124

Management public

crearea unor grupuri profesionale i a unui sistem de dezvoltare a acestOra, pregatirea angajaPlOt s raspund a schimbare practicarea metodei de lucru cu experi, colaboratOri, pentru unele proiecte i actiVitai specifice; practicarea unui sistem de salarizare care s atrag i s menin oamenii competefli

Capitolul 7

C. Nivelul evalurii rezultatelOr determinarea factorilor pentru evaluarea performaflelOr i aplicarea unui sistem de audit pentru toate activitaple semnificative adoptarea unei politici dare pentru furnizarea servidlilOr publice i a planunlor asociate utilizarea metodei brjanstormiflg pentru stimularea participrii Ia planificare evaluare i Imbunttirea performaflel0r planificarea perspeCtiVelOr. D. Nive1u1fiflaflrar Imbuntirea sistemulUi de bugetare, a politicilor fiscale, in perspectiva creSterii flexibilitii procesulUi decizional, in alocarea resurselOr i atragerea unor noi surse de finanare a serviciilor publice. Concentrarea organizatiilOr publice asupra mizei ,,performafl supune ateniei dou problenie privind sectorul public. In acest sens, putem remarca o anumit clomiflanl a ralionafllefltelor la nivel ,,macro, In sensul impactului societt 5 2 aciunhi i al politicilor publice asupra intregii . 1

Noul management public

7.1. Semnificatia reformelor administraliei publice Ne punern Intreharea: originea noul ui management public este rezultatul unui domeniu In criz? Care domeniu este in criz? Este criza in domeniu l rnanagementului sau Intrebrile privind sectonil public nu sunt rezolvate adecvat de teoria managementului public sau este cnz In administratia publica ce flu poate s rspund la Intrebri privind interactiunea instituie publica-cetaean. Reformele adrninistratiei publice Ic putem considera procese de schimbare a ansamblului agregat (politici, norme, proceduri, sisteme, stru cturilor organizaionale, personal etc.) spec ific fiecrei tan. La inceputul anilor 80 mai multe tan anglo-saxone (Marea Brita nie, Noua Zeeland, Australia, SUA i Canada) au promovat reforme ale secto rului public,ce au schimbat orgaflizarea i managementul guvernrii. Preocupar ea pentru sectorul public era aceea de a reflecta aspecte esen{iale ale rnan agementului sectorului privat, accept nd superionitatea tehnicilor managernentului sectorului privat fat de cele ale sectorului public. Au fost elab orate programe pentru aplicarea noului managament public, al crui rol in reformele administratiei publice eSte activ i motivant. Reformele sectorului publ ic, sector plasat In mediul su cultural politic. intreprinse In arile 5 si OCDE 3 au avut ca obiectiv redefinirea structur ilor organizatiilor de stat, a ro[ului statu lui in economic i a rela;iilor dintr e functionarii publici, politicieni i ceta;eni. A fost cnticat modelul birocratic al administratiei publice, rigid, bazat pe siste me ierarhice complexe, pe reguli 5 i proces decizional ,,top-down ce conduce Ia distantarea adminis tratiel de cetateni. Reformele manageriale au Insemn at o transformare, flu numai a managemen tului public dar i a relatiilo r piata guvern, guvern birocrat ie, guvern cetateni, birocratie cetateni. Etc au oferi t modele i experiene, construite pe teori a noului management public, cunoscnd dimensiuni difer ite, cum sunt : reforma Stnicturilor organizaionale, descentralizarea, finante publice, reformarea n oc Organizaia pentru Coopera re si Dezvoltare Economic

5NjCheJp,U,1itedtdiver

te Ivalualiofl des politiques en Europe,

in .,Revue Franca

a.

126

Management public

Capitolul 7. Noul management public

127

ementul orientat pe rezultate, sistemului contabil in trile anglo-saxone, manag ement al personalului i reformele rcglementrilor, dezvoltarea unui nou manag Frana, In timp Ce, Ifl Germania, reactualizarca statutului func{ionarilor publici in lariti sunt Intlnite in reformele structurale au fost relativ limitate. Particu ajustare s-au concentrat Australia i in Noua Zeeland. Reformele structurale de al prin privatizarea pe reducerea costurilor guvernamentale, In princip reorientnd resursele le, salaria elilor intreprinderilor de stat i reducerea cheltui din sectorul public ele reform 1990, pentru sectorul economic. Incepnd din anii l sectorului privat ementu manag au urmat modelul ,,celei mai bune practici din (Yamamoto, 2003). mecanisme, printre Noul management public (NMP) avnd o gam larga de aplicarea noii economii care arnintim concepia organizrii i a managementului, politice (Barzelay, instituionale Ia management public i un model de opiuni 80, perioada guvernrii 2002, p.15), a aparut in Marea Britanie La Inceputul anilor rolul statului prin reduc s caut Thatcher acoperind o arie globala. NMP In organizaiile privat lui sectoru aplicarea unor principii ale managementului pe client i at rii orient iul guvernamentale. Utilizarea limbajului NMP, princip rilor din partene rea utiliza e, dcscentralizrii, separatia elaborrii politicilor public ntare a repreze o numai sectorul pnvat pentru furnizarea serviciilor sunt i noile. tul concep de dimensiunii administratiei publice moderne dominat practici ale bunei guvernri. e, care a dornina[ Forma rigida, ierarhic, birocratic a administratiei public flexibil de managemei* ceL rnai mutt In secolul XX, se schimb cu o nou forrn schimbare simpl a stilului; public (Owen, 1994). Aceast schimbare flu este o te i a relaliei guvem*-:, societa in rii managerial, ci o schimbare In rolul guvern a unde cunoateln. discret area schimb cettenl Termenul de guvernare explic ,,care actioneaza in domenj mecanisme i instrumente conectate in retele de actori statului, eticiente iqI ale variate ale politicilor publice. Cettenii doresc institutii lor publice, ,,puternice utilizarea resurselor publice, eficace In furnizarea bunuri au artat c cet capabile s fac fal forelor globaLe. Cercetri recente actioneze ca un promot* considera ca statul i administraia publica trebuie sa social i economic economice, strategia4 In bc de a reduce guvernul, cu sperana imbuntirii ementul pub Manag ului. guvern constat In imbuntatirea managementului iiLor pubLice institu nizarea trcbuie s-l inelegem c flu se refer numai Ia moder importafl..; rea crcte Ia i reducerea costurilor i cheltuielilor publice, ci tea civilk societa i partenenatelor ntre sectorul public i sectorul privat soCi ii sabilita , Intrirea respon imbuntlirea calitii serviciibor publice ck. feedba i i decizie asigurarea unei largi participri a cettenilor in luarea rm s te dore asupra performanetor serviciilor publice. Dac sectorul public d once feL utilizan antele perform ca teas imbun important atunci trebuie sa i

exportarea unor bunurj i servjcij

rnijloace. Aceasta a inclus importarea unor teorii i practici din sectorul privat 5 i

