În direcţia unui drept administrativ european?

Buna administrare potrivit

normelor cu și fără forţă constrângătoare ale Consiliului Consiliului
Europei și Uniunii Europene

Buna administrare și dreptul la bună administrare. Definiţii

Buna administrare este un concept care este menţionat pentru prima oară de autorul
american Charles H. Judd în 19341. Buna administrare era văzută de acest autor ca o activitate
eficientă a școlilor, în contextul analizei sistemului educaţional.

Nu există o definiţie universal valabilă a bunei administrări, în afara textelor

normative care se referă la acest concept. În doctrina de drept public nu există un consens,
fiind date mai multe definiţii. Astfel, potrivit lui Theodore Fortsakis, “principiul bunei
administrări este o idee veche și bine întemeiată. Conţinutul său specific a fost elaborat
gradual astfel încât în prezent este unul dintre conceptele cheie ale dreptului administrativ
modern”. Buna administrare înseamnă potrivit acestui autor faptul că “instituţiile
administrative au obligaţia să exercite drepturile și responsabilităţile care le sunt conferite
prin legi și alte reglementări pe baza conceptului de drept, în așa fel încât să se evite orice
aplicare rigidă a prevederilor legale…instituţiile trebuie să adapteze regulile juridice la
realităţile sociale și economice”2. Un alt autor, Klara Kanska afirmă că noţiunea de bună
administrare “se referă la o categorie nelimitată de drepturi și obligaţii”3. În alte încercări de a
teoretiza buna administrare, accentul se pune pe autonomia locală, acest concept fiind pus în
legătură cu eficienţa și apropierea de cetăţean. Astfel, potrivit lui Tiberiu Brăilean, autonomia
locală este justificată pe criterii de eficienţă și de organizare administrativă cât mai apropiată
de cetăţean, în vederea unei mai bune administrări a activităţilor la nivel local4. Alţi autori
1
C.H. JUDD, School boards as an obstruction to good administration, The Nation’s Schools, no. 13, February
1934, pp. 13 - 15, apud EMILIA - LUCIA CATANĂ, Principiile bunei guvernări. Evoluţii europene și studii
comparative, Universul Juridic, Bucureşti, 2009, p. 57.
2
THEODORE FORTSAKIS, “Principles governing good administration”, European Public Law, vol. 11, issue
2, 2005, p. 207.
3
KLARA KANSKA, “Towards administrative human rights in the European Union. Impact of the Charter of
Fundamental Rights”, European Law Journal, vol. 10, no.3/2004, p. 305.

4
TIBERIU BRĂILEAN, Dezvoltare locală. Instituţii și politici, Universitatea Al. I. Cuza, Iaşi, 2004, p. 10.
vorbesc despre dreptul la bună administrare care este considerat a reprezenta “o instituţie
juridică complexă și are natura unui drept fundamental, cu un conţinut general care include o
multitudine de attribute referitoare la organizarea și funcţionarea administraţiei, recunoscute
ca drepturi de sine stătătoare…în raport cu statul, dreptul la bună administrare se manifestă ca
o sumă de obligaţii pe cae acesta le are în legătură cu organizarea administraţiei publice, pe de
o parte și, pentru garantarea eficacităţii și conformităţii cu dreptul a activităţii administraţiei
publice, pe de altă parte”5.

Buna administrare în viziunea Consiliului Europei

Înainte de a fi consacrat de Carta Drepturilor Fundamentale a UE, dreptul la bună

administrare s-a bucurat de atenţia Consiliului Europei. Prima referinţă la principiile care fac
parte din conceptul de bună administrare datează din 1977, anul adoptării Rezoluţiei (77) 31
asupra protecţiei persoanelor referitor la actele autorităţilor administrative. Aceste principii
erau: dreptul de a fi ascultat, accesul la asistenţă și reprezentare juridică, motivarea deciziilor
și indicarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate. Această rezoluţie a fost urmată de mai
multe recomandări ale Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei pe aceeași temă6. Un
pas major în generalizarea la nivel european a dreptului la bună administrare a fost făcut prin
adoptarea în 2003 de către Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei a unei Recomandări7
prin care se cerea statelor membre să introducă instituţia ombudsman-ului la nivel naţional,
acolo unde aceasta nu era deja reglementată. Prin această Recomandare se afirma și că statele
membre trebuie să adopte la nivel constituţional un drept individual la bună administrare și să
adopte și să pună în aplicare un Cod al bunei administrări. Acest Cod ar trebui să se bazeze în
viziunea Adunării Parlamentare pe două Recomandări - (80) 2 și (77) 31 - și pe Codul

5
EMANOIL ALBU, “Principiile dreptului la o bună administrare în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor
Omului”, în EMIL BĂLAN, CRISTI IFTENE, GABRIELA VARIA, MARIUS VĂCĂRELU, Dreptul
administrativ european - spre o concepţie unitară în doctrina și practica românească, Comunicare.ro, Bucureşti,
2008, p. 128.
6
Recomandarea (80) 2 referitoare la exercitarea puterilor discreţionare ale autorităţilor administrative;
Recomandarea (84) 15 referitoare la răspunderea publică; Recomandarea (2003) 16 asupra executării deciziilor
administrative și judecătorești în domeniul dreptului administrativ; Recomandarea (2004) 20 asupra contestării
pe cale juridică a actelor administrative.
7
Recomandarea (1615) 2003 asupra instituţiei Ombudsman-ului.
European al Bunei Conduite Administrative8, adoptat de Mediatorul European în 2005, ca
urmare a unei Rezoluţii a Parlamentului European din 2001, pentru a explica conotaţiile
practice ale dreptului la bună adminstrare, așa cum acesta este reglementat de Carta
Drepturilor Fundamentale a UE (art. 41). Observăm că în documentele sale cu privire la buna
administrare Consiliul Europei face referire la cele ale UE, în timp ce UE nu face referire la
cele ale Consiliului Europei, nici în Codul European al Bunei Conduite Administrative și nici
în Explicaţiile9 oficiale ale Convenţiei Europene pentru Viitorul Europei referitoare la art. 41
din Carta Drepturilor Fundamentale. Ca urmare a acestei Recomandări, Comitetul de Miniștri
a elaborat Recomandarea (2007) 7 care constituie un document cadru ce fizează pentru prima
dată principiile care stau la baza unui Cod al bunei administrări la nivel european10.

