Centralizarea

Centralizarea în administraţia publică înseamnă în plan organizatoric, subordonarea ierarhică a

autorităţilor locale faţă de cele centrale, nerecunoscând dreptul colectivităţilor umane de a se
autoadministra, existând o voinţă unică ce se transmite din centru spre unităţile administrativ-
teritoriale.
Într-un regim administrativ centralizat funcţionarii publici sunt numiţi din conducerea
autorităţilor locale de către cele centrale
În cadrul unui sistem centralizat autoritatea publică centrală ia deciziile şi exercită conducerea,
asigurându-se o funcţionare coordonata, prompta si eficienta a serviciilor publice, printr-o
administraţie ierarhizată şi unificată, iar autorităţile locale execută deciziile primite de la centru.
Un regim centralizator pur organizează numai circumscripţii teritoriale dar nu recunoaşte
colectivităţile locale.

Descentralizarea

Descentralizarea în administraţia publică este un regim juridic în care rezolvarea problemelor se

face de către administraţia publică locală, care beneficiază astfel de o largă autonomie în luarea
deciziilor şi în privinţa gestionării bugetului.
În cadrul acestui regim administrativ, se recunoaşte existenţa juridică a colectivităţilor locale,
având propria lor autonomie financiară şi dispunând de propriile lor organe ce le permit să
asigure gestionarea corespunzătoare a problemelor locale.
Ideea descentralizării are la bază existenţa unei colectivităţi locale care se administrează ea însăşi, îşi
girează propriile afaceri
În cazul descentralizării, sarcina administrării nu aparţine în totalitate statului, ci este
încredinţată în anumite cote colectivităţilor locale.

Putem defini descentralizarea ca fiind transferul de competenţă administrativă şi

financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale,
pentru satisfacerea eficientă a intereselor locale. Descentralizarea este un principiu de organizare
şi funcţionare a administraţiei publice, întemeiat pe o largă autonomie oferită organelor locale de
conducere ale unităţilor administrativ-teritoriale, având un patrimoniu propriu, cu ajutorul căruia
se asigură mijloacele necesare satisfacerii nevoilor locale.
 Descentralizarea este un principiu de organizare şi funcţionare a administraţiei publice,
întemeiat pe o largă autonomie oferită organelor locale de conducere ale unităţilor administrativ-
teritoriale, având un patrimoniu propriu, cu ajutorul căruia se asigură mijloacele necesare
satisfacerii nevoilor locale.

 Aplicarea descentralizării ar trebui să permită societăţii să-şi atingă obiectivele vizate, ce

se axează, în principal, pe eradicarea sărăciei, creşterea susţinută a nivelului de viaţă şi
echitatea socială dintre indivizi.

În opinia noastră, aşa cum am precizat şi mai sus, descentralizarea este un principiu de
organizare şi de conducere a statului bazat pe autonomie conferită colectivităţilor locale, care
dispun de resursele necesare care să le permită să se autoadministreze, să-şi aleagă propriile
autorităţi de conducere.

2. Formele descentralizării

Astăzi, literatura de specialitate a impus două forme ale descentralizării:

- descentralizarea teritorială, care presupune faptul că teritoriul statului este împărţit în unităţi
administrativ-teritoriale, care se bucură de independenţă faţă de autoritatea centrală. În prima
accepţiune de descentralizarea teritorială, de cele mai multe ori cele două noţiuni de
descentralizare şi de autonomie se folosesc împreună, ideea de descentralizare implicând şi
ideea de autonomie locală. - descentralizare tehnică (pe servicii), prin care unul sau mai multe
servicii publice sunt scoase din competenţa autorităţilor centrale sau locale şi sunt organizate în
mod automat.

- descentralizare tehnică (pe servicii), prin care unul sau mai multe servicii publice sunt
scoase din competenţa autorităţilor centrale sau locale şi sunt organizate în mod automat.

3. Reprezentare grafică a descentralizării

Descentralizarea tehnică se realizează prin constituirea unor instituţii publice sau a unor
instituţii de utilitate publică care au dobândit personalitate juridică şi care au la bază proprietatea
privată a statului ori a unor persoane fizice sau juridice. 1
1
 Considerăm că putem reprezenta grafic descentralizarea serviciilor publice conform
figurii de mai jos:
Autorităţi ale administraţiei publice centrale

Transfer de competente si

administrative si financiare

Autorităţi ale administraţiei publice locale

Înfiinţare

Organizare

Coordonare

Control

Servicii publice descentralizate

Aşa cum rezultă din figura de mai sus, autorităţile administraţiei publice centrale
transferă către cele locale atribuţii, competenţe şi responsabilităţi, serviciile publice
descentralizate fiind înfiinţate, organizate şi controlate de către autorităţile locale, care au puteri
depline în acest sens. Putem spune că descentralizarea este un fenomen complex, care implică
transferul prerogativelor de la un nivel central la un nivel local, prin acordarea unei mai mari
libertăţi de acţiune comunităţilor locale, proces care trebuie dublat, pentru a fi eficient şi de un
transfer al resurselor financiare.

1. Deconcentrarea

Deconcentrarea este considerată ca fiind o formă intermediară între organizarea

centralizată şi cea descentralizată, presupunând o redistribuire de competenţe administrative,
materiale şi financiare între diferite niveluri ale administraţiei centrale. Apropierea
deconcentrării de centralizare reiese din faptul că titularii puterii locale sunt numiţi de către
centru, ei nefiind aleşi pe plan local, ca în cazul descentralizării

2. Formele deconcentrării
 Deconcentrarea îmbracă două forme: orizontală şi verticală.

Prima formă, după cum preciza D. Dincă, vizează încredinţarea unui reprezentant unic al statului
(prefectul) a responsabilităţii serviciilor deconcentrate ale diferitelor ministere, în timp ce cea de-
a doua aşază aceste servicii după o ierarhie directă în care şeful serviciului depinde doar de
ministrul de resort2.

