Tratat de Drept Administtrativ Volumul 1 Cartea I Si II PDF

T R ATAT
DE
DREPT ADMINISTRATIV ROM

DE
PAUL NEGULESCU
DOCTOR IN DREPT DELA FACULTATEA DIN PARIS,
LICENTIAT IN LITERE, ABSOLVENT AL SCOALEI DE HAUTES ETUDES,
PROFESOR SUPLINITOR LA FACULTATEA DE DREPT DIN RUCURESTI,
AVOCAT, DEPUTAT,
VOLUMUL I
CARTEA I-A SI A II-A
EDITIUNEA II-a
Cu NUMEROASE ADAOGIRI SI MODIFICARI
BUCURESTI
TIPOGRAFIA ((GUTENBERG), JOSEPH GOBI.
20. - STRADA DOAMNE1. - 20.
(Biserica Kalinderu)
1906
www.dacoromanica.ro
Lpai.,,, 4,4,z
14/ it,t4.4.44 plg- 044.1. Of 1
2etO dTot44.e.Ws,-^
TRATAT
DE
DREPT ADMINISTRATIV ROMAN

VOI-UMUL I
www.dacoromanica.ro
T R ATAT
DE
DREPT ADMINISTRATIV ROM

DE
PAUL NEGULESCII
DOCTOR thi DREFT DELA FACOLTATEA DIN PANS,
LICE/MAT III LITERE, ABSOLVENT AL SCOALEI DE HAUTES tTuDzs,
PROFESOR SOPLINITOR LA FACULTArEA DE DREPT DIN EVCORESTI,
AVOCAT, DEPUTAT,
VOLUMUL I
CARTEA I-A SI A II-A
EDITIUNEA II-a
Cu NUMEROASE AOAOGIRI SI MODIFICARI
.0,.........e.....w......,..,...e...
BUCURESTI
TIPOGRAFIA «GUTENBERG), JOSEPH GOBI,
20. STRADA DOANINEI. 20.
(Biserica Kalinderu)
1906
www.dacoromanica.ro
INTRODUCERE
Ce este dreptul, care este scopul lui, care este metoda

ce trebue intrebuintat5 in studierea lui ? Iatii probleme
care au fácut obiectul unui mare numár de studii, ale
aror concluziuni sunt Inca si astázi foarte mult discutate.
Prin drept, intelegem totalitatea normelor, care regle-
menteazä conduita exterioarä a omului, stabilind o de-
macratiune futre interesele fiecäruia fatä de interesele
celorlalti si care pot fi realizate prin consträngere.
Christian Thomasius, autor deja inceputut veacului
XVIII-lea, in opera sa Fundamenta fulls naturae et gen-
tium aratä cA dreptul, spre deosebire de moralä, nu co-
prinde decât prescriptiuni de un caracter negativ. Tot
dreptul se rezumä, clupii dânsul in adagiul : sä nu faci
altuia, ceeace nu vrei sä ti se facä tie ((plod tibi non
vis fieri, alteri ne fecerisl, pe cilia vreme regula funda-
mentald a moralei este : [d-fi lie insuli ceeace vrei ca §i
alfil setli facet Ion. Regulele de moralä fiind pozitive si
privitoare la noi insine nu pot aveä consträngere exte-
rioarfi, pe cat timp regulele de drept flind negative si
atingänd alte persoane pot fi sanctionate de o astfel de
constrdngere.
Dupä Kant, principiul dominant al dreptului se poate
formula astfel : lucreazd a$d Mc& libertatea ta set' fie in
acord Cu libertatea celorlagi §i cu a fieceirui in parte.
P. Neguleactc. Tratat de Drept Administrativ ed. II. 1
www.dacoromanica.ro
2 PAUL NEGULESCU
Regulele juridice nu se ocupa decat numai de partea

exterioara a actiunilor omene§ti §i sunt bazate pe con-
strangere.
Dreptul lima nu trebue cu totul separat de morala. In
adevär, dacä dreptul ar neglijà regulele morale, ar rezulta
ea el ar admite actiunile imorale, cu conditiune ca omul,
care le comite, sa nu iasa din limitele care-i sunt stabilite.
Interesele morale cele mai Inane ar trebui In acest caz
sä cedeze exigentelor formaliste ale dreptului §i sti fie
sacrificate 1).
Intre drept §i moralä existrt de sigur o corelatiune ;
ea lima nu este a§ii de intima, dupa cum o considera
Jellineck, care zice c5 dreptul este un minimum etic,
adich totalitatea regulelor morale a caror observatiune
este absolut indispensabilii la un anumit stadiu al dezvol-
tärii sociale ; caci unele regule de drept sunt intemeiate
numai pe ideia de interes general, cum de pildä, legile
referitoare la forme, la termene, etc., allele cauta sa
asigure fiecäruia libertatea convinctiunilor sale rnorale,
care diferd la diferitele persoane. Dreptul nu poate si
legifereze decat numai asupra adevärurilor morale co-
mune tuturor 2).
In ceeace prive§te formatiunea dreptului, avem mai
multe §coli, avand conceptiuni Cu totul deosebite.
Dupa §coala istoricä germana reprezentata prin Sa-
vigny, Mommsen, Straus, dreptul nu e o creatiune libera
a vointii omene§ti, dar o dezvoltare spontanee §i fatala
a tendintelor unui popor ; dreptul nu se formeaza pria
vointa legiuitorului, dar prin obiceiuri §i credinte ; caci
zicea. Savigny legile trebue si respecte obiceiurile, cata
vreme aceste obiceiuri nu sunt ni§te vitiuri. Un legis-
lator trebue sh tinä totdeauna seamä de raporturile na-
turale care leagä prezentul de trecut §i de viitor.
Dreptul este deci o putere superioarä ; ea este forta
Korkounov, Theorie générale da droll, Paris, 1903.
ibid.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 3
organizatä de §tiinfa §i experienfa generafilor trecute in

decursul timpului ; ea este puterea acumulatä a atkor
generaliuni.
Savigny a formulat aceastä teorie a sa drept räspuns
la o lucrare a lui Thibaut, celebru profesor din Hei-
delberg. In lucrarea sa, Necesitatea unui Cod general pentru
Germania, publicatä la 1814, Thibaut, mare admirator
al uniformitiifii §i simplicitäfii ce oferea legislafiunea
francezä, cereit redactarea unui Cod civil comun pentru
intreaga Germania ; cäci ziceà dânsul, dreptul este fäcut
ca sii triumfe de obiceiurile §i inclinatiunile oamenilor,
ca sii indrepteze §i sä influenfeze societäfile. Istoria ne
aratd 6 institufiunile, care au träit cel mai mult, au
fost adesea cele mai odioase, cum de pildä, despotismul
oriental §i cä mi§c5rile generoase de cele mai multeori
s'au produs in mod subit §i apoi au dáinuit in timp
cii toate tradifiunile au inceput prin a fi noutäli §i cä
toate noutälile foricite an devenit tradifiuni.
Dupä Ihering, noliunea de ,drept este pur practica. Scopul
dreptului este pacea ; mijlocul prin care el cautä sä asi-
gure pacea este forfa, rásboiul. De unde, lhering ajunge
la concluzia cä Statul este o formaliune socialä naturalä
.§i spontanee, posedänd puterea de constriingere, iar drep-
tul poate ii considerat ca totalitatea regulelor prin care
Statul disciplineazä consträngerea.
Dupä noi, adevärul tt:ebue cäutat intre aceste sis-
teme. Negre§it cä o legislalitme nu poate sä facä abstrac-
fiune de starea anterioarä, cäci influenfa trecutului este
considerabilii : obiceiurile, ideile morale, nevoile econo-
mice, nu se pot schinibá dinteun moment intealtul. Dar,
dacä dreptul este un produs natural al condifiunilor so-
ciale §i economice, nu este mai pulin adevärat cä voinia
omului joacä de asemenea un rol important in confec-
fionarea legilor, mai ales la popoarele civilizate, unde
.§tiinfa dreptului este inaintatä.
Sub influenla §coalei istorice, s'a inceput o studiere
mull mai aprofundatä a institufiunilor juridice, !night-
www.dacoromanica.ro
4 PAUL NEGULESCU
randu-se ideia de drept natural, §i considerându-se drep-

tul ca un complex de regule, product necesar al condi-
tiunilor sociale §i economice. Numai astfel se poate vedeà
cum functiunile fisiologice ale omului §i necesitatea de
a le satisface au fácut sä se nascii la diverse timpuri §i
locuri §i in diverse stadiuri de civilizatiune, ideta de
proprietate sub diverse forme, pornitä din nevoia de a
se hräni, §i institutiunea castitoriei isvorirá din necesi-
tatea raporturilor sexuale, cele douti pietre unghiulare
ale dreptului. i cum apoi aceste institutiuni au evoluat,
s'au modificat cu timpul sub influenta ideilor cari pre-
dominau la o anumitä epocä.
Mai departe, vedem cum notiunea de Slat s'a näscut
tocmai ca sii asigure pacea intre indivizi, continuu in
lupta pentru a-§i disputa mijloacele de existen tä §i cum
aceasta ideie, odatä stabilitii, s'a desvoltat cu timput pana
la conceptiunea modernd a Statului. Avem deci o evolu-
tiune inceara, o continuitate §i un determinism universal.
Dacä se intelege astfel natura §i origina dreptului, se
poate vedea sub o fata particularä toate problemele §i
destinele umanittitii..Stiintele filozofice, istorice, economice
gasesc toate in drept o complectare §i, in acela§ timp,
toate aceste studii vita la intelegerea deplinä a dreptului.
*
I. ig
Legile sau normele juridice nu trebuesc asernanate Cu

legile §tiintifice. 0 lege §tiintifica constata o similitudine
constantä ; ea aratä cceace este in naturti §i nu poate fi
violata ; ea exista mai inainte de a fi descoperila §i for-
mulata : caci fenomenele se produceau §i inainte absolut
dupa acelea§ norme ca §i astazi, cand s'a gäsit formula
dupä care ele se prodac. Pe catii vreme o lege sau norma
juridicä reguleazii conduita omului, ii aratä cum trebue
sä se conducä pentru a ajunge sä realizeze cutare sau
cutare scop, ele pot fl violate, ele aratä nu ceeace existä
In realitate, dar ceeace trebue sä fie.
Raporturile juridtce se traduc prin drepturi §i datorii.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 5
Dreplul care apartine unuia este consecinta datorii

altuia.
Toate raporturile care exista mire oameni pot fi reu-
nite in trei mari grupuri : 1) raporturi derivand din con-
diiuni cum de ex. casätoria
raporturi de ordin economic, cari cuprind intreaga
materie a obligatiunilor.
raporturi de ordin moral.
In orce act, omenesc constatarn omul general; in par-
ticularitiitile diverse pe cari le afltim avern omul temporar
sau individual.
De pildä, daca consideräm, a X s'a casatorit cu Y
in anul cutare in ¡Drawl cutare, avem un fapt individual,
singular; daca insä observiim ea' el s'a celebrat dupä
anume forme, constatärn ca el se aseamänä cu o multime
de alte casátorii cari se contracteaza dupä legile din aceit
epoch' deci un act temporar, iar dacä luäm in conside-
ratiune scopul cäsítoriei, satisfacerea instinctului genesic,
constatäm cà actul e cu desfivar§ire general.
Actul singular, care nu se repetii §i nu se aseamäná
cu altul, constitue un eveniment, actul, care prezintä o
asemänare cu altele, formeaza o institufiune. Orce insti-
tutiune omeneasca are un inceput §i un sfar§it, limite
In timp §i in spatiu. Orce inslitutiune a inceput printr'un
eveniment : Un om a fácut un act, altii l'au imitat, obi-
ceiul care formeazä legea popoarelor, la inceput, l'a con-
sacrat §i astfel s'a creak institutiunea 1).
Dreptul se ocupá numai cu studierea inslituliunilor,

adieä cu studierea regulelor dupá cari se exercith intreaga
activitate juridicä.
Institutiunile orcärei societäti omene5ti se pot impärti
n (lotal categorii. Intr'una trebue sä socotim pe acelea
cari regulamenteaza raporturile pe cari oamenii le au
1) Lacombe, L'hisioire consideree comme science, Paris, 1894.
www.dacoromanica.ro
G PAUL NEGULESCU
intre ei, ceala:ta cuprinde institutiunile, cari reguleaza

raporturile pe cari pot sa le aiba corpurile sau grupu-
rile sociale, precurn §i particularii cu aceste grupuri.
Inca din timpul Romanilor, jurisconsullii impärteau
dreptul in doua mari subdiviziuni : dreptul public §i dreptul
privat. Jurisconsultul Ulpian zice in adevär : Huius studii
duce sunt positiones publicum et privatum (Dig. 1, 1, 1, § 2).
Dupä dan§ii dreptul public se ocupà Cu studierea into-
reselor publice, iar dreptul privat en studiul intereselor
private consfintite de lege : publicum Pis est quod ad
staturn rei Romanae special, privatum quod ad singulorum
utilitutem pertinent, sunt enim quaedam publice Willa,
quaedam privatem (Dig. 1, 1, 1 § 2).
Aceastä diviziune mult timp acceptatá, a fost viu cri-
Licata in secolul trecut. Dupä Ulpian, criteriul, dupa care
trebue sä distingem domeniul dreptului public de necia
al dreptului privat este natura interesului. Or, dupä cum
foarte bine observa Korkounov interesul general nu este
altcevä decät o reunire de interese individuate, §i, adaoga
dânsul, orce drept este creat pentru protec¡iunea inte-
reselor individuale, adica a intereselor private.
Dupä Savigny, in dreptul public, Statul este scopul 5i indi-
vidul joacä un rol secundar, pe cata vreme, in dreptul pri-
vat, individul este scopul §i Statul serve§te numai ca mijloc.
Dupä allii, dreptul public ar cuprinde numai dreptu-
rile pe cari °mu! le are in calitate de membru al unei
Societäti organizate, pe cata vrerne drepturile private nu
presupun necesarmente existenta unei atare societali.
Diviziunea aceasta a dreptului In drept public §i In
drept privat este foarte greu de precizat. Dupii noi,
dreptul public se ocupä de interesele generale, studiazh
raporturile care existä intre diversele grupari sociale
precum .i. futre particulari §i acele grupari ; el stabile§te
normele dupa care au sa procedeze, in limitele activi-
tätii lor, detingorii puterii publice, pe cilia vreme drep-
tul privat reguleaza raporturile dintre particulari.
Dreptul public se subimparte In :
www.dacoromanica.ro
drept constitutional care se ocupa Cu organizatiunea

Statului si modul su de guvernare, cu constituirea pu-
terilor publice, cu limitele lor, cu raporturile ce exista
intre dansele
drept adininistrativ care coprinde totalitatea regule-
lor, dupä care se exercita activitatea puterli executive §i
dreptul penal, care determing faptele oprite de lege
precum §i pedepsele pentru aceia cari le-ar comite.
Dreptul constitutional §i cel administrativ au flume-
roase puncte de contIct, asei Inuit este imposibil a se
studia unul Ora altul. Dreptul constitutional ne aratii
care sunt puterile constituite : puterea legislativìi, exe-
cutiva si judecatoreasca, dreptul administrativ analizeaza
sub toate raporturile, activitatea puterii executive. Cu
drept cuvant, d-1 profesor Dissescu zice ca exista intre
dreptul constitutional si cel administrativ aceia§ stransa
legatura ca intre anatomie §i flsiologie. Dupa cum nu
poti studia cu folos functiunea fisiologicä a unui organ
mai inainte de a fi studiat organizatiunea lui, tot astfel
pentruca cineva sà cunoascä actiunea unei puteri trebue
mai intaiu sà cunoasca organizarea ei
Alai inainte de a incepe studierea diverselor institutiuni

care formeaza obiectul dreptului administrativ, credem
ca este folositor sii aratäm izvoarele, adicä titlurile §i
docunaentele la care ne vom raporta in studiul nostril.
Regulele dreptului administrativ sunt continute in legi
§i in regulamente.
0 lege este o dispozitiune generala, proclamata de pu-
terca legislativa, pe catä vreme regulamentele emana
dela puterea executivä. Regulamentele §i legile au acest
punct comun ea §i unele i altele formuleaza dispozitiuni
generale impuse Iajoi locuitorii.
Intre regulamente trebue sa distingem : regulamentele
1) C. G. Dissescu, Curs de drept public roman I (edit. I) p. 15.
www.dacoromanica.ro
8 PAUL NEGULESCU
de administratie publicii, care sunt facute pentru in-

treaga tara de catre puterea executivá §i regulamentele
fácute de autorittitile locale, judetene sau comuriale §i
aplicabile numai in acele localitäti.
In dreptul administrativ, trebue sa constatám lipsa de
codificare. Aceasta provine din cauza multiplicitatii, a
varietätii, precum §i a mobilitätii regulelor privitoare la
administralitme.
Din lärile europene numai Portugalia are un Cod ad-
ministrativ, insä necomplect, caci se ocupä numai de
organizarea administrativä a provinciilor §i comunelor.
*
it it
Tratatul acesta de drept administrativ românesc este

impärtit in 4 cárti. In cea dintai intitulatä Principii ge-
nerale, vom studia notiunea de Slat, vom vorbi despre
administratiune, drept administrativ, §tiinta administra-
tivä, teoria separatiunii puterilor ; un mare capitol va fi
destinat persoanelor morale de drept administrativ, un
altul actelor puterii executive ; un capitol va fi consacrat
studierii functiunii publice, iar ultimul clpitol se va ocupa
cu teoria centralizarii §i deseentraliztirii.
In Cartea a II-a se va trath despre organizarea admi-
nistrativii a liomâniei §i a subdiviziunilor sale ; cartea a
III-a va fi destinará studiului Contenciosului actelor ad-
ministrative, iar in ultima carte, a IV-a, vom vorbi
despre fanctiunile obligatorii §i facultative ale Statului,
adicä despre organizarea politiei, gestiunea domeniului
public, lucrári publice, drum de fier, posta, protectiunea
ce trebue sä se deit agriculturii, comertului, industriei,
poduri, mine, invátämânt, organizarea financiara, etc.
Un apendice la Cartea II-a va fi destinat studierii or-
ganizatiunii administrative a Dobrogiei.
www.dacoromanica.ro
CARTEA I.
PRINCIPII GENERALE.
Notiunea de Stat. Principiul separatiunii puterilor. Admi-

nistratiune. Drept administrativ, tlinta administrativa. Persoane
morale de drept admlnistrativ. Actele puteril executive. Teoria
functiunllor publico. Centralizare §1 descentralizara.
www.dacoromanica.ro
CAPITOLUL I
NOTIUNEA DE STAT
1. Deilnitiunea Statului. 2. Elementele constitutive ale Statului.

3. Populatiune. I. Teritoriu.-5. Autoritate publich. 6. Dreptul
de a comandft, Suveranitate. 7. Independenta fata de Sta-
tele streine. 8. Permanenta. 9. Indoita personalitate a Sta-
tului. 10. Origina Statului. 11. Rolul Statului.
1. De oarece am vazut, ea dreptul public se ocupa

Cu activitatca generala a Statului, iar dreptul admini-
straliv, o ramurd a dreptului public, studiaza activitatea
numai a puterii executive, este bine Inteles, cii, mai
inainte de a tncepe un asemenea studiu, cautä sa pre-
cizam ce intelegem prin cuvântul Stat.
Dupa Rehm, Statul este o comunitate teritoriala inde-
pendentä de celelalte comunitati, investita cu puterea de
a comanda la ceilalti supui, cari se allá pe teritoriul
putere care nu are alte limite deck pe acelea pe care
§i le stabilqte ea singura prin propria-i vointa (auto-
O definitiune, acceptata de multi autori, considera Statul
ca o formatiune socialá naturala i spontanee posedând
puterea de constrangere ; iar dreptul ca totalita tea regu-
lelor prin care Statul desciplineazä constrangerea.
Dupa Esmein, Statul, titularul suveranittitii, nu este
deck personificarea juridich a natiunei.
www.dacoromanica.ro
12 PAUL NEGULESCU
Pentru ca un Stat s5 existe trebue sä avem mai

malte elemente 5i anume : 1) o populatiune, 2) un teri-
toriu, 3) o autoritate pubiic5, 4) dreptul de a comandà
tuturor indivizilor grup5rilor, care se gäsesc
5) independenta fatä de Statele streinc, 6) permanenta.
1) Studiind elementul populaliune trebue sä dis-
tingem intre nationali 5i streini. Negre5it cà streinii nu
formeazil un element al Statului, ci numai nationalii.
Cercetând care este natura juridicä a legäturii, care
exist5 intre individ i Stat, unii autori sustin, ett este
vorba de un contract tacit sinalagmetic, care intervine
fntre Slat i individ. Acest contract de drept public ar
naiuralizarea
Acordul de volute, necesar pentru existenta orcärui
con tract, ei il gäsesc pentru individ in dorinta de a de-
yen! sau a rämäne cetätean, iar pentru Stat in declara-
tiunea general a legii, care stabile5te, c5 acela care
voe5te sä devie cetktean trebue sk5i manifesleze vointa
de a cäpiitä cetenia sau sä nu cear5 o nationalitate
streinä.
Aceastä teorie a contractului de drept public s'a des-
voltat mai ales in Germania. Distinctiunea fntre dreptul
public 5i cel privat, ar consistil, dup5 Seydel 1), In deo-
sebirea, care existä hare interesul colectivitätii i inte-
resul particular.
Deci, dupä ace5ti autori, orce acord de vointe poate
sä ià forma contractualä numai sh existe consimtimântul
5i capacitatea
Noi credem cä ideia de contract trebue exclusti, natu-
ralizarea neflind decAt un act unilateral de putere public5.
In adevar, de5i pentru a se acordà naturalizarea este
necesar, in prcalabil, ca individul sä fac5 o cerere, dar
accasta nu constitue decât una din conditiunele pentru a
se admite naturalizarea.
1) Seydel, B derivhes Slaalsrechl, II, p. 181 Laband Droil public de
rewire allemand, II, p. 536; Nézard, Théorie juridique de la fonetion
publique, Paris, 1901, tezA p. 235.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMIN1STRATIV 13
Naturalizarea nu poate fi un contract sinalagmatic,

cäci lu asemenea contracte cauza ohIigaiunii uneia din
pärti este obiectul obligatiunii celeilalte pdrti. Or, dacd
pentru individ cauza obligatiunii este naturalizarea, Pen-
tru Stat cauza, care 11 face sä contracteze nu este obli-
gatiunea Math de individ, ea trebue chutatii inteun scop
de utilitate
Naturalizarea nu pate fi considerard ca un contract
de drept public pentru simplul cuvânt cd nu existd ase-
menea contracte. b adevär, in aceste pretinse contracte
nu existä libertatea de a contracta pentru una din pärti.
In orce contract, fiecare parte are dreptut de a discuta,
pe cdtd vreme atunci cand e vorba de naturalizare, in-
dividul nu spune nimic, el se obligd numai sd faca' tot
ce va vot Statul sä-i impue. Puterea publicä lucreazd in
calitate de detinätoare a suveranitätii §i in aceasta cali-
tate poate da ordine. Or, contractul presupune libertate,
pe cdtd vreme ordinul exclude aceastd idee 1).
In afarä de aceastä, naturalizarea este un act de putere
publicá §i, dacä dm admite Ca este un act bilateral, ar fi
sä recunoa§tem di un particular poate si contribue la
alciituirea unui act de putere
Cu toate di nationalitatea este o chestiune de drept
public, nu este mat putin adeviirat di dreptul privat
influenteazä iii unele cazuri asupra cdstigärii sau perderii
nationalitätii. De pildä legiuitorul pentru a asigurà cdt
se poate mai bine solidaritatea §i indivizibilitatea farniliei
cautd sd asigure pentru membrii aceleia§i familli aceea§
nationalitale. De ad principiul formulat de art. 12 §i 19
Cod. civil, care stabilesc ca femeia urmeazd nationali-
tatea sotului. In vechiul nostru drept, streinul care se
insurà cu o paiudnteanc5 dobindea calitatea de roman.
Acela§ principiu 11 gäsim 0 in unele State din America
de Sud.
Orce national datore§te Statului : 1) supunere per-
1) Nézard, op. cit. p. 253.
www.dacoromanica.ro
14 PAUL NEGULESCU
pea, 2) credintä, 3) unele servicii personale (serviciut

militar).
Legea prevede sanctiuni, pentru aceia care ar contra-
veni la a ceste obligatiuni. (Vezi de pila art. 66 §i urm.
C. pen., care pedepse§te violarea obligatiunii de credinta).
Nationalul are dreptul de a nu fi expulzat nici extra-
dat, §i i se datore0e protectiune, cand s'ar gäsi in strei-
nátate.
In constitutiunea federala elvelianä din 1874 se pre-
vede formal ea nici un canton nu poate si expulzeze din
teritoriul sail pe nici un national. La noi legea asupra
streinilor din 7 Aprilie 1881, arald in mod formal ca nu-
mai streinul ponte fi expulzat.
Sanctiunea expulzarf, in cazul can I streinul reinträ
In tara, este inchisoarea dela 5 zile pani la 6 luni, pe
care o pronuntä instantele judeatore0i.
0 chestiune importantä este aceä de a se §li, daca
Israelitii neimpámanteniti §i nesupu0 nici unei protec-
tiuni streine pot fi expulzati.
Cu alte cuvinte, israelitii din aceastä categorie trebue
sä fie oare socotiti ca stritini ?
Un prim sistem, reprezentat in doctrinä prin savanlii
profesori, d-nii Dissescu .5i D. Alexandresco, sistem la
care ne reliern 0 noi, considerä pa ace0i israeliti ca pe
ni§te streini I). Daca nu au o alta nationalitate, ei sunt
nige adevárati Heimatlos (fina patrie).
In adevär, textul art. 7 § 1 din constitutie aratá cä existí
streini nesupu0 unei protectiuni, tar § 2 lit, b din acela5
articol aratä ca tot streini sunt §i necia care s'au nitscut
§i crescut In Romania din parinti stabiliti in Ora i ne-
supu0 niciodatä vreunei protectiuni stráine.
Acest articol vizeazd in special situatiunea Israe-
litilor 2).
Dissescu in Dreplul No. 52 si 50/902; D. Alexandresco, Cu-

rierui Judiciar 22/1903 si 3/1904.
In acest seas vez! si Trib. Cuy. Carierul Judiciar 3/1904.
www.dacoromanica.ro
Un alt sistem sus/it-tut de d-1 N. Mandrea savantul

pre§edinte dela Curtea de Casatie, considera crt legea din
1881, prin art. 1, aratä cà numai streinul poate fi expulzat.
Or, prin cuvântul strein se intelege o persoan5 avand o
alta nationalitate dealt cea ronianä. Israelitul nesupus
unei alte protectiuni nu este un strein in sensul legii, el
de altfel nici nu ar putea fi trimis In nici o alta tara,
caci nu are nici o alta nationalitate, in orce alta tara el
este un strein.
Cbestiunea a venit inaintea instantelor noastre ju-
decatore§ti. Curtea de apel din Bucurqti printeo deci-
ziune din 1903 a admis cá israelitul pcImeintean nu poate
fi expulzat §i prin urmare nu i se poate aplica dispozi-
tiunile penale preväzute de art. 5 din legea asupra strei-
nilor, lu cazul cand ar infrange ordinul de expulzare 2).
Alai pupal dificultate, credem noi ai prezintà ches-
tiunea de a se §ti, dacit un Roman din t'Arlie subjugate
ar putea fi expulzat.
Dupä noi, o asemenea expulzare nu ar fi
In adevär, Constitutia noastra prin art. 9 vorbe§te despre
Romanii supui unei protectiuni streine §i aratä câ ei
nu au nevoe sä cear5 impiimaatenirea, ci numai recu-
no4erea calitätii de Roman ; ea nu-i socote§te ca streini,
despre care vorbe§te in art. 7 §i 8. Dintr'o considera-
tiune sentimentala, legiuitorul constituant considera pe
Romanul supus strein, ca avand calitatea de roman, dar
numai printr'o impedicare provenitä din faptul unei pro-
tectiuni streine, el nu poate exercità drepturile celätenqti.
Legea din 1881 nu a putut contraveni spiritului con-
stitutiunei. Nicaieri din lege nu se poate vedeit ca s'ar
fi coprins in cuvantul strein i românii din alte state.
Nationalii de asemenea nu pot fi extradati. -Aceasta
regulä este admisä mai in toate Statele europene. Codul
Curicrui Judiciar 52/902 si 39/903.

Apel II Bue., Curiemi Judiciar No. 39/903. Veal i Casatia II din
28 lank 1903, Curierul Judie. 52/902; Cas. II, Curier Judie. No. 52 90C
www.dacoromanica.ro
36 PAUL NEGULESCU
penal german din 1870 o prevede formal prin art. 9.

Aceastä regulä o gäsim formulatä in mai toate conven-
tiunile de exträdare. De pildä in conventiunea dintre
Romania §i Belgia din 15 August 1880; in art. 5 din con-
ventia de exträdare din 5 August dintre Romania §i Italia ;
In art. 3 din conventia de exträdare dintre Romania §i
Marea Britanie dela 9 Martie 1893.
Pentru o crimä sau delict comis de un national in
tara streinä, el va fi urrnärit §i pedepsit in Romania,
legislatia noastra penalà este deci nu numai teritorialä,
ea este §i personalä, cäci urmäre§te pe nationali chiar
pentru fapte comise in streinätate.
In fine, nationalul are dreptul la protectiunea Sta-
tului, atunci cand se gäse§te in taril streinä. Aceastii pro-
tectiune o gäse§te dansul la consuli sau mini§tri pleni-
potentiari acreditati pe langii Sta tul strein.
Pentru ca Statul sä existe, nu este necesar ca po-
pulatiunea sä fie de aceea§ rasa. De multeori relatiuni
economice §i sociale indelungate pot sä inlocuiascii cu
succes comunitatea de originä. Cum de pildd in Belgia,
uncle avem populatiunea compusä din 2 rase deosebite
valona §i flamandä vorbind limbi deosebite.
Negre§it cä un Stat, in care existä omogeneitate, este
mult mai puternic, pe catä vreme, inteun Stat in care
existä mai multe nationalitäti, främantäri sau nemultu-
miri sunt totdeauna posibile din partea nationalitatilor
asumite, ceeace constitue o stäbiciune pentru aceste State.
Inainte de a termina cu elementul populatiune trebue
sä adäogäm, cà nu orce grupare de oameni poate sä
constitue un Stat. Aceastii grupare trebue sä fie nume-
roasä in cat 85 dep5§easeä cercul intimilor, a§à ca sä se
poatä face distinctiune intre public §i privat, cäci Statul
este priil excelentä un organism public O.
4. Teritoriul este unul din elementele cele mai esen-
tiale ale Statului. Un Stat nu poate sä existe fiiril teri-
1) Hauriou, Précis de droil adminisiralif, a IV edit. p. 7.
www.dacoromanica.ro
toriu ; el este puternic, and are un teritoriu suficient

unde populatiunea se poate dezvoltà.
Configuratiunea geografic5, faptul ea un Stat are limite
naturale puternice, poate da o siguranlä mai mare Sta-
tului §i prin urmare poate ajutà la dczvoltarea sa.
Teritoriul cuprinde : 1) pamântul coprins Intre fron-
tierele Statului, 2) raurile, 3) marea teritoriaI5, adica ma-
rea care udä tärmurile, socotit5 panä la o oarecare distan15.
Caracterele juridice ale teritoriului sunt :
lnalienabilitatea. Alt5data teritoriul Statului era alie-
nabil. Se puteau face schimbari, vânzari cu alte state.
Uneori se dedeau teritorii intregi ca dota.
Articolul 2 din Constitutie stabile§te acest principiu al
inalienabilitatii, care trebue inteles in sensul a nu se
pot stabilì drepturi de putere publia in favoarea unui
Stat strein asupra unei portiuni din teritoriul românesc.
Indivizibilitatea. Acest principiu formulat de art. 1
din constitutie nu a existat totdeauna. Mai inainte sta-
tele puteau fi impartite intre fli aceluia monah.
Ast5zi ins5 mai in toate constitutiunile gásim princi-
piul ca tronul trece la copilul cel dintaiu nascut. Vezi
art. 82 §i. urmatorul din constitutie.
Principiul conslitutional al indivizibilitatii teritoriului
a fost inscris la noi §i ca o declaratiune solemn5 a defini-
tivei unirii a celor dou5 principate Muntenia §i Moldova :
Egalitatea teritoriului. In principiu un trebue sa
existe privilegii in favoarea unor anumite regiuni fie in
ceeace prive§te impozitele, fie in ce prive§te serviciul
militar, fie in fine In ceeace prive§te celelalte drepturi.
In imperiul roman, ekistau asemenea teritorii privile-
giate In provincii : erau orawle, cari se bucurau de
jus italicurn. tini a in Dacia romana eran 5 orap cari
aveau jus italicum : Sarmizegetusa, Apulum, Napoca,
Potaissa, Zerna 1).
1) Ulpian In Dig. 50, 15, De censibus, 1, 8, 9: In Dacia quo que

Zernensium colonia a divo Traiano dedada Buis ilalici est Zarinizeghe-
P. Neguleacu. Tratat de Drept Administrativ ed. II. 2
www.dacoromanica.ro
18 PAUL NEGULESCU
Dupä Dimitrie Cantemir, Descrierea Moldovei, tinutu-

rile Vrancei, ale Tigheciului §i Câmpulungului din Bu-
covina se bucurau de o situatie privilegiatä, fa/a de cele-
lalte regiuni ale Moldovei.
In urma congresului din Berlin dela 1878, teritoriul
Dobrogiei, fiind alipit la România, a fost supus la o legis-
latiune deosebitä, din cauzä cà populatiunea nu erà inch'
românizatä. Aceastä stare de lucruri däinue§te §i astäzi.
Al treilea element constitutiv al Statului este au-
toritatea publicei.
Orce subiect de drepturi trebue sä aibä o vointa
vointa fiind creatoarea aptelor juridice. Statul, Rind §i
dânsul titular de drepturi, este socotit cä are o vointá
superioará tuturor vointelor individuale §1 care este for-
matä din adunarea tutulor vointelor cetOtenilor.
Orce Stat trebue sä fie organizat sub forrnä de guver-
nanti §i guvernali. Cu alte cuvinte trebue sä existe in-
tr'un Stat anumite persoane care, constituesc autoritäti
publice sau organe ale Statului, care sä voiascä in nu-
mele Statului, persoana fictivä §i care sä ordone la cei-
lalti. Fdrä principiul supunerei fatä de o autoritate dirigui-
t6re, nu pote sä existe Statul, nu páte sä existe socie-
tate organizatä 1).
Statul, fiintä imaterialä compusä din generatiunile
actuale §i din cele viitoare are dreptut de comandei asu-
pra tuturor celor ce locuesc pe teritoriul säu.
Acest drept de a comandà, care este concedat Statului,
poartä num ele de suveranit ate.
Bodin define§te suveranitatea summa et legibas soluta
in republica potestas 2).
Dupä aceasta definitiune suveranitatea este forta su-
prern5; ea exprimä forta de cohesiune a poporului.
virtutea ei Statul are dreptul sä-§i facd singur legue.
tusa quo que eiusdem furls est : item Napocensis Colonia el Apulensis et
Patavissensium vicus qui a divo Severo ius coIonine impetravit.
Cicero, De legibus III, 1.
Bodin, De la république, t. I.
www.dacoromanica.ro
Suveranitatea, trebue sä adäogám, este una §1 indivisi-

bila, ea este in acela§ timp inalienabilá pentru cä a o
tnstreina inseamnä a renunta la insä§i existenta Statului 1).
Suveranitatea rezidä in intreaga natiune. Aceasta insä
.dupä cum am väzut, o exercitä prin delegatiune ; cäci
.este foarte greu de admis inteun Stat de oarecare intin-
-dere ca intreaga natiune si facä legi ; ca intreaga natiune
.sä execute legile ; ca intreaga natiune sä judece conflic-
tele ce se pot ivi intre locuitori (art. 31 din Constitutie).
In puterea dreptului de suveranitate Statul organizeazä
.constreingerea, care formeazd unul din atributele sale
distinctive.
In organizatiunea Statelor moderne, nu se mai admite
principiul ca cel vitämat in drepturile sale sä-§i facà
dreptate singur. Numai organele Statului au dreptul de
consträngere. Dacä exislä autoritatea paternä asupra co-
piilor §i autoritatea maritalä asupra fem eiei, ele lush sunt
'determinate de lege §i se exercitä sub controlul Statului.
Inteun Stat civilizat, legea nu trebue sä fie o regurd de
drept obligatorie numai pentru individ. Adeväratul pro-
gres este atunci cand Statul insu§ va fi legat prin re-
gula de drept.
In adevär, dupä cum poate bine observá Ihering, Statul
iimitânduii puterea pentru a lucrà in conformitate cu
dreptul, se intäre§te, pentru ca prin aceastä restrictiune,
face mai puternic in societate sentimental legalitätii,
'care este adeviratul sprijin al puterii. Numai atunci
apare legitimitatea legei, atunci putem vorbi de o ordine
juridici §i de o organizare a puterilor Statului, numai
atunci constrângerea inceteazit de a fi arbitrará pentru
a deveni legitimä. Aceastä putere a dreptului este rea-
lizatä deci prin autolimitafiunea Statului.
Constitutiunea noasträ admite acest principiu al auto-
principiu abs'olut necesar in orce Stat cu
.tendinte liberale.
1) Haurlon, Droll administrant, p. 12 §i urm.
www.dacoromanica.ro
20 PAUL NEGULESCU
7. Statul fiind titularul suveranitatii, adicä al puterii

supreme, are dreptul de a comandà tutulor indivizilor
care se gäsesc pe teritoriul sau, färä nici un amestec din.
partea unui Stat strein ; caci almintrelea ar fi sä recu-
noa§tem in favoarea Statului o putere suprernä, care ar
fi supusä unei alte puteri, ceeace e inadmisibil. Statul.
posedä deci independenta fat& de Statele streine.
Suveranitatea Statului este de dotia feluri : interna §i
externä. Suveranitatea e zisä interna, cand se exercit6
In limitele teritoriului ; ea este externa and se exercitti
In afarä de teritoriu i) pentru a protege interesele na-
tionalilor.
Privit in natura §i esenfa sa, Statul apare ca un.
organism social perpetuu, neschimbator atat cat va dainui
natiunea §i care nu admite niel o solutiune de continuitate..
Ca o consecinta a acestei idei toate obligatiunile pe-
cuniare luate de Stat, toate legile fäcute subsista, cu toate-
ca sa schimba forma de guvernamant a Statului, de pilda.
din rnonarhie s'ar face republica sau viceversa 2).
In dreptul public modern, Statul ne apare ca o-
personalitate cu o indoita fatä.
Mai intaiu, in calitate de titular al suveranitatii, el are-
dreptul de a comandà tuturor. Dar, in afara de aceste-
drepturi suverane, el poate aveà drepturi §i datorii ca
un simplu particular, adicä are un patrimoniu fatä de-
care poate face acte supuse regulilor dreptului privat.
10. Origina Statului o vom cauta in necesitatea omu-
lui de a trái in societate ; cäci este dificil de a concepe
o societate ai carui membrii sä nu fie supu§i unei auto-
ritäti comune. In societátile cele mai primitive gäsim or-
ganizatä o autoritate ca dreptul de a comandà asupra
intregii comunitati. 0 asemenea autoritate gäsim chiar
la hordele sälbatice, ele au efi pentru a-i conduce In
Le Fur, Mal federal el confédéralion d'Elals, Paris, 1896, p. 396;

Pillet, Recherches sur les droils fondameittaux des Elals p. 36.
Esmein, Précis de droil Conslilulionnel, pag. 3.
www.dacoromanica.ro
Tiisboaie ; aceastä autoritate, la inceput temporarä §i nu-

mai in vreme de perico!, se desvollä din ce in ce §i de-
vine permanentä. O tendintá naturald impinge pe mem-
brii aceluia§ trib ca sä se adapteze intre dan§ii, astfel in
at Cu forte unite sd se poatä opune inimicilor din afará
Statul §i societatea sunt simultanee §i separatiunea nu
poate fi decat ipoteticä. Statul este societatea organizatä
spolitice§te, cu puteri care comanda §i cu agenli care executá.
Origina statului nu a fost contractuald, dupd cum
sustine J. J. Rousseau in Contract social ; de asemenea
.nu se poate admite nici cá progresul social tinde sä facii
Odin Stat un organism contractual, dupd cum crede Alfred
Fouillé 2).
11. Statul are ca misiune de a se ocupà de toate
chestiunile de ordine §1 de sigurantá' a colectivitätii. Cu
alte cuvinte politia, justitia, räsboiul, diplomatia sunt
atributiuni ale statului. Functiunile care aparlin indivi-
dului sunt acelea care au drept object productiunea, re-
partitiunea, circulatiunea §i consumatiunea bogätiilor.
Aristot ziceä. cà Statul a fost stabilit pentru ca sä ne facd
sä träim mai lntài i apoi sä ne facä sd trdim bine. Cu
alte cuvinte Statul sä ne dea siguranta §i apoi numai
.gratie Statului putem trill bine materialice§te sau moral-
mente.
Problema aceasta, insä a scopului pentru care e destinat
Statul, trebue sä recunoa§tem, a dat na§tere la mari
Douä teorii absolut opuse recunosc pentru Stat
olurj cu totul deosebite.
Prima teorie, aceà a individuali§tilor se poate rezumh.
In celebra formula: laissez faire, laissez passer, ceeace
Insemneazä nu numai libertate de muncä §i liberä con-
curentd, dar reducerea la minimum posibil a atributiu-
nilor Statu1ui3). Nu trebue sä cerem dela Stat decdt jus-
Vaccaro, Les bases sociologiques du droit et de l'Etot, Paris, 1898.
Alfred Fouillé, La science sociale contemporaine, Paris, 1885.
H. Spencer. L'individu contre l'État ; Leroy-Beaulieu, L'État mo-
derne et ses fonctions (1890) §1 Pacts d'Economie politique.
www.dacoromanica.ro
22 PAUL NEGULESCU
titia, politia, apärarea teritoriului, higiena publid, con-

structiunea §i Intretinerea editor de comunicatiune.
Cealalta doctrina, absolut opusä, aced a Sociali§tilor,
sacrifica cu desávär§ire pe individ In profitul Statului §i
nu lasä nimic initiativei particulare. Aceastä teoric,
numitä §i teoria Stalului providentet, considera cä liber-
tatea individualä §i proprietatea individuald atrag dupa
dánsele coneurenta, lupta intre cetateni, nirnicirea celui
slab de catre cel puternic. De ad i concluzia ca libertatea
individuala trebue suprimatii In profitul Statului pentru
se puteà asigurd adevérata fericire In omenire ; iar pro-
prietatea individualä, dupä unele §coale socialiste, trebue
sa fie suprimatä cu desávär§ire, iar dupá altii numai re-
dusá (colectivi§tii cer suprimarea proprietätii numai
ce prive§te instrnmentele de productie, comuni§tii supri-
marea proprietätii numai In ce prive§te instrumentele de
productie, comuni§tii suprimarea proprietätii pentru toate
bunurile, iar nationali§tii numai pentru imobile).
Pe eätä vreme individuali§tii cer, ea actiune guverna-
mentald sä se margineased numai la serviciile inerente
suveranitätii, atributiuni obligatorii ale Statului, sociali§tii
sustin ca §i activitatea economicä, industrialä §i socialá s'a
fie exercitatä tot de Stat. Menirea Statului nu este numai
de a asigura ordinea in societate, ea trebue sà faca sä dis-
para inegalitätile ce existä futre oameni.
Dupa noi, ambele aceste teorii extreme au cäzut In
exageratiune. Este incontestabil c5, dacá am admite
teoria socialistä, am caded in regimul cel mai absolutist,
cad, and puteri a§à de mari Statului, aceasta insem-
neazd ca puterea e data guvernantilor, care folosindu-se
de (Musa pot sä ià m'ésuri periculoase §i asupritoare. Pe
de altä parte actiunea administrativa este foarte Inceatä,
fiind supusa la o multime de formalitäti §i controluri,
ea este deci putin favorabilä realizarii diferitelor intre-
prinderi economice,. Alai totdeauna se constata ca ceeace
face administratiunea este inferior In ce prive§te cali-
www.dacoromanica.ro
tate 5i costa mai mult decat ceeace produce initiativa

privatä.
Pe de allá parte nu trebue sä restrangem a5á de mult
rolul pe care Statul trebue sä-1 aiba in dezvoltarea so-
cietátii, cad initiativa privatä are veden i strimte, nu
cauta interesul general decht acolo unde ca§tig imediat
este posibil. Initiativa individuala nu este indestulatoare
chiar când este vorba de interese economice : construe-
tiunea unui far, unui cheiu etc.; dar child e vorba de
lucräri de artä sau de cultura superioarä, ea este cu
desavar§ire insuticienta.
Dupä §coala individualistá, actiunea Statului ar fi
o forta, a 61.6 actiune ar fi numai negativa. Pe catä
vreme nu se mai poate tägadui astázi ca Statul este
un factor de progres, de civilizatiune. Este adevärat
Statul este o forth, dar aceastä fortä este push in ser-
viciul dreptului §i dreptul sanction eazä legea moralä.
Duph Bluntschli, Statul moderne un Stat de drept, unde
totul este regulat prin lege, unde nimic nu e läsat la
voia Intamplarii, la arbitrar : legea e un factor de
forth' de mi§care, de transformare sociala ; ea e atot pu-
ternica.
Este de netágaduit ea astäzi trebue sá recunoa§tern 2
categorii de atributiuni ale Statului : unele obligatorii
altele facultative. Intre cele obligatorii trebue sa socotim
aceh de a mentine ordinea, de a distribui justilia, de a
intretine cäile de comunicatie, de a luà masuri de igienh
publicä, de a administrà domeniul national, de a vegheà
ca sä se respecte libertatile publice ; trebue säli procure
mijloacele necesare da functiunile sale §1
aceasta prin impozit i imprumut.
Funcliunile facultative ale Statului sunt foarte nume-
roase §i de ordine cu totul deosebite. Aà prin organi-
zarea Camerilor de comer!, a Burselor, prin expoziliuni,
prin masuri vamale protectioniste, Statul face servicii
de ordin comercial ; prin organizarea invatämantului
public §i controlarea celui privat, el face servicii de ordin
www.dacoromanica.ro
24 PA UL NJ3GULEScU
intelectual ; Statul face servicii de ordin moral prin or-

ganizarea spitalelor §i a diverselor azile, prin inflintarea
caselor de economii, prin incurajarea acordatä diferitelor
societäti ca scopuri morale, etc.
Bibliografie : L. Duguit, L'Etat 2 volume, Paris,

1901-9O3; Bluntschli, Théorie géndrale de ¡'Eta!; Bord,
La souveraineté et l'Etat feddratif ; Combothecra, La con-
ception juridique de l'Etat, 1899; Henry Michel, L'idée
de l'Etat, 1896; C. Stere, Introducere la dreptul constitu-
lion& ; Hamilton, Le ddveloppement des fonctions de l'Etat
clans leurs rapports avec le droit constitutionnel (Revue
d'Economie politique 1891) ; Cauwès, Cours d'économie
politique vol. I, p. 183 §i urm. , Dupont White, L'indi-
vidu et l'Etat p. 64 §i urm.; Karl Marx, Le capital ; Malon,
Le socialisme intégral ; L. Gumplowicz, Sociologie et
politique, Paris, 1898; I. Novicow, Conscience et volonte
sociales Paris, 1897; Georg Jellinek, L'Etat moderne et
son droit, Paris, Fontemoing, 1904.
www.dacoromanica.ro
CAPITOLUL II.
Principiul separatiunii puterilor.
12. Definitiune. 13. Teoria lui Locke. 14. Teoria lui Montesquieu.
15. Diverse obiectiuni. 16. Acte de autoritate si acte de ge-
stiune. 17. Separatiunea puterilor In vechiul drept romilnesc
si in dreptul actual.
12. Am vazut cä misiunea principald a Statului este

de a asigurA ordinea §i siguranta in societate. Pentru
aceasta este nevoe ca Statul, in virtutea puterei sale
suverane, sä stabileascä anume norme prin care sä de-
termine sfera de activitate a cetatenilor ; sä caute ea
toate aceste norme sä se execute §i sä organizeze servi-
ciile publice §i in fine sä judece toate conflictele ce se
pot ivi intre oameni.
De ad i rezultä cä Statul are trei functiuni : 1) de a
legiferA, 2) de a executA legile, 3) de a judech conflictele.
A legiferA, a executà §i a judecA, iacä cele trei atribute
ale suveranitätei.
In Statele de monarchie absoluta, aceste trei functiuni
sunt incredintate unei singure persoane. In statele con-
stitutionale, din contra, fiecare din aceste trei. atribute
ale suveranitatei sunt incredintate la trei categorii de
organe deosebite §i independente unele de altele, cari
alcdtuesc cele trei puteri intre care se imparte suvera-
nitatea Statului : puterea legislativa, executivä §i jude-
www.dacoromanica.ro
26 PAUL NEGULESCU
catoreasca. Aceastä separatiune a puterilor este socotita

ca garantia cea mal practica i cea mai sigurä pentrn
mentinerea libertätilor. Statul fiind personificarea juri-
dicti a natiunii, rezulta ca toate puterile Statului emana
dela naliune, aceasta lush' din cauza imposibilitätilor de
fapt nu le poate exercita direct, ei numai prin delega-
liune data potrivit principiilor stabilite ce constitu!itme
(art. 31 din Constitutie).
Separatiunea puterilor presupune deci guvernul repre-
zentativ, §i reclusä la cea mai simpla expresie, consistä In
ideia ea atributele suveranitätii, considerate ca distincte,
sa fie delegate de natiune la titulan i diver§i §i indepen-
denti, sau, cum zice Sieyès, admitand acest principiu,
avem attitea procuratiuni distindte ale suveranitätii na-
tionale, cate puteri recunoa§tem.
13. Analiza functionalä a celor trei puteri este foarte
veche, o gäsim formulata chiar de Aristot. Cel d'intai
Insä, din timpurile moderne, care a vorbit de principiul
separatiunii puterilorca de o garantie necesarti pentru a
mentine libertatile ca§tigate, pentru a evita despot's-
mul, a fost Locke, celebrul scriitor englez din secolul
XVI. El admite existenta a trei puteri independente :
puterea legislativá', executivä §i federativä. Pentru dansul
independenta acestor trei puteri una fati de alta, este
cea rnai hunä precautiune contra abuzurilor posibile a
unei pulen i prea mari. Am zis ca. Locke recunoa§te pe
laugh puterea legislativa §i executivä §i o a treia putere
numita federativä, adica dreptul de a face räzboi sau
pace §i de a Incheià tractate. El admite ca puterea legisla-
tiva §i puterea executiva nu trebue Incredintate In mana
unei singure persoane. lnteadev8r, el zice : «Puterea le-
gislativá este aceea care are dreptul de a determina cum
trebue sa fie Intrebuintata forta Statului pentru a pre-
serva comunitatea §i membrii ei. Si cum aceste legi, pot
fi fäcute In scurt timp, nu e necesar ca puterea legisla-
tiva sa fie continuu in activitate, neavand totdeauna
vreo nevoe de Indeplinit. De alta parte, dacä acelea§i
www.dacoromanica.ro
persoane, cari au puterea de a face legi, ar avea in mai-

nile lor §i dreptul de a le executa, s'ar puteä lesne ajunge
la abuzuri de putere ; cad detinatorii puterii s'ar puteä
scut' de a se supune legilor pe care le fac si sa prefaca
legea dupä trebuintele lor personale, asa in cat ar ajunge
sa ailia un interes deosebit de restul comunitatii. In toate
statele bine organizate, puterea de a face legile este in-
credintatä unor adunäri, cari sunt convocate pentru acest
scop si, cand legile au fost fäcute, ele se separä din nou
si se supun legilor facute de dansele. Dar, pentru cä le-
gile däinuesc multa vreme si cer o executare continuä
si supraveghere cä anume ele vor fi executate, este de
trebuintil ca sä e.xiste o putere care vecinic sä vegheze
la executarea legilor care sunt in vigoare. Astfel puterea
legislativa si cea executivä trebuesc sä fie separate».
Locke, de si recunoaste ca distincte puterea executivä
si cea federativa, admite totusi eh ele trebue sä fie reu-
nite intr'o singurä mänä. Puterea judecatoreasca, dupä
Locke, este o emanatiune, o dependenta a puterei le-
gislative.
In aceastä teorie, Locke s'a inspirat de Constitu-
tiunea engleza : descriptiunea ce ne da despre puterea
legislativä, este imagina perfectä a parlamentului englez.
In Anglia a gäsit dansul puterea federativä reunita la pu-
terea executivä si, in fine, tot de acolo a putut luà dansul
idea ca puterea judecatoreasd este o dependintä a pu-
terii legislative, intru cat Parlamentul, in special Camera
lorzilor, exercitä adesea suprema putere judiciara (bills
of attainder 1).
14. Acela, care a formulat In mod magistral princi-
piul separatiunii puterilor, este Montesquieu autorul cartii
l'Esprit des lois. Este de netagiiduit ch. In aceastä lucrare
Montesquieu s'a inspirat de principiile formulate de Locke,
pe care lima le-a modificat in multe puncte si le-a lamurit.
In Capitolul, in care vorbeste despre Constitutiunea en-
1) Esmein, Elements de droit constitutionnel, p. 280.
www.dacoromanica.ro
28 PAUL IsUIGULESCU
glezh 9, Montesquieu imparte toate atributiunile suverani-

tiitii la trei pulen: legislativh, executivá §i judeatoreascá.
In fiecare Stat, ne spune dânsul, sunt trei feluri de puteri :
puterea legislativä, puterea executoare a lucrurilor care de-
pind de dreptul gintilor i puterea executoare a lucrurilor
care depind de dreptul civil. Prin cea d'Intäi, §eful Statului
face legi, indrepteaz5 sau destlinteazh pe cele ce sunt
deja fäcute. Prin cea de a dona face pace sau räsboiu,
trimite sau prime§te arnbasadori, asigurä pacea tniiuntru.
Prin cea de a treia pedepse§te delictele sau judecO ne-
intelegerile dintre particulari. Aceastä din urmä putere
se nume§te puterea de a judecii, cealaltä puterea exe-
cutivä.
Ociara stabilite aceste puteri, Montesquieu cauta sä
arate necesitatea de a aveä pentru flecare diutr'insele
titulan i deosebiti i independenti unii de alta ; cäci, zice
el : «La liberte politique ne se trouve que dans les gou-
vernements moderes. Elle n'y est que lorsqu'on n'abuse
pas du pouvoir ; mais c'est une expérience &eme& que
tout homme qui a du pouvoir est porté d en abuser : il va
jusqu'id ce qu'il trouve des limites. Qui le dirait ? La vertu
m'eme a besoin de limites. Pour qu'on ne puisse abuser
du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pou-
voir arrete le pouvoir» 2) §i mai departe adaogä: «Lorsque,
dans la m "eme personne ou daus le m eme corps de
magistrature, la puissance legislative est réunie à la puis-
sanee exécutrice, 41 n'y a point de liberté, parce qu'on
peut craindre que le m'eme monarque ou le méme Senat
ne fasse des lois tyranniques pour les exécuter tyranni-
quement. Il n'y a point encore de liberté si la puissance
de juger n'est pas séparee de la puissance législative et
de l'exécutrice. Si elle était jointe à la puissance legis-
la tive, le pouvoir sur la vie et la liberte des citoyens
serait arbitraire, car le juge serait législateur. Si elle était
De l'esprit de lois, Cartea XI, Cap. VI.

Esprit des lois, cartea XI, cap. IV.
www.dacoromanica.ro
TRATAT E DREPT ADMINISTRAT1V 2)
jointe à la puissance exécutrice, le juge pourrait avoir

la force d'un oppresseur.
Tout serait perdu si le méme homme ou le méme corps,
des principaux, ou des nobles, ou du peuple, exerçaient
ces trois pouvoirs celui de faire des lois, celui d'executer
les resolutions publiques, et celui de juger les crimes ou
les différends des particuliers» 1).
Argumentele aduse de Montesquieu sunt de o mare
putere. Inteadevar, dacá am presupune cä puterea le-
gislativä §i cea judectitoreasca ar fi incredinfate la aceia§it.
titulan, in cazul acesta nu am mai putea aveà o lege fixä.
Judecätorul, având atunci puterea de a modifich legea, nu
va mai fi stäpanit de nici un scrupul. De asemenea, daca,
puterea executivä ar lì reunitä la puterea judeckoreasca,
nu am mai avea garanfii suficiente ; caci de multeori
puterea executivä ar aveà interes ca legea sä fie aplicatä
Intr'un anume sens, de multeori ap6i ea este parte in
proces 2).
15. Unii publici§ti contesta valoarea acestui principiu.
Dupä dânii existä o mare asemänare futre un individ
§i o societate organizata. Or, dupá cum la om diversele-
facultäti nu pot fi exercitate in mod separat, tot astfel
atributele suveranitalii, In mod necesar, trebuesc sä fie
Impreunate Intr'o actiune comunä i sä aibä o conducere
stabilitä 3).
Incontestabil insä cá, chiar daca am admite principitil
separafiunii puterilor, trebue sa recunoa§tem necesitatea
existenfii unor raporturi constante intre aceste puteri
un fel de control reciproc intre dânsele. Altmintrelea,
având trei puteri deosebite §i izolate, insemna cä avem
trei puteri ostile ; conflictele dintre dânsele pot da loc la
subjugarea celorlalte puteri In profitul uneia singure 4).
!dun, cartea XI, cap. VI.
Esmein, Big:nerds de droi constitutionnel, p 286.
Duguit, La séparation des pouvoirs et l' Assemblé nationale de 1789r
pag. 1.
C. G. Dissescu, Curs de drept public roman, p. 525 al 526.
www.dacoromanica.ro
30 PAUL NEGULESCU
Ma, la noi, puterea executiva limiteazii puterea legisla-

tivá prin dreptul de initiativa al legilor, prin dreptul de
sanctiune, prin dreptul de a corespunde cu Parlamentul
prin mesagii, prin dreptul de dizolvare §i de prorogare ;
cea legislativa, la randul sail märgine§te drepturile pu-
terii executive prin votarea budgetului, prin controlul
cheltuelilor !acute, prin dreptul de interpelare. i, dupä
cum foarte bine observa Prevost-Paradol, in cartea sa
La France nouvelle 1), trebue si recunoa§tem preponde-
ranfa puterii legislative asupra celorlalte douä, prin faptul
ca ea le reguleazä mersul prin legile ce face §i prin mij-
loacele financiare ce le pune la dispoziiie.
In rezumat deci, separatiunea puterilor are drept scop
de a evità absolutismul §i acest scop este atins, lucre-
dintandu-se la organe deosebite §1 independente unele de
altele cate una din aceste trei puteri.
16. Am väzut ca Statul are o indoitä personalitate.
El este mai intai titularul Suveranitatii §i In aceastä ca-
litate el poate da ordine, dar in acela§ timp el are §i un
patrimoniu adica posibilitate de a aveà drepturi §i da-
toril. Dintre cele trei puteri ale Statului : puterea legis-
lativa §i judeciitoreasca in principia nu pot face decat
acte de suveranitate. Puterea executiva insä este che-
mata sä execute legile publice §i sa administreze avutul
Statului. De aceea actele puterii executive sunt de
doua categorii : unele sunt acte de autoritate prin care
se ordonä sau se interzice ceva locuitorilor ; altele sunt
acte de gestiune, adicä acte de acelea prin care se con-
serva, se mare§te sau se mic§oreaza un patrimoniu §i pe
care administptiunea le indepline§te in numele stabili-
mentelor publice. Statul, judetul, comuna au personali-
tate juridica, au un patrimoniu, pot face deci diverse
acte relative la patrimoniul lor ca orce particular. Ciad
este vorba de acte de gestiune, autoritatea administra-
tivä nu mai apare ca putere publica, in acest caz, in-
1) pag. 92.
www.dacoromanica.ro
contestabil, tribunalele judecätore§ti sunt pe deplin com-

petente sä judece orce neintelegere s'ar ivl dintr'un ase-
menea act intre un particular §i administratiune.
De pildä, Ministerul de domenii arendeazä o mo§ie,
el face cu acest prilej un act de gestiune. Orce conflict
s'ar ivt relativ la acest contract, va fi de competenta
tribunalelor judecatore§ti.
Un primar dä o ordonantä oarecare, in limitele atri-
butiunilor sale. Iatä un act de autoritate. Actul acesta ad-
ministrativ poate sä fie ilegal ; el vatämä poate drepturi
ca§tigate ale unui particular. La cine se pòte adresà per-
soana atinsä in drepturile sale ? Care este autoritatea com-
petentä de a anula asemenea acte ?
In Franta existä tribunale administrative aläturi de tri-
bunalele judecittore§ti ; ele sunt considerate ca fäcând
parte din puterea executivá §i au cädere sä judece toate
pricinele, unde trebue sh se aprecieze acte §i operatiuni ale
puterii publice. Un sistem aproape identic gtisim in Italia,
In Austria, in Spania §i in Germania 1).
La noi a existat pentru un scurt timp un asemenea tri-
bunal administrativ, Consiliul de Stat. Inflintat prin legea
din 11 Februarie 1864, el a fost desfiintat conform art. 131
din Constitutiunea din 1866, prin legea din 12 Iulie 1866.
In urma acestei legi precum §i a altor legi de orga-
nizare administrativä, la noi, nu se putea cere anularea
unui act de autoritate al administratiei deck pe cale
de recurs ierarhic; legea din 1 Iuliu 1905, pentru orga-
nizarea Curtei de Casatie, stabile§te cd actele de auto-.
ritate pot fi atacate in anulare innaintea Curtei de Ca-
satie (sectia III-a).
Nu este insä locul ad i de a discutà in mod aprofundat
aceastá chestiune. Ne rezervtim dreptul a reveni asupra ei
in capitolul special destinat contenciosului administrativ.
17. La noi, principiul separatiunii puterilor nu a fost
1) R. Jacquelin, Les principes dominants du contentieux administratif,

pag. 33.
www.dacoromanica.ro
b2 PAUL ITEGULESCU
cunoscut in vechiul drept. Domnul intrunea in persoana

sa cate trele puterile : legislativä, executivä §i judecato-
reasca 1). Tocmai in secolul al XIX apare pentru prima
oarä acest principia. In proiectul de Constitutiune al
Moldovei, redactat in anul 1822 de boerii mai inaintati
ai timpului, proiect care a fost facut cu autorizatiunea
Domnului Iouiä Sandu Sturdza 2) §i care nu a fost nici-
odatä transformat in lege, se gäse§te pentru prima oara
formulat principiul separatiunii puterilor. Se recunoa§te
necesitatea de a lua puterea tegiuitoare din mana Dom-
nului, pentru a o incredintà sfatului obstesc (art. 21, 22
si 23, vezi §i art. 76) ; de asemenea puterea judecäto-
reasca a Doinnului este ingräditä 3).
Prin Regulamentul organic atat al Munteniei cat §i al
Moldovei, se recunoa5te principiul separatiunii puterilor.
Puterea legislativä este incredintatä aduneirii ob§teqti (Reg.
org. al Munteniei art. 55 §i 56) Domnul are numai drept
de veto absolut (art. 49). Puterea judecatoreascä nu este
independentä de puterea executivä, intrucat Domnul
aveà dreptul in Moldova de a judeca in divanul domnesc,
In ultimä instantä, atat afacerile civile cat §i cele crimi-
nale (art. 362 Reg. Moldovei) ; iar in Muntenia ultima
instanta o forma Malt& divan compus din functionari
din ramul administrativ §i judecatoresc (art. 319 §i arm.
Reg. org. al Valahiei).
Faptul ca nu se recuno§tea deck 2 puteri indepen-
dente : puterea legislativa §i cea executivá, nu constituia
mai putin o recanoa§tere deplina a principiului separa-
Dimitrle Centemir, Descrierea Moldovei.

Intr'o scrisoare din 16 Noembre 1823, adresatii de Domnul Mihail
Sturdza lui Mintiaki (Hurmuzaki, Docum. supl. 14 doc. XIV, pag. 22),
vorbindu-se de Domnul lonitli Sturdza al Moldovei se spume : gil vient
de rendre une ordonnance par laquelle il autorlse les factieux à s'as-
sembler et à voter sur la Constitution gulls ont redigé l'année passées.
Vezi aceastà Constitupune, Insolità de un interesant comentar da-
toril savantuluI profesor, D-1 Al. D. Xenopol, in Analele Acadenad Ro-
mdne, seria II, tom. XX, 1897-1898, pag. 113 si urm.
www.dacoromanica.ro
fiunii puterilor. Chiar astäzi autori(áli considerabile con-.

siderä numai 2 puteri : legislativä §i executivá ; puterea
judecitoreasci flind socotitä nurnai ca o emanafiune a
puterii executive, ca o ratnurä a acesteia ; cad zic par-
tizanii acestei idei, in vie* unei legi nu se pot recu-
noa§te dealt douä faze: actul care o creiazä §i actul care
o executä §i ca consecinfi nu putem avei decat douä
puteri : legislativrt §i executivä. Contestafiunile §i proce-
sele ce se pot nage cu ocaziunea apliarii legii, nu sunt
decat incidente ale executirii :. ele inträ in domeniul pu-
terii executive 1).
Regulamentele organice constituiau un mare progres
falä de starea de lucruri anterioare. Ceeace Irish e pufin
explicabil la prima vedere, e faptul ea Rusia autocratá
sä dee o astfel de Constitufiune inspiratä de ideile inain-
tate ale timpului, sä admitii o reprezentanli nalionald
aläturi de Puterea Domneasci, care sä aibä dreptul de
a confectiona legile §i de a luà toatc mäsurile ce va crede
de cuviinfá pentru binele ob§tesc. Lucru se explica in-
datá prin citirea art. 53 din Regul. org. al Munteniei.
Prin acest articol se recunoa§te ca in caz de conflict futre
Donut. §i ob§teasca adunare, Domnul ca si poatä dizolva
adunarea §i si facä noi alegeri, avei nevoe si cearä per-
misiunea la Constantinopol §i Petersburg. Erà un mijloc
pentru Rusia de a se amesteci cat mai des in afacerile
interne ale noastre.
1) In acest sens vezi Ducrocq, Cours de droll administrant', No. 32;

Duguit, De la separation des pouvoirs, p. 14 gi urm. Se poate rAspunde
sustinfitorilor acestel teorii eh, din punctul de vedere istoric, distribuirea
justiliei a fost prima trebuinti simlitä de societate ; ea existA atunci
cAnd legea nu este Inca cunoscutfi, &and obiceiul piírnintului reguleazA
singur raporturile simple gi ugoare ale oamenlior, cAnd gefii de triburi
nu au In timp de pace nici o putere de comandament. De altfel nu se
poate zice cA procesele sunt numai incidente cu ocaziunea executärii ;
&lei judecata este prealabila executArii. Astfel, in materie de justitie re-
presivA, pedeapsa nu poate fi niciodará aplicará mai inainte de a fi iu-
tervenit o sentintA.
P. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ ed. IL 3
www.dacoromanica.ro
34 PAUL NEGULESCU
Prin conventiunea dela Paris din 7/19 August 1858,

principiul separatiunei puterilor este consacrat prin art.
4, 5, 7. In Constitutiunea din 1866, principiul separatiu-
nei puterilor se gäse§te formulat in art. 31 §i urm.
Bibliografie. Ed. Fuzier Herman, La séparation des

pouvoirs, Paris 1880; Duguit, De la séparation des pou-
voirs; Th. Ducrocq, Cours de droit administratif, editia
VII, tom. I, p. 9 §i. urm.; Esmein, Précis de droit con-
stitutionnel.
www.dacoromanica.ro
CAPITOLUL III.
Administratiune, Drept Administrativ, §tiinta.
Administrativi.
18. Guvern, Administratiune. 19. Administratiune-urmare. 20. *Uinta
administrativä,
In aceastá par te a studiului nostru, vom arätà ce
este administratiunea §i care sunt principiile generale ale
organizatiunei adrninistrative.
Autoritatea administrativä are fondamentul sau in Con-.
stitutiune. Intr'adevär, in Pactul nostru fundamental g5-
sim in art. 31 principiul : cd toate puterile emand dela
natiune. Tot acolo in art. urm. 32, 35, 36 vedem ch se
recunoa§te 3 puteri : legislativä, executivä §i judecäto-
reascä. Orce autoritate trebue sä fie exercitatá de una
din aceste 3 puteri constituite. Dacä analisäm puterea
executivä vedem cä ea se subdivide in cloud ramuri :
guvern §i. administrafie.
Atributele guaernului, prima ramurä a puterii execu-
tive, consistd in aplicarea dispozitiunilor constitutionale,
adicá in ceeace prive§te raporturile puterii executive ca
parlamentul, precum §i directiunea intereselor generale
ale Sta tului atät inäuntru cät §i in afarä ; pe card vreme
administratiunea, cealaltä parte a puterei executive co-
prinde toate serviciile felurite care concurg la execu-
tarea legilor de interes general §i a actelor de guvernd-
andnt, adica a actelor fäcute de guvern.
A.dministratiunea, de a cdrei activitate se ocupä
www.dacoromanica.ro
36 PAUL NEGULESCU
dreptul administrativ poate fi deci definitä : totalitatea

serviciilor publice considerate din punctul de vedere al
organizatiunei, al atributiunilor §i modului lor de func-
tionare, sau mai bine zis, ea este organul, care prin apli-
carea legilor realizeazä siguranta, justitia, protectiunea
§i in fine toate celelalte lucruri cari constituesc ratiunea
de a fi a unui stat 1).
20.-- tiinta, care se ocupä cu organizarea diferitelor
autoritäti administrative, cu atributiunile §i modul lor de
funcionare, cu ierarhia, poartà numele de (iinia ad-
ministrativd. Ea are are un caracter practic, tinzdnd sh
foemeze administratori; Po card vreme dreptul admini-
strativ este totalitatea regulelor dupä care se exercitä in-
treagä aceasrá activitate ; el guverneazä drepturilor §i:
datoriile reciproce ale administratiunii §i ale admini-
stratilor 2).
Trei cuvinte rezumä functiunile autorittitilor adminis-
trative : actiune, consultare, deliberatiune, de unde §i im-
pärtirea administratiunei in activd, consultativd i delibe-
rativd. Administratiunea este activá, &ad execurá legea,
sau cdnd id o mäsurä de utilitate publicä ; consultativä
cand dá avizuri administratiunei active, pe lângä care e
stabiliiä pentru a o lumina in diferitele chestium : avi-
zurile sale nu leagä insä administratia activä ; delibera-
tivä cAnd id mäsuri care leagá administratiunea activä
§i care sunt obligatorii pentru adininistrati 3,, spre ex..
deliberatiunile §i regulamentele consiliilor judetene §i
comunale.
Bibliografie: Ducrocq, Dr. adm. a VII.a ed. vol. 1;
Bertbélénny, Droit administrant ; Pradier Fodéré, Précis
de droit administrant.
1) Block, Diet d'adrninistr. Cuy. Administration.

21 Pradier Fodéré, Précis de droit administratif, (4 7-a ed.), p. 13.
3) Pradier Fodéré, loc cit.
www.dacoromanica.ro
CAPITOLUL IV.
Persoane morale de Drept Administrativ.
Stabilimente publice §i de utilitate publia.

21. Notiuni generale. 22. Personalitate morali. 23. Natura jurldica
a personalitAiii morale ; diverse sisteme. 24. Fondatiuni si Car-
poratiuni. 25. Persoane morale de interes public si persoane
naorale de interes privet. 26. Stabilimentele publico si stabili-
mentele de utilitate publica. 27. Deosebirea intre persoanele mo-
rale de interes public $i persoanele morale de interes privat.
28. Deosebire fare stabilimmte publice si cele de utilitate pu-
blick. 29. Creatiunea persoanelor morale in dreptul roman.
30. In vechlul drept romanesc. 31. In dreptul actual. 32. Per-
soanele morale stable cum dobandese capacitate de a stk In ju-
stitie. 33. Art. 66 pr. civ. actual& 34. Mintistirile au Inca la
no1 personalitatc morali, in urma legit de secularizare. -- 35,Mo-
durile de a dobandi particulare stabilimentelor publice st de uti-
litate publica. Bunuri vacante si fail stapani. 36. Donatiuni si
legate fa' cute stabillmentelor publice si de utilitate publica'.
.37. Principiul specialitatii. 88. Capacitate de a contracta.
39. Gestiune de afaceri. 40. Responsabilitatea persoanelor mo-
rale de drept administrativ pentru greselile comise de functio-
naril ion.
21. Am väzut ch. Statul are drept misiune de a se

ocupà sä asigure ordinea §i siguranfa colectivitäfii. Din
acest punct de vedere, Statul trebue considerat ca o
fiinfa juridicä superioarii, având drepturi de o natura
www.dacoromanica.ro
38 PAUL NIIGULESCU
deosebitä de acelea ale particularilor §i care §i-au isvorui

lor in dreptul de suveranitate
Este incontestabil, pe de altä parte, cä Statul are ne-
cesitate de a aveá un patrimoniu. Am vázut, and am
vorbit despre rolul Statului, ce importante atributiuni
are de indeplinit, §i pentru satisfacerea lor, este u§or
de inteles ca are nevoe de insemnate mijloace pecuniare..
Incä din timpurile cele mai vechi, s'a recunoscut pentru
Stat necesitatea de a aveà un patrimoniu. Jurisconsultii
romani considerau, cä Statul ina dela originä a avut
bunuri, creante §i datorii, §i puteà sà ià parte, ca orce
particular, la toate actele juridice prin organul magi-
stratilor. Ideile acestea le vedem cristalizate in Macrobiu
§i Plutarc, care ne spun cä, in timpul regelui Ancu Mar-
liu, Acca Laurentia ar fi instituit mo§tenitor poporul
roman 2).
Prin urmare, Statul trebue considerat ca o. personali-
tate dublä : 1) ca putere publicä §i 2) ca persoanä mora15..
Personalitatea moralä a Statului a fost admisá din cele
mai vechi timpuri la noi, de§1 nu a fost expres recuno-
seuta prin nici un text pozitiv de lege, ea este presupusä
in o multime de articole din Codul civil 8) precum §i in
alte legi 4).
Este insä suficient ca numai Statul sä aibä personali-
tate moralá, sau trebue ca aceastä calitate sä fie recu-
noscutä §i unor servicii sau unor subdiviziuni de teritoriu ?
Dacä aceste servicii ar aveà personalitate civilä, ele
ar puteà sä contracteze, sä primeascä donatiuni sau le-
gate, sä facä in fine toate actele juridice patrimoniale.
Michoud in Revue de droll public, 1895, II, pag. 2.

Macrob, Sal., 1, 10, 14; Plat. Quaest. rom., 35. Vez! Mommsen,
Droit publ. rom. I, pag. 194; Girard, Droit rom., pag. 225.
3 Cod, civil, art. 477, 499, 646, 680, 724, 476, etc.
4) Legea timbrului art. 42; legea din 30 Martie 1883 pentru Infiin-
tarea Ministerului Domeniilor, art. 3, ult. al.; legea din 6 Aprilie 190(}
pentru organizarea Min. Agrie.. industr. ql dom., art. 1, 17 qi urrn.
www.dacoromanica.ro
Prin aceasta, de netägkluit, ar u§urà In mod foarte sim-

titor sarcina Statului.
Dar, pe läng5 aceste consideratiuni, sunt unele subdi-
viziuni de teritoriu, care, pe lAnga interesele generale
comune intregii täri, au uncle interese locale, care nu
pot fi satisfäcute In mod multumitor de puterea cen-
tralä. Este nevoe ca localnicii sä proceadd la satisfa -
cerea lor. Or, pentru aceasta au nevoe de mijloace ba-
ne§ti proprii, adici trebue ca aceste subdiviziuni terito-
riale sä aibä personalitatea civilä.
22. In Codul civil, in Cartea I, unde se vorbe§te
despre persoane, vedem cà legiuitorul se ocupä numai
despre persoanele fiziee, aläturi insä de aceste persoan e
reale, legiuitorul a recunoscut o altä categorie de indi-
vidualitáti numite persoane morale, civile sau juridice,
care, se pot defini niste subiecte de drepturi, care au
posibitate de a aveä bunuri, creante §i datorii §i care in
acela§ timp nu sunt flinte omene§ti.
Expresiunile acestea sunt mai mult intrebuintate In
doctrinä. In codul civil german, materia aceasta a per-
soanelor rnorale este foarte amänuntit tratatä in artico-
lele 21-89, de asemenea §i in codurile elvetian §i ja-
ponez. Pe WA vreme In codul francez ca §1 in cel romän,
nu se vorbe§te decit in treacát. La noi, codul civil nu
Intrebuinteazá decät Intr'un singur loe in Cartea I, art. 96,
expresiunea de persoand juridic& lar in Cartea II, in art.
817 expresiunea de persoand moral& In aceasta carte, 0-
sim cateva articole, care se refer la aceste persoane. A§A in
art. 475 §i 559 Cod. civ., vedern cä se face nunaai aluziune ;
In art. 476, 477 §i 478 se vorbe§te despre domeniul public
§i privat al Statului ; in art. 811 vorbe§te despre conditiu
nile la care sunt supuse donatiunile §1 legatele fäcute ospi-
ciilor §i stabilimentelor de utilitate publicä ; iar in art. 817
unde se repetä dispozitiunile din art. 811, se intrebuin-
leazä pentru singura owl expresiunea de persoane mo-
rale. Vezi §i art. 1753, 1845. Expresiunea de persoanä
rnoralä este Intrebuintatä §i In art. 66 pr. civ. actualä.
www.dacoromanica.ro
PAUL NEGULESCU
In legile administrative, gäsim expresiunea de persoaná

moralä sau juridieä intrebuintatä pentru comune in art.
1 din legea comunalä din 7 Maiu'1887 ; pentru judet, In
legea pentru consiliile judetene din 31 Maiu 1894 (art. 1) ;
In legea clerului mirean din 1 Junie 1893 pentru biserici
(art. 35) ; Casa §coalelor este numitä persoanä moralä
prin legea din 10 Martie 1896 (art. 1 alin. ult.) ; Univer-
sitä/ile prin legea inviitämäntului secundar §i superior
din 24 Martie 1898 (art. 56) ; Camerile de comer!, lege a
din 10 Maiu 1886 (art. 17), Casa bisericilor prin legea din
Ianuarie 1902 (art. 2), etc.
Toate aceste corpuri sau stabilirnente, ce am ennui&
rat, se nurnesc persoane morale sau civile, pentrucä se
bucurd de uncle drepturi ce apartin persoanelor fizice §i
anutue de dreptul de a aveà un patrimoniu.
Dreptul de proprietate ce au aceste p2rsoaue este In
multe puncte deosebit de acela ce il au particularii.
(Vezi art. citate din Codul civil).
23. Teoria clasicä, formulatä In mod magistral de
Savigny, considerá cä parsoanele morale sunt finte fic-
tive 1). Numai persoanele fizice sunt finte reale.
Faptul cä se atribue unor colectivitäli, unor institu-
tiuni oarecare drepturi care apartin persoanelor fizice,
constitue o ficliune 2). 0 persoaná moralá este o abs trac-
/Mile, o inchipuire juridicA ; ea nu are llin/5, care sä
poatá veded §i pipäi ca a omului 3). Pentru aceasta tre-
bue sä intervie un act al puterii suverane care sä cre-
1) Savigny, Traité de droll romain n, § 88, p. 258 i urm. Aubry et
Rau, Dr. civ.I,§ 53 qi 54; Huc, Droit civ., 1, No. 210; Houques-Foureade et
Baudry-Laeantinerie, Droit civ. Des personnes I, No. 297-300. Laurent,
Droit civil, I, p. 369; Degré, Scrieri juridice, 1, p. 34; Weiss, Traité de
dr. internat., p.143 ; Duerocq In Revue du droit public, 1894 No. 1; Saine-
telette, in Revue critique, 1895, p. 244; Fuzier-Hermau in ( ode civil an-
note, art. 7 No. 12. Vezl Dem. Neguleseu, Le problème juridique de la
personnalité morale el son application aux sociétés civiles et commerciales,
Pails, 1900.
2). C. G. Diseseu, Dreptut, 1902, p. 19.
3) Savigny, loc. cit., § 89.
www.dacoromanica.ro
ieze aceastä fictiune. «Omul, prin singurul fapt al apa-

ritiunii sale corporale, proclamä titlul säu la capacitatea
de drept. Când insä capacitatea naturalä a omului este
Intinsä In mod &Hy la fiinte ideale, acest semn vizibil
lipse§te, §i vointa autoritätii supreme poate singurä sa
complecteze aceastä lipsä, creind subiecte artificiale de
drepturi ; altmintrelea, adicä dacä vointele individuale ar
avea acest drept, am cidea lute() mare nesigurantä,
sä mai vorbim de abuzurile cari ar puteà rezultà».
Noi adoptäm in parte acest sistem al fictiunii, ad6o-
gaud cà legiuitorul nu creiazä singur persoana moralä,
«el recunoa§te sau sanctioneazä vointa manifestatä de
una sau mai multe persoane de a abdicA o parte din
personalitatea lor In profitul unui nou subject de drep-
turi»i) ; prin urmare, el recanoqte o stare de lucruri
existentä, Ii dä fiintä legalä.
O altä teorie, sustinutä pentru prima oarä de Besseler
§i desvoltatä apoi de Zitelmann §i Gierke, considerä ca
persoanele morale stint ni§te realitäti, di au o existentá
adeväratä, lac nici decum fictivä. Gierke le nume§te reale
Gesammtperson, adicä fiinfe colective reale. Legiuitorul
deci nu le creiazä, el se märgine5te numai ca sä recu-
noascä §i sti determine limitele capacitätii acestor reale
1) MIchoud in Revue du droil public. 1895, I, p. 416; Degré in Dreptul

30/94; Dem. Negulescu in Dreptul 23/901. Dupi Vareilles-Sommières
(Les personnes morales), persoana moralä este o finta fictivä de orIginä
pur doctrinala si care numai pentru trebuinta gandirii este cons1derat5.
ca titulara de drepturi care aparlin In realitate la persoane adevirate.
In timp ce pentru partizanii fictiunii legale a personifici o asociatie in-
seamnä a crei o fiintä Imaginará, deosebitä de asociati, pentru acest
autor inseamnii a intruni cu gändirea pe toti asocialii inteo singura
persoana ; personalitatea moralä nu este opera legiuitorului ; ea rezumi
un anumit reglm social, pe care toate asociatiunile sunt libere sa
adopte. Cu toate acestea, autorul admite cit societfitile comerciale au
personalitate, pe cati vreme cele civile nu au aceasti calitate. Aceastil
teorie a fictiunii doctrina/e este Impartisitii la noi de savantul juriscon-
salt, d. C. N. Busdugan, in Revista de Drept si Sociologie, 1902, p. 291.
urm.
www.dacoromanica.ro
42 PAUL ,NEGULESCU
Gesammtpersonen. Gierke ca §i Zitelmann pleacä dela

ideia ea' subiectul drepturilor este facultatea de a vol,
§i cum in orce asociatiune exista o vointä colectivä,
independentä de vointa indivizilor1), aceastä vointa va
aveà capacitate de a exercità drepturi.
Teoria lui Gierke nu mi se pare exacta. In adevär, nu
se pot considera persoanele morale drept ni§te realitäti ;
ea chiar daca ar fi sa consideram ca in drept vointa este
caracteristica unei persoane capabile, trebue sä recunoa-
§tem ca un mare numar de persoane morale, nu se poate
zice ca au o vointä. Aà bunioarä fundatiunile, sau in-
stitutiunile pioase, cum spitalurile, azilurile, cärora li s'a
acordat personalitatea moralä, pentru a putea indeplini
in perpetuu scopul pentru care au fost creiate, nu se
poate zice 6 au o vointii realä. In adevar, la aceste per-
soane, subiectul drepturilor este, dupä curn vom vedea
la paragraful 24, insä §i ideia de personalitate. Trebue
deci sa se creieze in cazul acesta persoana morala §i
apoi sa i se dea un reprezentant, care sä voiased in nu-
mele ei.
De altfel vointa nu poate fi consideratä ca subiectul
drepturilor, vointa nu poate fi consideratä decal drept
creatoarea actelor juridice. Nu se poate considera vointa
independenta de individualitatea care a produs-o. Or, in
teoria realitátii se vorbege despre vointa persoanelor
morale ca despre ceva reial, farä sä se dovedeascä mai
intaivä aceste persoane sunt realitäti.
0 altä teorie, sustinutä de savantul profesor dela fa-
cultatea de drept din Paris, d-I Marcel Planiol, sustine
ca ideia de personalitatea rnoralä se poate explica sau
mai bine zis nu este altceva decât proprietatea colectivd.
In evolutiunea dreptului de proprietate §titn ca a exis-
1) Zitelmann, Begriff und Wessen der sagenanten juristischen Personen,

p. 62 0 urm.
O. Gierke, Die GenossenschafIstheorie und die deutsche Rechtsprechung,
Berlin, 1887. Vezi Dern. Negulescu, op. cit.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV
tat 3 faze : proprietate colectivd, familiaid i in fine pro-.

prietatea Proprietatea individualä, adicá sta-
panirea complecta §i exclusivä a unei persoane asupra
unui lucru corporal, de sigur ea nu e conceputá de po-
pulatiunile care due o vieatä nomadä, care träiesc din
vänätoare i creqterea vitelor.
Exista In cazul acesta o proprietate a intregului trib.
asupra teritorului de vänätoare sau asupra p:i unelor
prin opozitiune la teritoriile care apartin la alte triburi
Aceasta este proprietatea colectiva. In acest regim, mem-
brii comunitätii nu au decät un drept de folosintä tem-
porar, personal, inalienabil. lute° a doua raza gasim co-
proprietatea familiald §i tocmai in urmä gäsim proprie-
tatea individuald.
Nu trebue sä credern insä ea atunci mind a apärut pro-
prietatea individuala a dispärut ca desävär§ire proprie-
tatea colectiva §i familialä. Proprietatile colective existä
incä in numar foarte mare, aldturi de cele individuale-
Si inteadevär, in proprietatea comunalä, in proprietatea
statului, trebue sà vedem exemple de proprietate colec-
find. Proprietatea colectiva care existä mai inainte pen-
tru toate averurile, nu mai exista astäzi decdt pentru
parte dinteinsele. «Sub numele deci de persoane morale
sau civile, trebue si intelegern existenta de bunuri co-
lective in stare de masse distincte, sustrase dela regi-
mul proprietatii individuale. Prin urmare aceste pretinse
persoane, nu sunt decdt ni3te lucruri 2).
Laveleye, D. la propriéld et de ses formes primitives, 1891, edit. IV ;-

P. Negulescu, Studii de istoria dreptului román, 1900, p. 172 Paul Viollet,
Caractire primitif des prèrnieres proprié:é imobilières, (Bibl. de l'école des
chartes, 1872, vol. 33, p. 491) ; S. Maine, L'ancien droll p. 230; Eludes
sur l'histoire de droil, 1889, p. 139-171 ; Letourneau, Evolution de la
provriété; Tarde. Ti ansformations du droll, pag. 62 gi urm.
Marcel Planiol, Dr. civ. I, pag 262. Aproape in al.elag sans ca gi
d-1 M. Planioi, se exprima Labbé, Sirey, 1881, 2, 249. Dupi acest
urmii autor, personiticarea este o fictiune, un voal care ascunde faptu
coproprietiqii etc.
www.dacoromanica.ro
44 PAUL NEGULESCU
Nici aceastä teorie nu mi se pare exacta. Cánd zic

proprietate colectivä trebue sa existe un titular al drep-
tului. Or, cine e titularul ? colectivitatea. Atunci ei tre-
bue sä-i recunoastem personalitatea.
O alta teorie considerä societatea ca un organiznz, for_
mat dinteo reunire de indivizi, intre care existä aceleas
raporturi ca Mire celulele unei flinte vietuitoare. D-l.
Worms, in lucrarea sa Organisme et Societé, ne vorbe-
ste despre tesuturile i organele societii, despre siste-
temul nervos i despre creerul societatii 1).
Asemänarea aceasta futre o societate si un organizm
mi se pare cu desavarsire nefondatii. Intriadeviír, numai
la individ gäsim libertate moralä i inteligentä, apoi cum
foarte bine observé d-1 Boistel, raporturile dintre celu-
lele unui organizm vietuitor sunt fizice, pe catä ''reme
In orce manifestatiune socialä raporturile mora!e joacä
rol precumpánitor 2).
24. Trebue ä distingem dote' categorii de persoane
morale din initiativa particularä : fondatiunile si corpo-
ratiunile. Cänd o persoanti lasa averea sau portiunea din
averea sa pentru o institutiune oarecare i cand puterea
publica acorda acestei institutiuni personalitatea morala
pentru a puteà indeplini In perpetu scopul pentru cari a
fost creiatä, avem o fondatiune. Cum depildä un azil, etc
Prin urmare, fondatiunea este o persoanii moralä In
cari trebue si recunoastem un element real, vointa ma-
nifestatä de o persoanä fizica de a abdica o parte din per-
sonalitatea sa in profitul acestui nou subiect de drepturi,
vointa pe care Statul o recunoaste sau o sanctioneazä,
cland astfel posibilitatea noului subiect de a aveà un pa-
trimoniu. Fundatiunea, astfel inteleasä, a fost cunoscutti
si In dreptul clasic roman, dar a luat o desvoltare mai
mare sub influenta ideilor crestine. in legislatiunea ro-
Worms, Organisme et Société ; Foulllé, Science Sociale contempo-
rain&
Boistel, Revue générale du droil, 1899, No. 1. Vezi pentru celelalte
teorii asupra nature' juridice a personalitalii morale, D. Negulescu, op. cit.
www.dacoromanica.ro
mana fondatiunile erau cunoscute sub numele de pia

opera. Ele au existat §i la noi in vechiul drept1). In Ger-
mania sunt cunoscute sub numele de Stiftung.
Cand Irish mai multe persoaue voiesc sä se asocieze
intre dânsele pentru a forma un non subiect de drepturi,
având un scop oarecare, atunci avem o corporafiune,
spre exemplu societätile civile §i comerciale.
Alai corporatiunile eat §i fondatiunile pot fi creiate sau
inteun in teres privat sau in tr'un interes public. AA cineva
poate sä dispue ca din averea sa sä se creieze o insti-
tutiune destinala sa ajute inperpetuu membri familiei sale.
Aceasta ar fi o fondatiune de interes privat putem aveà
o asociatiune de persoane formate pentru propg§irea ar-
telor, §tiintelor, cutturii in general, deci corporatiuni de
interes general. Prin urmare putem aveà stabilimente de
utilitate publich sub forma de fonclatiuni cdt §i sub forma
de corporatiuni. In general insä, putem spune cii cele mai
multe din fondatiuni sunt stabilimente de utilitate publicä.
0 chestiune care a dat na§tere la mari discutiuni esta
aceea de a se §ti cine este subiectul drepturilor inteo fon-
datiune, cine inteo corporatiune. Brinz sustine cà un patri-
moniu poate sä existe färä stäpan, dacä este destinat la un
scop asltel un spital, un azil au un patrirnoniu care nu are
nevoe de un proprietar; patrimoniul are un scop, o desti-
natie, el aparline acestui scop. Cu alte cuvinte inteo fonda-
tiune subiectul drepturilor este insä§ averea. Teoria acea-
sta se bazeaza pe numeroase texte din dreptul roman2). Ea
este impartä§itä la noi de savanti jurisconsulti ca räpo-
satul Degré §i d-1 Dim. Alexandresco 3). Unul din par-
Vezi No. 22.

Brinz, Pandekten a II-a ed. /, p. 213; si in Zweckermoegen; Winds-
cheid, Pandek. 49, 53, n. 2, § 7. Exemple de texte de dr. rom.: Sen-
tentia praedio datur (Dig. 3, 5, de neg. gest., 31 in fine/; fundo serailus
adquirilur (Dig. VIII, 1, de sera., 12); in aestigalibus ipsa praedia non
personas conaeniri (Dig. 39, 4, de publican., 7, pr ).
Degré, Opere complecte, I, p. 20 si urm.; Alexandrescu In Drep-
tut 1899, p. 620 §i urn].
www.dacoromanica.ro
46 PAUL NEGULESCU
1izanii acestei teorii, Bekker sustine cii dupä cum per-

soane incapabile de a vol : minorul nebunul pot fi su-
biecte de drepturi, tot asemenea un animal sau un lucru
pot fi titulare de drepturi. Subiectul de drepturi are dis-
pozitiunea i folosinta lucrurilor. Fiinta neomeneascä
incontestabil cä nu poate dispune de lucrurile ce-i apartin,
dar se ponte folosi de dânsele ca i copilul sau nebunul.
Teoria mi se pare neexactä. Mai lilted in ce prive0e
exemplele din dreptul roman, jurisconsultii romani nu
au inteles niciodatä cá un drept de servitute poate apar-
tine unui fond, ea este o calitate a unui fond care apar-
line unei persoane in calitate de proprietarä a fondului.
De altfel flomanii cuno0eau persoanele fictive §i le ase-
mánau cu persoanele fizice, vice personae fungitur. De
asemenea nu se ponte aserntina un lucru cu un copil sau
cu un nebun. Copilul sau nebunul au inteligenta i vo-
inta, dar unul nu le are desvoltate, altul le are bolnave,
pe catä vreme lucrul nu are absolut nimic din aceste
calitäti omene0i.
Patrimoniul un trebue considerat ca subiect §i obiect
de drepturi, cáci cädem in absurd 1).
O altä teorie sustinutä de Zitelmann, Gierke §i
§i cunoscutä sub numele de Willenstheorie, considerä ca
titular al drepturilor vointa. 'oleo fondatituze subiectul
di epturilor este vointa fundatorului cristalizatä 0 per-
petuä in scopul säu, dupá cum inteo corporaliune su-
biectul drepturilor 11 constitue vointa colectivä a asocia-
Vlor. Am arätat deja ce are de neexact aceastä teorie 2),
cäci vointa nu poate fi niciodatä separatä de persoana fizicä.
O teorie, suslinutä mai ales in Italia 3), considerä Stalul
Giorgi, Dottrina dei Corpi morali I, p. 44: (Ma se noi facciamo

luit'uno del soggeto e dell'oggeto addio rapporlo, addio
Vezi No. 16.;
Giorgi, DottrIna dei corpi marali I, p. 93 qi urm. Atti parlamen-
tarL Camera del deputati, Sessione 1889-90, 11 dicembre 1889.
Vezi aceastfi teorie expus5 ql combatutii in G. de Lapradelle, Theorie
pratique des fondalions perpetules, Paris, 1895, p. 441 §i urm.
www.dacoromanica.ro
ca titularul drepturilor intr'o fondatiune. Fondatiunea

este un bun facand parte din patrimoniul Statului. Ar-
gumentele, pe care se bazeazä, sunt trase din drepturile
pe care Statul le are de a autoriza, de a supravegheà i
de a suprima o fondatiune. Or, a-i recunoa0e aceste
trei drepturi, este tot una cu a-i recunoage dreptul
de proprietar. Noi nu impárt4im aceasta teorie ; caci
toate aceste drepturi recunoscute Statului pot fi explicate
intealt chip. AA dreptul de autorizare se explicä prin
aceea ea vointa omului neflind perpetua nu poate creà
o opera perpetua färä concursul Statului, care singur
poate sä-i deà aceastä calitate. Din dreptul de supra-
veghere iar4 nu se poate concide dreptul de proprie-
tate al Statului. Statul intervine oridecateori crede
necesar ca sä proteagä pe cei slabi. Cum de pildä, in
spetä, cand fondatorul nu mai exista §i beneficiarii ne -
determinati nu pot sali valorifice drepturile lor, Statul
are datoria sä intervie 0 sä-i proteaga.
Cat prive0e dreptul de dizolvare, el nu poate fi invocat
ca argument pentru a sustine dreptul de proprietate al
Statului ; 66 Statul nu exercitä acest drept al sau jure
dom(nii, ci jure imperii, nu ca proprietar ci ca putere
publica.
Ihering crede Ca lute° fondatiune titularii drepturilor
sunt benefician, dupä cum lute° corporatiune sunt aso-
ciatii care o compun 1), cu alte cuvinte fondatiunile sunt
consacratiunea lucrurilor §i a capitalurilor in favoarea
unor persoane nedeterminate pentru o destinatiune per-
manentä. Nedeterminarea beneficiarului este elementul
care o diferentiaza de liberalitätile celelalte : donatiuni
§i legate. Perpetuitatea sa o deosibe0e de pomeni sau
de daruri fäcute la un grup de persoane nedeterminate 2).
Dupä noi, titularul drepturilor in orce stabiliment de
utilitate publica este ideia de personalitate. In mod fictiv,
L'Exprit da dr. rouniain, IV, 145. L'evolution du droll p. 310.

Ibid.
www.dacoromanica.ro
48 PAUL NEGULRSCU
pentru Indeplinirea unui scop In perpetuu, se creazä o

persoanä. Ei bine, aceastä persoanä fictivä este titularul
tutulor drepturilor. Nu se poate sustine cä titularul este
averea in fondatiuni, nnembrii inteo corporatiune, cum
nu se poate sustine cä beneficiarii unei fondatiuni sunt
titularii drepturilor. Admitand acest sistem, putem in-
telege de ce bunurile unui stabiliment de utilitate publica
desfiintat revin Statului. Altmintrelea ar trebui ca averea
sä fie atribuitä titularilor. Bunioarä desflintandu-se un
spital, averea ar ti ebui impärtitä bolnavilor, desflintan-
du-se o Academie, careia i s'a fäcut bogate liberalitati,
averea ar trebui impartita membrilor Academiei, de§i
donatorii nu au avut In vedere persoanele membrilor,
ci scopul pentru care era creatä Academiei.
25. Nu trebue sä credem cii necesitatea creierii de
persoane morale a fost resinititä numai in dreptul admi-
nistrativ. In toate ramurile activitatii omene§ti s'a sim-
tit nevoia de a acorda personalitatea moralä la diferite
colectivitäti, adicä de a considerà aceste colectivitati ca
pe ni§te persoane deosebite de membri cari le cumpun.
Codul comercial, prin art. 78 al. ult., stabile§te cä so-
cietátile comerciale, legal constituite, sunt persoane mo-
rale ; cu alte cuvinte, pentru aceste categorii de societäti,
avem o recunoa§tere generalä, pe catä vreme pentru
celelalte societäti este nevoie de o recunoa§tere
0 prima diviziune a persoanelor morale este aceia core
deosibe§te persoanele morale de interes privat de cele de
interes public. Deosebirea ce se face intre aceste 2 cate-
gorii este Ca persoanele morale de interes public sunt
constituite si dea satisfactiune intereselor generale; per-
sonale niorale de interes public numite §i stabilimente pu-
blice sunt un mod de actiune al autoritätii publice ; pe
6'0." vreme persoanele morale de interes privat sunt in-
fiintate pentru satisfacerea intereselor particulare §i ele
costituie una din formele energiei §i initiativei particu-
www.dacoromanica.ro
larilor 1), a5a bunioarä societätile civile 5i comerciale.

Persoanele morale de drept public sunt de 2 feluri:
unele sunt circumscriptiuni teritoriale, clirora s'a acordat
personalitatea, cum : judetul, comuna, altele sunt servicii
speciale, cum de pildä : Universitätile, Casa §coalelor,
Casa bisericilor etc.
26. Aliituri de stabilimentele publice2), trebue sä
recunoa5tem existenta unor persoane morale, cari au
drept obiect tot satisfacerea intereselor generale, dar
cari se deosibesc de cele d'intáiu prin faptul cti sunt
creiate din initiativa particularä §i nu fac parte din ad-
ministratia generald a Statului, pe catä vreme stabili-
mentele publice sunt creiate 5i Intretinute din fonduri
publice 5i apoi fac parte din administratia Statului. Ace-
ste persoane morale, cari contribuesc aläturi de stabili-
mentele publice la satisfacerea intereselor generale, sunt
cunoscute sub numele de stabilimente de Militate publicel.
A5a avem stabilimente publice : Sta tul, judetul, comuna,
Universitatile, Casa 5coa1e1or. Avem stabilimente de uti-
litate publicä : Fundatiunea universitarä Carol I (legea 9
Iulie Th91); Ateneul, Eforia spitalelor civile, Eforia spit.
Briincovene5ti, spitalul Xenocrat, Eforia Kretzulescu, etc.
27. Am viízut, cand am vorbit de persoane morale,
ca ele constituiesc ni5te fictiuni creiate de puterea suve-
ranä, pentru a dà satisfactiune intereselor sociale.
Unele sunt creiate pentru satisfacerea intereselor gene-
rale, altele In vederea interesului particular. Intre am-
bele aceste categorii de persoane morale, existä mai
multe deosebiri 5i anume :
Aucoc, Conferences de droit administrant, a Ill-a edit., pag. 351.
Expresiunea sabiliment public este intrebuiniara in tratatele de
drept administrativ in 2 sensuri. Inteun sens mai larg ea coprinde
toate persoanele morale administrative, adiei si pe acelea cari sunt di-
viziuni de teritoriu ca si pe acele cari sunt servieii speciale. Inteun sens
mat intins, ea desemneaa numai pe accica cari sunt servicii speciale.
Personalitatea moralk a diverselor servicii speciale a fost recunoscutä
Uri niel o metodk. Sunt servicii importante lipsite de personalitate si
altele de o minimii importanti au posibilitalea de a avek un patrimoniu.
P. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ ed. II. 4
www.dacoromanica.ro
50 PAUL NEGULESCU
din punctul de vedere al obiectului: Unele sunt cre-

iate pentru un interes public, altele pentru un interes
privat ;
prin modal constituirii : Persoanele morale de inte-
res privat sunt creiate in conditiunile legei, dar pentru
cele mai multe, anume pentru societatile comerciale, legea
acordä in mod general personalitatea moralä tutulor so-
cietatilor cari s'ar constitui conform preseriptiunilor legei
(art. 78 C. com.); pe catá vreme pentru stabilimentele
cari au ca object interese generale, interventiunea auto-
ritatii publice este totdeauna necesarä
prin modul functiondrii : Persoane morale de inte-
res public : adicii atat stabilimentele publice cat §i cele
de utilitate publica au adesea nevoie de interventiunea
autoritatii administrative. A§a bunioarä pentru accepta-
rea donatiunilor §i legatelor (art. 811 §i 817 C. c.), pe
cata vreme aceastä interventiune nu este necesara cel
putin când este vorba de legate fa tá de persoane morale
de interes privat. In urma redactiunii art. 817. deosibitá
de acea art. 937 C. fr., se poate sustine eh' persoanele
morale de interes privat au i dansele nevoie de inter-
.
ventiunea autoritatii administrative and este vorba de

acceptare de donatiuni. In aclevär, art. 910 §i 937 C. c. fr.
sunt in corcondanta perfecta. In art. 910 se vorbe§te ca
stabilimentele publice §i utilitatea publica nu pot accepta
donatiuni §i legate filed autorizare date de autoritatea
administrativä ; iar art. 937 vorbe§te de acceptarea do-
natiunilor fäcute stabilimentelor publice cari trebue fil-
curd de reprezentantul legal pl stabilimentului, duprt ce
a capatat autorizarea de care vorbe5te art. 910.
Legiuitorul roman s'a indepartat dela textul francez.
In art. 811 reproduce textul francez din art. 910, art. 817
se deosibqte insa mult ca redactie fatä de 937 francez.
Legiuitorul roman intrebuinteaz5 expresiun6a de per-
soane morale, cari nu pot acceptà donatiuni de cat prin
ordonanta domneasca. Inteles-a el oare sa coprinda in
expresiunea aceasta atat persoanele morale de interes
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADADNISTRAT1V 51
public cat §i pe cele de interes privat ? Noi inclinam a

crede cä prin art. 817, legiuitorul n'a inteles sa cuprindä
persoanele morale de iteres privat.
In adevär, prin. art. 811 el reproduce textul francez §i
ne vorbqte numai de stabilimente publice §i de cele de
utilitate publicä cä au nevoie de autorizare. In art. 817
C. c. el intrebuinteazä expresia de persoane morale pe
care o g5se5te in Marcadé inspiratorul redactorului co-
dului civil 1), ca referindu-se nurnai la stabilimente pu-
blice §i de utilitate publicä. De alt-fel art. 817 trebue
interpretat Cu ajutorul art. 811, care cere autorizare
numai pentru stabilimente publice i de utilitate publica.
In ori-ce caz, art. 817 e rau redact. Ce a inteles le-
giuitorul cand a zis ca acceptarea se va face prin ordo-
nat.* domneasca, dupa ce art. 811 vorbete despre auto-
rizarea necesara stabilimentelor publice i de utilitate pu-
blicä, pentru a primi clonatiuni §i legate? Este oare ne-
voe de o autorizare prealabilä data de puterea executiva
§i apoi de acceptare datti iara§i prin ordonanta regala?
Atunci pentru ce mai e necesarä autorizaren, dacä §i
acceptarea trebue data de puterea executiva. Legiuitorul
roman in art. 817 a introdus ideia sustinutä in Consiliul
de Stat de Jollivet, cu ocaziunea redectarii Codului civil
francez, §i reprodus de Marcadé 2) ca anume acceptarea
sa se faca mai intaiu de reprezentantii legali ai acestor
persoane morale i aceastä acceptare sh fie confirmata
apoi de puterea execuliva. In acest sens sunt redactate art.
40 al. 9 din legea comunala din 7 Mail.' 1887, art. 89 din
legea pentru organizarea comunelor urbane din 31 Iulie
1894, art. 71 aliti. 11 din legea pentru consiliile judetene
din 31 Maiu 1894. Vezi D. Alexandresco, Drept civil ro-
man, IV, p. 50;
d) prin capacitate : Capacita tea stabilimentelor publice
este mai restransi deck aceea a parsoanelor morale de
Mareaclé, E cpticltion da co le Napoldon, III, (ed. V) p. 536.

Mareadé, loc. cit.
www.dacoromanica.ro
PAUL NEGULESCU
interes privat, ea este märginitä la obiectul pentru care

a fost creat acel stabiliment public.
Persoanele morale de interes privat, in ce prive0e ea-
pacitatea lor, sunt reglementa prin contract, adicil an
capacitatea de a face diverse acte patrimoniale in confor-
mitate cu contractul de societate : sfera actiunii lor nu
este limitatä. De pildri o societate anohimii sau in co-
manditä, formatii pentru fabricarea produselor de cera-
micii, poate sä dea bani cu imprumut cu ipotecii sau en
cambii, poate sä fach in fine alte operatiuni decât acelea
prevázute in statutele societritii, dad' societarii
pe card vreme persoanele morale de drept administrativ
au o capacitate restränsä ; ciici este o reguiä de ordine
publicä, care cere ca fie-care stabiliment public sti fie
fnchis Inteo specialitate funclionalii, din care si iiti
poatä ie§i : Atributiunile administrative ale serviciului
dotal cu personalitate, au fost fixate in momentul crearii
§i prin faptul cd i s'a dat posibilitatea de a aveä patri-
moniu, nu se poate concepe cii a (Iobändit dreptul de
intinde dupä voe, atributiunile sale.
Acest principiu este cunoscut in dreptul administra liv
sub numele de principiul specialitätii 1);
e) prin protectitme speciald acordatii stabilimentelor de
1) Acest principiu al specialitiiiii a fost transformat prin art. 811 si
817 C. c. bite° incapacitate pentru stabilimentele pubfice sau pentru
ecle de utilitate publica de a dobindi un legat sau o donaliune, fara o
autorizare emanata de la puterca publica ; stabilimentul este capabil de
a fi institut, nu poate insa primi fa.ra autorizare. Se face prin urmare
deosibirea din clreptul roman intre [mil° testament( i jus capiencli.
baza acestui principiu, rand o liberalitate este Malta' unui stabiliment
public sau de utilitatca publica cu obligatiuni, care nu intra in speciali-
tatea acztui stabiliment, el nu trebue sa tie autorizat ea accepte liberalita-
tea. Cum insa interesul public cere ca bencliciul liberalitàtii sa nu fie perclut
pentru public si pentru ca six' se satisfaca intentiunile testatorului, in
cazul rand exist& un alt stabiliment in specialitatea cäruia intra accle
unii autori recomanda sa se accepte liberalitatea, Mean-
du-se beneficiar acest din urma stabiliment. In scnsul ncesta se pro-
nunta jurisprundeqa Consiliului de stat din Franta. Vezi Hauriou,
administratif. Vezi Iasi No. 37.
www.dacoromanica.ro
iteres general, prin art. 291 C. pr. c. prin faptul ca au

drept a cere revizuirea proceselor in caz cdnd nu au fost
aparate sau aparate Cu viclenie ;
La persoanele morale de interes privat, gajul credi-
torilor (art. 1718 C. c.) nu se margine§te numai la ca-
pitalul societatii (art. 106 C. com.) cum bunioarä la socie-
tatile in nurne colectiv, pe cata vreme el este limitat la
averea stabilimentelor, cdnd e vorba de persoane morale
de iteres public ;
Sub fictiunea personalitätii, se regiísesc asociatii, in
stabilimentele de interes privat, ei au drepturi §i datorii
in mod personal. in caz de dizvolvare, fondurile se impart
intre membri, pe cdta vrerne la persoanele morale de
iteres public, ele se cuvin Statului, ca bunuri vacante.
23, Am arätat deosebirile ce exista intre stabilimen-
tele create pentru satisfacerea intereselor private §i intre
acele create in vederea intereselor generale.
Am vazut de asemenea ca exista 2 categorii de per-
soane morale de drept administrativ : stabilimente publice
§i stabilimente de utilitate publicä. Credem necesar sä
artitärn deosebirile ce existä futre aceste 2 categorii de
persoane morale, create in vederea intereselor generale.
Din definitiunea, pe care am dat-o stabilimentelor publice,
rezulta ca ele sunt create de autoritatea publicä, sunt
intretinute din fonduri publice §i fac parte din admini-
stratiunea gen eralä a statului ; pe cdta vreme stabilimen-
tele de utilitate publica sunt creatiuni particulare §i nu
fac parte din mecanismul administrativ.
In ce prive§te capacitatea, ea este mai restransä pentru
stabilimentele publice. Ele sunt supuse controlului ad-
ministrativ. Contractele din care deriva un venit sau o
cheltuialä pentru un stabiliment public trebue sä fie in-
cheiat pe baza, §1 in urnia unei licitatiuni publice (art. 66
din leg. comptabil. publ. din 8 Oct. 1893. Vezi §i art. 67
al. 2) ; pe cdtä vreme stabilimentele de utilitate publicg
pot contracta in mod valabil färä indeplinirea acestor
formalitäti.
www.dacoromanica.ro
54 PAUL NEGULESCU
In fine, in ce privete contabilitatea stabilimentclor

publice, ea este deosebitä de aceea a stabilimentelor de
utilitate publica. Cele dintaiu sunt supuse la legea din 8
Oct. 1893 asupra comtabilitatii (vezi §i Reg. pentru cont
judeteana din 19 Martie 1395; Reg. p. cont. comunelor
rurale §i urb. nererd. din 23. Ian. 1896). i in consecintä
ordonantarile ca §i platile §i operatiunile in registre
trebuiesc facute duph anume regule.
Mánuitorii de bani sau de materiale ai acestor stabili-
mente sunt justitiabili, in ce prive5te gestiunea lor, de
Curtea de conturi. Fata de stabilimentele de utilitate pu-
blicti, aceste reguli nu sunt aplicabile.
29. In dreptul roman, in timpul republicei, se con-
siderau ca existente bate asociatiunile, cu conditiunea
de a avea. statute. Cele 12 table sanctionarä nu numai
pe acele care existau, dar permisera de a se crea allele
noui in acelea forme. (Leg. celor XII table, 8,27 Girard.
Textes de droit ronzain). Partidele politice insti abuzara
de aceastä libertate asociatiunile devenirh o armä peri-
culoasa in máinile lor. 0 lege Julia, di: timpul lui Cesar
sau August, nu lasa sa subsiste decát o parte din vechile
societati ; pentru societätile ce s'ar forma in viitor, prin-
cipiul fu rasturnat : In locul libertatii ce exista mai inainte,
fu stabilit cti nici un colegiu nu poate fi daca
nu a primit prealabila autorizare din partea senatului
sau a imparatului (Sueton Caes, 42; Octal) 34; C. I. L.
VI, 4416). In general statul autoriza colegiile trebuincioase
sau folositoare binelui ob5esc §i le acorda lu acela5 timp
cu dreptul de a se intruni, jus corundi §i jus corpus habendi
adica personalitatea civilä, dreptul de a avea un patri-
moniu. Aceste doua drepturi ajunseserti de se confundan
Once asociatiune, care avea jus coeundi, era consideratä
ca avánd personalitatea morald 1), era considerata in mod
1). In Dig. 34, 5. De rebus Dublis 20, jurlsconsultul Paul zice : Nulla
dtzbitatio est, quod, si corpori cui licei coire legaturn sil, debealur : cui
autem non lied si legettzr, non valebil, nisi singulis legetur : hi enim non
quasi collegitzm, sed quasi certi homines admillenlur ad legalum. Paul no
www.dacoromanica.ro
fictiv ca o persoaná sau, cum ziceau Romanii, vice per-

sonarum fungunfur.
Florentinus, jurisconsult din al II-lea secoI al erei cre-
§tine, ne spune cä ora§ele aveau in imperil.] personalitate
moralä. (Dig. 46, 1, 22). Dar aceastä afirrnatiune nu este
exactii decat numai in parte ; la acea epoca ele nu aveau
personalitatea complectä, astfel cum o concepem astäzi
§i care le-a fost acordatä tocmai in anul 469 d. Chr. O.
Inainte de aceastil datä, municipiile nu putean poseclà,
ne spune jurisconsultul Paul, quia universi consentire
non possunt 2.)
spune deci ci dará o societate a fost autorisat6, Heel coire, dacti a op-
tinut jus coeundi, ea a obtinut prin aceasta personalitatea civira cite i i
se poate face in mod valabil legate. Intr'un alt text, Gait's, Dig. 3, 4
Quod cuiuscumq. univers. 1,1, citim : quibus aulem permissum est corpus
habere collegii, socielatis sive cuius que alterius eorum nomine, proprium
est ad exemplum reipublicae habere res communes, arcam communem et
actorem sive syndicum, per quern tan quam in republica quid communiter
agi fierique °portent, agatur fiat.
Trebue si interpretfim acest din urmti text cu ajutorul celui dintitiu
$i sit zicem ci Galas intrebuinteazi expresiunea permissum est corpus
habere, dup5. cum Paul zice licet coire pentru a exprimh aceea$ Juice.
Cele douà drepturi jus coeundi .,i jus corpus habendi, acordate In acela$
timp, ajunseserit sa se confunde.
In acest sens A. Pernice, M. Antistitzs Labeo (Das r6mische Privatrecht
in erslen lahrhunderte der Kaiserzeil). Halle, 1873, I p. 303; Fournier
Des colleges industriels dans l'empire romain, Paris, 1878, p. 108; Girard
Man. elem. de droil rontain, Paris, 1897, p. 227. Contra. Liebenam, Zur
Geschichte und organisation des r6mischen Vereinswessens, Leipzig, 1890,
p. 226, care crede cä erit ncvoe de o concesiune specialä a personalititii
civile dupil ce se acordase jus coeundi
Const. impärat. Leon C. J. 6, 24, 12. Cp. Paul Viollet, Histoire des
institutions politiques el administratives de la France, I, p. 137; Deman-
gat, Cours de droil rom , I, p. 644; Jullian, Les transformations poli-
agues de l' Bane sous les empereurs romains, p. 91.
Dig. 41, 2, 1, 22. Vezi in sens contrariu : Nerve, in acela$ pare-
graf. Ulpian Dig. 41, 2, 2.
La Romani donaliunile acute stabillmentelor publice sau de utilitate
publieä, erau primite de reprezentanlii legali ai acestor persoane mo-
rale, fruit ca si fie nevoe de vrc-o autorizare din partea puterii pu-
blice, cum cere astftzi art. 811 $i 817 C. c. Dig. 3, 4, 1, i; Cod. Just. 1, 3, 24
www.dacoromanica.ro
56 PAUL NEGULESCU
In Dacia traiantt a existat un numár considerabil de

societäti. Inscriptiunile numeroase gäsite in aceastä pro-
vincie ne dovedesc aceasta
30. In vechiul nostru drept, anterior codificiirii lui
Calimach, nu gäsim nimic in ce prive§te creatiunea per-
soanelor morale. Ca mai toate ma teriile de drept civil,
aceastä problemä nu erà rezolvatä de dreptul nostru
scris. Erà obiceiul pämäntului, erau de altfel i ideile
bizantine cari treceau in practica noasträ juridicä, prin
faptul cà marii comentatori ai dreptului bizantin, aveau
la noi aproape forta de lege 2) ; cäci, dupä cum am zis
aiurea 8), dreptul bizantin aved la noi rol de drept su-
pletoriu, cum erà de altfel §i in Franta cutumiarä drep-
tul roman inainte de codificare. Regulamentul organic
al Moldovei, in § 318, ne spune in mod foarte ciar acest
lucru, pe care il cunoa§tem de altfel i din importanta
opera' a lui Dimitrie Cantemir, Descrierea Moldovei.
In numeroasele hrisoave ce posedäm asupra chestiunii,
vedem cä existau persoane morale in vechiul nostru
drept, fie ca corporatiuni, fie numai ca fondatiuni. A§a
erau monastirile 4), bisericile, breslele i altele, care
Vezi pentru Societätile existente in Dacia, P. Neguleseu, Histoire
du droit et des institutions de la Rounzanie, I, p. 154 si Revista de drept
f i Sociol. anul 1900, No. 12.
Scarlet Calimach, In 1819, adresänd o tidulä domneasei boerilor
divanisti, prin care ii Intreba care au fost vechile pravile ale Moldovei,
acestia räspunserä printr'o anaforà, unde arätau cä pravilele lui Vasile
Lupu au fost aplicate In tara pänä la inceputul secolului al XIX, adhic-
gändu-se insii pravilele imparittesti Impreunä cu legile imparätesti ale
lui Justinian si Leon, 13asilicalele, introducerea pravilelor lui Teofil An-
ticherson si Armenopol i in fine obiceiul piimiintului, Uricarul, IV,
p. 207.
Vezi articolul men din Nouvelle Revue historique de droit frans'ais
et étranger, 1899, p. 217. Vezi prefata la pravila Jul Caragea
Asupra chestifinii de a se sti, dacä monastirile sunt corporatiuni
sau fondatiuni, vezi in primul sens Alex. Degré in Dreptul 66/1872 si
8 1874 precum si In Serien i juridice, I, p. 56. In aeelas sens Gr. Pau-
cesen, Dreptul 78 si 83/1872. In scns contrar, D. Alexandresco, Dreptul
76/1899.
www.dacoromanica.ro
aveau posibilitatea de a avea un patrimoniu, aveau adicä

o personalitate. Numai printr'o concesiune a puterii pu-
blice, dobandeau aceste stabilimente personalitatea mo-
ral ä 1).
Dacä, printr'unele dispozitiuni legislative, se puneau
oarecare restrictiuni la drepturile acestor persoane mo-
rale 2), acesta nu era aliceva decal o aplicare a princi-
piului admis §i astäzi cä statul poate, prin lege, sä su-
punä capacitatea persoanelor morale la importante res-
trictiuni, fie in privinta dreptului de a dobandi sau
insträina unele bunuri, fie In privinta unor anumite
moduri de dobandire, fie, In fine, In privinta adminis-
tratiunii propriu zise. Aceste restrictiuni sunt necesitate
uneori de nevoi economice, alteori ele se stabilesc, avan-
du-se In vedere tutela administrativä 3).
In vechiul drept roman, trebue sä distingem, ca §i
dreptul roman, jus coeundi §i jus corpus habendi. In mo-
mentul cand statul conceda unei asociatiuni pis coeundi,
ea dobandea In acela§ timp, §i jus corpus lzabendi. Une-
ori limit jus corpus habendi, dreptul de a aveà un patri-
moniu, era expres recunoscut in profitul unei asociatiuni.
Aà putem cita un hrisov muntenesc al lui Alexandru
Ipsilante, din anul 1781, acordat breslei croitorilor 4) ;
un altul din anul 1816, din limpid Domniei lui Ion Ca-
ragea pentru breasla sau cumpania sträinilor ot Bucu-
re§ti 5).
1) Vezi In aceasti privinia excelentul studIu ..1 d-lui C. G. Disescu

din Drepiul 1892, No. 2.
2 Asa, prin sobornicescul hrisov al lui Alexandru Mavrocordat, din
28 Dec. 1785, se. stabileste, In art. 7, cä monastirile, child voesc
schimbe proprietälile imobiliare, trebue ca schimbul sA fie cercetat de
Mitropolit si de Divan, i, numai dach erà avantagios pentru monastire,
se puteit face.
Aubry et Rau, Cours de droil civil francais (edit. V) I, p. 281.
Vezi acest document in Isloria Ronuinilor de V. A. Urechia, Vol. III
p. 193. Vezi P. Negulescu, Sludii de (sloria dreplului roman, p. 213 o
ur
Papiu Ilarian, Tesaur de documenle, II, p. 389.
www.dacoromanica.ro
r8 PAUL NEGULESCU
In Moldova, breslele erau puse sub controlul bisericii.