Modelul tradi(iorial al administratjej publice era un model al birocratjei procesului, neutraljttjj i furnizirji directe de servicjj (Osborne 5 i Gaebler 1992, p.221). ,,Modelul birocratjc a adus preocuparea privind fumjzarea serviciuluj cu vslire. Organizatiile 1 i cana1ize energiile pe vslire i mai puin 5 pe conducere. Ele dezvolta o viziune de tunel. Ele a5teapta pn ce o problem determin 0 criz i apoi ofer noi servicil celor afectatj. Acesta este un sistem In care performanta era pe planul secund i era considerat a fi prea dificil de evaluat. Nu se cuno5teau produsele, cat de bine se producea sau dac scopurile erau realizate, in condiiiIe In care ele exist. Noul management public este o teorie generala privind guvernarea, activittle i modalittjle de organizare 5 i furnizare a servicijior publice, cunoscnd obiectivele guvcrnuluj. Aceast teorie pune in evident limitele administratiej publice, consjderat ,,instrumentul fundamental pentru organizarea i in secolul XX, susinnd Inlocuirea 4 guvemulu 5 modelului birocratjc cu noul model de management, un model flexjbil. La sfrjtuJ secolului XX, este interesant ca se propune o nou teorie care dep5.ete teoria pura a birocratiel 5 i a lui Weber. Aceasta Inseanin transferul de Ia o organizare structural forrnal i orientat pe legislatie (guvernarea sustinuta de teoria dreptulul administrativ) Ia o organizare eficient, un management eficient i o alocare eficient a resurselor publice, bazat pe noul rol al stutuluj definit din punct de vedere . 5 economic 5 Potnvjt premiselor teoretice ale noului management public, modelul birocratjc nu este eficient pcntru sectorul public Ia sfritul secolului XX. Trebuic gsite instrurnente noi, altele dect dreptul public 5 i procesiji bugetar convenlional (Lane, 2000), de asemenea vor fi schimbate calificarea 5 i iiotivarea personalului. Administratia Inlocuie5te structura sa clasic birocratic cu centre de responsabilitate, descentralizate In acest context, interdependentele dintre structuri, procedurj i persona sunt critice. Necesjtatea 5 i gradul de aplicare In practica a specificapilor procedurale i structura sunt determinate predominant de cultura organizationai de istorie, de situatia economic

.Ofldon,

Lane, J.E., The Public Sector. Concepts, Models and 200o, p. 304-306.
Matej, L.,

Approaches,
of

Third Edition. SAGE.

Conference

Effects

of

new public

100110 gelnent

on

The Statute of Civil Servant in Romania, Bucureij j999

statute

civil servant, Enternaijonat

128

Manaqement public

Capitolul 7. NouJ management public

129

7.2. Cerintele schimbrii

Schimbarea mediului extem este caracterizat ca ,,dereglementare i internaionalizare; In mediul organiza;iilor tradi;ionale birocratice, inflexibile, se afirma tot mai vizibil puternica centralizare a autoritii manageriale, se Inregistrau critici Ia adresa eficientei i ca1itii serviciilor publice. Acestea au fost stan de fapt ce au condus Ia exercitarea unor puternice presiuni pentru schimbarea managementului In sectorul public, comparat permanent aspectele eseniale ale managementului din sectorul privat. Administraia era ,,rigida i birocratic, scump i ineficient cum o caracteriza Pierre (2000, p. 5), rezistent Ia schimbare. Noul management public presupune o nou paradigma In sectorul public, un rspuns Ia nepotrivirile modelului tradiiona1 de administratie. El introduce concepte i roluni noi In aciunile sectorului public, guvernarea transparent, orientat pe rezultate i managenii publici. Principiile de baz ale NMP (Hood, 1991, p. 4-5) pot fi rezumate in urmtoarele apte doctrine centrale: 1. introducerea standardelor de performana; 2. controlul rezultatelor i compararea cu indicatorii de performana cantitativi; 3. trecerea de Ia sistemele de management unificate Ia dezagregarea sau descentralizarea organizaiiIor din sectorul public; 4. promovarea managementului profesional de interventie i ,,libertatea In management; 5. incurajarea concurenlei In sectorul public; 6. introducerea tehnicilor i metodelor de management din sectorul privat; 7. aplicarea pnincipiului celor 3 E: economia utiliznii resurselor, eficien i eficacitate. In acest context, sunt supuse atentiei unele caracteristici tradilionale ale administraiei publice: Guvernele ar trebui s se organizeze In concordanta cu principiile ierarhiei, birocratiei enunate In analizele clasice ale lui Max Weber i adoptate de ctre intreprinderi i institu;ii ce flu aparin sectorului public. Pentru acea perioada era potrivit acest model, ca find singura cale de organizare a sectorului public; Guvemul devine singurul productor de bunuri i servicii; Problemele administrative i politice trebuie separate, administratia avnd instrumente de realizare a instructiunilor i politica rezervndu-i atribuiile conducerii poLitice; Administratia public a fost considerat ca o form special de c1 administratie, cernd o birocratie profesional, angajat ,,pentru viat ,,indemnarea de a fi util oricrei probleme politice.

Aceste caracteristici flu au mai rspufls evolutjej societatii, modelul de administratje a! Iui Weber nu a mai rmas singurul furnizor de servicii i bunuri. n sectorul pvat, erau utilizate sisteme de management flexibil, care, In timp, au fost preluate i adoptate de ctre guverne, ceea ce a condus Ia Intreptpjnderea problemelor politice i administrative. Astfel, noul model al managementuluj sectorului public, conturat Ia Inceputul anilor 90 adoptat i de ctre Administrapa Clinton In Statele Unite, 11 regsim Ia unii autori ca ,,maflagerjaljsmul (Pollitt, 1990), ,,noul management public (Hood, 1991), ,,guvernare antreprenonal (Osborne i Gaebler, 1992).156 Yn opinia teoretjcjenjlor amerjcani Osborne i Gaebler, guvernanea antreprenoriala (model verificat Ia nivelul administrapej locale In SUA) initiata intr-un prograrh in zece pUncte
presupune:

Reinventarea guvemari pnin promovarea competitjej att Intre furnizorii de servicii publice din sectorul public, cat i intre furnizori ce aparn celor dou sectoare public i privat. Aa cum demonstreaz nealitatea serviciije publice sunt organizate i conduse In mod traditional, concentrnduse In structuri furnizoare de tip monopol, funcionncj in afara competitjei pieei. NMP introduce competipa inflineaz ,,piete interne 5 i practic forme specifice de gestiune a servicijior publice impunnd cniterij de performant a servicijior publice. Walsh (1995, 38-139) aratA c unele procedunj ale 1 p. pietei concurenpale sunt Intlnite i In sectorul public, cum sunt contractele pe perioada determinat att penn-u realizarea servicjului cat i penn-u angajarea personalului. Imputernicirea cetatenilor beneficiari ai servicijior publice cu controlul acestora Ia nivelul comunitapj Evaluarea performantelor programejor sau politicilor agenplor publici. Orientarea pe rezultate 5 i flu pe mijloace i proceduri ,,guvemate de reguli, praCticarea ,,managementului prin objective, a presupus elaborarea seturilor de indicatori, criterii i standarde privind msurarea performantelor servicji!or publice 5 i abandonarea treptat a mecanismejor controlului traditional strict al mij loacelor. Concentrarea pe realizarea misiunji i nu numai pe respectarea regulilor i regIement-, este sustinuta i de James Wilson (1989, p. 25-26) care definea birocratia traditional ca avnd teluri generale, jar NMP cere
156

management for all seasons Public Administration, 69 (1), pag. 3-19, 1991; Osborne D., Gaebler T., Reinventing Government: How the l ntrepreneurla Spirit is Transforming in the Public Sector, 1992; Rhodes RAW., Jmroduction Public Administration, 69(1), p. 1-2, 1991.

