PARTENERIATUL PUBLIC - PRIVAT

1. CE ESTE PARTENERIATUL PUBLIC - PRIVAT?

Comisia European, care a consacrat aceast noiune prin publicarea Crii verzi privind
parteneriatele public-private (2004), consider acest tip de parteneriat drept o cooperare ntre
entiti publice i private ce implic stabilirea unei entiti cu capital mixt, ce implementeaz
contracte de achiziii publice ori concesiuni.
Dup opinia unor cercettori ai parteneriatului public-privat, rennoirea procedurii de
concesionare corespunde unui trend general ale crui cauze sunt multiple, dintre care amintim
restriciile bugetare i apariia unor nevoi financiare n infrastructur.
Astzi parteneriatul public-privat este o noiune din ce n ce mai prezent n presa
economic, n cadrul instituiilor internaionale, n discursul politic i n publicaiile economice,
financiare i juridice. Sub diverse forme, tema este folosit n majoritatea documentelor de
marketing i n oferta de produse i servicii a marilor cabinete de audit i consulting, a bncilor
de afaceri sau a cabinetelor juridice internaionale.
Construirea comunitii europene accelereaz acest fenomen nu doar pentru c mrete
constrngerile bugetare ale statelor membre, dar n plus crete nevoile acestora legate de
construirea unei piee comune, n special nevoile legate de infrastructura din transporturi.
Liberalizarea serviciilor publice, iniiat la nivel european, favorizeaz apariia unor parteneriate
public-private.

C
O
O
P
E
R
A
R
E

2. EVOLUIA NOIUNII DE PARTENERIAT PUBLIC PRIVAT

 PPP (Parteneriat public privat)
N DOCTRINA AMERICAN
- O nelegere ntre sectorul privat i cel
public
- Sunt realizate servicii de interes public
- Partajarea investiiei, a riscurilor,
responsabilitilor i beneficiilor ntre
cei doi parteneri
N DOCTRINA FRANCEZ
- Accentul cade pe contractul propriu-zis
- O nou form de asociere a unitilor
private la exploatarea i investirea n
servicii publice
- Aceast form de colaborare a
sectorului public cu cel privat prezint
o mai mare rigiditate

Dei este veche, noiunea de parteneriat public-privat a fost promovat n 1997 prin
publicarea Raportului grupului reunit n jurul lui Neil Kinnok asupra problematicii finanrii
proiectelor reelei transeuropene de transport prin parteneriate ntre sectorul public i cel privat.
Conceptul de parteneriat public-privat reprezint o form de cooperare ntre o autoritate
public i sectorul privat, respectiv organizaii neguvernamentale, asociaii ale oamenilor de
afaceri, ori companii, pentru realizarea unui proiect care produce efecte pozitive pe piaa forei
de munc i n dezvoltarea local.
Datorit diversitii formelor de colaborare ntre autoritile publice i sectorul privat este
dificil i, n acelai timp, neadecvat de a formula o definiie standard a parteneriatului public-
privat.
Exist percepii diferite cu privire la acest tip de parteneriat, dup cum exist sisteme
diferite de organizare administrativ i a serviciilor publice, care se ntlnesc ntr-o diversitate de
culturi politice, comunitare i religioase. Modelul de organizare a administraiei publice
(centralizat - descentralizat) i natura programului ce urmeaz a fi implementat (caracter
sectorial, cu aplicare local sau naional) sunt criterii ce determin abordarea centralist,
descentralizat/mixt ori integrat a definirii acestui tip de concept.

