Controlul financiar

În ITALIA
 CUPRINS

1.1. Control financiar . Generalităţi

1.2 Scurt istoric al sistemului de control financiar

2. Mediul controlului public intern

3. Controlul finanţelor publice şi calitatea cheltuielilor

4. Mandatele: finalizarea revizuirii structurii bugetului naţional şi trecerea la raportarea bazată pe

numerar

5. Auditul intern

6. Relaţiile dintre auditul intern şi auditul extern

7. Comisiile de audit sau comitele de audit

8. Coordonarea controlului public intern

9. Inspecţia financiară

10. Reforme în curs şi/sau viitoare

ITALIA
1
 1.1 Control financiar. Generalităţi

Activitatea de control este pe cât de veche pe atât de necesară în evoluţia socială. Noţiunea de
control provine din expresia latină „contra rolus”, care însemna verificarea actului original după
duplicatul care se încredinţează în acest scop unei alte persoane. Controlul este acţiunea de
stabilire a exactităţii operaţiunilor materiale care se efectuează anticipat executării acestora,
concomitent sau la scurt timp de la desfăşurarea acţiunilor.

Activitatea de control mai poate fi definită că funcţie a conducerii, instrument de

conducere, mijloc de cunoaştere a realităţii şi de corectare a erorilor. El este cel care asigura
perfecţionarea, creşterea profitului în condiţii de concurenţă liberă şi loială, urmărind
funcţionarea unităţilor de producţie la capacitatea normală, chiar maximă, pe criterii de eficientă
şi rentabilitate.

            Controlul financiar, că o componentă a controlului economic, are ca obiectiv cunoaşterea

de către stat a modului cum sunt administrate mijloacele materiale şi financiare de către unităţile
economice cu capital de stat, asigurarea echilibrului financiar, realizarea eficienţei economico-
financiare, dezvoltarea economiei naţionale, înfăptuirea progresului social.

Controlul financiar este un instrument care serveşte atât intereselor agenţilor economici
cât şi intereselor statului, pentru realizarea politicii sale pe termen lung.

Principalele obiective ale controlului financiar organizat de stat îşi propun verificarea
modului de utilizare a tuturor mijloacelor financiare aflate în administrarea organelor centrale şi
locale ale puterii de stat, că şi ale instituţiilor acestora, precum şi respectarea dispoziţiilor legale
în domeniul financiar de regiile autonome, societăţile comerciale şi alţi agenţi economici, în
legătură cu îndeplinirea obligaţiilor acestora faţă de stat.

1.2 Scurt istoric al sistemului de control public intern (CPI)

2
 CPI a început în administraţia publică italiană în primii ani de existenţă a noului stat italian,
odată cu Legea 5026 din 1869 privind conturile publice. În următoarele decenii a fost dezvoltat
progresiv un cadru legal, care a fost stabilit prin Decretul Regal 2440 din 1923, care însărcina
trezoreria nu numai cu controlul legitimităţii şi al conturilor, dar şi cu corectitudinea
cheltuielilor; acest tip de control vizează esenţa şi utilitatea cheltuielilor. Astfel, accentul se mută
de pe evaluările aproape formale pe evaluările care examinează, de asemenea, managementul
adecvat al resurselor. Conform multor specialişti, această prevedere a rămas totuşi neaplicată
până în anii 1990; controlul intern al cheltuielilor publice s-a limitat în practică la verificarea
legitimităţii formale a măsurilor.

