Unitatea de nvare 1

GESTIUNEA FINANCIARA A INSTITUTIILOR PUBLICE: NOTIUNI FUNDAMENTALE

1.1. Introducere
1.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare
1.3. Coninutul unitii de nvare
1.3.1. Noiuni i concepte
1.3.2. Statul modern, instituiile publice, domeniile de activitate i finanarea acestora
1.3.3. Gestiunea financiar a instituiilor publice
1.3.4. Noiunea de buget i sistemul bugetar al Romniei
1.3.5. Principii i reguli bugetare
1.3.6. Gruparea, rolul i responsabilitile ordonatorilor de credite
1.4. Teste de autoevaluare
Bibliografie.

1.1. Introducere
n contextul noilor realiti politice i economice, instituiile publice trebuie s se adapteze
nevoii sociale, nevoie neleas ca fiind ansamblul cerinelor considerate indispensabile n
conformitate cu valorile socio-culturale ale unei comuniti. Pentru satisfacerea acestor cerine,
instituiile publice furnizeaz un sistem coerent de satisfactori sub forma unor servicii publice, n
condiii de eficien social, care se bazeaz pe o problematic de gestiune specific. Aceasta
presupune, printre altele, studierea unor noiuni i concepte privind cadrul instituional i juridic,
elaborarea bugetelor instituiilor publice, selectarea proiectelor de investiii, managementul i
monitorizarea acestor proiecte, realizarea achiziiilor publice, efectuarea auditului financiar i a
controlului financiar preventiv, probleme privind finanele instituiilor publice i managementul
acestor instituii.

1.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare

Punerea la dispoziia studenilor a informaiilor cu privire la instituiile publice, domeniile
de activitate i finanarea acestora;
Familiarizarea studenilor cu problematica gestiunii instituiilor publice, principii, structuri,
baza legal, funcionare;
Cunoaterea sistemului bugetar al Romniei, a principii i regulilor bugetare precum i a
categoriilor, rolului i responsabilitilor ordonatorilor de credite.

1
 1.3. Coninutul unitii de nvare
1.3.1. Noiuni i concepte
Statul poate fi abordat din punct de vedere juridic, politic i social-economic:
Conceptul juridic. n baza acestui concept se pot analiza i explica relaiile care se stabilesc
ntre persoana juridic Stat i persoanele fizice, respectiv persoanele juridice.
Conceptul politic. n virtutea acestui concept statul reprezint puterea public n ipostaza de
for conductoare i ansamblul aciunilor de a cuceri i menine aceast putere.
Conceptul social-economic abordeaz statul din perspectiva comunitii unei colectiviti
umane i a teritoriului pe care aceasta este distribuit, ambele fiind supuse unei autoriti suverane
care dispune de instituii politice i administrative prin intermediul crora i impune voina.
Separarea puterilor n stat. Montesquieu a formulat principiul separrii puterilor n stat,
distingnd trei tipuri de putere: legislativ, executiv i judectoreasc.
Administraia public reprezint un ansamblu structurat, aflat sub autoritatea guvernului i
destinat s acioneze, n baza legii, potrivit obiectivelor i limitelor impuse, n respectul unor
garanii.
Instituii publice: entiti prin intermediul crora statul i exercit funciile.
Gestiune financiar a instituiilor publice: tip de gestiune care presupune asigurarea resurselor
financiare ale instituiei publice n vederea ndeplinirii obiectivelor acesteia n condiii de maxim
eficien.

