Structura parlamentului

Bicameralismul în statele unitare

Parlamentul României este format din două camere, Camera Deputaţilor şi Senatul, ambele alese
prin vot universal, egal, direct şi liber exprimat. Dacă anterior revizuirii Constituţiei se putea
lesne pune întrebarea de a şti prin ce se justifică bicameralismul în România, ulterior anului
2003 suntem însă în prezenţa unui bicameralism clar diferenţiat, cel puţin în materia
competenţelor legislative ale celor două Camere. Asupra acestui aspect vom reveni cu ocazia
prezentării actelor normative ale Parlamentului României.
Organizarea internă a parlamentului.
Este ştiut că un parlament este format din majoritatea parlamentară şi din minoritatea
parlamentară, denumită deseori opoziţie. De aceea se pune problema de a găsi noi tehnici,
procedee, reguli care să împiedice dominaţia majorităţii şi care să protejeze minoritatea
parlamentară, să-i permită să se manifeste eficient. În acelaşi timp, posibilitatea de exprimare a
opoziţiei nu trebuie să desfiinţeze posibilitatea majorităţii de a hotărî. Altfel spus se pune
problema ca pluralismul politic să-şi găsească şi aici exprimarea. Cum se reflectă aceasta în
organizarea internă a parlamentului?
Aceasta impune ca toate structurile interne parlamentare să exprime proporţional
configuraţia politică a parlamentului (camerelor). Partidelor politice care prin alegeri au câştigat
mandate li se oferă posibilitatea unei organizări parlamentare, prin constituirea grupurilor
politice parlamentare, care au un statut oficial sau oficios în cele mai multe sisteme
constituţionale democratice actuale. Ca atare, organizarea internă a parlamentului cuprinde:
grupuri politice parlamentare, birouri, comitete, comisii.
Grupurile politice parlamentare
Grupurile politice sunt prezente în viaţa parlamentară, existând desigur deosebiri de la sistem
constituţional la sistem constituţional. Astfel în unele ţări (Bahamas, Iordania, Monaco, Mauru,
Tunisia) existenţa partidelor politice nu este oficial recunoscută în parlament.
Deşi denumirea constituţională este de grupuri parlamentare, aceste grupuri le denumim politice
pentru că reprezintă partide, spre a le deosebi de celelalte grupuri, ca de exemplu grupurile
lingvistice (Belgia), grupurile de prietenie cu alte parlamente sau Grupul Român al Uniunii
Interparlamentare (România).
În Parlamentul României, deputaţii şi senatorii se pot organiza în grupuri parlamentare
potrivit regulamentului fiecărei Camere (art. 64 alin.3 din Constituţie).
Opoziţia parlamentară
Ca rezultat al pluralismului politic în orice parlament ce funcţionează într-un sistem
democratic se identifică majoritatea parlamentară (care susţine guvernul) şi opoziţia
(minoritatea parlamentară).
Această schemă (majoritate - opoziţie) identificată în organizarea şi activitatea parlamentului
implică în sistemele parlamentare democratice reguli prin care minoritatea parlamentară să fie
protejată, iar intervenţiile sale să fie exprimate în conţinutul deciziilor luate de către parlament.
Aceeaşi schemă se reflectă şi în ceea ce priveşte organele interne de lucru, prin regula în sensul
căreia acestea trebuie să exprime, proporţional, configuraţia politică a parlamentului.
Birourile şi comitetele
În România fiecare cameră a parlamentului îşi alege câte un birou permanent. Constituţia
stabileşte principalele reguli în acest domeniu, prin art. 65(2). Astfel, potrivit Constituţiei,
preşedinţii Birourilor permanente se aleg pe durata mandatului camerelor, în timp ce ceilalţi
membri ai birourilor permanente se aleg pe durata sesiunii. De asemenea Constituţia permite
revocarea membrilor birourilor permanente înainte de expirarea mandatului. Regulamentele
Camerei Deputaţilor şi Senatului stabilesc în detaliu organizarea şi atribuţiile birourilor
permanente. Aceste regulamente disting între preşedintele Camerei şi restul biroului permanent
cât priveşte alegerea şi atribuţiile.
