Etica profesionala si transparenta în administratia publica

Cuprinsul cursului:

I.                   Transparenta decizionala si principiile administratiei deschise

I.1. Conceptul de "transparenta decizionala"

I.2. Liberul acces la informatiile de interes public si transparenta decizionala ca

instrumente de promovare a bunei guvernari

I.3. Dificultati si constrângeri în aplicarea legislatiei privind transparenta

decizionala

I.4. Concluzii si recomandari privind îmbunatatirea legislatiei si a practicilor

II.                Standarde profesionale si deontologice. Codul de conduita al functionarilor

publici si personalului contractual

II.1. Aspecte generale si principii aplicabile deontologiei functionarului public

român

III.             Integritatea publica. Protectia avertizorilor

IV.1. Conceptul de integritate publica

IV.2. Monitorizarea modului de implementare a Legii 571/2004 privind protectia

personalului din autoritatile publice, institutiile publice si din alte
unitati care semnaleaza încalcari ale legii - Legea avertizorilor de integritate

IV.2.1. Introducere

IV.2.2. Prezentarea succinta a Legii nr. 571/2004 - mijloc de combatere a

coruptiei

IV.2.3. Stadiul implementarii legii avertizorilor de integritate

 IV.2.4. Perceptia si experienta cetatenilor din comunitatile locale cu
privire la integritatea functionarilor publici locali

I. Transparenta decizionala si principiile administratiei deschise

I.1. Conceptul de "transparenta decizionala"

Sintagma de transparenta decizionala desemneaza setul de instrumente prin care

administratia (institutiile si autoritatile administratiei publice locale) da socoteala cetatenilor /
contribuabililor cu privire la activitatea desfasurata în serviciul acestora. În calitatea lor de
contribuabili, cetatenii au dreptul de a fi informati sau consultati, precum si de a participa la
deciziile luate de catre autoritatile administratiei publice locale si centrale, pe care le sustin
financiar prin taxele si impozitele pe care le platesc.

Transparenta activitatii administratiei publice locale constituie regula în toate etapele si

procedurile (premergatoare, concomitente si ulterioare) deciziei administrative,
confidentialitatea fiind exceptia care se limiteaza la informatia stabilita prin lege datorita
nevoii protejarii unor interese specifice domeniului sigurantei publice, prevenirii
infractiunilor, protejarii monezii si a creditului, a intimitatii.

Lipsa transparentei, alaturi de alte carente ale activitatii de reglementare, conduce la

încrederea scazuta a societatii în forta si importanta actelor normative. Absenta consultarilor face
ca normele sa fie frecvent modificate sau înlocuite, lucru ce determina o accentuata instabilitate
legislativa si nu ofera siguranta necesara cadrului legal existent în România. Aplicarea reala a
principiului transparentei (care acopera si procedurile, si garantiile care privesc atât accesul la
informatii, cât si participarea la procesul de decizie) ar duce la o mai mare încredere în legi si
reglementari, din moment ce ele au fost adoptate cu consultarea celor interesati.

Transparenta are rolul de a preveni actiunile care ameninta integritatea publica (acte de
coruptie) si de a evalua performanta administratiei publice locale (capacitatea administrativa).

Modalitatile prin care se operationalizeaza transparenta tin de:

· asigurarea accesului cetatenilor la informatiile de interes public,

· participarea cetatenilor la elaborarea de acte normative si la sedintele publice.

Pornind de la aceasta premisa, totusi nu orice intâlnire a administratiei publice în care

se discuta despre un proiect de lege este o consultare publica. Consultarea publica presupune
îndeplinirea unei proceduri minime de lucru:

-         publicarea proiectului de reglementare;

-         anuntarea intentiei de a reglementa;

-         solicitarea si înaintarea unor opinii / comentarii la un text de reglementare, prin realizarea
unui schimb de documente, într-un interval de timp dat;

-         dezbaterea acestor documente în sedinta publica.

În lipsa acestor elemente nu se poate spune ca a avut loc o consultare publica.

Pe de alta parte, cetatenii nu pot participa la reglementarea unor chestiuni sau la

sedintele publice care dezbat informatii privind:

      apararea nationala, siguranta nationala si ordinea publica;

      activitati comerciale, daca afecteaza concurenta loiala;

      datele personale

I.2. Liberul acces la informatiile de interes public si transparenta decizionala ca

instrumente de promovare a bunei guvernari

Informatia este oxigenul democratiei, iar democratia ar fi de neconceput fara accesul liber
al publicului la informatii. Lipsa transparentei în viata politica si în actul de guvernare reprezinta
unul dintre obstacolele cele mai greu de depasit catre o societate democratica, în care cetatenii sa
aiba încredere în oamenii politici si în guvernanti. Dar informatia nu reprezinta numai o
necesitate pentru cetateni, ea 656l117g este si un element esential al unei bune conduceri. Istoria
mai veche sau mai recenta ne arata ca o guvernare proasta are nevoie de secrete pentru a putea
rezista, dar si realitatea ca secretomania si autoritarismul guvernarilor duce, în mod inevitabil, la
proliferarea abuzului, coruptiei si ineficientei si, în final, la falimentul regimurilor de acest tip.
 Cu toate acestea, majoritatea guvernelor prefera sa-si administreze afacerile in secret. În
Swahili, unul dintre cuvintele folosite pentru guvern inseamna "secret cumplit". Chiar si
guvernele democratice prefera sa-si administreze majoritatea afacerilor la adapost de ochii
publicului. si guvernele pot gasi oricând motive pentru a pastra secrete - interesele privind
securitatea nationala, ordinea publica si interesul mai larg al publicului sunt câteva exemple in
acest sens. Prea adesea guvernele trateaza informtia oficiala drept proprietatea lor în loc de a o
privi drept un bun pe care il detin si il pastreaza in numele poporului.

De aceea, accesul neîngradit al cetatenilor la informatia de interes public si participarea

lor la luarea deciziilor sunt considerate doua dintre premisele cele mai importante ale unei
guvernari democratice si responsabile. Informatia le permite cetatenilor, pe de o parte, sa
aprecieze în cunostinta de cauza actiunile administratiei, iar pe de alta parte, sa participe în mod
avizat la dezbaterile si la luarea deciziilor care îi privesc.

Informarea publicului cu privire la drepturile sale si promovarea unei culturi de

transparenta guvernamentala sunt esentiale pentru atingerea scopurilor legislatiei privind
libertatea de informare. Într-adevar, experienta multor tari dovedeste ca un corp de functionari
publici recalcitranti poate submina fie si cea mai progresista legislatie. Prin urmare, activitatile
de promovare reprezinta o componenta esentiala a unui regim bazat pe libertatea de informare.
Activitatile specifice in acest domeniu vor diferi de la o tara la alta, in functie de diversi factori,
precum modul de organizare al corpului de functionari publici, principalele restrângeri ale liberei
circulatii a informatiilor, nivelul de cultura generala si masura in care publicul este constient de
existenta acestor informatii. Legea trebuie sa prevaaa acordarea unei atentii sporite si a resurselor
adecvate pentru promovarea scopurilor legislatiei.

Avantajele participarii sunt multiple si se regasesc în urmatoarele directii:

        Participarea promoveaza si apara democratia deoarece ea presupune repartizarea în mod

real a puterii. Participarea autorizeaza cetatenii sa repuna în discutie, sa respinga sau sa critice
revendicari care nu au justificare. De asemenea, ea permite influentarea de catre cetateni a
politicilor pentru a se promova interesul public si nu interese restrânse, de grup sau izolate.
         Ea permite cunoasterea adevaratelor si celor mai urgente nevoi si asteptari legitime, a
diversitatii opiniilor (chiar si a celor defavorizati), valorificând experiente diverse si informatii ce
s-ar putea dovedi esentiale în adoptarea deciziilor publice.

        Pentru a se asigura rezultate optime procesului participativ, cetatenii trebuie sa fie
informati în avans cu privire la actiunile publice care vor face sau sunt deja obiect al deciziilor
administratiei publice. Ea promoveaza si consolideaza parteneriatul între societatea civila si
administratia publica. Prin intermediul sau, cetatenii au posibilitatea sa înteleaga mecanismele
guvernarii si ale administratiei, iar proiectele care iau în considerare participarea se bucura de
mai multa viabilitate. Daca parerile exprimate sunt luate în considerare, cetatenii vor manifesta
mai multa încredere în actul guvernarii, ceea ce creeaza un climat de adeziune si de angajare a
comunitatii în procesele decizionale.

        Participarea permite colectivitatii sa detina control asupra activitatii administratorilor

treburilor publice si favorizeaza o gestiune publica mai supla, furnizând un feed-back constant,
ceea ce permite administratiei identificarea sistematica a rezultatelor obtinute, a lacunelor si a
rezultatelor neasteptate, favorabile sau nu, precum si a problemelor cheie.

