PLAN

INTRODUCERE. ....3

CAPITOLUL I: Abordri teoretice privind achiziiile i procesul de achiziii.4

1.1. Noiuni introductive n materia achiziiilor publice i a procesului de achiziie...4

1.2. Principiile achiziiilor..6

CAPITOLUL II: Procesul de achiziii.8

2.1. Descrierea procesului de achiziie...... 8

2.2. Probleme i constrngeri aprute n cadrul procesului de achiziii n Republica Moldova pentru..14
CONCLUZIE..............................20

BIBLIOGRAFIE.................21
 INTRODUCERE

Achiziia este un proces n care una dintre pri, numit, de obicei, achizitor sau beneficiar,
caut s achiziioneze servicii, bunuri sau lucrri publice printr-o licitaie bazat pe criterii de
competitivitate, cu intenia de a ncheia un contract cu ofertantul ce va fi declarat ctigtor.

Procesul de achiziie este realizat printr-o succesiune de etape, dup parcurgerea crora se
obine produsul sau dreptul de utilizare al acestuia, serviciul sau lucrarea, ca urmare a atribuirii
unui contract de achiziie.

Tema lucrrii este actual ntruct toate companiile orict ar fi ele de mari sau mici
achiziioneaz anumite produse sau servicii, dar pentru a achiziiona ceva trebuie s fie tiut
procesul de achiziie.

Scopul acestei lucrri este de a prezenta i a descrie procesul de achiziie ct i situaia

achiziiilor publice n Moldova.

Rezultatele lucrrii se bazeaz pe analiza actelor legislative din achiziiile publice, consultarea
crilor i a paginilor WEB ale autoritilor publice ce conin informaia corespunztoare,
organizaiilor internaionale, inclusiv a donatorilor. De asemenea, au fost studiate practicile
internaionale n acest domeniu. n calitate de surse de informaie privind procesul real de achiziii
publice i performana acestuia au fost utilizate rapoartele de audit ale Curii de Conturi din
perioada 2011-2015 (circa 60 rapoarte), drile de seam ale autoritilor contractante pe achiziii
i contestaiile prezentate de ctre Agenia Achiziiilor Publice la solicitarea autorilor i rapoartele
Ageniei publicate pe http://tender.gov.md/.

Lucrarea conine 2 capitole de baz, Introducere i Sumar.

n primul capitol este prezentat privirea de ansamblu a dezvoltrii achiziiilor publice ct i

principiile de baz care sunt folosite la adoptarea oricrei decizii n procesul de achiziii.

n capitolul II este prezentat i descris schema procesului de achiziii. De asemenea a fost

efectuat analiza detaliat a golurilor i constrngerilor la fiecare etap i sub-etap a procesului
de achiziii i formulate principalele concluzii i recomandri pentru fiecare faz.

Studiul se finalizeaz cu concluzii i recomandri generale.

Cuvinte cheie: achiziii, achiziii publice, proces de achiziie, etc.

2
 CAPITOLUL I: Abordri teoretice privind achiziiile i procesul de achiziii

1.1. Noiuni introductive n materia achiziiilor publice i a procesului de achiziie

Achiziiile reprezint o funcie strategic i joac un rol important n structura costurilor

companiilor, fie ele mari sau mici. Modul n care sunt acestea derulate poate asigura, sau nu,
competitivitatea i succesul unei afaceri.

Achiziiile publice reprezint una din activitile cele mai sensibile, ce se desfoar la nivelul
administraiei publice, ca i al instituiilor i ntreprinderilor care funcioneaz n sectorul public
i aceasta cel puin din trei puncte de vedere:

1. se cheltuiesc bani publici, a cror alocare presupune respectarea anumitor cerine:

transparen, economisire, anse egale etc.

2. decizia aparine unor decideni alei care n mod permanent sunt supui unei duble
presiuni:

a) din partea alegtorilor;

b) din partea profesionitilor

3. aparent principiile de eficien i eficacitate capt sensuri aparte dac avem n vedere faptul
c ntotdeauna proprietatea public nu stimuleaz eficiena ci ctigul.

Achiziiile de dimensiune mic sau foarte mic se realizeaz de cele mai multe ori neplanificat,
n timp ce n cazul celorlalte tipuri de achiziii, cu un grad de complexitate mai ridicat, autoritile
contractante realizeaz achiziiile n mod planificat.

n general termenul de achiziii publice este folosit pentru a descrie obinerea de lucrri, produse
i servicii de ctre autoriti publice naionale, regionale sau locale.

O definiie generic a achiziiei publice este dobndirea, definitiv sau temporar, de ctre o
persoan juridic definit ca autoritate contractant, a unor produse, lucrri sau servicii, prin
atribuirea unui contract de achiziie public.

Obiectivele activitii de achiziii publice constau n a utiliza fondurile publice, astfel nct:

- achiziiile s fie fcute la cel mai redus pre posibil, compatibil cu cerinele privind
funcionalitatea, calitatea i graficul de implementare;

- toti ofertanii calificai s fie incurajai s participe n procesul de licitaie;

3
 - activitatea de licitaie s fie unanim recunoscut ca fiind dirijat de un set onest de reguli, care
dau ofertanilor anse egale;

- acelora, care sunt responsabili de activitatea de achiziii, s le fie delegat responsabilitatea de

a conduce aceast activitate ntr-o manier transparent, putnd fi trai la rspundere pentru
aciunile lor;

- fora de munc local i ntreprinztorii locali s fie promovai, cu condiia asigurrii unei
concurene deschise i loiale;

- securitatea naional s fie protejat.

n mod tradiional achiziiile nu au avut nici un rol strategic. Ele executau

aprovizionarea pentru producie cu scopul de a satisface nite nevoi n baza unor specificaii
definite de alii. Obiectivul lor principal, ntotdeauna pe termen scurt, era obinerea celui mai mic
pre. n ultimii zece ani aceast funcie practic a explodat dobndind un rol strategic, urmrind
realizarea unor obiective foarte variate. Competiia internaional determin ntreprinderile s fie
tot mai competitive.

