GUVERNANTA IN UNIUNEA EUROPEANA

Multilevel governance: "new" regionalism, cometi!ie, actori locali "i

regionali, su#si$iaritate
Conceptul de governance multi-level governance.
Conceptul de governance a fost utilizat pn recent in literatura
academia cu scopul de a sublinia responsabilitatile administratiei
guvernamentale. Aceasta era justificata, pe de o parte, deoarece statul era
principalul actor pe scena internationala, iar pe de alt parte, in interior
majoritatea competentelor erau concentrate in sarcina guvernului.
Reformele introduse la sfarsitul anilor '8 in cadrul !niunii "uropene cu
privire la elaborarea #i
implementarea politicii de dezvoltare regionala au
condus la
sc$imbarea semnificatiei termenului governance.
prima deinitie pentru governance este data de %anca &ondial', prin
care se subliniaza legtura dintre putere #i prosperitatea tarii. Aceasta definitie este
saumata de majoritatea institutiilor '(!, dar in literature academi' s-a impua
formularea propusa
de ). *ooimana, ce face referire la relatiile dintre
conducatori
condu#i. Aceasta abordare a conceptului de governance este
foarte interesanta deoarece permite cercetatortilui, ce studiaza relatiile
dintre condu#i #i conducatori, sa obaerve asimetria e+istenta in ceea ce
priveste distributia puterii #i resurselor ,ntre centru #i periferie, adica ,ntre
detinatorii puterii #i societatea in ansamblul ei. -n plus, asimetria este e+tinsa
#i la relatiile dintre alti actori sub-nationali cum ar fi, de e+emplu, cele
dintre autoritatile regionale #i indivizii dintr-o localitate, sau cele dintre
dou localitati.
).*ooirnana #i colaboratorii si recunosc faptul ca governance implica
derularea unui intreg proces la care participa nu doar organizatii de natur
guvernamentala ci #i din sectroul neguvernamental. -n conceptia.
acestora, governance reprezinta noua situatie a relatiilor autoritatilor cu
societatea civila in ansamblul ei, situatie aparuta la sfarsitul anilor ./8, #i pe
fondul liberalizarii economice s-a dimin uat rolul statului ca unic reaponaabil
al implementarii politicilor. -n acest conte+t, conceptul de governance
depaseste granitele administratiei publice, sub aspectul ansamblului de relatii
dintre autoritatile publice #i societate
. -n opinia lui 0. 12den, guvernanta este o abordare conceptuala, ce
poate constitui un cadru evident de analiza comparativa a macro-politicilor,
ea include insa elemente importante de natura constitutionala privind regulile
de conducere politica #i reprezinta in acela#i timp o modalitate prin care are
loc interventia crescut a actorilor politici avand drept scop optimizarea
structurilor astfel incat sa nu fie in$ibata initiativa umana. alta definitie a
conceptului de governance este data de Commision on 0lobal 0overnance,
ca fiind 3totalitatea modalitatilor prin care institutiile #i indivizii i#i
administrueaza afacerile comune3
4efinitia cuprinde inclusiv recunoasterea spiritului de competitie
,ntre actorii patticipanti. 4efinitia data de %anca &ondial este insu#ita #i de
Canadian -nternational 4evelopment Agenc2 5C-4A6, care asiciaza definitiei #i
conceptul de good governance pe care il formuleaza ca fiind e+ercitarea puterii
de catre diversele niveluri administrative
in mod eficient, corect, transparent #i
reaponaabil
53t$e e+ercise of po7er b2 various levels of government t$at is
effective, $onest, e8uitable, transparent and accountable36. -n plus, -sabelle
)o$nson considera redefinirea conceptului de governance ca o largire a
semnificatiei acesteia, ca sa permita luarea in considerare a tuturor
interactiunilor ,ntre toti cei ce sunt implicati in luarea deciziilor 5decision-
ma9ing6.