Pentru a vedea în ce măsură viziunea Uniunii Europene coincide cu cea a Consiliului

Europei, prezentăm în continuare principiile care stau la baza Codului bunei administrări
adoptat de Consiliul Europei, art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale şi la baza Codului
European al Bunei Conduite Administrative. Proiectul Codului de Procedură Administrativă
este prezentat ulterior pentru a vedea în ce măsură statele membre ale celor două organizaţii
înţeleg să reglementeze conceptul de bună administrare.

Recomandarea (2007) 7 conţine un Preambul prin care se subliniază că administraţia

își exercită prerogativele de putere publică pentru a îndeplini sarcinile care îi sunt
încredinţate; acestea nu pot fi însă folosite de o manieră excesivă, existând riscul încălcării
drepturilor persoanelor. Din acest motiv se consideră că este indicat ca toate drepturile
recunoscute autorităţilor publice să fie subsumate unui singur drept, cel la bună administrare.
Buna administrare este strâns legată în această viziune de calitatea legislaţiei care trebuie să
fie riguroasă, clară, ușor de înţeles și accesibilă. Preambulul face două precizări extrem de
importante cu privire la conţinutul dreptului la bună administrare. Prima este aceea că prin
buna administrare trebuie să se ajungă la un echilibru între drepturile și interesele celor
afectaţi de acţiunea statului și respectiv protecţia intereselor comunităţii. A doua este că buna
administrare este un aspect al bunei guvernări și din acest motiv nu are doar o conotaţie

8
The European Ombudsman, The European Code of Good Administrative Behaviour, 2005.
9
Text of the Explanations relating to the complete text of the Charter, CONVENT 49, Brussels, 11 October 2000,
la adresa http://www.europarl.europa.eu/charter/convent49_en.htm, accesată la data de 19 februarie 2013.
10
Recomandarea (2007) 7 asupra bunei administrări.
juridică, dată de dreptul la bună administrare, ci și de altă natură, prin legătura cu noţiuni
precum management, eficienţă, combaterea corupţiei.

Codul bunei administrări conţine principii ale bunei administrări și reguli care trebuie
să guverneze deciziile administrative. Principiile sunt următoarele:

Legalitatea. Autorităţile publice trebuie să acţioneze în conformitate cu dreptul,

noţiune prin care se înţeleg reglementările naţionale, de drept internaţional și principiile
generale de drept.

Egalitatea. Particularii trebuie trataţi de autorităţile publice potrivit acestui principiu în

mod identic dacă se află în situaţii asemănătoare, iar orice diferenţă de tratament trebuie
justificată în mod obiectiv. Egalitatea nu este astfel echivalată cu non-discriminarea.

Imparţialitatea. Autorităţile publice trebuie să acţioneze în mod obiectiv, cu referire

doar la aspectele relevante.

Proporţionalitatea. Autorităţile publice trebuie să impună măsuri care afectează

drepturile sau interesele particularilor doar atunci când este necesar și doar în măsura atingerii
scopului urmărit.

Siguranţa juridică. Măsuri retroactive nu pot fi luate decât în circumstanţe justificate

din punct de vedere juridic.

Durata de timp rezonabilă a acţiunii.

Participarea. Particularilor trebuie să li se ofere posibilitatea de a participa la

pregătirea și punerea în aplicare a deciziilor administrative care le afectează drepturile și
interesele.

Respectul vieţii private. Autorităţile publice trebuie să respecte viaţa privată a

particularilor, în special atunci când se procesează date personale.

Transparenţa. Particularii trebuie să fie informaţi despre felul cum acţionează

autorităţile publice, mai ales prin publicarea documentelor oficiale, fără ca prin aceasta să se
prejudicieze secretele protejate de lege.

Se consideră că toate aceste principii și-au găsit reflectarea în jurisprudenţa CEDO,

chiar dacă Convenţia Europeană a Drepturilor Omului nu se referă la dreptul la bună
administrare. Pricipiul legalităţii ar fi în această interpretare legat de expresia “preeminenţa
dreptului” din Preambulul Convenţiei, iar cel al proporţionalităţii legat de expresia “marjă
naţională de apreciere”, des folosită în jurisprudenţa CEDO, etc.11

Regulile care trebuie să guverneze deciziile administrative (acestea pot fi normative

sau non-normative) se referă la următoarele aspecte:

- deciziile administrative pot fi luate din oficiu sau la iniţiativa particularilor;

- particularii au dreptul să ceară autorităţilor publice să ia măsuri potrivit
competenţei lor;
- în cazul în care o autoritate publică intenţionează să ia o decizie care
afectează drepturile particularilor, acestora trebuie să li se ofere ocazia să își
exprime părerile într-un interval de timp rezonabil și dacă este cazul
beneficiind de asistenţa unei persoane la alegere;
- în cazul în care o autoritate publică propune o măsură non-normativă care
poate afecta un număr neprecizat de persoane trebuie să stabilească proceduri
pentru participarea acestora la procesul de luare a deciziilor, cum ar fi
observaţii scrise, audieri, reprezentare într-o instituţie cu rol consultativ,
consultări și anchete publice;
- costurile pe care particularii trebuie să le plătească autorităţilor publice
trebuie să fie echitabile și rezonabile;
- deciziile administrative trebuie să fie redactate într-un mod simplu, clar și
ușor de înţeles;
- deciziile administrative trebuie să fie publicate prin notificare personală, cu
excepţia circumstanţelor în care doar publicarea oficială este posibilă;
- deciziile administrative nu trebuie să aibă efect retroactiv, cu excepţia
circumstanţelor justificate din punct de vedere juridic și nu trebuie puse în
aplicare până la data publicării, cu excepţia cazurilor urgente;
- autorităţile publice sunt responsabile de executarea deciziilor administrative
care sunt de competenţa lor; este necesară stabilirea unui sistem de pedepse
penale pentru ca particularii să ţină cont de aceste decizii; executarea
deciziilor de către autorităţile publice trebuie să fie stipulată de lege iar
măsurile luate în vederea exceutării să fie proporţionale;

11
ALBU., p. 129 și urm.
 - autorităţile publice pot modifica sau anula deciziile administrative
individuale în vederea interesului public, ţinând cont în această situaţie de
drepturile și interesele particularilor;
- particularii trebuie să aibă dreptul de a contesta în justiţie deciziile
administrative care le afectează drepturile și interesele;
- căile de atac administrative, preliminare acţiunilor în justiţie, trebuie să fie
permise și pot, în unele cazuri, obligatorii;
- autorităţile publice trebuie să ofere despăgubiri particularilor care au suferit
prejudicii prin decizii administrative ilegale sau datorită neglijenţei din
partea administraţiei ori a funcţionarilor publici. Deciziile judecătorești
împotriva autorităţilor publice trebuie să prevadă compensaţii pentru
prejudicii și să fie puse în aplicare într-o perioadă de timp rezonabilă.