Dac n anii 70 erau prientate, n mod traditional, spre dezvoltarea investiiilor

comerciale n paralel cu diferite aciuni menite s duc la creterea productivitii, astzi ele
sunt orientate spre domenii mai puin exploatate: achiziiile.

Una din principalele probleme cu care se confrunt activitatea de achiziii si aprovizionare n

numeroase organizaii este incapacitatea de a-i asuma un rol strategic proactiv. ncepnd cu anii
'80, organizaiile au devenit mai contiente de rolul pe care l-ar putea juca aceast activitate i, mai
ales, de avantajul strategic pe care l-ar putea oferi ea dac ar fi adecvat dezvoltat.

Procesul de achiziie este realizat printr-o succesiune de etape, dup parcurgerea crora se
obine produsul sau dreptul de utilizare al acestuia, serviciul sau lucrarea, ca urmare a atribuirii
unui contract de achiziie.

Cu ct etapele i activitile din cadrul unui proces sunt mai bine identificate i
planificate, cu att eficiena i eficacitatea procesului, ct i maniera de desfurare i
monitorizare a acestuia sunt semnificativ mbuntite.

Dac activitile nu sunt definite n mod clar n faz incipient acest lucru se va reflecta
n timpi adiionali pentru definitivarea acestora. Aceste aspecte trebuie avute permanent n vedere
pentru realizarea ct mai eficient a managementului urmtoarelor etape:

1. Planificare achiziii
4
 2. Iniiere i lansare procedur

3. Derulare procedur

4. Finalizare procedur

5. Administrare contract.

1.2. Principiile achiziiilor

La adoptarea oricrei decizii n procesul de achiziii, trebuie avute n vedere urmtoarele

principii:
Principiul liberei concurene, respectiv asigurarea condiiilor pentru ca orice furnizor de
produse, executant de lucrri sau prestator de servicii, indiferent de naionalitate, s aib dreptul
de a devein n condiiile legii, contractantdreptul de a deveni, n condiiile legii, contractant.

Efecteobinute:
crearea unui cadru competiional pentru atragerea i obinerea celor mai bune rezultate de pe
pia;
interzicerea discriminrii potentialilor participani la o procedur n baza naionalitii sau a
oricror altor criterii.

Principiul utilizrii eficiente a fondurilor alocate, respectiv aplicarea, n cadrul sistemului

concurenial, a criteriilor economice pentru atribuirea contractului de achiziie public.
Efecte obinute:

Cea mai bun valoare pentru fondurile alocate, ntotdeauna considerate ca fiind insuficiente n
raport cu necesitile;
Supravegherea costurilor procesului de achiziie, ntelegnd prin aceasta, att
costurile aferente administraiei ct i costurile aferente ofertantului.

Principiul transparenei, respectiv punerea la dispozitia celor interesai a tuturor

informaiilor referitoare la aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de achiziie.
Efecte obinute:

Posibilitatea anticiprii succesiunii activittilor pe parcursul derulrii unei proceduri;

Asigurarea ,,vizibilitii" regulilor, oportunittilor, proceselor, nregistrrii datelor de ieire i
rezultatelor;
Claritatea documentelor elaborate pe parcursul derulrii procesului de achizitie;
Principiul tratamentului egal, respectiv aplicarea, n mod nediscriminatoriu, a criteriilor de
selecie i criteriilor pentru atribuirea contractului de achiziie astfel nct orice furnizor de
5
produse, executant de lucrri sau prestator de servicii s aib anse egale n competiia contractului
respective.

Efecte obinute:

Instituirea unui cadru bazat pe ncredere, cinste, corectitudine i

imparialitate pe tot parcursul derulrii procedurii;
Furnizarea, concomitent, ctre toi cei implicai ntr-o procedur de achiziii a
informaiilor aferente procedurii;
Eliminarea elementelor de natur subiectiv care pot influena deciziile n procesul
de atribuire a contractelor de achiziie. Nici o autoritate contractant nu are dreptul
s acorde tratament preferenial unei companii doar pentru simplul motiv c este situat n
oraul respectiv.

Principiul confidenialitii, respectiv garantarea protejrii secretului comercial i a

dreptului de proprietate intelectual a ofertantului;

Alturi de aceste principii statuate n mod explicit de lege, este, de asemenea, relevant pentru
activitile derulate n procesul de achiziii respectarea:

> Principiului acceptrii tacite a documentelor i certificatelor emise de autoritile n drept situate
pe teritoriul unui alt stat;

> Principiului imparialitii specialitilor i practicienilor n achiziii;

> Principiului asumrii rspunderii pentru deciziile luate i aciunile realizate de ctre toi cei
implicai n procesul de achiziie;

> Principiului evitrii concurenei neloiale, conform cruia ofertanii nu sunt implicai
n nici un fel n pregtirea documentaiei i nu au n mod exclusiv acces la informaii despre
procedur prin intermediul membrilor comisiei de evaluare sau a personalului
autoritii contractante;
> Principiului proporionalitii conform cruia exist un echilibru ntre cerinele
stabilite pentru calificare, criteriul de atribuire a contractelor de achiziie i natura
i gradul de complexitate al obiectului contractului;
Aplicarea acestor principii conduce la realizarea unei proceduri de atribuire a contractului de
achiziie caracterizat prin: corectitudine, eficien, accesibilitate la informaii.