Din chiar aceste avantaje ale participarii pot decurge însa si unele dezavantaje, lipsuri si
întrebari referitoare la modalitatea concreta în care ea se desfasoara în practica. Astfel:

        Participarea poate sa constituie o frâna în procesul de elaborare a deciziilor. În situatia

obtinerii unor cantitati enorme de informatii din partea membrilor colectivitatii, identificarea si
gruparea preferintelor exprimate se poate dovedi un proces extrem de complicat si chiar anost.
Gruparea opiniilor membrilor colectivitatii presupune, în primul rând, crearea oportunitatilor
pentru ca acestia sa-si exprime preferintele. Apoi, aceste informatii trebuie sa fie corect întelese,
fapt ce supune administratia unui efort suplimentar si de durata.

        O alta ipoteza are în vedere complexitatea si specialitatea subiectului ce va face obiect al
deciziei. Exista, ca atare, posibilitatea ca cetatenii sa nu îl înteleaga imediat, ceea ce va obliga
administratia la proiectarea unor modalitati speciale de furnizare a informatiilor (spre exemplu,
în cazul informatiilor complexe, etapizat). De asemenea, este posibil ca cetatenii de rând sa nu
aiba opinii precise asupra chestiunilor de politica ce i-ar viza (de exemplu, pentru ca nu este un
domeniu accesibil acestora datorita gradului de cultura mai redus). De aici si pâna la formarea
unor opinii conflictuale este doar un pas si aceasta stare de fapt obliga administratia la efortul de
conciliere.

De aceea ar fi oportuna identificarea solutiilor care sa evite aparitia unor asemenea

situatii. O modalitate ar putea fi asigurarea reprezentativitatii opiniilor, iar fata de aceasta
necesitate apare dificultatea de a provoca si implica acele persoane sau grupari de persoane
interesate a participa, dar care sunt împiedicate sa se implice din cauze diverse (vârsta, acces
limitat la sursele de informatii etc.).

Este necesar de avut în vedere si ipoteza în care indivizii, fara a se afla sub influenta unor
asemenea constrângeri, nu doresc sa participe (participarea cetatenilor nu este o obligatie ci o
oportunitate).

Nu trebuie neglijat nici aspectul financiar, procesul participativ solicitând efortul

suplimentar al bugetelor publice. În situatia în care culegerea, prelucrarea si valorificarea
informatiilor nu se desfasoara corect, având în vedere toate situatiile care ar putea distorsiona
reprezentarea reala a intereselor si optiunilor publice sau folosind metode sau procedee
necorespunzatoare, aceasta cheltuiala s-ar putea dovedi chiar inutila.

Cât priveste autoritatile administratiei publice care au datoria de a asigura cadrul

favorizant practicilor participative, cel putin doua probleme se ridica: împovararea sferei de
atributii a acestora si, în timp, favorizarea diminuarii capacitatilor creative de decizie ale acestora
si a initiativei.

        Reflectarea principiului transparentei în legislatia României

La nivelul Uniunii Europene, în vara anului 2001 a fost lansata Carta Alba asupra
Guvernarii Europene, document elaborat de catre Comisia Europeana. Pentru asigurarea unei
guvernari cât mai democratice, carta propune cinci principii: deschidere, participare,
responsabilitate, eficienta si coerenta. Participarea se regaseste între aceste principii întrucât de
exercitiul acesteia, de-a lungul întregului proces de elaborare a politicilor comunitare, de la
conceptie la implementare, depinde calitatea, relevanta si eficienta politicilor UE, încrederea în
rezultatele finale si în institutiile pe care le pun în practica.

În România, legislatia care creeaza cadrul de implementare a ceea ce am putea numi

"guvernare transparenta si participativa" este relativ recent adoptata. Principalele acte normative
sunt: Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public, Legea nr.
215/2001 a administratiei publice locale, cu modificarile si completarile ulterioare, Legea nr.
52/2003 privind transparenta decizionala în administratia publica si Legea nr. 161/2003 privind
unele masuri pentru asigurarea transparentei în exercitarea demnitatilor publice, a functiilor
publice si în mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei.

Conform Legii nr. 52/2003 privind transparenta decizionala în administratia publica,

procesul decizional are doua componente majore: elaborarea actelor normative si luarea
deciziilor în sedintele forurilor deliberative. Se impune a fi precizat ca produsele acestui proces
sunt, la rândul lor, informatii de interes public, care urmeaza sa fie transmise comunitatii prin
intermediul mijloacelor de informare în masa.

Cu privire la metodele si formele de participare, legislatia româneasca adoptata dupa

1989 a formulat urmatoarele solutii:

-         promoveaza principiul consultarii cetatenilor în probleme de interes public;

-          ca forme de consultare, actele normative reglementeaza în special forma referendumului,

în cele doua forme: referendumul national si cel local.

Cel putin urmatoarele doua probleme decurg de aici:

-         se creeaza în general falsa impresie ca participarea este permisa numai în anumite
domenii ale vietii sociale (de exemplu, la nivel local numai pentru cele de interes deosebit);

-         faptul ca domeniile consultarii facultative nu sunt precis delimitate, apare întrebarea care
sunt problemele cu privire la care nu se pot consulta public cetatenii (credem ca nu fac obiectul
unei asemenea consultari decât chestiunile care sunt de competenta autoritatii publice);
 -         practica referendumului, special reglementata, prezinta numeroase inconveniente. Ea nu
poate fi considerata o reala participare deoarece numai anumite probleme pot face obiectul
consultarii pe aceasta cale, procedura este determinata, impusa prin lege si, prin urmare,
obligatorie. Rezultatele referendumului produv efecte chiar daca nu reprezinta o reala majoritate.
El este foarte sarac în informatii, solicitând doar un raspuns închis sub forma DA sau NU.
Referendumul are un rol aprobativ, el nu produce o informatie noua.

Procedura rigida si cu efecte juridice obligatorii ale referendumului nu pot face un model
corespunzator pentru toate problemele publice.

Practicile mai frecvente în materie au permis identificarea urmatoarelor forme de

participare: forumuri si organizatii civile, reuniuni si adunari publice, informare publica precisa,
obiectiva si suficienta, dezbateri, sesiuni de informare, comitete si grupuri de discutie, institutiile
de învatamânt, asociatiile de cartier, grupuri defavorizate, anchetele publice (Franta), audieri si
consultari publice (România).

Se cuvine totusi sa remarcam existenta în tara noastra, în domeniul protectiei mediului, a

unor reglementari pe cât de detaliate, pe atât de încurajatoare. Este vorba, în primul rând, de
prevederile cuprinse în Legea protectiei mediului (nr. 137/1995), care califica participarea ONG
si a populatiei la elaborarea si aplicarea deciziilor în materie drept un element strategic si
totodata modalitatea de implementare a ansamblului strategiilor pentru asigurarea unei dezvoltari
durabile, garantând dreptul de consultare al acestora în vederea luarii deciziilor în materie. În al
doilea rând, în anul 2000, România a ratificat Conventia privind accesul la informatie,
participarea publicului la luarea deciziei si accesul la justitie în probleme de mediu.

Atât Legea nr. 544/2001, cât si Legea nr. 52/2003 contin prevederi specifice referitoare la
"actorii institutionali" chemati sa le aduca la îndeplinire dispozitiile.

Autoritatile administratiei publice nu reprezinta doar domeniul general de reglementare si

de aplicabilitate a prevederilor celor doua legi, ci, în egala masura, subiectii directi ai
prevederilor, întrucât cele doua acte normative pun în sarcina acestora toate obligatiile de a
actiona, de a veni în sprijinul fructificarii drepturilor cetateanului. În baza prevederilor speciale
din cadrul fiecarei legi, autoritatile administratiei publice desemneaza persoane care se ocupa în
mod nemijlocit si raspund de satisfacerea intereselor cetatenilor. Astfel, în fiecare entitate
publica supusa dispozitiilor celor doua legi trebuie sa existe cel putin o persoana cu atributii
generale de informare si relatii publice, un purtator de cuvânt cu atributii speciale de informare si
relatii cu mijloacele de informare în masa, respectiv o persoana responsabila pentru relatia cu
societatea civila. Aceste trei persoane sunt subiectii nemijlociti ai prevederilor din Legile nr.
544/2001 si nr. 52/2003, în sensul ca toate obligatiile dispuse în sarcina autoritatilor
administratiei publice trebuie duse la îndeplinire de reprezentantii acestora.