AO, in manuscriptul 128 al Academiei rornäne, vedem
eh' Mitropolitul confirmä pe starostele breslei
(cer§etorilor), care se bucurti de numeroase privilegii 1).
Intr'un alt document vedem sa mitropolitul Gavrilä in-
cuviinteazä in 1765 inflintarea breslei ciubotarilor 2).
Sub imperiul Codului Calimach, personalitatea
a societätilor este recunoscutä prin § 38 §i 379, care sta-
bile§te cä dreptul de proprietate poate sä existe in pro-
fitul persoanelor fizice sau In profi tul persoanelor mo-
rale. Paragrafele 38, 39, 40 §i 41 stabilesc principiul cä
societätile sunt de 2 categorii, asociatiuni licite, sau cum
zice Condica iertate tovar4ii §i asociatiuni ¡licite, neier-
tate tovará§ii.
Dup5 condica moldoveanä exista dar o categoric de
stabilimente cari nu a veau nevoe de o autorizare spe-
cialà puterii publice pentru a dobändi personalitatea
moralä 8) ; ele eran autorizate prin lege, cum sunt astazi
Breasla dateazi din timpul lui taan cel Mare, anul 1480.
Vezi documentul in Uricarul, XIV, p. 1 5.
2) Curten de apel din Iasi s. II, intr'o deciziune publicatä in Revista
de Drept i Sociologie, anul 1899, p. 326, si in Curier fad. No. 44 99,
zice cà textele din Codul Calimach se referä numai la societätile exi-
stente la punerea in aplicare a acestui Cod si mai departe adaogl ci
este imposibil de admis ca persnanele morale s'a putut formä in acele
vremuri numai prin simplui fapt a/ asociatiunii, cäci si atunci se aplici
principiul dupä care singura putere suveranft a statului poate
aka ziselor persoane morale,. Trebuiä deci dupii aceastä pärere si sub
imperiul Cod. Calitnach un hrisov domnesc pentru a se puteit conteri
personalitatea moralä. In acest sens vezi si Casatia I, Bulet. 1880 p. 244,
Trib. Coy. Drept. 25/94, Curten Galati in Dreptul 6/95, precum si D.
Alexandresco in Curier. Jud. 1902, p. 12.
Este foarte adevärat5. obiectiunea Curtii de apel din Iasi ci numai
statul poate da fiintä ash ziselor persoane morale prin autorizarea ce
le-o da. Dar nu e mai pupa adeviirat cii autorizarea poate fi expresä
sau taciti (Aubry et Rau, Cours de droil civil francais (edit V) I, p. 269.
Al. Degré, Dreptul, 1896, p. 229), cea expresa poate fi acordatä in mod
general, cum erà in dreptul clasic roman pentru societatile funerare
(Girard, Droit romain, p. 227), cum este astäzi pentru societätile co-
merciale, cum erit in Codul Calimach pentru toveire4iile iertate (6 379).
www.dacoromanica.ro
IEATAT DE DREPT ADMINISTRATIV
societtitile comerciale in baza art. 78 C. coal. ; toate ce-

celalte societ5li cari nu intrau in categoria iertatelor to-
yer' rdsii nu se bucurau de personalitate decAt iii urma
unei speciale autorizäri.
In dreptul muntemi 1), existA principiul autorizatiunii
specialef5r5 nici o indoia15. Dinteun document 2) vedem
(War procedura care se urmA. Acei cari voiau sà cons-
titue o obstime, o cumpanie, trebuiau sd se adreseze cu
petitie la marea logofelie. Marcie logof5t, studiind cererea,
o supuneA primului Divan §i acesta o aprobA sau o respin-
geA. Aceasta stare de lucruri se consfinti i de Regula-
mentul organic al Munteniei prin art. 364, numai c5,
dup5 Regulament, Domnul singur dû autorizarea.
Vechiul nostru drept public cun4ea pe langa stabili-
mentele de utilitate publicii cum monastirile, bisericele
etc., formate din initiativä particular5 pentru satisfacerea
unor trebuinte obste§ti §i stabilimente publice adicä ser-
vicii publice sau subdiviziuni teritoriale, având presona-
litatea morala. A.ù, in afarii de slat, avearn ca persoane
morale comunele urbane, apoi catia milelor intintatii in
Muntenia de Alexandru Ipsilante in prima sa domnie,
cu scopul de a yen' lii ajutorul persoanelor ce merit5 a
Iii acest sens s'a pronuntat Casatia rom. s. 1 in 15 Martie 1895, Buletin,
1895, p. 302) ; Casatia sect. unite in 4 Decembre 1897 (I3uletin, 1897,
p. 1428), Dreplul, 32/95 si 2/98; Casatia s. I /a 24 Ianuarie 1900 Dreplul
17/900 *i Curler jud. 15/900. Vezi in acest sens in C. jud. §i adnotatia
d-lui I. N. CezAreseu, la decizia Curtii de apel din Iasi precum *i adno-
tatia ilustrului jurisconsult A. Degré, la decizia Casatiei din 24 lanuarie
1900, publicatA in Dreplul 17/900. Vezi i Dreplul 24 i 26/96.
In dreptul cutumiar, cad In Condica Caragea ca i in pravilele
anterioare nu gasim relativ la personalitatea moralä, decht o singua
dIspozitiune in pravila Matel Basarab, Glava 116, uncle se spune cà mo-
nastirile I bisericile nu se pot Inflintà deck cu autorizarea mitropoli-
tului sau a episcopului respectiv, reproductIndu-se astfel dispozliiunea
luata de Justinian In Novella 67, Cap. 7 ai 11. Cp. In aceastä privintA
art. 4 din legea clerului rnirean dela 1 lunie 1893.
Urechiii , Ist. Rom., IX, p. 589. Documentul e din anul 1811.
www.dacoromanica.ro
60 PAUL NEGULESGU
primi milä, precum fete de boeri in várstii de märitat,

sträini säraci, cucoane vkluve §i sárace 1) etc.
31. Sub imperiul Codului civil, persoanele morale
nu pot fi create deck in urma unei interventiuni din
partea puterii publice. Intr'adevär persoanele morale sunt,
in parle, nWe abstractiuni, ni§te fictiuni §i numai legitti-
torul are drept si creieze 2) fictiuni presumptiuni
legale 8).
Si apoi nu totdeauna acordarea personalittilii morale
la diverse corporatiuni ar puteà folosi interesului ob5tesc.
De multeori persoanele morale preà puternice consti-
tuesc un adevärat pericol pentru stat ; prin averile con-
1) Cu adrni iistratiunea acestei casl, Ipsilante InsOrcinase o cpitropie
compusfi din mitropolit i ektivit boeri. Alex. Moruzi, succesorul shu,
desflinteaz4 aceastä epitropie i institueste In locu-i marea uoraicie de
Acest mare vornic de cutie erh writ, adia boer de clasa inthia. Casa
acestei institutiuni erà alimentati prin contributiuni foliate determinate
de Ipsilante in hrisovul de Inflintare si care, dupä arAtarea lui Dionisie
Fotino 1st. Gener. a Daciei, tiad. Sion, II, p. 273), se urch la suma
anuali de 65.000 lei. Pe lingi aceasta orcine faceh testament trebuih
sfi lase o anumitä parte culiei milelor, eaci altmintrelea nu se tineh In
seami testamentul (Cond. Ipsilante. Pentru diati § 4). WO Codul Ca-
ragea IV, III, 24, numai succesiunea vacanta era atribuitä Cutiei mile-
lor. Vezi si legea asupra obstestei Epitropli publicath In editiunea Re-
gulamentului organic al Valahiei, din 1874, pag. 441 i urm.
2) in red tctiunea legilor, prin care se acorda personalitate moralfi,
se Intrebuinteaa cuväntul recunow(ere (legea din 6 Aprilie 1900 pen-
tru recunoastere ea persoanä moral& a Clubulnl Tinerimea ; legea din
6 Aprilie 190) pentru recunoasterea ea persoanä moral4 a Sindicatului
Ziaristilor) Vezi pag. 16 lutr'adevdr, inainte de aceasti recunoastere, so-
eietatea exist& de fapt, nu are insi existenta de drept. Art. 89 si 99 C.
com. vorbese de asemenea societiti de fapt care produe efecte fa/A de
tertii (vezi trib. com. Ilfov, Dreplul, 1901, p. 207; Curt. Apel, Rae., III,
decisia 67/902) C. com.
3) Cas. rom., s. u., 9 Nombre 1895, Dreptal, 78195, Buletin, 1895,
p. 1293; Cas. I, 12 Martie 1893, Drepful, 32 98, Buletin, 1898, I, p. 39.3.
Vezi si Dreplul 50/81; Laurent, Dr. c'u., I. p. 288 §1 urm ; Aubry et
Rau, I, p. 269 (a 5-a edit.). Degré, Scrieri furidice, I, p. 19. C. G. Di-
sescu, Dr Mu', 3/1902. D. Alexandrescu. Curier j td:c. 2/1902, precum si
autorii citati la pag. 14.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMIN:STRATIV 61
siderabile ce ingramädesc, dispun de o influenth preit

mare §i ajung sti formeze un adevärat stat in stat ; In
afarti de aceasta ele constituesc un adevarat obstacol la
principiul:ciuculatiunei bunurilor prin faptul ca dainuesc
multa vreme, pe cat tirap vieata omului este relativ scurta.
(In vechiul drept francez erau cunoscute sub numele de
persontzes de main-morte). De aceea este necesar ca pu-
terea publicti sti examineze §i sti declare daca recunoa-
§terea unei persoane morale este de utilitate publica, or,
aceasta declaratie nu se poate face decât de puterea le-
ainitoare.
Acest principiu, de51 nu se gase§te formulat in nici un
text de lege, este presupus in mai multe articole, cum
bunioarti art. 811 C. c., care vorbete de stabilimentele
de utilitalea publicd, adicti acele cal i au fost recunoscute
ca utile de catre puterea suveranii : art. 66 al. 2 din noul
Cod. de proc. civ., care arata cii au drept de a stä In
judecata numai persoanele morale, care au capacitalea
dupd legea romana, adicii care au fost recunoscute ; in
fine, art. 45 al. i al legei din 11 Febr. 1864, pentru in-
flintarea Consiliului de stat, nade se spline ch consiliul
erà consultat asupra formarii stabilimentelor de utilitate
publica.
Un alt sistem, sustinut de d-1 C. N. Buzdugan, con-
siderä ca In starea actuala a legislatiunei noastre, perso-
nificarea se face prin singura putere a individului, Ora
interventia legiuitorului1).
Argumentele ad use sunt : 1) cti astfel este traditiunea
istorich la noi ; 2) ca nu existä nici un text de lege care
sh ceara vreo recunoaVere din partea Statului.
Am dovedit, credem noi, cä in vechiul nostru drept,
persoanele morale nu se puteau crei prin singura pu-
tere a individului. era nevoe de o autorizare a Statului ;
dar in afarä de aceasta art. 45 din legea Consiliului de
stat, spunênd ci consiliul va II special consultat intre
1) Rev. de Drept i Soc., Martie 1902, pag. 389 gi urm.
www.dacoromanica.ro
62 PAUL NEGULESCU
altele §i. asupra formärii stabilimentelor de utilitate pu-

blicä, a inteles cä puterea publich trebue sä intervie In
mod necesar la crearea persoanelor morale §i, de §i Con-
siliul de stat a fost desflintat, lush' dispozitiunea din ci-
tatul articol aratä care au fost ide.ile legiuitorului Codului
nostru civil. Apoi art. 78 C. cotn. stabilind cà societä-
tile comerciale anume indicate prin acel articol sunt
persoane morale, recunoate implicit cä alte categorii
de societäti nu au aceastä calitate, in acela5 sens tre-
bue§te interpretat i art. 40 din legea asupra meseriilor:
corporatiunile de meseria5i nu constituiau persoane mo-
rale inainte de acestá lege. Se mai pot invocá legea din
6 Aprilie 1900 pentru recunoa5terea ca persoanä mo-
ralä a Clubului Tinerimea, precum i legea cu aceea
datä pentru recunoagerea personalitatii sindicatului zia-
ri§tilor. Aceste asociatiuni nu aveau personalitate Inainte
ca puterea publicti sä nu fi intervenul. pentru a le-o acordä.
Nu se poate zice, fn starea actuald a legislatiunei noas-
tre, cä puterea executivá ar aveä cädere sä creieze per-
soane morale ; cäci art. 96 din Constitutie stabilete cä
Regele nu are alte puteri, decat cele date lui prin Cons-
titutiune, iar art. 93, care enumerä atributiunile Regelui
ca §ef al puterii executive, nu aratä cä el are cadere
de a creià persoane morale O. «Numai Parlamentul poate
sä impunä tuturor recunoa0.erea acestei fictiuni care se
chiamä persoanä moralä» 2); cäci numai el nu are puteri
limitate. El are toate atributiunile, care uu sunt dale
prin Constitutie celorlalte 2 puteri.
Recunoaterea poate fi acordatii sau individual la fle-
care Societate, sau in mod general la anumite categorii
de societäti, cum bunioarä prin art. 78 C. com. se recu-
noage personalitate civild la toate societii1e comerciate
constituite conforrn legii. Vezi i legea Creditului fonciar
din 6 Aprilie 1873, art. 1; legea asupra meseriilor din
Dissescu, loc. ell

Dissescu, Dreptul 3/1902.
www.dacoromanica.ro
5 Martie 1902 (art. 40), care declara persoane morale

corporatiunile de meseriasi.
Potrivit art. 21 din codul civil german, asociatiunile,
care nu au drept scop operatiuni econotnice, sunt re-
cunoscute in mod general, ea si societätile comerciale dela
noi, dacä indeplinese anume conditiuni de publicitate ;
(inscriptiunea intr'un registru special) pe cata vreme
asociatiunile care au drept scop operatiuni de natura
economicä precum si fondatiunile (Stiftung] dobandesc
eapacitatea juridica printr'o concesiune specialä din par-
tea puterei publice (art. 22 si 80).
O societate nerecunoscuta nu poate stit In
existe* in fata legii ; ea nu poate pretinde instanneavand
vreun drept de proprietate sau de creantä, caci aceste

drepturi sunt recunoscute numai persoanelor existente').
Noul Cod de procedurä civilä prin art. 66 formuleazä in
mod ciar acest principiu.
32. 0 persoanä moralä, recunoscuta intr'o tara stre-
ina, este ea oare consideratä ca existentä In Romania,
sau are nevoe pentru a puteà sta in judecatä, pentru a
putea exercita drepturi patrimoniale. de o recunoastere
din partea statului roman; cu alte cuvinte, capacitatea
persoanei morale se märgineste la teritoriul statului unde
a fost recunoscutä sau se intinde si in afarä din tara,
este considerata ca existentä si in täri streine?
Unii autori cred cä un stabiliment, recunoscut ca per-
soana morald intr'o tara, poate sa exercità drepturi cbiar
inteo altä tara streinä, t'ara a fi nevoe de vreo autori-
zare din partea autoritätii publice din acesta din urmä
stat; caci dupá curn o persoanä fizica poate, färä con-
test, exercità drepturi nu numai in patria sa, dar si inteo
1) Cas. rom., s. u., Dreptut, 1895, p. 613; Buletin, 1895, p. 1295
Trib. Ilf., s. II, ordonanla presid. din 1902 In afacerea societätii Peles
si Viirful ca Dor; Trib. Com. Ilfov. sent. din 1902 In procesul soc. Ion
Cucuzel cu Paraschiv Popescu. Contra Trib. Ilfov. Com. sentina No.
951/902 procesal soc. Ion Cucuzel. Jud. Oc. II Buc., Cartea 2037/902;
C. N. Buzdugan, /oc. cit.
www.dacoromanica.ro
64 PAUL NEGULESCU
.4ará streinä, tot asemenea i persoanele morale, cari nu

sunt cleat modalitätile vi4ii juridice ale persoanelor fi-
zice 3), trebue sä aibä acest drept.
Instilutul de drept international, in sesiunea tinutä la
Copenhaga in anul 1897, a proclamat acest principiu pen-
tru persoanele morale publice2).
Dupä noi, nu poate exista asemänare intre persoanele
fizice §i cele morale. Persoanele morale sau persoane de
main ¡norte, cum se numeau in vecbiul drept francez,
constiluiesc de multeori, atunci cand ajung prea puter-
nice, un adevärat pericol pentru slat, cáci dispunand de
averi considerabile, dobandesc o mare influentä i pe
langd aceasta constituiesc un adevärat obstacol la prin-
cipiul circulatiunei bunurilor 3). Este necesar, in asemenea
conditiuni, ea puterea publicii sä intervie §i sä examineze
dacä este folositor pentru interesul general ca sa acorde
personalitatea moralä unui stabiliment, cari voe5te sä se
infiinteze. Actul insä al puterii suverane nu are putere
de a face ca acest stabiliment sä fie recunoscut ca per-
soanh, deaf in limitele statului. In baza unei fictiuni,
creiate printeo lege, acel stabiliment este considerat ca
o flintä, or, aceasla lege nu are putere deck pand la fron-
tierä, capacita tea persoanei morale \TA fi deci limitatä inä-
untru statului, unde a fost creiat54); cäci nu se poate
concepe o fictiune universala creiatä de un legiuitor
local, dupä cum foarte bine obsearvä Laurent.
A. Lainé, Des personnes morales en droll intern, privé in eJourn.

de droit int. privé (J. Clunet) anul 1893, p. 279; Lyon Caen et Renault,
Droll comm. II No. 1093; Brocher, Cows de dr. intern. pr. I, 61; Des-
pagnet, Traité de dr. intern pr. (11I-a edit.) p. 105. si urm.; Pierantoni,
La capacitéz delle personne giuridiche straniere; Michoud In elievue de
droit public , 1894, p. 194; Al. Degré, Scrieri juridice 1,43 si urm.; Dem.
Negulescu in Dreptul 1901, p 42
Annuaire de l'Instilut de droll internat, 1897.
Vezi No. 31, pag. 60.
In acest sens Laurent, Droit civil international IV, p. 152 si urm.
Aubry et Rau (a 5-a ed.) I, p. 269; Weiss, Traild de droll intern. privé
I, p. 396; Haus, Droit privé des &rangers en Belgique Mo. 118; Moreau
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 6I
Si, In afarä de acesta, se poate foarte bine ca ceiace

este folositor inteun stat, sa fie págubitor pentru intere-
sul public inteun alt stat1). Trebue deci ca autoritatea
publica din statul, unde stabilimentul voe§te sa exercite
drepturi, sä examineze daca trebue sä-i recunoasca per-
sonalitatea; cäci, intr'adevar, persoana morala streinä, ne-
existand decal in virtutea unei fictiuni legale In Ora unde
a fost creiatä, nu are decat o existentä de fapt intr'o tara
streinä, ca once asociatiune. Si, legiuitorul roman, cerand
un act al puterii publice pentru a se recunoate perso-
nalitatea morala unei asociatiuni formed In lark a for-
tiori trebue o atare autorizare §i. persoanelor rnorale
streine; caci, daca legiuitorul prin art. 11 C. c. admite ca
streinii sa se bucure de aceleai drepturi ca §i Românii,
prin aceasta el intelege sä le aplice toate sarcinile la car
sunt supu§i i cetätenii, de oarece nu ar fi drept ca stre-
inul sä se gäseascä Inteo situatiune mai Minh ca Oman-
teanul.
Art. 66 din procedura civilä actualä consfinte§te acest
mod de a vedeä prin al. 2, stabilind ca o persoanä mo-
raid pamânteanä sau stela trebue sa ail:4 capacitate
dupa legea romana pentru a puteä stà In justitie.
Ceva mai mult, chiar In codul civil german, care re-
cunoa§te capacitatea juridica tuturor asociatiunilor, care
nu au un caracter lucrativ, numai sub conditiunea ins-
criptiunei inteun registru (v. p. 63), nu acordà acest
drept asociatiunilor nedomiciliate In Germania cleat In
urrna unei concesiuni speciale acordate printr'un decret
al Bundesrathului (art. 23).
Prin urmare, persoanele morale streine au nevoe de
In Rev. de dr. intern. privé, 1892, p. 346; Arntz, Bastiné et Jules Bar-
tels, De ['existence en Belgique des sociétés annnymes étrangires (1846);
C. G. Disescu In Dreptul 3/1902; D. Alexandresco In Curier judic. 2/1902;
Curtes de casafie din Turin in Curier judic. 2/1902; Caught romani s.
n. Dreptul, 78/95 ei Buletin, 1895, p. 1295; Cantle 1, Dreptul 32/98.
Buletin, 1898, 1, p. 393.
1) D. Sturdza in sedinfa Senatului dela 21 Dec. 1900.
p. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ ed. II. 5
www.dacoromanica.ro
66 PAUL NEGULESCU
autorizare pentru a puteà aveä flinta in Romania. Trebue

insä sa facem exceptiune pentru societatile comerciale ;
caci ele prin natura lor au o existentä internationala.
Este in interesul public ca sa existe mari societäti comer-
ciale, caci marile intreprinderi din timpurile noastre nu
se pot desavar§i decat cu capitaluri considerabile §i socie-
tätile, care se infiinteaza Cu astfel de scopuri, cautä sä-§i
intinda sfera lor de activitate §i in alte tad, decát tara
lor de originá. In afara de aceasta, societätile de acest fel
infra in relatiuni, raporturi juridice se stabilesc intre dan-
sele §i particularii din alte täri. Ar fi injust su se pre-
tinda ca asemenea societäti streine sä nu-§i poatä valo-
rifica drepturile lor fatä de Romani inaintea instantelor
judecätore§ti din Romania, mai inainte de a fi obtinut
autorizarea din partea statului roman. De altfel autori-
zarea aceasta necesita mari intarzieri, care nu corespund
Cu urgenta ce reclamä afacerite comerciale. Societätile
comerciale legal constituite inteun stat, trebue sa aiba
existenta legala §i in celelalte State. Acest principiu, for-
mulat in congresul international de societati pe actiuni,
tinut la Paris in 1900 ca un adevär juridic care trebue
sa fie consacrat de legislatiunile tutulor tarilor 1), se gäse-
§te consfintit in legea noasträ comerciala prin art. 237,
238 §i 244 C. com., care, vorbind de unele másuri de
publicitate, ce trebue sá indeplineasca societätile legal
constituite in tali streinä pentru a putea inflintà un sediu
secundar sau o reprezentanta in tarä, §i nevorbind nimic
de acele care, in mod accidental, ar face operatiuni la noi,
recunoa§te implicit, pentru aceste din urmä, capacitatea
de a stà in justitie §1 de a exercità drepturi patrimoniale
fära indeplinirea nici unei formalitáti 2).
()data stabilit principiul eh' o persoana moralä streiná
Congrés intern. des sociétés par actions de 1900. Compte rendn

sténographique, p. 238.
Casatie II, Dreptul 63/92; Trib. Ilf. com. Dreptul 40/98; Degré In
Dreptul No. 28 qi 29/94; Dem. Negulescu, Dreptul 6/901.
www.dacoromanica.ro
-are nevoe de autorizare din partea puterii publice pentru

a puteä avea ilintä In fa/a legii române, cu exceptiunea
numai in ce prive§te societätile comerciale, sä ne Intreb5m
'care este autoritatea in drept sä accrde, la noi, aceastä
autorizare.
In anul 1881, guvernul adusese lnaintea Senatului un
proiect de lege pentru persoanele morale, care stabilea
prin art. 5, cA persoanele morale streine pentru ca sä aibá
iireptul sä contracteze sau sä steä In justitie, au nevoe nu-
mai de autorizarea guvernului. Proiectul acesta Insä nu
a fost transformat in lege, a§a "'neat credem, cä, in starea
actualä a legislatiunii noastre, este nevoe de un act al
puterii legiuitoare pentru a se puteä recunoa§te existenta
unei persoane morale streine. Inteadevär, am väzut c5,
pentru a se recunoa§te o asociatiune de persoane sau de
capitaluri ca persoanä moral, este nevoie de o lege
nu existii nici un argument care sä ne facä sä admitem
ca atunci cand este vorba de un stabiliment strein nu
mai este nevoe de o lege, ci e suticient un decret regal.
nu ni se poate obiectà cä, dupä cum recunoa§terea
unui Stat strein se face din puterea executivil, tot astfel §i
recunoa§terea persoanelor morale din o tarä streinä trebue
sä se facä tot de aceea putere ; cäci orce Stat, din mo-
mentul ce existä cu toate conditiunile necesare unei so-
cietiiti politice, formeazd o individualitate particularä,
avand drepturi politice §i civile §i fiind In drept de a cere
respectarea personalitlitii sale. Or, dupä legislatiunea noa-
strä, Regele este acela care intretine relatiuni cu statele
streine ; Regele este acela care prime§te pe mini§tri pleni-
potentiari ; el este acela care acordä exequtur la consulii
numiti de puterile streine.
Or, fäcând toate aceste acte, el acordä o recunoatere
tacitä unui stat strein ; caci §tim cii recunoa§terea poate
fi expresä sau tacitli 1). Putand dà o recunomtere tacitä,
1) PradIer-Fodéré, Traité de droil intern, public européen et arnéricain

4, No. 138-139; G. Bry, Droll intern, public, p. 107.
www.dacoromanica.ro
68 PAUL NEGULESCU
nu este juridic a nu-i admite dreptul si poati acordi,

§i recunoa§teri exprese §i, recunoscind aceastä entitate
ca persoanä moralä In relatiunile diplomatice, Statul
nostru «Ii atribue pe cale de consecintä necesarä aceln.
caracter in domeniul dreptului privab 0 ; eici altmin-
trelea ar fi un obstacol la buna functionare a raporturilor
internationale care trebue sä existe intre natiunile civili-
zate 2). Dar natura particularä a acestei persoane morale-
precum §i faptul 6 existenta sa este recunoscuti In baza.
uzantelor internationale §i In afarä de un text de lege
fac ca ea sä aibä capacitatea restrinsä la actele referi-
toare la functiunea sa internationalä 8). ; cici principiul
chiar al independentei statelor s'ar opune ca un stat
strein sä fie supus la principiul autorizatiunii necesar-
conform art. 811 §i 817 C. c. pentru acceptarea donatiu-
nilor §1 legatelor 4).
Numai In mod exceptional a§à dar, pentru Statele
sträine, §i aceasta din cauza uzantelor internationale §i
pentru a nu se creä obstacole in funclionarea raporturi-
lor dintre State, se admite ca puterea executivä sä facä
recunonterea unei persoane morale sträine ; altmintre-
lea, pentru celelalte persoane morale sträine, nu putenv
admite clecál recunoa§terea din partea puterei legiuitoare ;
intrucAt nici Congtitutiunea, nici vre-un text de lege
posterior nu dau in aderea puterei executive dreptul de-
a crek persoane morale 5).
Aubry et Rau, Draft civil (ed. a V-a`, I, p. 269, nota.
Aubry et Rau, loc. cit. ; Fiore, Nouveau droll intern. public, I,
447; Laurent, Droit civ. international, IV, 126 §i 127; Laini in Journar
de droll intern. privé, XX, p. 273.
Aubry et Rau, loc. cit.
Ducrocq, Revue de droit public et de la science politique, I, p. 9 ;.
Desjardins, Revue de droil intern. privé, XX, 1025; Michoud, Revue de
droit intern. public, 1894, p. 193; Lela, Revue de droit intern. privé,
XX, p. 273; Aubry et Rau, loc. cit.
6) AO fiind, credem ci Comisiunea legatelor sau Olimpicilor din Gre-
cia, recunoscuti ca persoani morali la nol in tara, prin decretul din
13 Dceembre 1901, nu are finta legaii. Trebuii mai intAlu si I se rc-
www.dacoromanica.ro
Fiind necesar un act al puterii legiuitoare pentru a

se recunoa§te existen(a unui stabiliment public, pentru
-consideratiunile ce deja am al-Mat, nu se poate ca o
persoanä moralà streinä, care nu existà in ochii legii
noastre cleat ca o asociatiune de capitaluri sau de per-
.soane, adicä intocmai ca asociatiunile care s'ar constitui
Ja noi, sä dobandeascá In mod exceptional personalita-
tea moralä. Din momentul ce admitem teoria fictiunei,
-credem cä se impune necesitatea recunoa5terei din par-
tea puterii publice a ordirei persoane morale, fie cá aso-
-ciatiunea e formatá In /ark fie cä ea s'a constituit in
-sträinätate §i distinctiune nu se poate face ; nu se poate
-admite pentru unele recunoa§tere din partea puterei le-
pentru altele din partea puterei executive. Dar
pe langä acestea un interes de ordin mai inalt, ar tre-
bul sä fad ca, in special la noi, sä nu se admità recu-
noa§terea persoanelor morale streine decal. de cätre pu-
terea legiuitoare. Suntem o tara micä, supusä foarte
-adesea la influentele marilor puteri. Si se poate foarte
ii§or intamplà, datä stabilit principiul contrar, ca adicä
tputerea executivä poate acordà recunoateri, ca societáti
de propaganda', fie politice, fie religioase sä se stabileascä
la noi, i mult mai u§or vor puteä obtine dela guvern
recunoa§terea personalitätii morale, deck dela Parla-
ent 1).
-cunoasci existenja prIntr'un act al puterli legiuitoare i apoi si i se

-acorde autorizarea conform art. 811 C. c., pentru a puteit acceptit le-
gatul lisat In favoarea el de defunctul Zappa. Nu putem si impirtisim,
aceasti priviniA, pArerea emisA de distinsul profesor al facultäjii ju-
ridice din Bucuresti, d. Valerian Ursianu In Dreplui No. 7 si 8 din 1902.
1) Tribunalul Ilfov a. I (In majoritate) face o distincjiune. Este ne-
-cesari, zice tribunalul, o autorizare din partea puterli legiuitoare, &and
stabilimentul voe§te 5A functioneze /a noi In tara, este suficienti o au-
Etorizare din partea guvernului, cAnd e vorba de exercitare de drepturl.
.(Dreptul 9/903, sedinla dela 2 Ian. 1903. Comisiunea Olimpicilor eu mops-
Ftenitorii Zappa). Pe ce Intemeiazi tribunalul aceasti distincjiune,
-cAnd, dupi art. 66 din noul cod de proceduri, reese limurit ci pentru
-ca o persoani morali si poati sti In judecati este nevoe de a fi recu-
www.dacoromanica.ro
70 PAUL NEGULESCU
33. Art. 66 din noul cod de Procedurä civil, dup4

cum am artitat mai sus, stabile§te principiul ca orce sta-
biliment fie din tara, fie din sträinatate, are nevoe, pen-
tru a puteà sta in justitie, sä fie recunoscut de puterea
Aceasta recunoa§tere trebue sä fie data de pu-
terea legiuitoare
Art. 66 mai coprinde §i dispozitiunea ca stabilimentele
streine, nerecunoscute ca persoane morale in tara lor de
origine, pot stà in judecata, daca au cäpä tat recunoa§tere-
conform legii romane.
Prin aceastä parte a art. 66, se confirmä §i mai mult
ca legiuitorul a admis cu totul sistemul fictiunei, a pen-
tru dansul este indiferent c o asociatiune exista sau nu
ca persoanä moralä in strainatate : toate persoanele mo-
rale din alte tiri, afara de societátile comerciale, avand
numai existentä de fapt, ele uu pot exercità nici un
drept in Romania mai inainte de a ti obtinut recunoa-
terea ca persoanä moralä din panca puterei publice 2).
D. C. N. Busdugan profeseaza ca, chiar in urma in-
troducerii acestei dispozitiuni in condica noasträ de
procedurä, societätile streine, pot, in mod valabil, WI in
justitie fara nici o autorizare din partea Statului nostru,
d-sa admitand cà persoanele morale nu sunt creatiuni
ale legii, ci numai conceptiuni doctrinale, §i ca persoa-
nele morale streine aveau existenta de drept la noi
inainte de 1 Septembre 1900, färä nici o interventie din.
noscutli conform legii románe i cu ocazinnea desbaterilor atät in Ca-
mera at §i In Senat, s'a aritat cA recunoasterea trebue dealt printeo-
lege ? Numai in cazul art. 811 c. c., pentru a putei primi o donapune-
sau legat, stabilimentele publice san de utilitate publica, prealabil re-
cunoscute, primesc autorizare din partea pnteril executive. Distincilunea
formulati de tribunal, este deci, dupi noi, arbitrará.
Vezi desbaterile parlamentare ce au avut loc In Camera la i
Martie 1900, Edit. acialá a Procedurei civile, p. 581; In Senat la 2
si 8 Februarie 1900.
Vezi C. G. Dissescu, Dreplul, 1902, No. 3; V. Ursanu, Drepluir
8/1902; G. Mironescu, Revizuirea Codului de Procedurd civild, p. 94-95;.
Dem. Alexandrescu, Curier judiciar, 2/1902.
www.dacoromanica.ro
'mica Statului ; or, art. 66, dispunând cä persoanele

morale pot stä in justitie dacä au capacitate dupä legea
româná, a recunoscut dreptul de a stà in justitie tutulor
persoanelor morale chiar §i acelora formate numai prin
initiativa individualä.
Desbaterile parlamentare, cari au avut loe cu ocaziu-
nea votärii acestui articol, and s'a arätat adeväratele
idei ale autorului legii, d-sa le inläturà spunând cä acest
articol constitue o dispoziliune proceduralä ; ca, intrucat
procedura civilä are de obiect nurnai regularea exerci-
tiului drepturilor preväzute in Codul civil §i curn, in acea-
stä din urmä lege, nu gäsim nici un articol unde sä se
spung ca o persoanä moralá streinä are nevoe de o lege
pentru a putea exercità drepturi, dispozitiunea din art.
66 c. pr. civ. rämäne färä nici un efect 0.
Teoria sustinutá de d-1 Busdugan nu mi se pare fon-
data. Mai intáiu nu pot intelege, admitänd teoria d-sale,
cä inainte de 1 Sept. 1900 erau unele persoane morale
streine capabile §i alte necapabile in ochii legii române2).
Din momentul ce se admite 6 nu e nevoe de nici un
act al puterii publice pentru a li se recurroa§te existenta,
toate persoanele morale streine sunt capabile. Dar apoi
se poate sustine cA o lege de procedurä nu poate regulà
decât exercitiul drepturilor preväzute in Codul civil, când
din expresiunele intrebuintate in text §i din desbaterile
parlamentare, reiese in mod foarte ciar intentiunea legi-
uitorului? Condica civilä ca §1 procedura civilä sunt legi
ordinare §i totdeauna se admite principiul cä o lege pos-
terioarä poate cornplectà sau desfiintà dispoziliuni dinten
lege anterioarä.
Numai pentru u§urintä §i din cauza imultirii rapor-
turilor dintre oameni §i a necesitätii de a legiferà asu-
pra acestor raporturi s'au fäcut codificäri deosibite. Alt-
mintrelea, când societatea nu este a§à de inaintatä, dis-
C. N. Busdugan, .Rev. de Dr. pi Soc., Martin 1902, p. 410 gi urn].

'Mein p. 412.
www.dacoromanica.ro
72 PAUL NEGULESCU
pozitiunile de drept civil §i de procedurá sunt impreu-

nate inteo singurä lege. MA am avut noi legile noastre
inainte de codificarea din 1864. De altfel, chiar §i astäzi
gäsim dispozitiuni procedurale In condica civilä. De ce
nu am admite cä o dispozitiune de principiu ca acea for-
mulatä de art. 66 sä se gäseascä In procedura ?
34. Mona stirile au Inca personalitatea moralä in urma
legii de secularizare dela 15 Decembre 1863? Chestiunea
este controversatä 1).
Intr'un prim sistem se sustine 6 legea de secularizare,
tare prin art. 1 dispune cä toate averile monastire$ti din
Romeinia sunt $i reinkin ale statului, a avut drept efect
sä ridice personalitatea civilä a monastirilor ; aci ceeace
constitue In drept o persoanä moralä, este inflintarea §1
recunoa§terea unui patrimoniu distinct personificat In
mod fictiv §i corespunzand sau unui interes colectiv cand
este vorba de corporatiune sau unui scop anumit când
e vorba de fondatiune, a§à incat absorbirea acelui patri-
moniu astfel personificat inteun alt patrimoniu menit a
satisface acel interes sau a Indeplinì acel scop, atrage
1) Inainte de 1863, monastirile au avut la not, In mod nediscutabil,

personalitatea moralft. Aceasta reese din Pravila luí Matei Basarab glava
117, din Sobornicescul hrisov din timpul luí Alexandru Mavrocordat,
Domnul Moldovei (28 Sept. 1875) nude dupi ce se °presto "donattunile
ce s'ar putek face de citre oameni de jos (humiliores), In favoarea ce-
lor puternici si chivernisiti (potentiores) se adaogi ca daniile scl fie slo-
bode a se face Fi de calm toatd starea la sfiintele monastiri (Textul e
dat In Uricarul lui Codrescn, tom. Il si IV; un rezumat se giseste In
V. A. Urechili, 1st. Rom. I, p. 226-227 si Ii, p. 366-367) ; prin paragr
17, 43, 763-769 Cond. Calimach ; Partea I, Cap. VIII, § 4 Condica Ca-
ragea ; art. 80 al Reg. Org. al Moldova, din care se vede ci monastí-
rile posedau avert. Documente ¡Iterare ne dovedesc de asemenea cu
prisosintà eä monastirlle aveau personalitate, aci vedem o multime de
danii si legate !Acute monastirilor. Ask In Arhiva ist. a Romeinilor, III,
p. 191, vedem Intfun document din 1387 din timpul luí Mircea, ci se
face o danie unei monastirl ; Vezi diverse alte documente In aceit co-
lectinne oi In Uricarul; vezi Dim. Cantemir, Deserierea Moldovei, vezi si
C. G. Dissescu, Dreptul, 1892.
www.dacoromanica.ro
-dupä sine disparitiunea personalitätii de care patrimoniu

era legat.
In afará de aceasta monastirile sunt fondatiuni, iar nu
corporatiuni ; cci ratiunea de a existà a monastirilor nu
consista In comunitate de interese sau de activitate a
calugarilor, cl In ideia de a Inchina lui D-zeu un a§eza-
mänt pios.
Deosebirea Intre fondatiuni §i corporatiuni este eh'
substratul celor d'Intai este averea, pe cand la celelalte
substratul 11 constituiesc membrii din care se compun.
La fondatiuni subiectul drepturilor II formeaza averea,
pe ea` ta vreme la corporatiuni membrii cari le compun.
Monastirile flind ni§te fondatiuni pioase i prin legea
de secularizare, luanduli-se averea, ele au perdut prin
-acesta i personalitatea morará 1).
Un alt sistem, la care ne asociem, susline ea monas-
tirile nu au perdut personalitatea momia, In urma legei
.din 1863.
Inteadevär, monastirile având personalitatea juridica'.
Inainte de aceasta lege, iar legea din 1863 confiscându-le
avente In profitul statului, nu le-a atins Intru nimic per-
-sonalitatea ; caci este incontestabil ca. personalitatea mo-
mia este posibilitatea pentru un subiect fictiv de drepturi
de a avek un patrimoniu, adica drepturi i datorii apre-
-ciabile In bani. ì trebue si recunoa5tem ea patrimoniu
nu Inseamna avere : orce persoana trebue sa alba un
patrimoniu chiar daca nu ar avea bunuri de nici un fel.
Astázi Constitutiunea, prin art. 17, opre§te confiscarea
_generará a bunurilor ; sa presupunem Irisa cA aceasta
dispozitiune nu ar exista Oca confiscarea generalá a bunu-
rilor ar fi o pedeapsä admisa de condica penalä. Atunci
,persoanele cäror s'ar aplica acesta pedeapsä ar Incetà oare
1) In acest sens D. Aleaandresco, Trata, de drept civil romdn, IV,

p. 48 ai Dreptut, 1899, p. 620 si urm. ; B. Missir, Dreptul, 1879, p. 87;
Casatia rorn. I, Bulelin, 1878, p. 356; Dreplul, 11/79; Cartea Ias1, s. I,
12 Oct. 1899 ; Dreptul 76/99; Casatie s. u., Buletin, I, anul 1873, p. 267.
www.dacoromanica.ro
74 PAUL NE GULESCU
de a mai aveà personalitate ? s'ar puteä zice cti li s'a luat

patrimoniu ? Dupä noi, se face, de cätre partizanii sis-
temului advers, o regretabilà confuziune intre patrimoniu
§i elementele care-I alcätuiesc. Patrimoniul se compune
din drepturi reale §i drepturi de creantä, activ §i pasiv.
Atunci când se face o confiscare, chiar generalä, rezul-
tatul este o instreinare a bunurilor, a elementelor care
compun patrimoniul. Acesta insä Ilind o universalitate,
o entitate juriditä rämäne legat de persoanä pentru tot
timpul viefii 9.
Este ciar, cä, in urma confiscárii averilor monastire§ti
sávar§ite prin legea din 1863, personalitatea moralä a
monastirilor nu a- incetat de a subsistà. Trebue o lege
care sä ridice aceastä capacitate pentru monastiri, dupá
cum sa procedat In Franta unde, dupä secularisarea bunu-
rilor eclesiastice, care a a vut loc prin decretul din 2
Noembrie 1789, a trebuit sti intervie decretele din 5 Febr.
1790, 13 Febr. 1790, 18 'August 1792, 'pentru a ridicit
personalitatea congregatiunilor. De altfel, decretul orga-
nic din 30 Noembrie 1864 pentru regularea schimei mona-
hice§ti, aratä, in mod evident, cä aceasta a fost intenti-
unea legiuitorului din 1863. Intradevär, in art. 8 se vor-
be§te despre ceilugeirii f i ceilugäritele care-pi vor fi Mehl-
Rat averea la monastire, adicii se recunoa§te posibilitatea
pentru monastire de a aveà avere.
0 lege de datä foarte recentä, legea din 23 Ianuarie
1902, pentru intlintarea §i organizarea Casei Sf. Biserici
autocefale ortodoxe române, prevede in art. 1 alin. c., ch.
aceastä institutiune va controlà administratiunea averilor
bisericelor §i monastirilor precum §i a a§eztimintelor bise-
rice§ti ; in art. 7, din aceea§ lege, se adaogä cä averea
imobitä a monahilor, ailatä in coprinsul monastirei, pre-
cum §i toate mobilele, ce ar aveä, vor rämäne, dupä
moartea lor, propietatea monastirei.
1) C. G. Dissescu, Dreptul 3/1902; Planiol, Dr. civ. I, p. 292 gi urin.;.

Aubry et Rau, Droll city. ed. IV, vol. VI, p. 231.
www.dacoromanica.ro
A§a Incat, prin aceasta lege, se recunoage In mod'

neändoios cä monastirile au personalitate moralä, Intru-
cat au posibilitate de a avea un patrimoniu O.
35. Toate averile vacante §1 färä stäpani precum §i
ale persoanelor cari mor fail mo§tebitori sau ale caror
mo§teniri sunt lepädate se cuvin Statului, gläsue§te
art. 477 C. c. Vezi §i art. 499, 646, 680, 724, §i urm..
din codul civil.
Acest mod de a dobandi, particular Statului, se aplica
) tutulor lucrurilor de pripas, adica tutulor lucrurilor
rat:kite, al caror proprietar nu se cunoa§te (fr. épaves-
terrestres) sau al caror proprietar nu le reclamä intr'un
anumit termen : a§a lucrurile depuse In biurourile va-
male, sumele värsate la pote devin ale Statului, dupà
trecerea unui anumit termen (art. 16, 105, 136 §i unn.
din legea generalä a vämilor de la 1 Mlle 1905);
p) la toate obiectele gäsite pe tärmul sau In albia
räurilor navigabile, precum §i pe tärmul märei (épaves
fluviales et maritimes) ;
7) la bunurile ramas vacante prin suprimarea per-
sonalitatii stabilimentelor publice sau de utilitate pu-
blica; cad Inteadevar puterea publica care a acordat
personalitatea une stabiliment public sau numai de
utilitate publicä, poate sä i-o retraga print'un act de
aceea§i naturä cu acela prin care i-a acordat-o. i In
cazul acesta cui s'ar cuveni avutul stabilimentului des-
fiintat ?Pentru stabilimentele publice, dificultate nu poate
sat existe, ele fijad create de Stat, din fondurile Statu-
lui, °data cu suprimarea personalitätii, este u§or de
1) In sensul cA monastirile au inch' personalitate, se pronuniA: Al.

Degré, Scrieri juridice, I, p. 20 i urm. Acest autor dovedeqte cA monas-
tirile nu sunt fondatiunl, dup. cum susline d. Alexandresco, ci corpo-
rafIuni ; cA corporatiunile nu InceteazA de a fi persoane juridice
aceea el 11 s'ar sustrage toatA averea ; Gr. Peucescu, Dreptul, 78, 83 5i
88 din 1879; C. G. Dissescu, Dreptul, 1901, P. 433 si urrn.; Casatia, s.
I, 21 Sept. 1894, Dreptut, 67/94, Bulctin. 1894, p. 858; Curtea
Dreptul, 30194; Cantle I, 24 Octombrie 1902, Dreptul, 74/902.
www.dacoromanica.ro
76 PAUL NEGULESCU
inteles a averea stabilimentului sá fie värsatä In patri-

moniul general al Statului. Pentru stabilimentele de utili-
tate publica fie sub forma de corporatiuni, fie sub forma
de fondatitrni, acela principiu trebue aplicat. Ele fiind
create intr'un interes public, asocialii sau fondatorii nu
au nici un drept personal asupra avutului stabilimentului ;
persoana moralä incetând de a existä, bunurile tare
compuneau patrimoniul stabilimentului se gäsesc MA'
stapán §1 conform art. 477 C. c. ele trebuesc atribuite
Statului. Cu toate acestea practica admite unele solutiuni
de favoare a§à and e vorba de corpora tiuni, dad aso-
-ciatii au varsat cotizatiuni, se admite ca ele sä le fie
restituite, daa stabilimentul ' de utilitate publia des-.
fiintat a primit donatiuni sau,legate, se admite ca ele
sä fie restituite donatorilor sau legatarilor. De multe-
ori statutele acestor stabilitnente de utilitate publica
prevád ca, In caz de disolvare, fondurile sä fie remise
.unor alte stabilimente similare 1). Codul civil german,
prin art. 45, reglementeazä aceastä materie. Dui:4 pres-
-criptiunile acestui articol, daa persoana morala nu are
un scop lucrativ, adunarea asociatilor poate, chiar färä
prescripliuni statutare, in caz de dizolvare, sä atribue
patrimoniul unei fondatiuni sau institutiuni publice.
Acest art. adaoga a atunci and asociatiunea served
in mod exclusiv, dupa statute, interesele membrilor, pa-
trimoniul este impala It-Are membrii existenti in mo-
mentul dizolvárei, lar in celelalte cazuri, patritnoniul
-apartine fiscului.
Am väzut a atunci and e vorba de persoane morale
de interes privat, patrimoniul societätii se imparte futre
-asociati atunci and societatea se disolvä sau i se tidied
personalitatea 2);
3) la sucesiunile vacante.
Toate aceste bunuri, ce am enumerat, Statul le doban-
Hauriou, Précis de Droit administratif, a 4-a ed., p. 122, nota 2.

Pag. 22; Dreptul, 1902, p. 675.
www.dacoromanica.ro
de§te In virtutea dreptului säu de suveranitate. Oratorul

Tribuna tului, Sitnéon zicea cu ocaziunea discutiunei art.
768 C. c. fr. (680 C. rom.): «Ce qui n'appartient à aucurt
individu, appartient au corps de la Société, qui repré-
sente l'universalité des citoyens. Jouissant pour l'avan-
tage commun, il prévient les désordres qu'entreneraient
les prétentions de ceux qui s'efforceraient d'étre le&
premiers occupants d'une succession vacante» 1, Când
e vorba de succesiuni, Statul nu trebue considerat ca
mqtenitor, mo§tenirea e Inteadevär vacantä, adicä nu
sunt mo§tenitori, deest heres, cum ziceau Romanii, de
unde cuvéntul francez désbérence 2); §i dacä Statul ar
fi mo§tenitor, nici o succesiune n'ar mai fi vacantä 2).
Statul dobände§te bunurile succesorale ca bunuri vacante
§i färä stäpan, In temeiul dreptului säu de suveranitate.
Curtea de Apel din Paris, printr'o deciziune din 13
Decembre 1901, consideré cä Statul dobände§te succe-
siunele vacante cu acela titlu ca ceilalli mo§tenitori §i.
In virtu tea vointei presumate a defunctului 4). Impor-
tanta chestiunii nu este numai teoreticä, rezultatele,
practice sunt cu totul altele, dacä admitem cel de al
doilea sistem. A§A, dacá un testator exclude dela succe-
siune intreaga sa familie färä sä institue mogenitori,
dupii primul sistem testamentul fiind negativ, este ino-
perent, i prin urmare mo§tenitorii de sänge sunt che-
mali dupä lege la succesiune. Dupä cel de al doilea sis-
tem, acela care exheredeazä rudele sale, institue prin
aceasta hnplicit pe acei naqtenitori pe care legea
chiamä In lipsä de rude : sotul rämas In vie*. i Statul 6).
Lacré, V. p. 137.
Merlin, Repert. Deshérence; Lambert, De l'exhéreclation No. 419 ;.
Baudry-Lacantinerie et Wahl, Successions, I No. 658.
Baudry-Lacantinerie et Wahl, loc. cit.
Dalloz, périod. 1902, 2,177. Vezi i adnotatia profesorului Ambroise
Colin : Sirey, 1902, 2, 37.
5) Vezl decizia citati a Curtii de Apel din Paris ;G. Sreit, L'affaire,
Zappa, Paris 189i, pag 49.
www.dacoromanica.ro
78 PAIJL NEGULESCU
De asemenea, un strein moare in Romania ftira mo§-

tenitori, §i lash', dupä urma sa, avere mobilä §1 imobilä
situatä la noi in Ora. Dupá primul sistem, Statul ro-
man, in virtutea dreptului säu de suveranitate, va fi
chemat la succesiunea vacanta a streinului, §i va do-
band1 bunurile succesorale ca bunuri vacante 9 ; dupa
cel de al doilea sistem, succesiunea s'ar cuveni Statului
de originä in virtutea vointei presumate a defunctului.
36. Am väzut 2) ca stabilimentele publice §i cele
-de utilitate publicä pot primi donatiuni §i legate, flind
autorizate prealabil de puterea publica (art. 811 §i 817
C. c.).
In general orce persoana moralii ar trebui sa aibä ca-
pacitatea de a fi gratificatä ; cu toate acestea se discuta
dad societätile comerciale pot /1 instituite. Unii autori
sustin ca societátile acestea sunt lovite de o incapacitate
absoluta de a primi cu titlu gratuit; cad, zic dân§ii, per-
sonalitatea nefiind decat o fictiune, trebue sa se limiteze
la obiectul pentru care a fost creatä Societatea. Persoana
morala nu are alte drepturi decal acelea pe care le-a
-acordat legiuitorul, considerandu-le indispensabile pen-
tru indeplinirea functiunei sale 3).
Acest sistem confunda obiectul unei intreprinderi cu
capacitatea. 0 societate comerciala primind o liberali-
tate nu se indepärteaza intru nimic dela obiectul socie-
tatii ; ea va intrebuintà liberalitatea tocmai in vederea
obiectului, ce s'a avut in vedere la inflintarea societatii.
In societätile comerciale, sub fictiunea personalitätii se
regäsesc asociatii, ei au drepturi §1 obligatiuni personale ;
prin urmare cand e vorba de o liberalitate fäcuta unei
astfel de societati, beneficiarii sunt asociatii. AO. !neat
Demolombe I, No. 90 qi XIV No. 178; Laurent, Dr. civ. IX, No.
159 §i. Droit. intern. VI p. 435 at urm. Aubry et Rau, VI, p. 337; Hue,
Droil. Civ., V, No. 139, 140 ai 142; Bard, Dr. civ. intern, p. 238. G.
Streit toe. di.
No. 27.
Baudry-Lacantinérie et Colin, Donations, I, p. 101.
www.dacoromanica.ro
se poate zice cá liberalitatea este fäcutä asociatilor, cu

sarcina de a pune valoarea donatä sau legatä In intre-
prindere
Stabilind principiul cA societatile comerciale pot fi
instituite, trebue sa recunoa§tem ea ele nu au nevoe de
autorizatia prescrisä de art. 811 C. c. pentru stabilimen-
tele publice §i de utilitate publicä, de oarece aceasta
constitue o dispozitie exceptionalá, care nu se poate In-
tinde pe cale de analogie 9).
Pentruca un stabiliment sä poatá primi o donatiune
sau un legat, trebue sä aibä existenta legalä in momen-
tul deschiderei succesiunei (art. 808 C. c.). Prin urmare
stabilimentele care nu au decat o existenta de fapt nu
pot fi instituite. Cu toate acestea unii autori considerä
cä stabilimentul, care are existen/A numai de fapt, poate
fi asemänat, prin faptul vointei testatorului, care hotä-
ra§te anumite bunuri pentru un scop determinat, cu un
copil conceput, §i in virtutea principiului : infans con-.
ceptus pro nato habetur quolies de ejus commodis agitur,
fortnulat de art. 808 C. c., recunosc ca liberalitatea este
validä 3)..Räspundem ca comparatiunea aceasta e silita.
Inteadevär nu se poate asemana o fiintä fizicä cu una
fictivä. Fiinta fictivä nu-§i are existenta decat printeun
act al puterei publice §1 numai de atunci ; pe câtä vreme
persoanele fizice existä independent de orce interven-
tiune. In afará de aceasta, principiul, formulat de art. 808
C. c., este el Insu§ o fictiune §i fictiunile sunt de drept
strict 4). In afarä de aceasta, fictiunea cä copilul conce-
put este considerat ca niiscut, aplicatä la persoana fizica,
nu lash' dreptul nesigur deck 10 luni : durata cea mai
lunged a unei gestatiuni, pe Ma vreme, daca am apli-
Thaller, Trailé élém. de droii comm. edit. II-a, p. 191; Lot, Des
liberalités aux sociétés civiles el cornmerciales, Paris, 1895.
Trib. Senei in Sirey 81, 2, 251 cu adnotatia lui Labbé Contra Cam-
berlin in La loi din 8 Mai 1881.
Jacquier, Des congregations religieuses, p. 251 si urm.
Laurent, Dr. civ., XI, p. 264.
www.dacoromanica.ro
80 PAUL NEGULESCU
ca-o la persoane morale, dreptul de proprietate ar

rämäne In nesigurantä timp de 30 anii). Consiliul de Stat.
din Franta, printeo jurisprudentä constantä, admite cä se-
poate face o liberalitate unui stabiliment neexiständ legal-
mente In momentul deschiderei succesiunei ; aplic5 cu
alte cuvinte prin analogie dispozitiunea din art. 808 c. c..
rom. (906 fr.); se cere insä ca stabilimentul sä aibä per-
sonalitate in momentul acceptärii §i ca mo§tenitorii de-
functului sä consimth la executarea legatului, cu alte cu-
vinte sä renunte de a invocA exceptiunea existând In
profitul lor 2). La noi in general se admite cä legatul flicut
In profitul unei persoane morale neexistente incä in mo-
merttul deschiderei succesiunei, este caduc2).
Pentru a puteà face liberalitäti testamentare In profitul
unor fondatiuni, ce s'ar creià In viitor, practica juridicä
a imaginat urm5torul sistem : Se lasá ca legatar univer-
sal o persoan5 cu obligatiune de a creià fondatiunea, de
a face sä se recunoasa personalita tea §i de a 'i remite apoi.
aceastä avere legatä.
S'a obiectat cd legatul universal instituit cu o aseme-
nea sarcinä nu ar fi valabilä, c5ci legatarul, neputändu-se
folosi de nici o parte din bunurile defunctului, nu ar ft
decât un simplu executor testamentar sau o persoanä in-
terpusä, insärcinatä a primi bunurile §i a le transmite
unei alte persoane incapabile. Obiectiunile acestea nu sunt
ins5 fondate. Din coprinsul art. 888 C. c. reiese cä le-
gatul universal are de obiect universalitatea bunurilor, ce
testatorul va 15s5 ; cu alte cuvinte legatarul universal.
are vocapune eventualä la universalitatea bunurilor suc-
Sic: Laurent, loc. cit.; Demolombe XVIII, No. 586-589; Aubry et-
Rau VII, § 649; A. Geouffre de Lapradelle, Théorie et pratique des fon-
dations perpetuelles, 1895, p. 103 0 urm.
Contra: Th. Tissier, Dons et legs aux etavlissements publics p. 170;
Marguerie in Revue critique de legislation 1878, p. 528; Planiol, Dr. civ
III, p. 828, 1-a ed.
Tissier, Des dans et legs.
Trib. Ilfov, s. I, Dreptul, 1889, p. 366; Curtea de Apel din Bncu-
resti s. II, Dreptul, 1891, p. 90.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 81.
cesiunei, 6 el nu pierde aceasta calita te prin faptul ca

nu va trage nici un folos din legatul ce i s'a läsat;nu
se poate de asemenea vorbi de legat facut unui inca-
pabil prin persoana interpusa. Fondatiunea viitoare nu
este instituitä, legatarul universal este singur instituit cu
sarcina de a face sau a dà 1).
Art. 811 C. c. stabilqte cä se pot face liberalitati la sä-
racii dintr'o comuna, adica unor persoane incerte. De
cine insa va trebul sä fie acceptatä donatiunea. Textul
art. nostru 811 este reprodus dupä art. 910 francez, unde
ca §i la noi se spune ea se pot face donatiuni säracilor
dintr'o comuna, nu se aratá insä cine prime§te liberalitatea
cu sarcina de a distribul säracilor. Art. 910 fr. insá este
complectat de art. 937, unde se aratä cä liberalitatea trebue
acceptatii de administratia comunalä, cu alte cuvinte ad-
ministratiunea comunará este consideratä ca reprezen-
tantul legal al säracilor din comuna. La noi acest lucra
reiese din art. 5 al. c din legea pentru organizarea co-
munelor urbane din 31 Iulie 1894. Administratiunea co-
munalä, este consideratä ca reprezentanta legalá a &ara-
cilor din comuna, nu insä ca reprezentanta lor exclusiva.
37.Am vazut, cänd am vorbit de deosibirile dintre per-
soanele morale de interes privat §i cele de interes public,
ca acele din urma, au o capacitate mai restrânsa, cäci
este o regula de drept administrativ care cere ca fiecare
stabiliment public sii fie inchis intr'o specialitate functio-
nala. Atributiunile stabilimentului public sau de utili-
tate publica a fost fixate prin legea in momentul creärii
5i el nu poate mai tärziu säli intindä dupä voie atribu-
tiunile sale. Acesta este principiul cunoscut in dreptul
administrativ sub numele de principiul specialiteitii.
Acest principia are importanta sa mai ales din punctul
1) Casaile rom., I, Dreplul 25/92 In procesul pentru anularea testa-

mentului def. Otetelesanu, cari instituise legatar universal pe d. Ion Ka-
linderu cu, sarcina de a crelii o fondatiune; C. Ap. Bue. II 1890, 26 Noem.
Dreplut, 12,91; Trib. Ilfov, I, 27 Mai 18S9, Dreplui, 46/89.
P. Neguleseu. Tratat de Drept Administrativ ed. 11. 8
www.dacoromanica.ro
82 PAUL NE GUL ESCU
de vedere al controlului financiar ; caci stabilimentele

publice §i de utilitate publica sunt supuse acestui control
din partea autoritatii publico); §i, dacä acest principiu nu
ar exista, nu am mai avea categorii de stabilimente, ci
o adevaratii confuziune In atributiunile fiecarui stabili-
ment. Si apoi persoanele morale neavand existenta de
drept cuvänt In virtutea fictiunii creiate prin lege, ele
nu pot face once fel de acte, ci numai de acelea pe cari
le-a avut In vedere legiuitorul, cand le-a bäräzit perso-
nalitatea. Este o chestiune de ordine publica cari cere
ca aptitudinea lor juridicä sä fie märginitä la anumite
obiecte limitativ determinate; cäci, cum foarte bine zice
d. Ducrocq, «cette règle est indispensable pour maintenir
le respect des compétences et prévenir le désordre dans
les services publics2)».
La noi, principiul specialitätii este coprins in art. 811
§I 817 C. c. §i 93 din Constitutie. Conform acestor arti-
cole, stabilimentele publice §i de utilitate publica' sunt
incapabile a primi un legat sau o donatiune fära o prea-
labila autorizare din partea puterii executive. Stabilimen-
tul are facto testamenti passiva, adicti dreptul de a fi
instituit ; nu are Irish jus capiendi, adieä dreptul de a
primi liberalitatea, decat in urma unei autorizäri. Cu oca-
ziunea acordärii acelei autorizäri, pu terca executivä tre-
bue sä cerceteze, dacá executarea liberalitätii este profi-
tabila interesului general, daca sarcinile impuse de tes-
tator sau donator intra In atributiunile stabilimentului
beneficiar §1, In caz negativ, nu trebue sa dea autori-
zare. De pildä, un testator lash prin testament o avere
oarecare unui spital, persoana monad, ca sa Jelin-
Art. 44 din legea pentru organizarea comunelor urbane, din 31
Julie 1894; legea Casei bisericilor din 1902, art. 1; legea contabilitätii
generale a Statului din 8 Octombre 1893, art. 233 §I urm.
Ducrocq, Dela personnalild civile en France du Sainl-Siège In Revue
du droil public, I, p. 68; A. Girou, Droll public de la Belgique, pag. 174
Berthélemy, Droll administralif, p. 526 i urm. ; Béquet et Laferrière,
Répertoire du droll administralif. Dons el legs, t. XII, pag. 192.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMINISTRATDI 83
teze o scoalä. Spitalul nu va putea fi autorizat sä pri-

meascä legatul, de oarece sarcinile impuse prin testament
nu inträ In cadrul a tributiunilor sale. El are drept atribu-
tiuni sä ajute pa cei bolnavi, iar nu sä dirijeze scoli. Dacä
puteterea executivä ar da totus nn decret de autorizare,
acest decret ar fi ilegal Intrucit ar schimba capacitatea
stabilimentului fixatä prin legea de creare 5i 5tiut este
cii puterea executiva nu poate face acte prin care sh
schimbe sau sh modifice legile (art. 93 Constitutie, art.
.5 alin, h din legea Curtei de casatie). Trebue sä adao-
gäm, cä autoritatea administrativä se pronunta numai
asupra utilitálii executárii liberalitatii ; chestiunile de vali-
clitate, acele relative la Intinderea si intelesul dispozitiu-
nilor coprinse in donatiune sau testament sunt rezer-
vate tribunalelor judecatoresti.
Liberalita tea, facutd unui stabiliment, cu sarcini, care
nu inträ In cadrul atributiunilor lui, prin urmare este
anulabilä si mostenitorii de singe ar puteà care inaintea
tribunalelor anularea ei, Intrucat nu se poate deroga dela
dispozitiuni care intereseazä ordinea publica' si bonele
moravuri (art. 5 si 1003 C. c.) 1).
In Fran/a, Consiliul de Stat admite ca o atenuare a
acestui principiu si pentru ca beneficiul liberalitätii sä fi
pierdut pentru public, ca, atunci cand o liberalitate este
facutä unui stabiliment public sau de utilitate publica ca
obligatiuni care nu intra In specialitatea acelui stabili-
ment, acel stabiliment, neputind fi autorizat a accepta,
beneficiul liberalitatii trebue dat unui alt stabiliment in
a carui specialitate infra obligatiunile impuse de testator.
1) Baudry-Lacantinérie et M. Colin, Donalions, I, p. 186 si um. pre-

cum si autoril citati la pag. 43 nota 2; Laurent, Dr. eft). I, No. 287.
In Franta conform art. 900 C. c. conditiunile imposibtle si ilicite fiind
considerate ca nescrise in donatiuni si testamente, majoritatea doctrinei
si a juriiprudenlei, mai ales administrative, consideri liberalltatea ca va-
lida', lar sarcinele care nu intri in specialitatea stabilimentului ea nescrise.
La not, unde dispozitiunea din art. 900 Cod. civ. fr. a fost suprimatà,
iiberalitatea Ina, trebue socotiti anulabila conform art. 5 si 1008 C. c.
www.dacoromanica.ro
84 PAUL NEGULESCU
Tribunalele 'MA considerd asemenea legate drept caduce,

de oarece nu au fost acceptate de adeviiratul legatar 1).
Unii autori §i o parte din jurisprudenlä sustin cà prin-
cipiul specialitcilii este o mäsurd pur administrativd, care
nu are sanctiune civilä 2); cä prin urmare odatä autori-
zat stabilimentul sä primeascä liberalitatea fricutd in pro-
fitul sdu, autoritatea judecatoreasca este incompetentä ca
sä se pronunte asupra validitàii donatiunei sau legatu-
lui rezultänd din faptul ca sarcinile impuse de 'testator
sau donator nu inttä in cadrul atributiunilor stabili-
mentului instituit. Alii, voind de asemenea sä impace
principiul specialitätii eu libertatea de a dispune, botd-
räsc cä, atunci and opera, pe care testatorul a voit s6
o creieze, nu inträ in atributiunile personnel morale, opera
Ins5,5 va formä un stabiliment subsidiar depinzänd de
stabilimentul instituit, insä cu personalitate deosebitä 8).
Ambele aceste sisteme nu ne satisfac. Intradevär nu
se ponte sustine cä principiul specialitätii este o mäsurä
administrativä lipsitá de sanctiune civild. Din momentul
ce am stabilit cä principiul acesta e de ordine publicd,
toate clauzele, prin care se derogä delä specialitatea unui
stabiliment, §i care ar fi inserate intr'o liberalitate, poar-
td in ele nulita tea intregului testament sau donatiuni (arg.
art. 5 i 1008 C. c.). De asemenea nu se ponte spune crt
stabilimentuI are capacitate sd primeascii liberalitatea,
care depd5e§te cadrul atributiunilor lui, cu conditiune ca
opera însü sà formeze un stabiliment subsidiar, tiepin-
zand de stabilimentul instituit i având personalitate dis-
tinctä. Stabilimentul instituit este lovit de incapacitate
de a priml atari legate, putin intereseazä cum va admi-
Tissier, Trailtf des Dons el legs No. 226 si urm. Hauriou, Dr. adm.,.
p. 809 si urm.
Bequet-LaferrIère loc. cit.; Castilla franc. 31. Ian. 1893 ; Sirey, 93.
1, 345; Dalloz, 93, 1, 513 si nGtele ; Sirey, 96, 1, 129 cu nota prof. Meynal;
Dalloz, 95, 1, 317 cu nota d-lui M. Planiol.
Hauriou, loc. cit.; Dem. Negulescu In opinia la sent. trib.
Afacerea Olimpicilor, Dreplul 9/903 sl Curier Jud. 49/903.
www.dacoromanica.ro
nistrà fondul. Stabilimentul subsidiar are §i mai putin

acest drept de oarece nu are personalitate in momentul
deschiderii succesinnii §i, chiar daca ar aved, nu este
dansul persoana ciireia s'a adresat liberalitatea.
Un stabiliment de utilitate publicá dinteo tall straind
poate care prim' in Romania o liberalitate cu sarcini,
care nu intra in specialita tea acelui stabiliment ? i cine
este chemat sa examineze, dacä principiul specialitatii
este respectat, autoritatea administrativá din tara noasträ
sait acea din tara de originä ?
Principiul acesta al specialitätii flind mai mult o regula
de politic administrativä, o dispozitiune de ordine publicd
internd, avand importanta mai ales, dupa cum am artitat,
din punctul de vedere al controlului financiar, nu trebue
aplicat ciad este vorba de persoane morale sträine, care
nu voesc sä. aibd In tard sediul sau o sucursalä, i ca.-
rora lasandu-li-se la noi o liberalitate, inteleg sä continue
aclivitatea lor tot numai in tara lor de origin5 1).
In ce prive§te contractele, stabilimentele publice
au capacitate uneori complecta, alteori au nevoe de au-
torizare, flind supuse tutelei adininistrative. Contractele
din care derivä un venit sau o cheltuialá pentru stabi-
liment trebue sii fie incheiat in urrnä pe baza unei
licitatiuni publiee (art. 70 din legea Comptabilitätii pu-
blice din 21 INIartie 1903). Art. 71 arata care sunt ca-
zurile exceptionale and se pot incheià contracte prin
build invoialä 2). In ce privege comunele i judetele avem
art. 196 §i 217 din legea Coznpt. publice.
In general, interesele stabilimentelor publice sunt
conduse de autoritati anume desemnate prin legi, care
Michoud in Revue de Droil public,1894; Duerocq, Ilev, de dr. publ.

1894., p. 68.
Pentru furniturile, transporturile, arenchirile imobilelor Statului,
a caror cheltulara sau venit nu trece de 10.000 lei, pentru orce furni-
turi, transporturi, etc., cand se cere ca opzratiunile guvernului sA rimfie
secrete, pentru oblectele ce se pot gilsi numai la o singuri persoanä, etc.
www.dacoromanica.ro
86 PAUL NEGULESCU
fixeazä §i limita capacitätii lor ; cu alte cuvinte stabili-

mentele publice lucreazä prin mandatari.
Se poate Irish' intampla, In mod extraordinar, ca afa-
ceri administrative sä fie gerate de oameni cari nu au
nici un mandat, adicá nici o delegatiune din partea pu-
terii publice, sau de§i au o delegatiune, Irish% prin ges-
tiunea sävär§itä, ies din cadrul puterilor lor concedate.
Avem oare in cazul acesta o negotiorum gestio care ar
puteà obliga stabilimentul public, pentru care s'a fäcut
gestiunea, conform art. 991 Cod civil ?
Cateva exemple ne va arätà importanta cestiunii. Pre-
supunem cä un particular face diverse acte absolut ne-
cesare pentru conservarea unei clädiri apartinänd Sta-
tului ; cä ar face diverse constructiuni necesare pentru
exploatarea unei moii apartinänd unui stabiliment public.
lath cazuri uncle aplicatiunea art. t191 C. c. este de ne-
tägäduit ; cäci este vorba de administratiunea domeniulni
privat. Dar putem merge mai departe. Un particular
face un pod pe un drum comunal sau judetean, sau plä-
te5te o datorie urgentä a unui stabiliment public, cum
de pildd o contributiune de räsboi pusii asupra unui
ora, sau o datorie pe care stabilimentul nu poate sä o
plateaseä ; un primar sau un prefect fac acte de acelea
pe care numai consiliul comunal sau judelean puteau sä le
facä, depäpsc cu alte cuvinte limita atributiunilor lor. /WI
fijad vorba de un contract pentru cumpárare de efecte de
cazarmament necesar jandarmilor rurali din judet (art.
39 din legea dela 1 Septembrie 1893 asupra jandarme-
riei rurale §i 71 al. 2 din legea pentru consiliile judetene)
pentru o valoare mai micä de 20.000 lei, uncle prin
urmare trebuià sä se pronunte singur consiliul judetean
asupra contractului färä nici o autorizare (art. 50 §i 71
din legea pentru consiliile judelene), prefectul gäse§te de
cuviintä ca sd incheie singur un asemenea contract. Fur,
nizorul, indeplininduli obligatiumle, va putea oare cere
sä fie plait de judet, sau va trebui sä cheme in jude-
www.dacoromanica.ro
catii pe prefect, cari la randul säu sä intenteze o actiune

recursorie contra judetului?
In asemenea cazuri avem oare quasi-contractul de ges-
tiune de afaceri §i stabilimentele, pentru cari s'au Meat
asemenea acte, stint ele obligate conform art. 991 C. c.?
Chestiunea este contraversatä. Sunt autori cari sustin
cä particularii nu pot sä se amestice In administratia
unui serviciu public, cäci dach am admite gestiunea de
afaceri ca posibilti, am aveh o adeväratä dezorganizare
Dentru finantele publice §i o eludare a tutelei adminis-
trative la cari sunt supuse stabilimentele publice ; dar
pentrucä nu e just ca cinevá sä se Imbogäleascä In pro-
fitul altuia, trebne sä recunoa§tem gerantului actiunea
de in rem verso, prin cari va obtine profitul pe cari l'a
tras stabilimentul din aceit gestiune 1).
Alti autori recunosc cä, In asemenea cazuri, existä o
adeväratä gestiune de afaceri, cáci gerantul gereaza afa-
cerea altuia in afarä de once conventiune §i ca intentiu-
nea de a se obligit §i de a obliget fatá de el persoana
a cärei afacere a gerat-o. Este o chestiune de echitate de
a restitui gerantului bate cheltuelile utile fäcute de (Mit-
sui pentru a apärà interesele stabiltimentului public. Sunt
acte patrimoniale, pe care le-a facut gerantul §1 pe care
puteä sä le facd §i persoana moralá. CAt prive§te obiec-
liunea cä, admitAndu-se gestiunea de afaceri ca posibilä
s'ar eludà principiul tutelei administrative, räspundem
§i minorii, cari sunt incapabili §i supu§i tutelei, pot
fi obligati prin gestiunile utile fäcute de un tertiu. Trebue
sä recunoa§tem gerantului, când gestiunea sa a fost uti15,
dreptul la actiunea negotiorum gestorum contraria 9.
Ducrocq, Dr. adm. II. ed. IV No. 1335; gi 1525; T. Huc, Com du
code civil, VIII, pug. 504. Consiliul de Stat din Franta, admite aces
mod de a vedeà: Do/loz, 90, 3, 38; 86, 3, 36.
Vezi S. 1895 I p. 185; F. Herm. Code. civ. sub art. 1372 No 56;
Dalloz 1878 I 205, raport. Dareste ; Laurent XX 339 ; Christophle, Traité
des travaux publies, H-a ed., I, pag. 370 gi urm. Galati II apel, Com.
Galati cu Soc. Basalt 1904; Casatie I, 14 Fehr. 1878, Buletin 1878, pag. 71.
www.dacoromanica.ro
88 PAUL NEGULESCU
Furnizbrul sau antreprenorul care a contractat cu pri-

marul sau prefectul, care nu era autorizat, este §i &a-
sul un negotiorum gestor. AO Incät aceastä calitate dc
negotiorum gestor apartine §i prefectului sau primarului,
precum §i comerciantului, care a fäcut lucräri sau a dat
furnituri pentru comunä, dacei aceste lucrdri sau furni-
turi au fost receptionate sau numai luate in posesiune de
stabilimentul public. El are deci dreptnl sá primeascii
valoarea lucrärilor sau furniturilor. Aceastä opiniune o
Aceastä opiniune la care ne asociem este impärtasitä de Hauriou, Dr.
adm., pag. 794; Gautier, Précis des illatières adm., pag, 87 ; Casatia Fran-
ceza. In Dalloz, 82, 1. 31 si trimiterile. Vezi trimiteri In Michoud, Ges-
lion d'aff, appliquée aux services publiques In «Ann, de l'enseignement
sup de Grenoble«, t. 5 No. 1. Brémond, Revue critique, 1893, pag. 636
No. 4. Trib. Ilfov s. I In sentinta dela 25 Octombre 1902, Curier jud.
78/902 sustine eh' un contract incheiat de Prefect in afara de atributi-
unile sale si pentru interesele judetului, devine contract perfect, daca
Cu ocaziunca darii de seami a veniturilor i cheltuielilor (art. 51 legea
pentru consifine judetene) anuale nu intervine un vot al Consiliului
judetean, prin care sa se oblige Prefectul a ccre rezilierea contrac-
tului incheiat de Prefect. Dup. noi, admilándn-se un asttel de
sistem, s'ar inläturit cu desävarOre principiile drcptului nostru pu-
blic, ar fi ca si cum in drptul privat, am admite ca un contract
incheiat de un tutore, iara avizul consiliului de familie, cand acesta e
neceser, devine perfect, daca, co ocaziunea darii socotelilor de cAtre tu-
tore, consiliul nu s'a pronuntat de loe asupra lui. Daca o asemenea rati-
ficare tacita este inadmisibilä, cand este vorba de interesele unor minori,
ea este si mai putin de admis can d sunt In joc interesele judetului. Intea-
devar dupft art. 50 din legea consiliilor judetene, conslliul judetean este
chemat s'a se pronunte asupra tutulor chestiunilor care intereseaza jude-
tul, Prefectul este numai executorul hotfirlrilor consiliului art. 91). Con-
tractul incheiat de prefect nu are niel o valoare, daca nu este admis
de consiliul judetean. Daca am admite ca posibilä ratificarea tacita pen-
tru un contract Incheiat de prefect farä autorizare, numai din faptul
consiliul, ca ocaziunea (lard socotehlor, nu a cerut rezilierea, desi ponte nici
nu aveh cunostinta de accst contract, atunci am eludh principiul ea" ac-
tele administrative trebue sä aibä forma scrisä, decisiunea emanand dela
uu corp deliberant trebue sa fie consemnata inteun decret sau inteo
simplà deciziune datati $i semnata pentru a se puteh verifich competinta
persoanelor care au facut actul ; de asemenea admitandu-se posibilitatea
unei asemenea ratificar tacite s'ar inlfitura principiul tutelei administra-
tive, adici controlul pe care autoritätile superioare 11 exercita asupra ac-
www.dacoromanica.ro
putem sprijini pe un argument de text tras din art. 494

c. c., care stabile§te cà proprietarul nu poate piistra
pentru dansul constructiunile fäcute de un tertiu pe locul
säu decdt plätind valoarea materialului §i pretul muncii.
Situatiunea antreprenorului e exact aceea prevazutä de
art. 494.
Daeä' autoritatea chernatä in mod legal sä se pronunte,
ratifid gestiunea, nu mai incape indoialä cà obbgatiunea
deviná perfectä ca cum ar fi fost contractatá de un
rnandatar. Ratifictirile trebuesc fäcute nu conform art.
1190 cod. civil, ci potrivit art. 1546 c. c. .
40. IA general, la noi, se admite cä o persoanä moralä
este räspurizatoare de prejuditiile cauzate altor persoane
telar !acute de administratiunele locale si in genere de stabirmentele pu-
bike, control absolut necesar pentru unitatea administratiunii publice
care este conslintit de legile noastre administrative (vezi No. 35).
Inteo asemenea spetS, not nu vedem decht o gestiune de afaceri,
daca persoana cu care a contractat prefectul a executat lucrarea.
In cazul chnd persoana care a contractat cu judetul declara eh voieste
sa renunte la contract si prefectul accepta aceasta propunere, nu poate
tot ansa sh vie si sa excipe lipsa de capacitate a prefectului de a luh
o ataccre decisiune si si ccara executarea contractului, de oarece inte-
lege sa-st retraga. renuntarea. In adevar, dansul cand s'a adresat la pre-
fect, s'a adresat la reprezentantul legal al judetului, care a gerat afa-
cerea judetului chnd a luat deciziunea.
Legea insast recunoaste acest drept de gestiunc de afaccri a prefec-
tului chnd e vorba de chestiuni urgente (art. 92 din legea consil. jade-
lene) cu obligatiunea de a supune actele la ratificarea consiliului judetean.
Or, ratificarea prcsupune efect retroactiv. Prin faptul cà chemat In
judecatit pentru a executh contracted, judetul, prin organul sat], consi-
liul judetean, da autorizare prefectului ca sa se judece (art. 91 legea
pentru consiliile judetene), iar nu sh execute contractul, inseamni ea
ratifica actul prefectului.
1) Vezi Fuzier Herman. Réperloire alphabélique de droil français et
&ranger cuvantul confirmation No. 2 $i 103. Se socoteste ea o ratificare
un proces verbal de receptiune provizorie sau definitiva (art. 47 si 50 din
conditiunile generale de Intreprinderi publice), inscrierea unui credit in
budget pentru plata lucrarilor, recunoasterea datoriei printr'o incheiere
facuti de autoritatea competenta (Curtea Galati II, Soc. Basalt cu pri-
maria Galati, Dreptul, 1905), plata unui acompt, etc. Vezi Christophle
Travaux publics a II-a ed., vol. I, pag. 373, No. 804.
www.dacoromanica.ro
90 PAUL NEGULESCU
prin fapta sau prin negligenta administratorilor. lor Acea-

sta responsabilitate este bazatä pe dispoziliuntle art. 998
si 1000 C. c.
Chestiunea nu este insa asa de simplä. Nu se poate
bunioarä pretinde ca mandatul pe care persoana moralä
l'a dat administratorilor si a avut oarecare limite, pe
care mandatarii le-au depäsit cand au cauzat faptul
cit, care a prejuditiat pe un tertiu, câ, in asernenea caz,
faptul flind personal al administratorului, responsabili-
tatea nu trebue oare sä fie tot personalä?
Savigny, care considera persoana moralä numai ca o
creatiune a legiuitorului, sustine cä «persoana moralä nu
poate comite delicte, pentrucä acest lucru este strein de
esenta si de destinatiunea specialä a persoanei morale».
Si mai departe adaogä, CO «orce delict presupune dolus
sau culpa, adicä vointa i responsabilitate i prin urmare
nu poate fi imputat persoanelor morale, dupä cum nu
este imputat copiilor sau nebunilor 1). Nu trebue sä apli-
cam acelas principiu cand e vorba de dol sau culpä co-
mise de representantii persoanei juride in executarea unui
contract : cäci atunci e vorba de modificare inseparabilä
a obligatiunii principale i vointa persoanei juridice este
tot ash de indiferentä ca i aceia a unei persoane fizice,
al carui mandatar ar fi comis o culpä sau ar fi intrebu-
intat dol in executarea contractului».
Deci, dupa Savigny i dupä scoala lui, o persoanä juri-
died nu respunde la culpa extra-contractualä a admini-
stratorilor säi. Conform echitatii, persoana moralä este
tinuta unmai de actio de in rein verso, adicä sä restitue
quunto locupletior fact= est.
Dupä teoria antropomorfica sau realista, Willenstheorie
sustinuta In Germania de Besseler i Gierke, teorie care
considerä persoana moralä ca o ninth' colectiva realä,
reale Gesammtperson, avand o vointä distinctä de vointa
1). Savigny, Syslante de droll rom. (GuCtnoux) §§ 91 si 95. Acest sistern

e.,te adoptat de Curtea de Apel Iasi s. II, Dreptid 20/75.
www.dacoromanica.ro
indivizilor care compun colectivitatea, persoana morala

räspunde de orce consecinte pagubitoare ar avea pentru
un tertia un act facut de reprezentantii ei. Legiuitorul
poate sä nu recunoasca aceasta voinlä colectiva, dupii
cum in alte timpuri nu recunosteà personalitatea robu-
lui, el poate sa o limiteze, dar toate acestea nu impie-
dica ca vointa aceasta sa existe in mod real 1). Admi-
/And cii persoanele morale au o vointa proprie, con-
cluziunea este ca ele pot face acte legale sau ilegale si,
pentru aceste din urmä, ele sunt raspunzatoare. Admi-
nistratorii persoanei morale sunt persoane fizice care
voesc In numele ei ; ei nu sunt prepusi. Prin urmare,
pentru faptele ilicite comise de administratori, trebue
sa admitem responsabilitatea direct:1 a persoanei juridice
pe temeiul art. 998 C. c.; ba chiar si responsabilitatea
penalä. Persoana moral, putänd avea si prepusi, va
putea fi raspunzatoare si potrivit art. 1000 C. c.
Dupa noi, ambele doctrine cad In exageratiune. Am
arätat deja ea nu se poate susline ca exitä identitatea
absolutä intre persoana fizicä si cea moralä. Numai per-
soana fizica are vointä si intelingenta, vointa persoanei
morale nu este altceva decât rezultanta vointelor asocia-
tilor Intr'o corporatiune, a administratorilor intr'o fon-
datiune. Nu se poate, pe de alta parte, considera per-
sona morard cu o fiintti creata numai de legiuitor. In
orce persoanä moralä constatam ea exizta si o parte
reala : vointa manifestata de una sau mai multe persoane
fizice, de a abdica o parte din personalitatea lor In pro-
!Hui unui nou subiect de drepturi.
Trebue neaptirat sti recunoastem ca persoana monad
are o vointä ; ea este iezultanta vointelor indivizi/or
cari compun societatea si este deosebitä de vointa aso-
ciatilor 2) ; a nu-i recunoaste vointa sau a i-o restrange
Gierke, Die Genossenschafistheorie und die deutsche Rechtsprechtzng,
pag. 724.
Max Nordau, Paradoxes, cap. III: *On peut dire que tons les
hommes, it l'état normal, ont certains qualités qui constituent une va-
www.dacoromanica.ro
Si2 PAUL NEGULESCU
cat se poate de mult, dupä cum fac partizanii lui Sa-

vigny, este a nu-i recunoate posibilitatea de a aveá
drepluri, cäci nimeni nu ponte aveä drepturi, dacà nu
are vointä, dreptul neflind decát o vointii manifestatd in
conformitnte cu legea .5i apäratti de lege. Legiuitorul re-
gulamentánd aceastä expresiune de vointe ii (id o formä
legald, ii dd existentä in ochii legij, dintr'o stare de fapt,
o transformä intr'un subject legal de drepturi 1).
Odatd recunoscut principiul cd persoana moralä are
o vointä, ea poate, in executarea scopului situ, sá o
exercite fiicfind acte licite sau ilicite. Nu se ponte spune
cd a comite acte ilicite nu inträ in destinatiunea ce a
fixat legiuitorul persoanei morale in momentul recu-
noa5terii ; legiuitorul ii acordd personalitatea in vederea
indeplinirei unui scop ; pentru indeplinirea acestui scop
persoana morald lima' poate intrebuinth mijloace permise
sau nepermise. i, pentru aceste din urrnii, trebue si ad-
mitem eh ea ii angajenzd responsabilitaten. Altmintre-
lea trebue sd socotim persoana morala ca o !Hula Cu
totul privilegiatä avánd numai drepturi nu i obliga tiuni 2)
Actele ilicite pot fi siivar5ite de reprezentantii directi
ai persoanei morale, adicn de acei cari voesc §i lucreaza
In numele ei, cum de pildä pentru Stat miniOrii ; con-
'cur commune, identique, supposons égale 5. x. valeur qui est augmen-

tee dans les individus supérieurs d'une autre valeur différente pour che-
que individu, et qui pour cela devra étre appelée différemment pour
chacan d'eux: solt, par exemple, égale à b, c, d, etc. Cela étant admis,
il en resulte que, dans une assemblée de vingt hommes, tons des gé-
nies, du plus haut rang, ou aurait 20 x et seulement I. b, 1 c, 1 d
etc. et nécessairement les 20 x vaincreraient les b, c, d isolés ; c'est-à-
dire que ressence humaine vainerait la personnalité individuelle et le
bonnet de l'ouvrier couvrirait complétement le chapeau du philosophe).
V. Encrico Ferri, Nuovi Orizzonti, a doua edit. p. 484; Sc. Sighele, La
foule criminelle, p. 13 sl urm.
Miehoud in Revue du dr. public el de la science politique en France
et d l'élranger, 1895, p. 417.
Michoud, loc. cit,; Meucci, Della responsabilitit indirella delle am-
millsirazione publiche In Archivio giuridico, t. XXI, p. 341.
www.dacoromanica.ro
siliul judetean cand e vorba de judet, consiliul comunal

sau primarul, cand e vorba de comuná, adunarea gene-
rala sau consiliul de administratie cand e vorba de so-
cietäti anonime, etc. Actele comise de aceste organe
unui stabiliment sunt considerate ca [liad facute de sta-
bilimentul insu5 §i prin ttrmare, dacii actul e ilicit §i a
prejudiciat pe cineva, persoana moralá riispunde potri-
vit (art. 998 C. c. 1 .
Persoana moralä poate srt aibä §i prepu5i §i in cazul
acesta ráspunde de consecintele prejuditiabile ale acte-
lor saviirite de dan5ii, potrivit art. 1000 C. c. Ea are
sä-§i impute culpa in eligendo cáci ea i-a numit §i
un drept de directiune §i de control asupra lor 2), nu a
luat toate másurile necesare pentru a evità säviirirea
unor asemenea acte, culpa in vigilando 3).
Judecätorii nu pot fi socotiti ca prepu§i ai Ministerului
de Justitie, ctici odatä numiti, ei constituiesc o putere
deosibita de puterea executivii, puterea judecátoreasa.
Actele lor, adich sentintele, jurnalele ordonantele, nu sunt
supuse nici unui control din partea Ministerului. Cevit
mai mult, legea de organizare judecátoreascti declard ina-
movibili mare parte din judeditori4). Cu toate acestea ju-
decatorii uneori pot 11 instircinati Cu administratiunea sau
ptisttarea unor valori apartinand particularilor. /n cazul
acesta, judecatorul nu mai face oficiu propriu zis de ju-
decátor. In aceastá calitate de conservator sau adminis-
Caz. rom I decizia 308/1785, Buletin 1885, p. 671; Caz. rom. I
199/93, Bul. 1893 p. 549; Caz, I 51/69, Bul. 1879, p. 101; Caz. I 26/1890,
Bul. 1890 p. 38; Caz. I 445/90, Bul. 1890 p. 1424.
Sourdat. Responsabilité, II No. 885; Laurent, XX No. 570 i urm.
Dacal am admite cft nu poate sA existe deal numai responsabill-
tate indirectA, atunci in multe cazuri, persoana moral& ar puteii inla-
turà responsabilitatea, judetul de pildh ar putek arfith and ar fi vorba
de un fapt al prefectului, cA prefectul nu e prepusul judefului cfici nu
a fost ales de alegltori, sau cA consiliul judelean, nu are un drept de
directiune san comandament asupra lui. In acest sells Casalia romAnä
I 5/76, Buletin 1876, p. 19; Caz. I 158/77, Buietin 1877, p. 156.
4) In acest sens Cas. I, 7/80, Bul. 1880, p. 70. kl
www.dacoromanica.ro
94 PAUL NEGULESCU
trator, el este un prepus al mlnisterului de justitie 5i ca

atare'i pot angaja riispunderea prin greplile sau actele
ilicite ce ar comite. De pildä judecatorul sindic prin ad-
ministraliunea sa gre5itä, face prejuditii unui particular.
Acesta are drept potrivit art. 1000 c. c. sä ceara repara-
rea prejuditiului cauzat1), un jude de instructie pierde
garantiile sail corpurile de delict depuse la Cabinetul säu
de instructie partea vätämatä poate sá se planga contra
rninisterului, potrivit art. 1000c. c. 5i sä ceara repararea
daunei cauzate de prepu5i sill in timpul 5i cu ocaziunea
indeplinirei mandatului lor.
In ce priveste responsabilitatea penalä a persoanei mo-
rale, am väzut 6 este admisä de partizanii teoriei realiste.
Persoana moralä nu este insä o liinta complect realá.
Ea are numai un element real, vointa asociatilor sau
fondatorilor de a crea persoana moralá, pe care se gre-
feaza apot nn element fictiv, ideia de personalitate, care
consista in a-i (la o flintä deosebita de acea a asociati-
lor sau a fondatorului, avánd capacitatea de a aveà un
pa trimoniu.
Intr'o fondatiune trebue sä existe una sau mai multe
persoane care sä voiascä in numele ei ; de asemenea
intr'o asociatiune sunt rnai multe persoane desemnate
de asociati, cari voiesc in numele asociatilor. Nu trebue
lima sä confundam persoana acestor reprezentanti cu
insäli persoana moralá. Prin faptul cä ace5ti reprezen-
tanti mor, persoana moralä nu inceteazä, pentruca ea
exista independent de persoana fizicä a administratorului.
Nu se poate concepe ca o societate sä fie datá in jade-
catä 5i pedepsitä penalice5te pentru un delict comis de un
rector sau membru din Consiliul de administratiune pen-
tru motivul cä nu se poate concepe a un mandant sä räs-
punde penalice5te pentru crimele sau delictele comise de
un mandatar, 5i apoi responsabilitatea penald se aplica nu-
1) Curtea de Apel Bucure0i I, No. 205 din 15 Sept. 1905 (n^publicatA) ;

Casalie I decizia 213 din 17 lank 1886, Bzzlelin, p. 513.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMINIS TRAT1V 95
mai la persoane reale. Or, am v5zut a persoanele morale

au uumai un element real, vointa asociatilor sau vointa
fondatorului §i un element fictiv, ideia de personalitate.
In dreptul penal, se pedepsesc, in vederea unei apä-
räri sociale, numat persoane fizice. Or, ce interes are so-
cietatea sä se apere in contra unor vointe lipsite de per-
soanele fizice -I- o fictiune ? Si apoi cum s'ar putea aplica
pedeapsa inchisorei unei persoane morale ?
Persoanele fizice, care voiesc in numele persoanelor
morale sunt reprezentantii lor. Or, sistemul legislatiunei
noastre admite asemenea reprezentanti legali, cari pot
s'a angajeze pe altii In mod civil, cärora le angajeazä
responsabilitatea civil, dar nu pot sä le angajeze §i res-
ponsabilitatea penalä. De pildd tutorele pentru minor,
sau pentru interzis, etc.
Acest sistem, preconizat de noi, este admis qi de Co-
dul de comert prin art 151, 152, 153, 187.
Prin urmare persoana moralä nu rdspunde penalice§te,
räspunde numai civilmente pentru urmärile prejudicia-
bile ale actului delictuos O.
Dupä noi, nu se poate concepe ca pedeapsa sä lie apli-
cath altcuiva deck autorului real al actului, adicä per-
soanei fizice ; legea pedepse§te pe acel individ care avánd
vointä §i pricepere a comis o infractinne ; §i in cazul and
o infractiune la legea penalá s'ar comite de un reprezen-
tant al une persoane morale, consecintele penale ale fap-
tului incriminat trebue sä-i rámde personale lui.
La pricipiul personalitätii pedepsei, se admite mai multe
exceptiuni de ex., legea timbrului pedepse§te Cu amendä
pärtile, cari au servit ca timbru inferior celui stabilit de
lege. Inteun contract, unde una din pärtile a fost repre-
zentatä prin mandatar, pedepse§te pe mandant dei con-
traventia la lege a fost fäcutä de mandatar, pe stabili-
ment, dei contraventia a fost sävär§itá de admisistrator
1) C. G. Dissescu In Dreptul 1903, pag. 661, pare a nu admite acest

mod de a vedea.
www.dacoromanica.ro
96 PA UL NEGULESCU
(art. 88 leg. timbr.); tot asemenea legea vamilor (art. 197)

pedepsege pe proprietarii marfurilor cu amenda i con-
fiscarea, facandu-i raspunzatori de faptele agentilor §i ser-
vitorilor lor. Apoi Codul silvic care in art. 21 vorbe§te de
responsabilitatea antreprenorilor sau cumpärätorilor de
paduri Or, un stabiliment poate aveä aceastä calitate. In
toate aceste cazuri, evident ea §i reprezentantul persoanei
morale, cari a fäcut actul ilicit, este raspunzator; el este
tinut aläturi de persoana morala sii repare prejuditiul
cauzat sau sà plateascei amendä. Este insá §tiut ca amen-
fiscale nu pot fi considerate ca penalitáli propriu zise.
De ordinar asupra lor se poate transige (art. 44 Codul
silvic) i prin faptul cä se urmäre5te proprietarul sau an-
treprenorul, iar nu autorul contraventiei, ele au mai mult
caracterul de reparatiune.
Statul §i subdiviziunite sale trebue considerat sub
cloud aspecte : 1) ca putere publica, §i 2) ca persoana
morala. Cand reprezentantii Sta tului lucreazä in califa te
de delinatori ai puterii publice, fac acte de autoritate;
cand 'MA lucreazä in nutnele Statului persoana mo-
rala, fac acte de gestiune. Sau mai bine, prin acte de
aotoritate trebue st integem acele acte administrative,
prin care se ordonä sau se interzice ceva administratilor,
pecath vreme acte de gestinne sunt acelea prin care se
conservä, se mare§te sau se micFireaza un patrimoniu
§i pe care administratiunea le indep1ine5te tri numele
stabilimentelor publice.
Autoritatea administrativá, cand da o ordonanta, cand
la o dispozitiune reglementara, lucreaza ca detinatoare
a suveranitätii. Unii autori considera cä pentru asemenea
acte, responsabilitatea Sta tului nu este angajatä, de0 poate
mäsura a fost ilegal luatä, §i a cauzat un prejuditiu. De
pildä un prefect, inchide o fabrica ca flind insalubrä. Se
constata mai in urmá ea' masura luata a fost gre§itä intru-
cat fabrica indeplineä toate conditiunile cerute de lege.
primar da o ordonanta de aliniere pe care apoi o revoaca
§i da o alta. In aceste cazuri, zic danii nu ponte existà res.
www.dacoromanica.ro
ponsabilitate. Acestea sunt acte de suveranitate §i contra

actelor Suveranului nu exista despágubire. Altmintrelea ar
trebui säadmitem acela§ principiu 5i fa tä de sentintele ju-
decatore§ti. Judecatorli lucreaz5 §i dan§ii, ca §i administra-
torii, ca detentori ai suveranitatii, §i atunci, cand ei dau o
hotarare eronatä, care ar fi reforma Li de instantele supe-
rioare, pot cauza un prejuditiu i cu toate acestea nu se
poate cere despägubiri. A5a o sentintä data de tribunal
cu executiunea provizorie, sau o deciziune a Curtii de
apel au fast executate, facanclu-se apel sau recurs in ca-
satie, sentina sau deciziunea se reformeazä, dar partea
cit§tigatoare nu mai poate reparà starea de lucruri, creatä
prin executarea facuta de adversar, cand ar fi vorba de
pildä de sume de bani §i cand adversarul ar fi insolvabil.
Ceva mai mult, in materie penalá, o persoanä poate fi
condamnatä la inchisoare 5i, in timpul executarii osande,
se constatä eh' a fost nevinovat. Se va anula scntinta
condamnatorie, dar, pentru prejuditiul suferit de con-
damna t atat moralice§te cat 5i materialice§te, nu se va
puteä cere dela Slat nici o reparatiune. In Franta, consta-
tându-se tocmai adevárul acestor principii, s'a admis prin
legea din 8 Iuniu 1895 principiul ca Statul sä repare preju-
ditiul suferit de acei pe nedrept condamnati. O asemenea
lege este foarte echitabild 5i ar trebui sí existe 5i la noi.
La noi insä, Statul este respunzátor pentru urmärile
prejuditiabile ale unui act de autoritate fäcut ilegal.
Acest sistem, admis de jurisprudentä, reiese, dupa cum
vom vedeä in capitolul urmätor, din complexul legisla-
tiunii noastre. El a fost consacrat in mod formal prin
legea din 1 Iuliu 1905, pentru organiz. Curtei de Ca-
satie (art. 76).
Gaud insä este vorba de un act de gestiune savar§it
de un functionar al Statului, act, care a putut ocaziond
o pagubä unui particular, acesta, necontestat, are drept
sä cearä reparatiunea prejuditiului suferit.
Vom tratet chestiunea aceasta a resposabilittitii stabili-
mentelor administrative pentru actele fäcute de functio-
P. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ ed. H. 7
www.dacoromanica.ro
98 PAUL NEGULESCU
narii lor, in mod mai amánuntit, atunci cAnd vom vorbi

despre actele administrative.
Bibliografie Lucreiri generale: Savigny, Traité de dr.

romain, II; Aubry et Rau, Cours de droit civil, a V edit.
vol. I § 53 §i 54; Huc, Droit civil, I No, 201 §i urm.;
Houques-Fourcade et Baudry Lacantinérie, Droit Civil
Des personnes, I No. 297 §i urm.; Laurent, Droit civil,
I No. 288-316; Béquet et Laferriére, Répertoire de
droit administratif, cuvântul Dons et legs Block, 1891 a
III-a ed., cuvântul Etablissement public ; Degré, Scrieri
juridice, I; Planiol, Traité élém. de droit civil, 1; Alfred
des Cilleuls, Du regime des établissments d'utilité publique,
1891, un vol. In 80; Simonet, Traité élém. de droit adm.,
a VI-a 1900; L, Say. Dictionnaire des finances, cuuvântul
établiss. public ; Berthélémy, Traité élém. de droit adm.,
Paris, 1901 Hauriou, ; Précis de droit adm., ed. III-a,
1897, un vol. In 80, p. 138; Ducrocq, Traité de droit adm.
Lucräri speciale ; Vareilles-Sommières, Les personnes
morales ; Michoud, Responsabilité de l'Etat, In Revue de
droit public, anul 189; Mongin, Situation juridique des
sociétés dénueés de personnalité in Revue critique anul 1890;
Dem. Negulescu, Le probleme juridique de la personnalité
morale et son application aux sociétés civiles et comerci-
ales. Paris 1900; Capitant, Introduction au droit civil, p.
107; Gierke, Die Genossenschaftstheorie und die deutsche
Rechtsprechung, Berlin, 1887; P. Negulescu. Studii de isto-
ria dreptului romdn, p. 213 §i urm.
www.dacoromanica.ro
CAPITOLUL V
Actele Puterii executive
41. Act administrativ; materii administrative. 42. Diviziunea actelor

administrative; acte de autoritate i acte de gestiune. 43. Acte
de guvernimfint, acte regulamentare, acte de administratie activi
sau administratie puri ai acte administrative de naturi juridiei.
44. Formalitfiti necesare la facerea unui act administrativ. 45.
Caracterele until act administrativ. 46. Control ierarhic. 47.
Tutela administrativii. 48. Actiunea administrativä. 49. Deose-
hire intre actiunea administratIvi i cea judeatoreascii. 50. De
cine sunt interpretate actele administrative 51. Competinta
tribunalelor judecitoreati de a judeci actele administrative. 52.
Responsabilitatea administratiunii nftscind din acte administrative.
63. Drept, drept patrimonial si simplu interes. 54. Fapt personal
al functionarului.
Prin act admintstrativ, intelegem un act fäcut de

un funcionar din ramul administrativ relativ la o materie
administrativä, care inträ in atributiunile acelui functionar
Prin materii administrative se intelege tot ce contribue
la conservarea §i progresul societätii, de pildä siguranta
publica, impozitele, instructiunea, agricultura, industria etc.
Vom vorbi in special despre materiile administrative.
In partea II-a a acestei lucräri, in acest paragraf ne vom
ocupà numai de actele administrative.
Stim ca Statul (ca §i subdiviziunile sale) trebue
sä fie privit din douä puncte de vedere : a) ca putere
publicä i b) ca persoanä moralä. Corespunzätor la aceste
www.dacoromanica.ro
100 PAUL NEGULESCU
2 aspecte ale Statului, trebue sä impArtim actele admini-

strative In 2 categorii : 1) acte de autoritate prin care se
ordonä sau se interzice ceva administratilor, adicä acte
pe care le fac autoritatile administrative in calitate de
detinatoare a Suveranitätii nationale, cum de pildä regula-
mentele, ordonantele, unele decrete etc, ; 2) acte de ges-
tiune, adicä actele prin care se conservä, se máre§te san
se micpreaza patrimoniul Statului §i pe care admini-
stratiunea le indepline§te in numele Statului persoana
moralä. Un prefect inchide un stabiliment industrial potri-
vit art. 102 din Regulamentul pentru industriile insalubre
din 24 Septembre 1894; un primar da o ordonantä de
aliniere etc., iatä acte autoritate. 'Cand insä Ministeru,
de Domenii arendeaza o nao§ie a Statului, and prefectul
In urma deciziunii Consiliului judetean, incheie un con-
tract, conf. art. 71 al. 2 din legea pentru Consiliile jude-
-tene, cand primarul inchiriazä un imobil al Primariei,
toti ace§tia fac acte de gestiune.
Aceste din urmä acte sunt absolut asemenea cu actele
pe care un particular le face pentru administratiunea
averii sale proprii, sau mai bine ca acelea pe care un
tutore le face pentru administratiunea averli pupilului
säu ; ele nu implicâ intru nimic ideia de suveranitate.
Pecatä vreme actele de prima categorie nu pot fi facute
deck de aceia cari au exercitiul puterii publice, care
dei!' O portiune din Suveranitatea nationalä.
43. Actele de autoritate ale puterii executive se impart
In 4 categorii :
1. Acte de guvernämdat, adica actele pe care Consti-
tutinnea §i legile le rezervä Puterii executive, rani alt
control deck al Parlamentului §i al opiniunii publice.
Se pot cità ca exemple : raporturile pe care eful pute.
rii executive le are cu Parlarnentul (dreptul de a con-
vocci alegatorii hi vederea alegerilor ,pentru Camera §i
Senat, dreptul de convocare, de prorogare, de dizolvare
al Parlamentului, dreptul de a comunica ca Parhmentul
www.dacoromanica.ro
prin mesagii etc.), tratatele §i conventiunile cu puterile

streine, faptele de räzboi etc.
Tribunalele judecatore§ti nu stint competente sä judece
ilegalitatea unor asemenea acte, nici sà atribue vr'o des-
pägubire persoanei vätämate printr'un asemenea act 1).
Acest principia este stabilit formal prin art. 5 alin. h
din legea dela 1 Julia 1905 pentru organiz. Cartel de
Casa tie.
2. Acte reglementare sau regulamente administrative,
cari constituiesc ni§te regule de conduitä obligatorii petru
administrati §1 care diferä de lege prin aceea cä e opera
puterei executive, pecätä vreme legea e opera puterii
legiuitoare.
Prin legile, pe cari le face, puterea legiuitoare poate
sä impunä cetätenilor orce obligatiuni, chiar contrarii
principiilor constitutionale §i puterea judecätoreascä este
datoare sä le aplice §i sà ordone exesutarea, cäci ¡ideal"-
torul nu are dreptul sdjudece constitu(ionalitatea unei legi 2)
Curtea de Casatie romana s. II, deciziunea dela 25 Ianuarie 1900,
Dreptul 16/900, pag. 129, In procesul dintre Compania de Navigatie Egea
si Ministerul de externe. Vezi pag. 126 si urm.
Judecatorul, dupa noi, nu poate sa refuze aplicarea unei legi sub
pretext de inconstitutionalitate ; caci a admite contrariul ar insemna
recunoastem o incalcare din partea puterli judecitoresti asupra puterii
legislative ; ar 11 alt dam puteril judiciare o autoritate politica superioarä
celorlalte puteri, ceeace ar fi contrariu principiului separatiunii puterii
ior, Inscris in Constitutiunea noastra (art. 31 si urm.).
0 lege, regulat data ca forma, se impune judecitorilor, care trebue
sa o aplice, iar nu sa o judece, cu alte cuvinte duprt cum se exprima
d. Esmein, judeciltorii sunt competent] pentru a aplich i interpreth legile
dar incompetenti pcntru a aplica si interpreta Constitutiunea; cad regu-
lele pe care Constitutia le impune puterii legislative n'au alta sanctiune
cleat constiinta legislatorilor i responsabilitatea lor moralii fati de
natiune. Nu se poate ca niste magistrati, care trebue secundum legem
non de legibus judicare, si fie fficuti judecatori ai Parlamentului.
In sensul acesta : Laurent, Dr. civil I n. 31; De Fooz, Droit adm.
-beige, I, p. 321; Thonissen, La constitution beige, ed. III No. 511 ; Luigi
Palma, Corso di diritto costituzionale, II, p. 346; Bluntschli, Droil public
général (t. fr.a II edit. p. 94) zice cà puterea legislativä rezumil Statul
In Intregime, pe cand celelalte autoritiiti nu suut &cat organe particu-
www.dacoromanica.ro
102 PAUL NEGULESCU
puterea executiva nu are Irish aceea latitudine In facerea

regulam en telor.
In adevär, orce regulament trebue su aibä ca bazä un
text de lege pe care sä caute sa-I aplice. Daca s'ar face
un regularnent care ar creà obligatiuni §i ar reglementà
raporturi neprevazute prin nici o lege, aceasta ar costi-
till o incalcare a atributiunilor puterii legiuitoare din
partea puterii executive §i regulamentul ar ri ilegal. De
asemenea, dacä, prin dispozitiile din regulament se deroga
de la principiile stabile prin lege, regulamentul e iar4
ilegal.
In adevär art. 93 al. 9 din Constitutie recunoa§te Regelui,
ca §ef al Puterii executive, dreptul de a face regulamente
pentru executarea legilor §i adaoga cà printr'insele el nu
poate rnodificci sau suspendci legile.
Judecätorul când este chemat sà facä aplicarea unui
regulament trebue sä observe, dacä el este legal §i numai
atunci va puteà sä-1 aplice, altmintrelea trebue sä-i refuze
executarea (art. 93 al. 9 Const. §i 385 al. 9 c. p.); cu
lare. Cum deci partea ar puteà judecit Intregul ? Tot in acest sens
Esmein, Droit constitutionnel, p. 421; Dem Alexandresco, Droll ancien
et moderne de la Romanie, p. 266; Casatia rom. 11 Marte 1896, Dreptul
38/86.
In sens contrariu ; Casatia, Buletin 1875, p. 233, Dreptul 64/75; De
C. Popescu, Dreptul 38/1883; D, Alexandresco, Explic. teoret. z pract.
a drept. civ. rom., I, p. 19. Savantul profesor din Iasi si-a schimbat
Insa opinia In lucrarea sa francezä, Droll ancien et moderne de la Roma-
nie; C. G. Dissescu, Curs de Drept public rometn, II, p. 532.
Constitutiunile americane proclama principiul cä puterea judecator
reasca poate judecà Constitutionalitatea unei leg]. Ash, in Statele-Unite,
curtea federali. cu ocaziunea judecarii unui proces, poate declark o lege.
ca inconstitutionala si sa refuze aplicarea ei (Esmein, op. cit p. 416),
tot acelas principiu gasim si In Constitutiunile din Mexic de la 12 Fe-
bruarie 1857 (art. 101), In Constitutiunea republicei Argentina din 25
Sept. 1860 (art. 101), Constit. republ. Brasilia din 24 febr. 1891, art. 59
§ 1. Conform Constitutiunil franceze din anul VIII, precum i ceiei din
14 Ianuarie 1852, Senatul era paznicul Constitutiunii si al libertiltilor
publice. Niel o lege nu putea sa fie promulgati mai Inainte de a-i fi
fost supusa Senatului care o examina daca e conforma cu Constitutia.
www.dacoromanica.ro
alte cuvinte judecátorul are dreptul §i este chiar dator

sei judece legalitatea unui regulameut.
Cevä mai mult, prin legea din 1 Iulie pentru 1905
Organ. Curtii de Casatie, se stabile§te principiul cä dacä
printeun regulament, fäcut cu cälcarea legei, s'ar violà
un drept al unui particular, acesta poate cere inaintea
Curtii de Casatie anularea regulamentului (art. 5 litera
h §i art 37 alin. 7), Mira cát 11 privqte (art. 72 alin. III).
Dreptul acesta, recunoscut Puterii executive, de a face
regulamente, este foarte iolositor ; cäci Administra-
tiunea este mai in mäsurá decät Parlamentul sä cunoascä
toate circumstantele §i dificultätile la care ar dà na§tere
aplicarea unei legi i poate mai lesne sä le preantämpine
prin prescriptiuni amänuntite. Si apoi se poate intamplà
ca aceste dispozitiuni regulementare, fäcute pentru apli-
carea unei legi, sa nu fie suficiente. Experienta dove-
dind a ceasta, puterea executivä va puteä, in cazul acesta,
sä modifice regulamentul, sau sä-1 complecteze mull mai
u§or decat dacä asemenea dispozitiuni de amänunt s'ar
luà printr'o lege 1).
Uneori Regele exercitä puterea reglementará in urma
unei invitatiuni formale pe care i-o face legiuitorul. A§A
bunioard gäsim asemenea invitatiuni in legea din 1 Febr.
1874, asupra regimului inchisorilor (art. 4), in legea din
15 Aprilie 1879 asupra märcilor de fäbrici §i de cornert
(art. 31), noul cod de procedurá civilä (art. 746), etc.
Nu trebue insá sh consideräm aceastä invitatiune din
partea Puterii legiuitoare ca o delegatiune pe care aceasta
o face Puterii executive. Regele are putere proprie de a
face regulamente, concedatä lui prin Constitutie, nu are
nevoe deci de nici o delegatiune 2).
Puterea executivä, fäcând un regulament, poate oare
sä stabileascii o pedeapsá pentru acela care ar contraveni
C. G. DIssescu, Curs de drept public, ramtin III p. 814; Bel thélémy
Traité élém. de droil adm., pag, 90.
Berthélémy, op. cit. p. 91 ; Esmein in Revue politique el parlamentaire
din 1 August 1894.
www.dacoromanica.ro
104 PAUL NEGULESCU
la dispozi/iunile reglementare ? Trebue sä räspundem

negativ la aceastä chestiune. Inteadevär art. 16 din
Constitutie stabile§te a nici o pedeapsä nu poate fi,
infiinlatä nici aplicatä, decat in puterea unei legi. Puterea
executivä nu are deci dreptul de a infiintà pedepse. Cu
toate acestea, nu e mai pulin adevärat cä mai toate
regulamentele au diverse penalitäti drept sancliune ;
insä aceste pedepse, amendä sau inchisoare polilienesa
(art. 1 c. pen.) sunt stabilite, derivä dintr'o lege. De ordi-
nal-, and inteo lege se prescrie facerea unui regulament,
se preväd §i pedepse pentru acei cari ar contravenì la
acele regulamente. MA putem cità legea comunalá din
7 Maiu 1887, art. 31 ;legea pentru organizarea comu-
nelor urbane din 31 Iulie 1894, art. 41, legea pentru
consiliile judelene din 2 Aprilie 1864, modificatä ultima
datä 1) la 31 Main 1894, art. 69 etc. Dar, in afarä de
aceasta. condica penalä prin art. 385 al. 9 stabile§te pe-
depse pentru acei care ar edlcd regulamenlele /acute dupd
lege de cdtre pulerea administrativd ; prin urmat e §i in
cazul and legea specialä nu ar prevede anumite pe-
depse pentru acei cari ar contraveni la regulamentele
fäcute pentru aplicarea ei, totu avem o pedeapsä sta-
bilitä prin lege. Regulamentul, and se ocupä §i dânsul
de pedeapsä, nu face decât tot oficiul de aplicare a legii,
stabilind pedeapsa in limitele fixate de legiuitor.
Am vilzut cä art. 93 din Constitulie recunoa§te Regelui
dreptul de a face regulamente. Acest drept insd nu a-
parlin numai §efului puterii executive ; consiliile comu-
nale (art. 31 din legea comunalä din 7 Main 1887 §i
art. 41 din legea dela 31 Iulie 1894 pentru organizarea
comunelor urbane), consiliile judelene (art. 69 din legea
pentru consiliile judetene), prefectul (art. 23 din legea
dela 1 Noembre 1892 pentru organizarea autoritälilor
adm. exter. depend. de Ministerul de Interne) au drep-
1) Ntodiflarile anterioare au avut loe in anti 1866, 1872 (31 Martie),

1833 (1 Martie), 1889 (12 Aprilie), qi in fine 1894.
www.dacoromanica.ro
tul de asemenea a face regulamente in limitele atribu-

tiunilor lor. Mini§trii nu au drept de a (la regulamente,
deck in cazuri speciale, când o lege le-ar conferi un
asemenea drept ; ei propun numai Regelui prin raport
proiectele de regulamente, care, nurnai in urma apro-
bärii i sernniiturii Regale §i contrasemnärii Ministrului
(art. 92 Const.), iau caracterul de regulamente §i devin
apoi obligatorii prin publicarea in Monitorul Oficial.
Dacä insä Ministrul nu poate face regulamente de ad-
ministratiune generalä, el poate uneori sä dea aprobare
unor regulamente fäcute de o autoritate inferioarä. A§à
regulamentele fäcute de prefect §i de consiliile comunale
rurale nu devin lucrätoare deck dupä aprobarea fäcutä
de Ministrul de Interne (art. 23 din legea pentru org.
aut. adm. exter. depend. de Minist. de Interne, din 1
Noembre 1892 §i art. 45 alin. ultim din legea dela 1 Mai
1904) ; pentru regulamentele fäcute de consiliile judetene
(art. 89 din legea pentru cons. judetene) i comunale art.
41 din legea dela 31 Iulie 1894) se cere aprobarea Regelui.
Cu toate acestea art. 122 din legea judecätoriilor de
ocoale dä, in contrà Constitutiei un drept excesiv mini-
strului de justitie de a complectci legea §i de a o inter-
pretci cu drept de autoHlate (vezi art. 34 din Constitulie).
In Franta, se face distinctiune intre regulamentele
simple §i regulamente de administratie publicä. Pentru
confectionarea unui regulament de administralie publicä,
este necesar avizul Consiliului de Stat in adunare ge-
neralä.
La noi, unde numai avem Consiliu de Stat, aceastá
diviziune nu prezintä nici un interes. De ordinar, cand
puterea legiuitoare face inteo lege idvitatiune puterii
executive de a confectiona un regulament pentru apli-
carea acelei legi, intrebuinteaza expresiunea de regula-
ment de administratiune publicei (art. 31 din legea mär-
cilor de fabrici, art. 746 c. pr. c.), alteori aceä de regu-
lament de ordine publicei (art. 5 din legea din 21 Martie
1896 pentru construirea unui doc plutitor in portul Ga-
www.dacoromanica.ro
106 PAUL NEGULESCU
lati) sau regulament general (legea inchisorilor art. 4) §i

In fine in unele legi numai simplu regulament (legea
sanitarä din 3 Aprilie 1885, art. 151).
Acte de administratie purei sunt acte fácute de ad-
ministratiune, lucrând in mod discretionar, ca putere
publicä. Spre ex. numirile §i revocärile functionarilor,
exercitiul tutelei administrative, diversele autorizatiuni,
declaratiunile de utilitate public:1 In materie de expro-
priere pentru cauzä de utilitate publicä, etc. 1). Cel mai
mare numär de deciziuni fac parte din aceastii catego-
rie de acte administrative. Aceste acte pot atinge inte-
rese, insá nu pot vätämä drepturile particularilor 2) ; cäci
atunci ace§tia pot cere anularea lor inaintea Curtii de
Casatie potrivit art. 5 §i 37 din legea dela 1 fulie 1905
pentru organizarea Curtei de Casatii. (Se excepteaztl insä
actele de tuteld administrativä §i de control ierarhic,
art. 91 din aceea5 lege).
Acte administrative de naturei juridicd, care pot atinge
interesul particularilor §i chiar drepturile tor. Ele au
drept obiect de a-determinä unele obligatiuni sau drepturi
pe care legea le impune sau le conferä particularilor3).
Astfel sunt actele administrative prin care se stabile§te
un drept de pensiune in favoarea unei persoane, sau actele
prin care se stabilete §i se percepe contributiunile directe,
actele relative la recrutare, etc.
44. Orce act administrativ trebue
1. Sä emane dela o autoritate administrativd. Prin au-
toritate administrativä, trebue sii intelegem orce functio-
nar sau corp administrativ care are dreptul de a lua de-
ciziuni producAud efect juridic. Astfel avem : Regele, mi-
ni§trii, prefectii, sub-prefectii, consiliile judetene, prima-
Vezi enumeratia datii de Dufour in Trdié de Dr. adm. (a 3-a ed.
VIII, p. 504.
Fuzier Herman, Répert. génér. alph. du droil franqais cuy. Acle
adm. No. 6. Vezi No. 53.
3)1. B. Simonet, Trailé elem. de droil public el adm. (ed. a 4-a, 1902
pag. 155.
www.dacoromanica.ro
rill, consiliul comunal, etc. 1). Cateodata aceste autori-

tali deleagä puterea sau partea dinteinsa, altor funcio-
nan, delegatiunea insä trebue sä fie expres5 §i In limitele
legii, a§à ministrul poate delega parte din puterile sale
secretarului general (leg. din 19 Apr. 1892, pentru org.
serv. adm. centrale a minist. de interne, art. 10, legea
pentru org. adm. centr. a Minist. Cult. §i Instr. publ.
din 4 Sept. 1892, art. 4, etc.); primarul poate delega
partea din puterile sale ajutoarele sau capilor de servicii
(legea comunala din 31 Julie 1894, art. 48 §i 10, art. 74
din legea pentru comunele rurale din 1 Maiu 1904); pre-
fectul poate delega puterile sale directorului de prefec-
tura (leg. asupra cons. judet., art. 91; leg. pentru org.
autorit. adm. exterioare depend. de rninist. de interne,
din 1 Noembre 1892, art. 28);
Trebue srt distingem autoritatile administrative, adicä
functionarii §i corpurile administrative, avand dreptul de
a Ina deciziuni §i de a angaja administratiunea prin de-
ciziunea lor, de agentii Insarcinati numai Cu prepararea
deciziunilor (functionari de birouri) §i de agenti de
execu tar e ;
Sä aiba forma scrisd. Dacä deciziunea emanä dela
un corp deliberant, ea e consemnata intriun proces-verbal,
daca emanä dela un singur administrator, ea poartä nu-
mete de decret sau simplii deciziune ;
Sä fie datat g senuzat, pentrca astfel sä 53 poatä con-
stata, dac5 persoanele, cari au fäcut actul, erau compe-
tente la aced epoca.
Pe langa aceste formalitali, cari trebue sä existe nea-
pärat in orce act administrativ, sunt unele acte cari,
mai inainte de a fi savarsite, au nevoe de unele ruásuri
pregätitoare, necesare pentru a facilità lucrarea admi-
riistratiunii §1 a o lumina in ce prive§te chestiunea asupra
1) Parlamentul face uneori acte de tuteli administrativi. Ask el
aprobi Imprumuturile ce judetele sau comunele ar vroi si contracteze,
daci acele imprumuturi depisesc o anurniti sumil (100.000 lei), art. 71
alin. 13 din legea pentru consiliiie judelene.
www.dacoromanica.ro
108 PAUL NEGULESCU
careia este chematä sá se pronunte. A§A de pildä, in, o

multime de cazuri, autoritatea administrativa nu poate
luà o deciziune mai inainte de a fi cerut avizul unor
consilii administrative. In legea invarámántului secun-
dar §1 superior din 24 Martie 1898 se vorbe§te des-
pre asemenea avizuri (in art. 49, 50, 51, 55, 78 etc.), pe
cari le dau consiliul permanent §i senatul universitar.
Alte corpari, cari sunt chemate sí deä avizuri, sunt con-
siliul technic superior, consiliile de igienä, consiliul sani-
tar superior, etc.
Caracteristica avizului, atunci and este cenit de lege,
este cä trebue sa fie obtinut, autoritatea administrativa
insä nu este tined ca sa lucreze in conformitate cu avi-
zul. Cu toate acestea sunt unele texte de lege unde se
aratä 6 deciziunea administratiunii trebue sä fie conforma
Cu avizul dat de consiliul consultat.
Pentru confectionarea altor acte administrative, se, cere
o anchela premergatoare prin cari sä se constate opini-
unea celor interesati asupra proectelor administratiunii.
Aceste cercetari, la cari e obligata administratiunea,
poartä numele de ancheta de commodo et incommodo.
Ea este formulatä in mod foarte ciar in legea de expro-
priatiune pentru cauza de utititate publid, din 20 Oc-
tombre 1864 (art. 3-11).
Actele administrative trebue sh se aducä la cuno§linta
persoanelor fatä de cari ele trebuesc executate. Dad e
vorba de mäsuri regulamentare, fie ele de interes gene-
ral, de interes judetean sau comunal, ele trebuesc pu-
blicate in Monitoral Oficial (art. 89 §i 90 leg. cons. ju-
detene, art. 41 alin ult. din legea pentru organizarca co-
munelor urbane din 31 Iulie 1894) sau afi§ate (ruperea
afi§elor e pedepsita de art. 393, al. 9 C. pen.); când insä
e vorba de masuri individuale o simplä notificare ajunge.
(Vezi art. 58 alin. 2 din leg. pentru organiz. com. ur-
bane din 31 Iulic 1894).
45. Când o autoritate administrativä ià o deciziune
ca detinatoare a unei portiuni din Suveranitate, adicä
www.dacoromanica.ro
and face un act de autoritcite, aceastä deciziune are ur-

mätoarele caractere :
1. Ea este execulorie. Unele acte sunt executorii ime-
diat, altele dupä expirarea unui anumit termen, inaun-
tru cáruia se poate face apel la o autoritate superioarä.
Sunt executorii imediat decretele Regelui, deciziunile
mini§trilor, etc.; sunt executorii dup5 expirarea unui arm-
mit termen deciziunile Consiliilor judetene (ari. 95 din
legea pentru consiliile judetene termen de 10 zile);
deciziunile prefectilor date in conformitate Cu dispozi-
tiunile regulamentului din 24 Septembre 1894 pentru in-
dustriile insalubre (art. 39 §i 102, termer' de 10 zile) etc.
Actele de gestiune nu sunt executorii : ele sunt sub-
ordonate actelor de autoritate care, le precedeazä sau
le urmeaz5; c5ci In principiu orce act de gestiune e pre-
cedat de un act de autoritate. De pild5, budgetele, acte
da autoritate, precedeazd §i autorizd facerea mai multor
operatiuni de gestiune; de asemenea deliberatiunile Consi-
liului judetean jocä rolul de deciziune pe principiu pentru
actele de gestiune f5cute de prefect in executarea acelei
deciziuni 9 In timpul executdrii chiar, actele de gestiune
sunt subordonate actelor de autoritate, &aci inscrierea
cheltuelii In budget §i ordonantarea, diferitelor regula-
mente politiene§ti, cari pot intervenì in executarea unei
opera tiuni de gestiune, constituesc acte de autoritate,
cari se juxtapun actului de gestiune. AO Primäria Capi-
talei, cOnd a acordat concesiunea Societätii de tramvai,
adica exercitiul unui drept de putere public5, a f5cut
un act de putere publicá, dar in acela§ timp §i un act
de gestiune ; aci se stabilesc obligatiuni deoparte §i de
alta. Pe land aceasta Societatea concesionarä este tinutá
nu numai prin clauzele contractului, dar §i de regula-
mentele, pe cari autoritatea public5 poate s5 le fact'.
In principiu, actele de gestiune nu sunt executorii dealt
dac5, fijad Mcrae in forma autenticii, au fost investite
1) Hauriou, Dr. adm. pag. 278 §i urm.
www.dacoromanica.ro
110 PAUL NE GULESCU
cu formula executorie. Aceastä regulä suferä excepliune

In 2 cazuri :
Autentiflcarea nu e necesar5 pentru contractele de
fnchiriere ale bunurilor Statului §i ca toate acestea con-
form legii de urmárire din 24 Martie 1877, art. 3, aren-
da§ii se pot urmari pentru sumele datorite ;
A doua exceptiune prive§te contractele de 1ntre-
prinderi de lucräri publice unde, dup5 art. 36 din de-
cretul dela 1 Decembrie 1892 pentru Intreprinderi de
lucräri publice, administratiunea poate sä rezilieze con-
tractul §i sä juie lucrarea in regie, f5r5 ca contractul
sä fi fost autentic §i investit cu formula executorie sau
.
sä fi intervenit o §edintä judecAtoreascii.

Adele de autoritate sunt revocabile. Orce deciziune sau
regulament poate sä fle relras sau modificat de autorul
lui, anulat, inlocuit sau amendat de superiorul ierarhic.
Ceeace déosibe§te o hotärire judec5toreascä de un act
de autoritate administrativá, este cd autoritatea judecä-
toreascä dela care emanä aced hotärire nu poate sti revie
sau sä se pronunte din nou, pe aid vrerne o autoritate
administrativä, dupà ce a rezolvat o afacere, poate mai
tfirziu, thud mai bine informatti, s5 revie §i sä ià o altä
hotärire O.
Actele de gestiune sunt irevocabile, tail-Lida nu se
poate atinge drepturile cagigate de persoanele cari au
tratat cu administratia sau de succesorii lor. In asernenea
caz, nu numai c5 actul de gestiune nu poate fi revocat,
dar chiar §i actul de autoritate, pe care s'a intemeiat
actul de gestiune, nu mai se poate retrage.
Actele administrative se bucurid de privilegiul execu-
tdrii prealabile, adich actele administrative, fiind consi-
1) Curtea de apel, BucurestI, I, audienta din 16 Noembrie, 1901,

deciziunea No. 174/901, nepublivati ; Casatia, II, 174/902, sedinta din
20 Main 1902, nepublicat. Curtea noasträ supremä, in aceastä deciziune
stabileste cii avizurile Comitetului pensiilor nu sunt acte de jurisdictie,
ci acte administrative de autoritate si prin urmare revocabile. Vezi
o remarcabiii sentinti a tribun. Cuvurlui II, Dreplul, 78/904.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 11 I
derate ca investite cu formula executorie, administra-

liunea are dreptul sä le execute §i dacä un particular
se crede vätämat prin aceastä executare, reclamatiunea
pe care ar face-o nu poate suspendà executarea opera-
iiunii ; se poate insä obligà administratiunea sà repare
prejudiciul cauzat.
Acest principiu 11 gäsim formulat in o multime de legi,
cum bunioarä in legea din 24 Martie 1877, pentru ur-
märiri (art. 20) ; decretul din 1 Decembrie 1892 pentru
intreprinderi de lucräri publice (art. 36), dupä care ad-
ministratiunea poate sä rezilieze contractul Cu intreprin-
zätorul §i sä pule lucrarea in regie, färä sä aibä nevoe
de sentinta judecätoreascä. Intreprinzätorul, dacá se crede
nedreptätit, poate in urmä sä se adreseze Tribunalului ;
legea timbrului §i inregisträrii din 24 Febr. 1900, dupä
care plata taxei pretinsä de cAtre agentul fiscal in nici
un caz nu se va suspendà, ci se va execulà indatä, rä-
mänând ca fiscul si restituie ceeace va fi perceput mai
mult sau färä drept, cAnd judecata va decide astfel (art. 59).
Acest principiu rezultä din chiar natura Statului. Tre-
bue ca puterea executivä sä nu fie continuu Intreruptä
in actele sale de autoritätile judecätore§ti. Actiunea ju-
decätoreascä este inceatä, pe cätä vreme caracteristica
chiar a actiunii administrative este sä fie promptä §i
energia. Pe lângi aceasta, in interesul autoritätii publice,
trebue ca administratia sä fie deasupra administratilor.
Legea din 1 Iuliu 1905, pentru organizarea Curtii de
Casa tie, stabile§te prin art. 77 a lin. III, cä, in cazul când se
va pornì recurs In contra unui act administrativ, pre-
§edintele Curtii de Casatie (s. III) va uted ordona sus-
pendarea executärii. Cu al te cuvinte, actul administrativ
este executoriu §i suspendarea nu are loe de drept prin
faptul recursului. Presidentul va apretià In ordonanta
de suspendare, pe care o va dä, interesul ce existä pentru
reclamant de a obtine suspendarea.
46. Autoritätile administrative locale sau speciale
pot face singure diverse acte ; insä aceste acte sunt su-
www.dacoromanica.ro
112 PAUL NEGULESCU
puse controlului autoritätilor superioare, cari pot sá le

modifice sau sä le anuleze. Acest control administrativ
este necesar pentru a puteà aveà unitatea de veden i ne-
cesard pentru administratiunea tiírii.
Autoritätile administrafive sunt de 2 categorii : unele
sunt investite ca personalitate moral, altele nu au a-
ceastä calitate. Controlul adrninistrativ fatä de cele dintiii,
ia numele de tutelei administrative'', fa/a de cele de al
doilea se nume§te control ierarhic.
Controlul ierarhic se exercitii asupra tuturor functio-
narilor cari fac parte din ierarhie. Prin ierarhie trebue
sä intelegem ordinea, subordinatiunea §i leglitura care
existil intre diversele autoritäti administrative de aceia§
categorie. Ierarhia descinde dela autorita tea superioarä
plinä la autoritatile cele mai inferioare printr'o serie de
grade. Fiecare rninistru e seful ierarhiei in departamentul
siiu. Prin rnijlocul ierarhiei, actiunea plecfind dela centru
se transmite printr'un lant neintrerupt de agenti panä
la cei mai inferiori.
Ideia de subordonatiune §i de comandament, cal e
existä in oree ierarhie, presupune o putere disciplinart1
din panca superiorului asupra inferiorului, §i dreptul
pentru superior de a anulà aclele inferiorului, sau a
substitul actiunea sa actiunei subordonatului, in a-i da
instructiuni, in a-i aproba sau modifich actele 1).
Controlul ierarhic se exercitá asupra tutulor actelor
administrative ale agentilor, flicand parte din ierarhie.
Se exceptcl actele spirituale biserice§ti, care nu sunt su-
puse controlului ierarhic.
47. Tutela administrativei se exercitä asupra actelor
sävär§ile de stabilimente publice, adicii autoritätile admi-
nistrative dotate cu personalitate, cum comuna, judetul,
etc. Autoritatea superioarä examineazä actul ce a facut
consiliul comunal, de pildii. Aceastä examinare el o facb
1) Pradler-Focléré, Précis de droit administrant (ed. VII, p. 22); Hau-

rfou, Précis de droit administrant, (a 4-a ed.) pag. 240.
www.dacoromanica.ro
si din punctul de vedere al interesului local si din acela al

interesului mai inalt. Daca socoteste cä actul fäcut de con-
siliul comunal este contrariu intereselor comunei sau
interesului general, autoritatea superioarä poate sä-I Ina-
poieze consiliului comunal cu observatiune de al modifica.
Deosebirile care existä intre tutela adrninistrativä si
intre controlul ierarhic, sunt :
1) tutela administrativa exista numai fatä de stabili-
mentele publice, adica fatä de serviciile publice dotate
Cu personalite, pe câtä vreme controlul ierarhic se exer-
citä fati de autoritätile administrative lipsite de perso-
nalitate si in genere fatä de toti agentii administrativi;
Superiorul ierarhic and exercita con trolul säu, poate
sä anuleze, sä aprobe sau sä modifice actele, substituin-
du-si actiunea sa actiunii subordonatilor säi; pe catä vreme,
In exercitiul tutelei administrative, autoritatea superioarà
nu poate decal sa aprobe sau sa anuleze actele stabili-
mentelor supuse tutelei ; ea nu poate sä modifice actele
lor. Dacä ar trebul numai rnodificat, autoritatea supe-
rioarti restitue actul arätänd modificarile ce ar trebui
introduse (art. 72 din legea pentru consiliile judetene
din 31 Maiu 1894;
Controlul ierarhic este de drept comun, adica actele
subordonatilor sunt supuse totdauna controlului supe-
riorilor ierarhici, pe cätá vreme tutela administrativä nu
se presupune, trebue sä fie un text de lege care sa arate
ea, pentru anume categorii de acte facute de un anume
stabiliment, este necesarä o autorizare din partea unei
autoritäti superioare.
Cand este vorba de control ierarhic, toate autoritätile
din ierarhie Oda la ministru au dreptul sä examineze
si sä controleze actul. De pilda, actul unui subprefect
poate fi controlat de prefect sau de ministru, pe card vreme
când e vorba de tutela administrativa, legea determina
care anume autoritate trebue sa exercite controlul.
Controlul ierarhic este exercitat de autoritatile admi-
nistrative care fac parte din aceias ierarhie panä la mini-
www.dacoromanica.ro
114 PAUL NEGULESCU
stru, care e §eful ierarhiei din departamentul sau mini-

sterial; pe catä vreme tutela administrativä este exercitata
de Rege (art. 71 din legea pentru consiliile judetene din
31 Maiu 1891; art. 86, 90 final §i 93 din legea pentru orga-
nizarea comunelor urbane din Iuliu 1894); de Parlament
(art. 71 ult. al. din legea pentru consiliile judetene; art.
93 al. fin, din legea pentru organizarea com. urb.), de
ministru, (art. 88, 89, 90 al. 1 din leg. pentru org. com.
urb.); de delegatiunea judeteana, (art. 87 litera b din legea
pentru consiliile judetene); de prefectul judetului (art. 40
din legea comunalä dela 7 Maiu 1887, combinat cu art.
109 din legea pentru consilile judetene dela 31 Maiu 1894).
Multi autori critica denumirea aceasta de tuteld admi-
nistrativd, caci nu exista nici o asemanare intre aceasta
tutelä §i aceà din dreptul privat. Inteadevär In dreptul
nostru civil ca §i in cel francez tutorele lucreazä in locul
minorului, pe catä vreme stabilimen tul public supus tutelei
face toate actele prin organele sale legale, insä aceste
acte au nevoe de o confirmare din partea autoritatilor
superioare, anume desemnate prin lege.
Stabilimentele supuse tutelei administrative se pot
asemana mai bine cu situatiunea unei persoane pusä sub
consiliul judiciar, care poate face acte de dispozitiune
cu asistenta consiliului judiciar (art. 458 §i urm. C. c.),
sau cu situatiunea pe care o aveà pupilul in dreptul ro-
man, unde tutorele complecta numai personalitatea pupi-
lului fauget personam pupilli), unde era deci o coopera-
liune, In care pupilul lucra singur §i tutorele ii dà auto-
rizatiune pentru facerea actului In chiar momentul con-
fectionarii lui (auctoritatis interpositio).
48. Am väzut ca actiunea administrativa este lucre-
dintata autoritalilor administrative 1). §i ca se exercita
asupra materiilor administrative 2). Ne vom ocupà in acest
numär ca §i in cel urmätor numai de actiunea auto-
ritätilor administrative.
Vezi No. 31.
Vezi No. 29.
www.dacoromanica.ro
In dreptul nostru public, autoritatea administrativa,

-detinatoare a puterii publice, este organizatä conform cu
faimoasa formula a lui Roederer, In expunerea de mo-
tive a legii din Pluvi6se, anul al VIII-lea: eDeliberer est
le fait de plusieurs, agir est le fail d'un seul», adicä,
'and e vorba de deliberatiuni, autoritatea administrativa
poate fi incredintatä la un corp colegial, lar cand e vorba
de executare, ea este incredintata unui singur admini-
-strator. De pildä In judet, autoritatea administrativa este
incredintatä consiliului judetean cand e vorba de delibe-
ratiuni, prefectului când e vorba de executare.
Motivul pe care se Intemeia raporterul legii din VIII,
pentru a sustine cà execularea trebue incredintata unei
singure persoane este unitatea de veden, care trebue
sä existe In orce executare §i care este deficil de avut
Cu corpuri colegiale.
Acliunea administrativä este deci colegialä, Mud e vorba
delibero fiune unitarä i personalef ca' nd e vorba de exe-
cutare. Vein face critica acestui principiu in paragraful
V, când vom vorbi despre centralizare §i descentralizare.
Autoritatea administrativa trebuind sä vegbeze In mod
-continuu §i sa satisfaca nevoile ob§te§ti ale administra-
lilor, actiunea sa trebue sà fie spontanee. Administrati-
Inca nu are nevoe sä fie solicitatä de cineva pentru a
se pune in mi§care ; dui-id cum are nevoe autoritatea
judecatoreasca ea trebue sà fie continuá, cad In mi§-
carea sociala se pot intalni adesea diverse obstacole,
-care trebue inläturate.
Trebuind sa satisfaca nevoile ob§te§ti ale administra-
iilor, administratiunea trebue sä le satisfacä la timp,
.adica actiunea sa trebue sa fie pompatei §i In acela§
Itimp energicä.
Mai trebue adgogat cil actiunea administrativä nu este
numai negativä In sensul de a opri toate turburarile, de
indepärtà diversele obstacole ce s'ar gäsi In exerci-
tarea drepturilor administratitor, cu alte cuvinte, de a
.asigurà ordinea §i siguranta colectivitätii ; administra-
www.dacoromanica.ro
116 PAUL NEGULESCU
tiunea este musita ca sa satisfacä 5i unele cerinte, absolut

necesare pentru dezvoltarea Societätil ; cfici initiativa
individualä are veden i strimte, nu cauta interesul general
decat acolo unde ca5ag imediat este posibil. Initiativa
individuala este insuficienta cand e vorba de interese
economice: constructiunea unui far, uizui cheiu, etc. ;
dar cand e vorba de lucräri de arta sau de cultura supe-
rioarä, ea este cu totul insuficenta 9. In asemenea cazuri
actiunea administrativa este positiva.
49. 1. Actiunea administrativa este spontanee, prom
ptcl 5i energiccl. Fiind chematä sä satisfacd interesele ob-
ste5ti, din momentul ce un asemenea interes se aflä in
suferinta, autoritatea administrativa trebue sa intervin A
imediat, färä a a5teptà vreo cerere din partea cuiva 5i
sä faca" aplicarea legii. De pildil o turburare se produce
pe stradä, autoritatea administrativa, trebue imediat sá
ia mäsuri pentru restabilirea ordinii. Actiunea judecä-
toreascä din contrd este incetata 5i se pune in mi5care
numai in urma unii cereri din partea celui pretins nedrep-
tata. Judecatorul nu trebue sa se pronunte decat (lupa
ce i s'au dat probe suficente, pentru ca ast-fel hotärirea
sa sa fie imagina adevarului.
Actiunea administrativa am vázut ca este continua,
pe cata vreme aceà judecatoreasca, prin faptul ca trebue
pusa in mi5care de catre cel nedreptätit, este intemeia 15.
Actiunea administativä, de cele mai multeori, este
generalä, ea se intinde la intregul teritoriu, in care auto-
ritarea este competenta a administrà; ea procedeaz5,
In cazul acesta, pe cale de regulamente ; pecará vreme
actiunea judecatoreascii este rnärginitä numai la speta,
care este supusä spre judecare ; caracterul distinctiv
.al actelor judecatore5ti este individualitatea. Judecatorul
nu se poate pronuntà in hotäririle ce clä, pe cale de
dispozitiuni generale 5i reglementare (art. 4 C. c.); el
1) Vezi pag. 3, No. 4; C. G. Disesscu, Curs de Drepi public romdn,

III, Buc., 1892, p. 808,
www.dacoromanica.ro
7RATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 117
trebue sa se pronunte numai asupra spetii determinate

pe care o judecá 0 §i sentinta pe care o da, nu poate
vateme nici sa profite decat partilor, care au fost in proces.
Actiunea administrativa reguleaza raporturile dintre
Slat (§i sub-diviziunile sale) considerat ca putere publica
dintre administarati. Pe cata vreme actiunei judea-
tore§ti sunt spuse numai raporturile dintre particulari.
Gaud Statul lucreazä ca persoana moralä atunci raportu-
rile dintre dansul §i particulari sunt supuse tot actiunei
judecátore§ti, Statul find socotit in acest caz ca un
simplu particular.
Autoritatea judecatoreasca este chemata sa judece
fapte sdvar§ite, atat in civil, cat §i in penal : diverse
contestatiuni, crime, delicte sau contraventiuni ; pe catä
vreme autorita tea administrativa are misiunea sa previe
sávar§irea tuturor faptelor delictuoase ; ea se preocupä
§i de viitor.
Administratorii sunt raspunzátori pentru actele fäcute
conform dreptului comun (art. 998 §i 1000 c. c.); pe cata
vreme judecatorii nu sunt räspunzatori cleat in cazurile
limitativ arätate de art. 305 c. pr. c.
Vom vorb1 pe larg despre aceastä chestiune in capi-
tolul urmátor.
50. -- Conform adagiului ejus est interpretan i cujus est
condere, interpretarea pe calea de autoritate a actelor
administrative regulamentare (adicä o interpretare sub
forma de dispozitiune generalä, obligatorie pentra toti
administratii §i pentru toate tribunalele) nu poate
apartiná decát puterii executive. Art. 52 din legea dela
11 Februarie 1864 pentru intlintarea Consiliului de Stat,
dedeä acestui Jualt tribunal administrativ dreptul de a
da interpretare pe cale de autoritate diferitelor decrete,
ordonante sau regulamente. Particularii ca §i adminis-
tralia se puteau adresa acestui consiliu pentru a cere
asemenea interpretäri.
1) G. A. Urechii, Dreplui administrativ romd n ed. II, Ia§i 1886, pag.
11; De Fooz, Le drolt administralif beige, I, pag. 236.
www.dacoromanica.ro
118 PAUL NE GULES CU
Prin art. din legea din 9 Iulie 1866, pentru impar-

tirea diferitelor atributiuni ale Consiliului de Stat des-
flintat prin Constitutiune, se da tribunalelor judecatore§ti
dreptul de a judecà toate afacerile de naturä conten-
cioasa, rezervate Consiliului de Stat ; nu s'a dat Ins&
acest drept de interpretare, care rämane astfel ca atribut
al autoritatilor administrative.
Puterea judecatoreasca este opritä de altfel prin art
4 C. c. §i 108 C. p. de a se pronuntà pe cale de dispo-
zitiuni generale ; ea poate sa interpreteze un regulament
cu ocaziunea judecärii unei spete, dar nu poate sä-i deä
cleat o interpretare pentru acea spetä, iar nu o inter-
pretare pe cale de autoritate. Vezi §i art. 72 leg. C. Casatie.
Actele de gestiune insä nu pot fi interpretate de auto-
ritatea administrativä, caci administratiunea lucreaz5, la
asemenea caz, ca un simplu particular, iar nu ca deli-
nätoare a suveranitatii. Daca s'ar admite acest drept de
interpretare administratiunii §i In asemenea caz, atunci
drepturile persoanelor cari ar tratà cu administratiunea
ar puteä fi vätämate. A§A un contract de vänzare sau,
de Inchiriere, intervenit Intre administratie §i un parti-
cular, nu poate fi interpretat decat de tribuualele jude-
catore§ti Cu ocaziunea judecärii procesului ce s'ar naste
relativ la executarea contractului.
51. Am v5zut ca sunt 2 categorii de acte administra-
tive : acte de autoritate §1 acte de gestiune. Autoritatea ju-
decatoreasca este competent5 sä judece In Intregime up
act de gestiune, sa examineze toate consecintele §i chiar
sä-1 anuleze, cad, cand administratiunea face un act de
gestiune, ea lucreaza In numele Statului persoana mo-
ralli §i procesele dintre particulari, fie ei persoane fizice
sau morale, sunt de competenta tribunalelor judecatore§ti
Când Ins5 intervine un conflict Intre Stat, ca putere
publica, §i Intre un particular, conflictul nu mai are
natura ca acelea cari s'ar iscA Intre Stat vänzator sal,
locator §i un particular.
Prefectul da o ordonanta, sau face un regulament de
www.dacoromanica.ro
politic conform cu art. 23 din legea dela 1 Noembrie