După un interludiu de aproape un secol, controlul intern a fost din nou abordat într-o serie de
reforme importante din anii 1970. Decretul Prezidenţial 748/1972 a acordat puteri de negociere
independente managerilor seniori din administraţia publică şi, ca o contragreutate, a dat
managerilor o responsabilitate specifică pentru rezultatele obţinute şi organizarea
departamentelor lor. Acesta a fost, poate, primul efort real de implicare directă a managerilor
seniori în managementul politicilor publice. Totuşi, cea mai impresionantă inovaţie din această
perioadă a fost Legea 468/1978, care a reformat bugetul naţional. Această lege a făcut schimbări
generale importante în procesul de bugetare, precum bugetarea multianuală şi legea finanţelor.
Bugetul multianual menit să funcţioneze alături de bugetul anual a fost proiectat pentru a fi un
suport util pentru diverse încercări de planificare a economiei naţionale, ceva ce nu mai fusese
implementat anterior. Legea finanţelor era menită să furnizeze un instrument pentru adaptarea
periodică a legislaţiei financiare la nevoile politicii bugetare.

În cele din urmă, în anii 1990, o serie de legi au introdus un număr de schimbări importante.

● Legea 241/1990, cunoscută ca „Legea privind transparenţa”, obliga organismele

administrative să identifice unităţile de organizare internă şi persoanele responsabile
pentru rezultatele care urmau a fi obţinute.
● Legea 142/1990 a introdus, pentru prima dată, principiul fundamental al separării
puterilor şi responsabilităţilor (politica administrativă şi politică şi rezultatele
managementului administrativ). Aceasta este un pilon fundamental al reformei
administraţiei publice italiene.
3
 ● Decretul Legislativ 29/1993 obligă administraţia publică s ă înfiinţeze birouri de control
intern pentru evaluarea, coordonarea şi corectarea activităţii birourilor conform
obiectivelor şi responsabilităţilor atribuite acestora.
● Legea 20/1994, cunoscută sub denumirea de Legea de reformare a curţii de conturi
naţionale, a consolidat monitorizarea internă şi externă a rezultatelor acţiunii
administrative, a conformităţii acţiunii cu programele politice, a costului şi performanţei
serviciilor şi a satisfacţiei utilizatorilor.
● Decretul Legislativ 286/1999 „însumează” această primă fază a reformei, revizuind şi
clarificând întregul sistem de controale interne prin identificarea diferitelor tipuri de
control şi a celor responsabili pentru acestea. Acest decret examinează în special patru
tipuri de control intern:

1. monitorizarea regularităţii administrative şi contabile, care trebuie să garanteze legitimitatea,

regularitatea şi corectitudinea acţiunii administrative şi care este realizată de departamentele
contabile şi de serviciile de inspecţie;

2.controlul managementului, care trebuie să verifice eficacitatea, eficienţa şi valoarea bună a

acţiunii administrative în vederea optimizării raportului cost-beneficiu şi care este realizat de
departamentele care colaborează direct cu şeful departamentului;

3.evaluarea managementului, care trebuie să evalueze activitatea managerilor în vederea

reînnoirii numirilor manageriale;

4. controlul strategic, care trebuie să evalueze alegerile făcute în momentul implementării

planurilor, programelor şi altor instrumente pentru stabilirea direcţiei politice în ceea ce priveşte
concordanţa între rezultatele obţinute şi obiectivele fixate şi care este realizat de structurile care
răspund direct în faa organismelor de conducere administrative şi politice.

Unităţile Teritoriale de Conturi sunt localizate în fiecare dintre cele 103 capitale administrative
ale provinciilor italiene şi constituie reţeaua care asigură legătura cu administraţiile teritoriale.

Pentru a face un rezumat, principalele sarcini ale Unităţilor Teritoriale de Conturi constau în:

● verificarea documentelor administrative emise de diversele administraţii din Italia;

4
 ● contabilitate şi păstrarea evidenţelor, înregistrarea angajamentelor de plată şi colectarea
datelor pentru declaraţia de venit;
● estimarea costurilor serviciilor şi funcţiilor;
● controlul şi monitorizarea finanţelor publice;
● monitorizarea activităţii comisiilor de auditori statutari din instituţiile de învăţământ;
monitorizarea şi analizarea datelor privind personalul.

