemite acte juridice,

neavnd personalitate juridic.
Precizm c, n funcie de natura atribuiilor, unele ministere pot avea n domeniul
lor de activitate compartimente n strintate, stabilite prin hotrre de Guvern. Este cazul.
Ministerului Afacerilor Externe, care are n. subordine ambasadele i oficiile consulare3.
Structurile (compartimentele) din care se compune un minister sunt de dou categorii:
funcionale, pe care le regsim n orice minister, indiferent de obiectul de activitate al
acestuia (exemplu secretariat, administrativ, 'resurse umane) i de specialitate, pe'care le
regsim la anumite ministere, corespunztor competenei fiecruia45.
'
'
17. nfiinarea, organizarea i funcionarea celorlalte organe centrale de

specialitate subordonate
:
Dup cum a rezultat i din interpretarea articolului 116, ministerele nu sunt singurele
organe centrale de specialitate subordonate existente n sistemul administrativ romnesc.
n afara ministerelor, pot exista i alte organe centrale de specialitate care se pot
organiza i funciona fie n subordinea Guvernului, fie n subordinea ministerelor.. Aceste
organe de specialitate pot. avea un caracter permanent sau temporar, pot fi nzestrate cu
atribuii de decizie sau cu caracter consultativ, ori pot avea caracter interministerial,
pentru soluionarea unor probleme n care competena mai multor ministere se intersecteaz
sau este complementar . Aceste alte organe de specialitate au misiunea dc a realiza
conducerea la nivel central a unor ramuri sau domenii de activitate care nu necesit nfiinarea
unui minister, ca organ de specialitate al administraiei publice centrale, i care pot funciona
ca agenii, secretariate, autoriti naionale, institute, oficii6.
1 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ap. cit.,, voi. I, p. 444; Mircca Preda. Autoritile adminis
traiei publice i sistemul constituional romn, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 88..
I. Vida, Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti,
1994, p. 136.
3 A. Trilcscu, Drept administrativ, ed. 3, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 30v
4 V. Priscaru, Tratat de drept administrativ rmn, ap. cit., p. 181.
5 1- Vida, Puterea executiv i administraia public , Regia Autonom Monitorul Oficial. Bucureti,
1994, p. 130.
6 V. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, ed. a IJI-a revzut i adugit de
autor, Ed. Lumina Lex. Bucureti, 2002, p. 183.
403
Att Guvernul, ct i ministerele pot nfiina n subordinea lor autoriti centrale

de specialitate, dac sunt ndeplinite dou condiii. Prima condiie este ca legea s le
recunoasc o asemenea competen. Analiznd prevederile Legii nr. 90/2001, vom
constata c printre atribuiile Guvernului prevzute de articolul 11 litera o) se regsete i

aceea nfiineaz, cu avizul Curii de Conturi, organe de specialitate n subordinea sa.
Constatm astfel c legea recunoate Guvernului competena de a nfiina organe de
specialitate n subordinea sa. O asemenea competen este recunoscut i pentru
ministere n articolul 42 care prevede c ministerele pot nfiina n subordinea lor organe
de specialitate, cu avizul C urii de Conturi
Cea de-a doua condiie a fost deja anticipat prin cele enunate anterior, i anume
avizul Curii de Conturi. Se pune problema ce natur ju rid ic are avizul Curii de
Conturi.
n literatura de specialitate s-a exprimat opinia c am fi n prezena unui aviz

conform, al crui regim juridic presupune obligatiyitatea att n a-1 obine, ct i n a-i
respecta coninutul". Un asemenea caracter, pe care, de altfel, l mprtim, rezult din

misiunea Curii de. Conturi, aceea .de a controla modul de formare, de administrare i de
ntrebuinare a resurselor fin an ciare ale statului i ctle sectorului public ..
Faptul c prin Constituie s-a condiionat atribuia conferit Guvernului i
ministerelor de a nfiina organe de specialitate n subordinea lor. de avizul Curii de
Conturi i de o mputernicire dat expres de legiuitor trebuie neles n sensul c s-a
urmrit s se pun piedici n calea tendinei de proliferare excesiv a unor asemenea
o rgane. Cu toate acestea, numrul unor asemenea autoriti centrale de specialitate este
mare i este n continu cretere, manifestndu-se o tendin din partea Guvernului, pe
care nti o putem mprti, de a nfiina astfel de organe-5.
Ca urmare a creterii excesive a numrului dc autoriti centrale de specialitate, altele
dect ministerele, n anul 2009 a fost adoptat Legea nr. 329 privind reorganizarea unor
autoriti i instituii publice, raionalizarea cheltuielilor publice, susinerea mediului de
afaceri i respectarea acordurilor cadru cu Com isia European i Fondul Monetar
Internaional1
*4. n conformitate cu prevederile acestei legi, care a fost deja supuse la
numeroase modificri5 reorganizarea ne apare astfel ca o nou modalitate de nfiinare

i, respectiv, de desfiinare, a unei autoriti centrale de specialitate. Dc altfel,
articolul 5 al acestui act normativ i prevede c nfiinarea, organizarea i funcionarea,
atribuiile structurilor sau, dup caz, ale entitilor rezultate clin reorganizarea
autoritilor i instituiilor publice supuse reorganizrii i prevzute la anexele nr. 1 i 2
ale ei, precum i alte aspecte determinate de aplicarea m surilor de reorganizare, se
reglementeaz prin hotrre a Guvernului (subl. ns. V.V.). n mod simetric, i
1 1. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei. Ed. Risoprinl, Cluj-Napoca, 2002, voi. 1, p. 65.
A. Iorgovan, n M. C'onstantincseii, A. Iorgovan, 1. Muram, E. S. Tnscscu, Constituia Romniei
revizuit, comentarii i explicaii, op. cit., p. 236.
5 T. Drgatui, Drept constituional i instituii politice, op. cit., voi. II, p. 324.
4 Publicat n M. Of. rir. 761 din 9 noiembrie 2009, cu modificrile i completrile ulterioare.
5 Modificrile au avui loc prin O.U.G. nr. 15/23 februarie 2010; Legea nr. 65/31 martie 2010; Legea nr.
167/14 iulie 2010; O.U.G. nr. 99/10 noiembrie 2010; O.U.G. nr. 4/2 februarie 2011; O.U.G. nr. 11/9 februarie
2011; O.U.G. nr. 12/9 februarie 2011.
404
DREPT ADMINISTRATIV
desfiinarea autoritilor i instituiilor publice supuse reorganizrii i prevzute n)

anexa nr. 2 se va realiza p rin hotrre a Guvernului de nfiinare a noii entittM
rezultate din reorganizare.
18. O problem care se impune a fi clarificat este aceea a statutului conductorilor 1:1
organelor centrale de specialitate subordonate Guvernului, i, prin extrapolare, i al I
celor subordonate ministerelor. Indiferent c sunt sau nu membri ai Guvernului, statutului
acestora este acela de demnitari politici, care au responsabilitatea politic, alturi d e :|f|
Guvern, n faa Parlamentului, asupra activitii desfurate, ceea ce nseamn c atunci
cnd a ncetat mandatul Guvernului, n principiu nceteaz i mandatul lor.
O alt interpretare este considerat a fi incompatibil cu- spiritul Constituiei, cu attijfa
mai mult cu ct prin activitatea acestor organe centrale de specialitate, se pune n aplicare
programul politic de guvernare1.
!&i
Personalul care i desfoar activitatea n administraia central de specialitate are
statut de funcionari publici sau, dup caz, personal contractual. Dup cum se remarc nsila
n literatura de specialitate, continum s asistm la o politizare, excesiv a acestui personali
i a funciei publice, n ansamblul su, cu consecine negative n ceea ce privete modei- v
nizarea administraiei i a trii n ansamblul ei. '
> * .
' W
Aceasta deoarece, pentru avea o .democraie autentic, trebuie s dispunem, de b |||
administraie care s fie capabil s genereze democraie2.
19. Prin actele normative care reglementeaz organizarea i funcionarea minis-' f
terelor, sunt deja prevzute, n corjoul lor sau n anex, organele centrale de specialitate ;;!
care funcioneaz n subordinea lor. Astfel, n subordinea Ministerului Mediului i;
Pdurilor funcioneaz Agenia Naional pentru Protecia Mediului, Adminisliaia 1 |
Rezervaiei Biosferei Delta Dunrii i Garda Naional de Mediu; n subordinea Mi nite-Ar
rului Muncii, Familiei i Proteciei Sociale funcioneaz Inspecia Muncii, sau Agenia!
Naional pentru Prestaii Sociale; n subordinea Ministerului Economiei, Comerului i )r
Mediului de Afaceri funcioneaz Agenia Nuclear i pentru Deeuri Radioactive', h
Agenia Naional pentru Dezvoltarea Durabil Zonelor Industriale, Inspecia de Staia
pentru Controlului Cazanelor, Recipientelor sub Presiune i Instalaiilor de Ridicat, Biroul rf?
Romn de Metrologie Legal, Oficiul de Stat pentru.Invenii i Mrci etc."
'
2 0 . nfiinarea, organizarea i funcionarea organelor centrale

de specialitate autonome
Aa cum am putut deja constata, la nivel central, pe lng autoritile centrale care sc i|
afl n raporturi de subordonare fa de Guvern sau fa de ministere, exist i autoriti^centrale autonome. Acestea au ca i caracteristic principal a statutului lor faptul c
sc afl n subordinea Guvernului sau altei autoriti publice, autonomia excluznd 'f.
1T. Drganu, Ibidem, p. 325.

I. Alexandru, Consideraii privind necesitatea modernizm administraiei, n RDP nr. 2/2007, pp. 36-37v||||
I'
405
orice form de subordonare. Aceste autoriti sunt organizate i i desfoar activitatea

ca i celelalte organe ale administraiei publice centrale, cu deosebirea c ele
funcioneaz (independent) autonom i nu au organe ierarhic superioare1. Conducerea
acestor autoriti centrale autonome, o parte din cei care le compun sau toi cei care le
compun, dup caz, sunt desemnai de Parlament. De regul, aceste autoriti depun anual
sau la solicitarea Parlamentului rapoarte cu privire la activitatea pe care o desfoar.
Dependena acestor autoriti.fa de Parlament are un caracter direct, spre deosebire
de ministere, care rspund n faa Parlamentului prin intermediul Guvernului2.
Conducerea acestor autoriti administrative autonome este colegial (exemplu n cazul
Societilor Naionale de Radiodifuziune i Televiziune) sau unipersonal (exemplu n
czui Consiliului Naional al. Audiovizualului, Consiliului Naional pentru Studierea
Arhivelor Securitii). Autoritile centrale autonome'sunt organe de domeniu care pot fi
clasificate n mai multe categorii, n funcie, de obiectul lor de activitate i. finalitatea
acestei activiti, astfel: organe de sintez, cum ar fi, de exemplu Autoritatea Naional
de Supraveghere a P relu cr rii D atelor cu Caracter Personal; organe de coordonare,
cum este C onsiliul Suprem de Aprare a. rii; organe de control cum este, spre
exemplu; Curtea de Conturi, Agenia Naional de Integritate*.
.
:
21. Autoritile administrative, autonome au un statut specific, care le deosebete
de ministere l de celelalte organe, centrale de specialitate subordonate Guvernului sau
ministerelor.
O prim deosebire const n modul de nfiinare, care impune o lege organic,
spre deosebire- de , organele centrale-, de specialitate subordonate Guvernului sauministerelor,; pe,'care^ Guvernul i ministerele au libertatea de a e nfiina,; daca aceast
atribUieTe este recunoscut prin lege i dac exist avizul Curii de Conturi. n ceea ce
privete modul'de nfiinare a autoritilor autonome, considerm c este recomandabil ca
.fiecare autoritate autonom s aib propria sa lege organic, dei textul constituional
i admite i alt: posibilitate. Avem n vedere diferena, care nu este pur terminologic, ntre
formula nearticulat, p rin lege organic, folosit de art. 117 alin. (3) i formula articulat
p rin legea organic, folosit de alte texte constituionale*
4.
O a doua deosebire vizeaz modul de desemnare a conductorilor. n cazul
,ministerelor, minitrii sunt numii de preedinte, n baza voiului de ncredere al
Parlamentului pe cnd numirea organelor de conducere ale autoritilor administrative
autonome se face de ctre ambele Camere ale Parlamentului sau de una din Camere, pe
baza unor propuneri venite din interiorul sau din exteriorul acestuia. Exemplu, potrivit art.
18 din Legea nr. 144/2007 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Ageniei
Naionale de Integritate5, preedintele i vicepreedintele Ageniei Naionale de
' V. Priscaru, Traicit de drept administrativ romn, op, cit., p. 191.
D. A. Tofan, Drept administrativ, op. cit., voi. 1, ed. a 2-a, p. 245.
' A. Iorgovan, Tratat .... op. cit., voi. I, ed. 4. p. 447.
4 Cu titlu de exemplu art. 5 alin. (3) - A. Iorgovan, n M. Conslanlincscu, I. Muram, I. Vida, I. Deleanu,
A. Iorgovan, F. Vsilcscu, Constituia Romniei comentat si adnotat, Ed. Regia Autonom Monitorul
Olicial. Bucureti, 1992, p. 263.
5 Republicat n M. Of. nr. 535 din 3 august 2009.
406
D R E P T A D M IN IST R A T IVI
Integritate sunt numii de Senat, pentru un mandat de 4 ani, care nu poate fi rennoit
n urma concursului organizat potrivit acestei legi. Conducerea Bncii Naionale .
Romniei are caracter colegial, fiind reprezentat de consiliul de administraie, iart!
conducerea executiv este asigurat de guvernator, . prim-viceguvemator i doi'.fr
viceguvernatori, conform art. 32 din Legea nr. 312/ 28 iunie 20041. Potrivit art. 33 .alin.
(3) din acelai act normativ, consiliul de administraie, cu nominalizarea conducerii!
executive, este numit de Parlament, la propunerea comisiilor de specialitate ale celorflS
dou Camere ale Parlamentului. . Cele dou Camere ale Parlamentului numesc, potrivit !
art. 65 lit. h), la propunerea Preedintelui, pe directorii serviciilor de informaii. 1
Numirea preedintelui i a vicepreedintelui Autoritii Naionale de Supraveghere a I
Prelucrrii Datelor cu Caracter Personal se face cu votul majoritii senatorilor, *
conform art, 7 alin. (3) din Legea nr. 102/2005 privind nfiinarea, organizarea i *||
funcionarea Autoritii Naionale de Supraveghere a Prelucrrii Datelor cu Caracter
Personal". O a treia caracteristic a autoritilor administrative autonome este faptul c
ele nu sunt dependente de Guvern sau de vreun minister, ele cunoscnd o anunut
dependen numai fa de Parlament. Aceast dependen fa de Parlament se
manifesta, dup cum am artat deja, prin.numirea organelor unipersonale sau colegiale de
conducere. n al doilea rnd, este vorba, despre: faptul c sunt supuse controlului
parlamentar, care se concretizeaz prin,prezentarea de rapoarte anuale,sau ori,de cte
ori este nevoie3. '
_
, ,k
1 .... f - ' . y
7 .-Y' *%rvVrv-i:
22. n doctrina de specialitate4 s-a identificat un numr de 11 de autoriti publice
centrale de specialitate autonome, unele nfiinate chiar prin Constituie.
Este vorba, de exemplu, dcs.pre..C.onsiliuI Suprem de. Aprare rii (ari. 119), S i
Consiliul Legislativ-(art. 79), Avocatul Poporului (rt. 58-60)v Curtea de Conturi (art Jgf
140) ori Consiliul Economic i Social, creat, prin Legea de revizuire a Constituiei nr. ',jj
429/2003 i reglementat prin art. 141 din Constituie; ca organ .consultativ, al -|jj
Parlamentului i al Guvernului n domeniile de specialitate stabilite prin legea sa de jS
nfiinare, organizare i funcionare. Organizarea i funcionarea acestora face obiectul | l
unor legi organice. Faptul c aceste autoriti centrale de specialitate autonome sunt opera j
legiuitorului constituant nseamn c. desfiinarea lor nu se poate face dect printr-o lege 8
constituional, prin care s se modifice legea fundamental, n sensul abrogrii 7
articolelor care lc consacr. n afara autoritilor centrale autonome consacrate de P"
Constituie, pot li nfiinate i alte astfel de autoriti. Spre deosebire dc nfiinarea 1
ministerelor, despre care Constituia prevede c se face potrivit legii, autoritile centrale
autonome se nfiineaz prin lege organic, formulare care determin interpretarea c nu
se pune problema unei legi organice generale pentru toate autoritile, ci a cte unei
legi pentru fiecare autoritate administrativ autonom. Diferena dintre autoritile
M. Of. nr. 582 din 30 august 2004.

" M. Of. nr. 39 i din 9 mai 2005.
' T. Drganu. Drept constituional i instituii politice, tip. cit., vol.il, p. 327.
E.-l. Moliu, Autoritile administraiei centrale autonome, in lumina Constii
Constituiei i a legislaiei n
vigoare, in RDP nr. 3/2008. pp. 79-80.
407
centrale de specialitate autonome cu statut constituional i cele cu statut legal nu se

rezum numai la actul normativ prin care au fost create, n primul caz, legea
fundamental, n cel de-al doilea caz, o lege organic. Deosebiri eseniale exist din punct
de vedere al gradului'de dependen. Astfel, autoritile centrale de specialitate
autonome de rang constituional se supun Guvernului numai n msura n care acesta
adopt!ordonane sau hotrri normative care le sunt obligatorii i opozabile ca oricrui
alt subiect de drept (exemplu cele care privesc numrul minim de funcionari de execuie
care trebuie s existe ntr-o structur - birou, serviciu, direcie, direcie general - a unei
autoriti, sau instituii publice)/
n schimb, pentru autoritile centrale de specialitate autonome create prin lege
organid, regula instituit prin. art. 102 alin. (1) potrivit creia Guvernul exercit
conducerea general a-administraiei publice are un grad mai mare de extensie i de
aplicabilitate.
Aceste autoriti publice nu pot, n activitatea lor, s fac abstracie de programul de
-guvernare acceptat de Parlament n baza cruia Guvernul i exercit rolul de conducere
'general a administraiei publice. Ele exercit o competen format din- atribuii de
complementaritate cu Guvernul, astfel .nct nici nu. se. pot. substitui atribuiilor
Guvernului i nici nu pot decide, ignornd .ceea ce Guvernul a stabilit pentru domeniul
. respectiv. Fr a. se afla sub tutela.Guvernului, autoritile centrale autonome cu statut
legal nu pot's acioneze n afara cadrului creat.de Guvern prin ordonanele, i.hotrrile
cu caracter normativ pe care acesta le adopt
23. Rezult c n'prezent n'.Romnia u.nt dou categorii de autoriti centrale
autonome: unele de rang constituional, create d e . legiuitorul constituant, a cror
organizare i funcionare face obiectul .unor legi organice adoptate ulterior, i autoriti
centrale autonome create prin lege organic. Cele din prima categorie le-am menionat
deja. Din cea de-a doua categorie, exemplificm: Consiliul Concurenei, nfiinat prin
Legea inr. 21/1996, cu. modificrile i Completrile ulterioare12; Consiliul Naional al
Audiovizualului, nfiinat prin Legea ...nr. 504/2002,- cu modificrile i completrile
ulterioare3, calificat prin articolul 10 din lege-autoritate public autonom sub control
parlamentar, garant al interesului public n domeniul comunicrii audiovizuale; Societatea
Romn de Radiodifuziune i Societatea Romn de Televiziune, nfiinate prin Legea
nr. 41/1994, cu modificrile i completrile ulterioare4; Agenia Romn de Pres, a crei
organizare i funcionare e reglementat prin Legea nr. 19/20035 calificat prin art. 1 al
acestei legi ca fiind instituie public autonom, dc interes naional, cu personalitate
juridic, independent editorial, sub controlul Parlamentului; Autoritatea Naional de
Supraveghere a Prelucrrii Datelor cu Caracter Personal, nfiinat prin Legea nr.
1 1. Vida, Puterea executiv i administraia public, op. cil., p. 141.

2 Republicat n M. Of. nr. 742 din 16 august 2005.
1 M. Of. nr. 534 din 22 iulie 2002.
4 Republicat n M. Of. nr. 636 din 27 decembrie 1999.
408
D R E P T A D M INISTRATIV
m
m
102/2005', autoritate public autonom i independent fa de orice alt autoritate ;
administraiei publice, ca i fa de orice persoan fizic sau juridic din domeniul privat; cfl
personalitate juridic (art. 1 din Legea nr. 192/2005); Banca Naional a Romnieif
reglementat prin Legea nr. 312/2004*2; Comisia de Supraveghere a Asigurrilopl
nfiinat prin Legea nr. 32/2000 cu modificrile i. completrile ulterioare3 .a.
||j|
Cele mai multe autoriti administrative autonome au. organe de conducere cu caractefll
colegial45*, dar sunt i autoriti administrative unipersonalei n literatura de specialitate se
rein mai multe trsturi ale autoritilor administraieiicentrale de specialitate, i numerif
apartenena acestor autoriti la administraia public central de specialitate; autonomia stiffl
independena, lor; faptul c majoritatea au organe colegiale de conducere, fiind i unele'c|f[
caracter unipersonal; faptul c emit att acte normative sau de reglementare .(e x e m p lu l!
hotrrile C.S.A.T., obligatorii pentru autoritile administraiei publice i instituiile publice
la care se refer; hotrrile C.S'.M-, prin care se adopt Codul deontologic al magistratilnl8P
Regulamentul de ordine interioar al instanelor judectoreti etc., care sunt obligatorii pentrfS
toi magistraii i toate instanele judectoreti etc.), jct i acte individuale; (avizelS
Consiliului legislativ, avizele confonne ale Consiliului Concurenei etc.); o alt trstur este fi
aceea c membrii.autoritilor administrative autonome sau ale organelor de conducenpfi
ale acestora sunt numii de Parlament; autoritile administrative autonome sunt sub'J|
control parlamentar; ele se nfiineaz exclusiv prin lege organic;/'categoria!
autoritilor administrative autonome este ntr-un continuu proces de dezvoltareffl
majoritatea au fost nfiinate pentru o perioad nedeterminat de timpfl.
24. Actele autoritilor centrale de specialitate
.$g3|
Constituia nu face nici. un fel de precizri cu privire la actele administraiei centrale''|

de specialitate. Exist ns unele dispoziii, din a cror interpretare deducem c prin'
Constituie se recunoate implicit competena minitrilor jde a emite acte juridice7.
Astfel, art. 107, care reglementeaz statutul Primului-ministru, prevede c acestaff
iSa
coordoneaz activitatea membrilor Guvernului, respectnd ns atribuiile ce re vum;
fiecruia.
-'
''
.
.'pSg
^ M. Of. nr. 391 clin 9 mai 2005 i republicat n M. Of. nr. 774 din 02 11 2011.
2 Publicat n M. Of. nr. 582 clin 30 iunie 2004.
f|||j8
2 M. Of. nr. 148 din 10 aprilie 2000.
,j | | l
4 Exempli gratia: Plenul Curii de Conturi, format din 18 membri; CSAT, compus din 11 membri; C.S.M., ^
compus clin 19 membri; Consiliul Economie i Social, compus din 45 de membri; Consiliile de Administraie ale .
Societilor Romne dc Televiziune i Radiodifuziune, compuse din ctre 13 membri; Consiliul de Administraie '. f i i
al BNR, compus din 9 persoane; Plenul Consiliului Concurenei, compus din 7 persoane; Comisia Naional adt|||g
Valorilor Mobiliare, compus din 7 membri; Consiliul Comisiei dc Supraveghere a Asigurrilor,'format din 5 m
persoane; Consiliul C omisici de Supraveghere a Sistemului dc Pensii Private, compus clin 5 membri.
5 Cum ar Ji Avocatul Poporului, Preedintele Consiliului Legislativ, al Autoritii Electorale Perma
nente, al Ageniei Naionale de Integritate, al Autoritii Naionale de Supraveghere a Prelucrrii Datelor cu
Caracter Personal etc.
j .
Pentru dezvoltri asupra acestor trsturi, v. E.-l. Moiu, Trsturile caracteristice autoritilor
administrative autonome, n RDP nr. 2/2008, pp. 51-62.
7 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. 1, ed. 4, pp. 447-449.
fflhunistra(ia central de specialitate
409
% Cum membrii Guvernului exercit unele atribuii, rezult implicit c ei ndeplinesc i

cte fapte juridice prin intermediul crora duc la ndeplinire atribuiile
Respective.
V Nici n Legea nr. 90/2001 nu regsim reglementri speciale n ceea ce privete actele
| njse Sau adoptate de organele centrale de specialitate, denumirile lor sau regimul juridic.
jn schimb, majoritatea actelor normative care reglementeaz activitatea ministerelor
ievd c, n ndeplinirea sarcinilor care le revin, acestea emit ordine i instruciuni.
tfp Diferena dintre ordine i instruciuni const n caracterul, normativ sau individual,
je care l au acestea.
Astfel, ordinele pot avea att caracter normativ, ct i caracter individual, pe cnd
instruciunile pot avea numai caracter normativ.
n afara celor dou denumiri consacrate, n practic se mai regsesc i multe altele,
Bum ar fi: Ministerul Finanelor emite precizri, ' norme tehnice, convenii; Banca
Iraional care este autoritate central autonom emite ordine, circulare, principii, norme,
IjLprm e metodologice, norme obligatorii etc: Minitrii, la rndul lor, emit i" ei acte care
Ifpoart diferite denumiri, cum ar fi '..circulare, decizii, precizri, rezoluii, ordine, norme
^^metodologice etc.
Constatm astfel c n exercitarea atribuiilor de specialitate care le revin, autoritile

tcentrle de specialitate adopt sau emit diferite acte administrative, care pot avea diferite
idenumiri, cum ar fi ordine, instruciuni, norme, circulare, i care pot avea att caracter
.. normativ, ct i caracter individual.
', |
Diferena dintre diferite categorii de acte nu este pur terminologic, ea prezint
&'7>felemente de fond. Astfel, prin intermediul instruciunilor se stabilesc reguli generale n .
> ; ramura care intr n competena organului central de specialitate pentru structurile
Insubordonate acestuia.
Ordinele sunt acte administrative prin intermediul crora conductorii organelor
|centrale de specialitate, rezolv probleme curente i concrete, care pot avea caracter
^normativ sau individual1
2*. n doctrin a fost abordat, cu caracter critic, situaia n care
li printr-un ordin al unui ministru sau al altui conductor al unui organ central de specialitate
se aprob instruciuni, norme metodologice i altele asemenea. Principala critic adus este
aceea c minitrii respectivi, ca i ali conductori, de altfel, pot emite direct instruciuni sau
norme.metodologice, fr s mai fie nevoie s le adopte printr-un ordin.
Circularele, dup cum rezult i din denumirea lor, sunt acte cu caracter
excmplificativ, de informare ntre autoritile centrale de specialitate i structurile
subordonate lor4. Elemente ale regimului juridic ale actelor autoritilor centrale dc
specialitate regsim n Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru
1 n acelai sens, T. Drganu, op cit, voi. 11, p. 329; R. N. Pctrcseu, op. cit., pp. 135-137. Exemplu:
Hotrrea dc Guvern nr. 390 din 1993 privind aprobarea Metodologiei privind pregtirea, elaborarea, avizarea
i prezentarea proiectelor dc acte normative.
' V. Vedina. Drept administrativ. Ed. Universul Juridic, ed. a 11-a, Bucureti, 2006, p. 314.
' V. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, op. cit., p. 185.
4 C. Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Ed. Lumina Lcx, Bucureti, 2001, p. 372; D.
Brezoianu, Drept administrativ. Partea special. Ed. Universitii Tilu Maiorcscu, Bucureti, 2002. p. 97.
410
elaborarea actelor normative. Astfel, aceasta prevede: obligativitatea publicrii n

Monitorul Oficial pentru actele adoptate de Parlament, de Guvern, precum i a ordinelor,
instruciunilor i a altor acte normative emise de organele administraiei publice
centrale de specialitate; ordinele cu caracter normativ, instruciunile i alte acte ale
conductorilor ministerelor i celorlalte organe ale administraiei publice centrale de

specialitate sau ale autoritilor administrative autonome se emit numai pe baza i n
executarea legilor, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, iar n preambulul lor
trebuie s se prevad n mod expres actul normativ n executarea cruia au fost emise;
prin cuprinsul lor, ordinele, instruciunile i celelalte acte ale autoritilor administraiei
centrale de specialitate trebuie s se limiteze strict la actele normative pe baza i n
executarea crora au fost emise.
Ca natur juridic, actele emise sau adoptate de autoritile centrale de specialitate

sunt acte administrative astfel c ele sunt supuse controlului de legalitate exercitat de
instanele judectoreti de contencios administrativ n baza. art. 52 i 126.alin. (6) din
Constituie i Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. .. .
,
411
1. Organele centrale de specialitate se organizeaz:
a) numai n subordinea Guvernului;

b) numai n subordinea ministerelor;
c) n subordinea Guvernului, n subordinea ministerelor i ca autoriti centrale.
2. Autoritile centrale autonome se pot nfiina prin:
a) lege organic;
b) lege ordinar;
:
c) prin ordonan simpl i prin hotrre de Guvern.
'
3. Guvernul i ministerele pot s nfiineze n subordinea lor autoriti centrale

de specialitate:
a) dac legea le recunoate o asemenea competen i exist avizul Curii de Conturi;.

b) dac acest lucru este prevzut n actul, de organizare i funcionare;
c) dac Parlamentul aprob aceast.posibilitate.
4. Organele administraiei centrale de specialitate pot s emit acte juridice care
s aib:
.
a) numi carcte.nonnatiyvj V ; / . C
. 'V.
b) numai caracter individual;
c) att caracter normativ ct i caracter individual.
v,.
5. Avizul Curii de Conturi cerut pentru nfiinarea unui organ central de

specialitate n subordinea Guvernului sau a unui minister are caracter:
a) consultativ;
b) facultativ;
. c) conform.
6. Reglementarea organizrii i funcionrii ministerelor, potrivit Constituiei,
este de domeniul:
a) unei legi organice;

b) unei legi ordinare;
c) unei legi constituionale.
7. Ministerele au o competen material:
a) general;
b) de specialitate;
c) ,att general ct i de specialitate.
410
elaborarea actelor nonnative. Astfel, aceasta prevede: obligativitatea publicrii nf

Monitorul Oficial pentru actele adoptate de Parlament, de Guvern, precum i a ordinelor,
instruciunilor i a altor acte normative emise de organele administraiei public1
centrale de specialitate; ordinele cu caracter normativ, instruciunile i alte acte alei
conductorilor ministerelor i celorlalte organe ale administraiei publice centrale despecialitate sau ale autoritilor administrative.autonome se emit numai pe baza.i n!
executarea legilor, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, iar n preambulul lor
trebuie s se prevad n mod expres actul normativ n executarea cruia au fost emise';!
prin cuprinsul lor, ordinele, instruciunile i celelalte acte ale autoritilor administraiei
centrale de specialitate trebuie s se limiteze strict la actele normative pe baza i n
executarea crora au fost emise.
Ca natur juridic, actele emise sau adoptate de autoritile centrale de. specialitate;
sunt acte administrative astfel c ele sunt supuse controlului de legalitate exercitat de;
instanele judectoreti de contencios administrativ n baza art. 52 i 126 alin. (6) din .
Constituie i Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
411
1. Organele centrale de specialitate se organizeaz:
a) numai n subordinea Guvernului;

b) numai n subordinea ministerelor;
c) n subordinea Guvernului, n subordinea ministerelor i ca autoriti centrale.
2. Autoritile centrale autonome se pot nfiina prin:
a) lege organic;
b) lege ordinar;
c) prin ordonan simpl i prin hotrre de Guvern.
3. Guvernul i ministerele pot s nfiineze n subordinea lor autoriti centrale
de specialitate:
a) dac legea le recunoate o asemenea competen i exist avizul Curii de Conturi;
b) dac acest lucru, este prevzut n actul de organizare i funcionare;
c) dac Parlamentul aprob aceast posibilitate.
4. Organele administraiei centrale de specialitate pot s emit acte juridice care
s aib:
a) numai caracter normativ;
b) numai caracter individual;
c) att caracter normativ ct i caracter individual.
5. Avizul Curii de Conturi cerut pentru nfiinarea unui organ central de
specialitate n subordinea Guvernului sau a unui minister are caracter:
a) consultativ;
b) facultativ; *
c) conform.
6. Reglementarea organizrii i funcionrii ministerelor, potrivit Constituiei,
este de domeniul:
a) unei legi organice;
b) unei legi ordinare;
c) unei legi constituionale.
7. Ministerele au o competen material:
a) general;
b) de specialitate;
c) att general ct i de specialitate.
412
D R E P T ADM INISTRATIV
8. Organele administraiei centrale de specialitate au competen teritorial:
a) la nivelul ntregii ri;

b) la nivelul unei regiuni de dezvoltare;
c) la nivelul unui jude.
a) demnitari politici;
b) funcionari publici;
c) personal contractual.
1. Istoric al re g le m en trii
10.
Din punct de vedere al modului
de nfiinare, autoritile centrale
specialitate autonome pot fi nfiinate:
La nivelul fiecrui stat exist dou tipuri de organe administrative, din punct de
vedere al ntinderii n teritoriu a atribuiilor pe care le exercit: organele adminis
traiei publice centrale, care siint competente la nivelul ntregii ri i organele
administraiei publice locale, a cror competen este limitat la limitele unitilor
administrativ-teritorialc n care au fost alese i funcioneaz.
11. Actele emise de organele centrale de specialitate sunt:
a) acte administrative;
b) acte comerciale;
c) acte de drept al muncii.-
'
..
12. Actele emise de organele centrale de specialitate sunt:
a) acte administrative supuse controlului de legalitate exercitat de. instanele-de / |

contencios administrativ;
PRINCIPII DE ORGANIZARE I FUNCIONARE A

ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE
9. Conductorii organelor centrale de specialitate au statut de:

c) prin lege organic sau ordinar.
C A P I T O L U L XXI I I
.....
"
b) acte administrative supuse controlului de constituionalitate exercitat de CurteaJS

Constituional.
Cele dou tipuri de administraii nu sunt rupte unul.de cellalt, ntre ele existnd
legturi strnse, pe care le impune caracterul de stat naional, unitar i indivizibil al
statului. romn. In, egal msur, ntre ele. exist i delimitri necesare i legitime,
determinate de faptul c la baza organizrii i funcionrii administraiei publice locale se
afl principiul constituional al.autonomiei locale1
2.
Reglementri privind administraia public local i principiile care o guverneaz au
fost consacrate dintotdeauna n . Constituiile romne. Mai mult chiar, primele regle
mentri privind.descerttralizarea administrativ i autonomia local le regsim n Regula
mentele organice, apoi n. Legea comunala nr, 394 din 1/13 aprilie 1864 i Legea pentru
consiliile judeene nr. 3.96 din 2/14'aprilie 18643. '
Chiar dac au cunoscut diverse schimbri de-a lungul timpului, autoritile adminis
traiei publice locale sunt tradiionale i ele s-au constituit prin reformele lui Cuza4.
Constituia din 1866 conine trei prevederi care fac referire la administraia public
local. In Titlul III intitulat despre puterile statului, capitolul IV poart denumirea
despre instituiitnile judeene i comunale
Dup norma de trimitere de la articolul 106, conform creia institiiiimile judeene i
comunale sim regulate de legi, articolul 107 precizeaz ce principii vor sta la baza
acestor legi, respectiv descentralizarea administrathmei ct mai complet i inde
pendena comunal. Prin articolul 132 sunt prevzute legile care urmeaz s se adopte
n cel mai scurt timp, ntre care, pe primul plan, este aezat legea descentralizrii
administrative.
Dispoziii similare regsim i n articolul 108 al Constituiei din 1923, cu precizarea

c textul vine cu un plus de reglementare privind alegerea membrilor consiliilor
judeene i comunale prin voi universal, egal, direct, secret, obligatoriu, la care sc pot
1 R. N. Pctrcscu, Probleme ale administraiei publice locale din Romnia, n RDP nr. 2/2002, pp. 57-63.
" V. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, op. cit., p. 748.
3 V. Priscaru, Tratat, op. cit., p: 752.
4 Liviu Coman K.und, Reflecii, privind controlul administrativ al actelor autoritilor administraiei
publice Iacale, n Caidul tiinific nr. 11/2009, p. 422.
414
DREPT ADM rNISTRAr^ ^ P yP:p'jncip organizare i funcionare a administraiei publice locale
415
aduga i membri de drept i membri cooptai, ntre acetia din urm putndu-se reJ
W t descentralizrii serviciilor publice. In urma revizuirii Constituiei realizat prin Legea
i femei majore. n Constituia din 1938, care instaura, un regim de dictatur regaSf
f 429/2003 *, textul a fost modificat, adugndu-se principiilor deja consacrate deconregsim un singur articol succint, prin care se renun a se proclama principiul descjjrj
& 'intrarea serviciilor publice i un nou alineat privind dreptul minoritilor de a-i folosi
tralizrii i se trimite la o lege prin care s se statorniceasc instihiiunile administrativ, Mftnba natal n raporturile cu administraia public local.
Cele trei Constituii socialiste din 1948, 1952 i 1965 reglementau ntr-un mod speciff
T U 'T
'
'
regimului totalitar aceast materie, care exclude principiile descentralizrii i ale autonpf W w
- J 2. D rept c o m p a ra t
miei, i nu prezint relevan pentru problematica abordat, motiv pentru care nu'vorff
proceda la prezentarea lor.'
.'$f 'h |IK>
Soluiile n ceea ce privete reglementarea administraiei publice locale n Constin lezele Proiectului de Constituie, reglementri privind administraia publi||l l -'fitutnle Uniunii Europene difer de la o ar la alta, fiind influenate de tradiiile istorice
local, alturi de cele privitoare a organizarea administrativ-teritorial a Romniei, e r l j L R w c i f i c e fiecrui ri, de tipul de stat (unitar sau federal), de regimul politic din fiecare
,
.
1
. t v
: ______1
______________
cupiinse chiai n Titlul I, care era consacrat principiilor fundamentale, paragraful
jP P r _ De altfel,
organizarea
local
reflect _____
regimul
politic, *transpunnd
pe plan local
. .
.
Ultimul alineat al acestuia prevedea c organizarea i activitatea unitilor administram
B K -cpiritiil i instituiile-.
teritoriale au la baz descentralizarea administrativ i autonomia local1.
||
Dac n unele Constituii europene regsim reglementri sumare, care de regul
Ulterior, prevederile privind organizarea administrativ teritorial au rmas n. titlu M f;\ j trimit la lege care s prevad regimul administraiei publice locale, n alte Constituii sunt
(actualul art. 3), ns cele referitoare la administraia public local au fost transferaii
S - rezervate pri ntregi, titluri, capitole sau seciuni3.
\
ntr-o form mai dezvoltat i modificat, n titlul III al. Tezelor, capitolul III, al crei titff 'V'
Din prima categorie face parte Constituia francez din 1958, care-, prin art. 72,
era autoritatea administrativ, i care, n seciunea a 2-a, reglementa instituiile locale. ^
I conine o norm de trimitere la. lege, att n ceea ce privete posibilitatea de a se crea
Era o reglementare mult diferit de ceea ce s-a regsit ulterior n proiect, caic
4alte colectiviti teritoriale dect cele prevzute de Constituie (comunele, departamentele
cuprindea dispoziii referitoare i la principalele atribuii ale consiliilor locale, la fonduri, ^
ij- <;} teritoriile de peste mri) ct i n ceea ce privete modul n care se administreaz
la exercitarea dreptului de asociere al consiliilor locale, inclusiv cu autoriti locale d iS f
| | Vestea, n mod liber, prin consilii alese. Pentru autonomia locala, Constituia francez
alte state2.
. .
' folosete termenul de liber administrare, n art. 34 care stabilete domeniile rezervate
t
legii, ntre acestea regsindu-se i principiile fundamentale ale liberei administrri a
tr
colectivitilor locale, competenelor i resurselor acestora.

tipuri uc aumimsirarie: cea constituita ta nivelul autoritilor administrative de baz if,
Doctrina subliniaz faptul c dac descentralizarea administrativ' privete numai
cea constituit la nivelul unitilor administrativ-teritoriale de nivel intermediar3.
fp
raporturile statului cu colectivitile teritoriale locale, libera administrare are n vedere.i
Din economia textelor constituionale, rezult c legiuitorul constituant a circumscris!,
raporturile pe care le stabilesc colectivitile teritoriale locale ntre ele .
nelesul cuvntului locale n primul rnd unitilor administrativ-teritoriale de b a z ||
n acelai spirit, art. 28 din Legea fundamental pentru Republica Federal
comune i orae. Prin extrapolare, nelesul cuvntului locale a fost atribuit i subdi-fl
Germania
impune garantarea, pentru comune, a dreptului de a reglementa toate pro
viziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, prin art. 121 alin. (3) care prevede ci?
blemele
comunitii
locale n cadrul legii, cu rspundere proprie. Dreptul la auto autoritile prevzute la alin. (1) se pot constitui i n subdiviziuniie f
administrare
e
recunoscut
nu numai comunelor, ci i asociaiilor comunale. ntre
administrativ-teritoriale ale m unicipiilor". De aici, concluzia q locale sunt cele-1
domeniile rezervate legislaiei exclusive a landurilor regsim, la ari. 73 alin. (8), i
autoriti ale administraiei publice, alese n urma organizrii scrutinului electoral potrivit !
. statutul juridic al personalului permanent din serviciul Federaiei i al organelor de
legii, care au competen teritorial limitat la nivelul unitilor administrativ-teritoriale,f f
drept public care in n mod nemijlocit de federaie, text care trebuie coroborat cu art.
respectiv comuna, oraul i judeul4.
m
74 a) alin. (1) conform cruia legiferarea concurent se ntinde de asemenea asupra
n varianta iniial a Constituiei, actualul articol 120 avea numrul 119 i era identic
salarizrii i existenei personalului din serviciul public, legal printr-un contract de
ca i coninut cu textul din proiectul Constituiei, conform cruia autonomia local n
serviciu i de fidelitate de drept public, n msura n care nu intr n competena exclusiva
unitile administrativ teritoriale se ntemeiaz pe p rin cip iu l autonomiei locale i pe cel |
de legiferare a federaiei.
Geneza Constituiei Romniei 1991. Lucrrile Adunrii Constituante, Ed. Regia Autonom Monitorul
Oficial, p. 62.
Geneza Constituiei Romniei 1991, Lucrrile Adunrii Constituante, Rcuia Autonom Monitorul
Oficial Bucureti. 1998, p. 451.
- .
A. Iorgovan, Odiseea elaborrii Constituiei, op. ci/., p. 521.
4 M. Ttu, A. Pune, nelesul termenului ..locale,' utilizat in Legea administraiei publice locale nr.
215/2001, n Dreptul nr. 1/2007. p. 147.

1. Alexandru, coordonator. Al. Negoil. I. Santai, D. Brczoianu, I. Vida, S. Ivan, 1. Popcscu
Slniccanu, Drept administrativ, Ed. Omnia Uni S.A.S. T. Braov, 1999, p. 242.
3 A. Iorgovan, n M. Constntincscu. A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tnscscu, Constituia Romniei
revizuit - comentarii i explicaii, Ed. AII Bcck, Bucureti, 2004, p. 250.
4 C. L. Popcscu, Autonomia local i integrarea european. Ed. AII Bcck, Bucureti, 1999, pp. 85-86 i
opiniile acolo citate.
416
D R E P T A D M IN IST R A T !
%rincipii de organizare i funcionare a administraiei publice locale
417
Aceste dispoziii, pe lng faptul c scot n eviden semnificaia deosebit care-sil

HBff* Pentru a se elimina ns orice confuzii n interpretare i aplicare, o prim modificare
acord, n aceast ar, corpului funcionarilor publici, au relevan i n materia prezeJI
a articolului a vizat completarea textului, care n versiunea iniial avea un singur alineat,
tat, pentru c i n cadrul autoritilor constituite la nivelul colectivitilor locale JI ||p r i n adugarea unui al doilea alineat, prin care se garanteaz minoritilor naionale care
desfoar activitatea funcionari publici.
'|
k au o pondere semnificativ dreptul de a folosi limba natal n raporturile cu administraia
Aceasta este poate, una din explicaiile pentru care Germania este considerat'a avei! J public local i cu serviciile publice deconcentrate, n condiiile prevzute de legea
unul dm cele mai eficiente sisteme de administraie public local. n cea de-a doulPf ^ organic. n al doilea rnd, au fost completate principiile constituionale care guverneaz
categorie se ncadreaz Constituiile unor state precum Spania, care consacr titlul v i f i f
âdministraia public local cu principiul deconcentrrii serviciilor publice, alturi de
organizrii teritoriale a stalului, fiind vorba despre comune, provincii i conumitM
H descentralizare i autonomie.
autonome, rin art. 140, Constituia garanteaz autonomia comunelor.
*
i piovinciile i comunitile autonome se guverneaz i administreaz n mo'dH
autonom.
m
;f 4. Sfera principiilor i semnificaia lor
Constituia Italiei declar prin art. 5 c Republica, una i indivizibil, recunoate m t
La baza organizrii i funcionrii administraiei publice locale se afl anumite
favonzeaza autonomiile locale. In serviciile care depind de stat realizeaz d esceh A
| , principii. Noiunea de principiu de organizare i funcionare a administraiei publice
traluaraa administrativ n cel mai mare grad posibil i adapteaz principiile M
n unitile administrativ teritoriale evoc acele prescripii generale, cu caracter
metodele legislaiei sate ta necesitile autonomiei i descentralizrii (subl. ns. - V V A B
|
f
obligatoriu, nscrise n Constituie i n legi, care stabilesc direciile fundamentale n baza
Referirea din art. 5 la autonomiile locale i folosirea pluralului, poate fi exp licatlL
crora se constituie, se organizeaz i funcioneaz autoritile administraiei publice

prin aceea c fiecare din unitile administrativ-teritoriale existente n aceast ar sunt
I
declarate autonome i beneficiaz dc regim juridic diferit al autonomiei, reglementai^ locale, raporturile care se stabilesc ntre ele i formele de control crora ele se supun1.
O prim categorie de principii sunt cele consacrate de legea fundamental a statului,
pun Constituie sau prin legi. Italia este considerat unul din cele mai puternicii!
ceea ce ne permite s ne referim la principii de rang constituional, iar cea de-a doua
descentralizate state unitare, regiunile avnd inclusiv competenta de a adopta norme ciiS r
putere de lege (ceea ce o apropie de un stat federal) n domeniile enumerate expres prin 'h categorie sunt principiile legale, consacrate de Legea organic nr. 215/2001, republicat,
art. 117 din Constituie sau prin alte legi con:.iiiiiiuuuile.
-m t: cu modificrile i completrile ulterioare.
Rpiriimnl Irtrnl n A i i d r i o i-.
Alturi de Legea nr. 215/2001*2, regsim reglementate principii i n alte acte
normative de referin n ceea ce priveteorganizarea i funcionarea administraiei
publice locale, cum ar fi Legea nr. 195/2006 a descentralizrii;3 Legea nr. 340/2004
privind prefectul i instituia prefectului4; Legea nr. 67/2004 privind alegerea autoritilor
provinciale .
administraiei publice locale5.
n baza Constituiei i a Legii nr. 215/2001 pot fi identificate urmtoarele principii de
b>. Raiunea i semnificaia modificrilor coiiNlltuionale din anul 2003
organizare i funcionare a administraiei publice locale: autonomia local; deconcentrarea serviciilor publice, descentralizarea, posibilitatea folosirii limbii minori
varianta din 1991 a Constituiei erau
iile, dup cum am menionat, doar^fL
tilor naionale n relaiile cu autoritile administraiei publice locale i cu servi
oua piincipn constituionale, autonomia local l ilc:n -ntralizarea serviciilor publice, iar|Jf
ciile publice deconcentrate, legalitatea, eligibilitatea autoritilor administraiei pu
fostul ait. 122 icfeiitoi la prefect prevedea niiil>u|i;i .icestuia de ci conduce servi ciileM
blice locale i consultarea populaiei n soluionarea problemelor locale de interes
publice descenti alizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, din unitile M
deosebit. Dac ar fi s analizm particularitile pe care le prezint aceste principii,
administrativ-teritoriale.
'
putem
avea n vedere urmtoarele: a) sfera lor de aplicare privete n egal msur
n litciatuia dc specialitate s-a subliniat ns i 1\ pr -cicrile constituionale referitoare
administraia
public de la nivelul de baz (comun, ora, municipiu) ct i admi
la principiul descenti alizi ii serviciilor publice in Imn interpretate de o manier elastic, ;?
nistraia public de nivel intermediar (jude); b) unitile administrativ-teritoriale n
legiuitoiul constituant avand n vedere nu nuivuu n o i m i I strict al termenului, care evoc i |
nfiinai ca unoi sei vicii publice n comune sau oiac .i desfiinarea lor la nivel judeean 5$
sau ceni al, ci i sensul deconcentrrii scrvlcllloi publice ale ministerelor sau
consiliilor judeene n unitile administrativ tei Itorlalc.
C. Manda, Drept administrativ, Tratai elementar, Ed. Lumina Lcx, Bucureti, 2001, p. 421.
Jn
consun
2 1 Vida' p terea executiv i administraia publica, HA. Momioml Oficial Bucureti, 1994. p. 178.
m
A. Ioigovan, M. Constantincscu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Miiiniu. I Vasilescu, I. Vida. Constituia f i
Romamei-camenlat i adnotat. Regia Autonom Monitorul Oficiul lluemvti. 1992, p. 269.
2 Republicat n M. Of. nr. 123 din 20 februarie 2007.

Publicat n M. Of. nr. 453 din 25 mai 2006; Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali,
publicat n M. Of. nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare.
s Republicat n M. Of. nr. 333 din 17 mai 2007.
418
D R E P T A D M IN IS T R A T ^ ^
cadrul crora se constituie autoritile administraiei publice locale, sunt persoaif

juridice de drept public, cu capacitate juridic deplin i patrimoniu propriu; ?
aplicarea acestor principii nu poate aduce atingere caracterului de stat naional, unitarii
indivizibil al statului romn, consfiinit prin primul articol al legii fundamentale; f i
condiiile i limitele de exercitare a acestor principii sunt prestabilite de lege; e) ffj
exercitarea acestor principii, autoritile administraiei publice locale au o com petenii
material general, ele pot s aib iniiative n toate domeniile, cu excepia celor caftii
sunt date n mod expres n competena altor autoriti publice. n ceea ce p r iv e fi
competena teritorial a acestor autoriti, ea este limitat Ia unitatea administrat
teritorial n care ele au fost alese i funcioneaz.
^ ^ jrinii de organizare i funcionare.a administraiei publice locale
419
! Descentralizarea este un instrument pentru a realiza democratizarea administraiei

J t j i c e i a oferi servicii publice mai eficiente1.
j |P
Actuala Lege a descentralizrii nr. 195/2006 definete acest principiu, n art. 2 lit. 1),
IU flind transferul de competen administrativ i financiar de la nivelul administraiei
U Publice centrale la nivelul administraiei publice locale sau ctre sectorul privat. Este
In teresa n t de semnalat faptul c n punctul su de vedere referitor la revizuirea Consti* Sutiei Romniei, Comisia de la Veneia a tratat deosebirea dintre deconcentrare i descenjpw jj-giizare, afirmnd c prima depinde de existena unor uniti teritoriale n care statul este
4: | rezent prin serviciile sale, n timp ce cea de-a doua se refer la existena unor uniti
1 teritoriale ale cror organisme sunt alese i exercit anumite puteri n. nume propriu12.
* , - : ca fenomen social, descentralizarea reprezint transferul de autoritate i de .responBljabiliti pentru funciile publice dinspre nivelele centrale (Guvern) spre cele locale
5 . P r in c ip ii constituionale: deconcentrarea serviciilor publice, descen 1
tralizarea, autonomia local, posibilitatea folosirii limbii minoritilor! v ,a (administraiile locale)3456.
. 1 Principiile n baza crora se desfoar procesul de descentralizare au fost reglenaionale n relaiile cu autoritile administraiei publice locale i cu ; lij^gnttc prin art. 3 din Legea nr. 195/206 a descentralizrii, care a abrogat vechea
serviciile publice deconcentrate
f f ege-cadru privind descentralizarea nr. 339/2004 .
Acestea sunt:
n ceea ce privete principiile constituionale, n urma modificrilor aduslli
a) principiul subsidiaritii, care const n exercitarea competenelor de ctre
Constituiei i Legii nr. 215/2001 prin Legea nr. 286/2006, pot fi identificate p a t r i i
K
autoritatea
administraiei publice locale situat administrativ cel mai aproape de cetean
principii. dcscentializaiea, autonomia locala, deconcentrarea serviciilor publice i ^
P
i
care
dispune
de-/capacitatea administrativ-'- necesar! n epoca modern i contemposibilitatea folosirii limbii minoritilor naionale n relaiile cu autoritile |
k
poran,
principiul
subsidiaritii poate fi regsit att ca principiu de drept intern,
administraiei publice locale i cu serviciile publice deconcentrate.
"reglementnd
raporturile
dintre stat i colectivitile politico-teritoriale, ct i ca principiu
Deconcentrare, descentralizare, acestea simt dou cuvinte cheie n materie d c'% ' dk. : . t .1 x ' x ~
T*- A * , r v * - f n i M l a
/-1- i r i f
d fo f
o / 'A o M 'I f l t o f l o
f A H + n r i> lp
Q U f W h AV TM *
organizare administrativ. Excepie fa c autoritile care sunt n fruntea statului (Prese- S t l r de
internaional. In .raporturile dintre stat i colectivitile teritoriale autonome,
dintele de Republic, primul-ministru, minitri). Orice alt autoritate administrativ e s t S k & .principiul subsidiaritii este nscris n art. 4 din Carta European a Autonomiei Loca e .
.................................. . .i i i ti! n
h>
1care nu numai m
plan intpm
interii, nrinrninl
principiul cnhQrliflrittii
subsidiaritii si
i 'orsftste
gsete an
aplicare
n ranorturile
raporturile cu
cir
n principiu, plasata fie ntr-uh statut de deconcentrare, fie ntr-unul de desceriW t
autonomia
local,
ci
i
cu
deconcentrarea
administrativ,
care
este
i
ea
o
reflectare
a
traUzare"1. Folosind o terminologie larg ntlnit, autoritile publice sunt fie auto- ";!
principiului
subsidiaritii,
potrivit
creia
competena
decizional
trebuie
s
revin
riti deconcentrate, fie autoriti descentralizate
administraiei teritoriale de stat, care este mai apropiat de cetean, i nu administraiei
centrale a statului7. n raporturile dintre statele membre i Comunitatea sau Uniunea

6. Descentralizarea
European, principiul subsidiaritii este consacrat n dreptul comunitar european.
nistrative a fost proclamat nc din primii ani ai Revoluiei Franceze din 1789, moment de {Jf
la care n Europa s-a pus problema trecerii dc la centralizarea conducerii statelor la
descentralizarea acestei conduceri, a descentralizrii administrative, n ansamblul ei3.
Descentralizarea este mai ampl i mai profund, ea exprimnd o filozofie democratic i
liberal4.
\ R- Chapus, Droit administratifgenerat. 1.1, 7 d., Paris, Montchrestien, 1992, p. 312.