De partea cealalta, observam ca subiectii indirecti sunt reglementati doar generic (fie
persoane, fie cetateni si asociatii legal constituite), însa relativ incoerent. Astfel, Legea nr.
544/2001 reglementeaza accesul liber si neîngradit al persoanei la informatiile de interes public,
desi restrictiile prevazute în art.12 se refera numai la cetateni - stricta interpretare a restrictiilor ar
duce la concluzia ca aceste restrictii ar duce la concluzia ca aceste restrictii nu se refera la
celelalte categorii de persoane, cum ar fi societatile comerciale, ONG-urile sau, simplu, apatrizii.
Pe de alta parte, Legea nr. 52/2003 reglementeaza participarea la procesul decizional a
cetatenilor si asociatiilor legal constituite. Rezulta ca, în ciuda faptului ca cetatenii straini (sau
apatrizii) au drept de vot în alegerile locale, nu au dreptul sa participe la luarea deciziilor într-o
sedinta a consiliului local pe care tocmai l-au ales; de asemenea, se poate interpreta ca, desi este
legal constituita si reprezinta o modalitate universal recunoscuta de asociere, o societate
comerciala pe actiuni nu poate participa la elaborarea actelor normative daca nu este afiliata unui
"grup asociativ de reprezentare civica".

Aceasta incoerenta izvoraste, probabil, chiar din Constitutia României, unde art.31
(Dreptul la informatie) prevede la alin.1 ca "dreptul persoanei de a avea acces la orice informatie
de interes public nu poate fi îngradit", iar la alin.2 ca "autoritatile publice (...) sunt obligate sa
asigure informarea corecta a cetatenilor asupra treburilor publice si asupra problemelor de interes
personal".

Trecând în revista obligatiile pe care cele doua legi le pun în sarcina autoritatilor
administratiei publice, se observa ca se contureaza patru seturi distincte de prevederi
procedurale. Legea nr. 544/2001 dispune crearea unui compartiment specializat pentru informare
si relatii publice, care are sarcina de a furniza informatiile de interes public, respectiv a unui
birou specializat - cel al purtatorului de cuvânt, care are rolul de a oferi informatii mijloacelor
mass media. Pe de alta parte, prin chiar structura sa, Legea nr. 52/2003 reglementeaza
participarea cetatenilor la doua procese diferite - cel de elaborare a actelor normative si cel de
luare a deciziilor în cadrul sedintelor forurilor deliberative. Din nou. Se constata o aparenta
incoerenta legata de faptul ca Legea nr. 544/2001 reglementeaza existenta a cel putin doua
pozitii remunerate pentru furnizarea informatiilor de interes public, în timp ce Legea nr. 52/2003
pune doua procese destul de complicate pe umerii ocupantului unei singure astfel de pozitii. Cu
toate acestea, functionarul responsabil de informare si relatii publice, purtatorul de cuvânt si
functionarul responsabil de relatia cu societatea civila pot face parte din aceeasi structura a
autoritatii administratiei publice respective. Exista chiar posibilitatea ca toate aceste functii sa fie
cumulate de una si aceeasi persoana, însa o astfel de solutie nu este recomandabila.

Fata de toate responsabilitatile care le revin celor trei subiecti nemijlociti, ale caror
atributii au fost descrise, trebuie reliefat si faptul ca exista posibilitatea ca oricare dintre ei sa fie
trasi la raspundere pentru modul în care înteleg sa-si îndeplineasca atributiile. Situatia acestor
persoane este destul de delicata, ele putând fi trase la raspundere atât de seful ierarhic superior,
din interiorul institutiei unde îsi desfasoara activitatea, cât si de orice persoana care se considera
lezata în drepturile sale, actionând din exteriorul institutiei. Masura transparentei unei autoritati
administrative este data de calitatea managementului activitatilor - acolo unde lucrurile merg
prost, nimeni nu are interesul ca atare stare de fapt sa se vada si sa fie cunoscuta de întreaga
comunitate. De obicei, persoana raspunzatoare pentru managementul defectuos al activitatilor
este seful (fie ales, fie numit) al autoritatii respective, care va avea în mod natural tendinta de a
ascunde deficientele activitatii pe care o conduce. Prin urmare, subiectii nemijlociti ai
prevederilor Legii nr. 544/2001 si nr. 52/2003 se pot gasi într-o pozitie foarte vulnerabila - daca
aplica prevederile Legii, ar putea fi sanctionati de seful cu tendinte opace, iar daca nu aplica
prevederile legale, ar putea fi sanctionati de cetatenii lezati în drepturile lor.

Pentru a evita situatia de vulnerabilitate, este recomandabil ca persoanele desemnate în

oricare din cele trei pozitii (responsabil de informare si relatii publice, responsabil de relatia cu
societatea civila ori responsabil de relatiile cu mediile de informare) sa încerce câteva de a
minimiza riscurile:
         aplicarea corecta a legii, în litera si spiritul ei, poate crea unele neplaceri temporare din
partea sefului cu tendinte opace, dar va avea întotdeauna ca rezultat absolvirea de orice vina a
persoanei vulnerabile (din nefericire, administratia publica româneasca înca nu are pus la punct
un sistem obiectiv de premiere a persoanelor care dau dovada de abnegatie / dedicatie si
profesionalism în aplicarea corecta a dispozitiilor legale)

        solicitarea unui ordin sau a unei dispozitii scrise din partea sefului ierarhic superior, ori
de câte ori persoana vulnerabila crede ca exista pericolul de a se expune, poate atrage "mustrari"
sau chiar retrogradari abuzive pentru "incapacitatea de a face lucrurile cum (nu) trebuie", dar
poate avea ca rezultat si constientizarea ca acest mod de a rezolva problemele "delicate"
fragilizeaza tocmai pozitia sefului, care va putea fi tras la raspundere pe baza unor documente
sctise, în vadita contradictie cu dispozitiile Legii

        directionarea actiunii administrative sau judiciare a cetateanului nemultumit împotriva

institutiei (eventual, împreuna cu seful acesteia, care o si reprezinta), mai degraba decât
împotriva persoanei vulnerabile, urmând ca, în functie de modul în care evolueaza lucrurile,
institutia sa încerce sa-si recupereze eventualul prejudiciu prin alte proceduri, mai târziu.

Persoanele care ocupa pozitiile mentionate sunt desemnate de seful institutiei. Aceasta
înseamna ca pozitiile celor trei "responsabili" pot fi ocupate fie de catre functionari publici în
sensul Legii nr. 188/1999, fie de catre personal contractual în sensul Codului muncii. Din acest
punct de vedere, avantajul implicarii functionarilor publici este reprezentat de stabilitatea în
functie, iar avantajul angajatilor contractuali este reprezentat de mobilitatea deliberata si, poate,
de un grad mai ridicat de implicare.

I.3. Dificultati si constrângeri în aplicarea legislatiei privind transparenta

decizionala

Fata de modul în care administratia publica locala ofera acces liber la informatia de
interes public si îsi onoreaza obligatia de transparenta comunitatile locale au transmis unele
semnale de insatisfactie.

În anul 2003, Asociatia Transparency International - România a efectuat un sondaj în

rândul cetatenilor din 12 localitati mari si medii din tara noastra. Persoanele resursa intervievate
în cele 12 comunitati au semnalat o serie de precedente negative, practici care impiedica sau
îngreuneaza realizarea integritatii si transparentei administratiei publice locale. Din totalul
precedentelor negative semnalate, aproximativ 24% se refera numai la accesul la informatia de
interes public si la transparenta decizionala.

Precedentele negative semnalate au vizat urmatoarele aspecte:

· autoritatile locale nu aplica efectiv transparenta decizionala;

· autoritatile locale nu informeaza permanent cetatenii cu privire la activitatea desfasurata sau

propusa;

· accesul la informatiile de interes public este dificil pentru cetateni si jurnalisti;

· administratia nu publica sau nu disemineaza rapoartele proprii de activitate.

Precedentele negative din tema secundara, a resurselor / banilor publici, au fost de regula
formulate mai concret:

· taxele si impozitele sunt foarte mari în raport cu veniturile populatiei, iar cetatenii nu sunt
informati atunci când se iau decizii cu privire la marirea taxelor;

· taxele locale (taxa pe balcon, taxa pe apa de ploaie etc.) sunt nejustificate;

· elaborarea bugetului local nu este transparenta;

· se aproba lucrari de investitii foarte mari în lipsa unei consultari cu contribuabilii (pentru a
stabili

prioritatile);

· se fixeaza sau se negociaza pretul serviciilor catre populatie fara consultarea cetatenilor.

Intervievatii au semnalat ca administratiile locale pe care le cunosc se confrunta cu

probleme în ceea ce priveste:
  Functionarea departamentelor pentru acces la informatii si transparenta decizionala
 Volumul si calitatea informatiei de interes public din oficiu
 Volumul si calitatea informatiei de interes public solicitata în scris sau telefonic
 Informatia cu privire la indemnizatiile alesilor si salariile functionarilor publici
 Informatia cu privire la cheltuielile de transport si reprezentare ale alesilor locali
 Informatia cu privire la contractele încheiate de autoritati
 Acoperirea mediatica a activitatilor primariei si consiliului local
 Organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetatenilor cu privire la proiecte de
acte normative

În topul problemelor semnalate apar doua care tin de accesul la informatia publica si
transparenta decizionala, anume organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetatenilor
cu privire la proiectele de acte normative (hotarâri de consiliu local) si functionarea
departamentelor pentru acces la informatii si transparenta decizionala.