În România s-a adoptat cea de-a doua formă, cea a deconcentrării orizontale (prefectul este cel
care conduce pe plan local serviciile publice deconcentrate), existând astfel o dublă
subordonare a serviciilor publice deconcentrate: faţă de prefect şi faţă de ministerul de resort.

3. Reprezentare grafică a deconcentrării

Considerăm că putem reprezenta schematic deconcentrarea serviciilor publice în

următorul mod:

Din figură se conturează astfel dubla subordonare a serviciilor publice deconcentrate, atât
faţă de prefect, cât şi faţă de ministerul de resort de care aparţine serviciul public.

§3. BENEFICIILE ŞI DEZAVANTAJELE DESCENTRALIZĂRII

În ultimii ani s-a ajuns la un acord universal în privinţa faptului că descentralizarea este un
element important în atingerea democraţiei pe plan local.

Avantajele descentralizării:

2
-asigură climatul prielnic ca interesele locale să se rezolve în condiţii mai bune;

- furnizează un cadru care facilitează şi stimulează dezvoltarea locală;

- la nivel local se poate realiza o mai strică evidenţă a banilor;

- participarea electoratului la desemnarea autorităţilor locale îi accentuează spiritul de responsa-

bilitate şi iniţiativă pentru viaţa publică a localităţii şi îl determină să caute şi să găsească el însuşi
soluţii la problemele cu care se confruntă.

- duce la creşterea eficienţei în a stabili natura serviciilor publice de care au nevoie.;

- conduce la o mai bună diviziune a muncii în administrarea afacerilor publice;

- facilitează adaptarea soluţiilor pentru problemele locale pe condiţiile locale;

- că dezvoltă o mare coeziune şi stabilitate socială şi încurajează concentrarea factorilor de

decizie în jurul intereselor comune;

- Descentralizarea generează spiritul de iniţiativă individuală, pe când centralizarea reduce ro-

lul locuitorilor la acela doar de administraţi.;

-Descentralizarea determină mobilizarea resurselor în susţinerea procesului de dezvoltare,

contribuind la dezvoltarea serviciilor oferite populaţiei;

- descentralizarea poate asigura administrarea judicioasă a localităţilor, neutilizând decât numă-

rul strict necesar de funcţionari pentru satisfacerea intereselor locale;

Beneficiile enumerate prezintă descentralizarea la un potenţial maxim, care din păcate

este foarte rar întâlnită în practică. Cu toate aceste avantaje menţionate, trebuie remarcat faptul
că descentralizarea are anumite limite şi chiar dezavantaje.

Dezavantajele descentralizării:

-Neegalităţile interregionale pot creşte şi în felul acesta se accentuează nivelul de sărăcie din
anumite localităţi;

-Descentralizarea creează potenţialul pentru existenţa unui conflict dintre interesele locale şi cele
naţionale;
- În realitate sistemele locale de management au adesea resurse insuficiente, spre deosebire de
guvernele centrale;

- Corupţia este de asemeni o problemă serioasă şi foarte des întâlnită în elita locală;

- de capacităţile limitate de management a competenţelor descentralizate;

- Funcţionarilor publici locali, mai ales în localităţile mici, de regulă, nu au competenţa şi

experienţa celor din administraţia publică centrală;

- Un alt dezavantaj ar consta în faptul că inexistenţa unui mecanism de supraveghere a autorităţii

centrale ar duce le o întrebuinţare greşită a autorităţii pe plan local, ca urmare a statutului
autonom al colectivităţilor locale.

1. CONCEPTUL DE AUTONOMIE LOCALĂ ÎN CONTEXT EUROPEAN

Autonomia locală este principiul fundamental care guvernează şi totodată stă la baza
dezvoltării administraţiei publice locale, fiind un element component al „principiilor democratice
comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei”, care prin reglementarea ei legală şi
aplicarea concretă, face posibilă descentralizarea puterii. Autonomia locală presupune rezolvarea
unor probleme locale de către autorităţi administrative locale.
Principiul autonomiei locale dă dimensiune şi sens descentralizării administrative, făcând
posibilă stabilirea unui statut distinct al colectivităţilor locale şi organelor de conducere ale
acestora, în raport cu administraţia centrală. Autonomia locală este numai administrativă şi
financiară, fiind exercitate pe baza şi în limitele prevăzute de lege.
Autonomia locală şi descentralizarea au reprezentat principii definitorii în organizarea
sistemului de administrare publică locală, conform standardelor internaţionale, acestea fiind
prevăzute în Carta Europeană “Exerciţiul autonom al puterii locale”.

În context european conceptul de autonomie locală a fost definit prin intermediul Cartei
europene pentru autonomie locală, semnată în 1985 la Strasbourg şi redactată din iniţiativa
Conferinţei permanente a puterilor locale şi regionale din Europa. Carta conţine prevederi care
stipulează principiile generale ale autonomiei locale şi arată necesitatea existenţei unei baze
constituţionale şi legale a autonomiei locale, defineşte conceptul şi stabileşte principiile care
guvernează organizarea şi competenţele autorităţilor locale. Preambulul documentului menţionat
subliniază ideea că „apărarea şi întărirea autonomiei locale în diverse ţări ale Europei reprezintă
o contribuţie importantă la edificarea unei Europe întemeiată pe principiile democraţiei şi ale
descentralizării puterii”.

Autonomia locală nu este doar un drept, ci şi o obligaţie pentru autorităţile reprezentative ale
colectivităţilor locale de a gestiona şi de a rezolva eficient problemele acestor colectivităţi.

Autonomia priveşte atât organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cât şi

gestiunea colectivităţilor pe care le reprezintă. Din analiza acestui alineat reiese că autonomia
locală vizează TREI COMPONENTE: organizatorică, funcţională şi gestionară.