1892 pentru organizarea autor. adm. ext. depend. de
Minist. de Interne, un particular contravine acestui re-
gulament §i este .adus Inaintea judecatoriei ca contrave-
nient. Judecätorul va trebui cu aceastä ocazie s5 con-
state daca regulamentul este sau nu In conformitate Cu
.legea, caci art. 93 din Constitutie §i 386 al. 9 C. p. fi
dan acest drept. Judecatorul va judecà deci mai Intäin
legalitatea regulamentului prefectoral, apoi va p5§i rnai
departe spre a examinä culpabilitatea inculpatului. Odatä
constatat cä regulamentul este contrariu legii, el va trebui
sä refuze aplicarea lui.
i astäzi, particularul dat In judecatii ca contravenient,
poate si excipe ilegalitatea regulamentului ; legea insa
din 1 Iulie 1905 pentru organ. Curtii de Casatie, i-a dat Inca
o garantie considerabilä contra arbitrariului administra tiv.
In adevár, inainte de aceasta lege particularul, vätämat
In drepturile sale printr'un act administrativ de autoritate
fácut in contra legii, nu aveä posibilitatea de a se plange
pe cale de actiune principalä §i sä cearä anularea ac-
tului. Legea din 1 Julia 1905 fi conferä acest drept.
Asemenea posibilitate de a cere anularea unui act ad-
ministrativ de autoritate gäsim mai In toate Sta tele Ina-
intate. In unele OH Insä s'au creat tribunale adminis-
trative, considerate ca facand parte din puterea executivä
§1 cari singure au cäderea sa censureze §i sä anuleze ac-
tele de autoritate ale administratiunii. Acest sistem II
gäsim In Franta, Italia, Germania §i Austria.
In alte tari, din contra, se considera ea numai puterea
judecatoreasca poate sa judece, numai ea poate sa cu-
noasca conflictele ce se pot ivi cu ocaziunea aplic5rii le-
gilor ; ideia unor tribunale administrative flind cu desä-
var§ire contrarie principiului separatiunii puterilor. Acest
sistem fl gäsim In Anglia, In Statele Unite din America
§i In Elvetia 9.
1) Vezi Cartea III, special destinatA Contenciosulai actelor admi-
nistrative.
www.dacoromanica.ro
120 PAUL NEGULESCU
La noi, sub imperiul legii din 11 Febr. 1864 pentru

inflintarea Consiliului de Stat, existà acelea§i principii
ca §i In dreptul francez, Consiliul de Stat erà competent
sa judece §i sä anuleze actele administrative ilegale. Prin
Constitutiunea din 1866 art. 131, se desflinteazä Consiliul
de Stat, iar legea din 12 Iulie 1866, prin art. 8 dispune
cä toate afacerile contencioase pe cari le judecä Consiliul
de Stat vor fi judecate de tribunalele judecätore§ti.
Puterea judecátoreascä, conform legii din 1866 (art. 8),
devine competentä ca sä statuieze asupra tuturor con-
testatiunilor, care inainte erau in cäderea Consiliului de
Stat. Or, Consiliul de Stat aveà dreptul sä anuleze ac-
tele administrative de autoritate fäcute cu violarea legii,
prin urmare §i tribunalele judeciitore§ti devin compe-
tente ca sä statueze asupra acestor cereri de anulare.
Dar, mai tarziu, prin legi posterioare, s'a dat in cd-
derea autoritätilor administrative active, dreptul de a
statuà asupra unor conflicte (legue pentru organizarea
comunalä, pentru consiliile judetene, etc.).
Intr'un Stat insä, In care legalitatea trebue sä domine
§i unde tribunalele administrative fuseserä dellnitiv con-
demnate prin art. 131 din Constitutie, negre§it cä darea
dreptului de a statuà asupra contenciosului de anulatiune
administraliunii active constituià o indepärtare dela prin-
cipiile admise de Constituanta din 1866 §1 de cea din
1884 (art, 130).
Prin legea din 1 Iulie 1905, pentru organ. Curtii de
Casatie, se stabile§te cä particularul vätämat in dreptu-
rile sale printr'un act adtninistrativ ilegal, poate sä se
plängä inaintea Curtii de Casatie §i sa cearä anularea
lui (art. 5 alin. h). Deciziunea de anulare, flind o sen-
tintä judeckoreascä, nu produce efect erga omnes, ci
numai fata de partea, care a cerut anularea (art. 72).
Ceva mai mult, in cazurile lirnitativ enumerate sub
litera j (art. 5), particularul atins in exercitiul dreptului
säu patrimonial, poate sä ceara ca malta Curte sä ho-
tärascä modul in care administratiunea trebue sä faca
www.dacoromanica.ro
actul (vezi art. 36 a/in. penultim)sub pedeapsä de daune

atat pentru administratie cat §i pentru adEninistratorul, care
ar refuzà executarea deciziunii Curtii de Casatie (art. 72).
El poate insä, ca §1 Mai inainte, sh se adreseze cu re-
curs ierarbic la mini§trii, ace§ti administratori activi,
cäci art. 36 din legea dela 1 Ellie 1905 le pästreaz5 com-
petenta. Prin proiectul propus de guvern se stabileä ca
facerea cursului inaintea ministrului inchide dreptul de
a se adresà Curtii de Casatie.
Se admiteä cu alte cuvinte principiul electa una via non
datur recursus ad alteram. La camerá 1ns5, comitetul
delegatilor a socotit cà recursul inaintea ministrului nu
este propriu zis un recurs cu caracter contencios, ci numai
un recurs la superiorul ierarhic §i de aceea a dat posi-
bilitatea pärlii vátämate sä se adreseze §i inaintea auto-
ritätii administrative §i inaintea Curtii de Casatie, cu
conditiune numai s5 respecte termenele stabilite 1).
In rezumat, tribunalele judec5tore§ti ordinare sunt com-
petente sA judece pricinile, unde trebue sh se aprecieze
acte §i operatiuni ale puterii publice, ele nu pot insä
anuleze acele acte administrative, ci numai sd nu le a-
plice. Anularea nu poate fi pronuntatä decât de Curtea
de Casatie (sectia III).
Prin legi speciale, judecarea unor anumite acte admi-
nistrative este incredintatd unor autoritäti sau tribunale
administrative speciale. Acestea sunt acte administrative
de natur5 juridic5. AO in materie de contributiuni di-
recte, legea pentru constatarea §i percep. contrib. directe
din 10 Martie 1882, stabile§te asemenea tribunale admi-
nistrative (art. 15 §i urm. §i 32 §i urm.), avem apoi tot
ca tribunale administrative : Curtea de compturi, pre-
fectul (pentru stabilirea indemnizäri in materie de rechi-
legea din 27 Aprilie 1877, art. 38 alin. penultim,
combinat cu art. 109 din legea pentru consiliile judetene
din 1894), etc.
1) Vez! P. Negulesen in Raportul prezintat adunilrli deputarilor asupra
acestei legi in Mai 1905.
www.dacoromanica.ro
122 PAUL NEGULESCU
Numai astfel putem sä ne explicam ce insemneazä dis-

pozitiunea din art. 130 din Constitutiune §i aced din art.
3 din legea din 12 Mlle 1866, precum §i din art. 5 lit, k
din legea de organiz. a Curtii de Casatie dela 1 Lillie 1905.
cari vorbesc de conflictul de atributiuni, precum §i acea
din art. 108 C. pen. cad prevede pedepse pentru magis-
trati, cari ar judeca afaceri rezervate administratiunii1).
52. Am viizut ea administratiunea, and face acte
de gestiune, lucreaza in numele Statului persoana mo-
ralä, ea In asemenea caz Statul este considerat ca un
simplu particular §i ca atare supus responsabilitätii fie
contractuale, fie delictuale (art. 998 §i urm. C. c.). AA
Statul räspunde pentru pagubele suferite de particulari
cu ocaziunea accidentelor pe cale ferata, pentru stricarea
märfurilor In tirnpul transportului pe cale feratä, dacä
aceastä stricare provine din negligenta sau culpa admi-
nistratiunii 2)
Daca lima responsabilitatea Statuluipersoanä morala
este u§or de stabilit, nu tot astfel stä chestiunea, and e
vorba de actele facute In numele Statuluiputere publica.
Dui:a unii autori, nu poate existà responsabilitate pen-
tru actele de autoritate, chiar daca cauzeaza prejuditiu,
aci ele sunt acte de suveranitate §i contra actelor Su-
veranului nimeni nu se poate plänge. Altmintrelea ace-
la§ principiu ar trebui sä existe §1 fata de sentintele ju-
decatore§ti, cari de multeori pot cauzA prejuditii §i cu
foate acestea o cerere de despägubire pentru acest pre-
juditiu ar fi inadmisibilä 3).
Tribunalele sunt deci incompetente, dupä acest sistem
sa atribue daune particularilor vätämati printeun act ad-
ministrativ de autoritate.
Vom vorbi pe larg despre toate aceste chestiuni in cartea Ill-a
Vezi numfiruI 40.
Giorgi, La dottrina dei corpi morati, III, p. 129 gi urin.; Michoud,
Respons. de l'Elat, in Revue de droil public, anul 1895; H. Berthélémy,
Traité élém. de droit administrant, 1901, pag. 49; D. Negulescu, 'in
Dreptul, 29/903.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADAIDDSTRATIV 123
In sistemul legislatiunii noastre, chiar inainte de pu-

nerea in aplicare a legii dela 1 Iutie 1905, pentru organ.
Curtii de Casatie, se poate cere daune pentru prejuditiui
suferit printeun act administrativ de autoritate fácut
In contra legii 1).
In adevär, dupä sistemul legiuirilor noastre, am väzut
ci tribunalele judecätore§ti pot constatà ilegalitatea ac-
telor administrative. Odatä stabilit cä aclul administra-
tiv e ilegal §i a prejuditiat pe un particular, tribunalul,
dupä cererea acestuia, poate sh-i acorde daune. Curtea
noasträ supremä stabile§te minunat de bine acest prin-
cipiu : aConsideränd cä Statul ca putere executorie este
räspunzálor, in principiu, de pagubele ce se ocazioneazä
prin violarea dreptului altuia, atunci când, investit
puterea suverang, comandä oarecare mäsuri in numele
ordinei sociale, a sigurantii publice sad a conservärii,
ori a prosperitätii Statului, §i aceastä responsabilitate nu
inceteazä decat numai in caz de fortä majorb 2).
Acest sistem, dupä cum vedem admis de jurisprudenta
noasträ §i de mare parte din doctrina francezä, belgianä
§i romänä 3), este, dupä noi, singurul cari se poate sus-
tine in sistemul legislatiunii noastre.
Vezi pag. 59; Curtea Buc. II, In Dreptul, 47/81; Casatie, I, 20 No-
embre, 1901, Dreptul, 1903, pag. 241; Casatie, I, Buletin 1884, pag. 707;
Bucuresti, III, Dreptul, 49186; Casatie I, Buletin, 1882, p. 32, etc., etc.
Vezi p. 58 si 59.
Casatie s. I, 27 lunie 1894, In Dreptul, 1894, pug. 450 si 451 ii in
Culler Judicial* 37/94. Vezi 1 Dreptut 68/92, uncle se afIll sentinta tri-
bunalului Ilfov sectia I, In aceeas speti, foarte bine redactati. In ace-
las sens Cas. I, decizia 145/90, Buletin 1890, p. 1124; Casatie I, 26/90,
Buletin 1890, p. 38; Curte Galati, I, sedinta de/a 3 Aprille 1890, Dreptut
1890, p. 360; Casatie I, decizia 239, 1880, Buletin 1880, p. 282; Casatia
II, 25 lanuarie 1900, Dreptul 16/1900, pag. 129.
Laurent, Droit civil, XX No. 419 si urm.; Demolornbe, XXXI No.
637; Aubry et Rau, IV, § 447; T. Huc, Comm. du code civil, VIII No.
422; Laferrière, Traité de la juridiclion administrative, I, p. 646 i urm.;
C. G. Dissescu, Drept public roman, III, p. 819; Dim. Aiexandresco,
Expl. teor. si pract. a Cod. civil, V, p. 436. Vez1 si articolui meu din
Dreptul, 1902, p. 49.
www.dacoromanica.ro
124 PAUL NEGULESCU
Puterea executivä, intr'adevar, in actele pe cari le face

trebue sa se conforme cu legile existente (art. 93 Constit.,
385 alin. 9 C. p.) §i atunci nu are nici o responsabilitate,
chiar daca vatáma vreeun drept al unui particular, caci
in cazul acesta actul administratiuni se indentificä cu
legea §i nimeni nu poate pretinde cä ar putea aveà un
drept fatä de lege : drepturile fiind stabilite prin lege §i
o lege posterjoara abrogand pe cea anterioara.
Statul, ca putere publica, gireazä interesele colectivi-
tátii §i pentru ca Societatea sä poatä subsista este nevoe
ca interesele indivizilor sä fie subordonate interelelor Sta-
tului; &and insa e vorba de un drept, el trebue sä fie
respectat, cäci Statul nu poate in numele interesului sau
sä violeze drepturile cetätenilor : el are din contra mi-
siunea de a garantà aceste drepturi 1).
Art. 481 C. c. §i 19 din Constitutie spune lämurit ea
proprietatea este sacra §i neviolabilä. i chiar In aceste
articole ni se aratä ce trebue sa se Intample dud sunt
In conflict interesul general §1 dreptul particularului : in-
teresul general trebue satisfäcut, dar In schimbul unei
juste indemnizari din partea Statului. Acela§ lucru tre-
bue sä se intarnple, ordecateori puterea publicá face
un act cari vatknä un drept ca§tigat al unui particular.
Art. 4 din legea asupra responsabilitätii ministeriale,
dela 2 Maiu 1879, ne dä Inca un argument in sprijinul
tezei ce sustinem. In adevär, in acest articol se spune
6 «Ministrul, care cu ma credinta va fi expus Statul la
daune cátre particulari, va fi raspunzator civil catre Sta h,
de unde rezultä ca ministrul ca detinator al puterii pu-
blice poate angajà responsabilitatea Statulni prin actele
ilicite ce ar comite.
nu ni se poate obiectà 6 ar fi vorba ad i numai de
actele de gestiune fäcute de mini§trii, legea nu face nici
o distinctiune, ne spune numai ca ministrul este res-
punzätor dacä cu red credinfd va fi expus Statul la daune
1) Laurent, /oc. cit.
www.dacoromanica.ro
catre particulari 1). Din complexul legii se vede intea-

devär, ca' legiuitorul a avut in vedere §i actele de au-
toritate. Inteadevär, in art. 2 §i 3 se specifich delictele,
ce pot comae mini§trii in exercitiul functiunii lor, sa-
var§ind anume acte ilegale, aproape toate acestea stint
acte de autoritate ; dupa aceste articole urmeaza art. 4
unde se prevede ipoteza unui prejuditiu adus de ministru
Statului sau particularilor, catre care Statul se vede expus
la daune prin actele ministrului, este vorba de actele
despre care vorbesc articolele de mai sus. Ceva mai mull,
d. A. Giani, raportorul acestei legi la Senat, criticand
dispozitiunile art. 8, care glasue§te ca judecatorii pot
acorda beneficiul circumstantelor atenuante §i in aceasta
materie, spunea ca nu este bine sa se asimileze minipill
delicuenti polilici, escrocilor delicuentilor ordinari. Or
ce delicte se pot comae cu ocaziunea facerii unui act de
gestiune ? Aproape toate delictele, ce s'ar putea silvar§i
in asemenea ipotezä, sunt de drept comun.
In fine, putem cita partea tined din art. 98 din legea
pentru organizarea comunelor urbane, dela 31 Mlle 1894,
care stabilege principiul ca autoritatea comunal5 este
raspunzatoare de daune ordecateori a luat mäsuri con-
trarii legilor §i regularnentelor, dar tribunalele nu pol
anula masurile luate de administratie. i nu ni se poate
obiecta cil dispozitiunile art. 98 sunt limitative. In art.
98 legiuitorul stabile§te responsabilitatea Comunei chiar
pentru fapte negative (art. 96 §i 98), culpa In omitiendo,
de§i in principiu administratiunea este raspunzatoare
numai pentru faptele pozitive, culpa in faciendo, nu §i
pentru refuzul de a räspunde la o cerere facuta de un
particular. Era deci necesar ca un text de lege sa prevada
responsabilitatea administratiunii §i n aceste cazuri 2).
Vezl asupra responsabilltitil ministeriale : Oswald de Kerchove

de Dentrechen, De la respons. minis:. en Belgique ; Al. Degré In Dreptul,
1900, p. 203 si urm.; C. G. Dissescu, Drept public romin, II, p. 751.
Curtea Bucuresti III, 62/902, pag. 506.
www.dacoromanica.ro
126 PAUL NEGULESCU
Astäzi potrivit legii din 1 Iulie 1905, particularul

In drepturile sale printr'un act administrativ de
autoritate f5cut In mod ilegal, poate cere anularea lui
inaintea Curia de Casatie (art. 5), iar pentru prejuditiile
-suferite din cauza acelui act, poate cere daune Inaintea
instantelor ordinare. Prin proiectul guvernului, art. 46
ann. 4, se stabilleä ca cererea de daune s5 fie adresatä
-direct Curtii de Apel, printeun amendament, propus de
d. M. Antonescu, se stabilea ca cererea s5 fie adresatá
facultativ pentru reclamant sau inaintea Curtii de Ca-
satie, sau inaintea instantelor ordinare. Aceastä dispozi-
tiune a fost ins5 respins5 §i cu drept cuvAnt de Senat pe
rnotivul a nu este just ca o parte sä-§i aleagii singur5
tmul sau mai multe grade de jurisdictie
Am v5zut c5 actele de autoritate sunt de mai multe
categorii. Acte de guvernärnânt, acte reglementare, acte
de administratie pur5 i acte de administratie de natur5
juridic5.
Am arätat cA actul de guverniimänt nu poate fi anulat
(art. 5 alin, h din legea Curtii de Casatie) §i nu supune
Statul la nici o r5spundere. Este deci interesant ca
vedem care e natura acestor acte i care este cauza pen-
tru care Statul nu e supus la räspundere.
In Franta, unde existA recursul In anulatiune,
actul de autoritate poate fi anulat ca ilegal de c5tre
Consiliul de Stat, numai actele de guvernämänt scap5
acestui control, ele nu pot fi anulate pentru exces de
putere sau ilegalitate §i in al doilea ränd Statul nu poate
fl räspunzator de danne pentru un asemenea act 8).
La noi, unde recursul In anulatiune a fost dat In cä-
-derea Curtii de Casatie, necesitatea unei distinctiuni Intre
1)k Vezi raportul facut la camera asupra legel dupa votarca el de
catre Senat, precum t raportul ficut inaintea Senatului de savantul
profesor, D-1 C. G. Dissescu.
3) Dufour, Traile gérzéral de droil administralif appliqué, IV, p. 600;
Auca; Conf, de droil adm., II-a ed.; Tom. /, No. 38 0 39; Laferrière
Juridiclion administrative II, p, 38.
www.dacoromanica.ro
actele de guvernämänt §i celelalte acte de autoritate este

tot a§à de itnportantä. Tribunalele judecatore§ti nu sunt
competente sä judece intru nimic actul de guvernämänt
neavänd dreptul sä constate ilegalitatea actului, pu pot
sä aribue daune victimei conform art. 998 C. c. In ade-
vär, delictul civil, despre care vorbe§te acest articol, este
orce fapt ilicit care cauzeazä altuia prejuditiu. Judecá-
torul trebue sä constate intai cä actul e ilicit §i numai
atunci poate acordà daune, cäci altmintrelea dach faptul
e permis de lege nu poate fi vorba de daune : qui suo
jure utitur neminern laedit. Fatä de cdelalte acte admi-
nistrative de autoritate, judecätorul are dreptul sä con-
state ilegalitatea lor (art. 93 Constitulie) §i in cazul acesta
trebue sä refuze orce sarctiune (art. 385, alin. 9 C. pen.).
Constatând ilegalitatea actulni §i prejuditiu, judecätorul.
poate sä acorde daune. (art. 38 din legea Curtii de Casatie.
Dacä acum considerämMeci un act al puterii executive
ca act de guvernämänt sau ca act administrativ propriu
zis, vedem cii consecintele sunt foarte deosibite. Si cu
cat vom märi categoria actelor de guvernämänt, cu atat
particularii vor fi lipsiti de orce mijloace de a se apärà
contra abuzurilor puterii executive. Exemplele foarte
elocinte putem gäsi in jurisprudentete consiliului de Stat
din Franta 1). Este deci interesant a determinä ce trebue
sä intelegem prin acte de guvernämänt.
Prin acte de guvernämänt, se inteleg toate actele, pe
care poake sä le facä puterea executivä in baza prero-
sativelor sale constitutionale, in scopul de a reprezintä
natiunea fatä de puterile streine, de a servi drept legä-
turd §i moderator fatä de celelalte puteri constituite ale
Statului sau de a asigurà ordinea inäuntru Tärii 2).
Vezi numeroase exemple in Laferriére, loc. cit.
Vezi Desbaterile parlamentare, Adunarea Dcputaplor, discursul
rostit de D-1 Ministru al justipei, Al. Banat', in sedinpt dela:14 Maiu
1905, precum sl acela al raportorulut legii In sedinpt dela 13 Maiu In
Monitortil Oficial dela 24 Iunie 1905. Vezi asupra actelor de guverulimânt
MIchoud, Des actes de gouvernement In Annales de l'Enseignement supé-
www.dacoromanica.ro
123 PAUL NEGULESCU
Dupä_d-1 Laferriére, actele de guvernämânt sunt acelea

cari prin natura lor au .caracter politic. Si pentrucä
aceastii definitiune, ca §i. aceà a lui Dufour 1). nu preci-
zeazä care e domeniul acestor acte sui generis ale puterii
executive, d. Laferriere se vede nevoit sä le determine
enurnerându-le. Dupä domnia-sa, trebue sa' socotim Intre
actele de guvernämAnt : a) raporturile puterii executive
Cu parlamentul, b) actele diplomatice, c) faptele de räsboi,
d) unele mäsuri de sigurantä interná a Statului 2).
Când Regele convoacd pe alegätori pentru a alege pe
deputati sau senatori, când convoacä parlamentul, il
dizolvä sau II proroagä face acte de ordin constitutional.
Constitutiunea In adeviir reglementeazä aceste maltea tri-
butiuni politice, pentru care e foarte natural ca sä nu
existe nici o responsabilitate. In adevär, Cu ce titlu ar
putea particularul sä cearà daune de la Stat pentru un
asemenea drept politic nesocotit, cand el tine asemenea
drepturi tot dela Stat. De altfel când asemenea drepturi
sunt nesocotite, situatiunea nu mai e normalä, avem
sau loviturä de Stat sau revolutiune.
Prin urmare, e lesne de inteles, cá nu e posibild res-
ponsabilitatea din partea Statului pentru asemenea acte.
Actele diplomatice, adich relatiunile §i reprezentatiu-
nile diplcmatice sunt de asemenea acte de ordin con-
stitutional.
rieur de Grenoble, 1889, tom. I, pag. 53 gi urm.; Bremond In Revue du
Droit public et de la science politique, 1876, tom. V, pag. 23 gi nrm.
Ducrocq, Droit administrant, tom. I (edilia a VII-a), peg. 88; Lecour-
tols, Des actes de gouvernement, thèse, 1899, Jacquelin, Les principes
dominants du contentieux administrant, 1899, pag. 309 gi urm. ; André
Morel, La juridiction des administrateurs ace's, Paris, 1904, tea, pag.
13 gi urm.
1) Dufour, Traité général de droil administrant appliqué, V. p. 128
«Ce qui fait racte de pouvernement. c'est le but qu'in se propose. L'acte,
qui a pour but de defendre la société prise en elle méme, on person-
nifée dans le gouvernement, contre ses ennemis intérieurs ou exté-
rieurs, avoués ou caches présents on it venir, voilà l'acte de guvernement».
2) Laferrière op. cit. p. 34 si urm. Vezi Aucoc, Conf. de droll admi-
nistr. I, a II-a ed., No. 88 si 39.
www.dacoromanica.ro
In ce prive§te conventinnile Cu Statele streine privi-

toare la comer, navigatiune, etc. art. 93 alin. ult. din
Constitutie aratä modul cum ele trebuesc Mute. Se su-
pune mai intaiu proiectul parlamentului §i, dupa ce se
aprobä, se incheie de Rege conventiunea cu Statul strain.
Or, intru cât conventiunea este opera puterii legiuitoare
mai mult deck a puterii executive, este incontestabil ca
nu poate existà posibilita tea de daune : nimeni neputand
pretinde cà are vreun drept fata de o lege.
Puterea judeckoreasca, fatä de asemenea acte, este
incompetenlii i fa tä de raporturile dintre puterea executivä
§i parlament ca §1 fat:A de actele diplomatice, numai
puterea legiuitoare §i opinia publica sunt singurii jude-
cä tori.
Pentru faptele de rtizboi, räspunsul e §i mai u§or.
Sunt cazuri de forth' majorti. Razboiul a fost declarat
§i trebue sä se conducä pentru ca sa se salveze drep-
turile colectivitätii §i când e vorba de dreptul de con-
servare al Statului trebue sa aplicam pricipiu latin salus
reipublicae suprema (ex esto 1).
Ramane numai a 4-a categorie de acte de guvernii-
mânt, adicä unele mdsuri de siguranld interne(' a Statului.
Ce se poate intelege prin asemenea mäsuri ? Mai intäiu,
§tim ca principala datorie a administratiunii este sä
vegheze la mentinerea ordinii §i a sigurantii. Actele,
prin care administratiunea satisface acestor obligatiuni,
sunt acte administrative propriu zise. Ar rezultà deci
ca puterea publicä, pentru mentinerea ordinii §i a sigu-
rantii, face §i acte administrative propiu zise §i acte de
guvernämânt. Dar atunci care ar fi criterul dupä care
am deosebi aceste 2 categorii de acte ?
Dupä noi, ar fi acte de guvernämânt acelea care ar
prezintà o importantä deosebitä pentru intreaga Tara.
1) In acest sens Curtea de Apel Buc. III No. 255/1881; Dreptul

83/80-81; Curtea Apel Iasi, II decizia de la 4 Dec. 1884, Dreptul,
22/84-85; Trib. Ilfov, I No. 652/80 Dreplul 5/1880.
P. Neguleacu. Tratat de Drept Administrativ ed. 11. 9
www.dacoromanica.ro
130 PAUL NEGULESCU
De pild5, masurile prin care s'ar cauta sä se inlature

o revolutiune, másurile ce s'ar luà prin stabilirea de ca-
rantine. etc. Pentru interesul cetätenilor, nu este bine a
se inlinde prea mult categoria acestor acte de guvernä-
mânt, lipsite de once control din partea autoritätilor ju-
decatore§ti. Solutiunea contrarä, in adevär, ar putea
face ca puterea executivä sä comita adevärate abuzuri,
färä ca particularul sa poatä pretinde vreo daunä, cam
s'ar invoca numai cleat teoria actelor de guvernamânt.
Curtea noasträ supremá', prin 2 deciziuni 1) una de la
25 Ianuarie 1900 §i alta de la 6 Martie acela an, ad-
mite ca deosebirea intre actele de guvernämânti celelalte
acte de autoritste este caracterul politic al celor d'intAiu.
In adevar, malta Curte in prima decizie socote5te drept
acte de guvernämânt un act de politie administrativa,
oprirea mai multor sträini, färä capataiu, de a debarcà
pe teritoriul färii ; iar in a doua faptul revocärii nun'
functionar amovibil. Dupa noi, primul din aceste acte
este un act de guvernämânt in sensul legii din 1905,
intrucat era o mäsura de sigurantä interna §i apoi prin
permiterea acelor streini de a intra in tarä se puteau na5te
dificultäti diplomatice, pe care guvernul este chemat sä le
inlature. Cel de al doilea este ins5 un act administrativ
propriu zis §i, daca administratiunea le-a sävar§it in con-
formitatea cu legea, Statul nu poate II supus la nici o rä-
spundere : dacä din contra actul de autoritate e ilegal
§i, prin executarea lui, s'a vätämat un drept, atunci po-
sibilitatea de &tine pentru partea vätämatä exista 2).
In rezumat deci, dupa cum am zis dejà in raportul
prezintat Adunärii deputatilor asupra legii prin care se
modifica legea organicä a Curtii de Casatie, definitiunea
actelor de guvernämânt e foarte greu de stabilit, de acea
nu a fost Malta prin lege ; ea nu se poate face decat
Casatia, II 25 Ianuarie 1900, Dreptul 1611930, pag. 129; Casatia,
I, 6 Martie, 1900, Dreplui 25/1900 fr. 205.
In sensul acesta putem cita decizIunea Curtii de Apel Bucureqti,
III, 11 Innie 1898, Dreplul, 1898 p. 609.
www.dacoromanica.ro
prin analiza diverselor spete ; ea nu poate fi decât opera

inceatä a jurisprudentei
Legea din 1 Iulie 1905 stabilind ca malta Curte poate
sä anuleze actele de autoritate fäcute Cu violarea drep-
turilor particulare, aceasta nu Insemneazä ca particu-
larul trebue negresit sä se adreseze Inaintea Curtii de
Casatie pentru a cere anularea actului de autoritate ca
flind fäcut In mod ilegal si apoi sá cearä dela instantele
judecátoresti ordinare daune interere.
Cu alte cuvinte particularul vátämat In drepturile sale
printr'un act administrativ de autoritate, poate, in cazul
când ilegalitatea rezultä din Insus actul, sä se adreseze
Tribunalelor ceränd daune, färä sä cearä mai Intai anu-
larea actului.
In adeviir. Curtea de Casalie nu este singurä chematä
sä stabileascä daca un act administrativ este legal sau
nu, instantele ordinare au si dânsele acest drept. i nu
se poate concepe cä dacä In contra unui act administra-
tiv nu s'a fäcut recurs In termenul cerut de art. 44,
actul acela a devenit lepal.
Cind insä, particularul se plänge in contra constatärii
de fapt, facutä de administratiune, constatare pe baza
cäreia s'a dat actul administrativ de autoritate ; când,
cu alte cuvinte, particularul sustine cä actul e ilegal
fatä de starea de lucruri existentä, atunci legea din 1
Iulie 1905 deschizandu-i calea recursului, el va puteä cere,
Irì cazurile preväzute de art. 5, litera j, ca Curtea de Ca-
satie, constatänd cà autoritatea administrativa, al drill
act se ataca, a fäcut o gresitä apreciare a faptelor, sa
ordone ca acea autoritate administrativä sa rezolve in-
tr'un anumit sens cercrea.
In cazul acesta, negresit, dacä particularul nu face re-
curs In termenul cerut de art. 44, insemneaza cá con-
siderá drept bunä consta tarea facuta de administralie
In cazul acesta actiunea in daune 'i este inchisä. In am-
3) Vezi raportul in Monilorul Oficial dela 15 Janie 1905.
www.dacoromanica.ro
132 PAUL NEGULESCU
bele cazuri insa daca recursul i-a fost respins, calea ac-
tiunii in daune li este inchisä, actul flind considerat legal).
In fine, In ce prive§te actele administrative de naturd
juridicd, adica actele prin care administratiunea, In
conformitate Cu legea, determina, pentru Stat, unele obli-
gatiuni, sau unele drepturi fa tä de o anumitä persoanä,
am spus deja ea printeinsele se pot atinge drepturi ca.-
.5tigate. De pildä, o deciziune data de Comisiunea pen-
siilor, prin care refuzä sau stabi1e5te drepturile unui pen-
sionar, fijad aprobatä, in acest din urmä caz, prin decret
regal (art. 43 din leg. pens. dela 23 Febr. 1902), consti-
tue un act administrativ, de asemenea procesele-verbale
ale comisiunilor comunale §i mai tärziu rolurile pentru
perceperea contributiunilor directe (art. 24, 25 §i 47 din
legea dela 10 Martie 1882, pentru constatarea perce-
perea contributiunilor directe), sunt acte administrative
de autoritate. Aceste, acte creänd drepturi sau obligatiuni
pentru administrati fati de Stat, pot atinge drepturi cä-
§tigate ; contra lor, particularul vätämat are deschise
cäile de reformare stabilite prin legile speciale (legea pen-
siilor : apel la Curte de apel §i recurs In Casa tie sau legea
de urrnärire : apel la comisia de apel §i recurs in Casa tie).
E vorba de sentinte date de tribunalele sau comisiu-
nile noastre administrative. In treacat fie zis, aceste ju-
risdictiuni administrative au totdeauna, la noi, un caracter
mixt ; instantele inferioare sunt administrative : ele dau
sentinte, dar cu drept de apel sau recurs pentru partea
nemultumitä la instante judecatore§ti, anume determinate.
Dacii particularul este neglijent §i nu beneficiaza de
cáile de reformare, ce-i acordä legiuitorul, Inauntru ter-
menului fixat, a5à incdt actul devenind delinitiv ii aduce
un real prejuditiu, el nu mai poate pretinde daune pentru
acel act, care e socotit de legiuitor ca o sentintä del-
nitiva (art. 50 din legea pentru constatarea §i perceperea
1) Vezi P. Nequiescu, discursul pronuntat in edInta dela 13 Alai

1905, Monilorul Oficial, 24 lunie 1905.
www.dacoromanica.ro
contributiunilor directe ; art. 45 din legea pensiilor din

23 Febr. 1902).
Iii materie de contributiuni indirecte i in unele ma-
terii speciale (legea asupra zaharinei), legiuitorul opre.5te
sa se faca' anumite acte fara plata unor drepturi de-
terminate in favoarea Statului (Laxe de timbru §i in-
registrare, !taxe vamale), sau Mid o anumitä autori-
zatiune.
Legea prevede pedepse pentru acei care contravin la
aceste proibitiuni. Contraventiunile. sunt constatate de
agenti administrativi.
Agentii administrativi constatand faptele comise de o
persoanä, in contra dispozitiunilor acestor legi trebue
sä arate §i dovezile, ca o asemenea infractiune a fost
comisä. Ei pronunta i amenzile hotarite de legiuitor.
Aceste procese verbale, dresate de agent' administra-
tivi, sunt acte administrative de autoritate. In contra
lor, particularul condemnat poate sä se planga inaintea
Tribunalelor de judet, inteun anumit termen, §i sa
cearä anularea, fie pentru vitii de forma, fie pentru
lipsä de capacitate de a instrumentà a agentului, fie ca
faptele imputate nu sunt dovedite. Autoritatea admini-
strativä nu poate cere ca sa complecteze sau sii perfec-
teze actul inaintea Tribunalului. Actul este administra-
tiv §i recursul in anulare inaintea instantelor judecäto-
re§ti este un mijloc eficace de a salvgarda drepturile par-
ticularilor fata de arbitrariul administrativ.
Tribunalul poate numai sä anuleze actul, daca e fäcut
ilegal, nu poate insa sä-1 perfecteze
In treacät fie zis, aceste drepturi ce se dau administra-
liunii active de a condemna la amendä, care uneori, in
caz de insolvabilitate, se transforma in inchisoare, sunt
exorbitante §i in contra Constitutiunii.
In rezumat deci, Statul räspunde de daune pentru ac-
tele de autoritate fäcute in mod ilegal. Se excepteaza
1) Tribunalul Prahova, II, 18 Febr. 1905, dos. 1636/904, sent. 95/905.
www.dacoromanica.ro
1,34 PAUL NEGULESCU
numai actele de guvernamant si actele administrative

cu caracter juridic.
53. Am arätat, 6, In general, prin actele admini-
strative se pot atinge simple interese §i particularul atins
fu interesul sau, nu are posibilitate de a cere despligubiri ;
ea, daca, din contra, administratiunea vatama un drept,
partea vatämatii este Indrituitä sa se adr eseze Curii de
Casatie pentru a cere anularea actului si a poi instantelor
judecatoresti ordinare ca sä cearä repararea prejuditiului
cauzat.
Este deci interesant, credem noi, a stabill ce se fate-
lege prin drept §i ciad se poate zice cii este numai
interes.
Prin drepturi, Intelegem posibilitati generate, sau mai
bine beneficii legate. Cum de pilda : dreptal de proprie-
tate, dreptul de a face comen, dreptul de libera circula-
liune. etc. Cu alte cuvinte, dreptul este o facultate, o
posibilitate pentra individ prevazuta de legiuitor.
Pentru a lamuri mai bine chestiunea, s'a Mara un
exempla. Sii presupunem cii administratiunea printeun
act general, printr'un regulament aduce atingere drep-
tului de proprietate, de pilda, stabileste ca obligatoria
serviciul de tot la canal, opreste constructiunile In anti-
mite regiuni, ià masuri de salubritate, fa afar(' de pre-
viziunile legii, ià masuri prin care atinge libertatea cul-
tului, sau aduce atingere dreptului de libera circulatiune,
stabilind pedepse pentru contravenienti. In aceste cazuri
desigur cii nu avem de a face cu o atingere directa, caci
regulamentul nu creiazä prin el Insus o situatiune juri,
dica individuará, dar stabileste In favoa rea unui agent
administrativ posibilitatea de a creà situatiuni juridice
individuale contrarii legilor. Adicti proprietarul, care nu
ar respectà dispozitiunile regulamentare prin care s'ar
Inflintà sistemul de tot la canal, poate fi considerat ca
contravenient i dat In judecatä penala pentru a fi pe-
depsit ca amendä, si In caz de recidiva la Inchisoare-
sau poate sii i se perceapa taxe pentru un serviciu pe
www.dacoromanica.ro
care realmente nu i-1 aduce comuna 5i care nu poate

aveà caracterul unui impozit (argument art. 110 ultim
aliniat constit. 5i 72 alin. 8 din legea consiliilor judetene).
Sub aceastá amenintare, proprietarul are dreptul sa
ceara anularea regulamentului in ceeace il prive5te pe
dansul.
Alteori, actul administrativ poate creà in sarcina pro-
prietarului o situatiune juridica individuala contrarie
legii. De pilda, primarul refuza sa deà unui particular
autorizaPunea de a construi pe terenul ski 5i aceasta
färii nici un temeiu. Mäsura primarului creaza proprie-
tarului o situatiune juridica nou5 contrarie legii.
Drepturile se impart in civile 5i politice.
Drepturile politice sunt acelea pe care nu le poate
poate exercità decat numai cetätenii, cum de pi/da dreptul
de a fi alegator 5i eligibil la Camera 5i Senat, consilii
judetene, dreptul de a fi jurat, etc.
Drepturile civile se impart in trei categorii : cea din-
-Wu coprinde pe acelea, care derivä din libertatea indi-
viduall Cum dc ex. libertatea con5tiintei, inviolabili-
tatea persoanei 5i a domiciliului, dreptul de libera cir-
culatiune, libertatea muncii, adica drepturile pe cari con-
stitutiunea francezä din 14 Septembrie 1791 le numea
drepturile omului.
A doua categorie coprinde drepturile de familie, cum
de Odd : dreptul de a se casatori, de a adopta, de a
exercità puterea paternä, puterea maritaiä, etc.
In fine, a treia categorie coprinde drepturile cari re-
zulta din raporturile omului cu bunurile. Aceste din
urma drepturi se subdivid la randul lor in reale 5i per-
sonale. Exemple de asemenea drepturi : drept de pro-
prietate, de servitute; de creante. Numai aceste drepturi,
adia drepturile reale 5i personale pot alcatui elementele
unui patrirnoniu, caci prin patrimoniu se intelege posi-
bilitatea de a avea drepturi reale 5i personale, sau da-
toril. De aceea, aceste drepturi din a treia categorie se
numesc 5i drepturi patrimoniale, sau drepturi cdqtigate.
www.dacoromanica.ro
136 PAUL NEGULESCU
Merlin define§te drepturile cd§tigate, astfel: «les droit

acquis sont done ceux qui sont entrés dans notre patri-
moine, qui en font partie, et que ne peut plus nous ôter
celui de qui nous les tenons».
«Tels sont les droits qui dérivent immédiatement d'un
contrat, ceux que nous a confer& un testament dont
l'auteur est décéclé, ceux qui se trouvent dans une suc-
cesion ouverte, et dont nous a saisis la loi en vigueur
au motnent de son ouverture» 0.
Drept ca§tigat, cu alte cuvinte este acel avantagiu, aceà
valoare pe cari o avem In mod definitiv in patrimoniul
nostru §i a cárei conservare ne este garantatä de legiui-
tor prin ajutorul unei actiuni. Statul garanteazä cu alte
cuvinte drepturile particularilor §i ordeateori aceste
drepturi via in conflict Cu interesele generale ale Statu-
lui, drepturile astigate nu trebue sA fie atinse ; cäci Sta-
tul are drept misiune tocmai de a garanth drepturile ce-
tätenilor. Si dacä cu toate acestea trebue Ca particularul
sä fie antis in exercitiul dreptului säu, Statul trebue sä-1
desdauneze de prejuditiul suferit in acest caz. Astfel glá-
suesc art. 19 din Constitutiune, art. 481 C. c. precum §i
legea de expropriere pentru cauze de utilitate publicá
din 20 Octombre 1864.
Legea .de organizare a Curtii de Casatie (din 1 Iuliu
1903) face distinctiune intre drepturile patrimoniale §1
celelalte drepturi.
Gaud printr'un act administrativ de autoritate, se vio-
leazä un drept (art. 37 alin. 7) al unui particular, el
poate cere anularea actului. Cu alte cuvinte, pentru orce
fel de drept violat se poate cere anularea actului. Când
insá e vorba ca Curtea de Casatie sh deit ordin ca ad-
ministratiunea sä procedeze intr'un anumit sens, in ca-
zurile preväzute de art. 5 literile e §11, atunci se cere ca
actul administrativ sä fi violat un drept patrimonial al
recurentului.
1) Merlin, Répert de jurisprudence; cuviintul effet rétroactif, seepunea
III, § I, No. 3.
www.dacoromanica.ro
In rezumat deci, cand e vorba de contencios de anu-

latiune, este suficient ca particularul sti arate ca un drept
oarecare i-a fost viclat prin actul administrativ atacat,
cand e vorba Irish de contencios de piing jurisdictiune,
este necesar existenta unui drept patrimonial.
In toate cazurile insä, particularul va trebui sä jus-
tifice cä are un interes ca sa ()Nina anularea actului,
adicä sä justifice utilitatea deciziunii pe care o cere dela
justitie.
Prin urmare este acela§ lucru ca §i când e vorba de
o actiune ordinarä de drept privat, pe care o Intemeiaza
fnaintea instantelor judecatore§ti O.
Interesul se deosibe§te de drept prin faptul cä nu e
recunoscut, nu e sanctionat de lege, a§à fuck se poate
zice ca dreptul e un interes recunoscut de legiuitor. De
pildä, orce locuitor dintr'o comuna are interes ca aface-
rile comunii sil fie bine administrate, dar acest interes
nu-i dä nici posibilitatea de a cere anularea actului, pe
cari il crede prejudiliabil pentru comunä.
In dreptul administrativ, adica atunci când e vorba de
raporturile dintre administratie §i administrati, trebue sa
stabilirn principiul ca ordecateori interesul general este
In conflict cu interesul particular, interesul general tre-
bue sä predomine. Dar, nici °data interesul general nu
trebue sä sugrume, sä violeze dreptul ca§tigat al unui
particular. i, dacä uneori interesul general cere ca par-
ticularul sä fie expropriat din dreptul säu, trebue ca
aceastä expropriere sä se facä In urma unei juste indem-
nizari. In adevär, Statul este chemat sä facit ca dreptu-
rile particularilor sä fie respectate §i nu este de admis
ca el cel dintaiu sä le violeze. Färä de acest principiu,
nu ar fi posibil sä avem o organizare socialä' 2).
1) Vezi discursul ce am pronuntat in §edinta dela 13 Mai 1905 (Mo-
nitorul Oficial dela 24 luniu 1905). Cu toate acestea vezi discursul d-lui
C. C. Arlon pronuntat in edinta Senatului In ziva de 26 Mai 1905
(Monitorul Oficial, 6 luliu 1905).
2) T. Huc, Commenlaire du Code civil, I, No. 60, p. 66. Laurent,
www.dacoromanica.ro
138 PAUL NEGULESCU
Cu alte cuvinte, un act administrativ ponte sä atingl

un interes, dar nu poate sá calce un drept ca§tigat. Un
regulament de politie prin care se interzice proprieta-
rilor de cafenele sau de carciumi sa tinä deschise pra-
väliile pesté miezul noptii, atinge interesul acestor co-
mercianti, dar nu le vatämä nici un drept. Ace§ti negu-
!Mori, In adevar sunt supu§i, In exercitarea drepturilor
lor la toate masurile de politie, pe cari administratiunea
le ià intr'un interes general. Se refuzä unui industria§
acordarea avantagelor preväzute In legea pentru Incura-
jarea industrici nationale din 12 Maiu 1887, el nu va
puteà sa ceara nici o despagubire, cad nu i s'a atins
un drept, ci numai un simplu iteres.
In practica, deosebirea aceasta intre simple interese §i
drepturi cc4tigate este foarte delicatä. Cateva exemple
ne vor dovedi aceasta.
Legea drumurilor recunoa§te administratiunii (art. 10)
dreptul de a modifica sau suprima drumurile publice,
oridecateori interesul general cere aceasta. Proprie-
tarul märgina§ are el lush' totdeauna drept la desp;igu-
hire pentru prejudiciul suferit prin modificarea sau supri-
marea drumului ?
Noi credem cä acest drept existá numai atunci cand
prin faptul administratiunii, proprietarul este privat de
drepturile care eran corforme cu destinatiunea de interes
general, la care domeniul public era consacrat. AA de
pildä se desflinteaza ea desavar§ire o strada, a§à 'neat
proprietarii de pe aceà stradä nu mai au drept de tre-
cere, credem cä cererea de daune pe care ar face-o
proprietarii ar II legitimatd ; cáci trebue sä recunoa§tem
proprietarilor vecini un drept sui-generis asupra sträzii
de a aveà ferestre, e§ire §i scurgere §i aceasta avand
Droit civil, I, No. 153-161, pag. 226 si urm., Demolombe, Cours de

Code Napoleon I; Vareilles-Sommières in Revue critique, anul 1893; De
Fooz, Droll adm. belge, I, p. 213 si urm. ; Al. Degré, in Dreptul, 1900,
pag. 202; C. G. Dissescu, Drept public roman, III, p. 819.
www.dacoromanica.ro
izovrul lu situatiunea locurilor, inteun fel de quasi-

contract 9
Alti autori consider5 c proprietarul märgina§ nu are
nici un drept asupra drumului public §i prin urmare nici
o indemnizare nu-i este datoritä din cauza suprimärii
drumului: cäci, zic partizanii acestui sistem, administra-
tiunea când a fäcut stradä nu §i-a luat nici o obliga-
tiune fatá de particulari de a nu o desflintà mai Lärziu:
declasand-o, cord. art. 10 din legea drurnurilor, admi-
nistratiunea uzeazii de dreptul suiu i qui suo jure utitur
neminem laedit ; ea face un act de autoritate in limitele
drepturilor sale stabilite prin lege §i deci particularul nu
este indrituit sii cearä despägubiri 2).
Dupä noi, solutiunea preconizatá de partizanii acestui
sistein este nedreaptä. Particularul prin faptul suprimärii
Dalloz, Rép. Voirie lcrr. No. 122; Curtea din Orleans, 5 Martie
1869; Dalloz, 1869, 2, 217.
O altä tcorie sustine ci proprictarul vecin ar avea un drept de ser..
vitute asupra drumului public coast& nd In dreptul de a aveà ferestre,
esire i scurgere si aceasta in virtutea unei conventiuni tacite intervc-
nite intre administratie si dansul. Administratiunea deschizand drumuri,
a indemuat pe proprietarli marginasi sE construiasca. (Demolombe, X I;
699; Laurent, Dr. cio., VII, 131 si urm. ; Dalloz, Propriélé No. 166)
Sistemul, dui:4 noi, e inadmisibil. Inteadevar, donaeniul public nu
poate face oblectul unei conventiuni valabile, fiind lucru in afar% de
comer! (art. 478, 963, 1310 C. c.); neputand fi instreinat nu se poate
constitui nici o servitute asupra lui (alienare partiale). Si apoi, carac-
terul esential al unci servituti consta intr'o desmembrare a fondului
servant In profitul fondului dominant. Or, acest caracter nu se gaseste
in speta noastrii, cEci folosinta pe care o trag dintr'un drum public e
conforma ea destinatiunea lui chiar. In fine, proprietarul fondului ser-
vant nu poate face nimic ca sä diminueze servitutea, pe cati vreme
Administratia are acest drept. In acest sens Putna, Dreplul 37/92; Ca-
satia I, Buletin 1883, pag. 944.
Altii sustin ca proprietarul vecin nu are deck un drept precar
(Toullier, Dr. &v. V, 479; Duranton, V, 296, 298; Proudhon, Domaine
public, I, 363, 370); ei recunosc totus, ca, in caz de suprimare de stradii,
proprictarul marginas are dreptul de indemnizare. Dar pe ce interne-
laza acest drept cand e vorba numai de o simpli tolerantä ?
Berthélérny, Droll administratif, p. 432.
www.dacoromanica.ro
140 PAUL NEGULESCU
drumului nu mai are e§ire, proprietatea sa e inchis5 ;

valoarea imobilului avänd acces la strad5 era cu mult
superioarä valorii pe cari ar aveä-o acela§ imobil fijad
Inchis, ne mai avänd e§ire in stradä. Administratiunea
nu trebue prin faptele sale s5 aduc5 asemenea pertur-
häri in avutul particularilor cari, dupà noi, au un drept
asupra striizii, un drept sui generis, avand isvorul in si-
tnatiunea locurilor, am putea zice cà acest drept ar fi
näscut dinteun gansi-contract. Prin urmare proprietarul
riveran ar avea drept de despägubire in cazul numai
cänd dreptul de folosintä ce exercità erà conform cu des-
tinatia esential5 a domeniului public ; din conträ nici o
despägubire nu se ponte aeorda, &Ind folosinta, de cari
se bucurä märgina§ii, erà abuzivä sau nu corespundeà
destinatiunii esentiale, la cari domeniul pubilc ern afec-
tat1): caci, in cazul acesta, proprietarii m5rgina§i nu au
deceit un simplu interes pentru mentinerea stárii de lu-
cruri ; nu pot pretinde cä au vreun drept.
S5 presupunem cà Administratiunea mic§oreazá sau in-
chide o stradä transformând-o in fundätur5. Proprietarii
märgina§ii putea-vor oare s5 cearä despägubiri?
Dup5 noi, din momentul ce strada rämäne destul de
largä a§à incat, proprietarul poate sá-§i exercite dreptul
säu de vedere, de trecere §i de scurgere, nu poate fi loe
la indemnizare. In adevär, autoritatea comunal5 nu s'a
angajat ca sä nu modifice starea de lucran i existente, ea
ponte sd o faeä f5rä a fi expusä la nici o daunä din mo-
mentul ce respectä indatoririle quasi-contractuale ce are
fatä de proprietarii m5rgina§i ; numai atunci, administra-
tiunea poate fi obligatä sä pliiteasch despiigubiri, and
prejuditiul e direct §i material. De pildä o stradä este
transforrnatä in fundäturä, proprietarul unei cafenele de
acea stradä '§i vede diminuAnd clientela sa prin acest
1) Curtea de apel Buc. s. II. No. 179/87, Dreptul, 1888, pag. 6; Casa-
fie 1, No. 16/79, Buletin 1879, pag. 101-102 ; Casatie I, No. 345, Bute-
tin, 1893, p. 944; Ilfov I, Dreptul, 30/83; Curtea Bucuresti, I, Dreptui 30/83.
www.dacoromanica.ro
§i fapt al Primáriii, el suferä o paguba realä importantá

Cu bate acestea nu poate cere nici o daunä pentru aeea-
stä pagubá indirecta 0.
Domeniul public neputarid fi apropriat, §i deci nepu-
Vaud fi supus vreunui drept de servitute, orce folosinta
pe care o are un proprietar, §i care nu e conforma cu
destinatiunea de interes general, la care domeniul public
este consacrat, nu constitue decat o simplä tolerantä,
pe care administratiunea poate sä o retragä, farti sii fie
obligata sd dea vreo despägubire proprietarului. De pilda
proprietarul are o scar& care da in strada, o bancä sau
un balcon. Administratiunea poate sa-i retragä concesi-
unea, sau sä nu-i mai tolereze de a avea astfel de lu-
cruri, care nu inträ in destinatiunea drumului public,
färä ca proprietarul si aibä vreun drept de despägubire 2).
Autoritatea comunala transformä o stradä intr'o fun-
daturä, ea cedeazä unui particular o portiune din terenul
unde strada a fost lachisä ; aceasta ià. posesiunea de
dânsa §i intercepteazi accesul cu un zid. Proprietarii
vecini pot oare intenta actiune contra celuia care detine
portiunea din lerenul vechei strade, ti pot oare cere
distructiunea lucraritor efectuate : pot ei cere daune
administratiunei pentru acest fapt ?
Chestiunea se reduce la a se §ti dacä administratiunea
a putut in mod valabil sä facä asemenea acte. Or, §tim
ea ea are asemenea drept. Proprietarii märgina§i deci,
nu vor putea cere mentinerea stradei legal transformate
In fundä tura ; nu vor putea cere nici daune, cad asupra
strázii, chiar transformatä in fundatura, proprietarii pot
sä-§i exercite dreptul lor de vedere, de trecere §i de
scurgere ; ei nu pot cere daune pentru diminuarea valoare
C. Apel Bucure§ti, 11. Dreptul, 1/88; Curtea Apel Buc. I, No. 188,
Curierul Judiciar, 30/92; Putna, Dreptul 37/92; Apel Bucureqt;, Drep-
tul, 30/83.
Casatie. I, No. 322/91, BuIctin, 1391, p. 927; Trib. Dorohoiu, Dreptut
25/91.
www.dacoromanica.ro
I 42 PAUL NEGULESCU
imobilelor lor, intrucat indemnitate nu poate fi acordatä

decat pentru un prejuditiu direct §i material 1).
54. Nu trebue sa confundam actul administrativ cu
faptul personal al functionarului.
Faptul personal nu se raporteaza la un obiect care ar
intra in atributiunile functionarului. De pildii, un func-
tionar comite o crimä sau delict, avem a face cu un
fapt personal ; functionarul face acte care sunt cu totul
In afara de atributiunile sale, actul sävarit este iar4
un fapt personal. Trebue insä adiiogat ca pentru a avea
un fapt personal, se cere ca functionarul sa fi §tiut ea
actul ce sävar§e§te depa§e§te limita atributiunilor sale,
sau in cazul cand nu a §tiut aceasta, croare sa fie foarte
mare, adich' sa fie, din partea sa, dol sau culpa lata.
AO, daca limita competintii functionarului nu e precis
determinat5, astfel In cat chestiunea de a se §1.1, daca
el este sau nu competent asupra unui punt, este idecisa
§i daca el face un act, in asemenea conditiuni, un poate
zice ca avem a face cu un fapt personal ; actul facut e
un act administrativ. Importanta deosebirii intre acte
administrative §i fapte personale ale functionarului, este
ch., pentru cele dintaiu, resposabilitatea administratiunii
poate fi angajata, pentru cele de al doilea nu raspunde
decal numai functionarul 2).
Vom reveni asupra acestei chestiuni in mod. mai de-
taliat in capitolul urmator.
Bibliografie: Aucoc, Conferences sur l'administration

et le droit administratif, I, No. 285 §i urm.; Batbie, Précis
de droit public administratif, I, pag. 212 i urm. ; Berth&
lémy, Traité elem. de droit administratif, Paris, 1901, p.
21, 46, 72, 93; Béquet-Laferriére, Répert du droit adult-
Curtea Bueure0i II, Dreptu11/88
Hauriou, Précis de droit administralif (edit. IV), pag. 2G8; Fuzier-
Herman, Repert. génér. du droil français, mean tul Acte administratif,
No. 60 §i urm.
www.dacoromanica.ro
nistratif, cuvân tul Acte administratif ; Dareste. De la justice

administrative en Farnce, pag. 220; Hauriou, Précis de
droit administratif, a IV-a editiune, Paris, 1901; Simonet,
Traité du droit public el administratif, 1902; De Fooz,
Droit administratif beige, I; A. Giron, Droit administratif
de la Belgique, a II-a edit., 3 volume, C. G. Dissescu, Curs
de drept public romdn, III.; Jéze (Gaston), Les principes
généraux du droit administratif, Paris, 1904.
www.dacoromanica.ro
CAPITOLUL VI.
Teoria functiunilor publice
55. Funcionar public. 56. Natura juridia a funcyunii publica.
57. Numirea functionarilor publici priu decret regal, prin deci-
alune ministeriali, prin alegere, functionari cu contract.-57 bis.
Situatiune preotilor li a monahilor. 58. Jurimintul functionari-
lor. 59. Retribuyunea functionarilor. 59 bis. lerarhie, pre-
seanta, costura. 60. Statistica functionarilor la noi. 61. Ex-
tensiunea functionarizmului. 62. Stabilitate ;II inamovibilitate.
63. Legislatiune comparatft.-64. Misuri disciplinare. 65. Rayo-
carea functionarilor. 66. Garanyile functionarilor fati de ad-
ministratii. 67. Garantiile administrayilor fati de functionati.
68. Responsabilitatca administratiunii fati de functionari.-69. Re-
sponsabilitatea functionarilor fati de teryi. 70. Fapt personal
al functionarului. 71. Responsabilitatea funcyonarilor fati de
administrayune. 72. Dreptul la pensiune al funcyonarilor.
73. Date statistice asupra pensiunilor servite de Stat. 74. In-
cetarea functiunilor.
55. Expresiunea functionar public nu are un sens

precis.
Dupä unii, functionarii publici sunt acei cetäteni cari,
depozitari sau auxiliad ai puterii publicd, concurg in-
tr'un mod oarecare §i hile() sfedi mai mult sau mai
putin inaltd la administratiunea Prii §i la gestiunea
lucrului public 1.), sau mai bine functionar public este
1) Chante-Grellet et Piehat, Des fonclionnaires publics, Paris, Paul
Dupont, 1900, P. 37; Curtea Bucure*ti, II, No. 174j1900, Dreplul, 71/900.
www.dacoromanica.ro
acela care, fiind numit de autoritate, colaboreaza in

mod continuu la un serviciu public in schimbul unor
avantagii pecuniare sau onorifice 9.
Mai sunt §i alte definitiuni ale functionarului public,
multe din ele sunt ins5 incomplecte. Aà bunioarä cand
se zice cat functionar public este acela care detine o por-
tiune din suveranitate, avem o definitiune incomplecta ;
cáci o mare parte din functionari nu fac nici un act de
autoritate, cum de ex. un arhitect, un inginer, un pro-
fesor, un desenator, un copist, §i cu toate acestea nu
se poate zice ea ei nu sunt functionari.
56. Cum se pot defini raporturile care existä intre
Stat §i functionar §i care este natura juridid a functiunii
publice ? lath' o problema foarte dificild.
Dupd multi autori, funcliunea publicä este un mandat,
In care Statul ar juca rolul de mandant, iar functionarul
pe acela de rnandatar. Dar, dach admitem ideia de
mandat, trebue sä consideram Statul ca persoana de
drept civil, ca persoana moralä capabilä de a aveà drep-
turi §i datorii §i de a puted ti reprezintatä prin man-
datari. Or, dacä Statul poate fi considerat sub acest as-
pect, nu e mai putin adevärat cä principalul aspect sub
care Statul trebue privit este acela de putere publicä.
ii, privit din acest punct de vedere, nu se poate zice
cä Statul lucreazä prin mandatari. Un judecätor cand
pronuntá o sentintä, un primar cAnd (15 o ordonantä nu
sunt mandatarii Statului sau Comunei, persoane morale,
ei lucreaza ca detentori ai Suveranitätii. In afarä de
aceasta, mandatul prin natura sa este gratuit, pe catä
vreme functiunea public5 prin natura sa e salariatä.
Dupä unii autori, trebue sä facet"' o deosebire intre
functiunile publice. Sunt unele functiuni, in care func-
tionarul exercit5 acte de autoritate, lucreazá ca deli-
nätor al suveranitatii; sunt altele lush% in care functio-
narul face numai acte de gestiune. De pilda un prefect,
1) Berthélémy, Drod adm., pag. 56.

P. Neguleseu. Tratat de Drept Administrativ ed. II. 10
www.dacoromanica.ro
146 PAUL NEGULESCU
un judecator, un procuror, fac de ordinar acte de auto-

ritate ; un inginer, un arhitect fac acte de gestiune. Au-
toritatea publich când nume§te pe un prefect, pe un ju-
decator ii nume§te ca putere publicä, §i ca sii exercite
puterea publica; cAnd nume§te un arhitect ca sa supra-
vegheze constructiunea cltidirilor publice §i mai tarziu
pentru a supraveghia intretinerea lor, and nume§te un
grädinar pentru a ingriji de grädinile publice, face acela§
lucru pe care l'ar face §i un particular bogat.
In primul caz, nu se poate face nici o apropiere futre
raporturile care existä futre administratie §i funcionar
§i intre raporturile cari ar exista Intre 2 particulari. In
cel de al doilea caz, raportul acesta e foarte asemänátor
Cu raporturile de drept civil, care ar existà intre 2 per-
soane, dintre care una i§i inchiriaza serviciile celuilalt.
Dovadä despre aceastä asemänare e §i faptul ea chiar
un strain poate ocupà o asemenea functiune, fiind numit
ca contract ; cä ceva mai mull un asemenea funcionar
obtinand un congediu, poate recomandà o persoanä,
care sii-i tinä locul §i nu are nevoe pentru aceasta deck
numai de consimlimântul administratiunii, intocmai ca
§i cum ar fi vorba de raporturile dintre 2 particulari.
Cand e vorba lima de functiuni de autoritate, tunctio-
narul nici ()data nu poate fi numit cu contract ; nici
°data el nu poate fi inlocuit decat tot de un functionar
de aceea§ categorie.
In primal caz deci, avem rapovturi cari nu se pot ase-
mänà cu acele cari existä in dreptul civil, in cel de al
doilea caz, avem raporturi asemänätoare ca o locatiune
.de servicii1).
Alti autori considerä functiunea ca un contract de
drept public. Asemenea contracte de drept public, ei mai
gäsesc in nationalizare §i in concesiuni. Am aratat deja,
1) Berthélémy, Traité egmentaire de droil administrant, p. 56; Nézard,

Théorie juridique de la fonction publique, tezA, Paris, 1901. Acest sistem
a fost adoptat de nol in prima ediiiune a acestui tratat, pag. 93.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT AnmaiisTF.Ariv 147
-vorbind despre naturalizare, cä aceasta teorie nu ni se

pare fondat52).
Dup5 noi, numirea functionarului este un act unila-
teral de putere public5. Numirea functionarului nu este
-cauza generatrice a situatiunii sale ; caci el nu detine pu-
terca dela persoan5 care face numirea sau dela aceia cari
-file alegerea, dar dela legea, care organizeaza functiunea.
u alte cuvinte, legea organizeazä functiunea cu atribu-
tiunile si obligatiunile ce g5seste ca cale. Pentru ca un
individ s5 exercite aceste atributiuni are nevoe de un
fapt. Acest fapt este desenmarea de c5tre o autoritate sau
de cätre un corp electoral, desemnare care se face prin-
tr'un act voluntar de putere public5. Pentru a fi numit
in functiune niel nu e nevoe de acceptare si de acea func-
tionarul numit, chiar färä voia sa, trebue intr'un anumit
termen sau sä se prezinte la post sau sa demisioneze,
.c5ci altmintrelea poate fi inlocuit sau ajar destituit (art.
86 si urmätoarele din legea de organizare judecAtoreasca
art. 45 alin. 2 din legea politiei).
Importanta acestei distinctiuni este considerabilä. Daca
-admitem c5, in uncle cazuri, functiunea publicä cste un
contract de locatiune de serviciu, atunci acest contract
nu poate ti desfiintat fárä un just motiv si numai prin
vointa uneia din parti, färä s5 recunoastem pärtii celei-
lane, dreptul de a cere daune interese, pentru refuzul
de a executa contractul.
Pe cdt5 vreme, daca numirea in funcliunea publica
este un act unilateral de putere public5, prin care se
determin5 o anurnitti persoana ca sa exercite, in anu-
mite conditiuni, anumite atributiuni determinate de lege,
.atunci negresit ca actul fijad unilateral, fiind de putere
1) Vezi pag. 12. AceastA teorie este impartäsitA la not de savantui

jurisconsult, d. N. Mandrea, Curler judiciar 8/905, pag. 60.
Pc ling5 autorii citati la pag. 12, sustinind ideia de contract de drept
public, adaogi : A. Kammerer, La fonclion publique en Allemagne, Parts,
1899, (tea), pag. 90 al urmittoarele.
www.dacoromanica.ro
148 PA UL NEGULESCU
public5, poate fi retras, adicá functionarul poate fi hilo-

cuit, daca, In condinunile stabilite de lege. nu se aratfi
ca functionarul prepus ca sa exercite aceste atributiuni,
este inamovibil sau stabil.
Cu alte cuvinte, in principiu, actul de numire fiind
unilateral §i de putere public5 poate fi retras §i func-
tionarul inlocuit printr'o alta persoanä- afarä numai de
cazul cand legea stabile§te pentru functionar o situanune
dq stabilita te.
Aceste principii sunt consfintite §i de art. 5 lit, i din
legea de organizare a Curni de Casatie 1).
57. lnainte de regulamentul organic multe din func-
tiuni erau venale §i se vindeau de marii dregatori ai
Statului. Dionisie Fotino 2), ne spune cä marele ban al
Craiovei avea dreptul sä válida O multime de slujbe §i
6 prin acest mijloc f§i procura un venit insemnat, cam
la vreo 30.000 lei anual ; acela§ drept 11 aveau §i marii
vornici de tara de sus §i de tara de jos, marele spätar
§i In genere ton marii boieri.
Prin Regulamentul organic, atat In Muntenia cat §i In
Moldova se desflinteazä venalita tea functiunilor. Func-
tionarii sunt numiti de Domn. Acela§ principia fii pro-
clamat §i in conventiunea din Paris dela 1858.
Constitutiunea noasträ prin art. 93 stabile§te, cä Re-
gele ca §ef al puterii executive, nume§te In funcOuni
publice. Cu toate acestea, sunt unii functionari, cum
de ex.: primarul §i ajutoarele sale, cari sunt ale§i de con-
siliul comunal §i numai confirman prin decret regal,
(art. 54 §i 55 din legea comunalä dela 7 Maiu 1887) ;
altii nici nu au nevoe de asemenea confirmare, cum de
pildä, consilierii comunali §i judeteni, cari sunt ale§i de
corpul electoral ; sunt alti functionari numiti numai de
Vezi Desbaterile parlamentare urmate asupra acestul articol, No-

nitorul Oficial sedintele Camerei si Senatului din Alai 1905.
Dionisie Fotino, Isioria generald a Daciei (traducere G. Sion), II,
p. 265 si urrn.
www.dacoromanica.ro
rninitrii (art. 25 din legea dela 19 Aprilie 1892 pentru

org. serv. adm. centr. a minist. de interne ; art. 28 din
legea dela 4 Sept. 1892, pentru org. adm. centr. a Mi-
nisi. Cultelor §i Instr. publice, etc.), altii ale§i de Con-
siliul comunal §i confirmati de primar, sau ale§i de Con-
siliul comunal §i confirmati de Consiliul permanent,
astäzi de prefect (art. 84 din legea comunala dela 7 Main
1887; art. 109 din leg. Consil. judetene din 1894); sau
numiti de primar (art. 68 din legea pentru organizarea
comunelor urbane dela 31 Iulie 1894).
C. A. Rosseti a propus in parlament ca i functiunile
dia magistraturä sa fie elective, propimerea Insä nu a
fost admisa 1).
La numirea in functiuni, leginitorul stabile§te unele
conditiuni, 8§4 se cere calitatea de roman ; in mai toate
functiunile, se cere conditiuni de varstii ; in toate func-
nunile de auloritate, femeile nu poi fi admise2); in al-
tele se cere recomandare din partea unor anumite cor-
puri. A§A, pentru numire in functiunea de consilier la
Curte de cornturi, Adunarea deputatilor faceä, panä la le-
gea din 29 Ianuarie 1895, o listä de prezentare, dupä care
numeä apoi Regele ; pentru numirile de profesor univer-
Electivitatea magistraturil existà In Elvetia. Judecatorii sunt alesi

pe un timp determinat, null direct de alegiltori, allii de marcle Con-
sillu. Modul de alegere variazi dupi Constitutiunea fieciirui canton.
Pentru tribunalul federal din Lausana, care joacä rol de Curte de Ca-
satie pentru Intreaga Elvetie, membril el sunt ales( de parlament pentru
un interval de 6 ani. (Vezi Favey, In 'Bulletin de la société de légis-
lation comparée", anul 1881, pag. 50; G. Demombynes, Les constitutions
européennes (a 11-a editie, II, p. 343 sl urm.). In Rusia, judecAtorli de
pace sunt alesi de Consillul distrIctului. (Demombynes, op. cit., II, pag.
620). Electivitatea judecitorilor existA si in multe State din America
de Nord.
In functiunlle de autorltate, funclionarul trebue a fie romfin sl
s5 aibii toate drepturile politice ; femeia neavind ezercifiul drepturIlor
politice nu poate exereità asemenea functiuni, nu poste fi judeator,
prefect, etc. In funetiunile de gestiune IAA nu se cere asemenea condi-
tiuni, deci femeia ponte ocuph o astfel de functiune.
www.dacoromanica.ro
150 PAUL NEGULESCU
sitar se cere recomandarea senatelor universitare unite-

cu consiliile facultätilor respective.
Toate aceste exceptiuni sunt stabilite prin legi speciale,
Constitutiunea Insä stabileste regula generalä, cà numirea
functionarului se face prin decret regal. Aceste excep-
tiuni sunt pe de alti parte si aplicatiune a principiului,
sau mai bine zis a desideratului pus in art. 107 din Con-
stitutie, ch anume organizarea judeteanä si comunal ä sh
se facä pe baza decentralizirii. Or, o aplicare a princi-
piului descentraliz5rii este si faptul eh numirea functio-
narilor acestor administratiuni s5 se fach de autorit5tile-
locale, iar nu de puterea centralä. Apoi ar fi si dificii
ca pentru numirile cele mai putin importante sS inter-
vinä un decret regal. Aceasta a f5cut ca pentra nurnirile
de mici slujbasi de biurouri, legiuitorul sh stabileasc5
nu mai e nevoe de un decret regal, ci o simpli deci-
ziune ministeriald e suficent5.
In unele cazan, si anume pentru uncle functiuni de
gestiune, administratiunea poate angajà ea contract o.
persoani care sh exercite aceh functiune. Asi adminis-
tratia poate angajh Cu contract un profesor, un arhitect,
un inginer un avocat ca sà faci anume servicii 9. Este-
vorba ad ì de o adevirati localiune de servicii, fapt care
militeazi in favoarea teorii ce sustinem c functiunile
de gestiune sunt adev5rate locatiuni de servicii.
Nu se poate spune acela lucru despre functiunile
autoritate ; c5ci nu se poate concepe, inteadevär, ca
functiunea de prefect, procuror, judecätor sti fie exer-
citatti de un strein in baza unui contract.
Prefectul, procurorul sunt numiti de puterea suveranä
pentru ca sá exercite acte de suveranitate ; ei sunt consi-
deratii cá are delegatiume (lela natiune fnstís (art. 31
Constitutie).
57 bis. Preotii 5i monahii sunt functionari publici ?
Chestiunea e foarte discutatä in doctrina francez5.
1) Art. 32 alin. 6 din Iegea invatämànt. secund. i superior dela 24
Martie 1898, etc.
www.dacoromanica.ro
Unii autori sustin c`d preotii nu sunt functionari pu-

blici, de oarece functionarul îi exercità atributiunile sale
In baza numirii fdcutd de puterea publicd, pe catä vreme
sacerdotiul este de o naturä cu totul spiritualä, care
nu-§i ponte aveà origina Intr'o numire fdcutd de pute-
rea lumeascd.
Daca preotul ar fi functionar public, adaugd ace§ti au-
tori, ar trebui sit' fie supus Statului i sà primeasca or-
dine dela ddnsul in materie religioasdi).
Dup5 noi, cultul ortodox, care este cultul dominant
in România (art. 21 din Constitutie) formeaz5 un ser-
viciu public 2); biserica, la noi, este o instifutiune de Stat.
In adevdr, de.9 preotul In exercitiul ministerului sdu re-
ligios nici nu depinde de Stat, nici nu prime5te puterile
sale dela ddnsul, ci dela Dumnezeu, prin intermediul
superiorilor sii ierarhici, cari ii pot da instructiuni in
aceastd privinta, nu e mai putin adevdrat cà Statul
determind coadltiunile in care cultul ponte fi exercitat,
§i, din acest punct de vedere, preotul detine puterile sale
dela Stat, c5ruia i datorqte supunerea §i care-i plate§te
o lead (legea clerului mirean dh 1 Iunie 1893).
Diverse legi numesc pe preoti functionari. AA de
pildd : legea pensiunilor din 16 Martie 1902, In articolul
1 ii nume§te frinctionari eclesiastici, codal penal face preo-
tilor o situatiune speciald prin art. 211, _93 ann. 2, etc.
58. Orce functionar de ram administrativ sau jade-
catoresc trebue sd depue jurdmant de credintd Regelui
§i Constitutiunii. Legile de organizare ale diverselor
servicii stabilesc formula jurdmdutului, pe care functio-
narul nou numit este chemat s5-1 presteze (vezi art. 26
din legea dela 19 Aprilie 1892, pentru org. adm. centr.
a Minis, de interne, art. 35 din legea dela 13 Febr. 1894
pentru organiz. Minist. afac. streine).
In acest sens : Andrè, Législation ecclésiaslique, pag. 119 ; Dalloz,
Riper' alph. cuvantui Fonctionnaire public, No. 51; Le Senne, Condi-
tion civile et polilique des prélres; Ducrocq, Cours de droil adminislralif.
ChanteGrellet et Pichat, Des fonclionnaires publics, p. 107 $i urm.
www.dacoromanica.ro
152 PAUL NEGULESCU
Functionarul public, care va fi intrat in lucrarea func-

tiunii sale lnainte de a fi prestat acest jardmánt profe-
sional, poate sá fie pedepsit Cu o amendá reprezentând
jurnatate din salariu sat] pe o luna (art. 163 C. p.)
Calitatea de functionar nu este capatatá, in mod com-
plect, pentru noul numit, decât dupa prestarea juraman-
tului. Actele facute de un asemenea funcionar sunt nule,
(art. 82 din legea de org. judecatoreasca dela 1 Sept.
1890); de asemenea numai de atunci incepe sä curgä
salariul.
Intr'adevär, s'ar puteà zice, ca la o numire inteo func-
tiune publica ca §i in orce conventiune, trebue sä existe
manifestarea a 2 vointe. Statul 1§i manifesteaza vointa
prin numirea ce face, iar functionarul depunând jurä-
mântul.
In legile administrative, se stabilege ca functionarul
fransferat sau inaintat nu mai depune inch odatä jurämänt
(vezi articolul citat din legea dela 19 Apr. 1892), pe
catä vreme functionarii din ramul judeatoresc depun
jurámantul prevazut de art. 80 din legea pentru organi-
zarea judecatoreasca dela 1 Sept. 1890, ordecateori sunt
inaintati ; numai in caz de stramutare in aceea§ functiune,
ei sunt scutiti de aceasta obligatiune (art. 81).
Cu toate acestea nu se poate spune ea' persoana numitä
intr'o functiune publica nu are intru nimic calitatea de
functionar, mai inainte de a fi depus jurämänt.
Sunt, inteadevär, unele functiuni, din cele de gestiune,
unde nu se cere ca functionarul nou numit sä depunä
jurämant. A§A profesori suplinitori §i docentii nu depun
jurämänt, deg sunt functionari.
Se poate dar zice ca depunerea jurämäntului este o
obligatiune impusä functionarului, dar care este indepen-
dentä de delegatiunea pc care el a primit'o °data Cu
numirea ; dar legea, de cele mai multeori, considerá'
a§à de mult indeplinirea acestei obligatiuni, Meat nu
abiliteaza pe functionarul numit, care nu a fost urmätor
acestei indatoriri, nu-i da salariu decat din momentul
www.dacoromanica.ro
Indeplinirii acestei formalitáti ; ha Incä, cevä mai mult,

11 pedepse§te, dac5 a fäcut acte, care inträ In atribu-
tiunile functiunii sale, mai Inainte de depunerea jurä-
rnântului (art, 163 C. p.).
59. Am arätat ea nu orce raport de serviciu, care ar
existà futre Stat §i un particular, conferd acestui din urmä
calitatea de functionar.
Obligatiunea de facere, praestare, pe care o persoan5
ar avea-o fatä de Stat, ar puteä si aibä .ca bazg un con-
tract de locatiune de servicii ordinare. De pild5 un In-
treprinz5tor de lucr5ri publice care ar contractà cu Mini-
sterul de instructie pentru constructinnea unui local de
liceu, este tinut sä-5i Indeplineascä obligatiunile sale de-
rivand din acest contract, de asemenea o persoanä care
ar fi Inchiriat dela Comunä accizele comunale, Inainte
de legea din 1 Martie 1903, asupra desflintärii accizelor.
Obligatiunea Insä, pe care un particular o are fatä de
Stat, ar puteä sä aiba ca baz5 un raport de putere, de-.
rivänd din faptul ea' Statul ca titular al suveranilätii are
dreptul s5 ceara servicii dela locuitorii tärii. A§A soldatul,
juratul, Indeplinesc indatoriri de acestea, ordonate de Stat.
Toti ace§tia de§i Indeplinesc functiuni publice, colabo-
reazd la un serviciu public, nu sunt Irish funclionari.
Functionarul, Indeplinind functiunea ce i sa Incredintat,
nu-§i face numai datoria de cetätean sau supus, cum fi
face soldatul. sau juratul. Trebue sä intervie un acord de
vointe Intre Stat §i functionar, pe cätä vreme soldatul I§i
face numai datoria ; functionarul nu se aflä nici In situa-
tiunea antreprenorului care ar contractà ca Statul, c5ci
acela nu este supus la altä obligatiune deck a§i indeplini
indatoririle stipulate prin contract 9.
Functionar public este numai acela care, fiind intrat
In serviciul Statului, Indepline§te In mod continuu o func-
tiune public5.
1) No/lama funciiune publiccl, este susceptibili de o acceptiune mult
mal larga cleat notiunea funclionar public ; caci, dupa cum am vlizut,
juratul sau soldatul Indeplinesc functiuni publice ¡Ira a 8 functionari.
www.dacoromanica.ro
154 PA UL NE GULESCU
Cum lush' functionarul are nevoe de intreaga sa acti-

vitate pentru a putea indeplini cu scrupulozitate misiunea
sa, functiunea sa absorbindu-1 dela orce alth ocupatiune
§i chiar legea in marea majoritate a cazurilor, oprindu-1
de a exercità orce pith' profesiune, este just ca Statul
pl5teascä functionarului o leafd.
Am vazut, c5, dup5 unii autori, functumea public5 s'ar
putea aserndna cu locatiunea de servicii, iar leafa func-
tionarului cu salariul lucriitorului : ambele fiind retribu-
tiuni ale muncii. Leafa functionarului insä prezintii mai
mulle caractere, care o deosibe§te de salariu. A.à:
Leafa frinctionarului nu este echivalentul serviciului
f5cut, in aceea5 mäsurä in care este salariul lucrtitorului.
In adevär, ea nu variaz5 dupä capacitatea t;i dup5 munca
depusi de functionar : toti functionarii de aceia5 categorie
primind aceia5 lead fixatd prin lege ; ea nu variazi nici
dup5 cerere §i ofertä. Circumstantele acestea putfind servi
numai In ce priveste inaintarea functionarilor.
PI general leafa este inferio irá a(leväratului echivalent
al muncii depuse, ea este calculat5 mai mult ca s5 (lea
functionarului posibilitatea de a5i sustine o situatiune
conformä cu rangul ce ocupä. Statul d5 o lead mai mare
aceluia c5ruia importanta functiunii ii cere o cheltuialá
mai mare 1). si, in general, functiunile 'cele mai bine
pliitite nu sunt acelea, care cer cunostinte mai intinse,
ci acelea, uncle titularul exercitä cea mai mare putere
de comandament sau are cea mai mare r5spundere. De
pildä un prefect, un general, un ministru plenipotentiar,
sunt pl5titi mai bine decät un profesor universitar, sau
un director de laborator.
Leafa functionarului are caracterul de pensiune ali-
mentar5, c5ci art. 405 C. pr. c. stabilete c5 lefurile func-
tionarilor nu pot fi cedate, nici urmdrile decat numai pentru
alimente §i alte creante privilegiate, intocmai ca pen-
siurnle alimentare despre care vorbete art. 408 pr. c.
1) Vezi un excclent capitol In Ihcring, L'éuolution du droll, No. 103.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV
Ca consecintä leafa functionarului se datorete, Cu toate

c5 functionarul nu indeplineste in mod efectiv servicial
s5u. A5à autoritatea 1)ublic5, de care dansul depinde poate
sa-i acorde un concediu, su poate s5-1 pue in disponi-
bilitate §i, cu toate ch. el in asemenea cazan i nu mai de-
pune nici o muncä, totui functionarul are drept la leafa
intreagii in caz de concediu, la o portiune numai §i pentru
un anumit timp in caz de disponibilitate.
Plata lefei pe intreaga lund este datoratà, de§i functio-
narul n'a servit deck o parte din tuna §i leafa se pia-
tete cu anticipatie.
Leafa unor functionari se compune din cloud parti
una numitti propriu zis leaf5 §i alta numith la unif indem-
nizare de locuint5, la altii cheltuieli de reprenzentatie,
diurna. Chestiunea de a se §ti, dacti aceastä indemnizare
de locuinta sau cheltuieli de reprezentatie, sunt §i dânsele
incesibile §i neurmaribile, a fost de multeori dedus5 in
justitie, i a fiieut obieetul mai multor sentinte judeca-
tore§ti. Unele instante §i curtea noastra suprema consi-
der5 câ indemniziirile de locuinta pot fi urmarite, caci
art. 1718 C. c. stabilind principiul general ca intreaga
avere mobilä §i imobila a debitorului formeaaa gagiul
creditorilor sai, art. 409 nu este decât o exceptiune de
stricta interpretare. Or, in acest articol nu se vorbeste
decât de leafa ftmetionarilor, iar nu de indemnizäri de
locuinta, cari, in asemenea caz, intra in regula generalä
prin urmare pot fi urm5rite. Alte instante considerd cii
aceastä indemnizare face parte integranta din leafa func-
tionarului, intrucat, conform legii de pensiuni din 16.
Alartie 1902, art. 52 (5i regula mentului pentru aplicarea
legii, art. 10), indemnizärile de locuintä §i diurnele sunt
supuse la retineri pentru pensiuni, Intocmai ca lefurile0;
se uita insa eLi ele nu intrii in calcul pentru (ixarea
quantumului pensiunii.
Obligatiunea Statului de a servi mijloace da exis-
1) C. Ap. Bucureti, decizia 76/903 Trib. Not. Ilfov, sent. 347/902.
www.dacoromanica.ro
156 PAUL NEGUUESCU
tentä functionarului nu Inceteaza cand acesta este Iti im-

posibilitate de a mai continua functiunea sa, fie pentruca
a atins o anumitä vat's% fie CA din cauza serviciului a
capatat infirmitäti care-I fac impropriu serviciului sau.
Statul §i In cazul acesta continua sä deà functionarului
retras o pensiune, cari are de asemenea caracterul de
pensiune alimentara, neputand fi urmäritä sau cedatä.
el Leafa este destinata la Intretinerea nu numai a
functionarului ci §i a familiei sale, complimentul necesar
orcarei existente. De aceea dupä moartea functionarului,
In caz and decedatul ar fi In conditiunile cerute de lege,
pensiunea va fi servita vaduvei §i. copiilor. .
59 bis. Prin ierarhic intelegem ordinea, subordina-
tiunea §i legätura, care exista Intre diver§ii functionari
de aceea§i categorie.
Puterea ierarhicä (IA drept superiorului ca si deà or-
din inferiorului.
Precäderea se stabile§te dui:a rangul ierarhic (vezi art.
150 §i urm. din legea de org. judec.).
Unii functionari sunt supu§i la obligatiunea de a purtà
un anumit costum, determinat prin legi sau regulamente.
Cum de pilda : magistratii, preotii, ofiterii.
Dupii cum foarte bine observä D-1 Vivien : A regard
des uns, le costutne a pour objet de commander le re-
spect au public, de l'imposer même entre eux a des
hommes parmi lesquels doit regner le sentiment des
convenances réciproques.
C'est ainsi que les magistrats portent la robe, ordi,
nairement méme dans leurs ceremonies intérieurs. A
l'égard des autres le costume a pour objet d'inspirer
contiance aux citoyens et de leur designer par un signe
apparent l'agent de la force publique qui a droit de les
rappeler A l'observation de la loi»1).
Usurpatiunea de costum este pedepsitä ca delict prin
art. 208 cod. pen.
1) Vivien, Eludes adminisfralivei, pag. 143.
www.dacoromanica.ro
Dupä statistica oficialä a Ministerului de Finante

din anul 1903, numärul functionarilor Statului, judetelor
Comunelor este de 102.560. Functionarii judeteni
comunali sunt In numär de 40.979; iar diversa functio-
nari ai Statului 61.571, din cari numai functionarii altor
ferate reprezintä un numär de 19.765, ofiterii 3827.
Cheltuelile, pe cari le necesiteazä aceastä armará de
functionari, sunt de 107.617.995 lei, din cari 83.942.781
lei servesc pentru plata functionarilor Statului, din acestia
20.194.388 pentru plata functionarilor Cíilor ferate, si
15.417.648 lei solda ofiterilor, iar 23.675.214 lei repre-
zintä cheltuelile de personal ale comunelor i judetelor.
Pensionarii sunt In numär de 9614 cu o pensiune
anualä de 18.423.231 lei.
Trebue adäogat ca aceste sume destul de importante
sunt plätite de Stat in urma reducerilor operate prin
budgetele anilor 1900 si 1901, si necesitate de eriza eco-
nomicä care a bäntuit tara noasträ.
Din aceste date statistice rezultä un fapt : dez-
voltarea excesivä a functionarizmului. Examinând bud-
getele pe o perioadä de 20 ani inapoi, constatan Immul-
tirea functionarilor In mod periodic, färd ca aceastä
dezvoltare a functionarizmului sii corespundä la o egala
dezvoltare a vietii sociale si economice a tärii. O multime
de oameni, in momentul inträrii lor in lupta pentra
vieatä, solicità dela Stat o existentä märginitá, dar usoarä
sigurti, In loc sii cante ca prin energie sä poatä deveni
demente folositoare, factori de productiune.
Astäzi tifra de 102.560 functionari trebue sä ne ingri-
jeasch. Dacä tinem seamä cä prin reducerile fäcute In
1901, de altfel färä nici un studiu i la voia intam-
plärii, s'a micsorat cu ce! putin 6.000 numárul functio-
narilor Statului, judetelor i comunelor, aveam inainte
de aceastä datii un total de aproximativ 110.000 functio-
nari. Din aceastä tifrä nu tt ebue sä socotim mai mult
de 3-4000 fetnei, asa inda am aveh un total de mai
bine de o sutä de mii functionari bärbati.
www.dacoromanica.ro
153 PAUL NEGULESCU
Populatiunea thrii romdne§ti nu intrece decdt cu foarte

putin tifra de 5.900.000. Din aceastä populatiune trebue
sä socotim jumlítate populatiune de sex femenin. (In 1899
populatiunea erà de 5.956.690, din cari 2.930.051 femei
§i 3.026.629 bOrbati). Dacä socotim cä din tifra de 4.694.288
locuitori lu vArstä mai marl de 7 ani, cali se aflau In
Ord, dupä recensämdutul general al populatiunii fdcut
In anut 1899 I), nutnai 1.034.597 §liau carte, restul de
.3.659.691 coprinzand analfabeti. Din acest numär de
1.034.597 alfabeti, trebue sä socotim cà 330.490 sunt co-
piii mai mici de 15 ani, a§à ca am aved cel mult o popu-
latiune adultd de 704.000 §tiind carte, din care numai
.557.000 sunt romdni. Alai trebue sc5zut aproape un nu-
mär de aproximativ 150.000 femei mai mari de 15 ani
cari §tiu carte ; mai trebue tinut apoi in seamii o tifrd
clestul de importantä, §i pe care statistica nu ne o dd
pentru tinerii futre 15-20 ani.
incdt in deflinitiv avem un nurndi cevä mai mare
de 300. 00 bärbati români mai mari de 20 ani, cari §tiu
carte §i din care unii nici nu au inviitamântul primar
term ina t.
Din aceastd tifrä aproape o treime reprezintä numärul
functionarilor, adicil acelora cari primesc salariu, dela
Stat, judet sau comunä, pentru ca si ne administreze,
sii ne judece, sä ne instruiascd, sd, ne apere §i sä deserve
cultul.
Este o proportiune ingrijitoare Numärul anterior de
110.000 functionari cdti aveam inainte de reducerea din
1901, cdt §i acel de 102.000 citti aveam astäzi fat5 de
populatiunea §i resursele noastre, este un numär cari nu
.este depä§it pästrand proportiunile, nici chiar in Franta.
Iii adevär, in Franta numdrul functionarilor nu Intrece
-deck cu foarte putin tifra de 600 mii funclionari, prin ur-
mare de 6 ori mai mare ca la noi, dar populatiunea Fran-
tei este de 6i12 mai mare ca a tirii noastre §i bogdtia ei,
1) L. Coleseu, Reeensclmil nlul general al populafianii Român ici, Bu-
zuresti, 1905.
www.dacoromanica.ro
sub toate privintele, este cu mult mai mare decât a Ro-

mâniei. Si, pe längä aceasta, in Frant.a, numärul alfabe-
tilor, ached al oamenilor §tiutori de carte, deci mai apti
de a produce §i de a invinge in lupta pentru existentä,
este cu mull mai mare deck numärul analfabetilor. Abia
dacä gäsim 10-150/0 ne§tiutori de carte, pe card vreme
la noi proportia e rästurnatä, aci dintr'o populatiune
de 4.691.288 tocuitori in varsiä mai mare de 7 ani (prin
urmare in varstä de a putea cal §i serie), abià un mi-
lion §tie sä citeascd §i sä serie, ceeace reprezintä 220/0
§tiutori de carte.
Trebue sa adaogäin cd aceastä immultire a numärului
functionarilor §i a cheltuelitor necesitate cu Intretinerea
lor, a depä§it cu mutt nevoile reale ale tärii. A§a de pildä,
In budgetul anului 1888-89 pentru administratia centralä
a Ministerului Instructiunii publice, se cheltuià 210.260
lei, din cari numai 192.660 pentru personal, restul pentru
material ; in 1898-99 aceste cheltueli se urcaserti la
-588.060 lei, din cari 403.200 lei pentru personal ; serviciul
de inspectiuni al §coalelor costa in 1888-89, 147-960
fatä de 317.840 lei in 1898-99. Personalul administra-
tiunii centrale a acestui Minister era de 63 functionari
§i oameni de serviciu in 1888-89, el atinge tifra de 132
functionari in 1898-99.
Cheltuelile Ministerului de Dornenii erau in 1898 de
3.792,831 lei, de 5.594.589 lei in 1894-95, ele ating tifra
de 6.612.490 In 1898, adicä se dubleazä aproape In in-
terval cu 12 inspectori §i sub-inspectori §1 31 garzi gene-
rail; inspectorii domeniali dela 4 §i-au väzut numärul
märit la 8; administratiunea centralä a acestui Minister
care costa in 1888-89 lei 291.660, costa in 1898-99 lei
465.240.
Cheltuelile de material s'au märit In acest interval
aproape In aceea§ proportiune. A§a de pildä In 1888 chel-
tuelile de material pentru administratia centrald a Mi-
nisterului de Domenii erau de 47:500 lei §1 de 97.500
www.dacoromanica.ro
160 PAUL NEGULESCU
lei In 1898, pentru un personal de 128 functionari

oatneni de serviciu In 1888 §i pentru 194 In anal 1898.
Cu alte cuvinte un functionar din administratia cen-
trala a Domeniilor costa pe Sta t numai pentru luminat,
Incalzit, cernealä, hartie, etc., cate 371 lei In anul 1888,
§i cite 502 lei In anul 1898, färti ca pentru aceasta
fie mai folositor corpului social la aceastä din urmä data.
Bugetul cheltuelilor Statului, In afarä de datoria public5,
in 1888-89 era de 115.050.875 lei, ajunsese la suma de
132.907.614 lei, In anul 1894 95 pentru a deveni de
140.287.927 lei 44 bani in 1898 99; iar impreunä cu
unitatea datoriei publice avem pen tru 1888 89 lei
181.066,840 fata de 222.095.000 lei in 1898.
Si cheltuelile se dezvoltä in aceasta progresiune de
aproximativ 30 ani, de cand am cäutat cä transplantäm
la noi cilivizatiunea mecanico-industrialä din Occident.
Guvernantii no§tri, prin pasiunea pentru lucrurile fru-
moase i folositoare precum §i prin spiritul de a imita
lucrurile mari ce vazusera in strainatate, au facut ca
Tara sä consume mult mai mult decat puterile sale li
permiteau. Si, pentrucä nu putean face fatä plätilor
numai cu veniturile ordinare, au fost nevoiti sä contrac-
teze imprumuturi pentru a rescumparà sau a construi
drumuri de fier (892.044.793 lei), pentru a face forti-
ficatiuni dela Foc§ani-Nämoloasa-Galati i Bucuregi apro-
ximativ vreo 200 milioane lei) §i alte diferite lucrari,
§i in a§à proportiuni in cat astäzi anuitätile datoriei pu-
blice depapsc suma de 80.000.000.
In a§à conditiuni, cand o treime din veniturile Statului
trebue destinate pentru plata anuitatilor datoriei publice,
este evident cà o modificare se impune In administra-
tiunea intereselor Romaniei. Trebue sä inlocuim metoda
politica §i abstracta de astäzi, care ne-a fäcut sa chel-
tuim sume considerabile pe lucruri, care nu aveau decal
o valoare cu mult mai mica, sau pe lucruri de o utili-
tate contestabilä pentru noi §i care ne face sä continam
Inainte cu cheltuelile pentru Intretinerea functionarilor
www.dacoromanica.ro
pe un picior ca mult mai mare decât cerintele pe care

le avem de satisfäcut §i dead ne permit mijloacele
noastre. Trebue sä Inlocuim acest sistem de risipire al
banului public, printr'o metodä comercialä* §i practicä.
Inteadevär, Statul nu este cleat o asociatiune orga-
nizatá In interesul indivizilor, al cetätenilor. i dupä
cum inteo societate comercial ä bine condusä, consiliul de
administratiune cautä sä reducä la minimum posibil chel-
tuelile generale ale Intreprinderii, tot astfel guvernal
care reprezintä in mare, ceea ce consiliul de admini-
stra tie este pentru societate, nu trebue sä facä decdt
cheltueli necesare O.
Ei bine, a§à fijad, cari sunt cerintele cari au fäcut ca
cheltuelile de personal §i de material sä se märeascä
intr'o perioadä de abiä de 10 ani ca mai bine de 25
milioane anual, când nici teritoriu tärii române§ti nu
s'a märit absolut cu nimic, nici nu se poate zice cä am
fäcut progres extraordinare care ar fi necesitat un spor
a§A de insemnat in cheltuelile publice ? Eram aproape
tot WI de bine administrati in 1898, dupä cum suntem
§i astäzi.
S'a admis principiul gratuitätii §i obligativitätii invätä-
mäntului primar, principia criticabil 2), dar care astäzi
e in general considerat ca fiind de un interes public.
Rezultatele obtinute insä, sunt departe de a fi propor-
tionale cu cheltuelile fäcute 3).
V-te G D'Avenel. La reforme administrative, png. 295 ni urrnät.

In adeviir, daci Statul gäsqte un lucru bun, nu trebue si-1 pue
la dispozitia cetiltenilor In mod gratuit ni Inch oblige a se folosi de
dänsul. De pildä, data printr'o lege s'ar stabili cA toti cetiitenii sunt
datori si facii gimnastici, o asemenea dispozitiune s'ar socoti de tonti
lumea ca flind contrarie libertätii Individuale. Cu toate acestea ea este
folositoare Statului, care are nevoe de cetäteni sprinteni ni bine dezvol-
tati fizicente, dupi cum are nevoe de oameni instruiti.
Dupä statistica oficiali a Ministerului Instructiunii, in anul 1888
89 au absolvit InvAtimántul primar rural un nurnir de 1365 copii de
ambele-sexe. In acel an s'a cheltuit pentru acest Invfitimint suma de
2.081.040 lei, ceeace re vine di pentru flecare absolvent al ncoalei rurale
P. Neguleacu. Tratat de Drept Administrativ ed. 11. 11
www.dacoromanica.ro
162 PAUL NEGULESCU
Dar, dacä fatá de Invätämântul primar s'ar puteà sus-

tine cà asemenea cheltuieli sunt necesarii, intrucät Statul
§i-a luat obligatiunea de a impärtä0 acest Invätämânt
tuturor cetätenilor in rnod gratuit, fatä de dezvoltarea
nemásuratä a invätämântului secundar, o asemenea sus-
tinere nu mai poate avea niel o valoare.
rn adevär, Statul nu are datoria de a distribui acest
Invätämânt In mod gratuit, nu are nici dreptul de a dis-
pute de banul contribuabilului cheltuind mai bine de
4112 milioane lei pentru a räspändi in mod gratuit panä
mai deunki, aproape gratuit astäzi, un invätämänt cos-
tisitor §i care nu e absolut necesar. Cine dore§te luxul
trebue sä-1 pläteascä, corpul social nu e dator sä su-
porte asemenea cheltueli.
Dar, gratuitatea invätämántului secundar §i profuziunea
lui sunt, in mare parte, cauzele principale ale dezvoltärii
functionarizmului la noi. In adevár, politicianii no§tri
au stäruit pentru inflintarea de licee §i gimnazii clasice
in ora§ele cele mai putin importante. Invätämântul cla-
sic flind panä mai deunäzi absolut gratuit, populatiunea
§colarä s'a márit foarte mult §i apoi tot prin diversele
influente ale oamenilor politici locali au trebuit sä se In-
flinteze functiuni chiar färä nici o necesitate, numai
pentra a se satisface cerintele politicei locale §i pentru
a se (IA un rnijloc de existentä diverilor postulanti, ab-
solventi ai acestor §coli.
Trebue deci pus ä o stavilä invätämintului clasic. In
adevär, In toate tärile din lume, dacii invätämäntul pri-
s'a cheltuit numai in anul §colar 1888-89 cite 1524 lei si 56 b. si cum
cursurlle in aceste geoll se predau un timp de 5 ani, se poate vedek ce
suma enormA a costat pe Stat acesti 1365 absolventi.
Este adevirat, ci dela punerea in aplicare a legii din 1893 asupra
invAtämântului primar, numirul absolventilor s'a marit. Dep. In 1893 94
el atinge tifra de 5574, pentru a deveni in 1900-901 de 12.499 absol-
venti, fati de un budget de 5.538.836 lei, ceeace revine la cáte lei 443,15
pentru &care absolvent numai inteun an.
Inv5tAmantul primar urban este tot atiit de costisitor. In adevir,
pentra a obtine 9299 absolventi, s'a cheltuit in 1900 1901 lei 4.546.158.
www.dacoromanica.ro
mar e gratuit (§i sunt PH cum bunioara Anglia, unde

gratuitatea nu exista nici chiar pentru acest invätämänt),
§1 Statul face toate sacrificiile, ce! secundar §i superior
este ca plata. Legea invatämântului secundar §i superior
a aplicat §i la noi acest principiu, insi intr'un mod foarte
timid. Ar trebul apoi desflintate sau transformate in §coli
profesionale mare parte din liceele §i gimnaziile noastre
clasice, cäci altmintrelea nunaärul absolventilor liceelor
noastre tinde din an in an sä se mareascä intr'o pro-
portie ingrijitoare, devenind apoi cea mai mai mare
parte o falangä de postulanti pentru functiunile publice.
Numai la facultatea de drept din Bucure§ti avem un nu-
mar de mai bine de 2500 studenti, cari ne a anual
peste 200 licentiati.
O reformä rationala a intregei noastre administratiuni
se impune. Trebue cu orce chip si ne scaparn de acest
flagel al functionarizmului, care astäzi ne absoarbe
aproape 110 milioane anual. Reforma s'ar puteà des&
vat* cautanduse sä se simplitice cat se poate mai mult
aparatul nostru adininistrativ. Mai intaiu in ce privege
impartirea OHL in judete, o economie importanta s'ar
puteà realizà, reducandu se la jumätate cel mult numarul
districtelor. Intr'adevar, impartirea administrativa de as-
täzi dainuie§te de multä vreme, de atunci de cand mij-
loacele de comunicatiune eran dificile §i când era ne-
cesar ca un reprezentant al guvernului sä fie in posibi-
/Hate de a se aflà in contact imediat ca administralli.
Astäzi ea introducerea telegrafului, telefonului §i cailor
ferate, autoritatea administrativa are posibilitatea ca din
depirtare sä supravegheze §i sa satisfacii cerintele admi-
nistratilor §i ordecâteori ne.voia cere, se poate cu u§u-
rintä transporta in orce localitate. Nu se poate explica
intr'alt fel decat prin respectul traditiunii de ce Oltul
sä fie considerat ca un judet separat 5i nu ar 11 alipit
la Arge§ sau Teleorman, dupà cum odinioard judetul
Säcuieni a fost desflintat §i impärtit futre judetele Buzau
§i Prahova. Tot astfel s'ar putea desliinta judetele Muscel,
www.dacoromanica.ro
164 PAUL NE GULESCU
11.-Sarat, Vasluiu, Fálcin, etc. S'ar puteà fixa prin lege

care sa fie minimul populatiunii unui district §i atunci
acele cari nu ating acel minimum sä fie alipite la alte
judete. Cu modul acesta s'ar realizà o economie consi-
derabilii, cäci numarul functionarilor s'ar reduce in mod
simtitor, fall ca serviciul public si sufere intru CANA,.
s'ar dà o dezvoltare mult mai mare, aproape o nouà
vieatá ora§elor capitale ale nouitor districte §i in acela§.
timp s'ar putea dà atributiuni mutt mai largi judetelor,
devenite in urma unei atari reforme mult mai impor-
tante.
In ce prive§te organizarea comunalä, s'ar puteà mall
comunele. Legea din 1864 fixA la 500 contribuabili po-
pulatia minimala necesarä pentru a se puteà crieà o.
comuna ; legea din 7 Maki 1887 (art. 5) Irish% din motive
politice, a redus acest minimum la 200 contribuabili.
Toata lumea constata astazi absoluta saracie a comunelor
rurale.
Este absolut necesara o lege care sä readuca in vigoare-
cel putin dispozitiunile din legea dela 1864. Comunele-
sä ail:a ce! putin 500 contribuabili, daca nu mai mutt.
Prin reforma aceasta, numärul comunelor s'ar reduce
aproape la jumatate §i deci §i numärul functibnarilor
precurn §i al diverselor cheltueli necesitate cu intreti-
nerea lor s'ar reduce in mod sitntitor.
Prin alipirea serviciului po§telor §i telegrafului la direc-
tiunea. cäilor ferate, s'ar realiza §i o mare economie prin
reducerea cheltuelilor de personal §i de material nece-
sitate cu intretinerea liniilor telegrafice ale editor ferate
personalul dilor ferate ar face §i serviciu po§tal §i in
afarä de aceasta, serviciut fiind condus de un corp technic
cornpetent, ar puteà da rezultate cu mutt mai Imbucu-
rätoare.
Pe langa aceasta, Slatul preà se amestecä in lucruri
cari nu it privesc, preà face socializm de Stat cum de
pilda prin infiiatarea serviciului maritim §i fluvial, al
fermelor model §i al pepinierelor Statului, (cari dau un.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DA DRAFT ADMINISTRATIV 165
deficit a§à de considerabil), prin amestecul §i suprave-

gherea Statului asupra bancilor populare, etc. Toate aceste
amestecuri. cari nu aduc nici un profit interesului general
-§i numai paguba Statului, se soldeazä ca o cre§tere a
nurnärului functionarilor.
Trebue pusa cu orce pret o stavilä acestei porniri ne-
norocite spre functionarizm §i incurajata cat se poate
mai mult indrumarea spre comert §i agriculturä, cari
astäzi sunt aproape läsate in mail-file strainilor.
62.Prin inamovibilitate se intelege situatiunea legalä a
unui functionar public, care odatä numit nu mai poate
ii revocat sau mutat in contra vointii sale de catre pu-
terea executiva cleat In urma unei sentinte date de un
Tribunal disciplinar anume determinat de lege.
Prin stabilitate se intelege un grad mai mic decat ina-
movibitate.
In aceastä situatiune, functionarii se bucurä do ga-
ranlii mult mai mici decat lunctionarii stabili §i anume
inamovibil nici odata nu poate fi revocat sau mutat cle-
at in urma unei sentinte date de Tribunalul disciplinar,
pe cata vreme functionarul stabil poate fi revocat, in
anumite cazuri, Ora o asemenea sentintä, numai de pu-
terea executivä (vezi in ce prive§te inspectorii comunali
art. 223 din legea dela 1 Alai 1904 pentru organizarea
comunelor rurale, art. 45 din legea .pentru organizarea
politiei), iar in ce prive§te mutarea inspectorii comunali
pot fi mulati la o allá plasa din acela§ judet prio deci-
ziune ministeriala in urma unui raport motivat al pre-
fectului.
Patna la legea modificatoare a legii organice a Curtii
de casatie dill 1 Iulie 1905, functionarul inamovibil, sau
stabil care ar fi fost inlocuit In contra previziunilor legii
nu avea deschisa decat calea actiunii in daune. Prin noua
lege (art. 5, lit, i) se dä insa posibilitate functionarului
alias astfel In drepturile sale, sa se plangä la malta
Curte de Casatie, care prin deciziunea ce va da, 'i da
dreptul de a'§i pastrà gradul §i salariul ce avusese inainte
www.dacoromanica.ro
166 PAUL NEGULESCU
de a fi inlocuit, mutat sau pus la retragere In contra

legii §i aceasta pand ce autoritatea competenta II va fi
reintegrat in functiunea sa.
De pild5, un consilier dela Curtea de apel din Bucu-
re§ti a fost inlocuit sau mutat la o alta Curte fail o de-
ciziue disciplinarä, el va puteà cere dela Curtea de Ca-
satie ca sä se anuleze decretul de inlocuire sau acel de
mutcre, nu va puteà lima cere ca sii se anuleze §i de-
cretul prin care o alta persoana a fost numita In locul
su. AO. !neat el va fi socotit In urma deciziunii Curtii
de Casatie ca un consilier al Curtii din Bucure§ti, ¡ma'
.n disponibilitate, primind salariul intreg, dar neputand
exercita functiunea panä nu va interveni un decret de
reintegrare.
Acest drept de a se adres5 Curtii de Casatie apartine
tutulor functionarilor Inlocuiti in contra legii, care di-
pane ca pentru inlocuirea lor e nevoe de o sentintä di-
sciplinar.
Acest principiu din discutiunile urmate atat In Camera
cat §i In Senat, din discursul rostit de D-1 ministru al
justitiei in Camera in §edinta dela 14 Mai, precum §i din
raportul prezentat Camerei asupra legii votata de Senat.
Am vazut ea functionarii publici pot fi impartiti In
douä categorii : unii cari fac acte de autoritate, altii
cari fac acte de gestiune.
Functionarul care face numai acte de gestiune precum
§i acela care face numai acte de administratiune fära
ca prin functiunea sa A aibä vreun caracter politic, In
principiu ar trebui sa fie inamovibil. In adevar, prin
faptul ca sta multa vreme in serviciul sail capita practica
lucrurilor, cunoa§te toa te necesitatile serviciului, poate
si indeplineasca mult mai bine diferitele insärcinäri eco-
nomice, financiare sau technice la care este prepus.
Nu tot astfel stau lucrurile cu functiunile care au §i
un caracter politic, cum de ex., functiunea de prefect,
de secretar general de minister, etc.
In principiu, acei cari le de/in, nu se pot bucura de
www.dacoromanica.ro
inamovibilitate ; ace§ti functionari trebue sä fie revoca-

bili ; cäci trebue sa existe unitate de veden i intre guvern
§i ace§ti functionari. Altmintrelea, ei ar puteä creià dill-
cultäti §i impiedich actiunea guvernului.
In baza principiului separatiunii puterilor, trebue sä
adrnitem inamovibitatea ca o necesitete pentru judeatori.
In adevär, ei fac parte din o putere deosebitä in Stat,
puterea judecatoreascä. Or, daca se admite ca §eful pu-
terii executive, prin delegatiune, sä numeascä In functiu-
nile judecatore§ti, a-i dà §i dreptul ca sä revoace pe ju-
decätori, inseamnä a-i pane cu total pe judeciitori la di-
scretiunea puterii executive. In cazul acesta principiul
separatiunii puterilor, baza Constitutiunii noastre, care
consista tocmai in a aveä pentru cele 3 puteri recuno-
scute in Stat, titulan i deosebiti §1 independenti, ar fi
nesocoti t.
Legea organicä a Curtii de casatie din 24 Ianuarie 1861,
stabile§te prin art. 17 inarnovibilitatea membrilor acestei
Inane Curti ; legea de organizare judecätoreascä din 1
Septembrie 1890 prin art. 90 §i 91 intinde inamovibili-
tatea la membrii Curtilor de apel §i la pre§edintii tribu-
nalelor de judet. E o mare necesitate de a acordà ina-
movibilitatea §i celorlalti judecätori.
Intr'un discurs inaugural, pentru deschiderea anului
judiciar 1899, s'a sustinut inaintea Curtii de apel din
Bucure§ti, cä inamovibilitatea trebue intinsä §i la membrii
superiori ai Parchetului 1). Dupa noi, Parchetul reprezintä
direct puterea executivä pe längä tribunal, el reprezinth
Societatea §i ca atare trebue sä cunoascä nevoile §i aspi-
ratiunile ei. Trebue sä existe unitate de veden i §i de
sentiment intre ministru de justitie §i intre membrii
Parchetului ; prin urmare ei nu pot fi deck amovibili.
Se poate Irish ca membrii parchetului sä se recruteze
numai printre membrii inamovibili ai Curtilor, ministrul
dând delegatiune revocabilä unor consilieri.
1) Dreptul, 1899, pag. 480 i urm.
www.dacoromanica.ro
168 PAUL NEGULESCU
Imediat ce nu mai exista unitate de veden i intre mi-

nistril §1 consilierul delegat cu functiunea de procuror
general, de pildä, aceastä delegatiunc se revocA §i se de-.
leagä un alt consilier. Acest sistem a fost admis de legea
din 1904 pentru procurorii generali ai Curtilor de apel.
Este absolut necesar ca aceasta reformä sä se intinda
§i pentru membrii parchetului dela Curtea de Casatie.
In Germania, toti functionarii imperiului sunt inamo-
vibili (§ 2 din legea asupra functionarilor imperiului),
numai amploiatii subalterni, al cäror serviciu este In
mare parte mecanic §i nu cere nici o cultura intelectual,
stint revocabili. Acela§ principiu II gäsim §i in legisla-
tiunile mai tuturor Statelor particulare din Germania 9.
lute° bunä administratiune, dupä noi, top fanctonarii
cari fac acte de gestiune, precum §i functionari din biu-
rouri trebuesc sä fie inamovibili, numai astfel ei pot capätä
cuno§tinta afacelor §i vor aduce reale servicii Statului.
In gall de aceasta, numai o asemenea solutiune poate
sä satisfacá principiile de dreptate, pe care Statul cel
dintäiu este chemat sa le respecte. In adevär, functio-
narul i§i consacra toatä activitatea spre a indeplini func-
tiuneacu care este Insärcinat, de cele mai multeori ii este
interzis sä exercite vre-o altä profesiune, a§à incilt, in
cazul cand ar 11 revocat, riscä sä nu mai poatä indeplini
cu succes o alta ocupatiune, pentrucä §i-a indreptat
activitatea sa, §i-a format modul ski de a fi, a studiat
In vederea cunoa§terii §i satisfacerea nevoilor serviciului
ski, a§à ca, dupä un timp Indelungat, obiceiul a ajuns sa
forme o a doua naturä §i de cele mai multeori i-ar fi
foarte greu sa-§i schimbe felul sáu de activitate.
Este deci In interesul Statului §i este §i just ca ase-
menea functionari sä nu fie revocabili ad nutum. Pornite
din aceste principii, legea asupra invätämântului secundar
0. superior din 1898, modificatä In 1900 §i 1901 (art. 43 §i 47),
stabile§te ca membrii corpului didactic sunt inamovibili.
1) Laband, Le droll public de l'empire Allemand, II, pag. 246.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADM1NISTRATIV 169
llilitarii, neflind in timp de pace deck agenti meniti sä

asigure ordinea internä i sä fie pregatiti pentru even-
tualitatea unui rasboi, nu trebue sä fie revocabili ad
nuturn. In adevär, ei nu au in acest timp putere de a
face acte de autoritate, caci In stare normala singur
-elementul civil trebue sä predomine §i sa comande. Pe
langa aceasta este absolut necesar ca ofiterii sä OA cu-
no5tinte cat se poate de intinse In arta militarä, trebue
sä fie preparati prin continue exercitii fizice §i sä fie
-disciplinati, calitäti pe care nu le poate dobandi deck
In urma unei indelungate pregätiri. Dacä s'ar admite
dreptul pentru puterea executiva de a destitui ad natant
pe ofiteri, s'ar dezorganiza cu desavarOre armata, absolut
necesarä, in conditiunile de astäzi, pentru a asigura exis-
tenta Statului. Caläuziti de aceste principii, constituanni
-no5tri au stabilit in art. 119 (vezi §i legea din 11 Iunie
1878, art. 1) din Constitutie cä ofiterii au proprietatea
gradului lor, ceeace Insemneaza : 1) cä ofiterii sunt ina-
movibili in ce prive§te gradul lor, nu §i In ce prive§te
functiunea ce le este incredintata. Adid, pe cand un
functionar inamovibil de altii categorie nu poate fi nici
destituit nici transferat ad nulum, ofiterul nu poate fi des-
tituit, dar pcate fi mutat, dandu-i-se o alta funetiune a
gradului din orce corp sau serviciu ; 2) chiar dacä un
<Ater a päräsit armata, el poarta, ca §i cand s'ar OA in
activitate, numele gradului ce i-a fost conferit. 0 per-
soana care a exercitat trite() vreme functiunea de mi-
nistru sau de judeator, nu mai poate, ()data ce s'a re-
tras din functiune, sä se mai Intituleze rninistru sau ju-
decätor, el poate cel mult sa reamintescä ea a exercitat
odinioara aceastä deminitate.
tiindu-§i situatiunea asigurata el va puteä fi mult mai
demn, va tine mult mai sus prestigiul funcnunii ce ocupä
§i apoi, nu se poate zice ca interesul Statului ar putea fi
periclitat In sensul a functionarul ne mai avand tearna
de a fi destituit, ar neglijä de a-0 mai indeplini Inda-
toddle. Inamovibilitatea nu implica renuntarea complectä
www.dacoromanica.ro
170 PAUL NEGULESCU
din partea Statului la dreptul de a suspendà sau chiar a

indepärtà pe funcionar din postul ce ocupá, In cazul
cand s'ar constatà in contra lui abaten grave dela Iliad-
toddle ce-i incumbä. Pentru a se puteà ajunge la acest
rezultat, sunt insä luate garantii in favoarea functiona-
rnlui. Existä o procedurä disciplinarä care trebue ur-
matä §i tribunale disciplinare anume instituite prin lege.
63. In cele mai multe din State cu regim parla-
mentar, partidele politice au considerat functiunile pu-
blice ca si niste favoruri destinate ca sí fie impärtite
intre partizani.
In Statele-Unite din America mai ales, constatäm abu-
zuri foarte mari.
La fiecare alegere de Prezident al Republicii, toti func-
tionarii publici eran inlocuili cu partizanii politici ai
noului ales.
Aceastä stare de lucruri, pe care Americanii o ridi-
card la gradul de sistem politic (Spoil System' a däinuit
dela anul 1829-1883.
Partidele politice la putere cereau dela functionari un
adevärat impozit proportional cu leafa ce primeau, iar
partidele din opozitie luà si dânsele impozite dela postu-
lanti pentru slujbele ce urmau sä li se incredinteze, in
cazul cand partidul ar veni la putere 9.
In urma mai multor scandaluri provocate din cauza
acestui sistem de recrutare, legea din 16 Ianuarie 1883
a ciiutat sä pue o micä stavilä acestei stäri de lucruri,
oprind perceperea acestor impozite si (land oarecari ga-
rantii, insá unor anumite categorii de functionari.
1) Kammerer, La fonclion publique en Allemagne, pag. 377, si urm.

Diim aci tariful minimum, stabilit in 1887 de comitetuf electoral al
mad organizatiuni democratice din New-York, Tommane si fn care
sunt fixate sumele ce trebuiau si pläteasci candidatil pentru diferltele
functiuni Asa pentru posfu/ de judecator la Curtea suprema se piiitea
20 000 dolar!, pentru acela de judecitor la Curtea criminala 10.000 do-
lar, de substitut 10.0000 dolar!, de senator 5.000 dolar!, etc.
C. Jannet, Les inslilullons poliliques el sociales des Elals Unis d'Amerique.
www.dacoromanica.ro
Din cauza acestei instabilitäti, nibelul functionarilor

americani este foarte putin ridicat, el lasa foarte mult
de dorit din punctul de vedere 1 instructiunii, al apti-
tudinei profesionale, al onestitätii, etc.
In Elvetia, functionarii superiori sunt numiti pe trei
ani, in care timp nu pot fi inlocuiti.
Dupä expirarea acestui termen, ei pot fi numiti din
nou. Constatám in Elvetia acela§ principiu pe care it
gäsim in Regulamentul organic al Valachiei (art. 212)
fa ta de functionarii de ram judecatoresc. Judccaterii erau
numiti pe un period de trei ani, cu dreptul de a putea
fi numiti pentru un nou period in caz când au avut o
bunä purtare.
In Franta ca §i in Anglia, revocabilitatea este regula,
inamovibilitatea este exceptiune, pe cata vreme in Ger-
mania. principiul este invers ; functionarii revocabili sunt
enumärati. Inamovibilitatea magistraturii o gäsim mai
In toate âriIe, ca o consecinta a principiului separatiunii
puterilor. Chiar in uniunea americana, judecatorii in
diversele State sunt ale§i pentru ni§te perioade destul de
lungi (de ordinar 15 ani).
Se zice pentru a sustine dreptul de revocare ad nuturn,
ea in tärile parlamentare guvernul vine la putere adus
de majoritate pentru a indeplini un program anumit. Or
pentru adueerea la indeplinire a acestui program, el are
nevoe de agenti, care dacä ar impart5§1 ideile adversa-
rilor ar putea creieze dificultâi. Aceastä obiectiune
destul de serioasa poate fi inläturatä, daca se recunoage
guvernului dreptul de revocare ad nuturn numai pentru
functionarii ale caror functiuni au un caracter politic,
iar pentru ceilalti functionari administrativi sä se admita
stabilitatea, in sensul ca autoritatea superioara sà aibá
dreptul de a aplica pedepse disciplinare in afarä de re-
vocare, care sa fie pronuntatä de Tribunalul disciplinar.
Stabilindu-se aceste garantii se pot stabili anurne con-
ditiuni de capacitate pentru admitere in functiuni. Cu
www.dacoromanica.ro
372 PAUL NEGULESCU
modul acesta in interesul functionarului §i actele Statului

sunt satisfäcute.
Functionarul ne mai avdnd teamä da a fi destituit la
cea mai mica' fluctuatiune politied se va destind cu totul
functiunii sale.
61. Functionarul trebue sä-§i Indeplineascä indato-
ririle impuse funcliunii sale. 0 abatere din partea sa
poate fi pedepsitd prin pedepse disciplinare, cari nu exclud
o urmärire penald in cazul cdnd culpa functionarului ar
constitui o infractiune pedepsitä de lege.
Una autori considerd dreptul disciplinar ca un drept
penal special functionarilor, ca o parte a dreptului penal.
Dupd noi, nu se poate face nici o asemänare Intre dreptul
penal §i acest drept recunoscut Statului de a aplicA pe-
depse functionarilor cari s'ar abate dela indatoririle lor.
Dreptul disciplinar derivä §i dänsul din lege ; aci,
intr'adevar legea organizeazd funclinnea cu atributiunile
§1 obligatiunile, ce gäse§te cu cale.
Functionarul datore§te supunere §i indeplinirea obli-
gatiunilor cari cad in sarcina functiunii ce i-a fost in-
credintatä.
In interesul general, pentru ca sä nu se ajungd la
dezorganizarea serviciilor admite in profi tul Sta tului drep-
tul de a intrebuintà asemenea mäsuri disciplinare, me-
nite a constränge pe functionari sd-§i Indeplineascä obli-
gatiunile lor, pentru ca astfel sd fie asigurat mersul re-
gulat al afacerilor.
Prin urmare dreptul disciplinar pedepse§te pe func-
tionari pentru neindeplinirea unor obligatiuni cu caracter
civil, §i pedeapsa nu este niciodatä intemeiatä pe ideia
de aptirare sociald.
Numai in ce prive§te pe militari, trebue sä recunoa§tem
0 Codul justitiei militare §i Codul marinei militare con-
stituesc adevärate complimente ale Codului penal. Pedep-
sele edictate de aceste Coduri sunt pedepse penale.
Orce functionar are indatorire :
1) De a Indeplini In mod con§tiincios §i In conformitate
www.dacoromanica.ro
cu legea functiunea sa. Aceastä obligatiune ponte fi violatä

prin neindeplinirea totalá sau partiará a sarcinilor cari
incumbä functiunii sale. A§à functionarul nu poate sä pärä-
seascä functiunea sa färä un concedía obtinut in conformi-
tate cu legea. Legile de organizare ale diverselor servicii
stabilesc cari sunt autoritätile competente a acordà con-
cedii, precum §i durata concediilor pe cari ele le pot
acorda. (Vezi de ex. legea din 19 Aprilie 1892, pentru
organ. adm. centrale a Minist. de interne, art. 32 §i urm.).
Timpul petrecut In concediu se socote§te In anii de
serviciu, In ce priveV.e Inaintarea In functiune precum
§i atunci când e vorba de regularea drepturilor la pen-
siune. Legea generalä a pensiunilor din 1902, In articolul
25 aliniat 6, stabile§te insä cä dacä durata totalä a con-
cediilor obtinute de functionarul care voe§te sä se retragä
la pensiune, dep5§e§te 1/530 din anii serviti cu retributie,
acest timp nu se mai tine In seamä ca servit.
De ordinar, cand o autoritate acordi un concediu, ea
se ingrije§te sä inlocuiascd pe functionarul aflat In con-
cediu printr'un alt. functionar. Acest lucru este absolut
necesar atunci and e vorba de functionari de autoritate,
de multe ori legea determinä chiar functionarul care va
trebui sti indeplineascä functiunea in tot timpul conce-
diului. (Vezi leg. org. centr. a Minist. de interne, art.
34; legea pentru org. ad. exter. dep. de Minist. de in-
terne, art. 27); and este vorba lima de a se acorda
concediu unui functionar care face numai acte de gestiune,
functionarul In concediu poate fi Inlocuit §i printr'o per-
soaná sträinä de serviciu, numai sd prezinte garantii de
capacitate. Asa de pildä un profesor poate fi inlocuit In
timpul concediului printr'o persoanä care nu face parte
din corpul didactic ;
2) Functionarul este dator supunere, credinfd §i dis-
crefiune. Functionarul trebue sä se supunä ordinelor date
§i comunicate in forma legalä de superiori ierarhici, re-
ativ la chestiuni de serviciu, care inträ in competinta
sa pentrucä altmintrelea nu ar mai puteà exista unitate
www.dacoromanica.ro
174 PAUL NEGULESCU
§i ordine in conducerea afacerilor publice (vezi art. 190

§i urm. C. pen.). Ordinele date de superior nu trebuesc
insii execulate decal daca sunt In conformitate cu legea,
limitatiunea. aceasta rezultând chiar din jurämäntul pe
care il presteazä functionarul la intrarea sa in func-
tiune ; el nu trebue deci su faca acte ilegale chiar dacä
i-au fost ordonate de superiorul säu ierarhic. Judea-
torii nu pot primi nici un ordin In ceeace prive§te atri-
butiunile de judecatä. Datoria de credintä cutre Rege
este coprinsä in chiar formula jurämäntului pentru in-
trare in functiune (art. 26 leg. pentru org. serv. adm.
centr. a Minist. de interne, art. 80 din legea pentru orga-
nizarea judecatoreasca din 1 Septembrie 1890), iar Inda-
torirea de discretjune decurge din teinsa
3) Autoritatea publicä are dreptul sá' se ocupe §i de
vieata privatä a functionarului. Funciionarul trebue su
aid in societate o vieatä onorabilii. De pilda, un func-
tionar 10 calcä indatoririle sale, daca qind dela serviciu
se Imbatá in mod obipuit, sau o profesoarä daca duce
o vieata imoralá (art. 37 din legea de org. a Minist. de
Interne ; art. 37 al. 2; art. 100, al. 7 8 din legea org.
judec. din 1 Septembre 1890).
Uu funcionar poate fi pedepsit disciplinar atunci cand
f0 calcä una din aceste indatoriri.
Pedepsele disciplinare sunt : avertismentul sau preve-
nirea, amenda, cenzura sau mustrarea, suspenda rea, Iran-
sferarea, destituirea sau excluderea.
Avertismentul sau prevenirea este o pedeapsä disciplinarä
care consista In IncunoV.iintarea facuta unui funtionar
ia scop de a-i trage atentiunea asupra unei negligente
comise sau a vreunui act care i-ar comprornite demi-
nita tea ; el doate sä aibä forma verballi sau scrisá ;
Amenda este o mäsurd disciplinará', care consista In
retinerea lefei sau unei portiuni dinteinsa. Legea fixeaza
de ordinar maximal ameniei (legea Invätämäntului pri-
mar din 23 Alai 1893, art. 70).
Censura este o reprobare formalä Cu invitatiune ex-
www.dacoromanica.ro
pres5 de a se corige; ea are totdeauna forma scrisä.