Cu privire la modul cum sunt furnizate informatiile de interes public, cel mai frecvent,
cetatenii si organizatiile interesate solicita informatii de interes public direct (fata în fata),
modalitate urmata, în ordinea frecventei înregistrate, de completarea unui formular tip.

Pe parcursul celor aproape 5 ani de aplicare a Legii nr.544/2001, atât presa cât si ONG-
urile au semnalat mai multe cazuri de stabilire a unor taxe de copiere la nivele foarte mari, fapt
care descurajeaza accesul liber la informatiile de interes public. Astfel, majoritatea institutiilor
monitorizate au stabilit taxe de copiere pâna la 10.000 lei / pagina, fiind însa sunt cunoscute si
cazuri în care taxele de copiere erau mult peste medie (25.000 lei / pagina).

Cu privire la stabilirea aceptor taxe, autoritatile trebuie sa constientizeze faptul ca spiritul

Legii nr. 544/2001 si al Legii nr. 52/2003 este sa ofere cât mai mlte informatii, deci preturile
aferente sa fie accesibile, nu împovaratoare.

Pe de alta parte, în cuprinsul aceluiasi amplu sondaj, au fost receptionate semnale de

insatisfactie ale comunitatilor si fata de modul în care administratia publica locala încurajeaza
participarea publica.
 Astfel de practici care împiedica sau îngreuneaza participarea publica în administratia
publica locala sunt urmatoarele:

· audientele pentru populatie: lipsa de punctualitate a alesilor si functionarilor publici;

· relatiile cu pensionarii; deciziile legate de cheltuielile de intretinere;

· relatia dintre administratie si asociatiile de proprietari / locatari în ceea ce priveste problemele

privind consumul de apa si caldura;

· introducerea de proiecte de hotarâri pe ordinea de zi în ziua sedintei consiliului local.

Intervievatii au semnalat ca administratiile locale pe care le cunosc se confrunta cu

probleme în ceea ce priveste:

 Participarea cetatenilor la sedintele consiliului local

 Colaborarea autoritatilor administratiei locale cu organizatii neguvernamentale
 Anunturi publice despre proiectele de acte normative si sedintele Consiliului Local

În topul problemelor semnalate apar doua care tin de participare publica, anume
participarea cetatenilor la sedintele consiliului local si colaborarea autoritatilor administratiei
locale cu organizatii neguvernamentale.

Dificultati întâmpinate în aplicarea Legii nr. 544/2001

Cele mai multe institutii se confrunta cu insuficienta resurselor ca principala dificultate în

aplicarea acestui act normativ. Tipurile de resurse necesare sunt însa variate: materiale, umane,
financiare, de pret profesionala adecvata, organizatorice (de înfiintare a unui compartiment
specualizat care sa un mai aiba altea tributii decât cele care decutg din aplicarea Legii nr.
544/2001.

Pe lânga aceste probleme, au mai fost identificate si o serie de dificultati care tin de
necunoasterea si slaba mediatizare a legii, precum si de definirea informatiilor exceptate si,
complementar, stabilirea sferei informatiilor de interes public. O alta clarificare legislativa tine
de distinctia dintre informatie si documente, accesul publicului fiind la informatiile de interes
public si un la documente.

În categoría altor dificultati semnalate în respectivele institutii, a fost inclusa o gama

variata de probleme, printre care: "reticenta factorilor de decizie (primari si consilieri locali) fata
de prevederile Legii", "folosirea solicitarilor în baza acestei legi ca o metoda de sicanare a
autoritatilor", etc.

Dificultati întâmpinate în aplicarea Legii nr.52/2003

Ca si în cazul aplicarii Legii nr. 544/2001, si pentru Legea nr. 52/2003 insuficienta
resurselor reprezinta una dintre dificultati; din nou, termenul de resursa fiind unul generis pentru
mai multe tipuri - de personal, financiare, materiale (amintite sub forma: "din lipsa resurselor
financiare nu s-a putut realiza publicarea în site-ul propriu sau în mass-media locala a anunturilor
referitoare la elaborarea unor proiecte de hotarâri", "lipsa dotarilor logistice si a finantarii,
resursele limitate care un permit promovarea drepturilor prevazute de aceasta Lege pentru
societatea civila" etc.). O alta problema semnalata de raspunsurile libere la unele chestionare este
lipsa de interes a cetatenilor, a soviet civile în general ("lipsa de interes a ONG si a publicului",
"lipsa de implicare a cetatenilor, respectiv a societatii civile", "indiferenta cetatenilor" etc.),
dezinteres cauzat partial si de lipsa informarii cetatenilor si a mediatizarii insuficiente. De
asemenea, cei care se ocupa de aplicarea Legii, se confrunta si cu imposibilitatea respectarii
termenelor ("proiectele de hotarâri urgente, care nu permit respectarea termenelor prevazute de
lege", "primirea cu întârziere a documentelor ce trebuie facute publice", "nerespectarea
termenului de 30 de zile de catre initiator" etc.). Ca si în cazul aplicarii Legii liberului acces la
informatiile de interes public, si în situatia celei privind transparenta decizionala problemele de
comunicare intra-institutionala sunt considerate ca reprezentând una dintre dificultatile aplicarii
Legii.

I.4. Concluzii si recomandari privind îmbunatatirea legislatiei si a practicilor

Propunerile de ameliorare a problemelor administratiei locale în ceea ce priveste liberul

acces la informatia de interes public si transparenta decizionala au fost formulate astfel de
intervievati:
· campanii de informare a cetatenilor cu privire la atributiile departamentelor administratiei
publice locale;

· asigurarea unei independente mai mari fata de alesii locali a departamentelor pentru asigurarea
accesului la informatia de interes public si transparentei decizionale (eventual prin amplasarea
acestora în afara incintei primariilor);

· testarea unui sistem de consultare permanenta a cetatenilor;

· organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetatenilor;

· consultarea decidentilor locali cu experti din afara administratiei;

· organizarea de dezbateri publice pentru discutarea de proiecte de acte normative;

· monitorizarea licitatiilor publice.

În opinia intervievatilor, eforturile pentru ameliorarea problemelor de acces la informatie

si transparenta decizionala depind de:

· capacitatea de a organiza dezbaterile pe teme punctuale

· capacitatea si disponibilitatea de timp pentru a face propuneri scrise

· lipsa de initiativa a functionarilor publici, respectiv, lipsa de interes a alesilor locali.

Propunerile de ameliorare a problemelor administratiei locale în ceea ce priveste

participarea publica au fost formulate astfel de intervievati:

 Cele care implica administratia locala:

· organizarea de referendum;

· intensificarea colaborarii cu ONG-uri pe teme clar definite;

· organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetatenilor si mediatizarea acestora;

· implicarea organizatiilor si a cetatenilor în grupuri care sa ofere feed-back administratiei cu
privire la activitatea sa.

        Cele care exclud administratia locala, îndreptându-se spre modalitati de interventie mai
"agresive", de tip:

· colaborare între ziaristii de investigatie si activistii ONG pentru semnalarea neregulilor din
administratia locala;

· actiuni concertate, de media si cetateni pentru aplicarea fara discriminare a legilor;

· organizarea cetatenilor în grupuri de presiune;

· consilierii locali trebuie sa cunoasca direct comunitatea si nevoile ei prin vizite de lucru
saptamânale, nu prin audiente în birouri;

· sondarea opiniei cetatenilor cu privire la calitatea serviciilor si a modului în care acestia sunt
tratati de autoritatile si institutiile administratiei locale.

Dificultatile întâmpinate în realizarea acestor demersuri tin de:

· capacitatea cetatenilor si a organizatiilor de a defini cu claritate scopurile si modul de actiune si

de a fi perseverenti;

· credibilitatea membrilor fondatori ai grupurilor de presiune;

· interesul scazut al alesilor locali fata de problemele cetatenilor în afara perioadelor electorale;

- lipsa de motivatie a functionarilor publici;

· reticenta cetatenilor de a se implica în acest tip de activitati care sunt asociate cu "a face
politica".
 Principalele sugestii de îmbunatatire a aplicarii Legii nr. 544/2001 au vizat, în
principa, urmatoarele:

-         alocarea de resurse de toate tipurile (financiare, materiale, umane);

-         o mai buna mediatizare a Legii

-         realizarea de traininguri / schimburi de experienta pentru cei care au ca responsabilitate

aplicarea acestei Legi;

-         stabilirea cu exactitate a informatiilor de interes public / exceptate / clasificate (exista în

acest sens si o propunere de "stabilire a unei liste comune de informatii de interes public pentru
toate institutiile"; de asemenea, se sugereaza "sa se precizeze cât mai clar daca informatii de tipul
contractelor si salariilor functionarilor sunt informatii de interes public";

-         îmbunatatirea comunicarii intra-institutionale ("fluidizarea informatiilor între

departamente");

-         alte tipuri de sugestii: stabilirea de sanctiuni atât pentru functionari ("modificarea
articolului de lege care reglementeaza raspunderea exclusiva a functionarului responsabil cu
aplicarea Legii nr. 544/2001, în sensul instituirii unei raspunderi solidare cu departamentele
implicate direct"), cât si pentru cetateni ("stipularea unui articol care sa sanctioneze abuzul de
drept"); aprecieri pe marginea legislatiei (aceasta problema este reglementata într-un numar mare
de acte normative - OG nr. 27/2002 privind reglementarea activitatii de solutionare a petitiilor,
Legea nr. 52/2003 privind transparenta decizionala si Legea "anticoruptie" nr. 161/2003 -, acte
continând dispozitii comune, cee ce îngreuneaza desfasurarea activitatii în administratia publica;
realizarea unor baze de date informatizate la nivel national cu informatiile de interes public pe
domenii de activitate accesibile tuturor; obligativitatea raspunsului numai la petitiile din
localitatea respectiva etc.