-n institutiile '(! conceptul de governance este definit prin luarea in
considerare a tuturor nivelurilor #i domeniilor de activitate prin care sunt
implinite interesele cetatenilor 53:$e e+ercise of economic, political and
administrative aut$orit2 to manage a countr2's at all levels. -t is compriaed
of t$e mec$aniams, procesaes and in atitutions t$roug$ 7$ic$ citizens and
groups articulate t$eir in teresta, e+ercias t$eir legal rig$ts, meet t$eir
obligations and mediate t$eir differences36.
;roblemele ridicate se refera la tipul eel mai eficient de relatii ce ar trebui
realizat #i mentinut ,ntre guvern #i societate, ,ntre membrii societatii dar
#i in in teriorul guvernului, nu numai ,ntre guvern #i sectroul privat. -n
acest conte+t se apreciaza ca governance nu este, dar nici n-ar trebui sa fie,
doar o afacere a guvernului deoarece ea trebuie definite din dubla
perapectiv< guvernamentala #i civica. "liminarea saraciei, crearea
locurilor de munca, protectia mediului, integrarea sociala, sunt apreciate
drept tinte, obiective, pe care ar trebui sa le indeplineasca autoritatile in
diferent de nivelul teritorial-administruativ pe care sunt situate.
0uvernanta releva cum coopereaza guvernele cu celelalte organizatii
sociale dar #i cum colaboreaza acestea cu cetatenii pentru a lua deciziile ce
privesc problemele importante ale societatii. Conceptul de governance poate
fi utilizat in diferite conte+te cum ar fi, de e+emplu< global, national,
institutional sau comunitar.
=a nivelul !niunii "uropene, termenul de guvernanta este frecvent
abordat din diverse ung$iuri astfel ca este posibila o anume uzura polisemantica.
Ceea ce trebuie insa remarcat in acest caz este faptul comun ca toate
abordarile trateaza despre gradul de pluraliam institutional in plan orizontal #i
vertical, despre importanta >fragmentarii3 procesului pe diferitele sectore
precum #i despre incon#iatenta reprezentarii politice, adica despre limitele
prerogativelor ;arlamentului "uropean #i ale parlamentelor nationale
abordare relativ recenta a !niunii "uropene conata in aprecierea acesteia ca un
loc de importanta majora ce implica o pluralitate de state #i de actori non-
statali aflati intr-un proces de negociere continua pentru a rezolva o serie de
probleme de ordin functional.
-n fapt este vorba despre multi-level governance ce e+prima relatiile dintre
autoritatile centrala #i ceilalti participanti la implementarea politicii, adica
relatiile de cooperare #i ierar$izare administrative. 4in punct de vedere al
implementarii politicilor !niunii "uropene, multi-level governance constituie
un subiect important prin prisma relatiilor dintre !" #i nivelurile administrative
aflate la niveluri inferioare celui statal, nu numai intre nivelul national, pe de o parte
#i cel regional #i local pe de alta parte. -n ultimul deceniu au fost abordate in literatur
relatiile acestor niveluri cu %ru+elles-ul, dar #i, mai ales, impactu. pe care l-a avut in
intitutionalizarea parteneriatului asupra sistemului national de reprezentare politica
adica al cresterii gradului de implicare a actorilor subnationali in procesul
decizional.
Reformefe introduse in ./88 in privinta managementului ?ondurilor
@tructurale #i crearea pietii unice in .//A au avut un impact puternic nu numai
asupra relatiilor dintre !niunea "uropean #i institutiile sale, pe de o parte,
guvernele nationale, autoritatile regionale #i locale, pe de alt parte, ci asupra
conceptualizrii !" in literatura academica. !niunea "uropeana este
apreciata de unii cercetatori anali#ti din domeniul #tiintelor politice, ca o
organizatie bazata pe state, dar in mod diatinct de modelul federal
deoarece se consider ca este o organizatie de state centralizate.
Argumentul acestor autori conata in faptul ca marea majoritate a modificrilor
introduse in ar$itectura functionrii institutiilor !" an avut la baz deciziile
adoptate in cadrul @ummit-urilor #efilor de stat
#i de guvern5 &aastric$t,
Amaterdam, (ice6, ca reprezentanti #i statelor
membre, independente #i
suverane.