Componenta organizatorică se manifestă prin alegerea autorităţilor administraţiei

publice locale. În această privinţă Constituţia face trimitere la dispoziţiile legii. Articolul 121
alin.1-3 prevede că „autorităţile administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală
în comune şi în oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii. Consiliile
locale şi primarii funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă
treburile publice din comune şi din oraşe.”

Componenta funcţională reprezintă competenţa autorităţilor administraţiei publice

locale de a rezolva o parte importantă a treburilor politice fără intervenţia altor autorităţi,
presupune ca organele administraţiei publice locale să hotărască în mod independent pentru
satisfacerea intereselor generale ale locuitorilor unităţilor administrativ-teritoriale. Principiul
autonomiei locale presupune o delegare a competenţelor către autorităţile locale numai de ordin
administrativ, nu şi legislativ, astfel încât autorităţile administrative teritoriale “nu pot recurge la
modificarea structurii administrative stabilite prin lege şi nici nu pot crea alte autorităţi
administrative”.

Componenta gestionară se regăseşte în existenţa unui buget propriu, adică a unor

mijloace (venituri) materiale şi băneşti proprii, care să-i permită rezolvarea unor probleme locale.
Pentru asigurarea autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale elaborează şi
aprobă bugetele unităţilor administrativ-teritoriale şi au dreptul să instituie impozite şi taxe
locale, în condiţiile legii, deoarece o adevărată autonomie locală nu poate exista fără o autonomie
financiară. Administraţia publică locală trebuie să aibă resurse proprii suficiente, de care să
dispună în mod liber în exerciţiul componentelor lor, obţinându-se astfel o reală autonomie
financiară.

2. DESCENTRALIZAREA – PRINCIPIU FUNDAMENTAL ÎN CADRUL

REFORMEI ADMINISTRATIV-TERITORIALE

Descentralizarea administrativ-teritorială pe baza autonomiei locale reprezintă principiul

fundamental al organizării administrativ teritoriale a unui stat, constând în dreptul recunoscut al
unităţilor administrativ teritoriale de a se autoadministra pentru a-şi satisface propriile nevoi,
mult mai rapid în funcţie de specificul problemelor existente şi fără a fi necesară intervenţia
puterii centrale.

Se impune a fi precizat faptul că descentralizarea este un proces de dezvoltare si de

abordare a schimbării pe termen lung. Termenul include procedeul de democratizare şi implicare
a oamenilor în propria lor dezvoltare pentru obiectivul final al descentralizării, care este de a
transforma viaţa oamenilor şi de a eradica sărăcia prin acordarea de puteri politice administrative
şi financiare oamenilor astfel încât ei să-şi poată controla în mod eficient propriul lor destin şi
astfel să transforme întregul proces într-unul viabil. Descentralizarea nu se face dintr-o dată, ci
este un proces de dezvoltare şi de administrare a schimbării pe termen lung.

Descentralizarea este de natură să asigure realizarea principiului autonomiei locale,

autorităţile administraţiei publice locale alese de colectivităţile locale funcţionând autonom,
nesubordonându-se ierarhic autorităţilor centrale.

În esenţă, gradul descentralizării administrative depinde de:

- numărul serviciilor publice date în competenţa autorităţilor publice locale, cu cât

numărul acestora este mai mare cu atât va fi mai mare descentralizarea, şi invers, cu cât numărul
acestor servicii publice va fi mai mic, cu atât şi descentralizarea este mai mică;
- modul cum sunt organizate autorităţile publice locale şi raporturile lor cu cele
centrale, autorităţile locale pot fi alese, caz în care descentralizarea este mai mare sau pot fi
numite de autorităţile centrale, caz în care descentralizarea este mai mică. În cazul care
autorităţile locale sunt alese, poate exista condiţia ca ele să fie confirmate de autorităţile centrale,
caz în care descentralizarea suferă o îngrădire;
 - forma în care se exercită controlul special efectuat de autoritatea centrală, atunci când
priveşte numai legalitatea actelor emise de autoritatea locală, descentralizarea este mai mare, iar
atunci când controlul se referă şi la oportunitatea lor descentralizarea va fi mai mică.
Putem considera că principalul scop al descentralizării este de a realiza interesul local de
către autorităţile alese de comunităţile locale, care sunt cele mai în măsură să cunoască
necesităţile locale şi să ia măsurile necesare pentru realizarea lor.

În esenţă obiectivul final al descentralizării ar trebui să fie întărirea capacităţii

autorităţilor locale de a oferi servicii cetăţenilor.

Descentralizarea este procesul combinat al:

(1) transferului de autoritate/responsabilitate administrativă în interiorul aceleiaşi

structuri administrative;

(2) transferului de autoritate/responsabilitate către structuri ale administraţiei

locale. Transferul de autoritate/responsabilitate se referă la domeniul planificării, la adoptarea
deciziei (finanţe, fiscalitate), la responsabilităţile legale (emitere de regulamente, hotărâri locale)
şi la managementul serviciilor publice pentru care se face transferul.

Realizarea descentralizării administraţiei va avea următoarele implicaţii:

a) soluţionarea mai rapidă, în funcţie de specificul şi resursele locale, a problemelor din

fiecare unitate administrativ-teritorială;

b) serviciile publice locale sunt organizate, coordonate şi conduse de autorităţile locale în

concordanţă cu nevoile locale;

c) operativitatea deciziei, care nu mai necesită aprobări de la centru;

d) resursele materiale, financiare şi umane pot fi utilizate cu mai mare eficienţă şi

ghidate pentru a răspunde unor nevoi prioritare, pe care autorităţile locale le cunosc şi le simt
mai bine decât autorităţile centrale;

e) aleşii răspund în mod direct în faţa corpului electoral;

f) permite promovarea managementului participativ în gestionarea intereselor fiecărei

colectivităţi locale.