' E. Popa, Autonomia localei n Romnia, Ed. AII Bcck, Bucureti, 1999. p. 121.
V. Priscaru. Tratat dc drept administrativ romn, op. cit., p. 751.
4 h Deleanu, Instituii ,v/ proceduri constituionale. Ed. C.H. Bock, B ucureti, 2006, p. 381.
1 Dragodan Arina, Legalitatea i . oportunitatea actelor autoritilor administraiei publice locale

descentralizate, Caiet tiinific nr. 11/2009, p. 434.
2 R. Carp, Strategii i propuneri de reform a administraiei publice n perspectiva integrrii europene,
n RDP nr. 2/2006, p. 114 i nota de subsol 39.
3 Ana Maria Bercu, Elena Chelaru, Sisteme administrative publice locale din rile Uniunii Europene n
contextul descentralizrii, n Caietul tiinific nr. 11/2009, p. 403.
4 M. Of. nr. 668 din 26 iulie 2004.
5 D. M. Vcsma, Aspecte privind principiul subsidiaritii n lumina Tratatului constituional al
Comunitii i Uniunii Europene, n lucrarea Reformele administrative i'judiciare n perspectiva integrrii
europene. Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 8/2006, Institutul dc tiine
Administrative Paul Negulescu, p, 145.
6 Adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985; Romnia a semnal acest act internaional la 4 octombrie
1994 i l-a ratificat prin Legea nr. 199 din 17 noiembrie 1997, publicat n M. Of. nr. 331 din 26 noiembrie
1997, cu excepia art. 7 pct..2.
7 C. L. Popescu, Autonomia local i integrarea european. Ed. AII Beck. Bucureti, 1999, pp. 318-319.
420
D R E P T A D M IN IS T R A T !^
b) principiul asigurrii resurselor corespunztoare competenelor transferate;

c) principiul responsabilitii autoritilor administraiei publice locale n raporp
cu competenele ce le revin, care impune obligativitatea realizrii standardelor dP
calitate n furnizarea serviciilor publice.i de utilitate public;
-j
d) principiul asigurrii unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat p'J:
criterii i reguli obiective, care s nu constrng activitatea autoritilor administraiei]
publice locale sau s limiteze autonomia financiar;
w
e) principiul echitii, care implic asigurarea accesului tuturor cetenilor laf
serviciile publice i de utilitate public;
f) principiul constrngerii bugetare, care interzice utilizarea de ctre autoritile
administraiei publice centrale a transferurilor speciale sau a subveniilor pentru!
acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.
Nu exist descentralizare dect n condiiile n care competenele trecute n sarcin
autoritilor locale, primrii, consilii locale sau consilii judeene, sunt nsoite de alocrii]
bugetare corespunztoare. Descentralizarea financiar apare, astfel, ca o component'
major a procesului de descentralizare1.
Descentralizarea e identific prin urmtoarele elemente definitorii: autoritile din*
teritoriu sunt persoane publice autonome, alese de colectivitile teritoriale; autoritile!
din teritoriu dispun de o putCre.de decizie proprie, ele'avnd un dublu statut, att n luarea
hotrrilor care privesc gestionarea i administrarea treburilor, ct i transpunerea lor ri
practic; colectivitile locale dispun de autoriti administrative proprii pei
satisfacerea intereselor publice, precum i'de mijloace materiale, financiare i umane:
necesare12; ntre autoritile; centrale''i -'cele-locale din teritoriu;nu exist raport de
subordonare ierarhic. Aceasta nu nseamn c autoritilor centrale le este indiferent n
ce mod acioneaz autoritile din teritoriu. Ele sunt preocupate de activitatea desfurat
de serviciile descentralizate, dispunnd i de mijloace prin care iau cunotin despre}4
coninutul acestei activiti. Descentralizarea reprezint, aparent, o alternativ la
centralizarea excesiv i const n posibilitatea recunoscut de puterea central colecti
vitilor locale s adopte n anumite domenii acte i s desfoare activiti, fr s cear]
n prealabil aprobarea centrului sau s-l consulte. Consecina descentralizrii este c:
anumite servicii publice de interes judeean sunt transferate din competena centrului n,
cea a unor autoriti ale administraiei publice locale, care beneficiaz de independen
fa de puterea central, sunt autonome i nu i se subordoneaz3. Descentralizarea nii]
reprezint ns opusul centralizrii, ci micorarea ei, diminuarea concentrrii puterilor4.
Problema modului n care se realizeaz descentralizarea prezint particulariti de la
un stat la altul. Fiecare naiune este interesat s realizeze gradul i modalitile de
1 Mihaela Preda, Unele consideraii privind descentralizarea serviciilor publice, n Caietul tiinific nr.
11/2009, p. 534.
" 1. Sanlai, Drept administrativ i tiina administraiei. voi. I, Ed. Universitii Lucian Blaiza, Sibiu, *
2 002,pp. 215-216.
3 C. lonescu. Tratat de drept constituional contemporan. Ed. All Book, Bucureti. 2003. p. 97..
4 D. A. Tofan, Drept administrativ, voi. 1,'ed. a 2-a, op. cit., p. 254.
.
Principii de organizare i funcionare a administraiei publice locale
421
descentralizare care s corespund ntinderii teritoriului, mrimii populaiei, condiiilor

economice i politice existente, tradiiilor1.
Prin exprimarea unei formule celebre, care arat c se poate guverna de departe, dar
se poate administra numai de aproape1
2*, s-a dorit s se evidenieze faptul c ntr-un stat
nu pot exista numai organe centrale ale administraiei publice, fr existena i
organizarea celor localei
Formele descentralizrii. Doctrina recunoate existena a dou forme de descen
tralizare: descentralizarea teritorial i descentralizarea tehnic4. Prima form are la
baz existena unei comuniti de interese ce urmeaz a f i realizate de organe alese de
ceteni dintr-o subdiviziune teritorial, nvestite cu competen material general.
Descentralizarea teritorial presupune astfel recunoaterea unei anumite autonomii

colectivitilor locale, circumscripiilor administrative sau teritoriale, care, n condiiile
legii, se administreaz ele nsele. n acest fel, se previne apoplexia centrului1 i
stimuleaz circulaia sanguin a ntregului sistem administrativ5. n cazul
descentralizrii- tehnice, aceasta este generat de raiuni mai mult de eficien a
activitii i ea se realizeaz de anumite persoane morale de drept public,' denumite
tradiional stabilimentepublice locale , nvestite cu prestarea anumitor, servicii publice,
n mod independent de. serviciile prestate de organele, statului6. Constatm astfel c
descentralizarea teritorial rspunde unor nevoi legate de diversitatea social i politic
a rii, unor aspiraii.de ordin politic, n vreme ce descentralizarea tehnic satisface
interese legate de necesitatea unei repartizri armonioase a funciilor ntre diferite ramuri
ale administraiei, ,rspunznd .astfel. unor preocupri de eficien, de gestionare a
intereselor locale7. ri concluzie,, descentralizarea administrativ-teritorial nseamn,
construcia pe plan local a- unei: administraii diferit de cea de stat, pe cnd' prin
descentralizarea tehnic se realizeaz o deplasare n teritoriu a unor organe componente
ale administraiei publice8. Existena principiului descentralizrii impune mai multe
condiii i anume: subdiviziunea teritorial s dispun de personalitate juridic;
autoritile autonome locale s dispun de o real independen n raport cu autoritile
centrale, cu excluderea oricrei forme de ierarhie, dar cu admiterea unui drept de
supraveghere a modului n care se realizeaz activitatea serviciilor descentralizate.
1 C. Dissescu, Curs de drept public romn, voi. 111, Dreptul administrativ, Stabilimentul Grafic IV
Socec, Bucureti, 1891, pp. 829-852, p. 845.
2 Este formula introductiv a unui decret francez din 1852, preluat apoi n doctrina francez.
5 Cristian Petrior Onete, Consideraii privind necesitatea deconcentrrii adininistrativ-teritoriale,
descentralizrii i regionalizrii Romniei. n Caietul tiinific nr. 11/2009, p. 510.
4 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op. cit., vol. I, cd. 4, pp. 453-454; 1. Vida, Puterea
executiv i administraia public, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, p. 193.
* 1. Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, op. cit., p. 382.
6 I. Nicola , Autonomie local sau centralism -privire critic asupra legislaiei, articol aprut n lucrarea
Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i
administrative, Caietul tiinific nr. 6/2004,. Institutul de tiine Administrative Paul Ncgulescu, p. 283).
7 1. Nicola, Managementulsetyiciilorpublice locale, Ed. AII Beck, Bucureti, 2003, pp. 44-45.
x I. Alexandru, Tratat de administraie public, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 361.
422
Aceast independen trebuie s vizeze att elaborarea deciziilor, ct i transpunerea

lor n practic; existena unor mijloace necesare administrrii i gestionrii efective a
treburilor publice. Trebuie precizat c descentralizarea administrativ nu trebuie
confundat cu descentralizarea politic, aceasta din urm implicnd federalismul'. n
doctrin sunt recunoscute i anumite limite ale descentralizrii. Prin descentralizare serenun la unitatea caracteristic centralizrii, rezenndit-se colectivitilor locale, n
primul rnd, sarcina de a-i rezolva problemele .i de a-i satisface interesele lor
s p e c i f i c e Descentralizarea nu este un. concept nou, ea constituind o component
semnificativ a politicilor n rile dezvoltatele multe decenii1

*3. Am mai menionat faptul
c descentralizarea nu poate fi conceput ntr-o form absolut. Ea nu poate fi neleas ca
o independen total a organelor autonome fa de organele statale. Unui asemenea mod
de nelegere se opune caracterul unitar al statului n- graniele cruia funcioneaz. Statul,
ca reprezentant al ansamblului, trebuie s se afle n permanen n raport cu reprezentanii
elementelor ansamblului. Este deci normal ca guvernanii s dispun de un drept de a
veghea, sau, pentru a folosi un termen juridic mai apropiat, de un drept de tutel asupra
deciziilor luate de colectivitile descentralizate "A. Fr 'a reprezenta un sistem de
organizare perfect, descentralizarea administrativ i-a dovedit viabilitatea n toate statele

cu democraie dezvoltat i cu economie , de pia, motiv pentru care.apreciem- c ea
trebuie dezvoltat i n sistemul administrativ, romnesc5. Accelerarea procesului de
descentralizare este considerat unul din pilonii strategiei de reform a administraiei
publice, consacrat ca atare n programele politice ale tuturor guvernelor care au existat
pn n prezent, inclusiv al programului politic al guvernrii actuale6.. Descentralizarea nu
constituie un scop n sine, ci un mijloc prin intermediul cruia se faciliteaz apropierea
nivelului la care se ia decizia de cel care urmeaz a suporta consecinele ei7.
n stadiul actual al evoluiei romneti, ceea ce se impune cu necesitate este nu
copierea unui model sau conceperea unuia nou, ci eliminarea din structurile i sistemul de
relaii existente a acelor clemente i prghii care afecteaz buna funcionare a serviciilor
publice, relaia cetean-administraie public i care se opune transferului de competen
de la stat ctre colectivitile locale8.
'
.
1 D. A.Tofan, Drept administrativ, op. cit., vol. 1. cd. a 2-a, p. 254.

" D. A. Toi an. Drept administrativ; ap. c7/.,vol. 1, cd. a 2-a, p. 254.
3 . Deaconu, Hun guvernare i descentralizare. n RDP nr. 3/2003, p. 24.
4 P. Pactcl, Institutions politiques. Droit constitutionnel, 13, d., Masson, 1994, p. 51).
5 1. Nicola, Drept administrativ, op. cit., pp. 181-182.
. Deaconu, La reforme de I 'adminsitralion pubiique-factaur necessaire de l 'adhesion de Ia Rowiianie
l'Union Europenne, n coord. C.. Calinoiu, La science du droitj Ralits ei perspectives, Collections
d'tudes dedis au Professeur dr. Victor Duculcscu, V. I. S. Prin, Bucureti. 2004, p. 412).
7 G. Vrabie, M. Blan, Organizareapolilico-etalic a Romniei, Institutul European, 2004, p. 32. . .
5 Nicplcta Miulesu, Administrata public din Romnia n contextul politicii regionale europene, m.
Realiti i perspective ale procesului de integrare a Romniei n Uniunea European, Caietul tiinific nr.
10/2008, p. 268.
.
| principii de organizare i funcionare a administraiei publice locale
423
L 7. Deconcentrarea
Deconcentrarea este o form specific de exprimare a centralizrii. Ea este deter
minat de faptul c cerinele practice au determinat o atenuare a sistemului centralizat,
acordndu-se unor servicii i unor funcionari publici ai statului dreptul de a soluiona ei
nii, problemele care nu mai sunt naintate centrului spre rezolvare1. Ea constpentru
Guvern n a delega o putere de decizie autoritilor administrative ale statului implantate
n teritoriu
. Actuala lege a descentralizrii, n articolul 2 litera j), definete deconcentrarea ca
fiind redistribuirea de competene administrative i financiare de ctre ministere i
celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale ctre propriile

structuri de specialitate din teritoriu.
Un mare autor de drept public definea deconcentrarea .ca reprezentnd diminuarea

puterii centrale prin acordarea unei autoriti, publice locale, ai crei titulari sunt numii de
puterea central, a dreptului de a lua decizii pe plan local3.
Constatm, astfel, c un efect al deconcentrrii este acela c puterea central renun
la o parte din prerogativele sale, pe care le distribuie.unor autoriti publice locale4.
De aceea, ntr-o formulare simpl, deconcentrarea poate fi definit ca reprezentnd o
deplasare n plan local a unor activiti desfurate de administraia public central5.
La fel de sintetic, un alt autor definete deconcentrarea ca fiind aciunea, de
transferare, la nivelul agenilor administrativi locali, a unora dintre prerogativele
/.decizionale6.
ff
ntre deconcentrare i descentralizare teritorial nu trebuie pus semnul.egalitii. Ele au
elemente care Ie aseamn i elemente care Ie deosebesc fundamental. Ceea ce le unete
este faptul c decizia este luat de o autoritate care se afl implantat n teritoriu.
Ceea ce le deosebete este natura diferit a organului care ia decizia. n cazul
'deconcentrrii, un organ de stat, iar n cazul descentralizrii, un organ autonom ales de
comunitatea local. Agenii din teritoriu, n cazul deconcentrrii, nu mai sunt simple
instrumente ale centrului, ei dispun de o anumit competen, au atribuii i
>,responsabiliti7.
^
Anumite inconveniente ale centralizrii se menin ns, pentru c structurile
'deconcentrate sunt numite i revocate din funcie de centru, cruia se subordoneaz i n
faa cruia sunt direct rspunztoare.
.
Este interesant de semnalat faptul c, n punctul su de vedere referitor la revizuirea
Constituiei Romniei, Comisia de la Veneia a tratat deosebirea dintre deconcentrare i
descentralizare, afirmnd c prima depinde de existena unor uniti teritoriale n care
1 E. Blan. Instituii administrative, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 55.
F. Dreyfus, F. dArcy, Les institutions politiques et administratives, Paris, Economica, 4ume d., 1993,
g f p. 231.
3 P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, voi. I, Bucureti, 1934, p. 611.
11C. lonescu, Tratat de drept constituional contemporan, op. cit., p. 95.
L. Giurgiu, A. Segrceanu, C. H. Rogoveanu, Drept administrativ, ed. a Il-a, Ed. Sylvi, Bucureti,
11$. 2001, p. 38.
M
_ 1. Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, op. cit., p. 380.
\ )r
' V. Vedina Drept administrativ, Ed. Universul Juridic, ed. a Il-a, Bucureti, 2006, p. 317.
424
D R E P T A D M IN IS T R A T !^
statul este prezent prin serviciile sale, n timp ce cea de-a doua se refer la existen unor
uniti teritoriale ale cror organisme sunt alese i exercit anumite puteri n nume
propriu1. Principiul deconcentrrii a fost introdus prin Constituia revizuit.
Deconcentrarea se identific prin urmtoarele elemente: reprezint o form"'
specific a centralizrii; att autoritile centrale ct i cele locale sunt de natur statalS
competena de decizie aparine att organelor centrale ct i celor locale. nelegem c I
autoritile locale nu mai sunt nvestite doar cu competena exclusiv de execuie, ele a S
i o anumit putere decizional care le-a fost transferat de centru; ntre puterea central
i cea din teritoriu exist un raport de subordonare ierarhic, autoritatea deconcentrat f
fiind sub dependena unui superior ierarhic care deine deplin drept de a-i anula deciziile.
E firesc s existe o cale de a veghea modul n care i realizeaz activitatea, dac*? |
legea este respectat ntr-adevr. O asemenea cale o reprezint tutela administrativ!;!
care, ntr-o definiie foarte general, reprezint totalitatea mijloacelor prin intermediul 4
crora organele centrale supravegheaz respectarea legalitii de ctre organele din; 3

teritoriu.
Deconcentrarea se poate realiza n dou forme: pe vertical, atunci cnd se sporete
competena serviciilor publice ale ministerelor i celorlalte organe centrale de specialitate*

i pe orizontal, prin sporirea competenei conductorului acestor servicii, exemplufjj!
ntrirea rolului prefectului. Sintetiznd .toate aceste aspecte, putem afirma c; prim*
intermediul deconcentrrii se menine o administraie unitar, care nu pctuiete!!
ns prin uniformitate, ca n cazul administraiei centralizate, dat fiind faptul cl
autoritile deconcen trate pot adapta la specificul local modul de aplicare n !t'
teritoriu a msurilor i ordinelor transmise de la centru2
; ig
Aa cum am precizt deja, prin intermediul.de.concentrrii unele din inconvenientele'!

centralizm se atenueaz, fr a fi eliminate definitiv. '
. li
Meninerea subordonrii fa de centru este de natur s afecteze exerciiul
autonomiei locale, s ntreasc puterea ierarhic n detrimentul autonomiei locale. CaV*
element pozitiv, reinem creterea eficienei actului de administrare i eliminarea.,,

uniformitii, avnd n vedere c structurile deconcentrate in cont, n activitatea lor, de*!
specificul nevoilor locale i al mijloacelor prin care acestea pot fi mai bine duse lafi
ndeplinire3.
H
Deconcentrarea adminitrativ-teritorial, manifestat mai ales sub aspectul decon--J
centrrii serviciilor publice, nltur astfel uniformitatea la scar naional a tuturor!
acestoia, urmrind ca autoritile din teritoriu s adapteze la particularitile locale
msurile i ordinele generale ale autoritilor centrale4.
-fi
R. Cai p, Sti alegii i propuneri de reform a administraiei publice in perspectiva integrrii europene, Jj
n RDP nr. 2/2006, p. 114 i nota de subsol 39.
2 1. Nicola, Managementul serviciilor publice locale, op. cil., p. 42.
1 1. Nicola, Drept administrativ, op. cit,, p. 186.
11. Cristian-Petrior Onete, Consideraii....... art. cit., p. 511.
principii de organizare i funcionare a administraiei publice locale
425
8. A utonom ia lo c a l 1
{
Autonomia local este un principiu care i are sorgintea tot n art. 120 din Constituia
Romniei, care prevede c administraia public n unitile administrativ-teritoriale se
bazeaz pe principiile autonomiei locale, al descentralizrii i deconcentrrii serviciilor
publice.
Terminologia folosit pentru evocarea autonomiei locale cunoate diferite formulri, cum
ar fi auo-guvernare, puteri locale, independen local, autoriti subnaionale, autoriti
locale/municipaliti, guvernare local/local self-govemement, uniti administrativteritoriale/municipaliti.
Autonomia local, n dezvoltarea istoric a societii umane, este anterioar apariiei

statului, ca fenomen politico-social, pstrndu-se ca realitate socio-psihologic chiar i n
cele mai brutale regimuri politice. Pentru prima dat n Romnia despre autonomie local
s-a vorbit n Regulamentele Organice, dar numai pentru orae, atunci cnd vorbeau
despre stpnirea oraelor prin sfaturi oreneti alctuite de modulri alese de ctre
nii locuitorii acestor orae*12. n anul 1864, prin Legea privind nfiinarea consiliilor
judeene i comunale, se. asigur autonomia administrativ a judeelor i comunelor,
nzestrndu-le cu organe deliberative i reprezentative.
n perioada interbelic, principiile, autonomiei locale i al descentralizrii au fost
analizate i utilizate mpreun, considerndu-se c ntre ele este o legtur foarte strns.Mai mult chiar, profesorul Anibl Teodorescu considera ca, din punct de vedere istoric,
autonomia local a fost anterioar apariiei statului. i autorii contemporani consider c
autonomia local este posibil numai n prezena descentralizrii, iar descentralizarea
implic autonomia3/
.
'
/
\
.
'
Articolul 3 din Legea. nr.. 215/2001 definete autonomia local ca reprezentnd dreptul
i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a
gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale p.e care le reprezint, treburile
publice, n condiiile legii.
Semnalm o diferen important ntre definiia pe care o ddea autonomiei fosta Lege
nr. 69/1991 a administraiei publice locale, conform creia autonomia local era considerat
ca fiind soluionarea i administrarea unei pri importante a treburilor publice, n vreme
ce legiuitorul din 2001, ntr-o concepie mai vast i, n acelai timp, mai curajoas,
definete autonomia local ca reprezentnd soluionarea i gestionarea treburilor publice,
ceea ce semnific faptul c se are n vedere totalitatea treburilor publice, nu doar a unei
pri importante a acestora4.
'
.... , . . [
i '
.. '
1 M. Voican. Independenii n j exercitarea competenelor i rolul resurselor necesare realizrii

autonomiei locale, n. RDP nr. 3/2008, pp. 59-59.
2 M. Ttu, A. Pune, nelesul termenului locale" utilizat in Legea administraiei publice locale nr.
215/2001, n Dreptul nr. 1/2007, p. 148.
3 R, N. Petrescu, Considrations concernant le rgime de l'autonomie locale en Roumanie, ri coord. C.
Cnoiu, Lu science du dj-oit, Ralits et perspectives, Collections dtudes ddis au Professeur dr. Victor
Duculcscu, V. I. S. Prin, Bucureti, 20.04, p; 377.
4 D. C. Drago, Principalele eleinente de noutate ale Legii nr. 215/2001 a administraiei publice locale.
n. Dreptul nr. 10/2001, p. 5.
426
DREPT ADMINISTRATIV
n literatura de specialitate a fost- semnalat, cu caracter critic, partea din definiia datfll
de legiuitor autonomiei locale care se refer la dreptul i capacitatea efectiv a /
autoritilor locale, concepte care se regseau utilizate i de vechea Lege-a administraiei!!
publice locale nr. 69/1991, cu modificrile ulterioare, i care sunt preluate din C artJS
European a autonomiei locale, dar a cror semnificaie nu se desprinde din coninutul l e g i
ceea ce le confer un caracter vag i imprecis. :
-.
. Jpj
Dac un document european sau internaional poate s conin termeni mai p uinii
precii, care s aib ns vocaia de a se aplica mai multor state, o lege intern trebuie s fiei-1
mult mai exact ca i exprimare, pentru a putea fi respectat i aplicat n modil!
corespunztor de autoritile care cad sub incidena ei'. Considerm c aceast critic estltij
exagerat,-dat fiind faptul c att coninutul-dreptului, ct i dimensiunile capacitii'A
efective, se desprind din regimul legal al autonomiei locale, din atribuiile conferite d
legiuitor autoritilor autonome, din raportul acestor autoriti cu altele plasate la n iv elll
central sau local.
.
. <|||
n ceea ce ne privete, considerm c autonomia local poate fi definit ca ;'^
reprezentnd aptitudinea legal a autoritilor autonome de a decide, n mod independenta
i sub propria rspundere, n limitele legii, asupra problemelor colectivitilor teritoriale !
n care funcioneaz.
Jfii
Autonomia local presupune astfel determinarea atribuiilor autoritilor locale p r in i
consacrarea plenitudinii de competen n soluionarea problemelor de interes, local i |||
exclude implicarea altor autoriti n luarea acestor decizii
Ca realitate juridic, autonomia local a fost.i, continu s fie influenat de m ai
muli factori, printre care se. regsesc tradiia istoric, cadrul geografic, re s u rs e i
economice, gradul de instrucie civic i politic i, nu n ultimul rnd, reglementrile^/
naionale i internaionale. Ea este i trebuie analizat ca asigurnd un nalt grad- de | |
democraie, pentru c reprezint o contrapondere la conducerea centralizat, care cel %
puin teoretic ignor cerinele i interesele comunitare i este una din cele mai eficien te^
forme de autogestiune administrativ3.
n consens cu ideile exprimate n literatura de specialitate4, apreciem c, n baza j
Constituiei i legilor n vigoare, poate fi identificat urmtorul regim juridic a l i j
autonomiei locale: a) caracterul ei exclusiv administrativ, ceea,ce nseamn c ea"$
privete exclusiv modul de-organizare i funcionare a autoritilor administraiei publice j |
locale; b) caracterul financiar al autonomiei locale, care semnific faptul c autoritile
autonome locale dispun de resurse financiare, materiale dar i umane necesare realizrii 'f i
competenei lor legale. Art. 1 alin. (4) din Legea nr. 215/2001 precizeaz expres f
caiacterul administrativ i financiar al autonomiei <locale, rezultnd c raporteaz | |
1
' E. Popa, Drept administrativ, Ed. Scrvo-Sal, Arad. 2000. p. 17.
F. Ghcncea, D escentralizarea i c/econcentrarea adm inistrativ - principii de organizare a adminisn a lici pub lice locale, ji lucrarea R eform ele adm inistrative i ju d icia re n perspectiva integrrii europene,
Seciunea pentru tiine ju rid ic e i administrative. Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine
Administrative Paul NegulescuVp. 273.
A D. A. Tolan, D rept administrativ, op. cit., voi. I, ed. a 2-a, p. 216.

C. Ionescu. Tratat de drept constituional contem poran, op. cit., p. 99; Iordan Nicola. D rept
administrativ, op. cil., p. 180.
.
y
V-A
||
$|
-M
Principii de organizare i funcionare a administraiei publice locale
427
existena autonomiei locale la un context financiar prestabilit de lege1; c) autoritile

locale prin intermediul crora se exercit autonomia sunt expresia voinei colecti
vitilor locale, exprimat prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, sunt
subiecte de drept public, ele dispun de capacitate de decizie proprie i de buget propriu;
d) autonomia local exclude existena unor rap o rtu ri de subordonare fa de alte
autoriti publice de nivel local, judeean sau central, sau a autoritilor autonome unele
fa de altele.
Absena oricrei subordonri este consfinit inclusiv la nivel constituional, prin art.
123 alin. (4), dai- i prin legea-cadru a administraiei publice locale care, n art. 6, mai
nti prevede n alin. (l) ce raporturi exist ntre autoritile locale i cele judeene, pentru
ca, prin cel de-al doilea alineat, s afirme c ntre autpritile locale i cele judeene,
precum i ntre autoritatea deliberativ a autonomiei locale (consiliul local) i autoritatea
executiv n plan local (primarul), nu exist raporturi de subordonare.
Noiunea de subordonare implic, n dreptul public, anumite prerogative pe care
organul ierarhic superior le are fa de cel care i este subordonat ierarhic, i anume:
dreptul de a-i organiza activitatea; dreptul de a-i da instruciuni cu. caracter obligatoriu;
dreptul de a-i controla activitatea; dreptul de a aplica sanciuni cu privire la acte i
personal1
2.
..
.
.
.
......
..
Or, este evident c nici o alt autoritate, indiferent de nivelul la care e plasat i dc
statutul ei, nu poate s exercite astfel de prerogative fa de autoritile autonome locale;
e) autonomia local vizeaz organizarea, funcionarea, competena, atribuiile
"autoritilor administraiei publice locale i modul n care acestea gestioneaz resursele
umane, financiare, precum i bunurile care constituie domeniul public i privat al
unitilor adm inistrativ teritoriale.
Autonomia local nu poate fi interpretat ca reprezentnd suveranitate i
independen, colectivitile locale nu sunt n afara statului i nu sunt independente de
stal, el continund s i exercite n mod deplin suveranitatea i asupra colectivitilor
teritoriale locale345. Autoritile prin care se exercit autonomia local nu au putere de
decizie politic major, rupt de decizia politic la nivel statal, ci i desfoar
activitatea n funcie de voina politic statal, exprimat'n legile adoptate de Parlament,
n ordonanele adoptate de Guvern i n toate actele juridice cu for obligatorie .
Principiul autonomiei locale poate fi corect abordat numai n lumina unui alt
principiu, care se constituie ntr-o valoare suprema, ocrotita i garantata la nivel
constituional, i anume unitatea statuluf.
Sunt recunoscute dou tipuri de autonomie: autonomie funcional, prin care se
confer unor servicii publice posibilitatea de a se bucura de capacitatea de a decide, ele
1 Titus Scrcdiuc, Principiul autonom iei locale ntre dim ensiunea adm inistrativ i cea financiar.
Caietul tiinific nr. 11/2009. p. 549.
2 A. Iorgovan, M. Constantinescu, 1. Muraru, 1. Vida, 1. Dclcanu, A. Iorgovan. F. Vasilcscu. Constituia
Romniei comentat i adnotat, Ed. Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p. 271.
3 C. L. Popescu, Autonom ia local i integrarea european, Ed. AII Bcck, Bucureti, 1999, p. 117.
4 1. Nicola, M anagementul serviciilor publice locale, op. cit., p. 46.
5 G. Vrabie, M. Blan, O rganizarea politico - etatic a Romniei, Institutul European, 2004, p. 13.
428
DREPT ADMINISTRA
nsele, modul n care se organizeaz i funcioneaz; autonomie teritorial, care

recunoate unitilor administrativ-teritoriale ale statului, care se autoadministreaz.
La nivel european, regimul autonomiei locale este reglementat de C arta Europe
a Autonomiei Locale, adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985, intrat n vigoare':1 septembrie 1988, ratificat de Romnia1.
Din Preambulul Cartei reinem c printre raiunile bare au stat la baza adoptrii ei
afl convingerea c autoritile publice locale reprezint unul din principalele
fundamente ale oricrui regim democratic. Carta definete autonomia local ca fiii
dreptul i capacitatea efectiv ale autoritilor administraiei publice locale de a soluionff
i gestiona, n cadrul legii, n nume propriu i n interesul populaiei locale, o pa "
important a treburilor publice, drept care se exercit prin consilii sau adunri, compi
din membri alei prin vot liber, secret, egal, direct i universal, care pot dispune
organe executive i deliberative care rspund n faa lor.
Exerciiul acestui drept nu poate aduce atingere, n niciun fel, posibilitii d e fl
recurge la adunri ceteneti, referendum sau orice alt form de participare direct a
cetenilor, acolo unde aceasta este permis de lege, dup cum prevede art. 3 alin. (2) tt
a doua din Cart i art. 3 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale; ;.
0 dimensiune a regimului juridic al autonomiei, care n Romnia nu e suficient c
bine perceput la nivelul autoritilor legale,-vizeaz limitele constituionale i legale al
autonomiei locale astfel cum rezult din art. 4 pct. 1 din Cart, potrivit cr
competenele de baz ale autoritilor administraiei publice locale sunt prevzute dej
Constituie sau de lege. .
.
m
Afirmm c aceast tez-, nu este corect neleas pentru c la nivelul autoritilor^
autonome, ca i al democraiei romneti, n ansamblul su, se resimte concepia duplf
care ambele ar presupune o libertate absolut, care scap oricrei limitri, ceea ce esej|
fundamental incorect.
Limitele autonomiei locale trebuie s fie trasate de legiuitorul constituional saiii
organic i ele nu pot fi nelese ca un exerciiu al bunului plac sau al unei libertii
absolute. Sistemul legislativ trebuie s determine condiiile i limitele funcionrii puterjil
iar, pe dc alt parte, i posibilitile de control i chiar de sancionare a acestuia n caz d e|
nerespectare a supremaiei legii*2.
Un alt principiu care este cuprins n Cart este acela c exerciiul responsabilitilor
publice trebuie, de manier general, s revin, de preferin, acelor autoriti care sunt |
cele mai apropiate de ceteni. La atribuirea unei responsabiliti ctre o alt autoritatm
trebuie s se in seama de amploarea i de natura sarcinii, precum i de cerinele dM
eficien i economie. Prin acest text, chiar dac nu este calificat n mod expres, Cartai
consacr principiul subsidiaritii, prin care se afirm necesitatea democratic at|
-
W
w
---------------------------------------. m
1 La 4 octombrie 1994 prin Legea nr. 199 din 17 noiembrie 1997, publicat n M. Of. nr. 331 din 26f*
noiembrie 1997, cu excepia art. 7 par. 2 din acest instrument juridic european. Prin art. 2 al legii de ratificare/'
Romnia a declarat c prin noiunea de autoritate regional, prevzut de art. 4 par. 4 i 5 din Cart
nelege, potrivit legislaiei .sale n vigoare, autoritate judeean a administraiei publice locale.
2R. A. Lazr, R elaia legali tate-oport uni ta te n. sta tu l de drept, n Curierul Judiciar nr. 9/2003, p. 106.
I principii de organizare i funcionare a administraiei publice locale
429
'.coborrii competenei de decizie spre nivelurile de baz, care sunt ct mai apropiate de
.,ceteni .
Subsidiaritatea atrage localizarea competenei de a soluiona o anumit problem la
nivelul interesului individului sau colectivitii locale, care cunosc cel mai bine propriile
\nevoi i mijloacele de care dispun pentru realizarea acestora, acelai principiu justificnd
I ij intervenia altor autoriti atunci cnd eficacitatea aciunii locale nu este realizat2.
O prevedere important a Cartei este cea de la art. 11 care reglementeaz protecia
i legal a autonomiei locale, prin care se nelege c autoritile administraiei publice
| locale trebuie s dispun de dreptul de a se adresa instanelor judectoreti, n scopul
; asigurrii liberului exerciiu al competenelor lor i al respectului principiilor de
l;.'v autonomie local care sunt prevzute de Constituie sau de legislaia intern.
!;'
O asemenea prevedere nu; se regsete n aceast form expres n dreptul romnesc,
A-ci doar de o manier implicit, ca o dimensiune a accesului liber la justiie garantat de art.
;2 1 i al dreptului fundamental al persoanei vtmate de o autoritate public, reglementat
':de art. 52 din Constituie.
9. Dreptul minoritilor de a-i folosi limba naional n relaiile cu

administraia public
.' nc din faza incipient, a tezelor Proiectului de Constituie, s-a pus problema
consacrrii acestui drept pentru minoritile naionale, printr-un amendament (aparinnd
"domnului Hosszu Zoltan) care avea urmtorul coninut folosirea nengrdit a limbii
>minoritilor naionale este garantat, dar care nu a fost votat de Comisie3.
Ulterior, n faza de Proiect l- Constituiei, s-a pus problema consacrrii dreptului
m . ^minoritilor de folosi limba matern n raporturile cu administraia public.
A fost formulat un amendament de ctre Karoly Kiraly, care prevedea c n
unitile administrativ-teritoriale locuite de cetenii aparinnd minoritilor naionale
cu o pondere de minim 10% din totalul populaiei din acea regiune, acestora li se asigur
utilizarea liber a limbii materne n relaiile lor scrise i vedtale - cu administraia
public local i judeean
Comisia a admis n principiu ideea susinut de acest amendament dar a propus o alt
formulare, care cuprindea, pe de o parte, ideea c actele autoritilor administraiei
publice locale i judeene se emit n limba oficial, iar pe de alt parte, se recunotea c n
raporturile cu aceste autoriti, cetenii aparinnd minoritilor naionale pot folosi, n
condiiile legii, i limba matern.
Alturi de acest amendament a maifost formulat unul al FSN, care a fost ulterior
retras, astfel nct, n final, o asemenea prevedere nu s-a mai regsit n coninutul fostului
articol 119, devenit art. 120 dup republicarea i renumerotarea textelor constituionale4.
C. L. Popescu, Autonom ia localei s i integrarea european, op. cit., p. 317.
2E. Popa, D rept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 2000, p. 34.
3Geneza Constituiei Romniei 1991, Lucrrile Adunrii Constituante, Ed. Regia Autonom Monitorul
Oficial. 1998. p. 81.
4 A. Iorgovan, Odiseea, op. cit., p. 522.
i
430
.ora
D R E P T A D M IN IST R a i I
Ceea ce trebuie ns punctat este faptul c reprezentanii minoritilor naionale, i n

exact ai minoritii maghiare, au avut nc din momentul elaborrii tezelor i apofF
pioiectului Constituiei, aceast propunere n vedere, iar coninutul ei a fost ntr-un fe
anticipat prin legile privind organizarea i funcionarea administraiei publice locale, ct
au consacrat, nc din 1991, naintea adoptrii prin referendum a Constituiei, o prevedfe
meninut i dup intiarea n vigoare a Constituiei, .prin care recunoteau drepii,
cetenilor aparinnd minoritilor naionale de a folosi limba matern n relaiile
administraia public local, drept din care decurgeau anumite obligaii pentru acef~
autoriti, cum ar fi cea cu privire la obligaia de a asigura traducerea n limba minori
tilor sau de a publica actele autoritilor autonome locale i n limba acelor minoriti.In ceea ce ne privete, am apreciat i susinem n continuare c recunoaterea prig
lege a unei asemenea posibiliti, n absena unei baze constituionale, est neconstf*
ional. Aceasta deoaiece, dup cea mai simpl definiie, limba.oficial este aceea n car
se exprim, n scris i oral, autoritile publice. Iar noiunea de autoriti publice include
toate categoriile de autoriti, din sfera celor trei puteri n stat dar i din afara acesteia. >
Constatm c, dei Constituia nu l-a prevzut, dreptul minoritilor naionale de a-k
folosi limba matern n raporturile cu administraia public local a funcionat i pn rf
anul 2003, cnd el a fost consfiinit la rang de principiu constituional, prin introducerea
unui nou alineat, devenit alin. (2) al articolului 120, din analiza cruia se desprind nia
multe elemente ale regimului juridic al acestui drept.
Un prim aspect pe care. dorim s-l precizm vizeaz categoria de beneficiari ai
dreptului de a-i folosi limba matern n raporturile cu .administraia public locala. Din|
analiza textului constituional, reiese c acest drept nu este recunoscut tuturor cetenilor;
aparinnd unei minoriti, ci doar acelor ceteni care au o pondere semnificativ n
unitatea adininistrativ-teritorial n care locuiesc.
Ct privete accepiunea sintagmei de pondere semnificativ, o regsim n
prevederile Legii nr. 215/2001 a administraiei publice locale, republicat, care n mai
multe texte (exemplu art. 50), face referire la ponderea de peste 20%.
Un al doilea aspect este ntinderea dreptului de folosire a limbii m aterne. Din '
interpietarea textului constituional, rezult c este vorba despre rap o rtu rile cu
autoritile adm inistraiei publice locale i cu serviciile publice deconcentrate din
unitile adm inistrativ teritoriale. Prin Legea nr. 215/2001, republicat, s-a extra
polat, ntr-un mod criticabil, n opinia noastr, acest drept, n sensul c el.include, pe
lng relaiile cu autoritile precizate n textul constituional, i cu ap aratu l' de
specialitate i organism ele subordonate consiliului local (art. 76), sau instituiile
publice aflate n subordinea acestora (art. 19).
n coca cc privete referirea la aparatul de specialitat, apreciem c ea este nu
numai foi fata, deoaiece acest aparat nu are personalitate juridic i nu se impunea
menionarea lui, dar i periculoas, pentru c poate determina interpretarea c toi cei
care compun aparatul de specialitate al prim arului trebuie s cunoasc limba
minoritii espective, ceea ce este exagerat i inadmisibil. Textul ar trebui raportat la
art. 108 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i
!jbi-hicipii de organizare i funcionare a administraiei publice locale
431
L ^pictrile ulterioare, republicat1, care prevede c obligaia de cunoatere a limbii

V jnoritilor naionale cu o pondere semnificativ ntr-o unitate adininistrativ-teritorial
/incumb numai funcionarilor publici care i desfoar activitatea n structurile care au
Ijeetur direct cu publicul.
_
I ~ Nelegitim apreciem c este i adugarea organismelor subordonate consiliului
,-local, folosit de art. 76, sau instituiile publice aflate n subordinea autoritilor
jfadministraiei publice locale, utilizat de art. 19, pentru c ea excede textului
' constituional, text care instituie o norm de excepie fa de regula reprezentat de limba
romn, limb oficial n stat. Ca orice excepie, i aceasta trebuie s fie de strict
f interpretare i aplicare, conform principiului exceptio est strictissimae interpretaionis.
.
Se impune s precizm i faptul c exerciiul acestui drept privete numai
i administraia public local, nu i cea central. Un alt aspect care se impune a fi
j clarificat vizeaz modalitatea n care se concretizeaz dreptul m inoritilor de a
folosi limba m atern n raporturile cu subiectele de drept identificate mai sus.
Rspunsul la aceast problem l regsim n art. 76 alin. (2) din Legea nr. 215/2001,
cu modificrile i completrile ulterioare. Este vorba despre posibilitatea ca persoanele
aparinnd unei minoriti naionale cu o pondere semnificativ dintr-o unitate
administrativ-teritorial s se poat adresa, n scris i oral, i s poat primi rspuns
att n limba romn, ct i n limba lor matern.
Un ultim aspect la care ne raportm este acela c'textul constituional trimite la o
lege organic prin care se dezvolt regimul acestui drept. Legea organic la care se refer
norma de trimitere este, cum am identificat deja,Legea mv 215/2001, cu modificrile i
completrile ulterioare,. Pe lng aspectele deja semnalate, adugm faptul ca primul
alineat al art.-76, prevede c n raporturile dintre ceteni i autoritile' administraiei
publice locale se folosete limba romn. Acest prim alineat consacr, regula, pentiu ca
alineatele urmtoare s vin i s consacre excepiile de la regul, excepii care trebuie
interpretate n sens strict, conform literei i spiritului lor i n .nici un caz nu trebuie sa
determine transformarea excepiei n regul i invers.
Textul trebuie coroborat cu articolul 19 din lege, care, ntr-o formulare sensibil
apropiat de textul constituional, prevede c n unitile administrativ-teritoriale n cai e
cetenii aparinnd unei minoritii naionale au o pondere de peste 20% din numrul
locuitorilor, autoritile administraiei publice locale, instituiile publice aflate n
subordinea acestora i serviciile publice deconcentrate asigur folosirea, n raporturile
cu acetia, i a limbii materne, n conformitate cu prevederile Constituiei, ale pi eênteu
legi i ale tratatelor internaionale la care Romnia este parte. Acest text poate fi
considerat, n coroborare cu art. 76, ca fiind dreptul comun n materie, cadiul geneial caic
creeaz limitele n care poate fi exercitat dreptul persoanelor aparinnd unei minoriti
naionale de a-i folosi limba matern n raporturile cu administraia.
' Legea organic mv 215/2001 consacr urmtoarele modaliti dc concretizare a
dreptului minoritilor naionale de a folosi limba lor m atern n scris i oial, n
raporturile cu administraia public:
432
D R E P T A D M IN IS T R A T !#
a) articolul 19 l-am prezentat deja, i am constatat c. el consacr o norm dil

principiu care statueaz un drept recunoscut cetenilor aparinnd minoritilor!!
naionale din localitile n care au peste 20%, de a li se asigura folosirea l i m b i i '. m a t e r n i
de ctre autoritile administraiei publice locale, instituiile publice aflate n-subordine
acestora, precum i serviciile publice deconcentrate. Modul n care se realizeaz d l
practic acest drept este reglementat prin lege i prin "tratatele internaionale la care/?;
Romnia este parte i care, prin ratificarea lor de ctre Parlament, au devenit parte sl
dreptului intern.
" 'W&
b) prin articolul 42 se reglementeaz caracterul public al edinelor de consiliu^
local i modul de desfurare a edinelor. n acest cadru, se recunoate o altfi
dimensiune a dreptului minoritilor de a-i folosi limba m atern. Astfel, prima tez
a art. 42-alin. (2) consacr regula, conform creia lucrrile edinelor se desfoar jfi|
limba romn. Teza a doua a aceluiai text conscr o norm de'excepie, care s6 aplic||||
numai consiliilor locale n care consilierii locali aparinnd unei minoriti n a i o n a l i
reprezint cel puin o cincime din num rul total, i const n re c u n o a te re ^
posibilitii ca la edinele de consiliu s se poat folosi i limba m atern, ns??
documentele edinelor de consiliu se ntocmesc n limba romn, care este limbai
oficial n stat, conform articolului 13 din Constituia Romniei;
Primarului i revine obligaia de a asigura, prin tehnica de specialitate, traducerea.ijf
limba romn a dezbaterilor purtate n limba minoritii.naionale.
Aplicarea acestui articol trebuie s se fac respectnd raportul dintre regul i
excepie. Aceast exigen exclude transform area excepiei n regul i ;a regulii n ff
excepie, aa cum se ntmpl n realitate, cnd; practic, n consiliile .locale respective. s e f|
folosete exclusiv limba minoritii naionale respective, iar despre traducere nici m i i
poate fi vorba fie din lips de dotare, fie din'alte considerente..
c) prin articolul 49 se reglementeaz aducerea la cunotina public a hotrrilor ?:
cu caracter normativ adoptate de consiliul local. Este cunoscut faptul c actele
administrative cu caracter individual se comunic, pe cnd acte administrative cu I
caracter normativ se public fie n Monitorul Oficial al Romniei sau monitoarele
judeelor sau al municipiului Bucureti, fie prin alte forme de publicitate (n locurile^
publice, pe site-ul autoritii publice, n pres etc.).
;1|
Legea recunoate, prin articolul 50, c n unitile administrativ-eritoriale n'care-m
cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din num rul*
locuitorilor, hotrrile cu caracter normativ se aduc la cunotin public i n lintbaM,
matern a cetenilor aparinnd minoritii respective, iar cele cu caracter individual J
se comunic, la cerere, i n limba matern.
d) n articolul 76, situat n seciunea consacrat serviciilor publice ale localitii i %
aparatului propriu de. specialitate al primarului, regsim reiterat norma de principiu m
conform creia n raporturile dintre ceteni i autoritile administraiei publice localeM
se folosete limba romn, precum i derogarea de la aceast;norm, conform creia rl| |
unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale ,7
au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, n raporturile lor cu autoritile 1
administraiei publice locale, cu aparatul de specialitate i cu organismele subordonate::
consiliului local, acetia se pot adresa, oral i scris, i n limba lor matern i vor primi fi
'^Principii de organizare i funcionare a administraiei publice locale
433
rfiSpun$vl att n limba romn ct i n limba matern. Am analizat aceast dispoziie,

astfel'c nu Vom reveni asupra ei.
Din spiritul tuturor acestor prevederi constituionale i legale rezult c se garanteaz

bertatea de exprimare n limba m atern pentru minoritile naionale1.
* 10. Reglem entarea d reptului m inoritilor de a-i folosi lim ba m atern

n rap o rtu rile eu adm inistraia n legislaia com unitar
Romnia este parte la majoritatea instrumentelor internaionale n materie de
..protecie a drepturilor omului. Ea a fost prima ar european care a ratificat
Convenia-cadru pentru protecia minoritilor naionale, pe care a inclus-o ca instrument
sy politicilor naionale n materie, de protecie a minoritilor n tratatele bilaterale
ncheiate cu rile vecine, precum Ungaria i Ucraina.
Principalul document comunitar la care ne raportm n cele ce urmeaz este C arta
-European a Limbilor Regionale M inoritare, adoptat de Consiliul Europei la
fStrsbourg la 5 noiembrie 1992, intrat n vigoare la 1- martie 998 i ratificat de
Romnia la 17 iulie 1995..
. ' :
i : v.'- '
Ârticolul IO din Cart este consacrat reglementrii, dreptului de a folosi limbi
regionale sau m inoritare n raporturile cu autoritile administrative i serviciile
publice. n ceea ce privete raporturile cu autoritile administrative n circumscripiile
locuite de un num r de vorbitori de limbi minoritare, precizm mai nti c n Cart nu
c precizeaz ct ar trebui s reprezinte acest numr, lsnd astfel fiecrui stat
'posibilitatea de a reglementa n'concret modul n care nelege s aplice prevederile,
documentului.
' . - '.C V :.
Remarcm de asemenea caracterul permisiy al prevederilor Cartei, care rezdlt
din formulri precum: care justific msurile specificate mai.jos, i n funcie de
situaia fiecrei limbi, Prile se angajeaz, n msura n care este posibil (subl. ns. V.V.). ntre, angajamentele pe care i le asum statele, n condiiile precizate anterior, sunt
enumerate urmtoarele: s vegheze ca autoritile administrative s utilizeze limbile
regionale sau minoritare; sau s vegheze ca funcionarii autoritilor administrative care
asigur relaia cu publicul s foloseasc limbile regionale sau minoritare n raporturile
cu persoanele care li se adreseaz n aceste limbi; sau s vegheze ca vorbitorii de. limbi
regionale sau minoritare s poat prezenta cereri orale sau scrise i s primeasc
rspunsuri n aceste limbi; sau s vegheze ca vorbitorii de limbi regionale sau minoritare
s poat prezenta ca valabil un document ntocmit n aceste limbi.
Dac analizm coninutul acestor msuri pe care i le propun Prile semnatare ale
Cartei, constatm c, dei ele sunt prevzute ntr-o formul alternativ, rezultat din
folosirea conjunciei sau, statul romn le-a ndeplinit ntr-un mod cumulativ. O alt
msur pe care i-o asum prile este aceea de a pune la dispoziie formulare i texte
. i
. '
1 . Deaconu, Protecie minoritilor naionale n Romnia, n Analele Universitii Bucureti, 2002-11,

aprUic-iuiiic, p. 48.
: . Deaconu, Protecia minoritilor naionale in Romnia, n Analele Universitii Bucureti, 2002-11,
aprilie-iunie, p, 52.
434
administrative de uz curent pentru populaie n limbile regionale sau minoritare sau m

versiuni bilingve. O a treia msur este aceea de a permite autoritilor administrative sa,
ntocmeasc documente ntr-o limb regional sau minoritar.
Dup cum am prezentat n seciunea anterioar, i aceast msur este realizat, pri^
comunicarea actelor, a rspunsurilor solicitate i n limba minoritii, pe lng limbai
omn caie este oficial n stat. ntr-o a doua categorie intr msurile prevzute la>
punctul 2 al articolului 10: folosirea limbilor regionale sau minoritare n cadrul
administraiei regionale sau locale (realizat prin articolele 19 i 76 din Legea nr >
215/2001 a administraiei publice locale); posibilitatea pentru vorbitorii de limbi
regionale sau minoritare de a prezenta cereri orale sau scrise n aceste limbi (realizat I
pnn art. 76 din. Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale); publicarea de ctre
autoritile regionale a textelor oficiale i n limbile regionale sau minoritare (realizat
pnn art. 50 din Legea nr. 215/2001 a. administraiei publice locale); folosirea de ctre %
autoritile regionale a limbilor regionale sau minoritare n dezbaterile din Consiliile
loi, fr a exclude, totui, folosirea limbii oficiale a statului (realizat prin art. 42 din
Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale); folosirea sau adoptarea, , dac este }
cazul, alturi de denumirea n limba oficial a formelor tradiionale i corecte aled
toponimiei n limbile regionale sau minoritare, transpus i ea n sistemul romnesc,-. .L
*
O ultim categorie de msuri -la care Prile semnatare se angajeaz, n funcie de.
situaia fiecrei limbi i n msura n care acest lucru este. posibil vizeaz serviciile
publice asigurate de ctre autoritile administrative i includ urmtoarele: a) s
vegheze ca limbile regionale, sau minoritare s fie folosite n cadrul serviciilor publice;
sau b) s permit vorbitorilor de limbi regionale sau minoritare s formuleze cereri i s
primeasc rspunsuri n aceste limbi; sau c) s permit vorbitorilor de limbi regionale
sau minoritare s formuleze Cereri n aceste limbi.
.
;
Toate aceste msuri au fost ndeplinite cumulativ, nu alternativ, cum prevede
textul, de statul romn, i sunt consacrate de prevederile Legii administraiei publice
locale nr. -215/2001 i ale altor acte normative n vigoare. Modalitile pe care Carta le
pi opune 1 arilor semnatare a fi avute n vedere pentru aplicarea msurilor prezentate
anterior, sunt urmtoarele: traducerea sau interpretarea eventual solicitate; alegerea i,
dac este cazul, formarea unui numr suficient de funcionari, i ali ageni publici;
satisfacerea, n msura n care este posibil, a cererilor agenilor publici care cunosc o
Umb i egional sau minoritar de a fi repartizai n zona n care aceast limb este
folosit.
'
'
Menionm ca Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu

modificrile i completrile ulterioare, prevede n \ articolul 108 c n unitile
administrativ-teritoriale n care persoane aparinnd unei minoriti naionale dein o
pondeic de peste 20%, unii funcionari publici din serviciile care au contacte direct cu
cetenii voi cunoate i limba minoritii naionale respective. Dou observaii se cuvin a
fi fcute cu privire la acest text de lege.
Mai nti, semnalm- faptul c el face referire la unii funcionari publici din
serviciile care au contacte directe cu cetenii, i nu la toi funcionarii care i
desfoau activitatea n astfel de servicii.. Care vor fi acei funcionari urmeaz a-fi
Principii
de organizare i funcionare a administraiei publice locale
435
selectai de conducerea autoritii locale respective, fiind o component a autonomiei

funcionale de care dispune aceasta.
A doua observaie vizeaz forma imperativ a textului, vor cunoate limba
minoritii naionale respective, i nu pot cunoate aceast limb, ceea ce nseamn Cei
dup ce s-a stabilit care sunt acele funcii pentru care titularii lor trebuie s cunoasc i
limba unei minoriti naionale, cunoaterea este obligatorie pentru titularii respectivi.
11. Principii legale

Sunt prevzute n principal n Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale,
republicat, care a abrogat Legea nr. 69/19911. Aceasta adaug principiilor care gu
verneaz administraia public declarate de art. 120 din Constituie nc trei principii i
anume: eligibilitatea autoritilor administraiei publice locale, legalitatea i consul
tarea cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit.
12. Eligibilitatea
Eligibilitatea autoritilor administraiei publice locale semnific, n-esen, faptul c
l baza constituirii autoritilor.administraiei publice locale se afl votul universal, egal,
direct, secret i liber exprimat.
'
'.
.
L ,
\
Acest principiu are o dubl natur juridic, legal dar i constituional, n acelai
timp; Dimensiunea lui constituional rezult din formularea art. 121 alin. (1) conform
'cruia', auo/tiaile-.. administraiei 'publice, prin care se. realizeaz autonomia local sunt
consiliile locale, alese, i primarii alei, n condiiile legii. Caracterul de. organ ales este
prevzut i de art.-122 alin, (2) din Constituie pentru consiliul judeean.
Consacrarea expres a principiului eligibilitii o regsim n Legea nr. 215/200^1
precum i n Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale,
care reglementeaz modul n care se organizeaz i se desfoar alegerile pentru aceste
autoriti i care n primul su articol dispune urmtoarele: consiliile locale, consiliile
judeene precum i primarii se aleg prin vot universal, egal, direct, secret i li bei
exprimat.
.
Dreptul de a alege este unul din drepturile fundamentale, cu caracter exclusiv politic,
tradiional recunoscndu-se trei astfel de drepturi, dreptul de a alege, dreptul de a fi alek
i dreptul de revocare123. Alegerea nu reprezint o simpl modalitate de constituim a
autoritilor autonome. Ea influeneaz nsi natura acestor autoriti, care nu este mia
statal, aa cum este cea a ministerelor, a Guvernului sau a celorlalte organe ceni ale ce
specialitate ale administraiei publice. Natura juridic a consiliilor locale, judeene i
primarilor, este aceea de autoriti ale administraiei publice locale, care au nnsiuipu
s realizeze autonomia local n unitile adm inistrativ teritoriale, adica sa rezo vc
treburile publice din comune i din orae.
1 Modificat prin Legea nr. 24/1996 i republicat n M. Of. nr. 76 din 13 apnlic i |
. 215/2001 a fost modificat de mai multe ori, ultima modificare realizndu-se prin Lcgeam r t | | .
2 Republicat n M. Of. nr. 333 din 17 mai 2007.
_ _
3 Gh. lancu. Unele aspecte critice referitoare la sistemul electoral romn. n RDI n r |
436
D R E P T A D M IN ISTR A I1
De aceea, puterea acestor organe deriv din puterea alegtorilor, nu din cea a statului'
Caracterul autonom al acestor autoriti publice nu poate fi inteipretat n sensul ci
activitatea pe care ele o desfoar este total independent de activitatea statului. Aa cunfl
am precizat deja, limitele autonomiei locale, ca i competena acestor autoriti, sutitC
prestabilite de legiuitor, adic de stat, astfel nct activitatea lor trebuie s se ncadreze j t
oi dinea juridic a statului, s fie recunoscut de acesta i prin intermediul lor intereseli l
publice ale colectivitilor locale din unitile administrativ teritoriale trebuie s
armonizeze cu interesele generale ale ntregii naiuni1.
13. Legalitatea
Legalitatea este un principiu fundamental al statului de drept, care, dup cum $f
definea Hegel, nseamn nlocuirea domniei oamenilor cu domnia legii. n sistemul'
constituional actual romnesc, principiul legalitii este unul din principiile!
fundamentale ale administraiei publice.
. .
<1
Consaciarea legalitii ca dimensiune esenial a statului de drept o regsim n art.' ^
1 alin. (3), caie pioclam Romnia-ca stat de drept i alin. (5) din legea fundamental,
conform cruia respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie.
Respectarea legii i egalitatea tuturor n faa legii i a autoritilor publice sunt :l
principii care guverneaz activitatea tuturor autoritilor publice, inclusiv a celor din sfera
executivului. Misiunea nsi a administraiei, astfel cum este ea unanim recunoscut n
doctrina de specialitate, este s pun n executare legea i s presteze servicii publice,
n limitele legii. Romnia este declarat prin a rt 1 alin. (3) ca fiind stat de drept", iar n
cea mai simpl i mai scuit definiie, statul de drept este acel tip de stat n care
activitatea lui este determinat i limitat prin drept2.
Semnificaia acestui principiu, neles ca supremaie a Constituiei i obligativitate
a legii, n democraiile contemporane rezult din faptul c el se bucur de o consacrare
constituional expres, inclusiv n Tratatul de la Lisabona, n art. care stabilete lista
valorilor europene considerate fundamentale3.
n toate acestea, principiul statului de drept strbate ca un fir rou ntreg edificiul
constituional. Principiul legalitii n administraia public semnific supunerea
activitii administraiei publice Constituiei i legii i reprezint o garanie a cetenilor
mpotriva excesului de putere, arbitrariului i ineficacitii administraiei4.
' 1. Nicola, Drept administrativ, op. cit., p. 187.