6
 CAPITOLUL II: Procesul de achiziii

Acest subcapitol ofer o analiz asupra concordanei ntre bunele practici i cadrul legislativ
naional, pentru a observa deficienele care exist, riscurile aferente procesului de achiziii publice
(la fiecare etapa), viabilitatea i suficiena mecanismelor de micorare a riscurilor (definite prin
cadrul legal i regulatoriu) aplicate n sistemul de procurri al Republicii Moldova.

2.1. Descrierea procesului de achiziii

nainte de analiza propriu-zis, n prezentul subcapitol este prezentat o schem a procesului

de achiziii publice, n baza literaturii de specialitate i ghidurilor elaborate n acest sens de
organizaiile internaionale recunoscute.

Diveri autori grupeaz procesul de achiziii n etape n funcie de abordarea sau specificul
cercetrii. Am efectuat o analiz succint a celor mai frecvent ntlnite moduri de a organiza
procesul de achiziii, i am considerat drept cea mai relevant formula descris mai jos.

n general, procesul de achiziii poate fi divizat n trei faze principale:

1. Pre-achiziii

2. Achiziia propriu-zis

3. Post-achiziie

Fiecare dintre acestea cuprinde anumite etape. n cadrul fiecrei etape anumite principii i/sau
bune practici trebuie respectate pentru a asigura maxima eficien a procesului de achiziie.

7
 2.1.1. Faza pre-achiziii

1. Identificarea necesitilor

Procurarea de bunuri, servicii ori lucrri trebuie s fie bazat pe o necesitate concret. Rolul
acestei etape este de a asigura c procurarea care urmeaz a fi efectuat este necesar, n cantitatea,
tipul, calitatea, perioada specificat, astfel limitnd riscul asociat cu irosirea banilor publici. n
afara formulrii necesitii pe intern, agenia care planific achiziia trebuie s ntreprind activiti
de cercetare a pieei. Deoarece domeniile de achiziii pot fi foarte variate, personalul implicat n
identificarea necesitilor i cercetarea pieei, trebuie s posede cunotine suficiente, sau, n caz
contrar, asistena unui consultant angajat n acest sens poate fi binevenit.

Practicile n diferite ri demonstreaz utilitatea implicrii sectorului privat la etapa identificrii

necesitilor. ns acest exerciiu necesit a fi efectuat cu precauie, pentru a evita avantajarea
inechitabil a unor ageni economici, asigurnd c orice schimb de informaie este transparent i
conform legislaiei naionale.

Organizaia pentru Cooperare Economic i Dezvoltare (n continuare OECD) atest n studiul

su c Guvernele consult partenerii (potenialii prestatori) n privina specificaiilor procurrii
nainte de a plasa invitaia de participare la achiziie, pentru a se angaja ntr-un dialog cu sectorul
privat astfel ncurajnd inovarea, n particular n cazul contractelor complexe. Aceste consultri
pot mbrca forma invitaiilor de a transmite sugestii online, efectuare unui sondaj printre
competitori sau un studiu al pieei. O practic tot mai rspndit este de a organiza seminare, la
care s participe competitorii, la etapele incipiente ale procesului, pentru a mbunti schimbul de
informaii ntre sectorul public i cel privat i a oferi companiilor posibilitatea
de a discuta posibilele soluii (de exemplu n Belgia, Finlanda, Germania, Irlanda i Regatul Unit).
O ngrijorare n acest sens este ca integrarea sugestiilor obinute s nu fie prtinitoare, evitnd ca
specificaiile s inteasc o anumit companie.

2. Bugetarea
Dup identificarea necesitilor, necesit a fi estimate costurile achiziiei, precum i asigurarea
disponibilitii resurselor financiare suficiente. Prognozarea costului procurrii poate fi efectuat
n baza procurrilor anterioare similare, ns aici trebuie s se in cont de dinamica pieei. O alt
opiune ar fi cercetarea nemijlocit a preurilor pe pia. Ultima va oferi o imagine mai exact
despre costul achiziiei, iar n cazul n care majoritatea ofertanilor principali vor oferi preuri
considerabil mai mari dect cele estimate pe piaa, acesta ar putea constitui un indicator ar ctorva
nelegeri preliminare ntre acetia. n cazul n care, ns, n urma competiiei ctig ofertantul
care o oferit un pre considerabil mai mare dect cel de piaa, i mai mare comparativ cu ceilali
8
ofertani, o potenial nelegere prealabil ntre ofertant i responsabilul/responsabilii de procurare
poate fi intuit.