Care este rolul acestor Rezoluţii și Recomandări ale Consiliului Europei în definirea și
garantarea unui drept la bună administrare la nivel european? Așa cum se știe, aceste tipuri de
acte normative nu au, spre deosebire de Convenţiile pe care statele membre ale Consiliului
Europei le ratifică, un efect juridic dar au un efect moral și politic. Vàczi Péter consideră că
dreptul la bună administrare consacrat de aceste acte normative are un astfel de efect din două
motive. În primul rând, este dificil pentru un stat să ignore pentru o perioadă de timp
îndelungată standardele pe care alte state înţeleg să le respecte în privinţa dreptului la bună
administrare. În al doilea rând, ar fi o dovadă de rea credinţă dacă un stat care a participat la
redactarea acestor acte normative și la votarea lor în cadrul Adunării Parlamentare sau a
Comitetului de Miniștri nu înţelege să le transpună în legislaţia internă12.

Dreptul la bună administrare potrivit Cartei Drepturilor Fundamentale a UE

Dreptul la bună administrare este reglementat de articolul 41 al Cartei Drepturilor

Fundamentale a Uniunii Europene, conţinutul acesteia fiind recunoscut de UE prin art. 6 al
Tratatului privind Uniunea Europeană, parte a Tratatului de la Lisabona. În doctrină se
consideră că prin această recunoaștere se poate vorbi despre “nașterea unui veritabil drept

12
VACZI PÉTER, The institution of good administration in the Council of Europe, la adresa
http://www.law.muni.cz/edicni/sborniky/cofola2008/files/pdf/sprava/vaczi_peter.pdf, accesată la data de 19
februarie 2013.
administrativ european”13. Este adevărat că o dată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la
Lisabona, Uniunea Europeană, simultan cu Consiliul Europei, s-a dotat cu mecanisme prin
care este reglementat dreptul la bună administrare, însă acesta este un drept nou care, spre
deosebire de alte drepturi reglementate de Cartă ce corespund celor garantate de Convenţia
Europeană a Drepturilor Omului și care sunt interpretate potrivit acestei Convenţii (art.
52/alin.3 al Cartei), va trebui interpretat potrivit “tradiţiilor constituţionale comune ale statelor
membre” (art. 52/alin.4 al Cartei) iar, pe de altă parte, așa cum am arătat, dreptul la bună
administrare este reglementat de Consiliul Europei prin acte normative care nu sunt
constrângătoare pentru ordinea juridică a statelor membre. Rămâne desigur întrebarea dacă
recunoașterea dreptului la bună administrare prin acte normative supranaţionale poate fi
echivalată cu nașterea unui drept administrativ european. În opinia noastră, avem de-a face cu
reguli de drept administrativ comune care se referă doar la anumite aspecte de procedură. În
continuare vor exista reguli de drept administrativ naţionale iar acest fapt este garantat chiar
de Tratatul de la Lisabona: potrivit art. 4 din Tratatul privind Uniunea Europeană, UE respectă
identitatea naţională a statelor membre “inerentă structurilor lor fundamentale politice și
constituţionale, inclusiv în ceea ce privește autonomia locală și regională”. Structura
constituţională a unui stat și regulile care reglementează funcţionarea autorităţilor locale sau
regionale, după caz, sunt strâns legate de cele care intră în componenţa oricărui drept
administrativ naţional.

Art. 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale are următorul conţinut:

(1)   Orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce priveşte problemele sale, de un

tratament imparţial, echitabil şi într-un termen rezonabil din partea instituţiilor, organelor,
oficiilor şi agenţiilor Uniunii.

(2)   Acest drept include în principal:

a) dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale

care ar putea să îi aducă atingere;

b) dreptul oricărei persoane de acces la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime

legate de confidenţialitate şi de secretul profesional şi comercial;

13
BĂLAN ET AL., p. 162.
c) obligaţia administraţiei de a-şi motiva deciziile.

(3)   Orice persoană are dreptul la repararea de către Uniune a prejudiciilor cauzate de către
instituţiile sau agenţii acesteia în exercitarea funcţiilor lor, în conformitate cu principiile
generale comune legislaţiilor statelor membre.

Acest paragraf se regăsește integral și în art. 340 din Tratatul privind funcţionarea
Uniunii Europene, parte a Tratatului de la Lisabona; potrivit Explicaţiilor, acest paragraf
trebuie interpretat în corelaţie cu art. 47 din Cartă care consacră dreptul la o cale de atac
eficientă și la un proces echitabil.

(4)   Orice persoană se poate adresa în scris instituţiilor Uniunii într-una din limbile
tratatelor şi trebuie să primească răspuns în aceeaşi limbă.

Acest paragraf se regăsește integral și în art. 24 din Tratatul privind funcţionarea

Uniunii Europene.