" D. M. Vesma, Conceptul statului de drept, Analele Universitii Romno-Gcrmane din Sibiu nr
1/2002, p. 159.
'
'
Articolul 2 din Tratatul de Ia Lisabona prevede c Uniunea se ntemeiaz, pe valorile democraiei,
egalitii, statului de drept, precum.i pe respectarea drepturilor omului....
R. A. Lazr, Legalitatea actului administrativ. Drept romnesc i drept comparat, Ed. All Beck
vincipii de organizare i funcionare a administraiei publice locale_____________
437
, i4. Consultarea cetenilor n soluionarea problemelor locale

de interes deosebit
Este un principiu care este reglementat att prin art. 2 alin. (1), al Legii nr. 215/2001,
ct i prin art. 3 alin. (3) al aceleiai legi, confonn cruia dispoziiile alin. (2) - care
prevede autoritile prin intermediul crora se exercit autonomia local n comune i
orae, subl. ns. V.V. - nu aduc atingere posibilitii de a recurge la consultarea
locuitorilor prin referendum sau prin orice alt form de participare direct a cetenilor
la treburile publice, n condiiile legii.
Putem, astfel, s vorbim despre o dubl consacrare legal a acestui principiu: una n
articolul care privete sfera principiilor (art. 2) i alta n articolul care reglementeaz
semnificaia unor concepte i principii i limitele de exercitare ale acestora.
Reglementarea acestui principiu se regsete att n Legea nr. 215/2001, ct i n
Legea nr. 3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului, cu modificrile i
completrile ulterioare.
Legea nu precizeaz ce anume; se nelege prin sintagma probleme locale de interes
deosebit, lsnd la aprecierea fiecrei uniti' administrativ-teritoriale s aprecieze acest
lucru12. De altfel, art. 14 din aceast lege prevede c problemele supuse referendumului
local se stabilesc.de consiliile locale sau judeene, dup caz, la propunerea primarului,
respectiv a preedintelui Consiliului judeean (subl. ns. V.V.) .
Din interpretarea acestui text, rezult c dreptul de a stabili sfera problemelor care
fac obiectul unui referendum popular saii al unei consultri, n general, aparine
consiliilor locale i judeene. n acest fel, legiuitorul a dorit s dea substan, auto
nomiei locale3.
.
.
. .
Consultarea cetenilor n;soluionarea problemelor locale de interes deosebit consti
tuie o componentindispensabil pentru funcionarea autonomiei locale i repiczint un
' clement esenial al democraiei semi-directe, dat fiind faptul c ea ofer colectivitilor
locale posibilitatea de a interveni direct pentru a gsi soluiile la problemele care apar n
plan local4.
O singur situaie de referendum obligatoriu consacr legea organic, anume n
situaia n care se intenioneaz modificarea limitelor teritoriale ale unitilor administrativ-teritoriale, care se poate realiza numai prin lege, n baza rezultatelor unui
referendum local.
Articolul 22 din Legea nr. 215/2001 prevede c delimitarea teritorial a comunelor,
oraelor, municipiilor i judeelor se stabilete prin lege. Orice modificare a limitelor
1 Publicat n M. Of. nr. 84 dini 24 februarie 2000.

2 L. Giurgiu, A. Segrceanu, C. H. Rogoveanu, Drept administrativ, ed. a 11-a, Ed. Sylvi, Bucureti,
2001, p. 39.
1 1. Nicola, Drept administrativ, op. cit., p. 188.
4
. Deaconu, Ltf reforme de I'adminsitration piiblicpie-factenr necessaire de l'adhesion de la Roumanie
ci l Union uropenne. m coord. C. Clinoiu, La science du droit. Ralits et perspectives. Collections
dtudes ddis au Professeur dr. Victor Duculescu, V. 1. S. Print, Bucureti, 2004, p. 414.
D R E P T A D M IN IS T R A T !.^
438
teritoriale ale acestora se poate efectua numai prin lege i numai dup consultri
prealabil a cetenilor din unitile administrativ-teritoriale respective pm p
referendum (subl. ns. - V.V,), organizat m\ condiiile legii. n funcie de interes]
problemei care face obiectul referendum-ului, acesta se poate organiza n ntrealfl
unitate administrativ teritorial sau numai n anumite subdiviziuni ale acesteia.
Distincia ntre referendumul obligatoriu i cel facultativ se opereaz n majoritateai
statelor europene care sunt angajate n reforma administraiei publice locale, cum a$ff
Ungaria, Cehia, Polonia, Macedonia,. Slovenia etc.1
Principiul consultrii cetenilor (locuitorilor) este prevzut n Legea nr. 215/200]
art. 2 i 3, sub dou aspecte. Un prim aspect este reprezentat de consacrarea consultrii
ca i principiu, prin art. 2 alin. (1) care lenum er printre, principiile legale .crei
guverneaz'" administraia public, prin formularea consultarea cetenilor -"u
soluionarea problemelor locale de interes deosebit.
aIL
Cel de-al doilea aspect este reprezentat de enunarea consultrii ca o iim itlfl
autonomiei locale, prin articolul 3 alin. (2) care prevede c exercitarea autonomiei1' ^
ctre consiliile locale i primari, precum i de ctre consiliile judeene, nu poate aducep
atingere posibilitii de, a recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin]
orice alt form de participare direct a cetenilor Ia treburile publice, n condiiile legiijff|
Se cuvine s facem diferen ntre referendum, n accepiunea clasic,
reprezint modalitatea de consultare a ntregului popor, chemat s hotrasc prim;
referendum asupra unui proiect de lege de o importan deosebit, sau a unei probleme de]
interes general, i consultarea popular, care reprezint un element de orientare, pentrii ]
hotrrile consiliului local sau consiliului judeean, care nu are ns for juridica
obligatorie, consiliul local fiind cel care va hotr pn la urm, n calitate de autori tatei
deliberativ, forma i coninutul acelei hotrri . De esena regimului juridic al consultri
este obligativitatea parcurgerii ei, spre a se cunoate opinia subiectului de drept consultat]
fr ca rezultatul consultrii s produc prin el nsui efecte juridice.
Existena i exerciiul acestui principiu i afl sorgintea n art. 2 alin. (1) din;;
Constituie, care prevede c exercitarea suveranitii de ctre titularul su, poporul, sc .
face prin organele reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice i corecte, i
prin referendum. Filozofia asocierii autonomiei locale cu posibilitatea consultrii]
cetenilor n soluionarea problemelor de interes deosebit i a interdiciei ca autonomia^
s afecteze dreptul locuitorilor de a fi consultai cu privire la problemele locale de interes'$|
deosebit este, n opinia noastr, o modalitate de contrabalansare ntre democraia
direct, participativ, i cea reprezentativ. Semnificaia lui rezult i din faptul c n Jp|
majoritatea statelor lumii referendumul este consacrat constituional3. Referendumul este
considerat a reprezenta, prin excelen, un instrument al democraiei directe, prin-fp
intermediul cruia votanii i exprim opinia i adopt o decizie, de regul, cu caracter |
de organizare i funcionare a adm inistraiei publice locale
439
nativ, n mod direct1. El reprezint, astfel, un important instrument de control

Cmocratic al cetenilor, dar i un instrument de legtur a acestora cu autoritile
laministratiei publice locale, n perioada dintre alegeri. Ele se afl astfel la confluena
Untre mai' multe principii care guverneaz organizarea i funcionarea administraiei
r'publice, respectiv autonomia local, descentralizarea i deconcentrarea serviciilor
niiblice
1 ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, voi. 11, Ed. C.H. Beck,
' E. Popa, Drept administrativ, op. cit., p. 40.
2 E. Popa. Drept administrativ, Ed. Scrvo-Sat, Arad. 2000. p. 71.
J Cu anumite excepii, cum ar fi Belgia, Olanda, Malta.
Bucureti, 2009, p. 140.

.
, . .
j . nnt
- Mihai Cristian Apostolache, Aspecte privind rspunderea juridica a primarului, in Revista de D c
Public nr. 2/2011, p. 71.
440
l Principii de organizare i fu n c io n a re a administraiei p u b lic e locale________________________ 441
9.
ntre administraia public central i cea local exist raporturi:

a) de subordonare;
b) nu exist raporturijde subordonare, autonomia exclude subordonarea.
1. Organizarea i funcionarea administraiei publice locale are Ia baz, p o triv i

articolului 120 din Constituie, principiile:
a) autonomiei, deconcentrrii serviciilor publice i descentralizrii;
b) autonomiei locale i descentralizrii serviciilor publice;
c) autonomiei'i. deconcentrrii serviciilor publice.
2. Autonomia local are caracter:
a) administrativ i -financiar;
b) teritorial;
c) att teritorial ct i financiar.
10. Descentralizarea serviciilor publice m brac urm toarele forme:

a) teritorial i tehnic;
b) teritorial i funcional;
c) tehnic i operaional. .
" ,
..
1
3. Principiul autonomiei locale are aplicabilitate:

lw
a) numai la nivelul unitii administrativ-teritoriale de baz;
b) numai la nivelul unitii administrativ-teritoriale de nivel intermediar;

c) att la nivelul unitii administrativ-teritoriale de baz, ct i al celei de nivel i i
intermediar.
4. Principiul deconcentrrii serviciilor publice i al descentralizrii are f i

aplicabilitate:
||$
a) numai la nivelul unitii administrativ-teritoriale de baz;
b) numai la nivelul unitii administrativ-teritoriale de nivel intermediar;
c) att la nivelul unitii administrativ-teritoriale de baz, ct i al celei de nivel ' 1
intermediar.
5. Condiiile i limitele de exercitare a autonomiei locale sunt stabilite:
c) prin acte ale autoritilor autonome locale.
6 ) Autoritile autonome locale au o competen material:
a) general;
b) de specialitate.
7. Autoritile autonome locale au o competen teritorial:

a) naional;
b) local.
8. Principiul subsidiaritii semnific:
,
fg
a) exercitarea competenei de ctre autoritile publice situate cel mai aproape de 3
cetean;
. .
' ... " m
b) exercitarea competenei de ctre autoritile publice centrale;
c) exei citai ea competenei de ctre autoritile publice constituite la nivel judeean.
11. Intre autoritile centrale i cele deconcentrate din unitile administrativ

teritoriale se stabilesc raporturi:
a) de subordonare ierarhic;
b) 'de colaborare;
c) de participare.
.
12. Deconcentrarea reprezint:
a) o form a centralizrii; ;
b) o form a autonomiei locale;
c) o form a descentralizrii.
'
13. Care din urmtoarele definiii ale autonomiei locale este cea corect, potrivit
legii:
.
;;
a) dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a
soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le
reprezint, treburile publice, n condiiile legii;
b) dreptul i capacitatea;efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a
soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le
reprezint, o parte importante din treburile publice, n condiiile legii.
. . .. I.
14. Autoritile prin intermediul crora se exercit autonomia local:
a) .sunt numite de puterea;central;
b) sunt alese de cetenii cu drept de vot din unitile administrativ teritoriale;
c) sunt selectate prin concurs sau examen.
\
15. Eligibilitatea semnific faptul c:
a) toate autoritile locale sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret i liber
exprimat;
b) consiliul local i primarii sunt alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber
exprimat;
c) consiliul local.este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat.
442
DREPT AJDMINISTRAT
16.
Principiul consultrii cetenilor din unitile adm inistrativ teritorial!
vizeaza:
a) problemele locale de interes deosebit;
b) orice probleme locale;
c) problemele de inferes national.

v
17. Posibilitatea folosirii limbii m aterne de ctre cetenii aparinnd
m inoritilor naionale vizeaz:
a) ntreaga administraie public de la nivel local;
b) administraia public de la nivel central;
c) numai raporturile cu autoritile administraiei publice locale i serviciile publice
deconcentrate.
18. Posibilitatea folosirii limbii m aterne este recunoscut:
a) tuturor cetenilor aparinnd minoritilor naionale, indiferent de ponderea Io rstructura populaiei unei uniti administraiv-teritoriale;
b) cetenilor aparinnd minoritilor naionale care au o pondere semnificativ n*
structura populaiei unei uniti administrativ-teritoriale.
^
19. Noiunea de pondere semnificativ nseamn:
a) 20% din totalul populaiei cu drept de vot;
b) 20% din totalul populaiei;'
c) 10% din totalul populaiei.20
20. Sc poate folosi limba matern n consiliile locale n care num rul de consilieri
aparinnd unei m inoriti naionale este de:
a) o cincime din totalul consilierilor;
b) o treime din totalul populaiei;
. . .
c) jumtate din totalul consilierilor.
a p i t o l u l
XXIV
AUTORITILE ADMINISTRAIEI PUBLICE JUDEENE
I 1. Consiliul judeean. Statutul constituional al Consiliului judeean
n articolul 122 este reglementat consiliul judeean, autoritate a administraiei

i publice constituit Ia nivelul intermediar, respectiv la nivelul judeului. Semnalm
: tehnica diferit de reglementare a autoritilor administraiei publice locale constituite la
nivelul de baz (comun, ora) i la cel intermediar (jude). Astfel, pentru .nivelul de
| baz, constituantul consacr reglementri att pentru autoritile deliberative (consiliul
[ local), ct i pentru autoritile executive (primarul). n schimb, pentru nivelul
intermediar, legea fundamental vine cu reglementri numai pentru autoritatea
deliberativ,, respectiv consiliul judeean. Rol executiv la nivelul administraiei, judeene
are preedintele consiliului judeean, pentru care, pn la revizuirea din 2003, nu exista
nici o dispoziie care s-l prevad. Abia n 2003. el a fost consacrat expres, ns nu n
articolul care reglementeaz consiliul judeean, ci n cel care reglementeaz prefectul.
Avem n vedere art.. 123 alin. (4) care prevede c ntre'prefect, pe de o parte, consiliile
locali i primari, precum i consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt parte,
nu exist raporturi de subordonare.
..
v. Potrivit- textului,constituional, consiliul judeean este autoritatea administraiei
publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i, oreneti, n vederea
realizrii serviciilor publice de interes judeean. Articolul 24 din Legea nr. 215/2001,
republicat, reia, ntr-o formulare aproape identic, textul constituional precitat. Din
interpretarea acestui text, rezult urmtoarele elemente ale statutului constituional i
legal al consiliului judeean:
a) este o autoritate a administraiei publice locale,- o autoritate a autonomiei locale;
b) un al doilea element al acestui statut privete rolul consiliului judeean, care este
acela de a coordona activitatea consiliilor comunale i oreneti;
c) uri ultim element privete finalitatea coordonrii, anume realizarea serviciilor
publice de interes judeean. Constatm astfel c, n vreme ce consiliul local (comunal,
orenesc i municipal) dispune de plenitudinea de competen n soluionarea
problemelor de interes local, consiliul judeean are atribuii restrnse, care se
limiteaz la coordonarea activitii consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor
publice de interes judeean1. Dup cum s-a subliniat deja n doctrin, legiuitorul
constituant din 1991 a pus accent pe autonomia comunelor i oraelor, rezervnd
autoritii judeene alese doar un rol coordonator
Prin cel de-al doilea alineat al
1 E. Popa. Drept administrativ. Ed. Servo-Sat, Arad. 2000. p. 42.

' A. Iorgovan. M. Constantincscu, I. Deleanu, A. Iorgovan, 1. Mumru. F. Vasilcscu, I. Vida, Constituia
Romniei comentata i adnotat. Regia Autonom Monitorul Oficial Bucureti, 1992. p. 273.
444
D R E P T ADM INISTRATIF/
articolului 122 din Constituie se trimite la lege, pentru a se stabili modul de alegere |
funcionare a consiliului judeean. Este vorba, mai nti, de Legea nr. 215/2001 J
administraiei publice locale, precum i de Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor?
administraiei publice locale.
Precizm c n Romnia, n perioada de elaborare a Constituiei din 1991, n cadrul
Adunrii constituante s-a pus problema necesitii ca s se consacre dou nivele
intermediare, astfel ca, pe lng comun, ca unitate administrativ de baz i jude, ca!
unitate intermediar, s se consacre i al doilea nivel intermediar, pe nivelul plaselor care '
au existat n istoria rii noastre. Propunerea, formulat de Dumitru Teaci, a fost
argumentat pe ideea c n multe judee, cu foarte multe comune, cu teritorii foarte
ntinse, este greu s administrezi, propunere care n u a fost acceptat1.
2. Dreptxomparat
Statele care compun Uniunea European, din punct de vedere al organizrii
administrativ-teritoriale, sunt de trei categorii: state n care nu exist un nivel
intermediar ntre centru i comun, cum ar fi Austria, Finlanda, Luxemburg i Portugalia;
a doua categorie o formeaz statele n cre exist Un nivel intermediar, categorie n care
se ncadreaz Anglia, Belgia, Danemarca; Germania, Grecia, Irlanda, Olanda, i Suedia;
state n care exist dou niveluri intermediare, situaie' existent n Frana. Romnia face
parte din cadrul statelor europene a cror organizare administrativ-teritorial cuprinde un
singur nivel intermediar.
...
Denumirea acestui nivel intermediar .este diferit de la stat la stat. Astfel;' n
Germania ele se numesc arondismente, n Belgia, Italia, Olanda,- provincii, n Spania,
regsim pe lng provincii i' comuniti autonome, n Danemarca; Marea Britanie,
Suedia i Irlanda sunt comitate, n Grecia regsim departamente. Frana se
caracterizeaz prin dou niveluri intermediare, regsind, ,pe lng departamente, care
sunt coiespondentul judeelor, din Romnia, i regiunea. n Romnia* judeul reprezint
nivelul intermediar ntre nivelul central i comun. Administraia public de nivel
iuteimediai a stateloi membre ale Uniunii Europene este caracterizat prin faptul c ea
include cel puin o autoritate reprezentativ autonom i un control din partea statului
exeicitat piinti-o structur corespondent, ca statut, prefectului din sistemul romnesc. n
ceea ce privete autoritatea reprezentativ autonom, regsim o autoritate care poart, de
regul,, numele de consiliu. Astfel, n Danemarca regsim Consiliul comitatului, care
este organul deliberativ ales prin vot direct pentru un m andat de 4 ani, care este condus
de un preedinte, ales dintre membrii si,' care acioneaz n numele Consiliului i l
reprezint. n Frana, exist doua autoriti autonome, corespunztoare celor dou niveluri
intermediare care caracterizeaz administraia public din acest stat: la nivelul provinciei
este ales i funcioneaz un consiliu regional, format din consilieri alei prin vot
universal i direct pentru un mandat de 5 ani precum i un consiliu general la nivelul*198
' Geneza Constituiei, Lucrrile Adunrii Constituante, Reuia Autonom Monitorul Oficial Bucureti
1998, p. 557.
,
.
^ utoritile administraiei publice judeene _____________________________________
445
'
departamentului, autoritate deliberativ format din consilieri generali alei pentru un
mandat de 6 ani. n Germania da nivelul arondismentului regsim un organ reprezentativ
ales prin votul direct al populaiei, denumit Adunarea arondismentului, pentru un
mandat de 5 ani. Aceasta alege, dintre membrii si, un preedinte al arondismentului,
care are un statut atipic fa de alte state. Astfel, acesta se alege pentru un mandat cuprins
ntre 6 i 12 aniî este funcionar public ales, care ndeplinete o dubl calitate, de
preedinte al Adunrii arondismentului i de ef al ntregii administraii din arondisinent,
exercitnd controlul administrativ asupra actelor comunelor componente. Grecia are, la
nivelul celor 51 de departam ente ale sale, cte un consiliu departam ental, format din
consilieri alei prin vot universal, direct i obligatoriu, pentru un mandat de 4 ani. La
nivelul comitatelor din Irlanda sunt alese Consilii ale comitatului, prin. vot direct, pentru'...
un mandat de 5 ani. n Italia, la nivelul regiunii regsim dou autoriti reprezentative
alese prin vot direct, respectiv Consiliul regional i Preedintele regiunii, alese pentru
un mandat de 4 ani. Constituia Italiei se particularizeaz prin reglementrile dezvoltate
pe care'le cuprinde cu privire la autoritile administrative constituite la nivelul regiunilor.
Astfel, conform art. 121, organele regiunii sunt Consiliul Regional; Giunta i pree
dintele. Consiliul regional este cel care exercit puterea legislativ i celelalte funcii
conferite prin'Constituie i legi regiunii; Giunta este organul executiv al regiunii, iar
preedintele regiunii este cel care reprezint regiunea. n Olanda,. .n fruntea fiecrei
provincii este'aleas prin vot direct o Adunare a provinciei, pentru: un mandat de 4 ani,,
ca organ deliberativ, care alege dintre membrii si.un Birou executiv, ca organ colegial cu
activitate permanent care adopta cea; mai. .mare parte-a'actelor administrative. Spania,
cunoscut ca un stat cilautonomi Hor,: cuprinde: 15 provincii-(comuniti autonome),;din
care unele se bucur de largi prerogative legislative (Gatorlia, ar:Bascilor, Andaluzia,
Aragon, Navara, Castilia) ale cror organe deliberative poart denumirea de Adunri
legislative, alese prin vot direct, pentru un mandat de 4. ani. Provinciile sunt administrate,
de aa-numita reprezentan compus din Consiliul provinciei, Comisia de guvernare,
Preedintele i vicepreedinii. Consiliul provinciei este organul deliberativ, compus
din deputai provinciali, alei n mod indirect, de ctre consilierii municipali, din rndul
. lor. Preedintele este organul executiv, ales de Consiliul provinciei, dintre membrii sai,
i el numete vicepreedinii care ndeplinesc atribuiile pe care el le delega. n Suedia, la
nivelul comitatului regsim consiliul comitatului, care este un organ deliberativ, ales
prin vot direct pentru un mandat de 4 ani i Comitetul executiv; ales de Consiliu dintre
membrii si i condus de liderul partidului care deine majoritatea n consiliu. Analiza
ntreprins ne determin s identificm existena n cea mai mare parte a statelor
europene a unei autoriti cu caracter autonom constituit la nivel intermediar,
aleas, n cea mai mare parte, prin vot direct, cu rol deliberativ. n afara autoritii
deliberative regsim i o autoritate executiv, de regul un organ unipersonal, denumit
preedinte, dar exist i state unde organul executiv are caracter colegial, sub forma
unui comitet executiv. Alegerea organului executiv se face, n cele mai multe cazuri prin
vot indirect, de ctre organul deliberativ, dintre, membrii acestuia.
446
D R E P T ADM INISTRA^
3. âporturile dintre autoritile locale i cele judeene

ntre, autoritile constituite la nivel local i cele de la nivelul judeean nu eJ P
raporturi de subordonare1. Legea nr. 215/2001 prevede c raporturile dintre autoritatf
administraiei publice locale din comune, orae i municipii i autoritile administrai1?
publice de la^nivel judeean se bazeaz- pe principiile autonomiei, legalitS
responsabilitii, cooperrii i solidaritii n rezolvarea problemelor n t r e g i
jude.
4. Constituirea consiliului judeean i com ponena

Consiliul judeean este form at din consilieri, care n prezent sunt alei prin v'|
universal, egal, direct, secret i liber exprimat.
vil
Universalitatea votului reprezint acea caracteristic a votului potrivit creia t S
cetenii romni au dreptul de a vota, dac sunt ndeplinire condiiile constituionale i !
legale.
. ..
.
,;f|
Egalitatea votului deriv din principiul, constituional al egalitii tuturor n:faa legii
i a autoiitailoi publice, consacrat de art. 16 din legea fundamental.
Caracterul direct al votului semnific trstura constituional a acestuia' car
presupune ca alegtorul poate i trebuie, s i exprime opiunea sa personal i nu prin?
intermediari sau reprezentani*.
~
vA
Cai actci ul secret exprim trstura constituional a votului care d posibilitatea-
alegtorului de a-i exprima opiunea sa cu privire la candidaii propui pe liste, jar c
aceast opiune s fie cunoscut de alii sau-supus vreunei presiuni*.
Ultimul caracter, cel liber exprim at al votului, evoc faptul c alegtorul nu este
supus nici unei constrngeri, c el are posibilitatea de a-i manifesta sau nu opiunea
pentru o anumit list de candidai sau un anumit candidat5.
Cum ani precizat deja, textul constituional trimite la o lege, prin care s se
stabileasc modul de alegere i funcionare a Consiliului judeean, fr a preciza dac va
f voi ba despre sistemul alegerilor directe sau al celor indirecte. Iniial, n baza Legii nr.
70/1991 a alegerilor locale n varianta iniial6, consiliul judeean se alegea n&mod
indirect, ns, n urma modificrilor aduse acestei legi prin Legea nr. 25/19967, s-a trecut
la sistemul alegerii directe a consiliului judeean, sistem care este meninut i prin
actuala Lege nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale.*201
. . . . ' L- Glul'gn, A. Scgreeanu, C. H. Rogovcanu, Drept administrativ, cd. a il-a, Ed. Sylvi. Bucureti,
2001. p. 43.
" Gh. lancu, Sistemul electoral Ed. C.H. Beck, ed. 2, Bucureti, 2006. p. 9.
' Gh. lancu. Sistemul electoral, op. cit., p. 19.
Gh. lancu, Sistemul electoral, op. cit., p. 19.
' Gh. lancu. Sistemul electoral, op. cit., p. 19.
M. Of. nr. 239 din 28 noiembrie 1991.
7 M. Of. nr. 77 din 13 aprilie 1996;
rit'tile administraiei publice judeene

<tn\
}Wûmrul consilierilor care compun fiecare Consiliu judeean se stabilete prin ordin prefectului, n funcie de numrul locuitorilor din fiecare jude, astfel cum estb'%
lortat de Institutul Naional de Statistic la data de <1 ianuarie a anului n curs sau, dup
fap' ja j ata de 1 iulie a. anului care precede alegerile. Legea stabilete numrul minim i
taxim al consilierilor judeeni, i anume: 30 pentru un numr de pn la 350.000
%cuitori, respectiv 36, pentru un numr de peste 650.000 de locuitori.
"ft.
^w
5. Atribuiile Consiliului ju d e e a n
Trebuie precizat c, la fel ca i consiliul local, i consiliul judeean are-o dubla
%natur: de autoritate a autonomiei judeene i de autoritate a adm inistraiei publice

I r ^ L e g e a mv 215/2001, n forma iniial, nu coninea o clasificare a atribuiilor
| | autoritilor administraiei publice locale i judeene; n forma republicat,, art. 91 din lege
^ ' identific mar multe categorii de atribuii Care revin consiliului judeean:
rsJ |
a) atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al
1 consiliului judeean, ale instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale
L /, societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean. In exercitarea acestei
atribuii, consiliul judeean alege preedintele i; vicepreedinii, hotrte nfiinarea,
m desfiinarea, reorganizarea de instituii, servicii publice, societi comerciale de interes
| | judeean;, aprob regulamentul de organizare i funcionare a consiliului judeean,
"P- exercit, n numele judeului, drepturile i obligaiile corespunztoare participaiiloi
[ deinute la societi comerciale sau regii autonome,rin condiiile legii numete, sancio-
' neaz. i dispune cu privire ;la raporturile de munc sau de serviciu ale. conductorilor
serviciilor publice de interes judeean;
_
b) atribuii privind dezvoltarea economico-social a judeului. In exercitarea
acestei atribuii, consiliul judeean aprob bugetul de venituri i cheltuieli; contractarea i
garantarea de mprumuturi; stabilete impozite i taxe la nivel judeean; adopta strategii i
programe de dezvoltare; stabilete programele de dezvoltare a judeului i documentaiile
pentru lucrrile de investiii.
c) atribuii privind. gestionarea patrimoniului judeului. In exercitai ca acestei
atribuii, consiliul judeean hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea
bunurilor publice de interes judeean, nchirierea sau vnzarea celor private, atiibuie
denumiri pentru obiective de interes judeean.
d) atribuii privind gestionarea serviciilor publice din subordine. In exercitai ca
acestei atribuii, consiliul judeean asigur cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor
publice din educaie, protecia copilului, sntate, cultur, tinerel, sport, ordine publica,
situaii dc urgen, mediu nconjurtor, monumentele istorice, evidena persoanelor, cai
de comunicaie, servicii comunitare de utilitate publica dc interes judeean.1
1 A. Iorgovan. n M. Conslantincscu, 1. Dcleanu. A. Iorgovan. I. Muram; F. Vasilcscu. 1. Vida. op. al.
p. 273: A. Iorgovan. M. Constantinescu, A. Iorgovan, 1. Muraru, E. Simina Tnsescu. op. a l ., p.
448
e)
atribuii privind cooperarea interinstituional. n exercitarea acestei- atribuii,
consiliul judeean hotrte cooperarea sau asocierea cu alte uniti administrativteritoriale din ar sau strintate1.
m
In afara acestor categorii, consiliul judeean mai poate ndeplini i alte atribuii |
prevzute de lege.
:j>
Consiliul judeean se alege pentru un m andat de 4 ani, care se exercit de la data ,Jf|
constituirii pn la declararea, ca'legal constituit, a consiliului nou-ales.
Funcionarea consiliului judeean. Forma de lucru a consiliului judeean esteii
edina, care are loc n fiecare lun. Precizm c, anterior modificrilor aduse Legii nr.
215/2001, edinele consiliului judeean aveau loc o dat la 2 luni. Dup aceste | j | |
modificri, realizate-prin Legea nr. 286/2006, art. 94 prevede caracterul lunar al acestor^
edine. n afara edinelor ordinare, consiliul judeean se poate ntruni i n edinf
extraordinar, ori de cte ori este necesar, la cererea preedintelui sau a cel puin cyf
treime din numrul consilierilor sau la solicitarea prefectului, adresat preedintelui|f|
consiliului judeean. Art. 94 alin. (2) condiioneaz aptitudinea prefectului de a solicita i
preedintelui consiliului judeean ntrunirea n edin extraordinar de existena uridf;|t
cazuri excepionale, care necesita adoptarea de msuri imediate pentru prevenirea,;^
limitarea sau nlturarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor--saifJj
epizootiilor, precum i pentru aprarea ordinii i linitii publice. n cadrul edinelogf
extraordinare pot .fi adoptate acte normative care s corespund situaiilor excepionale;^
care au atras ntrunirea ritr-o asemenea edin, de regul, cu caracter temporar, inclus'i$|i
n materie contravenional, ancionatorii sau viznd subiectele de drept din zoneef*
calamitate sau supuse tulburrilor sociale*i2. .
"
edinele consiliului judeean sunt legal constituite n. prezena m ajoritar
consilierilor judeeni n funcie. Legea consacr caracteruf obligatoriu al prezejn^
consilierilor judeeni la edine, urmnd ca, prin regulamentul de organizar^||
funcionare s se stabileasc situaiile n care. se consider c absena este temeinici
precum i sanciunile care se pot dispune n cazul n care consilierul judeean absentea|
de la mai mult de dou edine fr motive temeinice.
J |
6 . Actele consiliului judeean i ale preedintelui consiliului judeean m

Actele consiliului judeean sunt hotrrile. n urma modificrilor care au
Legii nr. 215/2001 prin Legea nr. 286/2006, a fost introdus un nou. capitol, nume||_
capitolul VI3, cu denumirea ,, Actele autoritilor administraiei publice locale i comunic
acestora". n urma republicrii Legii nr. 215/2001, acesta a devenit Capitolul IX. n cee
ne privete, am criticat denumirea acestui capitol, care face referire numai la comunicai
fiind faptul c operaiunea comunicrii este specific numai actelor
.........
1 A. Egycd, Relaiile internaionale ale autoritilor administraiei publice locale n contexiM^
lai Uniunea European, n lucrarea Reformele, administrative i judiciare n perspectiva in te g r riijp
Seciunea
eciunca
pentru tiine ju ridice i administrative, Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul

Administrative Paul N egulescu , pp. 303-316.
I. Santai, Drept.administrativ, Ed. Risoprint, Cluj Napoca, 2002, p. 223.
Autoritile administraiei publice judeene
449
individuale, pe cnd actele administrative normative se public. n opinia noastr, ar fi fost

suficient ca denumirea s fie actele autoritilor administraiei publice locale. Hotrrile
consiliului judeean se comunic n mod obligatoriu Prefectului, prin grija secretarului
judeului. Ele sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanele judectoreti de
contencios administrativ i controlului de legalitate al prefectului1. Hotrrile se semneaz de
ctre preedinte sau de vicepreedintele care a condus edina i se contrasemneaz de ctre
secretar. Hotrrile consiliului judeean sunt acte administrative supuse regimului juridic al
actelor administrative, cu toate dimensiunile acestuia (caracter executoriu, se bucur de
prezumiile de legalitate, autenticitate i veridicitate etc.), care pot avea att caracter normativ,
ct i caracter individual. Regula n ceea ce privete adoptarea hotrrilor consiliului judeean
este c ele se adopt cu majoritatea simpl, adic majoritatea consilierilor prezeni. Exist i
dou excepii,, cnd legea prevede majoriti calificate, respectiv majoritatea consilierilor
n funcie i majoritatea de dou treimi din num rul total al consilierilor n funcie, n
cazul. n care se adopt bugetul local, contractarea de mprumuturi, stabilirea de .impozite i
taxe, participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de dezvoltare
transfrontalier, de organizare i dezvoltare urbanistic, de asociere cu alte autoriti sau
ipersoane fizice i juridice i cele care privesc patrimoniul.
''
Preedintele consiliului judeean, care, din punct de vedere al statutului su, este un
iorgan unipersonal i executiv al consiliului judeean2, emite dispoziii, care pot avea
att caracter normativ ct i caracter individual. Aceste dispoziii devin executorii numai
dup ce sunt aduse la cunotin public (cele normative) sau sunt comunicate
persoanelor interesate (cele individuale).
7. Rspunderea consiliului judeean

Dizolvarea de drept. Articolul 99 din Legea nr. 215/2001, republicat, prevede
instituia dizolvrii de drept consiliului judeean, n urmtoarele cazuri, care surit
qbmune celor n care are loc dizolvarea de drept a consiliului local, dup cum urmeaz:
I a) consiliul judeean nu se ntrunete timp de dou ori consecutiv i n situaia n care,
Jlrei edine ordinare consecutive nu a adoptat nicio hotrre;
W b) n cazul n care numrul consilierilor s-a redus sub jumtate plus unu i nu se
ite completa prin supleani.
p. Secretarul judeului sau orice persoan interesat va sesiza instana dc contencios
dministrativ cu privire la intervenia cazului de dizolvare de drept. n cazul n care
tzolvarca privete consiliul local, sesizarea poate fi adresat i de primar sau viceprimar,
Ipng secretarul unitii teritoriale sau orice persoan interesat. Instana analizeaz
haia de Fapt i se pronun cu privire la dizolvarea consiliului, printr-o hotrre
Initi.v, care se comunic prefectului. Aceast procedur, care implic instana de
ncios administrativ, a fost consacrat prin Legea nr. 286/2006. Anterior ei, dizolvarea
I|aliza prin hotrre de Guvern, la propunerea prefectului. Pn la constituirea noului
,v;:d. Vida. Puterea executiv si administraia public. Regia Autonom Monitorul Oficial Bucureti,
V..R. N.
22-Petrescu, op. cit., p. 214.
450
D R E PT A D M IN IS T R A II
consiliu judeean sau, dup caz, a noului consiliu local, problemele judeului vor fi rezolvai
de secretarul unitii administrativ teritoriale sau, dup caz, de preedinte.
Dizolvarea prin referendum. Posibilitatea dizolvrii prin referendum a conif
liului judeean, ca i a celui local, este una din modificrile de substan pe care le aduc'lS
Legea nr. 286/2006 de modificare a Legii nr. 215/2001. Referendumul se organizeaz j |
condiiile legii (este vorba despre Legea nr. 3/2000 privind organizarea i d e sf u r rii.
referendumului), ca urmare a cererii adresat prefectului de cel puin 25% din num ruS
cetenilor cu drept de vot nscrii pe listele electorale ale judeului, sau, n caziil|
dizolvrii consiliului local, ale localitii. Referendumul judeean, ca i cel local, sl.
organizeaz de ctre o comisie numit prin ordin al prefectului, compus dintr-unM
reprezentant al prefectului, un judector, iar secretariatul este asigurat de institutialfl
prefectului. El este valabil dac s-au prezentat la urne cel puin jumtate plus unu dini
numrul total al locuitorilor cu drept de vot. Activitatea consiliului judeean, ca i
consiliului local, nceteaz dac n favoarea dizolvrii s-a pronunat jumtate plus unu dim|
numrul total al voturilor exprimate.
jutoritile administraiei publice judeene
451
9 . Mandatul, funcionarea i actele consiliului judeean

Potrivit art. 93 din Legea nr. 215/2001, consiliul judeean se alege pentru un
mandat de 4 ani, care'poate fi prelungit numai prin lege organic i numai n caz de
rzboi sau catastrofa. Consiliul judeean i exercit m andatul de la data constituirii
pn la data declarrii ca legal constituit a noului consiliu judeean.
Alegerea consiliului judeean, ca i a celui local sau a primarului, se face prin vot
universal, egal, direct, secret i liber exprimat.
10. Atribuiile preedintelui consiliului judeean
Potrivit art. 104 din Legea nr! 215/2001, republicat,.preedintele consiliului judeean
ndeplinete urmtoarele atribuii:
a) atribuii privind funcionarea aparatului de specialitate al consiliului
judeean, a serviciilor i instituiilor publice de interes judeean, a societilor
comerciale i regiilor autonome de interes judeean: ntocmirea i supunerea spre
aprobare a regulamentului de organizare i funcionare, a organigramei, a tatului de
funcii i a regulamentului de organizare i funcionare a aparatului de specialitate;
8 . Preedintele consiliului judeean
b) atribuii privind relaia cu consiliul judeean: conduce edinele consiliului
judeean; prezint:consiliului judeean, anual sau la cerere, rapoarte;,propune consiliului
Conducerea consiliului este realizat de un preedinte, care ndeplinete funcia de 1 B
. judeean numirea, sancionarea,, modificarea- sau ncetarea raportului de serviciu sau de
reprezentare a judeului n relaiile cu celelalte autoriti publice^ cu persoane fizice w
munc, pentru conductorii serviciilor publice i-instituiilor publice. de interes judeean;
sau juridice din ar sau din strintate. El rspunde-n faa consiliului judeean d e j
"
- c) atribuii privind bugetul consiliului judeean: exercit , funcia de ordonator
buna. funcionare a administraiei publice judeene i de buna funcionare a aparatului ^
principal
de credite; ntocmete proiectul bugetului judeului i contul de ncheiere a
propriu de specialitate pe care l conduce i controleaz i care i se subordoneaz.
exerciiului bugetar i le supune spre aprobare consiliului, judeean; urmrete modul de
Totodat,- el asigur respectarea prevederilor Constituiei,, a legilor i celorlalte acte
juridice obligatorii i a hotrrilor consiliului judeean, v
'
' ;|Jg!J|' realizare a veniturilor bugetare i propune msurile pentru .-ncasarea Ion n termen;
iniiaz negocieri pentru contractarea de mprumuturi i emisiuni de titluri de valoare n
Legea administraiei publice locale calific preedintele consiliului judeean ca fiind f | "
numele judeului;
; autoritate executiv, alturi de primarii comunelor, oraelor, municipiilor, subdiviziunilor 'M
d) atribuii privind relaia cu alte autoriti ale administraiei publice locale:
administrativ-teritoriale ale municipiilor i primarul general- al Capitalei [art. 1 alin. (2) I&
ndrum metodologic, prin aparatul de specialitate al consiliului judeean, activitile de
lit. e) din Legea nr. 215/2001, republicat]. Cum am menionat deja, pn n 2003 f j .
stare civil i autoritate tutelar de la nivelul comunelor i oraelor; poate acorda, fr
preedintele consiliului judeean nu sc bucura de o recunoatere constituional. Actualul ff
plat, prin aparatul de specialitate al consiliului judeean, sprijin, asisten tehnic,
ari. 123 alin. (4) ne permite ns s afirmm c n prezent preedintele consiliului i?fff
juridic i de orice natur, consiliilor locale i primarilor, la cererea lor;
judeean a devenit o instituie de rang constituional1.
e) atribuii privind serviciile publice de interes judeean: coordoneaz realizarea
Pn la alegerile din 2008, preedintele consiliului judeean se alegea n mod indirect,
serviciilor de interes judeean; ia msuri pentru organizarea executrii i executarea n
ca i vicepreedinii, dintre consilierii judeeni. Prin legea nr. 35/2008 pentru alegerea
concret a activitilor din domeniile prevzute la art. 91 alin. (5) lit. a)-d), respectiv
Camerei Deputailor i a Senatului i pentru modificarea i completarea Legii nr. 67/2004
educaia, sntatea, cultura, tineretul, cultele religioase, evidena persoanelor, mediul,
pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, a Legii administraiei publice
drumurile publice etc.; ia msuri pentru existena i controlul efecturii serviciilor publice
locale nr. 215/2001 i a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali2, s-a consacrat
i de utilitate public; emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin
formula alegerii preedintelui Consiliului judeean prin vot direct, prin scrutin uninominal,
lege sau prin hotrre a consiliului judeean; coordoneaz i controleaz organismele
prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes judeean i activitile de
procedeu utilizat i la alegerea primarului.
reabilitare a infrastructurii judeene.
Preedintele consiliul judeean ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau date
A. Iorgovan. n M. Constaniincscu, A. Iorgovan, 1. Muram, E. S. Tnscscu. Constituia Romniei
de consiliul judeean.
revizuit-eomentaii ,v/ explicaii, Ecl. Al! Beck, Bucureti, 2004, p. 262.
Publicat n M. Of. nr. 169 din 13 martie 2008.
452
D R E P T ADM INISTRA^
11. Secretarul judeului

Ca i secretarul comunelor, oraelor, i cel al judeelor este funcionar public -n
conducere, cu studii superioare juridice sau administrative, i se bucurde stabilitat<J
funcie El nu poate fi membru al unui partid politic,. sub sanciunea destituirii
m
funcie v
m
12. Administraia municipiului Bucureti
Dat fiind faptul c municipiul Bucureti este asimilat prin lege judeelor, Legea _
215/2001 consacr un capitol separat, capitolul V, pe care l denumete chlif >
Administraia public a municipiului Bucureti. Potrivit acestui capitol; administraii
public a municipiului Bucureti se realizeaz de dou categorii de organe: organele
constituite la nivelul municipiului, i anume consiliul general al municipiului
Bucureti, care este organ deliberativ precum i prim arul general al capitalei, cart
este organ executiv; organe constituite la nivelul sectoarelor municipiului Bucuretii
respectiv consiliile locale ale sectoarelor, ca. organe deliberative, i prim arii
sectoarelor municipiului Bucureti, ca organe executive.
-.
"
Sectoarele municipiului Bucureti,, potrivit art.- 92 din lege, se organizeaz
subdiviziuni- administrativ-teritorjale ale' acestuia. Consiliul general al municipiului
Bucureti se alege,-se constituie i funcioneaz, n condiiile prevzute de lege p eritrJ
consiliile locale. Prim arul general i viceprimarii generali ai municipiului Bucuretii
ndeplinesc, atribuiile prevzute ;de lege pentru., primarii , i. viceprimarii comunelor i
i
oraeloi, caie se aplic n mod. corespunztor. C.t privete primarii i viceprimarii'de.',
sector, ei funcioneaz n condiiile prevzute pentru primarii i viceprimarii comunelor iv;
oraelor i exercit atribuiile acestora, Cu anumite excepii.
La nivelul municipiului Bucureti regsim i instituia prefectului, care funcioneaz 1 Sx
w
n condiiile prevzute, de Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, cu
i
modificrile i completrile ulterioare*2.
' Pentru dezvoltri, v. Capitolul XXV, seciunea 21.
m 0ritile administraiei publice judeene
453
1 . Numrul consilierilor ce compun Consiliul Judeean se stabilete prin:

a) hotrre a Guvernului;
b) ordonan a Guvernului;!
c) ordin al prefectului.
.
I .
i :
2. Consiliul Judeean adopt:
a) ordine;
b) decizii;
c) hotrri.
3. Secretarul judeului are statut de:

a) nalt funcionar public; '
b) funcionar public de conducere;
c) funcionar public de execuie.
'
4. Vicepreedinii consiliului judeean se aleg din rndul consilierilor judeeni:

a) cu votul majoritii consilierilor n funcie;
b) cu voturmajoritiii consilierilor prezeni;
, c). cu votul . 2/3 din numrul consilierilor n funcie.