3. PPP-URILE N CADRUL UE I ROMNIEI

a) PPP urile n cadrul UE

 Aceste parteneriate trebuie s fie compatibile cu normele UE privind:
funcionarea pieei interne;
pactul de stabilitate i cretere;
legislaia european privind achiziiile publice i concesionarea serviciilor;
normele de concuren, n msura n care PPP-urile desfoar o activitate economic
Finanrile din partea UE pot fi folosite pentru cofinanarea PPP-urilor. Prile interesate
din domeniile public i privat de la nivel naional pot beneficia:
de fondurile structurale asociate unor PPP-uri, n acelai mod ca n cazul
iniiativelor JASPER, JESSICA i JEREMIE;
de fondurile Bncii Europene de Investiii (BEI) i ale Fondului European de
Investiii (FEI). BEI a nfiinat, de asemenea, un Centru european de expertiz
(CEEP) (EN) pentru a asista la construirea PPP-urilor;
de instrumentele financiare ale reelei transeuropene de transport (DA) (DE) (EL)
(EN) (ES) (FR) (IT) (NL) (PT) (FI) (SV) (reeaua TEN-T), care favorizeaz aportul
de finanri private, de capital de risc i acordarea mprumuturilor bancare;
de Al aptelea program-cadru pentru cercetare i dezvoltare i de iniiativa
comun n domeniul tehnologiei (ITC).
UE propune, de asemenea, utilizarea unor instrumente destinate inovrii:
Mecanismul de finanare cu partajarea riscurilor (MFPR) (DE) (EN) (FR), instituit de
Comisie i de BEI pentru a facilita accesul la mprumuturi. Planul de relansare
economic prevede punerea sa n aplicare accelerat;
instrumentele Programului cadru pentru competitivitate i inovaie (CIP), care sprijin
PPP-urile n domeniile cercetrii, dezvoltrii tehnologice i inovaiei.

b) PPP-urile n afara UE
PPP-urile pot fi puse n aplicare n cadrul strategiei de extindere i al aciunilor de
cooperare extern. UE contribuie, de asemenea, la Fondul mondial pentru eficien energetic i
energii regenerabile, un PPP internaional destinat investitorilor din rile n curs de dezvoltare.
n cele din urm, UE promoveaz mbuntirea transparenei i a funcionrii PPP-urilor
n cadrul relaiilor sale comerciale internaionale.
c) Msurile luate de UE n perioada de criz economic
Criza economic a avut un impact negativ asupra finanelor publice i proiectelor care
necesit investiii pe termen lung. Prin urmare, n 2010, n cadrul planului de relansare
economic, Comisia i propune a ntreprins cinci aciuni specifice pentru a mbunti
punerea n aplicare a PPP-urilor:
instituirea unui grup de dialog i de schimb de informaii ntre prile implicate ntr-
un PPP;
creterea resurselor financiare disponibile, prin intermediul instrumentelor europene
existente i prin elaborarea unor instrumente specifice;
asigurarea unui tratament egal aplicat entitilor publice i private care gestioneaz
finanrile europene;
favorizarea inovrii, n principal prin acordarea posibilitii UE de a participa la
entiti de drept privat i de a investi n mod direct n proiecte;
propunerea unui nou instrument legislativ privind concesionrile de servicii publice n
favoarea sectorului privat.
De asemenea, Comisia a trebuit s evalueze o serie de msuri suplimentare nainte de
sfritul anului 2011, fiind vorba despre:
extinderea domeniului de aplicare a instrumentelor financiare europene;
completarea evalurii impactului privind iniiativa n materie de concesionare a
serviciilor;
mbuntirea practicilor contabile;
diseminarea cunotinelor i know-how-ului specializat;
favorizarea tehnologiilor informaiei i comunicrii, precum i a inovrii.

4. REGLEMENTARI COMUNITARE PRIVIND PARTENERIATUL PUBLIC-PRIVAT

n data de 15 noiembrie 2005, Comisia European a publicat Comunicatul privind PPP i

dreptul comunitar privind achiziiile publice i al concesiunilor sub forma unui document
intitulat Cartea Verde privind parteneriatele public private, contractele de achiziie public i
contractele de concesiune.
Aceasta analizeaz fenomenul PPP n ceea ce privete dreptul comunitar privind
achiziiile publice i al concesiunilor ntruct, potrivit legislaiei comunitare , nu exist un sistem
specific care reglementeaz parteneriatele public-private i care trebuie preluat prin
legislaie specific de ctre statele membre ale Uniunii.
Parteneriatele public-private, sunt calificate la nivel generic tot drept contracte de
achiziii publice, cu toate c ntre formele de achiziie public propriu zis i contracte
ncheiate n sistem de parteneriat public privat exist importante deosebiri .
n lumina acestei calificri, acestora le sunt aplicabile i se consider c trebuie s se
supun directivelor care reglementeaz procedurile de atribuire a contractelor de achiziii.
Cu alte cuvinte, toate contractele n care un organism public decide atribuirea unui
serviciu sau a unei lucrri si care implic o activitate economic a unei tere pri, aceste
raporturi trebuie s fie examinate n concordan cu normele i principiile din Tratatul CE, i
trebuie n special s respecte principiile de transparen, egalitate de tratament, proporionalitate
i recunoatere reciproc.
Scopul elaborrii Crii Verzi de ctre Comisia European, a fost acela de a explora
modul n care legislaia privind achiziiile publice se aplic la diferitele forme de PPP n statele
membre n curs de dezvoltare, pentru a evalua dac este nevoie s se clarifice, s se completeze
sau s se mbunteasc actualul cadru legal la nivel European i de a descrie, prin urmare,
modul n care normele i principiile care decurg din legislaia comunitar privind contractele
publice i concesiunile trebuie aplicate atunci cnd un partener privat este selectat.