Bunele practici sugereaz, de asemenea, o estimare realist i comprehensiv a costurilor, lund

n calcul nu doar costul obiectului/serviciului procurat, dar i costurile de
ntreinere/mentenan/deservire.
3. Structurarea procesului de achiziii

Aceasta constituie o etap complex, menit s asigure buna desfurare a fazei de achiziie
propriu zis, i include n sine o serie de aspecte, descrise mai jos.
Selectarea procedurii

De regul, procedura standard n majoritatea sistemelor este licitaia public, considerat drept
procedura care asigur un nivel maxim de competiie. Celelalte proceduri, cum sunt cererea de
oferte de pre, procedurile negociate, procurarea dintr-o singur surs, trebuie s fie aplicate n
cazurile expres stipulate n lege, iar acestea necesit a fi reglementate cu strictee pentru a nu
permite abuzuri din partea autoritilor contractante.

Dei procedurile negociate permit autoritii contractante s rspund mai activ la inovaiile de
pe pia, acestea majoreaz semnificativ riscurile comportamentului corupional. Pentru a evita un
asemenea comportament, competitorilor la procedura negociat trebuie s li se ofere acelai
tratament i acces egal la informaie, iar desfurarea i rezultatul negocierilor s fie nregistrate
n dosarul de achiziie.

Elaborarea documentelor

Documentele de achiziie stabilesc termenii i condiiile desfurrii achiziiei, i conin

informaii referitoare la termenul limit, criteriile de eligibilitate, specificaiile tehnice, .a.
Pentru a asigura corectitudinea i transparena procesului, legislaia cu privire la achiziii specific
n detaliu coninutul minim al documentaiei de achiziie. Totodat, bunele practici sugereaz ca
agenia contractant s nu se limiteze doar la acel minim necesar, ci s ofere participanilor orice
informaie util, astfel ncurajnd transparena, concurena i integritatea.

Termenul limit

Termenul propus pentru prezentarea ofertelor trebuie s fie suficient, innd cont de
complexitatea achiziiei. ntru evitatea unor atitudini favoritiste sau tendinelor corupioniste
legislaia i acordurile comerciale internaionale stabilesc termeni minimi pentru pregtirea i
prezentarea ofertelor.

9
 Criterii de eligibilitate

Acestea trebuie s fie rezonabile, pentru a asigura concurena, dar, totodat, suficient de stricte
pentru a evita participarea companiilor inadecvate.

Criteriile minime de selecie i Specificaiile tehnice

Primele necesit a fi elaborate cu atenie, pentru a evita limitarea concurenei prin includerea
unor criterii exagerate i/sau irelevante achiziiei. Ambele trebuie s fie enunate n documentaia
de licitaie, s fie relevante i potrivite licitaiei n cauz.

Bunele practici sugereaz c specificaiile tehnice urmeaz s tind spre includerea indicatorilor
de performan i funcionali dorii, n loc s specifice standarde specifice sau elemente de design.
Criteriile de evaluare

Bunele practici internaionale sugereaz c ncheierea oricrui contract de achiziie public

poate fi efectuat numai n baza unor criterii prestabilite, cunoscute competitorilor. Acestea pot fi
o combinaie ntre diverse criterii de pre i calitate, iar ponderea acestora trebuie s fie descris n
documentaia de achiziie.

2.1.2 Achiziia propriu-zis

Publicarea anunului

Este o etap esenial n vederea asigurrii transparenei i concurenei n procesul de achiziie.

Anunul sau invitaia de participare trebuie s conin minimul necesar de informaie pentru ca
potenialii participani s estimeze interesul de a participa n competiia dat. Bunele practici
sugereaz, totodat, c metodele de achiziie fr publicarea anunului pot fi aplicate cu titlu de
ultim excepie.

Solicitri de clarificare

Procesul de achiziii e adesea complicat i inerent apar necesiti de clarificare/explicare a

coninutului documentaiei de achiziie. Astfel agenia contractant trebuie s ofere explicaiile n
termeni ct mai restrni, i, de obicei, s circule rspunsul printre toi competitorii, iar n cazul n
care clarificarea este una substanial, poate extinde termenul limit pentru a permite tuturor
participanilor s se adapteze noilor condiii.

Deschiderea ofertelor

Bunele practici sugereaz c ofertele trebuiesc deschise imediat dup expirarea termenului
limit, n cadrul unei sesiuni de deschidere a ofertelor, n cadrul creia pot participa toi

10
competitorii. Totodat, denumirea, preul oferit, uneori i detaliile cele mai relevante pentru
evaluare sunt anunate n cadrul edinei de deschidere a ofertelor i notate ntr-un proces verbal
care va fi adus la cunotin competitorilor i altor persoane interesate.
Evaluarea ofertelor

Evaluarea ofertelor se va face nemijlocit n baza criteriilor de evaluare anunate, i, preferabil,

de ctre o comisie care dispune de suficiente cunotine tehnice i economice. Nu vor fi admise
corectri/ajustri, chiar i minore, ale ofertelor dup expirarea termenului limit, iar ofertele care
nu corespund cerinelor enunate n invitaie trebuie respinse.

Criteriile de evaluare anunate anticipat vor fi utilizate sistemic i independent; de exemplu,

partea tehnic va fi evaluat separat de cea financiar. Este important ca toate detaliile procesului
de evaluare s fie consemnate ntr-un raport de evaluare semnat de toi membrii comisiei.

Principiul value for money n cadrul achiziiilor publice ctig tot mai mult teren n ultimii
ani. Astfel, selectarea ofertei n baza preului cel mai mic este treptat nlocuit cu criteriul ofertei
cele mai avantajoase economic.

n sistemul Anglo-Saxon exist un oarecare consens despre faptul c selectarea n baza

criteriului ofertei celei mai avantajoase economic i contractarea n baza de rezultat/performan
constituie cele mai bune mijloace pentru asigurarea respectrii principiului value for money.75
Contractarea n baza de rezultat, permite, n contrast cu ralierea strict la specificaiile tehnice, o
marj mai mare de flexibilitate prestatorului pentru a valorifica expertiza i capacitile sale i
promova inovaia.

