„Noua guvernare” și statul european de reglementare

Diferența dintre guvernare și noul tip de guvernare propus, este

aceea că în loc să ne concentrăm pe mai multe niveluri de
guvernare sau pe rețele de actori, statul european de
reglementare pune accent pe tipul de decizii luate la nivel
european și pe instrumentele care sunt utilizate pentru a obține
rezultate. „Statul de reglementare” este văzut în contrast cu
statul bunăstării tradițional, etichetat interschimbabil și ca stat
„interventionist”, „pozitiv” sau „dirijist” – adică unul care este
puternic implicat în alocarea de bunuri și redistribuirea averii.
Statul de reglementare, dimpotrivă, nu implică decizii clasice cu
privire la cheltuieli și impozitare, ci se preocupă în esență de
reglementarea socio-economică.
Argument. UE ca stat de reglementare s-a bazat pe o serie de
factori care au fost specifici UE. În primul rând, bugetul UE
combinat produsul intern brut (PIB) al economiilor statelor
membre, este relativ mic și nu permite tipul de cheltuieli sociale
pe care statele bunăstării le au la dispoziție. În același timp, U.E.
nu are practic nicio putere de creștere a impozitelor și nu poate
folosi impozitele ca instrument de redistribuire. Drept urmare,
U.E. nu are de ales decât să intervină în economie și în societate
prin reglementări.
Istoric. În timp ce activitatea de reglementare la nivel european
a fost modestă până la mijlocul anilor 1980, îngreunată de
nevoia de luare a deciziilor în unanimitate, o schimbare a avut
loc cu Actul Unic European (SEA) și lansarea Programului din
1992. Trecerea la majoritate calificată (QMV) a făcut mult mai
ușoară adoptarea legislației europene. Reglementarea la nivel
european, combinată cu recunoașterea reciprocă a
standardelor tehnice și de produs la nivel național, a deschis
piețele statelor membre și a creat condițiile pentru competiția
de reglementare între jurisdicțiile naționale și regionale
Instrumente instituționale. În ceea ce privește fundațiile
instituționale, oamenii de știință s-au concentrat pe o serie de
aranjamente speciale din UE prin care are loc activitatea de
reglementare. Printre acestea se numără delegarea de
competențe către Comisia Europeană, crearea unui număr
mare de agenții descentralizate și creșterea rețelelor de
reglementare aceste mecanisme comune al statului de
reglementare european este că luarea deciziilor prin aceste
aranjamente instituționale este atât ne majoritară, cât și
îndepărtată din procesul electoral. Aceasta înseamnă că
deciziile de reglementare nu sunt luate prin canalele „normale”
folosite de sistemele democratice liberale – voturile majoritare
ale reprezentanților aleși în parlament sau deciziile executivelor
naționale responsabile în fața alegătorilor – ci de către
tehnocrați ne aleși.
Eficiența Pareto. Această abatere de la normele standard ale
democrației parlamentare a condus la dezbateri în rândul
savanților (a se vedea „Dezbateri normative despre guvernare”
pentru o discuție ). Pentru susținătorii guvernării de
reglementare, justificarea imediată a acestei independențe față
de politică s-a centrat pe următorul argument: tipul de decizii
de reglementare care sunt luate în UE se referă la căutarea celei
mai bune soluții pentru o anumită problemă de reglementare.
Ca atare, ele sunt despre identificarea a ceea ce se numește
rezultatul „optim Pareto” (Optimitatea Pareto este o situație în
care niciun criteriu individual sau de preferință nu poate fi
îmbunătățit fără a înrăutăți cel puțin un criteriu individual sau
de preferință) dintr -o serie de soluții posibile – un optim Pareto
fiind rezultatul la care se atinge cel mai mare câștig colectiv
posibil. Stabilirea standardelor tehnice pentru bunurile
industriale, reglementarea serviciilor financiare, prevenirea
tendințelor monopoliste și a altor forme de abuz de piață sau
supravegherea standardelor și procedurilor de siguranță pentru
călătoriile aeriene și transportul maritim sunt toate exemple ale
tipului de activități care ar trebui, din această perspectivă
independente autorităților europene de reglementare
În același sens, se susține că nu este doar corect, ci și imperativ
să se încredințeze tehnocraților și experților căutarea celor mai
bune soluții posibile. Dotați cu acces la informații, deținând
experiență în domeniul specific în care sunt necesare decizii de
reglementare și izolați de presiunile politice, tehnocrații vor
avea cele mai mari șanse de a identifica soluția potrivită. În
consecință, aranjamentele de guvernanță de reglementare
