Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Buna administrare este un concept care este menţionat pentru prima oară de autorul
american Charles H. Judd în 19341. Buna administrare era văzută de acest autor ca o activitate
eficientă a școlilor, în contextul analizei sistemului educaţional.
4
TIBERIU BRĂILEAN, Dezvoltare locală. Instituţii și politici, Universitatea Al. I. Cuza, Iaşi, 2004, p. 10.
vorbesc despre dreptul la bună administrare care este considerat a reprezenta “o instituţie
juridică complexă și are natura unui drept fundamental, cu un conţinut general care include o
multitudine de attribute referitoare la organizarea și funcţionarea administraţiei, recunoscute
ca drepturi de sine stătătoare…în raport cu statul, dreptul la bună administrare se manifestă ca
o sumă de obligaţii pe cae acesta le are în legătură cu organizarea administraţiei publice, pe de
o parte și, pentru garantarea eficacităţii și conformităţii cu dreptul a activităţii administraţiei
publice, pe de altă parte”5.
5
EMANOIL ALBU, “Principiile dreptului la o bună administrare în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor
Omului”, în EMIL BĂLAN, CRISTI IFTENE, GABRIELA VARIA, MARIUS VĂCĂRELU, Dreptul
administrativ european - spre o concepţie unitară în doctrina și practica românească, Comunicare.ro, Bucureşti,
2008, p. 128.
6
Recomandarea (80) 2 referitoare la exercitarea puterilor discreţionare ale autorităţilor administrative;
Recomandarea (84) 15 referitoare la răspunderea publică; Recomandarea (2003) 16 asupra executării deciziilor
administrative și judecătorești în domeniul dreptului administrativ; Recomandarea (2004) 20 asupra contestării
pe cale juridică a actelor administrative.
7
Recomandarea (1615) 2003 asupra instituţiei Ombudsman-ului.
European al Bunei Conduite Administrative8, adoptat de Mediatorul European în 2005, ca
urmare a unei Rezoluţii a Parlamentului European din 2001, pentru a explica conotaţiile
practice ale dreptului la bună adminstrare, așa cum acesta este reglementat de Carta
Drepturilor Fundamentale a UE (art. 41). Observăm că în documentele sale cu privire la buna
administrare Consiliul Europei face referire la cele ale UE, în timp ce UE nu face referire la
cele ale Consiliului Europei, nici în Codul European al Bunei Conduite Administrative și nici
în Explicaţiile9 oficiale ale Convenţiei Europene pentru Viitorul Europei referitoare la art. 41
din Carta Drepturilor Fundamentale. Ca urmare a acestei Recomandări, Comitetul de Miniștri
a elaborat Recomandarea (2007) 7 care constituie un document cadru ce fizează pentru prima
dată principiile care stau la baza unui Cod al bunei administrări la nivel european10.
8
The European Ombudsman, The European Code of Good Administrative Behaviour, 2005.
9
Text of the Explanations relating to the complete text of the Charter, CONVENT 49, Brussels, 11 October 2000,
la adresa http://www.europarl.europa.eu/charter/convent49_en.htm, accesată la data de 19 februarie 2013.
10
Recomandarea (2007) 7 asupra bunei administrări.
juridică, dată de dreptul la bună administrare, ci și de altă natură, prin legătura cu noţiuni
precum management, eficienţă, combaterea corupţiei.
Codul bunei administrări conţine principii ale bunei administrări și reguli care trebuie
să guverneze deciziile administrative. Principiile sunt următoarele:
11
ALBU., p. 129 și urm.
- autorităţile publice pot modifica sau anula deciziile administrative
individuale în vederea interesului public, ţinând cont în această situaţie de
drepturile și interesele particularilor;
- particularii trebuie să aibă dreptul de a contesta în justiţie deciziile
administrative care le afectează drepturile și interesele;
- căile de atac administrative, preliminare acţiunilor în justiţie, trebuie să fie
permise și pot, în unele cazuri, obligatorii;
- autorităţile publice trebuie să ofere despăgubiri particularilor care au suferit
prejudicii prin decizii administrative ilegale sau datorită neglijenţei din
partea administraţiei ori a funcţionarilor publici. Deciziile judecătorești
împotriva autorităţilor publice trebuie să prevadă compensaţii pentru
prejudicii și să fie puse în aplicare într-o perioadă de timp rezonabilă.