1.3.2. Statul modern, instituiile publice, domeniile de activitate i finanarea acestora

Concepia actual cu privire la statul modern statueaz statul de drept, bazat pe fora legii,
caracterul su democratic, adic puterea statal este exercitat potrivit voinei liber exprimate a
majoritii cetenilor i statul unitar, n care reglementarea activitilor este realizat de ctre o
autoritate unic. Instituiile publice au ca principal funcie redistribuirea produsului intern brut
(PIB). n perioada contemporan, instituiile publice au un rol deosebit de important att datorit
resurselor financiare care le sunt alocate i pe care trebuie s le gestioneze, ct i modului eficient de
utilizare a acestor resurse. Instituiile publice activeaz n toate domeniile de activitate existente ntr-
un stat. Instituiile publice includ Parlamentul, Administraia Prezidenial, ministerele, organele de
specialitate ale administraiei publice, alte autoriti publice, instituiile publice autonome, instituiile
din subordinea acestora, autoritile unitilor administrativ-teritoriale, instituiile publice i serviciile
publice de interes local, cu personalitate juridic, indiferent de modul de finanare a activitii
acestora. n Romnia instituiile publice activeaz n cinci domenii importante: social-cultural,
aprare naional, ordine public, autoritate public i economic.
O caracteristic a instituiilor publice este faptul c ele produc bunurile publice care sunt
distribuite n cea mai mare parte gratuit sau la preuri care se regsesc sub nivelul costurilor. Prin
serviciile oferite de ctre instituiile publice se urmrete asigurarea unor servicii ctre contribuabili
2
care ar necesita costuri ridicate dac ar fi produse de sectorul privat, precum i asigurarea satisfacerii
nevoilor sociale ale contribuabililor. Deoarece sunt axate pe furnizarea unor anumite bunuri publice,
instituiilor publice le este caracteristic specializarea, ele urmrind scopul pentru care funcioneaz.
Domeniile n care acioneaz instituiile statului productoare de bunuri publice sunt urmtoarele:
a) domeniul social-cultural:
-nvmnt: precolar, primar i gimnazial, complementar, profesional, liceal, postliceal,
nvmnt pentru copii cu deficiene, case de copii, universiti, academii, case de cultur, biblioteci
etc;
-sntate: dispensare medicale, policlinici, spitale, sanatorii, preventorii, cree, leagne de
copii, centre de recoltare i conservare a sngelui, staii de salvare etc;
-asisten social: cmine de btrni i pensionari, cmine-spital pentru invalizi i bolnavi
cronici, cmine pentru copii infirmi i cmine-atelier, cantine de ajutor social, centre de primire a
minorilor, instituii de plasament familial etc;
- sport i tineret.
b) domeniul aprrii naionale: uniti militare, uniti de nvmnt specializate;
c) domeniul ordinii publice: uniti de poliie, pompieri, jandarmi, Serviciul Romn de
Informaii;
d) domeniul autoritii publice: Preedenia, Senatul, Camera Deputailor, Guvernul,
ministerele, alte organe ale administraiei publice centrale, consiile locale, primriile, prefecturile,
organe ale administraiei de stat pe plan local, autoritile judectoreti, Curtea de Conturi, Curtea
Constituional Consiliul Concurenei etc;
e) domeniul economic: instituii specilizate n cercetare tiinific, uniti de cercetare pentru
descoperiri de zcminte noi, instituii de protecie a mediului, de gospodrire a apelor.
Conductorii instituiilor publice sunt ordonatori de credite. n funcie de subordonarea
instituei, conductorul acesteia poate fi ordonator principal de credite, ordonator secundar sau
ordonator teriar.
Dup cum am prezentat anterior, finanarea instituiilor publice se realizeaz de la buget (de
stat, asigurrilor sociale de stat sau locale, fonduri speciale), de la buget i din venituri proprii sau
din venituri proprii.
Finanarea de la buget se realizeaz, n cea mai mare parte a cazurilor, prin deschiderea
creditelor bugetare ca urmare a cererii de deschidere de credite bugetare naintat de ordonatorul de
credite al instituiei publice la organul ierarhic superior. Instituiile publice pot realiza venituri proprii
din taxe, chirii, manifestri culturale, valorificri de produse din activiti proprii sau anexe,
concursuri artistice, publicaii, impresariat, exploatarea filmelor, prestaii editoriale, consultaii i
servicii medicale, studii, proiecte, prestri de servicii, lucrri, exploatri ale unor bunuri pe care le au
n administrare i altele, stabilite n condiiile legii.