3. ELEMENTELE DESCENTRALIZĂRII ADMINISTRATIVE

Din cuprinsul Cartei se desprind elementele componente ale descentralizării

administrative : în regimul descentralizării administrative, este recunoscută personalitatea
juridică a unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi existenţa unor autorităţi publice care
reprezintă şi care nu fac parte din sistemul ierarhic subordonat centrului, dar care sunt supuse
unui control special (tutelă administrativă).

1) Existenţa unei colectivităţi teritoriale locale, care să aibă interese şi cerinţe

specifice faţă de interesele colectivităţii naţionale.

Descentralizarea administrativă pe baza autonomiei locale se face în legătură cu existenţa

unor colectivităţi sociale locale, constituite în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale ale
statului.

Astfel statul încetează să mai fie singura colectivitate teritorială recunoscută.

Colectivităţile teritoriale locale sunt persoane morale de drept public, având nevoile şi
interesele locale ce sunt legate de specificul colectivităţii respective şi se disting de nevoile
generale ale colectivităţii naţionale.

2) Recunoaşterea responsabilităţii colectivităţilor locale în gestionarea nevoilor

specifice, precum şi existenţa unor resurse proprii.

Colectivităţile locale ar trebui să dispună de autorităţi administrative proprii pentru

satisfacerea intereselor publice, precum şi de mijloace materiale, financiare şi umane necesare,
care să fie puse la dispoziţia lor şi pe care să le gestioneze.

Problemele specifice locale, la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale nu sunt stabilite

de respectivele colectivităţi, ci prin lege.

Pentru existenţa autonomiei locale este necesar ca gestiunea problemele specifice

colectivităţilor locale să fie rezolvate de aceste colectivităţi locale.
 3) Colectivitatea locală să dispună de autorităţi administrative proprii, autonome
faţă de stat, alese de către cetăţenii ce o compun.

Aşadar, organele de conducere trebuie să fie locale şi să existe autonomie faţă de

organele centrale ale administraţiei publice.

Autorităţile locale, cărora colectivitatea locală le va încredinţa administrarea treburilor

sale publice sunt cele care soluţionează problemele specifice.

Ele nu sunt numite, nu se subordonează şi nu pot fi revocate de administraţia statului, în

consecinţă administraţia publică îşi pierde caracterul unitar, ea fiind formată din administraţia
statului şi administraţia colectivităţilor locale.

Pentru a ne găsi în situaţia descentralizării administrative este necesar ca aceste autorităţi

locale să fie reprezentantele colectivităţilor locale Astfel, autorităţilor reprezentative vor fi
desemnate prin vot universal în urma unor alegeri libere, desfăşurate în unităţile administrativ-
teritoriale. Aşadar, puterea autorităţilor reprezentative nu vine de la centru, ci de la corpul
electoral local, pe cale de alegere.

În acest scop este necesară stabilirea unor atribuţii distincte pentru autorităţile alese, aşa
încât ele să poată decide singure în rezolvarea problemelor locale.
4) Supravegherea activităţii colectivităţii locale de către autorităţile puterii
executive (existenţa tutelei administrative).

Descentralizarea nu poate fi concepută cel puţin în statele unitare fără existenţa unui
control din partea autorităţilor centrale ale statului.

Cu alte cuvinte, autonomia nu înseamnă independenţa organelor administraţiei locale faţă

de organelle centrale, de aici reieşind necesitatea exercitării unui control pe care îl realizează
puterea executivă asupra autorităţilor publice ale administraţiei locale.

Autorităţile locale răspund politic, în faţa celor care i-au ales, dar şi juridic în faţa
statului, aceasta presupune exercitarea unui control de stat (tutelă administrativă) asupra
legalităţii activităţii autorităţilor locale autonome.

Statul are nu numai dreptul, ci şi obligaţia de a exercita controlul asupra autorităţilor

descentralizate, acest control fiind unul special, compatibil cu principiul autonomiei autorităţilor
publice alese.

Astfel, deşi autonomia locală nu admite intervenţia administraţiei de stat este necesară
totuşi existenţa unui control de legalitate a actelor emise de autorităţile reprezentative ale
colectivităţilor locale, de conformitate a lor cu principiile constituţionale. Autonomia locală
trebuie să se încadreze în anumite limite determinate de lege.

Prin urmare, descentralizarea administrativă nu poate fi concepută în statele unitare, fără

existenţa unui control statal, cunoscut în doctrină sub denumirea de tutelă administrativă.

§DESCENTRALIZAREA TEHNICĂ SAU PE SERVICII

1. NOŢIUNEA DE SERVICIU PUBLIC

Administraţia publică urmăreşte satisfacerea interesului public, a utilităţii publice, (hrană,

locuinţă, transport, cultură, sănătate, etc.), în mod dezinteresat, prin realizarea de servicii
publice.Noţiunea de serviciu public a apărut şi s-a dezvoltat treptat în contextul sporirii nevoilor
generale ale societăţii omeneşti. Serviciul public poate fi organizat fie la nivel naţional, pentru
întreaga ţară (serviciul public al transportului aerian, feroviar), fie la nivel local (transportul în
comun în cadrul unei localităţi).

Descentralizarea serviciilor este legată şi de nivelul de dezvoltare economico-socială a

localităţii respective, cu cât o colectivitate este mai dezvoltată cu atât locuitorii săi vor avea
nevoie de mai multe servicii, mai diversificate şi de o calitate superioară.

Aşadar pentru apariţia unui serviciu public avem nevoie în primul rând de interesul
general şi apoi de un act de voinţă a autorităţii legiuitoare. De exemplu ministerele se înfiinţează
prin lege, organele de specialitate din subordinea Guvernului se înfiinţează prin hotărâre de
Guvern, etc.
 Examinând literatura de specialitate, reţinem că, în încercarea de a defini noţiunea de
serviciu public, s-au conturat două sensuri:

- un sens material sau funcţional

- un sens formal sau organizatoric

Din punct de vedere al componentei materiale, serviciul public prevede o activitate de interes
general, ce îmbracă multiple forme în funcţie de natura cerinţelor sociale.