Dreptul la bună administrare face parte din Titlul V al Cartei, intitulat “Drepturile
cetăţenilor”. Marea majoritate a acestor drepturi (dreptul de a alege și de a fi ales în
Parlamentul European și la alegerile locale, dreptul de a sesiza Mediatorul European, dreptul
de a adresa petiţii Parlamentului European, libertatea de circulaţie și de ședere, protecţia
diplomatică și consulară) se regăsesc și în Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene
(art. 20 - 23). Singurele drepturi care nu se regăsesc și în Tratat sunt dreptul la bună
administrare (art. 41) și dreptul de acces la documentele instituţiilor UE (art. 42). Acest din
urmă drept a fost introdus în tratatele constitutive ale UE prin Tratatul de la Amsterdam din
1997 dar în mod distinct, nu la partea dedicată cetăţeniei europene. Se pune desigur întrebarea
de ce există acest paralelism de reglementare și de ce unele drepturi se regăsesc în Cartă, nu și
în Tratat. Explicaţia ţine de evoluţia felului în care cetăţenia europeană a fost reglementată în
Tratatele UE. Drepturile care descriu cetăţenia și fac parte din Tratatul de la Lisabona
reprezintă de fapt preluarea identică a celor care au fost consacrate iniţial prin Tratatul de la
Maastricht din 1992. Carta Drepturilor Fundamentale datează din 2000 și se dorea la data
redactării sale să existe un catalog complet de drepturi care să descrie cetăţenia europeană și
care să înlocuiască la un moment dat prevederile din tratatele constitutive. Acest catalog
cuprinde drepturi integrate tratatelor constitutive prin Tratatul de la Maastricht și ulterior prin
Tratatul de la Amsterdam, precum și un drept nou, cel la bună administrare. Convenţia
Europeană a considerat că transmutarea prevederilor referitoare la cetăţenie în conţinutul
noului Tratat de instituire a unei Constituţii pentru Europa ar pune sub semnul întrebării ar
deschide calea pentru rediscutarea conţinutului altor drepturi garantate de Cartă și din acest
motiv s-a preferat un paralelism parţial de reglementare, menţinut și de forma finală a
Tratatului de la Lisabona. Dreptul la bună administrare a devenit astfel, odată cu intrarea în
vigoare a acestui Tratat, cea mai nouă componentă a conceptului de cetăţenie europeană.

Dreptul la bună administrare - rezultat al jurisprudenţei Curţii de Justiţie

Europene și a Tribunalului de Primă Instanţă?

Potrivit Explicaţiilor Cartei, art. 41 este rezultatul jurisprudenţei CJE (cazul Burban)
și a Tribunalului de Primă Instanţă (cazurile Nölle și New Europe Consulting și alţii) care a
stabilit că buna administrare este în cazul Uniunii Europene un principiu de drept. Primele
două paragrafe ale acestui articol sunt deasemenea rezultatul jurisprudenţei CJE (cazurile
Heylens, Orkem, Technische Universität München) și a Tribunalului de Primă Instanţă
(cazurile Lisrestal și alţii și Nölle).

În cazul Burban14 un funcţionar al Parlamentului European cu acest nume a dorit să

participe la un concurs pentru ocuparea unei funcţii în cadrul aceleiași instituţii. Participarea
la concurs i-a fost refuzată pe motivul că nu a depus diplomele și documentele necesare
pentru a dovedi experienţa profesională, cu toate că i s-a pus în vedere acest lucru. Burban a
contestat această decizie pe motiv că s-a încălcat “principiul unei administraţii adecvate”
(proper administration). CJE a respins această cerere, apreciind că, tocmai datorită acestui
principiu, lipsa informaţiilor solicitate nu poate obliga comitetul de selecţie al unei autorităţi
sau acea autoritate să acţioneze contrar condiţiilor stipulate în anunţul de competiţie.

În cazul Nölle15 un cetăţean german a pus în circulaţie pe piaţa comunitară mai multe
echipamente de curăţenie provenite din R.P. Chineză, iar autoritatea vamală germană a
considerat că acestea exced cantităţii totale de importuri din R.P. Chineză, așa cum aceasta
14
Jean - Louis Burban v. European Parliament, Case C-255/90P, ECR 1992, p. I-02253.
15
Detlef Nölle v. Council of the European Union and Comission of the European Communities, Case T-167/94,
ECR 1995, p. II-02589.
rezulta dintr-un Regulamentul nr. 3052/88. Ulterior, acesta a fost înlocuit cu Regulamentul nr.
725/89. Acesta din urmă a fost invalidat de CJE. Nölle a cerut compensaţii pentru prejudiciile
pe care le-a suferit ca urmare a adoptării celui din urmă Regulament. Tribunalul de Primă
Instanţă a respins această cerere. Comisia a argumentat printre altele în acest caz că cererea a
fost tardiv adresată, ceea ce corespunde principiului siguranţei juridice (considerat în prezent
parte a dreptului la bună administrare). Nölle a argumentat că în acest caz instituţiile
comunitare au încălcat mai multe reguli, printre care “principiile unei administraţii atente și
preocupate” (care and proper administration). TPI a apreciat că “în cazurile în care instituţiile
comunitare au o largă putere de apreciere, respectarea drepturilor garantate de ordinea juridică
comunitară este de importanţă fundamentală. Aceste garanţii includ în special datoria
instituţiei competente de a examina cu atenţie și imparţial toate aspectele relevante ale unui
caz, dreptul persoanei în cauză de a-și face cunoscute părerile și de a primi o decizie
motivată”. Toate acestea fac parte în prezent din conţinutul dreptului la bună administrare.
TPI nu a negat existenţa unei datorii a instituţiilor comunitare de acţiona potrivit principiilor
unei administraţii atente și preocupate dar a considerat că în acest caz standardul respectiv a
fost respectat.

În cazul New Europe Consulting (NEC) și alţii16 era vorba de o companie care a fost
aleasă pentru a organiza programe de pregătire în Ungaria, în cadrul programului PHARE. Un
oficial al Comisiei Europene responsabil pentru acest program a trimis mai multor
coordonatori de programe din mai multe ţări, printre care și Ungaria, un fax prin care se arăta
că NEC nu este un partener de încredere și nu prezintă garanţii financiare suficiente. De la
data transmiterii faxului respectiv, NEC nu a mai fost selectată pentru participarea la proiecte
finanţate de Comisia Europeană în marea majoritate a ţărilor în care s-a trimis acel fax, fapt ce
a determinat această companie să se adreseze TPI pentru repararea prejudiciilor. TPI a
apreciat că ar fi fost necesar să se efectueze mai întâi o anchetă asupra pretinselor
neregularităţi comise de NEC și abia ulterior Comisia să ia măsuri împotriva acesteia,
deoarece “potrivit principiului unei administraţii solide (sound administration)”, Comisia ar fi
trebuit ca prin măsurile luate să ajungă la un echilibru între interesele sale și cele individuale
ale aplicantului. TPI a decis acordarea de despăgubiri NEC.