%ar ce este multi&level governance'
(um a )ost concetuali*at+ in literatura aca$emica' &ulti-level
governance semnificnd totalitatea relatiilor dintre actori, aflati pe niveluri
teritoriale diferite, din sectroul public #i privat deopotriva. Conceptul de multi-
level governance, ca 3sistem de negociere continua ,ntre guvern diverse
niveluri teritoriale3, este introdus in dezbaterile din literatura academica de
care 0. &arlca 53a s2stem of continuous negotiation among nested
governments at several territorial tiers3 ..... in 7$ic$ 3supranational, national,
regional and local governments are enmea$ed in territoriall2 oversrc$ing polic2
net7or9s36, dar abordarea acestui concept, din perapectiva organizatiei
supranationale, cum este privita !", a luat amploare deoaebit in anii ce au
urmat. &ulti-level governance este un concept ce promoveaz neo-pluralismul,
adica admite prezenta #i participarea la elaborarea deciziilor la diverse retele
#i comunitati politice pe langa vec$ile grupuri de interese, iar problemele
rezolvate dup realizarea unui compromis prin agregarea intereselor
divergente. 4ivergente importante s-au manifestat ,ntre Comisia "uropean,
pe de o parte, si guvernele statelor membre !", pe de alta parte. Astfel,
guvernele nationale au fost nemultumite de decizia Comisiei de a considera
eligibile, autoritatile sub-nationale 5regionale, locale, agenti privati6 ca
parteneri pentru derularea proiectelor de dezvoltare regionala. ' alta sursa de
tensiuni, de asta data3 ,ntre guvernele nationale si Comisia "uropean a aparut
din cauza eligibilitatii autoritatilor regionale si locale precum a unor actori
privati la procesul de planiicare, implementare, si evaluarea programelor de
dezvoltare regional.
Competententele acordate unor comisii, prin deciziile Consiliului,
permanent de tensiune ,ntre ;arlamentul "uropean #i Comisia european,
dar prin decizia .///BCD8 s-au acordat anumite competente ;arlamcntului
referitoare la activitatea comisiilor.
-n acest conte+t, al participarii largi la elaborarea #i influentarea
deciziilor, se inscrie noua imagine a !niunii "uropene, promovata in
literatura academica, drept un sistem multi-level governance, in care
institutiile !" actioneaz ca actori ,n inreteresul @!A guvernarii, e+ercita o
anumita influenta asupra adoptarii deciziilor dar nu au putere de control pe linie
ierar$ic. Adaugarea unui al treilea sau c$iar al patrulea nivel de autoritate,
afirma :. %orzel, a condus la cresterea comple+itatii procesului de elaborare
a deciziilor precum #i la necesitatea unei coordonari non-ierar$ice a actorilor
participanEi din sectroul public #i privat, a tuturor nivelurilor administrative.
Princiiile #unei guvern+ri ,goo$ governance-
Cartea Alba asupra 0uvernantei "uropene, Comisia. "uropean defineste
bona guvemanta 5good governance6 ca fiind 3modalitatea prin care !niunea
utilizeaza puterile acordate de catre cetatenii si #i in folosul acestora3 5t$e
F$ite ;aper on "uropean 0overnance concerns t$e 7as in 7$ic$ t$e !nion area
t$e po7ers given b2 itGs citizens6. =a baza bunei guvernante, Comisia a apreciat
ca este competent s a#eze cinci principii prin care sa consacre trasaturile
sistemului democratic #i ale statului de drept apeciice statelor membre !"D8,
dar care sunt valabile pentru toate tipurile de guvernanta 5globala,
european, nationala, regionala sau local6. Cele cinci principii sunt
urmtoarele< transparenta 5deac$iderea6, reaponsabilitatea, participarea,
eficacitatea #i coerenta.
:ransaparenta 5openess6, ca prim principiu, proclam necesitatea adoptarii
unei maniere deac$ise sincere, de care toate institutiile in activitatea ce le revine
fiecareia.