2. Mediul controlului public intern

Proiectul de buget anual provizoriu al statului italian face obiectul unei singure legi şi
constă într-o previziune a veniturilor, o previziune a cheltuielilor pentru ministerele cu bugetele
aferente ale agenţiilor şi administraţiilor autonome şi cadrul general rezumat. Bugetul italian
provizoriu este elaborat conform contabilităţii de angajamente şi celei pe bază de numerar.

Prin urmare, bugetul indică:

▪ previziunea de venituri şi cheltuieli pentru perioada luată în considerare, indiferent dacă

dreptul de a colecta sau utiliza fondurile a rezultat în perioada luată în considerare sau în
perioada anterioară (contabilitate bazată pe numerar);
▪ într-o coloană alăturată, venitul şi cheltuielile care sunt autorizate pentru a fi colectate şi
alocate cheltuielilor în perioada luată în considerare, indiferent dacă venitul şi cheltuielile
respective sunt colectate sau plătite pe parcursul perioadei în cauză (contabilitate de
angajamente).

3. Controlul finanţelor publice şi calitatea cheltuielilor

Pentru a face instrumentele de control al finanţelor publice mai eficiente, practica utilizată până
acum pentru acoperirea fiecărei noi iniţiative legislative cu trei bilanţuri (bilanţul net care trebuie
finanţat de la buget, datoria şi deficitul administraţiilor publice) s-a constituit o bază

5
instituţională; aceasta face implementarea acoperirii prevăzute de Constituţie să fie conformă cu
criteriile şi parametrii adoptaţi de Uniunea Europeană. Noua lege ajută la consolidarea
mecanismelor şi instrumentelor pentru controlul cantitativ şi calitativ al cheltuielilor. Un mai
mare accent pus pe măsurarea şi evaluarea rezultatelor este obţinut prin furnizarea, pentru
administraţiile centrale de stat, a unui program de analiză şi evaluare a cheltuielilor care va fi, de
asemenea, desfăşurat prin înfiinţarea unităţilor de analiză şi evaluare în acest scop. 2.5.
Transparenţa Conţinutul informaţional al documentelor de programare a finanţelor publice a fost
îmbunătăţit prin previziunile de venituri şi cheltuieli care sunt împărţite în subtitluri, elaborarea
notelor explicative privind metodele utilizate pentru previzionarea tendinţelor, elaborarea
anexelor privind eficacitatea măsurilor legate de finanţele publice şi privind monitorizarea anuală
a veniturilor, cheltuielilor şi cerinţei de împrumut în sectorul public.

4. Mandatele: finalizarea revizuirii structurii bugetului naţional şi trecerea la

raportarea bazată pe numerar

Organizarea şi structura bugetului italian se va schimba prin implementarea a două mandate:

primul mandat este legat de finalizarea reformei structurii bugetului; cel de-al doilea este legat de
trecerea de la angajamente şi raportarea bazată pe numerar exclusiv la raportarea bazată pe
numerar. Mandatul de a finaliza reforma bugetului naţional, care trebuie să aibă loc în termen de
doi ani de la intrarea în vigoare a legii, are legătură în special cu revizuirea numărului şi
structurii misiunilor şi programelor, astfel încât să asigure o mai bună corelare între unităţile de
votare şi funcţiile îndeplinite de administraţii.

Obiectivul este asigurarea unei legături clare între program şi ministerul relevant şi
încredinţarea fiecărui program unui singur centru de responsabilitate administrativă. Programele
trebuie să fie identificate într-o aşa manieră încât să asigure omogenitatea acestora cu referire la
rezultatele care urmează a fi obţinute în ceea ce priveşte produsele şi serviciile finale. Revizuirea
unităţilor elementare de venituri şi cheltuieli: cu referire la venit, revizuirea trebuie să asigure că
numele permite identificarea corectă şi mai clară a sursei venitului. Vor fi introduse „acţiuni”
pentru cheltuieli ca unităţi elementare pentru management şi raportare în schimbul capitolelor