16
New Europe Consulting and Michael P. Brown v. Commission of the European Communities, Case T-231/97,
ECR 1999, p. II-02403.
 În cazul Heylens17 o persoană de naţionalitate belgiană cu acest nume avea o diplomă
de antrenor de fotbal eliberată de autorităţile competente belgiene și pe baza acesteia a fost
angajată de un club de fotbal din Franţa, Lille OSC. Ulterior angajării, Heylens a depus o
cerere autorităţilor competente din Franţa pentru a i se echivala respectiva diplomă, cerere
care i-a fost respinsă dar ulterior a continuat să activeze ca antrenor de fotbal la Lille OSC.
Uniunea Naţională a Antrenorilor și Cadrelor Profesioniste din Fotbal a înaintat o plângere în
justiţie împotriva lui Heylens. Acesta a cerut Tribunalului din Lille să adreseze o întrebare
preliminară CJE cu privire la interpretarea articolelor din tratatele constitutive ale Comunităţii
Europene referitoare la libera circulaţie. CJE a decis că, datorită faptului că liberul acces la
locul de muncă este un drept fundamental în ordinea juridică comunitară, orice decizie a unei
autorităţi naţionale prin care se refuză aplicarea acestui drept trebuie să poată fi contestată în
justiţie. Autoritatea naţională competentă are datoria de a informa motivele pe care își
bazează decizia, iar în caz contrar persoana afectată de acea decizie are dreptul de a contesta
în justiţie măsurile administrative (parte în prezent a dreptului la bună administrare) luate de
acea autoritate.

În cazul Okrem18 compania cu acest nume a cerut CJE anularea unei decizii luate de
Comisia Europeană prin care se constata existenţa unor practici anti-concurenţiale, decizia
respectivă fiind luată ca urmare a aplicării unui chestionar la care compania în cauză nu a
răspuns. Okrem SA a contestat întrebările din respectivul chestionar și măsurile luate de
Comisie și a afirmat că nu i s-a dat ocazia să își exprime punctul de vedere. CJE a arătat că în
procedurile administrative care pot duce la aplicarea de pedepse trebuie luate în considerare
drepturile celui care poate fi supus la asemenea măsuri, iar aceste drepturi nu pot fi în mod
iremediabil anulate în cursul unei anchete care se poate dovedi decisivă în vederea stabilirii
probelor care ar putea să ateste natura contrară legii a unui anumit comportament.

Technische Universität München a importat din Japonia un microscop, iar ulterior

Comisia Europeană a emis o Decizie că acesta nu putea fi importat fără aplicarea taxelor
vamale care rezultă din Tariful Vamal Comun, deoarece pe piaţa comunitară există aparate
similare produse de compania olandeză Philips. Ulterior deciziei Comisiei, autoritatea vamală
germană competentă a aplicat taxe vamale, iar Technische Universität München a contestat

17
Union nationale des entraîneurs et cadres techniques professionnels du football (Unectef) v. Georges Heylens
et autres, Case 222/86, ECR 1987, p. 04097.
18
Okrem v. Commission of the European Communities, Case 374/87, ECR 1989, p. 03283.
această decizie în faţa Curţii Federale de Finanţe. Aceasta din urmă a adresat CJE o întrebare
preliminară cu privire la aplicarea Deciziei Comisiei. CJE a arătat că “respectarea drepturilor
garantate de ordinea juridică comunitară în cadrul procedurilor administrative este de o
importanţă fundamentală. Aceste garanţii include în special datoria instituţiei competente de a
examina cu atenţie și într-un mod imparţial toate aspectele relevante, precum și dreptul celui
împotriva s-au luat decizii administrative să-și facă cunoscute punctele de vedere și să aibă
parte de o decizie motivată”19.

În cazul Lisrestal și alţii20, mai multe companii portugheze au aplicat la Fondul Social
European pentru a oferi programe de pregătire profesională propriilor angajaţi. Fondul Social
European a aprobat această aplicaţie și a oferit un avans de 50 % din suma aprobată pentru
aceste companii. Cu ocazia unui audit, Fondul Social European a contestat anumite
neregularităţi în cheltuirea fondurilor, iar ulterior pe baza acestor constatări Comisia a solicitat
ca aceste fonduri să fie returnate. Companiile respective au solicitat CJE să anuleze decizia
Fondului Social European de a cere returnarea fondurilor și să oblige Comisia să asigure plata
în continuare a sumelor aprobate iniţial. CJE a arătat că “respectarea dreptului la apărare în
toate procedurile care sunt iniţiate împotriva unei persoane și care pot genera o măsură care să
afecteze acea persoană reprezintă un principiu fundamental al dreptului comunitar care trebuie
garantat, chiar și în absenţa unor reguli aplicabile procedurilor în cauză” și că “potrivit acestui
principiu orice persoană care poate fi afectată de adoptarea unei decizii trebuie să fie în
poziţia de a-și face cunoscute punctele de vedere referitoare la probele împotriva sa pe baza
cărora Comisia și-a motivat decizia”.