Reglementarea PPP n Romnia

Ca modalitate de cooperare ntre sectorul privat i cel public n scopul realizrii unor
proiecte de interes public, parteneriatele public-privat revin sunt reglementate prin Legea nr.
178/2010, intrat n vigoare la data de 4 noiembrie 2010.
O revenire n sensul pozitiv, a reglementrii la nivel de lege completat de norme
metodologice, dac avem n vedere istoria sinuoas a acestui tip de contract public in Romania.
Reglementat n cursul anului 2002 printr-o ordonan a Guvernului (Ordonana
Guvernului nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat), parteneriatul public-
 privat a rmas fr o aplicare practic semnificativ pan la data abrogrii acestei reglementri in
cursul anului 2006 odat cu intrarea in vigoare a Ordonanei de urgen a Guvernului nr.
34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de
lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii.
Ulterior acestei abrogri, absena unei reglementri exprese nu a fost considerat de
autoritile publice din Romania un impediment pentru utilizarea parteneriatului public-privat ca
form de finanare a unor investiii de interes public major, acesta fiind structurat n special pe
baza contractelor de concesiune, consacrate legislativ. De altfel, aceast practic a servit ca
argument, dei nu singurul, pentru contestarea necesitii noii reglementri.

5. PRIVIRE DE ANSAMBLU ASUPRA PPP N RILE MEMBER UE

Conform dreptului comunitar, autoritile publice sunt libere s exercite o activitate

economic sau s ncredineze aceast activitate unor tere pri, de exemplu unor entit i cu
capital mixt create n cadrul unui PPP.
Parteneriatul public-privat constituie premisa asigurrii coerenei aplicrii unor programe
si a transparenei realizrii lor. n acelai timp, parteneriatul contribuie implicit la ntrirea
sistemului de guvernare i la dezvoltarea local.
innd cont de diversitatea formelor de colaborare ntre autoritile publice i sectorul
privat, se constat c n rile europene nu exist i nici nu se poate impune un sistem standard de
parteneriat, chiar dac acesta se modeleaz n funcie de dou obiective majore:
Ocuparea forei de munc;
Dezvoltarea local in scopul asigurrii coeziunii economice si sociale.
PPP-urile instituionalizate reprezint o colaborare ntre partenerii din domeniul public
i cel privat, care nfiineaz o entitate cu capital mixt avnd ca obiect de activitate executarea
contractelor de achiziii publice sau a concesiunilor. Contribuia din partea sectorului privat al
PPP const, pe lng participarea la capital sau la alte active, n participarea activ la executarea
sarcinilor atribuite entitii cu capital mixt i/sau la administrarea entitii cu capital mixt.
Orice parteneriat public-privat este privit din perspectiva a dou dimensiuni:
- Dimensiunea politic: parteneriatul public-privat este un proces care produce consecine
asupra elurilor comunitii. Cu ct parteneriatul este mai complex, presupune un capital de
investiie mai important, aranjamente instituionale noi, perturbri ale rutinei vieii si cu att este
mai necesar fundamentarea civic a procesului;
- Dimensiunea operaional: din aceast perspectiv, cooperarea poate lua trei forme:
1. Iniiativ privat n beneficiu public;
2. Iniiativ administraiei pentru facilitarea sau ncurajarea activitii private n
interes public;
3. Joint venture ntre guvern i administraii private, fie ele firme private, ONG-uri sau
organizaii non-profit.