În sens organic, serviciul public reprezintă un ansamblu de agenţi şi mijloace, pe care o

persoană publică sau un agent privat autorizat de o persoană publică le utilizează pentru
îndeplinirea nevoilor cu caracter public.

Putem afirma că serviciul public reprezintă o activitate desfăşurată sau autorizată de o

autoritate administrativă, prin care se urmăreşte satisfacerea unor cerinţe ale membrilor
comunităţii.

2. DISTINCŢIA DINTRE DESCENTRALIZAREA ŞI DECONCENTRAREA

SERVICIILOR PUBLICE
Chestiunea de fond care interesează substanţa problemei o reprezintă distincţia dintre
descentralizarea şi deconcentrarea serviciilor publice, care sunt două realităţi juridice distincte.

Există o serie de servicii publice care pot fi organizate în exclusivitate sau preponderent
numai la nivel local transportul persoanelor şi mărfurilor în interiorul localităţilor, repararea
străzilor, curăţenia localităţii şi altele), sau la nivelul judeţean (întreţinerea căilor de comunicaţie
între localităţi, o aducţiune de apă care interesează mai multe localităţi ale judeţului ş.a.). În
cazul acestor servicii putem vorbi de organizarea descentralizată a lor.

Există însă o altă categorie de servicii publice care nu pot fi organizate decât la nivel
naţional, ele exprimând un interes exclusiv naţional şi statal, cum bunăoară este apărarea ţării
faţă de o agresiune armată externă, sau siguranţa naţională, politică externă şi altele, care nu pot
fi transferate colectivităţilor locale şi judeţene, chiar dacă acestea sunt, fără îndoială, interesate a
se apăra contra unei agresiuni armate externe. Acestea pot fi doar „deconcentrate" la nivel local,
rămânând însă în structura, ierarhia şi subordonarea „centrului”.
 Suntem în prezenţa unei deconcentrări administrative, ce defineşte un sistem în care
agenţii şi organismele locale, aflate la faţa locului şi supuse centralizării, au putere de decizie.
Putem spune că serviciile din categoria celor care se organizează la nivel naţional pot, cel mult
să fie „deconcentrate" la nivel judeţean, deconcentrarea asigurând unitatea de scop şi acţiune, iar
problema „descentralizării" serviciilor publice se pune numai în legătură cu cea de-a doua
categorie de activităţi, care pot fi realizate şi la nivel local sau judeţean, după caz, şi dacă astfel
de activităţi se găsesc, la un moment dat, organizate ca servicii publice la nivel central.

Descentralizarea pe servicii semnifică o diminuare a concentrării puterii executive,

conferindu-i-se serviciului public personalitate juridică, având un patrimoniu propriu şi organe
de conducere oarecum independente de organele administrative din competenţa cărora au fost
scoase.

Organizarea şi funcţionarea serviciilor publice se întemeiază pe anumite principii

generale, care trebuie respectate: continuitatea serviciului public, egalitatea tuturor în faţa
serviciilor publice, neutralitate, nediscriminare, adaptarea serviciului public la cerinţele sociale.
Serviciile publice deconcentrate au pe planul afirmării autonomiei locale, un efect şi o
semnificaţie mai redusă decât descentralizarea, acest lucru fiind evidenţiat de profesorul Mircea
Preda din următoarele fapte:

- pe plan organizatoric, aceste servicii publice sunt încorporate organic în structura

ministerelor de resort, deci în administraţia statului, ele desfăşurându-şi, totuşi, activitatea nu la
centru (ca celelalte compartimente din organigrama ministerului), ci într-o unitate administrativ-
teritorială, deci „deconcentrat";

- mijloacele lor financiare şi baza materială a serviciilor deconcentrate se asigură prin

ministerul de resort (deci nu în mod autonom, descentralizat), spre deosebire de descentralizarea
serviciilor, care este urmată de o descentralizare a resurselor, determinând o capacitate obiectivă
a autorităţilor locale de a furniza servicii calitative cetăţenilor şi de a-şi face simţită prezenţa şi
capacitatea efectivă de a “gestiona în mod responsabil sarcinile publice pe care şi le-au asumat.
De altfel, şi structura organizatorică a serviciului public deconcentrat, criteriile de constituire a
compartimentelor care îl compun şi funcţiile de conducere se aprobă prin ordinul ministrului de
resort;
 - conducătorii serviciilor publice deconcentrate sunt numiţi şi eliberaţi din funcţie de
către miniştri, aviz care are doar caracter consultativ, iar actele emise de aceştia pot fi anulate tot
de către miniştrii cărora li se subordonează ierarhic.

Concluzionând putem spune că descentralizarea nu priveşte însă toate serviciile publice;

problema descentralizării se pune doar în legătură cu acelea care pot fi organizate la nivel local,
existând servicii publice (cum ar fi apărarea, siguranţa naţională, relaţiile externe) care nu pot fi
organizate decât la nivel naţional. Menţionăm că principiul descentralizării serviciilor publice nu
se are în vedere o descentralizare absolută, adică transferarea în totalitate şi a oricăror activităţi
de la nivel central la cel judeţean sau local.

Ministerele centrale, departamentale vor exista întotdeauna la acest nivel, deoarece ele
exprimă interesul statului în domeniul respectiv. Astfel, rolul ministerelor centrale este tocmai de
a concepe şi a asigura strategia statului în acel sector de activitate, căreia i se subordonează
activităţile practice concrete, realizate la nivelurile inferioare - judeţ, localitate.