Censura atrage dupä sine §i pierderea remunerariului
pe un anumit terrnen (vezi art. 70 din legea din 23 Maiu
1893 §1 art. 37 din legea dela 19 Aprilie 1892; art. 193
din legea pentru organizarea judecatoreascä dela 1 Sep-
tembre 1890).
Suspendarea este retragerea functiunii pe un limp anu-
mit. Legile administrative tixeaza maximul timpului inä-
untru cäruia un functionar ponte fi suspendat. Functio-
narul incetând sa mai exercite serviciul, pierde §i dreptul
la leafä sau la parte dintr'insa In tot timpul cat dureazä
suspendarea. Suspendarea este obligatorie, ea nu se pro-
nuntä ca o mäsura disciplinar, cand un functionar este
urmarit in corectional sau in criminal. Snspendarea tine
cat limp tine §i urmärirea.
Transferarea consista in numirea functionarului intr'o
fanctiune avand un rang egal, dar situat Inteo altá lo-
cali ta te.
Destituirea sau excluderea nu se pronunth cleat direct
de ministru pentru functionarii, cari se numesc cu de-
ciziune rninisteria15, in urma unui raport motivat al ca-
pului de serviciu ; iar pentru ceilalli functionari amo-
vibili prin decret regal in urma unui raport motivat al
ministrului respectiv, bazat pe o cercetare disciplinarä.
Cand e vorba Ins5 de funclionari inamovibili, pedeapsa
destituirii ea §i a suspendärii §i transferärii nu poate fi
pronuntate deck in urma unei judecati prealabile din
partea unor tribunale disciplinare. AO bunioarä art. 71
§i 72 din legea invätämantului primar dela 23 Maiu 1893
stabile§te 2 categorii de tribunale de acest fel : consiliul
permanent §i comisiunea de judecatä, cari sunt chemate
a judech abaterile grave ale corpului didactic primar ;
acela§ principiu 11 gäsim In legea 1nvatämantu1ui secundar
§i superior din 24 Martie 1898 art. 48 §i urm., art. 77.
In aceastä lege dreptul ministrului este mult mai tar-
murit. MA fatä de profesorii universitari ministrul singur
nu poate pronn* nici o pedeapsä disciplinarä, el poate
www.dacoromanica.ro
176 PAUL NEGULESCU
da un avertisment sau pronunta o amendä cu pierderea

lefei pe timp de 1 pang la 15 zile, in urma avizului Con-
siliului permanent ; pentru toate celelalte pedepse trebue
sä intervinä o hotärire a Comisiunii de judecatä.
Fati de magistratii inamovibili, ministrul de justitie
nu are deck un drept de privighere, adicä dreptul de
a trimete pe judeckori inaintea tribunalelor disciplinare ;
el nu poate luà Insä nici o mäsurri contra lor.
Tribunalele disciplinare sunt : Curfile de Apel pentru
pre§edinti de tribunale din circumscriptiunea lor §i Curtect
de Casa fie care are dreptul de disciplinä asupra magis-
tratilor ce o compun precum §i asupra celor dela Curtile
de Apel.
Functionarii cari se bucurä de stabilitate au §i dan§ii
oarecari garantii, insä mult mai mici deck functionarii
inamovibili. AO, fatä de functionarii inamovibili, re-
vocarea nu se poate niciodatä aplica de autoritatea ad-
ministrativä superioará, decât in urma sentintei tribuna-
lului disciplinar, pe card vreme fatä de functionarii sta-
bili, ea poate fi prcnunlatii §i de administratiunea supe-
rioará in anumite cazuri (vezi art. 45 din legea asupra
organizärii politiei) ; suspendarea din functiune pe un
timp determinat poate fi pronuntatii de ministru fatä
de functionarii stabili, pe cätä vrenae ea trebue pronun-
laid de tribunalele disciplinare falä de functionarii ina-
movibili, etc.
65. Am v5zut cä trebue, in principiu, sä recunoa-
§tem efului Statului dreptul de a revoca pe functionari.
Revocarea poate fi f5cut5 sau ca mäsurä disciplinarä
pentru o abatere gravä §i atunci se mai nume§te §i des-
tituire. In cazul acesta, ea se face prin decret regal, care
intervine in urma unui raport motivat al ministrului..
Revocarea poate s5 nu fie o mäsurä disciplinará. Un fun-
ctionar poate sä-§i indeplineascä destul de bine toate
indatoririle sale, dar nu in acela§ mod de a vedeà ca
ministrul de care depinde. In cazul acesta, functionaruli
va puteà fi talocuit.
www.dacoromanica.ro
Inlocuirea nu este o pedeapsä, e o simplä mäsurä luatä

In interesul serviciului, In scop de a asigurà o mai bunä
functionare Ile pentrucä, autoritatea superioarä consi-
derà di functionarul nu e destul de capabil, fie cä voege
sä ch§tige unitatea de veden i hare guvern §i. functio-
nari ; unitate care am väzut cil este necesarä atunci
dud e vorba de functionari amovibili cari fac acte de
autoritate §i cari au caracter politic inamovibilitate sau
de stabilitate.
Trebue sä §tim ca dreptul de numire §i dreptul de
revocare nu sunt corelative. A§A de pildä sunt unii func-
tionari ale§i .,i numai confirmati de puterea executivä
§i cari pot fi revocati prin decret regal (art. 62 din legea
pentru organ. comun. urbane din 31 Iulie 1894), and
e vorba de comune urbane, Kin simpla decizie a pre-
fectului cand e vorba de comdne rurale (art. 59 legea
comunalä din 7 Maiu 1887) ; altii care de§1 numiti de
puterea executivä nu mai pot li revocati decht in urma
unei sentinte date de tribunale speciale. Cum de pildä
profesorii, magistratii, ofiterii. (Vezi No. 48 §i 49).
66. Statul cerand dela functionarii sái indeplinirea
serviciilor, trebue sä le asigure autoritatea necesarä.
Statul acordând aceastä protectiune, s'ar puteh foarte bine
zice, cä se protege el insu§, did am puteä considerà toate
atacurile indreptate contra functionarilor, in exercitiul
functiunii lor, ca atacurt indreptate contra Statului.
Statul i§i indepline§te aceastä obligatiune prin dispozi-
tiunile penale cuprinse in art. 182-188 C. pen. cari pe-
depsesc ultra giul feicut prIn cuvinte, gestan i sau ameninteiri
contra unui functionar public.
Codul de procedurä criminalá stabile§te prin art. 492
cä agentii administrativi ai guvernului nu vor putea fi
urmäriti decht in urma unei deciziuni incuviintátoare
a Consiliului de Stat. Cum insä Consiliul de Stat a fost
desfiintat potrivit art. 130 din Constitutia dela 1866 §i a
legii din 9 Iulie acelas an, aceastä dispozitie a rämas
färä nici un efect. De altfel, art. 27 din Constitutiune
P. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ, ed II. 12
www.dacoromanica.ro
178 PAUL NEGULESCU
stabile§te In mod formal ea nu e nevoe de nici o auto-

rizare prealabilä pentru partea vätämatä ca sä exercite
urmäriri In contra functionarilor publici pentru faptele
administratiunii lor, care a prejuditiaro, exceptä numai
pe mini§trii, pentru care exista dispozitiuni speciale in
legea asupra responsabilitätii ministeriale din anul 1879.
In ce prive§te urmärirea penalä contra magistratilor
pentru crime 5i delicte comise In exercitiul functiunii,
avem o procedurä specialä indicatä in art. 493 §i urm.
C. pr. crim.
Magistratii nu sunt räspunzätori civilmente de erorile
facute de dan§ii In exercitiul functiunii lor ; ei nu pot il
urmäriti decat pe calea actiunii recursorie §i In cazurile
anume arätate de art. 305 Pr. civ. Cu alte cuvinte prin-
cipiul stabilit In art. 998 C. c. este rdsturnat : magistratii
In principiul nu sunt räspunzätori, pentru actele Licute
de dan§i fie ele de naturä' contencioasä, fie de naturä
gratioasä, afarä nunaai de cazurile exceptionale stabilite
In art. 305 Pr. civ. 1).
Art. 310 din vechiul Cod de procedurä stabilea cä,
pentru a se putea porni o actiune recursorie contra unui
judecätor, trebue o prealabilä autorizare din partea auto-
ritätii competente de a judecà, arätatä In art. 308 Pr.
civ. Noul Cod de procedurä a desflintat insä aceastä
dispozitiune.
67. Autorita tea publicä acordand functionarilor pute-
rile necesare pentru Indeplinirea misiunii lor, ei nu tre-
bue sä abuzeze de puterea lor Incredintatä In detrimentul
particularilor sau ale intereselor generale. Legea penalä,
In primul rand, stabile§te garantii prin pedepsele ce edic-
teazä in contra functionarilor, cari '§i calcä atributiunile
lor. A§A prin art. 147 157, 158 160 se pedepsete
functionarul, care abuzeazä de puterea lui Incredintatä;
prin art. 123 §i urm. precum §i art. 136, pläsmuirea sau
1) Curtea de Apel din Eincnresti s. I, 1902, decizia 10711902; Curtea de

Casatie s. I, 18 Iunie 1903, decizia 319/903.
www.dacoromanica.ro
falsul in acte publice sävtir§it de un funcionar se consi-

der5 ca un delict special; prin art. 108 §i urm., se pedep-
sesc abaten i grave dela datorie consistAnd in insu§ire de
calitäti pe care functionarul nu le are ; primirea de mitä
este pedepsitä de art. 144 §1 urm. C. p., sustragerea de
acte publice (art. 203 §i urm.); violarea secretului scri-
sorilor (art. 156 C. p.).
Cänd cinevA imputä un fapt unui functionar relativ la
atributiunile lui, dovada faptului imputat, in cazul and
functionarul i-ar intentA proces in calomnie, se poate
face §i cu martori, pe când atunci caTrd ar fi vorba de un
simplu particular dovada trebue facutä numai prin acte
scrise (art. 296 C. p.).
Delictele, ce poate comite un functionar, se pot impärti.
in 2 clase : unele pot fi delicte pedepsibile in ele in§ile,
oreare ar fi autorul cari le-ar comite, dar, pentru care,
atunci and autorul infractiunii este un functionar, pe-
deapsa este mai severä, cu alte cuvinte calitatea de func-
lionar constitue o circumstantä agravantä (art. 123, 124
§i 165 C. p.), acestea sunt delicte neprofesionale. Sunt
ins5 alte delicte profesionale, cari nu se pedepsesc deat
dacä autorul este un functionar, cu alte cuvinte circum-
stanta esentialä a delictului este ca agentul delictului
lie un funcionar (art. 108, 144, 471 157 C. p.).
O altä garantie este responsabilitatea civilä a functio-
narilor administrativi pentru actele ilicite cari cauzeazä
prejuditiu cuivA. Vom vorbi mai pe larg despre aceasta
sub No. 69.
In fine trebue à socotim diversele recursuri stabilite
prin legi, §i prin care un particular vätämat in interesele
sale poate anulA un act administrativ (vezi art. 35 §i 38
din legea pentru organiz. comunelor urbane din 31 Iulie
1894, vezi §i art. 74 §i 95 din legea pentru consiliile ju-
(letene din 31 Maiu 1894 §i mai ales legea din 1 Iulie
1905 pentru organizarea Curtii de Casatie).
68. Am väzut cä functionarii publici sunt de douä.
categorii : unii cari sunt revocabili ad nulum; altii cari
www.dacoromanica.ro
180 PAUL NEGULBSCU
fac acte de gestiune cari nu sunt revocabili decal

atunci când nu-si indeplinesc obligatiunile functiunii lor
si numa In urma unei sentinte date de Tribunalul di-
sciplinar.
Un functionar inamovibil nu poate fi destituit decdt
observarea formalitätilor si in cazurile anume preväzute
de lege. Cu toate acestea presupunem cazul ca un mi-
nistru ar face sä intervinä un decret regal prin care s'ar
revoca un functionar inamovibil, un profesor definitiv
sau un prezident de tribunal, färá sä respecte formali-
tätile necesare stabilite de lege. Incontestabil cu un ase-,
menea funcionar nu mai poate continua mai departe
Indeplineascá functiunea sa, dim momentul ce este inlo-
cult printeun altul. Inainte de punerea in aplicare a
legii din 1 Iulie 1905, el nici nu putea cere dela tribunal
anularea decretului de destituire ca fiind ilegal : tribu-
nalele noastre judecätoresti neconsiderdndu-se compe-
tente de a anula actele puterii executive ; el nu puted
decdt sä ceard inaintea justitiei repararea prejuditiului
cauzat, putea sä cearä ca alte cuvinte despiigubiri. De
oarece dânsul f5i indeplinise in mod constiincios func-
tiunea sa, trebue sä presupunem cd ar fi continuat
exercite aceastä slujbä pdnä la esirea la pensiune ; este
deci just ca Statul sä fie obligat sä pltiteascii o rentil
anuald egald cu leafa functionarului atdt timp at va trdì
functionarul si care sii fie reversibilä asupra váduvii si
copiilor Intocmai ca si pensiunea, pe care ar fi putut-o
obtine.
Asttizi lu afard de actiunea in daune, care fi este re-
cunoscutd prin art 38 diu legea Curtii de Casatie, func-
tionarul inamovibil sau stabil in contra legii, poate sä
cearä anularen decretutui de inlocuire obtindnd, in caz
de cklig, gradul i salariul Ptlü le reintegrare (Am tratat
pe larg aceastii chestiune sub No. 62).
Dacd Statul nu ponte sd revoace ad natum pe unii
functionari, ci numai in anumite conditiuni, trebue
ricutiofqtem acestora dreptul de a párdsi serviciul ori
www.dacoromanica.ro
and ar voi. Functionarul este !ma datar sä aducd la

cunostinta autoritätii superioare dorinta sa de a demi-
sionù aceastä trebue sà primeasca demisia i atunci func-
tionarul este desärcinat. Altmintrelea, adia, dad functio-
narul pärdseste pur i simpu functiunea,riscä sä fie desti-
tuit pentru páräsirea serviciului i sä fie condamnat si la
despägubiri In caz u! and din cauza unei päräsiri neastep-
tate a serviciului, Statul a putut sä sufere un prejudiciu.
Autoritatea administrativä poate sä refuze pentru mo-
ment demisiunea, aceasta ca un omagiu adus functiona-
rului care vorbeste sa se retragá sau in cazul cánd nece-
sitätile serviciului ar face pentru moment absolut nece-
sarä prezenta acestui functionar ; ea nu poate insa sd
persiste In refuzul sáu, cäci functionarul nu a inteles
robeascd persoana sa, primind functiunea dela Slat,
el a inteles sä lucreze atat at va voi i sä se retragd
atunci and va crede de cuviintä, sa-si pastreze cu alte
cuvinte libertatea.
69. Am vdzut cä administratiunea räspunde pentru
toate actele ilicite i prejuditiabile comise .de functionari
In exercitiul functiunii lor Aceastä responsabilitate
intemeiatii pe articolele 998 si 100 C. c., nu este singurd ;
functionarul care a facut actul ilicit este si el rdspunzator,
del persoanei morale. stabilimentului public nu i se
poate imputa deck culpa in eligendo §i culpa in vigilando,
adica eroare a a ales, ca a numit pe acel funcionar
si apoi nu a veghiat In mod sulicent ca sä nu se comitä
acte ¡licite, dar functionarul nu este mai putin vinovat
a a comis delictul ce i se imputa. Legea responsabili-
tätii ministeriale prin art. 4 stabileste aceasta respon-
sabilitate pentru minitri. Dispozitiunea aceasta nu trebue
socotitä ca exceptionalii, ea nu este deat aplicarea prin-
cipiului cä functionarii sunt respunzatori pentru actele
¡licite comise In exercitiul functiunii lar. Intr'adevär
dacä aceastä responsabilitate exista fatä de ministrii func-
1) Vezi numerile 28 0 40.
www.dacoromanica.ro
182 PAUL NEGULESCU
tionari politici, cari au putut comite un act ilicit pen tru

necesitätile politice, a fortiori o asemeanea responsabili-
tate trebue sä existe pentrn ceilalti functionari, cari nu
pot invoca nici o astfel de scuzá. In afarä de aceasta
avem art. 1818 C. c. care stabile§te responsabilitatea
grefierilor. Numai pentru judecatori, art. 305 §i urm. Pr.
civ. stabilege o exceptiune. Judecatorii nu sunt respun-
zätori deck in cazurile limitativ arätate de art. 305;
prin urmare fatä de judecätori principiul din art. 998 §i
1000 C. c. este resturnat : judeciltorul nu este respunzator,
numai in mod exceptional el are o räspundere 1). Actiunea
chiar care se poate indrepta contra lui este o actiune
de natura diferitä, actiunea recursorie civil& fata de care
principiile din procedura civile relative la competenta
tribunalelor, precum §i principiul de ordine publicii,
cunoscut sub numele de beneficiul celor 2 instante, nu
sunt respectate. In adevar, aceastä actiune nu poate fi
judecata de tribunalele de judet, numai, curtile de apel
sunt competente sa cunoascä o actiune recursorie indrep-
tate contra unui judecator de tribunal sau de ocol, iar
pentru actiunile indreptate cortra unui consilier de Curte
de apel sau de Casatie, malta Curte de Casatie e singura
competenta sa le judece (art. 308 C. pr. c.).
Codul de procedurii criminala prin art. 493 §i urm.,
stabile§te de asemenea exceptiuni analoage pentru in-
structiunea §rjudecarea infractiunilor la legea penalti,
ce ar comite un functionar de ram judecatoresc in exer-
citiul functiunii sale.
0 persoanä vätämata deci printr'un act ilicit al admi-
nistratiunii are drept sä intenteze actiune contra Statului
sau in contra functionarului. De ordinar va preferà ac-
tiunea contra Statului ca prezentad garantii mai /nazi
de solvabilitate. Se poate insa intampla ca stabilimentul
public in numele caruia s'a fäcut actul ilicit sä aibä o
solvabilitate mai putin sigurä deck functionarul, care
1) Vezi pag. 57 sus C. Ab. Bug. I 107/902; Casatia I 319/903.
www.dacoromanica.ro
a fäcut actul, pe de alta parte urmärirea chiar, fata de

un stabiliment public, este mult mai &lien', de oarece
nu se pot intrebuintà totdeauna mijloacele ordinare dela
executarea silitä pentru a nu se desorganizà serviciile
publice. (Trebue respectate anumite termene. Nu se poate
dela Casatie autorizarea de a executà o creanta asuprà
bugetului in curs al unei comune sau al unui judet. Vezi
art. 5, lit, e din legea Curtii de Casatie dela 1 Iulie 1905).
In cazul acesta, el va preferd sä urmäreascii pe functionari.
Principiul responsabilitätii functionarilor de ram admi-
nistrativ nu trebue lush intins preä departe. Dupa condica
cidlä (art. 1080 rom..1138 fr.), in materie de contracte,
partile sunt raspunzatoare de daunele ce ar putea rezultà,
daca nu pun in executarea obligatiunilor lor, diligenta
ce are totdeauna un bun proprietar, cu alte cuvinte ras-
pund de culpa levis in abstracto. Aceastä responsabilitate
lush' nu poate fi admisa in cazul nostru, caci in art. 1080
C. c. e vorba de culpa contractualä, pe catä vreme culpa
de care ar puteä fl ráspunzätori functionarii pentru actele
administrative fäcute, cari au putut vätämä pe un parti-
cular, este culpa delictualä, prevazuta de art. 998 §i
urrn. C. c. i apoi, daca am admite aceastä responsabi-
litate fatä de funetionari, atunci am ajunge la o adevä-
rata dozorganizare de servicii, cad functionarii fiind
obligati la o deligentä pred mare, vor aveà teama de a
indeplinl cu celeritate necesitätile serviciului. Nu se poate
cere tutulor functionarilor de a fi ni§te oameni modeli,
de a nu comite absolut cea mai mica culpä in indepli-
nirea serviciului.
Functionarul este räspunzator :
cc) când refuza sau neglijeazd, sa dea urmare cererii
unei persoane, atunci când erà dator sa facä aceasta. De
pildä cineva cere dela grefierul unui tribunal o copie,
grefierul refuzänd aceastä cerere, de§i era obligat de art.
1816 C. c., persoana aceasta ar puteä chemä pe grefier
la judecata pentru a fi condamnat la despägubiri in ca-
zul când ar fi suferit un prejuditiu din acest fapt. De ase-
www.dacoromanica.ro
184 PAUL NEGULESCU
menea cineva dorete sà depue ni§te bani la Casa de

depuneri intr'un anumit termen, dad' i se refuzä acest
lucru, §i daca, din aceastä cauzá, a suferit pagube are
drept la despágubiri.
Legea modificatoare a legii organice a Curtii de Ca-
satie din 1 Iulie 1905, stabile§te prin art. 72 ea admi-
nistratorii, cari vor refuza, in urma cererii partii inte-
resate, sä deä urmare unei decisiuni a Curtii de Casatie,
data in cazurile prevazute de art. 5, literile e, h §i j,
sunt räspunzatori de daune-interese fatä de partea vä-
tiimatä.
Cu alte cuvinte un particular cere dela autoritatea co-
munalä sä i se dea o autorizare de constructie, Primarul
refuzä cererea ; partea nemultumitä face recurs la Cur-
tea de Casatie (sect. III), aceasta admite recursul i or-
donä ca autoritatea cornunalä sä satisfacä cererea recla-
mantului. Acesta se adreseaza din non la Primärie care
persista in refuzul säu. In cazul acesta ne spune art. 72
partea vatämata in exercitiul drepturilor sale poate cere
daune §i de primarul, care nu voie§te sä reietre in le-
galitate, cäci refuzul sail anterior a fost socotit ca ilegal
de Curtea de Casatie.
Particularul mai are dreptul sà cearä daune §i fata de
stabilimentul public potrivit art. 36 din legea Curtii de
Casatie dela 1 Iulie 1905.
Functionarul este raspunzátor atunci când prin gre-
§ala comisä s'a abätut dela indatoririle sale fatä de Stat.
Vezi de ex. legea pentru autentificarea actelor din 1 Sep-
tembrie 1886, art. 21; legea asupra responsabititätii mi-
nisteriale din 2 Maiu 1879, art. 4). Ceeace implicä ea sunt
cazuri in care functionarul nu este raspunzator de culpa
sa. Daca de ex. cu ocaziunea unui incendiu §eful poin-
pierilor ar dà ordin sa se distruga ni§te clädiri din eroare
§i fära nici o necesitate, el nu poate fi räspunztitor.
mai intai cand el a ascultat de ordinul superiorului ; cäci
am väzut ea una din principalele datorii ale functionarilor
este supunerea. Functionarul nu are decat un drept
www.dacoromanica.ro
mitat de a controlit legalitatea ordinului dat de un su-

perior.
Pe lânga aceastä eroare sävar§ita nu exclude respon-
sabilitatea deck numai daca e scuzabilä.
Pentru a evitta asemenea erori, nu se poate cere ca
functionarii sl intrebuinteze Ingrijirea, clinger* pe care
Codul civil o cere In executarea contractelor, cäci pe când
un particular poate sä se gändeasca mult timp, functi-
onarul trebue sä lucreze repede cbiar cu riscul de a se
In§ela 0.
7) Sunt unii functionari care exercitând puterea publica
au dreptul de a arestit, de a constränge prin fortä pe cei
cari nu ar respecta legile. Acordând Insä atari drepturi
acestor functionari, Statul le stabile§te limitele Inliuntru
carora si exercite aceste drepturi, stabile§te formele §i
conditiunile la care poate sa dispunä de libertatea indi-
vizilor. Nerespectarea acestor conditiuni 0 formalitäti
atrage dupä sine responsabilitatea functionarului. A§a de
pilda, judecatorul de instructie, daca nu procedeaza la au-
dierea martorilor In conformitate cu art. 71, 72, 73 C.
pr. cr. 'este supas la räspundere pe calea actiunei recur-
sorie civile (art. 74 C. pr. crim.). De asemenea neob-
servarea formalitatilor prescrise pentru mandatele de Infa-
ti§are, de aducere, de depunere §i de arestare, da drept
partii vatámate de a intenta actiune recursorie contra
judelui instructor (art. 114 C. pr. critn.). Vezi §i art. 304
pr. crim.; art. 99 §i 100 C. p.
In rezumat dar nu se poate cere dela un funcionar
o diligentä excesivá, tot ce se poate cere este ca el sa-§i
Indeptineasca serviciul ca un om cu inteligenta medioerä.
In afara de aceasta de multeori gre§elile comise fac parte
din traditiunea serviciului §i nu se poate imputà unui
functionar cä a fost ¡Wei traditiunii 2). Prin urmare sunt
Otto Mayer, Le droll administrant altemand, I p. 296 5i urm.
Laferriére,iTraité dela juridiction administrative (a II-a edit.) I, pag.
647 qi urm.; Hauriou, Précis de droit administrant, (a 4-a edit.) pag. 269;
Jacquelin Principes dominants du contentieux administrant, p. 113 *i urm.
www.dacoromanica.ro
11G PAUL NEGULESCU
cazuri in care functionarul nu poate fi tinut cle§i din

actul administrativ a rezultat un prejuditiu pentru vre-
un particular.
Dupa noi, in principiu, functionarul nu ar trebui &A
räspunda decat de culpa lata, §i numai in cazurile excep-
lionale, anume prevazuta de lege, de o culpä mai mica.
0 astfel de responsabilitate limitatä este reclamatii §i de
bunul mers al serviciilor publice §i de situatiunea func-
tionarilor.
Fatä de mini§trii, legea asupra responsabilitätii minis-
teriale din 2 Maiu 1879, stabilege, in adevär, prin art.
4, err sunt räspunzatori fatä de Stat, dacä cu red cre-
din(à II va fi expus la daune catre particulari, malitiis
non est indulgendum. Prin urmare §i in cazul acesta res-
ponsabilitatea este marginitä la dol §1 adäogam culpa
lata asemänata cu dol. Pentru mini§trii, functionari po-
litici, oportunitatea unei atari actiuni este lasatä la apre-
cierea Darlamentului, cäci dupä acela§ art. 4 se cere au-
torizarea Corpurilor legiuitoare, pentru a se puteà in-
tentà asemenea actiune. Particularul atins in drepturile
sale prin actul rninistrului, credem ca poate intentA
actiune contra ministrului, insä numai in conditiunile
art. 4, adicä pentru culpa lata §i obtinând autorizarea
parlamentului 1).
70. Trebue deci sä distingem intre faptele de serviciu
§i faptele personale ale functionarului. Faptele de serviciu
se numesc actele ;administrative pe care functionarul le
sivar§e§te In exercitiul functiunii sale, el poate comae
erori sau neglijente cu ocaziunea acestor acte, care nu
inceteaza de a fi fapte de serviciu, daca aceste erori sau
sau neglijente nu depa§esc limita unei functionäri me-
diocre a serviciului. Cu alte cuvinte dacti actul vätamari
este impersonal, daca el reveleazä un administrator mai
1) Oswald de Kerchove de Dentrechen, Mémoire sur la responsabilité

minisiérielle en Belgique; AL Degré, Drepial, 1900, pag. 203 si urm.;
C. G. Dissescu, Drepiul public romein, lf, pag. 751.
www.dacoromanica.ro
mult sau mai putin sapus erorilor, avem un fapt de ser-

viciu 2); pe cilia vreme in faptul personal existA o cir-
cumstanta separabilä de actul administrativ §i care e per-
sonal functionarului ; adicä a vem fapt personal oride-
cAteori personalitatea agentului se reveleazd prin grevli
de drept comun, prin violente, prin dol. In cazul cel
dintaiu gre§ala este imputabilä functiunii, in cazul de al
doilea functionarului. De pildä un consiliu judetean, inteun
proces-verbal trateazä pe un fost prefect drept escroc,
actul acesta constitue un fapt personal. De asemenea un
inginer construiete un pod cu mare neglijentä §i Cu neob-
servarea regulelelor artei, a0 in cat podul se rupe §i
omoara mai multi oameni. In primul caz autoritatea pu-
blicä nu e tinutä de nici o räspundere, cáci consiliul
judetean a depä§it limita atributiunilor sqle. In al doilea
caz functionarul räspunde, cad am vazut ch. el e tinut
de culpa lata §i este o croare grosierä de a construl un
pod In asemenea conditiuni, dar aläturi de responsabi-
litatea sa avem §i responsabilitatea administratiunii, cul-
pabild de a fi numit un astfel de prepus, §i de a nu-1
supravegbea in deajuns.
In rezumat dar, oridecateori un functionar sävär§e§te
un fapt care nu intra in atributiunile sale (o crima, un
delict, orce alt fapt prejudiciabil) avem un fapt personal
§i functionarul singur e räspunzator de urmarile lui pre-
judiciabile, administratia nu are nici o raspundere. Cu
toate acestea sunt cazuri, unde §i Statul este supus la
rAspundere. AO de pildä daca Statul joaca rolul de de-
pozitar §i un functionar sustrage valorile depuse, Statul
este räspunzator fatä de proprietarul acelor valori. In
adevar, el este culpabil a nu a ales pentru o asemenea
functiune un om de incredere, culpa in eligendo, §i ca
nu la supravegheat in deajuns, culpa in vigilando. Prin ur-
mare el este riispunzator ordecateori i se poate imputa
o culpa relativ la organizarea, conducerea §i suprave-
2) Haurlou, Droil adm., p. 269.
www.dacoromanica.ro
188 PAUL NEGULESCU
gherea serviciului 1). Când MO un functionar face un

act care inträ la atributiunile sale, dar cu ocaziunea savAr-
§irii actului comite gre§eli, el ponte, dupä Imprejuräri,
sd fie supus sau nu la räspundere fatä de persoana care
a fost prejuditiatä. Dacä gre§ala comisti este din acelea
pe care numai un bun propietar (art. 1080 C. c.), un
bonus pater-familias nu le-ar sävar0, functionarul nu este
räspunzätor, dacä Insi gre§ala comisä, poate fi socotitä
ca o culpa bita, functionarul räspunde 2).
Aläturi Insä de aceastä responsabilitate existä §i respon-
sabilitatea stabilimentului public, c.0 alte cuvinte per-
soana lezatti are cumul de actiuni : actiune contra admi-
nistratiunii 5i contra functionarului. Stabilimentul public
rdspunde §i in cazul &Ind existä numai culpa levis in ab-
stracto ca §i in cazul cAnd avem de aface cu o gre§ealä
grosolanä din partea functionarului.
71. Functionarul care cu red credinjei va fi cauzat
Statului o pagubä, sau 11 va fi expus la daune cätre par-
ticulari este räspunzätor "civilmente fatii de Stat. Acest
principiu este formulat In mod expres de art. 4 din legea
responsabilitätii ministeriale dela 1879.
In adevär, in primul caz, responsaailitatea functiona-
rului este Intemeiatà pe art. 998 C. c. In cazul de al
doilea, dacä Statul este supus la ritspundere rap de par-
ticularul viitiimat, potrivit art. 1000 C. c., nu e mai putin
adevärat cä el are o actiune recursorie contra adev*Ara-
tului autor al prejuditiului.
Unele legi speciale, previid o responsabilitate mutt mai
mare pentru functionar. A. A, de pildä, legea pentru con-
statarea §i perceperea contributiunilor directe din 8-14
Aprilie 1905 §i art. 17 din legea comptabilittitii generale
Casatia rom. I, No 5/1884, aBuletins 1884. pag. 10; Cas. II 104/1884,
Buletin, 1881-, pag 243; CasatIa I, 414/1877, Buletin, 1877, pag. 343;
Casatla I, 46 1885, Buletin, 1885, pag. 82; Casatia I, 213/1886, Buletin,
1886, pag. 512; Casatia I, 19/1882, Buletin, 1882, pag. 31; Curtea Bucuresti
S. III, 83/1886, Dreptul, 49/18S5-86.
Trib. Suceava, Dreplui, 38/93.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DR DREPT ADMINISTRATIV 189
a Statului din 21 Martie 1903, stabilesc 6 contabilul care

nu a pus toatä striruinta 5i nu a fäcut toate urmäririle
prescrise de lege este räspunzätor de neindeplinirea ve-
niturilor de tot felul date in sarcina lui.
Legea din 6 Martie 1897 pentru organizarea finantelor
Statului stabile5te prin art. 25 ca administratorul finan-
ciar al judetului este räspunzator impreunä cu 5efu1 de
sectiune respectiv pentru gestiunea flecärei sectiuni din
administratia financiarä (sunt 4 sectiuni : sectiunea ad-
ministrativx, a casieriei, a monopolurilor 5i a Creditului
agricol); el este räspunzittor 5i de gestiunea perceptorilor.
Nu mai e vorba in cazkil acesta de culpa lata, ci de
culpa levis in abstracto.
72. Am arätat di leafa functionarului este in general
mai midi dealt adevärata valoare a rnuncei depuse de
functionar, ea de abià dd posibilitate functionarului sä
träiascä cu familia sa 5i salt sustie rangul social ce ocup5.
Functionarul nu poate economist deceit foarte putin, a5ii
Meat la incetarea functiunii fie din cauzä eh' a atins li-
mita de varstä, fie ea' a dobindit infirmitäti incurabile
In timpul tii cu ocaziunea serviciului, el ar it in impo-
sibilitate de a5i continuà existenta in mod demn ; lar dacii
furctionarul ar muri, väduva 5i copii säi ar fi lute° ade-
várrtii mizerie. Pentru a evità aceste neajunsuri, pentru
a nu expune pe aceia, care 5i-aii sacrificat intreaga lor
existentä in serviciul Statului, sti devie muritori de foame,
s'a imaginat o institutiune economicä de asigurare In
profitul functionarilor.
In tot timpul cat functionarul exercitä functiunea 5i
prime5te leafä, i se face la fiecare salariu lunar o reti-
nere care se varsä la Casa pensiunilor. Aceste retineri
care reprezintä o adeväratä primä de asigurare se capi-
talizeazä 5i la retragerea din serviciu a functionarului se
serve5te din acest capital 5i din veniturile lui o pensiune
fostului functionar 5i familii sale.
Unii autori sustin di pensiunea nu constitue un drept
pentru functionar, cel putin in parte, ci este mai mul-
www.dacoromanica.ro
190 PAUL NEGULESCU
o liberalitate din partea Statului, Intrucat retinerile efec-

tuate nu constituesc o sumä suficientä pentru A putea
plan toate pensiunile constatate §i inscrise ; mai trebue ca
Statul sa verse In fiecare an din veniturile generale bud-
getare cate o sumä destul de importantä pentruca sä
poatä face fati plätilori).
Dupa noi, pensiunea este un drept2) §i chiar aceste
sume cu care Stain' contribue un pot 11 socotite ca o li-
beralitate, ele nu sunt altceva deck o renumeratiune pen-
tru un serviciu anterior efectuat §i din care Statul nu a
plätit functionarului deck o parte in timpul serviciului.
S'ar putea zice ca intre Stat §1 functionar se Incheie
In momentul intrarii In functiune un contract aleatoriu
de asigurare asupra vietei. In adevar, dupä legea gene-
ralä de pensiuni din 1902, se fac retineri functionarului
timp de 20, 25 sau 30 ani. Dupii expiraren acestui termen,
se na§te un drept la pensiune in favoarea functionarului,
drent care inträ In patrimcniul siiu, dar care nu poate
fi exercitat deck daca functionarul are varsta de 60 ani,
iar .In caz and el moare Inainte de a ajunge aceasta
varstä, legea recunoa§te väduvei §i copiilor minori drep-
tul de a beneficià imediat. Cu alte cuvinte, din momentul
inträrii In serviciu, functionarul are un (kept supus la
o conditiune suspensivä, faptul cä dansul va träl cel putin
ncä 20 ani §i ch. In tot acest interval va servi Statul.
Dreptul säu devine definitiv dupa indeplinirea acestei
conditiuni, dar mai este supus la un termen : ajungerea
functionarului In varsta de 60 ani.
D-1 Dimitrie Sturdza in expunerea de motive Eicutä la legea pen-

siunilor din Februarie 1902, precum si in discursurile rostite atht in Ca-
merh cit si in Senat cu ocaziunea discutiunii acestei legi a sustinut el
pensiunea este un ajutor. Vezi desbaterile Adunirii Deputatilor dele 24
Febr., 13 si 1 i Martie, si ale Senatului dela 1, 15, 17 si 19 Martie 1902.
In acest sens, vezi in discutiunea acestei legi, discursul D-lui ge-
neral Iacob Lahovary, precum si discursul D-lui ministru de finante,
Emil Costineseu, pronuntat in Senat cu ocaziunea disculiunii legei mo-
dificitoare din 9 Martie, Vezi Desbat. Senat. No. 35,904.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMIN1STRATIV 191.
Functionarul Fisch' s5 piard5 toate retinerile fácute

daa moare sau p5r5se§te serviciul mai inainte de ajun-
gerea termenului fixat prin lege (art. 36 din legea gene-
ralä a pensiunelor din 23 Februarie 1902 §i art. 169 din
regulamentul pentru aplicarea astei legi). Aceste reuneni
devin, in cazul acesta, proprietatea Casii pensiunilor.
Dac5 insä se indepline§te conditiunea, simpla expecta-
tivä a functionarului se transform5 inteun drept a§tigat
§i Statul, conform legh este dator s5 serveasa o pensi-
une, care in general este mai mare deal venitul pe care
ar puta s5-1 da cäpitalul format numai din relinerile
efectuate. Sub imperiul actnalei legi a pensiunilor, Statul
nu numai c5 nu mai contribue cu nimic, dar poate chiar
sä obtinA un profit, imediat ce pensiunile licbidate sub
imperiul legilor vechi ar incetà de a mai fi servite. In
adevär, pe läng5 a riscul functionarului e foarte mare,
dar §i la pensiunea ce se pläte§te Statul nu contribue
absolut Cu nimic. In adev5r, sä 1u5m un functionar care
timp de 20 ani a servit cu un salariu de 300 lei lunar.
La expirarea acestui termen capitalul format din reti-
nerile fäcute, calculate cu dobändä de 50/o, ating aproape
12.000 lei. Din aceastä sumh functionarul primeste, dupä
ce se retrage §i atinge varsta de 60 ani, o pensiune lu-
narä de lei 115,50 (sazänd taxa de 18% art. 52 din
lege, §i impositul de 50/o asupra lefurilor §i pensiunilor),
sau 1386 lei anual. Or, aceastä sumä nu este decät
o rentá reprezintând abià 110/0 din capilalul de 12.000
lei, rent5 care se serve§te un foartq scurt timp pensio-
narului sau familiei sale ; aci dupä conditiunile nor-
male ale vie/a, putini oameni ating värsta de 60 ani, §i
acei care o ating nu mai au inaintea lor o vieatä pra
indelungatä. Dac5 pensionarul moare, se va servl viiduvii
sale jumätate din pensiune, adic5 ate lei 57,75 lunar,
sau 693 lei anual (art. 6 din lege), ceeace reprezintä abià
5.500/e la capitalul de 12.000 lei.
www.dacoromanica.ro
1i.2 PAUL NEGULESCU
Aceastä institutiune nu a existat in mod regulat inainte

de Regulamentul organic. Inainte de aceastä data Domnul
Alexandru Ipsilante in prima sa Domnie inflinlii in Mun-
tenia o institutiune numitä cutia milelor, cu scopul de a
ajutà diferite persoane scapatate, cum de pildä boeri säraci,
fete de boieri In vartsä de märitat, vacluye, orfani, etc.
Cum la noi boerimea era o nobletä administrativa, unde
titlurile nobilare se referid la diferite functiuni din ad-
ministratie, este incontestabil ca prin acordarea acestor
pensiuni se ajutau in cea mai mare parte fo5tii functio-
nari sau familiile lor, 5i numai in cazul cand ar fi fost
Iii lipsä.
Cu administratiunea acestei Casei Ipsilante insärcinase
o epitropie compusii din Mitropolit i cativA boieri.
Alexandru Moruzi destiinteazd aceasta epitropie i insti-
tueste In locu-i marea vornicie de cutie.
Casa acestei institutiuni et-A alimentatä prin contribu-
tiuni fortate determinate de Ipsilante in hrisovul de inflin-
tare 5i care, dupä Dionisie Fotino 1), se urcà la suma
de 65.000 lei. Pe liinga aceasta, orcine faced testament tre-
buià sä lase o parte cutiei milelor, cad, in caz contrariu,
nu se tineit in seama testamental. (Condica Ipsilante, pentru
trimirie, § 5; Condica Caragea, partea IV, III, § 24. Vezi
legiuirea munteanä asupra Ob5te5ti epitropii din timpul
Regulamentului organ, publicatä in editiunea din 1847
a Regulamentului la pag. 441 5i urm.).
Aceste ajutoare se dedau insti färä nici o norma,
nimeni nu puteà sä pretincla vreun drept ; erau liberali-
tali care se faceau nu pentruca aceia cari solicitau
servisera In functiuni publice, dar pentrucä erau neyoia5i.
In perioda regulamentara, se face legea asupra indem-
nizatiei 5i compensaliei pentru scutelnici i asupra pen-
siilor ce au a se clà boerilor cucoanelor vaduve peste
despägubire i in sfar5it asupra pensiunilor ce se vor
slujbav7or oNtefti.
1) Dionislo Fotino, Isloria gencralci a Daciei (trad. G. Sion), II, p. 273.
www.dacoromanica.ro
Prin art. 27 §i urm. din aceastä lege se stabile§te

functionarii, cari au servit un anumit interval de timp
(8, 16 §i 24 ani), au dreptul sí primeascä o pensiune
proportionatä cu leafa Ce a primit ca functionar i cu
timpul servit. Aceastä pensiune era considerata ca o refs-
philtre, caci Statul dedea tot fondul pensiunilor, lefurile
functionarilor nefiind supuse la nici o retinere. In legea
dela 2 Iulie 1851, se stabile§te ca pensiunile de retragere
sunt drepturi. Printr'o lege posterioarä, din anul 1852,
se stabile§te o retinere de 58/2 asupra tuturor lefurilor
functionarilor cu o leafä mai mare de 200 lei lunar,
aràtând ca aceste retineri servesc pentru plata pensiunilor.
Legea din 11 Martie 1853 aeordà drept la pensie §i
functionarilor cu o leafa mai mica de 200 lei vechi lunar.
In wild 1863 la 9 Aprilie se promulga legea prin care
se märe§te retinerea dela 58/0 la 10°/e.
In fine a vem legea din 14 Februarie 1868, care regu-
lamenteaza in mod complect aceastä institutiune ; ea cen-
tralizeazä toate fondurile inteo singurli casä.
Legea aceastä e o lege mult mai aspra pentru func-
tionari decat legile anterioare. In adevár, ea desflinteaza
termenul de 8 §i de 16 ani §i stabile§te ca functionarul
civil are drept la pensiune dupä 20 ani serviti, militarul
dupd 18 ani, cänd Ii recunoate 1/2 din retributiunea de
mijloc ce va fi primit in cei din urma 5 ani. Daca func-
tionarul serve§te 25 ani in armatä sau 30 ani in serviciul
civil, are drept la o pensiane egala cu 8h din leafa ce
va fi primit in ultimii 5 ani.
Fondiil pensiunilor se compune, dupd noua lege, din sub-
ventiuni din partea Statutui §i din retinerile de 10 °Jo
asupra tuturor lefilor, indemnizatiunilor sau pensiilor,
precum §i din retinerea pe jumätate a lefii in cea d'intäiu
lunä a intrarii in functiune.
Legea din 1868 stabile§te, spre deosebire de dispozitiu-
nile de sub Regulamentul organic, Ca toti copiii, fie
fete, fie baeti, nu au drept la pensiunea pärintelui lor
decal pänä la majoritate, pe card vreme, sub regulamentul
P. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ ad. II. 13
www.dacoromanica.ro
194 PAUL NEGULESCU
organic, fetele aveau dreptul la pensiune panä ce se

märitau. Modificarea aceasta introdusa de legea din 1868
a fost mentinuta in toate legile posterioare.
La 1 Julie 1889, s'a promulgat legea pentru pen-
siunile militare, iar la 10 Maiu 1890 s'a pus in lucrarea
legea pentru pensiunele functionarilor civili §i eclesiastici.
Aceastä din urtna lege acordä pensiune pentru termene
de serviciu preà mici, a§à duph 10, 15 ani de serviciu
se puteà °Nine 30 sau 40^/o din retributiunea de mijloc
ce va fi prin3it functionarul in cei din urmä 3 ani.
Prin legea din 22 Februarie 1902, s'a revenit la sistemul
legii din 1868 §i s'au centralizat toate casele de pensiuni
la Ministerul de finante. AA ca astäzi nu mai existä case
speciale de pensiuni pentru militari sau pentru functio-
narii allot. ferate, s'au suprimat termenele de 10 §i 15
ani §i s'a märit varsta la care cineva are drept sä pH-
meascä pensie (60 ani, intocmai ca In legea din 1868).
Este incontestabil cä aceastä lege este foarte severa pentru
functionari.
Pentru retinerile efectuate, care reprezintá un capital
destul de important, Statul nu serve§te deck o rentä,
viagerä pensionarului la o varstá foarte inaintatä, väduvii
§i copiilor o renta numai pana la majorat (§i trebue
adäogat ca, in cele mai multe cazuri, un om la 60 ani are
copii daca nu majori, dar aproape de majorat). Quan-
tumul acestii rente nu depa§e§te anual 10 11 0/0 din
capital, flind uneori chiar inferior de 5i.
La moartea functionarului, dreptul asuprà pensiunii
trece väduvei §i copillor.
Exista deci principiul pe care 11 gäsim astäzi in toate
legiuirile asupra acestei materii, cd familia functionarului,
adicä sotia §i copiii, au drept la pensiune. In adevär,
functionarul in timpul vietii sale i§i sustine familia con-
form cu rangul sat' §i cu mijloacele bäne§ti pe care Statul
i le pune la dispozitie. Este just ca, dupä moartea func-
tionarului, vaduva §i copiii sai sä nu tie lipsiti de orce
mijloace de existenta, mai ales cä leafa functionarului
www.dacoromanica.ro
dupä cum am väzut, este inferioarä adeväratei valori a

muncii depuse, a§à a functionarul nu a putut economist
nimic, leafa de abià ti ajunge ca sä se intrelie conform
rangului social ce ocupä ; pe längä aceasta este §i o in-
curajare pentru funclionar ca sti §tie a nu are sä se in-
grijeascä de soarta familici sale In cazul and dânsul ar
muri, act Statul se va ocupà de dän§ii, din momentul
ce-§i indepline§te cu scrupulozitate indatoririle sale. Pen-
tru ca femeia sä aibá dreptui la pensiune, trebue ca ce-
lebrarea asatoriei sä fi avut loc inainte de regularea la
pensiune a sotului §i dacä, in rnomentul contractärii CA-
sätoriei, sotul aveà varsta mal mare de 50 ani, in cazul
and el ar marl, väduva nu are drept la pensiune deal
dacä ar fl träit cu sotul cel putin 5 ani (art. 15). Prin
aceste mäsuri, legiuitorul a vrut sä inláture asätoriile fä-
cate de speculä, cu intentiune pentru femeie numai de
a mo5tent pensiune In paguba Statului.
La moartea functionarului se nate concomitent drep-
tul la pensiune a tilt al v5duvei at §i al copiilor. Nu se
ponte zice c5 copiii mcVenesc acest drept numai la moar-
tea mumei. Legiuitorul a statuat ca pensiunea sä fie
luati de mumä pentrucä in majoritatea cazurilor muma
locue§te impreunä Cu copiii §i les statuit de eo quod ple-
rumque fit. Ca dovadii cä copilul are un drept propriu
este cä pensiunea varieazä dup5 cum funclionarul dece-
dat lash sau nu copii i apoi, dacä copii nu locuesc cu
muma, au drept la o parte din pensiune 1) ; in fine chiar
dacä cäsitoria a avut loc dupä regularea la pensiune a
foslului functionar i prin urmare sotia sa nu are drept
la pensiune, dacä din asätoria aceastä s'au näscut copii
ei au drept la pensiune (art. 15 aliniat ultim).
iletinerile efectuate din leafa unui functionar, având
caracterul de prima de asigurare, functionarul aruia i
1) Iti acest sens, vezi opinia minoritäiii la deciz'a Curia de apel Bu-
ouresti, s. I, No. 222 902. In sens contrariu : decizia menlionata, precum
i Casatia II, 266,903 din 11 Iunie 1903.
www.dacoromanica.ro
196 PAUL NEGULESCU
s'a fäcut asemenea retineri §i care nu ar aved calitate

sa primeascä pensiune (de pildä, daca sub imperiul legii
din 1890 ar fi fost strein) are dreptul sä cearä restituirea
capitalului retinut. Intr'adevar, retinerile fäcute nu au
caracterul de contributiune 1) ; ele nu pot fi considera te
decat drept ni§te prime de asigurare. Acest lucru reiese
atat din spiritul cat §i din textul legilor din 1890 §i 1902.
In adevar, art. 8 din legea din 10 Maiu 18.0, stabile§te
cà streinul cäruia i s'a facut retineri va aveä drept la
pensiune, dupä ce va fi obtinut imparnântenirea, iar ar-
ticolul 36 din legea din 1902 stabi/e§te cgi retineri/e sunt
pierdute pentru functionar, daca nu serve§te Statului
minimul de timp fixat de legiuitor.
In astfel de conditiuni, sub imperiul legii din 1890,
un functionar strein cäruia i sar II facut retineri §i care
cerand impämäntenire i s'ar fi refuzat, poate sä cearit
restituirea retinerilor ; caci nu e just ca Statul, debiren-
tier al functionarului, sti poatä prin faptul sail sä se libe-
reze de o datorie, refuzand impamântenirea. Lega noua
de pensiuni, din 22 Februarie 1902, stabile§te prin art.
33 ea streinul de§i neimptimantenit poate sä exercite
dreptul ski la pensiune. (Vezi §i art. 96, aliniat 1 din regu-
lamentnl pentru aplicarea acestei legi).
Prin legea din 26 Februarie 1897, s'a recunoscut §i func-
tionarilor judeteni §i comunali dreptul la pensiune. (Vezi.
§i regulamentul din 20 Martie 1897).
Constatarea drepturilor la pensiune se face de o comi-
siune compusa conf. art. 41 din lege.
Ministrul de finante are dreptul sii confirme sau sä
infirme deciziunea comisiunii. Deciziunea comisiunii nu
constituie o sentinta judecatoreasca fala de autoritatea ad-
ministrativä, ci un act administrativ de autoritate 2), prin
urmare ea poate fi revocatä de aceea§ autoritate mai bine
informalä, bine inteles insa, fara sa prejuditieze dreptu-
Cont-a: Curtea de apel, Bueuregti II, Curler judiei7r, 1903, p. 25.

Curte apel, Bueuregti, T, 174/901; Casa tie H, 174/962. Vezi No. 50, 51.
www.dacoromanica.ro
rile c4tigate ale pensionarului stabilite prin actul ante-

rior de constatare §i lichidare.
Deciziunile comisiunii se pot ataca inaintea Curia de
apel, conf. art. 44 §i ca recurs in Casatie.
Dacä examinäm situatiunea pensionarilor in alte OH,
vedem cä, in general, este mai avantagioasä, deck acea
creatä la noi prin legea din 1902. A§A de pildä in Austria,
functionarii au drept la o pensiune egald ca salariul dupä
40 ani de serviciu. Dupd 10 ani de serviciu pensiunea
este egalá cu 40 O/0 din salariu, iar pentru fiecare an ser-
vit mai malt se adaugh 2 Clo din salaria.
Varsta, la care poate e§i la pensiune, este aceea de 60
ani. In Ungaria, dupä 40 ani de serviciu, functionarul are
drept la o pensie egalä ca salariul. Pentru 10 ani de ser-
viciu, el poate Ilia o pensie egalä cu 40 °A din salariu
§i pentru fiecare an servit in plus se adaugä ate 2 Clo
ca §i in Austria. In Germania, au drept la pensiune func-
tionarii imperiului dupä un serviciu de 10 ani i la etate
de 65 ani. Pensiunea in acest caz este egalä Cu 15/
salariu, iar pentru fiecare an in plus se adaugá 3160. Ma_
ximul este de 45/80. In Italia, pentru functionarii civili, se
cere un serviciu de 40 ani pentru a'§i putea regulà drep-
turile la pensiune. Cei cari au 25 de serviciu au dreptul
la pensiune, dacd snnt in värstä de 65 ani. Pentru mi-
litari se cere o etate mai micä. §1 un termen de servi-
ciu de 30 sau 25 ani. Cuantumul pensiunii se calculeaza
duph media retributiunilor din ultimii 5 ani, el nu poate
depä0 maximal de 8.000 lei anual 1).
In Statele-Unite din America §i in Elvetia nu se dau
pensiuni la functionarii civili.
73. Dupá arätärile oficiale ale Ministerului de finante,
coprinse in Statistica funclionarilor qi pensionarilor pu-
blici din Romelnia pe anal 1901-1902, reiese cä Statul
pläte§te suma anualä de 17.673.982 lei la un numär de
9135 pensionan.
1) Vezi Al. Zeuceanu, Legea generald de pensiuni, pag. 18 gi ur.n.
www.dacoromanica.ro
198 PAUL NEGULESCU
Dintre ace§tia 5.457 sunt pensionan i civili §i eclesiastici

ai Statului, ei primesc o pensiune anualä in valoare de
11.031.436 lei. Pensionarii militari sunt In numär de
3169 cu o pensiune anualä de 5.867.722 lei, iar numärul
functionarilor cäilor ferate este de 509, prirnind o pen-
siune de 774.824 lei.
La ace§tia trebue adaogati 479 pensionan i ai judetelor
§i comunelor cu o pensiune anualä de 749.249 lei, ceeace
In total face ca numärul pensionarilor publici sä fie de
9614 persoane, formando pensiune anualä de 18.423.2311ei.
Pensiunea medie la pensionarii Statului este de 1934
lei anual ; iar la pensionarii judeteni §i comunali ea este
numai de 1561 lei.
74. Am väzut ca functionarul are dreptul sä se retragä
din functiune. Demisiunea poate sä fie de douä feluri : vo-
luntarä sau din oficiu (art. 3 alin. 2 din legea pozitiunii
ofiterilor din 16 Maiu 1896, legea pentru consiliile jude-
tene (art. 37 alin 4). Functiunea publicä fiind creatä pentru
satisfacerea unei necesitäti a Statului, trebue si recu-
noa§tem Statului dreptul de a pune din oficiu la retra-
gere pe un funcionar, fie chiar inamovibil, atunci cand
din cauza varstei, el nu mai poate depune munca nece-
sarä pentru Indeplinirea functiunii. Legile de organizare
ale diverselor servicii stabilesc varsta la care un functio-
nar poate fi pus la retragere. Aceastä pentru ca sä fnlä-
ture arbitrarul din partea guvernului.
Functiunea poate sä inceteze §i prin ajungerea terme-
nului In cazul cand legea prevede un termen, ea poate
sä fie §i suprimatii fie printr'o lege, fie pe cale budge-
tarä. In caz de suprimare Insá, daca functionarul se bu-
curä de inamovibilitate, el are drept sä ceara salariul,
panä. ce sau va fi reintegrat In functiune sau va ajunge
la varsta de a'§i regula drepturile de pensitme.
Aceasta ar fi másura cea mai justä ; legiuitorul are
Insa dreptul sä dispue al tfel, §i nimeni in cazul acesta
nu mai poate pretinde un drept, aci nimeni nu poate avea
www.dacoromanica.ro
un drept in contra unei legi. Dispozitiunea legiuitorului

nu ar fi Irish echitabilä.
In afard de incetarea definitivä a functiunii, fie prin
retragerea ei din partea autoritätii competinte, fie prin
demisiune acceptatä ; functionarul mai poate fi pus In
pozitiune de disponibilitate.
Disponibilitatea este situatiunea functionarului, care,
In mod temporar, Inceteazä de a face parte din serviciul
activ. Diverse legi administrative stabilesc cazurile In
care un functionar poate fl pus In pozitie de disponibi-
litate (legea asupra pozitiunii onterilor din 16 Main 1896,
art. 7 §i urm. ; legea corpului technic, art. 16 §i urm.).
In aceastä situatiune, functionarul prime§te un anumit
timp §i o parte din leafä de§1 nu fac serviciu activ.
Bibliografle: Berthélémy, Traité élémentaire de droit
administratif, Paris, 1901, Rousseau ; Hauriou, Précis de
droit administratif, a IV editie, Paris, 1901, Larose ; Vi-
comte G. D'Avenel, La réforme administrative, Paris, 1901,
Berger-Levrault et Comp. ; Paul Laband, Le droit public de
l'ampire allemand (traductiune Gandilhon et Lacuire) vol.
II, Paris, 1901, Giard et Brière ; Laferrière, Traité de la
juridiction administrative, II, Paris, 1896 (a II-a edit.),
Berger-Levrault et Comp.; Otto Mayer, Le droit admi-
nistratif allemand I, Paris, 1903, Giard et Brière ; De
Fooz, Droll administratif belge, I, Paris-Tournai, 1859,
Casterman ; A Giron, Droit administratif de la Belgique;
a II editie, 3 volume ; C. G. Dissescu, Curs de drept
public romem, volurn III ; A. Esmein, Eléments de droit
conslitutionnel, Paris, 1896, Larose ; Aurel Onciul, Dreptul
administrativ roman, Viena, 1900, pag. 107 117 ; A.
Kammerer, La fonction publique en Allemagne, Paris,
Rousseau, 1899 (tezä); Chante-Grellet et Pichat, Des fonc-
tionnaires publics, Paris, Paul Dupont, 1900; A. Zeu-
ceanu, Legea generalei de pensiuni comentatei i adnotatd,
Bucure§ti, 1905; Perriquet, Etat de fonctionnaires et pen-
sions civiles, Paris, 1886.
www.dacoromanica.ro
CAPITOLUL VII.
Centralizare qi descentralizare.
75. Centralizare. 76. Descentralizare. 77. Desconcentrare. 78. Ne-
cesitatea administratiunilor locale si speciale. 79. Centralizare si
descentralizare sunt doui moduri de a ll ale Statului 80. Cen-
tralizarea si descentralizarea nu pot fi decat din punctul de vedere
administrativ. 81. Tutela administrativfi. 82. Istoricul descen-
traliziirii la noi. 83. Foloasele descentralizärii. 84. Reforme
necesare.
75. Cand vorbim de centralizare §i descentralizare,

trebue si §tim cä in orce Stat sunt douä feluri de in-
terese. Sunt chestiuni care intereseazä pe toti cetätenii
Statului, sunt altele Insä care preocupä numai pe locui-
torii unui judet, unei comune sau numai pe o anumitä
categorie de cetäteni. Cu alte cuviute sunt interese gene-
rale, interese locale (judetene sau comunale) §i interese
speciale. De pildä facerea unui pod peste un rat], care
trece printr'un ora, este o chestiune de interes local
sau comunal; problemelele de organizare §i suprave-
ghere a magistraturii §i armatei sunt de interes general.
Cand un Stat este astfel organizat it-mat interesele lo-
cale, sau speciale sunt Incredintate la autoritäti depen-
dite direct de puterea centralá §i ai cäror titulan sunt
numili de dânsa, atunci se zice cä Statul este centralizat.
Prin urmare prin centralizare trebue sa intelegem situa-
www.dacoromanica.ro
puma unui Stat in care autoritatile locale sunt numite

de puterea central5 §i direct dependinte de dânsa.
Daca am numi, cum fac autorii italieni, puterea cen-
trala central major, prin opozitiune la autoritätile jude-
lene sau comunale numite central minor, am puteà zice
cdi intriun sistem centralizator centrul major este acela
care ià deciziuni §i da directiune, iar centrul minor nu
face decat raporteaza §i executa ordinele primite dela
centru.
76. Când insä ingrijirea §i rezolvarea intereselor
locale §i speciale sunt incredintate la autoritäti, ai chror
titulan i sunt ale§i de corpul electoral, atunci avem des-
centralizare,
De pildá, daca pentru facerea unui pod sau orce altä
chestiune de interes local, autoritatea localä nu poate
sá ià nici o mäsura, ci trebue sä raporteze numai la
centru §i sä a§tepte masurile ce se va crede de cuviintä
a se lua, avem un sistem de centralizare ; daca insä
autorita tea localä, aleasä de cetäteni are dreptul de ini-
liativä §i de deciziune pentru a sastiface asemenea nevoi
a \rem un sistem de descentralizare.
Pentruca sä se proceadä la descentralizarea unor sub-
diviziuni teritoriale sau unor servicii speciale, trebue mal
intalu, sa li se recunoasca personalitatea morala, sä li
se deà adica posibilitatea de a aveà mijloace precuniare
proprii 1).
Stabilimentele publice, adicä persoanele morale de drept
administrativ, au aläturi de dreptul de a avea un patri-
moniu §i putere publica care se analizeazd in dreptul
de a stabili impozite, de a aveh un domeniu public, in
a avek dreptul de politie, dreptul de a expropià, etc.
Puterea publica nu apartine numai Statului, ci tutulor
stabilimentelor publice in mäsura functiunii pe care o
indeplinesc §i a interesului public.
77. Cdnd o autoritate locala sau specialä are dreptul
1) Vezi No. 25, 26, 27, 28.
www.dacoromanica.ro
202 PAUL NEGULESCU
de a Ina anume deciziuni, când s'ar bucurà, adicä de oare-

care autonomie, dar titularii sunt numili de puterea cen-
tralá, nu se poatc zice cä avem descentralizare.
In cazul acesta avem o diminuare a sisternului de cen-
tralizare. Acastä forma mic§oratä de centralizare poartä
numele de desconcentrare.
De pildä, prin legea invätämântului secundar §i supe-
rior, universitätile au fost recunoscute ca persoane mo-
rale §i li s'au acordat oarecare drepturi de deciziune,
faptul acesta nu constitue o descentralizare, ci o descon-
centrare. De asemenea prin legea judeteanii ea §i prin
diverse legi speciale, s'au märit atributiunile prefectului-
Prin aceasta s'a fäcut o desconcentrare.
78.-- In sistemul centralizärii, am väzut Ca toate ches-
tiunile de interes local sau special se rezolvá de autori-
tatea central ; autoritátile locale fiind insärcinate sá' ra-
porteze §i ne avand nici un drept de initiativä §i de deci-
ziune. Or, este evident cä un administrator local cunoa§te
mai bine nevoile speciale localitätii decat functionarii din
Minister, prin urmare §i deciziunea, pe care ar putea sä
o ia, ar satisface mai bine interesele locale. Si, in afarä
de aceasta, administratiunea localä poate lucrà cu mult
mai repede decat puterea centralä. In adevär, ea Ilind in
localitate, cunoa§te necesitätile §i poate u§or luà masurile
pentru satisfacerea lor, autoritatea centralä insä are ne-
voe de explicatiuni, de unde o corespondentä ad mini-
strativä care intärzie rezolvirea afacerii, pe langd aceasta
autoritatea localä nu are sá se preocupe decat de inte-
resele localitätii sau regiunii a clirei administratiune este
insärcinath sd o fad, pe catä vremea puterea centralá
ocupandu-se cu administratiunea intregii täri, nu poate
sä punä aceea§ celeritate in rezolvarea cestiunilor pe care
ar pune-o administratia localä.
Este deci absolut necesar, pentru a aye& o buná adrni-
nistratiune, ca sä se deà o autonomie at mai rnare auto-
ritätilor locale, fie pe cale de descentralizare, fie numai
prin desconcentrare.
www.dacoromanica.ro
Când vorbim de centralizare §i. descentralizare

trebue sa intelegem numai un mod de a fi al Statului.
Statul este centralizat sau descentralizat dupä cum auto-
ritátile locale sau speciale sunt direct dependente fatá de
puterea centrala §i fara nici un drept de initiativa, sau
se bucura de o oarecare autonomie in rezolvarea aface-
rilor locale. Cand insii Statul lasa ca unele servicii de
utilitate publica sa fie facute de particulari, nu se poate
zice ca avem o masurä de descentralizare. De pilda daca
inteuu Stat exploatarea drumurilor de tier ar fi conce-
sionate la societati private, nu se poate spune ca aceä
tall e descentralizata in ce prive§te cäile ferate i nici
nu se poate zice ca o lard ca a noasträ, unde caile ferate
sunt ale Statului, este o Ora centralizata. Inteun astfel
de exemplu, am puteà zice ca in Ora unde companii par-
ticulare exploateaza caile ferate, avem initiativa privata
mai puternicä, o Ora, unde Statul nu voe§te sa-si in-
tindä preä mult atributiunile sale, pe 015 vreme In tara
Linde cane ferate sunt propietatea Statului, vedem mai
mult o dezvoltare a regimului de Stat sau etalism ]).
Unii autori admit o centralizare i o descentra-
lizare politica. Dupa noi, expresiunile de centralizare §i
de descentralizare trebuesc intrebuintate numai and vor-
bim de organizarea administrativa a unni Stat, §i anume
In ce prive,te raporturile dintre puterea centred §i auto-
ritatile administrative locale. Inteadevär raporturi poli-
tice stint numai acelea care intereseaza unitatea unui
grup de oameni care formeazä un tot complect, având
o viatä sociala autonomä 2). Or, când vorbirn, in dreptul
administrativ de descentralizare nu intelegem ca subdi-
viziunile teritoriale ale Statului sa aiba o autonomie com-
plecta, ele nu au decât dreptul de a-§i rezolvä unele ces-
tiuni de interes local. Prin centralizare politica a unui
Stat nu s'ar puteä intelege deck un Slat unitar. iar
1 Hauriou, Elude sur la décentralisation, p. 6 §i urm.
2) Hauriou, Dr. adm. p. 4.
www.dacoromanica.ro
204 PAUL NEGULESCU
printeun Stat descentralizat politice5te un Slat federal.

Or, ceeace constitue In drept un Stat unitar este existenta
unei singure suveranitäti, care face legea §i care comandit
la toti cetäteni, pe cätä vreme inteun Stat fegerativ,
aläturi de suveranitatea Statului, existä i alte suverani-
tali secondare ale fiearui din Statele particulare. Fiecare
din aceste State are suveranitatea sa particularä In vir-
tutea cäreia face legi, are un guvern propriu. Trebue sä
recunoa5tem Inch cä un Stat uuitar poate fi descentralizat,
de p:ldä Anglia ; de asemenea inteun Stat federat, ser-
viciile fiecärui Stat pot fi centralizate sau descentralizate.
Cu alte cuvinte nu e nici o legriturä Intre unitatea Sta-
tului §i centralizare, Intre Stat federativ §i descentralizare.
81. In centralizare §i descentralizare putem avea
diverse gradatiuni. Sunt unele State, unde descentrali-
zarea poate fi complectä, adicä autoritätile locale sau
speciale pot rezolva singure toate chestiunile de ordin
local sau special, sunt lush' altele unde asernenea ches-
tiuni sunt rezolvate tot de autoritätile locale, dar mäsu-
rile luate pentru ca sä devie lucrätoare au novae de
aprobarea puterii centrale. Existä deci un control pe
care autoritatea centralä 11 exercitä asupra autoritätilor
locale sau speciale, control cunoscut sub numele de lu-
Ltd administrativä. In acest sistem puterea centrald are
dreptul sä confirme sau sä infirme actul administratiunii
locali sau speciali, nu are insä dreptul sä-1 modifice.
Numai and e vorba de mäsuri pe cari autoritätile locale
sau speciale erau obligate prin lege sä le ia §i pe care
nu le-a luat, autoritatea centralä poate sä se substitue
in locul adrninistratiunii inferioare §i sA ia din oficiu
acele mäsuri. (Vezi art. 50, 95 §i 113 din legea comu-
nalä dela 7 Maiu 1887; legea pentru consiliile judetene
art. 72 alin. 5).
Tutela administrativä este exercitatä de Stat, adicä de
puterea centralä, ea insä poate delega dreptul de a exer-
cità aceastä tutelä In uncle cazuri unor autor:täti infe-
rioare. De pildä, prefectul §i delegatiunea judeteanä sunt
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMINISTR ATT.' 205
chemati sä dea aprobare la anumite acte fácute de consi-

liile comunale rurale (art. 51 §i 52 din legea pentru organ.
comunelor rurale din 1 Main 1904) ; delegatiunea jude-
teaná exercitä atributiuni de tutelä administrativä potrivit
art. 87 lit, b din legea pentru consiliile judetene §i fatá
de anumite acte fäcute de consiliile comunale in ora§e ne.
re§edinte, consiliul comunal exercità asemenea atributiuni
asupra actelor fäcute de epitropiile biserice§ti, conform
art. 52 din legea comunalä din 1886, a art. 41 din legea
comunalä din 1894, precum §i a art. 35 din legea asupra
clerului mirean din 1893. Prin legea Casei bisericelor
din 23 Ianuarie 1902, exercitiul acestei tutele a fost incre-
dintat Casei bisericilor.
Tutela administrativä, am zis cá, in principiu, este
exercitatä de puterea centralä in scop de a rnentine uni-
tatea administratiunii. De ordinar ea este exercitatä de
Rege (86, 90 parte finalä §i 93 din legea pentru organi-
zarea comunelor urbane din 31 Iulie 1894, art. 71 din
legea pentru consiliile judetene din 1894), pentru actele
cele mai importante, care au drept rezultat sä angajeze
intr'o Inserrmatä proportiune finantele stabilimentului
public, se cere o lege (art. 93 al. fin, din legea pentru
organiz. comun. urbane, art. 71, alin. 13 legea pentru
consiliile judetene), iar pentru acte mai putin importante,
tutela este exercitatä de ministru (art. 88, 89, 90 al. 1
din legea pentru organizarea comunelor urbane). (Asupra
tutelii administrative vezi No. 47).
In principiu, nu toate actele pe care le face stabili-
mentul public sunt supuse tutelii. Ceeace insemneazä cä
tutela administrativä nu se presupune, cä trebue sä fie
un text de lege, care sd arate cä, pentru o anume cate-
goric de acte fäcute de un anume stabiliment, este nece-
sarä o autorizare din partea unor autoritäti superioare.
Cu alte cuvinte, In sistemul acesta, sunt o serie de
acte pe cari stabilimentul public poate sä le facä
sà aibä nevoe de aprobarea putcrii centrale. Cu cfit cate-
www.dacoromanica.ro
206 PAUL NEGULESCU
goria aceastä de acte s'ar märi ca atat s'ar apropia mai

mult de o adevaratá descentralizare.
Tutela administrativá' se exercitä numai fata de servi-
ciile, care au oblinut cel ptatin un inceput de descentra-
lizare prin recunoa§terea lor ca persoane moralä. Fati
de serviciile dependinte direct de puterea centrala §i
neavand personalitatea moralä, puterea centralä are un
drept de control cu mutt mai mare dealt acela pe care
11 are fatá de stabilimentele publice. Acest control este
cunoscut sub numele de control ierarhic, (Vezi deosebi-
rele dintre tutela administrativa §i controlul ierarhic la
No. 46 §i 4/).
82. Pana in a doua jumätate a secolului al XIX,
mi§carea de descentralizare era foarte putin insemnata
la noi. Este adevarat ca, Inca din cele mai vechi timpuri
comunele urbane aveau personalitatea mora16.
Autoritatea comunalä erà reprezentatii prin §oltuz §i 12
piírgari 9. Ei a veau dreptul sä facä diverse acte de inte-
res local. Unele linuturi cum Câmpulungul din Muscel,
Ocnele mari din judetul Valcea, linuturile Vrancei §i al
Tigheciului, precum §i Campulung din Bucovina se bucu-
rau de o autonomie destul de largá 7).
Judetele nu au fost considerate In tot acest timp decat
numai ca subdiviziuni administrative ale lärii, nu au
avut Mci odatä personalitatea moralä.
Conventiunea incheiatä la Paris In 1858, admite (prin art.
46 ult. alin.) ca un deziderat descentralizarea comunalä.
Prin legea comunalä din 1864, se recunoa§te persona-
litatea la toate comunele, atat urbane cat §i rurale, §i li
se dau atributiuni intinse. Prin legea judeleanii din acela§
an se atribue §i judetelor personalitatea moralä. Si de
Vezi in Arhiva istoricei a Roma' niei un document din 15 Martie 1620,
Vol. I, p. 181. Vezi studiu d-lui B. P. Hasdeu in ace/as velum, p. NH.
Vezi pentru Vrancea, Campulungul din Moldova si Tigheciu, Dim.
Cantemir, Descrierea Moldovei, vezi si Vricarul, IV, p. 325. Pentru CAm-
pulungul din Muntenia : Arieescu, Istoria Ccimpulungului; V. A. Ureehe,
Istoria Romemilor, lil, p. 28.
www.dacoromanica.ro
unde paná ad i judetul nu avea o altd consideratiune in

administratiunea generalä a Oa cleat aceia de subdi-
viziune teritorialä, in urma acestei legi, el capätä o oare-
care autonomie.
Constitutiunea din 1866 formuleazä dezideratul cä toate
iegile comunale §i judetene se vor face pe baza descen-
traliziírii.
Legile din 1866, 1872, 1883, 1886, In adevär, intind
intru cdtvA descentralizarea stabilitä prin legile din 1864
In ce prive§te organizarea judeteana'. Atributiunile comu-
nale au fost de asemenea lärgite prin legile din 9 Aprilie
1874, 5 Noembrie 1882 §i 7 Main 1887.
Dela o vreme insä, un curent sde centralizare foarte
pronuntat se observä. Prin legea pentru consiliile jude-
lene din 1894, se desflinteazä comitetul permanent §i mai
toate atributiunile sale se dau prefectului (art. 109 din
aceastä lege); delegatiunea Judeteanä creatä in locu-
desflintatului comitet neavand decat atributiuni foarte
neinsem na te.
In legea pentru organizarea comunelor urbane din 1894,
de asemenea se poate observa tendinte spre centralizare.
Prin legile de datä foarte recentä §i anume legea din
19 Decembrie 1902, pentru modificarea organizärii poli-
tiei comunale §i legea din 1 Martie 1903, asupra desfiin-
iärii accizelor §i intlintärii fondului comunal 1), tendinta
1) Prin legea aceasta se desfiinteazi barierile, iar nu accizele cum

se exprimii legiuitorul ; aci prin accize se Inteleg taxe de consuma.tiune
si, (lac& legiuitorul prin art. 1 spune cii se desfiint.eazi toate taxele comu
nale ce se percepeau asupra obiectelor la intrarea lor In comuni, prin
art. 3 el Infiin/eazii taxe asupra a 38 articole de consumatiune, care se
percep tot in profitul comunelor. Rezultatul este deci, ca, in loe si avem
taxe percepute la bariere, perceperea se va face la varnii sau la locul
de productiune ; avem link tot taxe asupra obiectelor de consumatiune,
percepute tot In profitul comunelor.
Legea aceasta loveste In autonomia cornunalä, cici räpeste indepen-
denta financiari a comunelor. Pentru a procurit comunelor mijloace,
In locul taxelor abrogate, se infiinteazii prin aceastä lege un fond comu-
nal, care se administreazi de Ministerul de final* ; taxele create prin
www.dacoromanica.ro
208 PAUL NEGULESCU
aceasta de a centraliza se manifestä cat se ponte de pu-

ternic. Astäzi, administratiunile comunale numai au po-
litie comunalä pentru a aduce la Indeplinire dispoziliu-
nile reglementare, luate de primar sau de consiliu, §i In-
truck prive§te veniturile cele mai importante, pe care
comunele §i le procuran din accizele percepute la bariere
astäzi cu desflintarea acestor bariere, se incaseazti direct
de Stat la locul de productiune §i apoi se distribue comu-
nelor Intr'o anumitä proportie. Aceea tendintd centra-
lizatoare constatäm §i In legea din 1 Mai 1904.
Suntem deci departe de autonomia comunalä §i jude-
leanä, doritä de constituanta din 1866.
83. In orce tall sunt dou'd categorii de interese :
unele comune tutulor cetátenilor, cum bunioarä formaren
legilor, raporturile TOrii cu streinäta tea, supra vegherea
distributiunea justitiei, organizarea armatei, altele sunt
speciale unor anumite regiuni.
Este incotestabil, pe de o parte, cä interesele comune
Intregei OH nu pot fi Incredintate deck puterii centrale.
Numai astfel putem aveà unitatea Statului, numai astfel
un Stat poate fi puternic i In mäsurä de a impune ini-
micilor din afarä sau din näuntru. E celebrä frasa lui
Cormenin : eau méme instant le gouvernement vent, le
ministre ordonne, le préfet transmet, le make exécute,
les régiments s'ebranlent, les flottes s'avanceut, le toxin
sonne, le canon grondc, la France est debout».
Este absolut necesar ca interesele comune sä fie Mere-
dintate numai puterii centrale, ea trebue sä aibä agenti
In loath' intinderea tärii, care sd o reprezinte §i sá-i exe-
cute imediat ordinele primite.
aceastil lege se percep de agentil Statului, se centralizenzi gi apoi se

repartizeaza in tre toate comunde RomAniel. Comunele depind deci finan-
ciarmente de Stat. Prin legea aceasta se violeazii gi art. 110 alin. 1 din
Constitulie, care stabilegte cft nici un impozit comunal nu se poate pune
WA consimiiimântul consiliulut comunal. Vezi gi G. Pietraru, in Revista
de Drept si Sociologic 1903 AprilieMai, pag. 5 gi urm. Vom trath chesti-
unea mai pe larg c'and vorn vorbi de organizarea comunalA.
www.dacoromanica.ro
Pe de altä parte este iarä§ de netägaduit cä descen-

tralizarea administrativa, adia dreptul acordat autoritä
tilor locale sau speciale de a rezolva interesele de ordin
local sau special, are o importanta capitalä :
lo ea da posibititatea ca interesele pur locale sä se
desvolte In mod natural, adicä conform moravurile lo-
calnicilor §i In masura trebuintelor lor ;
20 descentralizarea face sa se nascä spiritul de initiativä
individualä, pe catä vreme centralizarea transformä pe
cetäteni in administrati incapabili de orce vieatä politica
sau, cum zice Tocqueville centralizarea intretine In cor-
pul social o somnolentä administrativä ; ea face sä se
nascä spiritul de clientelä, de protectiune, inimic al °r-
ear& idei de independetä ;
30 centralizarea face sä nascä functionarismul : In ade-
vär inteun sistem de centralizare, puterea centralä are
nenumárati agenti in toate unghiurile tärii. Administratii
a§teapta totul dela ace§ti functionari ; actiunea Statului
se intinde din ce In ce mai mult In toate sferele de ac-
tivitate §i la aceasta continua intindere de atributiuni
corespunde o desvoltare a functionarismului ;
4o descentralizarea face sa se nasca In cetäteni spiritul
de libertate §1 interesal pentru binele ob§tesc, pe card
vreme inteun Stat centralizat, cetäteniille§1 I§i aleg sin-
guri guvernul, cu bate acestea flindca §eful Statului
dispune de o autoritate considerabilä, Intinzandu-se la
toate manifestatiunile vietii publice, se poate zice ca li-
bertatea inteun asemenea Stat aproape nu exista sau, In
orce caz, existä foarte putin, manifestandu-se numai In
zilele de alegere §i Ina §i atunci influenta guvernului
e covar§itoare ;
50 ca consecintä a unei asen-ienea stari de lacruri,
Intr'un Stat centralizat vedem mai totdauna desvoltân-
du-se militarismul.
In general Statele descentralizate administrativ au Meat
§i fac cele mai mari progrese In toate directiunile, de
pildä Anglia, Elvetia, Statele-unite.
P. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ ed. It. 14
www.dacoromanica.ro
210 PAUL 1sUIGULESCU
84. Fiind date avantagiile descentralizarii, este ab-

solut necesar ca sä se Inpeapä o serie de reforme In
acest sens §i. la noi.
Cel dintäiu lucru, care ar trebul desävär§it, ar fi auto-
nomia cat mai mare a comunelor §i judetelor. Astäzi, in
sitnatiunea in care ne afiäm, atdt judetele cat i comunele
au mijloace foarte putine, atributiuni restranse §i sun t
puse sub o tutelä severa, care le paralizeaza activitatea.
Ar trebui mai intaiu marite circumscriptiunile judetelor
§i comunelor, stabilindu-se un minimum de contribuabili.
Cu modal acesta, ele vor cäpätà o mai mare importanta
§i. vor avea mijloace bänqti mai insemnate.
Se obiecteaza de unii ca admitändu-se acest sistem,
am avea comune preà Intinse §i administranunea catu-
nelor Indepartate s'ar face foarte ca greu.
Aceste dificultán pot fi u§or inläturate, catunele prea
indepartate §i reprezintand un numär oarecare de con-
tribuabili ar putea sa gbh' un membru din consiliul co-
munal, ales din sanul lor, care sa reprezinte in &tun
pe primar, sa aib5, cu alte cuvinte, flecare din aceste
cätune, dreptul de a alege cel putin un membru din
consiliul comunal, care, locuind In atun, poate u§or
satiface necesitätile locale.
In afarä de ateasta se poate intamplà ca mai multe
comune sa aiba asupra unor chestiuni interese identice.
In asemeuea caz fiecare din aceste comune nu ar putea
aveà mijloace suficente proprii pentru satisfacerea acestor
interese, pe card vreme unindu-se mai multe comune,
mijloacele pecuniare fijad mai Insemnate, asemenea lu-
cräri ar fi posibile.
S'ar putea crea pentru satisfacerea unor asemenea in-
terese intercomunale o Ilona persoanä morala administra-
tivä, sindicatul de comune de pildä pentru facerea §i In-
tretinerea unor drumuri vicinale, pentru facerea unor §coli
profesionale de interes local, §i pentru alte trebuinte locale.
Se pare ca deja un proiect de reforme In acest sens
se lucreaza la Ministerul de interne.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADTANISTRATV 211
Se observä la noi putina vieata, ce au comunele §i jude-

pie, dezinteresarea tuturor oamenilor mai de seamd de
a se ocupà de asemenea interese, consiliile noastre ju-
detene §i comunale flind compuse in marea majoritate
a cazurilor din oameni de a treia sau a patra mând.
Cauza acestei nepdsäri a elernentelor celor mai inte-
ligente, mai culte §i mai pline de energie pentru aseme-
ilea chestiuni, provine din lipsa de importanid a unei
a tari ocupatiuni. S'ar puted remedia dändu-se avantagii,
stabilindu-se de ex. c5 toti aceia cari au fost consilieri
comunali in comune urbane sau rurale sh fie alegätori
pentru Senat §i pentru Camerä In colegiul Liu sau al
II-lea, flind scutiti de cens, atributiunile nu ar mai trebuì
centralizate in mânile primarului, ci impártite ¡litre mai
multi consilieri comunali, dar ace§tia având autoritate
proprie, nu simpli delegati ai primarului, cum sunt as-
tdzi ajutoarele sale (art. 64 legea 7 Maiu 1887). Princi-
piul formulat de Roederer in expunerea de motive a le-.
gei din pluvi6se, anul VIII: deliberer est le fait des plusi-
curs, agir et le fait d'un seul, flind astäzi pdräsit aproape
In intreaga Europa, afarä de Franta §i de noi. Dar chiar
dacd admitem cä este bine ca executiunea sä fie Incre-
dintatä unei singure persoane, aceasta nu inseamnä ca
Intreaga administratie a comunii sh fie datä primarului.
Serviciile comunale pot fi Impärtite futre mai multe per-
soane, atribuindu-se fiecdruia conducerea unui serviciu.
In ce prive§te administratiunea intereselor judetului,
o modificare se impune.
Din momentul ce recunoa§tem judetul ca o persoanä
morald administrativd, independentd de Stat, se cuvine
sä-i däm §i titulan i cari sä o reprezinte §i care sä nu
confunde in persoana lor §i calitatea de reprezentant al
Statului §i pe aced de reprezentant a judetului.
Cu alte cuvinte, prefectul, reprezentantul puterii cen-
trale in judet, nu ar trebuì sä fie §i reprezentantul inte-
reselor judetului. Numai in Franta §i la noi gäsim aceastä
anomalie. Incolo, in Prusia, interesele provinciei sunt re-
www.dacoromanica.ro
212 PAUL NEGULESCU
prezentate de dietei Iprovizial Landtag), care alege un direc-

tor al provinciei (Landesdirektor sau Landeshauptmann),
insärcinat cu executarea deciziunilor dietei. Interesele
Statului sunt reprezentate prin pre§edintele superior
(Oberpretsident), numit de puterea centralä.
0 admirabilä organizare administrativä judeteanä gá-
sim in Ungaria. Acolo interesele comitatului sunt repre-
zentate de un corp deliberant, consiliu reprezentativ, iar
puterea executivä este incredtntatä unui comitet de admi-
nistratiune compus din §ase functionari numiti de Rege
§i anume : prefectul (foispan), administratorul financiar,
inginerullef, revizorul §colar, procurorul tribunalului,
§eful telegrafo-postal din judet ; din 5 functionari numiti
de consiliu §i din 10 membri numiti tot de consiliu. Fie-
care §ef de serviciu, membru din comitet, face un raport
comitetului, care decide i)
Bibliografie. Lucriiri generale : Batbie, Traité tHorique

et pratique de droit public et administratif (a II-a edit.).
IV, pag. 145-117; M. Ducrocq, Cours de droit ddmini-
stratif (a 6-a edit.), I, p. 93 §i urm.; H. Berthélemy,
Traité élém. de droit administratif, pag. 76; M. Hauriou,
Précis de droit administratif, pag. 440 §i 473; Dissescu,
Drept public romd n, III, pag. 830 §i urm.; G. C. A. Urechia,
Dreptul administrativ romem (ed. Il) Ia§i, 1886, pag. 22 46.
Lucreiri speciale : Vivien, Etudes administratives, t. I,
p. 38 §i t. II, p. 16; Jules Chevillard, Division admini-
strative de la France, II, p. 182 §i urm.; Odillon Barrot,
La centralisation; Dupont:White, L'individu et l'étal §i la
centralisation, (in ambele lucräri sustine centralizarea) ;
Leroy-Beaulieu, L'administration locale en France et en
Anglet erre ; P. Flourens, Organisation administrative de
la France et de la Belgique ; Bouttny, Le gouvernement
1) G. Demombynes, Les constitutions européennes (a II-a ed.), II, pag.

261 ai 639.
www.dacoromanica.ro
local et la tutelle en Angleterre ; Hauriou, Etude sur la

&centralisation (1892); Edward Jenks, Essai sur le gotz-
vernement local en Angleterre (Paris, 1902); Paul Descha-
nel, La dècentralisation (Paris, 1895): Henri Le Brun,
Essai de décentralisation politique et administrative (Paris,
1902) ; Jean Autesserre, Des origines, de la nature et des
effets de la centralisation administrative, Paris, 1904 (tezd).
www.dacoromanica.ro
CARTEA II.
ORGANIZAREA ADMINISTRATIVA A ROMANII.
Organizarea puterll centrale. Administratiunea judeteanh.

Admintstratiunea comunalL Apandlcs : Organizarea administrativfi
a Dobrogel.
www.dacoromanica.ro
CAPITOLUL 1.
Organizarea puterii centrale.
85. Regele gef al puterii executive, are plenitudinea autoritätli admini-
strativ e. 86. Atributiunile Regelui. 87. Decrete si Regula-
mente. 88. Neresponsabilitatea Regelui. 89. Ministril gi sub-se-
cretan i de Stat. 90. Istoric 91. Atributiunlle minitriIor.
92. Atributiunile miaistrului de interne. 93. Atributiunile mi-
nistrului afacerilor streine. 94. Atributiunile ministrului de fi-
nante. 95. Atributiunile ministrului de rezboi. 96. Atributiu-
nile ministrului de justiitie. 97. Atributiunile ministrului de lu-
criri publice. 98. Atributiunile ministrului de instructiune pu-
blia si culte. 99. Atributiunile ministrului agriculturii, indus-
.
triei, comertului i domeniilor Statului.-100. Auxiliarii ministrului :

secretar general, directori de serviciu, gen de serviciu, functionari
de biurouri, consilii l comitete. 101. Responsabititatea mini-
strilor. 102. Consiliul de Stat.
85. -- Conform art. 35 din Constitutie, puterea execu-

Uva este Incredintatá Regelui, care o exercitä In modul
regulat prin Constitutiune 9. Toti agentii administrativi
1) In ce priveste atributiunile Sefului Statului inainte de Constitu-

tiune, trebue st stim cA separatiunea puterilor nu a fost admisi decat
sub Regulamentul Organic (vezi Cartea I, capit. II). Inainte de aceasta
dati, Domnul, tioevodul, reunea in persoana sa toate atributiunile legis-
lative, executive $i judecittoresti. Dornnul aveà Inca gi un fel de domi-
nium eminens asupra tuturor pimanturilor din tara. Era aproape
acelas lucra ca in dreptul roman, unde Statul erà considerat ca are
www.dacoromanica.ro
218 PAUL NE GULESCU
detin puterea !or deba Rege, fie In mod direct, fie in mod
indirect. Numai Regele are plenitudinea autoritätii ad-
ministrative. Toti functionarii sunt numiti de Rege (art.
93 alin. din Constitutiune), ei Iucreazi in numele lui.
86. Actele Regelui poarta munele generic de decrete.
Ele se impart in 2 categorii : decrete speciale sau admi-
nistrative §1 regulamente. Cand aceste decrete dispun in
mod general §i reglementeazä viitorul, ele poartä numele
de decrete reglementare sau regulamente1). Regulamentul
se aseamana cu legea prin faptul ea intocmai ca §i dânsa
constitue o regula de conduita obligatorie pentru locui-
tori §i are o sancliune penalci 2) derivand din lege (art.
385 alin. 9, C. p., precum §i diverse legi speciale, unde
se edicteazä penalitäti). Ca sä aiba insa forta obligatorie,
se cere ca regulamentul sä fie gent in conformitate cu
legea; caci, pe când judecatorul nu poate sa judece con-
stitutionalitatea unei legi, el trebue secundum legem non
de legibus judicari, fata de regulamente Insä, el nu are
dreptul sa le aplice daca constata ca sunt ilegale (art. 93
alin. 9 Constitutie, art. 385 alin. 9, C. p.3).
In Franta, se fac deosebire Intre regulamente simple
§i regulamente de administratie publica. Pentru confec-
tionarea unui regulament de administratiune publica,
este necesar avizul Consiliului de Stat In adunare gene-
ralä 4). La noi, unde nu mai avem Consiliu de Stat, acea-
sta diviziune nu prezintä nici un interes.
Decrete speciale sau administrative sunt acte de coman-
dament direct, ele se refera la un caz special, sunt cu
un dominium eminens asupra bunurilor provinclale (Gains, Instil. 2,7)
sau cum e inch qi astAzi in dreptul impermlui otoman. Astfel se explici
hrisoavele domnqtl prin care Doman' dei sau intlireste toate actele de
mutaliune de proprietate. VezI numeroase documente cltate in lucra-
rea mea Fragmente juridice, Bucure0i, 1905, pag. 7 0 nota.
Vezi pe larg pag. 101 §I ur mitoarele.
Vezi Cartea I, capItolul V, special consacrat studierei actelor ad-
ministrative (No. 43).
Vezl Cartea I, cap. V, No. 43.
Vezi pag. 105.
www.dacoromanica.ro
alte cuvinte individuale §i speciale. Ele diferä de regu-

lamente prin aceea cä ele se referä la prezent §i numai
Ja un caz special, pe cätä vreme regulamentele sunt dis-
pozitiuni generale care se aplicä in viitor, intocmai ca
§i legile, i numai dupä ce au fost publicate. In afará de
aceasta, regulamentele au sanctiune penal pe câtd vreme
decretele sunt lipsite.
Decretele speciale sunt cat se poate de numeroase ; ele
constituesc actele de administratiune propriu zisä.
A§A de pildä numirea i revocarea functionarilor dela
o anumitä leafä (200 lei in sus) se face prin decret ; bud-
getele judetene (art. 55), virimente de fonduri in aceste
budgete (art. 55) trebuesc aprobate prin decret, etc.
In afarä de aceste decrete administrative, trebue sii
recunoa§tem o altä categorie de decrete, pe care trebue
sä le numitn guvernamentale sau constitutionale, i prin
care Regele exercitä atributiuni legislative. A§A sunt de-
cretele prin care Regele convoach pe alegätori pentru
alegerile de deputati §i senatori, decretele pentru con-
vocarea Camerilor, pentru inchiderea seziunilor, pentru
dizolvarea 5i prorogarea parlamentului, (art. 32 §i 95
din Constitutie), pentru promulgarea legilor (art. 93 alin.
1 Constitutie).
Trebue sä mentionäm §i decretele prin care Regele
amnestiazä pe un delicuent politic, gratiazá sau mic§o-
reazä pedeapsa unui condamnat de drept comun (art.
93 alin. 3 §i 4 Constitutie).
O altä categorie de acte poartä numele de mesagii.
Un mesagiu regal nu coprinde ca decretul o deciziune,
ci numai o opiniune sau mai bine zis o expunere a unei
situatiuni §i a reformelor pe care le crede necesare.
Prin art. 95, Constitutiunea aratä cä Regele face, la
inceputul fiecärei sesiuni parlamentare, un aseinenea
mesagiu, prin care aratä parlamentului starea OHL
87. Regele are 2 feluri de atributiuni ; unele dintr'in-
sele se pot numt atributiuni de ordin constitutional. Prin
exercitiul acestora se stabile§te legátura dintre puterea
www.dacoromanica.ro
220 PAUL NE GULESCU
legislativä 5i ced executivä. In aceastä categorie trebue

sä socotim :
lo raporturile Regelui cu Parlamentul, adich dreptul
de convocare, prorogare, suspendare, etc. ;
20 atributiunile pe care le are Regele in confectiona-
rea legilor, adicä dreptul de initiativä, dreptul de san-
cliune §i de promulgare al legilor, etc., ;
30 dreptul pe care il are Regele de a reprezentit Ro-
mânia fatä de tärile strAine.
Celelalte atributiuni ale Regelui sunt de ordin admi-
nistrativ.
In calitate de §ef al puterii executive (art. 35 Consti-
tutie), Regele are plenitudinea autoritätii administrative ;
el trebue sä id toate mäsurile necesari pentru executa-
tarea legilor (art. 93 alin. 8 Const.). El exercità aceastä
autoritate sau in mod direct fäcdnd acte de administra-
liune activä, sau in mod indirect, delegand autoritatea sa.
In calitate de §ef al puterii executive, Regele numete
§i revoacd pe mini5trii, este capul armatei, nume§te in
toate functiunile publice, conferä decoratiuni 9, acorda
gratie §i amnestie, bate monedii, Inchee cu Statele strä-
ine conventiuni comerciale, pentru navigatiune §i alte
asemenea, cu indatorirea Insä de a le supune mai Intaiu
aprobärii Parlamentului. Art. 93 Constitutie).
Art. 96 din Constitutie stabile§te cä Regele nu are alte
puteri de cat acele care ii sunt conferite prin Constitutie.
88. Toate actele Regelui nu pot aved tärie dacä nu
sunt contrasemnate de un ministru. Pentru orce act facut,
Regele nu are nici o riispundere, persoana lui flind invio-
labilä, numai ministrul care a contra-semnat este rOs-
punzätor (art. 92 Constitutie, legea din 2 Maiu 1879
asupra responsabilitätii ministeriale).
Aceastä dispozitiune, Inteun Stat constitutional, este
1) Vezi In excelentul studiu datorit colonclului P. NA'sturel, Medaliile

0 decoraliunile romdne, Bucuresti, 1901, descrierea tuturor deeoratiuni-
lor noastre.
www.dacoromanica.ro
foarte justa. In adevär, mini5trii guverneazä In numele

Regelui, ei trebue sä fie räspunzätori. Altmintrelea ar
st avem o solutiune ilogicä, Regele neputând face binele
5i fiind rhspunzätor de greselele comise
89 Intr'un Stat constitutional, ca al nostru,
joacä un rol considerabil. Din punctul de vedere admi-
nistrativ, ei sunt 5efii marilor diviziuni ale administra-
tiunii publice numite ministere. Din punctul de vedere
al ierarhiei ei yin imediat dupä Rege, care guverneazd
5i conduce serviciile publice prin intermediul lor.
Intind autoritatea lor asupra Intregii täri,
Insä nurnai la aceä categorie de servicii, care compune
fiecare minister.
Mini5trii sunt numiti prin decret regal (art. 93 Consti-
tulle), Regele are 5i dreptul de a revocA pe mini5trii.
Mid un cabinet ministerial se retrage, Regele insärci-
neazä pe o persoanä cu formarea noului minister. El
are In cazul acesta pre5edentia consiliului, având dreptul
sä-5i aleagá colaboratorii, pe care ii propune Regelui
spre a-i numl.
Distributiunea diverselor servicii Intre departamentele
ministeriale, sau mai bine zis delimitatiunea acestor de-
partamente nu este fäcutä prin Constitutie. Acest lucru
este 5i natural, cäci determinatiunea aceasta poate
varieze dupä nevoile, care se resimt la un moment dat.
Noi credem cä numai printr'o lege se poate fixa atri-
butiunile i numärul ministerelor. Astfel s'a fAcut In 1883
ciind s'a creat ministerul agriculturii, industriei, comer-
tului i domeniilor (legea din 30 Martie 1883), 5i In 1881
cdnd s'a stabilit cà ministrul pre5edinte poate sä nu aibh
nici un portofoliu ministerial (legea din 1 Aprilie 1881.
Regele nu ar avea o asemenea cädere, cäci ad i ar fi
vorba de organizare de servicii i In art. 96 din Consti-
hi/le se spune cä el nu are alte puteri deck cele con-
cedate prin Constitutie. Numai puterii legiuitoare apartin
1) Prévost-Paradol, La France runwelie, pag. 122.
www.dacoromanica.ro
222 PAUL NEGULESCU
toate drepturile cari nu au fost exclusiv acordate celor-

lane cloud puteri.
In Franta. se sustine cä Seful Statului are dreptul de
a crea departamente ministeriale, acest drept nefiind
decal o consecintä a dreptului de a numi in functiunile
publice. Pentru a satisface nevoile serviciului, Seful Sta-
tului are dreptul de a crea noui functiuni sub rezerva
acorddrii creditelor necesari din partea Parlamentului.
Putând crea functiuni, care ar fi motivul care 1-ar im-
pedica sà creeze i ministere ? In ce prive§te
de introdus in atributiunile ministerelor, adicä trecerea
unor atributiuni dela un minister la altul, niei nu ar mai
fi nevoe de interventia Parlamentului, pentrncd nu ar
mai fi nevoe de acordare de credite.
Un minister poate sà coprinzd aläturi de mini5trii §i
sub-secretari de Stat. Art. 130 aliniat final din Constitutie,
spune cd se pot infiintà sub-secretari de Stat care si ià
parte la dezbaterile Corpurilor legiuitoare, sub responsa-
bilitatea mini5trilor.
Institutiunea aceasta a sub-secretarilor de Stat este de
originä englezä §i are o explicatiune cu totul particulard.
Dupä traditiunea parlamentarismului englez, mi mini-
stru nu poate sä intre §i sä ia parte la discutiune late-
una din Camere, decat dacä este membru.
Pentru a Inläturà acest inconvenient, pentru a face ca
fiecare departament ministerial sä fie reprezintat inaintea
ambelor Camere, fiecare ministru 1§i nurne§te, cu con-
simtämantul cabinetului, un Commoner, sau sub-secretar
de Stat, care lucreazd ca delegat ai ministrului inaintea
Camerii din care face parte.
La noi, conform Constitutiunii, sub-secretarii de Stat,
nu ar putea fi numiti deck de Rege (arg. art. 93 Constit.),
ministrul neputand sä transfere, fdra sä fie autorizat de
un text de lege, nici o parte din atributiunile sale 1).
1) LaferrIère, Traité de la juridiction administrative, II, pag. 472

473; Esmeln, Elémeltt de droll constilutionnel, pag. 608.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DS DREPT ADMINISTRATIV 223
Un sub-secretar de Stat ar puteà sa reprezinte pe un

ministru in Parlament §i s5 fie insarcinat cu conducerea
unui important serviciu al ministerului.
Sub-secretarii de Stat nu au dreptul de a contrasemnà
actele Regelui.
90. Inca din cele mai vechi timpuri, gasim ca orce
guvernamant are la centru functionari care dirijeaz5 ma-
rile servicii publice §i cari au prirnit dela Suveran, drep-
tul de a dà ordine la numele s5u. MA gäsim in Franta :
le sénéchal, le connétable, le bouteiller, le grand chambrier
le chancelier, care jucau rolul de mini§trii 1). Acest lucru
e u§or de inteles, Suveranul neputând singur rezolvit
toate chestiunile, care intereseaza mersul regulat al Sta-
tului, deleagà o parte din atributiunile sale unor persoane,
In care are incredere.
Inch din cele mai vechi timpuri, gasim in Muntenia
urmitorii mari dregatori cari exercitau oarecum atribu-
tiunile mini§trilor de astäzi :
lo Illarele Ban de Craiova, administrator §i judecator
al celor 5 judete de peste Olt. Cand se aflà in Bucure§ti
lua parte la divanul domnesc, putea s5 judece §i acasa
la dansul. In ierarhia administrativa, el era cel mai inalt
demnitar dupa Domn.
Cu inceperea anului 1761, nu 's'a mai trimis ban la
Craiova, ci un caimacam. Aceasta din cauza importautei
preà marl, pe care puteà sa o ailA banul.
Dela aceasta data, bania a devenit aproape numai o
functiune onori(ìca ; rämane numai cu dreptul de a luà
parte in marele divan, avand preedintia in lipsa Dom-
nului §i a Mitropolitului ;
20 marii Vornici de jara de sus §i de tara de jos. Pana
in 1761 nu era decat un singur mare vornic. Constantin
Mavrocordat a mai creat Inca unul. Vornicul de tara de
sus era administrator §i judecator peste 6 judete apusene
1) Asupra atributiunilor acestor inalii funclionarl vezi Esinein, Court

&Wien!, d'histoire da droit français, edit. II, pag. 452.
www.dacoromanica.ro
224 PAUL NEGULESCU
Olt, Arge§, Teleorman, Vla§ca, Ilfov, §i Dâmbovita ; lar

cel de tara de jos peste cele 6 judete räsaritene : lqu§cel,
Prahova, Säcuieni, Ialomita, Buzau §i Foc§ani ;
30 mare logofit de tara de sus era capul cancelariei
domnegi. Prin intermediul lui se dedau toate decretele
relativ la adrninistratiunea tarii, el avea §i rolul unui
ministru de cline peste judetele din tara de sus, care
coprinde Oltenia §i 2 judete din Muntenia. El nume5 i
pe judecatorii din aceste judete ;
40 marele logofät din tara de jos nurnea pe judecatorii
din tara de jos (adicä din cele 10 judete räsäritene), i
administrà afacerile biserice§ti din judetele puse sub
autoritatea sa ;
50 Speitarul cel mare erà administratorul §i comandantul
general al o§tirilor. In c5derea lui erà politia generala
a tärii ;
60 marele vis(ier erà administratorul finantelor Statului,
70 marele postelnic era ministrul trebilor din afara.
TO ace§ti mari boieri luau parte la divanul domnesc
(mai luau parte a15 turi de d'ariii : marii vornici al 111-lea
§i al IV-lea, marele vornic de curte, marele logof5 t de
obieeiuri, ha tmanul de divan, marele vornic (la politie,
marele logof5 t al trebilor din afarä §i aga). TO ace§tia
erau boieri veliti 1).
In Moldova gäsim aproape aceleai dreg5torii, purt5nd
acelea nume. Numai spa tarul din Muntenia poartä nume
de batman in Moldova.
In acele timpuri deci, pe land specializarea minis-
terelor, gäsim §i min4trii cari i§i imparteau in mod geo-
graft administratiunea OHL
Toate aceste functiuni imprumutate dela Bizantini,
confereau titularilor un fel de nobleta, care, ca §i in Bizant,
deveneà ereditara, erà un fel de nobletii de functiune,.
ins5 ereditara 2).
Vez! Dionisie Fotino, Maria generalci a Daciei, /I, p. 265 si urm..

Vez! Dreptul 1899, pag. 136.
www.dacoromanica.ro
Ace§ti mini§tri aveau o prerogativä foarte Insemnatä :

ei dispuneau de functiunele inferioare depinzând de depar-
tamentul lor, pe cari le vindeau celui care oferea mai
mult 1).
Prin Regulamentul organic al Valachiei, se face o modi-
ficare. Nu mai avem decat un singur mare vornic,numit
§i ministrul trebilor din lduntru, avand pe lângä atribu-
tiunile de astäzi ale ministrului de interne §i pe acele
ale ministrutui de lucräri publice, un singur mare logofät
sau ministru al dreptelfii, apoi marele logofed al lucre!' rilor
bisericegi §i ministru al instrucliei, marele vistier sau
ministrul finan fei, marele spätar sau §eful octirii, marele
postelnic, care e §eful cancelariei domne§ti §i ministru
de externe (poartd numele de secretar al Statului, iar
ministerul de externe departamentul secretariatului Sta-
tului 2), marele Ban a continuat sä subsiste, insä tot ca
o functiune onorificä, avand numai pre§edintia inaltului
Divan.
91. Astäzi mini§trii au mai multe feluri de atribu-
tiuni : lo atributiuni de ordin politic, 20 atributiuni admi-
nistrative §i 30 atributiuni de contencios administrativ.
Ne vom ocupa In acest paragraf numai de a tributiu.
nile administrative ale mini§trilor, functiunile lor poli.
tice §i anume dreptul de a prezenta §i de a sustine Ina-
intea parlamentului proiectele de legi propuse de Rege,
de a da camerilor toate explicatiunile de care au nevoe,
de a asista la §edintele adunärilor, (prezenta cel putin a
unui ministru flind necesarä pentru tinerea §edintelor
art. 99 alin. 1 Constitutie), fac obiectul dreptului consti-
tutional, atributiunile judecätore§ti ale mini§trilor le vom
studià in cartea al 111-ea, destinatii contenciosului ad-
mi nistra tiv.
Ca administratori, mini§trii au 2 feluri de atributiuni:
Vezi Dionisie Fotino, loc. cit.
Vezi Almanahul Statului din prinfipalul a ¡oald fara romemeascci
pe anul 1837, tipärit Cu slobozenia stäpânirii in Buda si intocmit de
Zaharia Karkaleki.
P. Negulescu. Tratat de Drept Adminietrativ, ed. 15
www.dacoromanica.ro
226 PAUL NEGULESCU
miele speciale fiecärui departament ministerial §i altele

co mane fiecärui. Aceste din urmä atributiuni sunt : contra-
semnarea actelor Regelui, administraliunea intereselor ge-
nerale i controlul asupra actelor subalternilor.
Contra-semnarea este cerutä de articolul 92 din Consti-
tutie, ea are de scop sà angajeze responsabilitatea mi-
nisterului. Actul Regelui necontrasemnat de un ministru
nu are nici o tärie. Contrasemnarea trebue Muth' de
ministrul competent. Cand insä, in acela§ act se trateaza
materii diferite, care intrà in atributiunile mai multor
ministri, semnritura tuturor acestor membri este ne-
cesarä 1).
Acte de administrallune. In calitatea de delegati ai
Regelui, mini§trii cauta sä execute legile i regulamentele
de administratiune publicä.
Mini§tri au comandament asupra tuturor functionarilor
din departamentul lor. Fiecare ministru cautä sà asigure,
in ce-1 pive§te, executarea legilor §i bunul mers al afa-
cerilor prin mijlocul corespundenlii Cu agentii säi subal-
terni distribuiti in intreaga Ora%
Actele mini§trilor poartä numele de ordine, instructiuni
ministeriale care pot fi circulare sau individuale §i deci-
ziuni. In principiu, mini§trii nu au dreptul a face regu-
lamente 2).
Ordinul inciplicä un comandament de a face un lucru
determinat, §i pe care ministrul 11 dä unui subordonat.
Instructiunea are drept scop de a lumina pe subordo-
nati asupra spiritului in care trebue SA fie executate mä-
surile reclamate de unele imprejurári 3). Aceste instruc-
tiuni sunt obligatorii pentru functionari, dar nu au decat
utoritate doctrinalä fatä de tribunale ;
Prin deciziuni ministeriale, ministrul rezolvá afaceri de
Vezi No. 91 §1 96.

Vezi pag. 105.
G: Dufour, Traité général du droit administratif appliqué, J, pag.
128; M. Hauriou, Précis de droll adm. (a 4-a ed.) Pag 401.
www.dacoromanica.ro
resortul departamenlului säu §i care-i sunt supuse sau de

un particular printrio cerere, sau de un functionar al
ministerului printr'un raport.
In calitate de reprezentanti ai Statului, ei pot incheià
diverse contracte retativ la serviciile departamentului lor,
ei lichideazá §i ordonanteazä cheltuielile departamentuluil).
In calitate de §ef al ierarhiei din minister, ministrul
exercitä controlul ierarhic asupra actelor fäcute de sub-
ordonatii säi 2). 1.'45 de stabilimentele publice, el exer-
citä, in unele cazuri, tutela adnainistrativii (art. 88, 89,
90 al. 1 legea pentru organ. com. urbane).
Mini§trii pot lucrà sau in mod colectiv sau in mod in-
dividual.
Actele colective sunt acele fäcute in consiliu de mini§tri.
Consiliu de mini§trii, conform art. 86 din Constitutie
este chemat sä exercite puterile constitutionale ale Re-
gelui in caz de moarte a Suveranului i pânä la depu-
nerea jurämantului succesorului ski la Tron. 0 serie de
legi speciale dä atributiuni diverse consiliului de mini-
§trii. PqA legea din 9 Iulie 1866, pentru impärtirea di-
verselor atributiuni ale consiliului de Stat desfiintat prin
Constitutiune, stabile§te prin art. 6 cA cererile de extra-
ditiune, care nu sunt oprite prin Constitutiune, se vor
decide In consiliul de mini§tri ; dupA legea asupra sträi-
nilor din 7 Aprilie 1881, art. 1 §i urm., consiliul de mi-
nitri este chemat a se pronuntà asupra expulzärilor. Art.
38 din legea comunelor din 7 Maiu 1887, art. 46 din legea
pentru organizarea comunelor urbane din 31 Iulie 1894,
art. 95 din legea pentru consiliile judetene din 31 Maiu
Vezi legea con tabilitft/ii publice din 21 Martie 1903, art. 63 §i
89 Lichidarea este o operaliune administrativA, care consistii in a verifich
dacil un creditor al Statului are drept la platli, si dacA acest drept nu
este stills prin pliiti anterioare, prin cornpensatiune sau alte decilderi
(Laferrière Jurid. adm. II, p. 240).
Ordonanfarea este actul administrativ prin care un funcionar, numit
ordonator, remite unui creditor al Statului un titlu, in baza cAruia aceasta
poate fi pldtit de o cad publicii determinata (art. 95 din legea contab.).
Vezi pag. 112.
www.dacoromanica.ro
228 PAUL NEGULESCU
,1894, art. 35 din legea pentra recrutarea armatei din 5,

Martie 1876, etc., dau consiliului de mini§tri unele atri-
butiuni de contencios administrativ, care le sunt
strate1) prin art. 36 din legea modificátoare a Curtii de
Casatie din 1 Iulie 1905. Uneori consiliul de mini§tri este
chemat sti-§i dea avizul. Vezi legea asupra maximului ta-
xelor §i. contributiilor comunale din 4 Junio 1893 (art 1).
In afarti de aceste atributiuni date exclusiv in cäderea
consiliului de mini§tri, ordeciiteori un ministru este
chiemat sä ià o deciziune de o mare importantä, este
necesar ca mai intäi sà o supue aprobarii consiliului de
mini§tri, caci de multeori o masuiä gravä luatti intent.'
moment neoportun poate sä aducä cäderea intregului
cabinet.
Adunarea minitrilor in vederea unei deliberatiuni
poartä numele de Consiliu de mini$tri. De rnulteori acest.
nume se rezervä pentru cazul când consiliul ar fi prezi-
dat de Rege, dându-se numele de consiliu de cabinet con-
siliului care ar fi prezidat de primul ministru.
Actele inalviduale le face fiecare rninistru in rezortui
departamentului säu ministerial. Fiecare ministril are
atributiuni anume determinate.
Afacerile publice sau mai bine zis interesele general&
sunt impartite in 8 clase sau categorii. Fiecare categorie
formeazii un departament ministerial. c,ipte din aceste
ministere poartä nurniri care aratä in mod general ser-
viciile ce coprind. De pack'', ministerul de rasboi, mini-
sterul de finante, etc. Numai un singur minister, acel
de interne, poartä un nume, care nu-i determinii atri-
butiunile, el are conducerea tuturor serviciilor, care nu
au fost specializate.
In capul fiectirui departament ministerial se aflä un,
ministru, care, impreuna cu functionarii pii§i sub ordi-
nele sale, trebue sä caute sà asigure bunul mers al afa-
.cerilor publice rezervate departamentului.
1) Vezi pag. 121.
www.dacoromanica.ro
Fiecare ministru lichideaza cheltuelile ministerului in

.capul canija se aflä §i 11 reprezintä in justitie. Fiecare
minister are un budget deosebit.
Departamentele ministeriale sunt : 1) ministerul de in-
terne 2) ministerul de externe, 3) ministerul de finante,
4) ministerul de räsboi, 5) ministerul de justitie, 6) mi-
nisterul de lucrari publice, 7) ministerul instructiunii pu-
blice §i culte/or, 8) tninisterul agriculturii, cornertului,
industriei §i domeniilor.
92.Atributiunile ministrului de interne sunt coprinse
In legea din 19 Aprilie 1892, pentra organizarea
administratiunii centrale a ministerului de interne,
In legea din 1 Noembrie 1892, pentru organizarea auto-
ritätilor administrative exterioare dependinte de mini-
sterul de interne, legea asapra organizarii politiei gene-
rale a Statului din 1 Aprilie 1903) precum §i in alte legi
speciale.
Ministerul de interne are in atributiunile sale
administratiunea generará a tärii ;
mentinerea ordinii publice. In aceastä calitate el are
clirectiunea sigurantei generale, exercitänd supraveghere
asupra a tot ce poa te prezintà un pericol pentru ordinea
publica. El are poli& politica, politia administrativa §i
politia specialä.
Polifia politicá se ocupa de tot ce e necesar sigurantii
Statului §i guvernului ; politia administrativa vegheaza
la aplicarea legilor administrative de politie (jocuri, lo-
terii, emigratiuni §i imigratiuni, etc.) ; polilla speciala
ajuta urmärirea criminalilor, previne crimele, suprave-I
gheaza cafenelele §i earciumile, cauta sa aplice legea po-
litiei rurale, legea asupra politiei vanatului ;
directiunea alegerilor, adica a operatiunilor elec-
torale
40 organizarea solernnitätilor §i serbärilor publice
40 conducerea serviciului sanitar ;
50 aplicarea legilor cornunale §i judetene. El exercitä
control asupra autoritatilor exterioare dependinte de mi-
www.dacoromanica.ro
230 PAUL NEGULESCU
nister si tutela administrativa asupra deliberatiunilor

consiliilor judetene si comunale, examineazä si suplirle
Regelui aprobarea budgetelor judetene si comunelor ur-
bane resedinte de judet (budgetele celorlalte comune sunt
supuse aprobärii delegatiunii judetene. Art. 118 legea din
51 Iulie 1894) ;
60 conducerea serviciului telegrafo-postal ;
70 directiunea serviciului penitenciar ;
80 directiunea Monitorulai Oficial §i a Imprimerii Sta-
tului.
Atributiunile ministrului afacerilor streine sunt
stabilite prin legea din 13 Februarie 1894, ele sunt ur-
mätoarele :
10 executarea tratatelor internationale, corespondenta
Cu agenti diplmnatici si consulari ;
20 polilla por turilor si politia asupra marinei de coniert ;
30 cestiunile privitoare la fruntarii ;
40 supravegherea si protectiunea, in afarä, a intere-
selor politice si comerciale ale regatului ;
50 serviciul meteorologic ;
60 ministrul afacerilori.straine este Cancelara! ordinelor
(decoratiunilor) precum si al medaliei Servicial credincios.
In aceastä calitate el are administratiunea lor, , el supune
spre aprobare Regelui, marele maestra al ordinelor, de-
crete pentru nnmire sau inaintare in ordine, precurn si
pentru autorizari de a muta decoratiuni straine ;
Atributiunile -ministrului de finante sunt :
10 conducerea si controlarea lucrarilor pentru consta-
tarea, perceperea si urmarirea veniturilor publice, pro-
venind din contributiuni directe ;
20 administratiunea vámilor precum si perceperea ta-
xelor de timbru si inregistrare ;
30 el inregistreazä si controleaza toate veniturile si
cheltuelile Statului ;
40 fornaeazä budgetul general de venituri al Statului,
Inchee conturile anuale si de exercitii, pregáteste lucra-
rile relative la iinprumuturile Statului ;
www.dacoromanica.ro
50 constatá drepturile pentru pensiunile civile §i mi-

litare;
60 administreaza monopolurile Statului ;
Tot de dânsul depind:
70 directiunea generalä a Casei de depuneri, consem-
natiune §1 economie, precum li
80 directinnea generara a Creditului Agricol 0 a Casei
centrale a bäncilor populare.
Vezi legile din 23 Martie 1893, asupra organizara ad-
ministratiunii tinantelor Statului modificará prin legea
din 6 Martie 1897; legea din 3 August 1876, asupra In-
flintárii Casei de Depuneri ; legea din 2 Iunie 1892, pentru
Inflintarea Creditului Agricol ; legea din 29 Martie 1903,
asupra bancilor populare säte§ti §i a Casei lor centrale.
Ministrul de rasboi e §eful responsabil al admi-
nistratiunii armatei, el are in atributiunile sale :
1.0 directiunea mi5cärii §i tntrebuintarea trupelor ;
2° privigherea asupra instructiunii,rpolitiei §i disciplinei
trupelor, tinutei armatrientului, echipamentului, timbra-
cámintei, remontei ; administratiunea spitalelor militare,
a ambulantelor §i a cazärmilor ;
30 directiunea serviciului de intendenta, adica Ingrije5te
de aprovizionarea trupelor ;
40 supravegherea directa' asupra fortificatillor ;
50 prezinta Regelui tabiourile de tnaintare pentru
()Neri;
60 §i privigheaza asupra politiei, instructiunei §i disci-
plinei geandarmilor rurali.
Vezi legea din 29 Februarie 1900 asupra administra-
tiunii armatii §i. organizatiunii ministrului de rásboi ; re-
gulamentul din 17 lunie 1899 asupra organizara §i ser-
viciului ministerului de räsboi ; legea asupra geandar-
meriei rurale din 1 Septembrie 1893.
Ministrul de justitie are ca atributiuni :
10 dreptul de privighere asupra tntregului corp jude-
catoresc §i dreptul de disciplina asupra magistratilor
www.dacoromanica.ro
232 PAUL NEGULESCU
arnovibili 1). Fatä de magistratii inamovibili, el nu poate

exercità dreptul de disciplinä decAt in limitele art. 142
din legea organizärii judecAtore5ti dela 1 Septembrie
1890. (Vezi art. 111 din aceastä lege).
20 el este capul suprem al ministerului public, 5i In
aceastä calitate, el corespunde cu membrii parchetului
de pe längä tribunale 5i Curti dându-le instructiuni 5i di-
rectiunea necesará in unnärirea crimelor 5i delictelor ;
30 vegheazä ca justitia sä fie bine distribuitä, färti ca
sä se poatä amestecà in judecarea afacerilor ;
44 propune Regelui decretele de gratiere 5i de am nestie ;
50 piistreazä originalele tutulor legilor precum 5i sigi-
liul Statului 2).
60 el contra-semneazä toate decretele de promulgarea
legilor aliituri de ministrul respectiv. Când este vorba
de o lege de deschidere de credite sau altä lege cu ca-
racter financiar se cere 5i contrasemnarea ministrului de fi-
nante. (Vezi decretul No. 66 din 23 Februarie 1860 in
Monitorul Oficial No. 46 din 25 Februarie 1860 ; jurnalul
consiliului de miniqtrii No. 10 din 5 Iulie 1861, pentru
Muntenia ; jurnalul consiliului de miniqtrii din 14 Decem-
brie 1883, aprobat de Rege).
Pentru organizarea administratiunii centrale a acestui
minister nu avem nici o lege ; existä nurnai un regula-
ment din anul 1882. S'au fäcut de altfel mai multe In-
cercäri de a se stabili printr'o lege atributiunile acestui
minister. A54, in 1899, s'a propus de ministrul de pe
atunci, D. C. I. Stoicescu, un proiect de lege prin care
intre altele se märeau atributiunile ministrului de justi-
tie, alipindu-se pe land acest minister 5i directiunea ge-
neralä a penetenciarelor. Proiectul nu a fost Insä adus In
discutia parlamentnlui, prin faptul schimbärii guvernului.
Vez! pag. 176.
Sigiliul Statului s'a dat in pästrarea miuistrului de jestille prin
jurnalul consilialui de miniptri din 27 Ianuarie 1899. aprobat de M. S.
RegeIe. Pini la aceastà data, sigiliul Statului erà pistrat de secretarul
Regelui.
www.dacoromanica.ro
Ministrul de lucrári publice are atributiunile

urmätoare
lo lucrärile de §osele §i de podan i la cane nationale, pre-
cum §i intretinerea lor ;
2° lucrärile privitoare la imbunätätirea cursului apelor
navigabile §i plutitoare, canalizarea raurilor, construe-
tiunea §i intretinerea porturilor comerciale, maritime §i
tluviale, precum §i a cheiurilor ;
30 regimul §i politia apelor navigabile §i neplutitoare,
curätirea §i imbunätätirea cursurilor, lucräri de aparare
contra inundatiilor, regularea uzinelor pe toate cursurile
de apä, lucrärile privitoare la irigatii §i secarea prin
drenagiu ;
40 constructiunea de cäi ferate, tatretinerea §i exploa-
tarea lor ;
5c servicial §i directiunea §coalei de poduri §i §osele.
Pentru crearea §i organizarea ministerului de lucräri
publice nu a intervenit nici o lege ; existi numai regu-
lamentul pentru organizarea administratiunii centrale a
ministerului agriculturii, comertului §i lucrärilor publice
din 1 Iunie 1868 (Illoniloral Oficial, 132/1868). Pänd la
aceastä datä exista o directiune a lucrärilor publice infl-
intata prin legea din 19 Februarie 1847 §i dependinte din
ministerul de interne. Prin legea din 30 Marne 1883
creandu-se ministerul agriculturii, industriei, comertului
§i domeniilor, s'au luat serviciile agriculturii, industriei
§i comertului dela ministerul de lucräri publice, dupä
cum s'a luat §i serviciul domeniilor dela ministerul de
finante.
Ministerul cultelor §i instructiunii publice este
autoritatea supremä a invätämäntului public §i privat
§i reprezentantul Statului in chestiunile privitoare la
culte.
El are administratiunea generalä
10 a coalelor primare publice §i private ;
2° a §coalelor secundare publice §i private ;
30 a Universitätilor §i §coalelor speciale ;
www.dacoromanica.ro
234 PAUL NRGULESCU
40 a §coalelor profesionale (§coli de agricultura', de co-

mert, de meserii);
50 a muzeelor, a arhivelor, a bibliotecelor, teatrelor §i
a altor a§ezäminte de cultura.;
60 administratiunea generalä a bisericilor, monastirilor,
precum §i politia eclesiastieä a tutulor cultelor din tara.
Yezi legea pentru organizarea administratiunii centrale
a Ministerului cultelor §i instructiunii publice din 4 Sep-.
tembrie 1892, legea pentru invätämäntul primar §i normal
din 23 Maiu 1893, legea pentru invätämântul secundar
§i superior din 24 Martie 1898, modificará prin legile din
7 Aprilie 1900 §i din 1901; legea invätämântului pro-
fesional din 31 Martie 1899, modificatä prin legea invh-
tämAntului secundar, superior §i profesional din 1901 ;
legea teatrelor din 6 Aprilie 1877 §1 acea din 4 Iunie
1882; legea clerului mirean din 1 Iunie 1893 §i regula-
mentul pcntru aplicarea ei din 14 Ianuarie 1894; legea
Casei §coalelor din 10 Martie 1896 (Regulamentul din 2
Iulie 1896) §i legea Casei bisericilor din 23 Ianuarie 1902.
99. Ministerul agriculturii, industriei, comertului §i
domeniilor a fost creat prin legea din 30 Martie 1883.
N'ad la aceastä datä, atributiunile relative la agricultura.,
industrie i comert erau incredintate ministerului de lu-
crári publice, iar administratiunea domeniilor Sta tului
era pusä sub autoritatea ministerului de finante.
Ministerul agriculturii, industriei, cornertului §i dome-
niilor are sarcina de a Intocrni §i aduce la indeplinire
orce masurä, avand de scop prop4irea acestor ramuri
ale economiei nationale. Tot acestui minister fi este In-
credintatä §i administrarea bunurilor Statului Intrucät,
prin destinatia lor, or prin legi speciale, parle din aceste
bunuri n'ar fi läsate sub administrarea §i controlul vre-
unui alt minister.
Vezi legile din 30 Martie 1883 §i din 6 Aprilie 1900
pentru organizarea Ministerului.
100.In fiecare minister, gäsim in capul administrati-
Puna imediat dupä Ministra, un secretar general, cäruia
www.dacoromanica.ro
ministrul fi poata delega o parte din puterile sale. Secre-

tarul general rezolvä si expediazá toate afacerile si lu-
crärile administratiunii centrale si exterioare sub ordinele
ministrului si ajutat de directorii sau sella de servicii,
el are controlul lucrärilor In cancelariile administratiunii
cen trale.
Fiecare administratiune centralä de minister se Im-
parte In directiuni, diviziuni si serviciuri. De pildä, la
ministerut de externe avem : directiunea afacerilor poli-
tice si a contenciosului si directiunea afacerilor comer-
ciale si consulare, diviziunea personalului, protocolului
si secretariatul ordinelor, diviziunea fondurilor si a con-
tabilitätii si serviciul arhivelor.
Diviziunea si serviciul sunt impartiri ale ministerelor
de o importanta mai mica decat directiunea.
Directiunea specialä poartä numele de directiune gene-
rala; asà avem la ministerul de interne, directiunea
generalä a postelor si telegrafelor, a penitenciarelor. a
serviciului sanitar civil, a monitorului oficial si impri-
meriei Statului. La ministerul de finante avem : direc-
tiunea generara a monopolurilor Statului, directiunea ge-
nerará a Creditului agricol si aceea a Casei de depuneri,
consemnatiuni si economie, la ministerul de lucräri pu-
blice gäsim directiunea generará a Cailor ferate.
Sub acesti directori de ministere, sefl de diviziuni sau
de serviciu se afla sefi de biurou, sub-sefi de biurou,
arhivari, registratori, verificatori, redactori, copisti.
Toti functionarii din minister an misiunea de a pre-
para lucrarile necesare pentru mersul serviciilor si a
le supune aprobara si semnärii ministrului.
De rnulteori se intrebuinteaza expresiunea de birouri,
Intelegandu-se to ti functionarii din minister.
Din cauzä ea ministrul, de cele mai multeori, poate
s'A nu fie In mäsura de a cdnoaste In mod amanuntit
toate chestiunile asupra cárora este chemat sä se pro-
nunte, s'au creat aproape pe länga toate Ministerele co-
mitete, comisiuni sau consilii, care, fiind compuse din
www.dacoromanica.ro
236 PAUL NEGULESCU
speciali§ti, pot sä ajute pe ministril cu luminele lor.

Aceste comisii insá nu au deck un rol consultativ, ele
dau numai avizuri, pe care ministrul este liber sä nu
le urmeze.
Aà de pildä, pe längä ministerul de instructiune, avem
urmätoarele consilii :
lo Consiliul general al instructiunii impärtit in 3 sec-
tiuni : sectiunea invätämäntului primar, a invätämäntului
secundar §i a invOtämäntului superior. Fieeare sectiune
luereazä separat §i sunt chemate sä-§i deà avizul asupra
chestiunilor relative la invätämänt ;
2° Consiliul permanent chernat sä-§i dea avizul asupra
creatiunilor de §coale, asupra. regulamentelor §colare,
asupra programelor, asupra numirilor profesorilor din
invätämäntul superior §i in genere asupra tuturor ces-
tiunilor pe care i le va.supune ministrul. Avizurile con-
siliului permanent stint consultative, afara de ceeace
prive§te programele ;
3° Comisiunea monumentelor publiee (vezi legea pentru
conservarea §i restaurarea monumentelor publice din 24
Noembrie 1892) ;
pe laugh ministerul lucrärilor publice avern consiliul
technic superior, care are cäderea de a examina §i veri-
flea proiectele pentru lucräri ale Statului sau ale autori-
tiitilor publice, verificä situaliunile definitive pentru li-
chidarea antreprizelor la expirarea termenilor de intre-
tinere, precum §1 la receptiile provizorii, §i dä avizul asupra
tuturor chestiunilor pe care i le va supune ministrul ;
pe laugh ministerul de interne avem consiliul sanitar
superior (vezi atributiunile numeroase ale acestui con-
siliu, in legea sanitarä din 3 Aprilie 1885 modificatä in
1893 §i 1894);
Ministerul de rdsboiu are urmätoarele consilii §i co-
mitete :
10 Consiliul superior al armatei, chemat a-§i (IA avizul
in chestiunele de organizare al armatei, apgrarea tärii,
mobilizare, modal general de instructie in armatä :
www.dacoromanica.ro
2° Comitetul inspectorilor generali, care f§i dá avizul

asupra stabilirii tablourilor de inaintare ;
3° Comitetele consulative al statului-major, al infan-
teriei, al cavaleriei, al artileriei, al geniului, al marinei,
al intendentei, al serviciului sanitar. Aceste comitete
functioneazä pe längii directiile respective §i au in atri-
butiunile lor studierea chestiunilor technice corespunz5-
toare armei, ele pot fi consultate de ministru asupra di-
verselor chestiuni interesând serviciul.
101. Resposabilitatea ministerialii este absolut necesarä
inteun Stat constitutional. Intr'adevär, Inteun astfel de
Stat, existAnd principiul iresponsabilitätii Capnlui Sta tului,
responsabilitatea ministerialä apare ca un corec(iv in con-
tra abuzurilor posibile §1 in acela§ timp ca o garantie in
ce prive§te bunul mers al afacerilor publice. Un mare pu-
blicist, Rossi, ziceet : «l'inviolabilite de la personne du Rot
sans responsabilité des agents serait le pouvoir absolu» 1).
Responsabilita tea ministerialä a fost stabilitä la noi, in
mod expres, pentru prima oarä prin art. 15 al conven-
liunii din Paris din 7 19 August 1858.
Constitutiunea din 1866 formuleazä fn art. 92 §i 101, prin-
cipiul responsabilitätii ministeriale, aratei modul cum va
puteà fi exercitatti actiune in contra mini§trilor, precum
§i instanta chematä sä-i judece. Prin legea din 2 Main
1879, asupra responsabilitiitii ministeriale, se stabilesc in-
fractiunile pentru care ministrul poate fi dat In judecatä,
precum §i pedepsele ce trebuesc aplicate. Panä la con-
fectionarea acestei legi, instanta chematä sä judece pe
mini§trii, aveä §i dreptul sä caracterizeze delictul §i sä
stabileascii pedeapsä (art. 102 din Constitutia noastrd-
reprodus dupä art. 134 Constitulia belgianä).
Responsabilita tea ministerialä poate sä se manifesteze
In trei feluri : ea poate fi politic& penalci sou civild.
Intetin Stat constitutional, sau mai bine zis cu guver-
nämânt parlamentar, existenta ministerelor este pusä la
1) Cours de droil constilutionel IV, p. 367.
www.dacoromanica.ro
238 PAUL NEGULESCU
discrefiunea Camerelor, dela care mini§trii cer fu numele

Regelui votarea diverselor legi trebuincioase pentru or-
ganizarea generalä a lärii, precum §i a budgetului, absolut
necesar pentru mersul normal al Statului. Or, pentru a
°Nine aceasta, este nevoe ca parlamentul sä aibä lucre-
dere in mini§tri. De aceea Seful Statului insärcineazä cu
formarea cabinetului pe reprezentan tul autorizat al ma-
joritä/ii.
Mini§trii trebue sä urmeze, in actele lor, politica indi-
cará de majoritatea parlamentarti, ei sunt finufi sä-§i ex-
plice actele §1 intentiunile lor inaintea Camerilor, falä
de care ei sunt räspunzätori politice§te. Aceastä respon-
sabilitate se manifestä sau printr'un vol de blanz pe care
una din Camere il dä ministrului, care in actele sale a
lucrat in contra voinfii majoritälii, sau prin refuzul de
a se votà legile propuse de ministru. Un asemenea vot
are drept consecinfä retragerea intregului minister, intru-
cat mini§trii sunt solidan, in ce prive§te acliunea lor po-
litica, sau numai a ministrului atins prin votul de nein-
credere al Camerii.
In ce prive§te responsabilitatea penaM, trebue sä facem
o distincliune : sunt unele infracliuni in raport direct
sau indirect cu ministru, cum de pildä faptul de a fi
primit mitä, de a fi comis un abuz de putere, de a fi
impiedicat liberul exercifiu al dreptului electoral al cetä-
fenilor, etc.; alte infractiuni sunt de drept comun §i Cu
totul streine de funcliunea ministerialä, cum de pildä :
omuciderea, abuzul de incredere, furtul, bigamia, etc.
Pentru crimele §i delictele de drept comun, mini§trii
sunt räspunzätori inaintea tribunalelor ordinare, numai
crimele §i delictele comise in exercifiul functiunilor mi-
nisteriale sunt supuse la o juridicliune excepfionalä (art
9 §i 11 din legea dela 2 Maiu 1879 asuprà resposabili-
tälii ministeriale §i art. 101 al. I din Constitufie), indi-
ferent dacä ministru a päräsit sau nu puterea.
ConstitOunea, prin art. 101, prevede c4 fiecare din
cele douä adunäri precum §i Regele au dreptul de a acuzà.
www.dacoromanica.ro
pe mini§trii §i a-i trimite inaintea Inaltei Curti de ca-

satie §i de justitie, care singura, in sectiuni-unite, este in
drept a-i judeca, avánd dreptul de a caracteriza delictul
§i a determina pedeapsa (art. 102). Cu ocazia votárii Con-
stitutiunii s'a criticat de unii reprezentanti sistemul acesta,
pe motivul ci se dii atributiuni legislative Curtii de ca-
satie, cá prin aceasta se incalcä principiul separatiunii
puterilor §i cà singurul mijloc de a inläturà acest incon-
venient ar fi de a admite sistemul englez, de a constitui
Senatul ca Inaltä Curte de justitie, ceeace mai tarziu,
In 1875, a fost admis §i prin Constitutiunea francezá. 1).
Prin legea promulgatä la 2 Maiu 1879, s'a inläturat in-
convenientele ce prezentau dispozitiunile din art. 102 din
Constitutie. In adevär, prin art. 2 §i 3 se caracterizeazä
delictele speciale ce s'ar putea comite de un ministru
in exercitiul functiunii lui §i se stabile§te pedeapsa. Prin
art. 9 §i urm. din lege, se prevede procedura ce trebue
urmatä.
Pentru crimele §1 delictele deNrept comun, se cere au-
torizarea parlamentului nurnai pentru a ¡acepe urmä-
rirea (art. 11 legea din 2 Maiu 1879), incolo instantele or-
dinare sunt competinte pentru a face instructiunea §i
pentru a judecà infractiunea.
Pentru crimele §i delictele ministeriale, legea asupra
responsabilitätii ministeriale stabile§te o anumitá proce-
durá. Propunerea de dare in judecata trebue fäcutä de
20 deputati sau de 10 senatori, inteinsa va trebui sä fie
formulate in mod precis infractiunile comise de rninistru
(art. 14). Propunerea este pusa in discutiunea adunärii,
care sau o respinge sau o trimite unei comisiuni de in-
formatiuni compusä din 7 membrii §i aleasä din sanul
adunärii. Adunarea poate sä voteze numai Cu douä
treimi din numárul reprezentantilor) §i arestarea preven-
tivä a ministrului. Aceastä comisiune adunä bate infor-
1) In sensul acesta vezi discursurile d-lor N. Ioneseu si C. Boereseu

In constituanta din 1886.
www.dacoromanica.ro
240 PAUL NEGULESCU
matiunile asupra faptelor imputate ministrului §i depune

raportul in termen de 10 zile inaintea Adunärii, care de-
cide, daca este cazul ca ministru sä fie dat in judecatii.
In caz de dare in judecatä, adunarea alege din sanul säu
un comitet de instrucllune, compus din ce! putin 7 mem-
brii, care are toate puterile acordate prin codul de pro-
cedurd criminala judecatorilor de instructiune §i pree-
dintilor Curtilor de jurati, afara de dreptul de a ordonä
arestarea preventiva. Comitetul de instructiune va depune
raportul inaintea Adunarii care l'a ales. Daca concluziunile-
comitetului de instructiune mentine acuzatiunea, nu se
mai urmeazä discutiune §i nu se mai cere un nou vot,
acuzatiunea este mentinutä de plin drept. Daca lush con-
cluziunile sunt favorabile acuzatului, sau daca se face-
o propunexe semnatii. de 20 deputati sau 10 senatori, in
sensul de a se scoate ministrul de sub acuzare, ele nu
vor puteà fi admise deck cu o majoritate de douä treimi-
In caz and corpul legiuitor mentine darea in judecatii,
el nume§te din sAnul sau un comitet de acuzare, care va
sustine acuzarea inaintea Inaltei Curti de casatie. Dacä,
In intervalul dela numirea comitetului de instructiune §1
pânä la depunerea raportului, s'au dizolvat Adunärile §i
s'au fäcut noi alegeri, comitetul de instructiune nu mai
este obligat sä mai depue raportul inaintea nouei Adu-
näri decât in cazul cand concluziunile sale ar fi favora-
bile acuzatului §i atunci Adunarea nu poate admite scoa-
terea de sub acuzare deck ca rnajoritatea de douä treimi.
Cand lush comitetul de instructiune conchide ea exist&
caz de urmärire, el se transforma in comitet de acu-
zare cu dreptul de a sustine acuzarea inaintea Casatii
(art. 30 final).
Când Regele da in judecata pe un ministru, acuzarea,
se va face de reprezentantul ministerului public de pe
lânga malta Curte (art. 102 alin. ult. Constitutie).
In ce priveVe responsabilitatea civilii, este evident ca,
daca ministrul, printenn fapt al sail §i in afara de func-
tiunea sa, cauzeazä unei persoane un prejuditiu, potrivit
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DRRPT ADMINISTRATIV 241
art. 998 C. c., el este dator a'l repara. O chestiune mult

mai delicatä cste aceea de a se §ti, daca ministrul ras-
punde de faptele prejudiciabile comise In exercitiul §i
Cu ocaziunea serviciului.
In Belgia, de unde am luat Constitutiunea noasträ, se
admite responsabilitatea civilä numai in caz de crima
sau de delict. Constituanta belgianä nu a voit sa admita
responsabilitatea ministerialä pentru orce fapte daunatoare
comise de ministril, ea a respins mai multe amendamente
prin care se stabilea responsabilitatea pentru delicte si
quasi-delicte civile 9.
La noi art. 101 din Constitutiune stabileste ca partea
vatainata va aveà dreptul sä intenteze actiune in daune,
dar exercitiul acestei actiuni va fi reglementat prin legea
specialä ce se va face asupra responsabilitätii ministeriale.
Urmator dezideratului formulat de legiuitorul consti-
tuant, legiuitorul din 1879 stabileste prin art. 4 modul
cum trebue intentata o asemenea actiune. Este necesara
pentru a o patea introduce o autorizare a corpurilor
leginitoare.
In d'ara' de aceasta, legiuitorul nostrn, ca si Consti-
tuanta belgianä, nu a admis respunderea nainisteriala
pentru orce fapte, fie ele decat de minima importa*,
caci, adoptând un asemenea sistem, s'ar oprì actiunea
administrativa in mersul ei de teama unei responsabilitäti,
rezultând dintr'o simplä eroare de drept sau de fapt. Art.
4 stabileste In adevär ea' ministrul care, cu red eredintd
va fi cauzat o pagaba Statului, sau 11 va expus la daune
cätre particulari, va 11 raspunzator civil catre Stat. Prin
urmare fata de Stat, se stabileste §i se lirniteaza respon-
sabilitatea civild a ministrului.
Statul flind raspunzator pentru actele ilegale l'acule
de reprezentantii säi, va fi dator sä repare prejuditiul
cauzat particularului vätämat. Statul irisa potrivit art. 4
1) Thonissen, La Constitution belgP, 111-a edit., p. 203; Haus, Prin-

cipes généraux de droit pénal, a 11-a edipe, No. 1293.
P. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ ed. fr. 18
www.dacoromanica.ro
242 PAUL NEGULESCU
din legea din 1879 având recurs in contra ministrului,

particularul vätiimat va putea intenta §i actiune directä
contra ministrului, potrivit art. 998 §i 1000 C. c., Irish
tot in conditiunile stabilite prin legea responsabilitatii
ministeriale, adica cerand autorizarea parlamentului, cäci
daca legiuitorul nu a vorbit in acest articol de actiunea
directä a pärtii vatämate ci numai de acliunea Statului,
cauza este ca el a statuat de ceeace se intamplä mai
frecvent, statuit de eo quod plerum que fit : particularul
intenteazä de obiceiu proces Statului, care la randul säu
chiamä in garantie pe ministru.
Dar un lucru este necontestabil : particularul vätämat
printr'un act ministerial nu va aveà dreptul sa inten-
teze actiunea decat in conditiunile art. 4 din legea dela
1879, adicä numai in caz de rea credintä. In adevär,
legiuitorul nostru nu vorbe§te absolut nimic de respon-
sabilitatea ministrului fatä de particularul vätämat. Mi-
nistrul in exercitiul functiunii sale a lucrat ca mandatar
al Statului §i este incontestabil eä daca particularul va-
tamat preferä" sä intenteze actiunea contra ministrului,
In loe sä faca acest lucru in contra Statului, exerciteazä
acest drept conform art. 998 C. c., caci intrucat delictul
este imputabil persoanei care l'a comis, aceasta este ra-
spunzatoare. Insä. dach Sta tul raspunzator potrivit art.
1000 §i 998 C. c. limiteaza responsabilitatea min4trilor
i.-§i asumeaza singur räspunderea reprezentantii säi este
evident 6 nici particularul lezat nu are dreptul sa cearä
dela dan§ii o räspundere mai mare, el având dreptul sä
faca raspunzator numai Statul in caz când culpa ar fi
mai mica 1).
102. Am väzut ca, in sistemul nostru administrativ,
ca §i. In cel francez, pe care l'am avut drept model,
principiul fundamental este acela formulat de Roederer :
1) Oswald de Kerchove Mémoire sur la responsabililé minisleriale en
Belgique, pag, 253; Degré, In Dreplul, 1900, pag. 204; C. G. Dissescn
Dreplui public roman, 11, pag. 752. \Tee si pag. 118 si 116 din aceastii
lucrare.
www.dacoromanica.ro
déliber est le fait de plusiers, agir est le fait d'un seul.