implică înființarea de agenții independente care sunt
îndepărtate de interferențele politice, astfel încât să-și poată
face munca în mod obiectiv.
Sistemul bancar. Logica de luare a deciziilor non majoritare este
cel mai înrădăcinată în domeniul politicii monetare în care
independența băncilor centrale a devenit un articol de
credință. Atâta timp cât obiectivul monetar stabilit și inflație
scăzută este acceptat ca fiind benefic pentru societate în
ansamblu, rezultă că stabilirea ratelor dobânzii și deciziile
privind suportul financiar nu ar trebui să fie supuse
preferințelor schimbătoare ale competiției electorale și ale
politicii de partid. Băncile centrale independente nu pot ignora
presiunile pe termen scurt ale alegerilor și, în schimb, pot lua
decizii bazate pe interesele pe termen lung ale stabilității
monetare.
Comitologie. În conformitate cu analogia băncii centrale, școala
de gândire „statul de reglementare” a identificat un număr tot
mai mare de decizii de reglementare ca fiind „externalizate”
către agenții independente. Acest lucru a afectat domenii
precum politica de concurență, reglementarea utilităților,
supravegherea serviciilor financiare și implementarea serviciilor
publice în general. Creșterea rezultată a statului de
reglementare este văzută ca un fenomen global, determinat de
presiunile concurențiale pe piețele globale. UE fiind o expresie
specială a acestei tendințe. (În UE, integrarea negativă—
înlăturarea barierelor interne netarifare a fost însoțită, deși într-
o măsură mai limitată, de integrare pozitivă— stabilirea unor
standarde minime la nivel european.) Reglementarea – crearea
de noi standarde aplicabile pieței unice– a fost în mare măsură
lăsată în seama rețelelor de autorități de reglementare
naționale reunite la nivel european, fie în mod informal prin
intermediul rețelelor, fie în cadrul mai formalizat al agențiilor și
comitetelor.
În plus, Comisiei Europene i s-a încredințat punerea în aplicare
centralizată a majorității legislației UE, prin delegarea de
competențe Acest lucru conduce la adoptarea de către Comisia
Europeană a mii de măsuri de implementare în fiecare an,
multe dintre acestea fiind de natură de reglementare. Având în
vedere că Comisia exercită aceste competențe delegate în locul
administrațiilor naționale, statele membre au insistat asupra
înființării unui număr mare de comitete consultative, de
management și de reglementare compuse din reprezentanți
naționali. Aceste comitete supraveghează adoptarea măsurilor
de implementare (Blom Hansen, 2011). Sistemul rezultat este
cunoscut sub denumirea de „comitologie” și nu numai că oferă
un cadru pentru controlul statelor membre utilizării de către
Comisie a competențelor delegate, ci poate fi văzut și ca un loc
pentru cooperarea – chiar „fuziunea” – a competențelor
naționale și administrațiile la nivelul UE (Wessels, 1998).
Controlul judiciar. Rețelele europene de reglementare tind să
fie cuplate doar slab și se bazează în esență pe agențiile
naționale pentru a implementa deciziile de reglementare
convenite la nivel european, a determinat Eberlein și Grande
(2005) și alții să sublinieze că potențialul pot apărea lacune de
reglementare supranaționale. Slăbiciunea relativă a rețelelor de
reglementare, lipsa puterilor formale de a sancționa
implementarea uniformă a deciziilor, înseamnă că acordurile ar
putea fie să fie victima conflictului distributiv , fie altfel să nu fie
supuse răspunderii (vezi și McGowan și Wallace, 1996).
Această dilemă între eficiență și responsabilitate a fost un punct
de dezbatere comun printre cei care studiază statul de
reglementare. Într-adevăr, Majone (1994) însuși s-a grăbit să
sublinieze necesitatea unor structuri puternice de
responsabilitate care să poată merge mână în mână cu
împuternicirea autorităților de reglementare independente. Cu
toate acestea, responsabilitatea nu este înțeleasă în termeni de
control politic în acest caz – ceva care, din noua perspectivă a
guvernării, poartă „pericolul” politizării – ci se bazează mai
degrabă pe controlul judiciar. Într-o structură de
responsabilitate compatibilă cu principiile statului de
reglementare, controlul judiciar prin intermediul instanțelor,
acționând în numele instituțiilor politice și aplicarea
standardelor stabilite constituie cea mai bună modalitate de a
asigura conformitatea cu standardele convenite (Majone,
1999). Prin urmare, instanțele, împreună cu băncile centrale și
agențiile independente de reglementare, sunt coloana
vertebrală non majoritară a statului de reglementare.