Care este rolul acestor Rezoluţii și Recomandări ale Consiliului Europei în definirea și
garantarea unui drept la bună administrare la nivel european? Așa cum se știe, aceste tipuri de
acte normative nu au, spre deosebire de Convenţiile pe care statele membre ale Consiliului
Europei le ratifică, un efect juridic dar au un efect moral și politic. Vàczi Péter consideră că
dreptul la bună administrare consacrat de aceste acte normative are un astfel de efect din două
motive. În primul rând, este dificil pentru un stat să ignore pentru o perioadă de timp
îndelungată standardele pe care alte state înţeleg să le respecte în privinţa dreptului la bună
administrare. În al doilea rând, ar fi o dovadă de rea credinţă dacă un stat care a participat la
redactarea acestor acte normative și la votarea lor în cadrul Adunării Parlamentare sau a
Comitetului de Miniștri nu înţelege să le transpună în legislaţia internă12.
12
VACZI PÉTER, The institution of good administration in the Council of Europe, la adresa
http://www.law.muni.cz/edicni/sborniky/cofola2008/files/pdf/sprava/vaczi_peter.pdf, accesată la data de 19
februarie 2013.
administrativ european”13. Este adevărat că o dată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la
Lisabona, Uniunea Europeană, simultan cu Consiliul Europei, s-a dotat cu mecanisme prin
care este reglementat dreptul la bună administrare, însă acesta este un drept nou care, spre
deosebire de alte drepturi reglementate de Cartă ce corespund celor garantate de Convenţia
Europeană a Drepturilor Omului și care sunt interpretate potrivit acestei Convenţii (art.
52/alin.3 al Cartei), va trebui interpretat potrivit “tradiţiilor constituţionale comune ale statelor
membre” (art. 52/alin.4 al Cartei) iar, pe de altă parte, așa cum am arătat, dreptul la bună
administrare este reglementat de Consiliul Europei prin acte normative care nu sunt
constrângătoare pentru ordinea juridică a statelor membre. Rămâne desigur întrebarea dacă
recunoașterea dreptului la bună administrare prin acte normative supranaţionale poate fi
echivalată cu nașterea unui drept administrativ european. În opinia noastră, avem de-a face cu
reguli de drept administrativ comune care se referă doar la anumite aspecte de procedură. În
continuare vor exista reguli de drept administrativ naţionale iar acest fapt este garantat chiar
de Tratatul de la Lisabona: potrivit art. 4 din Tratatul privind Uniunea Europeană, UE respectă
identitatea naţională a statelor membre “inerentă structurilor lor fundamentale politice și
constituţionale, inclusiv în ceea ce privește autonomia locală și regională”. Structura
constituţională a unui stat și regulile care reglementează funcţionarea autorităţilor locale sau
regionale, după caz, sunt strâns legate de cele care intră în componenţa oricărui drept
administrativ naţional.
13
BĂLAN ET AL., p. 162.
c) obligaţia administraţiei de a-şi motiva deciziile.
(3) Orice persoană are dreptul la repararea de către Uniune a prejudiciilor cauzate de către
instituţiile sau agenţii acesteia în exercitarea funcţiilor lor, în conformitate cu principiile
generale comune legislaţiilor statelor membre.
Acest paragraf se regăsește integral și în art. 340 din Tratatul privind funcţionarea
Uniunii Europene, parte a Tratatului de la Lisabona; potrivit Explicaţiilor, acest paragraf
trebuie interpretat în corelaţie cu art. 47 din Cartă care consacră dreptul la o cale de atac
eficientă și la un proces echitabil.