Alegerea preşedintelui Camerei se realizează prin vot secret, cu buletine de vot, pe care sunt
înscrise numele şi prenumele tuturor candidaţilor propuşi de grupurile parlamentare. Există
regula în sensul căreia fiecare grup parlamentar poate face o singură propunere.
Pentru alegerea vicepreşedinţilor, secretarilor şi chestorilor, propunerile se fac de către grupurile
parlamentare, în cadrul numărului de locuri din biroul permanent stabilit de către Cameră pentru
fiecare grup parlamentar.
Comisiile parlamentare
Comisiile parlamentare sunt organisme interne de lucru. Ele au un rol deosebit în pregătirea
lucrărilor, precum şi în exercitarea funcţiilor parlamentare, cu deosebire a celor legislativă şi de
control. Crearea comisiilor parlamentare este determinată de faptul că adunările parlamentare
(camere) sunt prea numeroase pentru a delibera util dacă nu dispun de analize şi studii
prealabile. Acestea se realizează prin organisme mai restrânse, prin comisii, care au devenit
organisme esenţiale ale muncii parlamentare.
Funcţionarea parlamentului Mandatul sau legislatura

Prin mandat sau legislatură se înţelege perioada de timp pentru care este ales parlamentul (sau
camerele) şi îşi exercită împuternicirile sale. Parlamentele sunt alese în general pentru un mandat
de 4 sau 5 ani. Unele camere ale parlamentului se pot reînnoi la 2 sau 3 ani, cu câte o treime;
această regulă se întâlneşte, de exemplu, la Senatul S.U.A sau la cel al Franţei. Mandatul
parlamentar se încheie la expirarea termenului, afară de cazul când camerele sunt dizolvate mai
înainte sau se autodizolvă.
Cât priveşte Parlamentul României, art. 63 din Constituţia revizuită prevede că mandatul
Camerei Deputaţilor şi Senatului este de 4 ani şi că acest mandat se prelungeşte de drept în stare
de mobilizare, de război, de asediu sau de urgenţă, până la încetarea acestora. Alegerile pentru
noile Camere vor avea loc în termen de cel mult trei luni de la expirarea mandatului sau de la
dizolvarea Parlamentului. Parlamentul nou ales se întruneşte, la convocarea Preşedintelui
României, în cel mult 20 de zile de la alegeri. Pentru a atenua influenţa parlamentarilor în
funcţie în alegerile ce urmează expirării mandatului sau dizolvării acestuia şi desigur pentru a
găsi o soluţie de asigurare a continuităţii conducerii la acest înalt nivel statal, Constituţia
stabileşte că mandatul Camerelor se prelungeşte până la întrunirea legală a noului Parlament.
Această prelungire nu dă însă Parlamentului totalitatea împuternicirilor din timpul mandatului
normal. Astfel, pe perioada acestei prelungiri a mandatului, Parlamentul nu poate revizui
Constituţia şi nu poate adopta, modifica sau abroga legi organice. Tot în ideea garantării unei
necesare continuităţi în activitatea parlamentară, Constituţia a prevăzut şi că proiectele de legi
sau propunerile legislative înscrise pe ordinea de zi a Parlamentului precedent îşi continuă
procedura în noul Parlament.
Camerele parlamentare îşi desfăşoară activitatea periodic, principala formă de lucru fiind
sesiunea.
Categorii de sesiuni
Sesiunile parlamentare sunt sesiuni ordinare şi sesiuni extraordinare. Sesiunile ordinare
sunt acele sesiuni în care Camera (adunarea, parlamentul) este obligată a se întruni, numărul lor
fiind expres prevăzut prin lege.
Potrivit art. 66 (1) din Constituţia României, Camera Deputaţilor şi Senatul se întrunesc
în două sesiuni ordinare pe an.