5. Preedintele consiliului judeean, n exercitarea atribuiilor sale, emite:
a) decizii, care pot avea att caracter normativ, ct.i caracter individual;
b) dispoziii, care pot avea att caracter normativ, ct i caracter individual;
c) dispoziii, care pot avea numai caracter individual.
6. edinele consiliului judeean au loc:
a) n fiecare lun;
b) la dou luni;
c) trimestrial.
7. Consiliul judeean se alege prin:
a) vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat;
b) vot indirect, din rndul consilierilor locali;
c) nu se alege, ci este numit de prefect,, dintre consilierii locali.8
8. ntre autoritile administraiei publice constituite la nivel judeean i cele
centrale exist:
a) raporturi de subordonare;
b) nu exist raporturi de subordonare.
454
D R E P T A D M lN lSTi l p
9. Dizolvarea de drept a consiliului judeean se hotrte:

a) de instana de judecat;
b) de ctre prefect;
c) de Guvern.
|
.
j
C A P I TO L U L XXV
#
.
10. Preedintele consiliului judeean este o autoritate:
a) cu caracter executiv;
b) cu caracter deliberativ; .
c) are att atribuii deliberative, ct i executive.
..
i '
CONSILIUL LOCAL I PRIMARUL

| i. Sfera autoritilor
11. Hotrrile consiliului judeean:

a) se semneaz numai de preedintele consiliului judeeanb) se semneaz de preedintele consiliului judeean sau vicepreedintele ca?
condus edina i de secretar;
?
lue ca^
c) se semneaz consilierii care au participat la edin.
f
Una din noutile introduse prin Constituia din 1991 este aceea c administraia
ublic nceteaz s mai fie n exclusivitate o administraie de stat, aa cum era n
perioada regimului totalitar. Ea se divizeaz n adm inistraie public de stat, i
administraie public local. Administraia public de stat, la rndul ei, n funcie de
competena teritorial a organelor care o exercit, poate fi central (ministerele, alte
âutoriti centrale subordonate sau autonome) sau teritorial (serviciile publice
|A
deconcentrate), pe cnd administraia public local, dup cum rezult i din denumirea
, n funcie de acelai criteriu poate fi numai teritorial sau local1.
Potrivit art. 121 alin. (1), autoritile administraiei publice prin care se realifzeciz autonomia local n comune i orae surit consiliile locale alese i primarii alei, n
condiiile legii.
. 1
.
Constatm c prin aceast dispoziie constituional, consiliul local este calificat ca
t fiind, una din autoritile publice prin care se realizeaz autonomia local n comune
p | i orae. Ele reprezint astfel o autoritate a autonomiei locale cu caracter deliberativ.
'l !
Consiliul local reprezint o autoritate colegial a administraiei publice locale,
' aleas n vederea soluionrii problemelor de interes local1.
Regsim astfel, la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, din punct de vedere al
structurii, un organ colegial, reprezentat de consiliul local, i un organ unipersonal,
reprezentat de prim ar. n acest fel, n organizarea i funcionarea administraiei publice
locale din Romnia se reflect concepia napoleonian privind administraia public,
potrivit creia a delibera este atributul mai multor persoane, pe cnd a executa este
misiunea unei singure persoane. Prin prezenta dispoziie constituional, consiliul local
este calificat ca fiind una din autoritile publice prin care se realizeaz autonomia local
n comune i orae. Ele reprezint astfel o autoritate a autonomiei locale cu caracter
deliberativ, o autoritate colegial a administraiei publice locale, aleas n vederea
soluionrii problemelor de interes local7,. Cea de-a doua autoritate a autonomiei locale
este primarul, care este un organ unipersonal cu rol executiv.123
1 1. Vida, Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti,
1994. p. 127.
2 1. Vida, ap. cit., p. 198
3 1. Vida. op. cit., p. 198.
456
2. Drept com parat

0 analiz succint a modului de organizare a administraiei publice locale n statele'
membre ale Uniunii Europene ne permite determinarea existenei unei autoriti i
deliberative, de regul un organ colegial, i a unui organ executiv, de regul cu
caracter unipersonal.
n Belgia, care a devenit stat federal prin Constituia din 1994, comuna este unitatea
administrativ teritorial de baz, care are personalitate juridic de drept public j
competen material general n ceea ce privete soluionarea problemelor de interes
local. Autoritile administrative constituite la nivelul comunei sunt consiliul comunal,
Colegiul i Primarul. Consiliul comunal este organul deliberativ, ales prin vot direct
pentru un mandat de 6 ani, iar primarul nu este ales, ci numii de Rege, pentru a
conduce administraia comunal i a rspunde de executarea actelor normative adoptate la
nivel superior. Organul executiv este Colegiul, format din.primar i adjuncii si.
Comuna din Danemarca are acelai statut de unitate administrativ-teritorial de
baz, i are ca uniti administrative consiliul comunal, ca organ deliberativ ales n mod
direct pentru un mandat de 4 ani i primarul care este ales de consiliul comunal, dintre
membrii acestuia (vot indirect). Unitatea administrativ-teritorial de baz n Finlanda; este comuna, care dispune de
competen, material general n realizarea administraiei publice la nivel local, care se
exercit prin intermediul consiliului comunal i comitetului executiv. Consiliul comunal
este organul deliberativ ales prin vot universal i direct, pentru un mandat de 4 ani. El
alege dintre membrii si. comitetul, executiv, care. are.misiunea sa pun n executare
actele administrative pe carejc adopt i celelalte acte juridice obligatorii. De remarcat c
n aceast ar nu regsim o instituie echivalent primarului din celelalte state1.
In Frana modul de organizare administrativ ]a nivel local, ca i sistemul de drept
n ansamblul su a influenat puternic sistemul romnesc de drept, nc de la apariia
primelor legi adoptate de Cuza n 1864., Ca i n Romnia,- ns cu anumite diferene pe
care le vom reliefa, la nivelul comunelor funcioneaz dou organe reprezentative,
Consiliul municipal i Primarul. n ceea ce privete Consiliul municipal, acesta este
organul deliberativ, un veritabil parlament al comunei, ales prin vot universal i
direct pentru un mandat de 6 ani. Primarul, nu este ales n niod direct, ca n Romnia, ci'
n mod indirect, de ctre consiliul municipal, procedur care nu-i afecteaz statutul, el
lind o autoritate puternic, reprezentantul statului n comun, eful administraiei
comunale i autoritatea executiv comunei. Aadar, ca i n sistemul romnesc, i n
Frana primarul ndeplinete un dublu statut, de reprezentant al statului la nivelul
comunei i de reprezentant al colectivitii teritoriale, aceast din urm calitate avnd
preeminen asupra primeia. n calitatea sa de reprezentant al statului, primarul are
datoria de a publica i de a executa, pe teritoriul comunei, legile i celelalte acte
normative, este ofier de stare civil, gestioneaz aspectele care privesc campania
electoral, poliia, iar n calitatea de reprezentant al colectivitii locale i de ef al
L. C. K-Uiid, Administraia public da nivel intermediar n dreptul comparat tfi n dreptul romnesc,
op. cit., p. 77.
Consiliul local i prim arul
457
administraiei comunale, pune n executare deciziile consiliului municipal, este

ordonator de credite, ncheie contracte i reprezint comuna injustiie1.
n Germania, ca i n Frana i alte state europene, termenul de comun evoc
unitatea administrativ-tertorial de baz i este utilizat att n cazul marilor orae ct i
al micilor colectiviti, rurale. Dei n aceast ar, organizat ca i stat federal ntlnim
mai multe modele de organizare a comunelor, predominant este cel n care regsim
Consiliul comunal, ales prin vot direct pentru un m andat de 4 ani, care exercit cele
mai importante atribuii i prim arul, ales de consiliul comunal, pentru un m andat de 5
ani, care prezideaz edinele consiliului i reprezint comuna n relaiile cu terii, avnd
mai mult un statut formal, onorific. n afara acestui model, care se practic n Germania
de nord, regsim i modelul primarului puternic, n Germania.de Sud. Aici primarul, ca i
consiliul comunal, se aleg prin vot direct, dar au mandate diferite, prim arul are un
mandat de 8 ani iar consiliul comunal un m andat de 5 arii.
n Grecia regsim o anumit deosebire. ntre orae i comune din punct de vedere al
autoritilor administrative, locale. Astfel, la nivelul oraelor regsim ca autoritate
deliberativ un consiliu municipal, ales prin sufragiu direct pentru un m andat de 4 ani iar
ca autoritate executiv este primarul, ales prin. vot direct, el fiind primul pe lista partidului
care a ctigat majoritatea locurilor n consiliul municipal. Pentru cohiune autoritatea cu rol
deliberativ este consiliul comunal, ales prin vot direct ca i consiliul municipal, iar organul
executiv este preedintele comunei, ales.de consiliul comunal.dintre membrii si..
n Italia la nivelul comunelor regsim Consiliul i Primarul. Consiliul este organul
deliberativ ales prin vot direct pentru un mandat de 4 ani. Primarul reprezint executivul
administraiei publice, localejales tot,prin vot direct pentru un mandat de.4 ani. n afara
celor dou autoriti .reprezentative, la nivelul comunei mai '.exist Comitetul executiv, care
este numit i condus de primar pentru realizarea obiectivelor stabilite de consiliu i
conducerea serviciilor publice administrative de interes comunal. O instituie specific
acestei ri este giunta, care, la comun, se compune din primar, care e i preedintele ei, i
dintr-un numr de asesori, care variaz ntre 4 'i 16, n funcie de numrul de locuitori ai
comunei. La nivelul provinciilor regsim un consiliu care, ca i ccl comunal, este ales n
condiiile legii electorale. Instituia giuntei exist i la provincie, i e compus din
preedinte i un numr de asesori, care nu poate depi o cincime din numrul consilierilor
care compun consiliul provincial. Primarul, ca i preedintele consiliului provinciei, sunt
alei n mod indirect, de ctre giunta comunal i, respectiv, cea a provinciei. Atribuiile
primarului vizeaz ambele caliti ale acestuia, de reprezentant al Guvernului i de agent
executiv. O alt particularitate a sistemului italian al administraiei publice locale este
posibilitatea ncetrii funciei de primar sau de preedinte al consiliului provinciei prin
adoptarea unei moiuni de cenzur, care este o msur de nencredere constructiv, n
sensul c adoptarea ei duce nu numai la ncetarea funciei celor pe care i vizeaz, dar i la
numirea altor persoane n funciile rmase vacante1
23.
1 1. Vida. Puterea executiv i administraia public, R.A. Monitorul Oficial Bucureti, 1994, p. 181.
2 Pentru dezvoltri, L. C. Kund, Administraia public de nivel intermediar n dreptul comparat i in
dreptul romnesc, op. citi: p. 96.
1. Vida, Puterea executiv i administraia public. R. A. Monitorul Oficial Bucureti, 1994, p. 188.
458
%niisilinl local i primarul
DREPT A D M IN IS T R
459
| 3. R ap o rtu rile co n siliu lu i lo cal cu celelalte a u to rit i ale a d m in istraiei

Luxemburgul are ca i unitate administrativ-teritorial de baz comuna ( e x i s t !
numr de 117 comune) la nivelul creia se constituie ' urmtoarele a u t o r i t i
p u b lice
administrative: consiliul comunal, organ deliberativ format din c o n s ilie ri alei prin vfj
ntre autoritile administraiei publice de la nivel local, judeean i central se stabilesc
direct pentru un m andat de 6 ani, prim arul care este num it de eful statului
f numite raporturi prin intermediul crora sistemul n ansamblul su se regleaz, se articuleaz,
Duce) i colegiul prim arului i adjuncilor si, care este executivul comunei.
pentru a rspunde exigenelor impuse de democraia constituional ntr-un stat naional unitar
n Olanda ntlnim un singur nivel intermediar, reprezentat de cele 12 provincii J
Vcuni
este Romnia1. Autoritile administraiei publice locale funcioneaz, n principal, pe
comuna, ale crei organe administrative sunt similare celor existente n Luxemburg!
âza
principiului
autonomiei, cruia i se asociaz deconcentrarea i descentralizarea, dar acest
respectiv: Consiliul comunal, organ deliberativ ales prin vot direct pentru un mandat
1ucru
nu
exclude
anumite raporturi cu prefectul, cu Guvernul, cu consiliul judeean. Articolul
de 4 ani; Colegiul prim arilor i adjuncilor si, care este autoritatea executiv CP
J
j
|6
'
alin.
(1)
din
Legea
nr. 215/2001 prevede c raporturile dintre administraia public
prim arul care este num it de Guvern pentru un m andat de 6 ani.
Ip
judeean
i
cea
local
se
bazeaz pe unntoarele principii: principiul autonomiei; principiul
In Portugalia regsim la nivelul comunelor dou autoriti publice autonom e !
V.i legalitii; principiul responsabilitii; principiul cooperrii i solidaritii n rezolvarea
anume: Adunarea municipal, care este organul deliberativ format prin membri
prin vot direct pentru un m andat de 4 ani i Consiliul municipal, care reprezint! K problemelor ntregului jude. Pentru a ntri i mai mult caracterul autonom al administraiei
autoritatea executiv a autonomiei locale.
| , publice din unitile administrativ-teritoriale, acelai articol, n alineatul al doilea, vine cu
Comuna este colectivitatea local de baz i n Suedia. Istoria comun a Suediei piu^ I S precizarea c ntre administraia public local i cea judeean nu exist raporturi de
Finlanda (n secolele XII-XIX cele dou ri au format un singur stat) face ca ntre i: W subordonare. Raporturi de subordonare nu exist nici ntre consiliul judeean i prefect,
sistemele administrative ale celor dou ri s existe puternice asemnri. La niveluft| | \ consiliul loca i prefect, consiliul judeean i local i Guvern. Guvernul, potrivit art. 102 alin.
comunei regsim o autoritate deliberativ, reprezentat de consiliul comunal ales p ritS ||j | j din Constituie exercit conducerea general a administraiei publice, norm care nu
vot direct pentru un m andat de 4 ani i o autoritate executiv,- reprezentat de comitetul v r H poate fi interpretat n ,sensul c .el subordoneaz ntreaga administraie public. Exist
executiv, care este ales de Consiliu dintre membrii si i este condus de liderul partidului ? | autoriti' publice care i sunt subordonate, cum ar fi ministerele, alte organe centrale de
care deine majoritatea n consiliu.
dfli jjL specialitate subordonate Guvernului sau prefectul, dar i organe care nu se afl n raporturi de
La nivel com unitar, prezint relevan deosebit Carta European p riv in d ^ L subordonare fa de Guvern, situaie n care se gsesc autoritile autonome centrale i locale.
exerciiul autonomiei locale, ale crei prevederi le-am prezentat la comentariul art.-l 30:-ifa I
Guvernul, potrivit art. 102 alin. (1), are misiunea de a exercita conducerea general a
Am putut constata c prin Cart se statueaz ca exercitarea autonomiei locale se face de /J i. administraiei publice, ceea ce nu nseamn c Guvernul. subordoneaz ntreaga
organe colegiale denumite consilii sau adunri, care sunt alese prin vot liber, egal," %|
administraie public. Guvernul intr n raporturi de subordonare numai fa de ministere i
direct i universal care pot dispune de organe executive i deliberative care rspund n
l
alte organe centrale de specialitate, care i sunt subordonate, precum i fa de prefect.
Fa de celelalte autoriti ale administraiei publice, Guvernul exercit raporturi de
coordonare, n ceea ce privete autoritile administraiei centrale autonome i raporturi
de tutel administrativ, exercitat prin reprezentantul Guvernului, prefectul, fa de
cu exercitarea mandatului lor, precum i, dac este cazul, o compensaie adecvat M
autoritile autonome locale i judeene.
pentiu ctigul pierdut sau remuneraii pentru munc depus i o asigurare social :I|j
aleMf
aferent. Un ultim aspect reglementat de art. 7 al Cartei privete regimul funciilor i

activitilor incompatibile cu m andatul de ales local, care nu pot fi stabilite dect
prin lege sau pe baza principiilor juridice fundamentale. Toate aceste exigene ale
Cartei au fost valorificate, n legislaia romneasc, prin adoptarea, pc lng Legea nr.
215/2001 a administraiei publice locale, care cuprinde i ea referiri la aleii locali, i a
Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali1, cu modificrile i completrile
ulterioare. Regimul incompatibiJitilor privind aleii locali este reglementat.n Legea
nr. 161/2003 privind asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice i a
un oi funcii publice, pievenirea i sancionarea corupiei, cu modificrile ulterioare, n
Cai tea 1 titlul IV capitolul 111, seciunea a 4-a, Incompatibiliti pentru aleii locali.
M. Of. nr. 912 din 7 octombrie 2004.
f]
J
li
|1
If
./
J
C
||
4. C onsiliul local
Statutul constituional i legal. Potrivit art. 121 alin. (1) din Constituie, autoritile
administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae sunt
consiliile locale alese i primarii alei, n condiiile- legii. Constatm c prin aceast
dispoziie constituional, consiliul local este calificat ca fiind una din autoritile publice
prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae. Ele reprezint astfel o
autoritate a autonomiei locale cu caracter deliberativ. n afara termenului de consiliu
local, legea mai folosete i conceptul de consiliu comunal i consiliu orenesc, prin art.
122 alin. (1), care consacr rolul consiliului judeean de a coordona activitatea consiliilor
I. Dcleanu, Instituii i proceduri constituionale, Ed. CH Beck, Bucureti, 2006, p. 568.
460
comunale i oreneti. Statutul consiliilor locale (comunale, oreneti- i municipale) I

este acela de autoriti administrative autonome cu caracter reprezentativ1.
Componena.
Articolul 121 alin. (1) din Constituie prevede c att consiliile locale, ct i primarii I
sunt alei n condiiile legii. Consiliile locale sunt organe deliberative ale autonomiei !,
locale cu caracter colegial, fiind astfel formate din consilieri alei prin vot universal, egal, |
direct, secret i liber exprimat. Prefectul este cel care stabilete, prin ordin, numrulf
consilierilor, potrivit art. 29 din Legea nr. 215/2001. Acest numr variaz, n funcie de
numrul locuitorilor, ntre 9 consilieri pentru localitile care au pn la 1.500 de locuitori i ...
31 de consilieri pentru localitile care au peste 400.000 de locuitori. Face excepiei
Consiliul General al Municipiului Bucureti, care are un numr de 55 consilieri.

5. Constituirea
. ..
Procedura de constituire, este reglementat prin art..,30-35. din Legea nr. 215/2001,
republicat, cu modificrile i completrile ulterioare i n articolele 1-10 din Ordonana
Guvernului nr: 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare i
funcionare a consiliilor locale*2, precum i n articolele 6-8 din Legea nr. 393/2004
privind Statutul aleilor locali3. Dup cum se remarc n literatura de specialitate4, scopul,
instituirii acestor norme procedurale este acela de a se asigura constituirea cu celeritate a
consiliilor locale, pentru ca aleii locali s aib ndrituirea de a se ocupa de administrarea
treburilor publice, astfel nct interesele comunitii locale s nu aib de suferit5. O prim
etap este reprezentat de convocarea, de ctre prefect, a consilierilor alei n edina
de constituire, n termen de 20 de zile de la data alegerilor locale. Cea de-a doua etap
este a validrii, n cadrul edinei de constituire, a mandatelor consilierilor locali.
Validarea consilierilor se face de ctre o comisie de validare format din consilieri6.
Hotrrea de validare a mandatului consilierilor locali este un act administrativ
de autoritate, cu caracter individual7, fcnd parte din categoria actelor atributive de
statut personal, ntruct ea confer unei. anumite persoane, calitatea de consilier local.
Caracter de act adm inistrativ individual are i hotrrea prin care se invalideaz
alegerea unui consilier local, deoarece prin intermediul ei se infirm (desfiineaz)
dreptul unei persoane (dobndit, cel puin aparent, n urma alegerilor locale), de a avea
calitatea de consilier local8. Dup cum susin autorii citai, dei au caracter individual,
| F.. Popa, Drept administrativ, Ed. Servo-Sal, Arad. 2000, p. 41.
Publicat n M. Of. nr. 90 clin 2 februarie 2002.
Publicat n M. Of. nr. 912 din 7 octombrie 2004, ulterior modificat i complotat.
Anton Trilescu, Alin A. Trilescu. Uncie observai ii i propuneri in legtur cu procedura constituirii
consiliilor locale, articol aprut n Revista Dreptul" nr. 1/2011, p. 176.
* A se vedea Decizia Curii Constituionale nr. 562/2009, publicat n M. Of. nr. 357 din 27 mai 2009.
6 Cu privire la aceast problem, a se vedea Anton Trilescu, Alin A. Trilescu, Procedura atacrii
hotrrilor de validare sau de invalidare a mandatului consilierilor locali ori a consilierilor judeeni, n
Dreptul nr. 1/2010, pp. 91-99. .
7 Pentru dezvoltare, a se vedea Anton Trilescu, Actele administraiei publice locale. Ed. AII Beek
Bucureti, 2002. pp. 34-36.
s Anton Trilescu, Alin Trilescu. Procedura ......art. cit., p. 92.
Consiliul local i primarul
461
cele dou hotrri sunt i de interes public, deoarece de ele depinde constituirea
consiliului local, ca autoritate deliberativ a autonomiei locale. Un asemenea caracter a
stat la baza consacrrii normei conform creia hotrrea de validare sau de invalidare
poate fi atacat de cei interesai la instana de contencios administrativ, n termen de
5 zile de Ia adoptare. Constatm c legea recunoate i altor persoane dect cei
vtmai n drepturile sau interesele lor. legitime dreptul de a ataca hotrrea. Aceste
persoane pot fi att cetenii unitii administrativ-teritoriale n care urmeaz s se
constituie consiliul local, ct i prefectul. Regulile speciale de procedur, inclusiv
termenul de 5 zile de introducere a aciunii, sunt valabile pentru toate subiectele de drept
care pot promova o astfel de aciune (consilieri locali sau judeeni, prefectul, cetenii din
unitatea administraiv-teritorial).
.
Cum am precizat anterior, constituirea consiliului local se realizeaz n termen de 20
de zile de l.a data cnd au avut loc alegerile [art. 30 alin. (1) din Legea nr. 215/2001].
Prefectul este cel care, potrivit art,. 30 alin. (1), face convocarea consiliului nou-ales n
edina de constituire. Pentru ca edina de constituire s aib caracter legal, se impune
participarea majoritii de 2/3 a consilierilor alei.
Dac aceast majoritate nu este realizat, n termen de. 3 zile se ntrunete din nou
edina. .
7
... Dac nici n aceast situaie consiliul nu este ntrunit legal, se va proceda la o nou
convocare, n alte trei zile. Dac consiliul nu se poate ntruni nici la a treia convocare,
datorit absenei nemotivate, prefectul va declara vacante, prin hotrre, locurile
..consilierilor alei care au lipsit nemotivat la oricare din cele trei convocri, dac acetia
mu pot fi nlocuii de supleanii nscrii pe listele de candidai respective, organizndu-se
alegeri pentru completare, n .termen de 30 de zile. Ordinul prefectului poate fi atacat de
cei.n cauz la instana de contencios administrativ, n termen de 5 zile de la comunicare.
Ultima etap este, potrivit art. 34 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, cea a depunerii
jurmntului de credin, n faa consiliului local, de ctre consilierii ale cror mandate
au fost validate.. Potrivit alin. (2) al aceluiai articol, dup depunerea jurmntului, are loc
constituirea consiliului local, care se constat prin hotrre, adoptat cu votul
majoritii consilierilor locali validai, acesta fiind i momentul n care consilierii locali
intr n dreptul deplinei exercitri a mandatului lor1.
6. Statutul consilierului local
Articolul 4 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice
locale1
2, impune, pentru a putea fi ales n funcia de consilier sau de primar, urmtoarele
condiii: mplinirea vrstei de 23 de ani inclusiv pn n ziua alegerilor; persoanelor
respective s nu le fie interzis asocierea n partide politice; persoanele care candideaz s
1 n acest sens, articolul 6 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 prevede:.. c o n silie rii va lid a i d u p e d in a de
co n stitu ire a c o n s iliu lu i loccil in tr n e x e r c iiu l m a n d a tu lu i d e c o n s ilie r d u p d e p u n e re a ju r m n tu lu i" iar
alin. (1 j al aceluiai articol prevede: ..c o n s ilie r ii va lid a i in tr n d re p tu l d e p lin e i e x e rc it ri a m a n d a tu lu i de
la d a ta d e c la r rii c a leg a l c o n stitu it a c o n s iliu lu i din c a r e j a c p a rte , p o tr iv it L e g ii nr. 2 15/2001. cu
m o d ific rile i c o m p let rile u lterio a re .
2 Republicat n M. Of. nr. 333 din
17 mai 2007.
462
D REPT ADMINISTRATIV
aib cetenia romn i domiciliul n Romnia, potrivit art. 16 alin. (3) din Constituie;
persoanele respective s aib domiciliul n unitile administraiv-teritoriale n care
urmeaz s fie alese. n cazul candidailor independeni, ipe lng condiiile de eligibilitate
enunate se mai impune i cea a listei de susintori.
j
Cea de-a doua problem privind statutul consilierilor vizeaz incompatibilitile, al
cror regim l regsim reglementat de Seciunea a IV-a, Capitolul III, Titlul IV, Cartea I
din Legea nr. 161/2003.
j
Astfel, potrivit acestui text, funcia de consilier este incompatibil cu: funcia de
primar sau viceprimar; funcia de prefect i subprefect; calitatea de funcionar public sau
angajat cu contract de munc n aparatul propriu al consiliului local respectiv sau n
aparatul propriu de specialitate al consiliului judeean ori..al prefecturii din. judeul
respectiv; funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director,; manager,
asociat, administrator, membru n consiliul de administraie sau cenzor la regiile
autonome i societile comerciale de interes local nfiinate sau aflate sub autoritatea
consiliului local ori a consiliului judeean respectiv sau 3a regiile autonome i societile
comerciale de interes naional care i au sediul sau care dein filiale n unitatea
administrativ-teritorial respectiv-,; funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor
generale ale acionarilor sau. asociailor la o societate comercial de interes naional Care'
i are sediul sau care deine filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; funcia
dc reprezentant al statului la o societate comercial care i are sediul ori deine filiale n
unitatea administrativ-teritorial. respectiv; calitatea de senator sau deputat; funcia de
ministru, secretar de stat, subsecretar de stat i funciile asimilate acestora:
O alt problem care vizeaz implicit i statutul consilierilor este cea a mandatului
consiliului local, care este de patru ani i se exercit de la data constituirii, pn la data
constituirii consiliului nou ales (art. 38). Mandatul consiliului local poate fi prelungit doar
prin lege organic i numai pe timp de rzboi sau catastrof. Legea nr. 215/2001 consacr
instituia suspendrii de drept a mandatului de consilier local, care intervine n situaia
n care consilierul a fost arestat preventiv.
Aceast situaie se constat prin ordin al prefectului, urmare .a sesizrii fcut ctre
acesta, de ctre instana de judecat. De esena instituiei suspendrii, indiferent de
situaia n care ca intervine, este caracterul ei vremelnic, n sensul c msura dureaz pn
i
la soluionarea definitiv a cauzei care a atras suspendarea. n cazul n care a fost gsit
nevinovat, consilierul arc dreptul la despgubiri, potrivit'legii. De precizai i faptul c n
exercitarea funciei, consilierii sunt n serviciul colectivitii locale.
7. Atribuiile consiliului local

Dii punctul de vedere al competenei sale materiale (rationae materiile), consiliul
local dispune de competen material general n unitatea administrativ-teritorial
n care a fost ales i funcioneaz. Din punctul de vedere al competenei teritoriale
Consiliul local i prim am /
463
(rationae loci), consiliul local are competen local, limitat la unitatea

administrativ-teritorial respectiv.
Articolul 36 stabilete norma de principiu potrivit creia consiliul local are iniiativ
i hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor care
sunt date prin lege n competena altor autoriti ale administraiei publice centrale sau
locale.
Alineatul al doilea stabilete mai multe categorii de atribuii pentru consiliul local
Anterior modificrii legii, aceste atribuii erau numai enumerate, nu i clasificate, ceea ce
a determinat doctrina s opereze ea mai multe clasificri1.
Prin Legea nr. 286/2006 au fost aduse modificri att n ceea ce privete fondul
reglementrii, ct i forma. n ceea ce privete forma, dup cum am precizat deja, anterior
legea nu opera o clasificare, ca n prezent. Referitor la substana reglementrii, se poate
constata c a intervenit o diminuare a atribuiilor consiliului local, corespunztor creterii
atribuiilor aferente primarului12. Legea nr. 215/2001, astfel cum a fost ea modificat, prin
Legea nr.-286/2006 i republicat, consacr mai multe categorii de atribuii, n interiorul
crora sunt enumerate atribuiile concrete pe care le exercit consiliul local:
a) atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al
primarului, ale instituiilor i serviciilor publice de interes local i ale societilor
comerciale i regiilor autonome de interes local. n exercitarea acestei atribuii,
consiliul local aprob statutul localitii i regulamentul de organizare i funcionare a
consiliului local; tatul de funcii al aparatului de specialitate al primarului, al instituiilor
i serviciilor publice de interes local; exercit n numele'localitii, drepturile i obligaiile
corespunztoare participaiilor deinute la societi comerciale sau regii autonome.
b) O a doua categorie o reprezint atribuiile privind dezvoltarea econoimicosocial i de mediu a comunei, oraului sau municipiului. n exercitarea acestei
atribuii, consiliul local aprob, la propunerea primarului, virrile de credite, modul de
utilizare a rezervei bugetare, bugetul local, contractarea sau garantarca.de mprumuturi;
stabilete impozitele i taxele locale3. Totodat, consiliul local aprob documentaia
pentru lucrrile de investiii, strategiile de dezvoltare economico-sociala i duce la
ndeplinire msurile necesare n procesul de integrare europeana n domeniul proteciei
mediului i gospodririi apelor.
c) n a treia categorie intr atribuiile privind administrarea domeniului public i
privat ai comunei, oraului sau municipiului. n acest sens, consiliul local hotrte cu
privire la modalitile de punere n valoare a. bunurilor proprietate public sau privat a
unitii administrativ-teritoriale; avizeaz sau aprob documentaiile de amenajare a
teritoriului i de urbanism i atribuie denumiri de strzi, piee, obiective de interes local.
1 A. Iorgovan, T ra ta t d e d re p t a d m in istra tiv, op. cir., cd. 4,

a d m inistrativ, Ed. Cordial Lex, Cluj Napoca, 2004, pp. 173-176;
2 1. Nicola, D r e p t a d m in istra tiv, op. cit., p. 214.
voi. 1, pp. 500-501: R. N. Pelrcscu,
D rept
3 Pentru dezvoltri asupra reglementrii acestei materii, v. I. Nicola. C o n sid era ii cu p r iv ir e k t aplicarea
O.G. nr, 3 6 /2 0 0 2 p r iv in d im p o zitele i ta xele lo c a le i a leg isla iei co m p lem e n ta re, n RDPnr. 1/2003. pp. 79-87.
464
DREPT ADMINISTRATIV
d) O alt categorie include atribuiile privind gestionarea serviciilor furnizate ctre

ceteni, prin care consiliul local asigur cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor
publice din domeniul educaiei sociale, sntate, cultur, sport, tineret, ordine public,
situaii de urgen, protecia mediului, a monumentelor istorice, evidena persoanelor,
ci de comunicaie, canalizare i alte servicii prevzute de lege.
e) O ultim categorie cuprinde atribuiile privind cooperarea interinstituional pe
plan intern i extern. n exercitarea acestei atribuii, n principal consiliul locai hotrte
cooperarea sau asocierea cu alte uniti administraiy-teritoriale din ar sau strintate.
8. Funcionarea consiliului local
Forma de lucru a consiliului local este edina, care are caracter lunar, la cererea
primarului. n afar de edinele ordinare, mai exist i edine extraordinare, care pot'
avea loc ori de cte ori este necesar, la cererea primarului sau a o treime din numrul
membrilor consiliului.
Pentru a fi legal constituite, legea impune, prezena majoritii, consilierilor n funcie
(ari. 40). edinele, sunt conduse de lin preedinte de edin, ales pentru o perioad de 3
luni, care va conduce edinele.consiliului i va semna hotrrile adoptate de acesta! .
Interesant de subliniat este' faptul c prezena consilierilor la edin este obligatorie.
Cazurile n care se consider c absena consilierilor este motiva't urmeaz, a fi
stabilite prin regulamentul de organizare i funcionare consiliului local/ '
' j- !V ;
In cazul n care un consilier absenteaz nemotivat de dou ori consecutiv, este
sancionat n condiiile regulamentului de organizare i funcionare a consiliului local;
Legea consacr caracterul public al.edinelor consiliului local, cu excepia cazurilor
n care consilierii decid, eu majoritate de voturi, c acestea ,s se.desfoare cu uile
nchise:- Practica funcionrii organelor colegiale, evideniaz,, astfel utilizarea a dou,,
modaliti de vot: votul deschis, este cel care permiteidentificarea votantului (n acest
caz, libertatea acestuia este ngrdit de posibilitatea de a suporta diverse consecine, ca
urmare a voinei exprimate) respectiv votul secret, cel care asigui' anonimatul votantului,
astfel nct libertatea de voin a votantului este respectat1. Lucrrile fiecrei edine sunt
consemnate ntr-un proces-verbal, semnat de consilierul 'care conduce edina'i de
secretarul unitii administrativ-teritoriale.
n literatura de specialitate s-a pus n discuie care este persoana care are
competena s deschid edina consiliului Jui, conturndu-se, practic, trei soluii2:
a)
aceast persoan este primarul, argumentndu-se, n-principal, pe ideea.c el este cel
care convoac n edina consiliul local i supune spre aprobare ordinea de zi. O asemenea
soluie nu poate l acceptat deoarece primarul nu este singurul care poate convoca consiliul
local n edin, un asemenea drept are i cel puin o treime din numrul consilierilor, ceea
cc nu nseamn c toi consilierii care au convocat edina o vor i deschide.
1 L. C. Rund, A sp e c te te o re tic e i p r a c tic e p r iv in d s e c r e tu l votului, in c a r u l a d o p t rii h o t r r ilo r

re fe rito a re la p e rso a n e , de c tre co n siliile lo c a le i ju d e e n e , n lucrarea Reformele administrative i judiciare
1|
;
n perspectiva integrrii- europene. Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr.
6/2004, Institutul de tiine Administrative Paul NegulescuYpp. 266-274.'
j
A. Vasile. I. lmbrcscu. C o n sid e ra ii in le g tu r c u p e r s o a n a ca re are c o m p e te n a d e a d esc h id e
||
e d in a d e c o n s iliu lo ca l, n RDP nr. 1/2Q08, pp. 70-72.
1 '|
465
b) aceast competen aparine secretarului unitii administrativ-teritoriale, pe

considerentul c el este cel care, la nceputul edinei, supune spre aprobare
procesul-verbal al edinei anterioare. Nici aceast soluie nu poate fi primit, deoarece
atribuiile secretarului sunt expres prevzute de lege i ele vizeaz, n principal, buna
organizare i desfurare a edinelor, nu deschiderea lor. Mai mult chiar, i la edinele
de consiliu judeean secretarul judeului face acest lucru, ceea ce nu nseamn c el
deschide edina, acest rol avndu-1 preedintele consiliului judeean.
c) o a treia., opinie este aceea c- edinele consiliului local sunt deschise de
preedintele de edin, care se alege pe o perioad de 3 luni, tocmai pentru a'conduce
edinele de consiliu local, inclusiv de a le deschide. E greu de acceptat c o persoan
deschide edina, iar p alta o conduce.
.
Dup cum am artat, legea recunoate posibilitatea ca n consiliile locale n care
consilierii aparinnd unei minoriti naionale reprezint cel puin o cincime din numrul
total, la edinele consiliului local s se poat folosi i limba matern a minoritii
respective. nainte de modificare, legea fcea referire Ia o treime din numrul
consilierilor,.ns, n urma modificrilor care s-au produs prin Legea nr. 286/2006, textul
actual vorbete despre, o cincime din numrul consilierilor. Ca senator, membru al.
Comisiei de,.administraie public i organizarea teritoriului, ne-m opus acestei
.modificri, ns amendamentul nostru a. fost, respins pe considerentul c Legea nr.
.215/2001 impune,, pentru recunoaterea, anumitor drepturi ale minoritilor etnice n
raport cu administraia public local, procentul de 20%, ceea ce nseamn o cincime din
numrul total.9
9. Actele consiliului local
n exercitarea atribuiilor care-i revin, consiliul local adopt, potrivit articolului 45,
hotrri, care se comunic n mod obligatoriu primarului localitii i prefectului
judeului. Hotrrile se adopt cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar dc
cazurile n care prin lege sau prin regulamentul de organizare i funcionare a consiliului
se prevede o alt majoritate. Cu votul majoritii consilierilor locali n funcie se adopt
acele hotrri care privesc bugetul loc.al, contractarea de mprumuturi, impozite i taxe
locale, participarea la programe de. dezvoltare judeean, regional, zonal sau
transfrontalier, organizarea ;i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea
teritoriului, asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, cu persoane juridice
romne sau strine. Hotrrile privind patrimoniul se adopt cu votul a dou treimi din
numrul total al consilierilor n funcie.
Legea recunoate, prin art. 45 alin. (5), posibilitatea ca unele hotrri s fie adoptate
prin vot secret. Acele hotrri care au caracter individual, care privesc anumite persoane,
sunt luate ntotdeauna prin vot secret. Hotrrile consiliului local sc semneaz de ctre
preedintele de edin, se contrasemneaz de secretar. n situaia n care consilierul care
a condus edina lipsete sau refuz s semneze o anumit hotrre, aceasta va fi semnat
de 3-5 consilieri. Secretarul are aptitudinea legal de a nu contrasemna hotrrea, atunci
cnd apreciaz c aceasta este ilegal [art. 48 alin. (1)]. ntr-o atare situaie, el este obligat
s-i prezinte motivat opinia sa, care urmeaz a fi consemnat n procesul-verbal al
466
D REPT ADM INISTRATIV|
edinei. Secretamlui i revine i misiunea s comunice n scris hotrrea primarului i i

prefectului, dar nu mai trziu de 10 zile lucrtoare de la data adoptrii. Din punctul de j
vedere al naturii lor juridice, hotrrile consiliului local sunt acte administrative, care $
pot avea caracter normativ.sau individual1. n funcie de acest caracter poate fi stabilit
data. intrrii n vigoare a hotrrii, fiind vorba despre: data aducerii la cunotin public a
hotrrilor cu caracter normativ; data comunicrii hotrrilor cu caracter individual. n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au
o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, hotrrile cu caracter normativ se- aduc
la cunotin public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective,
iar cele cu caracter individual se comunic, la cerere, i n limba matern a acestora.
10. Rspunderea consilierilor
Din coroborarea dispoziiilor legale i raportarea lor la Constituie, credem c se pot j
identifica urmtoarele forme ale rspunderii consilierilor*2:
a) o rspundere administrativ disciplinar, care se poate concretiza n urmtoarele
sanciuni: suspendarea de drept din funcie a consilierului, care poate, interveni numai n
cazul n care acesta a fost arestat preventiv. Este vorba despre situaiile n care consilierul
a fost trimis n judecat pentru svrirea, cu intenie, a unor fapte penale, precum i n
situaia n care s-a pus n micare aciunea penal, dac s-a luat mpotriva consilierului, i
msura arestrii preventive. n aceast situaie, instana de judecat are obligaia legal s .
comunice, de ndat, prefectului, situaia intervenit, pentru ca acesta, prin ordin, s,ia act
de intervenia suspendrii de drept, Prin Legea nr. 393/2004 ..privind Statutul aleilor j.
locali au fost introduse anumite sanciuni" disciplinare, specifice consilierilor, cum ar fi..*;
avertismentul, chemarea la ordine, retragerea cuvntului, eliminarea din sala de edin,.
excluderea temporar de la lucrrile consiliului i ale comisiei de specialitate i retragerea /
indemnizaiei de edin pentru o perioad de 1-2 luni;
b) o rspundere administrativ patrimonial, care intervine n baza articolelor 52
i 126 alin. (6) din Constituie i a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ;
c) o rspundere penal, care poate atrage dup sine, cum spuneam, intervenia 1
suspendrii consilierului mpotriva cruia s-a luat msura arestrii preventive..'n cazul n '
care consilierul suspendat a fost gsit nevinovat, el are dreptul la despgubiri, n condiiile
prevzute de lege.
1 1 . Dizolvarea consiliului local
i afl reglementarea n seciunea a IV-a a capitolului II, articolul 553, care instituie
dou tipuri de dizolvare, respectiv dizolvare de drept i prin referendum4. Potrivit
articolului 55 alin. (1), dizolvarea de drept a consiliului local intervine n trei situaii:
R. N. Pclrcscu, op. cir., 2004, pp. 213-214.

2 A. Iorgovan, T rata t d e d re p t a d m in istra tiv , op. c it., voi. I, pp, 508-511.
3 Asllel cum a-fost el modificat de pcl. 1 al ari. 1 din Legea nr. 59 din 31 m anie 2010. publicat n M.
Of. nr. 222 din 8 aprilie 2010.
Pentru o analiz detaliat a referendumului local, v. Florin Coman-Kund, C o n s id e ra i p r iv in d
re fe re n d u m u l lo c a l in R o m n ia . n RDP nr. 3/2004,- pp. 38-56.
Consiliul local i prim nd
467
a) cnd consiliul nu se ntrunete timp de dou luni consecutiv, dei a fost convocat
potrivit prevederilor legale;
b) cnd nu a adoptat n trei edine ordinare consecutive nici o hotrre;
c) cnd numrul consilierilor se reduce sub jumtate plus unu i nu se poate completa
prin supleani. Intervenia situaiilor mai sus menionate se comunic de ctre primar,
viceprimar, secretar, .sau orice persoan interesat instanei de contencios administrativ, a
crei hotrre se comunic prefectului.
Cel de-al doilea tip de dizolvare este dizolvarea prin referendum, care poate fi
iniiat de 25% din numrul cetenilor cu drept de vot nscrii pe listele de alegtori.
Referendumul local poate fi definit ca reprezentnd un procedeu al democraiei
semi-directe i, totodat, un mijloc de accentuare a autonomiei locale, prin intermediul
cruia, n condiiile legii, cetenii din unitile administrativ teritoriale se pronun n
mod direct, asupra unor probleme de interes local, adoptnd .decizii obligatorii pentru
reprezentanii lor (autoritile publice locale)]. Referendumul se organizeaz de o
comisie numit prin ordin al prefectului, compus dintr-un reprezentant al acestuia, unul
al primarului, al consiliului local (sau judeean, cnd referendumul privete, dizolvarea
consiliului judeean). Referendumul este valabil, dac s-au prezentat la urne cel puin
jumtate plus unu din numrul total al locuitorilor cu drept de vot,-.iar pentru dizolvare
trebuie s se pronune cel puin jumtate plus unu din numrul total al voturilor valabil
.exprimate. n perioada dintre momentul dizolvrii i constituirea, n urma alegerilor, a
unui nou.consiliu local, problemele curente ale comunei sau oraului vor fi rezolvate de
primar, sau, n lipsa acestora, de secretarul unitii administrativ-teritoriale, n limita
competenelor care le revin acestora. Dup cum -a remarcat n literatura de specialitate,
legiuitorul nu .condiioneaz organizarea referendumului care are ca scop dizolvarea
consiliului local de o activitate nelegal, inprtun ori de inactivitate a acestuia. Din
aceast perspectiv, prevederea i procedura pe care o instituie pot deveni periculoase,
electoratul dintr-o unitate administrativ teritorial sau alta putnd fi manipulat din interese
politice oculte". De aceea apreciem c de lege ferenda, se impune ca textul privind
dizolvarea prin referendum a consiliului local, . ca i a celui judeean, de altfel,
dispoziiile aplicndu-se n mod corespunztor, s fie completat cu un text care s
prevad cauzele care pot atrage organizarea unui referendum pentru dizolvare.
Legea recunoate, prin articolul 55 alin. (2), dreptul primarului, al viceprimarului, al
secretarului de unitate administrativ-teritorial sau al oricrei persoane interesate
de a sesiza instana de contencios administrativ competent cu privire la cazurile de
dizolvare intervenite. Instana analizeaz situaia de fapt i se pronun cu privire la
dizolvarea consiliului local, prin hotrre care este definitiv i se comunic
prefectului.1
1 F. C. Rund, C o n sid era ii p r iv in d re fe re n d u m u l lo c a l n R o m n ia , art. cit., pp. 43-44.

" 1. Nicola. C o n sid e ra fn c u p r iv ir e la p r o ie c tu l leg ii d e m o d ijic a re i co m p leta re a L e g ii nr. 215/2001
p r iv in d a d m in istra ia p u b lic local, n lucrarea Im p lic a iile T ra ta tu lu i in s titu in d o C o n stitu ie p e n tr u E u ro p a
asupra d re p tu lu i p u b lic i a se rv ic iilo r p u b lic e , S e c iu n e a p e n tr u tiin e ju r id ic e i a d m in istra tive, C a ietu l
tiin[ijic nr. 8 /2006 , Institutul de tiine Administrative Paul Ncgulescu, p. 265.
468
DREPT ADMINISTRATIV
12. Primarul
Corobornd articolul 21 cu articolele cuprinse n capitolul III din Legea nr. 215/2001,
desprindem concluzia c primarul reprezint autoritatea administraiei publice cu
caracter executiv1. Legea romn a administraiei publice locale, ca i legea anterioar,
consacr un dublu statut al primarului: autoritatea care reprezint colectivitatea teritorial
care l-a ales, sau, ntr-o formul consacrat n limbajul juridic francez agent al
colectivitii t e r i t o r i a l e autoritate ce reprezint puterea statal la nivelul unitii
administrativ-teritoriale, sau, n acelai limbaj, agent al statului la nivelul comunei,
oraului (municipiului). Considerm c nelegerea complet a statutului juridic al
primarului,.n acord cu principiul autonomiei locale, impune stabilirea unui.raport ntre
consiliile locale i primari, astfel nct aceste autoriti s fie pe deplin compatibile i s
contribuie, mpreun, la soluionarea, problemelor de interes local*2. Este cunoscut faptul
c n istoria post-decembrist s-au nregistrat situaii conflictuale de notorietate, cum ar fi
cea dintre fostul Consiliu General al municipiului Bucureti i fostul Primar General, al
Capitalei, care au paralizat efectiv activitatea la nivelul Capitalei, printr-o situaie
litigioas interminabil care s-a dus nu numai n plan politic, ci i n plan juridic, cele
dou autoriti atacndu-i reciproc actele administrative pe care le emiteau n faa
instanei de contencios administrativ. ntivun asemenea context, Curtea Constituional a
i adoptat o decizie prin care statueaz c este de neacceptat ca aceste autoriti publice
s-i atace una alteia actele n faa instanei de contencios administrativ (decizia nr..
356/2002)3.. Prin articolul 77 din Legea nr. 215/2001 a administraiei, publice locale se
consacr termenul de primrie, care este o structur funcional cu activitate permanent,
format din primar, viceprimar, 'secretar, aparatul propriu de specialitate l primarului. n
literatura de specialitate s-a exprimat opinia conform creia ar trebui eliminat aceast
structur care este primria, pe motiv c nu are suport constituional4: Nu putem mprti
o asemenea opinie, dat fiind faptul c inexistena unor prevederi exprese n Constituie,
care s fac referire special la primrie nu trebuie s atrag consecina eliminrii, pentru
c prin Constituie nu se epuizeaz sfera tuturor subiectelor de drept public sau de drept
privat din Romnia. Dac am urma un asemenea raionament, ar trebui desfiinate toate
autoritile publice care nu au o recunoatere constituional expres, ceea ce. este de
neacceptat. Mai mult chiar, am putea spune c, de vreme ce Constituia rezerv unei legi
organice reglementarea organizrii i funcionrii administraiei publice locale i a
regimului autonomiei locale, nseamn c ea recunoate legiuitorului posibilitatea de a
crea acele structuri care s permit organizarea i funcionarea corespunztoare a
administraiei publice la nivelul colectivitilor teritoriale locale.
\ v. Vedina, P rim a ru l, a u to rita te e x e c u tiv a a u to n o m ie i locate, n Dreptul nr. 6/1997, pp. 7-15.
2
A. Iorgovan n M. Constantinescu, I. Muraru, 1. Vida, 1. Deleanu, A. Iorgovan, F. Vasilcscu,

.>/' adn o ta t , Ed. Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti. 1992, p. 271.
Publicata n M. Of. nr. 136 din 3 martie 2003 Astfel, ...att hotrrile Consiliului local, ct i
dispoziiile primarului sunt fio acte cu caracter normativ, fie acte cu caracter individual. Aceste acte sunt
supuse unui control judectoresc simetric, nici una dintre cele dou autoriti neputnd ataca direct. n
contencios administrativ, actele emise de cealalt.
A.-L. Nicu, C o n sid e ra ii p r iv in d co n c e p tu l d e p r im r ie i fu n d a m e n tu l e i ju r id ic , n lucrarea
R e fo rm ele a d m in istr a tiv e i ju d ic ia r e n p e r sp e c tiv a in te g r r ii e u r o p e n e " . Seciunea pentru tiine juridice i
administrative. Caietul tiinific nr: 6/2004, Institutul de tiine Administrative Paul Ncgulescu, Ed. Burg
Sibiu, pp. 317-322.
.
C o n stitu ia R o m n ie i co m e n ta t
469
13. Alegerea primarului, ca i a consiliului local, se face prin vot universal,

egal, direct, secret i liber exprimat. Modul de alegere a primarului s-a realizat pn n
prezent ntr-o form care presupunea, ca regul, organizarea a dou tururi de scrutin.
Aceasta deoarece, n primul: tur de scrutin era declarat ales primarul care a ntrunit
majoritatea voturilor valabil.exprimate. Cnd nu se realiza aceast majoritate, se organiza
al doilea tur de scrutin, n cel mult dou sptmni, ntre candidaii aflai pe primele dou
locuri. Era declarat ales cel care a obinut cel mai mare numr de voturi valabil exprimate,
n anul 2011, s-a produs o modificare de substan n procedura de alegere a primarului,
urmare a modificrilor aduse Legii nr. 67/2004 privind organizarea alegerilor locale, prin
Legea nr. 129/20111. Astfel, n prezent primarul se alege dup aceeai procedur utilizat
i pentru alegerea preedintelui consiliului judeean, prin scrutin majoritar uninominal
organizat ntr-un singur tur, fiind declarat ales candidatul care a ntrunit, n primul
tur, cel mai mare numr de voturi. n ceea ce ne privete, nu mprtim aceast
modificare legislativ, pe considerentul c ea tirbete din legitimitatea celui care deine
funcia de primar, critici pe care le susinem i n ceea ce privete alegerea preedintelui
consiliului judeean: .
. .
Condiii pentru alegerea primarului. Ca i pentru consilieri, Legea electoral
impune aceleai condiii, i anume: s aib drept de vot; s fi mplinit 23 de ani pn n
ziua alegerilor; s aiba domiciliul n unitatea-administrativ-teritorial n care urmeaz s
fie alei; s nu Ie fie interzis asocierea n' partide politice.
14. Mandatul primarului. Este de 4 ani i se exercit de la data depunerii jur
mntului n faa. consiliului local pn la data depunerii jurmntului de ctre primarul
nou ales. Mandatul poate, fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi su de
catastrofa. Aceast posibilitate de 'prelungire prin lege organic reprezint o constan n.
cazul mandatelor exercitate n urma alegerii sau numirii ntr-o funcie de demnitate
public. Astfel, potrivit art. 83 alin. (3) din Constituie, mandatul Preedintelui Romniei
poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrofa.
Corobornd toate prevederile legale privind dobndirea, exercitarea, suspendarea i
ncetarea mandatului de primar, observm'c legiuitorul consider c mandatul primarului
trebuie exercitat cu caracter de permanen, de ctre persoane demne i care dispun de
capacitate juridic, avnd domiciliul n unitatea administrativ teritorial n care au fost
alese, n condiiile n care validarea n funcie s-a fcut cu respectarea legalitii".
15. Statutul primarului este format din totalitatea drepturilor, obligaiilor,
atribuiilor i responsabilitilor pe care i lc consacr Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleilor locali i Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, care dau identitate
acestei autoriti n sistemul autoritilor administraiei publice din Romnia. O asemenea
problem ar putea fi abordat ntr-o cercetare de sine stttoare, astfel nct ne vom
rezuma n esen, la urmtoarele dimensiuni ale acestui statut: a) primarul este n egal
msur reprezentant al statului, dar i reprezentant al unitii administrativ-teritoriale n12

2 E. Popa, D re p t a d m in istra tiv ,\ Ed. Servo-Sat, Arad. 2000, p. 67.
470
DREPT ADMINISTRATIV
care a fost ales i i desfoar activitatea; b) conduce serviciile publice locale, i aparatu
de specialitate al primarului, numete, revoc din funcie i sancioneaz personali,
acestui aparat. Precizm c una din modificrile aduse Legii nr. 215/2001 prin Legea rit'
286/ 2006, este aceea privind titulatura aparatului de specialitate, care anterior eracalific
a fi al consiliului local, iar n fonna actual, este vorba despre aparatul de lucru M
primarului, n acest fel fcndu-.se o benefic clarificare, a crei necesitate a fost.sesizaii
n literatura de specialitate nc de la apariia Legii nr. 215/2001; c) ndeplinete d!
funcie de autoritate public, i se bucur, pe timpul mandatului, de o anumit protecii;
prevzut de legea penal; dj se afl n serviciul colectivitii locale care l-a ales, fiind!
cum se. exprim doctrina" francez, un agent al acelei colectiviti, calitate care primeazj
fa de cea de agent al statului; e) reprezint unitatea administrativ-teritorial n?
raporturile cu alte autoriti publice, cu persoane fizice sau juridice din ar sau dink
strintate, precum i n justiie; f) pe perioada mandatului, raportul de munc sau def
serviciu la o societate comercial, regie autonom, instituie public, se suspend, id$
dup ncetarea mandatului i reia activitatea, durata mandatului constituind vechime i|;;
munc; g) se bucur de anumite drepturi i ndatoriri specifice cum ar fi: dreptul de
a-i pstra postul reluat dup ncetarea mandatului timp. de 2 ani, perioad n care nu
poate interveni nici o modificare sau ncetare a raportului de munc sau de serviciu;
dreptul la decontul cheltuielilor de transport i plata cursurilor de formare i perfecionare
profesional organizate de instituii specializate n decursul unui an; dreptul de a primi o
indemnizaie, despre care legea prevede c e singura form de retribuire, n acest fel
eliminndu-se situaiile create inclusiv la nivel de jurispruden privind dreptul primarilor
i viccprimarilor de a primi diferite sporuri;. ndatorirea de-a exercita funcia cu bun
credin.i fidelitate fa de colectivitatea care l-a ales i fa de ar.
ncompatibilitiie funciei de primar. Sunt stabilite n Cartea I, Titlul IV,
capitolul III, seciunea a 4-a, art. 87 din Legea nr. 161/2003, care prevede c funcia de
primar, ca i cea de viceprimar, primar general sau viceprimar general al municipiului
Bucureti, preedinte sau vicepreedinte de consiliu judeean, este incompatibil cu:
funcia dc consilier local; funcia de prefect sau subprefect; calitatea de funcionar public
sau angajat cu contract individual de munc, indiferent de durata acestuia; funcia de
preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager, asociat, administrator,
membru n consiliul de administraie sau cenzor sau orice funcie dc conducere sau de
execuie la societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile
dc asigurare i eclc financiare, Ia regiile autonome de interes naional sau-local,'la
companiile i societile naionale, precum i la instituiile publice; funcia de preedinte
sau dc secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la o societate
comercial; funcia de reprezentant al unitii administrativ-teritoriale n adunrile
generale ale societilor comerciale de interes local sau de reprezentant al statului n
adunarea general a unei societi comerciale de interes naional; calitatea de comerciant
persoana fizica; calitatea de membru al unui grup de interes economic; calitatea de
senator sau deputat; funcia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat sau o alt
funcie asimilat acestora; orice alte funcii publice sau activiti remunerate, n ar sau
R.-N. Pelrescu. P ro b lem e a ctu a le a le a d m in istra iei p u b lic e locale n R om nia, n RDP nr. 2/2002, p. 58.
ifnnsiliitl local i primarul .
471
n strintate, cu excepia funciei de cadru didactic sau a funciilor n cadrul unei

asociaii, fundaii sau alte organizaii neguvemamentale. De asemenea, pe durata
exercitrii mandatului, primarul nu poate deine funcia de consilier judeean. Legea
| consacr ns expres posibilitatea ca primarul s exercite funcii sau activiti n domeniul
'didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar-artistice. Remarcm faptul c
incompatibilitile prevzute de actuala lege sunt mai numeroase fa de cele stabilite
anterior n fostul ait. 62 din Legea nr. 215/2001, dispoziii abrogate1n prezent!
16. Atribuiile primarului. Dup cum am remarcat deja, atunci cnd am analizat
atribuiile consiliului local, prin Legea nr. 286/2006 s-a urmrit o consolidare a statutului
! primarului n raporturile sale cu consiliul local, luciu realizat i prin preluarea unor atribuii
de la consiliul local i transferarea lor ctre primari12. Primarul ndeplinete mai multe
"atribuii-prevzute, de art. 68 din Legea nr. 215/2001, care, anterior adoptrii Legii nr.
286/2006, erau numai enunate, ceea ce a determinat doctrina s le grupeze pe mai multe
categorii3. Articolul 63 din Legea nr. 215/2001 enumer urmtoarele categorii de atribuii:^
a) atribuii exercitate n calitate de reprezentant al statului, n condiiile legii. n
exercitarea acestor atribuii, primarul ndeplinete funcia de ofier de stare-civil i de
autoritate tutelar i asigur funcionarea serviciilor de profil, atribuii privind alegerile,
recensmntul, referendumul i altele stabilite de lege.
b) A doua categorie include atribuiile referitoare la relaia cu consiliul local. Cu
privire la modul de exercitare a acestor atribuii, primarul prezint, consiliului local, n
primul trimestru, un raport anual privind starea economic, social i de mediu unitii
''administrativ-teritoriale, alte rapoarte i informri, elaboreaz strategii pentru dezvoltarea
. unitii administrativ-teritoriale-.
.' / - / /
c) O a treia categorie o reprezint atribuiile referitoare la bugetul local. n
! exercitarea acestor atribuii, primarul exercit funcia de ordonator principal de credite,
ntocmete proiectul bugetului local, iniiaz negocieri pentru contractarea de
mprumuturi, verific corecta nregistrare fiscal a contribuabililor la organul fiscal
teritorial a contribuabililor.
d) A patra categorie o reprezint atribuiile privind serviciile publice asigurate
cetenilor. n exercitarea acestor atribuii, primarul coordoneaz realizarea serviciilor
publice de interes local, ia msuri pentru prevenirea i gestionarea situaiilor de urgen,
inventarierea bunurilor din patrimoniul public i privat al unitii administrativ-teritoriale,
numete, sancioneaz, ncadreaz, elibereaz din funcie personalul din cadrul aparatului
propriu de specialitate, asigur elaborarea planurilor urbanistice, emite avize, acorduri i
autorizaii i ia msuri pentru realizarea angajamentelor asumate n vederea integrrii
europene. n afara categoriilor enunate, consiliul local ndeplinete i alte atribuii
prevzute de lege. n vederea exercitrii atribuiilor sale, primarul colaboreaz cu
serviciile deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe de specialitate i cu consiliul
1 I. Nicola, Drept administrativ, Ed. Universitii Lucian Blaga din Sibiu, 2007, p. 234.
2 J. Nicola, op. cit., 2007, p. 238.
3 Cu privire la diferite clasificri ale atribuiilor primarului, v.: R. N. Pelrescu, op. cit.. 2004. pp,
187-190; L Sanlai, D re p t a d m in istr a tiv .i tiin a a d m in istr a ie i , Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 2002, pp.
247-250.
472
DREPT A D M IN ISTRA TIV
judeean. Primarul deleag viceprimarului, sau, dup caz, viceprimarilor, prin dispoziiei!
exercitarea anumitor atribuii care i revin.
. '
17. Actele primarului. n exercitarea atribuiilor sale, primarul, potrivii
articolului 68 din lege, adopt dispoziii, care.se comunic n mod obligatoriu prefectului I 5|
n cel mult 5 zile lucrtoare de la semnarea lor i devin executorii numai dup ce au fosili
aduse la cunotin public sau dup ce
caz. Legea actual prevede expres c dispoziiile primarului pot avea att .caracterul
normativ, ct i caracter individual, ns precizm c majoritatea dispoziiilor emise de jff
primar au caracter individual, ele viznd situaia unor subiecte de drept determinate]
precum numiri n funcie, aplicarea unor sanciuni. Actele primarului, ca orice acte | |
administrative, sunt supuse controlului de legalitate exercitat .de instanele judectoreti ij j j l
baza art. 52 i 126 alin. (6) din Constituie i prevederilor Legii- nr. 554/2004 a'$H
contenciosului administrativ. n baza art. 123 alin. (5) din Constituie i a prevederilor
Legii nr. 340/2004, eu modificrile i completrile ulterioare, i Legii nr. 215/2001 a ...
administraiei publice locale, ele se supun controlului de legalitte-exercitat de prefect.
18. R sp u n d e re a p rim a ru lu i
Rspunderea juridic intervine atunci cnd autoritile publice ori funcionarii publici
svresc abateri, produc, prejudicii sau tulburri bunului mers al activitii administraiei,
abuzuri de orice natur sau vtm drepturile-i interesele legitime ale cetenilor^,. A
:
ntr-o lucrare .de specialitate2, rspunderea juridic este definit a reprezenta o forni.
a rspunderii funcionarului public pentru.nclcarea obligaiilor de. serviciu, n virtutea
raporturilor de drept administrativ care exist ntre acestea i administraia public, ea
mbrcnd formele rspunderii disciplinare, penale, civile (patrimoniale) sau
administrative. Definiia se refer, ntr-un mod deficitar, n opinia noastr, la
funcionarul public, limitndu-i accepiunea, din punct de vedere al autorului faptei, doar
la-acesta. Corect ar fi fost ca ea s aib n vedere nu doar pe funcionarul public, ci i pe
un demnitar, ales sau numit, Ia nivel local su central. Deficitar este i faptul c
rspunderea juridicei e definit ca fiind form a rspunderii funcionarului public, ceea
ce nseamn definirea unui concept prin el nsui, ceea ce nu este indicat a se realiza.
De aceea, apreciem c o definiie mai complet a rspunderii juridice ar fi aceea c
rspunderea juridic reprezint situaia juridic aprut n cazul n care titularul
unei funcii sau demniti publice ncalc atribuiile care i revin, n baza raportului
de drept public (constituional sau administrativ) pe care l are cu autoritatea sau
instituia public, svrind o abatere disciplinar, contravenional, productoare
de prejudicii materiale sau morale sau o fapt penal.1
1 Mihai-Cristian Apostolache, A sp e c te p r iv in d r sp u n d e re a ju r id ic a p r im a r u lu i . n Revista de Drept