Serviciul public, pentru a putea satisface interesele unei colectivităţi trebuie să fie
desfăşurat în mod continuu, să asigure accesul tuturor beneficiarilor la serviciile publice, toate
persoanele care se află în aceeaşi situaţie putând pretinde aceleaşi avantaje. Serviciile publice
locale respectă principiul de neutralitate şi de nediscriminare a utilizatorilor, libertăţii de opinie şi
ansamblul de libertăţi publice care trebuie garantate şi promovate.
Serviciul public este creat pentru rezolvarea necesităţilor societăţii, determinând într-o
bună măsura calitatea vieţii cetăţenilor. Serviciile publice locale reprezintă unele dintre cele mai
concrete moduri de expresie a autonomiei colectivităţilor locale şi unul din mijloacele puternice
ale autorităţilor publice pentru satisfacerea necesităţilor publice (interesului public).

§.ANALIZA CADRULUI JURIDIC ŞI INSTITUŢIONAL AL PROCESULUI

DE DESCENTRALIZARE ÎN ROMÂNIA

În anul 1991 sistemul administrativ din România era caracterizat de existenţa

centralizării, de o politizare a structurilor şi de o lipsă de comunicaţie la nivelul cetăţeanului.

Descentralizarea, ce implică delegarea de noi competenţe şi responsabilităţi la nivelul

administraţiei publice locale, reprezintă un proces început din momentul adoptării Constituţiei
României din 1991. Alături de principiul autonomiei locale, principiul descentralizării serviciilor
publice a fost consacrat în art. 119 din Constituţia României din 1991.

Constituţia adoptată în 1991 a fost primul act legislativ al României post comuniste care a
recunoscut „autorităţile comunale şi orăşeneşti” „pe baza principiului descentralizării”.N
noţiunea de descentralizare este folosită în mod impropriu, conceptul de descentralizare
referindu-se la autonomia administrativă, constând în dreptul autorităţilor publice locale de a
satisface pe plan local interesele generale ale locuitorilor dintr-o unitate administrativ-teritorială.

Noua constituţie democratică (ca urmare a revizuirii Constituţiei prin Legea nr.
429/2003 a fixat ca valori de bază concepte precum descentralizarea şi autonomia locală; teza
unei administraţii profesionalizate, lipsită de ingerinţe politice a fost prezentă în toate programele
partidelor politice.

Constituţia din 2003, revizuită prin Legea nr. 429 din 2003, prin articolul 120 a înlocuit sintagma
„descentralizarea serviciilor publice” cu „deconcentrarea serviciilor publice”. Articolul 120
prevede că cele trei principii pe baza cărora funcţionează administraţia publică locală sunt
descentralizarea, autonomia locală şi deconcentrarea serviciilor publice.

Prevederile constituţionale privind autonomia locală au fost dezvoltate prin Legea nr.215
din 23 aprilie 2001 privind administraţia publică locală, care dezvoltă şi detaliază principiile
constituţionale, precizând că autonomia locală este administrativă şi financiară, ea priveşte
organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, reprezentând, totodată, dreptul şi capa-
citatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a gestiona, în nume propriu şi sub
responsabilitatea lor, o parte importantă a treburilor publice, în interesul colectivităţilor locale pe
care le reprezintă.

Legea numărul 215 din 2001 precizează că autorităţile centrale nu pot delega
responsabilităţi la nivel local fără a exista şi sursele de finanţare corespunzătoare pentru noile
programe sau responsabilităţi.

Următoarele acte normative care reglementează aspecte ale procesului de

descentralizare au fost:
 - HG 699/2004 privind Strategia actualizată a Guvernului României privind accelerarea
reformei în administraţia publică, 2004-2006 Acest fundament este consacrat de Guvernul
României prin Programul de guvernare pentru perioada 2004-2006 şi prin Strategia actualizată a
Guvernului României pentru accelerarea reformei în administraţia publică în scopul atingerii de
către administraţia publică din România a standardelor europene şi a valorilor referitoare la
transparenţă, anticipare, responsabilitate, adaptabilitate şi eficienţă;

- OUG 45/2003 privind finanţele publice locale (a intrat în vigoare începând cu 1 ianuarie
2004), având prevederi corelate cu cele ale Legii Finanţelor Publice nr. 500/2002 (armonizată cu
prevederile Reglementărilor Consiliului Europei (CEE) nr. 1605/2002) şi au crescut procentul
din impozitul pe profit aplicat individual (IPP) care se alocă autorităţilor locale;

- Legea cadru privind descentralizarea – 339/2004 (în prezent abrogată). Această lege
are meritul de a stabili cadrul instituţional general pentru problemele de principiu care privesc
descentralizarea;

- HG 2201/2004 privind funcţionarea şi atribuţiile Comitetului tehnic interministerial şi a

grupurilor de lucru organizate în conformitate cu dispoziţiile Legii-cadru a descentralizării nr.
339/2004;

- Legea 340/2004 privind instituţia prefectului. Prefectul este reprezentantul Guvernului

pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe
ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.

Un nou pachet de legi privind sectoare importante de dezvoltare precum organizarea

administraţiei, amenajarea teritoriului şi urbanismului, finanţele, impozitele, serviciile de
sănătate, asistenţă socială, educaţie etc. au fost pus în aplicare, reglementând în prezent atât
forma de descentralizare politică a unor servicii publice, cât şi forma de descentralizare
teritorială şi administrativă prin instituţia prefectului. Din acest pachet mai fac parte legea
finanţelor publice locale, legea privind modificare a statutului funcţionarilor publici, legea
revizuită a administraţiei publice locale, precum şi noul statut al prefecţilor, prin care aceştia au
devenit înalţi funcţionari publici. Acest pachet, care pune bazele celei mai ample reforme
administrative realizate vreodată în România, a fost supus unei dezbateri publice fără precedent,
derulată pe parcursul unui întreg an şi în care au fost implicaţi toţi actorii administraţiei publice.
 Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006 împreună cu Normele metodologice de
aplicare au reglementat principiile fundamentale şi regulile generale, precum şi cadrul
instituţional pentru desfăşurarea procesului de descentralizare administrativă şi financiară a
serviciilor publice în România, prin transferul de autoritate şi responsabilitate administrativă şi
financiară, de la nivel central la nivel local.