În ceea ce priveste sugestiile de îmbunatatire a aplicarii Legii nr. 52/2003, ele vizeaza
în principal:
 -         alocarea de resurse sub diferite forme (alocarea de la bugetul statului catre bugetele
locale a resurselor financiare; asigurarea de dotari logistice, a conectarii la internet);

-         mediatizarea prevederilor Legii si stimularea interesului cetatenilor si a colaborarii cu

societatea civila;

-         realizarea de traininguri în vederea specializarii functionarilor desemnati pentru aplicarea

legii;

-         înbunatatirea comunicarii intra-institutionale ("atât între departamente, cât si între

initiatorii proiectelor de acte normative"), dar si "schimbarea mentalitatii factorilor de decizie";

-         modificarea termenelor (micsorarea termenului de anuntare a proiectului de act normativ;

termenul de 30 de zile interpretat ca termen de recomandare);

-          crearea unei baze de date cu ONG-urile locale si nationale, a unui sistem informational
care sa prezinte proiectele de hotarâri;

-         definirea clara a unor termeni prevazuti de lege ("act normativ", "sedinta publica",
"minuta"), stabilirea domeniilor în care se aplica legea, precum si reglementarea circumstantelor
exceptionale si a procedurilor de urgenta;

-         desemnarea unor persoane sau înfiintarea unui compartiment care sa nu mai aiba alte
atributii decât cele legate de aplicarea Legii nr. 52/2003;

-         stabilirea unor sanctiuni clare pentru cei care nu respecta legea; întocmirea la nivelul
fiecarei institutii a unui regulament de aplicare; stabilirea unor condici de sugestii etc.

II. Standarde profesionale si deontologice. Codul de conduita al

functionarilor publici si personalului contractual

II.1. Aspecte generale si principii aplicabile deontologiei functionarului public

român
 O preocupare permanenta a legiuitorului român din perioada actuala a fost accea de a
dezvolta reglementarea interna pe baza acquis-ului comunitar, preluând texte si normative
europene, fie în temeiul unei recomandari a Uniunii Europene, fie pe fondul impunerii venite din
partea acestei entitati de a ne adapta legislatia în vederea aderarii.

Un domeniu reglementar esential în cadrul capitolelor deschise de catre parti în procesul

de aderare este reprezentat de statutul functionarului public, care în perioada comunista nu si-a
gasit o consacrare favorabila sau care a fost vitregit prin norme restrictive, de natura a aservi
functionarul superiorului ierarhic.

La rândul sau, doctrina a încercat, în special pe temeiul reglementarilor comunitare

existente, sa defineasca functia publica si natura juridica a raportului de functie publica, sa
realizeze o vedere comparativa de ansamblu asupra notiunilor de "functionar" si "salariat", sa
creeze o baza stiintifica pentru sfera de relatii relative la functia publica.

Ca stiinta, deontologia vine din antichitate, însa ea a fost descoperita ca notiune în epoca
moderna, pusa la început pe picior de egalitate cu morala. La noi, ea s-a regasit sub forma unui
ansamblu de reguli consacrate salariatului si raspunderii acestuia, datorita faptului ca în perioada
comunista nu au mai existat prevederi specifice, exprese de deontologie.

Datorita faptului ca dreptul românesc se întemeiaza pe conceptia pozitivista, în lipsa de

text expres, în România, multa vreme regulile raspunderii disciplinare, administrative, materiale,
penale si civile au fost identificate cu regulile deontologice. Faptul ca salariatul încalca o regula
de ordine interioara sau prevazuta de lege în general era derivat dintr-un comportament
profesional inadecvat, care atragea necesitatea aplicarii unei sanctiuni.

Însa deontologia intereseaza nu aplicarea unei sanctiuni, ci respectarea legii independent

de aplicarea sanctiunii, se leaga, cu alte cuvinte, de notiunea de responsabilitate. Deontologia
trebuie sa se raporteze ideatic în primul rând la manifestarea individului din punct de vedere
moral, la respectarea regulilor din proprie convingere nu de teama sanctiunii. Asa cum se afirma
într-o lucrare de specialitate, "functionarul public trebuie sa-si duca la bun sfârsit atributiile, nu
pentru ca asa i se impune, ci fiindca e convins ca ele reprezinta rostul sau profesional".
 Prin urmare, continutul juridic al deontologiei s-a transformat de-a lungul vremii,
întelegând lato sensu normele generale privitoare la responsabilitatea salariatului (functionarului)
si unele norme specifice edictate pentru anumite categorii de persoane - profesionisti, în scopul
angajarii raspunderii acestora, iar stricto sensu, cuprinzând regulile privitoare la raspunderea
disciplinara a salariatului (functionarului).

La nivelul acestei raspunderi a functionarului, un act normativ cu valoare de principiu a

fost asteptat îndelung, aparitia Legii nr. 188/1999 nefiind de natura sa satisfaca necesitatea unui
cod deontologic aplicabil functionarului public. Mai mult, legea speciala nu cuprinde referiri
specifice la regulile deontologice, prevazând numai reguli generale de raspundere patrimoniala
(civila), contraventionala, disciplinara si penala.

În acest context, o lege care sa prevada regimul juridic al conduitei profesionale de urmat
pentru functionarii publici este binevenita, aspect împlinit la aparitia Legii nr. 7/2004 privind
Codul de conduita al functionarilor publici.

Aceasta lege se adreseaza numai celor care ocupa temporar sau definitiv o functie
publica, în cadrul autoritatilor sau institutiilor publice si are caracter de drept comun pentru toate
categoriile de functionari, cu exceptia acelora care, desi în anumite caracteristici, se aseamana cu
aceasta categorie, sunt tratati aparte prin legi cu caracter special, având statut de liber
profesionisti: medicii, avocatii, arhitectii, consilierii de specialitate etc.

Ceea ce lamureste acest cod în raport cu reglementarile anterioare este faptul ca

încalcarea regulilor deontologice prevazute în textele legii atrage raspunderea disciplinara a
functionarilor publici (art. 24 alin.2).

Legea arata totodata ca, mergând pe acelasi rationament, daca fapta functionarului public
se încadreaza în limitele legii penale, se va angaja raspunderea penala a functionarului public, iar
atunci când se cauzeaza si prejudicii persoanelor fizice sau juridice se poate angaja raspunderea
patrimoniala a acestui functionar.

Însa, prin interpretarea acestor aliniate rezulta cert ca notiunea de deontologie,

cuprinzând reguli de conduita în exercitarea profesiei, cuprinde numai normele privitoare la
conduita morala de buna cuviinta în cadrul functiei si în viata sociala. Aceeasi concluzie se
desprinde si din obiectivele pe care legea le stabileste pentru regulile consacrate în cod, pe de o
parte, precum si din prevederile altor legi sau acte normative cu caracter administrativ.

Astfel, codul urmareste sa asigure cresterea calitatii serviciului public, o buna

administrare în realizarea interesului public, eliminarea birocratiei si a faptelor de coruptie din
cadrul administratiei publice, mentinerea la nivel înalt a prestigiului functiei publice, crearea
unui climat de încredere si respect reciproc între cetateni si functionarii publici si între cetateni si
autoritatile administratiei publice, pe de alta parte.

Conform statutelor si codurilor deontologice ale altor profesii, se poate retine de

asemenea ideea ca deontologia respectivului corp de profesionisti are în vedere regulile moralei
pe care trebuie sa le respecte respectiva categorie, criteriile raspunderii pentru nerespectarea
normelor tehnice si stiintifice profesionale încadrându-se în mod subsidiar în notiunea de
deontologie.