Public nr. 2/201 l,p . 63.
' Anton Petrior Parlagi, D ic io n a r d e a d m in istra ie p u b lic . Ed. Economic, Bucureti, 2000, p.. 127.
^nnsilhil local i primarul
473
|
Regimul juridic al rspunderii primarului este guvernat de principiul conform cruia n
i exercitarea atribuiilor sale, primarul este ocrotit de lege, ceea ce nu exclude intervenia
>unor forme de rspundere. Articolul 61 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 prevede c primarul
1ndeplinete o funcie de autoritate public.
"Existena acestui principiu nu nseamn faptul c primarul este exonerat de orice form
de rspundere. Prin art. 128 se instituie o rspundere administrativ, civil, contra
venional sau penal, dup caz, pentru primar, viceprimar, consilieri, prefeci,
subprefeci, secretari generali, precum i pentru personalul din aparatul propriu
pentru faptele svrite n exercitarea atribuiilor care le revin, potrivit legii. Articolul
55 din Statutul aleilor locali1 prevede c aleii locali rspund, n condiiile legii,
administrativ, civil sau penal, dup caz, pentru faptele svrite n exercitarea atribuiilor
ce le revin.
.
Comparnd cele dou texte, constatm o anumit deosebire ntre ele, n sensul c n
Legea privind - statutul aleilor locali nu este menionat rspunderea
contravenional. Apreciem cneconcordana estemlativ, n; sensul n care noiunea de
rspundere administrativa include att rspunderea disciplinar, ct i pe cea
contravenional12..
'
Sunt consacrate dou -'sanciuni', specifice' rspunderii admiriisrativ-disciplinare a
primarului, i anume suspendarea din funcie i demiterea. In caz de'suspendare sau de
vacan a postului, atribuiile sale sunt ndeplinite .de viceprimar, pn la data validrii
primarului nou ales.
Suspendarea din funcie a primarului, este reglementat de lege numai sub forma
suspendrii de drept,.care intervine .n cazul n care primarul a;fost arestat preventiv.
. Instanei de judecat i revine misiunea de a comunica prefectului despre intervenia
msurii arestrii preventive,, iarprefectul, prin ordin, constat suspendarea.mandatului.
Suspendarea dureaz pn la_ncetarea situaiei care a atras-o, iar dac primarul este
gsit nevinovat, acesta are dreptul, n condiiile legii, la plata salariilor corespunztoare
perioadei n care a fost suspendat3.
19. n c e ta re a mandatului primarului are- loc, de regul, la data depunerii'
jurmntului de ctre primarul nou ales. Prin excepie mandatul nceteaz nainte de
termen, fiind vorba despre o ncetare de drept i ca urmare a rezultatelor unui
referendum local. ncetarea de drept intervine, ntr-o prim categorie de situaii, n
condiiile Legii privind Statutul aleilor locali nr. 393/2004.
n conformitate cu prevederile articolului 15 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind
statutul aleilor locali, este vorba despre urmtoarele cazuri de ncetare de drept:
1 Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea 1,
nr. 912 din 7 oct. 2004, cu modificrile i completrile ulterioare (Legea nr. 216/2005; Legea nr. 249/2006;
Legea nr. 286/2006; Legea nr. 144/2007; Legea nr. 35/2008; Legea nr. 58/2009).'
2 Mihai-Cristian Apostolache, art. cit., pp. 65-66.
3 Pentru dezvoltri asupra regimului juridic al acestei instituii, v. N. R. Stoian, Suspendarea din fu n c ie a
p rim a ru lu i iu c o n d iiile L eg ii nr. 215/2001 L e g e a a d m in istra iei p u b lic e locale, n RDP nr. 1/2003, pp. 74-78.
474
DREPT ADMINISTRATIV
a)
demisia, care potrivit articolului 17 din acelai act normativ, trebuie anunat n
scris, consiliului local i prefectului. La prima edin aiConsiliului local, preedintele de
edin ia act de demisia intervenit, care se consemneaz n procesul-verbal de edin,
dup care prefectul .constat, prin ordin, ncetarea mandatului primarului. Ordinul
prefectului, nsoit de un extras din procesul verbal de:edin n care se consemneaz
ncetarea mandatului prin demisie, se nainteaz Ministerului Administraiei i Internelor,
care propune Guvernului stabilirea datei n care vor avea loc alegerile pentruprimar.
n opinia noastr, demisia nu poate fi calificat ca o ncetare de drept a
mandatului primarului. ncetarea de drept este aceea care intervine n baza unui
text de lege, ope Iegis, sau de jure, ea nu mai presupune exprimarea voinei persoanei
al crei mandat nceteaz. Demisia este un act voluntar, iar ncetarea mandatului de
primar ca urmare a unei demisii se ncadreaz n categoria ncetrii mandatului ca
urmare a voinei titularului su.
b) intervenia unei stri de incompatibilitate1;
.
c) schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teriorial, care,
potrivit legii, att n cazul consilierilor, ct.i al primarului, poate interveni numai dup
nscrierea n actul de identitate al celui n cauz a meniunii corespunztoare, de ctre
organele abilitate de lege. Altfel spus,'-primarul poate avea reedina ntr-o alt unitate,
administrativ-teritorial dect cea n care a fost ales, fr. a-i afecta durata mandatului
su12.
I
d) Abrogat3.
;
. ' .
e) condamnarea, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, Ia o pedeaps
privativ de libertate. n acest, caz, ncetarea intervine indiferent dac prin hotrrea
judectoreasc s-a dispus executarea efectiv a pedepsei sau s-a dat cu suspendarea
executrii, articolul 15 litera e) nefacnd nici o distincie n acest sens. n acest-caz, are
aplicabilitate principiul de drept ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debenms (unde
legea nu distinge, nici noi (interpretul) nu distingem).
.
.
f) punerea sub interdicie judectoreasc;
g) pierderea drepturilor electorale.
g ind. l)pierderca, prin demisie, a calitii de membru al partidului politic sau al
organizaiei minoritii naionale pe a crui list a fost ales. Subliniem c pierderea
calitii de membru al partidului pe a crui list a fost ales determin ncetarea mandatului W
numai dac primarul a demisionat din partidul respectivi spre deosebire de consilierii
locali, al cror mandat nceteaz indiferent de modul n care acetia i pierd calitatea de
membri ai partidului politic pa ale crui liste au fost alei.
ncetarea de drept mai intervine, n a doua categorie de situaii, i anumite:
imposibilitatea de a fi exercitat mandatul datorit unei boli grave, certificate medical,
1 Jncompalibililile sunt prevzute de ari. 87 din Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru
asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri,
prevenirea i sancionarea corupiei, publicat n M. Of. nr. 279 din 21 aprilie 2003.
2 Anton Trilcscu, D re p t a d m in istra tiv, ed. 4, Ed. C.H. Bcck,----Bucureti, 59.
Abrogarea s-a produs n baza articolului 1 pct. 111 din Legea nr. 286/2006.
<1
475
timp de 6 luni pe parcursul unui an; dac nu i exercit, n mod nejustificat, mandatul,
timp de 45 de zile consecutive.
Legea recunoate posibilitatea ca mandatul primarului s nceteze i ca urmare a
rezultatului unui referendum local, organizat n condiiile legii, dup aceeai procedur ca
n cazul mandatului consiliului local sau judeean.
Referendumul pentru ncetarea mandatului primarului se organizeaz n situaia n

care primarul nesocotete interesele generale ale colectivitii locale sau nu-i exercit
atribuiile conferite de lege, inclusiv a celor n care acioneaz ca reprezentant al statului.
Cererea trebuie s cuprind, n mod obligatoriu motivele care au stat la baza ei; numele
i prenumele; data i locul naterii; actul de identitate, semntura olograf a
cetenilor care l-au solicitat. n conformitate cu articolul 70 alin. (4) din Legea nr.
215/2001, pentru a se putea organiza, referendum trebuie ntrunite anumite condiii; i
anume:.
;;
.
'
.
.
a) s fie solicitat n scris de cel puin 25% dintre locuitorii cm drept de vot;
b) procentul de 25% trebuie realizat n fiecare dintre localitile: componente ale
comunei, oraului sau'municipiului. ' .
'
\
Sunt aplicabile prevederile art. 55 alin. (5)-(7) 'din Legea nr. 215/2001' n ceea ce .
privete dizolvarea consiliului lqcal, referitoare la cheltuieli, comisia nfiinat prin ordin
afprefectului, condiiile de valabilitate a referendumului!
Indiferent de modalitatea n care se' produce ncetarea mandatului primarului;
prefectul este autoritatea competent s constate prin ordin, ncetarea mandatului.
La. baza ordinului.r se ' vor afla 'un referat ntocmit de secretarul unitii
administrativ-teritoriale, precum i actele. doveditoare ale motivului care determin
ncetarea. Primarul are posibilitatea s atace n. faa instanei judectoreti de contencios
administrativ ordinul prefectului, n termen de 10 zile de la comunicare, n acest caz
procedura prealabil netnaifiind ndeplinit1. Potrivit articolului 69 alin. (5) din Legea nr.
215/2001, instana judectoreasc are obligaia s se pronune ntr-un interval de 30 de
zile, iar hotrrea primei instane este definitiv i irevocabil. n ceea ce ne privete, nu
mprtim .o asemenea soluie, pe care o considerm n contradicie cu dreptul nscris n
Carta European a Drepturilor Omului, privind recunoaterea, pentru fiecare cetean, a
dreptului la un proces echitabil, ntr-un termen rezonabil, judecat de un tribunal
independent i cel de a exercita o cale de atac efectiv.
Data alegerilor pentru funcia de primar rmas vacant se va stabili de ctre Guvern,
la propunerea prefectului, n termen de 90 de zile de la expirarea termenului de 10 zile n
care ordinul prefectului putea fi atacat n faa instanei de contencios administrativ sau de
la data pronunrii hotrrii prin care s-a respins aciunea n anularea ordinului formulat
de primar2.
1 Conform articolului 69 alin. (4) din Legea nr. 215/2001 a contenciosului administrativ.
" Mihai-Cristian Apostolache, art. cit., p.70.
476
DREPT ADMINISTRATIV
20. Viceprimarul
Legea nr. 215/200, republicat, consacr dispoziii referitoare la viceprimar att n'
capitolul III intitulat Primarul'i viceprimarul, ct i n alte articole, situate n alte pri
ale ei (exemplu articolul 128 care reglementeaz rspunderea care revine aleilor locali
inclusiv viceprimarului). Viceprimarul este ales n mod indirect, respectiv de ctre
consiliul local, cu votul majoritii consilierilor n funcie:
.
Durata mandatului viceprimarului este egal cu durata mandatului consilierilor-J
Legea nr. 286/2006 de modificare i completare a legii administraiei publice locale al,
adus elemente de noutate n ceea ce privete statutul juridic al viceprimarului, unele
dintre ele discutabile, dup cum s-a semnalat deja n literatura de specialitate12. Un primi!
element de noutate este cei care piaseaz pe viceprimar n subordineall
primarului. O asemenea dispoziie trebuie.raportat la faptul c rra primarul este cel!
care l numete i l ..elibereaz, din funcie, pe viceprimar, ci consiliul local. D e p
principiu, un funcionar, un demnitar sau chiar un salariat se subordoneaz celui care l jf
numete i l elibereaz din funcie. Este evident c fiind-numit i revocat din funcie de fp
consiliul local, viceprimarul se subordoneaz n primul rnd acestuia i, n acelai timp,
i primarului, asistnd astfel la-6 dubla subordonare a viceprimarului..Un alt argument //ii
pentru care este discutabil consacrarea .expres a. subordonrii viceprimarului'fa de 1
primar este acela c ambii sunt aieLlocali, reprezentani; ai cetenilor.' Primarul este W
ales prin vot direct, iar viceprimarul se poate.spune c este ales prin vot mixt, att direct
ct i indirec. Este ales prin vot direct, mcalitate de consilier, i prin vot indirect, n
calitate de viceprimar. Subordonarea., aleilor locali, dac. putem vorbi despre . un asemenea raport n care acetia ar putea intra, se face fa de cetenii cre i-au ales, H
fa de interesele comunitii, este astfel o subordonare politic, i nu -despre una f i
juridic. Pe durata exercitrii, mandatului de viceprimar, acesta i pstreaz i statutul f:
de consilier local, fr a beneficia de indemnizaia aferent acestui statut. Prin aceast | f
prevedere, introdus prin Legea mv 286/2006, legiuitorul a dorit s-pun n acord
sttutul juridic al viceprimarilor cu cel al vicepreedinilor de consilii judeene, pe | |
considerentul c i unii i ceilali se aleg n mod indirect, de ctre consilier locali-i, |
respectiv, cei judeeni, deoarece anterior modificrilor intervenite, incompatibilitatea cu o statutul de consilier era prevzut numai pentru, vicepreedinii de.consilii judeene, nu ja
i pentru viceprimari. Legiuitorul'a dorit astfel s nlture un paradox, instituind, un 1
statut juridic egal pentru cele dou categorii de funcii3.
1 M. A. Apostolachc, S ta tu tu l vice p rim a ru lu i, n lucrarea R efo rm ele a d m in istr a tiv e i ju d ic ia r e n

p e r s p e c tiv a in teg r rii euro p en e. S e c iu n e a p e n tr u tiin e ju r id ic e i a d m in istra tiv e . C a ietu l tiin ific nr.
6/2 0 0 4 , Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, p. 314.
2 1. Nicola, D rep t a d m in istra tiv, op. cit., 2007, pp. 247-248.
3
1. Nicola, C o n s id e ra ii c u p r iv ir e la p r o ie c tu l le g ii d e m o d ific a re i c o m p le ta r e a L e g ii nr. 2 1 5 /2 0 0 1
p r i v in d a d m in is tr a ia p u b lic lo ca l , n lucrarea Im p lic a iile T ra ta tu lu i in s titu in d o C o n s titu ie p e n tr u
E u ro p a a s u p r a d re p tu lu i p u b lic i a s e r v ic iilo r p u b lic e , S e c iu n e a p e n tr u tiin e j u r i d i c e i a d m in istr a tiv e ,
C a ie tu l tiin ific nr. 8 /2 0 0 6 , Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, p. 267:
_______________
________________________________ 4 7 7
Un alt element de noutate, este acela c viceprimarul este considerat nlocuitorul de

drept al primarului, n acest fel urmrindu-se consolidarea statutului viceprimarului i
responsabilizarea acestuia n exercitarea funciei1.
O modificare pe care nu o. mprtim i care reprezint un regres n reglementarea
statutului juridic al viceprimarului este cea care i permite primarului s delege unele
atribuii primarului, spre deosebire de dispoziiile anterioare, care l obligau pe primar ca, n
tennen de 30 de zile de la data validrii, s delege o parte din atribuiile sale viceprimarului. Cu
alte cuvinte, legiuitorul las .primarului libertatea-de a-i delega viceprimarului unele atribuii,
soluie pe care nu o mprtim, pentru c ea va crea reale probleme n relaia primar-viceprimar
i consiliul local, mai ales acolo unde coloratura politic a celor doi alei locali este diferit12.
n virtutea principiului simetriei juridice, organul care l-a ales pe viceprimar este
ndrituit s-l i schimbe, din funcie. . Hotrrea de schimbare a viceprimarului .se ia de
majoritatea consilierilor n. funcie, la propunerea primarului sau a o treime din numrul
consilierilor. Anterior adoptrii Legii nr, 286/2006, se prevedea o alt procedur de
schimbare a viceprimarului, ca i a preedintelui .i: vicepreedinilor-consiliului judeean.
n ceea ce-1 privete pe viceprimar,- o treime din membrii consiliului local sau primarul
putea formula propunere motivata privind schimbarea din funcie a viceprimarului. Spre
deosebire de reglementarea existent, anterior,, constatm c actuala reglementare a redus
numrul consilierilor care' pot- decide schimbarea, din funcie a viceprimarilor, ca i a
consilierilor judeeni, pentru c este o procedur similar, de la majoritatea calificat de-2/3
ct era anterior, la majoritatea absolut, respectiv majoritatea consilierilor n funcie.
Dac reglementarea anterioar/ impunea anumite motive care s atrag schimbarea
din funcie a viceprimarilor,'preedinilor i vicepreedifiilopde cohsiiii judeene, actuala
reglementare .nu mai- impune mici o condiie,;:lsnd doar votul politic, al. majoritii
absolute s decid revocarea din; funcie. Aceasta" este, n ,opinia noastr, una din cele mai
criticabile soluii cu care vine noua lege, dat fiind faptul c ea va atrage o politizare
excesiv a organelor administraiei publice locale i judeene, permind ca o simpl
majoritate politic, majoritate care se poate schimba, .i realitatea a demonstrat acest
lucru, cu uurin, s decid ncetarea mandatului celor trei alei locali. Trebuie avut n
vedere i faptul c revocarea din funcie trebuie s reprezinte o sanciune disciplinar,
care s fie atras de svrirea anumitor abateri administrative, i nu o simpl msur
politic, nejustificat de comiterea vreunei abateri.. Potrivit art.. 130 din . Legea nr.
215/2001, prevederile art. 57 alin. (4) i 101 alin. (3) privind eliberarea din funcie a
viceprimarilor, a preedinilor i vicepreedinilor consiliilor judeene urmau s se aplice
dup alegerile autoritilor administraiei publice locale din 2008.
Incompatibilitile stabilite de Legea nr. 161/2003 pentru funcia de primar sunt
valabile i pentru funcia de viceprimar.
1 V. Vedina, D. Bakrci, P rin c ip a le le m o d ific ri a d u se p r in L e g e a nr. 2 8 6 /2 0 0 6 p e n tr u m o d ific a re a f i

co m p leta rea L e g ii a d m in istra ie i p u b lic e lo c a le nr. 2 1 5 /2 0 0 1 , n Dreptul nr. 11/2006, pp. 24-25.
2 I. Nicola, C o n sid e ra ii cu p r iv ir e la p r o ie c tu l' le g ii d e m o d ific a re i co m p le ta re a L eg ii nr. 215/2001
p riv in d a d m in istra ia p u b lic localei. n lucrarea Im p lic a iile T ra ta tu lu i in s titu in d o C o n stitu ie p e n tr u E uropa
asupra d re p tu lu i p u b lic i a se rv ic iilo r p u b lic e . S e c iu n e a p e n tr u tiin e ju r id ic e i a d m in istra tive. C aietul
tiin ific nr. 8/2006, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu", p. 267.
478
DREPT ADMINISTRATIV
Legea nu reglementeaz atribuii de sine stttoare pentru viceprimar, rezumndu-se s

prevad c acesta este nlocuitorul de drept al primarului. n caz de vacan a funciei de
primar, atribuiile sale sunt exercitate de drept de ctre viceprimar, sau de unul din
viceprimari, pe care consiliul local l-a desemnat cu votul secret al majoritii membrilor
si, n cazul n care sunt doi viceprimari. n acelai mod va fi desemnat i consilierul care
urmeaz s ndeplineasc atribuiile viceprimarului care a fost desemnat sau exercit de
drept atribuiile primarului.
21. S ecretaru l u n itii a d m in istra tiv -te rito ria le
Legea nr. .215/2001, n forma n care a fost modificat prin Legea nr. 286/2006, a
consacrat instituiei secretarului unitii administrativ teritoriale un nou capitol, introdus
prin Legea nr. 286/2006, i anume capitolul VI4, art. 1208-1209, la care .se adaug restul
dispoziiilor din coninutul legii privind consiliul local, cel judeean, primarul, n care se
fac referiri i la secretarul unitii administrativ-teritoriale, n prezent, dup
republicarea Legii nr. 215/2001, este vorba despre Capitolul 10 din acest act normativ.
Astfel, fiecare unitate administrativ-teritorial (comun, ora, municipiu, jude) i fiecare,
subdiviziune a municipiilor au un. secretar, salarizat din bugetul local.
Potrivit modificrilor aduse Legii administraiei .publice locale, secretarul nu mai este
secretarul consiliului local (cum era.n reglementarea anterioar a legii), ci este
secretarul comunei sau oraului, deci a! unitii administrativ-teritoriale. El este
salarizat din bugetul local, nu din bugetul statului, dar n condiiile stabilite prin lege, i
are statut de funcionar public, cu toate drepturile i obligaiile care revin acestor categorii
de persoane, bucurndu-se de stabilitate n funcie1.
n forma anterioar adoptrii Legii nr.. 286/2006 i Legii nr. 251/20062, care a
modificat Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, secretarul judeului
fcea parte din categoria nalilor funcionari publici. n prezent, toi secretarii de unitate
administrativ-teritorial, inclusiv cei ai judeului, sunt funcionari publici de conducere.
Secretarul unitii administrativ teritoriale are astfel statut de funcionar public de
conducere, dup cum urmeaz: legea impune studii superioare juridice sau administrative
pentru funcia de secretar; se consacr n mod expres interdicia pentru secretarii
unitilor administrativ-teritoriale de a putea fi membri ai unui partid politic, sub
sanciunea eliberrii din funcie, precum i aceea de a fi so, soie sau rud de gradul nti
cu primarul sau cu viceprimanii, respectiv cu preedintele sau vicepreedinii consiliului
judeean; recrutarea, numirea; suspendarea, modificarea sau ncetarea raportului de
serviciu al funcionarului public i regimul disciplinar care i se aplic este cel prevzut de
Legea nr. 188/1999 privind.Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile
ulterioare. Rostul unui asemenea funcionar public, care nu are dreptul prin lege s
aparin vreunui partid sau formaiuni politice, sub sanciunea eliberrii din funcie, este
1 Cristina-Cornclia Fcurdan, R a p o rtu rile se c re ta r u lu i u n it ii

n Caietul tiinific nr. 11/2009, p. 444.
: Publicat n M. Of. nr. 574 din 4 iulie 2006. .
a d m in istra ie i p u b lic e lo c a le .
a d m in istr a tiv -te r ito ria le c u a u to rit ile
Consiliul local i prim nd
479
n primul rnd acela de a asigura legalitatea, stabilitatea i coerena n activitatea

autoritilor administrative autonome locale1.
Secretarul unitii administrativ-teritoriale ndeplinete urmtoarele atribuii,
prevzute de art. 117 din Legea nr. 215/2001: avizeaz, pentru legalitate, dispoziiile
primarului, preedintelui consiliului judeean, hotrrile consiliului local i ale celui
judeean; particip la edinele consiliului local i ale celui judeean; asigur gestionarea
procedurilor administrative privind relaia dintre autoritile autonome locale i judeene
i ntre acestea i prefect; organizeaz arhiva i evidena statistic a hotrrilor consiliului
local i a celui judeean, a dispoziiilor primarului i preedintelui consiliului judeean;
asigur transparena i comunicarea ctre autoritile i instituiile publice, persoanele
interesate, a actelor cerute n baza Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile
de interes public; pregtete edinele consiliilor locale i judeene, ntocmete procesulverbal de edin, redacteaz hotrrile. El poate s mai ndeplineasc i orice alte
atribuii prevzute de legi speciale ori ncredinate de ctre consiliul local, cel judeean, de
primar sau de preedintele consiliului judeean.
-\ Constituia- permie c autoriti publice autonome deliberative i executive s se poat
constitui-i n subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor. Potrivit art. 3 alin. (3)
din Constituie, municipiile fac parte din categoria oraelor, textili ngduind ca, n
condiiile legii, unele orae s fie declarate municipii. Pn n prezent, astfel de
subdiviziuni s-au constituit numai n cadrul municipiu lui: Bucureti, pentru cele ase-sectoare
ale Capitalei, n cadrul crora regsim consilii locale de sector i primari de sector, pentru ca,
la nivelul Capitalei, s fie alese , i s funcioneze,- ca autoriti administrative autonome,
Consiliul General al municipiului Bucureti i Primanil General al municipiului Bucureti,
mpreun cu viceprimarii generali.. Experiena de pn n prezent n ceea ce privete
funcionarea acestor autoriti publice a semnalat multe disensiuni, att ntre autoritile
autonome de la nivelul Capitalei, ct i ntre acestea i cele constituite la nivel de sector. De
aceea, achiesm la propunerile care s-au formulat n doctrin ca, de lege ferenda, s se
elaboreze o lege special pentru administraia public a municipiului Bucureti12.
22. Serviciile p u b lice lo cale i a p a ra tu l p ro p r iu d e sp e c ia lita te
Sunt reglementate n capitolul IV al Legii nr. 215/2001, al crui coninut i denumire
au fost modificate prin Legea nr. 286/2006, devenind Instituiile, serviciile publice de
interes local i aparatul de specialitate al primarului.
Consiliul local poale s nfiineze i s organizeze instituii i servicii publice de
interes local, n conformitate cu specificul i nevoile locale, cu respectarea legii i n
limita fondurilor financiare de care dispune fiecare unitate administrativ-teritorial.
1 C. Miu, E x c e su l d e p u te r e n a c tiv ita te a p rim a ru lu i, n lucrarea Im p lic a iile T ra ta tu lu i in s titu in d o

C o nstituie p e n tr u E u ro p a a su p ra d re p tu lu i p u b lic s i a se rv ic iilo r p u b lic e . Seciunea pentru tiine juridice i
administrative. Caietul tiinific nr. 8/2006, Ed. Burg, Sibiu, 2006, p. 355.
2 A. Iorgovan n M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muram, E.S. Tnsescu,
re v izu it - c o m e n ta r ii i e x p lica ii , Ed. AII Beck, Bucureti, 2004, p. 257.
C o n stitu ia R o m n ie i
480 _________________________________ ___________
DREPT ADMINISTRATIV
Servicii publice pot fi desfurate i de persoanele private, n aceste condiii fiind

aplicabile prevederile dreptului administrativ privind concesiunea, nchirierea sau
administrarea de bunuri i servicii'.
Aparatul propriu de specialitate al primarului12*se numete i se elibereaz din funcie de
ctre primai-, iar personalul din serviciile publice ale comunei sau oraului se numesc sau se
elibereaz din funcie de ctre conductorii acestor servicii, n condiiile legii. Prin articolul 91
se consacr o noiune care nu este prevzut de Constituie, dar care este folosit n limbajul
uzual, anume aceea de primrie', care reprezint o. structur funcional cu activitate
permanent, format din primar, viceprimar, secretar, aparatul propriu de specialitate al
primarului. Primria are misiunea de a duce la ndeplinire hotrrile consiliului local i
dispoziiile primarului, soluionnd problemele curente ale colectivitii locale.
23. Administratorul-public
Administratorul public reprezint Unul din elementele de puternic inovaie aduse prin
noua lege, asupra cruia ne exprimm i cu aceast ocazie dezacordul. Este vorba, n primul
rnd, despre o inovaie neconstituional,-care contravine art.' 121 alin. (1) din Constituie
conform cruia autoritile administraiei publice,, prin-care se realizeaz autonomia local
n comune i n orae sunt consiliile locale alese i primrii alei, n condiiile legii.
Noua lege vine i aduce n peisajul autoritilor administraiei publice, locale rom
neti o instituie care nu numai c era inexistent anterior, dar care afecteaz voina
legiuitorului constituant, care a ncredinat misiunea de a realiza administraia
public local n comune i orae (municipii), consiliilor locale i primarilor.
Administratorului public i pot fi delegate de ctre primar atribuii de coordonare a
aparatului propriu de specialitate sau a serviciilor publice de interes local precum i
calitatea de ordonator principal de credite. Constatm c administratorului public nu i
sunt conferite atribuii proprii, specifice, el urmnd s preia atribuii exercitate de alte
persoane (funcionari publici sau personal contractual) cu funcii de conducere4.
Dincolo de aceste aspecte, ne ntrebm, retoric firete, ce atribuii i caliti mai
pstreaz primarul. Atta vreme ct atribuiile, att ale lui, ct i ale consiliului
local, se duc la ndeplinire prin aparatul propriu de specialitate, ct nevoile
cetenilor se satisfac prin servicii publice, i ct cheltuirea bugetului local urmeaz
s intre n responsabilitatea administratorului public, ntrebarea ce va mai fi
1 I. Vida, op. cil., p. 219.

M
2 Anterior adoptrii Legii hr. 286/2006, era utilizat sintagma a p a ra t d e sp e c ia lita te a l co n siliu lu i local, | |
nlocuit n prezent cu cca de a p a ra t da sp e c ia lita te a l p rim a r u lu i. .
' Cu privire la aceast structur, v. Alina-Livia Nicu, C o n sid e ra ii p r iv in d c o n c e p tu l de p r im r ie i ,j
fu n d a m e n tu l e i ju r id ic . n lucrarea R e fo rm e le a d m in istr a tiv e i ju d ic ia r e n p e r s p e c tiv a in teg r rii e u ro p en e,
||
S e c iu n e a p e n tr u tiin e ju r id ic e i a d m in istra tive. C a ie tu l tiin ific nr. 6 /2004, institutul de tiine
m
Administrative Paul Negulescu, pp. 317.-322.
>;il
4 1. Nicola, C o n sid e ra ii c u p riv ir e la p r o ie c tu l le g ii d e m o d ific a re i c o m p le ta re a L e g ii nr. 2 1 5 /2 0 0 1 | |
p r iv in d a d m in istr a ia p u b lic local. n lucrarea Im p lic a iile T ra ta tu lu i in stitu in d o C o n stitu ie p e n tr u E u ro p a
||
a su p ra d re p tu lu i p u b lic i a se rv ic iilo r p u b lic e , S e c iu n e a p e n tr u tiin e ju r id ic e i adm in istra tive, C a ie tu l
tiin ific nr. 8 /2 0 0 6 , Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu", pp. 261-269.
Consiliul local i primam!
4SI
primarul, ce responsabiliti administrative va mai avea, este pe deplin legitim. Unul

din rspunsurile primite deja n dezbaterea proiectului este acela c se va ocupa de
politic. Da, dar oamenii nu l-au ales s fac politic, ci s fac administraie, adic s se
preocupe de problemele comunitii locale, de dezvoltarea acesteia, de binele cetenilor.
Administratorul public va putea exista nu doar la nivelul localitilor, ci i al
judeului, unde i pot fi delegate aceleai atribuii, astfel c discuiile anterioare sunt pe
deplin valabile, ct i al asociaiilor de dezvoltare intercomunitar.
Fr s insistm prea mult, apreciem c este vorba despre preluarea mimetic n
sistemul romnesc a unor construcii existente cu precdere n sistemul anglo-saxon, unde
realitile instituionale i juridice sunt altele, unde primarii nici nu exist sau exist sub
alte forme, astfel c nu o putem mprti. De aceea, considerm c prevederile referi
toare la administratorul public vor avea o existen efemer i o aplicabilitate restrns,
avndu-se n vedere caracterul permisiv al normei.la care face referire1.
1 1, Nicola,
C o n s id e r a ii.... art. cit.,
p. 268.
482
________________________________________
DREPT ADMINISTRATIV
1. Primarul emite:
a) dispoziii;
b) decizii;
.
c) hotrri.
; . ..
;
2. ncetarea mandatului primarului poate avea loc:

a) Ia data arestrii preventive a acestuia;
b) n cazul imposibilitii de exercitare a mandatului pe o perioad mai are de 3Q.de zile;
c) ca urmare a unui referendum local.
3. Viceprimarul se alege din rndul consilierilor locali:
a) cu votul majoritii consilierilor n funcie;
b) cu votul majoritii consilierilor prezeni;
. c) cu votul a 2/3 din numrul consilierilor n funcie.
4. Primarul are urmtorul statut:
a) autoritate deliberativ a autonomiei locale;
b) autoritate executiv a autonomiei locale;
c) are i rol deliberativ i rol executiv:
5. Consiliul local are urmtorul statut:
a) autoritate deliberativ a autonomiei locale;
b) autoritate executiv a autonomiei locale;
c) are i rol deliberativ i rol executiv:
..
"
6. ntre consiliul judeean, consiliul local i primar exist urmtoarele tipuri de

raporturi:
; .
b) raporturi de tutel administrativ;
c) raporturi de colaborare,
7. ntre consiliul local i primar exist urmtoarele tipuri de raporturi:
b) raporturi de tutel administrativ;
c) raporturi de colaborare.
8. Primarul, n sistemul romnesc:
a) este reprezentant al statului i al colectivitii locale care l-a ales;
b) este reprezentant numai al colectivitii locale;
c) este reprezentant numai al statului.
483
9. Schimbarea din funcie a viceprimarului, a preedintelui i vicepreedinilor

de consilii judeene se poate face:
a) de majoritatea consilierilor n funcie;
b) de 2/3 din numrul consilierilor n funcie;
c) de majoritatea consilierilor n funcie, cu condiia ca acetia s fi svrit anumite
fapte antisociale care i fac incompatibili cu funcia pe care o ocup.
10. Secretarilor unitilor administrativ-teritoriale:
a) le este recunoscut dreptul de a face parte din partide politice;
b) le este interzis s fac parte din partide politice,
c) pot face parte din partide politice, dar nu pot face parte din organele de conducere
ale acestora. .
"
*'
11. Pe durata exercitrii mandatului de viceprimar, acesta:
a) i pstreaz statutul de consilier local, primind i indemnizaia aferent acestui statut;
b) i pstreaz statutul de consilier local,' fr a primi ns indemnizaia aferent
acestui stat;
'
c) pierde statutul de.consilier local.
. \
....
12. Secretarul unitii administrativ-teritoriale trebuie s aib, n mod
obligatoriu:
a) studii juridice;
.
. . . . . . .
b) studii administrative;
.;* .
. . . . .
c) fie studii juridice, fie administrative.
13. edinele consiliului local au loc:
a) n fiecare lun;
b) la. dou luni;
c) trimestrial.
14. Hotrrile consiliului local se semneaz de:
a) preedintele de edin i se contrasemneaz de secretar;
b) de primar i se contrasemneaz de secretar;
c) de toi consilierii prezeni, i se contrasemneaz de secretar.15*
15. Hotrrile consiliului local i ale consiliului judeean care au caracter
individual produc efecte juridice:
a) din momentul aducerii la cunotin public;
b) din momentul comunicrii;
c) din momentul publicrii n Monitorul Oficial al Romniei.
DREPT ADMINISTRATIV ?!
484
16. ntre prefect, pe de o parte, i consilii locale i primari, pe de alt parte:

a) nu exist raporturi de subordonare
b) exist raporturi de subordonare;
;C
c) nu exist raporturi de colaborare.
apitolul
XXVI
PREFECTUL
17. Validarea mandatelor consilierilor locali se face:
a) comisia de validare, format din 3-5 consilieri;

b) de consiliul judeean;
c) de prefect.
' ,
1. S tatu tu l co n stitu io n a l i leg al actu al
Instituia prefectului i are reglementarea legal n prezent n Legea nr. 340/20041,

cu modificrile i completrile ulterioare. n Constituie, el este reglementat n Capitolul
V, Seciunea a 2-a, consacrat Administraiei publice locale, art. 123, intitulat Prefectul.
Faptul c prefectul este reglementat n seciunea consacrat administraiei publice locale,
alturi de consiliul local, primar i consiliul judeean, nu trebuie s determine concluzia
c el reprezint o autoritate a administraiei publice locale. Raiunea pentru care
legiuitorul constituant a git de cuviin; s-l plaseze n aceast parte a legii fundamentale ;
rezid din rolul pe care l ndeplinete, acela de autoritate care vegheaz asupra legalitii
.activitii desfurat.de organele âutonome locale, rol pe care doctrina l evoc prin
sintagma consacrat de tutel administrativ, aspect asupra cruia vom-mai reveni n
cele ce urmeaz.. Prefectul este agentul statului i un organ unipersonal care
18. Validarea alegerii primarului se face:
a) de judectoria n a crei raz se afl unitatea administrativ teritorial;

b) de consiliul judeean;
cj de prefect.
19. Consiliul local i primarul se aleg:

a) prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat;
b) prin vot indirect, de ctre consiliul judeean; .
c) sunt numii n funcie de Guvern.
reprezint Guvernul i administraia-central la nivelul judeului212.
20. Consiliul local are o competen material:
a) general;
*
b) de specialitate;.
- v- "
'' .
,y
21. Primarul are o competen material:
a) general;
b) de specialitate;
'
Activitatea prefectului, c autoritate a administraiei de stat n teritoriu, se deruleaz,

n principal, pe dou componente eseniale, care rezult din calitatea sa dt reprezentant .al
Guvernului ir teritoriu: ' asigur conducerea serviciilor publice decoricentra.te ale
ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile
administrativ-teritoriale, pe de o parte, i respectiv supravegherea respectrii legii de ctre
autoritile administraiei publice locale, pe de alt parte3.
2. Istoric a l re g le m en trii
Sorgintea acestei instituii dateaz din perioada Romei Antice, cnd conceptele de
prefect i prefectur erau utilizate att pentru a desemna o unitate administrativ-
teritorial, ct i o funcie public, civil sau militar4. Naterea ei n forma apropiat dc

ceea ce reprezint azi n sistemul francez i n cele care au preluat-o este recunoscut a se
f realizat n perioada napoleonian, fiind una din creaiile pe care mpratul Napoleon
1 Republicat n M. Of. nr. 225din 24 martie 2008.
* L. Giurgiu, A. Scgrceanu, C. H. Rogoveanu, D r e p t a d m in istra tiv , ed. a Il-a, Ed. Sylvi, Bucureti,
2001, p. 43.
D. Tofan, U nele c o n sid era ii c u p r iv ir e . ia co n tro la i d e le g a lita te e x e rc ita i de p re fe c t. E v o lu ia
legislaiei n d o m en iu , n lucrarea Im p lic a iile T rata tu lu i in stitu in d o C o n stitu ie p e n tr u E u ro p a a su p ra
dreptului p u b lic i a s e rv ic iilo r p u b lic e . Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr.
8/2006, Ed. Burg, Sibiu, 2006, p. 322.
4 M. Preda, T ra ta t d e d re p t a d m in istra tiv , Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1996, p. 575.
Constituiile romne pn la cea din 1991. Ea a fost ns prevzut, sub aceast denumire 1V f
n Legea comunal din 1 aprilie 1864 i n Legea pentru nfiinarea consiliilor judeene nr' $'M -
396 din 2 aprilie 1864. Potrivit prevederilor acestei din urm legi, prefectul era cap
administraiei judeene, cu misiunea de a direge toate lucrrile acestei ctdministraiuni i'Wm fi
a executa hotrrile consiliului judeean. Statutul prefectului era de comisarffn
(reprezentant) al Guvernului pe lng consiliul judeean, abilitat de lege s exercite i j f ff
supravegherea legalitii actelor adoptate de consiliul judeean sau de comitetul f
permanent al acestuia. Atunci cnd considera cu un act este ilegal, putea face recurs la |tl |?
Guvern n temien de 10 zile de la data constatrii ilegalitii, iar Guvernul avea obligaia B l
s se pronune n termen de 20 de zile, n caz contrar obiecia de ilegalitate era nlturat, ij
actul fiind considerat a fi legal. Ca i n prezent, aciunea promovat de prefect (recursul) /L
avea ca efect suspendarea punerii n executare a actului respectiv. Potrivit Legii Jljh
administrative din 3 august 1929, prefectul era numit prin decret regal, la propunerea |
Ministerului de Interne, el fiind un reprezentant al Guvernului i ntregii puteri executive
centrale.n jude, cu rolul de a supraveghea i .controla administraiile locale din jude i M 'r
de a exercita i unele atribuii poliieneti. Acelai rol i atribuii sunt meninute, n mare, | |
pentru prefect, i prin Legea administrativ din 1936, ns Legea administrativ din 14 |j j
august 1938 aduce o . modificare de substan n statutul prefectului,, care devine f i
funcionar public de carier, aa cum este de altfel i n prezent. Potrivit articolului 97
din aceast lege,, prefectul, ca i n prezent, era reprezentantul Guvernului i. al p
Ministerului de Interne i eful ierarhic al tuturor funcionarilor exteriori ai Ministerului M
de Interne din. jude. n exercitarea acestui statut,- prefectul ndeplinea mai'multe atribuii: Jf
supraveghea activitatea funcionarilor i a serviciilor; supraveghea i controla comunele
rurale i urbane din jude, cu excepia municipiilor; executa i controla lucrrile de interes
judeean; convoca, n fiecare lun; pe pretori i pe efii serviciilor exterioare din jude.
Precizm c pretorul era cel care conducea o plas, i care i el era reprezentantul |
Guvernului i eful poliiei din comunele plii. Potrivit Legii din 1938, n afara II
prefectului i a pretorului, care erau reprezentani ai Guvernului n teritoriu, a mai existat ;
funcia de rezident regal, care era numit prin decret regal, la propunerea ministrului de 1
interne, i.ndeplinea i funcia de administrator al inutului. Practic, prin aceast lege au J
fost reorganizate controlul i tutela administraiei locale, dup cum urmeaz: erau
organe de control ministru! de interne, rezidentul regal, prefectul i pretorul, iar organe &
de tutel ministrul de interne, pentru inuturi, i municipiul Bucureti, rezidentul regal
pentru municipii, orae reedin de jude i staiuni balneoclimaterice i prefectul pentru S
celelalte comune1. Legislaia de dup 1944 a eliminat aceast instituie din peisajul $
administraiei publice romneti, tradiia fiind rennodat dup decembrie 1990, prin
Legea nr. 5/1990 privind administrarea judeelor, municipiilor, oraelor i comunelor ^
pn la organizarea de alegeri locale (publicat n M. Of. al Romniei, Partea I, nr. 92 din 1
20 iulie 1990), prin care se nfiineaz prefecturi la nivelul fiecrui jude. Ulterior, prima '*V
.
1
V. Priscaru,
Tralcit ele d re p t a d m in istr a tiv ro m n , op. cit.,
p. 93
prefectul
487
lege de organizare i funcionare a administraiei publice locale nr. 69/1991l, cu

modificrile care i s-au adus prin Legea nr. 24/1996123, precum i Legea nr. 215/2001, cu
modificrile ulterioare, aveau s transforme prefectul ntr-o autoritate a administraiei
publice. ncepnd cu anul 2004, prefectul se bucur de o reglementare de sine stttoare,
Legea nr. 340/2004, cu modificrile i completrile ulterioare.
n tezele Proiectului de Constituie, apar pentru prima dat prevederi consacrate
prefectului, n Titlul III, Capitolul III privind autoritatea administrativ, seciunea 2
referitoare la instituiile locale. Paragrafele 5-6 prevedeau c n fiecare jude i n
municipiul Bucureti, Guvernul numete un prefect, care, ca reprezentant legal al
Guvernului, vegheaz ca activitatea consiliilor locale s se desfoare conform legii i
care este eful serviciilor descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe
guvernamentale, n unitile administrativ teritoriale. n varianta din Teze, prefectul nu
avea dect dreptul s suspende aplicarea unui act administrativ al unei autoriti locale,
iar msura suspendrii putea f i atacat n faa instanei de contencios administrativ a
.tribunalului judeean*. O alt dispoziie referitoare la prefect din Tezele Constituiei era
cea care prevedea c ntre consiliile locale i prefect nu exist raporturi de subordonare.
v n Proiectul Constituiei, titlul III, a fost.reconceput att din punct..de vedere al.
structurii ct i a coninutului su. Astfel, reglementri privind prefectul regsim n
Capitolul V al Titlului III, seciunea a II care: avea denumirea de. administraia public
local i judeean. Articolul 121 din Proiect'reia n mare parte elementele eseniale ale
-statutului prefectului cuprinse n teze, cu dou deosebiri. O prim deosebire.se refer la
dreptul prefectului de a suspenda un act al-autoritilor administraiei publice locale,
care .se transform n dreptul prefectului de a ataca un asemenea act, ceea ce atrage
suspendarea de drept a acestuia. O a doua deosebire privete eliminarea prevederii cu
privire la inexistena unor raporturi de subordonare ntre prefect i consiliile locale,
prevedere care avea s fie introdus, ntr-o form mai dezvoltat, prin Legea de revizuire
din 2003 i care se regsete n actualul alin. (4) al art. 1234.
Raiunea instituiei prefectului trebuie cutat n necesitatea realizrii unui echilibru
ntre dimensiunile autonomiei locale recunoscut colectivitilor teritoriale i exigenele
principiului legalitii. Autonomia local nu poate fi conceput ca o libertate absolut a
autoritilor prin intermediul crora ea se exercit. Exist anumite limite ale autonomiei,
indiferent c ne raportm la un stat unitar sau federal, evident mai accentuate n cadrul
statelor unitare, i aceste limite sunt impuse de lege. Autonomia local nu poate fi
realizat dect n cadrul principiilor statului de drept, nsui principiul autonomiei locale
fiind unul dintre acestea5. O asemenea filozofie a raporturilor dintre autonomia local i
1 Republicat n M, Of. nr. 79 din 18 aprilie 1996.
2 M. Of. nr. 76 din 13 aprilie 1996.
3 Geneza Constituiei, Lucrrile Adunrii Constituante, Regia Autonom Monitorul Oficial Bucureti,
1998, p. 451.
4 Geneza Constituiei, Lucrrile Adunrii Constituante, Regia Autonom Monitorul Oficial Bucureti,
1998, p. 613..
5 A. Iorgovan. n M. Constantinescu, 1. Muraru, A. Iorgovan, E. S Tnsescu, C o n stitu ia R o m n ie i
re v izu it -c o m e n ta rii i exp lica ii, op. c it., p. 261.
488
DREPT ADMINISTRATIV'
starea de legalitate impune i o corelare ntre interesele de nivel local-i cele de nivel
central, care se realizeaz printr-un reprezentant pe care centrul l are la nivelul unitii
administrativ-teritoriale dintr-un jude, departament, provincie, regiune etc. n sistemul
francez, acesta poart numele tradiional de prefect, care s-a ncetenit i la noi i n alte
state. Trebuie avut n vedere i faptul c prin modul n care se constituie, rezultat al
sufragiului popular, organele din teritoriu includ n componena lor ceteni de cele mai
diferite profesii. Statutul de membru al unui astfel de organ nu se dobndete datorit
unor merite n ceea ce privete cunoaterea fenomenului administrativ. Electorii acord
votul lor acelor personaliti care se bucur de credibilitate, de prestigiu, buni ceteni,
preocupai de problemele cetii. Asupra activitii pe care acetia o realizeaz trebuie s
se exercite un control din partea unei autoriti responsabile pentru a se putea constata n
ce msur se ncadreaz n parametrii legalitii.. Un,astfel de control se ntlnete, dup
cum vom constata n seciunea urmtoare, n majoritatea statelor democratice europene.
Instituia prefectului trebuie analizat prin raportare la principiul deconcentrrii
serviciilor publice, care are. ca efect repartizarea puterii,de decizie a Guvernului ,n
favoarea agenilor locali pe care acesta i numete n unitile administrativ teritoriale1.
n ceea ce privete statutul prefectului, n literatura de specialitate s-au exprimat mai
multe opinii. Autorii interbelici au considerat prefectul ca fiind' o autoritate
deconcentrat, opinie mprtit i de cea mai mare parte a a u to r ilo r contemporani*2. Ali
autori calific prefectul ca fiind o autoritatea administraiei publice locale, alturi de
consiliile locale, primari i consiliile judeene. Prefectul este' o autoritate statal n jude,
statutul su fiind prevzut de articolul 123 din Constituie, din care rezult urmtoarele,
dimensiuni:, a) este reprezentantul Guvernului pe plan local-; b) este eful serviciilor
deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile
administrativ-teritoriale. Dup cum s-a semnalat deja corect n literatura de specialitate,
legiuitorul constituant a utilizat n mod incorect sintagma unitile, adm inistrativ-teritoriale,
n locul celei corecte de judee, dat fiind faptul .cservicii publice deconcentrate se
organizeaz numai la nivelul judeului.
n practic a fost consacrata soluia, pe care am criticat-o, a nfiinrii de servicii
deconcentrate Ia nivel regional3*. Exemplu, prin H.G. nr. 333/2005 pentru reorganizarea
direciilor teritoriale de regim silvic i de vntoare n inspectorate teritoriale de regim
silvic i de vntoare , se nfiineaz inspectorate teritoriale de regim silvic i de
vntoare, la care sunt arondate mai multe judee, prevzute n anexa la respectivul act
normativ. O soluie similar a fost promovat prin H.G. nr. 1378/20095, prin care a fost
aprobat Regulamentul de organizare i funcionare a Inspectoratului de Stat n Construcii
sau prin H.G. nr. 918/2010, prin care a fost reorganizat Agenia Naional pentru
Protecia Mediului6.
' C. Ionescu, T ra ta t d e d r e p t c o n s titu io n a l c o n te m p o r a n . Ed. AII Beck, Bucureti, 2003, p. 95.
" I. Vida, P u te re a e x e c u tiv i.a d m in is tra ia p u b lic , op. cit., pp. 167-168.
Vciginia Vedina, N e c o n stitu io n a lila te a s e r v ic iilo r p u b lic e o rg a n iza te c a stru c tu ri regionale.
Revista Dreptul nr. 1/2011, pp. 191-202.
^ Publicata n M. Of., Partea 1. nr. 354/26 aprilie 2005, ulterior modifieat.
5 Publicat n M. Of., Partea 1, nr.
806
din 25 noiembrie 2009.
6 Publicat in M. Of., Partea I, nr.
643
din 15 septembrie 2010.
prefectul
489
Principalul argument adus n critica noastr vizeaz faptul c, potrivit art. 123 din
Constituie, serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe
centrale de specialitate sunt conduse de prefect, care este numit n fiecare jude i n
municipiul Bucureti i nu ar putea conduce un serviciu dconcentrt constituit la
nivelul mai multor judee.
Aa cum ne-am exprimat n articolul citat1, n acest fel se ncearc s se introduc

pe ua din dos regiunea ca unitate administrativ-teritorial, n contextul n care .Legea
fundamental nu o recunoate, soluie cu care nu putem fi de acord.
Mai remarcm faptul c, prin acest rol al prefectului, legiuitorul constituant i cel
organic consacr conducerea bicefal a serviciilor publice deconcentrate din judee12. Att
prefectul ct i serviciile publice deconcentrate fac parte din administraia teritorial de
stat, sintagm prin care se desemneaz autoritile deconcentrate ale administraiei
publice de stat din unitile! administrativ teritoriale, sau, i mai corect, din judee,
respectiv extensiunile teritoriale ale autoritilor centrale de specialitate, cum ar fi oficii
judeene, direcii judeene, grzi judeene precum cea de mediu etc.3; c) este organ de
tutel administrativ, articolul. 123 alin. (5) prevznd expres dreptul prefectului de a
putea ataca n faa instanei de contencios administrativ actele emise de consiliul local,
judeean i primar, dac i se par ilegale4. Dei sintagma poate ataca nu conduce la
concluzia obligativitii prefectului.de ataca n faa instanei de contencios administrativ

actele administrative considerate ilegale, aceasta constituind doar o facultate pentru prefect,
apreciem, n acord cu opiniile din doctrin, c acreditarea acestei idei ar duce la nclcarea
. obligaiei fundamentale a.prefectului, de a'asigur respectarea legilor, ceea ce nu poate fi
acceptat. Pentru, a se evita producerea unor efecte ireparabile, Constituia prevede principiul
suspendrii de drept a actului atacat, fiind astfel consacrata o norm de protecie att a
persoanei, n faa unor eventuale abuzuri ale autoritii administraiei publice locale, ct i a
intereselor naionale, n raport cu cele locale5. n ceea ce privete obiectul aciunii
introductiv de instan, apreciem i noi, n acord cu opiniile exprimate n doctrin, c
aceasta se limiteaz la anularea total sau parial a actului administrativ, precum i
obligarea autoritii publice de a soluiona cererea care i este adresat, prefectul
neputnd solicita plata unor despgubiri cu caracter material sau moral, deoarece aceast
posibilitate a fost recunoscut de lege numai persoanelor fizice sau juridice care se
consider vtmate n drepturi sau n interesele lor legitime6, d) prefectul este garantul
1Verginia Vedina, N e c o n s titu io n a lita te a .... . cirt. cit., p. 201.