6
curente, iar acţiunile vor fi însoţite de un plan de conturi integrat. Ministerul Economiei şi
Finanţelor şi celelalte ministere trebuie să fie de acord asupra graficului de trei ani al resurselor şi
obiectivelor (cu definirea indicatorilor simpli şi măsurabili), definirii criteriilor şi metodelor
pentru fixarea plafoanelor de cheltuieli şi adoptării acordurilor pe trei ani, precum şi a resurselor,
obiectivelor şi termenelor limită pentru atingerea acestora. Ca parte a combaterii fraudei, Biroul
de Contabilitate Generală gestionează fondurile comunitare. Inspectoratul General pentru
Raporturi Financiare cu Uniunea Europeană (Ispettorato generale per i rapporti finanziari con
l’Unione Europea), unul dintre cele 10 departamente generale ale Biroului de Contabilitate
Generală, contribuie la elaborarea, implementarea şi certificarea bugetului Uniunii Europene şi
desfăşoară monitorizarea generală a fluxurilor financiare corespunzătoare şi a controalelor
delegate de Uniunea Europeană.

5. Auditul intern

Administraţia publică italiană nu a elaborat o bază legală pentru auditul intern în sensul strict
al termenului. Cu toate acestea, multe dintre sarcinile care fac parte dintr-un audit intern,
deasupra tuturor activităţilor financiare şi contabile, sunt realizate de birourile Ministerului
Economiei şi Finanţelor (Birourile Centrale de Conturi şi Unităţile Teritoriale de Conturi), cu
scopul sporirii eficienţei şi eficacităţii cheltuielilor publice. Niciun fel de legi sau regulamente nu
fac referire la audituri interne şi niciun fel de termeni aparent echivalenţi nu indică funcţia de
audit intern în sensul strict al termenului. Acest lucru se aplică în special administraţiilor centrale
ale statului (ministere, biroul Primului-ministru, etc.). Cu toate acestea, formele de audit intern se
regăsesc la diverse organisme, datorându-se independenţei lor organizaţionale care le este oferită
de cadrul de reglementare, care le permite să li se acorde propriile responsabilităţi şi activităţi în
baza actului constitutiv sau prin intermediul regulilor existente care guvernează organizarea
birourilor, responsabilităţilor şi activităţilor aferente funcţiilor lor. Aceste forme de audit intern
au fost dezvoltate în cadrul organismelor publice, atât la primul nivel de guvernare (de exemplu,
Venitul Intern, Proprietatea de Stat, Cartea Funciară şi Agenţiile Vamale, care au preluat
responsabilităţi ministeriale) cât şi în cadrul organismelor publice instrumentale şi al
administraţiilor regionale şi locale („comuni” şi provincii). Cu toate acestea, Decretul Legislativ
7
286/1999 (legea-cadru care guvernează controalele interne) nu oferă un cadru legal pentru
funcţia de audit intern. Deşi nu a fost introdus încă niciun fel de audit intern în administraţia
publică, reforma introdusă prin Decretul Legislativ 150/2009 trebuie amintită ca având legătură
cu măsurile pentru sporirea productivităţii şi eficienţei administraţiilor publice. În special, s-a
introdus un sistem de evaluare atât pentru angajaţii de la nivelul managerial cât şi non-
managerial din sectorul public, care se bazează pe evaluarea performanţei, şi care a fost, la
rândul său, facilitat de adoptarea aşa-numitelor planuri de performanţă pentru trei ani. Sistemul
are ca scop răsplătirea productivităţii angajaţilor din sectorul public. Această funcţie este
realizată în cadrul fiecărui organism sau administraţie de către un organism independent de
evaluare (persoană fizică sau juridică) care este coordonat de un comitet central cunoscut drept
Comisia Independentă pentru Evaluarea, Integritatea şi Transparenţa Administraţiilor Publice.
Deşi funcţia de evaluare a angajaţilor publici nu coincide cu cea de audit intern, există câteva
puncte comune: în primul rând, natura independentă a organismului responsabil, programarea
activităţii care face obiectul controlului şi planificarea controlului.