(4) Orice persoană se poate adresa în scris instituţiilor Uniunii într-una din limbile
tratatelor şi trebuie să primească răspuns în aceeaşi limbă.
Dreptul la bună administrare face parte din Titlul V al Cartei, intitulat “Drepturile
cetăţenilor”. Marea majoritate a acestor drepturi (dreptul de a alege și de a fi ales în
Parlamentul European și la alegerile locale, dreptul de a sesiza Mediatorul European, dreptul
de a adresa petiţii Parlamentului European, libertatea de circulaţie și de ședere, protecţia
diplomatică și consulară) se regăsesc și în Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene
(art. 20 - 23). Singurele drepturi care nu se regăsesc și în Tratat sunt dreptul la bună
administrare (art. 41) și dreptul de acces la documentele instituţiilor UE (art. 42). Acest din
urmă drept a fost introdus în tratatele constitutive ale UE prin Tratatul de la Amsterdam din
1997 dar în mod distinct, nu la partea dedicată cetăţeniei europene. Se pune desigur întrebarea
de ce există acest paralelism de reglementare și de ce unele drepturi se regăsesc în Cartă, nu și
în Tratat. Explicaţia ţine de evoluţia felului în care cetăţenia europeană a fost reglementată în
Tratatele UE. Drepturile care descriu cetăţenia și fac parte din Tratatul de la Lisabona
reprezintă de fapt preluarea identică a celor care au fost consacrate iniţial prin Tratatul de la
Maastricht din 1992. Carta Drepturilor Fundamentale datează din 2000 și se dorea la data
redactării sale să existe un catalog complet de drepturi care să descrie cetăţenia europeană și
care să înlocuiască la un moment dat prevederile din tratatele constitutive. Acest catalog
cuprinde drepturi integrate tratatelor constitutive prin Tratatul de la Maastricht și ulterior prin
Tratatul de la Amsterdam, precum și un drept nou, cel la bună administrare. Convenţia
Europeană a considerat că transmutarea prevederilor referitoare la cetăţenie în conţinutul
noului Tratat de instituire a unei Constituţii pentru Europa ar pune sub semnul întrebării ar
deschide calea pentru rediscutarea conţinutului altor drepturi garantate de Cartă și din acest
motiv s-a preferat un paralelism parţial de reglementare, menţinut și de forma finală a
Tratatului de la Lisabona. Dreptul la bună administrare a devenit astfel, odată cu intrarea în
vigoare a acestui Tratat, cea mai nouă componentă a conceptului de cetăţenie europeană.
Potrivit Explicaţiilor Cartei, art. 41 este rezultatul jurisprudenţei CJE (cazul Burban)
și a Tribunalului de Primă Instanţă (cazurile Nölle și New Europe Consulting și alţii) care a
stabilit că buna administrare este în cazul Uniunii Europene un principiu de drept. Primele
două paragrafe ale acestui articol sunt deasemenea rezultatul jurisprudenţei CJE (cazurile
Heylens, Orkem, Technische Universität München) și a Tribunalului de Primă Instanţă
(cazurile Lisrestal și alţii și Nölle).
În cazul Nölle15 un cetăţean german a pus în circulaţie pe piaţa comunitară mai multe
echipamente de curăţenie provenite din R.P. Chineză, iar autoritatea vamală germană a
considerat că acestea exced cantităţii totale de importuri din R.P. Chineză, așa cum aceasta
14
Jean - Louis Burban v. European Parliament, Case C-255/90P, ECR 1992, p. I-02253.
15
Detlef Nölle v. Council of the European Union and Comission of the European Communities, Case T-167/94,
ECR 1995, p. II-02589.
rezulta dintr-un Regulamentul nr. 3052/88. Ulterior, acesta a fost înlocuit cu Regulamentul nr.
