ROMÂNIA

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal

Decizia nr. 2370/2019

Şedinţa publică din data de 8 mai 2019

Asupra cauzei de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A.
ş.a. (14.378 de reclamanţi) au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, obligarea pârâtului să emită o
hotărâre de guvern pentru aplicarea dispoziţiilor art. 9 din anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificată
prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acţiuni ale B. S.A., până la limita a 8% din capitalul social al acestei
societăţi, la acelaşi preţ cu care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancţiunea de aplicare
a unor penalităţi de 1000 de RON pentru fiecare zi de întârziere. În cauză au fost formulate şi un număr de 6 cereri de
intervenţie în interes propriu de către un număr de 8.485 de persoane.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa nr. 1901 din 26 iunie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal:

- a respins ca nefondată cererea principală formulată de către reclamanţii C. şi alţii (14.377 persoane);

- a respins ca nefondată cererea de intervenţie în interes propriu formulată de intervenienţii D. şi alţii (2128 persoane);

- a respins ca nefondată cererea de intervenţie în interes propriu formulată de către intervenienţii E. şi alţii (6209
persoane);

- a respins ca nefondată cererea de intervenţie în interes propriu formulată de către intervenienţii F. şi alţii (127
persoane);

- a respins ca nefondată cererea de intervenţie în interes propriu formulată de către intervenienţii G. şi alţii (9 persoane);

- a respins ca nefondată cererea de intervenţie în interes propriu formulată de către intervenienţii H., I., J., K. şi L.;

- a respins ca nefondată cererea de intervenţie în interes propriu formulată de către intervenienţii M., N. şi O.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 1901 din 26 iunie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VlII-a contencios
administrativ şi fiscal, au formulat recurs reclamanţii C. ş.a. (14.378 de persoane), precum şi intervenienţii D. ş.a. (2.131
persoane), E. ş.a. (6.210 persoane), G., P., Q., R., S.. T., U., V., W., X., Y. şi Z., F. ş.a. (128 de persoane) şi H. ş.a. (5
persoane), solicitând casarea în tot a sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii, astfel cum a fost formulată,
respectiv a cererilor de intervenţie, pentru motive încadrate în dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În susţinerile cererilor de recurs, recurenţii-reclamanţi au dezvoltat următoarele critici:

Instanţa de fond a soluţionat cauza cu încălcarea art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49, modificată prin art. V pct. 2 din
O.G. nr. 55/2003, art. I şi IV din O.G. nr. 55/2003, raportate la art. 2 lit. m) din Legea nr. 554/2004, art. 1 alin. (2) din
H.G. nr. 924/2003, art. 5.5. din Anexa nr. 1 la H.G. nr. 924/2003, art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 şi art. 6
paragraf 1 din CEDO, atunci când, printr-o interpretare greşită a acestor norme de drept substanţial, a decis că nu se
poate reţine caracterul nejustificat al refuzului pârâtului de a emite hotărârea de guvern.

Astfel, omisiunea legiuitorului de a stabili un termen de finalizare pentru fiecare etapă a procedurii administrative nu
îndreptăţeşte autoritatea publică de a determina discreţionat acest interval de timp, fiind necesar ca etapele procedurii
să fie parcurse într-un termen rezonabil, în sensul dispoziţiilor art. 6 parag. 1 CEDO.

1/5 Detalii jurisprudență

 În esenţă, poziţia Guvernului României este discreţionară, în raport de faptul că au trecut 12 ani de la edictarea O.G. nr.
55/2003 şi peste 10 ani de la finalizarea privatizării B. S.A. Bucureşti.

Dreptul de apreciere nu poate echivala cu posibilitatea de a acţiona abuziv, arbitrar, fără justificări legale, exercitarea lui
fiind supusă principiului proporţionalităţii.

Vânzarea pachetului de acţiuni trebuia realizată în cadrul procesului de privatizare iar lipsa din lege a unor prevederi
privind termenul în cadrul căruia să fie finalizată o procedură administrativă nu poate încuraja autoritatea să tergiverseze
îndeplinirea obligaţiilor sale peste limitele unui termen rezonabil sau optim şi previzibil.

4. Cererile de intervenţie în interes propriu

În dosarul de recurs s-au depus cereri de intervenţie în interes propriu formulate de AA. şi alţii (106 persoane filele x ds.
recurs), BB. şi alţii (4 persoane fila x ds. recurs) şi CC. şi alţii (114 filele x, ds. recurs), prin care au solicitat admiterea
cererii de intervenţie principală, admiterea cererii formulate de reclamanţi şi implicit admiterea în integralitate a cererilor
lor de intervenţie prin care au solicitat aceleaşi drepturi ca reclamanţii.