6. Relaţiile dintre auditul intern şi auditul extern

Deoarece în prezent nu există nicio bază legală pentru efectuarea auditului intern în sensul
strict al termenului, relaţia dintre auditurile interne şi auditurile externe nu este instituţionalizată
în sistemul italian. În prezent, se pot raporta declaraţiile sau cel puţin se pot alerta organismele
care îndeplinesc funcţia de audit extern. Acestea pot obţine, de asemenea, orice documentaţie
legată de organismul sau administraţia care face obiectul raportului.    

7. Comisiile de audit sau comitele de audit

Decretul Legislativ 150/2009, care a implementat Legea 15 din data de 4 martie 2009 privind
îmbunătăţirea productivităţii sectorului public şi eficienţa şi transparenţa administraţiilor publice,
a stabilit un nou cadru pentru măsurarea şi evaluarea performanţelor organizaţionale şi
individuale ale administraţiilor publice: un organism central cunoscut ca CIVIT (Comisia
Independentă pentru Evaluarea, Integritatea şi Transparenţa Administraţiilor Publice) şi, pentru
fiecare administraţie individuală, OIV-urile (organismele independente de evaluare a
performanţei). Sarcinile legale ale CIVIT, căreia i se cere să demonstreze independenţă în

8
judecată şi evaluare şi să lucreze în condiţii de autonomie completă, cu direcţionarea,
coordonarea şi supravegherea funcţiilor de evaluare pentru asigurarea transparenţei sistemelor
adoptate şi vizibilităţii indicatorilor de performanţă a conducerii administraţiilor publice. Această
sarcină – care vizează în principal îmbunătăţirea eficienţei sectorului public şi a calităţii
serviciilor către cetăţeni, în acelaşi timp recunoscând şi răsplătind meritele persoanelor sau
grupurilor care operează în interiorul administraţiilor – o acompaniază pe cea de asigurare a
transparenţei totale a administraţiilor, respectiv accesibilitatea datelor legate de operarea acestora
şi prin furnizarea online a unei selecţii atente a datelor care sunt cu adevărat utile pentru a
permite instituţiilor şi cetăţenilor să participe activ la controlul modului în care este administrat
„domeniul public. Fiecare administraţie are, de asemenea, un organism independent de evaluare
a performanţei (OIV) care realizează o multitudine de sarcini, precum:

● monitorizarea operării generale a sistemului pentru evaluarea, transparenţa şi integritatea

controalelor interne şi elaborarea unui raport anual privind statusul său;
● raportarea promptă a oricăror probleme către organismele guvernamentale şi
administrative interne relevante;
● asigurarea că procesele de măsurare şi evaluare sunt corecte pentru a sprijini principiul de
recompensare a meritului şi profesionalismului;
● aplicarea corectă a liniilor directoare, metodelor şi instrumentelor puse la dispoziţie de
CIVIT; promovarea şi certificarea transparenţei şi integrităţii;
● verificarea rezultatelor şi bunei practici de promovare a şanselor egale. .

8. Coordonarea controlului public intern

Sistemul italian are patru tipuri de control care sunt descrise în Secţiunea 1 de mai sus.
Diverse organisme sunt responsabile pentru coordonarea acestor tipuri de control. Ministerul
Economiei şi Finanţelor coordonează şi armonizează controlul regularităţii administrative şi
contabile, care trebuie să garanteze legitimitatea, validitatea şi proprietatea acţiunii
administrative. Această sarcină este îndeplinită în special de Departamentul de Stat pentru
Contabilitate Generală şi de filialele acestui departament: Birourile Centrale de Contabilitate
(localizate în fiecare administraţie centrală), Unităţile Teritoriale de Conturi (localizate în ţară, în
fiecare dintre capitalele de provincie) şi Inspectoratul Central al Finanţelor Publice (un organism
9
specializat format din inspectori). Birourile de control departamental au sarcina de a verifica
eficacitatea, eficienţa şi valoarea bună a acţiunii administrative pentru optimizarea raportului
cost-beneficiu