3
 Institutiile publice mai pot folosi pentru desfurarea i lrgirea activitii lor mijloace
materiale i baneti primite de la persoane juridice i fizice, prin transmitere gratuit, cu respectarea
dispoziiilor legale. Acestea se gestioneaz potrivit normelor privind finanele publice i cu
respectarea destinaiilor stabilite de transmitor. De asemenea, instituiile publice pot beneficia de
alocaii bugetare nerambursabile, granturi, obinute n sistem competitiv, pe care le cuprind n buget
n scopul realizrii unor obiective sau programe n condiiile legii. Instituiile publice finanate
integral de la buget vars veniturile realizate la bugetul de stat sau la bugetele locale, dup caz, n
funcie de subordonare.
Veniturile proprii ale instituiilor publice, finanate parial sau integral din fonduri proprii, se
ncaseaz, se administreaz, se contabilizeaz i se utilizeaz de instituiile publice n cauz, potrivit
normelor privind finanele publice, dac legea nu prevede altfel.
Excedentele rezultate din execuia bugetelor instituiilor publice, finanate din fonduri de la
buget i venituri proprii, precum i din fondurile speciale, se regularizeaz la sfritul anului cu
bugetul de stat, bugetele locale sau bugetele fondurilor speciale, dup caz, n limita sumelor primite
de la acestea, dac legea nu prevede altfel. Soldurile anuale rezultate din execuia bugetelor
instituiilor publice finanate integral din venituri proprii rmn la dispoziia acestora, urmnd a fi
folosite n anul urmtor cu aceeai destinaie.
Bugetele instituiilor publice finanate din venituri proprii se prezint distinct ca anex la
bugetul centralizat al ordonatorului principal de credite. Plile pentru investiiile instituiilor publice
se efectueaz prin unitile teritoriale ale trezoreriei statului, pe baza listei de investiii, a
documentaiei tehnice prevzute de lege, a fondurilor aprobate pentru cheltuieli de capital i cu
respectarea dispoziiilor legale privind investiiile i decontarea acestora.