În ceea ce priveşte aceste cereri de intervenţie instanţa s-a pronunţat asupra lor în şedinţa publică din 16 aprilie 2019,
respingându-le ca inadmisibile, motivat de faptul că au fost formulate pentru prima dată în faţa instanţei de recurs.

5. Apărările formulate în cauză

Intimatul Guvernul României a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererilor de recurs, ca nefondate,
arătând că instanţele nu se pot substitui legiuitorului sau executivului în privinţa acordării unui drept recunoscut de lege
iar singura autoritate în măsură să adopte măsurile necesare continuării sau finalizării unui proces de privatizare este
Guvernul, care va lua măsurile pe care le consideră necesare, la momentul pe care îl va aprecia ca fiind oportun pentru
adoptarea acesteia.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte
constată că recursurile sunt întemeiate, pentru următoarele considerente:

Potrivit prevederilor art. 1 din O.G. nr. 55/2003: "În derularea procesului de privatizare a Societăţii Naţionale a Petrolului
"B." - S.A. Bucureşti, vânzarea de către Ministerul Economiei şi Comerţului a pachetului de acţiuni pentru care salariaţii
societăţii au dreptul de cumpărare, potrivit legii, se va efectua în mod direct către aceştia, prin derogare de la prevederile
art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 88/1997 privind privatizarea societăţilor comerciale, aprobată prin
Legea nr. 44/1998, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 1 din Legea nr. 137/2002 privind unele măsuri
pentru accelerarea privatizării, cu modificările şi completările ulterioare".

De asemenea, art. 5 din acelaşi act normativ modifică art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 în sensul că:
"Societatea comercială va ţine evidenţa acţiunilor şi acţionarilor în Registrul acţionarilor, deschis şi operat conform
prevederilor legale în vigoare. Salariaţii Societăţii Naţionale a Petrolului B. - S.A. Bucureşti au dreptul să achiziţioneze
acţiuni ale societăţii până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul
procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi momentele la care se va realiza
achiziţionarea acţiunilor de către aceştia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului."

Recurenţii s-au adresat Guvernului României, solicitând adoptarea unei hotărâri în vederea aplicării art. 9 din anexa nr.
1 la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin art. 5 din O.G. nr. 55/2003.

La solicitările formulate de recurenţi, Ministerul Energiei, Întreprinderilor Mici şi Mijlocii şi Mediului de Afaceri, respectiv
Departamentul pentru Energie au răspuns în sensul că nu se poate proceda la vânzarea directă a pachetului de acţiuni
din procentul de 8% întrucât nu a fost emisă o hotărâre de guvern.

În consecinţă, instanţa de contencios administrativ a fost învestită cu acţiune îndreptată împotriva refuzului autorităţii
publice competente de a-şi îndeplini obligaţiile prevăzute în art. 1, art. IV şi art. V din O.G. nr. 55/2003, privind unele
măsuri pentru derularea procesului de privatizare a Societăţii Naţionale a Petrolului "B." - S.A. Bucureşti, precum şi
pentru modificarea şi completarea cadrului legal în domeniul privatizării pentru societăţile comerciale aflate în portofoliul
Ministerului Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 605 din
26 august 2003.

2/5 Detalii jurisprudență

 Potrivit prevederilor art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral,
nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2
alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte
a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa
instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin
nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a
unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim".

Refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere reprezintă, conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004,
"exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane".

Excesul de putere este definit la art. 2 alin. (1) lit. n) din acelaşi act normativ ca fiind "exercitarea dreptului de apreciere
al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor
cetăţenilor".

Este adevărat că legiuitorul nu a precizat în mod expres un anumit termen în care să fie adoptată hotărârea de guvern
însă nu se poate ignora faptul că, de la data publicării O.G. nr. 55/2003 şi până la data învestirii instanţei de fond (9
martie 2015) au trecut peste 10 ani astfel că ne aflăm în prezenţa unui "exces de putere" prin încălcarea drepturilor
recurenţilor, drepturi care ar deveni iluzorii dacă s-ar accepta apărările formulate de intimatul-pârât prin amânarea pentru
un termen nedefinit al momentului vânzării pachetului de acţiuni.