Al5turi de mini§trii care reprezinta administratiunea ac-
tiva, avem lii Franta un consiliu de Stat, care repre-
zinta administratiunea deliberantä.
Sub domnia lui Alexaudru Ion I Cuza, s'a creiat i la
noi un consiliu de Stat copiat dupä modelul francez
(vezi legea din 11 Februarie 1864, pentru infiintarea unui
consiliu de Stat). Inainte de aceasta data, existà, con-
form art. 148-150 din Regulamentul Organic al Mun-
teniei, un sfat administratif alcatuit din mini§tri de in-
terne, de externe §i de finante.
Legea din 11 Februarie 1864 stabilea atributiunile con-
siliului de Stat : de a prepara ei redacta legile §i regu-
lamentele, cu care il Insarcina guvernul, Ora sa
atributiuni legislative ; el aveà §i atributiuni de conten-
cios administrativ. Censiliul de Stat se compunea din-
tr'un vice-prerdinte, 9 rnembri, un secretar general, doi
secretan i §i 9 auditori.
Prerdintele consiliului era Insu Domnul. Consiliul
de Slat era Impartit In trei comitete.
Comitetele erau Insarcinate cu prepararea lucrärilor
härä a puteà judeca afacerile de natura contencioasa re-
zervate adunärii generale.
Hotärärile consiliului de Stat se luau totdeauna In
adunare genera15, la care trebuia sä ià parte ce! putin
7 consilieri.
Consiliul de Stat exercita §i atributiuni disciplinare
asupra functionarului de ram administrativ.
Prin statutul dezvollätor conventiunii din 1858, de-
cretat in urma loviturii de Slat din 2 Main 1864, se d5
atributiuni kgislative consiliului da Stat.
Articolul 5, in adev5r, stabile§te ca membri consiliului
de Slat pot sustine Inaintea adunärii legislative proiec-
tele de legi iar articolul 18 stabile§te ea panä la convo-
carea noului parlament (rdin0 de deschidere a acestui
parlament a avut la 6 Decembrie 1864), decretele date
de Domn, dupa propunerea consiliului de mini§trii, con-
www.dacoromanica.ro
244 PAUL NEGULESCU
siliului de mini§tri, consiliului de rnini§tri, consiliul de

Stat Mud ascultat, vor aveA putere de lege.
Astfel au fost confectionate legile cele mai importante
care ne chrmuies pänä astäzi: codul civil, codul de pro-
cedurä civilä, legea rura15.
Läsänd la o parte atributiunile de contencios admini-
strativ, consiliul de Stat, conform legii sale organice erà
chemat sä deà avizuri asupra tuturor chestiunilor mai
importante, pe care guvernul i le supuneà, precum §i
sä prepare proiectele de legi, a cäror redactiune ii er4
incredintatä ; Consiliul insä nu avea atributiuni legislative,
In urma loviturii de Stat din 2 Maiu 1864, priil statulul
dezvoltätor al conventiunii din 7/1.9 August 1858, se dh
consiliului atributiuni legislative : membrii acestui con-
siliu aveau dreptul, conform art. 5 din sta tut sä id parte
la §edintele parlamentului §i. sä sustin5 proiectele de legi
conform art. 18 din acela§ statut, panii la convoearea
parlarnentului, toate decretele ce s'au dat dupii propu-
nerea consiliului de mini§trii, in consiliul de Stat, au
avut putere de lege.
Prin suprimarea art. 32 din proiectul de Constitutiuna
prezentat de guvern in 1866, s'a destlintat consiliul de
Stat, iar prin art. 131 din Constitutiunea din acela§ an
se stabile§te, ca o mäsurä transitorie, cä acest consiliu va
incetà de a existà, numai dupä ce se va votà legea me-
nitä a prevedeà autoritatea chematä de a-1 inlocui in
atributiunile sale. Potrivit acestei dorinte exprirnate de
constituantä, legea din 12 Iulie 1866 imparte la diferite
autoritäti atributiunile consiliului de Stat.
Erà necesar un asemenea consiliu §i care a fost mo-
tivul care a determinat pe constituanti sä-1 desninteze ?
latä dou5 probleme la care vom cäutà a räspunde mai
inainte de a intrà in studiul mai amänuntit al modului
cum el-A alcätuit §i cutn funciona acel consiliu de Stat.
Consiliul de Stat preparà redactiunea legilor §i regu-
lamentelor, lucru necesar intr'un Stat cu regirn par-
lamentar.
www.dacoromanica.ro
In adevär, legiuitorii se schimbd foarte des si nu se

cere nici o conditie de capacitate pentru intrarea in par-
lament, pe de altd parte acelas lucru se poate apune si
despre membri cabinetului.
Asa in cdt se poate intdmplà ca nu cei ca cunostinte
mai intinse, si prin urmare acei cari ar puted fi mai fo-
lositori, sä Ile cbemati la confectionarea legilor.
Or, este absolut necesar ca legile, ce se fac, sá core-
spunzä la nevoi reale si sd fie in concordantd cut intregul
nostru sistem de legislatie.
Acest lucru Irish' necesiteazä cunostinte speciale si. o
vatic& indelungatd. Era deci foarte prudentd mäsura
Domnitorului Alexandru Ion, când a infiintat consiliul
de Slat cu asemenea atributiuni de preparator al legilor
si de sfdtuitor al guvernului.
Pe de allä parte puterea executivá prin actele sale de
autoritate, pe care le face, poate sä comitä o multime de
abuzuri in contra particularilor.
In mai toate lärile, s'a cäutat sä se pue o stavild arbi-
trariului administrativ si s'au creiat organe, care sä exa-
mineze si sá censureze actele administratiunii, anuldnd
pe cele ilegale.
In dreptul public, ca si in dreptul privat, trebue sd
facem o distinctiune : avern mai intAi dreptut determi-
nator, care stabileste regulele inäuntru cärora se poate
exercità activitatea unei persoane si dreptul sanclionator,
care aratä modul in care drepturile recunoscute de eel
dintai pot fi valorificate.
Nu e indestulätor ca legiuitorul sä stabileascä regule
d3 conduitd, trebue insä ca aceste regule sd aibä o sane-
pone eficace.
Cdnd e vorba de contlicte de drept privat, procedura
civila stabileste normele, dupd care individul vätämat
poate sä-si valorifice drepturile inaintea instantelor ju-
decfitoresti, ea stabileste competinta si. procedura de ur-
mat inaintea acestor instante si sanctiune eticace : exe-
cutarea asupra bunurilor debitorului.
www.dacoromanica.ro
246 PAUL NEGULESCU
Mid Irish' e vorba de judecarea conflictelor care se

pot ivi intre Stat, lucrind ca putere publicä §i (subdivi-
ziunile sale) §i intre particulari, cari vor fl instantele
competinte ca sä judece acele conflicte ?
Din studiul legislatiunei comparate, vedem cä In unele
täri s'au creiat tribunale administrative, considerate ca
fäcând parte din puterea executivä, §i care singure au
cäderea si censureze §i si anuleze acteIe de autoritate
ale puterii executive. Acest sistem II gisim in Franta,
Italia, Germania, Austria, Spania.
In alte täri, din contri, se considerá ci numai pute-
terea judecitoreasci poate si judece, numai ea poate si
cunoasca conflctele, ce se pot ivi cu ocaziunea aplicirii
legilor. Acest sistem 11 gäsim in Anglia, in Statele-Unite
din America de Nord §i in Elvetia.
In fine, intr'un al treilea sistem, se face judecitor al
acestor conflicte ce s'ar putei ivi intre puterea publicä
§i intre particulari, in§i5i agentii administratiunii active.
Acest sistern este cel mai condemnabil, cäci Iasi frill
liber arbitrarului administrativ, cu tot corectivul cä par-
ticularul al cärui drept a fost atins poate sä cearä daune
pentru prejuditiul cauzat, färä insi sä poati anuli actul
administrativ ilegal.
Or, revenind la problema noastrd, dupä ce am dovedit
necesitatea de a avei organe deosebite de administra-
tiunea activä, care sä-i poatä censura actele, si vedem
care au fost motivele determinante, care au fäcut pe
constituantii din 1866 sh ceari suprimarea consiliului
de Stat.
Proiectul de constitutiune, trimis de locotenenta dom-
neascä in deliberare constituantei, coprindei in art. 32,
dispozitiuni prin care se mentinei consiliul de Stat ca
atributiunile stabilite prin legea sa organia
In urma discutiunilor urmate in sectiunile:adunärii, s'a
ajuns la concluziunea suprimärii consiliului de Stat. Ari-
stid Pascal, raportorul comitetului de delegati ai sectiu-
nilor, annuli* aceastä modificare adusi in proiectul gu-
www.dacoromanica.ro
vernului §i o motiveazä pe lipsa de utilitate a acestui

consiliu in proportie cu enormele cheltueli, ce necesi-
teazä intretinerea lui.
Or, dupä §tatul personalului de serviciu, cheltuelile
nu intreceau tifra de 32.500 lei vechi pe fiecare lunä
(adicä cevä mai mult de 12.000 lei noi), ceeace nu se
poate socott ca o cheltuiala enormä.
In §edinta publica dela 25 Iunie 1866, and s'a votat
destlintarea acestui consiliu, suprimându-se art. 32 din
din proiectul guvernului, nu s'a discutat utilitatea acestei
masuri. D-nii C. Boerescu §i pre§edintele consiliului de
mini§trii, cari au vorbit cu ocaziunea discutiunii art. 131
(§edinta dela 28 Iunie) au sustinut numai ca destintarea
consiliului de Stat sä se faca, dupä ce se va stabill au-
toritatea, care sä-1 inlocueasca in atributiunile sale.
Noi credem, ca nu ideia de economie a facut pe legiui-
torul constituant, sä admitä suprimarea consiliului de Stat.
Motivele trebuiesc cäutate aiurea. Intre allele, se poate
presupune ca o cauzä determinantä a acestei reforme
spiritul de imitatiune ce se observä in legiuirile noastre
din a II-a jumätate a secolului trecut. Constituantii no§tri
au avut in vedere Constitutiunea beigiang, unde consiliul
de Stat a fost suprimat din cauza abuzurilor, pe care le
Meuse in timpul cut a durat in aceä Ora' dominatiunea
francezä §i mai tärziu olandezä. In adevär, de multeori,
se evocan inaintea consiliului de Stat cauze civile §i cri-
minale sub pretext de conflict 1).
De asemenea trebue sä indicám §i starea de spirit ce
se observa dupä schimbarea unui regim. Dupä detro-
narea lui Cuza, autorii loviturii de Stat dela 11 Februarie
1866, autan sä faca sa dispara orce urma despre activi-
tatea Domnului detronat. Astfel se explicä jurnalul con-
siliului de mini§tri din 16 Iunie 1866 (Monitorul Oficial
1) Laferrière, Traité de la juridiction administrative, I, pag. 86; Tho-
nissen, La constitution beige annotie (a III-a editie) pag. 264; D. Coma
in Revista de Drept fi Sociologie, 1899, Decembrie, pag. 296; P. Negu-
lescu in Dreptul, 1902, pag. 48.
www.dacoromanica.ro
248 PAUL NEGULESCU
din 23 Iunie 1866), care abrogä Incheierea ministerialà

din 24 Decembrie 1864, stabilind ca codicele nostru civil
sä poarte numele de codicele Alexandru Ion I.
Acela§ motiv, care a cäläuzit pe guvern In marea
acestei deciziuni, a determinat, poate, §i pe constituanti
sá desfiinteze consiliul de Stat, aceastä institutiune care
ajutase a§à de mult pe fostul Domnitor In confectio-
narea numeroaselor legi cu care a dotat tara dupä lo-
-vitura de Stat dela 2 Maiu 1864.
Poate, In fine, cä constituantii no§tri au avut in ve-
dere marele principia al separatiunii puterilor §i au con-
siderat cä existenta unui tribunal administrativ socotit
ca Maud parte din puterea executivá, nu cadreazä cu
principiul stabilit in art. 31 §i urm. din Constitutiune,
intrucät puterea executivä nu trebue niciodatä sä aibä
puteri de judeckori ci numai de executor al legilor ; cä
a admite contrariul ar fi sä recunoa§tem administratiunii
dreptul de a fi §i judecätor §i parte.
Legea din 12 Iulie 1866 vine de confirmil aceasta din
urmä ipotezä, cäci impärtind atributiunile desfintatului
consiliu, stabile§te prin art. 8 cä afacerile de naturä con-
tencioasä, pe care le judecà consiliul de Stat, se dau In
cäderea tribunalelor judecätore§ti.
Puterea publicä, prin actele pe care le face, lucreazä
asupra indivizilor ; actiunea sa e lush' limitatd de lege,
care recunoa§te drepturi indivizilor. Toate contestatiunile
care se pot ivi cu ocaziunea violärii acestor drepturi de
cätre administratiune, formeazä contenciosul de drept
public.
Acest contencios este de patru feluri :
Contencios de anulatiune atunci când cinevA voie§te
sä anuleze un act de autoritate al unei autoritäti admi-
nistrative
Contencios de plineí juridictiune, and instanta cbe-
matä sh judece, statuiazä asupra fondului procesului, sen-
tinta e declarativä de drepturi ; ea constatà ce se dato-
rete, condamnd la restituire sau la platä. De pildä, o
www.dacoromanica.ro
decisiune a comisiunii de apel, prin care se reduce o

contributiune directa.
Contencios de interpretatiune, care are loe atunci
and se cere dela o autoritate interpretarea unui act ad-
ministra tiv.
Contencios de represiune, când autoritatea admini-
strativä are drept sa judece infractiuni §1 sä pronunte
pedeapsä.
Puterea judeatoreasca, potrivit legii din 1866 devine
complect capabilä ea sä se pronunte asupra tuturor con-
flictelor, cari s'ar ivi §i pe care inainte le judech consi-
liul de Stat.
Dar, prin legile fäcute posterior, s'a dat puterii exe-
tive dreptul de a statu& asupra unor anumite categorii
din aceste contestatiuni. A§à de pildä gäsim prin diferite
legi fiscale, gäsim ptin legile judelene §i comunale 6 se
dä puterii executive dreptul ca sä statueze asupra unor
asemenea contestatiuni. Intreg contenciosul de anulatiune
§i o mare parte din contenciosul de plina jurisdictiune,
pe 6re il aye& consiliul de Stat este in astfel de mod
redat puterii executive, ea sä-I exercite, fie prin agentii
administrativi active, fie prin comisiuni speciale, cum
de ex. : comisiunea de apel, etc.
In 1884, en ocaziunea revizuirii Constitutiunii, s'a cerut
prin art. 130 alin. 3 crearea unui organ auxiliar de le-
gislatiune §i a administratiuni, menit ca sa inlesneasca
opera guvernului §i parlamentului, preparAnd proiectele
de legi §i de regulamente ; pe de alt.& parte, prin acela§
articol, se condanan& din nou reinflintarea consiliului de
Stat ca atributiuni de contencios administrativ. CevA mai
mult, prin proiectul prezentat camerilor de revizuire din
1884 §i alcatuit de cornisiunea numitä pentru acest scop
se prevedea ea consiliul de Stat qi contenciosul admini-
strativ nu se vor puled infiinlà.
Or, ce se intelegeà prin desfiintarea contenciosului ad-
ministrativ ?
Daca dreptul de a tran§à conflictele ce s'ar puteà ivi
www.dacoromanica.ro
250 PAUL NEGULESCU
intre particulari si puterea publica este atribuit tribuna-

lelor judecatoresti, avem si pentru aceste materii conten-
cios judeccitoresc, daca, din contra, el ar fi dat in ca-
derea tribunalelor administrative, atunci avem contencios
administrativ.
Prin urmare, in ideia constituantilor din 1884, când se
propuneà prin proiect suprimarea contenciosului admi-
nistrativ, se intelegea suprimarea tribunalelor admini-
strative existente si darea in competenta instantelor ju-
decatoresti a tuluror conflictelor ce s'ar putea naste cu
ocaziunea violärii drepturilor particulare din partea Sta-
tului putere publicä, lucand in numele interesului
general.
Constituantii nostri nu puteau intelege suprimarea or-
carei mijloc pentru individ de a-si valorifica drepturile
fata de Stat. Prin aceasta ar fi insemnat ca sä se ¡ase
particularul cu totul la arbitrariul administratiunii, ceeace
nu puteà cadrà cu ideile liberale admise de Consti-
tutie si cu limitatiunea activitálii Statului fata de drep-
turile recunoscute indivizilor prin Constitutie. Consti-
tuantii nostri intelegeau numai sä condamne existenta
orcärui tribunal administrativ, fie el compus din admi-
nistratori activi, fie alcatuit din comisiuni speciale ; voiau
ca alte cuvinte sä aducä la indeplinire ideia formulatä
In art. 131 din Constitutia dela 1866, precum si in art. 8
din legea dela 12 Iulie 1866.
Acest lucru reiese si din discursurile pronuntate la
Camerä de d-1 Petre Gradisteanu si la Senat de d-1 Di-
mitre Sturdza, atunci ministru de externe (sedinta dela
30 Martie 1884). In adevär, d-1 Sturdza zicea ca acest
contencios administrativ, care exista la ministerul de
finante, la ministerul de rasboi, etc., nu se poate desflintà
deodatä prin Constitutie. Acestea sunt chestiuni de de-
taliu care trebuesc reglementate de legiuitorul ordinar.
Prin urmare, legiuitorul constituant din 1884, ca si
acela din 1866 condamna in principia existenta tribuna-
lelor administrative, fie ea aceste tribunale ar II consti-
www.dacoromanica.ro
tulle din adtninistratori activi, fie cà ar fi compuse din

cornisiuni alc5tuite in earl de administratiunea activa ;
pe de allä parte el admite necesitatea unei comisiuni
permanente de legislatiune (art. 130).
Urmätor desideratului formulat in art. 130 alin. 3 de
camerile de revizuire din 1884, guvernul propuse Inca
din anul 1887 un proiect de lege pentru inflinfarea unei
comisiuni permanente de legislatiune. Votat de Senat la
7 Aprilie 1886, proiectul nu a mai fost adus In discu-
tiunea Camerii.
In anul 1897 a fost depus un nou project de lege pen-
tru inflintarea unui consiliu legislativ, care a avut ab-
solut aceia§ soartä ca §i cel dinthi, fiind votat de Senat
la 2 Maiu 1898 §i panä astäzi nefiind inch prezintat Adu-
narit Deputatilor.
D-1 George Gr. Cantacuzino, §eful partidului conser-
vator, recuno§ted Intr'un discurs rostit In intrunirea ti-
nuth la Ia§i in Aprilie 1899, fiind prim-rninistru, nece-
sitatea inflintärii unui tribunal administrativ, la care sii
poatä recurge cacei care vor aveit a se plânge de inju-
stitia actelor administrative».
Aceasta declaratiune, facuta de prirnul consilier al- Tro-
nului, a dat na5tere atunci la mari discutiuni. Unii, §i cu
drept cuvânt, de§i recuno§teau necesitatea acestei impor-
tante reforme, menitä sä pue o stavil5 arbitrariului admi-
nistrativ, sustineau ca infiintarea unui tribunal admini-
strativ ar fi contrare textului art. 130 din Constitutiunea
din 1884, care opre§te infiintarea unor asemenea tribunale
administrative de drept comun, caci expresiunea eConsiliul
de Stat cu atribufiuni de contencios administrativ nu se
mai ponte reinfiinida, insemneazh condamnarea tuturor
tribunalelor administrative cu drept comun. Nu trebue
sa presupunem ca legiuitorul constituant a voit sa proibe
numai expresiunea Consiliu de Sial, el a condamnat si-
stemul francez §i acela admis de legiuitorul din 1864,
care consistà in a creä, In shnul puterii executive §1
pentru folosinta sa, o putere judecätoreasca restransa.
www.dacoromanica.ro
252 PAUL NEGULESCU
Proiectul acesta de lege dei anuntat prin mesagiul

regal de deschidere al Parlamentului din. anal 1899, nu
a fost insä adus in discutiunea Camerilor.
Cu venirea din nou la putere a guvernului conservator
sub pre§edintia d-lui Cantacuzino, s'a inceput studierea
acestei importante reforme. 0 comisiune fa alcätuitä In
acest scopi) ; ea ajunse sä formuleze un anteproiect, In
care sub forma unei legi modificatoare a legei organice
a Curtii de Casatie, se fnfiintà o a treia sectiune la aceasta
inaltä Curte, cäreia i se incredinlit contenciosul asupra
actelor administrative. Cu modul acesta se inliiturà difl-
cultatea constitutionalä provenitä din dispoziliunea proi-
bitiva a articolului 130 din Constitutie, dandu-se puterei
dreptul de a examinà, de a censurà §i anulA actele de
autoritate fäcuie de administratie en violarea legei.
S'a discutat, dacä nu este bine ca actele administra-
tive sä fie judecate de instantele judeciitore§li ordinare
§i s'a respins aceastä idee pe consideratiunea, cä, prin
asemenea dispoziliune, s'ar diminuà intrucatva prestigiul
autoritfitilor administrative locale, care §i-ar vedeà actele
de autoritate anulate de tribunal 5i apoi judecätorii tri-
bunalelor ar puteà fi intluentati de diverse imprejuräri
locale.
Cu toate cä sentintele tribunalelor ar fi supuse cen-
surei inaltei Curti de Casatie, cum Insä cele rnai multe
din aceste litigiuri se rezolvä in consideratiuni de fapt,
sentintele tribunalelor ar scäpà de controlul Casatiei,
a§à indit actele administrative de autoritate ar fi anulate
numai de tribunale.
Un alt prestigia ar fi pentru actele administrative §i
s'ar puteà inläturà obiectiunea de partialitate, de care pot
fi bänuite sentintele tribunalelor, dacä am dà aceste afa-
1) Ea a fost compusi din d-ni D. Nenitescu, M. Rahtivan, B. Ca-
targi, B. Grecianu, Paul Negulescu. Raportorul acestei comismni d. P.
Negalesca, fa lasircinat ca redactarea proiectului de lege. Comislanaa
a limit numeroase qedinte sub prqedinlia d-lui A. Bildiiriu, ministra
al justitiei.
www.dacoromanica.ro
ceri In judecata Curtii de Casatie, care sa poata examinà

chestiunea §i fa fapt.
Consideratiuni de asemenea natura a facut pe legiui-
torul constituant sa dea Curtii de Casatie judecarea
min4trilor pentru actele ilegale sävär§ite In exercitiul
functiunii lor ; pe legiuitorul din 1872 and, prin art. 16
din legea pentru constituirea Sf. Sinod, da Curtii de
Casatie judecarca in materie penalä a membrilor Sinro-
dului §i aceasta In prima §i ultima instanta. Tot de aceste
consideratiuni a fost calauzit §i guvernul liberal, cand,
In anul 1899, a supus Senatului un proiect de lege, factit
In spiritul programului dela Ia§i al parlidului liberal,
proiect pe care Senatul l'a votat In §edinta dela 26 la-
nuarie 1899 §i care, prin art. 58, stipula ca. contestatiunile
contra operatiunilor electorale privitoare la alegerile
pentru consilieri comunali, In ora§ele re§edinte de judet,
si fie date in judecata Curtii de Casatie.
Pe lang5 aceasta, daca s'ar fi dat In competinta tribu-
nalelor ordinare i cu procedura ordinarä, judecarea
actelor administrative, desigur cu procesul ar fi putut
durà prea Inuit qi actiunea administratiunii ar fi fost
paralizatä 1) .
O alta comisiune 2), numitä de ministrul justitiei
Insärcinata sà examineze acest anteproiect, a adus cateva
miei modificari.
Proiectul, admis de guvern, fù depus la Camera In luna
Maiu 1905. Comitetul delegatilor a adus mai multe modi-
ficari 3). Votatä de adunaren deputatilor In §edinta dela
Vezi P. Negulescu, in raportul prezentat adunirii deputatilor
asupra legii modificatoare a legii organice a Curti' de Casatie In Mani-
fond Oficial dela 15 lunie 1905.
2) Aceastä comisiune a fost compusil din d-nii N. Mandrea gi Sc. Fe-
reehidi, pregedinti la Curtea de Casatie, Scarlet Popescu prim-pregedinte
la Curtea de Apel din Bucuresti, Victor Ramniceanu, consilier la aceiag
Curte, C. G. Dissescu, senator, fost ministru, Alih. Antonescu, deputat
gi P. Negulescu, deputat.
2) Vezi aceste modifieäri ariitate in raportul ce am prezentat adunirii
deputatilor in calitate de raportor al legii.
www.dacoromanica.ro
254 PAUL NEGULESCU
14 Maiu 1905, aceastä lege fit adusa in discutitmea Sena-

tului la 24 Maiu 1905. Suferind mai multe inodificari la
Senat, ea fit voted de aceasta adunare in sedinta dela
Maiu 1905, readusä din nou la Camera, ea fit admisä en
modificarile introduse de Senat in edinta dela Maiu 1905.
In fine ea fa promulgatä prin decret regal i publicatä
In «Monitorul Oficial» din 1 Iulie 1905.
Cu modul acesta s'a adus la indeplinire una din cele
mai importante reforme, menitä sä puie in concordantä
intreaga noasträ legislatiune cu principiul separatiunii
puterilor i sä asigure particularilor un recurs eficace
contra abuzurilor posibile din partea administratiunii.
O asemenea reforma era de mult cerutä. Savantul juris-
consult, d. Nicolae Mandrea, pre§edintele Curtii de Ca-
satie, reclama o atare reformii1) Cu ocaziunea deschiderei
anului judectitoresc din 1903. Ilustrul Alexandru Degré,
Cu ocaziunea discutiunii ivite in anul 1899, cerea de
asemenea ca contenciosul actelor administrative sä fie
dat Curtii de Casatie 2), aceastä idee era viguros sustinutä
§i de savantul profesor, C. G. Dissescu, atat de apreciat
atat in tara cat si in strainátate3).
In prima editiune a acestui tra tat, apärutä la incepulul
anului 1904, mä exprimam astfel asupra necesitatii unei
atare reforme :
«Pentru realizarea acestei reforme, absolut necesare
In sistemul nostru administrativ, credem ca nu este
nevoe de inflintarea unui nou tribunal, ar fi suficient
ca sä se deà inaltei Curti de Casatie judecarea con'ten-
ciosului de anulatiune. Dejà Malta Curte este autoritatea
supremä in materie de contencios administrativ.
Ordecateori avem un contencios special administrativ,
ordecâteori prin legi speciale se creiazä tribunale admi-
nistrative, bate, sau aproape bate, sunt supuse cen-
Dreplul, 1903. Vezi 1Curierul judiciar, 8/1905, pag. 64.
Dreptul, 1899. Vezi ;i D. Coma in Revista de drept ;1 sociologie
din Decembrie 1899.
Dreptul din '28 Ianuarie 1899.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADM1N1STRATIV 255
zurei Curtii de Casatie (AA, deciziunile Curtii de cotnp-

turi, legea pentru organizatiunea Curtii de compturi,
art. 65; deciziunile comisiunilor de apel. De asemenea
ea judecä conflictele de atributiuni). Prin urmare reforma
ar fi foarte mor de realizat : ar fi nevoe de o lege care
si intindä competinta Curtii de Casatie §i asupra acestor
materii, färä ca printr'aceasta sä se violeze intrucatvä
art. 130 din Constitutie»1).
Bibliografie. Lucreiri generale : Dufour, Traité general

de droit administratif appliqué, I; Berthélémy, Traité dé-
mentaire de droit administratif ; Simone t, Traité de droit
public et administratif, 1902; A. Giron, Droit adminis-
tratif de la Belgique, a II-a editie ; De Fooz, Le Droit
administratif Beige, I, p. 33-54; Léon Say, Dictionnaire
des Finances article ministre ; C. G. Dissescu, Curs de
Drept public romdn, III; Bildirescu, Elemente de Drept
public §i administrativ, Craiova 1885, pg. 21 §i urm. ;
Aurel Onciul, Dreptul administrativ romein, Viena, 1900;
Béquet et Dupré, Répertoire du droit administratif cuvin-
tele ministeres §i Conseil d'Etat ; Batbie, Traité théori-
que et pratique de droit public et administratif, a II-a
editie, tom VII, p. 451 §i una ; Bloch, Dictionnaire de
l'adminislration française, cuvintele : Président de la Re-
publique, ministres §i Conseil d'Etat ; Colin, Cours de-
mea/aire de droit administratif ; Docrocq, Cours de droit
administratif, a VI-a edit., vol. I.
Lucrdri speciale : Degré, in Dreptul No. 75, 77, 79, 81
1899 sau Scrieri juridice, III, pag. 685 §i urm. ; vol. IV,
pag. 346; C. G. Dissescu, Dreptul din 28 Ianuarie 1899;
D.Com§a, Revista de Drept fi Sociologie, Octombrie 1899;
Paul Negulescu, Dreptul, 1902, p. 48; Dum. V. Polizu-
Miqune§ti, Reforme administrative, Buc. 1900.
1) Paul Neguleseu, Tratat de drept administrativ rotran (Organizarea

administrativA a Romfinlei) vol. /, 1903-1904, pag. 166..
www.dacoromanica.ro
CAPITOLUL II.
Administratiunea jude¡eanro,
103. Subdiviziuni teritoriale. Necesitatea lor. Judetul. Plasa 104.

Istoric. 105. Prefectul ca ieprezentant al puterii centrale In
judet. Auxiliarli prefectului. Sub-prefectul. 106. Prefectul de
politie. 107. Judetul stabiliment public 108. Consiliul jude-
lean. 109. Prefectul ca reprezentant al intereselor judetului.
110. Delegatiunea judeteanii. 111. Actele consiliului judetean el
ale delegatiunil judetene. Bugctul judetului. 112. Actele prefec-
tului 113. Domeniul judetului. 114. Lucrári judetene. 115.
Starea financiará a judetelor. 116. Legislatiune comparatIt.
117. Reforme necesare.
103. Articolul 4 din Constitutie stabile§te cä teri-

toriul României este impärtit in judete, judetele in plä§i
§i plä§ile in comune. Aceste diviziuni §i subdiviziuni nu
pot fi schitnbate sau rectificate decât printr'o lege.
O asemenea impärtire a tärii in circumscriptiuni teri-
toriale este necesarä din punctul de vedere al unei bune
administratiuni. In adevtir, ordineIe date de puterea cen-
tralä trebuesc aduse la indeplinire de catre diver§ii agenti
cari formeazä ierarhia administrativä. Or, este absolut
necesar ca sä se stabileascä competinta flecärui agent,
cäci printr'aceasta se inläturd pe deoparte conflictele ce
s'ar puteä ivi dacä competeuta fiecáruia nu ar fi deter-
minatä, iar pe de altä parte se stabile§te in mod precis
responsabilitatea fiecäruia. Intre agentii de aceia§ cate-
www.dacoromanica.ro
gorie nu se poate stabill pentru fiecare cleat o cornpe-

tintä teritorialä, de ad i necesitatea crearei de judete.
Impärtirea Tärii in judete este cea mai importantti,
nu este insä singurä. AO avem subdiviziuni militare.
Teritoriul /aril este impärtit pentru organizatiunea ar-
matei active 0 rezervei sale in 4 mari regiuni formand
4 corpuri de armatä. Fiecare regiune de corp de armatá
se sub-imparte in regiuni de divizii, de brigade, de re-
gimente, precum §i de batalioane 0 escadroane teritoriale
(legea asupra organizärii comandamentelor armatei din
8 Iulie 1882 mudificatä prin legile din 31 Ianuarie 1883,
17 Decembre 1887, 2 Ellie 1891, 1 Aprilie 1897 §i 28
Martie 1903. Conform acestei din urma legi, armata din
Dobrogea, care forma o divizie activa deosebitä, a fost
trecuta ca a III-a divizie la corpul II de armatä); din
punctul de vedere spiritual, teritoriul este impärtit in 8
eparliii din care 2 mitropolitane §i 6 episcopate.
Din punctul de vedere al administratiunii justitiei, te-
ritoriul este impärtit in 4 circumsciptiuni având fiecare
cate o Curte de apel.
Din acest punct de vedere, fiecare judet constitue o
snbdiviziune avand fiecare cate un tribunal, ca una sau
mai multe sectiuni, dupä importanta §i numärul aface-
rilor. Fiecare judet se imparte in mai multe ocoale avand
fiecare cate o judecätorie de ocol.
In sistemul legiuirilor noastre, judetul exista nu nurnai
ca o circumscriptiune necesarti in administratiunea ge-
nerala a tärii ; cad alaturi de prefect, care exercita ase-
menea atributiuni, avern functionari cu o competinta
speciala la o anumitä materie §i, in acela§ timp, terito-
riala, märginita de asernenea la intinderea judetului.
AO operatiunile privitoare la constatarea urmärirea §i
perceperea impoziteior, taxelor §i celorlalte venituri ale
Statului, la ranuirea fondurilor, la conservarea, mani-
pularea §i vanzarea materiilor monopolizate, precum §i
la afacerile creditului agricol (art. 13 din legea pentru
organizarea financelor Statnlui din 6 Martie 1897); de
www.dacoromanica.ro
258 PAUL NEGULESCU
asemenea, in fiecare judet exista cate un revizor scolar,

insärcinat sä inspecteze scoalele primare urbane si rurale
din cuprinsul districtului, Cate un protoereu sau pro-
topop chemat sä inspecteze pe clericii din coprinsul ju-
detului.
Intre judet, circumscriptiune superioarä din punctul
de vedere adininistrativ si intre comune avem plasa (la
camp) sau plaiul (la munte), subdiviziuni ale judetului.
Aceastä impärtire a teritoriului in pläsi, nu are alt
scop cleat a face mai eficace actiunea administrativa.
Aceste subdiviziuni nu sunt esentiale. Judetul si co-
muna au importanta deosebita prin faptul ca nu sunt
numai circumscriptiuni teritoriale, ele au si personalitate
morala, pe card vreme plasa nu are aceastä calitate, ea
este numai o subdiviziune teritorialä.
104. Aceasta impartire administrativa in judete este
foarte veche In Tara Româneascä (Muntenia). Asa de
pilda o gäsim inteun document slavon dela Vlad Ulu-
gärul (31 Iulie 1487), unde ni se vorbeste de MACTRO
ilpaniosc:o, judetul Braila 1). Intern.' alt document din 5
August 1421, vedem ca Domnul de pe atunci Dan Von,
da drept monastirei Tismana sa ià cate 500 galeti de
grail pe fienare an din judeful Jaleplui 2) (wr munnicora
camcrea); un document din timpul lui Mircea (10 Iunie
1415), ne aratä existenta judelului Motrului 8). De multe-
ori, in acte, se intrebuinteaza pentru judet prescurtarea
c8A (sud), de pildä sud Saac =judetul Säcuieni.
In aeest document se vorbeste de o donatiune, pe care Domnul o
face monastirei Snagovului. El se giseste In Biblioteca Academiei si este
citat de d. I. Bogdan, In lucrarea sa Despre cnejii romeini (extras din
Analele Academiei), anul 1903, pag. 22.
Arhiva istoricci a Romániei, I, p. 19 si 20, doc. 20. Jalesul e o
ghrlft In judetul Gorjului, care se varsä In riul Tismana. Asupra forma.
tiunii jude/elor moldovene si muntene, vezi si Xenopol, Isloria Romii-
nilor, III, Iasi, 1890, pag. 597 si urm.
Documentul vorbeste de satui Biala, ce se MI5. In judetul Motrului.
El este publicat in analele Academiei romine pe anul 1903-1904, de
citre d-1 profesor I. Bogdan.
www.dacoromanica.ro
In Moldova insä nu gäsim intrebuintându-se cuvântul

de judet sau corespunzätorul slavonesc mAcrso sau ammo,
gäsim foarte des insä numirea de tinut, slavone§te
finovr(H) 1).
Aceste diviziuni administrative, la inceput, erau foarte
putin precise. Pentru aceea, de cele mai multeori, gä-
sim in documentele din al XV-lea veac, mai ales mol-
dovene, alte indicatiuni, care ar 11 putut sluji sä deter-
mine situatiunea unui anumit imobil. AO, de pildä,
Domnul Alexandru ce! Bun (8 Apr. 1419) fäcAnd dona-
tiune de trei sate boierilor Dragomir §i Iona nu aratä
judetul sau tinutul unde ele sunt situate, ci se multu-
mete a spune cä acele sate se aflä pe &la Tazläul-
Särat 2). In alte documente, se face aceastä determinare
ariltându-se numele judelui sätesc din aceà localitate 8).
Din cele mai vechi timpuri, constatám existenta co-
munelor in tärile noastre. In capul administratiunii co-
munale in Muntenia, se afld un judet §i 12 pdrgari4).
In Moldova judeful purtà numele de .yoltuz5). Aceste co-
Vezi documentul 121 publicat in Arhiva ¡si. a Ronz. I, pag. 92,

(GMOCTI1 NEM4CK0i finutul Neamtului); doc. 144 din Arhiva id., I,
pag. 105 unde se vorbeste de finutul Trotusului. Vezi D. Cantemir, De-
scrIcrea Moldovei, Cap. IV; intr'un doc. din 3 Iulie 1795, gasim tinutul
Bacliului (Th. Codrescu, Uricarul, XVII, pag. 284); un anti/ din 24 Au-
gust 1790 ne area isprcionicia finutului Bacclulal (Uricar, XVII, p. 283);
la inceputul secolul XIX-lea impariirile administrative se numeau de
asemenca tinuturi, asà In 15 Dec. 1825 lordake Pruncu era intitulat
ispravnic de fitilli al Baedului (Uricarul, XVII, pag. 52),
Arh. is!. a Rom., I, pag. 110, doc. 154.
Vexi 7 documente citate de d-1 profesor I. Bogdan In a sa lucrare
Despre Cnejii rometni, pag. 12 (extras din Analele Academiel, tom. XXVII.
Judet si PArgarii din Tarsor ; judel si pfirgari din Braila ; Stefin,
jade! de Iliimnic. Vezi aceste documente din al XVI-Iea scoot publicate
de d-1 I. Bogdan. Documente f i regesle priviloare la relafille Tara Romd-
nepti crz Braovul pi Ungaria in secolele XV-Iea pi XVI-lea, pag. 308 o
309, judetul Dumitru si cei 12 pArgari al orasului Targoviste, doc. din
1900. Arldva istoricd a Romeiniel, I, pag. 35 (No. 38). Numele de par-
gari vine dela biirger.
Soltuz vipc dela germanul schultheiss primar (de sat) cceace justi-.
www.dacoromanica.ro
260 PAUL NEGULEsCU
mune aveau personalitatea momia 1); autoritätile comu-

nale exercitau atributiuni de suveranitate, asa : ele pu-
teau judecà procesele dintre oräseni2), dedeau autenti-
citate actelor Mente de particulari 3), adunau si räspun-
deau fiscului därile cuvenite din partea orasului4), etc.
hile° anumitä regiune, aläturi de asemenea comune
se puteau forma agloraeratiuni mai mici de locuitori,
sate. Aceste sate eran lipsite de personalitate moralä
depindeau direct de comuna, dupä eran de altfel la Ro..
mani pagib) §i vicio) depindeau direct de muncipile sau
civitates, ce se aflau in acea regiune. Faptul acesta
constatam la noi din o multime de documente de prin
al XV-lea si XVI-lea veac 7).
3cà afirmallunea lui Mima Costin din poemul sAu polon (4rhizza istoricd
a Ronzezniei, I, pag. 168 gi 172), cii la formarea oragelor moldovenegti
au jucat mare rol Sagii i Ungurii. Vezi documental 98 din Arh. ist., I
din 1665 Mala 7, unde se vorbegte de goltuzul lsac al orasului Piatra-
documental 144 (eoden?) din 4 Octombrie 1599 nade se vorbeste de gol-
tuzul Temas i cei 12 pArgari ai orasului Trotas.
In numeroase documente vedem vorbindu-se de averi ale oragelor
mogii, vii, etc. Vezi documontul 97 diri 1665. Arhiva istoricei a Roma-
niri, I, pag. 79, etc., etc.
Documental din 167a, Aprilie 27 pub/icat In Arhivi istoricei a Ro-
mániei, 1, pag. 60.
Vezi documental 114 din Arhiva istoria a Romelniei, I, pag. 105,
(din anul 1591. Octombrie 4).
41 Documental 82 din arhiva istorick I, pag. 70 (anul 1608).
Isidor, Origines, XV, 2, 11: vid el castella et pagi sunt qui nulla
dignitate ciultates ornanfur, sei vutgari hontinum conventa incoluntur et
propler pervilatem sui majortbuq civitatibus altribuuntur.
Ulpian in Digeste 50, 1, 30: Qui ex oteo onus est, eam patriam
jzzlelligitur habere, cui rei publicae uicus ille responde!.
AA Inteun document din anul 1459, Mala 20, Domnul Moldovel
Stefan cel Mare supune satul Lucv-esti monastirii Bistrila gi ord nä ca
judetil sau juzii dela BacAu CVA4HWT KAKOBZ sau oamenii lor sA
nu judece sau sA globeasch pe locuitorii din Lucesti, pe care-i supune
juridictiunii monastiregti ( Irhiver istoricci a Roma' niei, I, pag, 114, doc.
160); latean alt document din 5 Aprilie 1418, Petru-VocIA scuteste 3
sate ale monastirii Pobreta, de orce dan l obligapuni militare, mona-
stirea aviad gi dreptul de jurisdictiune asupra locuitorilor al docurneutul
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADbfINISTRATIV 261
In ce prive§te denominatiunea judetelor, trebue sa ob-

servam a mai toate tinuturile din Moldova poartä nu-
mele ora§elor celor mai importante din regiune, afarä
de Covurlui, Carligatura §i Tutova, care au luat nume
dupä cursurile de apä care le sträbat, pe catá vreme in
Muntenia numirile judetelor sunt luate dela rauri sau
munti, numai 13raila §i Buziiu poarta acela§ nume ca
°rapt de re§edinlä.
Noi credem cá vieata orä§eneascä in Moldova, unde
influenta polona a jucat mare rol, a fost mult mai im-
portant5, ora§ele au dobandit un mare renume, cum de
pilda Suceava, cetatea Alba, cetatea Neamtului, Bacan,
Ia§i, Hotin, etc., ceeace facea ca intreaga regiune de
prin prejur sä fie desetnnatä cu acela§ nume ca §i acel
al ora§ului. Prin urmare, in Moldova, ora§ele sunt mai
vechi cleat judetele (tinuturile).
In Muntenia insä, din conträ, judetele sunt anterioare
fondärei ormelor. Chiar la inceputul secolului al XV-lea,
gasim foarte putine ora§e §i acele cari erau, aveau o im-
portanlä mica. AO intr'un document dela Dan-Vodä,
gasim enumärate comunele cele mai importante din Va-
lachia-Mare : «Scrie Domnia mea catre toatä tara Domniei
mele la mari §i mici §i targurilor tuturor ale Domniei
mele §i vämilor : Rucärenilor §i Dolgopolenilor §1 Arge-
§enilor §i Targovi§tenilor §i Säcuienilor §i Ghergbitenilor
§i I3uzoienilor §i Flocenilor §i cetätii dela Dolgopole
(Campu-lung) §i tuturor alte targuri §i vämi 1)».
Vedem in acest documente enumärate targurrca Targ§or
adaogA cA Enid judefli din Ilárlätz, nici globasiI sau pripasaril /or si
nu ailiá a-i judecà pe acei oameni, etc. (slavoneste [SALO WT Xp0A01311
Arhiva istorica a Roma' niei, I, pag. 153, doe. 243).
Un docu.ment din 4 Octombrie 1591 ne arati pe soltuzul I cei 12
pargari al orasului Trotug intArind un act de vanzare facut de 5andru,
fecioruI Cuparutui din Filipesti de un pämânt situat in fin ulul Trotu-
sului, pe apa Oituzului (Arhiva istorica" a RomeEniei, I, doc. 144, p. 105),
Vezi alt document in Uricarnl, XVII, pag. 4
1) Document citat de Gr. G. Tocilescu in IstorIa Rominilor, Bucureof,
1898, pag. 506,
www.dacoromanica.ro
262 PAUL NEGULESCU
care nu a avut decat o importantä foarte mica, §i aceasta

numai din cauzä ca serveau ca un fel de capitalä re-
giunii de prin prejur. Acolo se an judetul, §eful admi-
nistratiunii judecätoresti al circumscriptiunii teritoriale.
Namele judetelor muntenesti s'a dat mai ales dupa
cursul de apA mai important, care strabatea regiunea.
Astfel In Valahia-Mare avern judetele : Dambovita, Pra-
hova. Buzan, Ramnicul-Sarat, Ialomita, Ilfov, Arge§ nu-
mite astfel dupá garlele cari le strabat. In Oltenia, Doljul
§i Gorjul au prima aceste denumiri dela raul Jiu, §i cu-
vintele slavone§ti dol-va le §i gor-deal ; Valcea, numit
astfel dupä terenul accidentat ce are ; Romana/i are acest
nume, dupa cum a dovedit d-1 P. B. Hasdeu dela ora§ul
roman Romula, astäzi alesca sau Antina I), iar Mehedinti
dela castelul unguresc Mehedia (castrum Mitudd), de care
tinut depindeà In timpul and Ungurii ocupan banatul
Severinului (vezi mai jos nota 2; vezi Dan, Din Topo-
nimia Ronulneasei, Buc. 1896; D. Onciul, Orig. tetrii
romc1nefti, p. 169). Vlasca, Teleorman si Muscel an luat
numiri cel dintaiu dela Vlascoe= românesc (probabil ca
din cele mai vechi timpuri, a existat In aceastä regiune
o populatiune compacta româneasca), Teleorman dela
deli-orinan, turc sau cumanic = pädure mare, iar Muscel,
numit in unele documente (comunicate de d-1 I. Bogdan)
Peiduret sau Muscel §i Peiduref, dela muscelele sau dea-
lurile numeroase, ce se gäsesc in acest judet.
Cu mult inainte de intemeierea principatului /aril ro-
mâne§ti, existà in aceste regiuni mai multe voevodate
române§ti, despre cari face mentiune diploma regelui
Ungariei Bela al IV-lea (anul 1247), aläturi de aceste
voevodate, aceia§ diploma ne face cunoscuta existen/a
mai multor chinezate 2). Chinezatele sau Cnejiatele erau
Magnum etymologicum, cuviintul Antina.
Documente privitoare la istoria Romdnilor (colectia Hurmnzaki), la
pag, 250. In acest document, papa lnocentiu al IV confirmi (in anul
1251) actul regelui Ungariel Bela IV (din 1247), prin care dirueste ca-
valerilor loaniti toata tara Severinului (totam terram de Zeurinol phni
www.dacoromanica.ro
TRATAT Dg DREPT ADMINISTRATIV 263
mult mai mici deck voevoda tele i de multeori un voevod

aveà sub dânsul mai multi cneji 1).
Ace§li cneji sau chinezi, cum eran nurniti mai ales
dincolo de Carpati, purtau §i numele de Jude. In unele do-
cumente ungure§ti ii vedem numiti judices ve! Kenezii 2), la
In apa Oltului, afera de tare voevodaturui Lytuon, (d. Iorga propune lec-
tura Lytwoy In studiul situ Sale si preofi din Ardeal,Buc. 1902, pag. 161.
Dupi faxlmilele publicate la finele vol. I din Documente-Hurmuzaki, lectura
Lytuon se impune) pe care o Iasi Valahilor, coprinzand însà chenezatele
lui Ion si Farces (pariter cum Kenezatibus loan nis el Farcasii), iar din-
colode Olt toatft Cumania (Tara Romineasca) afar& de tara Voevodului
Stet:listen, pe care de asemenea o Iasi Romanilor (tolam uman(am . . .
excepla terra Szeneslai Iroiavode Olatorum quam eisdern relinquimus).
Regele Bela a putut coneedà Pnezia tele lui Ion si a Jul Farces, de sigur de
mica importanta, nu a putut Irma dispune de Wile Voevozilor Litean si
Staneslau, cart puteau sa se °pun& cu armele pretenfiunilor unguresti,
dupa cum vedem ca face Litean-Voda (Lytuon) care se luptä, cu regele Un-'
gariei Ludovic al IV (Documen(e [Hurmuzaki], pag. 454 si 456. Documen-
tele sunt din anu1128b). Cu cativù ani inainte de a cià Oltenia si tara Roma-
neasci cavalerllor loaniti, Bela crease un nou chinezat sau cnejiat daruind
contelui Corlard sau Conrad tinutul Lovistea pe apa Lotrului (anul 1233. Do-
cum. Hurmuzaki, I, p. 127. Vezi asupra acestor cestiuni D. Onciul, Originele
principatelor romane., Buc.1899 (B P. Hasdeu Negru-Voda (Elymolog. mag-
num Romaniae IV), Buc. 1898). De sigur ca, din cele mai vechi timpuri, a
trebuit sa existe cnejiatele sau judetele Romanan i Vlasca. Cel dintaiu
reamintea, pria numele san, domInatiunea romanfi (pag, 173). Dela oragul
roman Romula (azi Resca), s'au numit locuitorii Romulates, apoi Romuna-
tes i in fine Romanati, nume care s'a dat i teritorlului. Or, acest nume a
trebuit sft fie pästrat acolo de o populatiun e stabilä, de sigur organizad sub
forma unui cnejlet (poate, unul din cele 2 cnejiate, cltate in diploma lui Bela).
Vlasca este un nume dat de &titre S/avi, In primele timpurl ale vertirii lor in
tàrile noastre, unul teritoriu, locuit in cei mal mare parte de Romani. Acest
nume nu puteau, sa-1 dei mai tarziu, cand intrasera In contact cu masele
romanesti cart locuiau väile Carpatilor, cite atunci nu mat erà acest judet
Vlasca, singurui tinut romanesc (Vlaseoe= romanesc). De sigur eh, fleabite
de secolul al X, vine Neajlovului i Glavaciocului, foarte pftduroase, erau
ocupate de o mesa compact& de Romani, organizati Inteun cneziat.
Vezi docum. citate de d. I. Bogdan in lucrarea sa, Originea vocoodatu-
lui la Romani. pag. 11 i urm. (Anal. Acad. Rom. II, tom. XXIV).
Vezi aceste documente in Iosif Kemeny, lieber die ehemaligen Kne-
sen und Knesiate der Walachen in Siebenbargen. Magasin far Geschichte
Siebenbargens, Kronstadt 1846, II, pag. 312.
www.dacoromanica.ro
264 PAUL NEGULESCU
noi jude sau j udet 1), cuvAnt hibrid format din rom. jude
(din judex) §i finala slavoneascä din cuvAntul csAnt =jude-
ciitor. Aceastä denumire de judet era foarte natural ca sä se
deä acestor cdpeteniisau functionari, pentru care a tributiu-
nile administrative-judecätoresti erau cele mai importante.
De oarece cnejii sau judelii aveau autorit ate asupra unui anu-
mit teritoriu, loarte upr s'a dat numele de judet qi cir-
cumscrip(iunii teritoriale, supusd jurisdictiunii lor 2).
Alai tArziu, dupä ce s'a Intemeiat marele voevodat al
TArii romAnesti prin unirea micilor voevodate de mai
lnainte, Domnii sau Voevozii au cäutat sA intemeieze
orase mai importante. In Transilvania, aveau exemple
numeroase In orasele intemeiate de cavalerii Teutoni cari
colonizasera Tara Bärsei (1115). Dupä modelul acestor
orase ei au in fiintat Campulungul cAruia i-au dato multime
de drepturi, consfintite inteo cartel', despre care gäsim
mentiune in mai multe documente 3).
Autoritatea comunalA erà incredintatä unui magistrat,
ales in fiecare an 4), pe care l'au numit judet 5), de oarece
ca i jude(ii (cnejii) de mai inainte, el exercità atributiuni
administrativo-judecátoresti, i unui sfat oräsenesc com-
pus din 12 ceräteni alei, numiti pärgarii 6), cuvAnt corupt
dela bürger = cetäteni.
In Aloldova, unde primele orase au fost infiintate de
Vezi numeroase documente citate de d. I. Bogdan, Despre Cneji
romemi, pag. 12 gi urm., vezi i pag. 8.
Vezi de pildft, judetul Motrului (supra pag. 258 nota 3), judetul
Jalegului (pag. 258, nota 2).
Magazinui istoric pentru Dacia, V, peg. 331 e urm.
Historica relatio de statu Valachiae, 1679.-1688, datoritft unui misio-
nar catolic din alXVII-leaveac, publicate In Magaz. istoric V, pag. 33 i urm.
La pag. 3/ gisim : Andreltm judicem campilongensem virum cacholicum,
qui multis principibus in suo officio ficieliter inservivit et quia quatannis mu-
tatur judex a populo Campitongi, fuit ille iterum confirmatus, noluit prin-
ceps. Asupra alegerii judetului vezi lonescu-Gion, 1st. Bucur., pag. 734.
Vezi pag. 259. Pe Magi docum. acolo effete, adde: Fote judelul
cei 12 pirgari din TArgovigte (documentul e din Decembrie 3, anul
1597). Academia romànli. ms lo/14. Vezi gi docum. citate de d. Ionescu-
Gion, Istoria Bacurestilor, Buc. 1899, peg. 723 gi urm.
Vezi nota precedentä.
www.dacoromanica.ro
cavalerii teutoni (cetatea Neamtului 1 §i Baia 2), §i cele-

Zaite ora§e formandu-se dupä modelul acestora, s'a dat
magistratului orä§enesc numele de foltuz 8) dela germanul .
sc hultheis . primar de sat.
In Moldova, din cele mai vechi timpuri constatdm, In
mai toate regiunile fácil, reprezentanti al Domnului, cari
exercitau atributiuni militare administrative §i. judec5to-
re§ti in o anumitä circumscriptiune. A.§à intr'un docu-
ment din 26 Decembrie 1470 (6978) gäsim un Vlaicu
staroste de Hotin 4), In 1479 gäsim In Hotin un pärcälab
Duma 5). In secolele XV §i XVI §i inceputul secolului al
XVII-lea gäsim In Moldova foarte dese mentiuni despre
starofti §i uatavi ca reprezentanti ai puterii centrale In
tinut6). Din cele mai vechi timpuri 1110 comandantii
tetätilor intárite poartä numele de párcálab 7) Prin seco-
lul al XVII-lea, denumirea de párcälab se generalizeazä.
Aproape, In fiecare judel, se aflau ate 2 pardlabi, §efi
ai administratiunii 5i ai armatei din acea regiune §i dis-
Probabil 14161E10Q In secolul XIII-lea, cAnd cavalerii Teutoni ocu-
_pasea parte din Moldova sau Cumania, nade fniiinlaserA deja un epis-
copat catolic (anul 1217. Hurmuzaki, 1, p. 60 si nrm.). Populariunile cir-
cumvecine, probabil de originti slavA sau slavizate, numiau pe locuí-
toril acestei cetAti nernfi (muti) de unde cetatea Neamtului.
Arhiva Istoria a Rom., I, p. 102. Vezi st poemul polon al luí Mi-
ran Costin In Arhiva ist. a Rorn., I, pag. 168.
Vez! pag. 259, nota 5. Adde : Costan $oltuzu si cel 12 pArgarl
din Dorohol, Acad. rom. ms. 8/206.
Documentul se afli In stApAnirea d-lul profesor Petre Sfintescu dela
Seminarul Socola din lasi, el mi-a fost comunicat de d-1 I. Tanoviceanu.
Arhiva Statului Bucuresti, condica Asaky No. 8.
Document din 15 Martie 1606; Birea vel vitaf de FAlclu, Arhiva
S tatului, condica Asaky fila 160-161; Vlaicu, staroste de Hotin, (1470
Decembrie 26, doc. prof. P. Sfinfescu dela seminarul Socola, Iasi); Lupu,
vAtaf de Bacan (5 Aug. 1512, Arhiva ist. a Rom., 1, 1, p. 136); Nicora
Mojoc, mare vAtaf de Dorohoi (1 Noembrie 1615. Arhiva ist. a Rom.,
I, 1, p. 71) ; Simione Tira este intitulat mara vAtaf de Suceava, la in-
ceputul sec. XVII-lea Arhiva ist. a Rom., I, p. 88.
; 7) Isaiia, pArcA/ab de Neaml, anul 1458 Noembrie 11, Academia ro-
mida, pachet 47, doc. 237. La Hotin, dela 1479 Incoace, &ira numai pir-
cAlabi. CAvAntul pArcAlab vine dela germannl burggraf =comandant de
cetate, el a fost Introdus la nol prin Ungurl, unde devenise deji porcoldb.
www.dacoromanica.ro
266 PAUL NEGULESCU
tribuitori ai justitiei 7). Cu toate acestea, denumirea de

parcalab nu exclude §i alte numiri, ce raman traditionale
In anumite regiuni. Astfel, la Patna §i la Cernäuti, avern
câte un staroste 2), la Boto§ani avem vornici 8), la Orhei
gäsim serdari 4), etc.
Constatam deci ca, In Muntenia, au existat magistrati:
la fnceput cnejii sau judefii, apoi magistratii comunali,
judefii, cari au fäcut, ca numele functiunii lor sa treaca
drept denominatiune circumscriptiunii teritoriale, asupra
careia ei fi exercitau autoritatea 5).
Primii Voevozi, voind sä rupä cu vasalitatea fatä de
regii Unguri, aveau nevoe de o organizatiune militara
puternica. Tara erà impärtitä In mai multe regiuni, peste
fiecare flind prepus cate un boier, Insarcinat cu strangerea
trupelor §i comandarea lor. Ace§tia erau cápitanii armatei,
Insfi, in acela§ timp, ei aveau §i functiune la curte §i de
ordinar purtau titlul acestei functiuni. In calitate de
capitani, ei aveau §i o autoritate administrativa supe-
rioará asupra regiunii, din care f§i recrutau trupele. Cu
timpul Insä, din cauza necesitätilor crescande ale admi-
nistratiunii, s'a simtit nevoia, ca ace§ti cäpitani sä §eazä
la locul de re§edintä.
Ace§ti capitani erau judecatori 6), administratori 7) §i
Vezi doc. dela heron Barnovski-Vodli din Ianuarie 16, anul 1628,.
uncle se vorbegte de parcalabii judetelor. (Arhiva ist. a Rom., 1,1%175);
vezi si poemuI polon al lui Miron Costin (Arh. ist. I, p. 171).
Arhiva isloricei a Romd niei, 1, p. 144 (doc. 211, din 25 lunie 1623,
Dim. Cantemir, Descrierea Moldovei, Cap. IV.
Constantin Ciugolea, vornic de Botosani (N. Iorga, Studii fi Do-
cumenfe, pag. 25. Documental e din 12 Aprilie, 1637).
lordacke Russet, serdar de Orhei (1730 Main 11.--Doc. epitr. Sr. Spi-
ridon, lada 5, No. 9, pile 5, doc. 4, comunicat de d. I. Tanoviceanul.
In evanghelia cu invAtiturA a diaconului Coressi, tipAritA la Brasov
In 1580-81, gAsim in prima pagink legenda : Japan, Lucaci Hrojild, ja-
defu( Brapvului fl al lot finutul Brdsei. Aceasta ar dovedi, credern noi,
cA, pe la Allele secolului al XVI-lea nu aveamIncA alt functionar admi-
nistrativ cleat judetul. MA, ci atunci, &And au trebnit sit traducA titu-
latura lui Lucas Hirscher, au Intrebuintat acest termen.
Istoria politica fi geograllcd a fdrii romdneFli, editatA In limba
greack de fratii Tunusit (1806) si tradusi de G. Sion (Bucuresti, 1863)
pag. 34, capit. XIX, vezi si nota 1 dela pag. 178.
0). cit., pag. 35, cap. XX.
www.dacoromanica.ro
comandanti militaii, flecare avand sub comanda lor cate

o mie de oameni 8). Ciipitanii dela fruntariile tärii purtau
titlul de ve! thpílani. MA, gäsim la Foc§ani vel capitan
za Margine') i la Cerneti2). La 1721, adicä dupá ocu-
parea 011eniei de catre Austriaci (in urma päcei dela
Pasarovitz din 1718), gäsim un vel càpitan za Slatina a).
Dupä cum ne aratä autorul necunoscut, care a fost editat
de fratii Tunusli 4) se aflau numai in Valahia-mare opt
cdpitani de judele : apitanul de Foqani (pentru jud.
Siam-Ramnic), apitanul de Buzeu (pentru Buzeu §i
jumätate din judetul Säcuieni), acel de Ploe§ti (pentru
judetul Prahova §i jumätate din Säcuienil, apitanul de
ora §(pentru jud. Ialomita), apitanul de Gherhila 8)
(pentru jud. Ilfov0), apitanul de Odivoe (pentru jud.
8) Op. cit., pag. 32, cap. XV.
Op. cit., pag. 32; Historica relatio de slatu Valachiae 1679-1688
datoriti unui misionar catolic, publicati pentrn prima call de Engel,
Geschichte der Wallachey, apoi In Magazinul istoric penfru Dacia, V,
pag. 66: Capelaneus supremus in margine Focsan, capetaneus supremus
in Ciarnec. Petru vel ccipitan (Za Margine) di carte de judecati lui
Neagoe cipitan Topliceanu (5 Noembrie 1699. N. forgo, Studii i docu-
mente ca privire la ist. Rom., V, pag. 129) ; Rada Nedelcu vel capilan
Za Margina it di cartea noastri de judecati dumnealui lui Neagoe cipit.
Topliceanu ce au avul intrebeiciune eu mosnenii dela Gurguiati ot sud
Siam-Rimnico (doc. din 22 Oct. 1703 In lorga op. cit., V, pag. 130). In
acelas loc gisim pomenit si pe Rada Dudescu vel cipitan probabil tot
Za Margine.
Tunusli, op. cit., pag. 32 ; vezi nota precedenti.
Gavrili Driginescul vet cdpitan Za Slatina intr'un document din
1 Decembre 7230 (1721) di carte hotirnicie (N. lorga, Studii fi documente
cu privire la Istoria Roma' tutor, V, pag. 195).
Istoria politica i geogra ficei a 'dril románepti tradusi din greceste
de G. Sion, pag. 35, cap. XX.
Gherghita e un vechiu oras domnesc. Basarab-Vocii di In 23 Martie
1400 un hrisov din Gherghita (Condic monast. Snagovului fila 3-5, Aca-
demia rominift ; vezt la Arhiva Statului Condica Mitrop. Buc. judetul
Ilfov, actul schitului Ruptura din 1690). In /whoa ve gisim un hum
dipitan of Gherghila (Papiu Ilarian, Tesaur de monutnente ¡si. pentru
Romana, I, pag. 387), un iusbas of sud Elhov (lorga, Doc, priv la fam.
Cantacuzino, pag. 99).
In multe documente il vedem transcris Elhov, de pildi In doc.
www.dacoromanica.ro
268 PAUL MUUMUU
Vla§ca), cap. de lluii-de-vede (jud. Teleorman), c5 pitanui

de Slatina (pentru jud. Olt). Pentru judetele Muscel §i
Argq era administrator §i judecator vornicul de Cam pu-
Lung, iar pentru Dambovita vornicul de Targov4te.
Dintre ace§ti capitani, acei de Foc§ani §i de Cerneti
(Mehedinti) erau cei mai importanti. Dupä ocuparea 01-
teniei de Austriaci, capitanul de Slatina capiita impor-
tan la pe care 1nainte o aveà capitanul de Cerneti.
Probabil, cii, In Muntenia, ca i In Moldova, toll ace§tj
capitani de judet comandau cate o mie de oameni, ca
timpul insa efectivul cäpitanatelor de prin central /Aril
s'a tot miqorat 0, ramanand vechile contigente numai
pentru capitänatele (lela margine, de ad deosebirea de
titulatura §i irnportanta deos2bita ce se da acestora
din urrnti 9.
Sub aceti capitani de judet, se aflau cápitani de p14i
sau plaiuri, de asemenea comandanti militari i admini-
stratori 9.
din anul 1672 publ. de N. lorga in Documenll priviloare la familia
Cartlacazino, pag. 99 vezi si alte documente In aceias colectiune.
Asit pentru judetul Ilfov. gAsim in 1679 numai un iuzbasa, adici
un sutas, vezi documentul eitat la nota precedenti
Vezi peutru Moldova Dlinitrie Cantemir, Dcscrierea Moldouei, ca-
pitolul VIII-lea.
In documentele din secolul al XVII-lea, mail ales, giisim numeroase
indicatiuni de cäpitani, despre care nu putern sti daca crau elipitant
de judet, dadi avcau numal atributiuni militare sail crau crapitani de
subordonati adicA cäpitanilor de judet (Timusli, pag. 36). Asa in-
tr'un document din 6 tulle 1701 gasim un capitan de Loviste (Iorga,
Studli i documente, V, pag. 129). Tinutul Loviste apartinuse odinioarit
contelui Corlard sau Conrad (vezi pag. 264 nota 1, vezi 13. P. Hasdeu,
Negra-Vocld, pag. 89 si urm.), Matelu Clinci e nnmit chpitan de Do-
bricent in anul 1692 (larga, op. cit., pag. 308); Iacov cäpitan de Cer-
nail' (19 Ianuarie 1667, Arhiva Statului, documentul monastirii Branco-
veni, pach, 22, documental 39); Radul sin Mihaiu cipitan ot Custureni,
(Arhlva Statului, monastirea Radu-Vodi, anui 1680, Iunie 1, pach. 39,
documentul 40) ; Badea eiipitan ot Cumani (Iorga, op. cif., V, pag. 183);
Inteun document din 8 Octombrie 1639 gAsim Radul cipitan ot Farcas,
(Arhiva Statului, Tismana).
Vezi Fratii Tunusli, op. cil., pag. 36 ; N. Iorga, Stndii i documente
ca privire la Isloria Romitnilor, V, ag. 134; vezi i nota 2 de mai sus.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT AmsnrcisTRATIv 269
Aláturi de ace§ti cäpitani de judet existau ; i In

Muntenia parcdlabi, cu caracter mai ales militar : ei
erau comandanti ai cetätilor Intiirite. Ei exercitau In
unele cazuri i atributiuni de administrator §i judecätor
al cetätii, unde comatulau. Aceasta din cauzil eh nu existà
separatiune futre elementul militar §i cel civil, intre ad-
ministratie §i justitie.
De ordinar functiunea aceasta de pärcälab, din cauzä
cà erà o funcliune de incredere, se Incredintä mai ales
boierilor celar mai devotati Domnului §i uneori chiar
membrilor din familia donmeasa.
Cuvântul de päredlab vine dela germ. burggraf, co-
mandant de cetate, care in ungure§te a devenit porcoläb,
de uncle a trecut la noi sub forma pärcälab.
Prin urmare la noi, in Muntenia acceptatiunea cuvän-
tului utircälab a fost aceia ca in Germania. Parcalabi
nu au devenit in Muntenia, cum au fost in Moldova, §efii
administrativi ai judetelor 1). Cu decadenla militarä din
sec. XVIII, pärcälabii au pierdut importanta lor 0 mai
pe urmä dispar ea totul.
1) In analele eälugärilor minoritl din anul 1370, reproduse in Asse,

mani, Calendaria ecclessine universne, Romae, 1755,[tom, V, V, I, pag. 61
sl in Farlatti, Illigricum sacrum, 1818, tom. VIII, pag. 242, se vorbeste
de un comes Dragmer (Machin, castellanas de Dombogcha, de sigur
eiilab al cetfitii Därnbovita, mal tärziu Bucurcgti. D-1 Hasdeu (Neagu-
Vac'? pag. 228. Vez( si Gr. Toci/escu, Revista Tinerimea Roma' ncl, I,
pag 6 9 crede cáacest Dragomir eii din familia Basarabilor.
In 1520 gäsirn un Taint Pftreilabul, despee care Domnul spune eä
era cinstil boier ii mai Maas din casa domniei mete (Arhiva Statului, con-
dica monastlrei Buzaului, II, fila 336 citat apud lonescu-Gion, !storks
Bucureplor, pag. 722) ; In 1567 gäsim un mare bolee Gherghina Par-
a/03u/ (Arhiva Siatultif, condica nionastirel Vieros, fila 58); intr'un do-
cument din 16 lunie 1602 gäsim pomenindu-se un Cfindea
(Arhiva statului, condica No. 1 a monastirei Vieros, fila 205-206), al
anti tatä Varjoghle slujerul se infrätise cu Stan Nästurel din Heilisti.
In fine, in cronica lui Constantin Ciipitanul, vedem cA, In lupta dintre
Vintilá Vociä si Alexandru VocIA, armata acestuia din urrnli el it coman-
duth intre aliii si de Ion Pfirctlabul (Magazinul istoric pentru Dacia, I,
gag. 214).
www.dacoromanica.ro
270 PAUL NEGULESCU
In anul 1739, Constantin Mavrocordat, Domnul Mun-

teniei, a destiintat institutiunea cäpitänatelor, cu un ca-
racter oarecum militar i a numit in tiecare judet cite
2 ispravnici 1). Ispravnicii eran administratori §i judecd-
tori2) in judet, ei adunau (Wile, etc. Cam dela aceastä
datä, g5sim §i in Moldova intrebuinldndu-se termenul
de ispravnic 4) in loc de acel de pdralab, cu exceptiuni
insh unele tinuturi pästrând pentru cdrmuitorii lor ve-
chile titulatiuni 4).
Alexadru Ipsilante, Domnul Munteniei, prin pravila sa
din 1785, infiinteazä cdte un judec5tor in fiecare judet
pentru a usurà sarcina ispravnicilor «care de multeori
tlind insärcinati cu alte pricini ale judetului, de multe-
ori se intâmplä a fi eiIi prin judetul lor dup5 porunca
Domniei mele». Prin aceast5 reformd nu se ridic5 insä
ispravnicilor dreptul de a judecà (§ 11, pentru judec5-
torii dela judete).
In Moldova, nu au existat asemenea judec5 tori : isprav-
nicii judecau toate procesele, tafar5 de revendic5ri de
mo§ii ; boierii insä se bucurau de privilegiuri de juris-
dictiune ; ei erau judecati de diva nul dornnesc.
Aceastä inegalitate, aceastà deosebire de procedurá
intre clase, care a existat in ambele Tad, o gäsim trecutä
Op. cit., peg. 36.

Vezi numeroase sentinte date de ispravniel in lorga; Sludii i do-
cumente, VI.
Inteun document din anal 1743 lanuarie 28, disim pe Constantin
Cantacuzino, ispraunicul Suceuei. (Documental epitropiei St. Spiridon,
mosia Sanauti. plic 1, documental 5, cornunicat de d-1 profesor I. Ta-
noviceanu); isprclunicia finutului Bacdului este mentionati inteun do-
cument din 24 August 1790 (Uriearul, XVII, pag. 283); Iordake Pruneu
este numit ispraunic al (inulului Liadittlai, (15 Deeembrie 1825, Uricarul
XVII, pag. 352); isprilvnicia de Vaslui (documental 22 Nile 18J5), Uri-
cartzl, XXI, 330.
AO /a Orbei gäsim serdari Vita la finale secolulni al XVIII-lea;
la Covurlui päreilabi: Manolaki Ventu:-a, tamale]) de Galati (9 Iunle
1766), Oricarul XXI, pag. 271 ; vornici la Boto,ani; (doc. din 20 Aug.
1790) Uricar XXII, pag. 370 si 373.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DR DREPT ADM1N1STRATIV 271
la Inceputul secolului XIX fn hrisovul lui Io'n Sturdza-

Vodä din 12 Aprilie 1827 art. 10. In proiectul de Consti-
tiune al Moldovei, redactat in anul 1822 de boerii fnain-
tati ai timpului, se prevedait (art, 28 si urm.) ca In fie-
care judet sä se inflinteze cate un judecätor, care aläturi
de ispravnic sa judece pricinile ea drept de apel la di-
vanul al II-lea si apoi la divanul I 0.
Prin art. 212 din Regulamentul organic al Valahiei se
aratä necesitatea de a se despärti puterea judecätoreascä
de cea executivä : «Despiirtirea puterilor ocarmuitoare si
judecätoreascä fiind cunoscutá ca este neapärat de tre-
buintä pentru buna oranduialä In pricini de judecatä si
pentru paza dreptätii particularilor, aceste 2 ramuri de
ocarmuire vor fi de acum inainte cu totul deosebite. In
conseeintä art. 213 Infiinteaz5 judecdtoriile de jadet cari
sd judece in prima instantá toate pricinile. Aceleas dis-
pozitiuni gäsim si In Regulamentul organic al Moldovei,
art. 208 si 280. Ispravnicii (ocarmuitorii) räman de adi
Inainte competenti sä judece numai pricinile administra-
tive si In ma terie penalä, pricinile de vini politienesti
(Reg. org. al Valahiei, cap. VII, anex. 4, art. 3).
Prin Regulamentul organic, ispravnicii sunt numiti
oceirmuilori, ceva mai tarziu administratori, lar prin
legea pentru consiliile judetene din 1864, ei sunt numiti
prefecti.
In vechiul nostru drept, judetul nu a avut personali-
tate moralá, el nu existà deck ca circumscriptiune teri-
torialá. Pentru prima oarä, s'a recunoscut personalita tea
judetului prin legea dela 2 Aprilie 1864. Este adevárat
cä prin aceastä lege nu se spune In mod expres cä judetul
este persoanä juridicä, dar aceasta reiese din art. 1, uncle
se aratä cg, in fiecare judet, se statorniceste cate un con-
siliu care reprezintä interesele locale, colective si econo-
mice ale judetului, din art. 47 si urm. unde se vorbeste
1) Vezi acest proiect de Constitutiune in Analele Academiei XX, seria

II, anul 1897-98, p. 113. Vezi si pag. 32 din lucraren noastrA.
www.dacoromanica.ro
272 PAUL NEGULESCU
de averea judetului, etc. Se recunoa§te deci judefului

posibilitatea de a aveä un patrimoniu propriu, ceiace
InsernneazA a-i recunoa§te personalitatea. Prin art. 1 din
legea dela 31 Maiu 1894, se aratä c judelul este persoand
Credem cá este folositor a arbtá numele judetelor

astfel cum existau spre finele secolului al XVIII-lea fin-
preunä Cu capitalele lor. In Valahia gäsim : Slam-RAmnic
(R.-Särat) Cu capitala Foc§anii (munteni), Buzeul cap.
Buzeu, Säcueni cu capitala Bucov, Prahova capitala
Ploe§ti, Dâmbovita cap. Tärgovi§te, Muscel cap. Câmpu-
lung, Arge§ cap. Pite§ti, Ialomila cap. Urziceni, Ilfov
cap. Bucure§ti, Vla§ca cap. Gäe§ti, Teleorman cap. Ru§ii-
de-Vede, Oltul cap. Slatina, Välcea cap. Ramnic, Gorj
cap. Targu-Jiu, Romanati cap. Caracal, Dolj cap. Craiova,
Mehedinti cap. Cerneti. Ora§ele Giurgiu §i Turnu-
Miigurele, Cu o mare portiune de teritoriu, se aflau
stäpanirea Turcilor. Partea româneasea din judetul Bräila
erà lipitä la judetul Rämnicul-Siirat
In 1847, judetul Siicuieni s'a desfiintal. §i teritoriul s'a
Impärtit intre judetele Prahova §i Buzäu. La 1837 capi-
tala judetului Teleorman s'a strärnutat la Turnu.
In Moldova gäsim urmätoarele judete : Cuvurlui (Ga-
lati), Fälciu a avut la Inceput drept capitalä
Falciu, mai tArziu capitala s'a transferal la Hui, unde
erei §i scaunul episcopal ; Ia§i (Ia§i), Dorohoi (Dorohoi),
Herta (Herta), Boto§ani (Boto§ani), Härläu (Härläu), Garb-
gatura (Dirgu-Frumos), Roman (Roman), Vaslui (Vaslui),
Tutova (Barlad), Tecuci (Tecuci), Putna (Foc§anii moldo-
veni), Bacäu (Bacäu), Neamtu (numit astfel dela cetatea
Nearntului aveä capitala Piatra), Suceava (aveä drept
capitalä, inainte de luarea Bucovinei de cäti e Austriaci,
1) Vezi descrierea jude!elor fitcuti in 1770 de deputaill munteni hare
cart i Mihai Cantacuzino dare conteIe Panin (Banul Mihai Cantacuzino,
Genealogic Cantocuzenilor, publicatà si adnotatä de N. Iorga, pag. 466
si urm ). Vezi Dionisie Fotino, Isloria Gener. a Daciei, II; Isloria
geografidi a tàrü romanefii, editatä de fratiI Tunuslt.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 27a
ora§ul Suceava, dupä aceastä data capitala a fost trans-

feratä la Fälticeni, numit la inceput targul oldäne§ti).
Nu mai enumaram judetele din Basarabia I).
In Muntenia, din cele mai vechi timpuri, constatara
existenta Olteniei, cu un Ban, sau guvernator, avänd
atributiuni destul de mari §i fiind cel mai inalt functionar
al Statului dupa Domn. Mai tärziu (1761), constatäm im_
pärtirea tärii romane§ti in tara de sus §i tara de jos
(vezi pag. 144).
Din cele mai vechi timpuri, Moldova era impártitä in
douä : Judetele dela Sud de Ia§i fäceau parte din Tara
de jos, celelalte forman Tara de sus.
105. Dela legea din 2 Aprilie 1864, judetul are un
indoit aspect : el continuä de a fi o circumscriptiune
administratiune necesara in organizarea generalä a Viril;
In acela§ timp insä judetul, duph aceastä lege, este un
stabiliment public, o persoanä morará de drept admi-
nistrativ.
Interesele generale ale Statului sunt reprezentate in
judet prin prefect ; in acela§ timp insä prefectul este,
aläturi de consiliu judetean, §i reprezentantul judetului-
stabiliment public §i executorul tuturor mäsurilor de
interes regional, decretate de organele deliberante ale
judetului.
Prin urmare, in persoana prefectului, existä o confu-
ziune de atributiuni : reprezentant al intereselor generale
§i in acela§ timp §i al intereselor regionale.
Vom vorbi deocamdatä numai de atributiunile pre-
fectului ca reprezentant al puterii centrale §i agent al
guvernului, rezervându-ne a vorbi sub un alt numär,
despre celelalte atributiuni ale sale.
In fiecare judet, administratiunea intereselor generale
ale Statului este incredintatä unui prefect. Prefectul se
nume§te §i se revoacd prin decret regal in urrna pro-
1) Pentru judefele din Moldova vezi Dim. Cantemir, Descrierea Mol-

dovei, cap. IV; Dionisie Fotino, op. cil., II, p. 332.
P. Neguleseu. Tratat de Drept Administrativ, ed. II. 18
www.dacoromanica.ro
274 PAUL NEGULESCU
punerei ministrului de Interne. Nici o conditiune de

capacitate nu este cerutä pentru numirea in aceastá
functiune ; este destul ca cineva sä fie roman, major §1
sä se bucure de drepturile civile §i politice. El stä sub
ordinile directe ale ministrului de Interne §i reprezintä
puterea executivä in toatä circurnscriptiunea supusä
administratiunii sale. In aceastá din urmä calitate el
executä toate ordinile, ce i se transmit de celelalte
departamente §i corespunde dir ect cu dänsele (Art. 8,
13, 14 din legea dela 1 Noembrie 1892, pentru organi-
zarea autoritätilor adm. exter. depend. de minist. de
Interne).
Duph legea din 1 Noembrie 1892, prefecturile sunt
Impärtite In 2 clase dupä importanta judetelor. Judetele
Ia§i, Dolj, Covurlui, Prahova, Ilfov, Bräila, Constanta
§i Mehedinti sunt de prima clasä. Titularii acestor pre-
fecturi au o diurnä mai mare deck la cele de clasa II-a,
leafa fijad aceia§ pentru ambele clase.
In calitate de administratori ai intereselor generale
ale Statului in judet, prefectii au douä feluri de atribu-
tiuni : a) au putere de deciziune proprie ; b) ei sunt
executori ai ordinelor primite dela puterea centralä.
In calitatc de reprezentant al guvernului, prefectul are
In o multirne de cazuri putere de deciziune proprie.
A§a, 1) el exercitä in multe cazan i tutela administra-
tivä (art. 51 din legea comunalä ruralä dela 1 Main 1904
Lui i se comunica' deliberatiunile consiliilor comunale
din ora§ele nere§edinte §i din comunele rurale, avand
dreptul de a le anula fie dupä cererea pártii interesate
sau a orcärui contribuabil, fie din oficiu (art. 48 din le-
gea pentru organ. com. rurale din 1 Main 1904).
el vegbeazä la mentinerea drepturilor Statului per-
soana moralá (art. 15 din legea de 1 Noembrie 1892) ;
el are un drept de supraveghere asupra tuturor
functionarilor administrativi din judet (art. 19, legea 1
Noembrie 1892);
Prefectul este comisar al guvernului pe laugh' con-
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADIENISTRAT1V 275
siliul judetean (art. 3 din legea pentru consiliile judetene)

el are dreptul a asista la deliberärile consiliului §i a face
propunerile ce va gäsi cu cale (art. 93 din legea pentru
consiliile judelene din 31 Maiu 1894), el poate dizolva
consiliul judetean In cazul preväzut de art. 76 din legea
pentru consiliile judetene, el poate prescurta de comun
acord cu consiliul judetean durata sesiunei ordinare
(art. 33) ;
5) Prefectul este Insärcinat cu politia generalà In co-
prinsul judetului. In aceastä calitate el Ingrije§te de
mentinerea ordinei §i sigurantei publice In judet. El
poate la caz de trebuintä sä cearä autoritätilor militare
interventiunea puterei armate la Intämpläri de rebeliune,
seditiune, atropamente tumultoase, Cu un cuvânt orde-
caleori ordinea publicä ar II amenintata. In acest caz,
el trebue sä raporteze imediat ministrului de Interne §i
sä Incuno§tiinteze §i pe §eful parchetului local. (Art. 17
din legea dela 1 Noembrie 1892 pentru organizarea autori-
tätilor administrative exterioare dependinte de Ministerul
de Interne).
Prefectul, flind §eful politiei administrative din Intreg
judetul, poate face regulamente politiene§ti, cari sunt
obligatorii pentru intregul judet, dupä ce au fost apro-
bate de ministrul de Interne §i publicate. Primarii din
comunele rurale, cari potrivit art. 79 din legea comu-
nalä din 1 Maiu 1904, sunt insärcinati §i cu politia
administrativä exercitä aceste atributiuni sub controlul
prefectului. Ordonantele date de primar In acest scop
pot fi suspendate sau revocate de prefect (art. 80 din
aceia§ lege). Dupä proiectul de lege pentru organizarea
comunelor i urale datorit d-lui V. Lascar, primarul nu
mai reprezinlà In comuna ruralä decat interesele locale,
ca agent al puterii centrale era notarul, care, dupä acest
proiect, era §eful politiei administrative §i judiciare in
comunä, (art. 32 din proiect). Aceste inovaOuni au fost
respinse de Senat. In comunele urbane, afarä de Bucu-
re§ti §i Ia§i, sei viciul politiei depinde de prefectul de ju-
www.dacoromanica.ro
276 PAUL NEGULESCU
det §i se indepline§te de prefectii de politie In Craiova

§i Galati, de politai In celelalte ora§e (art. 18 din legea
pentru organizarea politiei generale a Statului din 1
Aprilie 1903).
Atributiunile date prefectului prin legi speciale cum
de pildä : In materie de salubritate prin legea sanitarä
(art. 3 §i 60), mai ales când e vorba de epidemii (art.
162 §i urm. din legea sanitarä), epizotii (vezi legea de
politie sanitarä veterinarä din 28 Maiu 1882, art. 27 §i
urm., industrii insalubre (art. 140 §i urm. din legea sa-
nitarä, vezi §i regulamentul pentru industriile insalubre
din 24 Septembrie 1894), prin legea asupra politiei vä-
natului (din 2 Noembrie 1891 art. 3 §i urm., vezi §i re-
gulamentul din 28 lanuarie 1892), prin legea asupra alie-
natilor (din 15 Decembrie 1894, art. 14, 16 §i urm. Vezi
§i regulamentul din 13 Noembrie 1896) inträ In criderile
sale chiar numai In virtutea calitätii lor de §efi ai poli-
tiei adrninistrative din judet ;
Prefectul este §i alter al politiei judiciare (art. 15
c. pr. crim.).
Prefectul exercitä un drept de supraveghere asupra
tuturor persoanelor morale §i institutiunilor de bine-
t'acere din judet, lie d sunt a§ezäminte particulare, fie
cá depind de stat, judet san comunä (art. 18 din legea
dela 1 Noembrie 1892);
El inspecteazä dile nationale §i judelene din eir-
cumscriptiunea sa, pentru a se Incredintà de starea lor,
raportând de cele constatate Ministrului de lucräri pu-
blice (art. 21 din legea dela 1 Noembrie 1892) ;
Prin ordonanta prefectoralä datä In urma propu-
neriii consiliului comunal, el claseazä sau declaseazi
drumurile comunale §i stradele din comunele rurale (art.
11 din legea asupra drumurilor din 30 Martie 1868 com-
binat cu art. 109 din legea pentru consiliile judetene din
1894) ;
Prefectul are atribut uni importante In materie
militará : el prezideazä consiliul de revizuire al recrutárii
www.dacoromanica.ro
(art. 31 §i urm. din legea pentru recrutarea armatei);

Prefectul recomandä ministrului de interne, pentru
a fi numiti candidati, pentru posturile vacante depen-
dinte de prefectura.
Prefectul ordecateori va crede ea o cestiune, ce
se trateazä inaintea unui tribunal judecatoresc, este de
competinta administratiunii, va puteä cere trimiterea afa-
cerii autoritätii competente. Cu alte cuvinte, prefectul
are dreptul a ridica conflictul de atributiuni. In caz cand
instanta judecatoreasca respinge cererea prefectului, el
se poate adresa la Curtea de Casatie pentru a cere re-
gularea conflictului. (Legea pentrn impärtirea atribut.
consil. de Stat, 12 Iulie 1866, art. 4) ;
Prefectul este insárcinat cu formarea listelor trie-
nale de toate persoanele având aptitudinea de a fi jurati
(art. 266 pr. crim).
Prefectul convoacä adunarea alegatorilor camerilor
de comert in vederea alegerilor (art. 11 din legea asupra
camerilor de comert §i industrie dela 10 Maiu 1886),
el instaleazä de asemenea pe membrii ale§i (art. 13 din
aceea§ lege) ;
Prefectul are, in unele ocaziuni, atributiuni de
con tencios administrativ. A§a el judecä contestatiunile
ce s'ar puteä ivi cu ocaziunea confectionarii listelor
pentru persoanele apte de a fi jurati, pentru inscrieri
ilegale, omisiuni saa scuteli (art. 268 c. pr. Cr.). Apelul
In contra sentintei prefectului se va puteà face in termen
de 20 zile dela data sentintei catre tribunalul local.
In materie de rechizitiuni militare, prefectul in dará'
de atributiunile fixate prin art. 17 din legea dela 24
Aprilie 1877 asupra rechizitiunilor militare, de a repar-
tiza pe plä§i §i comune contingentul animalelor fixat pe
judet de Ministerul de Räsboiu, mai are §i dreptul de
a judecà ca instantä de apel reclatnatiunile fäcute in
contra estima tiunilor hotärite de comisiunea mixta, sfa-
bilitä prin art. 34 din sus zisa lege. Sentinta prefectului
este data' cu drept de recurs la Curtea de Apel (art. 38
www.dacoromanica.ro
278 PAUL NEGULESCU
din legea dela 24 Aprilie 1877 combinat cu art. 109 din

legea asupra consiliilor judetene dela 1894).
Dupä legea sanitarä (art. 140 §i urm.) §i regulamen tul
pentru industriile insalubre (din 24 Sept. 1894, art. 36
§i urm.), prefectul dá deciziuni asupra cererilor de a
se deschide stabilimente industriale. Deciziunile prefec-
tului sunt supuse apelului la Ministerul de Interne in
termen de 10 zile dela pronuntare (art. 39 din regula-
mentul pentru industriile insalubre).
In contra deliberatiunilor consiliilor comunale rurale,
pärtile interesate pot face apel la prefectul judetului,
care are dreptul de a anula deciziunile consiliului. Sen-
tinta in cazul acesta, se pronunlä cu drept de recurs la
Ministerul de Interne in termen de 15 zile dela pro-
nuntare 1) (art. 38 §i 49 din legea comunalä dela 1 Maiu
1904.
16) In calitate de reprezentant al guvernului, prefectul
ià parte §i presideazä toate solemnitätile publice §i °fi-
ciale, dará* de localitätile, unde sunt comandamente de
corpuri de armatá, unde presidentia apartine coman-
dantilor acestor corpuri (art. 31 din regul. dela 3 No-
embrie 1892).
Pe längä aceste atributiuni, unde prefectul are putere
de deciziune proprie, prefectul este §i agent al puterei
centrale. In aceastä calitate : 1) el ingrije§te de publi-
catiunea §i executarea legilor §i regulamentelor de admi
nistratie publica"; 2) el executä toate 'ordinile primite
dela Ministerul de interne sau dela celelalte departamente
ministeriale, (vezi art. 14 §1 16 din legea dela 1 Noem-
brie) ; 3) in calitate de intermediar futre administra tie
§i puterea centralä, el prime§te §i transmite guvernului
reclamaliunile administratilor, studiazä §i raporteazä gu-
vernului lipsurile ce constatä §I aratä mijloacele cutn ele
s'ar puta. indreapta.
1) Vom tratit mai pe larg atributiunile contencioase ale prefecillor in

artea a treia a acestei limad, destinata contenciosului administrativ.
www.dacoromanica.ro
Deosebirea intre aceste douä feluri de atributiuni ale

prefectului este ca in primul caz, atunci and prefectul
lucreaza ca reprezentant al guvernului, el are initiativä,
bine inteles insa el trebue sä deà socotealä ministrului
de actele pe care le Indepline§te. De cele mai multeori
actele sale sunt aprobate in mod prealabil de Ministru
§i conform principiului de ierarhie, Ministrul poate sä-§i
substitue autoritatea sa aceleia a prefectului.
Cand insä prefectul lucreaza ca agent al puterei cen-
trale, prefectul nu este decal executorul deciziunilor
ministrului.
Cu cat se intind atributiunile de deciziune proprie ale
prefectului, cu cat avem o släbire a centralizärei, nu avem
descentralizare propriu zisä, ci numai o deconcentrare,
adica o forma a tenuata a centralizarei 1).
In fiecare judet, avem cate un director de prefectura,
care este capul cancelariei prefecturii. El ingrije§te de
rezolvarea §i expedierea lucrarilor sub ordinele prefec-
tului. Toate lucrärile expediate de prefecturä sunt sem-
nate de prefect §i contraseinnate de .director. El inlocu-
ie§te pe prefect in lucrärile de cancelarie ordecateori
acesta lipse§te dela post, In acest caz corespondenta cu
diferitele autoritati se semneaza de director.
In timpul cat prefectul lipsege dela re§edintä sau din
judet, ininistrul de interne poate delega puterile prefec-
tului, in total sau in parte, directorului de prefectura.
Directorul de prefecturä fiind auxiliarul prefectului,
acesta il poate insarcina cu anchete, cercetäri, inspec-
tiuni §i alte misiuni administrative In judet, (vezi legea
din 1 Noembrie 1892, art. 26-28 §i regulamentul din 3
Noembrie 1892 pentru aplicarea acestei legi, art. 33-44)
Vezi couditiunile de admisibilitate in aceastä funcliune,
in legea din 1 Noembrie 1892, art. 48 §i urm.
In cancelaria prefecturei, in afara de director, se an'
un qef al biuroului prefecturii, care ajuta pe director in
1) Vezi pag. 129, No. 61.
www.dacoromanica.ro
280 PAUL NEGULESCU
redactarea corespondentei §i expediarea lucrärilor catre

diferitele autoritäti, apoi un registrator, un arhivar §i
mai multi copi§ti.
Administratiunea intereselor generale a plä§ei este In-
credintatä sub-prefectulni, numit inspector 'comunal prin
legea din 1 Maiu 1904 pentru organ. comun. rurale, art.
186 §i urm. El este insärcinat in tot cuprinsul plhei
sale §i sub autoritatea §i controlul direct al prefectului
de judet, cu politia adrninistrativä §i preventiva, Cu pri-
vigherea §i mentinerea ordinei §i sigurantei publice §i, In
genere, cu toate atributiunile administrative de interes ge-
neral. Inspectorul comunal este §i ofiter de politie, in
aceastä calitate el este un axiliar al ministerului pu-
b I ic , dupa ordinele cäruia lucreaza §i cäruia ti raporteaza
despre orce crimä sau delict va fi descoperit in plasä.
Conform Regulatn. Organic §i art. 140 §i 141 c. pr. crim
sub-prefectii erau competenti a judecà contraventiunile
politiene§ti comise in coprinderea pla§ei (art. 141 al. 2) ;
dupä legea din 25 Aprilie 1867, sub-prefectii erau com-
peten' de a judech chiar pricini civile de competenta
judecatorului de ocol sau de plasä, §i aceasta pentrucä
din lipsa de fonduri nu s'au putut infiintà judecatoriile
de pace create prin legea pentru organizarea judecato-
reasca din 4 Iulie 1865. Aceste atributiuni ale sub-pre-
prefectului au fost desffintate prin legea judecAtoriilor
comunale §1 de ocoale din 9 Martie 1879.
Inspectorul comunal executä toate ordinele §i instruc-
liunile ce prime§te dela prefect pentru aplicarea legilor §i
executarea masurilor de administratiune generela ; el su-
pravegheazä administratiunea comunelor din comuna sa;
face inspectiuni, In acest scop, in fiecare luna, la toate
comunele din coprinderea plä§ei §i raporteazä prefectului
rezultatul constatärilor sale.
Ace§ti functionari se bucurä de stabilitate (art. 215
din legea dela 1 Maiu 1904).
106. Prefectul de judet este §eful politiei administra-
tive in tot coprinsul judetului : atat In comunele rurale
www.dacoromanica.ro
cat si in orasele de reseclintä. Numai in orasele Iasi si

Bucuresti servicial polipei functioneazä independent de
prefectura judetului si formeazä prefecturi speciale sub
conducerea prefecfilor de polifie.
lncä din secolul al XVII-lea, functiunile politienesti in
orasul Bucuresti au fost incredintate unui inalt demnitar
numit aga O, el era insärcinat cu privigherea si menti-
nerea ordinei, in capitalä el hotärà pretul obiectelor de
indestulare, supraveghea ca másurile sä fie drepte, aveä
sub comanda sa pe respantiasii sau strejarii (sergentii de
oras). Aga ayeà si dreptul de a judecà unele din pricini.
Nu trebuesc confundate atributiunile agei Cu acele ale
unui alt mare dregätor: marele vornic de polifie, care a
existat panä sub domnia lui Alexanciru Cuza, si care era
insärcinat cu strangerea därilor dela sträinii din Bucu-
resti si ca supravegherea lor 2).
In Mold ova gásim de asemenea un aga ca sef al po-
litiei din Iasi.
Prin Regulamentul Organic se mentine institutiunea
agiei.
Orasul din punctul de vedere al politiei administrative
el-A impärtit in 5 p1c4i, fiecare plasä in 3 popoare. In
fiecare plasä se aflä cate un comisar, iar la fiecare popor
un ipistat, (Regulamentul pentru starea sänätätii, infru-
musetarea si paza bunei orândueli in politia Bucurestilor
din 1830.
Dupä Regularnentul Organic, aga incepe sä poarte mai
mult titlul de fef al polifiei orasului Bucuresti. In 1859,
el prirneste titlul de prefect de politie. Inainte de anul
1850 s'au desflintat subdiviziunile numite popoare, iar
Bucurestiul s'a impärtit in 5 comisii numite : comisia
de rosu, de galben, de verde, de negru si de albastru,
Dupli Dionisie Fotino, Istoria generan'. a Decid, II, p. 284, nnmele
de agi a fost introdus In anul 1620 de domnul Radu Mihnea. Pila se-
colul XVIII aga erà considerat ea boer velit (atila boer de clasa I-a).
Functlunea aceasta dateazi numai dela finele secoluluI XVIII-lea.
Vezi Dionisie Fotino, op. cit., II, p. 281.
www.dacoromanica.ro
282 PAUL NEGULESCU
fiecare avand ca §ef un comisar, fiecare comisie co-

prindea mai multe despeirfiri.
Prin legea din 31 Martie 1882, teritoriul Capitalei a
fost impärtit in mai multe seclii polifienegi, avdnd fiecare
un §ef numit comisar de polifie, desfiintandu-se comisiile
de mai inainte §i stabilindu-se in fiecare culoare cate un
inspector politienesc.
Prin legea bugetarä din 1900, §efii de politie din Craiova
§i Galati au primit titlul de prefecti de politie, ei nu au
incetat lush prin aceasta de a fi subordonati prefectului
de judet (art. 18 din legea dela 1 Aprilie 1903)
Legea asupra organizärii politiei generale a Statului
din 1 Aprilie 1903, stabile§te, prin art. 15 §i urm., atri-
butiunile prefectilor de politie din Bucure§ti §i Ia§i. Sub-
diviziunile politiene§ti din aceste ora§e poart5 numele
de circumscripfiuni, de ordinar avand o raza cu mult
mai mare cleat sectiile de mai inainte.
Aceast5 lege a suferit cäteva modificAri prin legea din
Iunie 1905.
107. Am väzut 6 judetul poate fi considerat sub
un indoit aspect : el este §i o subdiviziune administrativä,
dar in acela§ timp este §i o circumscriptiune autonom5,
adic5 un stabiliment public.
Am arätat deja organizarea administrativä a jude-
tului subdiviziune administrativä, sub acest numár,
vom studia judetul sub celalt aspect, adic5 acela de
stabiliment public.
Pand la legea din 2 Aprilie 1864, judetul nu era decdt
o circumscriptiune teritoria15, o subdiviziune adiministra-
tivä. Prin aceastä lege descentralizatoare se creiazä per-
sonalita tea judetului, recunoscandu-i-se posibilita tea de
a avea un patrimoniu propriu §i credndu-se un nou organ
administrativ consilial judefean, care s5 reprezinte inte-
resele locale, mai ales cele economice, ale judetului
(art. 47 §i urm. din legea dela 1864). Prin legea din 31
Main 1894 (art. 1) se spune pentru prima oarä in mod
expres cä judetul este o persoanä juridicä.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMINTSTRATIV 283
Judetul nu este o persoaná morald ca orcare alta, el

nu are numai posibilitatea de a aveà un patrimoniu, el
este un stabiliment public, adicá o persoanä moral ä de
drept administrativ; In aceasta calitate, el are §i putere
publica, care se analizeazä in dreptul de a stabili
impozite, de a aveà dreptul de politie, dreptul de a
ex propria, etc.
Organele, cari exercita atributiunile acordate judetului,
sunt de dotia categorii : organe deliberante 0 organe
executive.
Potrivit legii din 2 Aprilie 1864 se recunoa§te pentru
judet 2 organe deliberante : consiliul judetean §i comi-
tetul permanent. Pentru alegerea consilierilor judeteni,
alegatorii tuturor colegilor electorale din coprinsul unei
pla§i, intrunindu-se cu totii la re§edinta pla§ii, procedan
la alegere. Fiecare plash avea dreptul sa aleagä cate
doi consilieri (art. 2 0 11).
Legea din 2 Aprilie 1864 prevedea (art. 3) cá consiliul
judetean, dupa constituire, 10 alege pre§edintele. Prin-
tr'un decret-lege din 5 Septembrie 1864, aceastii dispo-
zitie a fost modificata in sensul ca pre§edintele sii fie
numit de guvern dintre cei 3 consilieri cari au obtinut
cele mai multe voturi.
Comitetul permanent, compus din 3 membrii 0 ales
de consiliul judetean din salmi &au, era prezidat de pre-
fectul judetului (art. 85), care avea chiar vot preponde-
rant in caz de paritate.
Aceasta lege a fost modifica 15 prin legea din 31 Martie
1872. Potrivit acelei legi consiliul judetean se alcatuia
din 12 membrii, ale§i cate 3 din ilecare din colegiile
electorale pentru adunare (dupa constitutia din 1866
erau 4 colegiuri pentru camera'); prefectul nu mai era
pre§edintele comitetului permanent, acesta era numit de
Domn dintre cei trei membri, dupä prezentarea minis-
trului de interne (art. 83), prefectul continua insä ca §i
mai inainte sä fie executorul deciziunilor consiliului §i
comitetului (art. 103); el rámane comisar al guvernului
www.dacoromanica.ro
284 PAUL NEGULESCU
atAt pe längä consiliu cdt e pe Mngd comitet. Ca *i mai

inainte ordonantärile plätilor pentru judet trebuiau sä
fie fäcute de comitetul permanent (art. 93).
Legea din 1 Martie 1883, (vezi §i legea din 9 Aprilie
1886), restränge atributiunile prefectului, el nu mai rä-
mane decAt comisar al guvernului pe längä consiliu §i
comitet. Comitetul permanent se compune ca §i mai
inainte din 3 membrii ale§i de consiliu din salmi säti.,
prezidentul comitetului este desemnat tot din consiliu
(art. 4).
Pre§edintele comitetului, dupti aceastä lege. erà exe-
cutoriul deciziunilor consiliului judetean §i ale comite-
tului. Prefectul erà chemat numai sti deä concursul säu
pre§edintelui, când acesta l'ar fi cerut. Potrivit legii din
1886, consiliul judetean se compuneä din 24 de membrii,
ale§i câte 8 de fiecare din cele 3 colegii pentru camerh
(in urma reviznirii constitutiunii din 1874, se desfiintase
colegiul al IV-lea).
Prin legea din 31 Maiu 1894 s'a suprimat comitetul
permanent, cAteva din atributiunile sale, limitativ enu-
märate de art. 87, s'au incredintat unui nou organ ad-
nainistra tiv, delegatiunea judeleand, co mpusä din 3 membri
§i 3 supleanti ale§i din sinul säu de consiliul judelean
(art. 81 §i urm.), toate celelalte atributiuni ale comite-
tului desfiintat au trecut prefectului, care devine iarä§i
executorul tuturor incheierilor consiliului judetean §i
ale delegatiunii judetene (art. 94, 98, 100 §i 109). Prin
urmare, potrivit acestei din urrnti legi, care ne carmue§te
astäzi, avem In judet douä organe deliberante : con-
siliul judetean §i delegatiunea judeteanä §i un organ exe-
cutiv, prefectul judetului.
Constatäm prin urmare In alatuirea organelor admi-
nistrative ale judetului-stabiliment public o fiuctuatiune
continuä, când o Inclinare spre descentralizare, când o
pornire spre centralizare. 0 propunere de lege pentru
organizarea comunelor §i judetelor, prezentatä adunärii
deputatilor In 1871, coprinde ceä mai mai mare deseen-
www.dacoromanica.ro
tralizare judeteanä, care a fost propusä la noi, ea nu

a räusit insa si fie transformatä in lege. In 1899 s'a votat
de Senat un proiect de lege pentru reinfiintarea comi-
tetului permanent, proiectul nu a fost !ma prezintat si
adunärii deputatilor.
108. Conform legii din 31 Maiu 1894, consiliul ju-
detean se compune din 18 membrii, alesi cate 6 de fie-
care din colegiile electorale pentru camerä. Comisar al
guvernului pe langa consiliu este prefectul judelului.
Convocarea colegilor electorale pentru a procede la
alegerea membrilor ai consiliuui se face prin decret re-
gal, publicat prin Monitoral Oficial, cel putin cu 3
saptämtini inainte de zilele fixate pentru alegere si
cel mult in douä luni dela ivirea vacantei. Toate for-
malitätile, operatiunile electorale precum st mäsurile ne-
cesare pentru a asigura mentinerea linistei si bunei or-
dine in timpul votärii sunt cuprinse in legea asupra pro-
cedurii electorale din 1903, prin care se abrogä dispo-
zitiunile coprinse In art. 8. 11-15, 17-23 inclusiv din
legea pentru consiliile judetene.
Alegerea consilierilor se face prin buletine uninominale
(art. 79 legea pentru consiliul judetean). Membrii consi-
liului judetean se aleg pe timp de 4 ani. Pana in arm!
1905, alegerile pentru aceste consilii erau generale pen-
tru intreaga tara. A§A !neat dacä, in interval, un consi-
liu era dizolvat si se fäceau noui alegeri, consiliul nou
ales nu ramânea in functiune decal timpul ramas pdiiii
la complectarea perioadei de 4 ani. Acesta era o gresalá
a legiuitorului, care avea de efect eh (IA acestor alegeri
un caracter politic, intrucat colegiile electorale pentru
Camera din intreaga Ora erau chemate deodatä sä aleaga
noui consilieri judeteni. Legiuitorul din 1905 a inläturat
aceste manifestatiuni Cu caracter politic, stabilind ca nu
se mai fac alegeri si fiecare consiliu va rämane in exer-
citiu 4 ani socotiti din ziva alegerii (art. 8 legea pentru
consiliile jiudetene).
Consiliul judetean decide definitiv despre validita tea
www.dacoromanica.ro
286 PAUL NEGULESCU
operatiunilor colegilor electorali, tot el judecit i contes-

tatiunile ce s'ar ivi ca aceastä ocazie (art. 22 si 23 din
legea pentru consiliile judetene).
Nimeni nu poate refuzA functiunea de membru in con-
siliul judetean, In cazul and ar fi ales, nici nu poate
demision4 inainte de expirarea mandatului säu, decät
pentru motivele arätate in art. 26 din legea pentru con-
siliile judetene aceasta sub pedcapsa unei amende
dela 150-500 lei In folosul judelului.
Pentru a puteà fi ales membru inteun consiliu jude-
lean, trebue ca cinevA sä fie roman din nastere sau na-
turalizat, sä se bucure de drepturile civile si politice,
sä aibä cel putin 25 ani sä aibä domiciliul
in ;Jude', fäcând o declaratie lu acest sens cel putin ca
6 luni inaintea alegerii 2). Aceste conditiuni sunt nece-
sari insä nu suficiente, legea aratä o mullime de cazuri
de ineligibilitate, precum si catevA cazuri de incompa-
tibilitate.
Nu pot f consilieri judeteni :
Toti militarii In activitate de serviciu, toti functio-
narii Statului judetului sau comunelor sau al vreunuia
din stabilimentele publice, afarii de profesorii univer-
sitari
Preotii i monahii
Arendasii sau locatarii proprietätilor i judetului
contraccii de diferite furnituri sau intreprinderi ale ju-
detului
Consilierii, ce vor fi luat parte la sedinte nelegale
ale consiliului judetean si pe care tribunalele ii vor fi
declarat neeligibili pe un timp anumit. in adeviir, legea
Legile anterioare cereau várstil de 30 ani pentru a puteA fi ales

consilier judetean.
Pentru ca o persoani pnati alege domiciliul politic Inteun
judet trebue conform art. 27 din legea dela 31 Maiu 1894, si poseadi
acolo o proprietate imobiiiarä urbani sau ruralii (art. 27 din legca pen-
tru consiliile judetene). Legile anterioare nu cereau aceastA conditie
de avere.
www.dacoromanica.ro
judeteanä opre§te orce intrunire a consiiiilor judetene in

afarä de sesiunile ordinare §i sesiunile extraordinare,
convocate prin decret regal ; infractiunea la aceastä dis-
pozitiune este pedepsitä cu inchisoare (1 lunä pänä la
2 ani) §i ca pedeapsä complimentarä cu declararea de
ineligibil pentru consiliul judetean tiny de 4 ani ce!
mult (art. 75 din lege pentru consiliul judetean din 31
Maiu 1894).
lncompatibilitatea deferä de ineligibilitate prin aceä
cä nu Impedicä ca cineva si fie ales in mod regulat,
dar odatä ales trebue sä opteze Intre mandatul ce i se
Incredinteazä §i intre functiunea ce aveà mai Inainte.
A§A de pild5, existä incompatibilitate intre functiuuea de
consilier judetean §i aceia de consilier comunal sau de
consilier judetean intr'un alt judet (art. 28 ult. alin.).
Dupi verificarea titlurilor, membrii consiliului jude-
lean, In calitate de funclionari administrativi (dei ono-
rifici) depun jurämänt de credintä Regelui §i supunere
Constitutiei. Nici un membru nu poate ILIA parte la §e-
dintä Inainte de a depune jurämänt, i acela care refuzA
de a-1 prestà se considerä ca demisionat.
Consiliul imediat ce se constitue, ti alege biroul, un
prwdinte, 2 vice-pre§edinti §i 2 secretan.
Consiliul judetean se intrune§te in sesiune ordinarä la
15 Octombrie al fiedrui an la re§edinta judetului ; du-
rata acestei sesiuni este de 20 zile.
Afarä de aceasta, consiliul mai poate fl convocat, prin
decret regal, §i In sesiune extraordinarä. Prefectul poate
suspendà, prescurtà sau prelungi sesiunea consiliului
judetean in cazurile §i cu formele preväzule de art. 33
.5i 35 din legea pentru consiliile judetene. Consiliul jade-
lean este cbemat sä se pronunte asupra tuturor intere-
selor exclusiv locale ale judetului ; el voteazd in fiecare
an, in sesiune ordinal* budgetul judetului (art. 51) ; el
este chemat a se rosti §i asupra tuturor obiectelor ce i
se deferä de cätre corpurile legiuitoare sau de cätre gu-
vern (art. 50); din sänul säu se aleg 3 rnembri §i 3 su-
www.dacoromanica.ro
288 PAUL NEGULESCU
pleanti pentru a alcatui delegatiunea judeteanä (vezi

No. 110).
Pe längd consiliul judetean i delegatiunea judeteanä
functioneazd un secretar, numit prin decret regal dupd
recomandarea ministrului de interne (art. 6).
Consiliul judetean desemneazä din sal-tul säu 2 consi-
lieri, care sä ià parte ca membri ai consiliului de igiend
si de salubrita te publica a judetului (art. 5 si 6 din regu-
lamentul pentru consiliile de igienä si de salubritate pu-
blica din "/ Octombrie 1893, art. 59 din legea sanitark
art. 68 din legea pentru consiliile judetene) ; un consi-
lier care sä ià parte cu comisiunea de statistich jude-
teanä, un altul pentru a luh parte cu comisiunea pentru
fixarea tarifelor de rechizitiuni militare (vezi art. 34 din
legea dela 24 Aprilie 1877 asura rechizitiunilor militare
si art. 68 din legea pentru consiliile judetene), un altul
lii consiliul de revizie al recrutärii arma tei (art. 31 din
legea pentru recrutarea armatei si art. 68 din legea pen-
tru consiliile judetene), un altul pentru a l'A parte in
comisiunea de recensamdnt general, potrivit legii pentru
constatarea i perceperea contributiunilor directe din 10
Martie 1882 (art. 5 si 6). Presedintele, sau, in locul säu
unul din vice-presedintii consiliului judetean, ih parte
ca membru in comisiunea de apel (art. 11 din legea
pentru constatarea i perceperea contributiunilor directe).
109. -- Prefectul este capul administratiunei judetene ;
el dirige toate lucrarile acestei administratiuni, expediazä
executd toate hotärtrile consiliului judelean sau ale
delegatiunei judetene.
In intervalul sesiunilor, prefectul pregäteste elementele
lämuririle trebuitoare pentru toate cestiunile ce ur-
meaza a se supune consiliului la viitoarea sesiune ; el
apara inaintea justitiei procesele indreptate in contra ju-
detului (vezi diverse distinctiuni in art. 91 alin. 3 si 4);
cand insd judetul se allá in proces cu Statul, prefectui
din cauza situatiunei sale de reprezentant al judetului
al Statului nu mai poate stà in instantä i atunci inte-
www.dacoromanica.ro
resele judetului sunt reprezentate printeun membru al

delegatiunei judetene.
In intervalul sesiunilor consiliului judetean, §i In caz
de urgentä..absolutä, adicä pentru cazuri, ce nu suferä in-
târziere, prefectul se poate pronuntà §i asupra cestiunilot,
ce sunt special rezervate cosiliului, in afarä de budgetul
judetului (art. 92), Insä numai in urma avizului conform
al delegatiunei judetene §i cu indatorirea de a aduce cazul
la cuno§tinta consiliului la ceä dintaiu intrunire.
In calitate de executor al decisiunilor consiliului ju-
detean, prefectul ordonanteazä plätile ce trebuesc fäcute
de judet §i aceasta in limitele budgetului (art. 98).
Prefectul are dreptul sä facä recurs in contra incheie-
rilor consiliului judetean, care ar vätämà interesele ju-
detului. Recursul este judecat de consiliul de mini§trii,
el trebue fäcut in termen de 10 zile dela emiterea vo-
tului, dacä prefectul a luat parte la §edinta consiliului,
sau 10 zile dela comunicare, dacä prefectul nu a asistat
(art. 95).
Prefectul alcatue§te proiectul de budget al judetului pe
anul urmätor, pe care 11 supune consiliului judetean In
sesiunea ordinarä.
Tot in aceà sesiune el dä socotealä consiliului judetean
de veniturile §i cheltuelile exercitiului precedent (art. 100).
Aceste socoteli (semile de venituri §i cheltueli) dupä
ce se cerceteazä de consiliu, se inainteazä Curtei de com-
pturi prin ministerul de Interne.
Prefectul, care, färd motive temeinice apreciate In ul-
tima instantä de ministerul de Interne, nu ar depune
aceste socoteli la deschiderea sesiunei ordinare a consi-
liului, va fi destituit.
Prefectul este comisar al guvernului pe langä consiliul
judetean (art. 3). In aceastä calitate el deschide §i In-
chide toate sesiunile consiliului, in numele Regelui
(art. 32), lipsa prefectului insä nu 1mpedicä consiliul de
a se constitui §i de a-§i urmA lucrärile. Tot In aceastä
calitate, prefectul are dreptul de a asistà la toate de-
P. Neguleseu. Tratat de Drept Adminietrativ, ed. II. 19
www.dacoromanica.ro
290 PAUL NIIGULESCU
liberärile consiliului judetean §i de a face propuneri

(art. 93).
Prin art. 109 din legea dela 31 Maiu 1894, toate atri-
butiunile, acordate prin legi anterioare comitetelor per-
manente, tree asupra prefectilor, in urma desfiintarei
acestor comitete, cu rezerva dispozitiunilor coprinse in
art. 87 din acea lege.
110. Legea din 31 Maiu 1894, desffintand comitetul
permanent, a cautat sa-i imparta atributiunile : o parte
din ele §i anume cele preväzute in art. 87 din legea ac-
tual ä pentru consiliele judetene au fost incredintate unui
non organ administrativ, delegafiunea judeleardi, toate
celelalte atributiuni au fost date prefectului, (vezi art.
94, 98, 100 §i 109).
Potrivit art. 81, delegatiunea judeteana se compune din
3 membri §i 3 supleanti ale§i de consiliul judelean din
sanul su (art. 4); ea este prezidata de cel mai in varstä
dintre membrii (art. 86); delegatiunea se Intrune§te or-
decateori prefectul o va convoca; membrii sunt ale§i pe
termen de 1 an (art. 84).
Potrivit art. 87, sunt supuse exclusivei deliberäri §i
deciziuni a delegatiunei judetene: a) verificarea §i va-
lidarea alegerilor de consilieri la comunele rurale §i ur-
bane nere§edinte de judet, precum §i judecarea contes-
tatiunilor la operatiunile acestor alegeri.
In comunele urbane re§edinte de judet, consiliul co-
munal 1§i verifica singar alegerea (art. 57 din legea de
la 15 Iunie 1886);
b) aprobarea budgetelor §i compturilor comunelor ru-
rale §i a celor urbane nere§edinte de judet.
Prin urmare 'potrivit ,acestui articoi, delegatiunea ju-
deleanä exercitä contenciosul in materie de alegeri pentru
comunele rurale §i urbane nere§edinte de judet, §i tot
fata de aceste comune exercitä tutela administrativa pen-
tru actele anume specificate.
Potrivit legii din 1 Maja 1904, ea exercitä in name-
roase cazuri tutela administrativa asupra actelor fäclite
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMINISTRATiV 291
de consiliul comunal in comunele rurale (art. 52) ; ea

exercitä §i atributiuni contencioase in cazurile preväzute
de art. 65 din aceia§ lege, putând anulà actele consiliului
dupá cererea sfatului sätesc.
In afarä de aceste atributiuni, delegatiunea judeteaná
este chematä sa lumineze pe prefect asupra orcärei che-
stiuni privitoare la interesele judetului or de cateori
acesta i-ar cere avizul.
111. Actele consiliului judetean pot fi impärtite In
douä categorii :
a) Consiliul se proanntä asupra tuturor cestiunilor de
interes judetean (art. 50), astfel, el stabile§te budgetul
cheltuelilor pentru anul urmätor, precum §i mijloacele
pentru a le acoperi (art. 51) ; el statuiazä asupra con-
structiunii drumurilor §i podurilor judetene, a §coalelor,
precum §i asupra orcäror alte lucrdri ar aveä de fäcut
Cu cheltueala judetului (art. 61); el autorizä Imprumutu-
rile ce ar fi de neapäratä nevoe a se contractà pe comptul
judetului, insträinärile §1 schimbärile averii, ce ar posedà
judeful, precum §i transactiunile atingä'toare de aceastä
avere (art. 59); el poate face regulamente pentru admi-
nistrarea intereselor speciale ale judetului (art. 69) ; el
poate votà contributiuni in profitul judetului (zecimi ju-
detene), lusa numai In marginile legii din 3 Aprilie
1884; el se pronuntä asupra cererilor privitoare la inflin-
tarea, destlintarea sau schimbarea zilelor de targ In ju-
del, el holiírä§te lefile functionarilor plätiti de judet
(art. 59), etc., etc.
b] Consiliul judetean, in unele lmprejuräri, joacä rol
de organ consultativ al puterii centrale. A§A de pildä,
pentru clasificarea drumurilor judetene este nevoe de o
lege ; In prealabil insä se cere avizul consiliului jude-
lean respectiv, care se supune parlamentului (art. 64) ;
consiliul este chemat sfi-§i dea avizul asupra schimbä-
rilor ce s'ar propune, in ce prive§te hotarele actualelor
judete, plä§i sau comune, precum §i in ce prive§te strá-
www.dacoromanica.ro
292 PAUL NEGULESCU
mutarea re§edintelor subprefecturilor (art. 67). Vezi §i

art. 70.
Nu ne vom ocupà In tnod special deck de atributiu-
nile din prima categorie, celelalte, adicä acelea uncle
consiliul joacä rol de organ consultativ, despre cele din
a doua categorie, neprezentând deck o mica importantä,
vom vorbl numai in treacät. Actele consiliului In acest
din urmä caz sunt simple avizuri, care nu leagä puterea
centralä 1).
Consiliul judetean, in calitate de reprezentant al inte-
relor judetului (art. 1), poate sä facä §i acte de gestiune
§i acte de autoritate.
Din punctul de vedere al fortii lor executorii, aceste
acte se pot Impar' In douä categorii
a) deliberatiuni executorii prin ele in§i-le
deliberatiuni supuse tutelei administrative, adicä
[-.;)
care nu devin executorii decât In urma aprobärii datä

de o autoritate superioarä, anume indicatä prin lege.
a) deliberafiunile execulorii prin ele ln0-le.
Potrivit legii din 1864, consiliul judetean nu puteit face
nici un act, care sä fie executoriu, toate a veau nevoe de
aprobarea unei autoritäti tutelare. Art. 70 din aceà lege
preveded Inteadevär cd aprobarea Domnuiui este nece-
sarä pentru anume acte ; pentru unele acte de o osebitä
importantá se cerea o lege, iar pentru cele de o impor-
tantit tnai micä aprobarea prefectului erà saficientä. Le-
gea din 1864 erà foarte putin descentralizatoare din acest
punct de vedere. Am väzut, când am vorbit despre tu-
tela administrativä, ca ea nu se presupune, ea.nu este de
drept comun. Stabilimentul public este liber in principia
sl facd acte, care sunt executorii, numai pentru actele
de o importantd mai mare, este necesar ca autoritatea
superioarä sii examineze dacä actul fäcut de stabilimentul
public este folositor pentru localitate §i dacä nu jicne§te
intruckvä interesele generale.
1) Vezi pag. 103
www.dacoromanica.ro
Caläuziti de aceste principii, legiuitorii din 1883 au re-

cunoscut prin art. 71, a judetul, prin organele sale le-
gale, poate face acte executorii prin ele In§i-le, numai
actele de o importanta rnai naare sunt supuse aprobärii
Regelui, iar cele eari angajeazä prea mult averea jude-
lului sunt supuse aprobarii Corpurilor Legiuitoare. Potrivit
acestei legi, consiliul judetean puteà singur face impru-
muturi care sä nu treaca peste suma de 10.000 lei, puteà
singur ordona facere de constructiuni de drumuri, po-
duri, canaluri, edificii §i allele, cand valoarea acestor
lucräri nu ar trece peste suma de 20.000 lei ; putea face
cumpäräri, schimburi, Instrainari §i transactiuni privi-
toare la averi mobiliare, a caror valoare ar fi fost mai
mica decat o zecime din venitul anual al judetulni. De
asemenea consiliul judetean era competent sä faca singur
toate actele relative la gestiunea patrimoniului judetului
pentru care legea nu preväzuse necesitatea unei apro-
bäri din partea uuei autoritäti superioare.
Legea din 31 Maiu 1891 (art. 71) urmeaza acelq prin-
cipiu, recunoa§te adica consiliului judetean posibilita tea
de a face acte executorii. Dupa aceasta lege, consiliul ju-
detean poate singur face : cumparäri, schimburi, instrai-
ntiri, transactii, hotärnicii, e§ire din indiviziune, sä aren-
deze, sä facä constructiuni de drumuri, poduri, canaluri,
constructiuni, dacä flask' valoarea stabilitä prin aceste acte
nu ar dep41 suma de 20.000 lei. Conform noui legi, ju-
detul nu mai poate insä face imprumuturi (alin. 7. din
art. 71), fie ele de valoare cât dp mica, färä aprobarea
Regelui, dacä imprumutul este mai mic de 100.000 lei,
pen tru imprumuturile mai mari este necesarä aprobarea
Corpurilor Legiuitoare.
Toate aceste acte ce am enumerat §i pe care consiliul
judetean poate sä le faca singur, fall sa fie nevoe pen-
tru a deveni executoare, de o prealabilä autorizare din
partea autoritätii superioare, sunt acte de gestiunc. Con-
siliul judelean poate face singur §i unele acte de auto-
ritate, a§à de pildä, potrivit art. 1, 2 §i. 11 din legea de
www.dacoromanica.ro
294 PAUL NEGULESCU
expropriatiune pentru cauzä de utilitate publica (20 Oct.

1864), declararea de utilitate publica' se face de consiliul
judetean in cazul cand exproprierea este in interesul ju-
detului, conform art. 66 din legea pentru consiliile ju-
delene (1894), consiliul judetean se pronunta asupra ce-
rerilor privitoare la inflintarea, desfiintarea sau schim-
barea zilelor de targ in judet, vezi §i art. 65 din aceia
lege.
deliberaliuni supuse tutelei administrative.
Am vazut, in ce prive§te actele de gestiune, a con-
siliul judetean poate luà incheieri, cari devin imediat lu
cratoare. Legea Insa stabile§te ca, dacä valoarea lucrd-
rilo.r sou a contractului pe cari ar vol consiliul sa le
sävär§eascä, trece peste suma de 20.000 lei, este nece-
sara aprobarea Regelui, data printr'un decret. Numai im-
prumuturile chirografare sau ipotecare nu pot fi con-
tractate de consiliu singar, chiar pentru o valoare cat
de mica. Aprobarea autoritatii superioare este totdeauna
necesarä pentru un asemenea contract. Dacä imprumutul
este mai mic de 100.000 lei, aprobarea Regelui este su-
ficientä, dad este mai mare, legea cere aprobarea Cor-
purilor Legiuitoare, care se da printr'o lege (art. 71 alin.
ultim). De asemenea se cere totdeauna aprobarea Regelui
pentru crearea de stabilimente publice in folosul jude-
tului, vezi §i alin. 8 din art. 71, precum §i pentru pri-
rnirea darurilor §i legatelor fácute judetului §i in genere
a§ezäminlelor publice dependinte de judet.
Cat prive§te actele de autoritate, am vazut eh' sunt
foarte putine acele care sh nu fie supuse tutelei admini-
strative. Tutela asupra acestor acte o exercitä numai Re-
gele. AO de pildä regulamentele fäcute de consiliu pentru
administrarea intereselor speciale ale judetului (art. 69),
trebuesc aprobate de Rege §i publicate In Monitorul Ofi-
cial pentru a devenit obligatorii (art. 71 alin. 10 §i art.
89 §i. 90); consiliul judetean poate votà §i inscrie in bud-
getul sau zechni judetene asupra contributiunilor directe
catre Stat pana la maximum de trei. Aceste zecimi Irish'
www.dacoromanica.ro
nu se vor puteà percepe deck dupä ce budgetele vor fi

sanctionate de Rege In urma propunerei ministerului de
interne, and judetul voeste sä perceapä mai mult de 2
zecimi, este nevoe si de aprobarea consiliului de rninistrii
(vezi legea din 3 Aprilie 1884 pentru fixarea maximului
zecimelor judetene); budgetul cheltuelilor si al veniturilor
pentru a deveni lucrätor are de asemenea nevoe de apro-
barea Regelui (art. 71 alin. 1).
Autoritatea tutelarä poate sau sä aprobe lncheierea
consiliului judetean färä modificare sau sä o respingä,
ea nu poate sä o modifice, poate Insä In cazul and so-
coteste a incheierea consiliului se poate amendà, sä o
Intoarcä cu observatiunile sale si sh amâne aprobarea
sau respingerea pänä dui:a o altä deliberare.
Regele Insä poate refuzà aprobarea sa In total sau In
parte la unul sau mai multi articoli ai budgetului, Incu-
viintändu-1 pentru rest. Aprobarea sau anularea actului
de cätre Rege, trebue sd fie fäcutä Inäuntru unui termen
de 40 zile dela data notifiarii incheierii, odatä acest
termen expirat färä a se fl luat o decizie, Incheierea se
considerä de drept ca aprobatä. Guvernul are Insä dreptul
inäuntru acestui termen sä ià o decizie motivatä prin
care sä prelungeasa termenul necesar pentru pronun-
tare (art. 73).
Autoritätile tutelare fath de judet stabiliment public,
sunt Regele si Parlamentul (Irish acesta din urmä numai
cand e vorba de Imprumuturi de o valoare mai mare
de 100.000 lei).
In afarä de tutela administrativä, autoritatea centralä
exercitä asupra actelor consiliului judetean un control,
ea vegheazä ca actele consiliului judelean sä nu fie con-
trarii legilor si regulamentelor de administratie publia
sä nu fie luate In afarä din adunarea legalä a consiliului
si sä nu depäseascg limita atributiunilor for.
In cazul and aceste conditiuni nu ar fi respectate, gu-
vernul din oficiu, dupä cererea prefectului sau a pärtilor
interesate, poate suspendà sau chiar anulà Incheierile
www.dacoromanica.ro
296 PAUL NEGULESCU
consiliului judetean (art. 74). Dacä consiliul ar face In-

cheieri, care de§ì legale, insä ar vätämä interesele ju-
detului, prefectul este dator a face recurs la guvern In
termen de 10 zile, din ziva cänd consiliul a emis votul
sau, daca prefectuI a luat parte la deliberare, iar daa.
nu a fost fata, termenul curge dela data comuniarei
deciziunei. Recursul este suspensiv de executare. Gu-
vernul trebue sä se pronunte In termen de 20 zile dela
data primirei recursului, acest termen poate fi prelungit
Cu Inca 20 zile. La expirarea termenului fixat pentru
pronuntare, dacä nu s'a luat nici o deciziune de cätre
Guvern, incheierea devine lucrätoare. Admitänd recur-
sul prefectului. guvernul anuleaza incheierea consiliului
(art. 95).
Prin aceasta dispozitiune, toate Incheierile consiliului
judetean, chiar §i acele cari sunt executorii prin ele in§i-le
sunt supuse aprecierei puterei centrale, care are posibi-
litatea sä le anuleze.
Delegatiunea judeteanä, alma din sanul consiliului,
are mai mult atributiuni de contencios administrativ, a§à
ea judea contenciosul electoral pentru alegerile de con-
silieri la comunele rurale §i la cele urbane nere§edinte de
judet, In materie de comptabilitate ea cerceteaza §i
aprobä compturile comunelor rurale §i celor urbane ne-
re§edinte.
Cu aceasta ocaziune ea judecä gestiunea primarilor §i
perceptorilor comunali §i pronuntä deciziuni prin care
condamna la platä. Aceste deciziuni sunt supuse apelului
la Curtea de compturi, daca valoarea condamnatiunii
depa§e§te suma de 300 lei, §1 definitivä in cazul and
valoarea este mai mica' deck aceastä tifrä (vezi art. 87
din legea pentru consiliu judetean, art. 69 din regula-
mentul dela 23 Ianuarie 1896 asupra comptabilitätii co-
munale rurale §i a comunelor urbane nere§edinte de ja-
del, art. 25 din legea pentru organizarea Inaltei Curti
de conturi din 29 Ianuarie 1895).
In afara de aceste atributiani de ordin contencios ad-
www.dacoromanica.ro
ministrativ, delegatiunea judeteanä exercitá si tutela ad-

ministrativá fatä de autoritatile din comuuele rurale si
cele urbane neresedinte de judet. AA, ea aprobä budge-
tele acestor comune (art. 87 din legea pentru consiliile in-
detene). Prin legea pentru organizarea comunelor rurale
din 1 Maiu 1905, se máresc foarte mult atributiunile
tutelare ale delegatiunii.
Delegatiunea judeteana, potrivit art. 92 din legea pen-
tru consiliile judetene, este chemata sail deà avizul,
atunci cand prefectul in intervalul dintre sesiunile con-
siliului judetean, voieste sa se pronunte asupra unor
chestiuni urgente rezervate prin lege consiliului. In cazul
acesta, hothirea prefectului trebue sa fie conformá ca
avizul delegatiunii. Vezi unele atributiuni speciale In re-
gulamentul din 12 August 1894, pentru serviciul sanitar
de judete. Delegatiunea poate sä facä si regulamente
administrative potrivit art. 89 din legea pentru consiliile
judetene.
Desiiintatul comitet permanent aveà, pe lânga cáderea
de a executà hotaririle consiliului judetean si de a re-
prezenta consiliul in intervalul dintre sesiunile acestuia,
o multime de alte atributiuni, fie contencioase, fie de
alta natura, date lui prin legi speciale.
Pria legea din 31 Maiu 1894, bate atributiunile corni-
tetului, afarä de cele indicate in art. 87, au trecut pre-
fectului. (Art. 109 legea consiliilor judetene din 1894).
Consiliul judetean este chemat sa alcatuiascä pentru
fiecare an budgetul judefului. Prin budget intelegandu-se
actul prim care sunt preväzute si prealabil aprobate veni-
turile si cheltuelile anuale ale judetului.
Budgetul judetului, ca toate budgetele stabilimentelor
publice este supus la 2 regule : 1) creditele dinteun an
sunt special afectate la plata cheltuelilor din acelas an,
ceeace se numeste specialitatea exerciliului ; 2) limitarea
duratei exercitiului. Adicii executarea serviciilor budge-
tului flearui an se face numai panä lute° anumitä
perioada.
www.dacoromanica.ro
298 PAUL NEGULESCU
Anul financiar este de 12 luni, el Incepe la 1 Aprilie

si se termina la 31 Martie din anul urmätor (legea
asupra cornptabilitátii publice din 19 Martie 1903, art. 4 si
legea pentru consiliile judetene din 1894, art. 99). Pe-
rioada de executiune a serviciilor unui budget coprinde
afarli de anul chiar la care el se aplica si un alt termen
complimentar asupra anului urmátor, pentru Indeplinirea
operatiunilor relative la constatarea drepturilor doban-
dite fie de judet fie de creditorii lui, la incasarea veni-
turilor, la regularea creditelor, la lichidarea, la ordo-
nantarea si la plata cheltuelilor. Dura ta periodului
care urmeazä a se Indeplini toate faptele de venituri
de cheltueli privitoare pe un exerciliu, se prelungeste
pentru judet ca si pentru Stat :
Pana la 1 Maiu dupa finele anului financiar res-
pectiv pentru a se Indeplini, in limitele creditelor des-
chise, serviciul materialului, a cärui executare, Inceputá
In cursul anului financiar, nu s'a putut termina pana
la 31 Martie. In acest Caz, prefectul Irisa va trebui
enunte printr'o declaratiune, anexará la ordonanta de
cauzele pentru care s'a intarziat Indeplinirea ser-.
viciului ruaterialului in.. chiar cursul anului financiar ;
Ordonantarea cheltuelilor pentru serviciile Indepli-
nite In cursul anului financiar, se va putea face pana
la 1 Iulie al anului urmátor, iar plata sumelor ordo-
nantate se va putea face pana la 1 Octombrie. (Legea
compt. publice din 1903, art. 32; legea pentru consiliile
judetene art. 99; regulamentul asupra comptabilitätii
judetene din 19 Martie 1896, art. 18).
Budgetul se prepara de catre prefectul judetului ; el
coprinde 4 pärti ca totul deosebite i anume : a) budgetul
zecimilor i bl budgetul drumurilor. In afarä de aceste
2 budgete, In judetele unde functioneaza spitale rurale,
se Intocmeste un al treilea budget, acel al spitalului rural
(art. 2 din regul. asupra compt. judetene din 1895). Maiu
exista apoi si un al patrulea budget acela al cassei pen-
siunilor functionarilor judeteni (legea din 26 Februarie
www.dacoromanica.ro
TRATA? DE DREPT ADMJNISTRATIV 299
1897 art. 3 si regulamentul din 20 Martie 1897). Toate

aceste budgete se voteazä clz catre consiliul judetean in
adunarea ordinarä (art. 33 si 50 legea pentru consiliile
judetene) ; ele se supun aprobarii si sanctiunii regale,
si anume budgetul drumurilor prin ministrul lucrärilor
publice ; iar celelalte trei prin ministrul de interne. Re-
gele poate refuzà aprobarea sa, in total sau in parte,
a unul sau mai multe articole al budgetului judetean,
incuviintandu-1 pentru rest.
Budgetul este absolut necesar pentru functionarea ser-
viciilor judetului, fdr5 dansul nu se poate in mod legal
nici sa se perceapä impozite, nici sa se facä pláti. Pentra
aceea legiuitorul a prevazut ca, daca budgetul nu se
voteaza in timp util, Regele poate autoriza ca servi-
ciile judetene sa se indestuleze dupä prevederile bud-
getare ale exercitiului precedent. Aceastä autorizatiune
poate fi data pe unul sau mai multe trimestre ale anului
(art. 72 legea pentra consiliile judetene).
In timp de 3 luni dela punerea in aplicare a unui
budget, adicii. dela 1 Aprilie si !Ana la 1 Iulie budgetui
anului curent se executä impreuna cu budgetul anulul
precedent. La aceastä data prefectul va Incheià amid
general al administrafiunii finan felor jadefului, ca care
se va aratà situatiunea tuturor serviciilor de primiri si
respunderi la inceputul si la finitul anului (art. 54 din
regulamentul dela 19 Martie 1895).
Dela aceastä data nu se mai pot ordonanta cheltueli
pentru exercitiul budgetar al anului expirat, ordonantele
emise pot fi insä achitate pana la 1 Octombre. La aceastä
data ordonantele de platä emise, dar ramase neachitate
precum si creditete iamase neintrebuintate se anuleaza'
toate aceste elemente intra in cadrul budgetului anului
curent, care subsistä singur panä la 31 Alartie viitor.
In acest din urma budget se preväd alocatiuni speciale
pentru plata creantelor rämase neachitate din exercitiile
inchise.
Contul definitiv al exercitiului, dupa ce se apron' de
www.dacoromanica.ro
300 PAUL NEGULESCU
consiliu judelean (art. 51, 55 §i 100 alin. 3 din legea

pentru consiliile judetene din 1894, art. 61 din regul. din
19 Martie 1895), se inainteazä Curtii de compturi prin
ministerul de interne (art. 55 din legea pentru consiliile
judetene).
Budgetul judetului este Impärtit In capitole §i articole
ark la venituri cat §i la cheltueli (art. 3 din regula-
mentul din 1895). Budgetul judetului se executá de
prefect, care singur ordonanteazä toate cheltuelile ; el
nu poate Insä face virirnente de credit nici dela un ca-
pitol la altul, niel chiar intre articolele aceluia§ capitol,
färä o prealabilä autorizare a consiliului judetean apro-
batä prin decret regal (art. 54 din legea pentru consi-
Iiile judelene).
Cand creditele deschise prin budget nu vor fi suficiente
pentru a acoperi cheltuelile serviciilor la cari sunt afee-
tate, se va putea deschide credite suplimentare; iar pentru
servicii, cari nu au putut fi preväzute §i regulate prin
budget, se va puteà acordà credite extraordinare.
Asemenea credite se voteazä de consiliul judetean §i
se aprobä de guvern. In intervalul sesiunilor consiliului
§i numai In caz de urgenta absoluta, deschiderea acestor
credite se va puteA face §i de prefectul judetului cu avizul
conform al delegatiunii judetene §i ca Indatorire pentru
prefect de a se supune aceastä mäsurä deliberatiunii
consiliului judetian In ceä mai apropiatá Intrunire a sa
(art. 21 aun. 3 din regulamentul din 1895; art. 98 alin. 3
din legea pentru consiliile judetene).
Dupä ce am arätat cum se stabilesc budgetele jude-
tene, credem ca este necesar sä arätäm cari sunt veni-
turile §i cheltuelile judetului.
Veniturile judetului se impart In ordinare §i extra-
ordinare (art. 52 din legea pentru consiliile judetene)
1) Sunt venituri ordinare: a) acelea cari provin din
contributiunile sau zecimile aditionale, pe cari consiliul
judetean le voteazä In marginile legii din 3 Aprilie
1884 (legea pentru fixarea maxirnului zecimelor judetene
www.dacoromanica.ro
asupra contributiunilor directe catre Stat), pe laugh' con-

tributiunile directe catre Stat. Potrivit acestei legi, con-
siliul judetean nu poate sä voteze mai mull de 3 zecimi
ordinare. Pentru drumuri se incaseaza alte zecimi adi-
tionale numite zecimi de drumuri, cari se percep asupra
urmätoarelor contributiuni directe: fonciera, patenta §i
licenta. Potrivit legii din 4 Iulie 1881, maximul acestor
zecimi de drumuri este de dotia (art. 2).
Aceste contributiuni sunt obligatorii pentru acoperirea
cheltuelilor, ce legea pune in sarcina judetului, ele sunt
facultative pentru acele cheltueli, ce consiliul judetean
ar gäsi cu cale a vota spre intampinarea vreunei chel-
tueli facilitative.
In cazul cand maximul zecimelor nu ar fi suficiente
pentru acoperirea tuturor cheltuelilor obligatorii, gu-
vernul propune Corpurilor legiuitoare o lege pentau a
se acoperi neajunsul prin creare de noi mijloace (art. 72
alin, pen. leg. cons. judet.);
o veniturile dela averea mobilä sau imobilä a jude-
tului ;
7) retinerile de 100/0 din lefile tuturor functionarilor
judeteni.
2. Venituri extraordinare sunt sumele provenite din
Imprumuturi, din vanzarea bunurilor judetului, precut!'
§i orce alte venituri intämplatoare, cum de pildä rämä-
§itele ce se vor incasa din exercitiile inchise, atnenzi
disciplinare asupra functionarilor, cheltueli de judecatä
acordate de justitie, etc.
Cheltuelile judetului se impart in obligatorii §i. facul-
tative (art. 53 legea pentru consiliile judetene). Obliga-
torii sunt toate cheltuelile, ce legea pune in sarcina ju-
detului §i pe care consilial este dator a le trece pe fie-
care an in budgetul judetului, cum de pilda curia §i re-
paratitmile localurilor pentru tribunal, prefecturä, cazar-
mele de calara§i §i. de infanterie, cumpärarea §i intre_
tinerea mobilierului trebuincios pentru aceasta ; intreti-
nerea drumurilor §i podurilor jadetene, precut"' §i a altor
www.dacoromanica.ro
302 PAUL NEGULESCU
lucräri publice, ce legea ar pune In sarcina judetului ;

procentele sau anuitátile pentru stingerea imprumuturilor
sau pentru plata constructiunilor §i a orce lucräri pu-
blice, ce ar fi contractat judetul, etc. Dup5 articolul 98
alin. 5 din legea pentru consiliile judetene, casa (ca-
siena) judeteanä nu puteä fi urmäritä §1 secfestratä de-
cat pentru sumele preväzute in budgetul anual §1 pe
cari prefectul refuzà pe nedrept sä le ordonanteze. Dupä
cum vom arätà insä, cAnd vom vorbi de organizarea
comunalä, noi credem cá chiar inainte de legea din 1
Iulie 1905, creditorii judetului puteau urtnári veniturile
domeniului privat al judetului. Cea mai mare parte din
tribunale nu admiteä insä asemenea urrniíriri. Legea
din 1 Iulie 1905 prin art. 5 litera e aratä cä creditorii
judetului, cAnd creantele lor sunt certe, lichide §i exi-
gibile §i judetul refuzä plata, sä se adreseze la Curtea
de Casatie (sectia III), pentru a cere ca judetul sä fie
obligat a trece in budgetul pe anul urmätor plata acelei
creante. Decisiunea Curtii ordonä inscrierea in budget
§i chiar dacä consiliul judetean nu este urmätor acestei
decisiuni, ea conferà dreptul recurentului de a urcnciri
orce avere mobilä §i imobila a judetului din domeniul
privat, precum §i orce venit al judetului. Legea pentru
consiliile judetene prin art. 53 enumärä cele mai multe
cheltueli obligatorii ale judetului, in afarä de aceasta,
legi speciale cum de pildä legea asupra geandarmeriei
rurale din 1 Sept. 1893, modificatä prin legea din 17
Martie 1896, art. 39, stabile§te cä efectele de cazarma-
ment §i cazarmele necesare geandarmilor, sunt in sarcina
judetului, etc.
Cheltuelile facultative se referä la servicii pe cari con-
siliul le considerä in folosul judetului, ele se voteazä de
consiliu in marginile mijloacelor ce rämän disponibile
dupä acoperirea cheltuelilor obligatorii.
Dacä consiliul n'a inscris In budget totul sau parte
din cheltuelile obligatorii, ministrul trece din oficia acele
cheltueli In proportiune cu veniturile judetului §i apoi
www.dacoromanica.ro
supune Regelui budgetul spre aprobare ; decretul regal

face mentiune despre modificarea factitä (art. 72 aliniat
6 din legea pentru consiliile judetene), pe catä vreme
nici o cheltuealä facultativä nu se poate inscri din °Hein
färä sä fi fost mai intaiu votatä de consiliu (art. 72 alin.
9 legea cons. judet.).
Inscriptiunea din oficiu a cheltuelilor necesare, cere
crearea de venituri corespunzätoare. Se va intrebuinta
mai intäiu excedentul budgetar, dacä existä, sau se va
luà din creditul pentru cheltueli nepreväzute §i in fine,
cand nici acest credit nu exista, se va crea o 112 sau o
zecime aditionala. Daca maximul zecimitor aditionale
este dejà atins, este necesara o lege care sä creieze noua
zecime necesarà ; in acest caz Irish trebue ca consiliul
judetean sä consitntä mai intaiu, cäci altmintrelea se vio-
leazä dispozitiunea din art. 110 constitutie, care prevede
ea nici un impozit judetean nu se poate stabili deck
cu invoirea consiliulni respectiv.
Fiecare din aceste 4 budgete au veniturile §i cheltuelile
lor deosebite. Pentru budgetul zecimilor venitul principal
il constitue zecimile ordinare; pentru budgetul drumurilor
avem zecimile de drumuri, pentru budgetul pensiunilor
relinerile de 100/0 din salarii, pentru budgetul spitalelor
rurale. Statul pune la dispozitia judetelor veniturile ne-
cesare, pe care acestea le administreazä numai sub con-
trolul puterii centrale.
112. In calitate de reprezentant al judetului, pre-
fectul face acte de gestiune ; in adevär, el este executorul
deciziunilor consiliului §i in aceasta calitate incheie con-
tractele aprobate de consiliu, lichideazä §i ordonanteazä
plätile ce trebuesc fäcute in numele judetului.
Prefectul nu poate incheiä singur, farä un prealabil
vot al consiliului, un contract care sä angajeze finantele
judetului. Contractul incheiat in asemenea conditiuni,
nu poate obligh judetul ; prefectul este Irish raspunzator
personal fatä de persoana cu care a contractat ; el este
un negotiorum gestor fatä de judet, a cärui afacere a
www.dacoromanica.ro
304 PAUL NEGULESCU
gerat-o. i antreprenorul, care a executat o lucrare utilä

pe care judetul a luat-o in stäpanire, este un negotiorum
gestor, care poate exercità actiunea negotiorum contraria
fatä de judet. Este o chestiune de echitate inteadevär ca
stabilimentul public sa restitue girantului toate cheltuelile
utile Matte pentru apärarea intereselor sale 0.
Prefectul executä §i actele de autoritate ale consiliului
sau ale delegatiunii.
In intervalul seziunilor consiliului judetean §i in cazuri
urgente, prefectul are dreptul sh fac5 acte, chiar din
acele special rezervate consiliului, Cu singurg restrictiunea
stabilitä prin art. 92 din legea pentru consiliile judetene ;
prefectul lush' e obligat sa ceará in prealabil avizul dele-
gatiunii judetene §i rezolutiunea sa trebue sä fie con-
formä Cu avizul.
La sesiunea imediat urmOtoare, prefectul supune con-
siliului spre ratificare actele fAcute potrivit art. 92 din
legea consiliului judetean.
Prefectul are dreptul A asiste la §edintele consiliului
judetean §i la ale delegatiunii §i a face propunerile, ce
va crede de cuviintä (art. 93). El are dreptul sä faca
recurs la guvern in contra incheierilor cortsiliului, in
cazul când prin aceste incheieri se vatämä interesele ju-
detului. Recursul se face in termen de 10 zile dela pro-
nuntare in cazul cdnd prefectul a luat parte la delibe-
rarea consiliului. Acest termen curge dela comunicare,
atunci când incheierea s'a luat in lipsa prefectului. Re-
cursul e suspensiv de executare 2).
In rezumat, in judet, prefectul reprezintà actiunea,
consiliul judetean deliberatiunea.
113.---In dreptul administrativ, cuväntul domeniu In-
semneazä toate bunurile, pe care le posedä un stabiliment
public. Capitolul III, titlul I din cartea H c. civ., stabile§te
o impärtealä a bunurilor dupà calitatea proprietarului.
Veal pag 87 gi urm. §1 notele.