Anunul de atribuire a contractului

Dup finalizarea evalurii, autoritatea contractant trebuie s publice anunul de atribuire ct

de curnd, iar acesta trebuie s includ suficiente informaii pentru ca competitorii sa poat estima
corectitudinea i obiectivitatea evalurii, de tipul avantajelor comparative ale ofertei ctigtoare.
Bunele practici sugereaz oportunitatea organizrii unui de-briefing, pentru explicarea rezultatelor
evalurii.

O mare parte din rile lumii utilizeaz adiional metoda de-briefingului, ns n cteva doar
acesta are forma unei edine propriu-zise, n celelalte cazuri aceasta se limiteaz la oferirea
explicaiilor scrise. Pentru a oferi participanilor posibilitatea de a contesta efectiv rezultatul
evalurii, multe state practic o perioad de stand-still, ntre anunul de atribuire i ncheierea
contractului. Aceasta variaz de la caz la caz, iar la nivelul Uniunii Europene a fost introdus
perioada obligatorie de 10 zile n acest sens.

11
 2.1.3. Faza post-achiziie

Faza post-achiziie se refer i la realizarea nemijlocit a contractului, modificrile la contract

operate pe parcurs, dei aceste aspecte sunt puin reglementate de legislaia cu privire la achiziii,
fiind tratate mai degrab sub aspectul managementului contractelor.

Aceast faz se refer la managementul contractului de achiziie, i din acest motiv, este de
regul mult mai puin reglementat prin cerine de transparen, specifice procesului de achiziii.
Este de regul reglementat de legislaia contractual i nu cea referitoare la achiziii. Totodat,
monitorizarea minuioas a acestei faze este esenial, deoarece riscul comportamentului
corupional este prezent, fiind, deseori practicate modificri sau abateri de la prevederile agreate
iniial. Din acest motiv este important de a fortifica mecanismele de responsabilizare a ageniei
contractante i a prestatorului.

Totui, dac privim achiziiile publice ca un ciclu integru, i mai ales, ne ghidm de principiul
utilizrii eficiente a banilor publici, nu avem cum s desconsiderm asemenea contracte importante
precum executarea contractului, supravegherea i controlul, i monitorizarea public a acestei faze.
Diverse ri au introdus mecanisme variate n acest sens:

Planificarea adecvat a achiziiilor i publicarea, n invitaia de achiziii inclusiv a informaiei

cu privire la executarea contractului;

Introducerea tehnicilor de management al riscului;

Restricionarea i controlul detaliat al modificrilor contractuale;

Supravegherea eficient i la timp din partea managerului autoritii, instituiilor de control.

O practic nou n acest sens este utilizat n Spania prin contractarea unor instituii
specializate pentru monitorizarea ndeplinirii contractelor;

Responsabilitatea reciproc, este o practic de a asigura executarea obligaiilor de ctre ambele

pri. Tot mai des, n practica internaional ntlnim cazuri n care att prestatorul ct i autoritatea
contractant se angajeaz s execute prevederile contractului printr-o garanie. Aceasta se poate
exprima printr-o suma considerabil de bani achitat autoritii n cazul nendeplinirii obligaiilor
prestatorului, sau, achitarea unor dobnzi de ctre contractor, n cazul neachitrii la timp a sumei
agreate.
Monitorizarea public. O precondiie pentru aceasta este oferirea accesului la dosarele achiziiei
participanilor i publicului larg. n Norvegia, de exemplu, toate contractele arhivate sunt
disponibile massmediei.

12
2.2. Probleme i constrngeri aprute n cadrul procesului de achiziii n Republica Moldova
1. Faza Pre-achiziii
Identificarea necesitilor

La etapa de identificare a necesitilor principalele probleme sunt:

Publicarea sporadic a planurilor de achiziie de ctre autoritile contractante.

Astfel doar cteva autoriti publice centrale dispun de planuri de achiziii (doar 5 din 16
ministere), iar cele locale deloc. n unele cazuri am atestat o confuzie a termenilor plan
de achiziii i anun de intenie, ultimul fiind folosit n locul primului. Chiar dac Legea 96
prevede expres pentru AC aceast atribuie (art. 13), iar HG 1380 stabilete acest lucru ca
funcie a grupurilor de lucru, planurile de achiziie nu sunt elaborate. Totodat, n lege i n
Regulamentul privind activitatea grupurilor de lucru nu este specificat n mod direct
obligaia de a publica documentele de planificare a achiziiilor publice, ci doar elaborarea
lor.
Aprobarea obiectelor i direciilor de investiii capitale fr a lua n consideraie
investiiile iniiate i nefinalizate n perioadele precedente. Anumite probleme au fost identificate
n aspectul eficacitii achiziiilor publice realizate, n special ce in de achiziii de lucrri (investiii
i reparaii capitale) care se manifest prin investiii de sume considerabile, efectuate fr a se ine
de consecutivitate. Drept rezultat, un numr mare de obiecte au fost ncepute, finanate la nivel de
20-70% i lsate nefinalizate.