Sesiunile extraordinare sunt acele sesiuni care se pot ţine ori de câte ori este nevoie, în
afara sesiunilor ordinare. Desigur, sesiunile extraordinare se realizează acolo unde durata în timp
a sesiunilor este limitată. Potrivit art. 66 (2) din Constituţia României, Camera Deputaţilor şi
Senatul se întrunesc şi în sesiuni extraordinare.
Durata sesiunilor este fie stabilită explicit prin lege, fie, de regulă, durează până la epuizarea
problemelor înscrise pe ordinea de zi, în afara situaţiilor când se hotărăşte închiderea sau
suspendarea lor.
Cât priveşte sesiunile extraordinare acestea pot fi convocate la iniţiativa Preşedintelui României,
a biroului permanent al fiecărei Camere ori cel puţin o treime din numărul deputaţilor sau al
senatorilor.
În cadrul sesiunilor, camerele parlamentului lucrează în şedinţe, care se desfăşoară potrivit
regulamentelor de funcţionare. Cât priveşte şedinţele, trebuie avut în vedere că potrivit
Constituţiei Camera Deputaţilor şi Senatul lucrează în şedinţe separate şi şedinţe comune.
Constituţia nominalizează prin art. 65(2) situaţiile în care Camerele lucrează în şedinţe comune,
menţionând că desfăşurarea acestora este stabilită prin regulament. Aceste şedinţe sunt publice,
cu excepţia situaţiilor când se hotărăşte şedinţă secretă.
Camera parlamentului lucrează valabil dacă în sala de şedinţă sunt prezenţi cel puţin jumătate
plus unul din numărul total al membrilor săi, adică dacă este întrunit cvorumul de şedinţă.
De aceea, deputaţii şi senatorii sunt obligaţi să fie prezenţi la lucrările Camerei şi să se înscrie pe
lista de prezenţă, ţinută de unul din secretari.
Dezbaterile parlamentare se înregistrează pe bandă magnetică, se stenografiază şi se publică în
M. Of., cu excepţia celor din şedinţele secrete. De asemenea, se întocmesc şi procese- verbale
pentru fiecare şedinţă.
Sistemul de vot
Asupra problemelor discutate, camerele parlamentului hotărăsc prin vot care poate fi
deschis sau secret, stabilind pentru fiecare problemă în parte şi felul votului afară de cazul în
care chiar prin regulamentele de organizare şi funcţionare se stabileşte şi caracterul votului.
Astfel, de exemplu, art. 34 din Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi
Senatului prevede votul secret cu bile pentru acordarea votului de încredere Guvernului sau
adoptarea moţiunii de cenzură. Votul deschis se exprimă prin ridicarea de mâni, apel nominal,
ridicare în picioare sau vot electronic.
Votarea publică prin apel nominal se face în modul următor: preşedintele explică obiectul
votării şi sensul cuvintelor pentru şi contra; unul dintre secretari dă citire numelui şi prenumelui
deputaţilor; fiecare deputat sau senator răspunde pentru sau contra. După terminarea apelului se
repetă numele şi prenumele deputaţilor, respectiv senatorilor care nu au răspuns.
Votul secret se exprimă prin buletine, prin bile sau electronic. Regulamentele de
funcţionare stabilesc ca fiind obligatoriu votul cu buletine (desigur când s-a hotărât vot secret)
atunci când sunt alese persoane în funcţii, iar votul prin bile în cazul votării legilor sau a unor
hotărâri.
Deputaţii şi senatorii
Membrii parlamentului poartă, de regulă, denumirea de deputaţi sau senatori. Aceste
denumiri, consacrate de sistemele constituţionale, sunt corelate cu chiar denumirea camerelor
parlamentului (în sistemul bicameral) sau a parlamentului. De regulă, în structura bicamerală o
cameră este denumită adunarea sau camera deputaţilor sau camera reprezentanţilor şi cealaltă,
senat.
Senatorii pot fi aleşi, de drept, sau numiţi.