Vez t art. 95.
www.dacoromanica.ro
Despre bunuri In raporlul lor cu cei ce le posed, este ti-

tulatura acestui capitol. Dupá art. 475 c. civ., ar trebui
sä Impärtim bunurile In 2 categorii : bunuri care sunt
ale particularilor deoparte §i bunuri apartinând stabili-
mentelor publice de altä parte. Adevärata diviziune este
aceea care separä bunurile In 2 categorii ; bunuri de do-
meniu public §i bunuri de domeniu privat. in general,
bunurile din domeniul public al Statului, judetului sau
comunei sunt acelea, cari sunt afectate In mod perma-
nent §i direct la folosinta efectivä a tuturor ; ele servä
pentru interesul general, cum de pidä cäile de comu-
nicatiune, forticatiunile, etc. Aceste bunuri nu pot fi
susceptibile de proprietate privatä, atat prin natura at
§i prin destinatiunea lor (Art. 1844 c. civ.). Bunurile din
domeniul privat, din conträ, sunt absolut In acelea§i con-
ditiuni ca §i proprietätile private. Judetul-stabiliment pu-
blic, este proprietarul lor, dupä cum ar puta. fi §i un
simplu proprietar. Fac parte din domeniul privat mo-
§iile, casele, etc., pe care le posedä judetul.
Domeniul judetului, ca al orcärui stabiliment public,
se Imparte In domeniu public §i In domeniu privat.
Deosebirea Intre aceste 2 categorii de bunuri consistä
In faptul cä bnnurile din domeniul public sunt inaliena-
bile §i imprescriplibile (art. 963, 1310, 1844 c. civ.), §i
aceasta din cauz6 cä sunt destinate pentru satisfacerea
unor interese publice. Ele nu devin inalienabile §i im-
prescriptibile deal din ziva and au fost afectate pentru
un serviciu public, ele pierd aceastä calitate din mo-
mentul declasdrii, adicä din momentul de and Inceteazä
de a mai fi destinate pentru un serviciu public.
Condica civild In art. 476, 477 §i 478 c. civ., vorbe§te
despre domeniul statului §i al subdiviziunilor lui ; art.
477 c. civ., lush se exprimä gre§it and gläsuie§te cä
averile vacante §i färä stäpAni precum §i succesiunile va-
cante sunt ale domeniului public : ele fac parte din do-
meniul privat al Statului.
Unii autori admit cä Statul, judetul sau comuna sunt
P. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ, ed. II. 20
www.dacoromanica.ro
306 PAUL NEGULESCU
proprietari domeniului lor public, alti considerä, §i cu

drept cuvânt, bunurile din domeniul public ca lucruri
neapropiate, res publieae, asupra cärora, statul, jade/ill
sau comuna au numai un drept de administratiune, de
conservare 1). In adevär, proprietatea privatä este dreptul
de a se bucura §i de a dispune de un lucru In mod ex-
clusiv §i absolut (art. 480 c. civ.). Or, nimeni nu poate
sä aibd asupra bunurilor din domeniul public jus abu-
tendi, adicä dreptul de a dispune, iar jus utendi apartine
la toatä lumea 2), numai jus fruendi, adicä dreptul de a
percepe fructele pe care le-ar produce aceste bunuri,
apartine stabilimentului public, care are sarcina de a
le conserva §i de a le intretine.
Fac parte din domeniul public al judetului
oselele judetene ;
Cäile ferate, ce s'ar construl de judet potrivit legii
din 1905 pentru construirea §i exploatarea cäilor ferate
de interes local.
Fac parte din domeniul privat al judetului :
1. Diverse constructiuni afectate la un serviciu public
cum de pildä localurile tribunalului, prefecturii, cazär-
mile de dorobanti, inchisorile, etc.
Simonnet, Traité élém. de droit public et administratif (edit. IV,
1902), pag. 237, No. 597, sustine primul sietem. Ducrocq, Cours de droll
administralif (a VI ed.), II, No. 910, este partizanul celui de al doilea
sistem.
Chestiunea a fost mai ales discutati cu ocaziunea desafectirli ve-
chilor fortificatiuni ale orasului Basel. Potrivit primului sistem, locul,
ocupat mai inainte de fortificatiunl, ar fi constituit o proprietate canto-
nali, care trebtai Impartiti futre cele doui cantoane In care s'a subdi-
vizat vechiul canton Basel. Dupi cel de al doilea sistem lucrul neapar-
tinind nimrinui erà susceptibil da ocupatiunc. Vezl asupra acestel che-
stiuni in Nouvelle revue historique de droit français et &ranger, 1889,
pag. 459 $i urm., un interesant articol al d-lui R. Saleilles.
Din faptul efi bunurile din domeniul public nu sunt susceptibile
de proprietate, ele nu pot fi posedate cu tithi de proprietar ; prin ur-
mare acela, care ay detine o portiune din domeniul public, poate fi ex-
pulzat, firi si aibi putinta de a exercitit actiunile posesorii. Vezi Ber-
thélemy, Droll Gdns., pag. 388.
www.dacoromanica.ro
Unii autori considerä lnsä §i aceste bunuri ca fäcand

varte tot din domeniul public. Ei se intemeiazä pe dispo-
zitiunile din art. 478 c. civ. care aratä cä portife, zidu-
rile, anturile fortäretelor fac parte din domeniul public.
Or, ei zic, aceste bunuri iau acest caracter prin faptul
cá sunt afectate la un serviciu public, prin urmare orce
-constructiune afectatä la un asemenea serviciu, face parte
din domeniul public.
Se räspunde, §i ea drept cuvânt, cä se dä acest ca-
racter constructiunilor de asemenea naturä, ca cele pre-
väzute In art. 478 C. civ., din cauza unui interes national;
-ele sunt facute pentru apárarea nationalä §i nu pot aveä
nici o altä Intrebuintare In afarä de acest scop ; pe eatä
vreme o constructiune a judetului poate fi Inchiriatä §i
la un particular §i viceversa, un serviciu judetean poate
fi instalat Inteo casä particular.
Publicul inträ in aceste constructiuni pentrucä acolo
-se gäsesc instalate serviciile publice, el voieqte ca servi-
ciul s'a fie la dispozitiunea sa, edificiul li este indife-
rent 1).
2. Orce fel de avere mobilti sau imobilä, pe care sta-
bilimentul o stäpâne§te ca orce particular §i pe care a
dobändit-o fie cu titlu gratuit fie cu titlu oneros.
Dupä datele arátate in publicatiunea oficialä a biuroului
statistic de pe längá Ministerul de Interne, Sitnafiunea
financiara a judefelor In exercifiile 1896197 19001901,
domeniul privat al tuturor judetelor ar valorà, In
anul 1900-901, lei 34.318.224,01, din aceastä sumä lei
25.043.169,89 rebrezintä valoarea imobilelor afectate la
servicii publice, lei 5.445.301,78, valoarea imobilelor nea-
fectate la asemenea servicii, lei 1.553.724,40 mobilier §i
mobile afectate la servicii publice, capitaluri disponibile
lei 2.035.279,94 fondurile caselor de pensiuni judetene
1) R. Saleilles fa Revue bourguignonne, anul 1891, Loi du 30 Mars'

1837, No. 42. Vom vorbi pe /arg despre domerdul publL; In cartea VI-a
a acestel lucrari.
www.dacoromanica.ro
308 PAUL NEGULESCU
1.254.680 47 §i in fine obiecte mobile neafectate la ser-

vicii publice 3.400 lei.
Ca domeniu public judetean, avem §oselele judetene,
adicä acele cari pun In comunicatie directä douä sau
mai multe capitale de judet, sau capitala judetului ea
re§edintele sub-prefecturilor, sau care leagri capitala ju-
detului cu un port sau ca o frontierä (art. 3 din legea
drumurilor). Ele au o Intindere de 4.620 km. 815 m., dim
care 4.011 km. 958 ni. §oseluite, 327 km. 858 In. ne§o-
seluite §i 281 km. in curs de executare. Judetele Tulcea
§i Constanta nu au §osele judelene. Cele mai multe §o-
sele de acest fel le are judetui Dolj (418 km. 989 rn.)
cele mai putine le are Tecuciu (15 km. 650 m.).
Pentru intretinerea acestor §osele, judetele au cheltuit
In exercitiul budgetar 1900/901, numai pentru material,
suma de lei 1.030.623,37 ceeace revine In mediu cate 223.
lei, bani 03, de fiecare kilometru. Unele judete au in-
trecut cu foarte mult aceasta medie, din imprejurari di-
verse. A§a, in judetul Ilfov, s'a cheltuit in acest exercitiu,
cate 1212 lei, bani 40 de flecare kilometru, In Anil ur-
mätori cheltuelile s'au märit inca foarte mutt : a§à pentru
anul 1901/902 s'a cheltuit numai pentru pietri§ 303.800.
lei, ceeace revine ate lei 1.810,12 pentru intretinerea in
acel an a flecitrui kilornetru de osea j.udeteanä, färti sä
se socoteascii in acest pret lucrärile de arta. Tot in unlit
1900/901, In Dolj, se cheltuiä pentru fiecare kilometru
cate 345 lei, in Prahova 138 lei, in Bacäu 324 lei, bani
16, In Covurlui 46 lei bani 90, etc.
114.Prin Incrliri pub/ice, trebue sii intelegem lucärile-
executate Inteun scop imediat de interes public de cätre
stabilimente publice sau pentru comptul lor.
La toate lucriirile publice gäsim urmátoarele caractere-
distinctive
sunt intreprinse de un stabiliment public sau exe-
culate In comptul sau
sunt executate intr'un scop de interes general.
De ad i rezultä :
www.dacoromanica.ro
al ca lucrarile intreprinse de un judet, de pildä, nu

au caracterul de lucräri publice, daca nu au drzpt scop
imediat interesul public. De ex. : daca judetul repara o
rprävalie sau casele de pe o mo§ie, care-i apartin ;
bl caracterul de lucräri publice este independent de
ideia de domeniu public sau privat. Cu alte cuvinte, lu-
priviloare la un bun din domeniul privat al jude-
4ului, pot avea caracterul de lucrciri publice, dacä sunt
intreprinse inteun scop de interes general, de pildá con-
structiunea palatului prefecturii ; viceversa lucräri privi-
toare la un bun din domeniul public nu au caracterul
de lucrar publice, daca sunt fäcute inteun interes pri-
vat, d. ex. lucrärile efectuate sub o cale judeteana pen-
tru a aduce apa intr'o proprietate privatä ;
el numai pentru lucräri publice se poate procede la
exproprieri pentru cauza de utilitate publich. ; de ad i nu
rezultà msA ca exproprierea este admisä pentru toate lu-
erarile publice, ci numai pentru unele dintr'insele, ara-
tate in art. 19 din Constitutie §i in legea de expropiere,
adica and lucrärile sunt fäcute pentru cai de comuni-
catiune, salubritate publica §i lucrarile de apararea tárii.
Lucriirile publice pot fi executate prin antreprenori
<contrat de antrepisä) ; prin regie, cand lucrärile sunt
executate de stabilimentul public ; ele pot fi executate
de un concesionar, and, de pildä, o comuna acorda
unui particular concesiunea unei linii de tramvay.
Conform legii comptabilitätii, lucrarile publice se dan
In antreprizä prin licitatiune publica ; ele sunt supuse
conditiunilor generale de intreprinderi, stabilite prin re-
gulamentul din 1 Decembrie 1902. Vom vorbi pe larg
despre conditiunile stabilite prin acest regulament in
Cartea IV, atunci cänd vom vorbi in mod amanuntit
despre lucräri publice 1).
114 bis. Daca adunäm budgetele tuturor judetelor, con-
1) L. Enou, Droil adrninisiralif, vol. I (travaux publics), Paris, 1903

Christophle, Travaux publics.
www.dacoromanica.ro
310 PAUL NEGULESCU
statam ca pentru anul budgetar 1900/901 prevederile

arätau numai pentru budgetul zecimilor
la venituri suma de lei 12.031.247,5
iar la cheltuell » 11.228.361,35.
cu un excedet deci de lei 803.213,24
In acest exercitiu lush' s'au incasat . » 12.580.398,21
§i s'a cheltuit o 11.509.362,7T
deci un excedent de lei 1.070.925.43.
adicä incasärile au intrecut prevederile
budgetare cu suma de lei 549.123,62
tocmai in anul 1900/901, and criza financiarä era in
stare acutä. Aceasta se datore§te atat faptului ca veni-
turile principale ale judetelor le formeaza zecimile adi-
tionale, impozite directe, cari nu prezintä variatiuni a§a.
de mari ca acele indirecte, precum §i prin aceea
unele impozite directe au fost märite (cum de pilda pa-
tenta prin legea din 23 Decembrie 1899), ceeace a pro-
vocat §i o cre§tere a veniturilor zecimilor.
Dintre judete nutnai Braila, Ilfov §i Vla§ca au perceput
cate douä zecimi, Covurlui, Mehedinti §i Prahova ate-
21/2, Dorohoiu i Boto§ani cate 31/2, adicä au depa§it
1/2 maximul preväzut prin legea din 3 Aprilie 1884.
(0 asemenea majorare a zecimilor, in cazul and maxi-
mul zecimilor nu ar fi de ajuns pentru acoperirea tuturor
cheltuelilor obligatorii, se face printr'o lege conform art..
72 alin. penult., din legea pentru consiliile judetene),
judetul Vaslui a perceput 4 zecimi, iar toate celelalte
cate 3 zecimi, cheltuelile Mettle de judete in anul 19,00/901
au atins cifra de lei 11.509.362,78, din care lei 11.229.122,45
cheltueli obligatorii §i lei 280.240,33 cheltueli facultative.
Cheltuelile obligatorii se repartizeaza astfel :
plata personalului . lei 3.608.824,9
In cari inträ functionarii administratiunilor
centrale (lei 984.987,71), functionarii ser-
viciului sanitar judetean (lei 2.320.631,09),
ai serviciului penitenciar (lei 129.714,20),
etc., plata ma terialului » 3.318.502,49
www.dacoromanica.ro
§i cheltueli diferite lei 4.301.795,04

In care anuitatea datoriei judetene inträ
pentru suma de lei 1.810.727,21.
La budgetul drumurilor, dach adunäm veniturile 0
cheltuielile tuturor,
judetelor, constatäm pentru exercitiul
1900/901' Incasäri de lei 6.094.572,82
iar pläti » 4.950.310,72
deci un excedent de lei 1.163.697,45
Pentru Intretinerea drumurilor judetene, pe laugh chel-
tuelile efectuate se mai intrebuinteazä 0 zile de pre-
statie. Or, numai In exercitiul 1900/901 se datorà ca zile
de prestatie numai cu bratele . . . . . 2.212.609 zile
zile de prestatie ca 2 vite 1 448 070 »
» » » » 4 » . .. 231.030 »
D D » » 6 » 22.923 »
Valoarea In bani a acestor zile de prestatie se urea
la tifra de 11.899.507. Cele mai multe din aceste zile de
prestatie se intrebuinteazh lush pentru §osele vicinale 0
comunale, ele pot fi intrebuintate 0 pentru intretinerea
drumurilor judetene, ce sträbat teritoriul comunelor (art.
5 legea din 13 1unie 1886). .
Dach adunäm budgetele caselor de pensiuni din toate

judetele, constatäm la venituri pentru anul 1900/901, suma
de lei 553.713,33, iar la cheltuieli 158.746,39, iar budge-
tele spitalelor rurale acuzA, la aceia datä, tifra de lei
1.121.690,12 la Incasäri 0 1.047.327,13 ca pläti efectuate.
La 1 Aprilie 1901, datoriile contractate ale judetelor se
urcau la suma de lei 19.255.176,95 din care erau reali-
zate numai lei 18.243.192,15. Din aceste Imprumuturi, se
amortizase la aceastä dath lei 4.926.129,42. Judetul, care
are ceA mai mare datorie, este Doljul Cu o sumä de
2.385.717 lei, ceeace repartizatä la populatiunea sa de
369.043 locuitori, revine la 7 lei 98 bani de fiecare lo-
cuitor. Covurluiul are ceA mai micä datorie (7.466 lei),
iar judetul Roman nu datore0e nimic1).
1) Toate aceste date sunt luate din lucrarea biuroului statistic de pe
www.dacoromanica.ro
.312 PAUL NEGULESCU
Credern eá este necesar, inainte de a terminä studiul

administratiunii intereselor regionale, sä arätám §i modul
cum este organizará aceastä administraliune in princi-
pale state europene.
Prusia este impärtirá in 12 provincii. Principatul de
Hohenzollern, dependinte astäzi de Prusia, formeaza o
circumscriptiune particularä. Provincia are persoualitate
moralä.
la fiecare provincie, gásim cloud feluri de organe ad-
ministrative : unele care reprezintä puterea centrará,
tele cärora sunt incredintate numai interesele locale.
Fiecare provincie are o dietä sau adunare reprezen-
tativä localä iprovinzial Landtag), un comitet permanent
tprovinzialauschuss) compus din 7 pänä la 13 membrii
ale§i de adunare (dietO), precum §i un director al pro-
vinciei (landesdirektor), ales de dieta. Aceste trei organe
reprezintä interele provinciei.
Puterea centrará este reprezentará prin oberpreizident
(pre§edinte superior) numit prin decret regal §1 printr'un
consiliu provincial tprovinzialrathb A§A incát, in pro-
vincia prusiana, interesele locale §i interesele puterii cen-
trale au fiecare organe distincte.
Membrii dietei sunt ale§i de corpul electoral pentru
un period de 6 ani.
Dieta se pronuniä asupra tuturor chestiunilor de in-
teres provincial, ea voteazd budgetul provinciei preparat
de comitetul provincial, ea poate stabill unele impozite
pentru a acopen i cheltuielile provinciei, ea poate face
regulamente.
Linde incheieri ale dietei sunt supuse aprobärii regale
mai inainte de a deveni executorii. Tutela administra-
tivä este insä mult mai restrOns6 in Prusia decat la noi
numai pentru actele de o importantä foarte rnare se cere
aprobarea regalä.
lângä ministerul de Interne, silualiunea financiani a judefelor la exer-

citille 1896/97 partä la 1900/901.
www.dacoromanica.ro
Daca dieta omite ca sä tread In budget cheltuelile

obligatorii impuse prin lege, pre§edintele superior al
provinciei poate sä le treacä din oliciu. Acest frian func-
ionar poate, -printeo deciziune motivatä, sä anuleze In-
cheierile dietei, care ar fi luate In contra legii. In cazul
acesta dieta poate face apel la tribunalul superior ad-
mi nistra tiv.
Dieta alege_ un comitet compus dinteun pre§edinte
un numár de membrii, care variazä in diferite provincii
(futre 7-13 membrii). Directorul provinciei este mern-
bru de drept al comitetului.
Cornitetul acesta preparä §i executä deciziunile dietei,
preparä proiectul de budget pe care II supune dietei,
1§i dä avizul asupra afacerilor de interes provincial or_
clecdteori guvernul sau prezidentul superior 11 cere.
Directorul provinciei tlandesdirektor), ales de dietä,
pentru o perioadä de 10-12 ani, este special Insärcinat
cu executarea deciziunilor dietei i comitetului ; sub su-
pravegherea comitetului, el are dreptul sä ià parte la §e-
tlintele dietei, este membru de drept al cornitetului, re-
prezintä provincia inaintea justitiei ; el ordonanteazh
plätile In numele provinciei, el este eful functionarilor
provinciei.
Autoritatea centralä este reprezentatä prin pre§edin-
tele superior i prin consiliul provincial.
Pre§edintele superior este numit de puterea centrará,
el are dreptul a asistà la deliberárile dietei, ale cärei In-
cheieri el poa te sä le anuleze In unele cazuri ; are drep-
tul de a face regulamente in materie de politie, cu asen-
timentul dietei. In cazuri urgente, el are dreptul sä re-
glementeze singur, avänd lusa' obligatiunea de a-1 supune
dietei spre aprobare in termen de 3 luni dela publicare.
In Anglia, avem comitatul, corespunzätor departamen-
tului francez ì judetului nostru, avänd ca §i demsele per-
sonalitate moralä. Organizarea comitatului administrativ
englez dateazä dela legea din 1888 asupra guvernämän-
www.dacoromanica.ro
314 PAUL NE GULESCU
tului local. Anglia §i tara Galilor sunt Impärtite In 62

de comitate administrative.
In flecare comitat, existá un organ, consiliul comita-
tului, compus din mai multi membri, ale§i de corpul
electoral §i al caror numär variazä dupa populatiunea
comitatelor.
In afarä de membrii ale§i, consiliut mai cuprinde §i
un numar de aldermani (aldermen), reprezintand o treime
din numärul membrilor. Ace§ti aldermani sunt ale§i de
cätre membrii¡consiliului.
Consilierii ordinari sunt ale§i pentru o perioadä de trei
ani, iar aldermanii pentru 6 ani, la fiecare trei ani insa
jumätate dintrin§ii sunt tra§i la sorti §i inlocuiti ca altii.
Atributiunile consiliului comitatului sunt foarte nume-
roase ; a§à el are cädere sä intretie drumurile mari cari
sträbat comitatul, el a mäsuri in materie de salubritate
publica §i poate face regulamente (by-laws), el adminis-
treazä §1 ictreline instructia technicä, consiliul comita-
tului executä legile §i regulamentele cari tind la unifor-
mizarea mäsurilor §i greutätilor, exercitä tutela adminis-
trativä, de altfel foarte restransa, asupra actelor unor
autoritäti administrative inferioare, cum de pildä consi-
Bile parohiale, consiliile de district, etc.
Consiliul comitatului stabile§te in fiecare an budgetul
veniturilor §i cheltuelilor. Veniturile principale ale comi-
tatului provin din taxe stabilite de consiliul comitatului,
din parte din contributiunile percepute de Stat, din ve-
niturile proprietätilor comitatului, din imprumuturi.
Operatiunile financiare ale comitatului sunt incredintate
corniletului financiar, numit de consiliul comitatului.
Acest comitet ordonanteazä plätile.
In fiecare comitat se AA cate un lord locotenent, re-
prezentant al puterii centrale §i care, potrivit unei legi
din. 1559, era comandantul militilor din comitat. Astazi
In urma unei legi din 1882, lordul locotenent nu mai
are nici o autoritate asupra militilor, cari depind de mi-
nisterul de räsboiu (War office), el 1§i nume§te insä 20
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 315.
de ajutoare (deputy-lieutenants), cari de asemenea nu an

nici o atributiune militara.
Lordul locotenent are pre§identa cornisiunii de pace
§i paza arhivelor (cuslos rotulorum). Ca president al co-
misiunii de pace, el prezintä regelui candidati pentru func-
tiunea de judedtor de pace.
In fiecare comitat se aflä de asemenea cate un §erif
(sheriff) numit de rege, dupá recomandarea unei curtii
speciale.
eriful este principalul executor al tribunalelor supe-
rioare civile §i criminale, el prepara lista juratilor. In
acela§ timp, el este §i un agent al fiscului.
In afarä de comitat, mai existä ca persoanä moralä,
districtul sanitar, insärcinat cu Intretinerea drumurilor
din district, cu canalizarea, cu prevenirea boalelor con-
tagioase, cu supravegherea locuintelor, a jocurilor §1
distractiunilor publice.
Administratiunile acestea locale au atributiuni foarte
largi, tutela administrativa' nu exista decat in mod cn
totul exceptional.
Belgia este impartitä in provincii, avand fiecare un
consilitz provincial §i o deputatiune permanentd pentru re-
zolvarea intereselor locale. Executorul deciziunilor con-
siliului §1 deputatiunii este guvernatorul, care in acela§.
timp este §i reprezentantul puterii centrale.
Consiliul provincial, ales de corpul electoral, se com-
pune din 41 panä la 87 membrii, dupä populatiunea
provinciei ; el este chemat sa se pronunte asupra tuturor
afacerilor de interes provincial, el nume§te functionarii
provinciali, el face regulamente.
Tutela administrativä este destul de restransä. Numai
actele cele mai importante, cum de pildä budgetul, tm-
prumuturile sunt supuse aprobärii regale. Guvernatorta
Irish poate sä supue aprobärii regale qi incheierile pri-
vitoare la cumparari, schimburi, instreinäri, a caror va-
loare depa§e§te 10.000 lei, constructiunile de drumuri,
canaluri, a cäror constructiune Intrece 50.000 lei, regu-
www.dacoromanica.ro
316 PAUL NEGULESCU
lamentele provinciale de administratiune interioará §i

.ordonantele de politie.
Deliberatiunile consiliului, supuse tutelei, devin execu-
torii, dacá, In termen de 40 zile, autoritatea chematá sa
-deà aprobarea nu s'a pronuntat.
Deputatiunea sau comisiunea permanentä se compune
din 6 membri ale§i de consiliul provincial pentru un
period de 4 ani §i reinoibil pentru jumätate la fiecare
2 ani, prezidati de guvernatorul provinciei. Ea delibe-
reaza asupra tuturor chestiunilor de administratiune zil-
nicä a intereselor provinciei, ea aptirä interesele provinciei
inaintea justiliei. In intervalul dintre sesiunile consiliului,
comisiunea permanentä este chematä sä se pronunte, in
cazuri urgente, chiar asupra materiilor special rezervate
consiliului.
Guvernatorul este executorul deciziunilor atat ale con-
siliului cat §i ale deputaliunii.
In Rusia, provincia (gubernia) are de asemenea perso-
nalitate moralá. Un organ deliberant sau consiliu (gubern-
skoc zemskoe sobrante) este chemat sä se pronunte asupra
tuturor chestiunilor de iteres provincial. Toate dispozi-
tiunile mate de dansul sunt executate de o comisiune
executivä (gubernskaia zemskaia uprava), aleasä de con-
siliu. In fine puterea contralä este reprezentata printr'un
guverna tor.
Consiliul provincial este compus din 40 pana la 100
inembrii, dupä importanta provinciei ; membrii sunt ale§i
pe un period de 3 ani de cátre consiliile districtelor pro-
vinciei.
Consiliul se pronunta asupra tuturor cestiunilor de
interes provincial, cele mai multe insä din actele sale
sunt supuse aprobärii guvernatorului sau ministrului de
interne. Guvernatorul are de asemenea dreptul sa sus-
pende deciziunile consiliului, chiar executorii, atunci and
socote5te ea sunt contrarii legilor i intereselor Statului ;
anularea insä se .pronuntá de Senat lnaintea caruia
poaLe face recurs sau consiliul sau autoritatile centrale.
www.dacoromanica.ro
Comisiunea executivä, compusä dintr'un presedinte si

sase membrii alesi de consiliu, din sanul säu, pentru a
ani, este insärcinatä cu executarea deciziunilor consiliu-
lui si cu gestiunea intereselor pecuniare ale provinciei ;
ea ordonanteazä plätile de gent in comptul provinciei.
Fatä de incheierile comisiunii guvernatorul exercitä de-
asemenea atributiuni tutelare.
In Franta,.departamentul constitue o circumscriptiun&
autonomä corespunzätoare cu judetul nostru. El are ca
organe un corp deliberant, consiliul general, chemat sä.
se pronunte asupra chestiunilor de interes departamental,
o comisiune departamental& aleasä de consiliu, din skint
säu, si având drept atributiuni de a controlà gestiunca
financiarä a prefeclului, care, ca si la noi, este repre-
zentant si al intereselor generale si al celor locale. Co-
misiunea examineazä si proiectul de budget propus de
prefect si aratä printeun raport consiliului observatiu-
nile sale ; ea Imparte fondurile provenite din amenzi in
materie de politie corectionald Consiliul general poate
sà"-i deä diverse alte insärcinári.
In regulä generalä, deliberatiunile consiliului general
sunt executorii, dacii intr'un termen de 3 luni dela in-
chiderea sesiunii, un decret motivat nu a suspendat exe-
cutarea (art. 49 de la loi relative aux conseils généraux,
du 10 AmIt 1871). Inoportunitatea deciziunii luatä ajunge
ca sä justifice decretul care o anuleazä. Sunt insä anu-
mite cazuri, de altfel foarte numeroase, in care deciziu-
nile consiliului general sunt definitive si executorii (aceste
cazuri sunt enumerate sub art. 46 din legea sus mentio-
natä) ; anularea lor poate fi insä cerutä de prefect in
termen de 20 zile dela inchiderea sesinnii si numai
pentru motiv de exces de putere sau violarea unei legi
sau regulament de administratiune publicä.
Sunt alte cazuri insd, dar mai putin numeroase, unde
incheierea consiliului trebue sä cape te aproba rea autori-
tátii superioare, pentru a deveni executorie. In fine, con-
www.dacoromanica.ro
318 PAUL NEGULESCU
siliul poate emite desiderate, poate dà avizuri sau face

reclamatiuni 1).
Prefectul este executorul deciziunelor consiliului §1 ale
comisiunii departamentale. Toate afacerile trebuesc sa
fie supuse consiliului de cätre prefect, consiliul nu poate
din propria sa initiativä, sä se sesizere de o afacere de
interes local. Prefectul numege toti agentii retribuiti de
departament ; prefectul este ordonatorul plätilor fäcute
de departament ; el indepline§te cu alte cuvinte toate
actele vietii sale civile.
Ungaria este impärtitä, din punct de vedere adminis-
trativ, In comitate.
In fiecare comitat, gäsim dou5 feluri de autoritäti ad-
ministrative : unele care reprezintä puterea central,
foispanul sari prefectul, altele cari reprezinta interesele
locale §i anume ; consiliul comitatului, organul deliberant
al comitatului §i comitetul de administraliune sau comi-
tetal permanent, organul executiv al deciziunilor consiliu-
lui, avand in acel timp §i atributiuni contencioase.
Consiliul comitatului se compune din 120-500 membrii
rand socotiti cate un consilier la 500 locuitori, jumä-
tate din mernbrii sunt alqi de corpul electoral, cealalta
jumatate se compune din contribuabilii cei mai greu
impu§i. Mandatul de consilier dureazä 6 ani, dar consi-
hut se reinoe§te pe jumatate la liecare 3 ani.
Consiliul comitatului numete pe alivan, adeväratul §ef
al administratiunii din comitat, pe subprefecti (szolgabirol,
cari servesc de intermedian i Intre consiliu §i Intre cornune,
precum §i mai multi alti functionari ai comitatului.
Consiliul se ocupä §i rezolvä toate chestiunile de interes
local, el exercitä tutela asupra autoritätilor comunale.
Actele consiliului comitatului In principiu sunt execu-
torii, sunt cateva acte insä de o importantä deosebitä §i
anume : budgetul, incheierile consiliului, privitoare la
Insträinäri sau cumparäri de imobile, la imprumuturi,
1) Berthélémy, Droil administralif, p. 149 0 urm.
www.dacoromanica.ro
la impozite noui, cari au nevoe de aprobarea autorit5tii

superioare pentru ca sä devie lucrätoare.
Comitetul de administratiune se compune din 5 funcio-
nan numiti de consiliu, dintre cari : ali§panul (vice-pre-
fect), controlorul municipal, pre§edintele casei orfanale
(tribunal tutelar), medicul comitatului, apoi 6 functionari
numiti de rege : foi§panul (sau prefectu)), inspectorul
financiar, revizorul §colar, arhitectul sau inginerul comi-
tatului, procurorul tribunalului §i directorul circumscrip-
tiunii telegrafo-postale. Pe laugh ace§tia mai sunt Inch' 10
mernbri ale§i tot de consiliul comitatului fail sä aihä o
functiune specialäi).
Durata mandatului este de 6 ani pentru membrii func-
tionari §i de 2 ani pentru ceilalti.
Comitetul are fntinse atributiuni administrative, pe cari
la noi le gäsim fncredintate prefectului, revizorului §colar,
delegatiunii judetene, inginerului, etc ; el executa nu nu-
mai deciziunile comitetului, dar chiar §i ordinele dela
puterea centrald.
Modul de funcionare al acestui organ este cu totul
deosebit.
Fiecare functionar, §ef de serviciu §i mernbru al co-
mitetului, supune comitetului printeun raport afacerile
privitoare la serviciul su §i care intrà in competinta
comitetului, iar acesta decide. In contra deciziunilor
comitetului, §efli de servicii pot face apel la ministru.
Fo4panu1 sau prefectul judetului este numit de rege
dintre membrii familiilor nobile, de ordinar el face parte
din camera magnatilor.
Foi§panul are dreptul sä numeascä subaltern', mai ales
pe cei de ordin politienesc ; el are drept de supraveghere
asupra tuturor administratiunilor publice, f5r5 sä aibä
dreptul de a dà ordine ; poate Irma suspendà executarea
orcärui act administrativ facut fie de conslliu, fie de
1) Vezi G. Demombynes, Les constitutions européennes, II, pag. 258,

261 ,i urm. ; Vezi D. Nenitescu In Rev. de Drept # Soc., Martie 1904.
www.dacoromanica.ro
320 PAUL NEGULESCU
comitet, fie de orce altä autorilate administrativa din

comitat, cum de pilda aliwanul, revizorul §colar, con-
trolorul comunal, inginerul, etc. ; el trebue insii sa rapor-
teze ministrului respectiv, care decide.
Alivanul sau vice-prefectul, numit de consiliul comi-
tatului, conduce intreaga administratiune a comitatului,
el are sub ordinele sale pe protonotar sau directorul
prefecturii numit de asemenea de consiliu.
Ora§ele libere regale nu fac parte din comitate, ele
au o organizare administrativa deosebitä.
*
* *
Comparänd organizarea acestor circumscriptiuni admi-

nistrative autonome: comitate, departamente sau pro-
vincii cu judetele noastre, consta tam :
Ca, In Statele cele mai descentralizatoare ca in An-
gla, Prusia §i Ungaria, tutela administrativa (in Anglia
numai regulamentele trebuesc aprobate de un secretar
de Stat) este foarte limitatä, pe dad vreme la noi
tutela este incomparabil cu mult mai intinsä deck in
Franta, Ora unde se prtstreaza Inca organizarea admi-
nistrativa centralizatoare a lui Napoleon, §i unde toata
lumea se plänge ca aceastä organizare impiedica orce
desvoltare a unei puternice vieti locale
Ca, In mai toate Statele, puterea centrala nu are
dreptul de a anulit actele executorii Mute de organele
reprezentative ale acestor circumscriptiuni autonorne,
sau dacä are acest drept, el este limitat prin faptul ca
se poate face apel la anumite tribunale, pe card vrerne
la noi puterea centralä poate anula orce act al consiliului
judetean, färá posibilitate pentru acesta de a se plänge
de o anulare injustä ;
Ca, In Anglia, in Prusia, in Ungaria, In Rusia, auto-
ritatea centralä are organe deosebite de acelea cari repre-
zintä interesele locale, cu alte cuvinte, in aceste täri,
nu se gäse§te un functionar cum e la noi §1 In Fran/a,
prefectul, care sä confunde In persoana sa §i calitatea
www.dacoromanica.ro
de agent al puterei centrale §i pe aceea de reprezentant

al intereselor locale.
116. Ajungand la finele studiului nostru asupra orga-
nizatiunii judetene, o observatiune se impune : judetul,
creat ca circumscriptiune autonomä la 1864, nu a In-
deplinit Intru nirnic sperantele ce se pusese odatä Cu
aceastä nouä organizare, ca §i mai Inainte el pare a fi
numai o subdiviziune teritorialä, pentru care ideia de
personalitate, ce i-a fost acordatä, constitue numai o ri-
sipa a banilor contribuabilului §i In acela§ timp o Im-
pedicare In mersul afacerilor publice.
Cauzele, pentru care experienta Incercatä In 1864 nu
a reu§it lntru nimic, sunt numeroase, ele se reduc Insa
la ideia, ca legiuitorul din 1864, voind sä introducä des-
centralizarea administrativä, a acordat judetului numai
personalitatea moralä, färä sa-i lase nici un drept de de-
ciziune propriu ; &and drept organelor, care 11 reprezintä,
de a se pronuntà In o multime de cazuri, dar supunänd
toate deciziunile acestor organe aprobärii autoritatilor
centrale, a§à luck, In loc ca interesele locale sa poatä
fi rezolvate de autoritätile judetene, cum era natural,
aceste autoritäti nu pot sä facä decal incheieri cari devin
lucrätoare numai In urma aprobärii date dela centru.
Intr'un sistem sincer centralizator, autoritátile instituite
In localitate examineazä §1 raporteazä, autoritatea cen-
trala, Insä decide. Inteun sistem a§a zis descentralizator,
cum era creat prin legea din 1864, autoritätile locale
studiazä §i apoi decid, deciziunea Insä trebue trirnisa au-
toritOtii superioare, care de cele mai multeori voe§te sa
se informeze, care de rnulteori nu are acelea§i idei ca
organele reprezentative ale judetului, prin urmare jaca
Impedicäri legale, cari opresc ca actiunea administra-
tivä sa fie promptä, sau care o paralizeazä cu de-
sävär§ire.
Toate modificärile, introduse prin legile din 1866, 1872,
1883, 1886 §i 1894, nu au fäcut decat sä lärgeascä foarte
putin legäturile cari Incätu§au a§a de strans, incat opreau
P. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ, ed. II. 21
www.dacoromanica.ro
322 PAUL NEGULESCU
cu desävär§ire dezvoltarea judetului ca circumscriptiune

autonomä.
Totul este de refäcut, dacä voim ca interesele pur lo-
cale sa se dezvolte conform moravurilor localnicilor §i
potrivit trebuintelor lor economice, daca voim sä se dez-
volte spiritul de initiativä, de perseverentä, de libertate
§i interesul pentru binele ob§tesc, daca voim ca judetul
sä devie un factor important in dezvoltarea generalä a
lärii, iar nu un organ inutil, nienit numai ca sä incurce
sau sá ingreuneze rezolvarea afacerilor §i iu acela§ timp
sä incarce cu aproape 18.000.000 cheltuelile de admini-
stratiune.
Douä mari principii, cuceriri ale marei revolutii fran-
ceze sunt inscrise in Constitutiunea noasträ libertate §i.
egalitate ; moravurile noastre publice §i legile noastre
administrative ne-au inzestrat 'ma cu cloud mari flage-
luri centralizarea §i functionarizmul, cari zädärnicesc
frumoasele principii constitutionale §i pun o adevärata
piedica la dezvoltarea noastra in toate directiunile.
O reforma serioasa a organizärii judetene ar trebui
sa caute mai intaiu sa märeasca mijloacele financiare ale
judetului, fArá sä se ingreuneze sarcinile cari apasa asupra
contribuabililor. Or, aceasta s'ar puteà face reducandu-se
la jumätate cel mult numärul judetelor §i ddndu-se acestor
circumscriptiuni autonome o parte importanta din con-
tributiunile directe percepute astäzi de stat In profitu lui.
Arätänd impartirea administrativä a celor mai impor-
tante dintre Statele europene, s'a putut vedeà ca aceste
circumscriptiuni autonome : comitate, provincii, depar-
tamente sunt cu mult mai importante cleat judetele
noastre §i din punctul de vedere al intinderii, dar mai
ales din punctul de vedere al populatiunii §i prin ur-
mare mijloacele pecuniare de cari pot dispune, sunt cu
mult superioare.
Inteadevär, impärtirea administrativa de astäzi dai-
nue§te de multä vreme, de atunci de cänd mijloacele
de comunicatiune eran dificile, a§a luck erà necesar ca.
www.dacoromanica.ro
un reprezentant al administratiunii sä fie in contact mai

imediat cu ad ministratii ; astázi insä, cu introducerea tele-
grafului, telefonului §1 cäilor ferate, autoritatea admi-
nistrativä are posibilitatea ca din depärtare sa supra-
vegheze §i sä satisfacä nevoile administratilor §i, orde-
cdteori nevoia cere, se poate cu u§urinta transporta in
orce localitate.
Avem judete foarte mici, mici §i ca intindere §i ca po-
pulatiune, cum de pildä, Oltul, Muscel, R.-Särat, Vasluiu,
Fálciu, etc., a caror existentä nu poate fi explicard decdt
numai prin respectul traditiunei.
Legea de organizare ar puteà fixa minimum de po-
pulatiune al unui district §i atunci acele care nu ating
acel minimum sä fie alipite la alte judete.
Cu modal acesta s'ar dà mijloace pecuniare cu mutt
mai importante judetelor, care ar rämâne, atat prin Taptul
ca s'ar tumult' numärul contribuabililor cat §i prin eco-
nomia importanta atat de personal cdt §i de material, ce
s'ar realiza prin o atare reformä, §i in acela§ timp s'ar
da aproape o notra vieatä ora§elor capitale ale nouilor
districte.
S'ar obiecta, poate, de unii, cä o atare reforma ar ne-
cesità modificarea articolelor din Constitutiune, unde se
vorbe§te de judetele existente. Constitutiunea Irish' prin
art. 4 stabile§te tocmai ca teritoriul fiind impärtit in ja-
dele, aceste diviziuni pot fi schimbate sau rectificate
printeo lege. In art. 62 §i 70, unde se enumärä judetele,
se vorbe§te nurnai de modul de impartire ale /aril in
circumscriptiuni electorate. Putem foarte bine sä avem
circumscriptiuni administrative deosebite de cele elec-
torate, dupä cum in Anglia avem comitatul electoral
deosebit de cel administrativ.
()data márite judetele, este absolutä nevoe sä se res-
trang5 tutela administrativa numai la actele cele mai
importante §1 ar fi bine ca, chiar pentru actele supuse
aprobärii puterii centrale, sti se admita dispozitiunea din
legea belgianä ca, dupä un termen de 40 zile dela corm'.
www.dacoromanica.ro
324 PAUL NEGULESCU
municarea lor autoritätii Autelare, actele sii devie exe-

cutori, daca aceasta autoritate nu s'a pronuntat.
Noi credem, a interesele locale ar trebul sä fie re-
prezentate de atre consiliul judetean ea corp delibe-
rant §i de delegatiunea judeteanä ca corp executoriu.
Membrii delegatiunii ar puta impärti intre dan§ii di-
-versele atributiuni §i ILIA fiecare conducerea ate unui
serviciu judetean : drumuri, instructiune profesionalä,
omert, agriculturd, industrie, final* salubritate.
0 multime de sarcini noi pot fi date acelor judete,
sarcini pe cari ele le-ar indeplini cu mult mai bine decät
autoritätile centrale. In adevär, cine ar puta cunoa§te
mai bine nevoile agricultorilor, comerciantilor §i indus-
tria§ilor din o anumitd regiune, deck autoritätile locale?
In consecintä ele ar fi mai in másura ca sä le poatä sa-
tisface. Consiliul judetean §i delegatiunea ajutati de lumi-
nile Camerilor de comer t §i de industrie, precum §i a
celor de agricullurcY, cari ar trebui sä existe in fiecare
din aceste judele, ar puta sä ia toate mäsurile necesare
pentru dezvoltarea acestor ramuri ale activitätii natio-
nale, ar putea institui expozitiuni regionale, ar putea in-
finta diverse §coli practice, etc., puterea centralä neavänd
deat numai controlul superior asupra mäsurilor luate.
Ceva mai mult, tutela ar trebui chiar sä devie juris-
dictionala in sensul ca consiliul judetean sä poatä apelÊt
inaintea unui tribunal superior in contra refuzului auto-
ritätii centrale de a-i dà aprobarea necesard, refuz care
ar putea sä impiedice judetul de a luà unele mäsuri
foarte necesare.
Legea din 1 Iulie 1905, and in aderea Curtii de Ca-
sage dreptul de a judeca §i anula actele administrative
de autoritate, atuncea and ele ar vätäma dreptul unui
particular, acest recurs ar trebui intins §i in favoarea
judetelor §i comunelor in contra unui refuz de aprobare
nejustificat, pe care l'ar da o autoritate tutelarä 1).
1) Asupra acestel chestiuni, vezi in Capitolul I din Cartea II-a, nu-
zniirul special destinat Consillului de Stat.
www.dacoromanica.ro
Corpul electoral ar trebut de asemenea márit. Nu se

poate intelege de ce atunci and e vorba de a se alege
membrii unui organ administrativ, cärora le este interzis
de a face manifestäri politice, sä fie chemat aleagii
corpul electoral pentru camera, organ cu desavar§ire
politic.
Ar trebut sä existe, ca §i pentru comune, numai douá
.colegii cu mult- mai largi decat cele actuale.
In prima editiune a acestei lucräri, apärute la 'nee-
putul anului 1904 ne arätam dorinta ca, de oarece con-
siliile judetene sunt menite sä satisfaca nevoi economice,
neavand caracter politic nu se intelege de ce este nevoe
sä se facä alegeri judetene generale. Un consiliu fiind di-
zolvat §i procedandu-se la noua alegere, noul consiliu
ar trebui sä functioneze o perioadä de patru ani, zi-
ceam noi, lar nu numai pana la complectar ea perio_
ului de patru ani Inceput de fostul consiliu In urma
alegerilor generale. Cu modul acesta s'ar inläturà o
rnultime de neajunsuri §i s'ar hid orce caracter politic,
acestor alegeri.
Aceastä reforma, cerutä de noi, a fost sävar§itä prin
legea din 1905, care a modficat legea pentru consiliile
judetene in sensul cerut.
Ar trebul apoi separate cu Ingrijire chestiunile de in-
teres general de cele de interes local, cel dintaiu sä fie
incredintate la functionari numiti de puterea centralä §i
direct dependinti de dansa cele de al doilea sa fie atri-
buite organelor reprezentative ale judetului, alese de cor-
pul electoral. Am arätat deja In mai multe randuri in-
convenientul, ce prezintä ca prefectul sä fie In acela§ timp
agent al puterei centrale §i reprezentant al intere-
selor locale 1), §i am väzut eh' in mai toate statele euro-
pene, acest principia este admis, 11 gäsim In Anglia, In
Prusia, In Ungaria, pana chiar §i in Rusia.
1) Vezl In Capitolul despre centralizare, ultimul paragrat
www.dacoromanica.ro
326 PAUL NEGULESCU
In asemenea conditiuni, având resurse Insemnate §i

organe locale ca largi atributiuni, este u§or de inteles
dezvoltarea considerabilä pe care ar lua-o judetele
noastre.
Prefectul fijad reprezentantul guvernului In judet,
top agentii puterei centrale, In gall de comandantii
militari §i reprezentantii bisericei, ar trebui pu§i sub
directa sa supraveghere. Prin aceasta s'ar realiztl o im-
portanta economie de material §i In acela§ timp toti ace§ti
diver§i functionari având o directiune unitara §i toate
ordinele fijad trimise dela centra prin PrefecturA actiunea
administrativa ar fi coordonata, pe card vreme astazi
inginerul, dependinte de Ministerul de Iticrari publice ar
p uteä primi un ordin care ar jigni serviciurile telegrafo-
pos tale dependinte de Ministerul de interne. Acela§ lucru
s'ar putea spune de revizorul §colar, administratorul
financiar. Toate aceste serviciuri ar constitui atätea bi-
rouri ale Prefecturii, prefectul având supravegherea §i
directiunea generalä asupra lor, In calitatea sa de repre-
zentant al Intregului guvern.
Bibliografie.Lucreiri generale: Dufour, Traité général

de droit administratif appliqué, I §i IV, Paris 1868-70;
Simonet, Traité de droll public et administratif edit. IV,
Paris 1902, p. 645 §i urm. ; De Fooz, Le droit admi-
nistratif belge, IV, p. 239 §i urm. ; Batbie, Traité théo-
ripe et pratique de droit public et administratif, V, No.
45 §i urm. ; Béquet, Dupré et Laferrière, Répertoire de
droit administratif cuvant département ; C. G. Dissescu,
Curs de drept public romtln, III; A. Giron, Droll admi-
nistratif de la Belgique; a II-a editiune, tom. I; Ducrocq,
Cours de drott adtninistratif, a 6-a ed., vol. I, No. 55
58, II-lea, No. 1340-1363; Hauriou, Précis de droit
administrati f; G. Demombynes, Les constitutions euro-
péennes, 2 vol. In 80, Paris, 1883; Berthélémy, Droit
administratif.
www.dacoromanica.ro
Lucreiri speciale : Allard, De la personnalité civile du

département, 1885; Edward Jenks, Essai sur le gouver-
nement local en Angleterre, Paris, 1902; Henri le Brun,
Essai de &centralisation politique et administrative,
Paris, 1902; M. Kovalewski, Institutions politiques de la
Russie, Paris, 1903, pag. 255 §i urm. ; D. Nenitescu In
Revista de drept fi sociologie, Martie 1904.
www.dacoromanica.ro
CA PITOLUL III.
Administratiunea comunall.
118. Comuna. 119. Organizarea comunel romane. 120. Oraqele ro-

mane in Dacia. 121. Organizarea comunali in evul medita in
occidentul Europei. 122. Organizarea comunala la noi pina in
secolul XIX. 123. Modificirile Introduse de regulamentul or-
ganic. 124. Economia legii din anul 1864. 125. Diferitele legi
ulterioare fji proiecte de reforma. 126. Comuna urbana, con-
sillul comunal, cornpozitia lui.-127. Primarul, ajutor de primar.
128. Atributiunile connsiliulul comunal. 129. Atributiunile
primarului ca reprezentant al intereselor locale. 130. Atributin-
nile primarului ca agent al guvernului. 131. Comuna rurali,
organizarea ei. 132. Asociatiunlle de comune. 133. Cercu-
comunal. 134. Inspectorul comunal. 135. Actele consillului co-
munal,.136. Concesinne, natura el juridici. 137. Budgetul co-
munei ; taxe §I impozite comunale. 138. Datorille comunelor.
Dreptul creditorilor de a urmäri averea comunei. 138 bis. Pre-
scriptiune speciali ; intrerupere. 139. Actele primarului, 140
Starea financiará a comunelor. 141. Domeniul comunal. 142.
Legislatiune comparatii. 143. Reforme necesare.
118. Studiind evolutiunea societätilor omene§ti, cons-

tatäm cä, la Inceput, In societätile primitive, oamenii
träiesc din vânätoare §i din pescuit, ei consumä Mil sä
producä nimic. Este un progres dejà cánd, prin dome s-
ticatiunea aninaalelor, ei ajung sá" se ocupe cu pästoria §i
In fine, adevärata civilizatiune nu incepe sá aparä 4:leca
www.dacoromanica.ro
inteun stadiu ulterior, atunci and oamenii se dedau la

lucrärile agricole.
Este u§or de inteles, a, atäta limp at oamenii duc
o vieatä nomad5, este imposibil s5 se formeze grupäri
numeroase, din cauzä c5 alimentele sunt rare §i greu
de procurat.
Numai cand oamenii ajung sä se ocupe de lucrarea
ampului, atunci apar asemenea aglomeratiuni, asemenea
grup5ri importante, stabilite in mod permanent tntr'o
anumitä localitate ; numai atunci incepe sä apar5 ideia
de comunä sau ideia de stat, aci Ora atunci nu putem
ava cleat triburi nomade.
La inceput se formeazä cetätile, municipile §i atunci
ideia de stat se confund5 cu ideia de comunä : fiecare
cetate formând un mic stat. Mai tätziu o cetate cucere§te
pe celelalte §i atunci avem ideia de stat separat5 de
acea de comun5.
Astäzi, comuna, in organizarea general5 a statului, ne
apare ca o circumscriptiune teritoria15, locuitä de mai
multe familii, intre care existä raporturi de veciuätate ;
circunascriptiune dotatä cu o oarecare autonomie intru-
at are dreptul, ca, prin mandatarii ei, sä gireze o sumä
de interese locale.
119. Printre institutiunile administrative romane, re-
gimul municipal ocup5 unul din primele locuri prin or-
ganizatiunea sa a§à de bine intocmitä. Se poate spune
chiar, c5 Roma, care a cucerit lumea prin puterea ar-
melor, §i-a asigurat lini§tita sa stäpânire prin regimul
municipal.
In acest scop, Romanii suprimarä cu ingrijire vechile
diviziuni ca popoare, triburi sau natiuni, §i silir5 popu-
latiunile räspändite sä se grupeze in circumscriptiuni ur-
bane. Prin acest mijloc, guvernatorul provinciei puta
sä controleze §i sä supravegbeze, in mod eficace, pe nu-
mero§ii supu§i ai imperiului, dar, in acela§ timp, li se
.d5deà o libertate foarte largä in rezolvarea afacerilor
www.dacoromanica.ro
330 PAUL NEGULESCU
comunale 1), permitändu-le de a incredintà paza intere-

selor lor civile §i religioase, unor magistrati ale§i.
Regimul municipal roman a format obiectul unui mare
numär de lucräri juridice §i istorice. Trebue sa citäm
mai intäi cercetárile lui Roth 2) §i ale lui Savigny, care,
in opera sa capitala Istoria dreptului roman In evul me-
diu, ne dä o expunere sumará dar savanta a chestiunei,
apoi Zumpt, care in cunoscuta sa opera Commentationes
epigraphicae (1850, I), aruncä o adevaratä luminä asupra
acestei institutiuni.
Aceste studii au intrat inteo nouä fazä in urma desco-
peririi faimoaselor legi Salpensana §i Malacitana, care
sunt fragmente de constitutiuni municipale acordate de
impäratul Domilian municipielor Salpensa §i Malaga in
Spania 8).
In 1871 s'a descoperit tot in Spania, o placä de bronz
Cu inscriptiune fragmentará : erau fragmente din consti-
tutia municipalä a cetiltii Urso din Betica, numitä colonia
Genetiva Julia 4). In fine in 1895, s'a descoperit la Tarent
o placa de bronz cu o inscriptiune din al VII-lea secol
al Republicei §i care coprinde un mic fragment dintr'o
asemenea earth' municipalä.
In fiecare municipiu, gäsim o adunare popularä 8) un
senat municipal (ordo decurionum, senatus) §i magistra-
turi avänd acelea§i denominatiuni ca §i cele din Roma.
Alegatorii impartiti, din. punctul de vedere topografic
In comitii sau triburi, sau cum am zice astazi in bi-
Paul Negulescu, Histoire du droit et des institutions de la Roumanie
I, pag. 85.
De re municipali Romanorum, Stuttgart, 1801.
Giraud, Les tables de Malaca et de Salpensa, 1851; La tez mala-
citana, 1868.
Mommsen in Ephemeris epigraphica, II, pag. 105-107 si 221-232;
Giraud, Les bronzes d'Ossuna ; Les nouveaux bronzes d' Ossuna.
Atributiunile adunfirii popnlare erau destul de marl la finele se-
colului I al erel crestine: ea fiind ehematit et aleagi pe magistratii mu-
nicipali. Aceste atribniluni tree InsA la senatul municipal In timpul lui
Paul (Dig. 50, 2, 7, 2) si Ulpian (Dig. 49, 5, 1, 3 0 4).
www.dacoromanica.ro
'rouri electorale, procedau la alegerea magistratilor §i la

aceia a senatorilor in municipii. Legea rnalacitanä
aratä cä se urma o procedurä electoralä similarä cu
aceia ce am avut §i pand in 1933.
Pentru a ne face o ideie despre alegerile din munici-
piile romane, nu avem decat sä consultäm märeata operä
publicatä sub auspiciile Academiei din Berlin, corpus
inscriptionum latinarum, care in al patrulea volum pu-
blicä inscriptiunile din ora§ul Pompei. Pe ziduri sau pe
coloanele de marmorä din acest luxos ora, se observä
numeroase inscriptiuni : aproape toate sunt reclame elec-
torale 2). Aà intr'o inscriptiune, vedem cä corporatiunea
argintarilor recomanda candidatura bogatului Cuspius
Pansa Intr'alta, ce s'ar crede din zilele noastre, agri-
cultorii recomandä §i sprijinä candidatura lui M. Casse-
lius Marcellus4).
Senatul municipal, compus din fo§tii magistrati §i din
metnbrii ale§i delibera asupra afacerilor municipale ;
el reprezinta municipiul, persoanä moralä 6) ; el puteà
sä stabileascä zile de prestatie pentru intretinerea dru-
murilor vicinale 9, etc.
Ordo decurionum constituia organul deliberant al co-
munei, duumviri erau chemati sä execute deciziunile
Lex malacilana, cap. 55-57 publicatli in Corpus inscriptionum la-
tinarum (In prescurtare C. I. L). II, peg. 256 si In Girard, Texles de
droit romain, a ll-a editle, pag. 102. Vezi Mommsen et Marquardt, Les-
anliquités romains, VIII, pag. 195 si in urm.
Willems, Les élections municipales cl Pompli, Parls, 1887, pag. 3 si
urm. ; I. Kalinderu, Vieafa municipalcl la Pompei, Rucuresti, 1890.
C. I. L. IV, No. 710.
C. I. L. IV, No. 490.
Ciitre finele secolului al II-lea al erei crestine, senatul municipal se-
complectit prin cooptatie (Dig. 50, 2, 6, 5). Cp. Fronto, Epist. ad. ami-
cum, II. 7, pag. 19, editia Nober.
Vezi Florentinus In Digeste 46, 1, 22. Municipiul nu avei Ina per-
sonalitatea complectii astfel cum o concepem astizi. Vezi Jullian. Les.
transformations politiques de l' Italic sous les empereurs romains. (Biblio-
thèque des écoles fransais de Rome et d'Athènes, fase. 37), pag. 97-99.
Lex Coloniae Genelluae, cap. 98.
www.dacoromanica.ro
332 PAUL NEGULESCU
adunärii. Acesti magistrati eran atesi pentru un period

de un an de catre adunarea poporului, ei erau magistratii
municipali cei mai 1nalti, având atributiuni administra-
tive si judecätoresti, de aceea se intitulan duumviri jure
dicundo.
In afarä de duumviri, se mai gäseau ca magistrati co-
munali edilii cari aveau ca principalä Yndatorire
acea de a Ingriji ca stradele sä fie curate si bine intre-
tinute, precum i questorii iquaestores) insärcinati cu
administratiunea casei comunale, adicä niste casieri co-
munali.
Top magistratii municipali eran responsabili de ges-
tiunea lor fatá de municipiu i cateodatä fatä de par-
ticulari.
De aceea, Inainte de a intrà in functiune, ei trebuiau
sä deä cautiune, pecuniam communem salaam !ores).
Ei aveau o responsabilitate foarte mare, fiind tinuti de
culpa levis in abstractos).
Era de regulä la Romani ca toate magistraturile ordi-
flare sä fie colegiale. Astfel vedem 2 magistrati, admi-
nistratori superiori ai comunei, duumviri jure dicundo,
2 edili si 2 questori. Orce magistrat aveä jus interces-
sionnis fatä de colegul säu, adicä dreptul de a-1 opri sä
facä un anumit act 4).
120. Dacia romanä coprindea un foarte mare numär
de orase. Geograful Ptolomeu ne enumär5 40 printre cele
mai importante, izt7,-2.,iirspat 5). Dacä consultäm de ase-
menea tabula peutingeriancls), constatäm marele num5r
Willeins, Droit public romain, a V-a editie, p. 545; Boussuge,
Organisation judiciaire des Wiles dans l'empire romain, Lyon, 1878;
Mommsen, Droit public romain, VI, 2, pag. 465; Houdoy, De la con-
dition el de l'administsation des Wiles chez les Romains, 1875.
Lex malacitana cap. 60, vez! In Dictionnaire des antigun& de Saglio
et Daremberg articolul cautio.
Dig. 50, 1, 2, pr.
Dig. 50, 8, 12, 9, 8; Lez Salpensana, cap. 27.
Ptolomeu III, 8, 4. (Editia Carolus Millier, Paris 1883).
Tabula peutingeriani este o hartA geograficA a lumei vechi, repro-
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DRUT ADMINISTRAT1V 333
de drumuri, cari strabateau in toate direcliunile aceasta

provincie, legänd Intre dänsele diversele oray.
Nu vom face o enumerare a tuturor oraylor, vom
aratà numai câtevi dintre cele mai importante, Incepänd
Cu capitala provinciei.
Sarrnizegetusa (astäzi Gradi§te in Transilvania), era
o colonie civium romanorum. Numele säu oficial era
Colonia Ulpia Traían z Dacica Sarmizegetusa.
Inainte de cucerirea romana, ea erà capitala rega-
tului dac. Dup5 räsboi, In locul ora§ului, Romanii con-
struirä o alth cetate. Cetätenii romani furà adu§i din
toate pärtile imperiului, li se Impärti p5m5nturi §i co-
Ionia fù astfel fondata 2). Pentru a atrage cat mai
multä populatie, se acord5 ora§ului jus Wiliam 3). In
virtutea acestui drept, ora§ul era considerat ca §i cum
ar fi fost in Italia, prin urmare se putea dobandi a-
supra pamânturilor coprinse in teritoriul säu proprie-
tatea depliná, dominium ex jure Quiritium §i se pu-
dusk dupil originalul Meta in timpul impAratului Alexandru Sever (anti
222-235 p. Chr.). Ea poarti numele de tabula peutingeriank dupl in-
viitatul, din al XVI-lea veac, Conrad Peutinger, care a filcut-o cunoscuti
pentru prima °ark. Edinunea ceh mal bunk este aceii a lul Ernest
Desjardins, La table de Peutinger d'après l'original conservi d Ilennet
Paris 1869--1874, in folio.
In aceastä hartä se aratä drumurile, orasele, stanunile militare mai
Importante, precum si indicanunea distantelor in mile (2000 pasi).
Se giisesc uneorl lecturi diferite ca Zermiegete (Orelli, Inscriptionum
latinarum amplissima cohecho), 3527), in tabula peutingerinaii, gisim.
Sarmategle, lar la geograful Ravenat, Sarmazege.
C. L L. III, 1443. Scaurianus, legat propretor, a condus pe colonl.
Dig. 50, 15, 1, 9.
In provincii nu se puteh dobändi proprietatea complecti, plena io
re potestas. Statul roman exit considerat di are dominium cminens asnpra
acestor pärninturi provinciale. Statul erh considerat ca adeväratul pro-
prIetar, ceilaln, adicil proprietarii de fapt erau consideran ca niste po-
sesori. Galas, inst. 2, 7, ne spune : in eo solo (provinciali) dominion? po-
puli Romani eat yet Caesaris, nos wheni possesionem tantum el usumfroc-
tum habere videmur.
PArninturile provinciale erau supuse impozitului, pe citä vreme ager
romanus eat scutit. Prin acordarea luí jus italic= un pämânt provincial,
www.dacoromanica.ro
334 PAUL NEGULESCU
teau intrebuintà modurile de dobandire admise de drep-

tul civil 1).
La Sa rmizegetusa se intrunea adunarea provincialá 2)
a celor trei Dacii (trium Daciarum 3) §i preo tul provin-
ciei, sacerdos arae Auqusti, sacerdos provinciae 4) 1§i avea
ad t re§edinta lui. Cänd Dacia fu it-11011llä in dou5 pärti
Dacia superioarä §i Dacia inferioarä 5), acest ora' fii atri-
buit Daciei superioare 6) ; iar, and, mai tärziu, sub Marcu
Aureliu, aceastä provincie ft.1 impärlitä in trei subdivi-
erà deci scutit de impozit si deveneh susceptibil de proprietate quintará.

VezI asupra acestor chestiuni P. Girard, Manuel de droit romain (l-a
editie), p. 341; Lene, Das ediclum perpetuum, 1883, p. 148; C. Appleton)
Histoire de la propriété prétorienne el de l'action publicienne (Paris, 1889,
I, p. 96; Audibert In Nouvelle Revue hislorigue de droit franpis et
&ranger, 1890, p. 277. Aproape acelas lucru ghsim gi in vechiul drept
romiinesc, vezi P. Negulescu, Cerceleiri asupra originei dreptului consue-
tudinar romd n in Fragmente juridice, Buc. 1905.
Jus italicum aveh un caracter real. El procurh cu toate acestea
unele avantagii personale : locuitorii oragelor avänd drept italic, erau
considerall ca Sind italieni si prin urmare li se aplick legea Furia de
sponsu (Gaius, inst. III, 122, 123), ei aveau jus liberorum numai pentru
4 civil. Asupra lui jus italicum se pote consulti: Savigny, Ueber das jus
Hallam In Zeilschrift fiir geschichtliche Rechtivissenschaft V, p. 212 si 4i3
si in Vermische Schriften I, 29; Pellet in analiza lucrärii lui Savigny, Sur le
systéme des impdts chez les Romains dr temps des Empereurs In revista
Thémis X 260; Ortolan, Histoire de la legislation romaine edit. din 1880,
revilzuth de Labbé, p. 321 ; Willems, Le droil public romain a IV-a ed.,
p. b18; Houdoy, Le droll municipal romain, 1876, p. 340-350 ; Accarias,
Précis de droil romain I, p. 489 ; Garsonnet, Histoire des locations per-
péluelles el des baux et longue durée, 1879, p. 143; Beaudouin, Elude sur
le jus italicum in Nouvelle Revue historigue de Droit, 1881, p. 145.
Mourlot, Essai sur l'histoire de l' Augustalité dans l'empire romain, 1895
peg. 18 si urm. (Bibl. de l'école des hautes etudes); Mommsen et Mar-
quardt, Mannuel des antiguités romaines, XIII, pag 298; Boissler, Le re-
ligion romaine d'Auguste aux Antonius, Paris, 1874, I, pag. 180 o urm.;
P. Negulescu, Histoire du droit el des institutions de la Roumanie, I, (pé..
riode daco-romaine) pag. 164 el urm.
C. I. L. III, 1454.
C. I. L. III, 1209, 1433, 1509.
P. Negulescu, op. cit., pag. 52; C. I. L., III, peg. 876, vezi o No. 753.
C. J. L., III, 753 si pag. 229.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT' ADMINISTRAT1V 335
ziuni administrative 1), ea fäca parte din Dacia Apu-

lensis 2),
Sarmizegetusa erà un ora' de mare importan15, despre
care gäsim o multime de mentiuni atat in inscripliuni
§i. in autorii dupfi acele timpuri
Apulum 4) (astäzi Alba-Julia) este un ora § care a jucat
mare rol In istoria Daciei. Istoria acestui ora § este legatä
de istoria legiunii a XIII-a gemina, care §i-a avut lagfirul
su castrele, In tot timpul dominatiunii romane, in a-
ceastä localitate 5).
In timpul domniei lui Traian nu existà In aceastä lo-
calitate decAt un cätun, canabae, coprinzand mai multe
barace de negustori, cari veniserä sä se instaleze In ve-
cinätatea castrelor 6).
In scurtä vreme, Apulum deveni un ora § important.
Inscriptiunile epigrafice ne permit sä-i urmárim dezvol-
tarea. In 158 p. Chr. se fäcurä lucrärile necesare pentru
aducerea apei in orar); In anul 161, legiunea XII, ge-
P. Neguiescu, op. cit., pag. 62.

C. I. L., III, 1500.
Asupra Sarmizegetusel se poate consultit In afarii de inscriptinnile
din Corpus inscriptionum talinarum, König, Sarmizegetusa, Deva 1886;
I. Bogdan, Sarmizegeluza, Iasi (tea)
In ceeace priveste numele de Sarmizegetusa, Niebuhr, Vorträge fiber
alte Geschichte, Ill, pag. 301, 150 ai Grimm, Geschichte der deutschen
Sprache, I, 209, cred al provine din reunirea numelor de Sarmati
Geti, ceeace ar probk dupi dânsii, o alianti Intre cele 2 popoare. Oragul
ar fi fost Intemelat pentru a o comemorh.
Asupra orwlui Apulum, se poate consulth in afari de Corpus,
Kiepert, Lehrbuch der alle Geogr., Berlin, 1878, pag. 836 ; Forbiger,
Handbuch der &le Geogr. von Europa, Hamburg, 1877, pag. 759; Ma-
nert, Res Traiani, peg. 79 ; Katancsich, Istri accolae, II, pag. 293; Goos,
Die rein]. Lagersladt Apulum (Program des evang. gymnas. in Schissisnrg);
Ruggiero, Dizionario epigrafieo di antichila romane cuvintul Apulum.
C. 1. L., III, 1004.
C. I. I.., III, 1093, 1214, 1100. Din latinescul canaba s'a Rent fran-
cezul cabane.
C. I. L., III, 1061.
www.dacoromanica.ro
336 PAUL NEGULESCU
mina fäcù mari lucräri de utilitate publia 1); la acein

datä se descoperirä In vecinätate importante mine de
fier, care Incepurä a fi exploatate. In fine, la aceia§ epocii,
sub domnia lui Marcu-Aureliu, Apulum prim' numele
de municipiu, inscriptiunile fl numesc municipium Au-
relium Apulum 2).
Cätre anul 168, §tim cä Dacia a fost impärtitä in trei
circumscriptiuni administrative : Dacia Malvensis, Apu-
lensis §i Po rolissensis 8). Apulum deveni capitala provin-
ciei Dacia apulensis. Aci era re§edinta procuratorului,
tot ad i era §i cartierul general al legatului legiunii a
XIII-ea geminä.
Inainte de Septimiu Sever, ora§ul a fost ridicat la rangul
de colonie §i i s'a acordat jus italicum 4).
In ora§ele romane, meseria§ii erau organizati in cor-
poratiuni sau bresle (collegia). In Apulum gäsim o im-
portantä corporatiune a tamplarilor, zidarilor §i dulghe-
rilor (collegium fabrum) . Acest colegiu erA foarte puter-
nic, oamenii cei mai influenti din ora § ii acordau patro-
nagiu lor 5). 0 altä corporatiune, de asemenea importantä,
este aceia a croitorilor 2).
La Apulum, s'au gäsit §i pecetii de doctori oculi§ti,
ceeace ne probeazä cä Apulum era un ora § deja de o
mare importanta pentru a avea speciali§ti, medici oca-
la rii 7). tini In adevär ca remediile oculi§tilor erau In
mici pachete patrate semnate prin aplicarea unei pecetii.
Pecetiile acestea sunt de piaträ §i mentioneazä numele
oculistului, proprietätile §i compoziliunea remediului §i
modul de a se servi.
C. I. L., II!, 1171.
C. I. L., III, 1128.
Paul Negulescu, Histoire du droll et des institutions de la Roumanie
I, pag. 52; C. I. L., III, 1464, 1456, 6054, VI, 1449, IX 5439.
Dig. 50, 15, 1, 9.!
C. I. L., III, 1051, 1083, 975, 984, 1217, etc.
C. I. L , III, 1174.
Héron de Villefosse et Thédenat, Cachets d'oculisles romains,1882 ;,
C. I. L., III. 1636.
www.dacoromanica.ro
Un alt ora important este Napoca (astäzi Klausen-

burg, Cluj), care In timpul lui Ulpian era o colonie având
drept italic O. Ea este citatä de Ptolomeu 2) §i se gäse5te
mentionat In tabla peutingerianä. Napoca a fost fondatä
ca municipiu de Traian, avem proba trite° inscriptie de
pe un stalp miliars) ; ea este ridicatä ca colonie de cätre
Maten Aureliu : gäsim trite° inscriptie col(onia) Aur(elia)
N(apoca). 4).
Dintr'o inscriptiune, vedern cá la Napoca exista un
colegiu sau corporatiune de Asiatici, collegium Asiano-
rum 6) §i un alt colegiu de Galatae consistentes. Din exis.
tenfa acestor colegii, Mommsen conchide cä Napoca era
populatä de Asiatici : tunde iam intelligitur colonos illos
a Traiano magna ex parte accitos esse ex Asia Asia-
nisque eum atribuisse Napocam» 6).
Mie mi se pare c5 concluziunea la care ajunge Mom-
msen este eronatä. Inscriptiunea probeazä numai cä, in
anul 235, se aflau in Napoca locuitori originari din Asia,
dar taptul chiar cä ei forman un colegiu probeazä cä ei
nu eran numero§i, ei se simtiau oarecum streini In mij-
locul celorlalti locuitori veniti din alte provincii, cu alte
moravuri §i din aceastä cauzä ei cäutau sä stabileasa
intre dän§ii legäturi mai strAnse 7).
Potaissa sau Patavissa (astäzi Torda) exista deja In
timput lui Traian, dar depindea de Napoca dupä cum
se vede dintr'o inscriptiune, unde este numitä Potaissa
Napocae 8). Ea a fost ridicatä la rangul de municipiu de
Dig. 50, 15, 1, 9.

Ptolom. 3. 8, 7.
C. I. L., III, 1627.
C. I. L., III, 7726; VI 269.
b) C. I. L. III, 870. Cuvintul Spirarches ce gäsim In aceastä inscriptie
Insemneazi seful, prezicientul colegiului.
Corpus inscriplionum lalinarum (C. I. L.) III pag. 169.
Paul Negulescu, Histoire du droll el des institutions de la Romanie,
Paris, 1898, I, p. 161.
C. I. L. III, 1627.
P. Negulesca. Tratat de Drept Administrativ ed 11. 22
www.dacoromanica.ro
338 PAUL NEGULESCU
Septimiu Sever 1), cai-e i-a concedat §i jus italicum, dupa

cum ne spune Ulpian 2).
In acest ora, era re§edinta legiunei a V macedonica,
care a fost adusä in Dacia In timpul lui Maven Aureliu 8).
Porolissurn (astäzi Moigrad) mentionat in tabla peutin-
gerianä era capitala Daciei Porolissensis 4).
Acest ora § n'a jucat niciodata un rol important. Erà
un mic ora§ de provincie, care a fost repede intrecut In
importanlä de Napoca. Cu toate acestea avea un amfi-
teatru §i inch' din primele timpuri ale cucerirei romane,
cad in 157 sub Antoniu Piul, acest amfiteatru a fost re-
fäcut, amphitheatrum dilapsum vetustate denuo fecit 5).
Drobeta (astäzi Turnu-Severin) poartä Intr'o inscrip-
thine numele de municipium Flavium Hadriard Drobela 6).
Dacä lectura Flaviurn este exacta 7), municipiul ar
fondat de un imparat din dinastia flavica, ceeace ne-ar
proba cä dominatiunea romaná' se intindea Inca din
aceastä epocä pe tärmul slang al Dunärii.
C. I. L. III, 7689 (supliment).

Dig. 50, 15, 1, 9.
Dui:di Pfitzner, Geschichle der r5mischen Kaiserlegionen, pag. 163
si 239, aceastA legiune ar 11 fost In Dacia Ina din timpul lui Traian.
Noi credem Iasi cà ea a limit Garnizona in Moesia inferloarA. Docu-
mentele pe care ne intemeliim sunt 2 tablete de marmot% (C. I. L. VI,
1, 3492) nade sunt inscrise numele tuturor legiunilor din imperiu. Or-
dinea urmati in enumerare este ces geograficA incepiind cu Bretania.
Leg. V maced. este asezatA Intre legiunile XI chtudia si I-a Italica, am-
bete din Moesia inferioarit, Pe lAngft acestea s'au &sit numeroase in-
scriptiuni la Troesmis (Iglita In Dobrogea) relativ la aceastä legiune.
(In aceastä din urmft localitate, probabil, se &eau castrele legiunii a V-a
pA.nä In timpul lui Marc Aurel).
Inscriptiunile de pre cele douA tablete sunt anterioare lui Sever, cAci
numele legiunilor create de dinsul sunt adiogate la urmil.
C. I. L., III, 1464.
C. I. L 111, 836.
C. I. L. III, p. 1018 (33 ad. n. 1581.
Cecace din nenorocire nu se mai poate constath pe piatrA, care e
foarte deterioratä de intemperii, filad tinuta firA nici un adipost In
dina publici din T.-Severin.
www.dacoromanica.ro
Drobeta era unul din ora§ele cele mai infloritoare aie

Daciei malvense (Oltenia de astäzi).
Romula (astäzi Re§ca laugh' Caracal) era un municipiu
inch din timpul lui Marcu Aureliu 1). trite° inscriptiune
din timpul lui Filip Arabul ea ,este numitä colonia sua2).
Malva (poate Celei) era capitala provinciei Dacia mal-
vensis. Pana astäzi nu s'a putut stabili cu fireciziune
unde era situat acest ora. Malva era o colonie 3), ea era
re§edinta procuratorului.
In Dacia, mai gäsim Inca unora§ Zerna (astäzi Or§ova),
oare avea, dupä cum ne spune Ulpian4), jus iialicum.
121. In timpul evului mediu, constatam in Europa
occidentalä o organizare socialo-politicä deosebita, cu-
noscutä sub numele de sistem feodal.
Caracteristica gruparei feodale este feudum (fr. fief).
Un proprietar concedeaza un asernenea feudum, adicä
un parnant, unei persoane. Concedantul ià numele de
senior, beneficiarul acela de vasal. mire aceste douä
persoane intervine un contract sui generis. Vasalul pro-
mite seniorului fidelitate i sprijin ordechteori seniorul ar
-cere ; el se obligä sä se supue justitiei seniorului i sh-1
ajute chiar bäne§te ordecateori acesta ar avea nevoe.
Seniorul din partea sa datore§te vasalului protectiune,
fidelitate §i justitie.
Intr'o societate, ca cek feudalä, in care statul nu pu-
tea sa asigure indivizilor protectiunea drepturilor lor §i
In care talionul aparea ca singurul mijloc de apärare
contra arbitrarului §i al violentei, este foarte natural ca
.cineva sä nu caute sA traiasca izolat. Toti oarnenii bo-
C. L L. III, 7429: ab ordine rnunicipi Romulensium. Cp. ¡riser. no. 753.

C. L L. Ilf, 8031 (supliment) Acee*th inserIptiune ne probeazi
cà orasul fusese fortificat, circuit= muri manu nulilari a solo fecerunl.
C. 1. L. III, p. 893, dipl. LI. : colonia Malvese ex Dacia. Tomaschek
.credo, ca cuvantul Malva deriva dintr'un radical dacic, care a dat in
romaneste cuvantul mal, In albanezi rnalj §i el explici cuvantul mal-
vensis prin ripensis Zeischrifi far tisterr. Gymnas. 1872, pag. 111 si urm.
Dig. 50, 15, 1, 9.
www.dacoromanica.ro
340 PAUL NEGULESCU
gati §i puternici grupeazä imprejurul lor o multime de

vasali.
Mari seniori exercitau atributiuni de suveranitate,
avand dreptul pe mo§iile lar de a avea armatä, de a
distribui justitie, de a stabill impozite.
Pe langa seniori §i vasali, cari sunt nobili, mai gäsirn
In sistemul feudal, alte douä categorii de persoane, ho-
mines polestatis, vitains, roluriers, mitocanii, cum am zice
ast5zi §i servi (serfs).
Ace§tia prin munca §i contributiunile lar satisfäcean
nevoile financiare ale gruptirei feodale.
Regimul feudal se aplick §i la ora§e. Seniorul feodal,
prin reprezentantii säi, distribuia justilia §i percepea im-
pozitele.
Vieata or5§5neascä nu se impäca Irish' a§a de mult ca
organizarea feodalä. Deja inch' din al XI secol, ora§ele
incep sä dobändeascä o situaliune particularä. De ordi-
nar, in ora§e, ideile de libertate nasc §i se desvoltä mai
repede prin schimbul continua de idei §i prin desvolta-
rea averilor provenind din exercitiul comertului §i al in-
dustriei.
In asemenea conditiuni seniorii erau nevoiti sau sä
acorde libertäti orti§enilor de bunti voe In vedere ca, prin
efectul acestor libertäti, sti se desvolte prosperitatea ora-
§ului, sau le vindeau dreptul de justitie §i de administratie,
pe care 11 aveà asupra lor, a§a incät ora§ele cäpätan
drepturi a§a de importante.
De ordinar, libertätile acordate erau constatate §1 ga-
ranta te printr'o Carta sau constitufiune munici pa15.
Pentru Franta, gäsim la Beaumanoir, celebrul comen-
tator al cutumei din Beauvoisis, un Intreg capitol con-
sacrat organizatiunei municipale.
In general, ora§ele libere aveau urmaloarele drepturi:
1. Dreptul de a avea o armatä, ca care ajuta pe senior
§i mentinea siguranta §i ordinea publicä in coprinsul
oraplui.
www.dacoromanica.ro
Dreptul de a legiferà in ce prive§te raporturile din-

tre orä§eni.
Dreptal de a distribui justitia II-Are orä§eni, fie In
materie civil, fie In materie criminal, lnsä Cu oarecare
limite : unele cazuri, de o importan tä deosebitä, fiind
rezervate seniorului prin chiar constitutiunea municipalä.
Dreptul de a stabill impozite asupra orhenilor. Bur-
ghezii, sau locuitorii acestor ora§e libere, capätä deci o
situatiune privilegiatá, care fi diferentiazä de ceilalti
(vilains), homines potestatis.
Magistratii municipali, ale§i de orä§eni, purtaii numele
de scabini, jurati ; iar, in Italia §i in Franta de sud, ei
eran numiti consules sau consoli.
In a farä de aceste ora5e libere, care se bucurau de li-
bertäti lntinse, erau altele, care erau administrate de un
reprezentat al seniorului. Acest functionar distribuià ju-
stitia fiind asistat de mai multi orä§eni notabili, boni virii).
122. Dacia, In urma cucerirei romane, fäcuse pro-
grese foarte repezi In toate directiunile. Numero§i coloni,
veniti din toate pärtile imperiului2), se stabilirä in aceastá
bogatä provincie, Dacia Felix 3), ai &ANA munti fnalti
Asupra desvoltiirel si organiziirei comunelor, in evul mediu in Eu-

ropa occidentali, se poate consulta:
A. Luchaire, Les communes fran9aises ei l'épogue des Capétiens directs
1890; A. Wauters, Les libertés communales (essai sur leur origine et leurs
premiers developpements en Belgique, dans le nord de la France et sur
les bords du Rhin). 1878 ; Giry, Documents sur les relations de la ro-
yauté avec les villes, en France de 1180 i 1314. Paris, 1885; Salvioli,
Manuale di storia del dirtily italiano, editia din 1892, pag. 217 si urm.;
Gasquet, Précis des institutions politigues et sociales de l'ancienne France
II ; Prou, Les coulumes de Loris, 1884; Flach, Les origines de l'ancienne
France II; Esmein, Histoire du droit franqais, a doua ediiiune.
Eutropiu VIII, 3 si 6. Poate 6 in Dacia nu au fost adusi coloni din
Italia, cfici un text al lui Capitolin, Vita M. Antonini, XI, ne spune : His-
paniis exhauslis Italica altectione contra Traiani praecepta consuluit; ceeace
Insemneazi cit Traian se decisese sii nu ià coloni din Italia, probabil,
pentru a nu o despopulà.
Vezi medalii, cu aceastii inscripliune, in Cohen, Description histo-
rigue des monnaies frappées sous l'empire, romain, 1882, II No. 125.
www.dacoromanica.ro
342 PAUL NEGULESCU
coprind tot soiul de minerale §i ale card intinse dimpii,

strabatute In toate directiunile de cursuri de apa, sunt
de o fertilitate foarte mare.
Vieata municipalä, este u§or de inteles, ea s'a desvoltat
foarte mult in asemenea conditiuni §i trite° perioada
seurta, s'au putut forma in Dacia ora§e importante.
Abià dupä un seco! §i jumätate dela cucerire, li-
ni§tea acestei provincii disp'ärà cu desävar§ire. Invaziu-
nile popoarelor barbare devenirä cat se poate de dese.
Popoarele de rasa germanic5 näväleau in aceastä bo-
gata provincie §1. pradau tinuturi intregi.
Irnpäratul Aurelian creza ca, In asemenea conditiuni,
este necesar sä stabileascä fatä de barbari o limita na-
turalä, mai u§or de apärat, Dunarea, §i ordonä legiu-
nilor romane §i functionarilor sä päräseasca Dacia 1).
O mare discutiune s'a näscut 'titre savnti asupra
chestiunei de a se §ti dacä toti locuitorii de origina ro-
manä au päräsit Dacia in urma edictului lui Aurelian,
sau dacä numai partea oflcialá a populatiunei §i oamenii
cei mai bogati urmarä legiunile romane dincolo de Du-
näre. Cu alte cuvinte, elementul romanic a continuat
oare sä subsiste in Dacia in urma retragerei legiunilor?
Riisler 2), cel dintaiu, a arfitat cu argumente, In apa-
renta destul de puternice, ea edictul lui Aurelian a avut
drept consecintä parasirea complectä a Orel de dire
Rotnani. El se sprijinä pe faptul 6 nu se gäsesc elemente
gotice in vocabularul românesc. Or, dupä Iliisler, acest
fapt este inexplicabil, cad Gotii au locuit aceastä tara
timp de mai bine de 100 ani. Nu se gäsesc In limba
romänä nici cuvinte de origina hunica, avara, bulgara,
pecenegä. i totu§, aceste popoare nävalitoare, rand pe
rand au locuit Dacia §i, daca se aflà ad o populatiune
Eutropiu IX, 9: Provinciam Daciam, quam Traianus ultra Da-
nubium fecerat, intermisit, vastalo omni 'Ugric° et Moesia desperans eant
posse retineri, abductos que Romanos es urbibus el agris Daciae, in media
Moesia collocavit, Vezi oi Vopiseus,- Aurelian., 88; Seat. Ruf., Breviar., 7.
Romanische Studien, Leipzig, 1871.
www.dacoromanica.ro
bástinase romanica, ar fi trebuit sä ramae in limba di-

verse urme. Din contra, o mare parte din vocabularul
românesc este imprumutat din limbile slavä, greacä si
albanezä, care toate se vorbeau la sudul Dunarii in pe-
ninsula balcania.
Din toate aceste argumente, Rösler trage concluzia ea
Romanii au päräsit complect Dacia in timpul lui Aure-
lian §i ea s'au reintors tärzin prin secolul al X-lea sau
al XI-lea.
Teoría luí Wider nu mi se paie irefutabila. Incepánd
mai intaiu prin textele lui Vopiscus si ale lui Eutropiu,
pe care partizanii sistemului sat' le considera in mod
gresit, ca exprimând exactul adevár 1), si care, in reali-
tate, reproduc o formula oficiala destinatä ca se ate-
nueze durerea Romanilor pentru pierderea unei pro-
vincii, dupa cum foarte bine zice lung 2), fäcându-se sa
se creada ca toti locuitorii páräsiserä Dacia. Un mare nu-
mär de coloni a trebuit lug sä ramae in tara. i pen-
tru ce de altfel ar fi päräsit-o, cand de partea cealaltä
a fluviului nu puteau astepta o sigurantä cu mult mai
mare ? Istoricii acestor timpuri turburate ne raporteaza
desele incursiuni ale barbarilor. Gotii si Carpii pustiau
Moesia inferioara pana la Philipopoli si au fäcut inteo
singura expeditiune 100.000 prizonieri 3). Provinciile li-
mitrofe erau vesnic cutreierate de barbari ; populatiunea
agricola era lute° situatiune nenorocitä, ea cultiva fära
sa aiba sigurantä de a-si vedea stranse recoltele 4).
In asemenea conditiuni, este usor de mieles, ca.° mare
parte din locuitorii Daciei au rämas in tara. Ei nu puteau
gäsi dincolo de Dunäre decal o siguranta putin mai mare,
dar in schimb trebuiau sa pläteasca irnpozite foarte
Gaston Paris In Romania, 1878 p. 611.

Iung, Reimer und Romanen in Donaultindern, Innsbruck, 1877.
Amian. Marcel. 31, 5, 16, 17; Zonaras, Ann. XII, 20; Zossimus I,
23, 24. Mommsen. Hist. romaine (trad. Cagnat) IX p. 308.
Vez! Stilicon, Invective contra tut Raft II, vera 30 gi urm.
www.dacoromanica.ro
344 PAUL NEGULESCU
grele. In afarä de aceasta, in Dacia, braul de munti ai

Carpatilor, care sträbate intreaga tarä, cu numeroasele
sale väi, adäpostite de päduri seculare 1) le oferea pre-
tioase refugii in timpuri de pericol.
In- urma plecárei armatei din aceastä provincie, lo-
cuitorii päräsirä frurnoasele ora§e §i se retraserä in väile
Carpatilor la adápost de barbari.
D-1 Gaston Paris, distinsul profesor de la Collège de
France, aduce ca argument contra continuitätii elemen-
tului romanic in Dacia, faptul cä dacä ar fi rämas in
tarh un mare numár de coloni, ei ar fi trebuit sä locu-
iascä ora§ele, (des belles cités qu'on avait abandonnées)2).
Or, dupä cum ne aratä Orosius 8), oraple din pro-
vinciile märginap ajunseserä ni§te adevärate ruine : ex-
tant adhuc per diversas provincias in magnarum urbium
ruinis parvae et pauperae sedes, signa miseriarum et no-
minum indicia servantes. Spre finele secolului al III-lea,
nu mai erau ora§e frumoase in Dacia, dar orcum ar il
fost, ele nu mai puteau fi locuite, ilind a§ezate in câmpii,
pe marile drumuri, uncle erau prin urmare expuse in-
cursiunilor barbarilor.
In ceeace prive§te faptul, cä limba românä are multe
elemente slave, albaneze §i grece, se poate presupune
cA o parte din colonii, care päräsiserä Dacia, au imigrat
In vechia lor patrie aducând, cu o civilizatiune mai Ina-
intatä, o liinbä care continea un mare nurnär de ele-
mente imnrumutate dela populatiunile cu care träiserá
impreunä 4) ; ca, dacä, din conträ, nu se gäsesc In lirnbd
elernente gotice, hunice, faptul se explicä prin acea cä
ace§ti barbari nu au träit niciodatä cu Romänii in bune
Consulul C. Scribonius, care In anul 76 d. Chr. Inaintii pâni in

Dacia GI inspiiinântat de profunzimea p'S' durilor si se retrase ne spune
Flor 1, 39 (edit. Teubner) : ienebras salluum expavil.
Gaston Paris, Romania, 1878, pag. 612.
Orosius VII, 22.
Oncial, Originile principaielor romiine ; Dem. Teodoru In Revue
hisiorique 1898, tom. 68, p. 139.
www.dacoromanica.ro
relatiuni ; ei ocupau numai pen tru un anumit timp in-

tinsele §esuri ale Prei rornâne§ti, populatiunea 1A§tina§e
locuind In aceste timpuri de restri§te väile Carpatilor I).
Prin urmare credem cä am doveditz cä elementul ro-
manic a coutinuat sä subsiste, in Dacia, in urma retra-
gerei legiunilor lui Aurelian ; nu mai existau insä la aceà
epoch' ora5e, toate fuseserd päräsite §i populatiunea se
reträsese la munti.
In asetnenea conditiuni putin prielnice, populatiunea
&Iceà o vieatä patriarcalä, lndeletnicindu-se cu agricul-
tura §i cu 'Astoria. In aceste timpuri a§à de turburate,
orav insemnate, este u§or de inteles, nu se puteau fondà.
Tocmai tärziu, prin secolul al XII-lea, gäsim in Moldova
ora§ele Barlad 2), Tecuci 4) §i Gala(i 4), 'pomenite In di-
ploma bärliideanä 5) din anul 1134, ca fäcând parte din
principa tul Wirladului.
Xenopol, Histoire des Ronmains, I. p. 144 si 115.
Cuvantul Barlad, dupa d. I. Bogdan, Analele Academiei románe,
1889, p. 65 si urm., ar veni dela berlo = nuia si apoi sceptru la slavit
de sud, si sufixul ad.
Tccuci este un adjectiv cu semnificare curgdlor. Numele s'a dat
mai intaiu raulul.
Cuvantul Galati e format din gal (rildricina cu semnificare a alinth
a giugiuli, de unde romaneste gales) si sufixul ati care se giseste foarte
des la Sarbi la numiri de localitliti. Vezi Bogdan, loc. cit.
Diploma Barladeana a fost publicatii de d. Hasdeu In Traian 1, p.
199. D-1 I. Bogdan, loc. cit., crede ca aceasta diploma nu este autentica.
D-sa se sileste si dovedeasei falsitatea documentului pe motive paleo-
grafice si limbistile. Dupii dansul nici modal de scriere, semi-unciala
purii, niel ortografia, nici modal de formatiune al cuvintelor nu se asea-
mini ca lima ce gisim In documentele rusesti din al XII-lea secol. Cu
toate acestea, tot d-sa area ca aceste particularitati se gäsesc la Sarbi,
la Croati, la Galitieni din aceà epoca. 8i and stabileste etimologia ora-
selor Galati, Tecucl, Birlad, arata ci aceste cuvinte sunt din limba slav'á
de Sud, Sarbo-croata. Pe langit acestea trebue observat ea cronicele
rusesti cele mat vcchi pomenesc despre acest principat al Bärladului
Asa Meat, dupa noi, argumentatia stiintifica a d-lui Bogdan ar fi tre.,
buit si-1 conduci la concluzia ca, desi principatul Barladului depindek
de principatul rus galician, totus populatiunea era un amestec de Ro-
mani, Rusi, Sarbi, Bulgari, uncle, lucru foarte natural, nu se vorbei o
www.dacoromanica.ro
346 PAUL NEGULESCU
In Muntenia gäsim de asemenea mai multe ora§e Inch'

de prin secolul al XII-Iea. In adevär, in acele timpuri,
Venetienii, pentru nevoile comertului lor, fondaserá mai
multe ora§e pe marginea Dunärii cum de pildä Calafatu11)
§i Nedeia, a cärui existentá a dovedit-o, inteun mod a§a
de magistral, ilustrul nostru savant B. P. Ha§deu 0. Tot
cam din aceia§ vreme exista §i Craiova, numitä astfel
dela slay. Krulieva sau Kraliova= regesc, pentruch pro-
babil a servil drept re§edinta regelui lonas al Cumanilor,
dupä cum crede d. Ha§deu 3), sau cä a fost Intemeiat
sau numai Infrumusetat de Ionitä Asan, regele Romano-
Bulgarilor. Targu-Jiu a servit prin secolul al Xiflea, dupä
cum crede d. Ha§deu, drept capitalä a principatului ol-
tenesc al lui Litean Vodä 4). Probabil el a servit drept
capitalä §1 judelului Jiului, despre care ne vorbe§te
document din timpul lui Mircea (1406, 23 Noembrie).
Acolo §edea judetul sau sudetul (cama{z IR8A105). Mai tär-
ziu insä, T.-Jiu decade ca importantä §1 la 1nceputul se-
colului al XVII-lea, el nu e decät un simplu sat 6).
limbi curati ruseasci, i unde, iaris lucru explicabil, se resimteit o in-

fluentA a Slavilor de Sud, ceeace de aide& s'a intimplat si mai Urdu.
In acest sens vex'. Hasdeu, Negro-Vodcl 95-96. Numele orasului chiar
arati eft aci trebue si fi fost o resedinti princiarii, berlo sceptru.
Numai astfel ne putem explici cum de nu s'a dat numele orasului Birlad
si judetului cirela acest oras II serve*te drept capitalii, dupi curn con-
statim cu celelalte judele moldovene (Vezi mal sus la capitolul II isto-
ricul judetelor), mai ales ci acest oras eril foarte vechiu i important.
Numele de Birlad se (Muse intregului principat 1 pentru subdiviziunea
teritoriali trebuii o denominatiune deosebiti.
Numele de Calafat vine dela italienescul calafalare. Ad se opreau
si se reparan vasele, Hasdeu, Negru-Vodcl, p. 129.
Negru-Trodcl, p. 129 si urm.
Op. cil. p. 74 si arm.
Op. cif. p. 145.
Arh. ist., I, p. 98, doc. No. 134.
Intr'un document din 29 lunie 1604 (Bibl. Academ. ms. 40/97
Radu-Vodi conflrmi fratilor Buzesti, Preda Banul i Rada clucerul, saint
Tiirgu-Jia pentru slujbele credincioase i pentru meritele fratelui lor
Stroe, mort In lupti.
www.dacoromanica.ro
In secolut al XIII, cavalerii Teutoni, cari colonizaserä

dejà tara Bärsei I), se intinserä dincoace de Carp ati §i
ocuparti Moldova sau Cumania, unde infiintarä prin anul
1217 si un episcopat catolic 2). Cu aceastä ocaziune ei
fondarii ora§ele Baia §i cetatea Neamtului. In aceste orase,
de fondatiune germanä, magistratul municipal se numià
schultheis, de unde in mod corupt s'a numit §olluz. Ce-
lelalte orase moldovenesti formându-se dup5 modelul
acestora, denorninatiunea de §oltuz, datä primarului sau
magistratului comunal, s'a generalizat 3).
Aláturi de §olluz se afld un consiliu. compus din 12
persoane numite párgari 4).
In Muntenia, organizarea comunalá a suferit de ase-
menea influenta Sa§ilor si a Ungurilor, chiar cuvautul
ora § vine din ungurescul varos (ora§). Magistratul mu-
nicipal purtà numele de judet 5), el erà asistat ca si in
Moldova de 12 pärgari.
Judetul in Muntenia ca §i soltuzul in Moldova erau
ale§i de locuitori si probabil ca si pargarii eran desem-
nati de corpul electoral G).
Comunele urbane se bucurau de personalitate mo-
Vez! capttolul II, istoricul judetelor.

V ezi Documentul In HurmuzakI I, pag. 60.
Arhiva ist. a Rom., I, pag. 102. Vezi gi poemul polon a lul MIron
Costin in Arhiva istoricä, I, pag. 168.
Cavintulptitgari vine dela germ. burger =eetiteni. Vez! documentul
98 din Arhiva istoricei a Rom. I, (7 Maiu 1665), nude se vorbegte de pi-
taza! Isac al oragului Pia tra, in documentul 144 din aceiag colectie ni se
arati a la 4 Octornbrie 1599 goltuzul Tamag ca 12 pfirgari administa
oragul Trotug ; Costan goltuzul gi 12 phrgari din Dorohot Intärese actul
de cumpitriitoare a une! mogii (1603, DecembrIe 22), BM. Acad. ms
8/205; Agaton, episcopul de Roman cii goltuzul oragulni Roman gi altii
judecit pricina dintre Cristea, marele vornic gi mal multi locultori pen-
trd un biz (1905, Main 17) Bibl. Acad. ms 9/9.
Vezi istoricul judetelor, text gi note. AdaogA la enurneratia de acolo
pe Fote judetn1 gi pe cei 12 párgari din Tirgovigte (anul 1597, Dec. 3).
Biblioteca Academiei 76/14.
Vezi istorlcul judetelor la capitolul II.
www.dacoromanica.ro
348 PAUL NEGULESCU
rala 1); autoritätile comunale, judetul §i pärgarii, repre-

zentau interesele comunei 2), dedeau autenticitate actelor
fácute de particulari 8), judecau procesele dintre orä-
§eni 4), adunan §i räspundeau fiscului därile cuvenite din
panca ora§ului5), repartizänd impozitele intre locuitori,
adica fäcând cisliz ; Paean un registru de toti proprie-
tarii din ora), privigheau, ca, in totdeauna, ora§ul sa
fie bine indestulat7).
*oltuzul, sau judetul, avea prin urmare o indoitä cali-
tate, era agent al puierii centrale §i reprezentant al
intereselor locale. In calitate de agent al puterii cen-
trale, el strilngeà birul, el exercita atributiuni politiei
ne§ti, el distribuià justitia in afacerile de mica insem-
palate. Ca reprezentant al intereselor locale, el admi-
nistra averea comunei, o reprezenta in justitie, privighea
ca ora§ul sa fie indestulat, etc.
Satele nu aveau personalitate moralä. Ca reprezentanti
ai autoritatii grisim la sate juzi sau judeti, vätämani, par-
cálabi 8) sau cneji 2), insärcinati mai ales cu strängerea
Ibid.
Vezi hrisovul lui Grig. VodA Ghlca din anul 1780 publicat in Ma-
gazinui istoric pentru Dacia, V, pag. B53 si urm.
Vezi mai sus istoricul judetelor. Vezi si documental din Arhiva islo-
rica, I, 2, pag. 19 (Tirgovilte, 1636) si I, 1, pag. 15.
Vezi istoricul judetelor. Adde, documentul 9/9. Biblioteca Academia
citat mai sus la nota 1.
Vezi documental 82 din Arhiva istorica a Romaniei, I; Melchisedec
Cronica Huslor, pag. 32 si 34. Melchisedec, Cronica Roman. I. pag. 120.
Document 272 Arbiva istoricii, I.
Arhiva istoricei, I, documentul CO.
Mai ales din sec.'XVII. Vezi N. lorga, Studii fi documente, V, pag.
361 (documentul este din 25 Dec. 1695) ; vezi si Reg. org. al Val. art. 97.
Vezi A. D. Xenopol, Istoria Roma nilor, vol. III, pag. 610, notele
55 si 56. Afirmatiunea s ivantului profesor, de altfel intemeiatä pe nu-
meroase documente, este confirmatii prin lucrarea d-lui I. Bogdan,
Despre cnejii Romani, Buc. 1903, unde se citeazi mal multe documente,
dintre care unele inedite. Cnejii ca fefi ai administratiunii satelor dom-
nesti se gisesc si in documentele din al XVI-lea veac (vezi insi I. Bog-
dan, pag. 10.) Asa In Uricarul XVI, pag. 82 gäsim un document din
www.dacoromanica.ro
diri1or i, rareori, Cu distribuliunea justitiei in proce-

sele de mica importantä dintre säteni.
Satele eran de patru categorii : 1) sate libere sau sate
de mosneni ; 2) sale domnesti ; 3) sate montistiresti
4) sale boieresti.
Salde de rnosneni se bucurau e o libertate mult mai
mare decât celelalte 1). Locuitorii erau tinuti sä plä-
teascii därile ciitre Domnie. De multeori Domnul arunca
asupra unui sat de mosneni o dare de o mare impor-
tanlä si pe care satul neputând sti o räspunzä, era luat
ca domnesc i apoi, in mod abuziv, Domnul putea
sä dispue de dänsul, vänzandu-1 sau däruindu-1 unui
particular 2) ca sat boieresc, iar locuitorii devenind in
timpul lui Petru-Rares (1531), unde se vorbeste de satul Trdzii, unde

a fost kneazul Träziul. Documentul este citat gi de d-I Xenopol.
1) Locuitorii agricoll ai prilor noastre se pot imparti In 3 clase
Razefi, kneji, megiesi sau moçrteni adicii acei Ifirani cari i-an pi-
strat proprietatea i independenta.
Läturasi, oameni s(obozi, postupnici, cari eran slobozi numai fa/It
de domnie, erau adici slobozi de toate slujbele ci dajdiile si de venilul
domniei ineale cum ne spunc un document din 1424 din timpul lui Dan-
Vodi /Ark. ist. a Rom., I, pug. 19) td un altul din 1627 din timpul lui
ifiron-Vodi (Arh. ist a Rom.) Salde insä care erau astfel libere erau
supuse unei monastiri sau unui alt asezimânt de binefacere, sau ch'ar
unui particular cirora le pliitek o dare anualä ; ele putean de asemenea
si fie populate de colonisti adu,i pentru a locul diverse sate numite
slobozii din aceasti cauzi ; ele erau scutite pentru un anumit timp de
orce impozite. Vezi numeroasele hrisoave citate In Arh, isl. I, pag. 117,
doc. 166. pranil din aceastii categorie locuiau pe mosifie monlistiresti
san boieresti färá Iasi a fi qerbi. Ei se mai numeau si Riturafi, adicta
alituri ca Serbii.
2) Un hrisov din 16 Decembric 1613, din timpul Domnului Radu
Mihnca, privitor la satul Apele vii, arati eta Mihai Viteazul a aruncat
asupra acestui sat o dare de 50.000 aspri si sitenil neputind si pli-
teas* satul a fost luat ca domnesc, apoi Mihal l'a dat de zestre flicei
sale Florica la trecerea in disätorie ca Prcda Postelnicul (zis Floroiup
Vezi documentul in Magazinul isloric pcnIru Dada, 11, p. 265; alt do-
cument citat de d-1 A. D. Xenopol, Isl. Rom., III, p. 413 se afli la Arh.
Stat. Condica logof. lui Brincoveanu, p. 145, un document din 140
publicat in Arhiva Soc. prififice din ill§i 1 (1889) p. 116.
www.dacoromanica.ro
350 PAUL NEGULESCU
cazul acesta vecini sau (adscripti glebae), In loc

de mopeni, knezi, megie§i su räze§i cum erau mai
inainte. Alteori un sat Intreg de mo§neni se vindea de
buná voe2) vreunui puternic al zilei sau vreunei mo-
nastiri, ne mai putand suporta birurile de tot felul ce-i
apäsà.
Satele monastire§ti erau In general scutite de däri fatä
de Stat. Numeroasele documente publicate 'Ana' astäzi
dovedesc cä, atat In Muntenia cat §i In Moldova, Domnii
dlideau asemenea scutiri monastirilor. Ceva mai mull,
Domnul atribuià monastirilor §i dreptul de jurisdictiune
Vecini, clicagi, rumini sau serbi erau legati de piimint, adscripti

glebae, ca i coloni din imperiul roman. Ei trebuiau si implineascä, ne
spune Dimitrie Cantemir (Descrierea Moldovei), cu toati sirguinta lucrul
boieresc omit de greu ar fi fost. Erau deci ca si les serfs din Franta
iaillables et corviables à merçi. Boerii, ne spune acelas autor, nu puteit
si vindi pe !Aran decit Impreuni cu ruosia. Vezi insi documente citate
In lucrarea Sludli de istoria dreptutui ramón, de Paul Negulescu, 19C0
pag. 190.
Calitatea de Romini se dobindek sau prin nastere sau prin contract.
Posedim numeroase acte de acest fcl, in care vedem cA mosnenii no
mai putindu-si pliti datoriiie, sau gi pentru altc cauze, se vindeau ca
Romini 1mpreuni cu descendentii lar. Mal totdeauna, ei se vind cu
pfirpie lar de mogie. Bibl Acad. ms. 42, fila 54. Docum. din 1629, Oct. 15
vinzarea se face citre Dumitru Dudescul Vistier; un alt doc. din 1654,
prin care Dan cu fcciorii Jul se Vaud postelnicului iordake, ms. Acad.
44 fila 9; In condice logofeliei lui Brincoveanu, fila 103, vedem el satul
Hurezul cu toti locuitorii s'a vindut ca români lui Dime Chiurci-
basa. Starea de runfin Incetà prin liberare ficute cu titlu gratuit sau
oneros. Avem un document din 18 Maiu 1647 unde Aldea gi fratii sii
ne spun ci Gavril Spitarul id-a fricut pomand cu ei de i-a megiefit (i-a
Meat mosneni) fiindu-1 fogti rumani In sat la Bratia (Acad. ms. 43, fila
98. Vezi si manuscript. Acad. 58, fila 18, unde Leon Vodi libercazi 3
insi do rumfinie. Vezi alte 2 documente, unul din 1617 in Columna MI
Traian, 1872, pag. 281, altul din 1565 In Convorbiri Lucrare, XX, pag. 9,
Starea de rufninie putei 'meth 1 prin paragrafle (prescriptie). Vezi In
acest sens documental de la Miron Barnovski Voda din 15 Januarie
1628 Arhiva istoriccl, 1 ,175).
Vezi la condica log. lui Brancoveanu, fila 160, documentul citat la
nota precedenti prin care locuitorii din satul Horezul se vfind ca Ru-
lui Dime Chiurcibasa.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT, ADMINISTRATIV 351
asupra locuitorilor din satele monastire§ti. Numai pentru

afaceri de preà mare importan tä se recurgea la functio-
narii domne§li
Ora§ele de asemenea eran de douä categorii : ora§e
libere §i ora§e proprietate particularä (Regulamentul Or-
ganic al Moldovei, cap. III, anexa H, Regul. Organic al
Valahiei, cap. III, anexa II). Ora§e diu aceastä a doua
categorie gäsim mai ales In Moldova. In Muntenia gäsim
ca ora5e in proprietate privatä Ploeti, fundat ca ora,
de Mihaiu Viteazul 2) §1 pe care Alexandru Ipsilante in
Doui din atributele cele mai importante ale suveranititii, dreptul

de a judech ljarisdictio) l dreptul de a stabill impozite erau de multe-
ori concedate proprietarilor de mogii. Ask Inca din secolul al XIV-lea,
vedem ca Mircea in 1399 Main 11, scuteste satul PolcAuti al monastirei
Strugalea, de orce dare ciitre fisc (Arh, ist. a Rom., p. 97, doc. 133);
acelas lucru il constatim, cAtivi ani mal tirziu, Inteun document dela
Dan Vodi (5 Aug. 1424. Arh. ist., I, p. 19), prin care se scuteste de
asemenea de diri mai multe sate ale monastirilor Tismana gi Vodita ;
la 1448 (5 Aprilie), Petru Von, Domnul Moldovei, scuteste trei sate ale
monastirei Pobrabl de orce dAn i obligatiuni fiscale l acordi monas-
tirei l dreptul de jurisdictiune asupra locuitorilor din acele sate
(Arh. ist., I, p. 153. doc. 243); un alt document din timpul lui $tefan
cel Mare (1459 Main 20, Arh. ist., I, p. 118), ne arati satul Lucacesti,
al monastirei Bistrita, scutit de därile fiscale i supus jurisdictiunei
monastiresti.
Mult mai rar, gisim asemenea donatiuni acute In favoarea particula-
rilor. Putem cith insi un document muntean din al XV-lea veac (16
Sept. 1430), din timpul domnlel lui Dan Vodi (Archiva ist., I, pag. 73,
doc. 90), precum gi unul moldovean, din aceias epoci (8 Octombrie 1433),
prin care Stefan Von di lui Jurja Atoc, un sat In susul Sfiratei cu
dreptul propriei judeciti locale (Archiva ist., I, pag. 81, doc. 100).
Vezi l importantul document dela Miron Earnovski Vodi din 15 Ia-
nuarie 1628 (Archiva ist , I, 175), prin care se stabileste ci soboarele
monastiresti sunt judecitori si globitorl In satele lor, avind drept cei
nemultumiti a face apel la pircAlabi.
Un important document din 7 Ianuarie 1610, din colectiunea ri-
posatulul V. A. Urechia, citat de d-1 A. D. Xenopol, 1st. Rom. III, p. 412,
nota 17, ne arati cA mosia i satul Ploesti apartinei la trei frati, boerii
Manole, Neculcea i Pitraseu ; cA Mihaiu-Vodi, dorind sit facii un oras
In acel loe, a dat drept schimb proprietarilor mosia Biicoin.
www.dacoromanica.ro
352 PAUL NEGULESCU
anul 1775 ha d5ruit vornicului Ienake Moruzi 1). Aceastä

donatiune a fost insä anulatä §i ora§ul a fost declarat
liber in timpul Domnului Nicolae Mavrogheni. Craiova
a fost de asemenea data in st5pânire particularä de Ni-
colae Vodä Caragea. In urma protestärilor energice fäcute
de or6§eni, insu§ Domnul Nicolae Caragea revine §i anu-
leaz5 donatiunea facut5 cu putin mai Inainte2). In afarä
de aceasta mai multe alte tärguri de o importantä mai
micä se aflau in aceastä categoric.
Proprietarii acestor orase sau tärguri aveau dreptul la
anumite d5ri din panca negulätorilor §i din partea ce-
lorlalti ora§eni.
Chiar intre ora5ele libere gäsirn diverse categorii. Unele
cum de pildä Campul-Lung din Muntenia 8) se bucurà
de libertäti foarte marl pe care nu le posedau celelalte
ora§e. Domnii, dupä lmprejuräri, acordau diverse privi-
legii la anumite ora§e 4).
123. Dupä regulamentele organice, atät al Munteniei
(Cap. IV, p. 160, anex. II), cdt §i al Moldovei (Cap. III,
p. 130, anex. II), ora§ele erau inc5 irnpartite In ora§e
slobode sau libere §1 In ora§e cari eran proprietate par-
ticular5. Pentru ora§ele slobode, legiuitorul stabile§te o
organizare inspiratä de ideile de descentralizare. Auto-
ritatea comunalä era reprezentatä de sfatul orä§enesc.
Vezi gi hrisovul Domuului Mihail Sutu din 1783, prin care confirmi
dania Matti de Alexandru Ipsilante (Condlca domneasa XII, fila 84).
Condlea domneasci IX, fila 141f. Vezi gl hrisovul din 1783 al lui
Mihail Suitt (Condica dom. XII, fila 42).
Vczi hrisoavele prin care se acordi gi :se confirmil privilegiile
oragului Cimpu-Lung in Magazinul isloric pentru Dacia V, p. 331 gi
u rmiltoa rele.
Vezi privilegiile acordate oragului Vaslui, Arh. ist. I. p. 57. Acest
document, dupi cum observá gi d. liasdeu, este propabil aprocrif gi
fácut pentru trebuinia cauzei de oarece, panft In timpu! domniel lui Ale-
xandra Cuza, Vasluiul nu erà Inca ora g slobod. Vezi hrisovul din 1783,
din timpul domniei lui Mihail Suitt (Condica domneascil XI, fila 2,
Arhiva Statului), prin care orfigelul Cimpina este declarat liber gi i se
acordh diverse scutiri domnegti.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DR DREPT ADMINISTRAT1V 353
«Stäpanirea a socotit, zi-ce legiuitoru?, sa dáruiasca acestor

orase drepturi de a-si chivernisi ale lor interesuri prin
sfaturi oräsenesti alcatuite din madulari alesi de catre
insisi locuitorii acestor orase, rarnanand intru a stapa-
nirei ingrijire ca madularile fiecarui sfat sd-si pazeasca
datoriile lop).
Sfa tul oräsenesc era compus din 4 membri in orasele
din Muntenia, afarä de Bucuresti unde sfatul era alcatuit
din 5 membri ; in Moldova sfatul oräsenesc era compus
din 3 membri, afarä de Iasi uncle se gäseau ca si la
Bucuresti 5 membri. Pe langä aceasta se mai alegeà si
cate 2 supleanti meniti ca sä inlocueasca pe membri, in
caz de lipsä.
Corpul electoral era compus din toti locuitorii bärbati
in varstä de cel putin 25 ani si posedând o avere imo-
biliarä de cel punn 2000 lei vechi, lar in Bucuresti de
ce! putin 5000 lei. In Moldova se cerea numai ca cineva
sä fie proprietar de un imobil, In oras fail sh se speci-
flee valoarea lui.
Streinii aveau de asemenea drept de a fi alegatori cu
condinune numai ca sa pläteasca o chirie de cel putin
300 lei anual, sa aiba un domiciliu in oras de ce! putia
2 ani si sä facä o declaratie ca se supun la toate inda-
toririle oräsenesti ca si pamantenii.
Alegätorii, potrivit art. 6 Reg. Valahiei, Cap. IV, anexa
II, se Intruneau pe mahala si alegeau, pe un terrnen de
3 ani, deputati. In Bucuresti, 30 alegätori alegeau un de-
putat, in Craiova 20 alegätori, iar in celelalte °rase nu-
mai 10 alegätori alegeau cate un deputat. Deputatii pro-
cedau apoi la alegerea membrilor din sfatul oräsenesc.
Conform Regulamentului organic al Moldovei (Cap. III,
anex 4, art. 6 si 7) alegerea se faceà direct, fail delegan.
In Muntenia, pentru ca cineva sa fie eligibil, trebuià
&A fie roman, sä fie domiciliat in comuna, sii ail:A varsta
de 30 ani si sä poseada o avere ncrniscatoare de ce! putn
20.000 lei pentru Bucuresti si de 8.000 lei pentru cele-
lalte orase. Numai in Brilla si Giurgiu, de curand esite
P. Negulescu. Tratat de Drept Ad. ministrativ, ed. U. 23
www.dacoromanica.ro
354 PAUL NEGULESCU
de sub stäpânirea directä a Turcllor, se permiteä sä se

aleagä ca membru §i un sträin, care, indeplinind cele-
lalte conditiuni de eligibilitate, ar fi dat o declaratie crt
se leapddd de orce protectiune streind pentru cdte privege
sfatul ord$enesc.
In Moldova se cereau acelea§i conditiuni de eligibili-
tate ; streinii insä puteau fi ale§i dacä aveau un domiciliu
In comunä de ce! putin 2 ani §i dacä declarau, cu ce!
putin 6 luni inainte de alegere, ca se supun la toate tn-
datoririle la care sunt supu§i ceilalti locuitori ai comunei.
Savantul profesor, d. C. G. Dissescu 1), laudd dispozi-
liunea aceasta din Regulamentul organic prin care, sub
anumite conditiuni, se (IA drept streinilor de a fi ale-
gätori §i eligibili, cäci «electoratul comunal nu trebue sä
fie un drept politic, el se bazeazä pe interesul ce 11 are
cinevá ca nevoile materiale ale 1oca1it5tii de unde apar-
tine sä fie bine administrate».
Admitem in totul p5rerea ilustrului profesor, c4 o ase-
menea dispozitiune a fost bunä pentru acele timpuri §i
a ajutat ca ora§ele noastre «sä ià o mare dezvoltare»,
dar credem cA, din punctul de vedere al dreptului pu-
blic dispozitiunea regulamentarä este condamnabilä. In
adevär comuna, ca §i orce stabiliment public, nu este
numai persoanä mora15, ea exercitä §i atributiuni de su-
veranitate ; autoritatea comunal5 poate face acte de au-
toritate, cum de pild5 regulamente, poate dà ordonante,
poate stabili unele impozite asupra or5§enilor. Este u§or
de mieles cä asemenea acte, prin care se ordonä sau se
interzice ceva administratilor nu pot fi sävar§ile decAt
de aceia cari detin puterea suveranä. Stiveranitatea insá
este vointa colectivä a cetätenilor ; stráinii nu pot aveà
nici un drept in ceeace prive§te destinele unui popor in-
dependent ; ei nu ar puteà luà parte nici ca aleg5tori,
cäci o autoritate, care are adere sä facä acte de suve-
1) C. G. Dissescu, Curs de drept public román, III (drept adminis-

trativ) pag. 924.
www.dacoromanica.ro
rani ta te, nu poate detine drepturile sale decat dela

cetä/eni.
Prin urtnare, dacä asemenea dispnzitiuni erau posibile
In situatiunea in care ne gäseam pe vremea Regulamen-
tului organic, §i, dacä ele au putut produce chiar bune
rezultate, astäzi fatä Cu situatiunea noasträ politicä ca
Stat independent, ele nu mai pot fi adrnise.
In art. 19 din Regulamentul organic al Valahiei §i in
art. 17 din Regularnentul Moldovei, se arätau atributiunile
sfaturilor or4enqti.
Veniturile comunale se compuneau din zecimile co-
munale, (zeciuiala patentelor ;i a capitafiei tuturor locui-
iorilor dajnici ai orapilid) §i din acsize (art. 20).
Budgetul veniturilor §i cheltuelilor, aprobat de sfat,
trebuia supus aprobärii ministrului de interne (marele
vornic din läuntru).
Atributiunile sfatului orä5enesc, ne spuue art. 36 din
Regul. Valahiei, privesc numai la economia oraplui.
Actele sfatului orä5enesc erau supuse tutelei admini-
strative, care era excesivd.
Autoritatea tutelarä era prefectul judetului pentru cele-
lalte ora§e, lar pentru Bucure§ti ministrul de interne
(art. 38, Reg. Val.).
Sfatul orä§enesc putea face un singar act executoriu
färä aprobare. Potrivit art. 25, sfatul orä5enesc puteà
hotäri singur cheltueli panä la 1000 lei pentru Bucuregi,
pänä la 300 lei pentru celelalte ora§e, pentru diverse re-
paratiuni, etc. Când Irish' cheltuiala trecea de sumele arä-
tate mai sus trebuià aprobarea Domnului.
In afarä de tutelä, se recuno§tea, prin art. 39, dreptul
pentru puterea centralä de a anulà actele racute de
consiliu.
Regulamentul organic acordà satelor un inceput de
personalitate. In adeviir, se recunoa§te satului dreptut
de a avea un patrimoniu (art. 105 §t. urm. din Reg. org.
al Valahiei), aà numita cutie a obgiei, ale card venituri
se stabileau in art. 106, insä aceastä casä era destinatä
www.dacoromanica.ro
356 PAUL NEGULESCU
mai mult ca sä asigure plata integrala a impozitului din

partea satului. In adevär, impozitul se percepeà pe cislei,
adica se asezà un impozit asupra satului (art. 97 Reg.
Valahiei) i apoi se repartiza Intre locuitori. Daca unta
nu putea sä plateasca sau daca päräsise satul, räspundeau
ceilal
Numai daca birul se puta. Implini, se putean futre-
buinta banii din cuije si la satisfacerea nevoilor locale.
Intre cbeltuelile obligatorii era si plata dorobantutui
(astäzi a jandarmului).
Parealabul, ales de sateni (art. 97 Reg. org. al Vala-
hiei. In Moldova se numea vornicel), era insärcinat cu
strangerea därilor pentru puterea central' ca i pentru
cutia obqtiei.
Un sfat, sau consiliu, cornpus din 6 sáteni alesi,
preotul satului si din proprietarul mosiei administra a-
verea conmnei, aceastä cutie a olqtiei (art. 107 Reg. org.
al Valahiei si al Moldovei).
In manualul pentru trebuintele sraturilor seiteqti din 1863,
sfatul sätesc se compune din preotul satului si din alti
3 membri alesi de sateni.
Sfatul sätese alcatuià budgetul de venituri si cheltueli
al satului. Veniturile proveneau din contributiuni stabilite
asupra satului, cheltuelile eran plata invätätorului, a
notarului, a vätaseilor, a pandarilor, a Monitorului Ofi-
cial, a dorobantilor, etc. Budgetul erà supus aprobárii
sub- prefectului.
124. Legea din 1 Aprilie 1864 organizeaza satele in
comune rurale. Satele era o adunare de mai multe fa-
milii locuind Inteun acelas loe, in mod statornic, inde-
pendent de numärul locuitorilor. In conceptiunea legiui-
torului din 1864, comuna ruralä trebue sä aibä ce! pu-
tin 100 familii sau 500 locuitori, prin urmare, dacä un
1) Daca un Batean ramäneh Indarit cu plata contributiilor, i se tri-
meta un dorobaq calare, care edei la s'idean pana ce acesta 1st plata
datoria. Erh cevh aseminitor cu drag,onadele din Franta (art. 99 Reg.
org. al Valahiei).
www.dacoromanica.ro
sat nu aveà aceastä populatiune, trebuià sä fie alipit la

un sat vecin pentru a puteà forma o comuna. Comuna
rurala devine deci, in urma acestei legi, o circumscrip-
tiune teritorialä, care coprinde un minimum legal de
locuitori.
In afara de aceasta, legiuitorul din 1864 recunoage in
mod expres personalitatea juridica a comunelor rurale.
Legiuitorul din 1864 de§1 porne§te dintr'o ideie de des-
centralizare, cand creiaza comunele rurale Investite cu
personalitate, cu toate acestea, dintr'un spirit de timidi-
tate, le acorda o libertate foarte mica, supunandu-le unei
tutele administrative foarte puternice, care Impedica cu
desavar§ire dezvoltarea lor.
Legea din 1864 este o lege generala, care cautä sa or-
ganize7.e §i comunele urbane §i cele rurale. Clasificarea
comunelor In urbane §i rurale se face prin lege.
Autoritatea comunalä. atat In comunele urbane, cat §i.
In cele rurale este reprezentatä prin consiliul comunal §i
prin primar. Consiliul comunal se compunea din mini-
mum 5 membrii §i din maximum 17 membri, dupä nu-
märul populatiunei.
Membrii consiliului comunal erau ale§i direct de cor-
pul electoral care, In toate comunele, era compus din-
tr'un singur colegiu. Pentru a fi alegätor, trebuià ca
cineva sa fie roman sau impamantenit §i sä pläteascä In
comunele rurale o contributie directä cätre Stat de 48
lei anual, iar In cele urbane de 80-100 lei. Erau scu-
titi de orce cens preotii, profesorii, institutorii, doctorii,
licentiatii, etc. (art. 25). israielitii pämânteni puteau fi
alegätori, daca intruneau conditiunile cerute de art. 26
(sä 11 servit in armata §i sä 11 dobandit rangul de sub-
°titer, sa fi terminat cursul secundar In Romania, etc.).
Consiliul comunal reprezinta interesele comunei, el
puteà sä facä §i acte executorii fail o prealabilä apro-
bare (art. 69), cele mai multe acte 'MA aveau nevoe de
aprobare pentru a deveni lucrätoare.
Chiar actele din prima categorie nu erau executorii
www.dacoromanica.ro
358 PAUL NEGULESCU
im ediat, ci numai dupä expirarea unui termen de 30 zile,

In care timp autoritatea superioarA (ministrul de interne
comitetul permanent) putea sä le anuleze.
Primarul era reprezentantul intereselor comunale §i
in acela§ timp era §i agent al guvernului. in comunele
rurale, el se alegea de alegätori °data cu consiliul co-
munal §i se aprobà de prefect, iar in comunele urbane
se numeà de Domn dintre acei 3 consilieri cari vor fi
obtinut mai multe voturi la alegere.
Puterea executivä numea dintre consilieri 6 ajutoare
de primar in comunele cu o populatiune mal mare de
40.000 locuitori, 4 ajutoare in comunele cu o populatiune
dela 15.000-40.000 locuitori, 3 pentru acele ca o popu-
latiune dela 6.000-15.000 locuitori, 2 pentru o popula-
tiune dela 3.000-6.000 locuitori §i unul pentru comu-
nele cu o populatiune mai mica de 3.000 locuitori.
Durata functiunilor consiliului comunal era de 4 ani
pentru comunele urbane §i de 2 ani pentru cele rurale.
Jumatate din membrii consiliilor urbane erau tra§i la
sort la fiecare doui ani, and se procedà la noui alegeri
pentru complectare. in comunele rurale, consiliul este
ales numai pentru doui ani §i se reinoie§te numai o
treime dupa un an de functionare.
Consiliul comunal numeà, suspendà sau revoca pe se-
cretarul consiliului in comunele urbane sau pe seriitor
In cele rurale, precum §i pe ceilalii functionari comunali.
125.Legea dirk 1864 prezintà un mare avantagiu fata
de legislatiunea anterioard. Prin aceastä lege se creiazd
comuna ruralä ca subdiviziune teritoriala cu un anumit
numär de locuitori, având personalitate morala, se al-.
catue§te un sistem de administratiune mai complecta ca
oarecare descentralizare. Comuna fiind o subdiviziune ad-
ministrativa a Statului, reprezentantii sal exercitä §i atri-
butiuni de putere publica. Ca o consecinta logich a ace-
slut principia s'a admis ca numai Romänii pot fi alega-.
tori §1 eligibili 1).
Vezi nutatrul 123.
www.dacoromanica.ro
Cu toate acestea trebue sä recunoa§tem, cä incercarea

de descentralizare fäcuta de legiuitorul din 1864 era foarte
timidá. Daca se creiazä comuna ruralä, dacä se mare§te
sfera de atributiui asupra carora consiliul comunal este
chemat sä se pronunte, se stabile§te Irish o tutela admi-
nistrativä excesiva. Aproape toate actele consiliului co-
munal erau supuse tutelei autoritátilor superioare, adicä
aproape toate actele consiliului comunal trebuiau sä fie
trirnise sau comitetului permanent sau Ministerului de
interne spre aprobare. Or, prin aceasta se producea o
mare intarziere : autoritatea superioarä trebuia sä se in-
formeze, sä constate dacä mäsura luata era folositoare
sau nu pentru interesele comunei §1 apoi sa o aprobe
sau sa o infirme. Ceeace necontestat cä era o serioasä
pedicä pentru dezvoltarea comunelor ; actiunea admi-
nistrativa thud prin natura sa promptä §i energica, prin-
tr'un asemenea sistem, ea devenea lentä.
Pe laugh aceasta, comunele rurale, a§a cum erau create
prin lege, erau prea mid, nu aveau resurse financia re sufi-
ciente pentru a putea satisface obligatiunile impuse prin
lege. In fine, cu toate cä se creiazä comuna ca o circum-
scriptiune autonomä, avand un patrimoniu deosebit de
acel al Statului, cu toate acestea i se dä un reprezentant,
prirnarul, care cumuleazä §i calitatea de agent al puterii
centrale ; el reprezinta adicä §i interesele comunei §i pe
acele ale Statului. Or, era natural, din momentul ce se
admite aceastä separatiune, ca sa se dea pentru fiecare
din aceste categorii de interese cate un titular deosebit.
Acest lucru era necesar nu numai din punctul de vedere
al principiilor, dar §i din punctul de vedere practic. In
adevar, primarul are un numär considerabil de atribu-
tiuni atat din partea Statului, cat §i din partea cornunei,
atributiuni pe cari nu le poate indeplinì in mod satis-
facator, tocmai din cauza multimii §i varietätii lor. Or,
interesul este ca aceste functiuni sä se indeplineascä cat
se poate de bine. De aceea este necesar ca aceste inte-
rese deosebite sä fie incredintate la magistrati deosebiti :
www.dacoromanica.ro
360 PAUL NEGULESCU
primaral, ales de corpul electoral al comunei, sä Ingri-

jeasca de interesele comunei, iar un functionar numit
de Stat sá caute de interesele generale.
Legile posterioare sau proiectele de legi au cäutat sä
remedieze aceste neajunsuri. AO, prin proiectul de lege
din 1865, propus de General I. Florescu, se tindea sa se
mareasca minimum de populatiune necesar pentru exis-
tenta unei comune rurale. De unde prin legea din 1864
se cerea un minimum de o sutä familii pentru o comuna
ruralä, proiectul din 1865 nu recuno§tea drept comune
deck satele având o populatiune mai mare de treisute
de familii. Dupä acest proiect se stabilea un minimum
de populatiune §i pentru comunele urbane, trei mii lo-
cuitori sau §ase sute de bruin
Proiectul de lege din 1866, depus pe biuroul Ca merii
de rninistrul de interne depe vremuri, Ion Ghica, apnea'
adeviiratele principii ale descentralizarii : consiliile co-
munale aveau dreptul sa faca acte cari sä fie imediat
lucrátoare, fail sä mai fie nevoe de o aprobare supe-
rioara. Se exceptau numai actele de o mai mare im-
portantä, pentru cari legea din 1864 eel-ea o ordonantä
domneasca, precum stabilirea de noui taxe §i contri-
butiuni. Cu alte cuvinte tutela administrativa era tarmu-
rah' In limite foarte rationale.
Proiectul din 1871, din initiativä parlamentara, stabileä
ca deciziunile consiliilor comunale urbane sunt exe-
cutorii imediat,dupä publicare, iar pentru cele rurale
admitea ca necesara aprobarea comitetului permanent
(art. 66 §i 67). Comuna urbanä se bucurà, dupä acest
proiect, de o autonomie complecta, numai comuna ru-
ralä era supusä tutelei.
Autoritatea comunalä era alcatuitä, duph acest proiect,
din consiliul comunal ca organ deliberant §i din comi-
tetul executor ca organ executor. Comitetul executor se
compunea din ce! putin 3 membri §i ce! malt 15 niernbri.
Unul dintre dan§ii, primarul, era prezident al comite-
tului. Dispozitiunea aceasta este mult mai blind deck
www.dacoromanica.ro
aceä din legea actuala. In adevär, mernbrii comitetului