Pollitt Cli., 71 Manager,alis, and the Public Services: The Anglo-A,,jerican Experience, Oxford; Basil fllackwell 1990; Hood Ch., 4 public

130

Management public

i a indicatorilor ce msoar detinirea exact a obiectivelor, scopurilor 5 performana. calitate de Guvernarea antreprenorial Ii redefinete clienlii in orientrii iul princip vnd promo alege, a cumprtori i le ofer ansa de ctre client. Previne problemele inainte de aparitia acestora. tice i nu se Sustine mecanismele de piata in Locul mecanismelor birocra i asupra e, ci concentreaz numai asupra furnizrii serviciilor public public i l ctigarii banilor i promovrii parteneriatelor dintre sectoru privat in solutionarea problemelor comunittii. delegarea de autoritatea In luarea deciziilor i Promoveaz nele descentralizarea in ccea ce prive5te rspunsu[ Ia cerin{ele i preferi tul gemen ,,rnana ement, manag de ne ccttenilor, practicnd metode moder ea trebuie tralizar descen p.134) particlpativ. Aa curn arat Pollitt(1995, e acceptat ca factor ce ,,separ func{ia de prestare a serviclibor public de e funciil In separ cea de achizitionare a acestora, sau ca factor ce dintre eel ,,forme cvasi-contractuale (un instrument de detinire a relaliei ce achizitioneaz serviciile publice actorul public ce fundamenteaz actorul care politicile publice- i eel care furnizeaz serviciile publice cat, in modifi o e (descri ia; piat cvasi-p de e) aplic politicile public sau az sublini curn a e),dup i public servici de r care exist un singur furnizo

131 ea emiter unor aprecjerj pertinente privind competenta admi nistratjv prin competitj Vitate. Raportul OCDE (1990, p.1) evidentjaza existenta unei abordrj structurate, identjflcat in mai multe tan dezvoltate ,,in care este nevoje de o schimbare radical fn cultura administrapej publice, dac i ta eticien efectivjtatea sectoruluj public stint ulterior Imbogaite. Schimbarea in cultur este cerut de schimbrjle birocratjej in rezultate de baz ale organizajibor in care fiecare manager este responsabji de real izarea obiectivelor i de rezultate. Manifestarea noului management public reclama discutjj, pe de o parte, din punctul de vedere a! semanticli, iar pe de alt parte, din punctul de vedere al schimbnjlor organizanli inteme, care conduc i Ia schimbarea mediuluj extem. Noul management public presupune retbrma conditijior externe ale adminjstratiej publice i a conditijjor interne, astfel:

Capitolul 7. Noul management public

EXTERN A L E G E R E A p
= =

INTERN Schimbarea St ructur I proc edurj br instrumentejor personaluluj M A N A 0 E M E N T p U B L C

Concuren
Subcontr

Dunleavy 51 Hood (1994, p. 9). citftndu-l pe Hood (1991, p.1), dezvolt conceptul mana determinant gerialismului in Marea Britanie, acceptnd teza existentei unui efort Ia niveluile i Eficacitate de aplicarea a celor 3 E: Economie, Eticient 5 guvernrii britanice, argumentnd: e: Sintctiznd, noul management public se bazeaz pe doctrine central rea oh(ine .i ii, po/itic nu asupra lui, enientu inanag concentrarea asupra e/Icienei i a perforrnan(ei, pe dezagregai-ea birocraiei pub/ice in agen(ii care stahl/crc rela(ii haze/c utilizator plat; ti(iei; utilizarea pie/elor multiple .i contractarea, rezultat al conlpe reducerea costurilor; tele Cu un stil c/c ,nanagenzent care evideniaz serviciul (intci contrac 157 de conducere. ternlen li,n itat, stimulente nionetare, lihertate management public, nout pentru utilizat ologia termin Indiferent de pe un nou fenornenul este acelai, i anume reaezarea birocratiei traditionale privatizarea model. lrnbunttirea managementului public. reducerea bugetelor, conduc Ia Intreprinderibor publice sunt actiuni Intlnite pe plan mondial, care
Rhodes,

Pnvatjza Client i cetteafl

u
B L
=

Orientare/ Reonentare Reorganizrj reducerea servjcj uluj public

C A

Contabjltate manageriala: Economje = Eficien = Etcacitate

,,

Figura 7.1. De la hirocraje In

izo,jf l?Iahlage,,,e,?t

public

1. De Ia politica la management; 2. De Ia sisteme administrative piramjdale Ia sisteme administrative ,,chester 3. De Ia executia planifjcat 5 i ierarhjc a decjzjibor Ia o dihotomje intre activittjle de baz 5 i serviciile operationale adoptate;

07

Osborne, D., Guebler, T., op.

cit.. p.

20.

132

Management public

4. Dc La administratia orientat pe proces Ia o administratie orientat pe rezultate (indicatori de performan, evaluri, creterea caLitatii); 5. De Ia furnizarea colectiv a serviciilor publice sau sociale Ia furnizarea flexibil a unor servicii individualizate; 6. De Ia ,,a cheltui Ia ,,a reduce costurile; 7. De Ia posesia proprietii Ia managementul proprietatii. lmpIicaiile schimbrii, In special ale unei schiinbri adevrate a culturii organizaionaIe, vor necesita o Iunga perioad de timp, pna vor aparea. Chiar i atunci manageriaLismul poate atrage sprijin numai de la functionarii publici sau cercettorii In administratia publica cc prefera vechile inoduri. 7.3. Intensitatea schimbrii Problema const In Incercarea de a confirma In avans dac managerialismul va fi o schimbare de durat sau va reprezenta un experiment euat. Exist fundamente pentru a crede c va fi un program care va dura mai mutt dect reformele anterioare. Sunt trei motive principale: 1. Reformele manageriate flu au fost instituite pentru beneficiul rnanagerilor, dar au fost instituite de politicienii i guvernete care nu erau impresionate de calitatea serviciilor br publice; 2. Manageriatismul poate dura mai mult timp, ca rezultat al asaltului sau asupra principiilor birocratice. Ideea de guvern poate exista sub anumite presiuni, dar birocraia are acum puini suporteri pretutindeni. Once solupe care ofer o reducere a birocraiei este popular. Incercrite antenioare de reform reprezentau schiinbri In cadrul birocratic. 3. Scopul expres din programul managerial de a reduce domeniile guvernuLui arat c domeniile reduse flu vor mai deveni din nou componente ate guvernului. Incercnte anterioare de reform nu au implicat reducerea domeniilor sau descoperirea activittilor bune i a activittilor slabe ale guvemului. Totui, dei exist motive s credem c reformele von fi mai eficace, numai timpul ne va spune dac nout management public se va dovedi o alt Incercare eSuat de reform. Modelul noului management public, dupa unii cercettori, se bazeaza pe 58 cu neotaybori smut. combinatia teoriei alegenii pubtice
Teoria alegerli pithlice este teoria adoptarii deciziilor in domeniul politic i explic cum, ce pentru cine se fac alegeri In sectorul public. Knut Wicksell (1896) a formulat primele elemente constitutive ale teonei: individualismul metodologic. honzo oecononzjcus i politica vzut ca schimb. Alegerea publica este procesul prin care preferinlele individuale se combin in decizii colective. N. Dobrota (coord.) Dic(ionar de econotnie, p.465, Editura Econornic Bucureti, 1999. Teoreticienii cc au contribuit Ia dezvoltarea acestel teorii, dup 1940: J. Schumpeter, K. Arrow, A. Downs, J. Buchanan i G. Tullok.
58