1.3.3. Gestiunea financiar a instituiilor publice

Ca noiune general, gestiunea financiar a instituiei publice reprezint expresia politicii
financiare promovate de conductorul acesteia, n calitatea sa de ordonator de credite, n scopul
realizrii obiectivelor instituiei.
Din perspectiv metodologic, gestiunea financiar utilizeaz un ansamblu de concepte i
tehnici, dintre care unele sunt preluate din economie, drept, contabilitate, statistic, informatic,
matematic.
Gestiunea financiar a preluat din economie i a aplicat n domeniul deciziilor de finanare pe
termen lung i de investiii concepte specifice teoriei financiare, privind obiectivele instituiei,
respectiv altor teorii, preluate din teoria portofoliilor i teoria costului capitalului.
Influena dreptului asupra gestiunii financiare se regsete n deciziile financiare cu privire la
estimarea i analiza fluxurilor financiare, avand n vedere influena reglementrilor de drept fiscal.
ntre gestiunea financiar i contabilitate exist atat confluene dar i divergene.
Contabilitatea influenat de dreptul patrimonial se caracterizeaz printr-o logic patrimonial,
4
utilizand concepte precum: venituri, obligaii, variaii pozitive i negative ale patrimoniului. n
schimb, gestiunea financiar se caracterizeaz printr-o logic financiar, fiind interesat de fluxurile
monetare (ncasri i pli) i de soldul acestora (variaiile lichiditilor). Ori ntre venituri i ncasri
pe de o parte i respectiv ntre obligaii i pli exist diferene. Totui, informaiile contabile oferite
de documentele de sintez (bilan, cont de rezultat) specifice contabilitii sunt utilizate de gestiunea
financiar n activitatea de analiz i diagnostic financiar a instituiei. La randul su, contabilitatea
analitic asigur informaiile necesare elaborrii proiectelor de investiii i analizei rezultatelor.
Gestiunea financiar utilizeaz matematica financiar i statistica n activitatea de elaborare a
unor modele decizionale n scopul seleciei programelor de investiii. Totodat, modelarea i
simulrile financiare nu ar fi posibile fr contribuia informaticii.
n concluzie, gestiunea financiar a instituiilor publice necesit o abordare interdisciplinar.
Sub aspect teoretic, aceasta este o disciplin de sintez.
n plan practic ns, n vederea realizrii obictivelor stabilite prin politica general a
instituiei, ordonatorul de credite i fundamenteaz deciziile pe baza informaiilor oferite de
gestiunea financiar.
Gestiunea financiar prognozeaz, controleaz, analizeaz i regleaz, sub aspect financiar,
activitile desfurate la nivelul instituiei publice. Aceasta contribuie la utilizarea eficient, n
condiii de performan, a potenialului de finanare, uman i material de care dispune instituia
public, asigurand desfurarea normal a activitilor i urmrind cosecinele financiare ale
ansamblului decizional asupra evoluiei structurale i modului sau gradului n care instituia i
ndeplinete obiectivele.
Prin urmare, sfera gestiunii financiare a instituiilor publice este vast, iar activitile care
trebuie previzionate, analizate, controlate i reglate sunt eterogene. Se impune, aadar, o abordare
conceptual cu caracter integrator, care s reliefeze dinamica actului decizional, prin care trebuie s
se ating finalitatea prestabilit.

1.3.4. Noiunea de buget i sistemul bugetar al Romniei

Bugetul este definit ca un act n care se nscriu veniturile i cheltuielile probabile ale
statului sau ale unei uniti administrativ-teritoriale, regii autonome, societi comerciale, per-
soane juridice fr scop lucrativ, instituii publice ori ale unei alte entiti pe o perioad deter-
minat de timp, de obicei un an. ntocmirea unui buget are sens numai dac acesta se execut.
Anul financiar pentru care se aprob bugetul este cunoscut sub denumirea de an bugetar.
Acesta coincide cu anul calendaristic, ncepe la data de 1 ianuarie i se ncheie la data de 31
decembrie.
Sistemul bugetar al Romniei este definit ca fiind un sistem unitar de bugete care cuprinde:
bugetul de stat; bugetul asigurrilor sociale de stat; bugetele locale; bugetul asigurrilor pentru

5
omaj; bugetul fondului naional unic de asigurri sociale de sntate; bugetul trezoreriei statului;
bugetele instituiilor publice autonome; bugetele instituiilor i serviciilor publice finanate integral
sau parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale sau din bugetele
fondurilor speciale, dup caz; bugetele instituiilor i serviciilor publice finanate integral din venituri
proprii; bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat, pentru care
rambursarea, plata dobnzilor, comisioanelor i a altor costuri se asigur din fonduri publice; bugetul
fondurilor externe nerambursabile.
Resursele bneti care se cuvin bugetelor, n baza unor prevederi legale, poart denu-
mirea de venituri bugetare, iar sumele aprobate prin bugetele respective reprezint cheltuieli
bugetare. Veniturile i cheltuielile sistemului bugetar, cumulate la nivel naional, alctuiesc
veniturile bugetare totale, respectiv cheltuielile bugetare totale care, dup consolidare, evi-
deniaz dimensiunile efortului financiar public pe anul respectiv, starea de echilibru sau de
dezechilibru, dup caz.
Principala component a sistemului bugetar este bugetul de stat, care concentreaz cea mai
mare parte a veniturilor bugetare ale rii. Acest document este adoptat anual de ctre
Parlament, ceea ce determin natura juridic de lege a acestui buget. Distinct de bugetul de stat
se elaboreaz i se aprob, prin lege separat, bugetul asigurrilor sociale de stat.
Procedura aprobrii celor dou bugete de ctre Parlament se ncheie, aadar, cu votul
legilor bugetare anuale. n aceste legi se nscriu: veniturile estimate ale anului bugetar; regimul
i destinaia cheltuielilor bugetare; deficitul sau excedentul bugetar, dup caz; reglementrile
specifice exerciiului bugetar; sintezele acestor bugete; bugetele ordonatorilor principali de credite
i anexele la acestea; sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i criteriile de
repartizare ale acestora, precum i alte anexe specifice.