725/89. Acesta din urmă a fost invalidat de CJE. Nölle a cerut compensaţii pentru prejudiciile
pe care le-a suferit ca urmare a adoptării celui din urmă Regulament. Tribunalul de Primă
Instanţă a respins această cerere. Comisia a argumentat printre altele în acest caz că cererea a
fost tardiv adresată, ceea ce corespunde principiului siguranţei juridice (considerat în prezent
parte a dreptului la bună administrare). Nölle a argumentat că în acest caz instituţiile
comunitare au încălcat mai multe reguli, printre care “principiile unei administraţii atente și
preocupate” (care and proper administration). TPI a apreciat că “în cazurile în care instituţiile
comunitare au o largă putere de apreciere, respectarea drepturilor garantate de ordinea juridică
comunitară este de importanţă fundamentală. Aceste garanţii includ în special datoria
instituţiei competente de a examina cu atenţie și imparţial toate aspectele relevante ale unui
caz, dreptul persoanei în cauză de a-și face cunoscute părerile și de a primi o decizie
motivată”. Toate acestea fac parte în prezent din conţinutul dreptului la bună administrare.
TPI nu a negat existenţa unei datorii a instituţiilor comunitare de acţiona potrivit principiilor
unei administraţii atente și preocupate dar a considerat că în acest caz standardul respectiv a
fost respectat.
În cazul New Europe Consulting (NEC) și alţii16 era vorba de o companie care a fost
aleasă pentru a organiza programe de pregătire în Ungaria, în cadrul programului PHARE. Un
oficial al Comisiei Europene responsabil pentru acest program a trimis mai multor
coordonatori de programe din mai multe ţări, printre care și Ungaria, un fax prin care se arăta
că NEC nu este un partener de încredere și nu prezintă garanţii financiare suficiente. De la
data transmiterii faxului respectiv, NEC nu a mai fost selectată pentru participarea la proiecte
finanţate de Comisia Europeană în marea majoritate a ţărilor în care s-a trimis acel fax, fapt ce
a determinat această companie să se adreseze TPI pentru repararea prejudiciilor. TPI a
apreciat că ar fi fost necesar să se efectueze mai întâi o anchetă asupra pretinselor
neregularităţi comise de NEC și abia ulterior Comisia să ia măsuri împotriva acesteia,
deoarece “potrivit principiului unei administraţii solide (sound administration)”, Comisia ar fi
trebuit ca prin măsurile luate să ajungă la un echilibru între interesele sale și cele individuale
ale aplicantului. TPI a decis acordarea de despăgubiri NEC.
16
New Europe Consulting and Michael P. Brown v. Commission of the European Communities, Case T-231/97,
ECR 1999, p. II-02403.
În cazul Heylens17 o persoană de naţionalitate belgiană cu acest nume avea o diplomă
de antrenor de fotbal eliberată de autorităţile competente belgiene și pe baza acesteia a fost
angajată de un club de fotbal din Franţa, Lille OSC. Ulterior angajării, Heylens a depus o
cerere autorităţilor competente din Franţa pentru a i se echivala respectiva diplomă, cerere
care i-a fost respinsă dar ulterior a continuat să activeze ca antrenor de fotbal la Lille OSC.
Uniunea Naţională a Antrenorilor și Cadrelor Profesioniste din Fotbal a înaintat o plângere în
justiţie împotriva lui Heylens. Acesta a cerut Tribunalului din Lille să adreseze o întrebare
preliminară CJE cu privire la interpretarea articolelor din tratatele constitutive ale Comunităţii
Europene referitoare la libera circulaţie. CJE a decis că, datorită faptului că liberul acces la
locul de muncă este un drept fundamental în ordinea juridică comunitară, orice decizie a unei
autorităţi naţionale prin care se refuză aplicarea acestui drept trebuie să poată fi contestată în
justiţie. Autoritatea naţională competentă are datoria de a informa motivele pe care își
bazează decizia, iar în caz contrar persoana afectată de acea decizie are dreptul de a contesta
în justiţie măsurile administrative (parte în prezent a dreptului la bună administrare) luate de
acea autoritate.