Din analiza jurisprudenţei CJE și TPI, invocată de Explicaţiile Cartei pentru a dovedi
că dreptul la bună administrare era recunoscut deja ca fiind un principiu de drept al ordinii
juridice comunitare și că de fapt Carta Drepturilor Fundamentale nu a făcut altceva prin
recunoașterea acestui drept decât să cuantifice într-o normă ceea ce această jurisprudenţă a
statuat, rezultă că în realitate lucrurile stau altfel. Nici unul din cazurile amintite în aceste
Explicaţii nu menţionează expressis verbis buna administrare sau dreptul la bună administrare.
Cu referire la administraţie, sunt folosite alte expresii - “atentă și preocupată” sau “solidă”. Pe
de altă parte, este adevărat că multe din componentele dreptului la bună administrare, așa cum

19
Technische Universität München v. Hauptzollamt München - Mitte, Case C-269/90, ECR 1991, p. I-05469.
20
Lisretal and others v. Commission of the European Communities, Case T-450/93, ECR 1994, p. II-01177.
acesta este în prezent reglementat de art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale, se regăsesc
în jurisprudenţa menţionată. Prin urmare, dreptul la bună administrare este un drept nou în
ordinea juridică comunitară. Autorii Cartei nu au dorit să prezinte această constatare, dintr-un
motiv ușor de înţeles: în acest caz nu ar mai fi fost valabilă întreaga modalitate de prezentare
publică a Cartei, anume că încorporează drepturi deja existente, la nivelul normelor sau al
jurisprudenţei, iar dacă această modalitate nu ar fi fost aleasă, ar fi fost dificil ca dreptul la
bună administrare să fie impus într-un document ce se dorea a avea - și a ajuns între timp să
aibă - efecte juridice constrângătoare asupra legislaţiei statelor membre UE.

Principiile bunei administrări potrivit Codului European al Bunei Conduite

Administrative

Codul European al Bunei Conduite Administrative reprezintă o rezoluţie adoptată în

2001 de Parlamentul European, pe baza unui text redactat de Mediatorul European. Potrivit
explicaţiilor din introducerea acestui Cod, reglementările din cuprinsul său reprezintă principii
ale dreptului administrativ european derivate din jurisprudenţa CJE și de asemenea reflectarea
unor reglementări naţionale ale statelor membre UE. Rezoluţia adoptată de Parlamentul
European solicita Comisiei Europene să adopte un Regulament care să conţină acest Cod, fapt
care nu s-a întâmplat până în prezent. Prin urmare, Codul European al Bunei Conduite
Administrative nu reprezintă reguli constrângătoare din punct de vedere juridic pentru statele
membre UE. Elaborarea acestui Cod a fost necesară în viziunea Parlamentului European
pentru a unifica diferitele codificări interne ale instituţiilor UE care au ca obiect principiile
aplicabile în relaţia cu particularii. Principiile acestui Cod sunt următoarele:

Legalitatea. Funcţionarul va acţiona în conformitate cu legea şi va aplica normele şi

procedurile stabilite de legislaţia UE. În special, funcţionarul se va asigura că deciziile care
afectează drepturile sau interesele persoanelor au o bază legală şi conţinutul acestora este
conform legii.

Nediscriminarea. În procesarea cererilor publicului şi în adoptarea deciziilor,

funcţionarul va asigura respectarea principiului de egalitate a tratamentului. Persoanele care
se află în aceeaşi situaţie vor fi tratate într-o manieră similară. În cazul unei diferenţieri a
tratamentului, funcţionarul se va asigura că acest fapt este justificat de caracteristicile
obiective relevante ale cazului particular. Funcţionarul va evita în special orice discriminare
nejustificată între membrii publicului, bazată pe naţionalitate, sex, rasă, culoare, origine etnică
sau socială, trăsături genetice, limbă, religie sau credinţă, opinii politice sau de altă natură,
apartenenţă la o minoritate naţională, proprietate, naştere, handicap, vârstă sau orientare
sexuală.

Proporţionalitatea. În adoptarea deciziilor, funcţionarul se va asigura că măsurile luate

sunt proporţionale cu scopul urmărit. În special, funcţionarul va evita limitarea drepturilor
cetăţenilor sau impunerea unor obligaţii în sarcina acestora, în cazul în care aceste limitări sau
sarcini nu se află într-un raport rezonabil cu scopul acţiunii urmărite. În adoptarea deciziilor,
funcţionarul va respecta echilibrul corect între interesele persoanelor particulare şi interesul
publicului larg.

Lipsa abuzului de putere. Puterile vor fi exercitate exclusiv în scopul în care au fost
conferite de prevederile relevante. În special, funcţionarul va evita folosirea acestor puteri în
scopuri care nu au bază legală sau care nu sunt justificate de nici un interes public.

Imparţialitate şi independenţă. Funcţionarul va fi imparţial şi independent.

Funcţionarul se va abţine de la orice acţiune arbitrară care afectează în mod negativ publicul,
precum şi de la orice tratament preferenţial acordat în baza oricăror motive. Conduita
funcţionarului nu va fi niciodată ghidată de interese personale, familiale sau naţionale sau de
presiuni politice. Funcţionarul nu va participa la adoptarea nici unei decizii în care acesta sau
aceasta, sau orice membru apropiat al familiei sale deţine un interes financiar.

Obiectivitate. În adoptarea deciziilor, funcţionarul va lua în considerare factorii

relevanţi şi va acorda fiecărui asemenea factor ponderea adecvată în luarea deciziei, ignorând
orice elemente irelevante.

Aşteptări legitime, consecvenţă şi avizare. Funcţionarul va fi consecvent în propria sa

conduită administrativă, precum şi în activitatea administrativă a instituţiei. Funcţionarul va
aplica practicile administrative uzuale (normale) ale instituţiei, cu excepţia cazului în care vor
exista motive legitime de derogare de la aceste practici într-un anumit caz; aceste motive se
vor înregistra în scris. Funcţionarul va respecta aşteptările legitime şi rezonabile ale
publicului, conform modului în care a acţionat instituţia în trecut. Ori de câte ori va fi necesar,
funcţionarul va aviza publicului modalitatea în care va fi urmărită o problemă care intră în
atribuţiile acestuia / acesteia şi maniera de rezolvare a problemei.

Corectitudine. Funcţionarul va acţiona într-o manieră imparţială, corectă şi rezonabilă.

Amabilitate. Funcţionarul va fi dedicat îndatoririlor sale de serviciu, corect, amabil şi

accesibil în raporturile cu publicul. În cadrul răspunsurilor la corespondenţă, la apelurile
telefonice şi la mesajele electronice, funcţionarul va încerca să acorde tot sprijinul posibil şi
va răspunde la întrebările adresate cât mai complet şi exact posibil. În cazul în care
funcţionarul nu are atribuţii legate de problema în cauză, va îndruma cetăţeanul către
funcţionarul competent. În cazul producerii unei erori care afectează în mod negativ drepturile
sau interesele unei persoane, funcţionarul îşi va cere scuze pentru aceasta şi va depune toate
eforturile în vederea corectării într-o manieră cât mai oportună a efectelor negative datorate
erorii sale şi va informa persoana respectivă cu privire la orice drepturi de atac.