Există jurisprudenţă a instanţei supreme în sensul respingerii acţiunilor însă, la momentul de faţă, noţiunea de "exces de
putere" trebuie interpretată şi aplicată în funcţie de situaţia actuală, fiind de importanţă şi faptul că de la data emiterii
actului normativ incident în cauză şi până la momentul soluţionării recursului (2019) au trecut peste 15 ani, ceea ce
conduce la concluzia că intimatul-pârât nu va acţiona în sensul respectării drepturilor recurenţilor astfel că jurisprudenţa
mai veche şi-a pierdut forţa argumentativă.

Nu se pot reţine apărările intimatului în sensul că poate decide când şi în ce măsură se va efectua vânzarea pachetului
de acţiuni, aceste argumente neputând fi valide după trecerea a peste un deceniu de la data când avea obligaţia de a
emite hotărârea de guvern, pentru că unui drept prevăzut legal i-ar reveni o obligaţie lipsită de conţinut, redus la un
nudum jus.

Marja de apreciere a Guvernului nu poate echivala cu nerespectarea principiului proporţionalităţii care impune
respectarea unui just echilibru între interesul public şi drepturile legitime ale particularilor pentru a nu se ajunge la
situaţia potrivit căreia textele legale care prevăd drepturi să fie, în fapt, lipsite de eficienţă, astfel încât speranţa titularilor
acestor drepturi, deşi are un suport legal, să fie, în realitate, lipsită de conţinut.

Amânarea adoptării hotărârii de guvern, pentru mai mult de 10 ani, ar putea afecta chiar caracterul previzibil al normelor
de lege, creând incertitudine cu privire la însăşi existenţa acestor drepturi, cu atât mai mult cu cât recurenţii aveau o
speranţă legitimă în concretizarea dreptului lor de a achiziţiona acţiuni, deja prevăzut prin actul normativ, iar obiectul
litigiului nu vizează instituirea, modificarea sau abrogarea unor norme juridice, ci organizarea executării şi executarea în
concret a acestora, atribute ce ţin de acţiunea administraţiei publice.

Mai mult, prin Decizia nr. 1421 din 20 octombrie 2011 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. I,
IV şi V din Ordonanţa Guvernului nr. 55/2003 privind unele măsuri pentru derularea procesului de privatizare a Societăţii
Naţionale a Petrolului "B." - S.A. Bucureşti, precum şi pentru modificarea şi completarea cadrului legal în domeniul
privatizării pentru societăţile comerciale aflate în portofoliul Ministerului Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri,
Curtea constituţională a statuat că "Faptul că prevederile de lege criticate nu conţin un termen rezonabil înlăuntrul căruia
Guvernul să fie obligat a emite o hotărâre pentru ca salariaţii Societăţii Comerciale "B." - S.A. să intre în posesia
acţiunilor nu înseamnă că acestea sunt neconstituţionale, ci poate fi interpretat ca neîndeplinirea de către Guvern a unei
obligaţii de a face, astfel încât persoanele interesate pot promova o acţiune în justiţie".

În consecinţă, criticile formulate de recurenţi sunt întemeiate iar respingerea acţiunii ar echivala cu lipsirea de efecte
juridice a prevederilor O.G. nr. 55/2003 şi cu recunoaşterea caracterului pur protestativ al obligaţiei pe care Guvernul şi-
a asumat-o prin însăşi adoptarea ordonanţei, starea de pasivitate de peste 10 ani încălcând exigenţele unui termen
rezonabil.

Faţă de considerentele expuse, în baza disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu cele ale art. 496 alin. (1) rap.

3/5 Detalii jurisprudență

 la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se va admite recursul declarat de reclamanţi şi intervenienţi şi se va casa sentinţa
recurată iar, în rejudecare, se vor admite atât cererea principală cât şi cererile de intervenţie în interes propriu astfel cum
au fost formulate.

Va fi obligat pârâtul Guvernul României să adopte o hotărâre de guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor art. 9
din anexa nr. 1a O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acţiuni ale
B. S.A., până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de
privatizare,

Potrivit prevederilor art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, "Soluţiile prevăzute la alin. (1) şi alin. (4) lit. b) şi c) pot fi
stabilite sub sancţiunea unei penalităţi aplicabile părţii obligate, pentru fiecare zi de întârziere".

Penalităţile au fost concepute ca un mijloc de constrângere a autorităţii publice pârâte şi ca o garanţie pentru persoana
vătămată că se vor restabili drepturile legitime.

În consecinţă, dat fiind perioada foarte lungă de timp în care intimatul-pârât a stat în pasivitate, instanţa de recurs
constată că se impune aplicarea acestui mecanism de constrângere, urmând a se stabili, adiacent executării obligaţiei
principale, sancţiunea unor penalităţi de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării prezentei decizii şi
până la executarea obligaţiei.