În cazul Okrem18 compania cu acest nume a cerut CJE anularea unei decizii luate de
Comisia Europeană prin care se constata existenţa unor practici anti-concurenţiale, decizia
respectivă fiind luată ca urmare a aplicării unui chestionar la care compania în cauză nu a
răspuns. Okrem SA a contestat întrebările din respectivul chestionar și măsurile luate de
Comisie și a afirmat că nu i s-a dat ocazia să își exprime punctul de vedere. CJE a arătat că în
procedurile administrative care pot duce la aplicarea de pedepse trebuie luate în considerare
drepturile celui care poate fi supus la asemenea măsuri, iar aceste drepturi nu pot fi în mod
iremediabil anulate în cursul unei anchete care se poate dovedi decisivă în vederea stabilirii
probelor care ar putea să ateste natura contrară legii a unui anumit comportament.
17
Union nationale des entraîneurs et cadres techniques professionnels du football (Unectef) v. Georges Heylens
et autres, Case 222/86, ECR 1987, p. 04097.
18
Okrem v. Commission of the European Communities, Case 374/87, ECR 1989, p. 03283.
această decizie în faţa Curţii Federale de Finanţe. Aceasta din urmă a adresat CJE o întrebare
preliminară cu privire la aplicarea Deciziei Comisiei. CJE a arătat că “respectarea drepturilor
garantate de ordinea juridică comunitară în cadrul procedurilor administrative este de o
importanţă fundamentală. Aceste garanţii include în special datoria instituţiei competente de a
examina cu atenţie și într-un mod imparţial toate aspectele relevante, precum și dreptul celui
împotriva s-au luat decizii administrative să-și facă cunoscute punctele de vedere și să aibă
parte de o decizie motivată”19.
În cazul Lisrestal și alţii20, mai multe companii portugheze au aplicat la Fondul Social
European pentru a oferi programe de pregătire profesională propriilor angajaţi. Fondul Social
European a aprobat această aplicaţie și a oferit un avans de 50 % din suma aprobată pentru
aceste companii. Cu ocazia unui audit, Fondul Social European a contestat anumite
neregularităţi în cheltuirea fondurilor, iar ulterior pe baza acestor constatări Comisia a solicitat
ca aceste fonduri să fie returnate. Companiile respective au solicitat CJE să anuleze decizia
Fondului Social European de a cere returnarea fondurilor și să oblige Comisia să asigure plata
în continuare a sumelor aprobate iniţial. CJE a arătat că “respectarea dreptului la apărare în
toate procedurile care sunt iniţiate împotriva unei persoane și care pot genera o măsură care să
afecteze acea persoană reprezintă un principiu fundamental al dreptului comunitar care trebuie
garantat, chiar și în absenţa unor reguli aplicabile procedurilor în cauză” și că “potrivit acestui
principiu orice persoană care poate fi afectată de adoptarea unei decizii trebuie să fie în
poziţia de a-și face cunoscute punctele de vedere referitoare la probele împotriva sa pe baza
cărora Comisia și-a motivat decizia”.
Din analiza jurisprudenţei CJE și TPI, invocată de Explicaţiile Cartei pentru a dovedi
că dreptul la bună administrare era recunoscut deja ca fiind un principiu de drept al ordinii
juridice comunitare și că de fapt Carta Drepturilor Fundamentale nu a făcut altceva prin
recunoașterea acestui drept decât să cuantifice într-o normă ceea ce această jurisprudenţă a
statuat, rezultă că în realitate lucrurile stau altfel. Nici unul din cazurile amintite în aceste
Explicaţii nu menţionează expressis verbis buna administrare sau dreptul la bună administrare.
Cu referire la administraţie, sunt folosite alte expresii - “atentă și preocupată” sau “solidă”. Pe
de altă parte, este adevărat că multe din componentele dreptului la bună administrare, așa cum
19
Technische Universität München v. Hauptzollamt München - Mitte, Case C-269/90, ECR 1991, p. I-05469.