;articiparea 5participation6, conditioneaza obtinerea unei calitati #i
eficiente ridicate a politicilor promovate in !", de asigurarea unei participari
cat mai largi, de-a lungul intregului proces, de la elaborare '& la
implementare #i monitorizire. 'ri, dup cum se stie, amploarea participarii este
conditionata nu numai de increderea de care se bucura institutiile, ci #i de
rezultatele finale acontate.
Resonsa#ilitatea ,accounta#ilit.-, cel $e al treilea rinciiu, cere
$elimitarea rolului legialativ, resectiv e/ecutiv, e care il $etine )iecare
institutie "i, cel mai imortant asect, asumarea0 resonsa#ilitatii
entru tot ce se intamla in s)era lor $e activitate0
"ficacitatea 5effectiveness6, revendica faptul ca politicile promovate
trebuie sa asigure eficienta, s fie oportun, adica sa se implementeze acolo
unde sunt competente, pe baza evaluarii obiectivelor #i a impactului acestora.
Coerenta 5co$erence6, solicita asigurarea unei coerente ridicate a
politicilor promovate #i actiunilor intreprinse in acest sens. (evoia de
coerenta este cu atat mai evidenta, cu cat a creacut numrul statelor membre
ale !", fiind notorie apoprirea gradului de implicare a autorittitilor locale #i
regionale in politica !" #i nu inultimul rand, trebuie gasite solutii adecvate
la problemele cauzate de cresterea demografica.
(aracteristicile guvernantei multi&nivel:
(oncete: autoritati suranationale, nationale "i su#&nationale,
%isersia autoritatii: verticala "i ori*ontala
Trsturile modelutui multi-level governance
;romotorii recunoscuti #i acestui model, =iesbet 1oog$e, 0ar2 &ar9s
abordeaza sistemul multi-level governance, ca model de guvernare in !",
caracterizat, de altfel, de =. 1oog$e ca o 3"uropa cu regiuni3, tocmai pentru a
sublinia distinctia de modelul federalist 3"uropa regiunilor3 al lui 4elors.
@emnificatia lui multi-level consta in recunoasterea e+istentei unui numar sporit
de actori ce participa la luarea deciziilor, la e+ercitarea influentei pentru
adoptarea acestora, competentele fiecarui nivel fiind recunoscute prin
participarea acestora la elaborarea #i implementarea politicilor comunitare,
nationale, regionale #i locale.
Actorii ,ntre care are loc impartirea competentelor #i responsabilitatilor nu
mai sunt doar statele, ca in cazul modelului interguvernamentalist, ci #i actorii
supranationali #i subnationali, deopotriva, deoarece interdependentele vor spori
pe masura ce avanseaza integrarea, iar cooperarea ,ntre actorii situati pe diferite
niveluri administrative se va dezvolta prin promovarea principiilor
parteneriatului, programrii #i concentrrii, ce stau la baza politicii de
dezvoltare regionala.
;ozitia statelor nationale, membre ale !niunii "uropene, s-a sc$imbat in
urma implementrii politicii regionale, dar difera de la un stat la altul functie de
structura politico-administruativ a acestora.
@pre deosebire de abordarea interguvernamentalist, ce susEine
predomin nivelul national fata de cel subnational #i supranational,
sistemul multi-level governance este caracterizat prin e+istenta a trei
trasaturi principale< ar$itectura institutional neierar$izat, caracterul
neierar$ic al procesului de elaborare a deciziilor #i dispersia din urm a
autoritatii. Hntre nivelul supranational, pe de o parte, #i nivelurile national #i
subnational, pe de alta parte, e+ista un raport de interdependenta institutional
#i functionala, mai degrab decat unul de ierar$izare, deoarece la baza
raporturilor dintre institutiile !" #i statele membre stau principiile cooperarii
#i principiul subsidiaritatii. -nstitutiile supranationale impreun cu toti
actorii ce participa la procesul decizional formeaza un sistem integrat,
caracterizat prin rolul actorilor nationali la nivel comunitar in ceea ce priveste
negocierea #i luarea deciziilor, dar #i pentru implementarea acestor politici
impreuna cu actorii subnationali, cum ar #i autoritatile regionale, locale #i cele
cu caracter privat.