Senatorii de drept se găsesc în acele ţări în care constituţiile stabilesc că anumite persoane
(de regulă foştii prim-miniştri, şefii cultelor religioase, preşedinţii academiilor de profil strict
ştiinţific etc.) fac parte de drept din senat, în temeiul calităţii lor. Senatorii de drept au fost
prevăzuţi în constituţiile române din 1866, 1923 şi 1938. Constituţia Italiei prin art. 59 stabileşte
că este senator de drept şi pe viaţă, afară de cazul dacă renunţă, orice fost preşedinte al
Republicii.
Senatorii numiţi au fost consacraţi prin Constituţia română din anul 1938, ei fiind numiţi
de rege. Constituţia Italiei, în art. 59, stabileşte că Preşedintele Republicii poate numi senatori pe
viaţă 5 cetăţeni cu merite sau realizări excepţionale în domeniile social, ştiinţific, artistic sau
literar. De asemenea, Constituţia Egiptului, în art. 87, prevede că preşedintele Republicii poate
numi maximum 10 membri în Adunarea Poporului (parlament).
Drepturi şi obligaţii
Drepturile şi îndatoririle deputaţilor şi senatorilor ar putea fi clasificate în funcţie de conţinutul
lor, de timpul în care pot sau trebuie să fie exercitate, de actul normativ în care sunt prevăzute
etc. Astfel, în raport de conţinutul lor drepturile şi îndatoririle deputaţilor şi senatorilor pot fi
grupate în drepturi şi obligaţii care privesc organizarea internă a adunărilor şi cele care le revin
în cadrul raportului de reprezentare şi a responsabilităţilor faţă de alegători. În funcţie de timpul
în care pot fi exercitate, drepturile şi îndatoririle deputaţilor şi senatorilor pot fi clasificate în
drepturi şi îndatoriri pe care deputaţii le exercită în timpul şedinţelor şi cele pe care le exercită
între şedinţe. Cât priveşte actul normativ în care sunt cuprinse, am putea distinge între drepturile
şi îndatoririle prevăzute în Constituţie şi cele prevăzute în legi.
Incompatibilităţi şi imunităţi
Unele sisteme constituţionale stabilesc incompatibilităţi între mandatul de deputat sau
senator şi alte funcţii, de regulă publice. Aceste incompatibilităţi au multe explicaţii precum:
imposibilitatea exercitării concomitente a unor funcţii; parlamentarul trebuie să se concentreze
numai asupra activităţii parlamentare; evită corupţia, prin acordarea de posturi avantajoase de
către executiv, în vederea influenţării parlamentului, etc. Potrivit Constituţiei calitatea de deputat
sau de senator este incompatibilă cu exercitarea oricărei funcţii publice de autoritate, cu excepţia
celei de membru al Guvernului. Alte incompatibilităţi se stabilesc prin lege organică. Desigur
nimeni nu poate fi, în acelaşi timp, deputat şi senator.
Imunitatea parlamentarului urmăreşte punerea acestuia la adăpost împotriva unor urmăriri
judiciare abuzive sau şicanatorii. Există două categorii de imunităţi parlamentare: primele sunt
caracterizate prin inexistenţa răspunderii (irresponsabilite), care pun parlamentarul la adăpost
pentru tot ce priveşte activitatea legată de exercitarea mandatului său (discursuri, opinii, vot);
cele din a doua categorie, denumite şi inviolabilităţi, cuprind reguli speciale privind reţinerea,
arestarea sau trimiterea în judecată penală, în cazul în care deputaţii sau senatorii sunt învinuiţi
de crime sau delicte. Aceste reguli ocrotesc parlamentarii împotriva unor abuzuri, unor urmăriri
judiciare nejustificate, arbitrare, declanşate de către executiv sau adversari.
Regulile cuprinse în Constituţia României la art. 72, aşa cum a rezultat acest text în urma
revizuirii Constituţiei asigură imunitatea parlamentară atât în sensul protecţiei deputaţilor şi
senatorilor împotriva urmăririlor judiciare abuzive, cât şi al garantării libertăţii de gândire şi
acţiune a acestora.