20
Lisretal and others v. Commission of the European Communities, Case T-450/93, ECR 1994, p. II-01177.
acesta este în prezent reglementat de art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale, se regăsesc
în jurisprudenţa menţionată. Prin urmare, dreptul la bună administrare este un drept nou în
ordinea juridică comunitară. Autorii Cartei nu au dorit să prezinte această constatare, dintr-un
motiv ușor de înţeles: în acest caz nu ar mai fi fost valabilă întreaga modalitate de prezentare
publică a Cartei, anume că încorporează drepturi deja existente, la nivelul normelor sau al
jurisprudenţei, iar dacă această modalitate nu ar fi fost aleasă, ar fi fost dificil ca dreptul la
bună administrare să fie impus într-un document ce se dorea a avea - și a ajuns între timp să
aibă - efecte juridice constrângătoare asupra legislaţiei statelor membre UE.
Lipsa abuzului de putere. Puterile vor fi exercitate exclusiv în scopul în care au fost
conferite de prevederile relevante. În special, funcţionarul va evita folosirea acestor puteri în
scopuri care nu au bază legală sau care nu sunt justificate de nici un interes public.
Concluzii
Carta Drepturilor Fundamentale a UE este primul și deocamdată singurul document cu
forţă juridică constrângătoare la nivel supranaţional care se referă la dreptul la bună
administrare, cu menţiunea că în aplicarea sa va trebui să se ţină cont de “tradiţiile
constituţionale comune ale statelor membre”. Este vorba de un drept nou în ordinea juridică
comunitară și din acest motiv nu s-a dorit ca efectele sale juridice să fie la fel de extinse ca
cele atașate altor drepturi din Cartă. Prin proclamarea solemnă a Cartei în anul 2000, Uniunea
Europeană a impulsionat Consiliul Europei să aibă o reflecţie mai aprofundată asupra bunei
administrări, cu toate că această reflecţie începuse în cadrul acestei din urmă organizaţii cu
mult timp înainte și a avut ca rezultat adoptarea unor Rezoluţii și Recomandări fără efecte
juridice. O reflecţie care a culminat cu adoptarea Recomandărilor 2003 (1615) și 2007 (7),
influenţa Cartei fiind recunoscută explicit. Același eveniment al proclamării solemne a Cartei
avea să ducă la Rezoluţia Parlamentului European din 2001 și ulterior, pe baza acesteia, a
Codului European al Bunei Conduite Administrative din 2005. Oarecum paradoxal, o normă
fără efecte juridice la data edictării avea să aibă un puternic impact asupra redactării de noi
norme care extind câmpul aplicării conceptului de bună administrare, însă nu ar fi avut acest
impact dacă nu s-ar fi știut, încă de la momentul redactării Cartei, că aceasta va avea la un
moment dat efecte juridice. Cele două ordini normative, a Uniunii Europene și a Consiliului
Europei, se află la ora actuală într-o competiţie în privinţa codificării dreptului la bună
administrare, competiţie care se poate dovedi extrem de benefică. Rămâne de văzut care va fi
efectul aplicării art. 41 din Cartă, deocamdată este prematur a ne pronunţa datorită timpului
scurt scurs de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona însă, mai mult ca sigur,
aplicarea sa va stimula administraţiile naţionale nu numai să adopte mai multe reguli cu
privire la buna administrare, ci și să contribuie la o armonizare cu alte legislaţii naţionale care
se referă la aceasta. Se va vorbi despre crearea premiselor pentru un veritabil drept
administrativ european doar atunci când va exista o clară clasificare în documente cu și
respectiv fără valoare juridică constrângătoare în privinţa dreptului la bună administrare și o
mai bună înţelegere pentru importanţa acestui drept în legislaţiile naţionale. Buna
administrare prin ea însăși nu poate fi însă singura bază a unui viitor drept administrativ
european decât dacă se va decide că armonizarea legislaţiilor administrative interne începe și
se încheie cu acest concept.