În ceea ce priveşte cadrul instituţional al procesului de descentralizare a serviciilor

publice Ministerul Dezvoltării regionale şi administraţiei publice este responsabil de formularea
şi implementarea politicii de descentralizare administrativă, dezvoltare regională, dezvoltarea
serviciilor publice comunitare, având atribuţii în vederea3:

a) elaborării strategiei şi politicilor generale de descentralizare administrativă, financiară

şi patrimonială şi de regionalizare ale ţării;

b) coordonării tehnice şi monitorizării proceselor de descentralizare şi regionalizare

c) consolidării autonomiei locale a colectivităţilor locale prin promovarea de măsuri

privind creşterea capacităţii administrativ-financiare şi eficientizarea serviciilor publice prestate
cetăţeanului;

d) consolidării autonomiei locale a colectivităţilor locale prin promovarea de măsuri

privind creşterea capacităţii administrativ-financiare şi eficientizarea serviciilor publice prestate
cetăţeanului;

e) reglementării şi monitorizării serviciilor publice comunitare de utilităţi publice;

evidenţa domeniului public şi privat al unităţilor administrativ-teritoriale;

f) elaborării, analizei şi actualizării standardelor minime de cost şi de calitate

corespunzătoare anumitor servicii publice şi de utilitate publică descentralizate;

g) monitorizării îndeplinirii de către autorităţile administraţiei publice locale a

standardelor minime de calitate în furnizarea serviciilor publice şi de utilitate publică
descentralizate.

3
 § DESCENTRALIZAREA ADMINISTRATIV–TERITORIALĂ A
ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE DIN ROMÂNIA

Structura administrativă a României, pe plan naţional, regional şi local trece, începând cu

anii 90, printr-un proces de reformă, care pare că nu se mai finalizează. Procesul de tranziţie de
la centralismul excesiv, din perioada comunistă, spre autonomia locală este în plină desfăşurare.

Reforma administraţiei publice este în continuare prioritatea Guvernului României şi

totodată a reprezentat o condiţie esenţială a aderării României la Uniunea Europeană, ce depinde
în mare măsură de îmbunătăţirea standardelor administraţiei publice şi de implementare a
reformelor în toate domeniile acesteia. Nu a existat un capitol de negociere propriu-zis, însă
reforma administraţiei publice a fost esenţială pentru accelerarea procesului de aderare şi a fost
practic inclusă în toate capitolele de negociere. Totodată o administraţie europeană trebuie să se
caracterizeze prin transparenţă, predictibilitate, responsabilitate, adaptabilitate şi eficacitate.

Putem spune că reforma administraţiei publice româneşti este una dintre principalele
provocări cu care se confruntă România la ora actuală. Elementul-cheie al acestei reforme este
descentralizarea, adesea invocată şi din păcate niciodată pusă în practică în istoria post-
revoluţionară a României. În continuare, trebuie avut grijă ca descentralizarea să fie pusă în
practică repede, corect şi cu efecte vizibile în funcţionarea administraţiei româneşti

Autorii de specialitate care au examinat sistemul existent în România au subliniat faptul

că în administraţia publică din România întâlnim atât elemente de centralizare, în măsura în care
acest lucru este necesar, dar şi elemente foarte puternice de autonomie locală şi unele elemente
de tutelă administrativă, cadrul general fiind însă acela al realizării unui sistem democratic.
Evoluţia guvernării pe plan european şi mondial în ultima jumătate de secol a conturat o tendinţă
certă – descentralizarea administraţiei publice şi consolidarea autonomiei locale.

Descentralizarea este un mix de funcţiuni şi relaţii administrative, fiscal-bugetare şi

politice, toate aceste coordonate trebuind să fie avute în vedere la proiectarea procesului de
reformă.

Procesul de descentralizare început în 1998 a fost relansat şi are în vedere limitarea sferei
de intervenţie a guvernului la nivel local numai pentru cazurile în care anumite servicii publice,
programe sau proiecte nu pot fi realizate cu resurse locale şi de către autorităţile locale, în
conformitate cu principiile Cartei Europene al autoguvernării locale.

Unul din obiectivele prioritare ale programul de guvernare îl constituie întărirea

autonomiei locale, descentralizarea administrativă şi descentralizarea fiscală. Pentru a susţine
instituţiile descentralizate, autoritatea centrală va avea nevoie de o colaborare strânsă cu
autorităţile locale şi de a întreţine relaţii de parteneriat cu organizaţiile private.

Descentralizarea administrativă constă în recunoaşterea personalităţii juridice unităţilor

administrativ-teritoriale, existenţa autorităţilor publice care le reprezintă şi care nu fac parte
dintr-un sistem ierarhic subordonat centrului, precum şi transferarea unor servicii publice din
competenţa autorităţilor centrale către cele locale.

Descentralizarea responsabilităţilor către autorităţilor locale, proces ce a înregistrat deja

progrese, este în curs de derulare.

România promovează şi aplică principiile şi politicile de descentralizare, autonomie

fiscală, democraţie locală şi regională privind dezvoltarea economică prin accelerarea reformelor
economice şi instituţionale în vederea alinierii la criteriile de performanţă economică şi la
standardele sociale europene.

Teritoriul României este organizat sub aspect administrativ în judeţe, oraşe şi sate, iar
autorităţile prin care se realizează autonomia locală în sate şi oraşe sunt Consiliile locale alese şi
primarii aleşi, iar Consiliul judeţean are iniţiativă şi hotărăşte în numele legii în problemele de
interes judeţean. În acest sens Constituţia României prevede în art.3 alin.(3) că teritoriul este
organizat sub aspect administrativ în comune, oraşe şi judeţe, iar în condiţiile legii unele oraşe
sunt declarate municipii. În contextul reformei administraţiei publice din România regândirea
structurii administrativ-teritoriale este o problemă mult discutată, numai implementarea unei
politici de dezvoltare regională putând duce la un proces eficient de descentralizare şi autonomie.