Statutul functionarilor Uniunii Europene arata în art.11 ca functionarul public european

are îndatorirea de a se achita de îndatoririle sale si sa-si adapteze conduita având în vedere numai
interesele comunitatilor, ceea ce denota ideea de fidelitate, loialitate profesionala fata de
autoritatea în interesul careia îsi desfasoara activitatea, notiuni ce întregesc paleta regulilor
morale prevazute statutar pentru functionarul public.

Un alt aspect esential pentru analiza regulilor deontologice privind functionarii publici se
determina prin intermediul instrumentului utilizat în scopul consacrarii regulilor deontologice
specifice fiecarei categorii. Sau, altfel spus, este nevoie de un act normativ adoptat de autoritatea
legiuitoare sau de guvern ori este suficient un act administrativ emanat de la organele de
conducere ale profesiei respective ?

Prin Hotarârea Guvernului nr. 1006/2001 pentru aprobarea Strategiei Guvernului privind
accelerarea reformei în administratia publica s-au stabilit ca obiective, printre altele, schimbarea
de fond a raporturilor dintre administratie si cetatean, precum si crearea unui corp profesionist de
functionari publici, stabil si neutru din punct de vedere politic. Masurile de realizarea a acestora
constau în extinderea politicii usilor deschise, elaborarea normelor si instructiunilor pentru
asigurarea functionalitatii coerente a Legii nr. 188/1999, elaborarea de reglementari secundare în
aplicarea Legii nr. 188/1999, în concordanta cu legislatia comunitara, întarirea rolului ANFP si
îmbunatatirea imaginii acesteia.

Aparitia Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduita al functionarilor publici se vrea o
lege generala, drept comun pentru toate categoriile de functionari publici, independent de cum
persoana în cauza ocupa temporar sau permanent o functie publica în cadrul autoritatilor si
institutiilor publice.

Acest act normativ va putea fi însa aplicat si în completarea codurilor deontologice ale
altor profesii, chiar daca nu s-a realizat o trimitere efectiva catre acesta, deoarece scopul si
functionalitatea acestor profesii demonstreaza o deosebita importanta a acestora, asemanator
functiei publice. Aici trebuie realizata o distinctie. De exemplu, medicul nu este functionar, el se
supune deontologiei medicale, dar daca aceasta nu prevede se pot împrumuta normele Legii nr.
7/2004. Daca medicul are o functie de conducere, în privinta acestor raporturi i se aplica desigur
legea în discutie. Având în vedere caracterul de lege generala, cu dispozitii de principiu,
aplicarea sa oricarei categorii de profesionisti care împlinesc o parte din elementele unui serviciu
public nu reprezinta un impediment ci, dimpotriva, constituie o norma necesara, în exercitiul
functiei respective.

Ca atare, orice functionar public, precum si orice profesionist care îndeplineste atributii
ce duc la satisfacerea unui interes general este tinut în activitatea sa de respectarea urmatoarelor
principii generale:

 Respectarea Constitutiei si a legilor tarii

 Prioritatea interesului public fata de interesul privat
 Asigurarea egalitatii de tratament a cetatenilor în fata autoritatilor si institutiilor publice
 Profesionalismul în îndeplinirea atributiilor de serviciu (responsabilitate, competenta,
eficienta, corectitudine si constiinciozitate)
 Impartialitate si independenta politica, economica, religioasa si de orice alta natura
 Integritate morala
 Libertatea gândirii si exprimarii
  Cinstea si corectitudinea, deschiderea si transparenta în privinta activitatii desfasurate.

Chiar daca regulile de conduita ale functionarilor publici expuse în cadrul Legii nr.
7/2004 sunt specifice serviciului public, ele vor putea fi extinse prin asemanare si categoriilor de
profesionisti sus mentionate. Astfel, sunt considerate esentiale si aplicabile tuturor categoriilor de
functionari urmatoarele reguli: asigurarea unui serviciu public de calitate, loialitatea fata de
Constitutie si lege, loialitate fata de autoritatile si institutiile publice, libertatea opiniilor,
interdictie privind acceptarea cadourilor, serviciilor si avantajelor, participarea la procesul de
luare a deciziilor etc.

Conduita profesionala a functionarilor publici trebuie sa se încadreze în anumite limite

generale, care se completeaza din punct de vedere special si cu prevederile Legii nr. 188/1999 cu
modificarile aduse prin Legea nr. 161/2003. Aceste limite nu sunt determinate numai de
obligatiile pe care le prevede legea din punct de vedere profesional, ci si din consacrarea unor
interdictii si incompatibilitati, care, daca ar fi încalcate, ar atrage numai raspunderea disciplinara
în prelabil, iar în raport cu gravitatea lor concreta se vor putea încadra si în fapte care sa atraga
raspunderea contraventionala, civila sau penala.

Legea nr. 7/2004 reprezinta, în acelasi timp, si o prelungire a prevederilor Legii nr.
161/2003 si a legilor privind combaterea si sanctionarea faptelor de coruptie (Legea nr. 78/2000),
deoarece dispozitiile sale cu caracter general se refera, în principal, la respectarea unor reguli
morale, deontologice, cu relevanta în activitatea generala atât profesionala din care face parte,
dar în acelasi timp si cu societatea în general.

Astfel, functionarul public nu poate participa în exercitarea functiei publice la colectarea

de fonduri pentru activitatea partidelor politice, sa furnizeze sprijin logistic candidatilor la functii
de demnitate publica, sa afiseze în cadrul serviciului din care fac parte însemne sau obiecte
inscriptionate cu sigla sau denumirea partidelor politice. Totodata, functionarul public nu-si
poate folosi numele sau imaginea proprie în actiuni publicitare sau pentru promovarea unei
activitati comerciale, precum si în scopuri electorale.

Din punct de vedere moral, functionarul public are obligatia unui comportament bazat pe
respect, buna credinta, corectitudine si amabilitate, de a nu aduce atingere onoarei, reputatiei si
demnitatii persoanelor din cadrul institutiei publice în care îsi desfasoara activitatea prin
întrebuintarea unor expresii jignitoare, prin dezvaluirea unor aspecte ale vietii private si prin
formularea unor plângeri sau sesizari cu caracter calomnios.În activitatea sa, functionarul trebuie
sa adopte o atitudine impartiala si justificata pentru rezolvarea clara si eficienta a problemelor
cetatenilor, cu respectarea principiului egalitatii acestora în fata legii si a autoritatii publice. În
acest scop, functionarul public trebuie sa promoveze solutii similare sau identice în acceasi
categorie de situatii de fapt, cu eliminarea oricarei forme de discriminare bazata pe aspecte
privind nationalitatea, convingerile religioase si politice, starea materiala, sanatatea, vârsta, sexul
sau alte aspecte.

În cadrul relatiilor internationale, functionarul public care reprezinta autoritatea sau

institutia publica respectiva are obligatia legala de a promova o imagine favorabila autoritatii sau
institutiei publice pe care o reprezinta. În acelasi timp, legea consacra si obligatia functionarului
public care se afla în deplasare într-un stat strain sa se informeze si sa cunoasca obiceiurile
acestei tari si sa le respecte, alaturi de regulile de protocol.

Tot în cadrul obligatiei de a respecta regula impartialitatii, legea cere functionarului

public sa aiba o conduita care sa asigure egalitatea de sanse si tratament cu privire la dezvoltarea
carierei în functia publica pentru functionarii din subordine. Astfel, functionarii publici de
conducere au obligatia sa examineze si sa aplice cu obiectivitate criteriile de evaluare a
competentei pentru personalul din subordine, atunci când propun sau aproba avansari,
promovari, transferuri, numiri sau eliberari din functie ori acordarea de stimulente materiale sau
morale, excluzând orice forma de favoritism sau discriminare.

Conduita functionarului public este reglementata de lege si în cadrul raporturilor sociale

la care acesta participa, fara referire la atributiile functiei sale sau la autoritatea pe care o
reprezinta. Astfel, functionarului public îi este interzis ca în raporturile sale cu cetatenii, fara
referire la functia publica, sa uzeze de prerogativele functiei publice detinute, folosindu-se de
pozitia oficiala pe care o detine pentru a influenta luarea unor decizii sau determinarea luarii
anumitor masuri. De asemenea, el nu se poate folosi de bunurile proprietate publica în interes
personal, ci este tinut sa asigure folosirea resurselor publice în mod eficient, în conformitate cu
prevederile legale.
 Ca atare, din prevederile normelor indicate se desprinde ideea ca prin Codul deontologic
al functionarului public legiuitorul a înteles, în principal, reguli morale de conduita pe care
functionarul este tinut sa le respecte în cadrul activitatii desfasurate ca purtator al autoritatii
publice, dar si ca simplu cetatean, în relatiile sale cu semenii.

III. Integritatea publica. Protectia avertizorilor

IV.1. Conceptul de integritate publica

Întelegem prin integritatea publica atât integritatea proceselor de luare a deciziilor, de

implementare a deciziilor, de gestiune a banilor publici), cât si integritatea personalului (alesi
locali, functionari publici).