La moment, conform constatrilor auditorilor Curii de Conturi, obiecte de investiii nefinisate,

lucrrile la care nu se efectueaz de la 2 pn la 20 ani, constituie sute de milioane de lei. O cifr
concret nu poate fi specificat, dat fiind c informaii totalizate la nivel de ar nu exist, unul din
motive fiind i evidena contabil inadecvat a obiectelor nefinalizate.

Obiecte nefinalizate, n majoritatea cazurilor obiecte de menire social (coli, grdinie).

Totodat, n schimb s fie investii pentru continuarea i finalizarea obiectivelor ncepute, mijloace
financiare se direcioneaz pentru realizarea altor obiective sau iniierea aceluiai obiectiv n
localitatea vecin, fr a continua i finaliza obiectivul deja nceput, sau se finaneaz obiectivele
cu semnificaie mai puin important pentru societate (de exemplu, parc de odihn de milioane de
lei).

n unele cazuri valoarea investiiilor (n special n localitile rurale) nu este legat de factori
economici i demografici, ceea ce creaz un risc de utilizare abuziv i defectuoas a banilor
publici, cu nerespectarea principilor de eficien i eficacitate.

13
 Stabilirea inadecvat a prioritilor la achiziionarea bunurilor

Unele autoriti contractante admit achiziionarea de bunuri, care ulterior nu se utilizeaz, fiind
depozitate i se uzeaz fizic i moral, fapt care se datoreaz lipsei unui plan de achiziii bazat pe
necesitile reale ale autoritii contractante, aprecierii incorecte a necesitilor, precum i
atitudinii iresponsabile a autoritilor contractante n gestionarea banilor publici i patrimoniului
public.

Bugetarea
n cadrul studiului nu au fost verificate calculele efectuate de autoriti contractante pentru
estimarea valorii contractelor de achiziii publice la etapa de planificare a achiziiilor. Totodat
constatrile aferente altor etape procesului de achiziii publice indic existena fenomenului de
calcularea estimativ nefondat (sau intenionat inadecvat) a valorii contractului de achiziii, care
rezult n divizarea achiziiilor, aplicarea procedurilor de achiziii mai puin competitive i
transparente, lipsa sau excluderea (prin considerarea preului anormal de sczut) din concurs a
ofertelor adecvate i corespunztoare, majorarea valorii contractelor de achiziii publice prin
semnarea acordurilor adiionale.

n cadrul acestei etape, am observat urmtoarele constrngeri de baz:

Prezena unor diferene mari ntre bugetul planificat pentru achiziie i ofertele
recepionate (n special la achiziii de lucrri), precum i modificarea frecvent a contractelor prin
semnarea acordurilor adiionale.

Analiza datelor pentru ultimii patru ani relev existena unui numr mare de contracte adiionale,
care prevd, n mare parte, majorarea sumei contractului iniial. Acest majorare atinge deseori
29,5% din valoarea contractului de baz, exact sub limita maxim permis (30%) de cadrul
normativ.

Principalele cauze pentru existena acestor probleme sunt capacitatea redus a autoritii
contractante n a estima corect valoarea achiziiei. Totodat, ridic semne de ntrebare activitatea
i rolul Serviciului de stat pentru verificarea i expertizarea proiectelor i construciilor, al crei
impact pozitiv la bugetarea lucrrilor de construcie nu se observ.

Structurarea procesului de achiziii

Selectarea procedurii

n cadrul acestei etape, am constatat urmtoarele probleme:

Utilizarea abuziv a achiziiei dintr-o singur surs

14
Aplicarea achiziiei dintr-o singur surs nu ntotdeauna a fost justificat i n concordan cu
prevederile legale. Regula general pentru aplicarea metodei de achiziie dintr-o singur surs
este enunat n Regulamentul cu privire la achiziiile dintr-o singur surs. n unele cazuri
valoarea investiiilor (n special n localitile rurale) nu este legat de factori economici i
demografici, ceea ce creeaz un risc de utilizare abuziv i defectuoas a banilor publici, cu
nerespectarea principilor de eficien i eficacitate.

Evitarea utilizrii anumitor proceduri de achiziie, care ar asigura un grad de

transparen sporit, n favoarea altor proceduri, mai puin transparente.
De exemplu, n multe cazuri se utilizeaz procedura de COP(Cererea ofertei de Pre) fr
publicare, valoarea contractului fiind la limita legal ntre cele fr publicare i cele cu publicarea
obligatorie (exact sub 60,000 incl. TVA pentru contractele de achiziie de bunuri i servicii, i sub
120,000 pentru lucrri). ngrijortor este faptul c ulterior sunt ncheiate acorduri adiionale la
contractul de baz, astfel valoarea final depind limita permis pentru COP (Cererea Ofertei de
Pre) fr publicare. Astfel, dei aciunile autoritii contractante se integreaz n cadrul legal,
acestea las impresia planificrii din timp a organizrii achiziiei prin intermediul COP fr
publicare, pentru ca ulterior suma s fie ajustat prin acord adiional.

nclcarea vdit a legislaiei referitoare la selectarea i utilizarea anumitor tipuri de

procedure. Au fost constatate cazuri de aplicare procedurilor de achiziii neinndu-se cont de
plafoanele stabilite n cadrul legal pentru fiecare tip de achiziii. Astfel, autoritatea contractant a
utilizat procedura COP fr publicare pentru achiziii de lucrri in valoare de 300 - 400 mii lei, in
timp ce limita pentru lucrri este de 100,000. n astfel de cazuri, Agenia nu ar trebui s nregistreze
drile de seama pentru asemenea achiziii.