Analitii economici, mai ales cei europeni, care pun un mare accent pe acest tip de
parteneriat, au concluzionat c transferul conceptelor manageriale din sectorul privat ctre cel
public poate diminua deficienele economiei sectorului public.
Sursa acestor deficiene deriv din faptul c persoanele care gestioneaz banii publici nu-
i asum niciun risc personal, nefiind banii lor, si sunt supuse unor anumite presiuni sau influene
externe, multe dintre ele de factur politic, administrativ, sau chiar in interes personal.
Aceste influene pot diminua eficiena alocrii resurselor. Este evident c resursele provin
tot din sectorul privat, fie strict ale indivizilor (toate impozitele si taxele centrale sau locale
aferente veniturilor salariale sau de alt natur, sau derivand din posesia unor bunuri mobile sau
imobile), fie ale companiilor (acestora diminuandu-le profitul si resursele pentru investiii).

Procesul de adoptarea al parteneriatului public privat la nivelul UE

1. Adoptatori PPP avansai

Marea Britanie
Frana
Germania
 Italia
Irlanda
2. Adoptatori PPP la un nivel mediu
Spania
Portugalia
3. Ultimii venii n domeniu
State care ncearc o abordare a parteneriatului public privat

Adoptatorii PPP avansai au o larg experien n parteneriatul public privat n multe

sectoare de activitate: infrastructur (drumuri publice i autostrzi), sntate, coli, instituii de
detenie. Anumite ri, precum Irlanda i Marea britanie, au creat departamente specializate sau
utilizeaz instrumente tradiionale pentru dezvoltarea parteneriatului public privat.
Adoptatorii PPP la un nivel mediu, precum Spania i Portugalia au fcut progrese
semnificative avnd multe proiecte de infrastructur finalizate sau n curs de executare.
Adoptarea PPP n alte domenii ntampin ns dificulti fiind necesar o revigorare
legislativ.
Ultimii venii n domeniu state precum Luxemburg sau Suedia, n care parteneriatul
public privat a lipsit cu desvrire din toate sectoarele de activitate sau se afl ntr-un stadiu
preliminar de adoptare. n cazul Belgiei, Regiunea Flandra este considerat adoptatoare PPP la
un nivel mediu, n timp ce Regiunea Wallon se afl la nceput.
Cazul Greciei, este, de asemenea, interesant ntruct combin exemple avansate de
parteneriat public privat (aeroportul internaional din Atena, drumuri, sport i divertisment) cu
inexistena PPP n alte domenii. rile care alctuiesc Comunitatea Economic European merit
o atenie distinct n ceea ce privete iniiativele parteneriatului public privat axat pe cteva
direcii concrete: dezvoltarea infrastructurii, a proiectelor ecologice i absorbia fondurilor
europene.
Frana
Exist o lung tradiie n privina parteneriatelor dintre sectorul public i privat, n special
n domeniul concesiunilor pentru dezvoltarea infrastructurii. Dei sistemul francez este cel mai
vechi, modelul PPP din Frana nu a evoluat la dimensiunile pe care alte state le cunosc n
prezent. Conform dreptului francez, nu exist un regim juridic unitar al concesiunilor de lucrri
publice, existnd dispoziii referitoare la achiziii publice n Codul privind achiziiile publice,
precum i reglementri viznd concesiunile, reprezentate de ctre legi sectoriale.
 De altfel, nu exist la nivel naional, o politic n domeniu. n afar de proiectele din
infrastructur, au aprut cateva forme de PPP n domeniul prevenirii criminalitii i n
asigurarea coeziunii sociale.

Irlanda
Irlanda a elaborat politici privind dezvoltarea PPP, ce s-au integrat n politica de
dezvoltare local i regional. Exist o unitate central pentru parteneriat public privat n cadrul
Ministerului de Finane, cu rol de coordonare. De asemenea, exist uniti privind parteneriatul
public-privat n Ministerul Mediului i Administraiei Publice Locale, n Ministerul
ntreprinderilor Publice, n Autoritatea Naional a Drumurilor precum i n Ministerul Educaiei
i Stiinei.
Exist un nou cadru de aciune pentru dezvoltarea infrastructurii, inclusiv realizarea de
parteneriate public-private ce se realizeaz ntr-o structur inter-ministerial care cuprinde:
Cabinetul Primului Ministru , Ministerul Finanelor, Ministerul Mediului i Administraiei
Locale, Ministerul ntreprinderilor Publice, Ministerul Comerului, ntreprinderilor i Muncii,
Ministerul Justiiei, Egalitii i Reformei Legii, Oficiul Procurorului General.