Din integritatea publica locala si din (in)capacitatea administrativa rezulta buna / proasta
guvernare locala.

Întelegem prin integritate publica locala, pe de o parte, integritatea la nivelul personalului

cu roluri cheie din administratia publica locala (alesi locali si functionari publici) si, pe de alta
parte, integritatea la nivelul procesului de luare si implementare a deciziilor în administratia
publica locala, în particular a gestionarii banilor publici.

        Integritatea personalului este definita de ansamblul prevederilor legale, de

practici, proceduri prin care personalul care deserveste comunitatea (functionari publici sau alesi
locali) este selectat, verificat, promovat sau sanctionat. De exemplu: conflicte de interese,
incompatibilitati, averi dobândite ilicit sau nejustificat, fapte de coruptie, abuz.

        Integritatea la nivelul procesului de luare si implementare a deciziilor în

administratia publica locala este definita prin:

a) informatii disponibile si accesibile publicului cu privire la aceste procese si proceduri

de consultare sau participare la sedinte publice, conform cerintelor legilor nr. 544/2000 si nr.
52/2003.
 b) mecanisme de verificare si control ale acestor procese prin participare cetateneasca,
consultarea cetatenilor / ONG-urilor / mediului de afaceri sau mass-media cu privire la
reglementari locale.

c) mecanisme de publicitate, verificare si control al gestiunii banilor publici.

IV.2. Monitorizarea modului de implementare a Legii 571/2004 privind protectia

personalului din autoritatile publice, institutiile publice si din alte unitati care semnaleaza
încalcari ale legii (publicata in Monitorul Oficial nr. 1214 din 17 decembrie 2004)- Legea
avertizorilor de integritate

IV.2.1. Introducere

Conform indicelui de perceptie a coruptiei în 2005 dat publicitatii de Asociatia Româna

pentru Transparenta, România face parte din cele 60 de tari a caror coruptie este perceputa ca
fiind generalizata si care a obtinut un punctaj egal cu trei din zece puncte maxim posibile, alaturi
de tari necunoscute din Africa si Asia Centrala. Punctajul obtinut este similar mediei punctajelor
anuale obtinute de România din 1997 pâna în prezent.

Din acelasi Raport asupra coruptiei realizat de Asociatia Româna pentru Transparenta, în
martie 2005, aflam ca România are înca probleme semnificative în domeniul implementarii
legislatiei si al capacitatii administrative de punere în aplicare a politicilor publice anticoruptie.
Din acest punct de vedere, prin Legea nr. 571/2004 pentru protectia avertizorilor de integritate s-a
creat posibilitatea extragerii functionarului de buna credinta de sub imperiul represaliilor, însotita
de posibilitatea sanctionarii sau eliminarii din sistem a persoanei care a dat ordinul ilegal sau a
încurajat practici care afecteaza integritatea publica. Desi Legea nr. 571/2004 este un foarte
puternic instrument în combaterea coruptiei, ea nu numai ca nu este implementata, dar nu este nici
macar cunoscuta.

Spre deosebire de alte popoare, românii au tendinta de a astepta, din partea statului,
variate modalitati de ajutor / sprijin pentru rezolvarea unor probleme care afecteaza in mod direct
bunastarea personala. Din acest motiv, românii au un foarte extins orizont de asteptare fata de
rolul institutiilor publice in combaterea coruptiei.
 În realitate, nu exista cu adevarat o lupta împotriva coruptiei. Totul se reduce la declaratii
politice care poate vor impresiona înaltii functionari europeni. Daca într-adevar s-ar dori
eradicarea sau cel putin calmarea coruptiei, situatia ar fi una trista. Efortul de a calma coruptia în
România este mai costisitor decât cel al integrarii, mai mult decât atât, rezultatele unei adevarate
lupte împotriva coruptiei mai degraba ar afecta negativ integrarea prin ceea ce ar fi relevat. Asa
ca singura solutie ramâne aceea de a ascunde cât mai mult adevarata stare a lucrurilor si mimarea
în continuare a unui stat de drept.

Suntem în fata unei situatii paradoxale. Împotriva coruptiei sistemice se angajeaza sa

lupte sistemul. Raportul prezentat în continuare releva faptul ca sistemul nu va lupta niciodata
împotriva lui însusi. Ceea ce s-a întâmplat dupa asa zisa revolutie ne arata ca sistemele se
conserva, ele nu se reformeaza din interior si de la sine.

IV.2.2. Prezentarea succinta a Legii nr. 571/2004, mijloc de combatere a coruptiei

Cunoscuta sub numele "legea avertizorilor de integritate", Legea nr. 571/2004

reglementeaza (art.1) "unele masuri privind protectia persoanelor care au reclamat sau au sesizat
încalcari ale legii in cadrul autoritatilor publice, institutiilor publice si al altor unitati, savârsite de
catre persoane cu functii de conducere sau de executie din autoritatile, institutiile publice si din
celelalte unitati bugetare prevazute la art.2."

Adica (conform art. 2):

- autoritati si institutii publice din cadrul administratiei publice centrale, administratie publica
locala, aparatul Parlamentului, aparatul de lucru al Administratiei Prezidentiale, aparatul de lucru
al Guvernului, autoritati administrative autonome, institutii publice de cultura, educatie, sanatate
si asistenta sociala, companii nationale, regii autonome de interes national si local, precum si
societati nationale cu capital de stat. Prevederile Legii nr.571/2004 se aplica si persoanelor
numite în consilii stiintifice si consultative, comisii de specialitate si alte organe colegiale
organizate în structura sau pe lânga autoritatile sau institutiile publice.
 Termenul avertizor de integritate este o traducere a lui "whistleblower" care, în limba
româna, ar însemna cel ce trage semnalul de alarma. Legiuitorul a optat pentru "avertizor".
Astfel, în sensul prezentei legi:

        avertizare in interes public înseamna sesizarea facuta cu buna-credinta cu privire la orice
fapta care presupune o încalcare a legii, a deontologiei profesionale sau a principiilor bunei
administrari, eficientei, eficacitatii, economicitatii si transparentei;

        avertizor înseamna persoana care face o sesizare si care este încadrata în una din autoritatile
publice, institutiile publice sau celelalte unitati prevazute la art.2;

Sesizarea asupra încalcarii legii poate fi facuta separat sau cumulativ:

a) sefului ierarhic al persoanei care a încalcat prevederile legale

b) conducatorului autoritatii publice, al institutiei publice sau unitatii bugetare din care face parte
persoana care a incalcat prevederile legale sau în care se semnaleaza practica ilegala, chiar daca
nu se poate identifica exact faptuitorul;

c) comisiilor de disciplina sau altor organisme similare din cadrul autoritatii publice, institutiei
publice sau unitatii prevazute la art.2 din care face parte persoana care a incalcat legea;

d) organelor judiciare;

e) organelor însarcinate cu constatarea si cercetarea conflictelor de interese si al

incompatibilitatilor;

f) comisiilor parlamentare;

g) mass-media;

h) organizatiilor profesionale, sindicale sau patronale;

i) organizatiilor neguvernamentale.
 Legea în sine creeaza instrumentul de siguranta pentru situatiile în care un functionar
public sau angajat contractual intentioneaza sa refuze executarea unui ordin pe care îl considera
ilegal. Desi aceasta prevedere este inclusa, teoretic, în legislatie, orice angajat care refuza
îndeplinirea unui ordin pe motivul ilegalitatii acestuia era supus la o serie de persecutii care
aveau ca rezultat eliminarea sau retragerea din sistem. Prin Legea nr. 571/2004 s-a creat
posibilitatea extragerii functionarului de buna credinta de sub imperiul acestor represalii, însotita
de posibilitatea sanctionarii sau eliminarii din sistem a persoanei care a dat ordinul ilegal sau a
încurajat practici care afecteaza integritatea publica.

Un alt rol al legii este acela de a crea premisele apararii imaginii corpurilor profesionale
din sectorul public prin posibilitatea luarii de atitudine. Expresii de genul "toti sunt la fel" pot fi
evitate doar prin delimitarea de cazurile de "dalmatieni" din interiorul sistemului si chiar
determinarea retragerii sau excluderii lor.

Avertizarea de integritate vine sa "ridice capacul de pe oala" si sa faca o deschidere a

sistemului fata de public, prin înfrângerea "legii tacerii". Regulamentele disciplinare elaborate
înaintea intrarii în vigoare a Legii privind protectia avertizorilor prevad ca, daca un functionar
are ceva de semnalat la nivelul încalcarii principiilor legalitatii si/sau bunei administrari, atunci
singurele alternative sunt comisia de disciplina sau seful ierarhic sau, in cel mai grav caz,
procurorul, orice alta varianta putând fi lesne sanctionata ca daune aduse institutiei.