Transmiterea răspunsului la scrisori în limba cetăţeanului. Funcţionarul se va asigura

că fiecare cetăţean al Uniunii sau oricare membru al publicului care se adresează în scris
instituţiei într-una din limbile Tratatului va primi un răspuns redactat în aceeaşi limbă.
Această prevedere se aplică în măsura posibilă persoanelor juridice, cum ar fi asociaţiile
(ONG-uri) şi societăţile.

Confirmarea de primire şi indicarea funcţionarului competent. Pentru fiecare scrisoare

sau reclamaţie adresată instituţiei se va primi, în termen de două săptămâni, o confirmare de
primire, cu excepţia cazului în care, în acest termen, va putea fi trimis un răspuns pe fondul
problemei. Răspunsul sau confirmarea de primire va indica numele şi numărul de telefon al
funcţionarului însărcinat cu soluţionarea problemei, precum şi serviciul în cadrul căruia acesta
sau aceasta îşi desfăşoară activitatea. Nu va fi necesară transmiterea unei confirmări de
primire sau a unui răspuns în cazul în care scrisorile sau reclamaţiile sunt abuzive prin
numărul excesiv al acestora sau prin natura repetitivă sau inutilă a acestora.

Obligaţia transferării către serviciul competent din cadrul instituţiei. În cazul

adresării sau transmiterii unei scrisori sau a unei reclamaţii destinate instituţiei către o Direcţie
Generală, Direcţie sau Unitate care nu are competenţa de a soluţiona aspectele ridicate,
serviciile acesteia se vor asigura că dosarul va fi transferat fără întârziere serviciului
competent din cadrul instituţiei. Serviciul care a primit iniţial scrisoarea sau reclamaţia va
informa autorul cu privire la acest transfer şi va indica numele şi numărul de telefon al
funcţionarului căruia i-a fost transferat dosarul. Funcţionarul va atrage atenţia persoanei sau
organizaţiei cu privire la orice erori sau omisiuni din cadrul documentelor şi îi va acorda
acesteia posibilitatea rectificării acestora.

Dreptul de a fi audiat şi de a da declaraţii. În cazurile referitoare la drepturile sau

interesele persoanelor, funcţionarul se va asigura de respectarea dreptului la apărare pe
parcursul fiecărei etape a procedurii de adoptare a deciziilor. Fiecare membru al publicului va
avea dreptul, în cazurile în care urmează să fie adoptată o decizie care îi afectează drepturile
sau interesele, să depună note scrise şi, ori de câte ori va fi necesar, să prezinte comentarii
verbale anterior adoptării deciziei.

Termen rezonabil aferent adoptării deciziilor. Funcţionarul va asigura adoptarea unei

decizii cu privire la fiecare cerere sau reclamaţie adresată Instituţiei într-un termen rezonabil,
fără întârziere, şi în orice caz nu mai târziu de două luni de la data primirii acesteia. Aceeaşi
regulă se aplică şi în cazul răspunsurilor la scrisorile primite din partea publicului şi al
răspunsurilor la notele administrative transmise de funcţionar superiorilor săi, prin care
solicită instrucţiuni legate de decizia care urmează să fie adoptată. În cazul în care, datorită
complexităţii problemelor ridicate, nu se poate adopta o decizie asupra unei cereri sau
reclamaţii în termenul mai sus menţionat, funcţionarul va informa cât mai curând posibil
autorul acesteia în acest sens. În această situaţie, o decizie definitivă va trebui comunicată
autorului în cel mai scurt timp.

Obligaţia de a menţiona temeiul deciziilor. Fiecare decizie adoptată de Instituţie, care

poate afecta în mod negativ drepturile sau interesele unei persoane particulare, va menţiona
temeiurile pe care se bazează, indicând în mod clar faptele relevante şi baza legală a deciziei.
Funcţionarul va evita adoptarea de decizii bazate pe temeiuri sumare sau vagi sau care nu
conţin raţionamente individuale. Dacă datorită numărului ridicat de persoane vizate de decizii
similare nu este posibilă comunicarea în detaliu a temeiurilor care stau la baza adoptării
deciziilor, iar în cazurile în care există răspunsuri standard în acest sens, funcţionarul va
garanta faptul că va furniza ulterior cetăţeanului care a solicitat aceasta în mod expres
raţionamentul individual.

Indicarea posibilităţilor de atac. O decizie a instituţiei care ar putea afecta în mod

negativ drepturile sau interesele unei persoane particulare va conţine o indicaţie referitoare la
posibilităţile de atac existente pentru contestarea deciziei. În special, va indica natura
mijloacelor de recurs, organele înaintea cărora pot fi exercitate acestea, precum şi termenele
de exercitare a acestora. Deciziile se vor referi în special la posibilitatea iniţierii unor
proceduri judiciare şi depunerii de reclamaţii la Mediatorul European.

Notificarea deciziei. Funcţionarul va asigura notificarea în scris către persoana sau

persoanele vizată(e), imediat după adoptarea deciziei, a deciziilor care afectează drepturile sau
interesele persoanelor fizice. Funcţionarul se va abţine de la comunicarea deciziei către alte
surse anterior informării persoanei sau persoanelor vizate.

Protecţia datelor. Funcţionarul care procesează date cu caracter personal referitoare la

un cetăţean va respecta intimitatea şi integritatea persoanei, în conformitate cu prevederile
Regulamentului Parlamentului European şi al Consiliului (CE) nr. 45/2001 din data de 18
decembrie 2000 privind protecţia persoanelor fizice în legătură cu procesarea datelor cu
caracter personal de către instituţiile şi organismele Comunităţii şi libera circulaţie a acestor
date. Funcţionarul va evita în special procesarea datelor cu caracter personal în scopuri
nelegitime sau transmiterea acestor date către persoane neautorizate.