133 7.4. Baza ideologica a noului management public Sc afirm c noul management public reprezinta o micare ideobogica, aliat cu tendinta generala de Inlocuire a institutiilor guvernamentae cu cele de piat. Polljtt (1990, p.V1.): ,,Managerialjsmui trebuie Inteles ca o ideologie. Cu trecerea timpului, managerial ismul a devenit o component proeminenta a polltjcjjor privind serviciile pubtice, adoptate de guvemele de dreapta. Managerialismul reprezinta ,,fata acceptabjl a noii gndiri de dreapta, referjtoare Ia stat. ,,Avftnd In vedere recenta expansiune a serviciuluj public, logica productjvjttii are o putere intrinsec, find independent de programul politic al noii aripi de dreapta. Simuftan pentru persoanele care cred In aripa de dreapta, un management mai bun ofer o etichet pentru introducerea disciplinebor sectorului privat In serviciile pubtice, pentru Intrirea controluluj politic, echilibrarea bugetebor, reducerea autonomjej profesionale, slbirea sindicatetor servicijlor publice i un cadru cvasicompetjtjv pentru a se avnta din ineficientete naturale ale birocrapei ExistA dou tendinte pentru introducerea managerialismubuj Prima se refer Ia Imbuntprea performanej jar a doua, Ia reducerea implicrij guvernului. Este imposibil s determinm cat de rnult a doua miscare a influentat-o pe prima sau cat de mult sunt etc separate. Managerialismul a fost adoptat de guverne cu multe convingeri ideologice. In Noua Zeeland, managerialjsmul a fost introdus de Partidul Muncii, jar Guvernul Hawke-Keating at Muncii din Australia se poate considera cu greu o aripa nou de dreapta. Micarea ctre managementul public are bc in multe tan cu guveme de toate Convingenile politice. Este ideologic s afirmm mentinerea activittitor speciate In sectorul public. Totuj, aceste aspecte numai pat-gal dezaproba opiniile lui Pollitt i exista motive s credem c managenalismul a avansat in paralel cu ideite Noii Drepte. Baza teoretic a managenialjsmutuj are suporturi ideobogice, find fundamentat pe o anumit parte a economiei. Alegerea publica poate prezenta o metod puternic pentru elaborarea politicii pubtice. Poate fi folositoare dac se aplica rationat, i flu ideobogic. Dunleavy subliniaz ,,Metodologia alegerii puMice flu este intninsec legata de valorile politice ale aripii de dreapta (1986, p. 5). Totui, metodete alegerii publice sunt adesea legate de aripa de dreapta i exponentjj_cheie ai acesteia au o clara agenda ideologica. Avertismentul despre faptul c guvemele devin prea man sau c structunile de stimulente ale birocraibor nu sunt ideale este adesea extrapolat ctre

Capitolul 7. Noul management pubic

134

Management public
toate

Capitolul 7. Noul management public

135

semnificaia c
autOSerVCSC.

guvernele sunt distrugtoare i c toi hirocratii se

Aceste aspecte sunt mai degrab ideologice dect logice. Managernefitut performanei ar putea fi considerat ideologia ,,neo taylorist de arip nou de dreapta (Pollitt. 1990). dar ar putca, dc asemenea, retlecta tradiia mai veche de asigurare a vaLorii pentru bani publici limitali. Considerai11C ideologice sunt mportantC pentru once form de teorie social. Gradul In care acestea sunt in spatele rnanagenialismulul reprezint o problem de argumefitare. Stnga rcprezentnd Ce se intrnpl cu dimensiunea Stanga/Dreapta Drcapt Extrern rcprezentnd jar a proprietatea pubtic asupra intregii productii, cnd toate atunci propnietatea privat asupra intregii productil (Downs. 1957) Intrepr in(lerilC puhlice tipurile de guverne reduc cheltuielile publice i transfer ctrc sectorul privat? Aa cum se recufloaSte, partidele de stnga au tcut acest lucru in aceeai msur ca i partidele de dreapta. Probabil e nevoie dc reconceptUaliZarea Stingii a Dreptei i a ideologitlor br. Pot exista i cteva aspecte ideologice pentru noul management public. Se pot gsi ctcva pri ideobogice In zilele timpurii ale noului management public, dar, de fipt, se poate spune c s-au fcut incercri pentru a imbuntti managementul Schimbni similare apar in guvernele care au mai multe convingeri ideobogice t cxist indoicli pnivind rolut optim al guvemului sau serviciile publice in diferite idcologii. In absenla oricrei arrnonizri a opiniei nonideologice cu o opinie ideobogic opus, considerapa Iui Pollttt nu este dovcdit.

Istoria administratiei pubbicc cuprinde experim cnte e$uate i tehnici euate, cele inai multe en propriile br acronirnc: planifi care, programare, bugetar (PPB), proces bugetar cu baza zero (ZBB) i manag ement prin objective (MBO). Atentionarea lui Spctnn (1981) despre o mocl san o idee original este relevantA. Probabil schimbanile sunt originate, iar ftLncionarii publici nu Ic ian in serios ca i pe cele anterioare. Functionarii publici au dobindit noul limbaj manag erial indicatori de pcrformani, domenii cu rezultatecheic, strateg ic, cultur organizationala etc., dar in multe cazuri ine1egerea nu se ridic peste acest nivel.

D5Z

,educerea ratci criminalit(ii arat o s/aba infe/c gere Cl non/ui plic c/c caire guern .yi consilieri si in aspecle c/c lllclncigcI?iCflt.

exe;nplu, intr-o junsdicqte, pcrsoiicilul cii pozif IC Sii))LiiOciia Acest lucru este in coiicordaiita cii principilc nuincl geria/ismlilili. Dcir ci ce?C ililiti coinisar c/C jJo/iie so .ve,nncze WI
COfltr(ICW.

contract in ccnc va ploillita lliclliclgrlIlLIll

7.5. Originalitate i funcionare

Gradul de noutate a ideilor reprezint o problem pentru studiul scctorului public. ManagerialiSmul este o noutate sau reprezint vechi idei Intr-un pachet nou? hood atirm c noul managerialiSm este mai mult ,,pubbicitate exagcrat i i c nirnic nu s-a schimbat cii adevrat. In opinia sa, noul rnai puin ,,substanl 5 management pubLic ,,a deteriorat servicille publice i flu are o capacitate de a solicita costuni mai reduse a fost ,,un vehicul pentru avantaje particulare. pentru a servi interesele unui gnip de elit de manageni de van i nu poate pretinde a ii universal, aa cum afirm suslintonii lui. (1991, p. 8-10). Intr-un sens, ideibe flu sunt noi. Economia i managemefitUt pnivat nu sunt noi; principiile managerialiSmUitti care deriva din acestea, de asernenea, nu sufit
noi.

Dc cefunctioneazci mcinagerialismul? Critici diverse nu lost aduse a adresa programulut managerial. Exist cteva probleme potcnttalc, ca, de exemplu. cele care apar ca urmare a politizarti, moralutui slab 5 i declinului in standardele ctice. Totui, in cele mai multe sensuni, noua abordare cstc netestat. Lao i Ro,venhloonz afirm (1992, p. 535): ,,Evalurile ini1iale ale administraiei publice bazate pe piat vaniaz foarte mult. Abordrile in acest domenju evideniazi valori dilerite. Eficacitatea sa pe termen scurt sau lung nu a fost testat. Nu este clar c va deveni Ia fel de dominant aa cum a fost ,,ortod oxia administratiet publice in trecut. Totui, se pare c exist un suport suticient pentru a continua inclusiv un puternic sprijin politic i pentru a Ii serios luata in consideratie de comunitatea adnunistratiei pubtice.

Nirneni nu 5 tie Cu adevrat dac noul model managerialism, noul management public, administra1ie bazat PC pia sau guvernare Intrepnnzatoare va functiona i Inca nu sau efectuat evaluri detalia te. Un sprijin politic puternic prcsiipune aplicarea noulut model. Inainte cle o evaluare atent, iar acesta este frecvent intlnt t Ia politicieni care incearc si rectige controlul propriilor servicii publicc. Este uor sa contracarm unn critici ca accia care s-au afirmat intr-Un IllOdel invechit, avnd tendinta sa stea cii acel model mat mult timp, chiar pn Ia tinatut carierej br. i, exist probleme referitoarc Ia 110111 model 5 Totu care trehuie cercetale. Crittcii nu pot ti, pun 5 i simplu, concediati. Exist i o alt abordare. 0 evaluare detaliata a noului management public Va trebui s atepte pimn vor exista suticie nte cunostinte i cxpericne.