Germania
n Germania a existat parteneriat public-privat n unele sectoare de activitate: construcia
de spitale, coli i nchisori. O examinare mai atent a acestor proiecte arat c ele sunt mai
aproape de modelul folosit n realizarea proprietilor imobiliare dect de modelul Iniiativei
Financiare Private (FPI) folosit n Marea Britanie. De exemplu, Centrul de Detenie din
Mecklenburg a fost realizat cu un angajament de tip leasing, n care sectorul privat a finanat
construcia i a primit banii pentru execuie, dar nu a mai avut nici un rol n exploatarea cldirii.
Spre deosebire de acesta, la nchisorile DBFO din Marea Britanie, n afar de finan area
construciei, sectorul privat are rol pe termen lung n exploatarea i ntreinerea cldirii.
Conceptul parteneriatului public-privat a fost parial aplicat n Germania n sectorul de
transport, pentru construcia de autostrzi. Implicarea capitalului privat n realizarea de autostrzi
a nceput n anul 1994 prin adoptarea unei legi privind finanarea privat a construciei de
autostrzi. Progresul a fost ns lent din cauza legislaiei care permitea aplicarea acestui
parteneriat doar la realizarea podurilor, tunele i drumurilor montane.
Marea Britanie
Marea Britanie este considerat pionierul adoptrii parteneriatului public-privat.
Proiectele PPP au fost introduse n anul 1992 i au fost grupate sub numele Ini iativa de
Finanare Privat (PFI), instituie ce aparine Ministerului de Finane i sunt supuse controlului
Oficiului Naional de Audit.
n Marea Britanie, unul dintre statele cu experien vast n acest domeniu, pregtirea
unui contract PPP important dureaz aproximativ un an, n vederea atingerii scopului final al
PPP: "Value for money" (valoare pentru fondurile investite). PPP a urmat un drum lung iar n
anul 2004 un numr de 677 iniiative private i-au gsit rezolvarea, domeniile de baz fiind:
sntatea (cu mai mult de 34 de spitale realizate i un numr de 119 la nivel de iniiativ),
nvmntul i dezvoltarea abilitilor, autoritile locale, proiecte privind transportul i
aprarea.
PPP acoper o larg categorie de tipuri de parteneriate:
- implicarea total sau parial a proprietii private n activiti derulate de ctre stat;
- iniiativa de finanare privat (IFP) n cazul n care sectorul public contracteaz servicii pe o
perioad indelungat.
n dreptul englez se face o distincie ntre IFP i PPP. IFP privete doar activit ile
autoritilor publice de la nivel central (incluznd aici i autoritile din domeniul sntii).
Pentru activitile publice de la nivel regional se utilizeaz termenul PPP, ambele ns
utilizeaz aceleai principii.

PPP n nvmnt
Instituiile engleze de nvmant superior sunt organisme independente, fiind parte a
sistemului privat. Cu toate acestea, acestea primesc nsemnate sume din fonduri publice de a
cror administrare corect rspund fa de Consiliul de finanare a nvmantului Superior din
Anglia i, n cele din urm, n faa Parlamentului.
n anul 2004, mai mult de 51% dintre proiectele parteneriatului public-privat au fost
alocate transportului feroviar (trei proiecte pentru transportul subteran in Londra), 11% proiecte
n domeniul sntii, 7% n domeniul educaiei iar 3% n administrarea penitenciarelor.
 Construirea de drumuri i poduri nsumeaz 9% din contractele parteneriatului public-
privat iar 13% acoper alte tipuri de servicii: furnizarea de ap potabil, controlul aerian.

nfiinarea Partnerships UK (PUK)

PUK a fost infiinat n anul 2004 i este n subordinea Ministerului Britanic de Finane.
PUK are competena de a angaja sectorul public n diverse activiti, poate aciona n
calitate de co-sponsor n cadrul unui proiect public, poate crea parteneriate publice-private.
Decizia de realizare a unei investiii n capitalul unui proiect adoptat de ctre PUK
trebuie luat doar dup negocierea dintre PUK i organismele relevante din sectorul public i
privat ntruct investiia trebuie realizat doar prin acordul tuturor prilor implicate.