1§i imparteau intre dan§ii diferitele ramuri ale serviciilor
comunei ; flecare. avea drept de autoritate proprie in
serviciul pe care 11 conduceä, dupä cum, in organizarea
puterii centrale, flecare membru al cabinetului are auto-
ritate proprie in conducerea departamentului säu minis-
terial; pe cdta vrerne astäzi ajutoarele primarului nu
sunt decât ni§te delegati, ni§te reprezentanti ai pri-
marului.
In 1874, se depune un proiect de lege de Lascar Ca-
targi, prin care se modifica cAteva articole din legea dela
1864; proiectul a fost 'ma retras, modificat §i complectat;
supus apoi din nou Corpurilor legiuitoare, a devenit legea
din 5 Aprilie 1874.
Legea aceasta máre§te numárul de populatiune nece-
sarä pentru existenta unei comune. Nici o comunä nu
va puteà numärà rnai putin de cincisute contribuabili,
zice art. 4.
Aceasta este, fära indoialä, una din cele mai bune legi
comunale pe care am avut-o. Tutela administrativa, exce-
sivä sub imperiul legii din 1864, este tärmuritä in limite
foarte rationale. Potrivit art. 76 din lege, consiliul co-
munal puteà autoriza singur, färä nevoe de aprobarea
superioarä, vänzari de imobile de o valoare mai mica
de 3000 lei, putea autoriza Incheere de contracte rand
valoarea obligatiunii luate de somunä nu depa§ea 10000
lei, puteà aprobà rezultatul licitatiunilor.
Aceastä lege pactitue§te insä, cäci face o prea mare
asemänare futre comunele urbane §i cele rurale. Pentru
comunele rurale, drepturile acordate prin art. 76 sunt
foarte largi ; pentru cele urbane insä cu mijloace precu-
Mare cu mult mai mari §i cu nevoi de asemenea mai
mari, libertatile acordate eran foarte putin simtite.
Legea din 1874, ca §i aceà din 1864, continua sa lase
primarului acea indoitä calitate de reprezentant al inte-
reselor locale §i de agent al puterii centrale. Potrivit
nouei legi, primarut este numit de puterea centralä
www.dacoromanica.ro
362 PAUL NEGULESCU
dintre consilierii comunali. Mäsurä:e foarte justa, din mo-

mentul ce acordäm primarului aceste indoite atributiuni.
In adevär, trebue sä recunoa§tem §i puterii centrale
dreptul de a luà parte la numirea primarului. Primarul
erd reprezentant al intereselor comunale §i de aceea el
trebuià sä fie ales din consiliul comunal ; el erà ILIA,
ca §i acum, §i agent al puterii centrale i de aceea gu-
vernul avea dreptul sä-1 numeascä dintre consilierii
comunali.
In 1878, se propune la Camerä un proiect de lege
asupra organizatiunii comunale. Acest proiect, prin art.
94, stabile§te cd toate deciziunile consiliului comunal
devin executorii numai dupä aprobarea lor de cätre
comitetul permanent ; stabile§te adicä tutela de drept
comun, aduce ¡fish' o ameliorare la inconvenientele ce
am ariitat mai sus §i anume cä comitetul permanent
trebue sä se pronunte in termen de 5 zile dela primirea
Incheierii consiliului.
Legea din 7 Main 1887 mic§oreazä minimum de popu-
latiune, necesar pentru a se puteä constitui o comunä
ruralä, reducandu-1 la 200 contribuabili. Prin aceastä
lege se mic§oreazä dreptul consiliilor comunale rurale
de a decide singure färä aprobare, cu alte cuvinte se
mdre§te tutela administrativä fatä de comunele rurale,
In schimb insä se dä o libertate mai mare coinunelor
urbane. A§A, in legea din 1874, comunele, atdt cele
urbane cdt i cele rurale, puteau cumpärk vinde sau
schimbä averi nemi§cätoare panä la valoare de 3.000 lei
färä aprobarea autoritätilor superioare ; legea din 1887
face o deosebire : comunele urbane re§edinte de judet
pot cumpärà sau vinde imobile 1'611 aprobare panä la
suma de 5.000 lei, comunele urbane nere§edinte, Oa
la o valoare de 1.000 lei, iar cele rurale numai panä la
200 lei.
Proiectul de lege al d-lui Teodor Rosetti, din anul 1888,
formuleazä, pentru prima °aril' la noi, necesitatea de a
se descärcd primarul de functiunile delegate de Stat
www.dacoromanica.ro
inteun interes general, lásAndu-i-se numai atribujiunile

de interes local.
Asemenea dispozitiuni foarte rationale erau inspirate
de legislatiunile prusianä §i ungará.
Potrivit acestui proiect, atributiunile de interes general
sunt incredintate unui functionar, comisarul de ocol, auto-
ritatea cornunalä ne mai având in ingrijirea sa decât
interesele curat comunale.
Panä la acest proiect, legile sau proiectele de legi
pentru organizarea comunalä coprindeau la un loc dis-
pozitiuni §i pentru comunele urbane §i pentru cele rurale.
Proiectul din 1888 se ocupá numai de organizarea co-
munelor rurale. Dela aceasta datä, constatäm cä toate
legile sau proiectele de legi, ce s'au fäcut asupra orga-
nizärii comunale, au acest caracter de specialitate : unele
se ocupä numai de comunele urbane, altele, §i acestea
sunt cele mai multe, de comunele rurale.
Proiectul de lege din 1890, pentru organizarea comu-
nelor rurale, al d-lui general G. Manu, este un proiect
descentralizator. Tutela administrativd este märginitä in.
limite foarte rationale §i, in afarä de aceasta, ea se exer-
citä in cele mai multe cazuri de administratorul de plasci
(sub-prefectul), autoritatea cea mai in mäsurä de a cu-
noa§te nevoile locului §i de a puteA aprecià prin urmare
utilitatea actului fäcut de consiliul comunal rural.
In afarä de aceasta, proiectul admiteä necesitatea de
a aveà titulan i deosebiti petztru a reprezinta interesele
generale §i de a läsà autoritätilor comunale numai sar-
cina de a reprezintà interesele locale.
In 1894, se alcátue§te legea pentru organizarea coma-
nelor urbane (31 rune 1894), care se and §i astäzi in
vigoare. A§A Incát, dela aceastä datä, comunele rurale
1.51/An guvernate de legea din 1887, pe când comunele
urbane incep sä se conducä dupä noua lege. Vom arätà
economia acestei legi sub No. 126 §i un.
In 1899, se alciitue§te inc6 nn proiect de lege pentru
organizarea comunelor rurale. Dupä acest proiect, pri-.
www.dacoromanica.ro
364 PAUL laGULESCU
marul rerpezinta numai interesele comunale, iar notarul

este agentul puterii centrale. Acelea§i principii le gäsim
§i in proiectul d-lui C. Olänescu din anul 1900.
In anul 1903, d. V. Lascar, ministrul de interne, a
depus pe biurourile Parlamentului un proiect de lege
pentru organizarea comunelor rurale, prin care cäutà sä
märeascä comuna ruralä, stabilind un minimum de popu-
latiune de 300 locuitori §i un minimum de venit de 8000
lei. Acest proiect admiteä de asemenea, ca §i proiectele
anterioare, necesitatea de a eyed titulan deosebiti pentru
a reprezintà interesele locale, iar notarul rämäneä singur
agent al puterii centrale.
La Senat, insä, proiectul a fost modifical; amândouä
principiile introduse de ministru au fost Indepärtate.
Comunele rurale räman ca §i mai inainte, adicä Cu un
minimum de populatiune de 200 locuitori, se creiazä
Insä asociatiuni voluntare de comune (art. 166-175) §i
asociatiuni fortate sau legale, numite cercuri. i legea
a fost votata astfel cum a fost modificatä de Senat ; ea
s'a publicat in Monitorul Oficial din 1 Maiu 1901.
Legiuitorul a socotit cä o comunä, pentru a-§i putea
indeplini indatoririle impuse prin lege, are nevoe de un
venit de cel putin 8.000 lei ; cum Irish s'au pastrat ve-
chile comune, s'a hotärit ca acele dintre dänsele cari nu
ating venitul minimal sä fie grupate in cercuri. Douä sau
mai multe comune sunt astfel intrunite intr'un cerc,
avand un venit de ce! pulin 8.000 lei. Aceastä grupare,
sau cerc, are un organ deliberant, nu are personalitate
moral, fondurile ii sunt date sub forma de contribu-
liuni de comunele care alcätuesc cercul.
126. Conform art. 2 din legea din 31 lulie 1894, este
nevoe de o lege pentru a se crea o comunä urbana. Pe
catä vreme, pentru a se creä o comunä ruralä, se cere
§i un minimum de populatiune de 200 contribuabili, pen-
tru comunele urbane neapärat a se cere o populatiune
mai mare, dar nu existä un minimum legal de locuitori.
Numai proiectul generalului Florescu cerea un numär
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMTNISTRATIV 365
de cel putin 3000 locuitori pentru a se puteà crea

un ora.
Organele, cari reprezintä comuna, sunt douä : unul de-
liberant, consiliul comunal §i altul executoriu, primarul.
Consiliul comunal se compune din 9 consilieri in co-
munele cari au pana la 10000 locuitori, din 11 consilieri
in comunele cu o populatiune mai mare de 10000 §i. mai
mica de 25000 locuitori, din 15 in acelea avand o popu-
latiune de la 25000 pand la 60000 locuitori, din 19 con-
silieri in acelea cu o populaliune de 60000 panä la 80000,
din 25 in ora§ele avand cel putin 80000 §i ce! mult 200000
locuitori §i. din 31 consilieri in acele Cu o populatiune de
peste 200000 locuitori (art. 7).
Membrii consiliului comunal se aleg pe 4 ani. Rana la
legea din 1905, se procedà la alegeri generale, cu alte cu-
vinte chiar dacä un consiliu comuaal fiind dizolvat, s'a ales
un altul in interval, la implinirea celor 4 ani se procedà
la noi alegeri in toate comunele. Legea din 1905 a sta-
MIR c5 consiliul va functiona 4 ani din momentul alegerii.
Corpul electoral se compune in comunele urbane re-
§edinte din 2 colegii, in cele nere§edinte dinteun singur
colegiu.
Pentru a fi alegätor comunal se cere ca cineva sä fie
roman, major, sä pläteasen o dare cat de micä catre
Stat, sau sa fie scutit legalmente de aceastä platä, (vezi
art. 3 §i 4 din legea de 15 Iunie 1886), sä aibä domici-
liul real sau o re§edinta de 6 luni in comuná.
In comunele urbane nere§edinle de judel, alegätorii,
cari plätesc o dare cat de mica cätre Stat sau sunt scu-
tili legalmente, formeazä un singar colegiu. Sunt scutiti
de cens alegatorii cari liti cal §i scrie.
In comunele urbane, re§edinte de judet, alegatorii sunt
impartiti in 2 colcgii.
Fac parte din colegiul Intaiu, acei earl au un venit
fonciar urban de cel pulin 600 lei ; molt insä scutiti de
cens profesiunile libere, oficerii in retragere, pensionarli
Statului, cei cari au absolvit cel putin e §coalä de invalii-
www.dacoromanica.ro
366 PAUL NEGULESCU
mant secondar (art. 4 din legea pentru alegerea consi-

liilor comunale din 15 Iunie 1886). Alegatorii colegiului
intaiu au dreptul sä aleaga jumatate plus unul din mein-
brii cari compun consiliul comunal.
Fac parte din colegiul al II-lea toll acei cari au un
venit fonciar urban mai mic de 600 lei sau cari plätesc
catre Stat o clan directa anuala de ce! putin 20 lei. Sunt
scutiti de acest cens absolventii invatamântului primar,
Cu conditiune de a plätì darea cailor de comunicatiune
sau a fi legalmente scutiti de plata acestei ail, cum de
pildá membrii clerului de orce rit, militarii de orce arma,
grade de jos, aflati In serviciu sau in rezerva, persoa-
nele infirme salt bätrine §i färä mijloace de vietuire (art.
4 din legea pentru desfint. contrib. person. *ii de psele
§i infiintarea unei contributiuni pentru dale de comuni-
catie, din 18 Martie 1887), rezervi§tii cari au luat parte
In räsboiul din 1-77-78 (legea din 12 Main 1888 §i 2
Aprilie 1894), pärintii soldatilor din flotila (legea din 14
Iunie 1886), pärintii calära0or in timpul aflarii acestora
In serviciul activ (leg. 11 Fehr. 1881).
Listele alegatorilor se alcatuesc in fiecare an de dare
primar pe bazele ultimelor roluri de contributiuni. Aceste
liste provizorii se aft§eazá in cotnunä in cea d'intaiu Du-
rninicä dupä 15 Ianuarle. Reclamatiunile asupra inscrie-
rilor sau omisiunilor, ce s'ar comae in liste, se adre-
seazä consiliului comunal in termen de 3 stiptámani dela
data ali§grii. Consiliul statuiazii asupra tuturor contesta-
liunilor ivite §1 inchee listele definitive, pe care le pu-
blicä negre§it in termen de 3 zile, dupti expirarea celor
3 saptánulni. In termen de 5 zile dela ati§area listelor
definitive, orce alegätor, fie Ca va fi reclamat sau nu la
consiliul comunal, va putea face apel la tribunal. In con-
tra hotäririlor tribunalului, alegatorii nemultumiti pot
apela la Curtea de casatie in termen de 10 zile dela pro-
nuntare (art. 8 §i urm. leg. din 15 Iunie 1886).
Pentru a fi ales membru in consiliul comunal, se cere
varsta de 25 ani impliniti. Nu pot fi membrii in COR-
www.dacoromanica.ro
siliul comunal functionarii Statului, judetului sau comunei,

persoanele cari au contracte de orce fe! de Intreprinderi
cu comuna, acei cari nu §tiu ceti sau scrie ; ascendentii
§i descendentii, fratii §i afinii de acela§ grad, precum §i
unchiul ca nepotii nu pot fi simultaneu membrii in acela§
consiliu comunal. Nimeni nu poate fi consilier comunal
In mai multe comune. Legea declara incompatibilitate
Intre functiunea de consilier comunal §i aceea de con-
stiller judetean.
Adunarea alegätorilor are loc la expirarea termenului
de 4 ani. Ea se convoacä §i extraordinar in caz de di-
zolvare, sau când, prin vacantele ivite, consiliul comu-
nal ar fi redus la doua treimi din numärul membrilor
prevazuti de lege.
In comunele urbane re§edinte de judet, alegerile se fac
treptat pe colegiuri, läsändu-se liber un interval de o zi
1ntre anabele alegeri (art. 22 din legea dela 15 Iunie 1886).
Primarul convoacä de alegatori cel putin cu 15 zile
inaintea zilei fixate pentru alegerea generalä §i cel mult
In douä luni dela ceä din urmä vacantä ivitä in cazul
alegerii unei treimi.
Convocarea se va face prin publicarea §i afi§area zilei
fixate la primärie §i in tot coprinsul comunei.
Adunarea alegatorilor este prezidatä, in comunele ur-
bane re§edinte, de pre§edintele san de judecatorii tribu-
nalului respectiv.
In comunele urbane nere§edinte, adunarea alegätorilor
c prezidatä de judecatorul de ocol, sau in caz de lipsä,
de primar.
Alegerea consilierilor se face prin scrutin de lista.
Procedura electorala este prevazutä in legea din Maiu
1903, Cu modificarea din 1904.
In comunele urbane re§edinte de judet, consiliul co-
munal i§i verifica' singur alegerea §i pronuntä validarea,
daca in termen de 7 zile libere dupä proclamarea rezul-
tatului alegerii nu s'a ivit nici o contestatie (art. 57 §i
-58 din legea din 15 Iunie 1886; art. 54 din legea asupra
www.dacoromanica.ro
368 PAUL NEGULESCU
procedurii electorale din 1903). Instanta chematä sä ju-

dece contestatiunile este ministerul de interne.
Pentru comunele urbane nere§edinte, delegaliunea ju-
deteand este chematá sä verifice i sO, valideze alegerile
de consilieri ; ea judecä §i contesta tiunile ce s'ar ivl a-
supra operatiunilor acestei alegeri (art. 87 din legea pentru
consiliile judetene din 31 Maiu 1894), cu drept de recurs,
pentru partea nemultumitä la ministerul de interne. Ter-
menul de recurs este de 10 zile dela afi§area botäririi
(art. 54, alin. 8 din legea asupra proced. elect.).
Membrii, imediat dupä validarea alegerii, trebue
depue jurämânt de credintä Regelui, supunere Constitu-
iunii legilor, sprijin intereselor comunei (art. 14 din
legea dela 31 Iulie 1894). Acest jurAmânt se presteazd in
§edintá publicä, in prezenta unui delegat al guvernului.
Consiliul se intrune§te in sesiune ordinarei de 4 ori pe
an : In Ianuarie, Matti, Septembrie i Noembrie. Durata
fiecärei sesiuni este de 15 zile afarä de ceä de Ianuarie
care va fi de trei stíptámâni, putänd fi prelungitä de pri-
mar cu incä 8 zile.
Consiliul se va putea convocA §i extra-ordinar, orde-
cdteori interesele comunei ar cere.
Orce convocare este fäcutä de primarul comunei sau
de acel care II inlocue§te §i se adreseazä prin invitatiuni
scrise §i la domiciliu fiecärui consilier cel putin ea 2 zile
libere inainte de intrunire.
Consiliul nu poate deliberà decflt fiind prezinte jurnä-
tate plus unul din numärul membrilor in exerciliu (art.
21 legea din 31 Iunie 1894).
127.Consiliul comunal alege din sdnul säu pe primar,
§eful administratiunii comunale. Aceastä alegere se face
Iii§edintá publicä, prin scrutin secret §i cu majoritatea
absolutd a voturilor membrilor in exerciliu.
In ilecare comunä urbanä, se mai alege de consiliu
dintre membrii un ajutor de primar, care sä ajute pe
capul comunei dupá delegatiunea acestuia (art. 9, 10 §i
11. din legea dela 31 Iulie 1894).
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADDIINISTRATIV 369
In comunele Cu o populatiune mai niare de 20.000 oa-

meni, Consiliul comunal poate decide insä, cu aprobarea
regalä, dupä ce va luà §i avizul consiliului de mini§trii,
inflintarea unui al doilea ajutor.
Alegerea primarului i a ajutoarelor se confirma prin
decret regal in comunele urbane (art. 12 din legea pen-
tru organizarea comunelor urbane), iar In comunele ru-
rale prin deciziunea prefectului de judet (art. 98 din le-
gea pentru organ. comunelor rurale dela 1 Maiu 1904).
Plina la confirmare, ei gireazil In mod provizoriu afa-
cerile comunei.
Ajutorul de primar nu are atributiuni proprii.
Singurele sale drepturi sunt : 1) de a inlocui provizoriu,
in plenititudinea functiunilor, pe primar in caz de ab-
senta sau impedicare.(art. 61) ; 2) de a aveA precadere
atunci cand primarul deleaga parte din puterile sale
aceasta in sensul a lui mai intIliu trebue sa i se deà
o asemenea delegatiune (art. 46). Aceastä delegare se
face prin ordonantä data de primar.
Consiliul comunal poate sä fie dizolvat prin decret
regal in urma unui raport al Ministrului de interne in
cazurile preväzute de art. 38 din legea pentru organi-
zarea comunelor urbane. In acest caz, dupä doua luni
cel mult dela dizolvare, trebue sä se preceadä la noui
alegeri.
In acest interval, functiunile consiliului comunal se in-
deplinesc de o comisiune interimard, numitä prin decret
regal dintre alegätorii comunali cei mai greu impu§i.
Aceastä comisiune se compune din 5 membri in comu-
nele cu o populatiune mai mica de 25.000 oameni §1 din
7 membrii In acele cu o populatiune mai mare. Prin
decretul de instituire, se desemneaza presidentul §i vice-
pre§edintele comisiunii, cari sä indeplineasca respectiv
funcliunile de primar §i de ajutor.
Puterile comisiunii interimare sunt märginite la acte
urgente de administratiune. In nici un caz, ea nu are
dreptul de a angajà finantele comunale peste limitele
P. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ, ed. it. 24
www.dacoromanica.ro
370 PAUL NEGULESCU
disponibile ale exercitiutui curent, niel sä prepare bud-

getul sau sä primeascä socotelele ; de asernenea nu poate
face decal numiri provizorii In functiunile comunale
vacante.
Functiunile comisiunii inceteazá de drept, de Indatä
ce consiliul comunal a fost constituit §i instalat (art. 39).
128. Consiliul comunal delibereazá asupra tuturor
chestiunilor ce intereseazä comuna ; el controleazá toate
actele adrninistratiunii comunale avand dreptul a face,
in aceastä privintä, anchetele ce socote§te necesare.
Consiliul comunal poate face trei feluri de acte : cc) el ià
deciziuni ; o ti dä avizul ordecateori i se cere de autori-
tätile superioare ; 7) i§i exprimä dorinte asupra chestiu-
nilor de interes local (art. 40, 41, 42, 45 din legea dela
31 Iulie 1894).
Consiliul comunal face douä feluri de acte : acte de
autoritate §i acte de gestiune.
Ca acte de autoritate putem cità :
Regularnentele, pe care le poap face consiliul, rela-
tive la miisurile de igienä §i salubritate publicä, la in-
lesnirea §i siguranta circulatiunii pe strade, la asigurarea
mijloacelor de transport In interiorul comunei, la asi-
gurarea indestulärii ob§tiei cu articole de prima nece-
sitate, etc. (art. 41 §i 99).
Regulamentele acestea nu devin executorii decat dupä
ce au fost aprobate prin decret regal §1 publicate in
Monitorul Oficial, ca alte cuvinte aceste acte sunt supuse
tutelei administrative (art. 41)
Planurile pentru alinierea stradelor §i pietelor pe
care le fixeazä consiliul comunal §i le supune apoi, pen-
tru a deveni executorii, aprobärii regale, dupä ce mai
intaiu s'a luat avizul consilului technic superior (art. 49) ;
Consiliul comunal hotärage asupra deschiderii, In-
chiderii §i numirilor stradelor §i pietelor publice, cerand
aprobarea ministrului de interne (art. 95) ;
Consiliul voteazä budgetul de veniturile§i cheltuielile
ale comunei, budget care este preparat de primar.
www.dacoromanica.ro
Budge tEle comunelor ui bane re§edinte, pentru a de

venì executorii, sunt supuse aprobärii regale, iar al ce-
lorlalte comune urbane aprobarii delegatiunii judetene
113 (art. §i 118)
Consiliile comunale alatuiesc listele de alegätori,
conform art. 37 §i urm. din legea electoral. Consiliile
cornunale, din ora§ele de re§edinta de judet, fac, In fie-
care an, dela 1-15 Ianuarie, revizuirea listelor alegäto-
rilor, ele Incheic lista generalä pe care o afigaza In cea
d'intaiu Dun-lined dupà 15 lanuarie ;
Consiliile comunale alciituesc, in acelea§i conditiuni,
listele de eligibili pen tru Senat (art. 56 leg. electoralä);
Consiliile comunale, din ora§ele rqedinte de judet,
au §i atributiuni contencioase. Ele judecä contestatiunile
asupra Inscrierilor sau omisiunilor, ce s'ar cornite in li-
stele electorale san In cele de eligibili pentru Senat (art.
44 legea elect.). In contra hotärlrilor consiliului comunal,
se poate face apel la tribunal (art. 45), lar sentintele tri-
bunalului pot fi apelate la Curtea de casatie in termen
de 10 zile dela pronuntarea sentintei tribunalului (art.
46 legea elect.).
In ce prive§te actele de gestiune, consiliul comunal sta-
tuiazd asupra tuturor actelor de dispozitiune, actele de
administratiune fiad date in sarcina Prirnarului. A§A :
Orce vänzare, schimbare sau ipotecare de imobil
din domeniul privat al comunei nu se poate face faxa
o deciziune a consiliului comunal, aprobata prin de-
cret regal dupä avizul consiliului de minitri ; legea Insa
aduoga, dacä valoarea acestor contracte trece peste a
20-a parte din veniturile anuale ale comunei. Prin ur-
mare nu sunt supuse tutelii administrative contractele
de asemenea natura, cari nu intrec ca valoare 54)/0 din
veniturile anuale (art. 86);
Cumpärärile de averi nemi§catoare nu se pot face
de asemenea färä o prealabila incuviintare a consiliului
comunal. Legea supune tutelei administrative, cari adi
sa exercita de ministru de interne, cumpärärile de o va-
www.dacoromanica.ro
372 PAUL NEGULESCU
loare mai mare de 10.000 lei pentru comunele urbane

re§edinte de judete §i de 5.000 lei pentru cele urbane ne-
re§edinte (art. 88)
3. Darurile §i legaturile, consistand In averi mobiliare
§i imobiliare fäcute comunei, institutiunilor comunale
or pentru vreun serviciu public, care inträ in atributiu-
nile comunei se primesc de consiliul comunal cu apro-
barea §i a ministerului de interne, dach valoarea lor ar
trece de 20.000 lei pentru comunele urbane re§edinte de
judete §i de 5.000 lei pentru celelalte comune urbane
(art. 89) ;
Transactiunile §i compromisele relative la averi
mobiliare precum §i intentarea de procese, afarti de
actiunile posesorii, §i de contraventiuni, cari pot II
intentale §i numai de primar, nu pot aveà loc Ilea
o deciziune a consiliului comunal. Deciziunea consiliului
trebue aprobatä de ministru de interne, dacä valoarea
procesului sau a transactiunil trece de 20.000 lei la co-
munele urbane re§edinte de judet §i de 5000 lei la cele-
lalte comune. Daca Insa valoarea transactiunii este mai
mare de 50.000 lei la comunele urbane re§edinte §i de
20.000 lei la cele nere§edinte, se va lua aprobarea re-
gala In urma avizului consiliului de mini§tri (art. 90);
Nici o constructiune, reconstructiune, drum sau altä
lucrare comunala nu se poate face decal dup5 ce pla-
nurile §i devizurile au fost prealabil Intocmite §i aprobate
de consiliul comunal. Daca valoarea lucrärii trece de
40.000 lei pentru comunele urbane re§edinte §i de 10.000
lei la celelalte comune, planurile §i devizurile vor trebut
sä fie aprobate §i de ministrul de interne, dup5 ce va
luà avizul consiliului tehnic superior (art. 91);
Consiliul comunal stabile§te modul §i conditiunile
sub cari se va face folosinta sau Intrebuintarea bunu-
rilor cari apartin locuitorilor comunei (islazurile sat'
locurile de pä§une, ape, etc.) sau sunt de o intrebuin-
tare publica (stradele, pietele, canalurile, halele, aba-
toarele, locurile de balciu) (art. 85);
www.dacoromanica.ro
TR4TAT DE DREPr ADMISISTRATIV 373
7) Imprumuturile, ce ar fi necesare comunei, precum

si toate actele si invoelile, prin cari se angajeazä resur-
sele exercitiilor viitoare, se autorizeazä de consiliul co-
munal cu aprobarea ministrului de interne, dacä anui-
tatea, sau suma anualä de platä, unitä cu celelalte sume
datorite in virtute de Imprumuturi sau contracte ante-
rioare, nu trece de a douäzecea parte din venitul ordinar
al bugetului comunei, considerat in anul in care se face
contractarea si dacä durata imprumutului sau a contrac-
tului nu este mai mare de 5 ani.
Pentru lmprumuturile si contractele pe un termen
mai mare de 5 ani si mai mic de 20 ani sau pentru
sume anuale cari unite cu celelalle sume datorite pe
baza de contracte anterioare tree de a 20-a parte si sunt
mai miei de a zecea parte din venitul ordinar al buge-
tului, se cere ca votul consiliului sä fie aprobat prin
decret regal In urma avizului consiliului de ministri.
Pentru Imprumuturile si invoelile mai mari, este nece-
sarä aprobarea corpurilor legiuitoare (art. 108).
Prin urmare, vedem cä, dintre bate actele de gestiune,
acelea pe cari legiuitorul le.a considerat, ca flind cele mai
periculoase pentru finantele cornunei, sunt linprumutu-
rile precum si orce alte contracte prin cari se angajeazä
resursele exercitiilor viitoare. De aceea le supune unei
tutele complecte, consiliul comunal neavând dreptul sä
facä nici un act de acest fel, care sä fie executoriu färä
aprobarea autoritätilor tutelare. Aceastä mäsurä a fost
inspiratä legiuitorului de consideratiunea ca nu cumvä
consiliul comunal neplätind imediat din resursele bud-
getului in curs, sä nu-si deä seama de importanta an-
gajamentelor ccntractate si sä compromitä astfel pentru
viitor situatiunea financiará a orasului.
Conform acestui articol (108), un contract de intre-
prindere de o valoare mai micä de 40.000 lei poate fi
decis de consiliul comunal al unui oras resedintä de judet
(art. 91), dacä plata antreprenorului se va face din ve-
niturile budgetului In curs ; Incheierea consiliului co-
www.dacoromanica.ro
374 PAUL NEGULESCU
munal trebue insa supusa aprobärii autoritälii tutelare,

dacä plata se face prin anuitäti.
In rezutnat, consiliul comunal reprezintä comuna §i
ca putere publica §i ca persoanh moralti. Actele sale
unele sunt executorii imediat, altele sunt supuse tutelei,
care Irish', potrivit legii din 31 Iulie 1894, este foarte
rationalä.
Consiliul comunal Irish este un organ deliberant, el
statuiaza asupra tuturor chestiunilor cari intereseaza
comuna, deciziunile sale sunt aduse la indeplinire de
primar, care administreazà.
129. Am väzut ca primarul are o indoitii calitale :
el este §i reprezentant al Statului in comunii §i organ
executiv al comunet.
Intocmai ca §i prefectul, primarul are aceastil indoitä
calitate: reprezintä §i puterea centrala, reprezintä §i cir-
cumscriptiunea autonomä; pe card vreme insti, la prefect,
atributiunile de reprezentant al puterii centrale sunt cele
mai importante, la primar din contra, el este in primul
rand reprezentantul comunei. De aceea vom vorbi mai
intaiu de atributiunile sale ca organ executiv al comunei.
In calitate de reprezentant al comunei, primarul este
o autoritate administrativä, el este competinte sä ià o
multime de deciziuni proprii sub controlul consilialui
comunal §i privigherea administratiunii superioare. AA:
El nume§te §i revoach functionarii comunali, el are
controlul asupra lor (art. 68 din legea din 31 Iulie 1894)
§i exercita in aceasta calitate actiunea disciplinarä. Fie-
care comunä urbana are cel putin un secretar care e
cap al cancelariei, un casier-perceptor §i un copist care
e §i registrator-archivar (art. 66 g urm.).
Primarul exercitä politia asupra domeniului public
al comunei. In aceasta calitate, el da autorizatiunile ne-
cesare pentru constructiuni, reparatiuni de edificii §i im-
prejmuiri conform planurilor de aliniere §i regulamen-
telor (art. 54); el ià mäsuri ca sä se därame construe-
tiunile cari se vor face cu e§ire pe stradä din alinierca
www.dacoromanica.ro
TRATA? DE DREPT ADMINISTRATIV 375
decretará sau contra dispozitiunilor regulamentare §i fdrá

autorizatiunea privitoare la constructiuni (art. 97) ; el
poate cere dela justitie ca proprietarii caselor insalubre
sä fie dali in judecará ca contravenienti la regulamentele
conninale §i In acela§ timp poate cere §i därâmarea con-
structiilor (art. 100 din leg. com.; art. 99 al. 2. Vezi §i
regulam. com. Bucure§ti asupra salubrit. constr. §i lo-
cuintelor din 1881, art. 60 §i urm.).
3. Primarul ingrijege pentru aplicarea mäsurilor de
igienä, de salubritate, de edilitate ; el supravegheazä per-
soanele dedate prostitutiunii (art. 55 §i 56).
Primarul poate da ordonante asupra tuturor materiilor
cari inträ in sfera atributiunilor sale (art. 58). Aceste or-
donante se comunicä imediat prefectului de judet, iar
In Bucuregi ministrului de interne.
In art. 60 din legea pentru comunele urbane se pre-
vedea ca mäsurile privitoare la polilia comunald se vor
executa prin agentii politiei administrative, dupii cererea
primarului ; admitea insä posibilita tea pentru comune
de a inflinta agenti comunali speciali insärcinati ca po-
litia comunalä. Prin legea din 19 Decembrie 1902 se ho-
täre§te ca politia comunalá de ora§e sä se facä numai
de agentii politiei administrative, färä ca comunele sd
mai poatd avea o polilie speciald.
Se discurá chestiunea, dacil primarul exercitä atribu-
tiunile de politie comunald in calitate de reprezentant
al Statului sau ca reprezentant al intereselor locale. Dupd
noi, reglementatiunea acestor materii intereseazä comuna.
In adevär, cine are interes ca un ora § sh fie bine intre-
linut, stradele sale pavate §i mdturate, ca locuintele sä
fie sändtoase, ca ora§ul sä fie indestulat ea articole de
prima necesitate : paine §i carne in bune conditiuni, ca
particularii sä nu fie in§elati in ceeace prive§te calitatea
§i greutatea obiectelor ce se \rand cu cântarul sau cu md-
sura, ca stradele sä nu fie cutreerate de cäini vagabonzi,
ca gunoaiele sil fie curätite, ea crawl sd fie alimentat
ca apd blind de bäut, ca noaptea sträzile sä fie luminate,
www.dacoromanica.ro
376 PAUL NEGUCESCU
ca halele §i abatoarele si fie curate (art. 99 din legea

din 31 Iulie 1894)? Evident cä, In primul rand, orä§enii.
Interesul general nu apare decal in cazul and auto-
ritatea comunalä nu ar vol Intru nimic sä se preocupe
de asemenea chestiuni, §i nu ar lua nici o mäsura, a§a
Incat comunele vecine ar fi periclitate, sau inteun caz
de epidemie sau epizootie. In asemenea imprejuräri, auto-
ritatea centralä prin agentii sai poate sä intervie. Legea
sanitarä prin art. 15 g regulamentul pentru serviciul
sanitar de judete din 12 August 1894 da prefectului ca-
derea de a lu,a, in coprinsul ora§elor, masurile necesare,
ce va crede de cuviintit, In interesul salubritälii publice ;
el poate luà mäsuri pentru curätirea §i intretinerea stra-
delor, pentru a procurà comunelor apa de bäut, pentru
indreptarea locuintelor insalubre, pentru ingrädirea pro-
prietätilor neimprejmuite, etc.
Cu alte cuvinte, prefectul poate sä exercite unele atri-
bulluni de politie comunalä §i aceasta nu numai in caz
de refuz sau neglijenta constatatä din partea autoritätilor
comunale. In mod obicinuit, prefectul exercità aceste atri-
butiuni in concurs cu primarul. Se excepteazii numai
cele 8 ora§e cari au consilii de igienä (art. 59 §i 15 din
legea sanitarä), adicä, Bucure§ti, Ia§i, Craiova, Ploe§ti,
Bräila, Galati, Foc§ani, Boto§ani, ai cäror primari räman
deadreptul subordonati ministrului de interne. Cu alte
cuvinte, aceste atributiuni de politie municipala, enume-
rate In legea sanitarä, pe care le exercilä primarul, sunt
considerate ca atributiuni ale puterii centrale
El se ocupá cu administrarea lucrurilor comunei,
avand dreptul sä facä acte conservatorii pe care le va
crede de cuviintä ;
El ingrije§te de strangerea veniturilor comunale, el
preparä budgetul §i II supune consiliului comunal spre
votare ;
7. El supravegheazä §1 conduce lucrärile comunale ; tine
licitatiuni pentru arendarea, inchirierea sau exploatarea
bunurilor comunale. Rezultatul licitatiunii se aprobä de
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMINISIRATIV 377
primar, dad valoarea contractului nu trece de 1/20 din

venitul anual al comunei, dacä trece de aceastä valoare
§i e mai micd de 1/10 se aprobd de consiliu, iar dacä
e mai mare de o zecime se aprobi de consiliu cu con-
firmarea ministrului de interne (art. 83 §i 84) ;
8. El reprezintä comuna tu jastitie. Actiunile trebuesc
intentate in urma autorizärii date de consiliu. Numai
actiunile posesorii, procesele de contraventii §i actele con-
servatorii pot fi fticute de primar färä autorizare. Acea-
sta din cauzä cä intentarea unei actiuni este §i dansa
socotitä ca un act de dispozitie, care e rezervat consi-
liului, primarul neputând face singur färä autorizarea
consiliului deck numai acte de administratie.
Mmarul, pe langá aceste atributiuni proprii, mai este
§i executor al deciziunilor consiliului comunal (art. 47,
alin. 9). In aceastä calitate el are urmätoarele atributiuni :
Executä budgetul comunal ca ordonantator (legea
compt. generale din 21 Martie 1903). Nici o platä din
casa comunalä nu se poate face decdt in virtutea unei
ordonante emise de primar asupra unui credit regulat
deschis.
El inchee contractele, stabilite in prealabil de con-
siliu, semnând in numele comunii ;
El prezideazä licitatiunile publice pentru executarea
de lucräri ordonate de consiliu (art. 92);
El intenteazä actiunile petitorii decise de consiliu
§i reprezintd comuna in justitie ca reclamantä sau ca pa-
rätä. In caz, and primarul ar aveà interese contrarii de
acelea ale comunii, consiliul deleagä un consilier care sä
reprezinte comuna, fie in justitie, fie la facerea unui
contract ;
El ia mäsuri pentru aducerea la indeplinire a tu-
turor deciziunilor consiliului comunal (art. 4, alin. 9).
130. In calitate de reprezentant al puterii centrale,
primarul are o multime de atributiuni de naturä foarte
variatä. Articolul 59 aratä cä primarul fiind §i delegat al
puterii centrale se aflä sub autoritatea guvernului §i este
www.dacoromanica.ro
378 PAUL NEGULESCU
insarcinat, in aceasta calitate : a) cu publicarea §i exe-

cutarea legilor ; Cu privigherea politiei §i mentinerea
ordinei publice, cu executarea mäsurilor de siguranta ge-
nerará §i luarea mäsurilor privitoare la buna stare §i li-
ni§te a locuitorilor comunei ; c) cu orce alte indatoriri ce
i-ar fi impuse prin lege.
Ca reprezentant al comunei, primarul are libertate de
actiune, este supus numai controlului sau supravegherii
administratiunii superioare, pe catá vreme in functiunile
pe cari le exercita conform art. 59 el nu este decat un
delegat al puterii centrale, el a§teaptä §i prime§te ordine
dela guvern sub a cärui autoritate se aflä.
a) Primarul este insärcinat ca publica rea i executarea
legilor. Articolul 126 din Constitutie prevede ca nIci o
lege sau regulament nu pot fi obligatorii decat dupd ce
se publica in chipul hotärit de lege. Art. 115 Constit.
aratä 5i dânsul cà legile de finan je se publica in Illoni-
torul Oficial ca ci celelalte legi ci regulamente de admi-
nistratie publica. Prin urmare, publicarea legilor se face
prin inserarea in Monitorul Oficial. Legea din 1 Iulie
1866, prevede numai formula sanctionärii §i promulgärii
legilor, fart' sä se ocupe de publicarea legilor.
In Franta art. 1 din cod. civ., precum o ordonanta
din 27 Octombre 1816, prevad cá legile §i regulamentele
sunt executorii in departamentul uncle se allá capitala
tärii, o zi dupa ce buletinul legilor a fost primit dela
Imprimerie la Ministerul de justitie, iar in departamente
se adaogä la acest termen cate o zi pentru fiecare 10
miriametri de distantä.
La noi, lipsind o astfel de dispozitiune, se poate na§te
chestiunea dach legile sunt executorii itnediat, sau nu-
rnai dupa ce a ajuns in localitate Monitoral Oficial.
Daca am admite prima solutiune, atunci art. 59 din
legea pentru comunele urbane nu ar aveä nici un sens,
cäci legile ar fi publicate lii totdeauna fárá concursul
primarului. Acela lucru s'ar putea spune §i pentru art.
16 §i 32 din legea dela 1 Noembrie 1892 pentru organi-
www.dacoromanica.ro
zarca autoritätilor administrative exterioare dependinte

de ministerul de interne pentru art. 78 §i 197 alin. 3
din legea pentru organizarea comunelor rurale din 1
Maiu 1904.
In adevär, prin aceste diverse texte de legi, .se inshr-
cineazä prefectul, sub prefectul, astäzi inspectorul comu-
nal §i primarul cu publicarea legilor. Or, intrucät ar pu-
teä ei contribui la publicarea legilor, dacä ea s'ar efec-
tuà prin inserarea in Monitorul Oficial §i prin aceasta
legea ar fi imediat obligatorie ?
Desigur, eä, la noi, legiuitorul a admis cel de al doilea
sistem : legea nu devine obligatorie in fiecare localitate
decAt dupä expirarea unui termen necesar pentru ajun-
gerea in localitate a Monitorului Oficial.
In cazuri lush urgente, când §eful puterii executive
voete sii gräbeascii executarea unei legi sau unui regu-
lament, publicarea legii sau a regulamentului se face i
prin ingrijirea prefectului, a inspectorului comunal, a
primarului, pentruca astfel legea sau regulamentul sa
devie imediat executori.
De altfel, prefectul sau primarul au facultatea, ca sä
afi§eze orce lege sau regulament ar crede de cuviintá.
Publicarea regulamentelor de interes judetean este re-
gulamentata de art. 90 din legea pentru consiliile jude-
tene. Aceste regulamente devin obligatorii 8 zile dupä pu-
blicarea Ior in Monitor. Pe laugh' publicarea in Mo-
nitor, prefeclul poate futrebuintà, in cazuri urgente, i
alte moduri de publicare, cum de ex. afi§area. De ase-
menea regulamentele comunale trebuesc publicate in
Monitor pentru a fi executorii (art. 41); ordonantele
primarului devin Incrátoare, dupä ce au fost aduse la
cunoOnta interesatilor prin publicatiuni §i afi§uri, daca
contin dispozitiuni generale (art. 58).
b) Primarul este insdrcinat cu prioigherea polifiei fi
menfinerea ordinei publice, cu executarea mdsurilor de
siguranfd generate!, etc.
Prin aceastä parte a art. 59, legiuitorul din 1894 dedeà
www.dacoromanica.ro
380 PAUL NEGULESCU
In mânile primarului §i atributiuni de politie generalä.

Am väzut, sub numärul precedent, cä primarul ià unele
mäsuri de politie comunal ä in calitate de reprezentant
al comunei ; miisurile de politie generalä le exercità insä
calitate de delegat al puterii centrale. Nu trebue sä
confundäm puterea municipalä en drepturile pe cari
guvernul le exercità in interesul tärii intregi (vezi atri-
butiunile politiei generale in /egea pentru organizarea
politiei generale a Statului din 1 Aprilie 1903).
Prin noua lege asupra organizärii politiei generale a
Statului, s'au luat din mâna primarului din comunele
urbane aceste atributiuni de politic generalä.
Conform nouei legi, aceste atributiuni se exercitä in
Bucure§ti §i Ia§i de prefectii de politic, in celelalte
comune urbane re§edinte de judet, serviciul politiei de-
pinde de prefectul de judet §i se indepline§te de prefectii
de politic la Craiova §i Galati §i de polla in celelalte
ora§e, iar in comunele urbane nere§edinte de un politai,
un comisar sau chiar un subcomisar.
c) Primarul este inseircinat cu orce alte indatoriri i-ar
fi impuse prin legi.
Ar /I greu, sä arätäm toate obligatiunile impuse pri-
marului prin legi speciale ; vom enumárà insä numai
catevá dintr'insele.
A§à, prin legea asupra rechizitiunilor militare din 24
Aprilie 1877, art. 10, se stabilqte ca primarul, asistat
de 2 consilieri §i de 2 din locuitorii cei mai impu§i din
comunä, este chemat, sä facä repartitia, intre locuitori a
prestatiunilor cerute ; conform art. 18 din aceea lege,
primarul incuno5tiinteazii pe locuitorii din comunä sä
se prezinte cu caii inaintea comisiunii de recensämänt;
prin art. 28 din legea pentru *a§ezarea §i administrarea
impozitului asupra bäuturilor spirtoase din 14 Februarie
1882, primarii sunt Insärcinati, intre altii, cu consta tarea
contraventiunilor §i conflscarea bäuturilor §i vaselor, ce
le contin; prin art. 176 din legea generalä a vämilor,
se recunoa§te primarilor dreptul de a constatà infractiu..
www.dacoromanica.ro
nile la aceastä lege ; prin art. 16 §1 163 din legea sani-

tarä ; prin art. 26, 35, 38, 56 alin. c, 58 din legea de
politie sanitarii veterinarä din 28 Maiu 1882 se dau di-
verse insärcinäri primarului ; conform art. 6 din legea
pentru recrutarea armatei, primarul alatue§te in fiecare
an tabloul nominal al tuturoi tinerilor domiciliati in co-
munä §i cari pänä la 31 Decembrie al anului urmätor vor
irnplini värsta de 21 ani ; conform art. 7din aceà lege,
primarul face parte §i din comisiunea de recensämänt.
Tot ca reprezentant al puterii centrale, primarul are
dreptul sä libereze o multime de certificate, cum de ex.:
certificat de säräcie, de bunä conduitä, de re§edintti,
menite ca sä constate realitatea unui fapt, care prive§te
pe un particular.
Primarul este §i ofiter al stiirii civile. In aceastä cali-
tale el este instircinat cu tinerea registrelor stärii civile
(art. 51 din legea pentru organiz. comun. urbane). In
calitate de ofiteri ai stärii civile, primarii nu trebue
considerati ca functionari de ordin administrativ, ei
sunt ofiteri de politie judicial.* depin7tInd de ministerul
public §i de ministerul de justitie 9 (art. 39 c. civ., art.
161 c. p.; regulamentul din 2 Iunie 1865).
In comunele urbane nere§edinte, in cari nu s'ar aflà
judecätorii de ocoale (cum de pildä: Filipe§ti, Slänic,
Sinaia, Isaccea, Mangalia, Cernavodii, etc.) exista, con-
form art. 2 din legea judecatoriilor de pace, ate o
judeccItorie comunalcI, compusä din 3 membri. Primarul
comunei este pre§edintele de drept al acestei judedtorii,
ceilalti doui membri (juratil sunt ale§i de locuitori.
Primarul exercitä §i atributiuni contencioase relativ
la infiintarea, strämutarea §i inchiderea stabilimentelor
industriale insalubre (art. 140 §i urm. din legea sanitarä,
art. 39 §i 102 din regulamentul pentru industriile insa-
lubre din 21 Septembrie 1894).
1) Aubry et Rau, I, p. 106; Sauvan, Traité complet des actes de l'état
civil, p. 71; Fuzier Herman, Réperloire général alphabdtique de droit
fran9ais II env, acle de Pilaf civil, No. 55.
www.dacoromanica.ro
382 PhUL NEGULESCU
131. -- Comunä ruralä este o circumscriptiune teri-

torialä, locuitä de un numär de ce! putin 200 contri-
buabili §i flind dotatä de perSonalitate juridicii.
Comuna ruralä, ca §i cea urbanä, nu se poate creà
decat printr'o lege, cerandu-ie insä i avizul consiliului
judetean (art. 4 din legea pentru organizarea comunelor
rurale din 1 Main 1904).
Comuna ruralä se compune din unul sau mai multe
sate sau cätune.
Satul este o aglomeratiune de familii, avand un mi-
nimum de 100 locuitori §i flind lipsit de personalitate.
Cätunul este un centru de populatiune având mai pu-
tin de 100 locuitori (art. 2 din legea pentru organizarea
comunelor rurale din 1 Maiu 1904).
Legea din 1904, prin art. 6, prevede modul cum se face
fuziunea a douä sau mai multe comune, sau catune,
sau deslipirea lor.
Autoritatea, chematä sä se pronunte asupra acestor
modificatiuni, ce s'ar aduce la circumscriptiunile comu-
nale, este Parlamentul. Propanerea trebue sä emane
dela unul din consiliile comunale sau dela o treime a
alegätorilor inscri§i pe listele electorale. Se cere avizul
consiliului judetean asupra acestei propuneri, care se dä
in urma unei anchete de commodo et incommodo fricutä
asupra proiectului, in localitate, de delegatiunea jude-
teanä, adich o anchetil pria. care sti se examineze opor-
tunitatea mäsurii, avantagiile §i desavantagiile ei.
Prin proiectul depus de ministrul de interne, d-1 V.
Lascar, pe biuroul Senatului in 1903, se prevedeä md-
rirea comunei. Se cerea pentru existenta unei comune
un minimum de populatiune, 300 contribuabili, §i un mi-
nimum de venit, 8000 lei. Mäsura aceasta nu a fost insä
admisä de sectiunile rnaturnlui corp, care a mentinut
minimul de populatiune fixat prin legea dela 1887. Se
prevedea de asimenea, prin proiectul ministrului, ca pri-
marul sätesc sä rämäe numai reprezentant al comunei,
a r interesele generale sä fie reprezentate de notar. Si
www.dacoromanica.ro
aceastä reformä a fost respinsä de Senat, a§à Meat, legea

din 1904 nu introduce in organizarea comunelor noastre
rurale nici una din dispozitiunile de principiu coprinse
In proiectele de organizare a coniunelor rurale incepánd
din anul 1888.
Comuna ruralä are un organ deliberant, consiliul co-
munal, .5i un organ executoriu, primarul.
Consiliul comunal se compune din 9 consilieri In co-
munele cari au panä la 5.000 loduitori §i din 11 consi-
lieri In acele cu o populaliune de peste 5.000 locuitori
(art. 12).
Legea prevede (art. 12, al. 2), cä numärul membrilor,
ce compun consiliile comunale, se va determina de con-
siliile judetene respective In prima sesiune ordinarä, ce
urmeazä dupä facerea recensämântului general al popu-
latiunii §i pe baza acestui recensämânt. Legea adaogá, cä
deciziunile consiliilor judetene sunt definitive.
Membrii consiliului comunal se aleg pe o perioadä de
4 a ni.
In cazul cand consiliul comunal ar fi dizolvat pentru
unul din motivele enumerate In art. 15, trebue sii se
proceadà la noui alegeri in termen de 2 luni dela di-
zolvare. In tot acest interval o comisiune interimarcl va
administrà interesele comunei. Aceastä comisiune este
numitä prin decretul regal de dizolvare ; ea se compune
din trei membrii dintre cari unul e pre§edinte.
Puterile comisiunii interimare sunt rnärginite, ca i la
orap numai la acte de purä administratiune. (Vezi
pag. 369).
Fiecare comunä are un primar §i un ajutor, ale§i de
consiliu din sanul säu, dintre membrii cu §tiin/h de
carte (art 72). Alegerea lor trebue sä fie confirmatá de
prefect. Pânä la confirmare, ei gireazä afacerile comunei
in mod provizoriu (art. 98).
Ajutorul de primar nu are atributiuni proprii. El este
chernat numai In caz de absenlä, demisiune, suspendare,
revocare a primarului sä-1 inlocuiascä in functillnile sale.
www.dacoromanica.ro
384 PAUL NEGULESCU
De asemenea primarul poate sä-i delege o parte din pu-

tenle sale.
Consiliul comunal delibereaza asupra tuturor chestiti-
nilor, cari privesc interesele speciale ale comunei ; el fi
di avizul ordeateori el este cerut de legi sau regula-
mente sau de autoritätile administrative superioare.
Consiliul comunal poate face acte de autoritate, cum
de pildä regulamente de administra tie interioarä §i de
poll/le comunalä ; el poate, prin aceste regulamente, fixit
pedepse de simplä politie, pentru acei cari ar contra-
vent la dispozitiunile stabilite printeinsele ; el da auto-
rizatiuni pentru deschidere de stabilimente de bäuturi
spirtoase, voteazä budgetul, a§eaza, schimbä sau desflin-
teaza contributiuni ; el face §1 acte de gestiune, cäci el
hotäre§te asupra tuturor actelor de dispozitie, cum de
'Ada asupra cumpärärilor §i insträinärilor de averi mo-
bile sau imobile, asupra imprumuturilor, asupra con-
structiunilor sau reparatiunilor la imobilele comunale,
primirii darurilor sau legatelor, intentare de prodese in
numele comunei, etc.
Actele, pe care le face consiliul, in principia sunt exe-
cutorii, nafarä de cele pentru cari se cere prin lege apro-
baren autoritatilor superioare», zice art. 50. Cu alte cu-
vinte, actele consiliului sunt supuse tutelei. Trebue sa
recunoa§tem Insa cä tutela este foarte puternicä. Sunt
foarte putine acte, cari se poate face de consiliu, färä
aprobarea autoritatii superioare. Autoritátile tutelare sunt
prefectul, delegatiunea judeteanä, ministrul de interne,
Regele §i Parlamentul (art. 51, 52, 53, 54, 56).
Primarul este organul executoriu al comunii §1 repre-
zentant al puterii centrale.
In calitate de reprezentant al comunii, primarul se o-
cupa ca administrarea bunurilor comunale, având dreptui
si faca acte conservatorii, cum de pildä intreruperea
unei prescriptii, sä facd o pop rire, un sechestru ; el in-
grije§te de strängerea veniturilor comunale, prepara bud-
getul pe care il supune apoi consiliului comunal spre
www.dacoromanica.ro
votare, supravegheazä §1 conduce lucrärile comunale,

tine licitatiuni, intenteazä actiuni posesorii §i actiuni mo-
biliare Oa la 5000 lei fä'rä sä aibä nevoe de o preala-
bilá autorizare a consiliului, dä autorizatiunile prescrise
de art. 8/.
In calitate de reprezentant al Statului, primarul are
atributiunile cele mai variate. A§A el exercità unele func-
tiuni care aproape nu sunt de ordin pur administrativ,
el este astfel ofifer de polifie judiciard §i. ofifer de stare
civild.
Primarul, in calitate de reprezentant al Statului, exer-
citä, sub controlul administratiunii superioare, atributiuni
de politie comunalä §i administrativä (art. 81 §i 89) §i
anume el trebue sä asigure in cornunä :
publicarea §i executarea legilor §i regulamentelor
generale §i locale
executarea mäsurilor de sigurantä generalä (art. 78).
El este chiar ofiter permanent de politie (art. 75; art.
3 din legea asupra organizárii politiei generale a Statului
din 1 Aprilie 1903). Pentru a asigurà lini§tea publicä,
el are dreptul sä cearä interventia puterii armate, care
va fi datoare a se conforma unei asemenea cereri fäcute
insä i'n scris (art. 89 alin. 2 §i 126 litera b).
Primarul este insärcinat cu politia ruralä (art. 79. Vezi
legea pentru politia ruralä din 25 Dec. 1868, moditicatä,
In ce prive§te dreptul de a judecà al priniarului conferit
prin aceastä lege, prin art. 19 din legea judec. de pace
din 1 Iunie 1896. (Vezi in ce prive§te organizarea pazei
In comunele rurale, art. 124 §i urrn. din legea pentru or-
ganiz. corn. rurale).
In afarä de aceasta, el are dreptul sá libereze o mul-
time de certificate, cum de pildä : certificate de sáräcie,
de buná* conduitä, de domiciliu, etc.
Primarul este §i pre§edintele judecätorii comunale in
comunele rurale, care nu sunt re§edinte de judecätorii
de ocol (art. 2 din legea pentru judecätoriile de pace din
1 Iunie 1896).
Negulescu. Tratat de Drept Administrativ, ed. H. V5
www.dacoromanica.ro
386 PAUL NEGULESCU
Primarul, in unele cazuri, este §i'un simplu agent de

executare. MA, el dä elemente delinformatiuni autoritä-
tilor superioare, ordecateori acestea le cer, el executä
cartile de judecatä atAt ale judecatoriilor comunale cat
§i. ale judecatoriilor de pace, el tndepline§te procedurile
pentru procesele pendinte tnaintea judecatoriilor de pace
(art. 40, 80, 95 leg. jud. de pace), conform art. 74 din
procedura civilä, primarul asista pe portarel la dresarea
procesului-verbal preväzut de acest articol ; potrivit art.
75 pr. civ., cand este vorba de citarea cetelor de mo§-
neni, primarul este insärcinat sa Incuno§tiinteze pe mo-
neni despre ziva venirii portärelului in comunä, de ase-.
menea el, impreunä cu acest agent judecatoresc, dreseazä
proces-verbal de cele constatate.
Enumeratiunea, pe care am facut-o despre atributiunile
primarului.de sat, nu e Inca complecta. Diverse legi spe-
ciale dan numeroase Insärcinäri primarului, cum de ex.
legea asupra recbizitiunilor militare. art. 10 §i 18; legea
pentru, a§ezarea i administrarea impozitului asupra bau-
turilor spirtoase, din 14 Februarie 1892, art. 28; legea
generalä a vamilor, art. 176; legea recrutärii armatei,
art. 6; legea asupra alienatilor, legea pentru constatarea,
perceperea §i urrnarirea veniturilor comunale, regula-
mentul pentru aliniarea satelor §i constructia caselor /a-
räne§ti, legea pentru servitori, legea de urmärire, legea
asupra geandarmerii, legea de expropriere pentru cauza
de utilitate publicä, legea pescuitului, legea minelor, le-
gea comertulut ambulant, legea tocmelelor agricole, legea
asupra politiei vanatului, codul silvic, legea sistemului me-
tric, etc., etc.
Subdiviziunile comunei poartä numele de sate sau at-
tune. Satul este o aglomeratiune de cel putin 100 locui-
tori locuind, In mod permanent, pe un teritoriu deter-
minat. Catunul este un centru de populatiune având mai
putin de 100 locuitori. Na trebue sä se creada priu ur-
mare ca o comunä, care ar avea de pildä 600 locuitori,
trebue sä aiba 6 sate. Satul este o grupare de locuitori
www.dacoromanica.ro
stabilitá We° anume localitate, dar care, neavánd un

numär de locuitori cerut de lege, nu a putut devent co-
munä ; el a fost alipit la un alt sat, de care erà separat
printeo oarecare lntindere de teritoriu.
Prin urmare satul este o formatiune natural, pe ata
vreme personificarea moralä a acestei grupäri de locui-
tori este o creatiune a leginitorului.
Trite° comuna, a§à dar, gäsim dou5 elemente: unul real,
gruparea de populatiune §i altul &IN, ideia de perso-
nalitate cu d reptul de a exercità unele atributiuni de pu-
tere publica.
Panä In 1904, se Intelegeä atat prin sate ca §i prin ea-
tune ni§te centre de populatiune rural, cu singura deo-
sebire de fapt 6 satul erà mai mare decal cátunul.
Acesta din urmä necoprinzand decal un numär foarte
restrâns de familii.
Legea din 1904 deosibe§te accste centre de populatiune
ruralä, dupä cum au sau nu un nurnar de 100 locuitori.
Legiuitorul din 1904 a voit sa organizeze satele, cari
nu sunt re§edinte de comuue (art. 17), §i le-a acordat
dupa modelul comunei un organ deliberant sfatul sätesc
§i un organ executoriu, delegatul satului (art. 17).
Catunul nu are nici o organizare proprie. Interesele
catunului sant reprezentate de sfatut satului cel mai a-
propiat, la a carui alegere catunul ià parte.
Sfatul sätesc se compune din 5 membrii ale§i pe 4 ani
de dare alegätorii pentru consiliul comunal, domiciliati
In sat §i catunele alipite.
Sfatul satesc alege din sanul säu pe delegatul satului,
rnenit sä apere interesele satului §i sá sustina Inaintea
consiliului comunal Incheierile sfatului satesc.
Delegatul satului este scutit de plata cäilor de comu-
nicatie, de zilele de prestatie, cum §i de serviciul de
[ma (art. 90); el prezideazä Intrunirile sfatului (art. 329).
Dintre toate dispozitiunile introduse prin noua lege,
desigur cele mai criticabile sunt acelea referitoare la
organizarea satului.
www.dacoromanica.ro
388 PAUL NEGULESCU
In adevár, satul pe care 11 organizeazä legiuitorul din

1904 nu este decdt o subdiviziune sau o sectiune a co-
munei rurale, situatä la o oarecare distantä de satul de-
re§edintä al comunei §i lipsitá de personalitate juridicä.
Dupä legea din 1874, art. 85, ca §i dupä acea din 1887,
primarul aveà dreptul sä numeascä, dintre consilierii
comunali un delegat care sá exercite atributiuni relative
Ja politie, la paza holdelor, hotarelor, a cäilor de comu-
nicatie, etc., in aceste sectiuni de comune.
Conform proiectului d-lui general Manu, din 1890,
atunci cand o comunä este Impärtitä in mai multe des-
pártiri sau sectiuni §i comunicatiunea ar fi dificilä intre
o despärtire §i re§edinta comunei, un post de ajutor de-
primar special puteà fi creat pentru acea sectiune prin-
tr'un vot al consiliului. Acest ajutor trebuià sä indepli-
neascä sarcina de ofiter al stärii civile §i puteà il Insär-
cinat cu executarea mäsurilor de igienä, politie comunal
(art. 64).
Conform legilor §i proiectelor de legi anterioare, satele
mai indepärtate de re§edinta comunei puteau deci sii aiba
un ajutor de primar, membru din consiliul comunal,.
care sä le administreze. Dupä noua lege, satul are un
organ deliberant §i un organ executoriu. Organul delibe-
rant, sfatul sätesc, nu are dreptul sä facä acte admini-
strative, cáci sfatul nu e nici autoritate administrativä
capabilä &I facä acte de autoritate, satul nu e nici per-
soanä moralä ca sfatul se poatä face acte de gestiune
el dä numai avizuri, cari nu sunt obligatorii, §i-§i ex-
primä dorinte, pe cari consiliul comunal poate sä nu le-
tie In seamd (art. 64-66. Vezi §i circularea ministrului
de interne catre prefecti in vederea aplicärii legii).
Organul executoriu, delegatul satului, are o singurat
atributiune proprie cu caracter administrativ, aceia de
a sustine Inaintea consiliului comunal incheierile sfatului
&ken (art. 90); dar,t n consiliul comunal, el nu are deck.
un vot consultativ, prin urmare nu poate avea absolut
_nici o influentä asupra deciziunii consiliului.
www.dacoromanica.ro
In contra deciziunii consiliului, sfatul are drept sä facii

upel la prefect sau la delegatiune, dupi natura afacerii
in termen de 15 zile dela afi§are (art. 65).
Inainte, consilierul comunal delegat, care administrà
satul, arátà in consiliu dorinta satului §i aveä mai mare
.autoritate §i mai multi posibilitate de reu§iti intrucAt
avci drept de vot In afarii de aceasta, dacä sätenii nu
puteau sä reu§easci prin delegatul lor, puteau sii peti-
lioneze la consiliu §i apoi, in unele cazuri, se putean
plänge la prefect care, potrivit legii sanitare, art. 15 §i
regulamentului pentru serviciul sanitar de judet, art. 6,
poate sä ià direct cele mai multe mäsuri de politie co-
munnlä §1 care potrivit legii comunale din 1887 exercità
In cele mai multe cazuri tutela administrativä. Se puteau
deci adresa plângeri autoritätii tutelare, care examinand
temeinicia arätárilor puteà sä refuze aprobarea.
Prin urmare, credem noi, solutiunea cei mai bunä ar
fi fost aceia, care ar fi dat fiecärui sat dreptul de a
alege cel pup un consilier comunal, care, locuind in
sat, sä indeplineasci functiunile delegate de primar §i
sä fie (Ater al stirii civile. In asemenea chip, s'ar fi dat
un reprezentant mai serios satului. S'ar fi putut di a-
cestui consilier dreptul de a ataci cu apel toate incheie-
rile consiliului comunal, chiar §i acele cari ar fi execu-
torii prin ele in§i-le, adicä nesupuse tutelei §i care ar
fi putut vätämä interesele satului. Astiizi, interesele unui
sat vor fi mai bine reprezentate, daci s'au putut alege
unul sau mai multi consilieri din sat ; satele insä, cari
nu ar avei consilieri, fi vor vedea desigur Interesele
periclitate.
Legea din 1904 creand aceste 2 organe administrative :
sfatul sätesc §i delegatul satului, nu a asigurat intru
nimic drepturile satului. Din contri, avem un organ con-
sultativ, care e un adevärat non-sens lute° administratie
activä §1 care e condemnat sä disparä in cel mai
scurt timp.
Delegatul satului, in afarä de atributiunile sale proprii,
www.dacoromanica.ro
390 PAUL NEGULESCU
poate fi Ins5rcinat de primar sä Indeplineascä, In cuprinsui

satului, o parte din functiunile sale comunale (art. 74,
alin. 2).
Primarul poate, cu aprobarea prefectului de judet, sti
Insärcineze pe delegat §i co o parte din atributiunile sale
de reprezentant al puterii centrale (art. 75 al. 3 §i 4) ;
Primarul poate de asemenea, sub conditiunile prescrise
de art. 86, sä delege acestor reprezentanti sau delegati
ai satelor, dreptul de a instrumenta ca ofiteri ai stärii
civile, constatand fuá' numai cazurile de deces §i de
na§tere.
Delegatul satului prezideazä judecätoria comunalá In
satele, avand o populatiune de cel putin 100 familii (art.
93 §i 242; art. 4 din legea judecätoriilor de pace).
Potrivit legii judeciitoriilor de pace se alege in fiecare
sat avand cel putin 50 familii cate un jura t, In satele
Cu o populaliune de ce! putin 100 familii se aleg cate
2 jurati §i un jurat suplimentar. Dacä existil un proces
nitre doui sau mai multi locuitori din acela5 sat, jude-
cata se face de primar impreunä cu juratii acelui sat,
iar dacä satul nu are decât un singar jurat, cel de al
doilea jurat se va lua din satul de reedintä.
Legea din 1904 inoveazä fri sensul cä in sa tele de cel
putin 100 familii, juriul comunal nu mai e prezidat de
primar, ci de delegatul satului O.
1) In expunerea de motive a acestei legt (pag. 26), se arath ca ino-

vatiuni, ca caracter descentralizator, dispoziliunile prin cart se di po-
sibilitate delegatului stitesc si indeplineasch funcliunile de ofiter al stärii
civile, precarn i acelea cari II dau dreptul de a prezidà juriul sAtesc.
Ambele inovatiuni Insä, pe cari ministrul le citeaza pcntru a dovedi
caracterul descentralizator al profectului, sunt ca total lipsite de acest
caracter. In adeviir, primarul nu exerciti atribupunile de afer al stArli
civile In calitate de reprezentant al comunei, cl In calitate de (Alter de
politie judiciari, de reprezentant al puterli centrale (vezi pag. 381,
nota 1); de asemenea dreptul de a judech, care se atribue delegatulut
prin noua lege, este un atribut al Statului. (Vezi numerile 75 sl 76)..
Nu se poate zlce cA se face descentralizarea administrativii Imultin-
du-se numirul judecitoriilor sau al tribunalelor.
www.dacoromanica.ro
Delegatul satului este §i agent de executare al puterii

centrale (art. 92).
In rezumat, proiectul de lege, depus de d-1 V. Lascar,
era cu mult superior legii votata de Parlament. In ade-
vär, acest proiect admiteà principiul ca primarul sa ra-
maje numai un magistrat municipal §i s'A inceteze de a
mai fi §i reprezentant al puterii centrale, principiu pre-
coniza t pentru prima ()ara la noi de Mihail Kogälniceanu
cu ocaziunea discutiunii legii comunale din 1887; ad-
mitea apoi märirea comunei sustinuta de general Flo-
rescu §i Lascar Catargi.
Legiuitorul din 1904, de§i a párásit aceste principii
coprinse in proiect, constatand lipsa de mijloace a co-
rnunelor, care le pune in imposibilitate de a face vreo
imbunátátire mai importanta, a admis asociatiunile de
comune §i cercurile comunale, menite, in ideia legiui-
torului, de a satisface nevoile populatiunii rurale, §i pe
care comunele, din cauza lipsei de mijloace, nu le-ar
puteà indeplini.
Legea coprinde multe dispozitiuni folositoare, mai ales
privitoare la igiena §i la starea sanitara a satelor.
A§A, in art. 63, vedem ea consiliul comunal poate de-
cide, cu aprobarea delegatiunii judetene, ca locuitorii sä
presteze pana la 2 zile in natura' din zilele datorite, con-
forra legii drumurilor, pentru secare de bálti, plantatiuni,
consolidad de terenuri, impaduriri de coaste, alimentarea
comunelor cu a/A, etc. (Legea drumurilor prin art. 26
coprinde §i dansa o dispozitie aproape analoagä).
O dispozitiune folositoare gäsim §i in art. 164 relativ
la plantatiunile drumurilor comunale.
Fiecare comuna rurala are cate un secretar al pri-
mciriei (mai inainte notar). Acest funcionar este numit
de consiliul comunal §i confirmat de prefect (art. 108).
Se cere irisa anumite conditiuni de capacitate arätate de
art. 110 §1 112 din legea pentru org. com. rurale.
Secretarul este insärcinat, sub ordinile §i supravegherea
primarului, ea tinerea arhivelor §i registrelor relative,
www.dacoromanica.ro
392 PAUL NEGULESCU
Cu toate lucrärile din canceleria prirnariei §i corespon-

dente. El asista la §edintele consiliului §i redijeazä pro-
cesele-verbale ; el contra-semneaa toate actele §i lucré-
rile primäriei. Secretarul indepline§te functiunile de gre-
fier al judecätoriei comunale. Vez i art. 107-118.
Comunele, care au un venit anual de cel putin 8.000
lei §i nu sunt grupate in cercuri, sunt datoare a avea un
agent sanitar, o moa§5, un geandarm pedestru sau ca-
lare (art. 104). Vezi conditiunile §i modal lor de nu-
mire in art. 119-123.
132. Legiuitorul din 1904, in vedere de a da comu-
nelor posibilitatea de a puteà executà §i intretine unele
lucräri de interes intercomunal, cum de pildä §coli prac-
tice de agriculturä, de meserii, cumpärare de instru-
mente §1 ma§ini agricole, servicii de asistenta, pepiniere,
etc., a organizat i) dupä sistemul legii franceze din 22
Martie 1890 a§a nu'mitele asociatiuni de comune (scindicat
de communes).
Asociatiunea de comune, in sistemul legii romane, nu
are personalitatea moralä ca in Franta ; ea se creiaza in
urma hotäririi luate de douä san alai multe consilii co-
munale de a stabill intre dansele o asemenea asocia-
tiune in vederea indeplinirii unui scop, care intrà in pre-
viziunile legii. Hotärirea consiliilor comunale trebue sä
fie aprobate de delegatiunea judeteanä (art. 166).
Asociatiunea de cornune nu este o circumscriptiune
teritorialä care s'ar suprapune comunei, ea are numai ca-
racterul unei societäti intervenite futre comune, de unde
rezultä a nu este necesar ca comunele asociate sä fie
imediat vecine.
Asociatiunea de comune are un organ, o adunare, con-
stituitä de comunele asociate. Fiecare consiliu comunal
alege din sanul sari cate 2 membrii, care sä reprezinte
comuna in adunarea asociatiunii de comune.
1) Legea din 7 Maiu 1887 preveda (art. 115) posibilitatea unei aso-
ciativoi intre 2 sau mai multe comune In vederea Indeplinirii unor o-
bligatiuni legale. Nu se reglementeazi tusk de loe aceastit institutiune.
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADAITNISTRATIV 39-3
Adunarea, astfel constituitä, se adunä la re§edinta co-

munei, care are cel mai mare venit, sub pre§edintia pri-
marului local §i dupd convocarea fäcutä de prefectul ju-
-detului.
Dei legea nu o spune, puterile delegatilor unei co-
mune inceteaa, in cazul cand consiliut comunal, care i-a
-ales (din sinul ski.), a fost dizolvat.
Aceste asociatiuni pot fi stabilite pe un anumit termen
§i pot sii fie dizolvate, in cazul cand consiliile comunelor
asociate ar decide aceasta.
Adunarea, care gireazd afacerile asociatiunii, poate sä
decidä §i intreprinderea altor lucrcräri, decat acelea care
au fost avute in vedere in momentul constituirii asocia-
tiunii. Lucriirile insä, pe care ar vol sä le intreprinzä co-
misiunea, nu pot fi decat de acela§ ordin ea acelea pe
care are dreptul sä le facä consiliul comunal.
Hotiiririle adunärii sunt supuse aprobárii consiliilor co-
munelor respective, precum §i a delegatiuni judetene
{172). Hotärirea delegatiunii este supusä apelului la Mi-
nisterul de interne.
Negre§it cä o asemenea institutiune este folositoare §i
poate produce excelente rezultate. Un Meru insä credem
-cä s'a omis : recunoa§terea acestor asociatiuni ca per-
soane morale,conditiune necesaril pentru o bunä func-
tionare a acestor asociatiuni. In adevär, asociatiunile a-
cestea sunt ehemate sd facä numai acte de gestiune, vor
trebui sä facä contracte ; liberalitäti s'ar fi putut face aces-
tor asociatiuni, procese se pot na§te §i era mult mai
u§or ca toate aceste operatiuni sä se rezolve in numele
unei persoane morale, decat sä se considere ea o simplä
stare de indiviziunc.
133. Legiuitorul din 1904 a impus comunelor mai
multe obligatiuni, care insä necesiteazä pentru indepli-
nirea lor anumite cheltueli. Cum lush comunele noastre
rurale au venituri foarte restranse (din 2905 comune ru-
rate, numai 298 au venituri mai marl decât 8.000 lei) §i
.cum legiuitorul a considerat cä este necesar un venit de
www.dacoromanica.ro
394 PAUL NE GULESCU
ce! putin 8.000 lei anual pentru a puteä indeplint Cu suc-

ces aceste obligatiuni, s'a dispus impärtirea comunelor
In douà categorii : acele cari au un venit de 8.000 lei
anual i acele care nu au acest venit. Numai comunele
cari nu au acest venit de 8.000 lei anual trebue sä se
grupeze In cercuri, pentruca astfel sá poatä subveni la
obliga tiunile legale.
Prin cercuri, se intelege, prin urmare, grupki necesare
sau legale de douä sau mai multe comune, care nu au
un venit de 8.000 lei, in scop de a realizA acest venit,
pentru a putea astlel Indeplini anumile obligatiuni im-
puse prin lege (art. 175). Din numärul de 2905 comune
rurale, numai 298 aveau un venit de 8.000 lei, numai
acestea prin urmare nu formeazä cercuri, restul de 260G
comune alcátuesc 962 cercuri. (Datele statistice de care
s'a servit Ministrul de interne la alckuirea legii sunt din
anul 1902. Dupä o statistia a veniturilor comunelor ru-
rale, alckuitä de Ministerul de finante, comunele care ar
aveä un venit anual mai mare de 8.000 lei sunt in nu-
mär de 844; deci un numk cu mult mai mare decdt
acela, pe care l'a avut in vedere ministerul de interne,
netinând seamä de sporul de venituri, pe care l'a pro-
vocat, pentru comunele rurale, (legea fondului comunal).
Comunele, grupate inteun cerc, contribue, fiecare in
proportiunea mijloacelor de care dispun, pentru a aveh
cel putin : un agent sanitar, o rnoa§ä §i un geandarm
pedestru (art. 178). Fiecare cerc trebue sä Inflinteze §i
sä intreting cel putin o infirmerie (art. 180). Cercurile
pot sä creieze ì alti functionari, pe care i-ar crede de
cuviinth, cum de ex.: revizor de vite, impktitor po§tal,
picher, cantonier, etc.
Cercul, ca §i asociatiunea, nu are personalitate moralä.
El are un organ reprezentativ, adunarea cercului, alcä-
tuit ca i acel a asociatiunilor de comune, din 2 dele-
gati de fiecare comunä, ale§i de consiliile comunale res-
pective din sänul lor.
Deliberärile acestor adunäri sunt supuse aprobarii con-
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPr ADMINISTRATIV 395
siliilor comunale respective §i delegatiunii judetene In

contra deciziunii carom se pcate face apel la ministerul
de interne (art. 177 §i 172).
In Prusia, gäsim de asemenea cercuri rurale (Land-
kreis), dar existä o deosebire foarte mare Mire cercul
rural dela noi §i intre cel din Prusia.
In Prusia, cercul are caracterul unei subdiviziuni teri-
toriale autonome superioare comunei, pe cätä vreme, la
noi, el este cu totul lipsit de aceste caractere, adicd nu
are nici personalitatea moral, nu constitue nici o cir-
cumscriptiune teritorialä superioard comunei ; el nu este,
In spiritul legii romdne, decât o asociatiune necesarä sau
legalä a mai multor comune in scopul de a indeplini
anumite obligatiuni impuse comunelor §i aceasta din
cauzä cä fiecare din comunele constituite In cercuri nu
are venitul socotit ca necesar de legiuitor.
In Prusia, orce comunti ruralä face parte dintr'un cerc ;
la noi sunt constituite In cerc numai comunele cari au
un venit de cel putin 8.000 lei ; comunile având un ve-
nit mai mare decât aceastä sumä I§i indeplinesc singure
obligatiunile legale.
Cercul prusian este mult mai mare decat cel dela noi,
el s'ar puteit comparà ca intindere §i ca populatiune mai
mutt cu o plash' dela noi ; el are o populatiune, In rne-
diu, de 50.000 oarneni. Sunt coprinse in cercul rural
prusian §i ora§ele având o populatiune mai aria de
25.000 locuitori.
Cercul prusian are un organ deliberant, dieta, (Krei-
stag), un organ executoriu, comitetul cercului (Kreis-
ausschuss), compus din 6 membri, ale§i de dietä, §1 un
reprezentant al puterii centrale (Landrath), numit de rege.
La noi, cercul are un organ deliberant, adunarea cer-
cului, compusä din reprezentantii consiliilor comunale
respective §i prezidatä de primarul comunei de re§edintd
al cercului. Aceastä adunare privigheazä la executarea
hotärärilor luate ; Cu toate acestea prefectul este acela
care ordonanteazä plätile cercului (art. 184 alt. alin.) ;
www.dacoromanica.ro
396 RAUL NEGULESCU
agent& sanitar, rnoaa. §i revizorul de vite sunt numiti

§i revocati de directiunea generalä a serviciului sanitar
(art. 119, 121 §i 183), geandarmul de comandantal com-
paniei de geandarmi din judet cu aprobarea prefectului
(art. 123 din legea din 1904 §i art. 23 din legea dela 2
Sept. 1893 asupra gendarmeriei rurale), picherii sunt nu-
miti §i revocati de ministerul de lucriiri publice (art. 122
§i 183), Impártitorii po§tali de directiunea po§telor, tele-
grafelor i telefoanelor (art. 122).
134. Circumscripthmea administralivä imediat supe-
rioarti comunei este plasa. Aceaslii sublivizine teritorialä
este lipsitá de personalitate uridieä ; in capul ei se aflä
un reprezentant ul puterii centrale, inspectorul comunal,
numit sub-prefect pänä la legea din 1904.
Am arätat dejà, and am vorbit despre administra-
iunea judeteanä (pag. 280) atributiunile sub-prefeclului,
astäzi inspectorul comunal ; ele sunt artitate in art.
197-207 din noua lege.
Inspectorul comunal, ca reprezentant al puterii cen-
trale, este insiircinat cu indeplinirea tuturora actelor ad-
ministrative de interes general, in special cu politia ad-
ministrativä i preventivä, cu privigherea §i mentinerea
ordinei §i sigurantei publice, cu publicarea §i executarea
legilor §i regulamentelor generate, cu executarea cärtilor
de judecatä conform art. 95 din legea judecätoriilor de
ocoale, cu supravegherea ospiciilor, institutelor de bine-
facere, §coalelor, spitalelor.
Inspectorul comunal este °fifer de politie judiciarä §i
auxiliar al ministerului public. Inspectorul comunal, ca
delegat al puterii centrale, este insiircinat cu privigherea
controlarea actelor de administratiune comunal.
Nona lege cere conditiuni de admisibilitate mai grele.
Candidatii trebue sh fie licentiati in drept §i sä treacä
un examen de aptitudine inaintea unei comisiuni insti-
tuitä pe längä ministerul de interne( se acordA oarecari
scutiri prin art. 211).
Inspectorii comunati, dupä trecerea unui interval de
www.dacoromanica.ro
6 luni dela numirea lor, se bucurä de stabililate, ceeace

insemneazá mult mai putin decât inamovibilitatea ma-
gistratilor §i a profesorilor, dar care tottn oferä oarecari
garantii acestei categorii de functionari. Confortn acestei
legi, ministrul de interne poate exercità singur numai
urmätoarele mäsuri disciplinare : mustrarea, amendarea,
suspendarea pe timp de o lunä, mutarea la o alta plasä
din acela judet, revocarea numai in cazurile preväzute
de art. 223.
Revocarea se face, in cazul acesta, prin decret regal,
In urma raportului motivat al ministrului de interne.
Mustrarea poate 11 fäcutd i de alti functionari admini-
strativi superiori inspectorului comunal ; amendarea
poate fi fäcutä §i de prefect In toate ce!elalte cazuri se
cere o sentintä data' de un tribunal disciplinar constituit
potrivit art. 230, din ministrul de interne sal' secretarul
general ca preedinte §i din doui membrii, unul consi-
lier dela Curtea de apel din Bucurqti §i altul dela Curtea
de compturi, tra§i la sort in §edinlä publicä §i in ziva
infátiOrii, fatá cu ministerul public.
Trimiterea inaintea antoritätii disciplinare se va face
de prefectul judetului (art. 229).
135. Consiliul comunal indepline§te douä feluri de
acte : acte de autoritate §i acte de gestiurie. Din aceste acte,
unele sunt executorii prin ele in§i-le, altele sunt supuse
tutelei administrative exercitate de prefectul de judet
(art. 51 din legea dela 1 Maiu 1904), de ministrul de
interne (art. 8-1, 88, 89, 90, 91, 95, 108 din legea pentru
organizarea comunelor urbane, art. 53 din legea pentru
organizarea comunelor rurale), de Rege (art. 54 din legea
dela 1 Maiu 1904 peutru organizarea comunelor rurale,
art. 86, 90 alin. final, art. 93, 94, 108, 118 din legea
pentru organizarea comunelor urbane), de delegatiunea
judeteanä (art. 118 legea pentru organizarea comunelor
urbane, art. 52 legea pentru organizarea comunelor ru-
rale), de Corpurile Legiuitoare (art. 93 alin. final §i 108
www.dacoromanica.ro
398 PAUL NEGULESCU
alin. ult. din legea dela 31 Julie 1894 pentru organizarea

comunelor ruralc).
Actele consiliilor comunale, chiar si acele cari nu sunt
supuse tutelei, pot fi anulate de autoritätile superioare
in anumite cazuri. Potrivit legii din 1864, aceste acte
nu deveneau executorii deck dupa expirare unui ter-
men de 30 zile, In care fillip autoritatea superioara (rni-
nistrul de interne si cornitetul permanent) putea sä le
anuleze (art. 68 si 70).
Conform art. 35 din legea pentru organizarea comu-
nelor urbane, ministrul de interne poate pronuntä null-
tatea de drept (art. 33) sau anularea (art 34 si 25) de-
liberatiunilor consiliilor comunale si aceasta o poate face
din oficiu sau dupä cererea prefectului or a pärtilor in-
teresa te.
Sunt nule de drept : 1) deliberatiunile asupra obiec-
telor sträine de caderile consiliului comunal sau luate
afara din adunarea legalä, 2) deliberatiunile contrarii le-
gilor si regula mentelor generale de administratia publicä
Nulita tea se poate cere si pronuutà Ja' orce epoch' (art.
35 din legea dela 3 Iulie 1894).
Sunt anulabile deciziunile la cari au parlicipat un con-
silier, In contra dispozitiunilor art. 25 din legea pentru
organizarea comunelor urbane.
Anularea trebue cerutä in termen de 10 zile dela pri-
mirea deliberatiunii la prefectura sau dela afisarea pro-
cesului-verba l al sedintei la usa casei comunale, d upä cum
cererea este fäcutä de prefect sau de partite interesate.
Ministrul trebue sä se pronunte In termen de 30 zile
dela primirea cererii in cazul cand anularea este cerutá,
In termen de 30 zile dela depunerea deliberatiunii la
prefectura sau minister, In cazul and anularea s'ar pro-
nu* din (Akin. Odatä trecut acest termer', deliberatiu-
nile anulabile devin executorii (art. 35 din legea pentru
organizarea comunelor urbane 9.
1) Lucien Dalem, Des voles de recours contre les déliberations des
conséils municipaux, Paris. Arth. Rousseau 1904.
www.dacoromanica.ro
In ce prive5te comunele rurale, legea din 1 Maiu 1904

stabile§te ca nulitatea de drept §i anularea se pronuntd
de prefectul judetului, cu drept de recurs pentru partea
nemultumitä, la ministerul de interne In termen de 15
zile dela afi§area deciziunii prefectului (49).
Sunt nule de drept deliberatiunile previzute de art.
46; iar numai anulabile acele cari sunt luate in contra
dispozitiunilor art. 40 precum §i. acele ce s'ar lua färà
indeplinire dispozitiunilor art. 91 alin. 2, adia delibe-
ratiunile mate de consiliul comunal Mea ca primarul sä
fi convocat la §edinte, in prealabil, pe delegatii satelor.
(Vezi No. 131). Legea din 1 Maiu 1904 admite un alt caz
de recurs in contra incheierilor luate de consiliile comu-
nale, atunci cand prin deciziunea luatà s'ar violà inte-
resele unui sat. Sfatul &átese, reprezintand interesele
satului adreseaza plângerea sa prefectului sau delega-
tiunil judetene, dupá natura afacerii, adich dupä dis-
tincliunile fácute de art. 51 §i 52. Acest apel trebue
fiicut in termen de 15 zile dela data afi§iirii deliberatiuni
consiliului comunal. In contra deciziunii prefectului sau
delegatiunii, sfatul are drept a face recurs la ministrul
de interne in termen de 15 zile dela comunicare. Mini-
strul este dator sh' se pronunte In termen de 30 zile. Ter-
menul acesta fiind expirat, rara ca ministrul sä se pro-
nunte, recursul e socotit ca admis §i deciziunea atacatà
ca anulará (art. 65).
Prin legea din 1 Iulie 1905, pentru modificarea unor
articole din legea Curtii de Casatie, se stabile§te dreptul
pentru un particular atins inteun drept al säu, printr'un
act de autoritate al consiliului comunal, sä se poatä adresa
§i inaintea Curtii de Casatie (Sectia III) cerand anularea
actului. A§A indt dela punerea in aplicare a acestei legi,
avern §i recursul inaintea superiorului ierarhic §i recursul
inaintea Curtii de Casatie.
In afarh de actele administrative, pe cari le face, con-
siliul comunal ponte sä-§i ded avizul, ordecateori acest
aviz este cerut de legi sau regulamente sau este reclamat
www.dacoromanica.ro
400 PAUL NEGULESCU
de autoritätile administrative superioare (art. 42 din

legea dela 31 Iulie 1894 §i art. 45 din legea dela 1 Maiu
1904). Consiliile comunale, de asemenea pot sa-§i exprime
dorinte asupra tuturor obiectelor de interes local (art.
45 din legea dela 1894, art. 69 din legea din 1 Maiu 1904).
136. Autoritatea comunal, am väzut ea are o mul-
time de drepturi de putere publica. Este necontestat
ca ea nu poate sa cedeze asemenea drepturi. De pildä,
nu poate sa cedeze drepturile sale de politie, pentru a-
cela§ cuvänt, nu poate sa cedeze dreptul säu de doma-
nialitate publicä, pentrucä amândouä aceste drepturi sunt
atribute ale dreptului sau general de putere publicä, de
altfel §1 destinatiunea lor e o destinatiune de utilitate pu-
blica §i ca atare aceste drepturi sunt inalienabile. Dar,
dad dreptul asupra domeniului public nu se poate cedà,
exercitiul acestui drept poate face obiectul unei conce-
siuni. Concesiunea apare deci ca o operatiune a puterii
publice consiständ In cesiunea, facuta de o persoanä ad-
ministrativä, a exercitiului unuia din drepturile sale de
putere publia.
Cu alte cuvinte, se conferä concesionarului unele fo-
losinte privative, ni§te avantagii speciale §1 individuale,
altele decät acelea cari apartin celorlalti locuitori1).
In virtutea drepturilor, pe cari le are asupra dome-
niului public, comuna poate sä acorde particularilor ase-
menea concesiuni pentru a stabill canalizäri subterane
pentru apä §i gaz, pentru a a§eza pe §oselele szu sträzile
comunei §ine de tramvay §i de a permite exploatarea
acestor intreprinderi.
De ordinar, acordarea unei atari concesiuni constitue
un adevarat monopol de fapt In favoarea concesionarului,
1) Regray, Des fails de jouissance privative dont le domaine public est

susceptible, Paris 1900, pag. 49 ai urm.; Jean Guillouard, Notion juridi-
que des autorisations, des concessions administratives et des actes d'exé-
cation, Paris, Pedone, 1903, pag. 33 o urm.; Raneletti, Teoria generate
delle autorizzazioni e concessioni anuninistrative, Torino.
www.dacoromanica.ro
Cu alte cuvinte comuna se obliga a nu mai autoriza ca-

nalizatiuni sau tntreprinderi concurente.
Regimul acesta al monopolului aplicat la serviciile co-
munale de un usagiu colectiv este impus :
De imposibilitatea econornicci a concurenlii. In adevar,
pentru aceste intreprinderi se cer capitaluri destul de
insemnate. Dacä ar existA cate douä sau trei Intreprin-
deri de acelas fel, negre§it ca cheltuelile ar fi de atatea
ori mai rnari, färä ca numärul locuitorilor, cari profita
de aceste intreprinderi, sä se märeascä. Castigul, in cazul
acesta, e prea mic pentru capitalul Intrebuintat, ceeace
necesiteaza sau o ridicare a preturilor stabilite de con-
cesionari, in dauna locuitorilor, sau ruina concesiona-
rului mai putin bogat.
Imposibilit ate materialci. In adevär, pe sosele, pe
sträzi, nu se pot a§eza decat un numär limitat de sine
sau de tuburi, cäci altfel s'ar ingreund circulatiunea §1
s'ar face periculoasä.
Asupra naturii juridice a concesiunii existà o mare
controversä.
Unii autori, mai ales germanii, considera concesiunile
ca acte unilaterale de putere publicä. Laband vorbind
despre actele unilaterale de putere publicä, zice : «Con-
tinutul decretului nu consista necesarmente inteun ordin
de prestatiune sau abstentiune, el nu se rnargineste tu
mod exclusiv numai la aceasta ; se gäseste In domeniul
unde decretul face lege in concreto, aceia§ varietate de
afaceri juridice pe cari legea le reguleaza in abstracto.
Astfel continutul decretului poate sä aibä drept scop o
concesiune sau o autorizatiune 1)».
Altii considerä concesiunea ca un acord bilateral, un
contract de drept public 2) ; In fine altii considerä conce-
Laband, Droil public de l'empire allemand, traduction Gandilhon,
1901, II, pag. 536.
In acest sens Jean Guillouard, Notion juridique des autorisations,
des concessions administratives et des actes d'exécution, Paris, 1903, pag.
182 §i urm. ; Kammerer, La fonction publique en Allemagne, Paris, 1899.
P. Negulescu. Tratat de Drept Administtativ, ed. II. 26
www.dacoromanica.ro
402 PAUL NEGULESCU
siunea ca un act sui generis 1), sau ca un contract de

interes public semänând, and cu vänzarea, and cu lo-
caliunea, and cu donatiunea 2).
Dupä noi, concesiunea nu poate fi socotita numai ca
un act unilateral al administratiunei, aci administra-
tiunea este legata fa tä de concesionar, dupä cum si ace-
sta are obligatiuni fatä de administratiune ; concesiunea
nu poate fi nici un contract sinalagmatic de drept pri-
vat, in adevär in aceste contracte cauza obligatiunei uneia
din pärti este obiectul obligatiunei celeilalte pärti. Or,
daa pentru concesionar cauza obligatiunei este conce-
siunea, pentru administratie cauza concesiunei nu este
obligatiunea luatä de concesionar, ea trebue cantata intr'un
scop de utilitate publia.
In afara de aceasta concesiunea este un act de putere
publich i daa am admite a este un act bilateral ar fi
sa admitem a un particular poate sà contribue la con-
stituirea unui act de putere publicä.
Concesiunea nu poate fi insä consideratä nici ca un
contract de drept public, pentru simplu cuvânt a nu
exista asemenea contracte. In adevär, in aceste pre-
tinse contracte, nu exista libertatea de a contracta pen-
tru una din parti. Puterea publica lucreaza in call-
tatile de detinatoare a suveranitätii i in aceastä ca-
litate ea are dreptul de constrangere i poate (IA or-
dine. Or, dupa cum foarte bine zice Nézard, contrac-
Teoria contractului de drept public s'a näscut si s'a dezvoltat in Ger-

mania. Naturalizatiunea, numirea in func/iunile publice sunt contracte
de drept public, dupi scoala germanä. In adevir, zic acesti autori, in
aceste acte avem libertate de consimlimOnt, capacitatea pärlilor
cari nasc din contract. Vezi Laband, loc. cit. Vezi mai sus, pag.
12 si 146 si urm,
Dufour, Traité génér. de droll administr., aplique V, p. 349.
Dupi acest autor numai autoritatea administrativii are cildere ca si
aprecieze si si interpreteze actele de concesiune.
Perriquet, Contrats de l'Elat, concessions des mines, des propriétés,
concessions sur le cours d'enu; pag. 242.
www.dacoromanica.ro
tul presupune libertate, pe cátä vreme ordinul exclude

aceastä idee i).
Pentru noi, este incontestabil ca actul prin care ad-
ministratiunea cedeazii unui particular exercitiul unui
.drept de putere publicä este un act de putere publia,
un act unilateral, aläturi Insá de dánsul se adaogä de
cele mai multeori un contract, care stabile§te obligatiuni
{le o parte §i de alta §i care leagA astfel administratiunea
fatä de concesionar, contract care formeazA un singur
corp cu concesiunea, dar nu e mai putin adevärat, cä
poate fi u§or deosebit printeo analizä a raporturilor
stabilite 2).
Unii autori condamnA sistemul de concesiuni §i sustin
ca mai avantagios pentru interesele comunei, exploatarea
in regie de cätre comunä a diverselor servicii, cum de
pildä iluminatul, tramvayele etc.
Dupä noi Insä intrucát in exploatarea acestor servicii
se cere un spirit comercial, pe cari nu-1 gäsim nici la
Stat 8), nici la comuna, credem cA exploatarea in regie
nu poate fi decát desavantagioasä. CevA mai mult, prin
faptul cA actele consiliului comunal sunt supuse tutelel
administrative §i gestiunea financiará este supusä forma-
litätilor edictate de legea comptabilitätii, comuna nu
poatc aveA libertatea de actiune necesarA inteo asemenea
intreprindere.
Cheltuelile de personal sunt mult mai mari la o comuná
clecát la o intreprindere privatä, mai ales avAndu-se in
vedere moravurile noastre politice 4).
Concesiunea odatä acordatä asigurä concesionarului o
situatiune deosebitä §i in acela§ timp face ca ceilalti ad-
Nézard, Théorie juridique de la fonclion publique, Paris, 1901,
pag. 253.
In acest sens vez! E. Pilo; Monopoles comunaux, Caen, 1898, pag.
75 si urmitorii.
Vezi pag. 22.
Vezi frumoasa expunere de motive ficuti In anul 1905 inaintea
Consiliului Comunal al orasului Bucuresti, de citre d-I Mihail G. Can-
tacuzino, primar) cu ocaziunea discupunel concesiunei iluminatului.
www.dacoromanica.ro
404 PAUL NEGULESCU
ministrati sh piardá avantagiile ce aveau mai inainte.

Concesiunile asupra domeniului public produc fatä de
administrati efectele unei declasäri a portiunii din do-
meniul public asupra careia s'a acordat concesiunea. De
aceea du/A cum clasarea §i declasarea drumurilor comu-
nale se face de consiliul comunal, (legea drumurilor art.
10 alin. ultirn), actul de concesiune, actul de putere pu-
blica se face de consiliul comunal.
Cum Irish' pe laugh' actul de putere publica' se grefeaz6
de cele mai multeori un contract prin care comuna poate
sä ià anume obligatiuni, dupä natura §i importanta obli-
gatiunilor luate de comunä, actul va fi supus aprobarii
autoritátii tutelare respective.
Sunt frisä unele concesiuni care pot fi acordate de pri-
mar, cum de exempla concesiunile In cimitir. Cauza este
ca acest domeniu public, cimitirul, are ca destinatiune
anumitá tocmai ca Inteinsul sa se Ingroape persoanele
decedate. In actui consiliului comunal prin care o por-
tiune de teren se efecteazä pentru acest scop, se deter-
mina toate conditiunile In care asemenea concesiuni pot
fi acordate ; primarul acordandu-le nu face cleat executä
deciziunile consiliului comunal.
137. Attul cel mai indispensabil pe care trebue sa4
voteze consiliul comunal In flecare an, este de sigur bud-
getul comunal. In adevär, rárä dansul nici o percepere,
nici o plata nu se poate face In mod legal (art. 114
alin. 2 din legea dela 31 Iulie 1894).
Prin budget, trebue sä intelegem actul prin cari sunt
preväzute §i prealabil aprobate veniturile §i cheltuelile
flecarui an financiar.
Anul financiar este de 12 luni, el fncepe la 1 Aprilie
§i se sfAr§e§te la 31 Martie din anul urmätor (art. 4 din
legea comptabilitätii publice §i art. 2 din regulamentul
din 23 Ianuarie 1896 asupra comptabilitätii comunelor
rurale §i a comunelor nere§edinte).
Prin cuvântul exercifiu, se Intelege totalitatea venitu-
rilor §i a cheltuelilor constatate in favoarea sau in sar-
www.dacoromanica.ro
TRARAT DE DREPT ADMIN1STRATIV 405
cina comunelor asupra budgetului In cursul unui an finan-

ciar (art. 4 din legea comptabilitäti publice, art. 3 din
regulamentul asupra comptabilitati comunelor rurale §i
a comunelor urbane nere§edinte).
In ce prive§te comunele urbane nere§edinte de judet, pe-
rioada de executiune a servicilor unui budget coprinde,
afarä de anul chiar la care el se aplicä, termene compli-
mentare, acordate asupra anului urmator, pentru Inde-
plinirea operapunilor relative la constatarea drepturilor
-dobandite fie de comuna Me de creditorii ei, la incasarea
veniturilor, la regularea creditelor, la lichidare, la ordo-
nantarea §1 plata cheltuelilor. Durata periodului, fn care
tirmeaza a se indeplini toate faptele de venituri §i de
cheltueli, privitoare pe un exercitiu, se prelunge§te pentru
comunele urbane re§edinte de judet ca §i pentru Stat :
lo panä la 1 Maiu, dupfi fuete anului budgetelor respec-
tive, pentru a se Indeplini, In limitele creditelor deschise,
serviciul materialului, a cärui executare, fnceputa in
cursul anului financiar, nu s'ar fi putut Indeplini pana
la 31 Martie din cauza de forta majorá sau de interes
public. In acest caz, primarul va trebuì sä arate printr'o
declaratiune anexata pe langa ordonanta de plata, cau-
zele pentru care s'a Intarziat indeplinirea serviciului
materialului ;
20 ordonantarea cheltuelilor pentru serviciile indepli-
nite in cursul anului financiar se va putea face pana la
1 Iulie al anului urmätor, iar plata sumelor ordonantate
se va putea face pana la 1 Octombrie (legea compta-
bilitatii publice art. 32, 203 §i 214). La expirarea acestor
termene, sumele ramase neintrebuintate sunt raportate
Ja budgetul In curs de executare 9.
In ce prive§te comunele urbane nere§edinte de judet
.§i cele rurale, budgetul urmeaza a fi executat In chiar
cursul anului financiar ; cu alte cuvinte exercitiul se con-
1) Vezi mai pe larg pag. 297. Vezi art. 227 din legea eompt. publice
din 21 Martie 1903.
www.dacoromanica.ro
406 PAUL NEGULESCU
fundä cu anul financiar, el se inchide defiinitiv la 32

Martie- din fiecare an (art. 4 din regulamentul asupra
comptabilitätii comunelor rurale si a celor urbane nere-
sedinte de judet, din 23 Ianuarie 1896; art. 203 alin. 2
si 214 alin. 2 din legea comptabilitätii publice).
Budgetul este preparat de primar (art. 113 din legea
pentru organ. com. urbane, art. 146 din legea organiz..
comunelor rurale, art. 6 din regulamentul dela 23 Ianu-
arie 1896), el se supune consiliului comunal spre apro-
barea in sesiunea ordinarä dela Ianuarie al fiecärui an,
(art. 113 din legea pentru com. urb. si 146 din legea
pentru com. rurate).
Budgetele comunelor urbane resedinte de judet, votate
de consiliile respective, se Inainteazä Ministerului de in-
terne prin prefectul judetului spre a se supune aprobärii
regale ; budgetele celorlalte cornune urbane neresedinte
si rurale sunt supuse aprobärii delegatiunii judetene (art.
118 din legea dela 31 Iunie 1894, art. 52 si 146 din legea
dela 1 Maiu 1904).
Autoritatea tutelar, chematä sä ded aprobarea , are
dreptul sä modifice budgetul, nu poate insä sä refuze
aprobarea, cad prin aceasta ar paralizA mersul normal al
afacerilor comunale (leg. pentru org. com. urbane dirk
31 lulie 1894, art. 119; art. 146 din legea dela 1 Maiu 1904)..
Budgetul comunal se Imparte in capitole, care coprind
unul sau mai multe articole. Budgetul se executä de pri-
mar. Nici o platä din casä comunalä nu se poate face
decdt in virtutea unei ordonante emise de primar asupra
unui credit regulat deschis. Ordonantele de platä trebuese
sä fie semnate de primar si de secretar, sau de seful
comptabilitätii comunale si sä arate numele si pronumele-
titularului, natura cheltuelii, exercitiul si creditul la care
se aplicä cheltuiala, ele trebue sä fie insotite de actele-
justificative (art. 213 din legea comptabilitätii din 21.
Martie 1903; art. 27 din regulamentul dela 23 Ianuarie
1896). Virimentele de fonduri, adicä strämutarea dela
un capitol la altul sau chiar 'titre articolele aceluiasi
www.dacoromanica.ro
capitol nu sunt admise In executarea budgetului (art. 207

din legea compt. din 21 Martie 1903, art. 149 alin. 4 din
legea pentru organiz. comunelor rurale).
In fiecare budget, trebue sä se prevadä, la un articol
special, o sumá destinatä pentru deschiderea de credite
suplimen tare §i extraordinare, §i acesta pentru cazul
când creditele deschise prin buget nu ajung a acoperì
serviciile la care sunt afectate (credite suplimentare), sau
and se ivesc In cursul anului cheltueli nepreväzute §i
care nu pot suferi amânare (credite extraordinarä).
Deschiderea acestor credite suplimentare §i extraordi-
nare se va face printu'un vot al consiliului comunal,
aprobat de ministerul de interne pentru comunele urbane
re§edinte §i de delegallunea judeleanä pentru celelalte
comune (art. 117 din legea pentru org. com. urbane,
art. 149 din legea pentru organizarea comun. rurale).
Budgetul comunelor rurale se Inipart in budget ordinar
§i budget extraordinar (art. 145 din legea dela 1 Maiu
1904). Pentru comunele urbane, del asemenea divi-
ziunea nu este preväzutá de lege, cu toate acestea ea
se observä In fapt In cele mai multe budgete La celelalte
comune, unde o asemenea diviziune nu se gäse§te, se
formeazä totu§ capitole distincte pentru veniturile §i
cheltuelile ordinare §i pentru veniturile §i cheltuelile,
extraordinare.
Examinând enumeratiunile coprinse in aceste artic o le
vedem cä veniturile budgetului ordinar se compun din
impozite §i din fructele domeniului privat al cornunei, pe
catä vreme veniturile budgetului extraordinar se compun
din capitaluri, din contributiuni extraordinare adicii tem-
porare §1 din excedentele veniturilor ordinare, ceeace este
echivalentul unei econornii fäcute de comunä.
Budgetul comunei se alimenteazá din cinci feluri de
resurse : 1) fructele domeniului privat comunal ; 2) taxe
ce pot percepe pentru folosinfa temporarä a bunurilor
din domeniul public ; 3) liberalitäti fäcute de Stat, judet
www.dacoromanica.ro
408 PAUL NEGULESCU
sau particulari ; 4) impozite §i 5) amenzile atribuite prin

legi comunale.
o comunä poate sä poseadä cu titlu patrimonial orce
fel de bun susceptibil de apropriatiunea privatii : mobile,
imobile, poate sí faca unele intreprinderi de caracter
comercial sau industrial. A§a, o comunä poate sä aibä mo-
§ii, vii, ferme, päduri, case, uzine, dela care sä perceapä
venituri fie cä le cautä iri regie, [le ca le arendeazä ;
poate sä aibá rente de Stat sau rente asupra particularilor;
comunele pot infiinta taxe pentru folosinta tempo-
rarä bunurilor din domeniul public precum grädtni, piete,
pentru concesiuni in cimitiruril), precum §i pentru dife-
rite servicii ce comunele pot intreprinde pentru uzul
particular al locuitorilor cum de pildä serviciul curátirei
gunoaielor, serviciul apelor, curätirea latrinelor, táiarea
vitelor, cotitul vaselor, cântäritul, mäsuratul, controlul
alimentelor, mähälitul etc.
Consiliile comunale sunt in drept a determina prin
regulamentele ce ar face, dacä aceste servicii sunt obli-
gatorii sau numai facultative (art. 4 din legea asupra
maximului taxelor §i contributiunilor comunale din 27
Martie 19032).
Asupra chestiunil clack cimitirele fac parte din domeniul public
vezi : Gaudry, Traité des culles, 11, No. 774; Berthélemy Dr. adm.,a 11-a
ed., pag. 379, nota 1; Bourbeau, Traite de la justice de paix, pag. 621,
No. 363; Chauveau In Journal de droit administratif, tom. X, pag. 479;
Regray, Des faits des jouissance privative dont le domaine public est susep-
tible (tesä) Paris, 1900, pag. 104. Contra: Dufour, Traité général de droit
adm. appliqué, V, 596; Batbie, Trying de dr publ. et adm., V, 313.
Vezi legea francezi din 10 lulie 1891, care stabileste ca obligatoriu
sistemul de toui-d-l'égout pentru orasul Paris si di drept comunei si
perceapi o taxi. Regulamentele insi ficute de autoritatea cornunali pentru
aplicarea legii, au fost, considerate ca Bind lipsite de sanctiune si ea ile-
gale intrucit legea nu prevede uici o sanctiane si nu di drept autori-
tiiii comunale de a face regulamente pentru aplicarea acestei legi. Vezi
cas. fr. (s. cr.), 31 Dec. 1903 (afac. Knittel) Gaz, de tribunaux, 11 tanner
1904. Vezi si un articol foarte interesant de Lechopié. La question du
tout-ez-l'égout In Gaz, des tribunaux din 21 lanuarie 1901, precum si
savantul stadia al profesorului H. Berthélétny, be l'exercice de la sou-
www.dacoromanica.ro
Consiliile comunale pot c5utà in regie sau pot (id in

concesiune construirea §i exploatarea de linii de tramvay;
veraineté par Fautorité administrative In Revue de droll public el de la
science politivie en France et et 1'6(ranger fascicula a II-a din 1904.
$i la no', credem cä chestiunea poate face obiectul unei serioase discu-
tiuni. Mai Intii, eredem ca aceste taxe nu se pot percepe decit pentru
un serviciu realmente efectuat Prin, urmare nu s'ar puteh stabili, pe
cale de regulament, ca obligatoriu cotitul vaselor, de pildi, si si per-
ceapi taxe deja toll locuitorii, el numal dela aceia care ar aye& si care
nu ar putei si si le coteasci decht la propusii primAril.
In adevir, aceste taxe nu pot avei caracterul unui impozit, intrucat
impozitele stabilite de comune trebuesc sà aibi incuviintarea puterii le-
giuitoare date sau anterior, prin fixarea unui maximum, sau posterior
cinclar vroi si se creieze noi impozite sau si se depäsesci maximul sta-
bilit de legiuitor, art. 72 al. 8 din legea consiliilor judetene, art. 110 ult.
al. din Constitutie.
Dar, si dIscutim caracterul i eficacitatea unor asemenea reguiamente-
Legluitoral prin art. 41 din legea com. urb. dà drept autorititii comu-
nale de a face regulamente de politic comunali.
Or, dispoziriunile prescrlse in legea maximului din 1903 inta ele In
atributiunile de politie ale autoritAtilor comunale? De sigur ci nu si
acest lucru astfel l-a inteles si legiuitorul din 1903 si de aceia a si intro-
dus dispozitiunea aceasta In lege.
In adevir, cum s'ar puta zice cà aceasta ar constitui o misuri de
politie, cind cinevi, de pildi,curiti curtea de 2-3 ori pe zi si trans-
porti gunoaiele afaa din ores, cand ar avei fintâni in curte care i-ar
.34 In abundenti o api curati, cind ar curiti latrinele in mod regulat
ai nu ar voi si se aboneze la servicille respective ale primAriei, care
i-ar transporta gunoaiele In mod neregulat si eel mult odatti pe zi care
i-ar dà o api cu total insuficienti i nesinAtoasi sl al cirui serviciu de
tout-d-régout ar function& foarte au din cauza lipsei de apft? Aceste drep-
turi, ce se acordi comunelor, constituiesc o atIngere a principiului con-
efintit de art. 19 din constitutie care proclami ci propietatea este sacra
si neviolabili.
Un propietar poate el fi constans si introduci apa serviti de comuna
In cazul and ar refuzi, poate el fi pedepsit conform art. 385 al. 9
cod, pen., si in caz de recidivi conform art. ,388 cod. pen., adici cu
Inchisoare? Noi credem ci nu.
In adevir : a) dispozitiunea din lege constitue o mAsuri fiscali luati
In favoarea comunelor, iar nicidecum o misua de politie; b) autori-
tatea comunali ficind un asemenea regulament nu face decit si apliee
iegea din 1903, or, legea aceasta nu prevede niel o sanctiune, prin urmare
silci regulamentul nu poate ave& mai multi putere. i erk absolut ne-
www.dacoromanica.ro
410 PAUL NEGULESCU
ele pot infiintà §1 monopol asupra serviciului pompelor

funebre I) (art. 4 alin. pen. din legea dela 27 Martie 1903).
Toate aceste venituri enumerate la No. 1 §i 2 sunt or-
dinare. Venituri extraordinare ar fi : preu1 provenit din
vauzarea unui bun mobil sau imobil, sumele provenite
dinteun imprumut, din rambursarea capitalurilor exi-
gibile.
30. Art. 103 din legea dela 1894, ca §i :art. 135 din
legea din 1904, coprinde futre veniturile extraordinare
cesar ca aceastA lege sii prevadA o sanetiune. In adevAr legIle fiscale au

o sanctiune deosebiti decal legile penale
Amenzile fiscale, care sanctioneazA legile fiscale, diferi foarte mult de
amenzile penale. De ordinar ele sunt urmArite in virtutea simpiei con-
statiri, fAcuti de administratle, a faptului prevAzut de legiuitor, lArA sii
fie nevoe de o sentinti. (Legea timbrului l inregistriirii art. 71 si urm.,
art. 78 gi urm.; legea telegrafo-postali din 10 tulle 1892 art. 108; legea
monopolului tutunului din 29 Martie 1887, art. 88 etc.). Chiar claa
legea prevede ci e nevoe de o sentinti judecitoreascii, amenda are carac-
terul unei reparatiunl fixate de legiuitor cleat al unei pedepse. Din aceasti
eau* judecAtorui nu poate aplica eircumstante atenuante, lar autoritatea
administrativi poate sá reduci amenda sau si faci remiterea ei com-
plecti (art. 77 ult. alin, din legea timbrului).
In asemenea condition!, se mai ponte spune cA art. 385 al. 9 cod, pen.
ar prevede sanctiunea unor regulaznente pontienesti; sanctiunea regula-
mentelor fiscale este prevAzutA In legile In a cAror executare si aplicare
sunt date acele regula mente.
De aitfel art. 375 alin. 9 cod, pen. di drept judecitorulni de a exa-
mink legalitatea regulamentului st a misurilor ce edicteazil. Intre o lege
imperfecta, cum numeau Romiinii legile lipsite de sanctiune i hare textut
constitutiei, judecitorul nu ponte stk la Indoiali pentru a refuzi sane-
tiune penali unor atare regulamente.
Un asemenea regulament nu poate avek nici sanctiune civill, cici
legea nu stabileste nici o creantit In favoarea comunelor, comuna nu
poate si perceapft taxa cleat nurnal pentru serviciul adus.
Tot ce se poate admite, este numai cA comunele pot monopolizà aceste
servicii, cii alti antreprenorl nu mal pot exercith asemenea Intreprinderi,
dar particularnl poste retina servicille primAriei, fiiri ca pentru aceaste
si fie pedepsit ca contravenient.
1) Vezi J. Pulby,Le monopole des pompes funébres (teii), Paris, 1904,
Giard et Brière ; preeum si Le nouveau régime de pompe Aunares In
Revue générale d'administration, anul 1905, tom. I, pag. 129 si urm.
www.dacoromanica.ro
darurile §i legatele, la care 4rebue sh adáogärn §i sub-

ventiunile acordate comunei de Stat sau judet. Dupä noi,
darurile nu fac necesarmente parte dintre veniturile extra-
ordinare, numai capitalurile date pentru a efectuà o anu-
mitä lucrare cum de ex.: o constructiune, cumpärarea
unui mobilier de §coalá, e(c,,fac parte din veniturile extra-
ordinare, ele se inscriu in budget ca atare. Dacá insä
cinevä därue§te comunii o mo§ie sau un capital produ-
cätor de interes, pentruca din venituyi su se subvie la
nevoile comunii sau sá se creieze paturi la un spital, in
cazul acesta obiectul liberalitätii trebue sä rämäie in per-
petuu, el nu se inscrie in budget, ci numai veniturile lui,
care sunt venituri ordinare.
Stqtul sau judetul pot acordà, in anumite cazuri, subven-
tiuni comunelor lipsite de mijloace (art. 12 din legea
casei §coalelor).
4. Impozitele. care formeazä partea ceä mai importantä
din veniturile comunale §i cari apar sub forme foarte
felurite, se pot grupà in trei categorii.
a) impozite percepute de Stat §1 atribuite de legiuitor
comunelor.
Panä la legea din 1 Martie 1903, comunele aveau drep-
tul sä perceapä taxe indirecte asupra diverselor obiecte
de consumatiune la intrarea lor in comune sau la e§irea
din fabrici (accize comanale).
S'a criticat, §1 cu drept cuvant, aceste taxe ca nepro-
portionale §i vexatorii, ca impiedecând libera circulati-
ne, restrângänd consumatiunea, incurajänd protectionis-
mul local §i necesitänd mari cheltuieli de percepere 1).
Legiuitorul din 1903 avänd in vedere aceste incove-
niente a destlintat toate aceste taxe, pe care comunde
le percepeau la bariere : cum insä prin suprimarea aces-
tei taxe, comunele eran lipsite de un izvor insemnat de
venituri, cum Irish pe de altä parte aceastä reformä era
1) Galtier, La suppression des octrois, Paris, 1901 ; E. Turquey, Les.

octrois municipaux, Paris, Giard et Brière, 1899.
www.dacoromanica.ro
412 PAUL NEGULESCU
de un interes general, Statn1 trebuia sä copere lipsurile

.provocate prin aceastä suprimare.
Cäläuzit de aceste principii, legiuitorul din 1903 a sta-
bilit iEnpozite indirecte generale asupra unui numär de
-38 articole de consumatiune (care se percep la locul de
productiune, iar pentru articolele, ce se importä, perce-
perea se face la biurourile vamale) a cedat o zecime din
-cele 3 zecimi de percepere ce incaseazä statul asupra
contributiunilor directe §i a creiat In fine o jumätate ze-
-cime aditionalä asupra acelora§i contributiuni (art. 3).
Veniturile acestor impozite se centralizeazä dà ministe-
Tul de final* §1 se repartizeazä apoi filtre diversele co-
mune potrivit normelor stabilite In art. 22.
1) Legea noastri din 1903 a fost inspirati de legea belgianft din 1860
-modificara In 1862. Potrivit acestei legi belgiane, s'a desfiintat taxele ce
-se percepeau de comune la bariere, iar Statul pentru a acoperi golurile
produse In budgetele comunale prin aceasti suprimare a cedat comu-
-nelor : 75 0/0 din produsul drepturilor vamale asupra cafelei, 400/o din
venital brut al postelor si 340/o din produsul taxelor de consumatiune
-asupra vInului, rachiului, berei, utetulut i zahiruiui.
Cum Insi, prin aceasti ceslune a unei piry din veniturile sale, Statul
-erà lipsit de o parte importanti din veniturile sale, s'au mira citevi
din impozitele indirecte.
In parlament, cu ocaziunea discutiunei legei noastre din 1903, s'a cri-
ticat aceastii lege ca filnd anticonstitutionali.
In adevir impozitele stabilite de aceasta lege sunt niste impozite per-
-cepute de Stat, dar stabilite In folosul comunelor. Or, art. 110 din Con-
stituye stabileste ei niel un impozit comunal nu se poate pune decht
cu conslintimintul consillului comunal. i aceasta din consideratinea
-ca comuna reprezentind o colectivitate de interese, s'a socotit ea cal
interesay In primul rind si fie judecitori ai portiunii cu care si con-
tribue pentru satisfacerea nevoilor comune. Autoritatea:superioari, che-
mati si exercite controlul, va trebui si examineze, daci contribuy-
unile hotärite de autoritatea locali nu sunt prea mari si, in cazul acesta,
.daci nu depisese puterea contrIbutivi a loeuitorilor din ami localitate
In asa misuri incât Incasarea contributiunilor Statului nu ar deveni
Or, legea din 1903 stabileste impozite In prolitul comunelor in locul
taxelor de acciz pe care comunele erau libere si le aplice i In misura,
pe care o consideran necesari.
www.dacoromanica.ro
iS) Taxa pe care comunele sunt autorizate &I le per-

ceapä conform legei.
Legea asupra maxitnului taxelor §i contributiunilor co-
munale din 27 Martie 1903, indica un numär de 38 arti-
cole asupra cárora comunele pot infiinià taxe n'Ana la
maximul stabilit de lege. Putem cità taxa de 4C/0 asupra
venitului net al proprietatilor cu clädiri precum §i asu-
Legea belgianä acorda comunefor annmite sume din veni'urile Sta-,
tuluf, legea romana intlinteaza pentru comune un impozit gi faee si a
ceziune din veniturite sale In protitul lor.
Se aseamana deci cu legea din Belgia in ultima parte, se difcrentiazä
de arma acolo unde ere/ea impozite pentru si In interesul comunelor.
Asupra acestui punct legea apare ca neconstitutionala.
Trebud, pentru ca articolui din constituye si fie respectat In litera
sa, ca Statul si fi cedat din veniturile sale o portiune necesarii pentru
a alimenta In intregime fondul comunal, stabilind duna acece noi im-
pozite sau rnarind pe cele existente pentru a acopen i golurile budgetare-
ale Statului ocazionate prin accasti operatie.
S'ar putch oblecti lusa ca aceasta critica poarta numai asupra formei;_
ca In realitate este acelaq lucru daca Statul stabilegte nigte impozite in
favoarea comunei, sau daca el cedeazi o parte din veniturile sale In.
profitul comunelor gi stabilegte noi impozite pentru a acopen i golurile_
produse prin aceasta ceslune. Dupa noi 'jasa autonomia cornunala nu se-
poate concepe decat admitindu-se dreptul pentru comuna ca singuri
sa-1 stabileasci mijloacele financiare necesare pentru buna funcyonare
a serviciilor comunale, autoritatea loma trebue singura sa ezamineze gi
si stabileasci cuantumul cheltuelilor necesare pentru nevoile comunei
gi prin urmare in consecinta si hotarascii t'Asura sacrificiului, pe care-
locuitorii comunei trebue si-1 faca. Daca lusa Statul intervine si °pre-
ste pe comuna de a mal stabili impozite sau taxe de orce fel gl. pentru
acoperirea nevoilor comunale Infiinteazi dinsul impozite, al caror pro-
dus II Imparte liare conmine, de sigur ci o asemenea m'Asura e centra-
lizatoare, de sigur ca se aduce o gtirbfre autonomiei comunale. Or, daci
In cazul acesta o atare reforma ar fi centralizatoare si ar aduce atin-
gerea principiului stabilit in att. 110 din constituye, in cazul ciad re-
forma s'ar margini numal la o anumita categorie de impozite, ea nu ar
Inced a ti o reforma centralizitoare e contrarie principlului de auto-
nomie comunala. Asupra acestui punet, vezi exp. de motive a legei p.
XXII; desbat. adunitrii deputatilor, gedinta din 26 gi 27 Februarie §1
2 Martie 1903. Vezi gl studiul crilic al legei accizelor de d. C. Pietrarta
publicad in Revista de drept si Sociologie, Apr. 1903, pag. 1 gi urm.-
prezentind o nota cam violenta).
www.dacoromanica.ro
414 PAUL NEGULESCU
pra locurilor virane (aceasta din urniä taxa se percepe

numai in comunele urbane, se socote§te ca venit net
al locurilor virane un procent de 50/o asupra valorii lor);
taxa asupra täierii vitelor destinate consumatiunii (aceastä
taxa nu se poate Infiinta cleat In ora§e ; ea varieaza dela
4 lei pentru cap de vita mare panä la 0,50 pentru fiecare
miel sau ied); taxa asupra chiriei otelurilor (5 0/0),
riilor, restaurantelor, cafenelelor (8 0/0), taxa asupra do-
telor, etc., etc.
Zecimi aditionale, care se percep asupra contributiu-
nilor directe catre stat. Comunele urbane au drept
perceapä panä la maximum de 4 zecimi, lar cele rurale
pana la 2 zecimi. A§A dad presupunem ea o persoaná
pläte§te o fonciera de 1.000 lei, comuna urbanä in care
ar locui §i ar avea imobilele impuse ar puteä sa perceapd
Inca 400 lei drept cele 4 zecimi (legea asupra maximului
taxelor §i contributiunilor comunale No. 1 din tablou).
presta fiunea, care e un impozit perceput In natura
In comunele rurale (art. 26 din legea drumurilor) §i In
bani in comunele urbane (art. 27 leg. drum.). Chiar in
cornunele rurale acest impozit se poate achita in bani.
Acest impozit este exclusiv destinat pentru intretinerea
drumurilor comunale §i vicinale. Sunt supu§i la acest
impozit locuitorii domiciliati in comuna, suptii la cel
putin una din contributiunile directe. Find un impozit
achitabil in natura, numai indivizii, legalmente prezumati
valizi, sunt supu§i la aceasta dare 1) Legea stabile§te un
maximum de 3 zile pentru aceste prestatiuni, cu alte
cuvinte consiliul comunal poate hotari ca locuitorii din
comuna sa deà pand la 3 zile de lucru pentru constructia
§i intretinerea drumurilor vicinale §i comunale. Valoarea
zilelor de lucru transformate in bani se fixeaza in fiecare
1) Vezi Guerin, Elude sur l'imp6l des prestations, Grenoble 1898; G.

Denolx. L'évolution historique de la prestation en nature et la reforme
de 1903. Paris, Jouve, 1904.
www.dacoromanica.ro
an de consiliul judetean en aprobarea rninisterului de

lucräri publice (art. 3 din legea dela 19 Martie 1872).
Prin proiectul de lege, depus la Camera de d-I mini-
stru al lucrarilor publice, Ion Grádi§teanu, (In sesiunea
parlamentara 1905-1906), se prevede cinci zile de pre-
statie, care sa fie intrebuintate §i pentru. drumurile jude-
fene, pe lang5 cele comunale §i vicinale (art. 22 din proiect).
Tablourile de zilele de prestatiune, datorate de locui-
tori, se alcatuie§te conform art. 160 §i urm. din legea
pentru organizarea comunelor rurale.
Prin proiectul pe lege pentru drumuri, mai sus men-
tionat, se modificä asupra mai multor puncte situatiunea
actuala (vezi art. 85 g urm.).
5. Codal penal prin art. 383 stabile§te ca amenzile,
ca care se pedepsesc abaterile politiene§ti, se percep In
profitul comuuei, unde s'a comis contraventiunea (vezi
§i art. 102 No. 6 din legea pentru com. urbane ; art. 134
No. 4 din legea pentru organ. com. rurale). Vezi qi art.
18 din legea vanatului.
*
* *
Cheltuelile comunelor se Impart de asemenea in ordi-

nare §i extraordinare (art. 109 din legea dela 31 Iulie
1894, art. 141 din legea dela 1 Maiu 1904), dupä cum
sunt satisfacute de venituri ordinare sau extraordinare.
Cheltuelile extraordinare sunt, dupa cum am väzut mai
sus, accidentele sau temporare.
Legiuitorul indica numai aceastá diviziune a cheltuelilor
fära ca sa faca o enumeratiune a lor, dupa cum face
pentru venituri. Legiuitorul a considerat, In adevär, ea
o asemenea enumeratiune este foarte, greu de fault din
cauza ca caracterul unor cheltueli variazä dupa comune.
In unele comune de mica importantä, unele cheltueli
sunt accidentale §i prin urmare formeaza o cheltueala
extraordinarg, pe cata vreme aceea§ cheltueala Inteun
ora § important formeaza o cheltuealä normala anuala §i
permanentä, prin urmare figureazá In budgetul ordinar §i
www.dacoromanica.ro
416 PAUL NEGULESCU
e satisfäcutä din venituri ordinare. De aceea leginitorul

lasä comunelor sarcina de a frnpärti cheltuelile fritre
cele douä budgete, le arat5 numai eh' In budgetul ordinar
trebue sä coprinzá cheltuelile anuale §i permanente de
utilitate comunalä, pe atä vreme in budgetul extra ordinar
se inscriu cheltuelile accidentale sau temporare (art. 145
alin. 3 din legea dela 1 Maiu 1904).
Art. 110 din legea dela 31 Iulie 1894 §i art. 142 din
legea dela 1 Maiu 1904 stabilesc o nouä diviziune a chel-
tuelilor comunale. Cheltuelile comunei se Impart, dup5
aceste articole, In obligatorii §i facultative.
Importanta acestei diviziuni reiese din art. 119 din
legea dela 1894 §1 din art. 150 din legea dela 1904, dupä
care autoritatea tutelarä are dreptul sä Inscrie din oficiu,
In budgetul comunei, cheltuelile obligatorii, care s'ar fi
ornis de consiliu sau pentru care nu s'au preväzut sume
Indestulätoare. Legiuitorul, prin articolele 111 din legea
dela 1894 §i 143 din legea din 1904, stabile§te cheltuelile
obligatorii. Comunele rurale, grupate in cercuri, mai
sunt datoare sä prevad5 In budgetele lor ca cheltueli obli-
gatorii partea lor contributivä pentru a acopen i nevoile
cercului. Diverse legi speciale stabilesc de asemenea chel-
tueli obligatorii pentru comune (art. 112 din legea dela
1894, art. 144 din legea dela 1904). 0 lege specia15, legea
din 10 Martie 1896 pentru facerea clädirilor §colare pri-
mare precum §i infiintärei casei §coalelor, prevede cii
toate comunele sunt datoare sä construiascä sau sä trans-
forme §i sä mobileze localurile necesare §coalelor primare
conform planurilor date de ministerul de instructie (art.
4). Dacä comunele nu iau nici o mäsurä pentu construi-
rea sau mobilarea localului In urma unei fncuno§tiintäri
flicute de minister (art. 5), atunci ministerul contracteazd
din oficiu un imprutnut in comptul comunei, la casa §coa-
lelor ; iar sumele datorite, pentru plata anuitätilor acestui
imprumut, se Inscriu din °rich' In budgetul comunei §i se
Incaseaz5 de Stat din veniturile ei In comptul casei §coa-
www.dacoromanica.ro
lelor. (Vezi in Franfa legea din 20 Martie 1883 §i decretul

din 7 Aprilie 1887).
138. Intre cheltuelile obligatorii, legea prevede §i
plata datorillor exigibile. Aceastä nu mai e o consträngere
administrativa, ci o constrangere de drept comun.
Este in afarä de orce Indoeala, eh atunci and este
vorba de obligafiuni civile, tribunalele judecatore§ti pot
sa pronunfe condemnafiuni in contra comunelor. Inainte
de legea din 1 Iulie 1905 (legea org. a Curtii de casafie)
era oarecare dificultate atunci cand era vorba de exe-
cutare. Creditorul comunei inarmat cu titlu executoriu
putea urrnari §i scoate in vanzare bunurile din domeniul
privat al comunei, care refuza sa plateasca ? Doctrina
jurisprudenfa francezä, precum §i unele din tribunalele
noastre suslineau, c5 creditorul trebue sä se adreseze ad-
ministrafiunei, cäci comunele nu pot sa faca nici o chel-
tuialä, mu pot face pläti de nici un fel qi nu pot achità
datoriile, re sunt exigibile in potriva lor dealt pe cale bu-
getarcio, ca pe de altii parte comunele nu au cleat di-
spozifiunea fondurilor, care le sunt atribuite prin budget
care toate au o destinaliune a cäror ordine nu poate
fi shimbata ca, potrivit art. 111 § 17, 118 §i 119 din
legea pentru organizarea comunelor urbane, creditorii,
care nu au fost inscri§i In budget, au dreptul sa reclame
la consiliu comunal §i, In contra deciziunii acestui con-
siliu, pot face apel la ministerul de interne ; câ legea nu
admite decat inscrierea in budget ca singura cale, prin
care creditorii pot °Wine plata creanfelor lor. i aceste
autoritäli superioare singure pot decide, in-caz cand venitu-
1) Vezi, intre altele, deciziunea Curtii de apel Bucuresti s. I din 22 Iunie

1904, No. 221, data in apelul fäcut de comuna Ploesti In proces cu Soc.
de Bazalt contra sentintei tribunalului Prahova. In Franta, existä un
text special, art. 110 din legea comunalä dela 5 Aprilie 1884, care sta-
bileste ca vänzarea bunurilor din domenlul privat al comunei poatc
tie autorizatii de presedintele republicei, dupä cererea orcärui creditor
avänd un titlu executor. Vez! L. Say. Dictionnaire des finances cuvfmt
communes, pag. 1120; Berthélémy, op. cit. p. 510.
Negulescu. Tratat de Drept Administrativ, ed. II. 27
www.dacoromanica.ro
418 PAUL NEGULESCU
rile ar fi insuficiente, ca unul sau mai multe din bunurile

comunei sä fie validate pentru a se achita datoria.
Solutiunea aceastä nu ne satisfäcea (vezi editia I, p. 294
§i urm.). In adevär, pe and, in Franta, pe langä cä exista
un text special, art. 110 din legea comunalä, apoi tribu-
nalele judecätore§ti au o competintä limitatä pentru a ju-
deca actele stabilimentelor publice. La noi, aceste tribu-
nale au o competintä generalä, data lor prin legea din 12
Julie 1866 (art. 8), recunoscutä, chiar §i mai Inainte, prin
art. 33 din legea organicä a consiliului de stat, care &deà
drept particularului, nemullumit de hotärirea tribuna-.
lului administrativ, sä se adreseze la justitia ordinara.
Prin urmare, este necontestat ca alta este situatiunea
persoanelor administrative in Franta, alta in Romania.
0 persoanä condemnatä definitiv refuza sä pläteascä,
negre§it a creditorul sal' are dreptul sä proceadä la ur-
märirea silitä a averei sale mobile sau imobile. Acela§
lucru este §i pentru persoanele morale. Stabiliznentele
publice insä, adia persoanele morale de drept ad-
ministrativ, au o portiune din bunurile lor declarate
inalienabile §i imprescriptibile (art. 1844 c. c.) : acestea
constituesc domeniul lor public, bunurile insä din dome-
niul privat sunt alienabile §i prescriptibile (art. 1845 c. c.).
Fiind alienabile, negre§it a ele pot face obiectul unei
urmäriri suite. Pentru a admite solutiunea contrarie, ar
trebui un text de lege care sii proibe o astfel de mäsurä.
Legea noasträ, In adevár, admite, ea o dispozitie de or-
dine publicä', principiul liberei circulatiuni a bunurilor,
oprind substitutiunile fideicomisare ca contrarii acestui
principiu (art. 803 c. c.) §i admitand, ca dispozitiune
exceptionalä, inalienabilitatea imobilului dotal (art. 1248
c. c.). Ca consecintä a alienabilitätii, legiuitorul admite
urmaribilitatea ca regula generalä (art. 379 pr. civ.),
numai In mod exceptional se admite derogatiuni la acest
principiu (art. 406, 408, 409 pr. civ., 1650 c. c.). Intrucát
legiuitorul nu stabile§te nicäeri, a bunv.rile din dome-
niul privat al comunei nu se pot urmäri, rezultä in
www.dacoromanica.ro
mod ciar, credem noi, 6 ele sunt supuse regulei gene:

rale. Creditorul comunei nu are nevoe sa se adreseze
nici unei autoritäti administrative ; daca o face, aceasta
este o cale gratioasa pe care o ià, care nu e intru nimic
necesarä. Art. 98 alin, final din legea consiliilor judetene,
recunoa§te dreptul pentru particulari de a urmäri §i
popri sumele depuse in comptul judetelor la casa de
depuneri §i provenite din excedente budgetare. Aceasta
nu este altceva decat recunoa§terea principiului general.
Numai sumele depuse cu anumitä destinatiune, ex. :
pentru plata unei dalorii, in vederea constructiunei unui
spital, etc., nu se pot urmari. Aceastä e o exceptiune
creiatä de legiuitor.
Nu se poate invoca, in mod serios, ca argument dis-
pozitiunea coprinsa in art. 213 din legea asupra compta-
bilitätii publice (din 21 Martie 1903), care prevede 6
nici o plata din casa comunala nu se poate face decat
in virtutea unei ordonante emise de primar. Art. 98 alin.
penult. din legea consiliilor judetene dovede§te netemei-
nicia acestui argument, cad permite creditorilor, ale
caror creante au fost trecute in budget, sä urmareasca
§i sa popreasca orce venituri judetene, chiar §i acelei
provenite din impozite, §i acela§ principiu trebue aplicat
§i comunelor.
Art. 213 din legea comptabilitätii aratä numai ca pri-
marul este singurul ordonantator al bugetului comunal §i
aratä cii, in mod normal, plätile trebuesc ordonantate de
primar, consfinte§te adicä §i pentru comuna principiut
separallunii ordonantatorilor de contabili, stabile§te ea' con-
tabilul, adica casierul comunal, nu va puteà face o platá,
Oa nu va primi o ordonantä, in acest sens, emisa de
primar, pe care legea 11 face ordonantator. Toate aceste
masuri, destinate in primul rand ca sä asigure controlul,
nu exclud executiunea silitä in cazul and autoritatea
comunala refuzä plata.
Nicäieri, legea comunalä nu obliga pe creditor sä se
adreseze la consiliul -comunal pentru a face sii fie trecut
www.dacoromanica.ro
420 PAUL NEGULBSCU
in budget §i, chiar daca un asemenea text ar exista,

aceasta nu inseamnä ca s'a inchis dreptul pentru creditor
de a se adresa tribunalelor ordinare. Ar trebui pentru
aceasta un text expres, cad e vorba de o exceptiune la
dreptul comun. Si am väzut ca acest drept exista, chiar
atunci cand aveam tribunalele administrative de drept
comun (art. 33 leg. cons. de Stat).
Prin urmare, inainte de punerea In aplicare a legii din
1 Iulie 1905, creditorul avea dreptul de a se adresa con-
siliului comunal §i apoi ministrului de interne, dar, daca
nu era satisfäcut, el se puted adresà tribunalelor, cerand
executarea titlului säu §i urmarind bunurile din dome-
niul privat al comunei.
Nu se putea zice ca, efectuandu-se asemenea urmärire,
s'ar fi diminuat veniturile comunei §i prin urmare s'ar fi
dezorganizat serviciile, ctici comuna, daca nu avea resurse
suficiente, aveà Insa posibilitatea sä puie noui dari asupra
contribuabililor (art. 104 din legea pentru com. urb.),
sau sa-§i restranga cheltuelile. De altfel se poate foarte
bine concepe o comuna care sä nu aibä de loc domeniu
privat, prin urmare nu se poate spune ca, urmärindu-se
§i. vanzandu-se bunurile din domeniul privat, se atinge in-
trucatva existenta comunei, sau mäcar buna functionare
a serviciilor comunale 1).
1) Vezi In acest sens decizia Curtil de apel Bucuresti s II. No. 279,
din 17 Iunie 1904, care stabileste, ca un lucru neconteslat In principiu,
ci credilorii au facultatea si ()blink sanctionarea dreptului lor cert, li-
chid si exigibil, prin urmirirea averil private a comunii, refuzi Insi
acestor creditori de a secfestrh si popri, ca misuri asiguritoare, averea
comunet si aceasta, pentruci ele nu pot deveni insolvabile si pentruci
legea contabilitiiii se opune, cad comunele nu pot pläti decht prin Inscrie-
rea in budget.
Dupi not, din momentul ce se admite principiul, ci creditorul poate
si urmireasci averea privatit a comunei, el poate sä-i urmireascil si
venitul acestei averi. Prin faptul inscrierii in budget, un venit nu este
lovit de indisponibilitate, cici indisponibilitatea nu se presupune, ci tre-
bue si rezulte din& un text de lege Sind o exceptiune la dreptul comun.
De altfel se poate ajunge la aceasta In mod Indirect. Scorindu-se In
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 421_
A admite solutiunea contrarie, inseamna a face admi-

nistratiunea, cu toate patimele ei politice, judecaloare a
drepturilor noastre ; inseamnä a ,considera ca un act
administrativ, budgetul, poate sà aducá atingere unui
drept patrimonial, punând in imposibilitate pe un cre-
ditor al comunei sä-§i exercite dreptul suíu in cazul cand
autoritälile administrative ar refuza sä deà urmare cere-
rii sale ; ceace ar aveà de rezultat c vejad sä acordam
protectiune comunei Ii täiem cu desävär§ire creditul.
Credem cä nu acest rezultat 1-a voit legiuitorul nostru,
el care in 1864, prin legea organicä a consiliului de Stat,
puneä mai pe jos deciziunile acestui tribunal administrativ
decat acele ale tribunalelor judecatore§ti, caci ar 11 spus
acest lucru in legea din 12 Iulie 1866, dud dedeà in 6-
derea tribunalelor judecátore0i contenciosul adrninistrativ
(art. 8).
daeä legiuitorul nu avea incredere inteun tribunal
administrativ cum era consiliul de Stat, cum se poate
concepe ca sä fi dat acest contencios in mod complect
vAnzare un 'mobil al comunei, vanzarea se poate efectuk de pilda In
August, or comuna trecuse In budgetul sin venitul imobilului pink In
Aprilie urmitor, deci iati ci se poate privit comuna de un venit trecut
In budget. Tot asemenea art. 98 din legea consiliilor judelene, permi-
!And si se urmftreasci i sa se popreasci excedentele budgetare, recu-
noaate implicit dreptul creditorilor de a urmin veniturile domeniului
privat trecute In budget. In adevar, excedentul unui an expirat este un
capital pentru anul budgeter in curs, ale cArui dobanzi aunt trecute la-
tre veniturile ordinare. Or, urmarind capitaiul implicit se urmäre§te §1
dobanzile, adicA venituri budgetare.
Faptul trecerii In budget constituie numal un act administrativ de
autoritate, care nu poate si atinga drepturi ca0igate : orcine poate si
aibi drepturi consfintite prin legi contra comunei i un act administrativ
nu le poate ripi. De asemenea nu se poate stabili presurntia a comuna
este totdeauna solvabilä. O asemenea dispozilie ar trebui si fie formu-
lati de legiuitor, cad a o admite altfel ar Insemni sii adaogam la lege.
Asupra tuturor acestor chestiuni, vezi sentinta trib. Prahoya II, In cDrep-
tut» 56/904, pag. 402, foarte savant motivati. Sentinta aceasta a fost
data In contestatia ficuti de primaria Ploef}ti In contra une popriri
ficuta de Societatea de Basalt. Ea a fost confirmata prin dedzia Cunil
de apel Encure01, Sec/ia III din 29 Septembrie 1904.
www.dacoromanica.ro
422 PAUL NEGULESCU
unor administratori activi, care, luand parte la luptele

politice, nu pot sa inspire acelea§i garanlii de impartia-
litate ca ni§te judeatori. De altfel prin refuzul de a trece
in budget §1 de a achità o datorie constatatä printr'o de-
cizie judecatoreasca nu se aduce oare o atingere puterii
judecatore§ti ?
In Franta, unde teoria contrarie noua predomina, avem
un text de lege, art. 110 din legea comunalä din 1894,
care consacrà acest sistem. i apoi acolo exista cel putin
posibilitatea pentru partea nernultumitä de a face apel
la consiliut de Stat.
Cea mai mare parte din tribunalele §i Curtile noastre
nu admiteau acest mod de a vedeà §i anulau urmarile
facute asupra veniturilor comunale. De aceia legiuitorul
din 1905, In legea pentru modiflcarea unor articole din
legea Curtii de casatie a stabilit dreptul pentru un cre-
ditor al unei comune sau al unui judel, avand o creantä
certä, lichidä §i exigibilä (art. 5 lit. e) , care a cerut de
la consiliul judetean sau comunal inscrierea in budget
§i a fost refuzat, sa se adreseze ca recurs la Casatie
(sectia III). Curtea de casatie gäsind intemeiat recursul,
va ordona ca autoritatea administrativa sä inscrie in
budget suma.
In orce caz insä, prin efectul acestei deciziuni, credi-
torul va puteà urmäri toate veniturile comunei sau ju-
detului ca §i cum creanta sa ar fi fost inscrisä in budget.
Legiuitorul din 1905 a socotit, 6 sistemul admis de
jurisprudenta noasträ, departe de a protejà interesele
comunelor, poate aveà drept rezultat o adeviirata dezor-
dine financiara, comunele facand datorii mai mari dealt
puterile lor 1).
Curtea de casatie va examina, dacä creanta poate fi
executatä, adia daca este certä, lichida §i exigibilä. Ea
1) Vezi expunerea de motive a acestel legi, filcutA de ministrul ju-

stitiei, precum si discursul ce am pronuntat Cu ocaziuuea disculiunei
legii (13 Maiu 1905).
www.dacoromanica.ro
nu poate incuviintà urmarirea decat asupra veniturilor

budgetului urmator. Pentru aceasta trebue ca recursul
sä fie fácut pana la 1. Februarie, cäci budgetul comu-
nelor §1 judetelor se pune In lucrare la 1 Aprilie.
138 bis.Art. 125 din legea comptabilitätii publice dela
21 Martie 1903 prevede o prescriptiune deosibitä in pro-
fitul Statului, pe care art. 200 §i 227 o intinde §i in pro-
fitul judetelor §i comunelor §i anume creantele in contra
Statului, judetelor sau comunelor pentru plata cärora
s'a preväzut credite in budget, dar care au limas neli-
chidate, neordonantate sau neplätite, se prescriu in 5
ani socotiti de la deschiderea exercitiului in cursul caruia
urtnau a fi plätite.
Aceasta prescriptiune lush' se intrerupe printr'o simplä
cerere, Matta de catre cel in drept autoritätii competente.
Cu alte cuvinte, legiuitorul pe de o parte pedepse§te pe
creditorul neglijent, iar, pe de 05 parte, vine in ajutorul
Statului. Aceasta insä nu mai poate avea loe, atunci când
creditorul a dat dovada de diligenta, cand i a cerut drep-
tul säu, dar, din faptul administratiunii, nu §1 l'a putut
realiza.
In asemenea caz, art. 127 dispune ca nu se mai poate
invoca dispozitiunile art. 125 cit.
139. Am väzut ca primarul are o indoitä calitate :
reprezentant al intereselor locale §i agent al puterii cen-
trale.
In calitate de reprezentant al intereselor locale, el
lucreaza sub controlul consiliului comunal §i privigherea
administratiunii superioare (art. 47 legea comunelor din
31 Iulie 1894; art. 76 legea pentru comunele urbane din
1 Main 1904.) Consiliul comunal reprezinta, in adevär,
comuna, singur el poate sa faca acte de dispozitie ; pri-
marul este delegat de consiliu ca sä administreze, ma
'neat e foarte natural ca sa fie pus sub controlul consi-
liului comunal. Comuna insä este o persoaná morala de
drept administrativ, ca atare supusä tutelei administra-
tive, prin urmare actele pe cari face primarul in numele
www.dacoromanica.ro
424 PAUL NEGULESCU
comunei cauth a fi supuse privigherei autoritätii sup eri-

pare ca nu cuinvä prin actele ce ar face sä se pericliteze
unitatea administrativa.
In calitate de agent al puterii centrale, primarul lucreazä
sub autoritatea pulerii centrale (art. 59 din legea comu-
nelor din 31 Iulie 1894 §i 78 din legea din 1 Maiu 1904).
Ca atare el este supus controlului ierarhic 1).
Primarul poate s faca acte de autoritate sau acte de
gestiune. Actele sale de autoritate poartä numele de
ordonante (art. 58 din legea comunalä din 31 Iulie 1894).
Aceste ordonante se comunica' imediat ministrului de
interne, pentru Comuna Bucure§ti, sau prefectului jude-
tului pentru celelalte orase.
Aceste ordonante nu pot fi contrarii legilor §i regula-
mentelor generale sag locale. Ele pot fi anulate de mini-
strul de interne conform regulelor prescrise in art. 35
din legea din 31 Iulie 1894.
Potrivit legii din 1 Iulie 1905, pentru modificarea unor
articole din legea organicä a Curtii de casatie, auularea
poate sä fie pronuntata §i de Curtea de casatie (sectia a
1II-a), in una cererii unui particular ale cärui drepturi
au fost atinse printr'o asemenea ordonantä 2).
In acest caz lima, deciziunea de anulare, flind o sen-
tinta judecatoreasca nu produce efect erga omnes, ci nu-
mai fatä de pärtile litigante.
Se admite deci principiul relativitätii lucrului judecat
(art. 72).
Aceste ordonante sunt reglementare, adica coprind
dispozitiuni generale, sau sunt individuale.
Pentru a devenì executorii, ele trebuesc aduse la cuno§-
tinta interesatilor prin publicatiuni i afl§e, daca contin
dispozitiuni generale §i pe cale de notificare individualà
In celelalte cazuri.
Ordonantele primarului din comunele rurale, având un
Vezi pag. 111 0 urm. No 46 0 47.