În ceea ce priveşte pe recurenţii F. şi alţii, şi H. şi alţii (conform anexei nr. 5 ataşate prezentei), se constată că raportul
asupra admisibilităţii în principiu prin care s-a menţionat obligaţia acestora de a depune la dosar dovada achitării taxei
de timbru în cuantum de 100 de RON, a fost comunicat la data de 5 martie 2018, însă pe dovada de înmânare aflată la
fila x nu se află nicio menţiune privind modul în care a fost predat raportul către destinatari astfel că se poate
concluziona că nu au avut posibilitatea de a lua cunoştinţă de obligaţia de plată a taxei. În acest caz, s-ar fi impus
refacerea procedurii care ar fi antrenat cheltuieli judiciare mai mari de 100 de RON, dat fiind numărul mare de părţi
litigante şi, pe cale de consecinţă, pentru a se atinge scopul urmărit prin plata taxei de timbru, se va dispune darea în
debit a recurenţilor F. şi alţii, şi H. şi alţii (conform anexei nr. 5 ataşate prezentei) cu suma de 100 RON reprezentând
taxă judiciară de timbru.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursurile declarate de reclamanţii C. şi alţii (indicaţi în Anexa cererii de recurs, la filele x vol. I), de intervenienţii
D. şi alţii (indicaţi în Anexa cererii de recurs, la filele x vol. I), de intervenienţii E. şi alţii (indicaţi la filele x din cererea de
recurs) şi de intervenienţii F. şi alţii, şi H. şi alţii (indicaţi în Anexa cererii de recurs, la filele x vol. I) împotriva Sentinţei nr.
1901 din 26 iunie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi rejudecând cauza:

Admite cererea principală formulată de către reclamanţii C. şi alţii (14.377 persoane conform anexei nr. 1 ataşate
prezentei), toţi cu domiciliul ales pentru comunicarea actelor de procedură la Cabinet de avocat DD. din Craiova, bd. 1
Mai, ap. x, jud. Dolj.

Admite cererea de intervenţie în interes propriu formulată de către intervenienţii D. şi alţii (2128 persoane, conform
anexei nr. 2 ataşate prezentei), toţi cu domiciliul ales pentru comunicarea actelor de procedură la Cabinet de avocat EE.
din Bucureşti, Bd. x, bl. Al, se. 3.

Admite cererea de intervenţie în interes propriu formulată de către intervenienţii E. şi alţii (6209 persoane, conform
anexei nr. 3 ataşate prezentei), toţi cu domiciliul ales pentru comunicarea actelor de procedură la Cabinetele de avocat
FF. şi GG., ambele din Piteşti, Aleea x, se. A, judeţul Argeş.

Admite cererea de intervenţie în interes propriu formulată de către intervenienţii F. şi alţii (127 persoane, conform anexei
nr. 4 ataşate prezentei), toţi cu domiciliul ales pentru comunicarea actelor de procedură Cabinet de Avocat HH., cu
sediul în Moreni, str. x, jud. Dâmboviţa.

Admite cererea de intervenţie în interes propriu formulată de către intervenienţii G. şi alţii (9 persoane, conform anexei
nr. 5 ataşate prezentei) toţi cu domiciliul ales pentru comunicarea actelor de procedură Cabinetele de avocat FF. şi GG.,
ambele din Piteşti, Aleea x, se. A, judeţul Argeş.

4/5 Detalii jurisprudență

 Admite cererea de intervenţie în interes propriu formulată de către intervenienţii H., I., J., K. şi L. toţi cu domiciliul ales
pentru comunicarea actelor de procedură Cabinet de Avocat HH., cu sediul în Moreni, str. x, jud. Dâmboviţa.

Admite cererea de intervenţie în interes propriu formulată de către intervenienţii M., N. şi O., toţi cu domiciliul ales pentru
comunicarea actelor de procedură la Cabinet de avocat EE. din Bucureşti, Bd. x, bl. Al, se. 3.

Obligă pârâtul Guvernul României să adopte o hotărâre de guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor art. 9 din
anexa 1a O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acţiuni ale B.
S.A., până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de
privatizare, sub sancţiunea unor penalităţi de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării prezentei
decizii şi până la executarea obligaţiei.

Dispune darea în debit a recurenţilor F. şi alţii, şi H. şi alţii (conform anexei nr. 5 ataşate prezentei) cu suma de 100 RON
reprezentând taxă judiciară de timbru.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 8 mai 2019.

Procesat de GGC - MM

5/5 Detalii jurisprudență