Management public

Capitolul 7. Noul management public

137

Totui, este posibil s comparm teoriile i principiile din cadrul fiecrui model. tn bc s criticm noul management public datorit diverselor inadvertene, este necesar s-l comparm cu modelul traditional aL adrninistraliei publice. Nici o teorie nu poate explica tot ceea ce se afl in domeniul su. Am vzUt care sunt criticile Ia adresa modelului managerial. Uneori, acestea n 0 sunt viflgatoare. Modelul traditional este abordat cu mai mult nostalgie dect merit. A fost ineficient, ineficace i a trebuit s fie Inlocuit. principalul aspect referitor la teorii in general este c ele sunt In concurent una cu cealalt privind modalitatea de adaptare la lumea real. Intr-o astfel de comparape, noul managerialism cu greu ar putea fi mai ru dect modelul traditional pe care II Inlocuiete. Vechiul i confortabilul serviclu public este de domeniul trecutulUi, deoarece teoriile sale sunt mai slabe dect acelea cu care au fost Inlocuite. Dac vor ii probleme cu noul management public, raspunsul const in a face schimbri la nivel managerial. Modelul administratiV este In etapa final i flu va renate. AdministraPa, ca sistem de produCie, ,,poate s flu fie capabil s rspund Ia noile sarcini stabilite de autoritlile politice (OCDE, 1991a, 3 p.. ) 1 Exist un nou model al managemefltUlUt public care prezint o relatie total diferit Intre guveme, serviciul public i public. Au fost schimbri ale sectorului public, au fost reforme fr precedent. Dintr-o varietate de motive, modelul traditional al administraPei publice a fost Inlocuit cu un nou model de management public. Schimbarea de la administraPa public traditional Ia noul management public implic mult mai multe lucruri dect o reform a serviciului public; Aceasta implic schimbri privind modalitatea de funcionare a serviciilot publice schimbn ale domenulor guvemamentale de activitate, schimbri ale. proceselor onorate In timp de responsabilitate i schimbri ale studiilor academice In domeniul sectonilui public. Principala schimbare se reflect In form i In coninut. Procesul reformei manageriale flu este complet, efectele sale mai largi Se vor vedea de acum Inainte.

7.6. Etic, responsabUitate i moral

Un punct tare al modelului traditional a constat in sistemul su etic, cadrul cruia corupia devenise neobinuit, iar once persoan care venea In contact cu administratia public era tratat impartial.

De asemenea, dei criticate, mecanis mele de responsabilitate presupune au stabilirea persoanei responsabile. Sch imbarea concentrni pe objective i mai putin pe mijloace poate conduce Ia problem e etice i de responsabilitate i chia r Ia corupie. Potrivit lui Hood, noul managemen t public ,,presupune o cultur onest a serviciilor publice i ,,so lutiile sale au Inlocuit Intr-o anumit msur mecanismele instituite pentru a asig ura onestitatea i neutralitatea in serv iciile publice din trecut (salarii fixe, reg uli pentru proceduri, perman enta locului de munc, constrngeri asupra puterii man agementului, linii dare de dem arcatie intre sectorul public i sectorul privat), iar gradul In care schimbarea ,,va induce, probabil, erodarea valorilor trad itionale rmne sa fie testat (1991, 16). p. Aceast posibila erodare a standar delor etice poate reprezenta o problem real. Motivul pentru adoptarea mu ltor principii ale modelului traditional de administratie publica era combaterea corupt i 0 problema etic poteniala apare din iei ineficientei In administratie. politizarea serviciului public. Stiliman arat c accentul pus pe ,,s1 ujbai credincioi, partizani poLitici care realizeaz activitatea In adm inistratia public, poate s conduc i conduc e Ia coruptie, Ia slab comportament etic, precum i Ia inef icie nta per form anta. ,,Literatura limitat ca volum priv ind statul rmne tcut In pnivinta acestor aspecte vitale de responsabilitate (Sti llman, 1991, p. 183). A avea functionari publici partizani pol itici poate conduce Ia aparilia unor probleme. Este o dilem Intre aceasta i vechile practici ale adminis tratiei publice. StiUman aratA c accentul pus de teor eticieni pe ,,extinderea valonilor de raspundere politica prompt In guv ern i de alegere individ ual Intr-o astfel de extrem tinde s neglijeze alte valo ri Ca, de exemplu, expertiz, echitat e i eficacitate in performanta (Stillman, 1991, p. 183). Subcontractarea implic probleme specifice. Coruptia poate aprea cu practici de genul: comisioane secrete ctre functionarii publici care acord sau rnonitorizeaz contracte, acorduri intime cu contractanti in locul licitatiilor deschise, interferenla politic In aleg erea contractantului, in{elegere secret intr e cei care liciteaz i acceptarea licitatiilon care au preturi peste costil fumizr ii serviciilor. Asemenea practici pot fi ilegale, dar probabil vor fi mai mu lte oportunitati pentru persoanele care nu sunt scru puloase odat cu adoptarea noului management public. Exist modalitati de imbuna tatire sau mentinere a standardelor etice in timp ce beneficiem de avantajele abo rdrii manageriale? De asemenea, OCDE consider pro blemele etice ca find probleme potentiale care apar din schimbarea la nivel man agerial. Dac reformatorii trebuie s diminueze uniformitatea, atun ci ei trebuie s gseasc alte mo dalitati pentru a fi Siguri c fiecare org anizaie satisface standardele etice fun dam enta le i scopurile sale. Odat cu schimbarea la noile valori administrative, exist nev oia de a