=a nivel supranational, coordonarea politicilor nationale se realizeaza prin
metoda deac$is de coordonare, asa cum a fost ea promovata prin
strategia de la =isabona, consacra caracterul neobligatoriu #i
descentralizat al reglementrilor in concordanta cu principiul subsidiaritatii
#i are ca obiectiv implicarea prin diverse forme de parteneriat a tuturor
actorilor, indiferent de nivelul lor 5institutii comunitare, guverne nationale,
autoritati regionale #i locale sau societatea civila in ansamblul ei6. Cea de a
doua trasatura a sistemului multi-level governance semnifica faptul ca
majoritatea proceselor de luare a deciziilor se desfasoara pe baza negocierilor
,ntre actorii principali, pe baza consensului #i al votului nemajoritar. -n acest
conte+t, ierar$ia este concurata de competenta #i calificare, adica atat Comisia
cat #i statele nationale nu sunt mediatori care sa stimuleze luarea celor mai
bune decizii prin care sa se combine sau sa se transforme interesele concurente
ale actorilor implicati, asa cum sustine #i %.*o$ler-*oc$ intr-o lucrare
referitoare la evolutia integrarii economice #i politice.
:recerea la sistemul votului cu majoritate calificatti in dezbaterile
Consiliului de &inistrii #i ale Consiliului "uropean reprezinta o
modalitate de urgentare a luarii deciziilor #i, in acela#i timp, a redus
semniicativ domeniile in care deciziile se iau prin consens, restrangandu-le
doar la cele de importanta strategica ale Consiliului "uropean.
Cea de a treia trasatura a sistemului multi-level governance, se refera la
faptul ca e+ista o impartire a competentelor privind luarea deciziilor 5decision-
ma9ing6 ,ntre actorii situati la diverse niveluri teritoriale. 4in punct de
vedere al dispersarii autoritatii, =.1oog$e
0.&arlca afirma c pot fi
distinse doua tipuri de guvernanta multin
ivel 5multi-level governance6
luand in considerare criterii precum tipul sarcinilor, generale sau
specializate, pe care le indeplinesc este o autoritate, natura mutuala sau
e+clusiv a competentelor pe care le e+ercit autoritatea asupra unei entitati
teritoriale precum #i durata de valabilitate a reglementarilor. Cele doua
tipuri, - #i 1, fiind caracterizate prin e+istenta unui anumit numar de
autoritati avand sarcini generale sau specializate, un numar de niveluri
administrative #i cu competente e+clusive sau mutuale, dup cum se va prezenta
in continuare.
Tiuri $e multi&level governance
@ubiectul multi-level governance este abordat in alte doua lucrari de
catre =. 1oog$e #i 0. &ar9s accentul fiind pus pe evidentierea
caracteriaticilor specifice acestui sistem, pentru a descrie cele doua tipuri de
multi-level governance.
:ipul - multi-level governance, foarte apropiat modelului
federalist, este caracterizat prin< e+istenta unui numar limitat de autoritati,
dimensionate astfel incat s fi
e capabile #i s deplineasca mai multe functii
5multi-tas9 juriadictionl6I e+ercitarea e+clusiv a autoritatii peste nivelul
territorial respectiv, adic nu e+ista o suprapunere a acestor autoritatiI un
numar limitat de niveluri administrative peste care se produce dispersia
autoritatiiI numarul optim al nivelurilor administrative intr-un stat este apreciat
a fi egal cu trei, cu toate ca e+ista
alte optiuni privind luarea in calcul #i a unor
niveluri aditionale 5provinciale, interlocale6, numrul acestor niveluri ajungand
la Eri, in cazul ?inlandei, 0reciei, ;ortugaliei sau &arii %ritanii. Aparitia
nivelurilor autoritatii s-a realizat prin descentralizare, cele mai mari sc$imbari in
structura administrativ-teritoriala avnd loc in ?ranta, -talia, @pania %elgia.