6. PARTENERIATUL PUBLIC-PRIVAT N ROMNIA

n Romnia, primele structuri de parteneriat public-privat s-au format ad-hoc la nivel

naional, nc de la jumtatea anilor '90, datorit elaborrii unor strategii sectoriale sau naionale,
dar i a unor structuri instituionalizate, precum Comisia Tripartit i Consiliul Economic i
Social. Aceste parteneriate au contribuit treptat la realizarea unui mediu de cooperare ntre actorii
sociali i cei politici.
Creterea disponibilitilor sectorului privat de a prelua o serie de responsabiliti i
riscuri, precum i ale sectorului public de a privatiza serviciile de utilitate public a avut ca
rezultat multiplicarea eforturilor de introducere a conceptului de parteneriat public-privat la
realizarea obiectivelor i proiectelor economico-sociale n Romnia.
Provocrile aprute odat cu procesul de adaptare la economia de pia spre exemplu:
legea cererii i a ofertei, legea concurenei i cu procesul de integrare a Romniei n Uniunea
European reabilitarea infrastructurii de transport alimentarea cu ap, reciclarea deeurilor,
protecia mediului, monitorizarea ajutoarelor de stat, asigurarea unui mediu de afaceri loial i
predictibil sunt motive de utilizare a parteneriatului public-privat, ca o cale de conlucrare ntre
sectorul public, iniiator de proiecte de utilitate public i sectorul privat, deintor de fonduri i
de management performant.
n plan naional, administraia public local din Romnia resimte nevoia gsirii unor
soluii de finanare. Romnia a aderat la Uniunea European asumndu-i respectarea unor
standarde pentru serviciile i lucrrile publice pe care nivelul de dezvoltare local i resursele
locale nu le pot nc susine singure.
Administraia public local este chemat s identifice i s utilizeze, n cadrul legal
existent, resursele pe care le are i pe cele pe care le poate atrage, fr a mai atepta o soluie a
problemelor venit de la Guvern. Aceasta implic iniiativ n valorificarea resurselor existente
pe plan local i n atragerea investitorilor privai, dar i responsabilitate n gestionarea resurselor
i promovarea interesului public.
Astzi, Legea nr.178/2010 a parteneriatului public-privat, publicat n Monitorul Oficial
al Romniei, Partea I, nr.676 din 8 octombrie 2010, cu modificrile i completrile ulterioare,
reglementeaz modul de realizare a unui proiect de parteneriat public-privat ce are ca obiectiv
public proiectarea, finanarea, construcia, reabilitarea, modernizarea, operarea, ntreinerea,
dezvoltarea i transferul unui bun sau serviciu public, dup caz.
Scopul legii l constituie reglementarea iniierii i realizrii de proiecte de parteneriat
public-privat pentru lucrri publice n diverse sectoare de activitate, cu finanri private. Legea
parteneriatului public-privat se aplic: pentru derularea unui proiect de parteneriat public-privat
ntre un partener public i un investitor privat, ca urmare a aplicrii uneia dintre procedurile de
desemnare a partenerului privat; pentru ncheierea acordului de proiect, precum i pentru
nfiinarea i reglementarea funcionrii companiei de proiect.
Sintetiznd, potrivit temeiulului legal menionat anterior, contractul de parteneriat public
privat are ca pri un partener public, totdeauna o persoan juridic, de drept public, iar
investitorul privat poate fi o persoan fizic, dar i o persoan juridic sau asociaii de persoane
juridice, de drept public sau de drept privat.
Scopul ncheierii contractului este ntotdeauna un obiectiv public: proiectarea,
finanarea, construcia, reabilitarea, modernizarea, operarea, ntreinerea, dezvoltarea i transferul
unui bun sau serviciu public.
 De asemenea, contractul de parteneriat publicprivat este un contract numit, care
trebuie difereniat de asocierile n participaiune, i alte asocieri fcute de autoritate cu un alt
scop, dect cel specific contractului de parteneriat public-privat. Contractul de parteneriat
publicprivat este un contract sinalagmatic, cu titlu oneros i constitutiv de drepturi.