Descentralizare versus regionalizare

 Descentralizarea reprezintă acea organizare administrativă care permite serviciilor
publice sau mai bine zis colectivităţilor umane să îşi administreze în mod propriu afacerile.
Bineînţeles că această administrare proprie se efectuează sub un strict control al statului deoarece
acesta este cel care atribuie colectivităţilor personalitatea juridică.

Pe de altă parte regionalizarea este un termen, concept, care are ca punct de plecare
dezechilibrele la nivel de regiune, precum şi conştientizarea acestora.

Uniunea Europeană a arătat o atenţie deosebită regiunilor, începând cu Tratatul de la

Roma. Tratatul de la Maastricht prefigurează o Europă a regiunilor, construcţia comunitară
concentrându-se asupra acestui nivel.

Termenul de regiune a fost definit în mod diferit de către instituţiile europene.

UE defineşte regiunea ca fiind “eşalonul imediat inferior al statului”, iar Carta

Comunitară a Regionalizării ca fiind “teritoriul ce formează din punct de vedere geografic o
unitate netă în ansamblul de teritorii în care există continuitate, în care populaţia posedă anumite
elemente comune şi care doreşte să păstreze specificitatea astfel rezultată şi să o dezvolte cu
scopul de a stimula progresul cultural, social şi economic.”

Consiliul Europei desemnează regiunea ca fiind “un interval de dimensiune medie

susceptibil de a fi determinat geografic şi care este considerat ca fiind omogen”.

Adunarea Regiunilor Europei (ARE) a definit regiunile ca fiind “entităţi politice de nivel
inferior statului, care dispun de anumite competenţe exercitate de un guvern, care la rândul lui
este responsabil în faţa unei adunări alese în mod democratic”.

Prin regionalizare se înţelege crearea unui nou nivel în organizarea teritorială a statului cu
tot ceea ce presupune acest lucru: crearea instituţiilor regionale şi transfer de competenţe la nivel
regional.

Într-o aparentă contradicţie cu regionalizarea, care presupune interacţiunea între diferite

localităţi, care sunt mai bine sau mai slab dezvoltate, în vederea creării unui echilibru general la
nivel de regiune, se află procesul de descentralizare, în care, potrivit Legii cadru a
descentralizării nr. 195/2006, Guvernul, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale transferă competenţele pe care le exercită în prezent autorităţilor
administraţiei publice locale, la nivelul judeţelor, comunelor sau oraşelor, respectând principiul
subsidiarităţii. Acesta este foarte important întrucât constă în exercitarea competenţelor de către
autoritatea administraţiei locale situată la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetăţean şi
care dispune de capacitate administrativă necesară.

În consecinţă, unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public,

care au un patrimoniu distinct de cel al statului, au atribute de putere publică şi au la dispoziţie
un buget propriu.

În raport cu obiectivele regionalizării care se referă la dezvoltarea specificului fiecărei

regiuni, îmbunătăţirea calităţii vieţii oamenilor şi a protecţiei mediului, utilizarea raţională a
pământului, obiectivele descentralizării constau în rezolvarea într-un mod cât mai operativ a
problemelor cetăţenilor, iar această acţiune se poate realiza numai prin transferul de competenţe
de la nivel central la nivel local, adică de la nivel statal la nivelul comunelor, oraşelor sau
judeţelor. În cadrul descentralizării obiectivul principal îl reprezintă rezolvarea nevoilor
cetăţenilor dintr-o anumită comunitate în concordanţă cu nevoile reale ale acestora. Orice
comună, oraş sau judeţ poate avea probleme ce pot fi rezolvate cel mai eficient numai prin
intermediul procesului de descentralizare. Asta se datorează faptului că respectivele fracţiuni
geografice au un buget propriu, au personalitate juridică şi patrimoniu propriu.

Spre deosebire de regionalizare, unde se doreşte o îmbunătăţire a calităţii vieţii la nivel de

regiune, prin gestionarea responsabilă a resurselor naturale şi protecţia mediului înconjurător,
resurse puse în comun de localităţile/oraşele ce fac parte din regiune, în cazul descentralizării
fiecare comună, judeţ sau oraş în parte, prin intermediul autorităţilor publice alese în mod liber
de cetăţenii care populează colectivităţile respective, îşi gestionează în mod liber patrimoniul,
deoarece aceştia ştiu cel mai bine de ce anume au nevoie cetăţenii pentru a fi mulţumiţi. Trebuie
precizat că nevoile membrilor unei colectivităţi umane sunt diferite, iar prin intermediul
descentralizării satisfacerea acestora este asigurată la un nivel maxim.

Între descentralizare şi regionalizare există diferenţe, în principal în ceea ce privesc

obiectivele, însă constatăm că ambele procese conduc la o dezvoltare reală, dacă sunt aplicate în
mod corespunzător. Iar avantajele şi dezavantajele expuse mai sus nu sunt corelative (în sensul
că un dezavantaj al regionalizării nu constituie un avantaj al descentralizării).

Pe de o parte, în cazul regionalizării, regiunea trebuie să-şi fixeze ca obiective

îmbunătăţirea competenţelor prin formarea şi transformarea ei într-o arie de concentrare a
tehnologiilor de vârf pentru toate întreprinderile orientate către inovaţie, iar pe de altă parte,
descentralizarea care poate fi pe servicii, adică scoaterea unui serviciu din competenţa
autorităţilor centrale sau locale, organizarea şi funţionarea acestora realizându-se în mod
autonom şi descentralizarea teritorială, care presupune divizarea teritoriului în inităţi
administrativ-teritoriale, conduse de către autorităţile alese de cetăţenii respectivelor unităţi,
obiectivele constau în satisfacerea nevoilor reale ale cetăţeanului prin intermediul autorităţilor
cel mai apropiate de acesta.