Divizarea achiziiilor

Printre cele mai frecvente constatri ale Curii de Conturi referitoare la selectarea procedurii de
achiziie sunt cele privind divizarea achiziiilor cu scopul evitrii procedurii de licitaie deschis.
Recentele modificri la Codul Contravenional prevd posibilitatea Ageniei Achiziii Publice de
a sanciona AC pentru nclcri ale normelor legale ce in de procesul de achiziii, ns, din pcate,
legiuitorul pune laolalt asemenea contravenii cum sunt nepublicarea planului de achiziii i, de
exemplu, divizarea achiziiei, stabilind aceeai sanciune pentru ambele.
Astfel, constatm c cadrul legal actual este suficient pentru asigurarea desfurrii eficiente a
acestei etape de achiziie, cu excepia sanciunilor aplicabile anumitor contravenii din domeniu
achiziiilor publice.

15
 2. Achiziia propriu-zis
Publicarea anunului de intenie i a invitaiei de participare

Cu referire la publicarea anunului am constatat urmtoarele constrngeri:

Nepublicarea sau publicarea sporadic a anunului de intenie Curtea de Conturi a constatat n

mai multe rapoarte de audit cazuri de nepublicare a anunului de intenie, ceea ce contravine
cerinelor legale.

n cazul COPurilor, agenii economici inclui n lista operatorilor economici calificai sunt
rareori invitai s participle Dei Regulamentul privind achiziia prin cererea ofertei de preuri
aprobat prin HG nr. 245 prevede c n cazul COP fr publicare, invitaia va fi transmis unui
numr ct mai mare de operatori economici, inclusiv celor inclui n lista operatorilor economici
calificai, n nici unul dintre dosarele de COPF analizate nu am constatat faptul transmiterii
invitaiei ctre cei calificai. Astfel, lista operatorilor calificai i pierde rostul.

Solicitri de clarificare i oferirea clarificrilor

La aceast etap, am constatat o constrngere de ordin legal, i anume:

Termenul prea mic pentru depunerea ofertelor (n cazul COP), nu permite formularea
efectiv i obinerea rspunsului la solicitrile de clarificare.

Exist riscul de informare neuniform a participanilor la achiziie, prin oferirea tuturor

participanilor a acelorai clarificri.

Problemele aferente acestei faze se refer preponderent la executarea atribuiilor de ctre

membrii grupului de lucru. Astfel, nu este asigurat transparena, imparialitatea i
confidenailitatea membrilor grupului de lucru. Admiterea aplicrii neuniforme i discriminatorii
a unor cerine i atribuirea contractelor cu nerespectarea cadrului legal. Totodat, unele probleme
se datoreaz Ageniei Achiziii Publice care nu a asigurat publicarea pe pagina WEB proprie a
invitaiilor de participare. Cazuri numeroase de nedepunere a declaraiilor de confidenialitate,
cazuri de constatare a conflictului de interes, fr a anula achiziia respectiv, semnarea
contractelor cu modificarea elementelor din oferte.

3. Faza post achiziie

Anunul de atribuire a contractului

Cu referire la aceast seciune, putem constata urmtoarele constrngeri:

Publicarea informaiei incomplete cu privire la atribuirea contractului

16
 Prevederea legal care prevede publicarea informaiei cel trziu la 30 de zile de la ncheierea
contractului, att n BAP(Buletinul Achiziiilor Publice) ct i pe pagina web a AAP (Agenia
Achiziii Publice) nu este respectat. Pagina web a AAP (Agenia Achiziiilor Publice) nu
corespunde cerinelor cadrului legal n aspectul publicrii informaiilor privind achiziii
(invitaiilor de participare i anunurilor de atribuire a contractelor). Chiar i aa, n rapoartele
anuale privind contractele atribuite, informaia menionat drept minim obligatorie n articolul 21
al Legii 96, nu este prezentat. Astfel, lipsete cu desvrire informaia cu privire la temeiul
legal de utilizare a procedurii respective. Observm c n rapoartele pentru anul 2010 cu privire
la contractele ncheiate prin achiziia dintr-o singur surs, era menionat articolul din lege care
justific achiziia respectiv. ns n anii ulteriori aceast rubric a disprut.

Implementarea contractului

Cele mai importante probleme la aceast etap sunt:

n mai multe cazuri, autoritile contractante nu solicit de la agentul economic selectat,

prezentarea garaniei bancare de bun execuie, contrar prevederilor legislaiei;

Modificarea clauzelor contractuale, comparativ cu cele anunate n cadrul achiziiei.

Semnarea n mod abuziv a acordurilor de majorare a valorii contractelor semnate

Conform cadrului legal naional stabilete plafonul maxim de majorare a valorii contractului iniial
30, cu condiia respectrii preului iniial stabilit.

Analiza contractelor de achiziii publice ncheate n Republica Moldova n anii 2011- 2013
(ianuarienoiembrie) relev urmtoarele.

n anul 2011, din totalul de circa 28381 de contracte (inclusiv acorduri adiionale) ncheiate circa
5,6% constituie acorduri de majorare a sumei contractate; n anul 2012 din 25667 contracte cota
acordurilor de majorare constituie 6,8%; i n 11 luni ale anului 2013 (ianuarie-noiembrie 2013)
din 28990 contracte cota acordurilor de majorare este 5,1%.