Solicitarea de informaţii. Ori de câte ori problema în discuţie cade în sfera sa de

competenţă, funcţionarul va aduce la cunoştinţa publicului informaţiile solicitate. Ori de câte
ori va fi cazul, funcţionarul va aviza cu privire la modalitatea de iniţiere a unei proceduri
administrative aflate în sfera sa de competenţă. Funcţionarul se va asigura că informaţiile
comunicate sunt clare şi inteligibile. În cazul în care o solicitare de informaţii exprimată
verbal este mult prea complicată sau mult prea complexă, funcţionarul va recomanda
persoanei vizate să îşi formuleze cererea în scris. În cazul în care, datorită caracterului
confidenţial, un funcţionar nu poate divulga informaţiile solicitate, atunci acesta va indica
persoanei vizate motivele pentru care nu poate comunica informaţiile. În urma solicitărilor de
informaţii cu privire la probleme care nu se află în sfera sa de competenţă, funcţionarul va
îndruma solicitantul către persoana competentă, indicând numele şi numărul de telefon al
acesteia. În urma solicitărilor de informaţii referitoare la altă instituţie sau alt organism al UE,
funcţionarul va îndruma solicitantul către respectiva instituţie sau respectivul organism. Dacă
este cazul, în funcţie de obiectul solicitării, funcţionarul va îndruma persoana care solicită
informaţii către serviciul responsabil cu informarea publicului din cadrul instituţiei.
 Solicitarea accesului publicului la documente. Funcţionarul va instrumenta cererile
legate de accesul la documente în conformitate cu normele adoptate de Instituţie şi în
conformitate cu principiile şi limitările generale stabilite în Regulamentul (CE) nr. 1049/2001.
În cazul în care funcţionarul nu poate răspunde unei solicitări verbale legată de accesul la
documente, cetăţeanului i se va recomanda să o formuleze în scris.

Principiile bunei administrări potrivit proiectului Codului de Procedură

Administrativă

Principiile din capitolul III al proiectului Codului de Procedură Administrativă

reprezintă de fapt felul în care legiuitorul roman înţelege să reglementeze în legislaţia internă
dreptul la bună administrare și principiile bunei administrări. Aceste principii sunt: legalitatea,
eficienţa, buna credinţă cu care trebuie îndeplinite obligaţiile și exercitate drepturile de către
participanţii la acţiunea administrativă, egalitatea de tratament, imparţialitatea,
proporţionalitatea, siguranţa juridică, existenţa unor termene rezonabile pentru acţiunea
autorităţilor publice și a instanţelor de contencios administrativ, motivarea actelor și
operaţiunilor administrative, accesul la justiţie, transparenţa și participarea, comunicarea,
cooperarea între autorităţile administrative în vederea realizării competenţelor, răspunderea
penală, civilă, disciplinară și contravenţională autorităţilor publice și a persoanelor care le
reprezintă. Dintre acestea, buna credinţă, impunerea de termene rezonabile și pentru instanţele
de contencios administrative, motivarea nu numai a actelor dar și a operaţiunilor
administrative, cooperarea și răspunderea nu se regăsesc în documentele menţionate ale
Consiliului europei și ale Uniunii Europene. Legiuitorul naţional păstrează în continuare o
marjă largă de apreciere în definirea principiilor care stau la baza bunei administrări, ceea ce
înseamnă că aceste diferenţe de reglementare sunt nu numai firești dar și necesare. S-ar
impune pe viitor ca dreptul la bună administrare să facă parte din Constituţie, prin preluarea și
eventual detalierea unor prevederi ale art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale și prin
ridicarea unor principii din proiectul de Cod de procedură administrativă la rang de norme
constituţionale.

Concluzii
 Carta Drepturilor Fundamentale a UE este primul și deocamdată singurul document cu
forţă juridică constrângătoare la nivel supranaţional care se referă la dreptul la bună
administrare, cu menţiunea că în aplicarea sa va trebui să se ţină cont de “tradiţiile
constituţionale comune ale statelor membre”. Este vorba de un drept nou în ordinea juridică
comunitară și din acest motiv nu s-a dorit ca efectele sale juridice să fie la fel de extinse ca
cele atașate altor drepturi din Cartă. Prin proclamarea solemnă a Cartei în anul 2000, Uniunea
Europeană a impulsionat Consiliul Europei să aibă o reflecţie mai aprofundată asupra bunei
administrări, cu toate că această reflecţie începuse în cadrul acestei din urmă organizaţii cu
mult timp înainte și a avut ca rezultat adoptarea unor Rezoluţii și Recomandări fără efecte
juridice. O reflecţie care a culminat cu adoptarea Recomandărilor 2003 (1615) și 2007 (7),
influenţa Cartei fiind recunoscută explicit. Același eveniment al proclamării solemne a Cartei
avea să ducă la Rezoluţia Parlamentului European din 2001 și ulterior, pe baza acesteia, a
Codului European al Bunei Conduite Administrative din 2005. Oarecum paradoxal, o normă
fără efecte juridice la data edictării avea să aibă un puternic impact asupra redactării de noi
norme care extind câmpul aplicării conceptului de bună administrare, însă nu ar fi avut acest
impact dacă nu s-ar fi știut, încă de la momentul redactării Cartei, că aceasta va avea la un
moment dat efecte juridice. Cele două ordini normative, a Uniunii Europene și a Consiliului
Europei, se află la ora actuală într-o competiţie în privinţa codificării dreptului la bună
administrare, competiţie care se poate dovedi extrem de benefică. Rămâne de văzut care va fi
efectul aplicării art. 41 din Cartă, deocamdată este prematur a ne pronunţa datorită timpului
scurt scurs de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona însă, mai mult ca sigur,
aplicarea sa va stimula administraţiile naţionale nu numai să adopte mai multe reguli cu
privire la buna administrare, ci și să contribuie la o armonizare cu alte legislaţii naţionale care
se referă la aceasta. Se va vorbi despre crearea premiselor pentru un veritabil drept
administrativ european doar atunci când va exista o clară clasificare în documente cu și
respectiv fără valoare juridică constrângătoare în privinţa dreptului la bună administrare și o
mai bună înţelegere pentru importanţa acestui drept în legislaţiile naţionale. Buna
administrare prin ea însăși nu poate fi însă singura bază a unui viitor drept administrativ
european decât dacă se va decide că armonizarea legislaţiilor administrative interne începe și
se încheie cu acest concept.