Documentul prin care sunt prevzute i aprobate n fiecare an veniturile i cheltuielile

unitilor administrativ-teritoriale poart denumirea de buget local. Proiectele bugetelor locale ale
comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti, judeelor i al muni- cipiului
Bucureti se aprob de consiliul local, judeean sau Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup
caz.

1.3.5. Principii i reguli bugetare

La baza elaborrii i executrii bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat,
bugetelor locale etc. stau anumite principii. Acestea apar sub denumirea de universalitate,
publicitate, unitate, anualitate, specializare bugetar i echilibru bugetar.
Universalitatea este principiul potrivit cruia veniturile i cheltuielile se nscriu n buget
cu sumele lor totale. nscrierea n buget numai a soldului dintre venituri i cheltuieli nu este
permis.

6
 Principiul publicitii bugetare instituie cerina ca bugetele i conturile generale anuale de
execuie a acestora s fie aduse la cunotina opiniei publice prin mijloace de informare n mas.
Unitatea bugetar presupune nscrierea ntr-un singur document a tuturor veniturilor i
cheltuielilor bugetare, pentru a asigura utilizarea eficient i monitorizarea fondurilor publice.
Reunirea ntr-un singur document a tuturor veniturilor i cheltuielilor bugetare permite
cunoaterea clar a surselor de venituri, a destinaiei cheltuielilor i a naturii echilibrate sau
deficitare a bugetului.
Anualitatea bugetului nseamn c veniturile i cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe
o perioad de un an, care corespunde exerciiului bugetar. La expirarea perioadei de un an funciile
bugetului nceteaz pentru a face loc aplicrii bugetului anului urmtor.
Principiul specializrii bugetare implic nscrierea i aprobarea n buget a veniturilor i
cheltuielilor bugetare pe surse de provenien i, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate dup
natura lor economic i dup destinaia acestora, potrivit clasificaiei bugetare.
Entitile publice, ca i alte persoane juridice fr sau cu scop lucrativ, in contabilitatea n
limba romn i n moned naional. Ca atare, principiul unitii monetare instituie cerina ca toate
operaiunile bugetare s se exprime n moned naional.
Echilibrul bugetar presupune acoperirea integral a cheltuielilor unui buget din veniturile
bugetului respectiv.

1.3.6. Gruparea, rolul i responsabilitile ordonatorilor de credite

Sumele aprobate, la partea de cheltuieli, prin bugetul de stat, bugetele locale, bugetul
asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale i prin alte bugete, n cadrul crora se
angajeaz, se ordonaneaz i se efectueaz pli, se numesc credite bugetare. Acestea sunt
nerambursabile, nepurttoare de dobnd i reprezint limite maxime care nu pot fi depite.

Dreptul de a angaja i de a utiliza credite bugetare este acordat prin lege numai condu-
ctorilor instituiilor publice care, n aceast calitate, poart denumirea de ordonatori de credite.
Acetia au obligaia de a angaja i de a utiliza creditele bugetare numai n limita prevederilor i
potrivit destinaiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituiilor publice
respective i cu respectarea dispoziiilor legale.