Totodat, datele denot c circ 27% din acorduri adiionale de majorare din anul 2012 au fost
semnate n luna decembrie, n valoarea total de 53,4 mil. lei sau 38% din valoarea total a
acordurilor de majorare semnate.

Un numr considerabil de acorduri de majorare a sumei contractului se semneaz la limita

plafonului stabilit (27-30%). n unele cazuri valoarea cumulativ a acordurilor adiionale la unele
contracte depete 30%, ceea ce contravine cadrului legal.

Extinderea esenial a termenelor de executare a contractelor

17
 n cadrul studiului au fost constatate numeroase acorduri adiionale pentru majorarea sumei i/sau
extinderea termenului ce se semneaz n scurt timp de la atribuirea contractului (peste 1-3 luni).

Acceptarea unor cheltuieli neregulamentare la executarea contractelor.

Acceptarea lucrrilor i bunurilor dup executarea acestora

Astfel, lucrrile adiionale se efectueaz fr informarea n prealabil a autoritii contractante i

semnarea acordurilor adiionale. Ulterior, la finalizare acestora, se semneaz actele de acceptana
i acorduri de modificare a contractelor.

Monitorizarea neadecvat a procesului de executare a contractului

Autoritile contractante deseori nu-i dau interesul s monitorizeze buna executare a

contractului, sau s-i sancioneze pe cei care nu-i respect obligaiile. Curtea de Conturi a
confirmat aceast ipotez n repetate rnduri.

Calitatea proast a livrabilelor

Lipsa controalelor adecvate la etapele precedente semnrii contractului (specificaii necalitative,

evaluarea superficial) precum i monitorizarea inadecvat a procesului de executare a
contractului rezult n calitatea inadecvat a livrabilelor.

Neaplicarea sanciunilor fa de agentul economic

Neinnd cont de pierderile considerabile, cauzate de executarea inadecvat a de ctre operatorii

economici a clauzelor contractuale, autoritile contractante nu recurg la aplicarea sanciunilor
prevzute n contract.

Autoritile contractante nu prezint drile de seam privind achiziiile publice de valoare

mic la AAP Astfel, nu este disponibil informaia privind numrul real de contracte de achiziii
publice semnate, precum i este imposibil monitorizarea adecvat a acestora.

18
 CONCLUZII:

Achiziiile publice sunt importante din mai multe motive. n primul rnd, ofer posibilitatea
folosirii fondurilor publice ntr-o manier eficient, ncurajnd un mare numr de ofertani
calificai s depun oferte, care s rspund nevoilor utilizatorului / achizitorului, i s obin, n
acest mod, cea mai bun valoare pentru investiia public. n al doilea rnd, achiziiile publice
reprezint procesul de legtur dintre planificarea i satisfacerea final a unor nevoi importante ale
comunitii. n al treilea rnd, o achiziie public eficient va demonstra comunitii c
achiziionarea bunurilor, serviciilor i lucrrilor va fi fcut ntr-o manier bazat pe corectitudine
i transparen.

n ultimii ani Agenia Achiziiilor Publice a efectuat un ir de msuri pentru mbuntirea

cadrului legal i normativ privind achiziiile i a sporit msurile de monitorizare a autoritilor
contractante privind respectarea procedurilor. Astfel, s-a redus drastic numrul contractelor de
achiziii publice realizate fr publicarea prealabil n Buletinul de Achiziii Publice, de la 22% n
2011 la 2,2% n 2013.

Volumul achiziiilor publice n Republica Moldova n 2013 a depit 9% din PIB. Astfel orice
mbuntire chiar minor n performana achiziiilor creeaz beneficii semnificative pentru
societate.

Procesul de descentralizare prin care trece Republica Moldova se rsfrnge i asupra

domeniului de achiziii publice. Acordarea unor atribuii i mputerniciri extinse autoritilor
contractante presupune n acelai timp existena capacitii acestora, realizarea unei
responsabilizri efective i un sistem echilibrat de control. n acest sens o importan crucial o
are respectarea principiilor de transparen pe tot procesul achiziiilor publice. De asemenea,
introducerea ct mai rapid a sistemelor de achiziii electronice, cooperrii n procesul de achiziii
a autoritilor contractante i trecerea lent la procurarea serviciilor de achiziii publice de la
agenii specializate sunt direciile care vor contribui la mbuntirea calitii achiziiilor.

n final, trebuie subliniat faptul c o politic de achiziii publice bine definit va atrage
investitorii ctre o anume comunitate, prin demonstrarea disponibilitii administraiei publice
locale de a face afaceri ntr-o manier onest i rezonabil, i de a distribui riscurile antreprenoriale
ntr-un mod echitabil ceea ce face procesul de achiziie s decurg ntr-o manier mai convenabil
pentru companie.

19
 BIBIOGRAFIE:

1. Achiziii Publice - 2011, Ivanoff Ivan Vasile, Editur: Valahia University Press
2. Achiziii publice : Ciclul 2, master programul : Politici i servicii publice. Ghid metodic
Chiinu 2014, Ciobanu Tatiana;

3. Achiziii Suport de curs, Teodora Roman, Iai 2011;

4. Dumitru-Daniel Serban. Achiziii publice.Teoria i practica jurisdiciei administrative, 2012
5. Managementul achiziiilor publice Editura ASE, Bucureti 2009, Gheorghe Crstea,
Monica Nedelcu;
6. Tendine actuale ale sistemului de achiziii publice din Republica Moldova - Mocanu
Eleonora.

20