DEZBATERI NORMATIVE DESPRE GUVERNARE.

Problema autorizarii OMG.
Autorizarea OMG-urilor( organisme modificate genetic) în UE
poate fi văzută ca un bun exemplu al provocărilor și
dificultăților statului de reglementare european . Necesitatea
reglementării OMG-urilor a apărut destul de recent și, în cadrul
pieței unice a UE, necesită implicarea instituțiilor
supranaționale pentru a se asigura că astfel de bunuri pot fi
comercializate liber. Ca răspuns la această provocare,
Parlamentul European și Consiliul au adoptat o serie de
reglementări referitoare atât la cultivarea OMG-urilor în
Europa, cât și la introducerea pe piață a alimentelor și a hranei
pentru animale care conțin ingrediente OMG.
O astfel de legislație adoptată conform procedurii legislative
ordinare sau OLP (fostă de codecizie ), totuși, nu permite sau
interzice în sine utilizarea OMG-urilor. În schimb, aceste
reglementări deleagă competențe Comisiei Europene, care are
apoi responsabilitatea de a se pronunța asupra cererilor
individuale de autorizare din industrie. Comisia însăși este apoi
obligată, în conformitate cu normele procedurale care au fost
adoptate, să consulte o serie de alte instituții înainte de a lua
decizia sa. Aceasta include în primul rând evaluarea științifică a
produsului propus de către Autoritatea Europeană pentru
Siguranța Alimentară (EFSA) din Parma, precum și aprobarea
deciziei preconizate a Comisiei de către un comitet de
comitologie compus din reprezentanți ai administrațiilor
statelor membre. În plus, procesul de examinare implică și
rețele de laboratoare naționale și comitete de experți în
bioetică. Este un proces exhaustiv care a durat deseori mai mult
de un an până când Comisia a fost în măsură să-și adopte
decizia . De fapt, de mai multe ori procesul a durat atât de mult
încât reclamanții au dus Comisia în instanță pentru inacțiune.
Au fost identificate trei probleme particulare care au cauzat
întârzieri sau au creat probleme în acest domeniu. În primul
rând, examinarea siguranței noilor produse efectuată de EFSA
se bazează, din cauza resurselor limitate ale Autorității, în mare
măsură pe dovezile științifice furnizate de solicitant – dovezi
care, uneori, s-au dovedit a fi părtinitoare în favoarea siguranței
produsului. Prin urmare, trebuie pus sub semnul întrebării dacă
există de fapt posibilitatea unei evaluări neutre a unor astfel de
cereri.
În al doilea rând, comitetul de comitologie care supraveghează
utilizarea de către Comisie a competențelor delegate este
obligat, în conformitate cu normele, să își dea aprobarea cu
majoritate calificată. Cu toate acestea, statele membre sunt
împărțite aproape egal între ele între susținătorii și oponenții
autorizării OMG-urilor, ceea ce înseamnă că s-a dovedit dificil
pentru Comisie să obțină majoritatea necesară pentru
aprobare. Absența votului cu majoritate calificată (QMV) în
favoarea autorizației a însemnat că cererile sunt în mod regulat
înaintate Consiliului, care, teoretic, poate anula Comisia prin
QMV. Dar, având în vedere situația de mai sus, nici aici nu se
găsește o astfel de majoritate, ceea ce înseamnă că, în fața
„niciunei decizii” din Consiliu, Comisia are, până la urmă,
ultimul cuvânt. La sfârșitul acestui proces , Comisia s-a
confruntat în mod regulat cu (a) un raport științific favorabil din
partea EFSA, (b) nicio opinie care a rezultat din comitetele de
comitologie și reuniunile Consiliului divizate la nivel intern și (c)
amenințările de procese judiciare pentru lipsă de acţiune se
profilează. Rezultatul final obișnuit a fost autorizarea unor
astfel de cereri de OMG de către Comisie, deși în fața opoziției
puternice din partea mai multor guverne naționale (să nu mai
vorbim de protestele din partea ONG-urilor și a partidelor
politice), ducând în unele cazuri la interdicții interne pentru
OMG-uri. în anumite state membre.
În al treilea rând, oponenții OMG-urilor s-au plâns că procesul
este lipsit transparență și este părtinitor în favoarea OMG-
urilor, în timp ce industria a deplâns întârzierile îndelungate în
luarea unei decizii finale, care se vede că lasă Europa ne
competitivă în aplicarea acestei noi tehnologii. Până la
începutul anilor 2010, dificultățile întâmpinate cu delegarea
acestor competențe de reglementare către Comisia Europeană
și EFSA au condus la căutarea unui nou cadru legislativ care să
permită o mai mare contribuție politică.
În concluzie, cazul autorizării OMG-urilor demonstrează pe
deplin provocările pentru delegarea competențelor de
reglementare către agenții independente atunci când
problemele în joc sunt contestate și prezintă potențial de
politizare.

KEY POINTS (Puncte cheie)

● Abordarea guvernanței, ca o abatere de la procedurile

liberal-democratice tradiționale de luare a deciziilor, ridică
întrebări normative importante.
● Unii autori evidențiază beneficiile normative ale
guvernării, cum ar fi oportunități mai mari de deliberare,
potențialul de incluziune mai mare în procesul de politică și
avantajele activității de reglementare depolitizate care produc
cel mai bun rezultat.

● Criticii abordării guvernării au subliniat modul în care

avantajele teoretice nu se materializează în practică și au
avertizat asupra rigidității și dogmatismului care pot apărea
dacă elaborarea politicilor este lăsată în seama unei comunități
exclusive de experți.