2 1. Nicola, D re p t a d m in istra tiv, op. cit., p. 280 i 282.
3 1. Vida, P u te re a e x e c u tiv s i a d m in istr a ia p u b lic , op. cit., p. 128.
4 O. Puie, C ontrolul de tu te l j a dm inistrativ exeici/a t d e p re fect
asupra actelor adm inistrative ale

autoritilor adm inistraiei p u b lice locale in co ntextul Constituiei revizuite, a l L egii nr. 215/2001 a adm inistraiei
publice locale i a l L eg ii nr. 3 4 0/2004 p r iv in d instituia prefectului, n RDP nr. 3/2004, pp. 128-141.
5 A. Iorgovan n M. Conslanincscu, I. Muraru, 1. Vida, 1. Deleanu, A. Iorgovan, F. Vasilcscu,

C onstituia R o m n ie i co m e n ta t i a d n o ta t , Ed. Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p. 276.
6 Liviu Giurgiu, E v o lu ii re c e n te n p r o c e s u l leg isla tiv d e m o d e rn iza re a a d m in istra ie i p u b lic e
rom neti, cu p r iv ir e sp e c ia l la c o n tr o lu l d e tu tel a d m in istr a tiv ex e rc ita t de p re fect, n lucrarea
Im p lic a iile T ra ta tu lu i in stitu in d o C o n s titu ie p e n tr u E u ro p a a su p r a d re p tu lu i p u b lic i a s e rv ic iilo r p u b lice.
Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 8/2006, Ed. Burg, Sibiu, 2006, p. 347.
DREPT ADMINISTRATIV
490
respectrii legii i a ordinii publice pe plan local, atribut conferit prin articolul 1 din
Legea nr. 340/2004, cu modificrile i completrile ulterioare1.

3. D re p t c o m p a ra t
Exercitarea unui-control de legalitate din partea reprezentantului centrului asupra SJ |

activitii autoritilor autonome se regsete n toate statele de drept. De regul, chiar n ;g |
Constituii sunt consacrate reglementri exprese privind acest control i organul care l
exercit.Exemplu, n Constituia Italiei este reglementat controlul legalitii actelor
administrative att la nivelul regiunilor, ct i al provinciilor i comunelor. Astfel, , f
articolul 125 prevede c, la nivelul regiunilor, controlul legalitii actelor administrative
se exercit ntr-o form descentralizat, de ctre un organ de stat, n modalitile i j p :.
limitele stabilite de legile Republicii, fiind admis, n anumite cazuri, i un control de. | | |
fond, dar numai cu scopul de a iniia o nou examinare a deciziei consiliului regional, pe, | | | |
baza unei solicitri motivate. Potrivit articolului 130, controlul de legalitate, al actelor !.
adoptate de provincii, comune i celelalte instituii locale .se exercita tot intr-o forma,
descentralizat, dar de ctre un organ al regiunii, conform modalitilor stabilite; p r i n j ||||
legile Republicii. Constituia Spaniei, fr a conine prevederi speciale, face referire la i | |
un control al activitii organelor comunitilor autonome (n art. 153), care
exercit, pe lng alte autoriti (Tribunalul Constituional, j u r i s d i c i |||||
statului frofln
contencios-administrativ, Curtea de Conturi) i de Guvern. Administraia statului
in jM
teritoriul comunitilor autonome este condus i coordonat de un delegat numit dc
Guvern. Actele
administrative au,.vwivvMruojuw
ale colectivitilor locale
sunt supuse unui control,
care, ,
<LUVern.
/VClClC aummisuauyc
lwvTr.r,'f,t
' ---are caracter
caracter aa pusici
posteriori
se exercit, m
la nivelul
.a M |
are.
iu i i. i ou
mvwui .regiunii, de. un organ special
----- .vnggaa
Guvernului, iar pentru colectivitile teritoriale de nivel inferior, de ctre delegatul 3
Guvernului de la nivel provincial2. n Frana, pn. n 1982, statul exercita asuprr
colectivitilor locale un control foarte riguros, care era calificat prin sintagma tutehi
administrativ, prin intermediul prefectului, care exercita att un control apriori, ct
unul a posteriori. n anul 1982 a fost adoptat Legea privind drepturile i liberti.
comunelor, departamentelor i regiunilor, cunoscut sub numele. de
..
descentralizrii, care, printre altele, elimin noiunea de tutel administrativ, pe care | j
o nlocuiete cu un control de legalitate exercitat de prefect a posteriori. Prefectug|v|^
pierde dreptul de a anula actele autoritilor locale, el dispunnd numai de posibilitatea or
a ataca, n faa tribunalului administrativ, actele pe care le consider ilegale, ca ijt
sistemul constituional romnesc actual. Prefectul este astfel reprezentantul fiecriuf
minister i al Guvernului n teritoriu, pentru a contribui la executarea legilor i a celorlalte - **
reglementri, pentru a asigura controlul administrativ i al legalitii actelor comunele
departamentelor i al stabilimentelor publice din departament i pentru anumit
intervenii statale n domeniul economic3. Constituia Germanici prevede n art. 84.aln;
iii
V/KWV..-,
O"
'.
1 Pentru o analiz de ansamblu a. acestei reglementri, v. G. Furtun, P riv ire
...
d e a n sa m b lu a s u p r c fj
p r iv in d i n s titu ia p re fe c tu lu i, n RDP nr. 3/2004, pp. 104-106

3 L, C. Kund, A d m in is tra ia p u b lic d e n ivel, in te rm e d ia r n d re p tu l c o m p a ra t i n d re p tu l romnie
p. 162.
3 1. Vida, Puterea executiv i administraia public, op. cit., p! 182.
op. cit.,
Prefectul
491
(3) c Guvernul Federal exercit controlul ca landurile s execute legile federale

conform dreptului n vigoare. Constituia recunoate Guvernului dreptul de a trimite
delegai la autoritile superioare ale landurilor, cu ncuviinarea acestora (n cazul n
care ncuviinarea este refuzat, cu cea a Consiliului Federal, Bundesrat), precum i la
autoritile subordonate. Din punct de vedere administrativ.teritorial, Germania este
organizat n 16 landuri (state federale, care alctuiesc federaia), n arondismente (n
numi de 323) i comune (n numr de 14865). Asupra actelor administrative ale
arondismeiitului se exercit un control din partea unui organ intermediar dconcentrt al
landului, aflat n subordinea diiect a ministrului de interne al landului. Acest control este
unul de legalitate, care se exercit a posteriori i este reglementat prin lege, de fiecare
land. Acelai control de legalitate cu caracter a posteriori se exercit i n Austria
asupra actelor administrative ale autoritilor comunale de ctre prefect, care este numit
de Guvern i reprezint landul i federaia.
La nivel comunitar, n Carta european a autonomiei locale regsim articolul 8
consacrat controlului administrativ al activitii autoritilor administraiei publice
locale, care nu poate f i exercitat dect in formele i n cazurile prevzute de Constituie
sau de lege i trebuie s aib ca obiectiv numai asigurarea respectrii le g a lit ii i
p rin c ip iilo r constituionale. Un asemenea principiu se regsete i n legislaia
romneasc, n art.. 1 alin. (3) din Legea nr.- 340/2004'. Prin excepie, controlul adminis
trativ poate includ i.un control de oportunitate, atunci cnd este realizat de
autoritile ierarhic superioare, n ceea ce privete sarcinile a cror executare este delegat
administraiei publice locale.. Exercitarea acestui conrol este guvernat de respectarea
unei proporionaliti ntre amploarea interveniei autoritii de control i importana
intereselor pe care aceasta nelege s le protejeze. Principiul proporionaliti i este nscris
i n Constituia Romniei n articolul 53 care reglementeaz regimul restrngerii
exerciiului unor drepturi sau liberti, ntre dimensiunile acestui regim regsindu-se i
proporionalitatea ntre msura de restrngere i cauza care a determinat-o.
4. R ap o rtu rile d in tre p re fe c t i a u to rit ile a u to n o m e locale
n conformitate cu ait. 12j alin. (4) din Constituie, ntre prefect, pe de o parte, i
consiliile locale i primari, consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt parte, nu
exist raporturi de subordonare. Dispoziia este reluat,. ntr-o formulare identic,5 de
articolul 12 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului1. Raporturile
dintre ele sunt de colaborare, aa nct prefectul, pe de o parte, i autoritile
administraiei publice locale, pe de alt parte, s-i desfoare activitatea fr presiuni
i imixtiuni-. Statutul de reprezentant al Guvernului n teritoriu i confer prefectului
âptitudinea de a veghea pentru ca activitatea consiliilor locale i a primarilor, a consiliilor

. judeene i a preedinilor consiliilor judeene s se desfoare n conformitate cu
^prevederile legale.
Republicat n M. Of. nr. 225 din 24 martie 2008.
' R. N. Petrescu, op. cit., 2004, p. 220.
492
DREPT ADMINISTRATIV
5. Numirea i eliberarea din funcie a prefectului i a subprefectului

Numirea i eliberarea din funcie a prefectului se face prin hotrre a Guvernului,
articolul 123 alin. (1) prevznd c Guvernul numete un prefect n fiecare jude i n
municipiul Bucureti. Propunerea n vederea numirii aparine Ministerului Administraiei
i Internelor, potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 340/2004. Legea impune condiia pentru
prefect de a avea studii superioare de lung durat. Dat fiind faptul c prefectul are statut
juridic de nalt funcionar public, rezult c el se supune prevederilor Legii nr. 188/1999
privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare1, numirea
lui n funcie se face n urma promovrii unui concurs sau examen, organizat n condiiile
acestei legi i ale H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea i
dezvoltarea carierei funcionarilor publici1
2.
6. O e p o litizarea i p ro fe sio n a liz a re a fu n ciei d e p re fe c t
Prefectul i subprefectul fac parte din categoria nalilor funcionari publici.

Aceast calitate le-a fost conferit n anul 2003, prin Legea nr. 161/20033, care a
modificat, printre altele, i Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici.
Prefectul i subprefectul sunt nali funcionari publici, crora legea le interzice s fac
parte din partide politice sau din organizaii crora le este aplicabil acelai regim juridic
ca al partidelor politice, sub sanciunea destituirii din funcia public.
Transformarea prefecilor i a subprefecilor din oameni politici n nali funcionari
publici a nsemnat un proces de profesionalizare a funciei de prefect i subprefect,
dimensiune a reformei n administraia public. Un asemenea statut au prefecii n Frana,
i a existat i n Romnia n prima jumtate a secolului XX, astfel nct practic s-a revenit
la tradiii i s-a valorificat o experien care s-a dovedit benefic n alte state4.
Legea nr. 188/1999, astfel cum a fost ea modificat prin Legea nr. 161/2003,
prevedea c n funciile de prefect i subprefect pot fi numite persoane care ndeplinesc
condiiile pentru a fi numite ca nali funcionari publici, ncepnd cu anul 2006, n mod
ealonat, pe baza hotrrii de Guvern. Dup cum rezult din -textul precitat,
transformarea prefecilor n nali funcionari publicinu a fost i nici nu putea fi

conceput ca un proces mecanic, formal, cum din pcate s-a ntmplat n realitate. Legea .
impunea, n primul rnd, ca persoanele respective s ntruneasc acele condiii care sunt
cerute pentru nalii funcionari publici, iar recrutarea urma s se fac prin examen,
organizat n condiiile legii. De aceea, se vorbea i despre faptul c numirea se va face n
mod ealonat, pe msura ce se vor organiza concursuri de recrutare .i aceste concursuri
vor fi promovate. Prin Ordonana de urgen nr. 179/2005 s-a abandonat spiritul acestei
reglementri, prin articolul 111 care prevedea c prefecii n funcie la data intrrii n
1 Republicat n M. Of. nr. 365 din 29 mai 2007.
2 M. O f nr. 530 din 14 iulie 2008.
J Publicat n M. O f nr. 279 din 21 aprilie 2003.
4 R. P. Postclnicu, P ro p u n eri p r iv in d p ro fe sio n a liza re a fu n c ie i de p re fect. L o c u l i ro lu l p re fectului n
siste m u l a d m in istra iei p u b lice d in R o m n ia , n RDP nr. 2/2003, pp. 81-85; V. D. Ungureanu, C onsideraii
p r iv in d n o ile re g lem en t ri ale fu n c ie i d e p re fe c t n c o n textu l L e g ii nr. 161/2003, n RDP nr. 2/2003, pp. 86-88.
4,
Prefectul
493
vigoare a ordonanei, precum i cei care vor ocupa posturile rmase vacante dup data
intrrii n vigoare a prezentei ordonane i pn la 31 decembrie 2005 pot fi numii n
funcii publice de prefect, n urma promovrii .unui examen de atestare pe post. Un
examen de atestare similar a fost prevzut i pentru subprefecii care se aflau n funcie,
iar fotii secretari generali ai prefecturilor, n funcie la data de 31 decembrie 2005 ca
urmare a promovrii concursului sau examenului organizat pentru ocuparea funciei
publice respective sunt numii n funcia public de subprefect ncepnd cu data de 1
ianuarie 2006. Problema este c prefecii n funcie Ia care se refer textul respectiv, ca i
subprefecii, de. altfel, ocupaser funciile respective ca oameni politici, n urma unor
negocieri politice, astfel nct ei nu aveau aptitudinea de a deveni, printr-un simplu
examen de atestare pe post, din oameni politici nali funcionari publici, crora legea le
interzice s fac pare din partide politice, sub sanciunea destituirii din funcie.
Ct privete semnificaia unui examen de atestare pe post, de esena lui a fost faptul
ca, prin intermediul unei atestri, se urmrete s se confirme sau s se infirme o situaie
juridic preexistent, meninerea ntr-o funcie a unei anumite persoane, nu dobndirea
unui.statut pe care persoana respectiv nu l-a avut niciodat. De aceea, n opinia noastr,
era necesar s se organizeze concursuri pentru ocuparea funciilor de prefeci ca nali
funcionari publici, care s fie gestionate de Comisia special pentru nalii funcionari
publici. Din pcate, acest lucru nu s;-a ntmplat,'fiind astfel. trdat nu numai voina
legiuitorului, ci i legitimitatea procesului n.sine, rezultnd o form fr fond, care, n
opinia noastr, nu mai justific, recunoaterea unei voine politice ferme de a se realiza un
proces autentic de profesionalizare a funciei de prefect.
Constatm astfel c numirea primilor prefeci ca nali funcionari publici s-a fcut
iitr-un mod atipic, am putea spune, prin Susinerea unui examen de atestare pe post a
celor care, anterior adoptrii j O.U.G. iir. 179/2005, fuseser numii ca prefeci prin
negocieri politice .ale celor patrii formaiuni' care constituiau, la acea dat, arcul
guvernamental. n ceea ce ne privete, am criticat acea procedur, n cadrul dezbaterilor
parlamentare care au avut loc n Senat1, pe considerentul c ea este contrar Legii nr.
188/1999, care prevede c intrarea n corpul funcionarilor publici se face prin concurs
sau examen. Cu att mai mult, dobndirea statutului de nalt funcionar public, care este
cel mai nalt la.care poate accede o persoan n cariera sa administrativ, trebuie s aib.la
baz o selecie riguroas, realizat prin concurs.
Avnd n vedere unele aspecte criticabile ale practicii administrative, inclusiv cele
semnalate de noi, unii autori sunt sceptici n ceea ce privete existena unei reale
profesionalizri a funciei de prefect, care continu s rmn mai degrab politic, aflat
la voina puterii executive, dect una profesional. Garaniile acordate prefecilor n
materia stabilitii carierei lor sunt slabe, schimbarea din funcie putnd fi decis de
Guvern, de regul, din raiuni politice, mascate de o aa-zis mobilitate n funcie1
2.
Prin modificrile care s-au adus Legii nr. 340/2004 prin O.U.G. nr. 179/2005 a fost
desfiinat funcia de secretar general al prefecturii i a mai fost nfiinat o nou funcie
de subprefect, iar secretarii generali care dobndiser acest statut n baza unui concurs
organizat n condiiile legii au fost numii direct, prin efectul legii, ca subprefeci.
Prefectul este ajutat n activitatea sa de doi subprefeci, care sunt numii n funcie prin
1 La data adoptrii legii respective, exercitam mandatul de senator, n legislatura 2004-2008.
2 E. Blan, In stitu ii a d m in istra tive. Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2008, pp. 99-101.
494
DREPT ADMINISTRATIV
decizie a primului ministru, la propunerea prefectului i a Ministerului Administraiei i

Internelor. Legea impune pentru subprefect condiia de a avea studii superioare, fr a
mai preciza tipul acestora, rezultnd c poate fi vorba att despre studii superioare de
lung durat, ct i de scurt durat.
;
7. R egim ul in c o m p atib ilitilo r fu n ciei d e p re fe c t i s u b p re fe c t
. . .
!
*
v .
Incompafibilitile pentru funcia de prefect sunt stabilite prin seciunea a IlI-a, cap.
III, Titlul IV, Cartea I din Legea nr. 161 /20031. Astfel, art. 85 din lege prevede c funcia
de prefect este incompatibil cu: calitatea de deputat sau senator; funcia de primar i
viceprimar, primar general i viceprimar general al municipiului Bucureti; fUnci.a de.
consilier local sau de consilier judeean; o funcie de reprezentare profesional salarizat
n cadrul organizaiilor cu scop comercial; funcia de preedinte, vicepreedinte, director
general,, director, administrator, membru n consiliul de administraie sau. cenzor la
societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare
i cele financiare, precum i la instituiile publice; funcia de preedinte sau de secretar al
adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la societile comerciale prevzute, la
litera e); funcia de reprezentant al statului n adunrile generale ale societilor
comerciale prevzute la litera e); calitatea de comerciant persoan'fizic; calitatea de
membru al unui grup de interes economic; o funcie politic ncredinat de un stat strin,
cu excepia acelor funcii prevzute n acordurile i conveniile la care Romnia este
parte. Prefecii i subprefecii pot deine funcii sau exercita activiti n domeniul
didactic, al.cercetrii tiinifice i al creaiei literar artistice. Legea i oblig ca, la numirea
n funcie, s declare c nu se afl ntr-o situaie de incompatibilitate.
8. A tribuiile p re fe c tu lu i
Activitatea prefectului este guvernat, de mai multe principii, pe care le regsim

reglementate n art. 5 al Legii nr.. 340/2004, respectiv: legalitatea, imparialitatea i
obiectivitatea; transparena i liberul acces la informaiile de interes public; eficiena;
responsabilitatea; profesionalizarea i orientarea ctre cetean.
Aceste principii sunt n deplin acord cu valorile instituite la nivel comunitar, i avem
n vedere chiar art. 2 al Tratatului de la Lisabona, care prevede c ...Uniunea se
ntemeiaz pe valorile respectrii demnitii 'umane, libertii, democraiei, egalitii,
statului de drept, precum i pe respectarea statului de drept.... Legea recunoate
instituiei prefectului capacitate juridic de drept public, care.se exercit n exclusivitate
de prefect. Instituia prefectului dispune i de o capacitate juridic de drept privat, format
din totalitatea drepturilor i obligaiilor civile, care se poate exercita nu numai de ctre
1
I. II. Roman, M o d ific ri a duse institu iei p re fe c tu lu i p rin L e g ea nr. I (di/1999 p riv in d Statutul,
fu n c io n a rilo r p u b lici, m od ifica t p rin L eg ea nr. 1 61/2003 p r iv in d u nele m su ri p e n tru a sig u ra re a transparene i
n exercita rea d em n it ilo r p u b lic e , a fu n c iilo r p u b lic e i n m e d iu l d e afaceri, p re v e n ire a i sa n c io n a rea
corup iei i p r in L eg ea nr. 3 4 0 /2 0 0 4 p r iv in d in stitu ia p re fe c tu lu i, articol aprui n lucrarea Reformele
administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene. Seciunea pentru tiine juridice i administrative.
Caietul tiinific nr. 7/2005, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu", pp. 360-367.
Prefectul
495
prefect, ci i de persoane desemnate de acesta prin ordin. Atribuiile prefectului sunt, din
punctul de vedere al izvorului lor, de mai multe categorii: atribuii prevzute de
Constituie; atribuii prevzute de Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului, cu
modificrile ulterioare; atribuii prevzute de alte acte normative; nsrcinrile date de
Guvern. Sfera atribuiilor care revin prefectului o regsim consacrat de Legea nr.
340/2004, cu modificrile i completrile ulterioare, dup cum urmeaz: asigur, la
nivelul judeului i al municipiului Bucureti, aplicarea i respectarea Constituiei, a
legilor, a ordonanelor i hotrrilor Guvernului i a celorlalte acte normative, precum i a
ordinii publice; acioneaz pentru realizarea obiectivelor cuprinse n programul de
guvernare; acioneaz pentru asigurarea climatului de pace social, meninerea unei
comunicri permanente cu ..toate nivelurile; stabilete, mpreun -cu autoritile
administraiei publice locale, prioritile de dezvoltare, teritorial; verific legalitatea
. actelor administrative ale consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului;
asigur, mpreun cu autoritilor i organele abilitate; ducerea la ndeplinire* n condiiile
stabilite prin lege, a msurilor de pregtire pentru situaii de urgen; dispune, n calitate
de preedinte al Comitetului judeean pentru situaii de urgen, msurile care se impun
pentru prevenirea i. gestionarea acestora i folosete n acest sens sumele special
prevzute n bugetul propriu cu aceast destinaie; asigur realizarea planului-de msuri
pentru integrarea european;' dispune msurile corespunztoare pentru, prevenirea
infraciunilor i aprarea drepturilor i a siguranei cetenilor, prin organele abilitate;
- asigur, folosirea n condiiile legii, a limbii materne n raporturile cu cetenii aparinnd
minoritilor naionale i serviciile publice deconcentrate n unitile administrativteritoriale n care. acetia au o pondere de peste 20%.
.. . ,
9. Actele prefectului
n exercitarea atribuiilor sale, prefectul emite ordine, care sunt acte administrative,
care pot avea att caracter normativ, ct i caracter individual1. Pentru cele prin care se
stabilesc msuri cu caracter tehnic sau de specialitate, prefectul are obligaia s consulte
n prealabil, conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte
organe ale' administraiei publice centrale din judee. Referitor la operaiunea de
consultare, n literatura de specialitate s-a exprimat o opinie critic, n sensul c ar fi fost
necesar s se renune la consultare i s se prevad, n locul acesteia, emiterea unui aviz
sau acord12. Ordinele cu caracter normativ devin executorii dup ce au fost aduse la
cunotin public, iar ordinele cu caracter individual devin executorii de la data
comunicrii ctre persoanele interesate. Ordinele cu caracter normativ se comunic de
ndat Ministerului Administraiei i Internelor. Din punct dc vedere al procedurii dc
emitere, ordinele prefectului se mpart n dou categorii: ordine care pot fi emise de
prefect n exercitarea propriilor atribuii, tar concursul altor autoriti i ordine prin care
se stabilesc msuri cu caracter tehnic i de specialitate, care impun consultarea
conductorilor organelor de specialitate din jude3.
11. Santai, D rept adm inistrativ f i tiin a adm inistraiei, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 2002, p. 224.
21. Nicola, D rept administrativ, op. cit., p. 292.
3E. Popa, D rept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad. 2000, p. 91.
496
10. Particulariti ale statutului juridic al prefectului. Regimul dreptului

de asociere politic i sindical i al dreptului la grev
Prefectul i subprefectul sunt nali funcionari publici, crora legea le interzice s
fac parte din partide politice sau din organizaii crora le este aplicabil acelai regim
juridic cu al partidelor politice, sub sanciunea destituirii din funcia public. Prin
Ordonana de urgen nr. 179/2005, s-a consacrat.interdicia prefecilor i a subprefecilor
de a face grev sau de a nfiina, organizaii sindicale proprii precum i obligaia de a
informa conducerea Ministerului Administraiei i Internelor ori de cte ori cltoresc n
afara judeului. Subscriem prerilor exprimate n doctrin, prin care se apreciaz ca
oportun reglementarea prin care se interzice. dreptul la grev al prefecilor i
subprefecilor, cu att mai mult cu ct calitatea prefecilor, ca reprezentani ai statului n
teritoriu i competena care le revine, nu sunt compatibile cu exercitarea dreptului la
grev1. 2Legea nr. 340/2004 consacr i unele drepturi speciale, cum ar fi dreptul
prefecilor i al subprefecilor care nu dein, o locuin proprietate personal n municipiul
reedin de jude .n care-au fost numii de a beneficia de o indemnizaie de instalare,
egal cu 3 salarii lunare brute, precum i de o locuin de serviciu corespunztoare,-prin
nchiriere, pe toat durata ndeplinirii funciei.- Contravaloarea chiriei, ca i a cheltuielilor
de transport i de instalare se suport de la bugetul instituiei; ' -
11. Oficiile prefecturale
. .
;,
Articolul 31 din Legeamr.-340/2004 prevede c prefectul poate organiza prin ordin,

n cadrul numrului de posturi i al fondurilor aprobate anual, oficii prefecturale. n
municipiul Bucureti se poate organiza cte un oficiu prefectural n fiecare sector. Legea
impune, pentru nfiinarea unui asemenea oficiu, avizul Ministerului; Administraiei i
Internelor. Oficiile prefecturale sunt pri componente ale instituiei prefectului. Ele sunt
conduse de un ef al oficiului prefectural, a crui funcie este echivalent cu cea de
director executiv. Colegiul prefectural reprezint o structur nou introdus prin O.U.G.
nr. 179/2005, i el se compune din prefect, sUbprefeci i conductorii serviciilor
deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe ale administraiei publice centrale din
subordinea Guvernului care i au sediul n judeul respectiv. Atribuiile colegiului
prefectural privesc armonizarea activitii serviciilor deconcentrate care i au sediul n
judeul respectiv, precum i implementarea programelor, politicilor, strategiilor i
planurilor de aciune ale Guvernului la nivelul judeului sau al localitilor acestuia2.
1O. C. Moldovan, M utaii p roduse asupra statutului ju rid ic al prefectului p rin Ordonana de Urgen
nr. 179/2005 pentru m odificarea i com pletarea Legii nr. 340/2004, n lucrarea R eform ele administrative i
ju d icia re n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine ju rid ice i administrative, Caietul
tiinific nr. ti/2006, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, p. 457.
2 R. N. Petrescu, M odificrile aduse Legii nr. 340/2004 p rivin d instituia prefectului prin Ordonana de
urgen a Guvernului nr. 179/2005, n RDP nr. 1/2006, pp. 54-55.
Prefectul
497
12. Subprefectul
Pentru ndeplinirea atribuiilor i prerogativelor care i revin potrivit legii, prefectul
este ajutat de doi subprefeci, iar la nivelul municipiului Bucureti sunt 3 subprefeci.
nainte de modificrile aduse Legii nr. 340/2004 prin O.U.G. nr. 179/2005, la nivelul
judeelor exista un singur subprefect, ns prin adoptarea acestei reglementri funcia de
secretar general s-a transformat n funcie de subprefect, crendu-se astfel o nou funcie
de subprefect, n care au fost numii secretarii generali de prefecturi care se aflau n
funcie la data de 3 i decembrie 2005 ca urmare a promovrii concursului organizat pentru
ocuparea funciei publice respective. Dat fiind faptul c unul dintre subprefeci ocupa
funcia respectiv cu caracter temporar, n luna august 2010 s-a luat decizia ca acestora s
le nceteze raportul de serviciu. O asemenea decizie nu a fost consfinit prin lege, astfel
nct potrivit legii, la nivelul judeelor, exist doi .subprefeci iar la nivelul municipiului
Bucureti trei subprefeci. n realitate; mai puin de un sfert din judee au mai rmas cu
doi subprefeci, n restul judeelor existnd un singur subprefect, iar la nivelul
municipiului;Bucureti exist doi subprefeci.
49 8
1. Prefectul este:
a) reprezentantul Guvernului n fiecare jude i n municipiul Bucureti;

b) reprezentantul Parlamentului n fiecare jude i al municipiului Bucureti;
c) reprezentantul Preedintelui n fiecare jude i al municipiului Bucureti.
2. Actul atacat de prefect n contenciosul administrativ este:
a) suspendat de drept;
b) se suspend numai dac dispune instana;
c) i nceteaz efectele juridice.
3. Prefectul are n prezent statut de:
a) nalt funcionar public; .

b) om politic;
c) funcionar public de conducere.
...
4. Oficiile prefecturale se nfiineaz prin ordin al prefectului, n baza avizului

emis de:
a) Guvernul. Romniei;
b) Primul-ministru;
c) Ministerul Administraiei.i Internelor.

5. Ordinele prefectului sunt acte administrative care pot avea:
a) caracter normativ;
b) caracter individual;
.
,
e) att caracter normativ ct i caracter individual.
.
js
6. Ordinele prefectului care au caracter normativ se comunic de ndat:
a) Ministerul Administraiei i Internelor;

b) Guvernul.Romniei;
c) Primul-ministru.
7. n cazul nclcrii interdiciei de a face parte dintr-un partid politic impus
prefecilor i subprefecilor, intervine una din urmtoarele consecine:
a) destituirea din nalta funcie pe care o ocup;

b) suspendarea de drept a raportului de serviciu;
c) eliberarea din funcia public.
*
. .
. I ;
8. Numirea i eliberarea din funcie a prefectului se fac prin:
a) hotrre a Guvernului;
b) ordonan a Guvernului;
' c) ordonan de urgen.
,
.
499
Prefectul
9. ntre prefeci, pe de o parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile

judeene i preedinii acestora, pe de alt parte:
a) exist raporturi de subordonare;

b) nu exist raporturi de subordonare.
10. Prefecii i subprefecii n funcie au fost numii nali funcionari publici:
a) n urma unui examen de atestare pe post;.

b) n urma unui concurs.
11. Controlul de tutel exercitat de prefect vizeaz:
a) toate actele administrative care eman de.la autoritile autonome locale;

b) actele care eman de la autoritile autonome locale, cu excepia actelor de gestiune.12
12. Prefectul,n sistemul constituional actual:
a) este nalt funcionar, public; .

b) este funcionar public de conducere;
c) 'este demnitar politic.
...
. ;v.
;
. :
Capitolul XXVII
FUNCIA PUBLIC I FUNCIONARII PUBLICI
1. Generaliti
n cadrul autoritilor administraiei publice centrale i locale, i desfoar
activitatea mai multe categorii de personal, din punct de vedere al statutului juridic:
a) persoane care ndeplinesc diferite demniti publice n care au fost alese sau
numite i al cror statut este reglementat prin diferite acte normative: minitri, secretari de
stat, alei locali1 (primari, viceprimari, consilieri locali, consilieri judeeni, preedini i
vicepreedini de consilii judeene)12;
. ..

. .
b) personal contractual, al crui statut juridic este reglementat prin ceea ce este
denumit prin fonnula generic de legislaia muncii prin care se evoc, n primul rnd
Codul muncii3, cu modificrile i completrile ulterioare4;
. '
c) funcionari publici, al cror'statut, juridic'este reglementat prin Legea nr.
188/1999, cu modificrile i completrile ulterioare, i'prin alte legi, care reglementeaz
statute juridice specifice aplicabile diferitelor categorii de funcionari publici.
n ceea ce privete natura juridic a funciei publice i a funcionarului public, n
doctrina de drept'administrativ i de drept al muncii s-au purtat numeroase discuii pare,
n principal, s-au concentrat pe urmtoarele aspecte:
a) Funcionarul public i salariatul sunt instituii juridice diferite sau identice;
b) Dac funcionarul public i salariatul nu sunt instituiii juridice identice, care este
raportul dintre ele din punct de vedere al dimensiunilor statutul juridic, care sunt
asemnrile i deosebirile dintre statutul.juridic care li se aplic5.
1Pentru o analiz a statutului aleilor locali, v. R. N. Petrcscu, Discuii despre aleii locali n lumina Legii
nr. 393/2004, n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene. Seciunea
pentru tiine ju rid ice i administrative, Caietul tiinific nr. 7/2005, Institutul de tiine Administrative Paul
Negulescu, pp. 261-266.

2 Statutul juridic al minitrilor i secretarilor de stat este reglementat prin Constituie, prin Legea nr.
90/2001 privind.organizarea i funcionarea Guvernului i a ministerelor; prin diferite ordonane sau hotrri
de Guvern care reglementeaz organizarea i funcionarea diferitlor organe ale administraiei publice
centrale. Statutul demnitarilor din cadrul autoritilor autonome locale este reglementat prin Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleilor locali.
.
3Adoptat prin Legea nr. 53/2003, cu modificrile-i completrile ulterioare. Dintre modificri, amintim
O.U.G. nr. 65/2005, publicat n M. Of. nr. 576 din 5 iulie 2005, precum i Legea nr. 40 din 31 martie 2011,
publicat n M. Of. nr. 225 din 31 martie 2011.
'
4 Cu privire la analiza acestor modificri, v. I. T, tefanescu, M odificrile C odului m uncii - comentate,

O.U.G. nr. 65/2005, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2005.
5 Pentru o analiz comparativ a statutul juridic al celor dou instituii, v. V. Vedina, Statutul
fu n cio n a ru lu i public, Ed. Nemira, Bucureti, 1998; R. P. Postelnicu, Statutul ju rid ic al funcionarului public,
funcia public i funcionarii publici
501
Opinii cu privire la aceste probleme se regsesc n numeroase lucrri cu caracter

monografic elaborate de-a lungul timpului, n cursuri i tratate universitare, n studii i
articole, i ele au fost influenate nu numai de doctrina diferitelor epoci istorice, dar i de
legislaia specific acestora. .
n limbajul juridic contemporan regsim mai multe concepte pentru a evoca acea
categorie de personal din administraie cu statut de funcionar public1.
Diferena dintre conceptele cu care se. exprim o. anumit instituie juridic nu este
pur formal, nu prezint doar. im interes lingvistic, ea are relevan i pe planul realitilor
juridice evocate, n fiecare ar, prin aceste, concepte.
2. Controverse doctrinare privind statutul juridic al funcionarilor publici

n doctrina juridic, s-ap purtat controverse serioase cu privire la natura juridic a
raportului de serviciu ( de funcie public) stabilit ntre.funcionarul public i autoritatea
sau instituia public n care i desfoar activitatea i, corespunztor, despre statutul
juridic al funcionarului, public/nc din secolul IX, funcionarul public este tratat ca o
instituie ,a dreptului puhlic.VConstantin G. Dissescu, n cursul de drept public aprut la
sfritul secolului XIX, analizeaz; multe din elementele statutului su, rmnnd
definitorii i reprezentnd note cu valoare de constant n ceea ce reprezint aceast
instituie juridic; n perioad interbelic,'funcionarul public a fost de asemenea analizat
de marii autori interbelici, dintre ' care amintim doar pe Paul Negulescu, Anibal
. Teodorescu, Erast Diti Tarangul, -Jean êrmeulen. n perioada postbelic, pe fondul
concepiei politico juridice specifice acelui regim, a fost fundamentat teza unicitii
raportului juridic de munc, potrivit creia orice persoan care desfoar o
activitate, o munc n accepiunea lato sensu a termenului, avea statut de salariat, iar
raportul juridic n baza cruia presta aceast activitate lua natere dintr-un
contract individual de munc*123. Cu toate acestea, autorii de.drept public, n eforturile pe
care le-au dus pentru a menine instituiile dreptului public, aflate ntr-un constant i
vizibil proces de marginalizare i chiar de desfiinare, au continuat s trateze n lucrrile
domniilor lor-i s predea studenilor, printre marile instituii ale dreptului administrativ,
i funcionarul public.
n perioada de dup 1989, odat cu apariia Constituiei din 1991, care, dup cum
vom arta n continuare, la 73' alin. (3) lit; j) enumera, printre domeniile de reglementare
Tez dc doctorat, Academia de Studii Economice, Bucureti, 2006; R. P. Postclnicu, Statutul funcionarilor
Ed. Universitii Carol Davilla, Bucureti, 2007.
1Exemplu, fo n ctio n publique in Frana; civil service n Regatul Unit; affentlichcr ciienst n Germania.
Pentru detalii, v. J. Ziller, galit et m rite, l'accs la fo n ctio n p u blique dans- les tats de ta Communaut
uropenne, Bruylant, Bruxelles, 1998-, p. 13.
-,
2 V. Vedina, Drept adm inistrativ i instituii politico-adm inistrative, Ed. Lumina Lcx, Bucureti, 2002,
p. 402.
.
.
.
3 Sanda Ghimpu, loan TraiajV tefanescu, erban Bcligrdcanu, Gheorghe Mohanu-Drep/i// muncii,
Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1978, pp. 9-15.
publici,
502
rezervate legilor organice, i statutul funcionarilor publici, pentru ca, acelai articol, la
lit. p), s prevad c o alt lege organic urmeaz s reglementeze regimul general
privind raporturile de munc, sindicatele, patronatele i protecia muncii, s-au creat
premisele c lucrurile vor fi puse n matca-lor fireasc ijodat cu aceast ocazie, tendina
specialitilor de drept al muncii de a acapara i alte instituii n aceast ramur de.drep
va disprea. Lucrul acesta nu s-a ntmplat, existnd aufori care, din ce n ce. mai
categoric, exprim opinii prin care trateaz, funcionarul public ca aparinnd dreptului
muncii i raportul de serviciu al acestuia, ca fiind o form particular a raportului juridic
de munc.
.
Astfel, ntr-un studiu publicat n inai multe reviste de specialitate1, un autor
ncearc s fundamenteze teza unei viziuni moniste asupra dreptului muncii, care ar
avea o parte general, reprezentat de Codul muncii f actele derivate din acesta, i o
parte special, care se refer la anumite categorii de salariai cu statut special, i care la
rndul su ar fi compus din dreptul, special al muncii privitor la funcionarii publici i
dreptul special al muncii privitor la persoanele care dein funcii de demnitate public,
alese sau numite ori asimilate acestora. De altfel,.acest! autor, imediat dup intrarea n
vigoare a legii organice privind statutul funcionarilor publici a exprimat ideea- pe care
a meninut-o i dezvoltat-o,, de altfel, conform creia raportul de serviciu al
funcionarilor publici constituie o form tipic .a unui raport juridic de munc,-raport
care, dei distinct de contractul individual de munc (arhetip al raportului juridic de
munc) nu este. totui esenial, diferit de acesta din urm i astfel, raportul de serviciu,
al funcionarului public logic, metodologic i juridic, este o component de baz a
dreptului (legislaia) muncii2. ' . . . .
.
:V
r->
Fa de susinerile din acest articol i de tentativa de atragere, n matca dreptului

muncii, a funcionarului public, cu finalitatea .eliminrii statutului acestuia de instituie
a dreptului public, am formulat un punct de vedere3, n care, ntr-un mod argumentat i
echilibrat, am .demontat,, pe de o parte, susinerile autorului mai sus citat i am
demonstrat faptul c dreptul muncii este dreptul salariailor, n vreme ce funcionarii
publici. sunt o instituie care ine de dreptul, public, n general i de dreptul
administrativ, n particular. n condiiile actuale nirse poate vorbi despre un drept al
muncii atotcuprinztor, de un drept unic al muncii, care ar ncorpora i dreptul funciei
publice, n egal msur n care nu se poate vorbi despre un drept public al muncii sau
erban Bcligrdeanu, Consideraii asupra raportului ju rid ic de m unc a l fu n cionarilor publici,
precum i in legtur cu tipologia raporturilor ju rid ic e de m unc i o nou. viziune m onist asupra dreptului
muncii, n Dreptul nr. 8/2010, pp. 87-112. Acesl articol, cum rezult din precizrile redaciei, constituie
dizertaia rostit.cu prilejul acordrii titlului de D octor honoris causa. autorului de ctre Universitatea de Vest
din Timioara i a mai fost publicat n Analele Universitii de. Vest din Timioara, voi. 1/2010 i Revista
Romn de Drept Privat nr. 3/2010.
.
- erban Bcligrdeanu, Considerente-teorelice i practice--in legtur cu Legea nr. JS S /1999 privin d
Statutul fu n cio n a rilo r publici, n Dreptul nr. 2/2000, p. 7.
3
Verginia Vedina, D espre natura ju rid ic a raportului de serviciu al fu n cio n a rilo r publici, n Revista
de Drept Privai nr. 5/2010, pp. 190-207.
f u n c i a p u b lic i fu n c io n a r ii p u b lic i
503
despre un drept privat al muncii, fapt care rezult din specificitatea incontestabil a
raportului de serviciu al funcionarului public fa de raportul de munc l salariatului1.
n replic fa de articolul nostru, promotorul tezei moniste asupra dreptului muncii a
elaborat un nou punct de vedere12, n care se ncearc, dar n opinia noastr nu se reuete,
s se demonteze fiecare din susinerile noastre i s se adnceasc teza apartenenei
funcionarilor publici la disciplina dreptului muncii. Modul n care s-a realizat ns acest
lucru l-am considerat, prin chiar titlul lui, dar i prin ntregul coninut, ca fiind lipsit de
elegan n exprimare i comportament i nefundamentat prin argumentaie, opinie pe
care am exprimat-o ntr-un studiu al nostru3. N i-se pare nu numai normal, dar i
obligatoriu, ca specialist n dreptul public, s aprm instituiile ramurii de drept pe care o
slujim, de abordri care nu numai c i denatureaz identitatea, dr i adevrul nsui.
Arunc n aer secole de doctrin; n care marii autori de drept-public s-au strduit, s
demonstreze c funcionalul public i, prin extensie, i demnitarul, nu sunt un alt tip de
salariat. Sunt altceva dect salariatul4. Ne-am ngduit s artm i reiterm i cu aceast
ocazie ideea c nu concepia noastr este nvechit, cea a autorului, are un asemenea
. caracter, de vreme ce nu face altceva dect s scoat de la naftalin i s ncerce s
revigoreze o tez exprimat de autorii de drept al muncii n perioada postbelic,
justificat d e ; specificul regimului poliico-juridic 'existent atunci-, respectiv teoria
unicitii raportului juridic -de munc, potrivit creia orice persoan, de la portar la
ministru, era. considerat salariat n baza unui contract de munc, 'fr diferenieri de
vreun fel. Cu toate acestea,, pn i. vechiul Cod al muncii prevedea n articolul 61- c o
lege special urma s fie adoptat pentru a reglementa statutul funcionarilor de stat,
lege care nu a mai fost, e-adevrat, niciodat adoptat. Dar faptul .c era menionat,
reprezenta o recunoatere a faptului c pn i legiuitorul acelor vremuri era
contient c nu se poate pune semnul egalitii ntre funcionari, fie ei i de stat, cum
erau denumii n aca vreme, i restul salariailor.
Disputa pe care ne-am ngduit s o purtm ntru aprarea instituiilor dreptului
public-a antrenat i ali specialiti,, al cror entuziasm i preocupare nu putem s nu le
mprtim5. Ceea ce nu putem ns mprti, este tonul maliios cu care se nelege
uneori s se realizeze abordarea, care i propune s-l plaseze pe autorul ei, n mod
1Verginia Vedina, Despre
nuliira ju rid ic a raport ului de serviciu al funcionarilor publici, ari. cil.,
207.
2 erban Beligrdeanu, C onsideraii - critice - asupra unei viziuni adm inistrative nvechite n legtur
cu natura ju rid ic a raportului de serviciu a! fu n cionarilor publici, n Revista Romn de Drcpl Privat nr.
6/2010, pp. 64-81.
3 Verginia Vedina, F uncionarul public-instituie a dreptului administrativ, n Pandectele. Romne nr.
5/2011, pp. 82-95.
4Verginia Vedina, F uncionarul public-instituie a dreptului adm inistrativ, Ctrl. cit:, p. 83.
5 Cristian Clipa, Consideraii asupra disputelor doctrinare referitoare ia natura raportului de serviciu.
O confruntare a orgoliilor sau o polem ic f r miz? C onsecinele num irii fu n cionarilor p ublici prin act
administrativ unilateral, n Revista de Drept Public nr. 3/2011, pp. 78-112!
504
D R E P T ADMINISTRA
Cunctia p u b lic i fu n c i o n a r i ip u b l i c i
5 0 5
.
.
.. .*
i
.
'
nemeritat, de altfel, pe o poziie de pe care i arog dreptul de a face judeci
Din interpretarea textului, rezult c nu pot ocupa o funcie sau o demnitate
ca i cnd ar deine adevrul absolut1.
) public persoanele care nu au cetenia romn sau, dei au cetenia romn,
De rprecizat faptul c n
European se iregsesc ;
ui ntreaga
niucctgd. Uniune
uniune europeana
^domiciliaz n strintate. * ' j
4
Un. alt text este art. 54 alin; (2) -care prevede, cu statut de ndatorire iundamental
fundamentale prevederi referitoare 3a funcia public, discutndu--se- despre ,,ba$M
f j unei categorii de ceteni, respectiv cei crora le sunt ncredinate anumite funcii
c o n s t i t u i o n a l e a l e funciei
"
publice. Dac prin statut al funcionarilor
publice, precum i militarii, de a rspunde de ndeplinirea cu credin a obligaiilor
nelegem ansamblul de reguli referitoare la situaia funcionarilor, care fbrtneaS
m
l
dreptul comun
al fimeiei a.publice",tunci se poate susine , c n fiecare din c 1mare le revin, n care scop vor depune jurmntul cerut de lege.
[
jn alt text cu o semnificaie deosebit este art. 105 care reglementeaz regimul
douzeciiapte de state membre exist un statut, chiar dac formal nu gsim peste tot J 7
juridic
al incompatibilitilor membrilor Guvernului.
act normativ unic, denumit statut general al funciei publice"2.
,3 |
1 J Textul prevede (n art. 105|.alin. (1) teza 1) c funcia de membru al Guvernului
Mai mult chiar, inclusiv |a nivelul structurile! Uniunii Europene, funcionarii p u b lil
este incompatibil cu exercitarea altei funcii publice de autoritate, cu excepia celei
.au o situaie juridica distmcta.de cea a personalului contractual, ea este consacrat n planM
de parlamentar:
egis ativ , instituional, - confinnat la nivelul jurisprudenei instanelor judectoreti
naionale i europene.
J
4. D efiniia funciei p u b lic e i a fu n c io n a ru lu i p u b lic ........
!lf
3.
C Legea la 'pare trimite Constituia pentru reglementarea statutului juridic . alt

funcionarului public aste Legea nr. 188/1999 privind Statutul juridic al funcionarului
S public, cu modificrile ulterioare', republicata , care reprezint astfel legea-cadrl in
* materie. Precizm c prevederile Legii privind .Statutul functonanlor publ.cr se
' completeaz cu cele ale legislaiei muncii, potrivit normei exprese de tnmiterc
.dispoziiile acestei legi se completeaz
cu/gislapei
in care nu contravin legislaiei specifice
Aceasta modalitate de,,
completare a normelor juridice reprezint aplicarea n materia legislativa a principiului,
de drept
specialia
generajibusderogam, conform cruia acolo unde normele speciale
iate de legislaia n materia funciei i a funcionarilor publ.br lipsesc or, nu cuprind
prevederi contrare, se aplic normele n domeniul legislaiei muncit, ce devin, astfel,
Fundamente constituionale ale conceptelor de funcie public i

funcionari publici
1
Articolul- 73 alin: (3) Ut, jj. enumer,.. printre domeniile de reglementare, rezervate
j
legilor organice,
statutul
w ,--------- Ti- ------ M u v i funcionarilor
i y n a i u u i p U b l l C publici.
i,
Acelai articol, la lit. p), prevede c o alt lege organic urmeaz s reglementeze
regimul general privind raporturile de munc, sindicatele, patronatele i protecia
muncii.
! ;v
. .. .
^
Faptul c legiuitorul constituant gsit de cuviin s prevad wua.u,6i

dou legi organice, de
sine stttoare, prin care;s se adopte statutul juridic al funcionarului rmhii
.
;*
-------- se adPte statutul juridic al funcionarului public i statutul
juridic al salariatului, determin concluzia consacrrii regimului juridic statutar pentru
funcionam publici, respectiv a regimului contractual pentru restul salariailor4
Un alt text constituional este art. 16 alin. (3) care prevede c funciile i demnitile
publice pot fi ocupate de persoane care au cetenia romn i domiciliul n ar.
In forma iniial a Constituiei, acest articol impunea, pentru ocuparea unei fineii
sau demniti in stat, condiia ceteniei romne exclusive, ns el a fost modificat prin
Legea de revizuire a Constituiei nr. 429/2003, astfel nct ceea ce se impune n prezent
este doar cetenia romn i domiciliul n Romnia.
1tiina adevrat nseamn acumulare, competen, echilibru i respectul ntre generaii Adevruri n r
_ca,'c c strduim i Ic transmitem studii,or no.ri, alturi dc faptul c respcc,T e 1 C a W care
nnobileaz omul, n general, i juristul, indiferent de ramura dc drept pe care o practic, n particular '
,
Vedina, F uncionarulpublic-m stitufie a dreptului administrativ, art cit p 83
m
ESIC voâ despre Regulamentul (CE, EURATOM) nr. 713/2004 al Consiliului din 22 martie >004 de
hTr 2 S
" !n,C'Ilan,1r Comunittilor Europene, ca i regimul aplicabil altor categorii de
g Ua i Comunitilor, publicat m JO nr. L 124 din 27 aprilie 2004, pp. 0001-0118.
A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. 1, ed. 4; p. 567.
"0ITri aar f d-mTegea cadra este definit funcia public ca reprezentnd ansamblul
atribuiilor
si responsabilitilor, stabilite in temeiul legii, in scopul realiz
prerogativelorde putere public de ctre-administraia public centrala, administraia
public local si autoritile administraiei publice autonome.
Referirea, din definiie, i. la autoritile administraiei publice autonome a test,
introdus prin Legea nr. 251/2006 i nu este, n opinia noastre, tocmai corecta, dat fiind
faptul c ea induce ideea c autoritile administraiei publice autonome ai li o alta
ateooric de autoriti fa de cele centrale sau locale. Or, am putu constata ui
capitolele consacrate Guvernului i administraiei centrale de specialitate ca, m sistemul
1Publicat n M Of. nr. 600 din 8 decembrie 1999.

I
Republicarea s-a eu. in M. Of. nr. 365 din 29 mai 2007. Ea a fost modifica s, completa a libenor
prin O.U.G. nr. 125/2008, O.U.G. nr/229/2008, O.U.G. nr. 3/2009, O.U.G. nr. 37/2009, O.U.G. nr. 105/2009,
ILegea
enea nr
49/2010 Legea nr. 140/2010, Legea-cadru nr. 284/2010.
...
.....
. care
nr.4W20loi.g
te
reg, J n , ! Z " C e Z
categorii de personal,
n Dreptul nr. 9/2006, p. 132.
desfi* mare!fi * * * * . ' raporturilor de serviciu
pai,do
506
Vi
constituional actual, administraia public central include att administraia public

subordonat Guvernului sau ministerelor, ct i administraia public autonom1.
Ct privete administraia public local, i aceasta include organe administrative
autonome, cum ar fi consiliul local, cel judeean, primarul, dar i organe subordonate,
exemplu servicii publice subordonate consiliului local sau consiliului judeean sau
servicii publice deconcentrate, care se subordoneaz ministerelor i celorlalte organe
centrale de specialitate.
De aceea, n opinia noastr, era mai corect ca textul s rmn n forma anterioar
modificrii realizat prin Legea nr. .251/2006, fr s mai fac referire, n mod distinct, la
administraia public autonom.
,
. .
In ceea ce ne privete, considerm c funcia public poate fi definit ca situaia
juridic legal determinat a persoanei fizice nvestite cu prerogative n realizarea
competenei unei autoriti publice, n regim de putere public, avnd c scop
realizarea n mod continuu a unui interes public.
j
Constatm, din definiiile enunate, c unul din elementele care dau identitate funciei
publice este faptul c prin intermediul ei se exercit'prerogative de putere public.
Legiuitorul nu se rezum numai s precizeze acest lucru, c ti enumera, n articolul 2 alini
(3), care sunt activitile care implic exercitarea prerogativelor de putere public*2,
fiind vorba despre:
a) punerea n executare a legilor i a.celorlalte acte normative;'" / / v
* ;
b) elaborarea proiectelor de acte normative i a altor reglementri specifice 'autoritii
sau instituiei publice, precum i asigurarea avizrii acestora; .
c) elaborarea proiectelor politicilor i strategiilor, a programelor,' a studiilor,
analizelor i statisticilor necesare realizrii i implementrii politicilor publice, precum, i
a documentelor necesare executrii legilor, n vederea realizrii competenei'autoritii
sau instituiei publice;
' " d) consilierea, controlul i audiul public intern; .
e) gestionarea resurselor umane i a resurselor financiare; .
f) colectarea creanelor bugetare;

g) reprezentarea intereselor autoritii sau instituiei publice n raporturile acesteia cu
persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ar sau strintate, n limita
competenelor stabilite de conductorii autoritilor sau instituiilor publice, precum i
reprezentarea n justiie a autoritii sau instituiei publice n care i desfoar
activitatea;.
_
,
!-
h) realizarea de activiti n conformitate cu strategia de informatizare a admi
nistraiei publice.
.
1 V. Vedina, Consideraii asupra P roiectului de lege pen tru m odificarea f i completarea Legii nr.
188/1999 p riv in d Statutul fu n cio n a rilo r publici, n lucrarea R eform ele adm inistrative f i ju d icia re in
perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine ju rid ic e i adm inistrative. Caietul tiinific nr.
8/2006, Institutul do tiine Administrative Paul Negulescu, p. 427.
2 Raiunea pentru care s-a impus enumerarea acestor activiti a fost aceea c n practic s-a constatat o
tendin de a se conferi statut de funcionari publici unor persoane care, prin activitatea pe. care o desfurau,
nu erau nvestii cu exercitarea prerogativelor de putere public, fapt care; a dus, imediat dup adoptarea legii,
la mrirea nejustificat a corpului funcionarilor publici, ceea ce impunea intervenia legiuitorului.
1 '
507
Titularul unei funcii publice este funcionarul public.