138

Management public

Capitolul 7. Noul management public

139

Flynn afirrn (1990, p. X): ,,Aceste schimbri in special subordonarea aciunii sunt tulburtoare 5 i intensifica ,,vechile valori menlifie 5 i descur ajante pentru oamenii care i-au fcut o carier in servici econom i lege ie de administrative Ia orientarea politic, integritate, respectul fat ul public, In special atunci cnd simt c valoarea acordat de guvern servici iLor publice s-a In utilizarea fondurilor (OCDE. 1987, p. 126). Controlul politic trebuie mennut diminu at. In ultimu l In alt de deceni respon clienti u, . sabilita servici mare fal te ile mai existe o public trebuie e s plus, au fost i, in 5 descrise ca ,,nonproductive 5 i, ca un ,,canal de scurgere din componentele producatoare lucrare, OCDE sugereaz modalitPlc de imbunataPre a standardelor etice: de bogie ale economiei. RezultatuL const Intr-un serviciu ,,satisfacerea cerintelor privirid responsabi1itatea controlul i posibilitatea de public demoralizat. Este o problein serioas de moral 5 i se pare c nu exist o solutie rapid redresare; menhinerea organizaiilOr publice ca institulli eficace avnd cadrul uoar. sau politic execut ii, area in perform asigura anhei rea stabilit de autorithile politice; Angajaii demoralizahi sunt evident mai egalitatea tratamentuhit pentru clienhi, oportuniti egale pentru funcbionarii pubin eficienti, astfel meat Imbun ttirea performanei de ansamblu necesit acordarca unei atentii deoseb publici (OCDE, 199 Ia, p. 16). ite moralei. i exist o problem potenial Soluhiile OCDE nu sunt foarte convingtOare 5 Problenia pnivind moralul poate fi o component a unei proble privind mentinerea standardelor etice In viitor. Dc asemenea, sectorul privat are me mai man. Atacun ile asupra birocratiei 5 i guvemului ca intreg pot reprezenta componente probleme in realizarea compromiSUlUi Intre obhinerea rezultatelor Cu once cost i ale strii generale de nernultumire referitoare Ia ideca de politic 5 menpnerea standardelor de comportamefit etic. Cazurile de fraud, corupie par a i guvernare. Probabil c aceste atacuni au afectat flu numai teoria fi endetnice chiar in condihii de supraabundenl de reglernentri. i practica adrninistratiei publice, dar i ideca c serviciile publice se pot Faptul c problemele etice flu stint rezolvate in sectorut privat ar trebui s Imbunthi. Wildavsky afinii (1990, p. XIX): reprezinte un aventisment pentru managenii publici. rezulta marl ca at t etice mat ti dac vor aprca probleme Nu vorn 5 Me.sqjul pe care societalea ii dcfitncionurilor pub/ice esie managcnialismului. umbivale,,t. Ie de o pane, serviciul public reprezint cea inai mare aspira( ie pe care nfl ceI(ean Totui, dac beneficiile vechiului sistein constau in standardele matte de poale avea; pe de a/ta pane, birocra(ia este prohie ma, flu solufia. Alunci cnd a comportameflt. punctele sale slabe constau In faptul c rezultatele erau numai sock!ate are dezacorciuni limit ate, hirocraf ii dcvi,, /thzc(ionari pub/id; ci an incidentale. onoarea de a iinpleinenta un crez. In circurnstafibele prezente, guvernete vor opta, probabil, pentru realizarea Atunci cnd consensul rclativ este Inlocuit cu disensiu,zea relaiiv, /imnc(ionanii rezultatelor i vor spera c o mai mare transpareni i diserninare a informai1or pub/id revin Ia ipostaza de hirocrai. El dcvi,, (api i.sp.z Iori pentru a/IC vor reprezenta suficiente stimulente pentru mentinerea unui Inalt comportament iiemn(elegeni ale oa,nenilor. Oricine poate face ceea cc e.sIe posihil. Serviciul public este servici,,1 ccl 1?z(zI Inalt, deoarece e.ste ccl flint greu servicl etic al managerilor. u care exirta. Dc i a birocrahiei, urmat de seria asemenea. serviciul public este ccl niai necesur servicl Seria de atacuri severe Ia adresa guvernului 5 u. deoarece dac nu esle respectat in comnunitate, alunci nimic nu joatefi flicut peniru de schjmbri, a determinat probleme de morahi. indiiizj i bine evaluat Functia pubIic in ,,Era de aur a reprezentat o va1oroasi 5 profesie. Acum flu mai este cazul. jar funchionarii publici se confrunt cu antipatia Funchionarii publici 5 i serviciul public pot Ii atacate deoarece Insui guvernul a pierdut fundarnentele ca mijboc de exprimare a cetefiulor. aspiratiilor comunittii. Pot fi timpuri grele pentru funchionanii publici, deoarece Weber dorea ca funchionarii publici s tie un grup de elit respectat, dar ei sunt timpuri greLe pentru sunt din cc in ce mal mult denigrahi. Atacurile vizeaz att activithile guverTiuIUl guvem. Oricare ar fi cauza, sectorul public nu mai este bocul uor, confortabil care i structura sa, stilul de management, uneori chiar ideea de serviciu public saL afostInajnte de anhi 80. ctt 5 Se pare c nu exist un rspuns uor pentru imbun interes public. Acum, birocrahia este tratat cu suspiciufie i considerat a fi ceva ttirea problernei privind moralul, care exist cu adevrat. ce trebui minimizat. S-ar putea produce o Imbunattire treptat a rnoralului Aceast lips de considerahie fat de administratia public a uurat in interiorul acceptarea procesului de reform managerial, dar probabil a exacerbat problem Sistemului, deoarece ateptni1e angajaiLor Incep s semene cu cele ale angajailor i reformele manageriale au luat din sectorul privat. Dac functionarii publici flu se a5teapt s moralului in serviciile publice. Schimbrile 5 fie angajai PC viat, functionarilor pubLici multe dintre beneticiile br, ctigate cu greu, de exemplU ei ar trebui s aib mai puine probleme de moral dect acei angajai din trccut Care gndeau Ca sunt angajai pe viat. angajarea pe viat.
.,

140

Management public

Capitolul 7. Noul management public

141

Probabil, rezultatul tuturor schimbrilor va consta In Imbuntirea calitjj ii, cat i pe sectorului public i aceast dezvoltare Ii va mulumi att pe ceten angajaii publici. economia mai bine, Directia reformei, dei este orientat pentru a servi mele de moral j proble aborda a pentru ,,poate fi, de asemenea, proiectat , mat capabilsa licului iilepub aspira( recrutare. ,,Un serviciu public armonizat cu i pen tru a sabilit respon de satisfac cerinele acestuia, Cu 0 structur clara ri i provoc tnulte mai realiza objective bine definite, va fi tin bc de Jnunc Cu recompense (OCDE, 1991, p.18). Este evident c un serviciu public managerial va fi rnai interesant dect va fi mult ,nodelul tradi(ional pentru func(ionarii publici. Realizarea rezultatelor opinie Aceast sabile. respon nele persoa pentru t mai vizibil i mai motiva munc de In dificil bc un este public iul deosebit de optimist este posibil. Servic cele mai bune timpuri. Moralul slab poate Ii endemic sau cel puin greu de combtut. Probabil, dimensiunea serviciului public va fi mai mica i va trebui s ofere salarii mai man pentru personalul competent de care are nevoie. Un asemenea serviciu ar conduce Ia un moral mai mare, dar va fi muLt mai dificil s Incercm sa Imbuntim perceplia publicuLui i s recptm respectul comunittii.

7.7. Criticile managerialismului

Urmrind aplicarea programului de reform, activitatea executat de gement. Programul se functionarii publici deservete numele de ,,mana rea responsabilitil asuma vizeaz concentreaz pe obtinerea rezultatelor i Managerialismul a mului. individuale. Totui, exist numerose critici ale progra e devenit un termen peiorativ In cteva tan, de exemplu, In Marea Britani i. manifestndu-se ostilitate intre adepii reformelor manageriale i oponen Exist cteva aspecte specifice ale agendei manageriale care au atras critici: A. Bazele economice ale managerialisinului Conceptul economic reprezint una dintre criticile aduse managerialismuluL d Sociologii sunt deseori stnjeniti de economie ca tiinta social, critici ipotezele i poziia ideologica ale acesteia. i teoria economic. Desigur, nici o teorie nu este imun Ia critici, chiar 5 izeazi lumea real, flu toti indivizii se comport rational, flu toti birocra;ii maxim metodel folosirii i ale limitr exist c enta propriul br avantaj. S-ar putea argum economIC economice In mediul pohttc De asemenea utilizarea rationalismului bazebof ale ale ridic unele probleme (Monroe, 1991). Exist dou critici princip tiin 5 economice ale managerialismului. Prima este aceea c economia este o