A treia trasatura, se afirma in lucrare, consta in e+istenta cvasi-
permanenta a structurii sistemului multi-level governance, e+emplul notoriu
fiind cel din 0ermania unde fiinteaza trasaturile implementate in ./C/, ce s-au
mentinut #i dupa reunificarea din .//, cu e+ceptia %erlinului, care in noua
situatie, include cele doua sectore, %erlinul occidental respectiv cel rasaritean
:ipul - multi-level governance fiind mai apropiat de modelul federalist,
este considerat a fi propriu ar$itecturii la nivel national.
:ipul -- multi-level governance, conform aprecierii autorilor, se
caracterizeaza prin< e+istenta unor multiple #i independente autoritati
specializate
5tas9-specific
jurisdictional6, care se suprapun teritorial
5territoriall2 overlapping juriadictional6I fiind
numar mare de autoritati large
number of juriadictional6I niveluri administrative mai numeroase 5man2
juriadictional levels6 fiind vorba despre e+istenta unei fle+ibilitati a
sistemului 5fle+ible juriadictional s2stem6. ?unctia specializata a autoritatii
deriva din faptul ca e+ista o multitudine de aervicii publice cum ar fi, de
e+emplu, productia de bunuri industriala, protectia muncii, asistenta sociala,
transporturile publice, furnizarea de energie electrica, de gaze naturale, ce
indeplinesc functii distincte.
(ivelurile peste care are loc dispersia autoritatii, nu ating limitate ca
in cazul tipului - multi-nivel, ci peste un numar mai mare deoarece, afirma
sustinatorii acestei abordari, fiecare bun sau serviciu public va fi furnizat de
care autoritatea. care suporta costurile #i in caseaza profiturile, indiferent ca
sunt actori publici sau privati.
:ipul -- de multi-level governance este raspandit mai ales la nivel
local, data fiind localizarea la acest nivel a serviciilor de furnizare a utilittilor.
%iatri#utia vertical+ a cometentelor 1ntre autoritati0
&ulti-level governance releva modul cum sunt transferate anumite
competente din 3portofoliul3 statului national catre nivelul supranational
respectiv spre autoritatile subnationale, publice sau private. Actorii ce participa
la elaborarea #i implementarepoliticilor !niunii "uropene sunt situati, deci, pe
diferite niveluri administrative, relatiile dintre ace#tia fiind caracterizate prin
parteneriat #i competitie.
Actori suranationali
=a nivel supranational, principalul actor este Comisia "uropeana J guvernul
!" J pozitia sa, stabilita prin tratate, produce ,nca tensiuni, atat din partea
statelor nationale cat #i a ;arlamentului "uropean. Comisia are compete largi in
sfera legialativa, fiind unica institutie ce are initiativa legialativa. "ste
adevarat, totusi, ca in prezent propunerile Comisiei pot fi formulate #i la
cererea ;" sau a Consiliului !niunii. -n cazul !niunii "uropene, Comisiei
i-au fost delegate patru tipuri de competente prin :ratatul de la Roma 5art.
K..-K./ "C6< a6 asigurarea aplicarii prevederilor tratatelor #i actelor adoptate de
catre institutiile comunitareI b6 emiterea de directive, regulamente #i decizii in
baza art. KC/-:C", de e+emplu, in sfera uniunii, agriculturii sau e+ecutiei
bugetului !"I c6 in deplinirea atributiilor conferite Comisiei, in art K.., de
catre ConsiliuI d6 formularea unor recomandari #i opinii.
;ropunerile legialative ale Comisiei sunt in#irate Consiliului
!niunii #i ;arlamentului "uropean. ;rocesul pregatirii #i adoptarii este
unul foarte fragmentat, deoarece in toate domeniile, propunerile ajung la
Comisie ca recomandri ale grupurilor de lucru, ,ns insist de a fi aprobate de
Consiliu proiectele sunt e+aminate de C'R";"R, multe dintre ele fac
obiectul unor negocieri ,ntre Comisie Consiliu3.
-n sfera controlului respectarii legislatiei comunitare, Comisia are
dreptul sa sanctioneze orice firma care nu respecta regulile referitoare la
concurenta, e+ercita controlul #i asupra subventiilor publice, pe acest teren
venind in competitie cu statele nationale.