Importana funcionarului public pentru statul de drept care se edific acum n
Romnia rezult i din faptul c, n calitate de instrument prin care administraia i
realizeaz atribuiile, prerogativele de putere public, funcionarul public este i cel care,
dup aderarea Romniei la Uniunea European, va contribui esenial la transpunerea n
practic a valorilor Uniunii Europene, la garantarea drepturilor fundamentale ale
cetenilor, ntre care se regsesc i dreptul la o bun administrare i dreptul la o bun
guvernare1.
Funcionarul public reprezint persoana legal nvestit prin numire ntr-o funcie
public din structura unui serviciu public administrativ, n scopul ndeplinirii
competenei acestuia.
Potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 republicat, funcionalul public e
definit ca reprezentnd persoana numit-, n condiiile prezentei legi, ntr-o funcie
public. Un asemenea, statut este recunoscut i persoanei creia i-a ncetat calitatea de
funcionar public i continu s fac parte din corpul de rezerv al funcionarilor publici.
Totalitatea funcionarilor publici din cadrul autoritilor i instituiilor publice
constituie corpul funcionarilor publici.
Dac salariatul' i desfoar activitatea n baza unui raport de munc, nscut
dintr-un contract negociat de-cele dou pri, dreptul muncii tinznd .s devin din ce n ce
mai mult un drept negociat, de natur convenional; activitatea funcionarului public
se desfoar n temeiul unui raport de funcie public sau de serviciu. Acest raport
este stabilit pe-cale unilateral, prin voina autoritii care nvestete, care- exclude o
negociere" sau punere de acordV a viitorului funcionar cu autoritatea respectiv. De
altfel, articolul 4 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 prevede n mod expres c raporturile de
serviciu se nasc i se exercit pe baza actului de numire, emis n condiiile legii.
. Raportul de serviciu l definim ca fiind acel complex de relaii sociale, legal
determinate, stabilite ntre persoana fizic, titular a funciei publice, autoritatea
public din structura creia face parte funcia public respectiv i subiectele dc
drept n legtur cu care se realizeaz competena respectivei autoriti publice.
5. Clasificarea funcionarilor publici

1) Din punctul de vedere al statutului juridic aplicabil identificm funcionari
statutari, care sunt de dou categorii: funcionari supui statutului general; funcionari
supui unor statute speciale;
2) Din punctul dc vedere al rigurozitii disciplinei, pot fi identificate trei categorii:
funcionari publici cri///; funcionari publici militari;
. 3) Din punctul de vedere al felului activitii proprii n competena funciei
respective, pot fi identificate: funcii publice generale', funcii publice specifice.12
1 V. Vedina, Consideraii asupra proiectului de lege pentru m odificarea i com pletarea Legii nr.
188/1999 p rivin d Statutul fu n cio n arilor publici, n RDP nr. 2/2006, p. 68.
2S. Ghimpu, A. iclea, op. cit., p. 118.
508
Funciile publice generale reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor .cu

caracter general i comun tuturor autoritilor i instituiilor publice, n vederea realizrii
competenelor lor generale.
Funciile publice specifice reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu
caracter specific unor autoriti i instituii publice, stabilite n vederea realizrii
competenelor lor specifice sau care necesit competene i responsabiliti.specifice.
4) Un alt criteriu l reprezint natura autoritii publice din care face parte funcia
public exercitat de titular, rezultnd: funcionari publici care fac parte din structura unor
autoriti de natur statal; funcionari publici din structura autoritilor autonome locale,
funcionari publici care fac parte din structura unor autoriti administrative autonome.
Aceast ultim categorie a fost introdus prin Legea nr. 251/2006. n ceea ce ne
privete, nu mprtim existena ei, pentru motivele pe care le-am prezentat, referitoare
la definiia funciei publice i a funcionarului public.
5) n.funcie de nivelul studiilor, identificm:
- funcionari publici din clasa.I - studii universitare de. licen absolvite cu diplom,
respectiv studii .superioare de lung durat,. absolvite cu diplom de licen sau
echivalent;
-funcionaripublici.din clasa, a Il- - studii superioare de scurt.durat, absolvite cu
diplom;- .
; ;
'
? - V.
*
funcionari publici din clasa a IU-a..studii medii licealesau postlicele,-finalizate
cu diplom de bacalaureat.
' ; r >" ' .
Funcionarii publici numii n clasele a Il-a i a' IU-a nu pot ocupa dect funcii'de
execuie.
-. . *:- r v . .
- \: . - :
6) Dup nivelul atribuiilor,identifiem'L:''
-
- nalii funcionari publici;
.v;
-funcionari publici de conducere
-funcionari publici de execuie.
n prezent, categoria nalilor funcionari publici cuprinde persoanele care sunt
numite n una din urmtoarele funcii publice:
- secretar general din ministere i alte organe de specialitate, ale administraiei
publice centrale;
- prefect;
.
.
- secietai general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale;
- subprefect;
- inspector guvernamental.
Ne aliem la opinia formulat n doctrin conform creia se impune regndirea
categoi iei na/iloi funcionari publici pentm numirea crora este necesar o comisie de
concurs i de. asemenea ar trebui ca aceast comisie s nu fie complet dependent de
voina reprezentanilor G u v e rn u lu iDac nu se ntmpl acest lucru, riscm s ajungem
n situaia n care nalii funcionari publici s nu fac altceva. dect s transpun n
R. Caip, Sft ategii i propuneri dc rcfo n n o

n RDP nr. 2/2006, p. 108.
o adm inistraiei publice in perspectiva integrrii europene
'
Funcia public i funcionarii publici
509
practic politica guvernanilor, ceea ce ar face ca interdicia lor de a fi nregimentai

politic s devin o simpl metafor sau o poveste n care nu crede nimeni.
n categoria funcionarilor publici de conducere sunt inclui:
- director general i-director, general adjunct din aparatul autoritilor administrative
autonome, al ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice
centrale;
. - secretar al unitii administrativ-teritoriale;
director i director adjunct din cadrul- autoritilor administraiei autonome din
aparatul ministerelor i a i'celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice
centrale, instituiei prefectului, administraiei publice locale i instituiilor subordonate
acestora, precum i director executiv ori director executiv adjunct n cadrul autoritilor
administraiei autonome din aparatul ministerelor;
- director executiv'i director executiv adjunct al serviciilor publice deconcentrate
ale ministerelor .i ale celorlalte organe centrale de specialitate din unitile administraiveritoriale1; - ,
\ ..
,
' - 'ef sqrviQiii precpni.-f funciile publice specifice asimilate'acesteia;
.- ef birou precum i funciile publice specifice asimilate acesteia.
Funciile publice de execuie sunt urmtoarele::
'. :- funcii publice de execuie din clasa I includ funciile publice generale de' consilier.,
consilier juridic, auditori expert,inspector precum-i funciile publice specifice asimilate
acestora. :
v
'
" '
' *-funciipublice de execuie din clasa / / includ funciile publice generale de referent
de specialitate precum i funciile publice specifice asimilate acestora.
\ '
- -funcii publice de execuie.din clasa ///includ funciile publice generale de referent
.precum i fiineiile publiceep.ecifice'asimilateacestora.
7) n funcie de statutul lor:'
.
- ; .j .
funcionaripublici debutani, perioada de debut fiind de 12, 8 sau 6 luni;
-funcionari publici definitivi:
8. Dup natura funciei pe care o ocup, identificm
funcionari care ocup o funcie public'de stat. _
Funciile publice de stati surit funciile publice stabilite, i avizate, potrivit legii, n
cadrul ministerelor, organelor de. specialitate ale administraiei public centrale, precum i
n cadrul autoritilor administrative autonome. ..
- funcionari care ocup o funcie public teritorial,.
Funciile publice teritoriale sunt funciile publice stabilite i avizate, potrivit legii, n
cadrul instituiei prefectului; serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale
celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale.12
1Categoria aceasta este. menionat la ari. 13 alin. (1) lil. d) din Legea nr. 188/1999, care a revenit la
'forma iniial prin ncetarea efectelor juridice.ale pct. 1 al an. 1din O..U.G. nr. 105/2009, publicat n M. Of.
nr. 668 din 6 octombrie 2009, conform Deciziei Curii Constituionale nr. 1629 din 3 decembrie 2009,
publicat n M. Of. nr. 28 din 14 ianuarie 2010. Prin textul declarat neconstituional, se desfiinase funcia
public de conducere, de ef al serviciilor deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe centrale de
specialitate ale administraiei publice i se transformase n funcia de director coordonator, angajat n baza
unui contract de management.
2Acest ultim criteriu a fost introdus prin punctul 9 al Legii nr. 251/2006. .
510
DREPT ADMINISTRATIV f l
-funcionari care ocup o funcie public local. ;

Funciile publice locale sunt funciile publice stabilite i avizate, potrivit legii n
cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei! publice locale i al instituiilor
publice subordonate acestora.
n ceea ce ne privete, nu mprtim mprirea, introdus prin Legea nr. 251/2006 :
ntie funciile publice de stat, teritoriale i locale. Ea ete inspirat din sistemul francez
unde. regsim o diviziune tripartit a funciei publice,: care este de tradiia sistemului
francez, dar nu este de tradiia sistemului romnesc.
i
Dac este s analizm natura organelor n structura crora se stabilete funcia
public teritorial, ajungem la concluzia c este vorba: tot despre autoriti de natur
statal, prefectul, serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe
ale administraiei publice centrale fiind instituii de natur statal.
Ca s nu mai vorbim de faptul c orice divizare exagerat a unei instituii n categorii
i subcategorii, sau dac'se admite existena mai multor statute juridice derogatorii, atrage
dificulti n gestionarea instituiei respective.
I
6 Regimul juridic al actului de numire ntr-o funcie public

a. Actul de numire
f .
Acesta reprezint un act juridic unilateral emis de o autoritate public, la

icspectarea cruia persoana fizic se oblig prin jurmnt, prin care i se confer
acesteia calitatea de funcionar public.
Din definiie lezult urmtoarele trsturi ale actului de numire ntr-o funcie publib:
a) Prima trstur este aceea ca actul de numire este un act juridic, adic o manifestare
de voin fcut cu scopul de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii.
Statutul de funcionar public se dobndete din momentul numirii i se exercit din
momentul depunerii jurmntului1.
b) Cea de-a doua trstur este. c voina juridic pe care o exprim are caracter
unilateral, cu admiterea acceptrii de ctre funcionar, care se realizeaz n momentul
prestrii jurmntului.
;
c) Cea de-a treia trstur a actului este caracterul! su formal, obligaia formei
scrise a actului de numire.
Credem ca aceast soluie este susinut i dc legea fundamental, n unele texte din care
exemplificm. Articolul 104 alin. (2) prevede c Guvernul n iniregut\su i fie c a re din m em brii in p a rte ii
exercita m andatul ncepnd de la data depunerii ju r m n tu lu i". ns textul constituional care
fundamenteaz, neca mai mare msur teza noastr este art. 54 alin. (2) care prevede c ..C eteniicrora ie
sunt ncredinate fu n cii publice, precum i militarii, rspund de ndeplinirea cu credin a obligaiilor ce le
revin i, in acest scop, vor. depune ju r m n tu l cerul de lege": Folosind interpretarea literar, relevm
semnificaia conjunciei i" care leag exercitarea obligaiilor funcionarilor civili i militari cu bun
credin de momentul depunerii jurmntului. Orice funcionar public trebuie s -i ndeplineasc-toate
obligaiile ce-i revin cu bun credin. N u p oate f i conceput ca n uncie cazuri-s m anifeste bun credin i
m altele rea credina. Cum toate obligaiile trebuie ndeplinite astfel, rezult c nedepunerea jurm ntului
care legitim eaz buna credin, atrage d u p sine im posibilitatea ndeplinirii oricrei obligaii.
511
d) Actul administrativ trebuie s conin clauze impuse obligatoriu de ctre lege, i

anume: temeiul legal al numirii, numele funcionarului public, denumirea funciei
publice, data de la care urmeaz s exercite funcia public, drepturile salariale, precum i
locul de desfurare a activitii.
e) Actul de numire n funcie fiind o manifestare de voin fcut n consideraiunea
unei persoane fizice determinate, el are un caracter personal, intuita personal.
f) O alt trstur a actului de numire n funcie vizeaz calitatea organului emitent,
care este o autoritate public.
0n autor recunoate i caracterul obligatoriu al actului de numii e n funcia
public, acesta decurgnd din dou mprejurri: a) din stabilitatea n funcie de care se
bucur, n principiu, orice funcionar public; b) din .caracterul principial irevocabil.
(iretractabil).al unui asemenea act2.
7. Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici

A. Drepturile funcionarului public
Dreptul la opinie al funcionarilor publici este garantat - articolul 27. ,

La acest drept se refer Constituia. n dou texte, respectiv .articolul 29 care
reglementeaz libertatea gndirii, a opiniilor,- i articolul 30 care dedat. caracterul
inviolabil al libertii de exprimare a gndurilor,, a opiniilor. .
n afara serviciului, funcionarul public are ndatorirea s respecte o obligaie de
msur, de rezerv, s-i impun un autocontrol n exprimarea opiniilor sale, astfel nct
snu pun n pericol imaginea proprie i a instituiei .n care lucreaz. LegCa interzice
orice discriminare ntre funcionarii publici pe criterii etnice, de apartenen sindical,
convingeri religioase, etnice, sex, orientare sexual i orice alt criteriu.
Dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau n aplicarea statutului i
care l vizeaz direct este garantat prin articolul 28.
Dreptul de asociere sindical este recunoscut funcionarilor publici prin articolul 29.
Constituia l consacr n' articolul 40, care garanteaz tuturor cetenilor dreptul de
liber asociere n partide politice, sindicate i alte forme de asociere.
Dreptul de asociere sindical este un drept fundamental, social politic, clasificat, de
regul, n categoria.libertilor de opinie, alturi de libertatea contiinei, libertatea de
exprimare etc., cu care i prin care se explic n ce privete coninutul su .
Dreptul pe care l recunoate articolul 29 din legea-cadru a funcionarilor publici
presupune pentru funcionarul public urmtoarele prerogative:
- dreptul de a se asocia liber n sindicate;*23
1El vizeaz deci aptitudinile fizice i psihice ale unui anumit subiect de drept privat, caic, prin numite, do
bndete statutul de subiect de drept public. El devine instrumentul autoritii publice, cum se exprim constant
doctrina interbelic. (P. Negulescu), abordnd problema funcionarilor publici, afirm c aceste persoane fizice
sunt instrumentele de a voi i de a aciona ale organelor sau funciunilor (n T ra ta t..., op. cit., p. 525).
2 Cristian Clipa, Caracterul obligatoriu al actului adm inistrativ de numire intr-o fu n cie public i
stabilitatea p e p o st a funcionarului p u b lic - corelaii necesare, n Revista de Drept Public nr. 4/2010, p. 16.
3 1. Muraru, n M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, op: cit., p. 92.
512
DREPT ADMINISTRATIV
- dreptul de a adera la unele sindicate;

- dreptul de a exercita un anumit mandat n cadrul acestora;
- dreptul de a se asocia n alt tip de organizaii, cu caracter profesional, sau alte
organizaii care au ca scop protejarea intereselor profesionale. Legiuitorul este extrem de
precis n ceea ce privete determinarea celorlalte tipuri de .forme de asociere; pentru a
elimina orice dubiu, el enumer, cu caracter limitativ, care sunt celelalte forme de
asociere, alturi de sindicate, n care se pot asocia funcionarii publici.
nainte de adoptarea Legii nr. 251/2006, articolul 29 excepta de . la exercitarea
dreptului de asociere sindical pe nalii funcionari publici, pe funcionarii publici de
conducere i alte categorii de funcionari publici crora le este interzis acest drept prin
statute speciale. Legea nr. 251/2006 a eliminat aceste interdicii, permindu-le i acestora
s se asocieze sindical. A introdus ns anumite restrngeri ale exerciiului dreptului de
asociere sindical al nalilor funcionari publici i funcionarilor publici de
conducere, prin modificrile aduse prin O.U.G. nr. .125/2008.
Astfel, atunci cnd nalii funcionari publici i funcionarii care au calitatea de;ordonatori de credite sunt alei n organele de conducere ale organizaiilor sindicale, au
obligaia ca n termen de 15 zile de la alegere s opteze pentru una din cele dou funcii,
n cazul-n care opteaz penra funcia-de conducere sindical, raporturile de serviciu, se.
suspend pe o perioad egal cu cea a mandatului n funcia de conducere din organizaia
sindical. n schimb, ceilali funcionari publici, pot deine simultan funcia public i
funcia n organele de conducere ale organizaiilor sindicale,, cu obligaia-respectrii
. regimului incompatibilitilof i al regimului .de interese care le este aplicabil'," ;
Dreptul la grev este garantat/n condiiile legii, priii articolul 30;
Anterior adoptrii Legii nr. 251/2006, articolul privind dreptul la grev impunea, ca
i restrngeri ale exerciiului acestui drept, condiia de a respecta principiile celeritii i
al continuitii serviciilor publice2. Aceste.restricii au-fost eliminate n prezent, ns s-a
adugat precizarea c funcionarii publici care se afl n grev nu beneficiaz de salariu
i alte drepturi salarile pe perioada grevei.
Articolul 43 din Constituie enumer, printre drepturile fundamentale .ale cetenilor, i
dreptul la grev, care, n formularea textului constituional, este recunoscut numai salariailor.
Termenul de salariai folosit de legiuitorul constituant trebuie neles. ntr-o
accepiune larg. ntr-o asemenea perspectiv, trebuie admis c s-au avut n vedere i
funcionarii publici, nu numai salariaii.
Ca i n articolul precedent, i acest text trimite la o lege, n baza creia urmeaz a se
exercita dreptul la grev. n condiiile actuale, legea la care face referire textul este Legea
dialogului social nr. 62/20113.
' Aceast posibilitate a fost introdus de punctul 2 al articolului unic din O.U.G. nr. 125 din 8 octombrie 2008.'
Pentru o prere critic asupra acestei dispoziii referitoare la celeritatea serviciului public, v. V .
Vedina, Legea nr. 188/1999 p riv in d statutul fun cio n a rilo r publici, com entat , ed. a Ill-a, Bucureti, 2004,
Ed. Lumina Lcx, pp. 87-88. '
Funcia public i funcionarii publici __________________________________________________ 513
Un autor consider c libertatea sindical i dreptul la grev au accentuat

politizarea administraiei i, prin acest fapt,, reticena acesteia n a asculta de o putere pe
care, n alte condiii, n-ar aproba-o].
Dreptul la salariu, care se compune din salariul de baz, sporuri i indemnizaii - art. 31.
Din modul n care este redactat articolul 31 rezult c legiuitorul a avut n vedere
viziunea clasic, n care salariul reprezint contraprestaia unei munci. O asemenea
concluzie se desprinde din interpretarea literar, dar i logic a textului, respectiv pentru
activitatea depus, funcionarii publici au dreptul la salariu
Rezult cel puin cte
concluzii:
- dreptul la salariu se nate din faptul c funcionarul public a prestat (a depus) o
anumit activitate;.
- salariul reprezint contraprestaia activitii depus, de salariat; .
- ntre salariu i activitatea depus trebuie s existe o anumit echivalen, un echilibru.
ntre retribuia cuvenit funcionarului public i cea cuvenita salariatului exist att
elemente comune, dar i diferene1
2. Spre deosebire de situaia salariatului, care i
negociaz mpreun cu angajatorul salariul, n cazul funcionarului public'salariul nu este
negociat.. El se stabilete ope legis, n mod general i impersonal prin lege3.
Promovnd soluia clasic a salariului-contrapartid. a muncii prestate, legiuitorul
romn a ignorat teza cu valoare axiomatic exprimat n doctrin i anume faptul c
remuneraia cuvenit funcionarului public are ca scop s-i permit acestuia s in rangul
social corespunztor.funciei, sale4.
.*
Potrivit textului de lege n discuie, structura.salariului e compune din patru elemente,i anume: salariul de baz, sporul pentru vechime n munc, suplimentul corespunztor
. treptei de salarizare.i suplimentul gradului i alte drepturi salariale, n condiiile legii.. . .
Reprezint o constant a dreptului funciei publice, aceea c salariul cuvenit
funcionarului public include, pe lng'o- parte constant (salariul de baz) i o parte
variabil (diferite tipuri de indemnizaii).
Sistemul de salarizare a funcionarilor publici se stabilete prin lege, potrivit art. 31
alin. (3), fiind vorba despre legea privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru
funcionarii publici, lege care; pn n prezent nu a fost adoptat, ceea ce determin
doctrina s aprecieze c n privina drepturilor de care beneficiaz, funcionarii publici
sunt net dezavantajai fa de alte categorii de personal din sectorul public5.
Dreptul la uniform, legea prevznd c funcionarii publici care, potrivit legii, sunt
obligai s poarte uniform n timpul serviciului, o primesc gratuit - potrivit art. 32.
Durata normal a timpului de lucru pentru funcionarii publici este de 8 ore pc zi
i de 40 de ore pe sptmn potrivit art. 33.
Potrivit art. 41 alin. (3) din Constituie durata normal a zilei de lucru este n
medie, de cel mult 8 ore (subl. ns.). "
11. Alexandru, A dm inistraia i p uterea politic, n RDP nr. 2/2003, p. 3.
2A se vedea V. Vedina, op. cit., 2002, pp. 147-151.
3 P. Negulescu, Tratai de drept administrativ. Bucureti, 1934. voi. 11, pp. 604-606; E. D. Tarangul,
Tratat de drept adm inistrativ romn. Cernui, Tipografia Glasul Bucovinei, 1944, p. 327 i urm.
4A. de Laubadere, J. C. Venezia, Y. Gaudemet, op. cit., p. 82.
5 R. Carp, Strategii i propuneri de reformei a administraiei p u b lice in perspectiva integrrii europene,
nRDP nr. 2/2006, p. 107.
1
514 ________________________________________ __________
* '
.
f :<
'
''
Interpretarea corect presupune c nu se poate depi; media de 8 ore pe zi, ceea ce
nu exclude posibilitatea ca durata zilei de lucru s poat fi sub aceast limit maxim1.
Legea reglementeaz i regimul orelor lucrate peste program (n sens de program
normal pentru oricare funcionar public, indiferent c face parte din categoria
funcionarilor de conducere sau de execuie).
Numai funcionarii de execuie, sunt ndrituii la recuperarea timpului lucrat peste
program sau la plata majorat, cu un spor de 100% din salariul de baz. Numrul orelor
pltite cu acest spor de 100% este de maxim 360 de ore pe an.
Dreptul funcionarilor publici de a fi alei sau numii n funcii de demnitate
public, n condiiile legii, este recunoscut prin art. 34. Anterior modificrilor aduse prin
Legea nr. 251/2006, de la exercitarea acestui drept erau exclui funcionarii publici civili.
din ministerele privind aprarea naional, ordinea public i sigurana naional. In ceea
ce ne privete, am criticat o asemenea exceptare, care ni. s-a prut discriminatorie i
nejustificat i ne bucurm c legiuitorul a gsit de cuviin s renune la ea.
A fost introdus ns o anumit limitare, care i privee pe nalii funcionari publici
i pe funcionarii publici de conducere care pot fi numii n funcii de demnitate public
numai dup ncetarea, n condiiile legii, a raporturilor de serviciu.
n ceea ce ne privete, considerm c. soluia este discutabil, n sensul n care ea

impune ncetarea raportului de serviciu al naltului funcionar public i al celor de
conducere anterior numirii ntr-o demnitate public. Apreciem c ar fi fost corect
soluia suspendrii raportului de serviciu al acestora, i nu cea a ncetrii. Este puin
probabil c un funcionar public de carier care ocup o nalt funcie public sau o,
funcie public de conducere va renuna la aceasta pentru o demnitate public, din care
poate s fie schimbat oricnd i care nu presupune, neaprat i din pcate, competen-i
profesionalism. '
;
*
' '
- .
O alt limitare privete aceleai categorii de funcionari i are n vedere dreptul de a

candida pentru funcii de demnitate public. i acest drept, ca i dreptul de a exercita
efectiv o demnitate public, se exercit numai dup. ncetarea, n condiiile legii, a
raporturilor de serviciu. Pentru aceleai raiuni, nu mprtim o asemenea prevedere,
care apreciem c priveaz de-un drept fundamental o categorie important de persoane,
care ar putea mbogi, prin valoarea lor, calitatea funciei publice n Romnia.
Dreptul la concediu de odihn, la concedii medicale i la alte concedii este
recunoscut prin art. 35.
Constituia calific regimul concediului de odihn ca pe o msur.de protecie a

muncii, alturi de alte msuri12.
Concediului de odihn i sunt aferente dou categorii de drepturi bneti, i anume:
indemnizaia de concediu; o prim al crei cuantum este egal cu salariul de baz din luna
anterioar i care se impoziteaz separat3.
1 n dreptul comunitar al funciei publice, regsim o durat mai mare a zilei de lucru a funcionarilor,
respectiv 42 de orc.
-. ''
: .
2Celelalte msuri de protecie a muncii, potrivit art. 41 alin. (2) teza a doua, sunt: m surile de securitate
i proteefie a muncii, instituirea unui salariu minim p e economie , repausul sptmnal, prestarea muncii n
condiii g rele i alte situaii specifice.
3 Precizm c, pn la 31 decembrie 2006, prevederile referitoare la acordarea primelor cu ocazia

plecrii n concediul de odihn au fost suspendate succesiv prin legile bugetare anuale, precum i prin. actele
normative anuale de salarizare a funcionarilor publici.
515
Prin instituirea lor se consacr o deosebire ntre regimul concediului de odihn al

funcionarilor publici i cel al concediului salariailor, n sensul acordrii ex lege i a unei
prime de concediu, pe lng indemnizaia cuvenit i salariailor. ntr-adevr, n cazul
salariailor, prima de concediu se poate acorda numai dac exist o clauz expres n
acest sens n contractul colectiv sau n contractul individual de munc.
Interdicia ca n perioada concediilor de boal, a concediilor de maternitate i a

celor pentru creterea i ngrijirea copiilor, raporturile de serviciu s nceteze sau s
fie modificate, n alte condiii dect din iniiativa funcionarului - articolul 36.
Textul instituie un principiu proteguitor pentru-' funcionarul public i anume
interdicia ca n perioada n care se afl n concediu de boal, de maternitate sau pentru
creterea i ngrijirea copiilor, raporturile de serviciu s nceteze sau s se modifice altfel
dect din iniiativa funcionarului public n cauz.
.
Dreptul funcionarilor publici l condiii normale de munc i igien, de natur

s le ocroteasc sntatea i integritatea fizic este garantat - articolul 37.
Subliniem caracterul imperativ al textului, care impune autoritilor publice s
asigure funcionarilor publici condiii corespunztoare de munc1. .
Dreptul Ia asisten medical, proteze i medicamente, este recunoscut n
condiiile legii - articolul 38.
Dreptul la ocrotirea sntii i afl reglementarea n articolul 34 din Constituia
Romniei. El a fost receptat ndeosebi din Pactul internaional relativ la drepturile
economice, sociale i culturale, care, n articolul 12, prevede dreptul persoanei de a. se
bucura de cea mai.bun.sntate fizic i mental, drept, care presupune, uobligaia de a
se asigura tuturor cetenilor mijloacele necesare realizrii acestui deziderat.
Dreptul la pensii i alte drepturi de asigurri sociale - articolul 39.
Este o tez cu valoare axiomatic aceea c funcionarii publici, la fel ca i salariaii,
beneficiaz de dou categorii de drepturi bneti:
- drepturi cuvenite pe perioada ct sunt n activitate (salariu, sporuri, diferite
indemnizaii);
- drepturi cuvenite la ncetarea activitii, n cazul funcionarului, public la ncetarea
raportului-de funcie public.
In aceast ultim categorie se ncadreaz i dreptul la pensie.' Doctrina occidental
definete pensia ca reprezentnd un tip de remuneraie cuvenit; funcionarului public la
ncetarea exercitrii funciei, ca urmare a retragerii sale din activitate12.
Dincolo de pensia cuvenit ca urmare a activitii prestate, legea reglementeaz, prin
articolul 40, i pensia de urma, precum i un drept special al urmailor de a primi, pe
timp de 3 luni, echivalentul salariului de'baz din ultima lun de activitate a
funcionarului public.
Dreptul de a se bucura de protecia legii - articolul 41.
1V. Vedina, S ta tu tu l .... op. cit:, 2004, p. 116.

2J. M. Auby, J. B. Auby, op. cit., p. 150.
516
DREPT ADMINISTRATIV
Este un drept fundamental al funcionalilor publici, sancionat i de legislaia penal

prin ncriminarea unor fapte ca reprezentnd infraciuni (exemplu infraciunea de ultraj1
de ofens adus autoritii*2 etc.).
.
Precizm c n Codul penal se regsesc instituite infraciuni care au scopul de a-1
proteja nu numai pe funcionarul public, ci i familia acestuia. Astfel, articolul 2391, astfel
cum a fost el modificat prin Legea nr. 140/1996, prevede c n cazul infraciunilor
prevzute n articolele 180-1823, 1894 i 1935, svrite mpotriva soului, copiilor sau
prinilor persoanelor prevzute n art. 2386 sau n articolul 2397 alin. (3), n scop de
intimidare sau de rzbunare pentru acte sau pentm fapte ndeplinite n exerciiul
funciunii, maximul pedepsei se majoreaz cu o treime.
Prin Legea nr. 251/2006 au fost consacrate noi i speciale forme de protecie, care
privesc funcionarii publici cu atribuii de control i inspecie, executare silit a'.creanelor
bugetare, precum i ale categorii de funcionari publici care desfoar activiti cu grad
ridicat de risc profesional. Astfel de msuri urmeaz a se stabili la propunerea Ageniei
Naionale a Funcionarilor Publici, sau de ctre autoriti i instituii publice, cu avizul
Ageniei.
'" '"
.
. .
Dreptul funcionarului de a fi despgubit m situaia n care a suferit, din culpa
autoritii sau a instituiei publice, un prejudiciu material n timpul ndeplinirii atribuiilor
-art. 42. . . ... .. ..
. . .
Legea consacr o asemenea form de rspundere patrimonial ca pe un .drept
cuvenit funcionarului public din raiuni care in de intenia de a conferi ct mai mult
deschidere reglementrii, o perspectiv ct:mai;generoas i mai apt de a determina
calificarea legii de fa ca o lege-care. s satisfac.coordonatele europene".ale. instituiei
funcionarului'public.
*
Prin art; 42 se consacr, n egal msur, un drept al funcionalului public i o
obligaie a autoritii sau instituiei publice.
Dreptul se acord n condiiile n care funcionam 1. public a suferit un prejudiciu
material, din culpa autoritii sau instituiei. Se impune ca prejudiciul s fi fost produs n
timpul ndeplinirii sarcinilor de serviciu.
Potrivit articolului 239 din Codul penal, insulta, calom nia ori am eninarea svrit nemijlocit sau
prin m ijloace de comunicare direct, contra unui fu n cio n a r public, care ndeplinete o fu n cie ce implic
exerciiul autoritii de stat, aflat n exerciiul fu n ciu n ii ori pentru fa p te ndeplinite n exerciiul fu n ciu n ii
constituie infraciunea de ultraj i se pedepsete cu nchisoare de la 3 luni la 4 ani. Alin. (2) al articolului
prevede c lovirea sau orice acte de violen, precum vtm area corporal svrite mpotriva persoanei
prevzut n alin. (1), ajlati n exerciiul fu n ciu n ii ori pentru fa p te ndeplinite n exerciiul funciunii se
pedepsesc cu nchisoarea de la 6 luni la 7 ani, iar dac s-a produs vtm area corporal grav, pedeapsa
este nchisoarea de la 3 luni la 12 ani.
' Infraciunea de ofens adus a u toritii este prevzut de art. 238 din Codul penal.
Este vorba despre infraciunile de lovire sau alte violene (art. 182), vtm are corporal (art. 181) i
vtm are corporal grav (art. 182).
4 Infraciunea de lipsire de libertate n m od ilegal.
5 Infraciunea de ameninare.
6Este vorba desprefu n cio n a rii publici.
7Textul face referire la magistrai, poliiti, ja n d a rm i sau ali militari.
1
|
funcia public i funcionarii publici __________________________________________________517
I
1 8. ndatoririle funcionarilor publici
Funcionarii publici sunt datori s-i ndeplineasc cu profesionalism, imparia
litate i n conformitate cu legea ndatoririle de serviciu i s se abin de la orice
fapt care ar putea s aduc prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori
prestigiului corpului funcionarilor publici - art. 43.
Din interpretarea sistematic a multora din prevederile legii, inclusiv din inter
pretarea art. 43, putem desprinde concluzia c, n mod implicit, sunt consacrate i anumite
ndatoriri care privesc nu numai activitatea din timpul serviciului, ci i perioadele care
exced acesteia. Spre pild, n articolul 43 regsim obligaia funcionarului public de a se
abine de la orice aciune care ar aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori
prestigiului corpului funcionarilor publici. Textul nu precizeaz expres, dar formularea
exhaustiv de la orice fapte atrage concluzia c nu are nici o relevan felul faptelor,
mprejurrile n care ar fi svrite acestea, faptul c ele ar fi svrite n ndeplinirea
sarcinilor de serviciu sau n afara acestora. Singurul lucru1care are importan este ca acea
fapt s nu aduc prejudicii autoritii sau instituiei publice1.
Prima dintre aceste ndatoriri prezint un caracter complex, n sensul c ea este
constituit din dou tipuri de.obligaii:
.
- 6 obligaie de a face, obligaie in faciendo, care i impune funcionarului public un
anumit comportament profesional; *
o obligaie de a nit face, care este o obligaie in abstiriendo, prin care funcionarul
public este inut s se abin de la orice fapt care ar putea cauza un prejudiciu
persoanelor fizice sau juridice sau.prestigjului .corpului funcionarilor publici. ..
. Prin acelai articol; la alin. (2) est reglementat o obligaie specific funcionarilor
publici de conducere, anume aceea de a sprijini propunerile i iniiativele motivate
ale personalului din subordine, n vederea mbuntirii activitii autoritii sau
instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i a calitii serviciilor
publice oferite cetenilor.
Constatm c legiuitorul leag aceast ndatorire de finalitatea ei, care este aceea de
a contribui la mbuntirea calitii activitii i serviciilor prestate cetenilor. Textul
ofer o nou filozofie a raporturilor dintre funcionarii publici de conducere i de execuie i
a raportului de ierarhie existent ntre acestea. Nu numai funcionarii publici de execuie au
obligaia s respecte prescripiile superiorilor ierarhici, ci i funcionarii de conducere,
atunci cnd consider c unele propuneri i sugestii ale subordonailor lor pot contribui la
mbuntirea activitii i a serviciului prestat ctre ceteni, trebuie s in cont de ele.
Prin alin. (3) al acestui articol se instituie obligaia, pentru toi funcionarii publici, de
a respecta normele de conduit civic i profesional, norme care sunt cuprinse n prezent
n Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici, cu modificrile i
completrile ulterioare".
Interdicia funcionarilor publici de a ocupa funcii de conducere n structurile sau
organele de conducere ale partidelor politice sau organizaiilor crora le este aplicabil*3
.V. Vedina, S ta tu tu l.... op. cit:, 2004, p. 127.

3 Publicat n M. Of. nr. 157 din 23 februarie-2004, republicat n M. Of. nr. 525 din 2 august 2007.
518
DREPT ADMINISTRATIV
acelai regim juridic sau ale asociaiilor i fundaiilor care funcioneaz pe lng ele, este
prevzut de art. 44 alin. (1), astfel cum a fost el modificat prin Legea nr. 251/2006.
nalilor funcionari publici i funcionarilor publici de conducere le este interzis s
fac parte din partide politice sau organizaii crora le este aplicabil acelai regim .juridic
sau din asociaii i fundaii care funcioneaz pe lng iele. Toi funcionalii publici au
obligaia ca n exercitarea atribuiilor ce le revin s se abin de la exprimarea sau
manifestarea convingerilor lor politice.
|
i prin acest text se instituie o obligaie de a nu face, o obligaie in abstinendo, care
vizeaz de aceast dat exprimarea sau manifestarea convingerilor politice ale
funcionarilor publici.
Dreptul de a avea anumite afiniti politice, de a mprti o anumit doctrin, de a
crede n ea, este un drept inalienabil i imanent al omului, care nu poate fi interzis de
nicio Constituie i de nicio lege.
Funcionarii publici rspund, potrivit legii, de ndeplinirea atribuiilor, ce le |
ce le sunt delegate,
1
revin din funcia public pe care o dein, precum i ai atribuiilor
,
._
potrivit art. 45. Funcionarul public este obligat s se conformeze dispoziiilor date de |
superiorii ierarhici, cu excepia cazurilor n care apreciaz c aceste dispoziii sunt J[
ilegale. n asemenea cazuri, funcionarul public are obligaia s motiveze n scris refuzul .1
ndeplinirii dispoziiei primite. Dac funcionarul public care a dat dispoziia:struie n.^
executarea ei, va trebui s o formuleze n scris. n aceast, situaie, dispoziia .va fjj
executat de cel care a primit-o, cu excepia cazului; n care e vdit ilegal. El a re#
obligaia s o aduc la cunotina superiorului ierarhic al persoanei care,a emis dispoziia..^'
Legiuitorul reuete s consacre uri regim juridic complet al datoriei .de supunere, ale '
crui dimensiuni pot fi:identificate a fi urmtoarele:
i
1) ndatorirea de conformare vizeaz dispoziiile care sunt date de funcionarii\cul
funcii de conducere ierarhic superiori1.
..
J ft
2) Obligaia de conformare fa de dispoziiile efilor direci nu mai subzist n ||
situaia n care funcionarul public consider ca aceste dispoziii sunt ilegale. L egiu itor
recunoate, deci, funcionarului public dou prerogative,! una implicit i cealalt ex p re s||l
Prerogativa implicit este aceea c funcionarul public; face o evaluare a dispoziiei' V&m
care a primit-o, n scopul de a determina dac are sau nu un caracter legal, ceea ce atr||g|
obligaia - dac este legal - de a o pune n executare. ; .
_ _
iJ r
3) Refuzul de a executa o dispoziie pe care o apreciaz ca fiind ilegal e j ||
condiionat dc obligaia de a-1 motiva n scris i bineneles de a comunica acest reftP
motivai autorului dispoziiei ilegale. .
.
4) n situaia n care funcionarul public care a emis dispoziia insist n ndeplinire||J
ei, este obligat ca tot n scris s formuleze susinerea de a se executa dispoziia respectiva.^
5) n situaia n care eful ierarhic a precizat n ;scris pretenia de a se ndeplini *
dispoziia contestat de subordonatul.su, acesta din urm are obligaia s o execute f |||
ca legiuitorul s-i mai recunoasc vreo posibilitate-de a se opune executrii.
1
M. Waline, Prcis de, droit administratif, ditions Montchrestien, Paris, 1970, p. 60. n mod cons|ii
doctrina a recunoscut faptul c obligaia de supunere este datorat numai funcionarilor care fac PartLJ|
aceeai ierarhie administrativ.
519
6)
Se instituie obligaia funcionarului de a informa pe eful ierarhic al celui de la
care eman dispoziia ilegal.
F uncionarii publici au ndatorirea s respecte secretul de stat i secretul de
serviciu, precum i confidenialitatea n legtur cu informaiile de care ia cunotin n
timpul serviciului, cu excepia celor de interes public, n condiiile legii, potrivit

articolului 46.Este analizat i sub titulatura de discreie profesional, care are un caracter exhaustiv
i include, n opinia noastr, att obligaia de pstrare a secretului de stat i de serviciu,
prevzut de articolul 46, ct i obligaia de confidenialitate, reglementat de acelai text.
Sintagma secret de serviciu evoc actele i.faptele prevzute expres de o noim
geneial sau cu caracter intern, a crei nclcare atrage sanciuni penale sau disciplinare*.
Legea actual uziteaz cu dou concepte i implicit cu dou categorii de secrete i
anume secretul de stat i secretul de serviciu.
Obligaia de a pstra informaiile care reprezint unul din cele dou tipuri de secrete
urmeaz a se respecta n condiiile legii. Este vorba despre legea privind secretul de stat.
Totodat, funcionarii publici trebuie s pstreze confidenialitatea n legtur cu
faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin n exercitarea'funciei.'
ndatorirea de confidenialitate presupune interdicia de a face publice informaii de
care funcionarul public ia cunotin n exerciiul funciei sale! .
- Constatm c n cazul funcionarului public,, ndatorirea. de confidenialitate
constituie o ndatorire ex lege, n timp ce, n cazul salariatului, poate rezulta, de regul,
dinti) clauz contractual2.... ..
.
Funcionarilor publici le este interzis s solicite sau s accepte* direct sau
indirect, pentru ei sau pentru alii, n considerarea funciei lor publice1, daruri sau
alte avantaje. La numirea, precum i la eliberarea din funcie, funcionarii publici sunt'
obligai s prezinte, n condiiile legii, conductorului autoritii sau instituiei publice,
declaraia de avere, obligaia fiind instituit prin art. 47.
Aceast declaraie se actualizeaz anual. Ea este analizat, de regul, sub denumirea
de obligaie de dezinteresare i face parte din categoria ndatoririlor care vizeaz, n egal
msur, att viaa profesional, ct i viaa privat a funcionarului public.
Codul penal sancioneaz infraciunea lurii de mit n art. 2543, n care vorbete
>despre patru moduri n care se poate manifesta aceasta i anume: pretinderea, primirea,
: acceptarea promisiunii unor astfel de foloase i faptul de a nu respinge astfel de foloase.
Din modul n care este formulat textul, desprindem concluzia c nu are importan
modul lor de obiectivare, c ele reprezint bani,-daruri, alte avantaje de orice natur4,
' V. Vedina, op. cit., 2004, p. 160.
I. T. tefanescu, T ra ta t .... op. cit., pp. 151-153.
Articolul 254 alin. (1) are Urmtorul coninut: Fapta fu n cio n a ru lu i care,
,
direct sau indirect, pretinde
ori prim ete bani sa u alte fo lo a se care nu i se cuvin, ori accept prom isiunea unor a s tfe l d e fo lo a s e sau nu o
fespinge, n scopul de a ndeplini sau de a nu ndeplini, ori a ntrzia ndeplinirea unui act p rivitor la
|./t atorh ile sale de serviciu, sau n scopul de a fa c e un act contrar acestor ndatoriri, se pedepsete cu
nchisoarea de la 3 la 12 ani i interzicerea unor d repturi, (subl. ns.)
Exemplu atribuirea unui spaiu comercial sau de locuit, nlesnirea dobndirii unui statut etc.
520
DREPT ADMINISTRATIV
singurul lucru care conteaz este ca ele s poat fi calificate un favor, uri avantaj care i-ar
reveni funcionarului i n schimbul cruia acesta ar fi obligat s efectueze o anumit
activitate, prevalndu-se de statutul de funcionar public.
n ceea ce privete cea de-a doua obligaie, prevzut de alineatul al doilea al art. 46,
este vorba despre obligaia de a-i declara averea, obligaie care revine tuturor
funcionarilor i demnitarilor publici i care, o perioad, i-a aflat reglementarea n Legea
nr. 115/19961, pentru ca n prezent s fie reglementat prin Legea nr. 144/2007 privind
nfiinarea Ageniei Naionale de Integritate, cu modificrile i completrile ulterioare.
Declaraia de avere se formuleaz att la numirea ct i la ncetarea raportului de
funcie public; prin intermediul ei se urmrete s se prentmpine cazurile de abuzuri,
de corupie, de folosire a slujbei n scopul obinerii unor avantaje materiale deosebite.
Funcionarii publici au ndatorirea de a rezolva lucrrile repartizate de
superiorii ierarhici n termenele stabilite, n conformitate cu.art. 48. Totodat; le este
interzis s primeasc direct cereri a cror rezolvare intr n competena lor sau s discute.
direct cu petenii, cu excepia celor crora le sunt stabilite astfel de atribuii, precum i s
intervin pentru soluionarea lor.
. .
Primul alineat impune, funcionarilor publici obligaia .de a rezolva lucrrile
repartizate de superiorii ierarhici,n termenele stabilite. Din modul n care este formulat:
textul ar trebui tragem, concluzia c funcionarului public i incumb numai obligaia de
a rezolva sarcinile .de serviciu repartizate de efii ierarhici, i, pe. cale de consecin;
.dreptul de a.refuza rezolvarea tuturor celorlalte lucrri care nu provin.de la conductorul
compartimentului. O asemenea concluzie, n opinia noastr,, nu poate fi acceptat att din
consideraiuni teoretice, ct i ' p r a c t i c e . T
..
>
Obligaia funcionrilor publici de a respecta ntocmai regimul juridic al
conflictului de inerese i, al incompatibilitilor este reglementat prin art. 59, care
trimite la o lege prindare acestea s fie stabilite. Legea la care face n prezent referire art. i
49 este Legea nr. 161/20031
2.
^
C. Perfecionarea pregtirii profesionale
Reglementarea perfecionrii profesionale n Statut a cunoscut mai multe faze: Mai
nti, a fost reglementat exclusiv ca o ndatorire, soluie pe care noi am criticat-o,j
propunnd ca legiuitorul s-i.confere statut i de drept, nu numai de ndatorire, pentru c
zadarnic consacri obligaia funcionarului de a se perfeciona, dac nu i recunoti i.
dreptul de a face acest lucru, i, corelativ, obligaia instituiei de a garanta acest drept.
.
Legea nr. 251/2001 a fcut un salt n evoluia reglementrii acestei materii, prevznd '
o seciune separat pentru reglementarea perfecionrii profesionale, de unde
importana deosebit pe care el a neles s o acorde i care nu poate dect s bucure..
Obligaia i dreptul Ia perfecionarea pregtirii profesionale - art. 50-52
Textul consacr, ntr-o form ampl care presupune aspecte complexe, instituia
perfecionrii pregtirii profesionale care reprezint, n egal msur, o obligaie, dar ic
1Publicat n M. Of. nr. 263 din 28 octombrie 1996.