social, iar aplicatj lie sale In administrape sunt variate. Aceasta nu este o nou critic. Aceast abordare a economjej In adminjstratie reprezinta, In realitate, o critic mult mai generala a economiel 5 i economitjIor A doua critic este c, de i economja este sistemul economic, aplicarea sa in 5 administratie flu este perceputa adecvat. Pollitt argumenteaza c serviciile publice sunt mult mai distincte dect once alt model oferit consumatomlui din dou motive: primul motjv se refer Ia relatia fumizor/client in serviciile publice, care tinde s fie in mod notabil mai complexa. Al doilea motiv se refer Ia faptul c beneficiarli sunt, In primul rand, cettenj 51 mai apoi consumatorj; acest fapt are implicapi unice penn-u relatia in sine. Relatiile dintre filnctionanjj publici 5 i cetteni sunt in realitate mult mai complexe. Paradoxal, cettenjj cer, pe de o parte, guvernulul mai multe servicii publice 5 i, pe de alt parte, se plng de nivelurile de impozitare. i, trebuie s expbicm de ce cererea i oferta de bunurj 5 Totu i servicij flu se cornport In acelai fel ca in sectorul privat. In cele mai multe cazuri, acestea se comport similar cu sectoruL privat. Dac administratijie doresc reducerea cheltuieljlor din industrja petroljer, atunci ele trebuje s mreasc taxele indirecte. Pnn cre5terea subventjjjor penn-u locujnte se voidezvofta construcp lie Argumentele Iui Poll itt se sprijin pe unicitatea sectoruluj public, care este esential. B. Baele managenze,zrjjj privat Abordarea manageriajjsrnuj pomind de Ia modelul sectorului pnivat reprezint o surs de critic. Sectorul public s-ar putea diferentja de sectorul privat pnin conceptele genence de management, care, In alte conditjj ar deveni irelevante pentru activita{ile br. De exemplu, organizap lie se vor concentra pe urmtoarele etape: detenminarea stnategiei 5 i fixarea obiectivelor globale, tixarea obiectivelor specifice, stabilirea structurij organiza{ionale 5 i finanarea prrn programe, evaluarea performantelor 5 i a rezultatebon. Dupa cum argumenteaza Pollitt, ,,obiectivele bine definite, prioritti explicite sunt caracterjstjci foarte rar intbnjte in organizatiile Serviciului public (1990, p.121). Este dificil s se determine obiectjvele sau s se evalueze rezultateje In sectomi public, ceea ce reprezint o diferent importanta Intre sectoarele public 5 i Pnvat. Pe de ait parte, trebuie Intreprinse incercnj penn-u determinarea abiectjvelor 5 i scopurilor esentiale in organiza{jjle sectorului public. Faptul c tehnicile managementujul sau teoniile deriv din activitatea ScCtorului privat reprezint o surs pentru critici. Multe dintre principiile Organjzrjj administratiel publice de-a lungul secolelor au derivat din principiile

142

Management public

Capitolul 7. Noul management pubic

14

sectorului privat, cu precdere din activitatea cilor ferate din sec. XIX (Blau j. Meyer, 1987). Once iehnic adoptat din sector,,! pnivat rrehuie adaplat la necesit(ile sectorului public. C. Neotaviorismul
,,

drumul ctre performane inai inalte (Poll itt, 1990, p. 138). In special in anij 90, servicijie publice au dezvoltat niai mult accentul pus pe relaii1e umane. In prezent, organizatiile publice sunt realiste in ceca ce privete Cheltuiejjje i beneficjile sale.
D. Poljtjare

Pollitt afirrn c managerialismul reprezinta o renatere a ideilor managementului tiintific al lul Frederick Taylor. Bazndu-se pe principiul controlului cheltuielilor i al delegrii d responsahililate, Pollitt descrie iioul model a! lnanagementu!ui pe care-b consider o adevrat filoso,fIe neotaylorian (1990, p. 56). Reacia tuturor este aceea de a fixa scopuri dare, de a dezvolta indicatori de perfonTIan pentru a evalua realizarea acestora i de a recruta i motiva persoane care au obinut rezultate bune. Pollirt vede managerialismul ca fund un descendent at managementului tiinific at lui Taylor. Adepii rnanagementului propun evaluarea laturit performanei i ar putea imita sectorul privat In adoptarea social-psihologic a comportamentulul organizational. Exist structuri de motivare ,,neotayloriene in programul managerial pentru a-i recompensa PC CCI care realizeaz activittile don te. Taylor (1911) a sustinut Ca recrutarea personalului, recompensarea acestuia conform performane1or i evaluarea rezuLtatelor sunt cele trei etape esentiale pe care trebuie sa le parcurg o organizaie. Taylor a considerat c exist ,,un singur drum foarte bun pentru realizarea oricrei sarcini i acesta ar putea fi determinat prin evaluarea sarcinilor imp1icat Procedura corect de urmrire a acestei strategii a fost tiprit Intr-un manual. S-a constatat c exist o similaritate cu modetul tradiponal al administra;i care a fost adoptat i de managementul tiintific al lui Taylor in 1920. Manageril sunt responsabili pentru rezultate. Ei au o flexibilitate i o libertate de aciune mai mare In realizarea br. Sistemul propus de Taylor este In perfect acord cu birocratia oficializat Noul management public va fi mai degrab mai puin taylorian dect a fost InaintC administraia public tradiionat. Dac tipurile de activitti antreprenoriale ale guvernului, descrise de Osborne i Gaebler (1992), se folosesc pe scar largL rezultatul va ti probabil In antitez cu taylorismul. Pollitt argumenteaz c programuL reformei manageriale, in anii 70 i 8O ,,a fost dominat de valorile eficieiflei i economiei, cu efect asupra lumii a iI1-a, de exemplu, onestitatea, justiia, reprezentarea sa in timp ce ,,ahe valori participarea au fost In afara agendei sau au fost tratate drept constrftngeri 1
,,

Se spune c schimbrije din servicjul public implica ,,politizarea acestuja. Din acest punct de vedere, managementul presupune o derogare de Ia preceptele traditjonaje Exist dou aspecte ale politjzrjj Pe de o parte, se poate argurnenta c aceia care prornoveaz principijle ,,poIitizarji ignora faptul c serviciul public este in mod fundamental un instrument politic. Pe de alta parte, este posibil ca politizarea s conduc Ia problemele pe care micarea reformatoare a luj Woodrow Wilson, din anul 1880, a Incercat s Ic rezolve. Wilson a pledat pentru separarea dintre politici i adminjstraje E. Rspundere Exist cteva probleme, cum ar fi dac noile concepte managerjale i procedee se potrjvesc cu sistemul de responsabjjjtate Confljctele pot aparea Intre conceptele managementuluj public i responsabiljtji publice. Dac functionarul public este responsabil din punct de vedere managerial, acest fapt ar putea fi Inregistrat ca o derogare de responsabjlj a politicjenjlor Si, in acest caz, cum sunt trai Ia rspundere cetatenii de ctrc functjonarji publjcj? Schinibnle manageriale permit o oarecare transparent, astfel Inct realizarea programelor speciaje s poat fi perceput Aceasta ar putea inlbunttj in momentul de fat gradul de rspundere. F. Procesul reforniei In cadrul organizapei schimbrile manageriaje s-au produs Ia toate nivelurile, dei nu s-a acordat atentie sporit aplicrji acestora. In acest context, la nivel superior apar elemente ale Imbunttjrji strategiej i procesuluj bugetar. La nivelurjle de baza, aplicarea acestor elemente i managementul performantej lasA mult de dorit. Datorjt ritmuluj accelerat al aplicrii reformei, functjonarjj publici nu mai benefjci de stabjljtatea loculuj de munc i se afl intr-o stare de incertitudine Totui, schinibarea este perceputa ca find deosebit de necesar.