4eciziile luate la nivelul !" reprezinta interesele comunitare, sintetizate
fie prin combinarea, fie prin transformarea 5redefinirea6 intereselor
statelor membre sau a regiunilor, sunt de parere *. "berlein #i 4. *er7er, in
timep ce (.%ernard considera ca #i societatea civila are o anumita contributie
la elaborarea multor decizii, dat fiind flu+ul continuu de informatii
referitoare la problemele supuse reglementarii pe care le furnizeaza
comitetelor de lucru astfel ca se poate afirma c aceasta procedur reprezinta o
3doz de participare democratica la procesul de luare a deciziilor.
-n literatura academica au fost propuse diverse modele privind
justificarea delegarii competentelor catre o organizatie supranational, unul
dintre acestea fiind modelul promovat in literatura politica americana, de
factur functionalist, care e+plica alegerea unui agent imputemicit s
indeplineasca anumite functiuni pe baza prezumtiei ca institutia astfel
aleas va fi performanta, pe de o parte, #i se vor reduce costurile
afacerii 5transaction costs6 aferente adoptarii politicii publice3.
Costurile ce pot fi reduse prin delegarea puterilor, conform opiniilor
e+primate in literatura americana. se refera la costuri informationale, aferente
obtinerii unor informatii te$nice #i e+pertize de specialitate, competente
partenerilor pentru a propune politici publice eficiente, #i la costurile legate de
problema angajamentului credibil 5credible commitment6, cele doua tipuri
de costuri #i proiectele privind reducerea acestora constituind piese de baza
in argumentarea teoriei functionaliate de catre *eo$ane.
Ceea ce trebuie mentionat in legatura cu puterile delegate Comisiei
"uropene este ca, prin acordul statelor membre, au fost instituite unde
mecaniame in vederea limitarii puterii ei diacretionare, cunoscute fiind sistemul
comitologiei, de supraveg$ere a Comisiei de catre comitetele reprezentantilor
statelor membre, atributiile Curtii "uropene de )uatitie 5"C)6 in domeniul
aplicarii legii #i al controlului judiciar precum #i rolul ;arlamentului
"uropean in legatura cu alegerea Comisiei #i dreptul de cenzura, prevazut
dar nu #i utilizat pan in prezent 4omeniul politicii regionale evidentiaza
destul de bine cadrul relatiilor dintre Comisie #i statele membre, in ceea ce
priveste coordonarea verticala ,ntre Comisie, statele membre #i autoritatile
regionale. Cele mai frecvente dificultati care au aparut in procesul de
coordonare verticala s-au datorat priorittilor diferite ,ntre statele membre #i
Comisie. @-a constatat, de e+emplu, tendinta demnitarilor din statele membre
de a favoriza, prin intermediul programelor de dezvoltare regionala,
circumscriptiile ,n care au fost ale#i, tocmai pentru a-#i mentine popularitatea
#i sustinerea electoratului pentru alegerile viitoare.
Ca urmare, politica statelor membre s-a diferentiat de cea prevazuta de
!", cu toate ca !niunea "uropeana a avut mereu ca obiectiv sc$imbarea
acestor practici. 4e#i art..L din 4irectiva .KDB./// aprecia doar ca
aprobarea planului de dezvoltare de catre Comisie este conditionata de
continutul acestuia, nu #i de modul in care a fost elaborat, in practica
lucrurile stau altfel, Comisiafiin d foarte rezervata in a aproba planurile de
dezvoltare regionala care au fost elaborate cu incalcarea principiului
parteneriatului, adica fara colaborarea intre statele membre #i autoritatile
subnationale, fiindca parteneriatul se refera la toate fazele procesului, nu
doar la implernentarea politicii de dezvoltare regional.
Consiliul !" este principalul actor cu puteri legialative, el avand atat
rolul de a reprezenta interesele statelor membre cat #i ale !niunii, de aici
rezultand caracterul dublu, interguvernamental J federal. ?iind principalul
organ legislativ al !", Consiliul este apreciat de care sustinatorii modelului
federalist drept @enatul !niunii, similar cu @enatul @!A sau cu %undesrat-ul.