S-a dovedit ca aceste mecanisme nu sunt utile / eficiente / eficace în conditiile specifice
administratiei românesti, ca devierile de la legalitate si buna administrare nu au fost sanctionate
fara presiunea opiniei publice. Legea privind protectia avertizorilor corecteaza aceste neajunsuri.

Un alt efect al legii este acela ca obligatia de a actiona, în baza prevederilor deontologice
si disciplinare care cer functionarului public sa reactioneze la abuzurile pe care le observa, nu
mai poate fi eludata pe baza temerilor de represalii. Sunt primii pasi pentru sanctionarea
disciplinara a complicitatii si tainuirii.

Legea acopera nevoia de dezvoltare a integritatii publice în administratie, într-un cadru

profesionist, prin cointeresarea personalului administratiei publice în lupta contra coruptiei prin:
-       încurajarea atitudinii civice si îndreptarea catre respectarea legii, precum si îngradirea
comportamentului personalizat în cadrul autoritatilor si institutiilor publice;

-       eficientizarea luptei împotriva coruptiei;

-       cresterea integritatii institutiilor si autoritatilor publice.

Din punct de vedere juridic, legea este construita pe principiile din Constitutia României
privind "libertatea constiintei" (art. 29), "libertatea de exprimare" (art. 30) si "dreptul la
informatie" (art. 31), precum si pe principiile Cartei Europene a Drepturilor Fundamentale
privind libertatea de gândire, constiinta si religie (art. 10 al.2), libertatea de exprimare si de
informare (art. 11), dreptul la protectie împotriva demiterii si a desfacerii abuzive a
contractului de munca (art. 30) si dreptul la o buna administrare (art. 41).

IV.2.3. Stadiul implementarii legii avertizorilor de integritate

        La nivelul administratiei centrale

Legea avertizorilor de integritate prevede în art. 11 ca "în termen de 30 de zile de la

intrarea în vigoare a prezentei legi, autoritatile, institutiile publice si celelalte unitati bugetare
prevazute la art. 2 îsi vor pune de acord regulamentele de ordine interioara cu prevederile
acesteia". Mai exact, pe data de 20 ianuarie 2005 ar fi trebuit ca toate institutiile publice sa aiba
regulamentele modificate.

a. În data de 29.07.2005 Transparency International-Romania a lansat o cerere în baza

Legii liberului acces la informatii de interes public (nr. 544/2001), prin care solicita tuturor
ministerelor sa trimita o copie a regulamentelor de organizare si functionare / ordine interioara.
Solicitarea TI-Romania urmarea sa fie indicate articolele care adapteaza aceste regulamente
interne la prevederile Legii nr. 571/2004 privind protectia personalului din autoritatile publice,
institutiile publice si din alte unitati care semnaleaza încalcari ale legii.
 b. În urma raspunsurilor primite, TI-Romania a structurat pe nivele gradul de aplicare a
legii, astfel:

          neadaptarea regulamentelor de ordine interioara;

          preluarea formala în preambul a titlului legii;

          adaptarea regulamentelor in continut prin adoptarea procedurilor interne pentru a raspunde
cerintelor legii;

          implementarea legii prin diseminarea prevederilor noului regulament pentru toti angajatii.

c. Prin aceeasi cerere, TI-Romania a solicitat ministerelor sa comunice informatii privind

armonizarea regulamentelor de organizare si functionare / ordine interioara cu prevederile Legii
nr. 571/2004 pentru toate institutiile si autoritatile aflate în subordinea ministerului. La aceasta
solicitare au raspuns 13 din cele 15 ministere preselectate. Din analizarea raspunsurilor primite,
s-a constatat cu regret ca în România legea se aplica - în cel mai fericit caz - numai partial.

        La nivelul administratiei locale

În anul 2004, TI-Romania a efectuat o monitorizare a modului de implementare a

prevederilor Legii nr. 571/2004 de catre 15 autoritati si institutii publice din judetul Brasov.
Astfel, fiecarei institutii publice i-a fost adresata câte o cerere de informatii de interes public în
baza Legii nr. 544/2001, prin care s-a solicitat o copie de pe Regulamentul de Ordine Interna
(ROI) pentru a vedea în ce masura institutiile publice brasovene s-au conformat prevederilor
legii si încurajeaza deconspirarea actelor de coruptie.

Concluziile analizei celor 15 documente primite - Regulamente de Ordine Interioara - sunt

foarte simple: nici unul dintre acestea nu contine prevederi în concordanta cu Legea nr.
571/2004. O singura institutie publica - Directia pentru Agricultura si Dezvoltare Rurala - face
trimitere, în preambulul ROI, la Legea nr. 571/2004, fara însa a detalia în continut.

Legea nr. 571/2004 vine sa încurajeze functionarul public sau angajatul contractual dintr-
o institutie publica sa sesizeze orice încalcare a legii, protejându-l de represalii - sanctionarea sau
destituirea.
 Regulamentele de ordine interna analizate prevad ca orice sesizare poate fi facuta sefului
ierarhic sau comisiei de disciplina, orice alta varianta putând fi considerata ca dauna adusa
institutiei si sanctionata ca atare .

Functionarii publici ar trebui sa fie încurajati de catre sefii lor ierarhici sa "deconspire
încalcarea legii", prin prevederi exprese ale ROI . Sunt aspecte ale încalcarii legii care cu greu
sau chiar nu pot fi sesizate decât din interiorul institutiei.

Faptul ca nu exista nici o institutie care sa-si fi adaptat ROI în conformitate cu Legea nr.
571/2004 sugereaza urmatoarele constatari:

                    Nepasare / necunoastere a legii pe bani publici, desi fiecare institutie are cel
putin un jurist care sa vegheze la armonizarea legislativa;

                    Complicitate la acte de coruptie. Aspectele care ar putea fi relevate în cazul

transparentizarii ar expune oprobriului public conducatorii institutiei .

Oricare din cele doua motive, împreuna sau separat, nu fac decât sa conserve coruptia
generalizata, corect perceputa de cetateni.

În urma rezultatelor acestei monitorizari, coroborate cu cele ale Transparency

International realizata la nivelul administratiei centrale, putem concluziona ca exista un
instrument foarte puternic de lupta împotriva coruptiei, dar acesta nu este folosit din motivele
prezentate mai sus: ignoranta sau complicitate la acte de coruptie. Ambele variante au consecinte
catastrofale pentru societatea româneasca.

IV.2.4. Perceptia si experienta cetatenilor din comunitatile locale cu privire la integritatea

functionarilor publici locali

Aspectele sesizate de persoanele intervievate cu privire la integritatea functionarilor

publici sunt de urmatoarele tipuri:
· politicile de resurse umane în administratie sunt inadecvate: nu sunt promovati functionarii
publici de cariera;

· actioneaza în serviciul primarilor si nu al cetatenilor (de pilda, aplica amenzi celor care sunt în
conflict cu primarii);

· practica diverse abuzuri sau "interventii" (de exemplu, accepta sa se taie brazii din cimitire
pentru a face loc de veci pentru "persoane importante").

Propunerile de ameliorare a problemelor de integritate a functionarilor publici se

formuleaza prin raportare la câteva tipuri de semnale de alarma:

· unii functionari publici se îmbogatesc nejustificat de mult în serviciul public;

· functionarii publici nu se simt în slujba cetatenilor, ci a superiorilor ierarhici; sunt lipsiti de

initiativa;

· politica are un rol mult prea important în administratia oraselor sau a municipiilor, atât direct,
de la nivel local, cât si indirect, de la nivele superioare (judetean sau national);

- nici una dintre administratiile locale nu a adoptat / reglementat vreo procedura pentru
declararea cadourilor primite de functionarii publici;

- nu exista nici o administratie publica în care functionarii publici sa fi fost concediati ca urmare
a unui control de incompatibilitate;

- respectarea sau publicarea declaratiilor de interese sunt mai dificil de evaluat dat fiind ca
publicarea declaratiilor de interese nu este obligatorie. Pe de alta parte, conflictul de interese nu
este definit în mod explicit de catre legislatia româneasca, aceasta utilizând conceptul de
"incompatibilitate", care acopera numai partial notiunea de "conflict de interese".

Propuneri:

· Trebuie îmbunatatite procedurile de recrutare, selectare, promovare a personalului din

administratie;
· Personalul administratiei ar trebui schimbat în proportie de 70% la nivel de functionarilor
publici.

Dificultati:

· Cetatenii nu pot actiona decât pâna la un punct: ei sunt limitati de încalcarea legii chiar de catre
administratie si de faptul ca cei implicati în fapte de coruptie nu sunt trasi la raspundere si
sanctionati.

· Ingerinta politicului în administratie descurajeaza promovarea pe baza de merit si clientelizeaza

administratia.

· Se pot gasi cu dificultate persoane care au suficienta credibilitate pentru a chestiona integritatea
alesilor si functionarilor locali si care sunt disponibile si dornice sa se implice într-o astfel de
activitate.