9. Inspecţia financiară

Inspecţiile financiare sunt extra-ierarhice şi sunt desfăşurate de Ministerul Economiei şi

Finanţelor unde sunt implicate finanţele publice. Absenţa unei relaţii ierarhice între administraţia
care realizează inspecţiile şi birourile sau administraţiile inspectate conduce la concluzia că acest
tip de inspecţie este legitimat prin lege. În special, în cadrul măsurii care guvernează angajaţii
din sectorul public, Ministerul Economiei şi Finanţelor are autoritatea de a monitoriza
cheltuielile cu personalul şi este obligat să raporteze neregulile Curţii de Conturi Naţionale.
Atunci când îşi exercită această putere, Serviciile de Inspecţie a Finanţelor Publice ale
Ministerului Economiei şi Finanţelor îşi utilizează prerogativele în baza standardului anterior
care le-a acordat un rol deosebit în inspectarea regularităţii administrative şi contabile a
administraţiei. Aceasta înseamnă c ă inspecţiile pot fi legate de toate aspectele administraţiilor
inspectate şi nu numai de regularitatea cheltuielilor de personal. Suplimentar faţă de sarcina de
a raporta Curţii de Conturi Naţionale orice nereguli detectate, inspecţia implică, de asemenea,
chestionarea managerilor birourilor sau administraţiilor inspectate. Această inspecţie tinde să
depăşească investigaţiile formulate sau să asigure luarea măsurilor de remediere adecvate.

10. Reforme în curs şi/sau viitoare

Reforma controalelor în curs se bazează, de asemenea, pe noua legislaţie care guvernează

conturile şi finanţele publice (Legea 196/2009). Această lege însărcinează Guvernul să emită o
serie de măsuri de implementare care sunt elaborate în continuare. Principiile legale care
guvernează controalele pot fi rezumate, totuşi, după cum urmează: monitorizarea finanţelor
publice; compararea rezultatelor diferitelor administraţii; îndeplinirea obiectivelor finanţelor
publice definite în ceea ce priveşte bilanţurile financiare care respectă limitele EMU, o bază
diferită pentru administraţia publică ce face obiectul controalelor, care nu mai e definită formal,
ci independent, în urma adoptării criteriilor Eurostat. În linii mai generale, Legea 196/2009
introduce noi instrumente pentru atingerea obiectivelor de transparenţă şi coordonare şi

10
consolidează rolul Notelor la Conturi. Acestea sunt documente anexate la bugetul naţional prin
intermediul cărora administraţiile individuale ilustrează, în relaţie cu programele de cheltuieli,
criteriile pentru formularea previziunilor, obiectivele care trebuie atinse şi indicatorii pentru
măsurarea acestora. Cele mai importante inovaţii sunt graficul de timp pe trei ani şi un accent
mai mare pe măsurarea efectelor pe care politicile publice intenţionează să le producă (un mai
mare accent asupra indicatorilor legaţi de ieşiri şi rezultate). Decretul Legislativ 150/2009, pe de
altă parte, vizează optimizarea productivităţii activităţii publice şi eficienţa şi transparenţa
administraţiilor publice, cu condiţia ca acestea să adopte un sistem de măsurare şi evaluare a
performanţei cu referire la administraţie ca întreg, la unităţile organizaţionale şi la angajaţii
individuali. Măsurarea şi evaluarea performanţei organizaţionale şi individuale (prevăzută în
Decretul Legislativ 150/2009) sunt menite să îmbunătăţească calitatea serviciilor oferite de
administraţiile publice, în timp ce măsurarea rezultatului obiectivelor din cadrul programelor de
cheltuieli din bugetul naţional (specificate în Legea 196/2009) va face alocarea resurselor publice
mai bună şi mai transparentă.

11