Vezi pag. 103, 120 0 urm.
www.dacoromanica.ro
caracter general, trebuesc sä fie aprobate de prefectul

judetului, apoi sunt publicate §i afi§ate In comunä pen-
tru a deveni executorii.
Uneori, actele primarului poartä numele de autorizafiuni
(art. 54 din legea pentru comunele urbane, art. 87 din
legea pentru comunele rurale). Prin autorizatiune intele-
gem o deciziune administrativä executorie, menità ca sii
da unui individ exercitiul unui drept, pe care el 11 aveä
in stare potentialä.
Slim, in adeviir, a libertatea individualä are drept
limitä interesul general, cu alte cuvinte, ea este tärmu-
ritá, ea nu se poate exercità deat atunci and se gäse§te
in armonie Cu actiunea colectivitätii.
De multeori activitatea unui individ este in opozifie
posibilei Cu interesul general. In cazul acesta, legiuitorul
stabile§te anume prohibitiuni, care ingrádesc exercitiul
activitätii individuale in anurnite conditiuni, care ar pu-
tea fi däunfitoare colectivitätii. Si cum, neapärat, admini-
stratiunea este singurä in mäsurä ca sä examineze fie-
care caz in parte, ea este chematä ca sä judece dacä o
anumitä activitate individualä poate sä vatäme interesul
general 0 §i, in cazul and gäsqte cä nu existä o ase-
menea posibilitate de viitämare, ea dá facultate individului
sä-§i exercite dreptul, transformä adicä intr'un drept ac-
tual, un drept care existä in stare potentialä 2). A§A de
ex. libertatea muncii este garantatä ca o consecintä a
libertätii individuale. Aceasta ar insemnä ca comerciantul
sau industria§ul sä nu fie intru nimic impiedicat in exer-
citiul activitätii sale ; legea Irish' de multeori supune acest
exercitiu unei reglementatiuni. Legea sanitarä, prin art.
140 §i urm., 5i regulamentul pentru industriile insalubre,
din 24 Septembrie 1894, preväd anume conditiuni pentru
a puteä Jai* unele industrii, socotite ca insalubre.
J. Guillouard, Notions juridiques des aulorisalions, des concessions
adminislratiues el des acles d'ézéculion, Paris. Pidone, 1903, pug. 10 si urm-
Raneletti, Teoria generale delle aulorizzazioni e concessioni adminis-
fralive Torino 1894 I, p. 23 §i urm.
www.dacoromanica.ro
426 PAUL NEGULESCU
Autoritatea administrativa este chemata sa constate, daca

aceste stabilimente prin functionarea lor pot fi vätäma-
toare sanatálii orá§enil9r §i, in cazul cand un asemenea
pericol nu ar fi posibil, le acorda autorizatiune de a
funciona. Tot in acest sens, se pot socoti autoriza-
tiunile, de care vorbete art. 54 din legea pentru org.
com. urbane.
Aceste autorizatiuni sunt acte de autoritate. In adevär,
impedicárile au fost create in vederea interesului general,
autorizatiunile acestea sunt acordate, atunci cand interesul
general nu mai este in suferinta. Or, cine poate sti ju-
dece, daca se poate lasA activitatea individualä sä se exer-
cite in mod liber, cine, cu alte cuvinte, poate sä judece
despre interesul general, despre oportunitatea masurilor
de luat ? Negre§it, ca un asemenea lucru nu poate fi facut
decal de o persoanä care ar detine o portiune de suve-
ranitate. Este cu alte cuvinte un act de putere publica,
iar nu un act de gestiune. Un asemenea act, prin care
se admite sau se refuzä o cerere de autorizare, trebue
sä fie intemeiatä.
Cu alte cuvinte nu se poate respinge cererea, dach
interesul general nu este atins intrn nimic, procedand
altfel autoritatea publica atinge drepturile particularului.
Inainte de legea din 1 Iulie 1905 pentru organ. Curtii
de casatie, particularul, atins in drepturile sale, nu se puteà
plange, inaintea instantelor judecatore§ti, in contra de-
ciziunilor date, in asemenea materii, de primarii comu-
nelor urbane re§edinte de judet ; el puted insä face apel
la ministrul de interne i la prefectul judetului pentru
celelalte comune urbane (art. 54 din legea pentru orga-
nizarea com. urbane).
In cazul, cand autoritatea comunala retina, in mod
ilegal, sa acorde o autorizatiune de constructiune sau de
reparatiune, proprietarul, impiedicat astfel in exercitiul
dreptului sail de proprietate, putea sa se adreseze tribu-
nalelor judecatore§ti pentru a cere ca autoritatea comu-
nalä, in cazul cand nu ar fi vroit nici sä-1 expropieze de
www.dacoromanica.ro
TRATA? DE DREPT ADMINISTRATIV 427
proprietatea sa, de care nu se mai putea folosi, cum 11

povätuesc interesele sale, nici sä-i acorde autorizatiunea
cerutä, sä fie obligatii a-i clà despägubiri.
In adevär, tribunalele, nu pot acorda autorizatiune de
construe/tune, act o asemenea autorizatiune este un act
de suveranitate dat in aderea administratiunii comunale.
Dacä s'ar recunoaste tribunalelor o asemenea cädere,
s'ar produce o adeväratä incälcare a atributiunilor puterii
executive de cätre puterea judecätoreasa
Tribunalele nu pot ordoirà nici exproprierea, pentrucii
declaratiunea de utilitate publicä, care trebue sh preceadä
exproprierea este iarä§ un act de suveranitate, pe care
nu-1 poate face decät consiliul comunal. Prin urmare
tribunalul nu poate cleat sä condamne la despägubiri,
daca se dovedeste cä refuzul Primäriei este contrariu
legilor si regulamentelor 1).
Legea din 1 Iulie 1905, stabileste prin art. 5 lit. j ca
particularul, pe laugh' dreptul de a se plange la supe-
riorul ierarhic, poate sä se plangä la Curtea de casatie
in contra deciziunilor si ordonantelor prefectilor, pri-
marilor si altor autoritäti publice, prin care s'ar viola un
drept patrimonial, precum si in contra refuzului acestor au-
toriteili de a rezolvii o cerere relativd la un asemenea drept.
Legea aratä, in mod limitativ, cazurile in care acest
recurs este deschis.
Intre altele, sunt supuse acestui recurs ordonantele
date conforrn articolelor 143, 147, 153 din legea sani-
tarä, 97, 98, 54 5i 96 din legea pentru organizarea co-
munelor urbane.
In aceste cazuri, administratiunea pentru a luà o so-
lutitme, pentru a face actul administrativ, trebue sh facä
o anume constatare de fapt. Or, particularul se plange
eh actul este ilegal, pentrucä se intemeiazä pe o situa-
tiune de fapt, care nu e exacta ; cu alte cuvinte el se
1) Vezi No. 40.
www.dacoromanica.ro
428 PAUL NEGULESCU
plänge cä autoritatea, pentru a luà o solutiune a schimbat

realitatea faptelor.
Legea din 1 Iulie 1905, (land in cäderea Curtii de Ca-
satie dreptul de a stabili ilegalitatea actelor administra-
tive de autoritate, i-a acordat, pentru aceste cazuri, §i
posibilitatea de a examina chestiunea §i in fapt. In ade-
vär, art. 37 anti. 7 stabile§te cä, in cazurile arätate in
art. 5 lit, j, recursul se poate priimi §i pentru gre,sità
apreciare a faptelor.
In caza! dud Curtea gäse§te intemeiat recursul, ea va
ordoner ca autoritatea administrative(' scl satisfaccl cererea.
Dacä administratiunea refuzä de a se supune deci-
ziunii Curtii, §eful acelei administratiuni devine räspun-
zätor personal de daune, fatd de particularul vätämat.
Acest mijloc de constrangere, foarte eficace, asigurä
executarea deciziunilor Curtii.
Daunele, pe care particularul ar aveà sä le cearä sau
dela autoritatea administrativä, sau personal dela §eful
administratiunii, pentru refuzul de a se fi conformat de-
ciziunii, se urmäresc inaintea instantelor ordinare 1).
In"rezumat, deci, nu particularul, care ar cere, de pildä,
o autorizatiune de constructiune §i care s'ar vedea re-
fuzat de primar, poate sä se plängä ca §i mai inainte la
superiorul ierarhic (art. 36 alin. II din legea Curtii de
casatie) ; el se poate adresa lush §i inaintea Curtii de
casatie, care, pentru a statua, dacä refuzul primarului
este intemeiat, va examina chestiunea in fapt. Particu-
larul va trebui sä fac5 recurs in termenul fixat de art.
44 din legea Curia de casatie. In cazul cand el nu face
recurs, inseamnä cä el con.siderä drept bunä constatarea
de fapt fäcutä de administratiune, §ili inchide §i dreptul
de a cere daune, cäci actul administrativ e considerat
ca legal 2).
140. Dad adunän-i budgetele tuturor comunelor urbane
Vezi pag. 120 §i urm.

Vezi pag. 131.
www.dacoromanica.ro
re$edinie de judel, constatrim cä pentru anul budgetar

1901-1902 prevederile arätau la :
venituri, suma de leí 35.263.307,72
iar la cheltuieli lei 33.653.392,21
pentru deschidere de credite suplimentare si extra-
ordinare lei 823.054,58
avfind deci un exceden t de lei 786 860 36
Din suma de 33.653,392,21 comunele au cheltuit lei . . 656.867,92
pentru pensiunile functionarilor, lar restul de 32.996.524,29, lidia 98,05%
din total, pentru administratiunea generará si lucrdrile technice.
Venitul budgetului zecimilor se descompune astfel :

Zecimi aditionale la imp. Statului . 1.922.130,, adici 5,610/0 din total
Alte impozite directe . . . . . 1.766.294,51, * 5,160/0 »
Prestatii pentru drumuri .... 1.204.197,50, z 3,570/0 2,
Accize in general 19 902.882,, » 58,150/6 b

Taxe pe servitori, triisuri, livrele
si alto articole de lux 783.970,, * 2,290/0
Taxe comunale in general
Veniturl speciale
1.873 334,,
3 597 767 54,
'
3
5,47° o
10,510/e
a
)
Donatiuni si subventiuni 1 663 599,35, * 4,850k,
Ramasite si venituri diferite 605.253,80, * 1,760/0 YI
Venituri din instreinare de bunuri

si excedente 902.898,11, 2, 2,63%
Dacä impärtim veniturile budgetului ordinar la 948,257

locuitori, cati se gäsesc in comunele urbane reFdinte,
gäsim câte iei 36,09 de cap de locuitor, variind dela
58,22 la Constan/a la 23,40 la Câmpu-Lung.
Venitul din zecimile aditionale, percepute asupra impo-
zitelor directe ale Statului, variazä dela 7,930/e in Ia§i
la 2,56% in Roman din totalul veniturilor generale, iar,
pe cap de populatie, dela 0,77 in Boto5ani la 3,01 lei
In Bucure§ti.
Celelalte itnpozite directe, cum : darea asupra caselor,
darea asupra dotelor, firmelor comerciale, etc., variazá
dela 8,54 In Bucure§ti, la 0,050/e in Vaslui din totalui
veniturilor.
Prestatile reprezintä in Câmpu-Lung 10,160/0 din venitul
total, iar in Bucure§ti numai 2,34n/o, iar, in raport co
www.dacoromanica.ro
430 PAUL MUUMUU
populatia in Turnu-Mägurele avem 3 lei de cap de lo-

cuitor, pe cand in Barlad numai 0,73.
Venitul cel mai important II dedeä insä accizele vari-
ind dela 86,030/0 din totalul veniturilor din Barlad, Oa
la 45,330/0 in Constanta, iar pe cap de locuitor dela lei
28,68 In Giurgiu la lei 13,68 in Turnu-Severin.
Prin legea din 1 Martie 1903 pentrn desflintarea acci-
zelor §i inflintarea fondului comunal, suprimändu-se
aceastä sursä de venituri, s'a creat un impozit general
asupra a 38 articole de consumatiune. Statul a cedat una
din cele trei zecimi de percepere §i a mai creat o jumä-
tate zecime aditionalä asupra contributiunilor directe.
Toate aceste venituri centralizate de ministerul de finante
sub numele de fond comunal, se ,repartizeazä intre toate
comunele. Repartitiunea se stabile§te de ministerul de
finante din 5 in 5 ani dupá fiecare recensiimânt al Sta-
tului. Ministerul de finante o supune aprobárii consiliului
de mini4tri apoi, dupä ce este sanctionatd §i decretatä
de Rege, rämäne neschimbatd in timp de 5 ani.
Repartitiunea se face dupii normele urmátoare
Din venitul fondului comunal, se scad mai intät in fa-
voarea Statului 50/0 asupra totalului, pentru acoperirea
cheltuelilor de percepere §i administrare, dupä aceea se
scad 80/0 pentru formarea rezervei fondului comunal.
Dupä aceste douä deducen, se atribue comunelor ur-
bane ca minimum o sumä egalä cu mijlocia incasärilor
lar din accize pe cei din urmä 5 ani budgetari, cari au
precedat punerea in aplicare a legei, adicä dela 1897/98
1901/902, dupä ce insä se deduce 10 0/0 ca spese pe
care le aveau comunele pentru incasare i administrare.
Potrivit acestui calcul, dach luäm tot anul budgetar 1901
902, vedem, cä, deì prevederile budgefare au fost de
19.902.882 pentru accize, incasärile nu au dat decät
17.500.002,72, din care scäzänd 10010 cheltueli de incasare §1
administrare, avem in total, pentru venitul net al accizelor
din acel an, suma de lei 15.750.002,45, iar media incasärilor
pe ultimi 5 ani a fost de 18.506.023,88, din care trebue
www.dacoromanica.ro
si scädem cei 10 0/0 pentru percepere. Pentru anii 1904

905 §i 1905-906, comunele urbane re§edinte primesc
lei 17.071.398, din fondul comunal, adicä o sur egalä
sau chiar superioarä cu acea pe care o percepeä din
accize.
Veniturile domeniului privat, din proprii achizitiuni,
ating in Caracal 23,88°/e din veniturile totale, in Ram-
nicul-Sárat 23,13 0/0, pe card vrerne in Bárlad 0,52 0/0, iar
In Bucureti 6,76 0/0. Dona liunile ating in Slatina 10,81 clo
din veniturile generale, pe catä vreme Bärlad, Giurgiu,
etc., nu au astfel de venituri.
Intre cheltueli, lefurile functionarilor reprezintä pentru
anul budgetar 1902-1903 suma de lei 10. 736.921 pentru
un numär de 13.360 functionari aflati in serviciul celor
32 comune re§edinte.
In anul 1901/902, comunele au cheltuit :
pentru administratia comunali . lei 6.071.050,41 adica
17.970/0 din chelluelile totale
serviciul sanitar si asisten/a publica . 2.437.091,57 ¡Rita 7,210 o
instructia publica si culte . . . . 2.057.035,38 I 6,0900
constatarea si perceperea ditrilor . . . 2.142.430,65 I 6,340/0
datoria comunali . . . . 10.473.277,81 s 31,150/0
serviciul tehnic si pavage .. .. 2.839.715,50 *. 8,4000
Intrelinerea stradelor 1 613 963,26 * 4,77°/0
iluminatul oraselor . . . 1.779.484,90 * 5,260/0
serviciu de incendia 1 083 981,54 3,21° o
serviciul grädinelor si parcurilor . 194.607,75 0,570/0
alimentarea Cu apa 384.777,35 1,1300
cheltueli de exploatare 375.713,30 , 1,1300
* diverse 387.390,61 1,140/0
Comunele cele mai datoare sunt: Bucure§ti care pläteä,

In acel an, 42,23"/e din totalul cheltuelilor, ca anuitäti.
Dintr'un total de cheltueli de lei 12.641.155,40, dobänzile
§i. anuitätile reprezintau enorma tifrä de 5.405.522,50. Si
de atunci datoria comunei a mai crescut in mod destul
de simtitor. Giurgiu, pentru un budget de aproape 600.000
lei, pläte§te drept dobänzi §i anuitäti 239.927,79, adicä
40,600/0 din totalul cheltuelilor. Vin apoi In ordine des-
www.dacoromanica.ro
432 PAUL IIEGULESCU
crescanda : R.-Särat, Foc§ani, R.-Välcea, Galati, Buz5u,

Hui, Calára§i, Tulcea, Ia§i. Dintre cele mai putin datoare
putem cità: Roman, Turnu-M5gurele, Dorohoi, Tarp-
Jiu care pläteà drept anuitati In acel an abié 5,300/e din
totalul cheltuelilor. Ora§ul Slatina nu aveä, la aceä dat5,
nici o datorie. De atunci a contractat §i (Musa datorii.
Comunele urbane nereqedinte de jade!, In numár de 39,
Cu o populatiune total de 166.251 locuitori, aveau, In
anul 1901/902, in budgetele lor, un venit total de lei
4.887.449.14, din care 4.052.971 lei la budgetul zecimilor,
lei 583.369,27 la budgetul drumurilor §i 251.108,87 la
budgetul pensiunilor. Este de observat ca aceste comune
ca §i comune/e rurale au un budget deosebit pentru
drumuri.
La cheltueli, budgetul zecimilor se tifreaza cu leí
3.742:630,37, acela al drumurilor ca 515.052,12, iar acela
al pensiunilor ca 46.518,16. Credite suplirnentare
extraordinare erau prev5zute la budgetul zecimelor lei
92.454,25, la eirumuri 20.796,81, iar la pensiuni 3.156. In
total cheltuelile se urea la lei 4.420.607,71 prezentand
un excedent de lei 466.841,43.
Trebue sá observ5m, cä unele din aceste ora§e nere§e-
dinte au mijloace bane§ti mult mai mari decat unele
crap de re§edintri cu populatiune egala sau superioarä.
In fruntea ora§elor nere§edinte, stä Alexandria, ca o po-
pulatie de 13.675 locuitori §i cu un budget de lei 453.968,66
la venituri §1 447.558 la cheltueli, prin urmare cu veni-
turi mult mai mari decAt Vaslui (270.654,54 la venituri),
Rämnicu-Valcea (270.275,29), Turnu-Magurele (383.981,52),
Tecuciu (405.475,81), Ffilticeni (270.936,62), Caracal
(367.511,68), Slatina (248.541,86), Cm pu-Lung (315.350,91),
Calärasi (371.159,81), Targu-Jiu (330.257.68), Targovi§te
(251.597,19), Dorohoi (376.895,56), Hui (447.394,80) §i
Piatra (432.015,14). Adicä din 32 ora§e de re§edinte de
judet, 14 au un venit inferior aceluia al ora§ului Alexan-
dria. Tot dintre ora§ele nere§edinte mai au venituri im-
portante, Ro§iorii-de-Verde (312.106,97), Targu-Ocna
www.dacoromanica.ro
TRATAT DREPT ADMINISTRATIV 433
(287.413,71), Thrgu-Neamtului
Odobe§ti (250.471,45),
(244.481,30), Corabia (223.136,47), Panciu (213.344,14).
Celelalte au fiecare un venit anual mai mic de 200.000
lei. Cele mai mici venituri le au Cusgun (In jud. Con-
stanta, avdnd lei 13.584,33) §i. Baia-de-Aramä (Cu lei
13.848,35).
Budgetul comunelor rurale, tot In exercitiul 1901/902.
prezintà la venituri 21.952.438,87, iar la cheltueli
17.044.961,90, avdnd deci un excedent de 4.908.476.97.
Din acestea, budgetul zecimilor se VI-A cu 16,995.916,65
la venituri, cu 13.824.211 la cheltueli §i cu 442.531,81
ca fond pentru deschidere de credite suplimentare §i ex-
traordinare, budgetul drumurilor ofered In acela§ timp
4.956.532,22 la venituri, 2.261.525,74 la cheltueli §i
515.629,99 pentru deschidere de credite suplimentare §i
extraord ina re.
Drepturile constatate au fost lush' mai mici cleat evaluä-
rile budgetare, ele au atins abià suma de lei 18.782.361,50
pentru ambele budgete. Din aceastä sumii, s'a Incasat
numai 14.988.353,17, rátnandnd deci a se mai incasà
3.794.008,33, din care lei 2.037.601,90 numai la budgetul
drumurilor ale carui drepturi constatate se urch la leí
3.593.288,23, prin urmare s'a Incasat pentru acest budget
abià 420Jo din totalui drepturilor constatate.
Dintre veniturile incasate, pentru budgetul zecimilor,
In exercitiul 1901/902, cele mai importante sunt :
Zecimi aditionaie lei 3.800.531,59, adicä 28,300/0 din
totalul veniturilor.
Accize lei 5.568.068,33, adic5 40,380/0 din totalul veni-
turilor.
Bilete de identitate lei 779.276,90, adicä 5,800/e din to-
talul veniturilor.
Arenzi §i chirii lei 334.596,70, adicä 2,500/0 din totalul
veniturilor.
Verificarea mäsurilor, extracte dupä actele stärii civile
lei 577.794,13, adicä 4,330/0 din totalul veniturilor.
Cel mai mare venit, din zecimi, 11 au comunele rurale
P. Negulescu. Tratat de Drept Administrativ, ed. H. 28
www.dacoromanica.ro
434 PAUL NEGULESCU
din judetul Dolj, unde vedem, cä el atinge tifra de 270.417

¡el, bani 92, in Ilfov el este de 205.718,30; In Prahova de
197,794,80;In judetul Bacäu, el este numai de lei
42.183,41, cäci, In acest judet, 44 cornune din 88 nu
percep asemenea zecimi. Asemenea comune, cari sä nu
perceapä zecimi, mai gäsim una in Valcea i una in Ro-
manati.
Dupä cum se poate vedea mai sus, venitul cel mai im-
portant al comunelor rurale II formeaza accizele, cari
ating tifra de lei 5.568.068,33. Prin legea din 1 Martie
1903 desfiintándu-se accizele, comunele rurale primesc
din fondul comunal o sumä egalii cu veniturile lor din
anul 1901 plus 500/0, prin urmare astäzi primesc lei
8.356.632. Aceastä sumä se imparte intre comunele ru-
rale, dupä prorata principalului pa tentelor, licentelor de
bäuturi spirtoase §i contributiuni pentru caile de coma-
nicatiune pe baza rolurilor ultirnului an. In nici un caz,
insä, nu se va putea atribui unei comune o parte mai
micä decât venitul ei brut din accize din anul 1901,
(art. 22).
Veniturile domeniului privat, al acestor comune, se
urcä abià la suma de lei 334.596,70, adicä 2,500/0 din to-
talul veniturilor. Venituri mai mari au comunele din
judetul Tulcea lei 37.698,27; cele din Falciu 24.170,98,
din care numai singurä comuna Falciu 19.181,47; cele
din Ia5i 23.012, cele din Constanta 36.635,43, pe cAnd
comunele din Gorj au un venit numai de lei 2.760,30.
Veniturile, incasate de cornunele rurale in anul 1901/902,
In contul budgetului drumurilor, au fost de lei 1.555.686,33.
In aceasta intrà :
venitul din plata In bani a zilelor de
prestatie . 807.554,49 lei
interesele capitalului consemnat . . . 21.452,56 »
rämä§ite de incasat din fondul anilor pre-
cedenti §i alte venituri accidentale . . . 284.259,39 »
venituri din resurse extraordinare . 442.419,89 »
1.555.686,33 lei
www.dacoromanica.ro
Suma de 807.554,49 reprezintà numai prestatiile achi-

late bani, nu 5i zilele prestate in naturä, a cäror va-
ioare nu figureazä In budgeturi nici In conturi. Acest
.venit este mai important pentru comunele din judetul
Ia5i (95.769,85), g din Dorohoi (74.089,29), pe când In
Buzäu el este numai de 1.761 lei.
Dacä adunäm veniturile dela budgetele drumurilor §i
-al zecimelor, constatiim cä comunele rurale din Dolj
.au cel mai mare venit, 996.341 lei, bani 12, cele din
Ilfov au 906.285,71, pe and cele din Tulcea numai lei
293.913,92.
Dacá impärtim veniturile totale budgetare dinteun judet,
-Cu numärul comunelor din acel judet, constatäm pentru
Suceava (venit 495.876,68 cu 38 comune rurale) câte lei
13.049,38 de fiecare comuná, aceasta in urrna legei pentru
desilintarea accizelor; media de venit pe comune este cevä
mai midi In jud. Boto§ani ; ea este foarte mica In jud.
Gorj (venit 434.834,46 cu 161 comune) unde de abià
at-Inge 2700 lei de comunä §i aceasta din cauza cä are
un numär de 161 comune rurale pentru o populatiune
de 162.690 locuitori, pe când In Suceava se gäsesc numai
-38 comune rurale pentru o populatiune de 120.044 locui-
tori, in Suceava In medie populatiunea unei comune
rurale este de mai bine de 3.000 locuitori, pe când in
Gorj ea abià atinge 1.000 locuitori.
In urma legei din 1 Muhl 1904, se aflä 2905 comune
rurale din care 844 au un venit mai mare de 8.000 lei,
-cele mai multe au un venit 4.000 8.000 lei, foarte
putine au un venit mai mic de o mie lei (de abia vreo
20 comune).
Trebue sit constattirn Irma cä alät alcátuirea cat §i execu-
tarea budgetelor se fac In mod foarte defectuos, mai ales
In comunele rurale. aVirimentele de fonduri sunt atät de
numeroase», se aratä in publicatiunea oficialä a ministe-
rului de finante, «tuck rezultatul, la finele anului, este
acela ca §i in cazul când budgetul nu s'ar fi votat pe
.articole, ci pe capitole, sau chiar pe fonduri, läsändu-se
www.dacoromanica.ro
436 RAUL NEGULESCU
la voia celor ce executä budgetul de a satisface cheltueli,

adeseori de o utilitate dubioasa. Credem ca se impun
mäsuri severe contra acestor virirnente care impedicii
orce control serios §i formeaza in acela§ timp un obstacol
netägärluit la dezvoltarea normalä a finant.elor comu-
nale '».
Majoritatea primarilor nu §tiu, sä faca deosebire intre
evaluärile budgetare §i drepturile constatate, privind ca
räma§ite de incasat diferenta dintre evaluarile budgetare
§i incasäri, sau arätänd incasärile mai mari decat dreptu-
rile constatate. Pe dealtä parte, se face o continua' con-
fuziune intre veniturile ordinare §1 cele extraordinare.
Se trec astfel capitaluri intre veniturile ordinare, chel-
tuindu-le pentru trebuintele curente, pe cdtä vreme ele
trebuesc socotite numai ca venituri extraordinare. MA
se explicä, pentru ce, la un budget de 21.952.060 lei, s'a
putut arätà, in budget, un excedent de aproape 5 mili-
oane lei.
141. Prin domeniu comunal, intelegem totalitatea
bunurilor mobile sau imobile, pe care le posedd o
comuna.
Domeniul comunal, ca §i acela al Statului §i al judetului,
se Impart in doua : domeniu public §i domeniu privat.
Bunuri din domeniu public se numesc acele bunuri cari
sunt a fectate in mod permanent §1 direct la folosinfa
*diva a tuturor fusus pablicus), quae publico usui destinuta
sunt, dupa cum zice Ulpian2), ca atare ele sunt in afard
de comert adica inalienabile §i imprescriptibile (art. 963,
1310, 1844, c. c.). Pentru ca anume bunuri comunale sii
facä parte din domeniu public au nevoe de o afectatiune
specialä 3).
Situaliunea financiará a comunelor rurale pe baza conturilor defini-

tive ale anului 1901 1902. Publica/. of. a minist. de flea*, Introdu-
cere p. 1
Dig. 43, 8, 2, 5.
Maurice Monteil, De la domanialité publique, Paris, Larose, 1904,
p. 298 gi urm; Berthélérny, Droit adm. pag 873 gi urm ; De Recy,
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DREPT ADMIN1STRATLV 437
Fac parte din domeniu public comunal

oselele comunale, stradele, pietele, drurnuri de fier,
tramwaye ;
Ciirtile dinteo bibliotecä comunalä pusä la dispo-
zitiunea publicului, tablourile sau alte obiecte dinteun
muzeu.
Bunurile din domeniu privat se aseamänä cu bunurile
din proprietatea privatá. Comuna le stäpane§te intocmai
ca un particular §i poate face asupra lor acelea§i acte,
pe care le poate face un proprietar.
Fac parte din domeniu privat al comunei
Constructiile afectate la servicii publice 1). In adevär
aceste bunuri nu sunt afectate folosintei publice. Publicul
inträ in aceste constructiuni, pentrucA acolo se gäsesc
instalate serviciile publice : el voete ca serviciul sä fie
la dispozitiunea sa, edificiul este indiferent 2).
Orce avere rnobilä sau imobilä, pe care comuna o
stäpänete ca orce particular §i. pe care a dobAndit-o, fie
Cu titlu gratuit, fie Cu titlu oneros, cum de pildä vii,
nioii, case, etc.
0 statisticä complectä, a bunurilor din domeniul privat
al comunelor, nu ne-am putut procurà, credem insä cä,
numai in ce prive§te comunele urbane capitale de judet,
aceastä avere se ponte cifra la ce! putin 100 milioane lei.
Comunele rurale au incasat din arenzi §i chirii suma
de 334.596 in anul 1901/902 §i 23.898 lei dobanzile capita-
lelor consemnate. Prin urmare, aceste commie s'ar puteà
considerà cä au in domeniul privat bunuri producätoare
de venit de cel putin 7 milioane lei.
La aceste sume, trebuesc apoi adäogate valoarea con-
structiunilor comunale afectate la diverse servicii, cum
Trailé du domaine public, Paris, Dupont, 1894 2 vol.: Proudhon, Traiié
du domaine public Dijon, Lagier, 1843, a H-a edit. 4 vol ; Joseph Impart
de la Tour, Des biens communaus, Paris, Pédone 1899.
Vezi No. 113, pag. 304 si urm.
R. Saleilles, Revue Bourguignonne, Loi du 30 mars 1887, anu11891,
/4o. 42.
www.dacoromanica.ro
438 PAUL NEGULESCU
de pildri, localuri de primärii, spitaluri, §coli, infir-

merii, etc. 9.
Qaracterele generale ale domeniului public sunt ina-
lienabilitatea, insesisabilitatea, imposibilitatea de a se
operà asupra sa o expropriatiune pentru cauzä de utili-
tate publicä, §i ca consecintä a inalienabilitätii, dome-
niul public nu poate fi grevat de sarcini reale.
In profitul domeniului public, existä Insä mai multe-
servituti reale asupra proprtetátilor particulare, servituti
stabilite prin diverse legi administrative. MA, de pildä,
putem cità dispozitiunea din art. 164 al. II din legea pen-
tru organizarea comunelor rurale, care prevede cä dru-
murile judetene vicinale §i comunale, trebuesc sä fie
plantate cu arbori de proprietarii märgina§i, art. 13 din
legea drumurilor, etc.
Codul civil francez nu face In mod categoric deose-
birea Intre domeniul public §i ce! privat. A§A, In art.
359 spune cil tous les biens vacants et sans maitre et ceux
des personnes qui decèdent sans heritiers appartiennent aa
domaine public. Articolul corespunzätor rominesc (477)-
reproduce acelea§i expresiuni.
Prin urmare, dupä sistemul codului civil francez, prin
domeniu public, se IntelegeA toate bunurile apartinAnd
Statului sau unui stabiliment public. Bunurile din dome-
niul public se Impärteau Insä In bunuri nesusceptibile
de proprietate privatä [extra comercium) §i bunuri suscep-
tibile de o atare proprietate. Aceastä diviziune o gäsim
formulatä in Toullier 2). Proudhon, cel 9, stabile§te-
distinctiunea Intre domeniul public §i cel privat. El de-.
fine§te domeniul public les choses qui sont, par les lois,
destinées et asservies et l'usage des tous, et dont la pro-
Vom vorbi pe larg In volumuI al II al acestei lucrAri, despre do-

meniu public si despre lucrAn publice.
TouHier, Le droil civil fran9ais.
1. P. Proudhou, Trailé du doniaine public, a II-a ed., cap. I, V,.
XIV si XV.
www.dacoromanica.ro
priété n'appartient exclussivement d personne, telles que

les chemins publics, etc.
Distincfiunea facutä de Proudhon a trecut apoi in ton
autorii §i a fost consacrata de jurisprudenfä.
Autorii codului roman au avut fa vedere aceastá dis-
tincnune, cand a adäogat in art. 1845 cuvantul de do-
meniu privat spre deosebire de articolul corespunzätor
francez 2227; ei erau Insä inspiran de Toullier §i §coala
lui, atunci and au redactat art. 477 §i 478.
Bunurile din domeniul public, nellind susceptibile de
proprietate privatä, nu pot fi posedate cu titlu de pro-
prietar ; prin urmare, acela care ar define o pornune
din domeniul public, poate fi expulzat, fara ca el sä poatfi
exercità acfiunile posesorii 1). In adevär, art. 60 din le-
gea judecatoriilor de pace stabi1e0e ca asemenea acnuni
sunt admisibile numai atunci, and posesiunea intrune§te
condinunile preväzute de art. 1846 §i 1847 codul civil,
care, intre altele, cer ca posesiunea sä fie exercitatä sub
mime de proprietar §i am väzut ca bunurile din dome-
Mill public nu sunt susceptibile de o asemenea pose-
siune. Art. 1853 c. civ. o spune de altfel formal 2).
142. Este incontestabil cä institufiunile municipale
jucá un rol foarte important in destinele unei fad ; in-
fluenfa lor se resimte asupra bunei stäri generate §i
chiar asupra vieni sale politice. Tocqueville zica. : «Ce
que j'admire le plus en Amerique, ce ne sont pas les
effets administratifs de la &centralisation, ce sont ses
effets politiques» 8).
Pentru a infäliA un studiu complect asupra organi-
zärii comunale, credem ca este necesar sä arätäm in-
Vezi mal sus, pag. 306, nota 2.

Cu toate acestea vezi decizia Casatiel I, No, 370 din 24 Maiu 1899,
Bulet. 1899, pag. 657, prin care A se admitli ca posibilli actiunea po-
sesorie din partea aceluia care, Inciliciind un drum public, ar fi depo-
sedat de administratie.
Tocqueville, De la clémocralie en Arnérique, I, Cap. V.
www.dacoromanica.ro
440 PAUL NEGULESCU
stitutiunile locale ale diferitelor tari din Europa, com-

parändu-le cu institutiunile noastre.
Vom vorbi deci despre organizarea comunala din
Olanda, Belgia, Italia, Franta, Prusia, Austria, Rusia,
Suedia, Anglia 5i Ungaria.
In Olanda, legea pentru organizarea comunalä dateaza
din 29 Iunie 1851, fiind modificatä prin legea din 7 Iulie
1855.
Comuna are un organ deliberant, consiliul comunal,
ales pe 5 ani, din care o treime se reinoe§te la fiecare
2 ani, un organ executoriu, colegial comunal, ales de con-
siliu din sanul säu, precum 5i un burgniaistru, numit de
rege. Burgmaistru prezideazä consiliul comunal §i cole-
gial comunal jcollègc des &keying.
Corpul electoral se compune din toti cetätenii In varstä
de 23 ani, având dorniciliul real in comuna cel putin
dela 1 Ianuarie al anului in care se face alegerea 5i cari
plátesc un impozit direct, variind dela 10-169 fiorini.
Atributiunile consiliului comunal stint foarte nume-
roase : el hotara5te toate actele privitoare la patrimoniul
comunei ; el voteazä budgetul, preparat de colegiu co-
munal; el statuiaza asupra drumurilor ; el fixeaza nu-
marul 5colilor primare, precum 5i materiile de Invätámânt ;
nume§te 5i revoaca pe institutori, ca 5i pe ceilalti functio-
nari comunali, etc.
Actele consiliului sunt supuse tutelei administrative
exercitate de deputatiunea permanentä a provinciei (co-
respunzatoare ca delegatiunea judeteanä dela noi) 5i de
Rege.
Organul executoriu se compune din burgrnaistru 5i din
colegial comunal. Burgmaistru 5i scabini, adicä membrii
colegiului comunal, sunt retribuiti.
Colegiul comunal este chemat sá execute deciziunile
consiliului A. administreze averea privata a comunei, sa
supravegheze lucrärile comunale ; el prepara lucrärile
pe cari le supune consiliului, etc.
Burgmaistru are atributiune ca sa supravegheze la
www.dacoromanica.ro
TRATAT DS DREPT ADMINISTRAT1V 441
rnentinerea ordinii publice. In aceast5 calitate, el poate

sä deà ordonante de politie ; el semneazd toate actele
emanate dela consiliu sau dela colegiul comunal.
In Belgia, ca §i in Olanda, consiliul comunal se alege
pe timp de 6 ani, ei se reinoesc insä pe jumätate la fie-
care trei ani.
Organul executor se compune, ca §i in Olanda, dinteun
burgmaistru §i un colegin de scabini. Ei sunt numiti de
rege. Scabini execut6 deciziunile consiliului §i adminis-
treazä averea comunei, ei in registrele stärii civile.
Corpul eleetoral e alcätuit pe bug de cens. Legea din
18 Main 1872 nu da drept de vot in comuna cleat locui-
torilor, cari plätesc anual un impozit direct cutre Stat,
In valoare de ce! putin 10 lei. In alegerile comunale, nu
existà vot plural.
Burgmaestrul este special Insärcinat cu executarea le-
gilor §i regulamentelor de politie.
Tutela se exercità ca §i in Olanda de Rege §i depu-
tatiunea provincialä.
In Italia, gäsim, In fiecare comunä, un consiliu mu-
nicipal ales (consiglio comunalc), un colegiu, junta muni-
cipalä ales de consiliu din salmi säu (giunta municipale)
§i un primar isindacol, numit de Rege dintre consilierii
comunali.
Corpul electoral se compune din alegätori censitari.
Censul electoral trebue si fie plätit de ce! putin 6 luni,
el variazä intre 5-25 leí de contributiuni directe, dupä
importanta comunei. Consiliile municipale sunt compuse
din ce! putin 15 membrii ; el are 2 sesiuni ordinare pe
fiecare an.
Consiliul decide asupra tuturor chestiunilor de interes
comunal.
Junta municipalä ce compune din 2-10 membrii, in
afarä de primar ; ea executd deciziunile consiliului co-
munal, ordonanteazd plätile preväzute In budget.
Primarul prezideazä consiliul municipal §1 junta. El
ponte sä ià mäsuri urgente in materie de politie. El este
www.dacoromanica.ro
442 PAUL NEGUCESCU
§i reprezentant al guvernului, el tine actele stárii ci-

vile, etc.
Pranta are o organizatiune municipalä, In care intere-
sele comunei sunt reprezentate de un consiliu comunal
ales prin sufragiu universal §i de un primar (maire), ales
de consiliu.
Primarul executd, deciziunile consiliului comunal §i
administreazd interesele comunei, el este In acela§ timp
§i reprezentant al intereselor generale. Consiliul comunal
poate sä aleagá §i unul, sau mai multe ajutoare de primar,
cärora primarul poate sä le delege o parte din atribu-
tiunile sale.
Legea municipalä actuald dateazd din 5 Aprilie 1884.
Prusia este frnpärtitä din punctul de vedere adminis-
trativ In provincii, In afarä de principatul de Hohenzol-
lern, care formeazti o circumscriptiune particularä. Am
ardtat care este organizarea provinciilor, atunci cdnd am
vorbit despre organizarea judeteaná.
Provincia este Impärtitä In districte (Bezirk). Districtul
nu are personalitate moralä, nu este o circumscriptiune
autonomä ca provincia, ci numai o subdiviziune admi-
nistrativd.
In ca pu! districtului, se aflä un prepdinte (Regierungs-
priisident) numit de Rege, asistat de mai multi alti func-
tionari, cu cari formeazä un colegiu sau regenta (Regie-
rung). Membrii acestui colegiu f§i impart ¡titre ddn§ii
diversele atributiuni administrative ; ei reprezintä auto-
ritatea centrará; ei pot face, cu consimlimântul consiliu-
lui de district, regulamente de politie aplicabile la fn-
tregul district §i exercitd un control asupra administra-
tiunii cercurilor rurale, pe cari are drept sd le inspecteze.
In afard de acest colegiu, mai existd in district un con-
siliu (Bezirksrath) compus din Regierungsprasident, sau
un aft membru din regentä, care il inlocue§te, dintr'un
functionar superior numit de ministru §i din 4 membrii
ale§i de comitetul provincial.
Acest consiliu este chernat, sti-§i dea avizul in anume
www.dacoromanica.ro
cazuri : el are unele atributiuni de jurisdictiune adminis-

trativ5.
Districtul este impartit In cercuri urbane §i rurale.
Cercul rural ( Landkreis) corespunde ca intindere poate
pla§ei noastre ; el coprinde comune rurale, precum §i din
cele urbane pe acelea care au o populatiune mai micä
de 25,000 mii locuitori. El are personalitate juridica.
Cercul are, ca §i provincia, o adunare aleas5 (Kreistag),
compusd din ce! putin 25 membrii §i dinteun comitet
permanent (Kreisausschuss), chernat s5 execute deciziunile
adunarii §i ales de acesta din sâtrul ei.
Reprezentantul puterii centrale este consilierul provin-
cial (Landrath) ; el este prezidentul comitefului permanent.
Adunarea cercului reprezinta interesele cercului, fixeazä
budgetul, face regularnente, nume§te pe mernbrii comi-
tetului, i§i da avizul ordecâteori este cerut de autoritätile
superioare.
Comitetul este compus din 6 membrii prezidati de con-
silierul provincial. Comitetul are atributiuni foarte com-
plexe, el executá deciziunile adunärii, administreazä afa-
cerile cercului, nume§te functionarii cercului, expediazä
afacerile de iteres general, care li sunt incredintate prin
lege ; el exercitä in anume cazuri tutela asupra comu-
nelor §i are unele atributiuni contencioase.
Consilierul provincial (Landrath) este numit de rege,
el reprezinta puterea centra15. In aceastä calitate, el exe-
cutä toate m5surite luate de puterea centralä ; el are
dreptul de a face regulamente de politie ; el exercitä In
anume cazuri tutela asupra comunelor rurale.
Cercul rural este impartit In mai multe subdiviziuni
numite Amtsbezirke, coprinzand una sau mai multe co-
mune rurale, dup5 importanta lor. Aceste subdiviziuni
ale cercului sunt Butte din punctul de vedere al admi-
nistratiunii politiei §i al cxpeditiunii afacerilor publice.
Aceast5 subdiviziune are un comitet lamtsausschussi
compus din delegatii comunelor, al caror numär variazd
dupä importanta comunei. Daca o asernenea subdiviziune
www.dacoromanica.ro
444 PAUL NEGULESCU
nu coprinde deck o singura comuna, reprezentanta co-

munalä indepline§te §i functiunile acestui comitet,
Aceastä subdiviziune a cercului are caracterul unei
asociatiuni legate a mai multor comune pentru a inde-
plini anume atributiuni puse in sarcina comunelor prin
legea din 1872. Ea se aseamänä prin urmare ca cercul
rural stabilit la noi prin legea din 1 Alai 1904.
Comitetul prepara budgetul ; el nu poate sä contrac-
teze imprumuturi deck cu asentimentul tuturor comu-
nelor.
Puterea centralä este reprezintatä printr'un funcionar
(amtmann) numit de prezidentul provinciei, dupä prezen-
tarea fäcutä de adunarea cercului. El prezideaza 'comi-
tetul, exercita atributiuni de politie, precum i alte atri-
butiuni de interes general.
Comunele rurale unele au consiliu comunal; intr'altele
adunarea generalä a alegatorilor decide ea singurii asupra
tuturor cestiunilor rezervate consiliului. Organul executiv
este colegial ; el se compune dintr'un primar ì 2 mem-
bri ale§i de consiliu sau de adunarea alegätorilor, in
cazul când comuna nu are consiliu.
Ora§ele avand o populatiune mai mare de 25.000 locui-
tori formeazä un cerc urban (Stadtkreis). Cercul urban
are un comitet (Stadtausschuss) compus din burgmaistru
ca pre§edinte §i 4 membri ale§i de comitetul executiv
al ora5ului (magistrat).
Comitetul cercului urban are acelea5i atributiuni ca §i
comitetul cercului cultural; legea din 1876 ii da ca cade-
rea sa diverse atributiuni contencioase.
In comunele urbane, gäsim un consiliu comunal §i ea
organ executiv, un comitet (magistral), compus din mai
multi membri, care sunt ale§i de consiliu, chiar in afarä
din sanul säu, ceeace permite ca, iii acest comitet, sá se
aleagä oameni special i.ti pentru conducerea diverselor
servicii comunale.
Corpul electoral, alcä tuit numai din contribuabili, se im-
parte in trei colegii ; fiecare colegiu reprezintä o treime
www.dacoromanica.ro
TRATAT DR DREPT ADMINISTRAT1V 445
din valoarea impozitelor plätite si are dreptul sii aleagd

o treime din numärul membrilor consiliului comunal.
Burgmaistru este numit pe 12 ani, ceilalti membrii
ai comitetului se reinoesc pe jumätate la fiecare 3 ani.
In afarä de consiliu comunal si de comitet, gäsim in
orasele prusiene, diverse cornisiuni compuse din membrii
din consiliul comunal si din comitet, precum si din per-
soane alese in afarg din aceste corpuri si insärcinate cu.
directiunea unor anume servicii municipale. Asá avern
comisiuni scolare, comisiuni pentru säraci, pentru imp°.
zite, etc. Femeile sunt admise sä facd parte din comi-
siunele pentru säraci si orfelini.
Aceste comisiuni, astfel alcätuite din oameni specia-
listi, luati chiar in afará de consiliu, au dat rezultate
excelente.
In Austria, comunele au un consiliu comunal ales
(ausschuss), el alege din sänul säu un comitet (Vorstand),
compus cel putin din 3 membri, dintre cari burgmaistru
(primarul), a cärui alegere trebue sd fie confirmatä de
puterea centralä.
Pentru a fi alegiitor, se cere sä fie cetátean, major,
domiciliat de cel putin un an in comunä si sd pläteaseä
un minimum de impozit. 0 particularitate deosebitá e
cil femeile, minorii, cei absenti din comunä, societätile
comerciale si industriale, dacä sunt proprietari ai unui
bun situat pe teritoriul comunei, pot sä voteze prin pro-
curatori.
Alegätorii sunt impärtiti in 3 colegii, fiecare colegiu
reprezintánd o treime din totalul impozitelor comunei.
In mai multe orase, si in special in Viena, cetätenii
sunt impärtiti in 15, categorii: burghezi (bfirger) §i membrii
ai comunei (GetneindeangeHrigen). Dreptul de burghezie
conferä anurnite avantagii : nutnai burghezii au dreptul
de a se folosi de fondatiunile si legatele fäcute comu-
nelon
In Rusia, organizarea comunelor urbane este deosebitä
de aceea a comunelor rurale.
www.dacoromanica.ro
446 PAUL NEGULESCU
Organizarea comunelor urbane a fost fäcutä prin legea

din 16 Iunie 1870, din timpul impäratului Alexandru II.
Fiecare comund urbanii are un consiliu compus din
3)-72 membrii, dupä numärul populaliei (gorodskaia
duma), ales pe o perioadà de 4 ani. Chad unul din con-
silieri inceteazä de a mai face parte din consiliu, el este
inlocuit prin acela, care prezentandu-se la alegeri, a ob-
linut cel mai mare numär de voturi, duph consilierii
ale§i, Cu condiliune ca sd fi oblinut cel pu/in jumätate
din voturile exprimate.
Consiliul comunal alege un comitet executiv (gorod-
skaia uprava) §i un primar (golova), a cärui alegere trebue
sh tie confirmatä de guvern.
Consiliul reprezintä comuna §i delibereazä asupra tu-
turor afacerilor cari o intereseazO, nume§te funclionaril
cornunali, face regulamente, voteazi budgetul, stabilege
taxe §1 contribuliuni.
Comitetul executiv §i primarul executd deciziunile con-
siliului comunal, preparä listele electorale, intenteazä §i.
sustine procesele in numele comunei.
Comunele rurale au o adunare comunalä compush din
§efi de familii, cari posed o cash §i din toli funclionarii
comunali ; ea se Intrune§te ordeateori este nevoe, mai
ales Duminica §i särbätorile.
Organul executoriu 11 reprezinta slarosta (primarul),
ales de consiliu.
Adunarea cornunalä nume§te pe toli funclionarii.
Comunele rurale au devenit, in urma legii pentru eman-
ciparea pranilor, din 17 Februarie 1861, proprietari ale
pämiinturilor, pe cari inainte le tineau in arendä. In a-
ceste comune rurale, gäsim proprietatea colectivä. Pä-
rnânturile sunt Impärlite intre locuitori, pentru a puted.
6 cultivate un anume interval (de ordinar 10 ani pentru
pämânturile arabile), duph care pämdutul iarä§ revine
coin unei.
Aceasta constitue comunitatea agricolä rush cunoscuth
www.dacoromanica.ro
sub numele de mir Comunitatea agricolá corespunde

cu comuna ruralä, in sensul cä fac parte din adunarea
comunal ä numai acei cari participä la distributiumle pe-
riodice de pämänt, persoanele stabllite de curând i aceia
cari nu au o casä nu pot luà parte la adunare.
Adunarea comunalä reguleazá impärtirea pämänturilor,
atribuind flecärui sef de familie o portiune de pämänt,
tinänd seamä de numärul membrilor unei familii, sau
uneori de forta productivä a familiei 2).
Adunarea comunalä statuiazd asupra admiterii mem-
brilor noi, expulzeazä din comunä membrii periculosi 3),
examineazä i statuiazá asupra cererilor fäcute de acei
cari voesc sä päräseascä comuna.
Intruck comuna este räspunzätoare de plata impozi-
telor si toti locuitorii sunt linuti solidar fatä de Stat
fatä de toti creditorii comunei, aceasta trebue sä ia toate
mäsurile pentru a constränge pe fiecare din locuitori sä
plateasca partea sa din impozite 4).
Starostele este ales pe timp de 3 ani, el convoacä
prezideazä adunarea comunalà ; el executä deciziunile
ei; poate sä ia mäsuri de politie, este °filer de politic
judiciarä ; poate sä pronunte condamari tu materie de
contraventii.
Asupra proprietitii colective, vezi : Laveleye, De la propriété et des

ses formes primitives, 1891, a IV-a edit.; Paul Viollet, Caraclire primilif
des premières propriétés imobtlières (Biliothèque de l' école de Chartes 1872,
volum. 33, pag. 491); Sumner Maine, L'ancien droit, p. 230; Letourneau,
Evolution de la propriété, Paris, 1888; P. Negulescu, Studii de isloria
dreptului roman, Bucuresti, 1900, pag. 161 si arm.; Kovaiewski, Institu-
tions politiques de la Russie, Paris, 1903, pag. 248 si urm.
Demombynes, Les constitutions européennes, I, p. 609-610.
De ordinar, cei expulzati din comuni sunt deportati in Siberiae
Demombynes, op. cit , p. 610, nota 2. Vezi Kapnist in Annuaire d.
la Soriété de legislation comparée, anal al VII, p. 678.
Pentru a ajunge la plata impozitelor, adunarea comunali plate si
inchirieze serviciile contribuabilului rimas Indirit cu plata, i sii-1 in-
chirieze lotul sin de pimint, arenda Sind destinati la plata contribu-
tiunilor. Demombynes, loc. cit.
www.dacoromanica.ro
448 PAUL NEGULESCU
Cornunele rurale sunt 1ntrunite in cantoane (volost)

care au o populatiune de cel putin 300 locuitori i cel mult
2.000 locuitori. Comunele, care au o populatiune de 2.000
locuitori, formeazä singure un canton.
Cantonul are un organ deliberant, o adunare a can-
tonului, volostnoi skhod compus din toti starosti comu-
nelor §i din toll functionarii electivi ai cantonului i ai
comunelor precum §i din delegati ale§i de locuitorii can-
tonului, cate unul la fiecare 10 case.
Organul executiv se compune dintr'un comitet (volost-
noe pravlenie) compus din toti §taro§ti comunelor §i din
§eful cantonului, tstar§.ina) ales de adunarea cantonului
§i care prezideazä comitetul.
Cantonul este insarcinat Cu intretinerea granarelor co-
munale, cu intrelinerea drumurilor vecinale cu asistenta
publicä, cu igiena publica, cu intretinerea §coalelor §i a
bisericilor, etc.
Cornitetul (volostnoe pravlenie), in cele mai multe ca-
zuri, ii dii numai avizul, §eful cantonului luand masurile
ce va crede de cuviintä sub responsabilitatea sa personalä.
In Suedia, organizarea oravlor este deosebitä de aceä
a comunelor rurale.
Orwle, care au o populatie mai mare de 25.000 locui-
tori, au ca organ deliberant un consiliu comunal (Stads-
fullmetktige), iar ca organe executorii un comitet perma-
nent, precum §i mai multe comisiuni numite de consiliu.
Puterea centrala e reprezentata printeun guvernator
numit de Rege.
Orwle, care au o populatie mai mica de 25.000 oa-
rneni dar mai mare de 3.000, au un consiliu comunal,
iar ca organ executoriu un magistrat, ca in Prusia, com-
pus din unul sau mai multi membrh, dintre care unul
este primarul. Toti membrii tnagistratului sunt numiti
de rege. Consiliul comunal nu poate fi dizolvat.
In comunele urbane cu o populatie mai mica de 3000 lo-
cuilori, nu exista consiliu comunal, adunarea alegatorilor
decide asupra tuturor chestiunilor ce intereseazä comuna.
www.dacoromanica.ro
In comunele rurale, adunarea comunala (Kommunal-

steimma) este compusd din toti alegätorii. Organul exe-
cutoriu (Kommunal ncemnd) se compune din mai multi
membri, alesi de adunare.
Puterea centralä este reprezentatä printeun functionar
Kronofogde, un fel de subprefect si printr'un agent de po-
litie judiciar5, lansman, ambii numiti de puterea centrall
In orasele ea o populatie mai mare de 25.000 oameni,
consiliul comunal numeste din sanul sail un comitet per-
manent insarcinat ca administratiunea generala si cu
executarea deciziunilor consiliului.
Consiliul numeste si o comisiune de finante si lucräri
publice compusii din 24 membri in Stockholm si impár-
titä In 3 sectiuni. O parte din membrii acestei comisiuni
pot fi alesi si in afarä dintre membrii consiliului printre
persoanele eligibile din comunä.
0 alt5 comisiune, aced de igiena, este chematä sä su-
pravegheze igiena publica si spitalele comunei ; ea id
toate mäsurile, ce crede necesare pentru a asigurà buna
stare igienica a orasului, numeste functionarii serviciului
sanitar comunal. In Stockholm, aceastä comisione se com-
pune din 8 membrii alesi de consiliu, parte din sanul säu,
iar parte dintre ceilalti cetäteni eligibili cu cunostinte
speciale. Medicul primar al orasului este raportorul
comisiunii.
Consiliul mai numeste o comisiune de binefacere pu-
blica compusii din 16 membri, avand supraveghere asu-
pra tuturor ospiciilor pentru batrani si säraci, ea admi-
nistreazä donaliunile f5cute säracilor, etc. Aceastä comi-
siune are in special control asupra camerilor de caritate
parochiale, compuse din pastor si din mai multi mem-
bri numiti de comisiune, menite sä culeagä si sa ded
informatiune comisiunii asupra persoanelor sarace, sä
supravegheze si sa cate a combate imoralitatea, betia si
s5 raporteze de toate acestea comisiunii.
Consiliul comunal poate sti infiinteze si alte comisiuni
speciale ordecdteori crede ca este nevoe.
P. Negulescu. Tratat de Drept Adminietrativ, ed. II. 29
www.dacoromanica.ro
450 PAUL NEGULESCU
O comisiune specialä Kyrkosliimma sau adunarea bi-

sericilor are ca atributiuni tot ce prevede cultul §i in-
vätämäntul primar. Ea se compune din mai multi mem-
bri, ale§i din corpul electoral.
In Suedia, intalnim o particularitate, in ce prive§te cor-
pul electoral pentru comune. Sunt alegätori cetáteni do-
miciliati in comunh i avand un venit, fie al unui capital,
fie al muncei sale de eel putin 560 lei. Fiecare aleghtor
are drept la un numär de voturi proportional cu totalul
contributiunilor plätite de el, socotindu-se un vot pentru
fiecare coroanä de impozit (coroanä = 1 leu §i 35 bani).
La Stockholm, un aleghtor nu poate sä aibä drept la mai
mult de 1000 voturi 0.
Societätile de comert §i industrie au dreptul sa iä parte
la vot, fiind reprezentate printeun aleghtor.
In Anglia, comunele, din cele mai vechi timpuri, au
fost numite parohii (parish), adicä locul unde se aflä un
paroh (paroikia).
La inceput, preotul convocA pre fideli in vestiarul bi-
sericei (vestry) pentru a discutà diverse chestiuni biseri-
ce§ti. Child mai tärziu, puterea feodalä decäzii in Anglia,
aceastä adunare popularä (parish vestry) fi recunoscutä
ca o adunare regulatä §i dobAndi incetul cu incetul un
numär foarte mare de atributiuni de interes local.
Inch din timpul Elisabetei, din anul 1601, parohiile
furti insärcinate sä-§i intretie säracii lor. Mai thrziu se
dau noi atributiuni parohiilor : intretinerea §i construirea
drumurilor, a podurilor, infiintarea §i organizarea de
coale, luarea miisurilor de sigurantä, toate acestea sunt
date in atrihutiunile parohiilor, care devin astfel un im-
portant organ de guvernämänt local.
In secolul al XIX-lea, se observä insä cá parohia nu
poate satisface toate obligatiunile din cauza resurselor sale
1) Asupra tuturor acestor chestiuni vez! Demambynes op. cil. I. p. 123

§i urm.; H. de Ferron, Institutions municipales, el provinciales comparées,
Paris 1881 p. 233.
www.dacoromanica.ro
insuficiente. De ad i tendinta de a Intruni mai multe pa-

pentru a se puteA aduce la lndeplinire diverse
lueräri, pe care parohiile singure nu le puteau face din
lipsä de mijloace.
Uncle parohii s'au asociat, mai intai In mod spontaneu,
In scop de a Indeplini mai bine serviciul de ajutorare al
sAracilor. ImbunätAtiri diverse se introduc prin acest
mijloe, pAnA cAnd legiuitorul din 1834 (por-law amend-
ment act) a stabilit o organizatiune legalä a acestei insti-
tutiuni, sub nnmele de asocialiuni sau uniuni de parohii
conform legei asupra seiracilor. Aceste asocialiuni nu au
caracterul obligatoriu.
Alegätorii aleg doi sau mai multi administratori sau
g,ardiani ai sáracilor (guardians of the poor), care for-
meazä o administratiune (Board of guardians), avand
personalitate moralä.
PAnä la legea din 1894, judecatorii de pace din loca-
litate fAceau parte de drept dintre administratori. PALA
la aceastä lege, un alegAtor puteA sA aibli mai multe vo-
turi, panä la maximum de §ase, dupä valoarea proprie-
tAtii pentru care pläteA taxa.
Veniturile uniunei provin, lu ceA mai mare parte, din-
tr'un impozit special, taxa pentru
Uniunea de parohii Ingrije§te de sAracii din localitate ;
ea infiinteazii pentru dOn§ii case de lucru (workhouses)
!poor law board).
La Londra, existä un biurou central, care exercitä un
control general asupra existentei stiracilor. Acest biurou
cletermin5, care a nume parohii sA fie reunite in aso-
ciatiune.
Asociatiunea, sau uniunea de parohii, are In atribu[iu-
iiile §i inregistrarea actelor stärii civile. Adminis-
tratiunea uniunei (Board of guardians) nume§te, pentru a-
cest scop, In fiecare parohie cAte un registrator, insArcinat
cu tinerea actelor de stare civilä. Un registratorlef cen-
tralizeazA actele dresate in parohii. In afarä de nageri,
cAstilorii §i decese, registratorii trebue sä inserie i vac-
www.dacoromanica.ro
452 PAUL NEGULESCU
cinärile. Uniunile de parohii sunt impartite in districte

de vaccinatiune in care se gäseste cate un vaccinator.
Competinta acestor uninni de parohii se märeste din ce
In ce si se inunde si la alte obiecte, pe care comunele
(parohiile) nu pot sä le indeplineasca singure.
Alaturi de uniunile de säraci, gasim in Anglia si alte
grupari de parohii in vederea satisfacerii a celor mai
importante dintre serviciile de interes comunal sau ge-
neral. Asa, mai multe parohii sunt intrunite pentru a
forma un district de cal de comunicatiune. Fiecare paro-
hie, facand parte dinteun asemenea district, alege dupä
importantä cate unul san mai multi reprezentanti (tvag-
warden). Aceste distriete au fost desfiintate prin legea
din 1894 (local government Act).
Aceste distriete destiintate au fost alipite la districtele
sanitare, care astazi au o importanta foarte mare. Ele
se impart tEL districte sanitare urbane si rurale. In paro-
hiile urbane, alegatorii pot avea Inca voturi multiple.
Acela, care are o proprietate socotita cu un venit de 50
livre sterlinge, sau mai putin, are drept la un vot, orce
märire cu 25 livre sterlinge a valorei impozabile dii drept
la un vot suplimentar. Numärul voturilor cumulate de
o singurä persoana nu poate trece de sase.
Districtul sanitar are atributiuni foarte importante, in
ce priveste masurile de luat pentru prevenirea boalelor
contagioase, endemice ; el intretine spitaluri, infirmerii
prin organele sale, inspecteazä diversele articole de con-
sumatiune ; se ocupä Cu canalizatiunea cursurilor de apri,
construieste i intretine soselele ; inspecteaza locuintele
Districtul sanitar are personalitate
Biuroul sin se compune din mai multi consilieri alesi de
alegatorii parohiali. Femeile pot fi alese. In afarä de a-
ceste districte, avem districte zise de invätämant primar
[Shoot districts), de politie i justitie (Sessional divisions), etc.
Aceste asociatiuni comune, create pentru satisfa-
cerea unor nevoi de interes local sau general, nu se co-
respund. Cu alte cuvinte, aceleasi comune, care fac parte
www.dacoromanica.ro
clinteo uniune de parohii, nu fac necesarmente parte §i

din acelas district sanitar sau de invätämânt. Se poate
ca un district sanitar sä corespundä Cu o uniune de pa-
rohii §i in general aceasta e tendinta, mai ales pentru
districtele de politie.
Prin urmare, in Anglia, constatäm cä parohia core-
spunde cu comunä ; cä mare parte din a tributiunile sale
§i anume din cele mai importante sunt incredintate unor
stabilimente publice, speciale, distincte §i autonome, a
cäror reprezentante, alese de corpul electoral, numesc
funclionari necesari serviciului.
Organizarea comunelor urbane diferä foarte mult de
aceea a comuuelor rurale. Chiar in orase, trebue sä di-
stingem diverse categorii. In orase (burguri), gäsim un
consiliu comunal ales de corpul electoral. In general,
orasele sunt Impärtite in cartiere §i fiecare din aceste
subdiviziuni alege cate trei sau mai multi consilieri. Con-
silierii comunali aleg mai multi aldermen-i, care au in
atributiunile lor contenciosul alegerilor comunale ; ei
sunt considerati ca formänd sectiunea permanentä a
consiliului comunal.
Primarul (the mayor) prezideazä consiliul ; el repre-
zintii orasul §i este drept judecätor de pace in localitate.
Pentru a fi cineva alegätor, se cere sä fie englez, ma-
jor, sh locuiascä un anumit timp inteo casä din ores,
Ile ca proprietar, fie ca chirias, sä pläteassä taxele pen-
tru sáraci. Toate persoanele cari indeplinesc aceste con-
ditiuni se numesc burghezi (burgess). Femeile pot fi ale-
giitoare.
In Ungaria, comunele se impart in douä categorii
1) ora§ele libere, 2) comunele urbane sau rurale, fäcänd
parle din comitate.
Orasele libere, care nu fac parte din comitate, au un
consiliu comunal compus din jumätate din membri alesi
de corpul electoral dintre toti cetätenii, iar jumätate din
cetätenii cei mai greu impusi, virilisti. In Budapesta con-
siliul comunal se compune din 400 membri, din care
www.dacoromanica.ro
454 PAUL NEGULESCU
dona-sute sunt alesi dintre cei 1.200 alegätori cei mai

greu impusi. In celelalte comune, cetätenii cei mai greu
impusi fac parte de drept din consiliu, pe cand, la Bu-
dapesta, chiar in aceastä categorie de cetateni, se procede
prin alegere.
Sunt alegatori toti cetätenii unguri, majori, locuind de
un anumit timp in comunä, stiind sä citeascä si s'a serie.
Consiliul comunal delibereaza asupra tuturor aface-
rilor de interes comunal. Unele din actele sale sunt su-
puse tutelei administrative.
Consiliul comunal alege un comitet executiv, compus
dinteun primar, mai multe ajutoare, asesori ; el numeste
si pe ceilalti functionari cornunali.
Comitetul executiv administreazá interesele comunei
si executä toate deciziunile consiliului.
Primarul prezideazá comitetul cat si consiliul comunal
In aceste orase libere se afla si un prefect, ca repre-
zentant al puterii centrale, numit de guvern. In Buda-
pesta, acest inalt functionar poarta numele de fo-pol-
garrnester sau burgmaistru superior, ales pe 6 ani de
consiliu municipal dinteo lista de 3 candidati desem-
nati de rege.
*
-* 4
Am studiat pana acurn, in trásuri generale, organi-

zarea comunala din diverse OH. Am väzut cä, in bate
pärtile, in comunele mai importante, avem un consiliu
ales, care reprezinta interesele comunei. Aceste consilii
comunale nu sunt libere sa faca orce fel de acte. Legile
de organizare comunalä tärmuresc sfera de activitate a
acestor consilii, si, ciliar pentru actele date in a lor ca-
dere, legiuitorul stabileste o limita, in care aceste con-
silii pot s'a se miste in mod liber. Cu alte cuvinte, el de-
termina mäsura In care se exercita tutela administra-
tiva. Credem cä este necesar sä arätiim, in scurte cu-
vinte, modul cum se exercitä tutela administrativa in
diferitele state europene.
www.dacoromanica.ro
In Italia, legea din 30 Decembrie 1888 §1 decretul din

10 Februarie 1889, stabilesc ca autoritate tutelarrt comu:
nalä ordinarä junta administrativä 0. In fiecare provincie
se aflä o junta compusd din prefect, doi consilieri de
prefectura desemnati de ministru §i 4 membri alesi de
consiliul provincial. In ce priveste actele consiliului co-
munal chiar acele care nu sunt supuse tutelei, prefectul
are dreptul sa suspende executarea Intr'un termen de
15 zile si chiar sä le anuleze, in, urma avizului consi-
liului de prefectura. Tutela administrativä este destul de
pronuntatä.
In Franta, sunt supuse aprobärii autoritatilor tutelare :
inchirierile pentru o duratá mai mare de 18 ani ;
vänzarile si schimbärile proprietätilor comunale ; 3)
cumparárile de imobile, constructiunile noi, reconstru-
ctiunile, reparatiunile mari si acele de intretinere, când
cheltueala totalizatä cu cheltuelile de aceea§ naturä, in
timpul exercitiului curent, intrece limitele resurselor or-
dinare si extraordinare pe care comunele pot sa le cre-
ieze fära autorizatinne specialä ; 4) tranzactiunile ; 5)
schimbärile de afectatiune ale unei proprietäti comunale
dejà afectate la un serviciu public ; 6) clasarea, decla-
sarea, suprimarea sí prelungirea stradelor ; 7) acceptarea
donatiunilor si legatelor facute comunei, când sunt su-
puse la sarcini sau conditiuni; 8) budgetul comunei ; 9)
creditele suplimentare ; 10) con tributiunile extraordinare
si imprumuturile, etc. (art. 68 din legea comunalä. dela
5 Aprilie 1884).
Autoritatea tutelara de drept comutt este prefectul.
In anurne cazuri, tutela este exercitatä de comisiunea
departamentalä, de consiliul general, uneori de preziden-
tul republicei sau chiar de parlament.
Scriitorii francezi, cari se ocupau cu studiile admini-
strative, constatau, cu regret, izolarea in care se gäseau
1) Vezi R. Meinadier, De la (Ladle des communes en hale, Paris, Pe-

donne, 1903.
www.dacoromanica.ro
456 PAUL NEGULESCU
micile comune. Ceeace le punea in imposibilitate de a

'aduce la indeplinire cea ma imica imbunätätire. O lege din
22 Martie 1890 (adaogatä la legea comunalä din 5 Aprilie
1884, ca art. 169 §i urm.), a recunoscut asociatiunile de
comune pe o baza mai larga §i. mai eficace. Potrivit a-
cestei legi, douä sau mai multe comune, din acela§ de-
partament sau din departamente limitrofe, pot sa se
asocieze pentru a constitui un sindicat de comune, in
vederea unei lucrad de utilitate intercomunalä.
Aceste asociatiuni, sau sindicate, sunt persoane ino-
Tale ; ele sunt administrate de o comisiune compusa din
delegati numiti de consiliile comunelor, cari fac parte
din sindicat. Fiecare comuna nume§te cate 2 delegati.
Venifurile asociatiunii sunt date de fiecare comuna. Co-
misiunile acestea intercomunale uu pot stabili nici im-
puneri, nici taxe.
In Austria, tutela administrativa se exercitá asupra de-
liberatiunilor consiliilor comunale, privitoar e la operatiuni
financiare. Astfel impozitele, votate de consiliu, nu devin
executorii, decât dupä aprobarea data de dieta provin-
cialä ; instreinarea proprietätilor §i imprumuturile, daca'
valoarea lor depa§e§te venitul ordinar al unui an, tre-
buesc sa fie autorizate de guvernator.
In Ungaria, ora§ele libere sunt supuse tutelii, exercitate
de niinistrul de interne, in ce prive§te deliberatiunile
asupra insträinärilor §1 cumpárärilor de imobile de o
valoare mai mare de 25.000 lei ; imprumutärile, budge-
tele, lucrärile publice, decise de consiliu, sunt de ase-
menea supuse aprobari prealabile, din partea rninistrului,
mai inainte de a fi executate.
Ministrul trebue s'O se pronunte in termen de 40 zile.
Termenul acesta fiind expirat, färä ca ministrul sä fi luat
o hotärire, deliberatiunea este socotita ca executorie.
Ordecateori consiliul delibereazä asupra unei cbestiuni
supuse tutelii, votul consiliului trebue sä fie adus la cu-
no§tinta publicului §i orce contribuabil poate sa reclame
la ministru in termen de 15 zile dela publicare. Consi-.
www.dacoromanica.ro
lierii, cari au votal o deliberatiune ilegalà, sunt solidani

räspunzätori fati de partea vätämatti.
In comunele celelalte, deliberatiunile privitoare la fi-
nantele comunale, cum de pildá impozitele, Instreinirile
Inchirierile pentru mai mult de 6 ani, imprumuturile,
sunt supuse la aprobarea cornitatului.
Regulamentele de politie sunt controlate de ali§pan In
ora§e, de zsolgabiro In cornunele rurale. Ace§ti functio-
nari pot suspendà executarea regulamentelor, In cazul
când ar fi contrarii legilor.
In Prusia, se face deosebire Intre cornunele urbane §i
cele rurale. In cele dintaiu, aprobarea guvernului este
necesard numai pentru Instreinäri de imobile, pentru
schirnbarea modului de folosintä al bunurilor comunale,
pentru imprumuturile §i contributiunile noui.
Budgetele nu sunt supuse unei asemenea aprobäri.
Deliberatiunile,contrarii legilor pot fi anulate. Delibera-
tiunile consiliilor cornunale rurale privitoare la Instrei-
narea bunurilor comunei, la contractare de Imprumuturi,
la creare de impozite, sunt supuse aprobárii prealabile
datä de cornitetul cercului.
In Suedia, tutela se exercitä numai asupra delibera-
Punilor privitoare la vanzare, la schimbiri, la Impru-
rnuturi amortizabile In mai mult de 5 ani, §i In fine la
märiri sau modificäri de impozite.
In Anglia, tutela administrativä aproape nu existà fatä
de actele fácute de autoritatea comunalä.
Trebue si observäm cä, In Suedia, Belgia §i Olanda,
consiliile comunale nu pot fi dizolvate. In celelalte täri,
ele pot fi dizolvate, dar guvernul este dator sä convoace
pe alegätori In termen de 3 luni, pentru a procede la
noi alegeri.
it it
Inainte de a terminù aceastä repede schitare a orga-
nizarii comunale, credem necesar, si spunem câtevi cu-
vinte despre impozitele comunale in diversele staté
euro pene.
www.dacoromanica.ro
458 PAUL NEGULESCU
In Anglia, cel mai important impozit comunal este

taxa pentru säraci (poor-rate), stabilitii pentru prima oarä
de Elisabeta la anul 1601, pentru a da posibilitate paro-
hiilor ca sä intretie pe säraci. Ca orce impozit, stabilit
din acele vremuri, cand averea mobiliarä nu erä destul
de mare, poor-rate nu love§te cleat averea imobiliar5 ;
or, astäzi averea mobiliarä intrece at mult averea imo-
biliarä din Anglia.
Taxa nu este cerutä proprietarului, ci detentorului
(the occupier). Baza acestei taxe este venitul net al imo-
bilului ; ea este proportionalti cu acest venit. Estitnatiunea
venitului este facutd de rt4te functionari locali (overseers
of the poor).
In Uniunile de parohii, fiecare parohie contribue pro-
portional cu puterile sale (borough-rate).
Districtul, format in anul 1894, pria reunirea distric-
tului sanitar §i al districtului de cäi de coinunicatiuni, este
urban sau rural.
Taxele, pe care le percepe districtul urban, sunt gene-
ral-district-rate §i. taxe speciale sau improvment-rate. Ge-
neral-district-rate se aseamänä cu poor-rate, pe catá vrerne
improument-rate este echivalentul sau compensatiunea
cre§terii in valoare, pe care a avut-o o proprietate prin
faptul unei lucriiri fäcute de district. De pildä districtul
deschide un drum, face lucräri de irigatie, etc., negreit
cä, prin aceste lucräri, s'a ridicat valoarea proprietatilor
riverane, ai cäror proprietari sunt datori sti contribuiascä
la cheltuelile necesitate cu aceste lucräri.
Districtul rural nu are taxe proprii decát improv-
ment-rate, el insä poate sä stabileascä taxe anexe la
poor-rate.
Burgurile municipale au ca taxe locale : general boro-
ugh-rate (taxa generalä) i taxe particulare watch-rate
(taxa de politie), lightingh-rate (taxa pentru iluminat).
In rezumat, sarcinele comunale sunt suportate, in An-
glia, nominal cel putin, de proprietatea fonciarä, care
e foarte apäsatä. WO statisticele cele mai recente, to-
www.dacoromanica.ro
talut acestor taxe comunale atinge aproape 200/0 din ve-

until net al imobilelor.
S'a criticat foarte mult acest mod de impunere, §i s'a
cäutat mijtoacele de a face sh participe la aceste sarcini
locale §i averea mobiliará. Pentru acest scop, s'a propus
ca administratiunile locale sá stabileascä taxe aditionale
la impozitul asupra venitului (incometax) perceput de
stat O.
In Prusia, studiul regimului fiscal comunal este foarte
interesant. In adevär, In aceastfi larà problema impozi-
telor comunale a fiicut obiectul, In cursul secolului tre-
cut, a o multime de studii foarte aprofunde, care a in-
spirat pe legiuitorul din 13 Iulie 18934).
Scoala liber schimbistg, reprezentatä prin Iulius Fau-
cher, considerà cá comunele nu pot stabill alte impozite
decht numai taxe de remuneratiune. Faucher admiteà
impozitul fonciar comunal, dar numai ca un mijloc de
remuneratiune pentru serviciile aduse de comun5 pro-
prietarilor ; ciici comuna nu mai este astOzi, dupá dânsul,
decát o cooperatiune de ordin economic, organizatä In
vederea trebuintelor comune. Cu alte cuvinte taxatiunea
localät nu trebue sä reprezinte decht remuneratiunea ser-
viciilor aduse de comunä particularilor.
Inch din 1864, aceastä chestiune a impozitelor comu-
nale a fost discutatd In congresul de economie politich
tinut la Honovra in 1864; In 1865 ea este discutatä In.
congresul din Nuremberg, iar In 1867 la Hamburg. Toate
aceste congrese adoptará teoria lui Faucher.
0 alta §coalä, aceea a sociali§tilor de catedrä, repre-
zentatO mai ales prin Adolf Wagner, I. Neumann, Hoff-
man §i altii, sustine din contra, ea comuna este o auto-
ritate publich de acela§ ordin ca §i Statul, Insärcinatá de
Y. Granet, L'impot direct comunal, Paris, 1901 p. 162 si urm.; P.
Dubois, Essai sur les finances communales, Paris, Perra, 1898, p. 198
si urm.
Vezi traductiunea acestel legi in «Bulletin de statistique et de le-
gislation comparées, 1893D, p. 380 si 510.
www.dacoromanica.ro
460 PAUL NEGULhSCU
a satisface interese publice §i impArtind cheltuelile ser-

viciilor, pe care le indepline§te proportional cu facultii-
tile contributive ale fledruia din membri säi. Wagner
recunoa§te insä, cä autoritatea comunald indepline§te §i
unele functiuni de ordin privat, care profitä individual
particularilor. Pentru aceste servicii, comunele nu pot sä
ja taxe cleat ca remuneratiune a serviciului adus.
Cu alte cuvinte, taxatiunea comunalä trebue impär-
titä in douä : pentru cheltuelile generale ale comunei
se stabilesc impozite baz ite pe puterea contributivä a cetä-
tenilor, iar pentru serviciile, care procurà un avantagiu
particular unor anumite persoane, se va stabili o taxä,
proportionalä ctf interesul personal al ilecgruia.
Dupä Wagner, impozitele propriu zise coexistä cu
taxele acestea speciale §i Statul trebue sä determine
raportul, care trebue sii existe mire aceste douä moduri
de taxatiune 1).
Aceastä teorie a triumfat la congresul social-politik dela
Eisenach in 1875, precum §i la acela din Berlin in 1887.
Prima teorie, a§à dar, suslineä, 6 trebue stabilitä o
deosebire intre taxele comunale §i impozitele Statului,
ea nu admitea in sistemul de taxatiune localä decât
numai impozitul funciar, §i cereà ca toate taxele sä
.prezinte un caracter de specializare. Cealaltä teorie, de0
admitea taxele speciale, sustinea insä, cg trebue stabi-
litä o legáturä intre impozitele Statului §i sistemul de
taxatiune comunalä prin zecimi sau centime aditionale,
sustineä de asemenea dezvoltarea impozitelor indirecte,
pentru a se putea descarca impozitele directe.
Guvernul prusian, inspirat de aceste principii, depune
un proiect de lege in 1879, care insä a fost päräsit. In
1892 se propune un alt proiect, care devine legea din
13 Iulie 1893, care stabile§te un fel de compromis intre
teoriile lui Faucher §i acele ale lui \Vaguer, cu pre-
dominanta Irish' a teoriilor acestuia din urmä.
1) Ad. Wagner, Die Communalsten frage.
www.dacoromanica.ro
Legea din 1893 pune la dispozitiunea comunelor trei

feluri de mijloace fiscale, in afarii de veniturile dome-
niului lor privat : impozitele propriu zise (Steurn), retri-
butiunile speciale (Gebühren) §i contributiunile particulare
(Beitreige), Articolul 2 din lege pune principiul, cä comu-
nele nu pot stabili impozite, deck numai dacä celelalte
venituri ar fi insuficente.
In aceastá lege, cele dou5 categorii de venituri : re-
tributiuni speciale 5i contributiuni particulare, reprezintä
ideia de specializatiune fiscalä : numai aceia, care se fo-
losesc de un serviciu, contribuesc la remuneratiunea sa.
In expunerea de motive a legei, se spuneä : aSe 5tie cä
comunele nu au numai functiuni publice de Indeplinit,
dar §i functiuni de ordin privat. Sarcinele lor se impart,
in consecintä, in sarcini publice 5i in sarcini private, 5i,
dacä cele dintäi trebue dupä natura lucrurilor sä fie su-
portate de locuitori, dupä facultätile 'or contributive,
cele din a doua categorie trebue sä recadá asupra ace-
lora, care protitä de serviciu de ordin privat 5i in mäsura
In care profiti)».
Retributiunile speciale (Gebühren) sunt percepute dela
acei locuitori, care profitä dela un anumit serviciu co-
munal 5i in mäsura in care se folosesc. Cu alte cuvinte,
aceste taxe au de scop, ca locuitorii sä plateascä serviciile
aduse de comunä.
Celelalte taxe, contributiuni particulare (beitreige), se
aseamänä cu ceeace Englezii numesc improvment-rate.
Aceste taxe sunt asemenea stabilite asupra proprietarilor,
industria§ilor sau comerciantilor, cärora li s'a adus un
avantagiu material printr'o lucrare fäcuth de comuná.
De ex. fäcându-se diverse lucräri de edilitate, valoarea
imobilelor, dintr'o anumitä stradä sau cartier, a putut sä
se ridice, strada a putut deveni mult mai comercialä,
etc. Taxele acestea sunt destinate, ca sä facá pe parti-
cularii, care profitä, sä contribue la cheltuelile ocazionate
de aceste lucräri 5i de intretinerea lor ; ele sunt cerute
In mäsura profitului, pe care particularul il trage.
www.dacoromanica.ro
462 PAUL NEGULESCU
Taxele acestea fac obiectul sau a unor roluri speciale

sau al unui adaos la cotele impozitelor directe (irnpozitul
fonciar §i patenta aferente particularilor, cari profitä din
aceste lucräri).
Aeeste contributiuni particulare sunt stabilite In urna
unei anchete prealabile §i perceperea lor trebue sti fie
aprobatä de autoritarea tutelarä.
In Mini al III-lea, legea vorbqte de impozitele gene-
rale (Steuern), care sunt de trei categorii ; impozite indi-
recte, impozite directe reale (impozitul funciar §i impo-
ziul industrial analog cu patenta) §i impozitul asnpra
venitului.
In cee. ace privege impozitele indirecte, legea din 1893
nu aduce inovatiuni ; oprege numai pe comune de a
stabili asemenea impozite de consuniatiune asupra unei
categorii importante de obiecte de prima necesitate.
Aceste inipozite, stabilite de comune, trebuesc sä lie apro-
bate de autoritatea tutelarä. Veniturile produse de aceste
impozite sunt insä foarte mici, caci, in Germania, existii
principiu cä numai impozitele indirecte stabilite in profitul
statului sunt bune.
Itnpozitele directe reale sunt : impozitul fundar asupra
proprietätilor cu sau färä elädiri, precum §i impozitul
industrial. Prin legea din 14 Iulie 1893, Statul a renuniat
la aceste impozite directe, in favoarea comunelor. Ele
sunt destinate sä satisfacä nevoile. cari nu ar puteit fi
indestulate de prociusul impozitelor indirecte.
Prin art. 52 alin. 2, se stabilete, cii comuneie nu pot
recurge la impozite directe pentru a face dive' se lucrdri,
destinate a profità proprietätilor particulare, decât numai
In cazul când nu s'ar puteä acopen i cheltuelile prin mij-
locul contributiunilor particulare (beiträge) sau al retri-
buliunilor speciale (gebiihren).
Cel mai important Insä dintre veniturile comunale il
lormeazä impozitul asupra venitului. Inainte de legea
din 1893, comunele percepeau asernenea hnpozite asupra
venitului independente de acela al Statului §i avänd o
www.dacoromanica.ro
TRATAT DE DRRPT ADMINISTRATIV 463
alta baza. Legea din 1893 stabilete cä comunele nu mai

pot sa perceapä impozite asupra venitului decät sub
forma de centime aditionale (procenten) la impozitul ge-
neral asupra venilului (Einkommensteuer), stabilit In pro-
fitul Statului.
Comunele prusiene pot sii stabileascä zile de prestatie
pentru constructiunea §i intretinerea drunfurilor.
In Belgia, impozitele comunale sunt aproape exclusiv
directe, ele nu ating decât 27,50/0 din totalul veniturilor
comunale. In 1880 impozitele comunale reprezentau de
abià 4,60 lei de flecare locuitor. Celelalte mijloace provin
din venitul domeniului privat precum §i din subventiu-
nile date de Stat din produsul comunal.
Prin legile din 1860 §i 1862, desfiintändu-se accizele, s'a
creiat un fond comunal destinat ca sä acopere golurile
provocate In budgetele comunale prin aceastä suprimare.
Acest fond este alimentat prin 750/0 din produsul vämilor
asupra cafelei, din 350/0 asupra drepturilor la cari sunt
supuse vinurile, rachiurile, berea, etc., §i 410/e din pro-
dusul cärtilor po5tale. Printr'o lege din 1889, acest fond
a fost dotat §i ca alte venituri.
Impozitele directe comunale se percep sub forma de
centimi aditionale la impozitele directe ale statului.
Dintre irnpozitele comunale speciale, cel mai impor-
tant este cotizatiunea personalä, cari Insä nu existä In
toate comunele. Bazele acestui impozit variazh dupil co-
muna, el este un impozit asupra venitului.
*
Comparând organizarea comunalä din diferitele

constatarn :
1. Ca, mai in loge tärile, gestiunea intereselor cornu-
nale este incredintatä la mai multe persoane. In mai
oate tärile, organul executoriu al deciziunilor consililor
comunale este alcatuit din mai multe persoane, cari au
atributiuni proprii i cari 1§i Impart diversele servicii
camun ale.
www.dacoromanica.ro
464 PAUL NEGULESCU
Numai In Franta si la noi, primarul singur executa

deciziunile consiliului si gireazä interesele comunei, aju-
torii de primar nefiind decât niste delegati ai primarului ;
Ca, in cele mai multe täri, autoritatea centralä are
organe deosebite dealt acelea cari reprezintä interesele
locale, pe and la noi i in Franta, primarul reprezintii
interesele locale si este si agent al puterii centrale ;
Ca, In unele täri, pe länga consilile comunale, se
gäsesc diverse comisiuni alcatuite din consilieri comu-
nali si din oameni specialisti, avand insärcinare de a
conduce anume servicii comunale, cari nu e altceva
decât aplicarea principiului ca in gestiunea intereselor
comunale, este bine sä se asocieze cat se poate mai
multe persoane, caci numai astfel se creiaza personalul
necesar pentru administratiunea localä, numai astfel se
dezvolta spiritul public si sentimentul solidaritatii sociale
Ca, In comunele mici, alegatorii nu mai aleg un
consiliu comunal, ei singuri decizand asupra diverselor
chestiuni;
Ca, in toate tarile, se cautä sä se inläture orce idee
de politica din administratiunea comunalti. Comuna, In
adevär, este o autoritate publicä, insii Bra caracter po-
litic ; este o autoritate localä, iar nu nationalä si In acelas
timp o grupare de ordin economic. Pentru acest motiv,
vedem ca, In unele tári, consiliile comunale nu pot fi dizol-
vate de puterea centralá ; cä alcatuirea corpului electoral
comunal diferä asù de mult de.aceea a corpului electoral
pentru reprezentanta nationalä cä alegätorii comunali
mai in toate sunt numai contribuabili i votul este
proportional cu contributiunea ;
Ca, in general, tutela administrativa este mai res-
transá decal la noi.
143. Dupa ce am studiat organizarea comunalä dela
noi, si am väzut pärtile rele ale acestor institutiuni mu-
nicipale, sä vedem daca din studiul legislatiunii compa-
rate, din starea noastra speciald nu putem gäsi anume
mijloace ca sa remediam aceastä stare de lucruri.
www.dacoromanica.ro
Defectele institutiunilor noastre sunt numeroase, sa

examinam pe cele mai principale si sä aratäin refor-
mele, ce s'ar puteA introduce :
I) Organizarea noastrei comunalci se bazeazcl pe o prea
mare centralizare. In adevär, mai toate actele consiliului
comunal sunt supuse tutelei administrative. In afara de
aceasta, chiar pentru actele, pe cari consiliul comunal are
dreptul sä le faca singur, autoritatea tutelarä are posi-
bilitatea, sa le anuleze in anumite cazuri.
Am väzut ca, in Prusia, ca si fa A nglia, s'au dezvoltat
cat se poate de mult liberta/He locale. Humboldt ziceä,
ca toatä política trebue sa linda la emancipatiunea ener-
giei individuale 1). Suprematia morará si politica apartine
de sigur popoarelor, care, In institutiunile lor locale, admit
ceä mai mare libertate.
Opiniunea lui Humboldt era Impartäsitä de toti oamenii
politici din Prusia de pe aceä vreme, ca Stein, Harden-
berg, Altenstein, Schorhorst. Sub influenta acestor emi-
nenti bärbati politici, s'a inceput organizarea adminis-
trativa ; ea a dat cele mai frumoase rezultate.
Sistemul acesta al libertätii locale face ca o natiune
sä fie apta pentru libertate, dupa cum zicea Gladstone :
«Plus les années s'accumulent sur ami, plus j'attache
d'importance aux institutions locales. C'est par elles que
nous acquerons l'intelligence, le jugement, l'experience
politique, que nous nous rendons aptes A la liberte».
«L'habitant de la nouvelle Amérique, zice Toequeville 9,
s'attache a sa commune paree qu'elle est forte el inde-
pendante ; il s'y intéresse parce qu'il concourt a la diriger.
Dans cette sphere bornee, qui est A sa portee, il essaie
de gouverner la société, il s'habitue aux formes sans
lesquelles la liberté ne procede que par revolutions ; il
se penetre de leur esprit, prend goilt a l'ordre, comprend
G. de Humboldt, Essai sur les limites de l'action de l'Eta', tradus

in frant. de H. Chretlen.
De la démocratie en Amerique.
www.dacoromanica.ro
466 PAUL NEGULESCU
l'harmonie des pouvoirs, rassemble enfin des hides claires

et pratiques sur la nature de ses devoirs et sur l'étendue
de ses droits».
Starea socialä face educatiunea individului, ii modified
calitätile sale naturale si i le transformä in calitäti sociale;
individul astfel transformat contribue si clansul ca sä
perfectioneze societatea ; societatea aceasta perfectionatä
luereazd din nou asupra individului pentru a-1 perfectiona.
Avem deci o serie neintreruptä de transformäri, de rea-
ctiuni dela societate la individ si dela individ la societate,
pe care se bazeazä dezvoltarea civilizatiunii.
Dacá puterea individualä este slabä, negresit cä vom
aveà o släbire si a puterii sociale.
Civilizatiunea nu este numai un lucru exterior si ma-
terial, ea consista mai ales in formarea caracterului, a
fortei interioare, virtus cum o numeau Romanii. i, mai
ales in comunä, individul gäse4te ocaziunea de a-si dez-
voila caracterul, din punct de vedere politic, de a deveni
independent. Statul este prea mare, pentruca individul
sá poatä eyed o influentä asupra mersului lui progresiv,
dupä cum si influenta civilizatrice a Statului asupra in-
dividului este foarte redusä. Prin urmare trebue datä o
dezvoltare cat mai mare vietei comunale.
Ar trebui deci lärgite cat mai mult drepturile consi-
liului de a decide singur. Chiar in cazurile, In care ac-
tele ar fi supuse tutelei administrative, autoritatea comu-
nalä ca si particularul, ale cärui drepturi ar fi atinse prin
actul administrativ, sh poatä face apel inaintea unui anu-
mit tribunal.
Anularea actelor, fäcute de autoritatea cornunalä, sä se
cearä inaintea aceluia§ tribunal de particularul vätämat,
consilierii comunali si primarul putand fi condamnati
chiar la despägubiri pentru actele lor ilegale, care ar fi
cauzat prejuditii.
Aceastä din urmä dorintä, pe care o exprimam in edi-
tiunea I-a a acestei lueräri, a fost realizatä prin legea din
1 Iulie 1905, pentru organ. Curtii de casatie (art. 5 si 72).
www.dacoromanica.ro
ID La noi, puterea executivà comunald este unitarä $i

personaM, pe c6nd in bate (ä rile, In *ref de Franta, ea
este colectivii.
Aproape in toate tärile, gäsim un comitet executiv, ales
de consiliul municipal, care administreazä afacerile comu-
nei. Primarul nu este deck prezidentul acestui comitet.
Fiecare membru din consiliu este insärcinat cu o parte
din serviciu §i, in §edintele consiliului municipal, el sus-
tine propunerile relative la serviciul cu care a fost tusk.-
cinat, intocmai ca mini§trii inaintea parlamentului.
Cu modul acesta, avem in flecare comunä mai multe
persoane, care se intereseazd de afacerile comunale, care
se ocupii mai bine de aceste afaceri deat unul singur.
In Franta, unde existä aceia§ organizare ca la noi, s'a
constatat a primarul este chemat sä indeplineasa ce!
putin 150 lucruri diferite 0, in afard de obligatiunea de
a executà deciziunile consiliului §i ordinele primite dela
administratiunile superioare, in afará de sarcina de Oficer
al stdrei civile.
Este necontestat a, in asemenea conditiuni, sarcinele
unui primar fiind mai presus deat puterile unui om
administratiunea comunalä trebue sä sufere. .5i nu se
poate obiectà, a aceste inconveniente se pot inldturà prin
posibilitatea de a a/ege din sänul consiliului un ajutor
de primar.
Ajutorul de primar, fiind numai un delegat al prima-
rului, ardia acesta °rand poate sä-i retragg delegatiu-
nea sau sd-i mic§oreze atributiunile, este un functionar
subordonat primarului, avänd prin urmare o situatiune
care nu poate conveni decät persoanelor de a doua sau
a treia mäna, sau acelor intrate prea de curând in vieata
publicá. Pe aid vreme, in cazul când am ava un comi-
tet, in care fiecare membru ar aveä atributiuni distincte
§i bine determinate, and primarul nu ar fi decat pre-
zidentul acestui comitet, având atributiuni numai in ce
1) Berquier Le corps municipal a V-a editie, pag. 747.
www.dacoromanica.ro
468 PAUL NE GULESCU
prive§te serviciul säu, este evident ca aceastä functiune

ar cäpätä o importantä cu mult mai mare.
In afarä de aceasta, in ora§ele importante, puterea exe-
cutivä comunalä ar puteä sä primeaseä noi dezvoltäri.
S'ar puteä numi ca in Anglia, Prusia §i Suedia diverse
COMiSill0i compuse din consilieri §i din oameni speciali,
cari sä conduch anume servicii. 0 asemenea comisiune
s'ar putea ocupd in mod serios de partea esteticä a ora-
§elor noastre 1), cari lasä a§à de mult de dorit, o alta
s'ar indeletnici cu imbunätätirea situatiunii sanitare a
ora§ului, etc. Cate un membru din comitetul executiv
ar fi prezidentul acestor comisiuni §1 le-ar executà deci-
ziunile.
In modul acesta, interesele comunei ar fi rnult mai
bine administrate, ele nu ar mai puteä fi periclitate de
un primar incapabil.
III) Com Linde noastre rurale sunt preci Intel fi lipsite
de mijloace, a0 tree& nu pot face nici o tmbundtdlire mat
serioasd.
Proiectul de lege al d-lui rninistru V. Lascar cäutà sä
remedieze aceastä stare de lucruri. In senat insä pro-
iectul a fost modificat, comunele rurale au rimas astfel,
cum eran alcätuite prin legea din 1887; s'a admis ILIA
gruparea in cercuri a comunelor cari nu au venit mi-
nimal de 8000 lei. Cercurile nu constituesc ni§te organe
administrative cu anumite atributiuni, ele nu sunt deal
ni§te asociatiuni fortate de mai multe comune grupate
1) Vezi H. Fierens-Gevaert, Nouveaux essais sur l'ait contemporain,
Paris Alcan, 1903, pag. 95 si urm. S'ar puteA face plantatinni de tot
felul, grAdinile publice ar trebui aranjate in mod artistic, florile ar putei
deveni un element important in decoraliunea oraselor. In cele mai mici
orase elvetiene si renane clematitele, glictnele si vitele silbatice urcate
pe ziduri dan un aspect foarte plAcut. Nu este oare curios ca, impre-
jurul Bucurestiului, comuna sA nu posedA in afar% de soseaua Hisselef
nici o pitdure, ca loe de distractie pentru populatiunea capitalei 2 Si, ea
toate acestea, au fostnumeroase pAdurl imprejurul orasului, cari au fost
distruse. Dar pidurile sunt din punct de vedere swifter necesare pentru
orase ; ele pot modificA, intr'o anumità misurA, chiar clima.
www.dacoromanica.ro
in scopul de a pläti cativa functionari, pe cari legea fi

erede necesari §i pe cari comunele nu ar putea sa-i pia-
teasca singure.
Reforma astfel cum este facuta nu este comp/eel
Cercul ar trebui sa fie un organ foarte important in or-
boanizarea comunelor rurale. Pentru aceasta ar trebui sä
i se recunoasca personalitatea morala, sä i se acorde
dreptul de a stabili anume taxe §i sa i se incredinteze
ca atributiuni salubritatea publica §i constructiunea §i
intretinerea drumurilor vicinale.
Adunarea cercului compusa din delegatii comunelor
ar trebui sä aleagg un comitet executiv insärcinat Cu
aducerea la indeplinire a deciziunilor adunarii.
Cercul ar trebui sa fie mai mare decat cel actual,
avand un minimum de venit de ce! putin 20.000 lei,
pentru a putea indeplinl cu succes obligatiunile ce i
s'ar da.
Comunele noastre atát urbane cát i rurale sunt
preci tntinse fafei Cu numdrul locuitorilor, din care cauzei
orce trnbunettettire devine dificild.
In adevar, sunt foarte multe comune rurale cu o po-
pulatiune de 200-300 familii, cari se intind cate 5-6 km.
§i chiar mai mult.
In asemenea conditiuni, este u§or de inteles ea mijloa-
cele financiare fiind foarte reduse, orce imbunatätire
devine o problema foarte dificila, curátatul sträzilor, In-
trefinerea lor in bung stare, luminarea lor devin pro-
bleme irealizabile pentru aceste comune.
Remediul ar consistà in strangerea sau comasarea co-
munelor rurale §i in stabilirea prin lege a limitelor ora-
§elor (vezi pentru Bucure§ti, legea din 14 Maiu 1895).
Primarul ar ¡rebut sc7 fie numai reprezentant al in-
tereselor locale, nu qi agent al puterii centrale.
Din moinentul, ce admitem comuna ca un stabiliment
public, avand de multeori interese deosebite de acele
ale Statului, trebue stabilita o deosebire §i in ceeace pri-
ve§te organele acestui stabiliment public fatä de organele
www.dacoromanica.ro
470 PAUL NEGULESCU
Statului. Cu alte cuvinte, se cuvine ca Statul s'A aibrt

agenti deosebiti de acei ai comunelor.
Proiectul de lege, al d-lui ministru V. Lascar, admitea
acest sistem, el insä a fost inläturat in urma discutiu-
nilor urmate in sectiunile Senatului. Astäzi primarul este
§1 reprezentantul intereselor locale §i agent al puterii
centrale.
VI) Legea electorald comunaleí ar trebul modificatei
admitdndu-se votul plural qi reprezentarea minoritätilor.
Se poate tntAmpla in adevar ca, dintr'un corp electoral
de 1000 alegätori, 300-400 alegatori cei mai greu impu§i
din comuna' sä nu aibä nici un consilier, cari sä le apere
interesele. Or, comuna, am väzut, cá are §i un caracter
economic. Si, tuteo asociatiune de asemenea natura, cine
plate§te, are §i dreptul sä comande. Acest drept ar trebui,
sa se recunoasca. §i in favoarea acelora cu o instructiune
mai superioarä §i cari sunt prin urmare mai in m'asura,
sä-§i dea seama de adeväratele interese ale comunei. Ar
trebul, cu alte cuvinte, sä se admita votul plural. O anu-
mita cota de impozit ar trebui sä dea drept la un vot,
o colä superioara ar da drept la douä voturi, o diploma
de absolvire a unui grad de invätámant ar da drept la
inca un vot. In afarä de aceasta, votul ar fi §i colectiv,
adica alegatorul, in cazul cand ar fi sä se aleaga 5 con-
silieri, sà poatä da toate aceste cinci voturi unui singur
candidat.
Cu modul acesta, o minoritate importanta ar putea sä
aibà un numär oarecare de reprezentanti.
Serviciurile de Stat ar trebul luate din sarcina co
munei. Astäzi, la noi, politia este un serviciu de Sta t ;
Statul avand in adevár indatorirea de a asigura ordinea
interna §i externa. In asemenea conditiuni, nu se intelege
de ce sä se oblige comunele sä intretie personalul poli-
lienesc. Acela§ lucru putem spune §i de obligatiunea co-
munelor de a intretine localurile judecatoriilor de ocoale,
al §coalelor primare; cäci distributiunea justiliei este prin
excelentä un atribut al Statului. Statul creiazä tribunale
www.dacoromanica.ro
acolo unde gase§te de cuviintä, el trebue sä procure lo-

calul. In ce prive§te §colile primare, ele au fost ea totul
centralizate, autoritätile comunale ne mai avand nici un
control asupra lor, prin urmare nu se poate intelege nici
pentru dânsele cum se poate legitima aceastä obligatiune
(art. 111 legea comunelor urbane, Min. 6, 8, 9).
VIII). Sistemul impozitelor comunale ar trebui modi-
ficat introducandu-se taxe asupra proprietarilor, comer-
ciantilor sau industria§ilor, cärora li s'a adus un avan-
tagiu material printr'o lucrare facutä de comuna §i acea-
sta in mäsura profitului. Ar trebui apoi introdus in co-
munele urbane impozitul asupra venitului. In adevär, co-
munele prin sistemul lor de impozite nu pot atinge ve-
niturile bunurilor mobile, rentele viagere, lefurile, pen-
siunile, etc. Acest impozit s'ar puteà percepe sub forma
unui impozit asupra chiriilor ; china fiind un semn ex-
terior al vertitului sau mai bine zis al cheltuelilor faeute
de fiecare contribuabil. Un asemenea impozit este mult
mai just ca taxa comunalä, decal. ca contributiune de Stat ;
de oarece, in flecare ora, chiria reprezinta, Cu o oarecare
preciziune, modul de trai al flecärui contribuabil, pe cata
vreme In diverse ora§e chiriile variazii foarte mult. In-
tr'unele ora§e, o chirie de 2000 lei anual este foarte mare,
pe card vreme, in altele, ea reprezenta valoarea locativä
a unui apartament foarte modest. Pentru ca impozitul
sä fie echitabil, ar trebui stabili un tarif progresiv cu o
scädere proportionalä dupä numärul copiilor minori. Ar
trebui apoi scutite de acest impozit chiriile prea mid.
Odatä stabilit acest impozit, s'ar putea mic§ora foarte
mult dotatiunile comunale provenite din Impärtirea ve-
nitului fondului comunal.
In adevär, aceste venituri se impart futre comune, in
raport cu totalul contributiunilor directe din fiecare co-
munä. Cu alte cuvinte, o comunä, unde totalul impozi-
telor directe este mai mare, va avea o cota mai mare
(art. 33).
Prin aceastä repartitiune, nu se schimba insä oare sar-
www.dacoromanica.ro
472 PAUL MUUMUU
cina cheltuelilor locale ? Nu se intamplá oare ca locuitorii

dintr'o comunä si contribue la cheltuelile altei comune ?
i apoi, nu este oare pericol ca autoritätile comunale sä
nu risipeascä In cheltueli inutile aceste venituri, aceste
dotatiuni din partea Statului? Serviciile comunale pro-
fità locuitorilor de comunä, ei trebue se le pläteascä.
Reducând cotele aferente fiecärei comune din venitul
fondului comunal, Statul ar realiza un beneficiu, in ipo-
teza cä nu ar diminuà in aceia§ proportie taxele stabi-
lite prin legea din 1 Martie 1903. In schimb, ar putea
cedà comunelor o parte din contributiunile directe, cele
mai bune impozite comunale.
In adevär, in cazul când majoritatea veniturilor comu-
nale ar proveni din impozite directe, orce risipä, din
partea consiliului, comunal s'ar traduce printr'o urcare
a impozitelor directe comunale pentru a se puteà acopeni
cheltuelile fäcute. Corpul electoral, atins prin contribu-
tiune, examineazá lucriirile fäcute §i refuzä increderea,
la noile alegeri, acelor consilieri risipitcri. Este deci po-
sibil un control din partea alegätorilor.
Cu timpul, Statul §i-ar putea insu§i intregul venit al
actualului fond comunal, abandonând comunelor §i. ju-
detelor impozitele directe reale.
In comunele rurale, s'ar puteà infiintà monopolul car-
ciumelor in favoarea comunei. Prin aceasta s'ar putea
creià un important isvor de venituri pentru comune §i
s'ar pune o stavilä räspändirei alcoolismului la sate pe
de o parte, §i, pe de altä parte, s'ar puteà Inlátura din
sate o multime de speculanti.
IX). Ar trebui limitat dreptul puterii centrale de a
dizolva consiliile comunale. 0 dorintä pe care o expri-
nnäm, in prima editiune, §i anume ca, pentru alegerea
consiliilor comunale, sá nu mai aibä loc alegeri gene-
rale, a fost adusä la indeplinire prin legea din 1905,
prin care se modificä legea din 31 Iulie 1904. (Vezi §i
pag. 325).
www.dacoromanica.ro
TRARAT DR DREPT ADMINISTRATIV 473
Bibliografie. Lucrsdri generale : Dufour, Traité général

de droit administratif appliqué ; Bequet, Dupre et Lafer-
rière, Répertoire de droit admini.strativ, cuvântul com-
mune ; Giron, Droit administratif de la Belgique, a II-a
ed. I; C. G. Dissescu, Curs de drept public román, 111;
H. Berthelemy, Traité élémentaire de droit administratif,
Paris, 1901; Leon Say, Dictionnaire des finances, cuvin-
tele communes §i budget communal ; De Fooz, Le droit
administratif belge ; G. Demombynes, Les constitutions
européennes ; H. de Ferron, Institutions municipales et
provinciales comparées, Paris, 1884; Simonnet, Traité
élém. de droit administratif, (a 4-a editiune).
Lucrdri speciale : E. Pilon, Monopoles communaux,
Caen, 1898; Fr. Galtier, La suppression de octrois. Paris,
1901; Guerin, Elude sur l'impôt des prestations, Grenoble,
1898; G. Denoix. L'évolution historique de la prestation
en nature et la réforme de 1903. Paris, 1904; Guillouard,
Notion juridique des autorisations, des concessions ad-
ministratives et des actes de concessions. Paris, Pedonne,
1903; Regray, Des faits de jouissance privative dont le
domaine public est susceptible. Paris, 1900; L. Paul Du-
bois, Essai sur les finances communales. Paris, Perrin &
Comp. 1898; Jean Granet, L'impôt direct comunal, Paris,
Giard & Brière, 1898; J. Imbart de la Tour, Des biens
communaux, Paris, 1899; Auguste Rey, Théorie du bud-
get communal, Paris, Péclone, 1897.
www.dacoromanica.ro
APENDICE
ORGANIZAREA ADMINISTRATIVA A DOBROGEI
In urma conventiunii dela Berlin, din 13 Iulie 1878,

cele 3 judele din Basarabia pe care le stäpâneà Tara
Româneaseä potrivit tratatului dela Paris din 1856, au
fost retrocedate Rusiei. In schimb s'a dat României
Dobrogea 1).
Dobrogea este cunoscutä foarte de mult. Inca de prin
al IX-lea secol tnainte de Christos, Grecii fondaserä, in
aceastä regiune diverse comptoare comerciale cum de
pildä Istria, Tomis2), Kallatis (Mangalia).
Art. 45 din conventiunea dela Berlin : La principauté de Ronmanie
retrocède a Sa Majesté l'Empereur de Russie la portion du territoire de
la Basarabie, detachée de la Russie en suite du traité de Paris de 1856,
iimitéß à l'Ouest par le talveg du Pruth, au midi par le talveg du bras
de Kilia et rembouchure de Stary-Stamboul. Art. 46: Les Iles formant
le delta du Danube, ainsi que rile des Serpents, le sandjak de Toultcha
comprenant les districts (cazas) de Killa, Soulina, Mahmoudié, Isaktchea,
Toultcha, Matschin, Babadag, Härsova, Kustendjé, Medjidié, sont réunis
à la Roumanie. La principauté resoit en outre le territoire situé au Sud
de la Dobroutscha jusqu'à une legue ayant son point de départ à l'est
de Silistre et aboutissant k la Mer Noire au Sud, de Mangalia.
La tracé des frontières sera Sze sur les lieux par la commission euro-
péene institutée pour la délimitation de la Bulgarie. Turcil numeau Do-
brogea numal Sandgiacul Tulcea.
Tomis (astAzi Constanta) is' datoreste numele lui Aetas, regele
www.dacoromanica.ro
Aceastá regiune erà cunoscutá sub nurnele de Scytia

minor. Cinci din ora§ele ei cele mai importante forman
o federatiune (pentapolis).
Când Romanii cucerirä tot tiirmul drept al Dunärli
pang la mare, alipirä aceastä regiune la Moesia inferior.
In tabla peutingerianä, se pot vedeà numeroasele ora§e,
ce se aflau in aceastä provincie. Astäzi, dupä atätea se-
cole, aceastä regiune este inch' foarte bogatä tri ruinele
romane. In cAmpiile sale, se gäse§te acel faimos monu-
ment, Tropaeum Traiani (aproape de satul Adam-Klissi),
având Ina o inältime de 18 m. §i un diametru de 27 m.,
ridicat pentru a comemorà gloriosul räsboiu dacic
Invaziunile barbare insä puserä un capät dezvoltärii
acestei provincii. Mult mai tärziu, prin evul mediu, Ge-
novezii stabilirä §i dän§ii noui comptuare la Constanta
(vechiul Tomi), la Pangali (vechiul Kallati, astäzi Man-
galia), etc. In secolul al XV-lea, aceastä provincie cäzit
In mainile Turcilor, cari o stlipänirä panä in 1878.
Nemele de Dobrogea, dupä d-1 Tocilescu, vine dela
printul bulgar Ivan Dobrotici din al XIV-lea secol 8).
Dupä Kanitz, numele acestei provincii vine dela dobrice,
care insemneazá orce regiune pietroasä §i neproductivä 8).
Insula erpilor, in Marea-Neagrä, in fata gurilor Du-
närii, care ne-a fost cedatä prin conventiunea dela Berlin,
este o micä insulä stâncoasä, nelocuitä, pe care se Oa
Colkidiel, tatil frurnoasei Medea. Medea fugind cu amantul sin qi flind
urmiiritil de tatAl el Actas, a tAiat in buciiii pe micul ei frate AbsIrt,
pe care 11 hilase cu dänsa, §i eadavrul 1-a 1mprAstiat in mare. Nenoro-
citul pArinte se opri in cale, pentru a aduni buciiiile din §i
apoi aruna ancora la coastA pentru ingropii copilul. Acei coastA
tirgul, ce se fondA mal tArziu, se numirA Tomi dela grecescul T61j.o: =
buciill. Ovid. Trist., liber 1H, eleg. IX, 6-35. Aci a fost exilat marel&
poet roman de pe timpul lui August, Ovidiu.
Gr. Tocilescu, Das monument von Adam-Klissi Tropa eum Traiani
Wien, 1895.
Tocilescu, Istoria Románilor, pag. 112.
Kanitz, Die Donau-Bulgaren und der Balkan, Berliri, 1881, pag.
400. Vez1 Gr. DAnescu, Dobrogea, (La Dobroudja), Bukarest, 1903.
www.dacoromanica.ro
476 PAUL NEGULESCU
situat un far. In vechime, ea erà foarte cunoscutá. Nu-

mitä de Greci Xeuxil --= alba, posvvt = luminoasä, 'AxEaucc,
adicá insula lui Ahile sau insula fericitilor, %MG(); Maxecpow.
Astázi, se nume§te insula erpilor, din cauza numero-
§ilor §erpi ce se gäsesc acolo, Fidonissi sau Jilan-Adassi.
Dupä Strabon, ea aveà o circumferintä de 3500 pa§i.
In mijlocul ei, erà un templu renumit, inchinat lui Ahile,
precum §i o statue a acestui erou. Templul lui Ahile avea
darul tämäduirii §1 de aceea multi bolnavi veneau acolo.
Arrian, scriitor din al doilea secol al erei cre§tine,
scrie impäratului Adrian lungi detalii despre aceastá
insulä 3.).
In 1839, insula erpilor a fost studiatä de arheologul
rus N. Murzakevici, care a gäsit o multime de antichi-
tiiti, aflate astäzi in muzeul din Odesa.
**
In urma anexärii la Statul român, intregul teritoriu
coprins gurile Dunärii, tinutul Dobrogei (vezi pag. .474,
nota 1) §i pämânturile invecinate hotärite la nord de
talwegul bratului Kilia, la sud prin linia de delimitare,
ce pleacä dela Silistra §i se opre§te la sud de Mangalia,
a fost numit Dobrogea. Din punetul de vedere adminis-
trativ, noua provincie a fost impärtitä in trei judele :
Tulcea, Kiustengea sau Constanta §1 Silistra nouä, avand
drept re§edinte ora§ele cu acela§ nume (art. 1 din regula-
mentul dela 13 Noembrie 1878. Capitala judetului Silistra-
nouä erà orä§elul de astäzi Ostrov (Silistra-nouä). Acest
judet coprindeà douä plä§i : Medjidie §i Silistra nouä.
Dupä legea din 1878, in capul fief...ärui judet, se AA
un prefect. Judetul nu era decat o circumscriptiune teri-
toriald lipsitä de personalitate ; prefectul era deci numai
reprezentantul puterii centrale. In capul fledrei plä§i,
se afta un administrator de plasd pus sub ordinele directe
ale prefectului.
1) Vezi istorieul acestei insule qt bibliogratia relativA In Al. Papadopol
Calimach, Duruirea in literatura fi traditiune.
www.dacoromanica.ro
Fiecare sat forma o comunä care era administratä de

un primar §i un consiliu cotnpus din 4 persoane, locuitori
stabilßi intr'insa §i ale§i de conlocuitori conform obice-
iurilor
Primarul era numit de prefect dintre cei cinci consilieri
ale§i. Consiliul comunal reprezintä comuna. Primarul
prezidà consiliul ; el administrà interesele comunei §i era
§i agent al puterii centrale. Administratorul de plash*
puteà suspendà atat pe primar cat §i consiliul comunal ;
numai prefectul insä aveà drept sä revoace pe primar
§i sä dizolve consiliul.
In comunele re§edinte de judet, prefectul putea prezia
consiliul comunal.
In legea pentru organizarea Dobrogei din 7 Martie 1880,
nu mai gäsim cleat cloud judele Tulcea §i Constantä. Te-
ritoriul desfiintatului judet Silistra-nouá se alipe§te la
Constanta.
Judetele capatä, prin aceasta lege, personalitate mo-
ral; ele au un organ deliberant, Consiliul judetean,
compus din 12 membrii. Membrii consiliului se aleg de
delegatii comunelor, fiecare comuná ruralä alegand cate
2 delegati, iar fiecare ora § cate trei.
Pe langa ace§ti delegati, sunt de drept alegätori ai
consiliului judetean cei mai mari contribuabili din comuna
§i anume cate unul din fiecare comuna ruralä §i cite
doi din flecare comunä urbanti.
Ace§ti delegati se intrunesc la re§edinta fiecare ocol
(plasä) §i aleg cate 2 consilieri judeteni.
Pentru judetul Tulcea, prefectul nume§te 4 consilieri
judeteni dintr'o listä de 12 persoane, alcatuitä de consiliul
comunal al oraplui Tulcea ; iar, pentru judetul Con-
stanta, prefectul nume§te numai 2 membrii dintr'o aseme-
nea lista de 12 persoane, prezentata de consiliul comunal
al ora§ului Constanta. Prezidentul consiliului este numit
de guvern In fiecare an.
Organul executoriu este prefectul. Tutela administrativä
www.dacoromanica.ro
478 PAUL. NEGULESCU
este excesivä : toate actele consiliului neflind lucrätoare

Oa ce nu sunt aprobate de prefect.
Comunele se administreazä de un consiliu comunal
.§i de un primar numit, din sanul consiliului, de ministru
de interne In comunele urbane §i de prefect In comunele
rurale.
Consiliul comunal se compune din 9 membrii In comu-
nele urbane Tulcea §i Constan la, din care 3 numili de pre-
fect dintre notabili, iar restul este ales de corpul electoral.
In celalte conmne urbane §i rurale consiliul se compune
din 7 consilieri din care 2 numiti de prefect.
Legea pentru organiza rea comunelor rurale din 1 Maiu
1904 se aplicA §1 In Dobrogea cu restrictiunile arätate In
art. 246.
Organizarea judecatoreasca este iarä§ deosebitá de ceea-
ce avem dincoace de Dunäre.
Potrivit legii de organizare a Dobrogei s'au inflintat
2 tribunale de judet In Tulcea §i in Constanta §i un tri-
bunal de apel stabilit mai intai In Constanta §1 transferat
apoi la Tulcea. Tribunalele de judet judecä §i In materie
criminalä §i In delictele de presa, Curti cu jurati nefiind
Infiintate In Dobrogea.
Mai tärziu, crimele §i delictele de presä au fost date
In cäderea tribunalului de apel.
Prin legea din 30 Martie 1886, s'a destlintat tribunalul
de apel din Tulcea §i judetele dobrogene au fost coprinse
In circumscriptiunea Curtii de apel din Galati. Pricinele
criminate din Dobrogea, precum §i delictele de presä, se
judecä de Curtea din Galati.
In afarä de aceasta avem §i tribunale musulmane des-
tinate sh judece procesele dintre musulmani referitoare
la cäsätorie, divort. succesiune ab-intestat (vezi art. 39
§i 40 din legea asupra organizärii judecatore§ti din Do-
broge din 30 Martie 1886.) Judecatorul musulman se
nume§te cadiu, el este recomandat de muftiu §i uurnit
de ministerul de justitie.
*
, 4,
www.dacoromanica.ro
Dupä 26 ani de stäpanire, Dobrogea are astäzi o popu-

latiune de 260.000 locuitori, In care elemental romanesc
reprezintä cel putin 500/0.
Prin alipirea Dobrogei, ni s'a dat posibilitatea de a
avea un aces la mare ; ceeace de sigur cä joacä un rol
destul de insemnat In dezvoltarea comertului nostru
international. Din aceastä cauzä, dezvoltarea in toate
directiunile a acestei provincii i strangerea cat mai mult
a legäturilor, care o unesc cu patria-muma, trebue sä
fie una din principalele preocupatiuni ale oamenilor
nogri de Stat.
De altfel noua provincie §i-a apropiat destul de repede
Intreaga civilizatiune, ce am transplantat acolo. Dupa
ultimele statistici, gásim In Dobrogea mai multi alfabeti
decal dincoace de Dunäre (18,62nh, In Dobrogea ; 17,30°/e
In Romania).
In asemenea conditiuni, credem ca astäzi a sosit mo-

mentul ca sä se dea toate drepturile politice Dobroge-
nilor, sa se desfiinteze mäsurile exceptionale preväzute
prin legea de organizare a Dobrogei, Intrucat astäzi
nu se mai poate obiectà cä Romanii sunt In minoritate
Intrucat civilizatiunea romaneascä a fost definitiv sta-
bilitä in aceastä provincie, ale 61.6 destine sunt legate
astäzi In mod indisolubil de acelea ale României.
www.dacoromanica.ro
ADDENDA ET CORRIGENDA
La pag. 118, rind 1, se va citi : Prin art. 8 diu legea dela 12 lutie 1866.
La pag. 130, rind 13, se va citi: acta de autoritaie in loe de auiorilsie.
La pa& 131, rind 16, de jos In sus, se va eiti: legal In loe de lepol.
La pag. 137, rind 11, de sus In jos, se va citi : inienteazd In loe de in-
femeiazci.
La pag. 170, nota, rind 8 de jos In sus, se va citi : Tommany in loe
de Tomman.
La pag. 257, rind 6, de jos in sus, se va citi : Asa, In &cara judef, gd-
sim un adminisiralor financiar, inscIrcinat cu operafiunile przoi-
loare etc.
La pag. 309, jos, se va citi numirul 115, In loe de 114 bis.
La pag. 312, sus, la Inceputul rindulul, se va addogh numdrul 116.
La pag. 321, rindul 3, la incepat, se va citi numirul 117, in loe de 116.
31
www.dacoromanica.ro
www.dacoromanica.ro
TABLA DE MATERII ANALITICA
Pag.
Introdttcere 1
CARTEA I. Principii generale.
CAPITOLUL I. Notittnea de Stat.

No.
Defingiunea Statulni . . . . - ..........
Elementele constitutive ale Statului
.
Pag.
11
12
Popalafiune 12
Teritoriu 16
Autoritate publick 18
Dreptul de a comandh. Suveranitate 18
Independenia faiii de Statele streine . 20
Permanenta . 20
Indoita personalitate a Statului 20
110. Origina Statului 20
Rolul Statului 21
Bibliografte. 24
CAP1TOLUL II. Prinoipitil ceparatinaii puterilor.

Definitiune 25
Teoria lul Locke 26
Teorla lui Montesquieu 27
Diverse obiectiuni 29
Acte de autoritate si acte de gestiune 30
Separallunea puterilor In vechiul drept romhnese si in dreptul
actual 31
Bibliografle 34
www.dacoromanica.ro
484 TABLA DE MATERII
CAPITOLUL III. Administratiune, Drept Administrativ,

!Uinta Administrativi.
No. Pag.
Guvern, Administratiune
Administra fiune-urmare
*Uinta administrativi
. . . ....... . 35
35
36
Bibliografie 36
CAPITOLUL IV.Persoane morale de Drept Administrativ.

NoIluni generale . 37
Personalitate moralA 39
Natura juridici a personalitAtii morale ; diverse sisteme 40
Fondatiuni §i Corporatiuni ........ . . . . . . 44
Persoane morale de interes public g persoane morale de in-
teres privat . . 48
Stabilimente publice si stabilimente de utilitate publicA . 49
Deosebirea intre persoanele morale de interes public si persoa-
nele morale de interes privat . 49
Deosebire Intre stabilimente publice 0 cele de utilitate publicA . 53
Creatiunea persoanelor morale in dreptul roman 54
In vechiul drept rominesc . . . . . . . 56
In dreptul actual 60
Persoane morale striine cum dobAndese eapacitatea de a slit in
justitie 63
Art. 66 proe. civ. actuali 70
In urma legii de secularizare ministirile au Inca, la noi, perso-
nalitate morali 72
Afodurile de a dobAndi particuiare stabilimentelor pnblice 0 de
utilitate publie.A. Bunuri vacante §i Mil stApítui . . . . 75
......
Donatiuni qi legate ¡Acute stabilimentelor publice si de utilitate
publick .
Principlul specialitätii
. . . 78
81
Capacitate de a contractà 85
Gestiune de afaceri 85
Responsabilitatea persoanelor morale de drept administrativ
pentru gresellle comise de functionarii Ion 89
Bibliografie 98
CAPITOLUL V. Actele puterii exeoutive.

Act administrativ ; maten! administrative 99
Diviziunea actelor administrative ; acte de autoritate si acte de
gestiane 99
www.dacoromanica.ro
TABLA DE MATERII 485
No. Pag.
43. Acte de guvernamfint, acte regniamentare, acte de administratie
pura t acte administrative de natura juridick . 100
41. FormaMali necesare la facerea unui act administrativ . . . 106
45. Caracterele unui act administrativ . . . . 108
16. Control ierarhic
Tutela administrativa .
Actiunea administrativa
. ..... .
111
112
114
Deosebire infra actiunea administrativa l cea judecatoreasca 116
De cine sunt interpretate setae administrative . . . 117
Competinta tribunalelor judeciitoresti de a judeck actele admi-
nistrative . . . . 118
Responsabilitatea administratiunii niscand din acte admini-
strative 122
Drept, drept patrimonial si simplu interes . 134
Fapt personal al functionarului 142
Bibliogra fie 142
CAPITOLUL VI. - Teoria, funotiunilor publics.

Funcionar public 144
Natura juridicii a functiunii publice . . . . . . . . . . . 145
Numirea functionarilor publici prin decret regal, prin decizinue
ministeriala, prin alegere, functionari en contract . . . 148
57 bis. Situatiunea preotilor i monahilor 150
Juramintul functionarilor 151
Retributiunea functionarilor 153
59. bis. Ierarhie, preseantil, costum 156
Statistics functionarilor la noi 157
Cl. Extensiunea functionarizmului 157
Stabilitate I inamovibilitate . 165
Legislatiune comparatii 170
Masud disciplinare . 172
Revocarea functiunilor. 176
06. Garantiile functionarilor fail de administratii . . . . 177
Garantiile administratiilor fati de functionari . . . . 178
Responsabilitatea administratiunii fata de functionari 179
Responsabilitatea functionarilor fata de tertii . . . 181
Fapt personal al functionarului. . . . . . 186
Responsabilitatea functionarilor fat& de administratiune 188
Dreptul la pensiune al functionarilor . . . . . 189
Date statistice asupra pensiunilor servite de Stat 197
Incetarea...functiunilor 198
Bibliogra fie 199
www.dacoromanica.ro
486 TABLA DE MATBRU
CAPITOLUL VIII. Centralizare gi desoentralizare.

No. Pag.
Centralizare. 200
Descentralizare . . 201
Desconcentrare 201
Necesitatea administratiuniior loca/e si speciaie 202
Centralizare si descentralizare sunt douii moduri de a il ale
Sta tului 203
Centralizarea si descentralizarea nu pot II decAt din punctul
de vedere administrativ 203
Tutela administrativi 204
Istoricul descentraliziril la nol 206
Foloasele descentralizfirii 208
Reforme necesare 210
Bibliografie 212
CARTEA II. Organizarea administrativa a Romania.
CAPITOLUL I. Organizarea pnterii oentrale.

Regele, set al puterii executive, are plenitudinea autoritiitii ad-
ministrative . . . 217
Atributiuni/e Regelui 218
Decrete si Regularnente 219
Neresponsabilitatea Regelui 220
Ministrii si subsecretarli de Stat 221
Istoric . . 223
Atributiunile ministrilor .. 225
Atributiunile ministrului de interne 229
Atributiunile ministrului afacerilor streine 250
Atributiunile ministrului de Huai* 230
Atributiunile ministrului de rezboi 231
Atributiunlle ministrului de justitie 231
Atribuliunile ministrului de lucran i publice 233
Atributinnile ministrului de instructiune publici si culte . . 233
Atributiunile ministerului agriculturii, industriei, comertului
si domeniilor Statului . 234
110. Auxiliarii ministrului : secretar general, directori de serviciu,
*eft de serviclu, functionarii de biurouri, consilii si co-
mitete 234
Responsabilitatea ministrilor 237
Consiliul de Stat 242
Bibliografie 255
www.dacoromanica.ro
TABLA DE MATERB 487
CAPITOLUL II. - Adminietratinnea judeteani.

No. Pax.
Subdiviziuni teritoriale. Necesitatea lor. Judetul. Plasa. . . . 256
Istoric . 258
Prefectul ea reprezentant al puterii eentrale in judet. Auxilia-
ti! prefectului. Sub-prefectul 273
Prefectul de pantie 280
Judetul stabiliment public
Consiliul judetean . . . ........
Prefectul ca reprezentant al intereselor judetului .
. . .
. .
282
285
288
Delegatiunea judeteana 290
Aetele consiliului judetean nt ale delegailunii judetene. Bugetul
judetului. 291
Actele prefectului 303
Domeniul judetuhn 304
Lucriri judetene 308
115 (114 bis). Starea financiara a judetelor . . 309
116. Legislatinne comparata 312
117 (116). Reforme necesare 321
Bibliografie . . . . 326
CAPITOLUL III. - Adminiatrp.tinnea oomunali.

Comuna 328
Organizarea comunei romane 329
Orasele romane In Dacia. 339
Organizarea cornunali In evul mediu In occidentul Europei 339
Organizarea comunali la noi pana in secolul al XIX-Ira. . 341
Modificiirile introduse de regnlamentul organic 352
Economia legii din anul 1864 356
Diferitele legi ulterioare si proiectele de reform& 358
Comuna urbana, consillul comunal, compozitia lui 364
Primarul, ajutor de primar 368
Atributiunile consiliului comunal 370
Atributiunile primarului ea reprezentant al intereselor locale 374
Atributiunile primarului ca agent al guvernului .
Comuna rurali, organizarea el . 337827
Asociatiunile de comune 392
Cercul comunal 393
Inspectorul comunal 396
Actele consiliului comunal 397
Concesiune, natura el juridic& 400
Budgetul comunei ; taxe §i impozite comunale 403
www.dacoromanica.ro
488 TABLA DE MATERil
No. Pag.
138. Datorille comunelor. Dreptul creditori/or de a urmiri averea
comunei . 417
........
138 bis. Prescriptiune speciani ; intrerupere 423
139, Antele primarului . . 423
Starea filliiIICiarii a comunelor 428
Domeniul comunal 436
Legislapune comparatA 439
Reforme necesare
Bibliografie . . . . . . .......... . .
Apendioe : Organizarea administrativii a Dobrogei .
.
464
472
474
Addenda et oorrigenda 481
-031.0-
Tip. GUTENBERG, Joseph Giibl, Bueuresel.
www.dacoromanica.ro

Tratat de Drept Administtrativ Volumul 1 Cartea I Si II PDF

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Tratat de Drept Administtrativ Volumul 1 Cartea I Si II PDF

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

T R ATAT

DREPT ADMINISTRATIV ROM

14/ it,t4.4.44 plg- 044.1. Of 1

DREPT ADMINISTRATIV ROMAN

DREPT ADMINISTRATIV ROM

Ce este dreptul, care este scopul lui, care este metoda

Regulele juridice nu se ocupa decat numai de partea

organizatä de §tiinfa §i experienfa generafilor trecute in

randu-se ideia de drept natural, §i considerându-se drep-

Legile sau normele juridice nu trebuesc asernanate Cu

Dreplul care apartine unuia este consecinta datorii

Dreptul se ocupá numai cu studierea inslituliunilor,

intre ei, ceala:ta cuprinde institutiunile, cari reguleaza

drept constitutional care se ocupa Cu organizatiunea

Alai inainte de a incepe studierea diverselor institutiuni

1) C. G. Dissescu, Curs de drept public roman I (edit. I) p. 15.

de administratie publicii, care sunt facute pentru in-

Tratatul acesta de drept administrativ românesc este

Notiunea de Stat. Principiul separatiunii puterilor. Admi-

1. Deilnitiunea Statului. 2. Elementele constitutive ale Statului.

1. De oarece am vazut, ea dreptul public se ocupa

Pentru ca un Stat s5 existe trebue sä avem mai

Naturalizarea nu poate fi un contract sinalagmatic,

pea, 2) credintä, 3) unele servicii personale (serviciut

Dissescu in Dreplul No. 52 si 50/902; D. Alexandresco, Cu-

Un alt sistem sus/it-tut de d-1 N. Mandrea savantul

Curicrui Judiciar 52/902 si 39/903.

penal german din 1870 o prevede formal prin art. 9.

1) Hauriou, Précis de droil adminisiralif, a IV edit. p. 7.

toriu ; el este puternic, and are un teritoriu suficient

1) Ulpian In Dig. 50, 15, De censibus, 1, 8, 9: In Dacia quo que

Dupä Dimitrie Cantemir, Descrierea Moldovei, tinutu-

Suveranitatea, trebue sä adäogám, este una §1 indivisi-

7. Statul fiind titularul suveranitatii, adicä al puterii

Le Fur, Mal federal el confédéralion d'Elals, Paris, 1896, p. 396;

Tiisboaie ; aceastä autoritate, la inceput temporarä §i nu-

titia, politia, apärarea teritoriului, higiena publid, con-

tate 5i costa mai mult decat ceeace produce initiativa

intelectual ; Statul face servicii de ordin moral prin or-

Bibliografie : L. Duguit, L'Etat 2 volume, Paris,

12. Am vazut cä misiunea principald a Statului este

catoreasca. Aceastä separatiune a puterilor este socotita

persoane, cari au puterea de a face legi, ar avea in mai-

glezh 9, Montesquieu imparte toate atributiunile suverani-

De l'esprit de lois, Cartea XI, Cap. VI.

jointe à la puissance exécutrice, le juge pourrait avoir

Ma, la noi, puterea executiva limiteazii puterea legisla-

contestabil, tribunalele judecätore§ti sunt pe deplin com-

1) R. Jacquelin, Les principes dominants du contentieux administratif,

cunoscut in vechiul drept. Domnul intrunea in persoana

Dimitrle Centemir, Descrierea Moldovei.

fiunii puterilor. Chiar astäzi autori(áli considerabile con-.

1) In acest sens vezi Ducrocq, Cours de droll administrant', No. 32;

Prin conventiunea dela Paris din 7/19 August 1858,

Bibliografie. Ed. Fuzier Herman, La séparation des

dreptul administrativ poate fi deci definitä : totalitatea

1) Block, Diet d'adrninistr. Cuy. Administration.

Stabilimente publice §i de utilitate publia.

21. Am väzut ch. Statul are drept misiune de a se

deosebitä de acelea ale particularilor §i care §i-au isvorui

Michoud in Revue de droll public, 1895, II, pag. 2.

Prin aceasta, de netägkluit, ar u§urà In mod foarte sim-

In legile administrative, gäsim expresiunea de persoaná