144

Management public

Capitolul 7. Noul management pubic

145

G. Specijica fie neclara

Nu exist o definiie clara a managernentulut public sau a managerialismului. Exist un amalgam de elernente intlnite evaluarea performanei, recompense, programe de bugetare 5 i altele dar nu o definiie clara. In timp cc Wilson argumenteaz: ,,Managernentul public nu este o arena In care se gsesc manIc rspunsuni; este o lume de entita destinate s permit oarnenilor s foloseasc procedee i tehnici adecvate soluionrii problemelor aprute (Wilson, 1989, p. 374), Rainey afirm c ,,managementul public flu reprezint clixirul magic pentru domeniul administraiei publice (1990, p. 173). Noul management public se bazeaz pe concentrarea pe rezultate, responsa bilitatea personal a managerilor i rcIaii viabile intre politicieni i func1ionarii publici. In administraia public, guvernul utilizeaz dou instrumente fundamentale: modelul Weber 5 i intreprinderea publica. In ceea cc denumim ,,sectorul soft, adic sectorul impozitelor, guvemul utilizeaz mecanismul Weber a! unui birou. Un birou rcprezlnt o instituie public, o universitate, coal etc. 59 lntlnim multe birouri In sectorul public: o autoritate, o agenie, un consiliu sau un minister. un departament. lntilnim termeni variati, dar modelul fundamental este Modelul Weher. In ,,sectorul business, unde oamenii platesc taxe de utilizator, guvernul folosete intreprinderile pubLice. Sectorul de afaceri reprezint, printre altele, infrastructura acestor Intreprinderi publice gigant: serviciile potale, cile ferate, energia, liniile aeriene. Acestor Intreprinderi Ii s-au acordat poziii speciale prin intermediul reglementrilor. Ele au fost in realitate monopoluri 5 i, in acelai timp, instrumente ale guvernului. Cele dou biroul 5 i intreprinderea public exist pe termen lung; nimeni nu schimb niciodat un birou, ministerele exist intotdeauna, universittile se dezvolt, iar intreprinderile publice au o istorie lunga. Dcci admmistratia publica existA pe termen lung: ea este reprezentat de stabilitate, perseverenta 5 i expertiz. Sectorul public este fundamental 5 i total diferit de sectorul privat, find esenta conceptului weberian. Noul management public neag aceast distinclie, afirmnd c intreaga economic cuprinde numeroi actori: ,,firme guvernamentale 5 i firme private. Trebuie creat un domeniu fr bariere Ia intrare i fr limite pentru concurent.
,

Problema fundamental l)rivmd utilizarea birourilor 5 i a intreprinderi br publice este o problem de eticient sau, mai concret, eflcient intern sau producti vi tate. Eficienta intern inseamna raportul dintre performanta sau rezultat 5 i costuri ecuatia in (E): Performant,Costuri Eficicnt (E)

Analiza activittii birourilon 5 i a Intreprindenibor publice a indicat faptul c guvernul nu a putut niciodat sa rezolve aceast ecuatie Atunci cnd furnizeaza servicii, guvernul face cerere de ofert 5 i ofera servicil. Guvernul a actionat att in domeniul cererii, cat 5 i in ccl at ofertei. Aceasta a instruit birourile i Intreprinderile sale utilizand dreptul adrninistrativ 5 i alocrile bugetane. In acelai timp, guvernul a fost conductorul organizaiei furnizoare de scrvicii. Noul management public sustine c modelul weberian este confiiz, deoarece nu face distinctie intre cerere 5 i ofert. Guvernul va trebui intotdeauna sa aleaga C in ecuatia (E): C reprezint costurile, dan guvernul nu cunoate performanta sau rezultatele, notate cu P. Aceasta inseamna c guvernul este in esenta slab In relalia sa cu biroul Sau intreprinderea publica. Aceast constatare a fost fcut In anii 60 5 i 70, cnd nodelele de teoria jocurilor au inceput s apan. Evident, procesul bugetar era un proces al jocurilor, unde guvernul cerea rezultatul i trebuia s plteasca costul 5 respectiv. Dar, In realitate, flu 5tia ceea cc obtinea, de i intotdeauna trebuia s 5 plateasca costul. Dac Intrcprinderile publice au deficite, atunci guvernul trebuie s plAteasca subventii. Dac intrepnindenjie publice fac investitii incorecte, atunci guvemul tnebuie s achite Impnimutunile Dac un birou este ineficient, guvemul trehuie s ptateasca salariile. Dar cc obtine guvernul? S-a realizat fptul c guvernul se afla Intr-o pozitie mai putin favorahila timp cc birounile 5 i intreprindenjle se aflau Intr-o pozipe dominant. Trcbuia fcut ceva pentru a consoljda pozitia guvemujut in raport cu propriile sale organizaii. Teoria de baz despre acest punct slab al guvernului a fost dezvoltat de ti i oameni de Stiinte politice 5 economi care aparineau de coaIa denumit Alegerea Public. Analiza ,,Alegerii Publice a artat c birourile aveau o tendinta de cretere mai rapida sau aveau costuri mult mai man dect dorca guvernul. Dc asemenea, s-a artat c Intrepnindenile publice nu erau eficiente. Adesea, dc erau Ia id de Ineficiente ca monopolurile private, iar aceast incticient era In tvoarca angajatjlor

IS)

i.E. Lane, op.

(-it.

146

Management public

Modelul de baz este acela de ,,eschivare, ceea ce inseamn ci angaatji publici se cornport Ia fel ca angajatii privati. Ei doresc ceva suplimentar i pot intotdeauna obtine acel ceva suplimentar prin extinderea dimensiunii activittilor sau creterea costului unitar. In esent, eflcien(a implic intotdeauna ca valoarea marginala s tie egala cii costul marginal. Dar guvernul flu a realizat niciodat acest lucru, pcntru c guvernul flu gndete in termeni de cost unitar. Guvernul trebuia s actioneze intr-un anumit mod. In bc s plteasca valoarea total a alocrilor, trebuia s Inceap s plteasc pentru tiecare unitate, deoarece se va opri In momentul In care valoarea marginala este egal cu costul marginal. Dc asemenea, trebuie s fie concuren In aria ofertei astfel Inct costul marginal s tie minimizat. Cum poale realiza guvernul acest lucru? Ce tip do mecanism trebuie s inlocuiasc administratia publica? In administratia public, valoarea marginala i costul marginal flu sunt cunoscute, ceea cc Inseamn c biroul i mntreprinderea public vor folosi avantajul de a ridica costurile unitare, iar guvernul trebuic s suporte aceste costuri.

Capitolul 8

Organizatia public
8.1. Rolul organizatiej publice 8.1.1. Organizatia public i mediul Managementul public gsete rspunsuri Ia Intrebri de genul: ,,cum se face mai bine?, ,,ce este?, cum definirn ,,ce trebuic sa fie?, ,,de ce oamenii au comportamentele celor ce ar fi In cadrul administratiei?, ,,cum poate fi condus aparatul administrati v pentru a-si mndeplini misiunea Guvernul?. Adesea, ne confruntm cu poziii diferite ale teoreticienjbor i practi cienilor privind managementul public i administrapa public. Dac managementul public 11 identificam ca un proces, ca o structur, ca o activitate sau un grup de persoane (manageri), ca o institutje avnd un obiect, legi i principii proprii, administratja publica ,,implica activitate, are contingena cu politica, tinde s fie concentrat In ramura executiv a guvernrii, difer de administrapa privat i este preocupata de aplicarea legii (Alexandru, 2001: 7). OrganizaiiIe sum intluentate de mediul socioeconomic. Conceptul ,,organizape prezint caracteristica de evidentiere a unor principii sau realitp. Ea poate fi un ansamblu organizat (Bartoli, 1997) sau inventii sociale destinate realizrii unor scopuri comune prin efort de grup (Johns, 1998). Contrar a ceea cc consider Weber birocratia tipul ideal de organizaie, care include o linie de comanda strict, reguli detaliate, specializare malta, puterea central izat& In mediul public 6 organizaiiIe sunt mult mai complex de definit. Complexitatea provine de Ia elernentele specitice sectorului public, functia public, gradul de structuralizare, capacitatea de adaptare, specificitatea deciziei, Incadrate In dimensiunjlecheie ale unei organizapi: gradul de Specializare a structurii, gradul de standardizare a muncii, gradul de formal izare a functionrjj, gradul de centralizare a deciziilor i configurarea organizrii.
,

Weber M., The theoiy of social and economic Transi.), New York: Free Press, 1974.

organisat

ion (AM. Henderson & T

Parsons.