Ordonatorii de credite se grupeaz n funcie de dou criterii. n raport de bugetul de la

care sunt finanate instituiile pe care le conduc, acetia se mpart n ordonatori de credite
finanai din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, din bugetele fondurilor speci- ale,
din bugetele locale i din alte bugete. n funcie de drepturile i obligaiile ce le revin n procesul
execuiei bugetare, ordonatorii de credite se grupeaz n trei categorii, i anume: ordonatori de
credite principali sau de gradul unu, ordonatori de credite secundari sau de gradul doi i
ordonatori de credite teriari sau de gradul trei.

7
 Ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de
stat, bugetelor fondurilor speciale i ai bugetelor instituiilor publice autonome sunt minitrii,
conductorii celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, conduc- torii
altor autoriti publice i conductorii instituiilor publice autonome.

Ordonatorii principali de credite repartizeaz creditele bugetare aprobate, prin bugetul de

stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale i prin bugetele
instituiilor publice autonome, pentru bugetul propriu i pentru bugetele instituiilor publice
ierarhic inferioare, n raport cu sarcinile acestora cuprinse, potrivit legii, n bugetele respective,
i aprob efectuarea cheltuielilor din bugetul propriu, cu respectarea dispoziiilor legale.
Ordonatorii secundari de credite sunt conductorii instituiilor publice cu personalitate
juridic din subordinea ordonatorilor principali de credite. Ei au competena de a repartiza
creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu i pentru bugetele instituiilor publice
subordonate, ai cror conductori sunt ordonatori teriari de credite, n raport cu sarcinile
acestora, potrivit legii, i de a aproba efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii, cu respectarea
dispoziiilor legale.
Conductorii instituiilor publice cu personalitate juridic din subordinea ministerelor,
celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i a autoritilor
administrative centrale autonome, finanate din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale
de stat, bugetele fondurilor speciale i din bugetele instituiilor publice autonome, dup caz, sunt
ordonatori teriari de credite. Ei utilizeaz creditele bugetare ce le-au fost repartizate de ctre
ordonatorii principali sau secundari de credite, dup caz, numai pentru realizarea sarcinilor
instituiilor publice pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate i n condiiile
stabilite prin dispoziiile legale.
Ordonatorii principali, secundari i teriari de credite ai bugetelor prevzute de Legea nr.
500/2002 privind finanele publice rspund de:
a) angajarea, lichidarea i ordonanarea cheltuielilor n limita creditelor bugetare aprobate
potrivit prevederilor legale;
b) urmrirea modului de realizare a veniturilor;
c) integritatea bunurilor aflate n proprietatea sau n administrarea instituiei pe care o
conduc;
d) organizarea i inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a situaiilor financiare
trimestriale i anuale, care se compun din bilan, cont de execuie bugetar i anexe;
e) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziii publice i a
programului de investiii publice;
f) organizarea evidenei programelor, inclusiv a indicatorilor afereni acestora;
g) organizarea i inerea la zi a evidenei patrimoniului, potrivit prevederilor legale.

8
 1.4. Teste de autoevaluare
1. Care sunt domeniile de activitate ale instituiilor publice?
2. Clasificati, n funcie de modul de finanare, instituiile publice.
3. Definii gestiunea financiar a instituiilor publice.
4. Enunai principiile bugetare.
5. Enumerai responsabilitile ordonatorilor de credite.

Bibliografie:
1. Burdu, E., Cprrescu, Gh., Fundamentele managementului organizaiei, Editura Economic,
1999;
2. Dragot, V., Ciobanu, A., Obreja, L., Dragot, M., Management financiar, Editura Economic,
Bucureti, 2002;
3. Ionescu, V.C., Gestiunea financiar a instituiilor publice, Editura Fundaiei Romnia de
Mine, Bucureti, 2005;
4. Nicolescu, O., Verboncu, I., Management, Editura Economic, ediia a III-a, revizuit, 1999 ;
5. Roman, C. , Gestiuna financiar a instituiilor publice, Editura Economic, 2006;
6. * * *, Legea finanelor publice nr.500/2002, cu modificrile i completrile ulterioare.