2 Legea privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a.-'
funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, publicat n M. Of. nr. 279 din
21 aprilie 2003.
521
un drept al funcionarului public. Spunem aceasta deoarece n art. 32 din Constituie se

reglementeaz dreptul la nvtur, care reprezint un drept fundamental al tuturor
cetenilor, care este asigurat printr-o multitudine de forme1, legiuitorul constituant
vorbind i despre alte fonne de instrucie'i perfecionare;
Din analiza modului n care este reglementat de lege ndatorirea de perfecionare a
pregtirii profesionale, poate fi identificat regimul su juridic i anume:
a) aceast ndatorire revine tuturor funcionarilor publici, fr distincie ntre
funcionarii de conducere i cei de execuie, dar ea are i sttut de drept;
b) se instituie obligaia autoritii sau instituiei publice ca s prevad n bugetul
anual propriu sumele necesare pentru acoperirea cheltuielilor de' perfecionare
profesional organizate la iniiativa su n interesul autoritii sau instituiei publice. .
c) se recunoate dreptul funcionarului de a beneficia de salariu pe perioada n care
urmeaz forme de perfecionare profesional organizate l iniiativa ori n interesul
autoritii sau instituiei publice sau la iniiativa funcionarului, cu acordul conductorului..
autoritii sad instituiei-publice.
r
d) sunt stabilite pentru funcionarul public n' cauz att drepturi, ct. i obligaii
speciale.
'
. ,vf ;
. : . 'v :
n situaia n care funcionarul, public nu-i respect obligaia, el -va fi inut s
; despgubeasc .autoritatea su. instituia public. Astfel, dac nceteaz raportul de
serviciu din anumite cazuri,, altele dect cele .care nu pot fi imputabile funcionarului,
acesta are obligaia s restituie, contravaloarea, cheltuielilor de perfecionare fcute de
autoritatea sau instituia public, y _
^ j
Funcionarul public care urmeaz .forme, de perfecionare cu durata mai mare de 90
de-zile ntr-un an-Calendaristic, este obligat s se angajeze n scris c va lucra ntre 2 i 5
ani, dac cursurile.sunt finanate de Ja bugetul de sat.
Anterior adoptrii Legii nr. 25I/2t)06, era prevzut termenul de cel puin 5 ani,
pentru ca n prezent legea s vorbeasc.despre o perioad cuprins ntre 2 i 5 ani de la
tenninarea programelor proporional cu numrul zilelor de perfecionare, dac pentru
programul respectiv nu este prevzut o alt perioad. Considerm c noua reglementare
va permite o libertate excesiv autoritii de a hotr, ntre 2 i 5 ani, de unde riscul unor
soluii discriminatorii ntre diferii funcionri publici.
Funcionarul public care urmeaz o form de perfecionare, dar nu o absolv din vina
sa, este obligat s restituie instituiei sau autoritii publice contravaloarea cheltuielilor
efectuate cu perfecionarea i drepturile salariale primite pe perioada perfecionrii, dac
acestea au fost suportate de autoritatea sau instituia public.
Pentru a se clarifica discuiile care au aprut n practica administrativ privind
nelesul a ce anume se introduce n sintagma perfecionare profesional, se prevede c
nu constituie fonne de perfecionare profesional i nu pot f i finanate de la bugetul de
stat sau din cel local studiile universitare sau studiile de doctorat.
1 Este vorba despre

instrucie i perfecionare.
nvmntul general obligatoriu, liceal, profesional, superior .i alte fo rm e de
.j
522
DREPT ADMINISTRATIV
Ca un element de noutate pe care l-a adus Legea nr. 251/2006, reinem obligaia
autoritilor i instituiilor publice de a elabora anual un plan de perfecionare
profesional a funcionarilor publici i de a-1 comunica Ageniei Naionale a
Funcionarilor Publici1, mpreun cu fondurile prevzute n bugetul anual propriu pentru
acoperirea cheltuielilor de perfecionare profesional, a funcionarilor publici, organizate
la iniiativa ori n interesul autoritii sau instituiei publice, obligaie consacrat prin art. 53
din Statut.
D. Dreptul la carier
n lume exist dou mari categorii de sisteme de serviciu public*
2:
a) sistemul de tip post, format dintr-un ansamblu de funcii sau meserii, n care
funcionarii pot fi numii nr-un din aceste funcii. Cum se susine n doctrina francez,
acest sistem cost n a viz funcii sub aspectul sarcinilor de ndeplinit, activitilor de k;.
exercitat, i nu sub unghiul unei profesiuni. Agentul este recrutat pentru'a ocupa un post
determinat, cruia i rmne afectat pe tot cursul funciei; el nu face carier. Ilustrarea
tipic este S.U.A., unde e legat originar de spoils-system34.
b) sistemul de tip carier bazat pe stabilitatea i continuitatea n carier, n care
agentul recrutat devine membru al unui corp sau cadru organizat i ierarhizat ...
Sistemul civil service britanic este tipic pentru aceast formul, practicat i n FranaA,
Un prim element care definete cariera funcionarului public este stabilitatea n funcie.
Stabilitatea, ca i inamovibilitatea, i au obria n nevoia gsirii unui instrument,
care s stopeze amestecul mereu crescnd al politicii n administraie5. .
El e. materializeaz deci reacia mpotriva unui asemenea amestec urmrindu-se
crearea unei independene inerente bunului mers al 'serviciului public respectiv..
Stabilitatea pe post de care s e v bucur funcionarul public are semnificaia
mpiedicrii autoritii emitente a unui act de numire n funcie public de a trece oricnd i n orice condiii. la revocarea unui asemenea act, aceasta putndu-se face
numai n anumite condiii, cu caracter excepional. Acest lucru confer actului o trinicie
deosebit, care l face dificil de desfiinat de ctre autoritatea public emitent (sau de
ctre una ierarhic superioar), ceea ce l face obligatoriu att pentru autoritile i
instituiile din sfera executiv a sistemului instituional al puterii publice, ct i pentru
cele plasate n afara acestui perimetru i care aparin fie puterii legislative, fie puterii
judectoreti6.
V. Vedina, Consideraii asupra Proiectului de lege pen tru m odificarea i completarea Legii nr.
188/1999 p rivin d Statutul funcionarilor publici, n lucrarea Reform ele administrative i ju d icia re n
perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine ju rid ic e i administrative. Caietul tiinific nr.
8/2006, Institutul de tiine Administrative Paul Ncgulescu, p. 433.
I. Alexandru, Adm inistraia public, Teorii, realiti, perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1999,
pp. 467-468. '
3 A. de Laubadre, J.C. Venezia, Y. Gaudemet, op. cit., 1995, p. 55.
4A. de Laubadre, J.C. Venezia, Y. Gaudemet, op. cit., 1995, p. 55.
5J. Vermeulen, Statutulfuncionarilor publici, Bucureti, Institutul de Arte Grafice Vremea, 1933, p. 309.
f Cristian Clipa, Caracterul obligatoriu al actului adm inistrativ de num ire ntr-o fu n cie public i
stabilitatea p e p o st a funcionarului p u b lic - corelaii necesare, n Revista de Drept Public nr. 4/2010, p. 20.
:3
523
Inamovibilitatea reprezint, ca i stabilitatea, o garanie pe care statul o acord

funcionarului su c. nu va fi suspendat sau revocat dect pentru cauze disciplinare; ea se
deosebete de stabilitate prin aceea c funcionarul inamovibil nu va putea fi mutat nici n
interes de serviciu, nici mcar prin avansare.
Un element al carierei funcionarului public l reprezint avansarea acestora.
In carier, funcionarului public i este recunoscut1 dreptul de a promova n funcia
public i de a avansa n treptele de salarizare, n condiiile legii. Un element de noutate
adus prin ultimele modificri ale Legii nr. 188/1999 este cuprins n teza a doua a art. 63,
conform creia promovarea n clas, n grade profesionale i avansarea n treptele de
salarizare nu sunt condiionate de existena unui post vacant. Este important aceast
precizare, care nlocuiete soluia anterioar care condiiona promovarea de existena unui
post vacant. Dat fiind faptul c posturi vacante nu erau, n ultimii ani existnd, numeroase
restricii la ncadrarea n posturi n autoritile i instituiile publice, blocri de posturi, se
ajunsese la situaia ca dreptul de a avansa i de a promova s fie unul formal, lipsit de
coninut, de vreme ce nu erau posturi vacante. n completare, art. 64 alin. (2) al legii12
recunoate c promovarea se poate face, prin concurs sau examen,, organizat anual, prin
transform area postului deinut de funcionarul public ca urm are a promovrii
concursului sau examenului.
.. .
.. .
.
9. Recrutarea funcionarilor publici < ;

Pentru ocuparea unei funcii publice, legea, impune anumite condiii, cum ar fi:
persoana s aib cetenia romn i domiciliul n Romnia; s cunoasc limba romn
scris i vorbit; s aib capacitate deplin de exerciiu; s aib o stare de sntate corespun
ztoare, atestat prin document medical; s ndeplineasc condiiile de studii cerute de
lege pentru funcia public; s ndeplineasc condiiile specifice impuse pentru ocuparea
funciei publice; s nu fi fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umani
tii, a statului sau autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfaptuirea justiiei, de fals sau fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care
ar face-o incompatibil cu. exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a
intervenit reabilitarea; s nu fi fost destituit dintr-o funcie public n ultimii 7 ani i s nu
fi desfurat activiti de poliie politic, astfel cum este aceasta definit prin lege.
Modalitile de ocupare a unei funcii publice sunt promovarea, transferul,
redistribuirea, recrutarea i alte modaliti prevzute expres de Legea nr. 188/1999,
cu modificrile i completrile ulterioare.
Recrutarea n vederea intrrii n corpul funcionarilor publici se face prin concurs,
n limita funciilor publice vacante rezervate n scopul ocuprii n acest fel prin planul de
ocupare a forei de munc.
Principiile, care guverneaz concursul sunt cele ale competiiei deschise, transpa
renei, meritelor profesionale i competenei i al egalitii de acces la funciile publice
pentru fiecare cetean care ndeplinete condiiile legale.
1Prin articolul 55 din Legea nr. 188/1999, republicat, astfel cum a fost el modificat prin Legea nr. 251/2006.
2Astfel cum a fost el modificat prin Legea nr. 251/2006.
524
DREPT ADMINISTRATIV
Perioada de stagiu are ca i scop verificarea aptitudinilor profesionale n vederea J

ndeplinirii atribuiilor i responsabilitilor unei funcii publice, formarea practic a o?
funcionarilor debutani i cunoaterea de ctre acetia a specificului administraiei i .
exigenelor acesteia.
'
'
Durata perioadei de stagiu difer pentru funcionarii din cele trei clase, ea fiind de 12 $1
luni pentru funcionarii din clasa I, 8 luni pentru cei din -clasa a Il-a i 6 luni pentru J
funcionarii din clase I.
'
-
10. Rspunderea funcionarilor publici

n raPrt i de. tezele exprimate n doctrin dar i de dispoziiile Legii nr. 188/1999,
cu modificrile ulterioare, .apreciem1, c pot fi identificate urmtoarele forme de
rspundere a funcionarului public:
. /
1. O rspundere disciplinar, fundamentat pe nclcarea normelor de disciplin
specifice raportului de servicii;
,
v
2. O rspundere contravenional, pentru svrirea, de Ctre funcionarul public, a
unor fapte antisociale-calificate prin lege ca i contravenii; :
\
3. O rspundere patrim onial, fundamentat, pe dispoziiile articolului 52 din
Constituie i.le Legii.nr. 554/2004 a contenciosului administrativ;
'
'
4. O rspundere civil care intervine pentru. pagubele produse cu; vinovie
patrimoniului autoritii, sau instituiei publice n care funcioneaz; pentru nerestitirea n ;
termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit2; pentru daunele pltite de autoritatea
sau instituia public, n calitate de comitent,.unor tere persoane, n temeiul unei hotrri
judectoreti definitivai irevocabile..
Rspundere penal, care intervine atunci Cnd funcionarul public a comis fapte
prevzute de Codul penal sau alte legi speciale. Acest tip de rspundere, la rndul lui,
poate fi justificat de dou categorii de fapte culpabile:
- fapte prin Cfire se ncalc obligaiile izvorte din raportul de serviciu, i atunci
instituia rspunderii este o instituie complex, aparinnd, prin fapteie care o genereaz,
dreptului administrativ i penal, iar prin regimul sancionator specific, dreptului penal;
fapte prin care se ncalc obligaii care nu izvorsc din raportul de serviciu, ci care
sunt svrite n calitate de cetean, i, n aceast situaie-ne plasm n sfera exclusiv a
dreptului penal.
Abordnd aceast problem,, profesorul. A. Iorgovan exprim teza c formele rspunderii
funcionarului public difer dup cum ne raportm la funcionarul supus regimului legai sau cel supus
regimului contractual, funcionarului statutar j se va aplica; o rspundere disciplinar; o rspundere
contravenional; o rspundere penal i o rspundere patrimonial.. Valentin Priscaru identific patru tipuri
de spundere aplicabile funcionarilor publici: disciplinar; administrativ (n mod corect administrativ
contravenional); civil i penal. ( Tralat de d r e p t adm inistrativ, Ed. AII, Bucureti, 1996, pp. 196-199).
Miicca Pieda opereaz o distincie care din punctul nostru de vedere nu se susine, ntre rspunderea
disciplinar i rspunderea administrativ care s-ar regsi n statutul funcionarului public. (Curs de drept
adm inistrativ, Ed. Calistrat Hoga, Bucureti, 1996, pp. 166-190.
. .
Aceast formulare reprezint un cras a g ra m a tism ju rid ic al Statutului, deoarece ea statornicete c
nerestituirea sum elor ce s-au acordat necuvenit co n stitu ie o cauz de rspundere civil, dei, in cazul dat, nu
suntem n prezenta unei rspunderi civile, c i a p l ii lucrului nedatorat (art. 1092 Codul civil) - .
Beligrdeanu, loc. cit., p. 16.
525
Prin intermediul rspunderii se realizeaz att scopul represiv, sancionator ct i

scopul preventiv, crora trebuie s li se adauge, n opinia noastr, i scopul educativ, |
care - dei implic prevenia - nu se reduce la aceasta.
j
Rspunderile disciplinar, contravenional, civil sau penal a funcionarilor
publici sunt atrase de nclcarea cu vinovie a ndatoririlor de serviciu. Rezult c ele
concretizeaz forma de rspundere subiectiv, bazat pe culp, absena elementului
subiectiv determinnd imposibilitatea interveniei lor.
Rspunderea disciplinar intervine n cazul svririi unei abateri disciplinare, !
definit de lege ca. reprezentnd nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a
ndatoririlor corespunztoare funciei publice pe care o dein i a normelor de conduit
profesional i civic prevzute de lege.
In ceea ce ne privete, definim abaterea disciplinar ca reprezentnd fapta svrit |
cu vinovie de ctre funcionarul public prin care acesta ncalc obligaiile ce-i
revin din raportul de serviciu (de funcie public) sau n legtur cu acesta i care
afecteaz statutul su socio-profeional i moral1.
Prin alin. 2 al art. 77 sunt enumerate faptele care reprezint abateri disciplinare.
Legiuitorul se oprete la urmtoarele fapte, pe; care le califica drept abateri
disciplinare i a eror analiz comport Urmtoarele categorii.
a) fapte care privesc nerespectarea programului de activitate, n aceast categorie
' intrnd faptele prevzute la lit. a), c).i d) ale alineatului al doilea;.
b) fapte care privesc modul de ndeplinire a sarcinilor de serviciu, aici intrnd
.faptele sancionate la li. b), e) i i);.
'
...
c) fapte care .sancioneaz nclcarea exigenelor privind comportamentul ;
profesional al funcionarului public,, deontologia specific 'funcionarului12, aici se
ncadreaz faptele de la lit. g).
d) fapte care sancioneaz nclcarea anumitor obligaii ale funcionarilor publici,
crora legiuitorul le-a rezervat un regim special, n aceast categorie urmnd a se i
ncadra faptele prevzute la lit. f), h).i j).
Legea mv 188/1999 nu epuizeaz sfera abaterilor disciplinare, permind ca ea s
includ i alte fapte prevzute ca abateri disciplinare n actele normative din domeniul
funciei publice i al funcionarului public3.
Prin alineatul al treilea legea stabilete un numr de cinci sanciuni disciplinare, a
cror analiz determin gruparea lor n urmtoarele categorii:
a) sanciuni disciplinare cu caracter moral, n aceast categorie intrnd mustrarea scris.
b) sanciuni cu caracter precumpnitor material, n aceast categorie intrnd
diminuarea drepturilor salariale cu 5-20 % pe o perioad de 1-3 luni.
c) .sanciuni care afecteaz cariera funcionarului public, avnd i consecine de
ordin patrimonial.
1V. Vedina, op. cit., p. 185.
V. Vedina, D eontologia funcionarului public p o trivit Legii nr. 7/2004 p rivind Codul de conduit
funcionarilor publici, n RDP nr. 1/2004, pp. 56-71.
3Prevederea e coninut de articolul 65 alin. (2) litera k), astfel cuma fost el modificat prin Legea nr. 251/2006.
526
DREPT ADMINISTRATIV
n aceast categorie se ncadreaz suspendarea dreptului la avansare pe o

perioad de 1-3 ani, precum i retrogradarea n treptele de salarizare sau retro
gradarea n funcia public pe o perioad de pn Ia un an, cu diminuarea cores
punztoare a salariului. Practic, aceste sanciuni au un caracter complex, deoarece ele
afecteaz nu doar cariera funcionarului public, dar ii drepturile materiale cuvenite'
acestuia, dat fiind faptul c oricrei trepte,- clas, categorie i corespunde un alt salariu,
superior celui cuvenit pentru treapta, clasa sau categoria precedent.
d) sanciuni care determin ncetarea raportului de funcie public, n aceast
ultim categorie intrnd destituirea din funcie.
Dei legiuitorul nu o calific n mod expres astfel, ea reprezint sanciunea disciplinar
cea mai grav att prin consecinele pe carele atrage ct i prin gradul de pericol-social al
faptei care determin luarea ei, precum i prin mprejurrile n care se produce.
Principiile fundamentale care guverneaz regimul rspunderii disciplinare a
funcionarului public sunt prevzute n art. 19 din H.G. niv 1344/20071, dup cum urmeaz:
a) prezumia de nevinovie;
b) garantarea dreptului la aprare;
c) contradictorialitatea;
.
d) proporionalitatea;
..
.
e) legalitatea sanciunii; : \
f) unicitatea sanciunii; ;
.......
1 .
g) celeritatea procedurii;.
h) obligativitatea opiniei, conform creia fiecare membru l comisiei are obligaia s
se pronune asupra fiecrei sesizri aflate pe-rolul comisiei.:
n literatura de specialitatese apreciaz c rspunderea disciplinar a funcionarului
public se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi: este o rspundere de drept public, ea
deosebindu-se astfel de rspunderea salariatului, care este de natur contractual; se angajeaz
numai pentru o abatere de la-disciplina de serviciu care poate s fie unic sau n concurs cu o
fapt penal sau civil; se angajeaz numai dup o procedur special, prevzut de lege;
intervine numai dac nu exist o cauz care s o nlture; se angajeaz pentru simpla nclcare
a competenei funcionarului public sau a interdiciilor impuse de legiuitor acestuia.
Prin articolul 78 este reglementat procedura de aplicare a sanciunii cu caracter
moral, mustrarea scris, de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, la
propunerea conductorului compartimentului n care funcioneaz cel n cauz.
Legea instituie, parial, dou proceduri deosebite pentru aplicarea sanciunilor
disciplinare:
.
- o prim procedur care privete aplicarea sanciunii cu caracter moral, prevzut
la articolul 77 alin. (3) litera a);
- o a doua procedur prevzut pentru restul sanciunilor.
1 H.G. nr. 1344/2007 privind nonncle privind organizarea i funcionarea comisiilor de disciplin,
publicat n M. Of. nr. 768 din 13 noiembrie 2007, cu modificrile i completrile aduse prin HG nr
787/2008, H.G. nr. 1268/2008,0.U.G. nr. 35/2009.
j
" R. P. Postelnicu, Statutulfuncionalului public, Ed. Universitar Carol Davila, Bucureti, 2006, pp. 271-272.
527
Unul dintre elementele caracteristice ale rspunderii disciplinare a funcionarului

public l reprezint existena unui organ de disciplin, n a crui misiune intr deter
minarea comiterii de ctre funcionarul public a unor abateri disciplinare, care se
realizeaz prin activitatea de cercetare pe care o ntreprinde, precum i prin formularea
propunerilor de sanciuni ce urmeaz a se aplica funcionarilor publici. Acesta poart
denumirea de comisie de disciplin.
Din comisia de disciplin face parte i un reprezentant al organizaiei -sindicale
reprezentative sau, dup caz, un reprezentant desemnat prin votul majoritii funcio
narilor publici pentru care este organizat comisia de disciplin, n cazul n care sindicatul
nu este reprezentativ sau funcionarii publici nu sunt organizai n sindicat.
Regsim dispoziia din art. 80, potrivit creia funcionnd public nemulumit de
sanciunea aplicat se poate adresa instanei., de contencios administrativ competente,
solicitnd amdarea sau. modificarea, dup caz, a ordinului sau dispoziiei de sancionare,
Cazierul administrativ este. documentul prin intermediul cruia se evideniaz
situaia disciplinar a funcionarilor publici, el cuprinznd sanciunile disciplinare aplicate
funcionarului public,' care nu au fost radiate, i se elibereaz de Agenia Naional a
Funcionarilor Publici, n conformitate cu baza de date pe care acetia o administreaz.
. Exist anumite, situaii n care este necesar obinerea caziemlui administrativ, respectiv:
desemnarea unei persoane ca membru n comisia de concurs pentru recrutarea ntr-0 funcie
public,. n comisia de disciplin, cea paritara sau pentru ocuparea unei nalte funcii publice
. sau a unei funcii, publice de conducere, precum i n orice alte situaii prevzute de lege.
Rspunderea penal a funcionarului public pentru infraciunile, svrite,n timpul
serviciului sau n legtur-cu atribuiile funciei publice :pe care o ocup se angajeaz potrivit
legii- penale. Este vorba despre infraciuni , precum luarea de . mit, primirea de foloase
necuvenite, abuzul n serviciuprin ngrdirea unor drepturi, abuzul n serviciu contra
intereselor persoanelor, abuzul n serviciu contra. intereselor generale, neglijena n
pstrarea informaiilor secrete de stat etc. n cazul acestor infraciuni, subiectul activ trebuie
s aib calitatea de funcionar public, astfel cum este reglementat de Codul penal, chiar dac
accepiunea este mult mai larg dect cea stabilit de Statutul funcionarilor publici1.
Legea prevede,c, n cazul n care funcionarul public este trimis n judecat pentru una
din faptele prevzute la art. 54 lit. h), conductorul autoritii sau instituiei publice va lua
msura de suspendare afuncionarului public din funcia public pe care o deine.
n situaia n care instana dispune achitarea sau ncetarea procesului penal,
suspendarea din funcie nceteaz, iar funcionarul public i va relua activitatea n funcia
public deinut anterior i i vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de
suspendare.
Regimul procedural al rspunderii penale a fost mbogit prin Legea nr. 251/2006,
cu norma potrivit creia, de l momentul nceperii urmririi penale, persoana care are
competena numirii n funcia public are obligaia s dispun mutarea temporar a
funcionarului n cadrul altui compartiment sau structuri fr personalitate juridic atunci
cnd apreciaz c funcionarul care face obiectul cercetrii poate influena cercetarea.
O. Mestacan, Rspunderea p en a l
a fu n cio n a rilo r publici,
Ed. Hamangiu, Bucureti, 2008, p. 27.
528
D R E P T A D M IN ISTR A TIV 1
n Codul penal, infraciunile incidente n ceea ce-i privete pe funcionarii publici

sunt reglementate de titlul VI, denumit infraciuni care aduc atingere unor activiti de
interes public sau altor activiti reglementate de lege., art. 246-2581.
Rspunderea contravenional a funcionarilor publici este angajat n situaia n
care acetia au svrit o contravenie n timpul sau n legtur cu serviciul.
Procesul-verbal contravenional poate fi contestat n faa instanei judectoreti n a crei
circumscripie i are sediul autoritatea sau instituia public unde i desfoar
activitatea funcionarul sancionat.
Rspunderea civil a funcionarilor publici este angajat pentru pagubele produse
cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice; pentru nefestituirea n .termen
legal a sumelor acordate necuvenit i pentru daunele pltite.de autoritatea sau instituia
public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul, unei hotrri judectoreti
definitive i irevocabile. Pentru recuperarea sumelor, autoritatea sau instituia public
poate emite o dispoziie de imputare sau poate s-i asume 'un angajament de plat,mpotriva crora funcionarul public poate face .contestaie la instana de contencios
administrativ competent. " " - ....
*
:-
11. Acordurile colective reprezint o instituie introdus prin modificrile aduse

Statutului funcionarului public prin Legea; nr. 161/2003 i ele.reprezint corespondentul^
- pentru funcionarul public, al: contractului colectiv de munc ncheiat n cazul salariatului.
Potrivit ari. 72, acestea pot fi ncheiate anual de autoritile sau instituiile publice cu
sindicatele.reprezentative ale. funcionarilor publici sau cu reprezentanii funcionarilor,
publici, i ele pot s cuprind msiiri .referitoare doarla urmtoarele domenii: constituirea
i folosirea fondurilor destinate mbuntirii condiiilor la. locul, de munc; sntatea i
securitatea n munc; programul zilnic de lucru; perfecionarea.profesional i alte msuri
referitoare la protecia celor alei n organele de .conducere ale organizaiilor sindicale.
12. Corpul de rezerv al funcionarilor publici este format din funcionarii
publici care au fost eliberai din funcie pentru motive neimputabile lor i este gestionat de
Agenia Naional a Funcionarilor Publici. Aceasta reprezint o autoritate central de
specialitate din subordinea Ministerului Administraiei i Internelor, a crei menire este
aceea de^ a crea i de a dezvolta un corp de funcionari publici profesionist, stabil i
imparial2.
Este vorba despre urmtoarele infraciuni: abuzul n serviciu contra intereselor persoanelor (articolul
246); abuzul n serviciul prin ngrdirea unor drepturi (articolul 247 Codul penal); abuzul n serviciu contra
intereselor publice (articolul 248); neglijenta n serviciu (articolul 249); purtarea abuziv (art. 250);.
neglijenta in pstrarea secretului de stat (art. 252); luarea de mit \an. 254); darea de mit (art. 255);
primirea de foloase necuvenite (art. 256); traficul de influent (art. 257) i faptele svrite de al}ifuncionari
(art. 258).
Pe larg asupra acestor nouti legislative: V. Vcdina, Consideraii referitoare la modificrile i t
completrile aduse Statutuluifuncionarilor publici prin Legea nr. 161/2003, n Dreptul nr. 10/2003, pp. 80-99. J
529
13. Modificarea, suspendarea i ncetarea raportului de serviciu al

funcionarului public
13.1. Modificarea raportului de serviciu reprezint modalitatea prin intermediul
creia se realizeaz mobilitatea n cadrul corpului funcionarilor publici.
Prin mobilitate n' corpul funcionarilor publici se propune eficientizarea activitii
autoritilor i instituiilor publice, ea realizndu-se att n interes public, ct i n
interesul funcionarului public, pentru dezvoltarea carierei n funcia public.
Modificarea raportului de. serviciu.se realizeaz prin delegare, detaare, transfer sau
mutarea n cadrul altui compartiment sau altei structuri fr personalitate juridic a
autoritii sau instituiei publice. ; v . . . . -
'
Potrivit articolului 14 al Legii franceze din 13 iulie 1983, mobilitatea funcionarilor
n snul fiecrei funcii publice reprezint o garanie fundamental a carierei.
Acelai.articoladaug faptul c reprezint o garanie, fundamental accesul funcio
narilor de stat Ia funcia public teritorial i al funcionarilor colectivitilor
teritoriale la funcia public de.stat. n sistemul;francez, mobilitatea este asigurat prin
accesul direct la un alt corp, schimbarea corpului funcionresc prin concurs intern,
punerea la dispoziie, detaarea i m ufarea1. '
Interesant ni se pare i norma, de absolut noutate, care prevede c atunci cnd
mobilitatea slujete-mi interes public, funcionarul public nit poate refuza detaarea, sau
mutarea n cadrul altui compartiment sau structur, cu excepia situaiilor de la articolul
87 alin. (3), respectiv grayiditate, creterea unui copil minor, starea sntii, imposi
bilitatea-asigurrii unor condiii corespunztoare de czare, motive familiale sau cnd este
singurulntreinatotal'famUeu1
v '
' ' "" *
;
' "
Aceasta este una din soluiile care slujete principiul preemiunii interesului
public12, care este unul din principiile de baz care guverneaz dreptul public i
administraia public.
'
n doctrin's-a remarcat, cu deplin temei de altfel, c dei legea reglementeaz
mobilitatea ii fuicia public drept o modalitate de modificare a raportului de serviciu al
naltului funcionar public, n practica ultimilor ani, aceasta este tratat ca o veritabil
situaie de ncetare a raportului de serviciu al naltului funcionar public, respectiv ca o
nou situaie de ncetare a raportului de serviciu al naltului funcionar public, respectiv
ca o nou situaie de intrare ntr-un nou raport de serviciu, cu un alt angajator.
Autoarea are n vedere faptul c, de nenumrate ori, schimbrile intervenite n struc
tura Guvernului fac ca nalii funcionari publici s fie transformai din prefeci/
subprefeci, secretari generali/secretari generali adjunci, n inspectori guvernamentali,
categorie de nali funcionari publici al cror statut este insuficient definit pn n
prezent3.
1 S. Salon, J.-C. Savignac, Lafonction publique, Ed. Sirey, 1985, p. 118.

2 Cu privire la acest concept, v. A. Iorgovan, Tratat, op. cit., voi. I, ed. 4, p. 19.
3 Irina Alexe, Mobilitatea nalilor funcionari publici modalitate de modificare sau de ncetare a
raporturilor de serviciu, n Caietul tiinific nr. 11/2009, pp. 243-245.
m .
530
j;:*
_,
B?
Delegarea se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice, pe o perioad de -S

cel mult 60 de zile calendaristice ntr-un an. Pentru ca delegarea s se poat dispune pe o m
perioad mai mare, este necesar acordul funcionarului public.
ii
Detaarea se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice n care urmeaz s fie M
detaat, pe o perioad de cel mult 6 luni ntr-un an. Pentru ca delegarea s se poat dispune pe f | o perioad mai mare de 6 luni ntr-un.an, este necesar acordul scris al funcionarului public; m
Una din condiiile pentru ca detaarea s poat fi dispus este ca funcionarul public '
s aib pregtirea profesional care s corespund atribuiilor i responsabilitilor^}:
funciei publice i s se respecte categoria, clasa i gradul profesional al funcionarului
public.
~
v |
O reglementare important adus prin Legea nr. 251/2006 a fost aceea c attlf
detaarea, ct i transferul se pot face pe o funcie public de conducere. E ste'o ^
nomi care schimb optica i soluia existente pn n prezent, conform creia ocuparea I f 1
unei funcii publice de conducere se poate face doar prin concurs i pe care, n ceea^f/1
ce ne privete, nu o mprtim, pentru c este lesne de intuit modul discreionar n carel?!
norma se va aplica n practic i ce consecine va produce. Nu cred c suntem nc 1
pregtii, ca sistem administrativ, pentru acest gen de mobilitate n funcia public. DeSft
asemenea,- detaarea se poate dispune, n mod excepional, i pe. o funcie public d i n ^
categoria nalilor funcionari publici, dac funcionarul ndeplinete condiiile de .studiu.?
i de vechime necesare, cu respectarea anumitor condiii suplimentare stabilite prin ari. .8$$f|
alin. 2 1din Legea nr. 188/1999, republicat.
Transferul poate avea loc att n interesul serviciului ct "i. la cererea fu n c io ||f| t
narului public.
J
Transfeml n interesul serviciului se face numai ntr-o funcie public de aceeai^,
categorie, clas i grad profesional. Transfeml la cerere se face ntr-o funcie public dc m
aceeai categorie, clas i grad profesional sau ntr-o funcie de nivel inferior, n urma
aprobrii cererii de transfer a funcionarului de ctre conductorul autoritii sau iristitulfr
iei publice la care se solicit transfeml.
>T
Introducerea distinciei ntre funcia public central i cea local determin
concluzia c transferul nu se va putea efectua de pe o funcie public local pe una)
de aceeai clas i grad central i invers.
n cazul funcionarilor publici de conducere, transferul se poate realiza pe funcii ale;
cror atribuii sunt similare cu atribuiile funciei de pe care se efectueaz transfeml.
m
M utarea n cadrul altui com partim ent poate fi definitiv sau tem porar.
Mutarea definitiv n cadrul altui compartiment poate avea loc atunci cnd se d isp u n e a
de conductorul unei autoriti sau instituii publice, la solicitarea justificat ist!
funcionarului public, cu aprobarea conductorului autoritii sau instituiei publice sau ri >
alte situaii prevzute de lege.
.
Funcionarul public poate solicita mutarea temporar sau definitiv n cazul n crei
starea sntii, dovedit cu certificat medical, nu i permite desfurarea activitii jl l
acelai compartiment.
Exercitarea cu caracter tem porar a unei funcii publice de .conducere vacant^p
fie i temporar se realizeaz prin promovarea temporar a unui funcionar public carefl
531
ndeplinete condiiile d studii i vechime n specialitatea studiilor pentru ocuparea

funciei publice i care nu are n cazierul administrativ sanciuni disciplinare neradiate.
De asemenea, este posibil, n mod excepional, i exercitarea cu caracter temporar a
unei nalte, funcii publice, la propunerea conductorului autoritii n care exist
respectiva funcie i cu avizul ANFP, dar numai de ctre funcionari publici sau cei cu
statut special care ndeplinesc condiiile precitate la paragraful anterior (studii, vechime,
lipsa cazierului administrativ).13.2. Suspendarea raportului de serviciu1
Sunt reglementate dou tipuri de suspendare, de drept i din iniiativa persoanei
interesate.
Suspendarea de drept intervine cnd funcionarul se afl ntr-una din urmtoarele
situaii;
"
,
.
a)
; este numit sau ales ntr-o funcie de demnitate public sau de autoritate public,
pentru perioada respectiva;
b) este ncadrat la cabinetul unui demnitar, primar, preedinte al consiliului judeean
.saii la cancelaria prefectului;
'
c) 'este desemriat pentru o misiune diplomatic sau n cadrul unor organisme
internaionale; U.
.. .

d) desfoar activitate sindical pentru care est prevzut de lege suspendarea;

e) efectueaz stagiul militar, stagiul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat;
f) este arestat preventiv;
-
g) efectueaz tratament medical n.strintate sau nsoete soia sau o rud de gradul
f inclusiv; .
L.
'
h) este n concediu.pentru incapacitate temporar de munc, n condiiile legii;
i) carantin, n condiiile legii;
.
j) concediu de maternitate, n condiiile legii;
k) este disprut, iar dispariia a fost constatat prin hotrre judectoreasc irevocabil;
. .. 1) for major;
.
m) n cazul n care s-a dispus trimiterea n judecat pentru svrirea unor infraciuni
de natura celor prevzute la art. 54 lit. h);
n) pe perioada cercetrii administrative, n situaia n care funcionarul public care a
svrit o abatere disciplinar poate influena cercetarea administrativ, la propunerea
comisiei de disciplin;
n) alte cazuri prevzute de lege.
Suspendarea la iniiativa funcionarului public are loc n urmtoarele situaii:
a)
concediu pentru creterea copilului n vrst de pn la 2 ani sau, n cazul copilului
cu handicap, pn la 3 ani, n condiiile legii;
! Pentru o abordare de ansamblu a acestei problematici, v. A. Drghici, Instituia suspendrii

raporturilor juridice de serviciu ale funcionarilor publici n lumina reglementrilor Legii nr. 188/1999
republicat. n lucrarea Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea
pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine Administrative Paul
Negulescu, pp. 419-423.
532
b) concediu pentru ngrijirea copilului n vrst de pn la 7 ani sau n cazul copilului

cu handicap, pn la 18 ani; '
c) desfurarea de activiti n cadrul unor organisme sau instituii internaionale;
d) participarea la campania electoral;
:. m
e) participarea la grev.
Raportul de serviciu se poate suspenda la cererea motivat a funcionarului public,
pentru un interes personal legitim, n alte situaii dect cele prevzute anterior, pentru o
perioad cuprins ntre o lun i 6 luni, fr ca perioadele cumulate de suspendare s
depeasc 3 ani. .
Nu intr n categoria interesului legitim justificarea cererii de suspendare prin
raportare la desfurarea unor activiti remunerate..
In plus, solicitarea de suspendare trebuie efectuat n scris i motivat, putnd fi. aprobat
de ctre conductorul autoritii publice numai pe baza unor documente justificative.
Pe perioada suspendrii, autoritile i instituiile publice au obligaia sa, rezerve
postul aferent funciei ocupat de funcionarul public sspendat, ocuparea postului
respectiv putndu-se face numai pe perioad determinat,.
... .
13.3. ncetarea raportului de serviciu se face prin act administrativ al autoritii
nvestit cu puterea de numire, dup cum urmeaz: de drept, prin acordul prilor, consemnat,
n scris, prin eliberare din funcia public, prin destituire din fhncia public i prin demisie.
ncetarea de drept are loc la data decesului funcionarului public; a rmnerii
definitive a hotrrii de declarare'a morii; cnd funcionarul nu mai ndeplinete anumite
condiii necesare pentru ocuparea unei funcii, publice; la mplinirea condiiilor de
pensionare sau la comunicarea deciziei pe pensionare pentru lihnit de vrst, anticipat
sau de invaliditate; ca urmare a constatrii nulitii absolute a actului' administrativ de
numire n funcia public; cnd funcionarul a fost condamnat prin hotrre
judectoreasc pentru o infraciune din cele prevzute de lege sau cnd s-a dispus o
pedeaps privativ de libertate; ca urmare a interzicerii exercitrii profesiei sau funciei,
ca msur de siguran i la data expirrii termenului pentru care a fost ocupat, pe
perioad detenninat, o anumit funcie.
Eliberarea din funcie se dispune de persoana care are competena legal de numire
n urmtoarele cazuri: autoritatea i-a ncetat activitatea sau a fost mutat n alt parte iar
funcionarul nu este de acord s o urmeze; reducerea personalului, n caz de reorganizare,
prin reducerea postului ocupat de funcionaml public; ca urmare a admiterii cererii de
reintegrare a funcie formulat de un funcionar destituit ilegal; pentru incompeten
personal, cnd s-a obinut calificativul necorespunztor la evaluarea performanelor
profesionale; starea de sntate a funcionarului, constatat prin decizie a organelor
medicale competente; ca urmare a .refuzului nentemeiat al naltului funcionar public de
acceptare a numirii n condiiile mobilitii prevzut de lege- pentru ei. n caz de
eliberare, autoritatea sau instituia public este..obligat s acorde un preaviz de 30 de zile.
Destituirea dintr-o funcie public se dispune ca sanciune disciplinar aplicat
pentru motive imputabile funcionarului public, n cazul svririi repetate a unor abateri
disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecine grave sau dac s-a ivit
un motiv legal de incompatibilitate, iar funcionarul nu acioneaz pentru ncetarea lui
ntr-un termen de 10 zile calendaristice de la data cnd a -intervenit.
Funcia public i funcionarii publici_________________________;_________________________533
Demisia reprezint un act! juridic unilateral al funcionarului public, prin care acesta
comunic n scris ncetarea raportului de serviciu. Demisia nu trebuie motivat i produce
efecte juridice n termen de 30 de zile calendaristice de la nregistrare.
Funcionarul public cruiaj i s-a modificat, i-a fost suspendat sau a ncetat raportul de
serviciu are obligaia s predea lucrrile i bunurile care i-au fost ncredinate n vederea
exercitrii atribuiilor de serviciu.

.
ur
n cazul n care raportul de serviciu a ncetat din motive pe care funcionai-ul public
le consider ilegale, el poatei cere anularea actului administrativ prin care i-a ncetat
raportul de serviciu, n condiiile Legii nr.. 554/2004 a contenciosului administrativ.
i' 1 ' #
'
1; Pot avea acces la o funcie public persoanele care:

a) au exclusiv cetenia romn i domiciliul n tarb) au cetenia romn i domiciliul n ar;
' 5
c) au cetenia romn.
2. Actul de num ire ntr-o funcie public este un act:
a) juridic unilateral;
b) juridic bilateral;
c) juridic consensual.
3. Funcionarul public este nvestit cu:
a) exercitarea de prerogative de putere publicb) exercitarea de activiti .n regim de drept comunc) exercitarea de activiti, specifice oricrui salariat.1
: .
4. R aport de serviciu se nate n baza unui:

p u b l t o T ^ nUmire Wr: fUnC- 6 PUMi^
comun;
c)
' lumire lntl 0
aCt ^ te r a b s u p u s regimului de puter,
public^, act unilaeral supus regimului <le drepi
contract negociat ntre autoritatea sau instituia public.i funcionarulpublic;
gaveded r t ^ b c : din
P P* - c i t a r e a de prero-
sau
SPeCifceaUtritaW
O) transmiterea rspunsului la diferite nptitii d U d -
autoritatea sau instituia public;
P . ? sesizri cu care este sesizat
c) activiti de protocol, secretariat i administrative. : '
b in d ^ c S a S a r i^
d ' CPUri SUnt SpeCifice ^ n a r i l o r publici, deose-
a) dreptul la carier;
b) dreptul la munc;
c) dreptul la salariu.
7. C are din urm toarele drepturi reDrezinf n
- .* .
funcionarilor publici:
P
câ a niasura i o obligaie a

a)
dreptul la perfecionarea pregtirii profesionale-
c) d re p tu l de asociete!1^ U Pr^Vil^ Ia diziile 03116 l privesc n mod direct;
__________________________________________ 5 3 5
8. ndatoririle funcionarilor publici privesc:

a) exclusiv activitatea desfurat n exercitarea funciei publice;
. b) viaa privat a funcionarului public;
c) att exercitarea efectiv a funciei, ct i viaa privat a funcionarului public.
9. Demisia reprezint un act unilateral al funcionarului public prin care acesta
anun ncetarea raportului de serviciu, care:
a) trebuie motivat i produce efecte dup 30 de zile;
b) nu trebuie motivat i produce efecte dup 30 de zile;
c) trebuie aprobat de conductorul autoritii sau instituiei publice.
10. Destituirea dintr-o funcie public poate fi dispus:
a) numai n cazul svririi repetate a unor abateri disciplinare sau a unei abateri
disciplinare care a avut consecine grave;
b) numai dac. s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcionarul nu
acioneaz pentru ncetarea lui ntr-un termen de 10 zile-calendaristice de la data cnd a
intervenit;
.
!.
. c) att n-cazul svririi repetate a unor abateri disciplinare sau a unei abateri
disciplinare care a avut consecine grave, ct i dac s-a ivit un motiv legal de
incompatibilitate, iar funcionarul nu acioneaz pentru ncetarea lui ntr-un termen de 10
zile calendaristice de la data cnd arintervenit.
11. Transferul i detaarea se pot dispune:
- a) numai pe o funcie public de execuie; . :
.
b) numai pe o funcie public de conducere;,
c) att pe o funcie public de execuie ct i pe o funcie public de conducere.
'
12. Cazierul adm inistrativ are ca scop s evidenieze:

a) sanciunile disciplinare aplicate funcionarului public, care nu au fost radiate;
b) pedepsele penale aplicate funcionarului public, pentru care nu a intervenit
reabilitarea;
c) sanciunile disciplinare aplicate funcionarului .public, care nu au fost anulate de
instanele de judecat.
13. Corpul de rezerv al funcionarilor publici este form at din:
a) funcionarii publici care au fost eliberai din funcie din motive neimputabile lor;
b) funcionarii publici care au fost eliberai din funcie din motive imputabile lor;
c) toi funcionarii publici, indiferent de modul n care au fost eliberai din funcie.14
14. C are din urm toarele condiii trebuie ndeplinite pentru ocuparea unei
funcii publice:
a) persoana s aib cetenia romn i domiciliul n Romnia;
b) persoana s aib exclusiv cetenia romn i domiciliul n Romnia;
c) persoana s cunoasc o limb de circulaie european.
536
537
21. Pe perioada exercitrii dreptului la grev:

a) funcionarii publici care se afl n grev nu beneficiaz de salariu i alte drepturi
salarile pe perioada grevei;
b) funcionarii publici care se afl n grev beneficiaz de salariu i alte drepturi
salariale pe perioada grevei;
j
. . . .
.
c) funcionarii-publici care se afl n greva beneficiaz numai de salariu, nu i alte
15. Care din urmtoarele condiii trebuie ndeplinite obligatoriu pentru Vlt
ocuparea unei funcii publice:
|L
a) persoana s cunoasc o limb de circulaie european;
b) persoana s cunoasc limba romn, scris i vorbit;
c) persoana s cunoasc limba unei minoriti naionale, scris i vorbit.
drepturi salariale..
16. Delegarea se dispune:
a) n interesul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea

funcionarul public;
b) n interesul autoritii sau instituiei publice n care urmeaz s fie delegat;
c) n interesul funcionarului public.
'.
22. Demisia reprezint un mod de ncetare a raportului de serviciu:

al din iniiativa funcionarului public i trebuie motivat,
b) din iniiativa funcionarului public i nu trebuie motivat.
23. Destituirea este o sanciune disciplinar care intervine:
a) n cazul svririi repetate a unor abateri disciplinare,
M n cazul svririi unei singure abateri'..disciplinare grave,.
.............
c) ^H n cazufsvririi repetate a unor abateri disciplinare, ct * n cazul savar.n,
unei singure abateri disciplinare grave. . ,
.....
;.
17. Detaarea se dispune:

a) n interesul autoritii sau-instituiei, publice -n care i desfoar activitatea
funcionarul public;
/ .*
b) n interesul autoritii sau instituiei publice n care urmeaz s fie detaat;
Suspendarea raportului de serviciu al funcionarului public reprezint:

a) o modalitate-de ncetare raportului de serviciu, -
- b) o modalitate de ntrerupere a -raportului de serviciu;
c-) nu are efecte asupra raportului de serviciu.
24.

.. :
a) pe o perioad de cel mult 60 de. zile calendaristice ntr-un an sau pentru o perioad
mai mare, care nu poate depi 90 de zile ntr-un an,- ns este'necesar acordul'
funcionarului public;
;
'
;
'
" '
'
b) pe o perioad de cel-mult 60 de zile calendaristice ntr-un an, fr a fi posibil
depirea acestei perioade;

c) pe o perioad de 6 luni. '
25: Acordul colectiv la funcionarii publici reprezint:

a) corespondentul contractului colectiv de.^nunc la salariai;
b) corespondentul contractului individual de munca la salanai.
R3nunderea disciplinar a funcionarului public are ca specific.
colegial de conducere, numit comisia dc dtsc.pl,na. caro

a) pe o perioad de cel mult 6 luni ntr-un an sau pentru o perioad mai mare de 6
luni ntr-un an, ns cu acordul scris al funcionarului public;
b) pe o perioad de cel mult 60 de zile calendaristice ntr-un an, care nu poate fi
prelungit;
c) pe o perioad de 60 de zile calendaristice ntr-un an.
20. Care din urm toarele definiii ale abaterii disciplinare este corect:
a) abaterea disciplinar reprezint nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii
publici a ndatoririlor corespunztoare funciei publice pe care o dein i a normelor de
conduit profesional i civic prevzute de lege;
b) abaterea disciplinar reprezint nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii
publici a ndatoririlor corespunztoare funciei publice pe care o dein;
c) abaterea disciplinar reprezint nclcarea cu sau fr vinovie de ctre
funcionarii publici a ndatoririlor corespunztoare funciei publice pe care o dein i a
normelor de conduit profesional i civic prevzute de lege.
Ce,Cb) in te r n e caûrmare a dem'zie conductorului autoritii sau instituiei publice;

c) existena unui organ; colegial de conducere, numit comis. pantara, ca,o cceclc. .
fapta i propune sanciunea.
II
D R E P T A D M IN IS R A T ry
1. Pot avea acces Ia o funcie public persoanele care:

a) au exclusiv cetenia romn i domiciliul n tarb) au cetenia romn i domiciliul n tar;
c) au cetenia romn.
2. Actul de num ire ntr-o funcie public este un acta) juridic unilateral;
b) juridic bilateral;
c) juridic consensual.
3. Funcionarul public este nvestit cu:
a) exercitarea de prerogative de putere publicb) exercitarea de activiti n regim de drept comunc) exercitarea de activiti specifice oricrui salariat.1 ;
4. R aport de serviciu se nate n b aia unuipublic ' de numire ntr fUnC!ie Publi^
r#
unilateral supus regimului de putem J
comun; ' de numire * " > ^ c i e public, ac. unilateral supus regimului de drept' 3
c) contract negociat ntre autoritatea sau instituia public i funcionarul,public!

gative de putere pubUc:d'n Urmat0are actlv,ta> presupune exercitarea de prero-
sau i n s t i . u S , p c 1l asigurarea1avi z
r
i
"
f
*
b) tiansmiterea rspunsului la diferite netitii ci ^1- -
autoritatea sau instituia public;
'
p l sesizan cu care este sesizat
c) activiti de protocol, secretariat i administrative.
bindu'-,<pe'acesta de'sal'ariat;6 dreP' Un'
a) dreptul la carier;
b) dreptul la munc;
c) dreptul la salariu.
Spedf' Ce
publici, dense-
funcionarri L r p U i d f 0are,e drCptUn rePrezint> ^ egal m sur i o obligaie a

a)
dreptul la perfecionarea pregtirii profesionale-
c) d Z u t de a
m at ^
* dedZiiIe
" l
* o d direct;
535
8. ndatoririle funcionarilor p ublici privesc:
a) exclusiv activitatea desfurat n exercitarea funciei publice;

. b) viaa privat a funcionarului public;
c) att exercitarea efectiv a funciei, ct i viaa privat a funcionarului public.
9. Demisia reprezint un act unilateral al funcionarului public prin care acesta
anun ncetarea raportului de serviciu, care:
a) trebuie motivat i produce efecte dup 30 de zile;

b) nu trebuie motivat i produce efecte dup 30 de zile;
c) trebuie aprobat de conductorul autoritii sau instituiei publice.
10. D estituirea dintr-o funcie public poate fi dispus:
a) numai n cazul svririi repetate a unor abateri disciplinare sau a unei abateri
disciplinare care a avut consecine grave;
b) .numai dac . s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcionarul nu
acioneaz pentru ncetarea lui ntr-un termen de 10 zile-calendaristice de la data cnd a
intervenit;
c) att n- cazul svririi repetate a unor abateri disciplinare sau a unei abateri
disciplinare care a avut consecine grave, ct i dac s-a ivit un motiv legal de
incompatibilitate, iar funcionarul nu acioneaz pentru ncetarea lui ntr-un termen de 10
zile calendaristice de la data cnd a intervenit.
11. Transferul i detaarea se pot dispune:
' a) numai pe o funcie public de execuie; . .;
.
..'
b) numai pe o funcie public de conducere;.
c) att pe o funcie public de execuie ct i pe o funcie public de conducere.
I
;
12. Cazierul adm inistrativ are ca scop s evidenieze:
a) sanciunile disciplinare aplicate funcionarului public, care nu au fost radiate;

b) pedepsele penale aplicate funcionarului public, pentru care nu a intervenit
reabilitarea;
c) sanciunile disciplinare aplicate funcionarului public, care nu au fost anulate de
instanele de judecat.
13. Corpul de rezerv al funcionarilor publici este form at din:
a) funcionarii publici care au fost eliberai din funcie din motive neimputabile lor;
b) funcionarii publici care au fost eliberai din funcie din motive imputabile lor;
c) toi funcionarii publici, indiferent de modul n care au fost eliberai din funcie.
14. C are din urm toarele condiii trebuie n d ep lin ite pentru ocuparea unei
funcii publice:
a) persoana s aib cetenia romn i domiciliul n Romnia;
b) persoana s aib exclusiv cetenia romn i domiciliul n Romnia;
c) persoana s cunoasc o limb de circulaie european.
536
D R E P T A D M IN I S T R A T ^ l l
15. Care din urm toarele condiii trebuie ndeplinite obligatoriu pentru J 1
ocuparea unei funcii publice:
a) persoana s cunoasc o limb de circulaie european;

b) persoana s cunoasc limba romn, scris i vorbit;
c) persoana s cunoasc limba unei minoriti naionale, scris i vorbit.
a) n interesul autoiitii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea
funcionarul public;
b) n inteiesul autoritii sau instituiei publice n care urmeaz s fie delegat;
17. D etaarea se dispune:
a) n interesul autoritii sau- instituiei, publice n- care i desfoar activitatea

funcionarul public;
'
.
b) n interesul autoritii sau instituiei publice n care urmeaz s fie detaat;
..."
18. D elegarea se dispune:
a) pe o perioad de cel mult 60 de. zile calendaristice ntr-un an sau pentru o perioad
mai mate, caie nu poate depi 90 de zile ntr-un an,: n este1 necesar acordul'
funcionarului public;
; :
;
b) pe o perioad de cel mult 60 de zile calendaristice ntr-un an, fr afi posibil
depirea acestei perioade;
" \ '
c) pe o perioad de 6 luni.
a) pe o perioad de cel mult 6 luni ntr-un an sau pentru o perioad mai mare de 6
luni ntr-un an, ns cu acordul scris al funcionaailui public;
b) pe o perioada de cel mult 60 de zile calendaristice ntr-un an, care nu poate fi
prelungit;
c) pe o perioad de 60 de zile calendaristice ntr-un an.

20. Care din urm toarele definiii ale abaterii disciplinare este corect:
a) abaterea disciplinar reprezint nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii

publici a ndatoririlor corespunztoare funciei publice pe care o dein i a normelor de
conduit profesional i civic prevzute de lege;
b) abaterea disciplinar reprezint nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii
publici a ndatoririlor corespunztoare funciei publice pe care o dein;
c) abaterea disciplinar reprezint nclcarea cu sau fli vinovie de ctre
funcionarii publici a ndatoririlor corespunztoare funciei publice pe care o dein i a
normelor de conduit profesional i civic prevzute de lege.
537
21. Pe perioada exercitrii dreptului la grev:

a) funcionarii publici care se afl n grev nu beneficiaz de salariu i alte drepturi
b) funcionarii publici care se afl n grev beneficiaz de salariu i alte drepturi
c) funcionarii publici care se afl n grev beneficiaz numai de salariu, nu i alte
drepturi salariale..
. '. j
22. Demisia reprezint un mod de ncetare a raportului de serviciu:
a) din iniiativa funcionarului public i trebuie motivat;
b) din iniiativa funcionarului public i nu trebuie motivat.
23. Destituirea este o sanciune disciplinar care intervine:
a) n cazul svririi repetate a unor abateri disciplinare,
b) n cazul svririi unei singure abateri'..disciplinare grave;.
c) att n cazul svririi repetate a unor abateri disciplinare, ct i n cazul svririi
unei singure abateri disciplinare grave. . ,
24. Suspendarea raportului de serviciu al funcionarului public reprezint:
aj o modalitate.de ncetare a raportului de serviciu; - "
- b) o modalitate de ntrerupere^ rportului de serviciu;
c-) nu are efecte asupra raportului de serviciu.

25. Acordul colectiv la funcionarii publici reprezint:
a) corespondentul contractului colectiv d.c munc la salariai;
b) corespondentul contractului individual de munc la salariai.
26. Rspunderea disciplinar a funcionarului public are ca specific:
a) existena unui organ colegial de conducere, numit comisia de disciplina, caic
cerceteaz fapta i propune sanciunea; .
. . . .
..
b) intervine ca urmare a deciziei conductorului autoritii sau instituiei publice;
c) existena unui organ colegial de conducere, numit comisia paritara, care cerceteaz
fapta i propune sanciunea.

Curs Universitar de Drept Administrativ de Verginia VEDINAŞ 2012

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Curs Universitar de Drept Administrativ de Verginia VEDINAŞ 2012

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

I

,V; v ' " \ \ -V

Prof. univ. dr. Verginia VEDINA

DREOTJL .'ADMINISTRATIV - RAMUR A DREPTULUI PUBLIC

1. Dreptul administrativ este o ramur a dreptului public'

2. Obiectul dreptului administrativ

7 1. Santai, Drept administrativ i tiin administrativ, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 1998, p.

Dreptul administrativ - ramur a dreptului public

^ K R iv |ro J Walhie o l de^ nn^ Administrative Paul Negulescu, pp. 323-328.

2. Obiectul dreptului administrativ

Regimul juridic specific .administraiei este generat de prerogativele exorbitante pe

4. Ordinea public i serviciul public

Aciunea administraiei de meninere a ordinei publice a fost denumit poliie admi

Dreptul administrativ ramur .a dreptului public

II. FUNDAMENTE CONSTITUIONALE ACTUALE PRIVIND

El reprezint instrumentul prin care cel administrat", rt accepiunea lato sensu, se

6. Principalele modificri aduse prin legea de revizuire a Constituiei n

1 A. Iorgovan, Tratat, op. cil., cd. 4, voi. I, pp. 111-112.

Publicat n M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004, cu modificrile ulterioare.

Dreptul administrativ - ramur a dreptului public

izvoare de rang constituional, n sistemul romnesc, ale dreptului administrativ, m ge_

1 C. lonescUj Constituia Romniei. Legea de revizuire comentat si adnotat, cu dezbateri parlamentare,

Necesitatea codificrii normelor de procedur adjninistrativ n contextul integrrii europene a Romniei,

Uniunii Europene, pentru a le face compatibile cu structurile' administrative ale rilor

' A. Iorgovan, Tratat ele drept administrativ, vol. I, ed. 4, p. 9.

Dreptul administrativ - ramur a dreptului public

constituional care fn on-

---------- *____ _______________________________ ______________23

n dreptul comunitar, aplicabfl sHn

? P ^ cip iu fundamental recunoscut ca atare

203, Conform creia I condiiile o d l i U f f PU lntroclusa >n -urma-revizuirii-din.

organizare i funcionare a'slat'm *" Pre2ent co"stuie un p rin d n iu ^ b"gafii,c

European, pe care fonna iniial a ^g^rfifw11 miTlni drePtuI de a fi alei n Parlamentul

3 JT _M anoIache, op. ci/., p. 35.3 g

? ,nst'tl'(" Polit,ce. vol. Il, Ed. Ail Bcck, Bucureti,

In cadrul organizaiei internaionale suprastatale care este Uniunea European s-a f

i articolul privind dreptul de proprietate privat a fost modificat, fostul articol 41 ij

Dreptul administrativ ramur a dreptului public

terea dreptului minoritilor naionale de a-i folosi limba matern n administraie

v 1 S. 1. Stnil, art. cit., pp. 11-12.

b) textul constituional consacr o norm cu caracter permisiv, i nu imperativ. El

Dreptul administrativ - ramur a dreptului public

Alineatul (2) prevede c urmare a aderrii, prevederile tratatelor constitutive ale

Este ns nendoielnic faptul c dreptul rmne mijlocul principal de constituire,

Problema reformei sistemului constituional romnesc preocup att doctrina de f

Dreptul administrativ - ramur a dreptului public

cel parlamentar. Majoritatea rilor din Uniunea European au un regim politic

i n Frana,; odat cu reforma care a, vizat reducerea mandatului prezidenial :de la 7

30____________________ ____ _______________ ____________ DREPT ADMINISTRATIV

Dreptul administrativ ramur a dreptului public

8. Constituia revizuit recunoate cetenilor aparinnd unei minoriti

DEFINIIA I TRSTURILE ADMINISTRAIEI PUBLICE

Definiia i trsturile administraiei publice prin prisma Constituiei din 1991

3. Sfera puterii executive

n literatura de specialitate contemporan nu exist .o concepie unitar n ceea ce

Aceast concepie care nu recunoate Preedintelui statutul de autoritate executiv nu

4. Sfera autoritilor care nfptuiesc administraie public n actualul

A) Autoriti de natur statal (etatic)

b) ministerele i alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului;

1 A. Iorgovan, op. cit., ed. 4, voi. 1, p. 74.

Definiia i trsturile administraiei publice prin prisma Constituiei din 1991

ncadreaz fie n categoria serviciilor deconcentrate, fie a instituiilor publice i serviciilor

Definiia i trsturile administraiei publice prin prisma Constituiei din 1991

3) Ultima trstur relev regimul juridic specific care o caracterizeaz i anume

---------- * _____________ 23

30____________ _ ______ DREPT ADMINISTRATIV

Izvoarele dreptului adm inistrativ . _______________