Competentele Consiliului se e+ercita doar in baza prevederilor tratatului, adica
pe baza propunerilor Comisiei, dar scopera intregul apectru de activitate a
!niunii, e+ceptia conatand in acele domenii delegate Comisiei. ;entru a#i in
deplin #i rolul sau de organ legialativ, Consiliul dispune de structurile
competent< Consiliul Afacerilor 0enerale, Comitetul Reprezentantilor
;ermanenti 5C'R";"R6 #i grupurile de lucru. Consiliul Afacerilor 0enerale
reprezinta principala formatiune #i este format din ministriii de e+terne #i
statelor membre, avand competenta de a coordona activitatea tuturor
celorlalte consilii specializate cum ar fi, de e+emplu, "C'?-(, Consiliul
Agriculturii, ale industriei #i energiei, etc.
;resedintia Consiliului are competenta de a stabili calendarul adoptarii
propunerilor Comisiei. C'R.";"R are sarcini in domeniul adoptarii
deciziilor deoarece el analizeaza propunerile Comisiei #i pregateste pentru
Consiliu materialul ce va trebui adoptat. -n scopul armonizarii opiniilor
reprezentantilor statelor membre, C'R";"R este sprijinit de maimulte
grupuri de lucru, formate din functionari publici #i e+perti te$nici, ca
reprezentanti #i fiecarui stat membru. Adoptarea deciziilor de catre Consiliu
implica unanimitatea voturilor sau majoritatea 5simpla sau calificata6.
!nanimitatea, ca regul, pan -a sfarsitul anilor 'M, a fost unul din
principalele argumente ale interguvernamentalistilor in diaputele cu adverasrii
lor, pentru a invoca rolul de actor c$eie al statelor. ;rocedura adoptarii deciziilor
cu majoritate calificata s-a impua ulterior adoptarii Actului !nic "uropean.
:otu#i procedura adoptarii deciziilor cu unanimitate de voturi a ramss valabila.
;arlamentul "uropean constituie o institutie cu atributii de natura
legialative #i a primit, de-a lungul anilor, noi competente, din care au
reprezentat actiuni ce vizau democratizarea proceselor de luare a deciziilor. "ste
cazul cu competentele ;arlamentului in privinta aprobarii bugetului,
procedura codeciziei, care afecteaza apro+imativ trei sferturi din actele
legialative. Responsabilitatile legialative ale ;" pot fi structurate pe C tipuri de
proceduri< consultare, cooperare, codecizia
avizarea. Alte atributii importante
ale
;" ce denot natura sa de organ legialativ consta in dreptul de a interpela
Comisia, Consiliul #i ;reaedintia, aprobarea numirii pre#edintelui Comisiei
#i a comiasrilor, aprobarea bugetului 5irnpreuna cu Consiliul !"6, initierea de
proceduri la C") impotriva Comisiei #i Consili lui dac se apreciaza ca acestea
nu-#i indeplinesc misiunile conform tratatelor, sau drepturile ;" sunt lezate de
cele doua institutii.
;arlamentul "uropean se aseamana tot mai mult cu o camera
parlamentara nationala, constituirea lui pe baza scrutinului proportional
functie de populatia statelor membre #i prin structurarea pe baza apartenentei
politice.
A.%enz apreciaza ca intr-adevar ;" a devenit un partener pentru
Consiliul !" in privinta puterii legialative. 4in nest punct de vedere,
;" este o in stitutie supranationala de tip federal.
Curtea "uropeana de )uatitie 5"C66 a obtinut, in special prin Actul !nic
"uropean #i :ratatul de la Amsterdam, noi competente fata de cele stabilite
prin :ratatul de la Roma. Cele doua functii importante ale "C) se refera la
respectarea uniforma a dreptului comunitar respectiv la constrangerea statelor
membre sa respecte obligatiile ce decurg din tratate, actiunea fiind declansata
la solicitarea Comisiei, a celorlalte institutii cum ar fi, de e+emplu,
Consiliul sau %anca Central, dar #i a persoanelor fizice. Curtea
"uropeana de )ustitie a reu#it sa transforme, conform opiniilor lui =.
-loog$e #i 0. &ar9s, 3ordinea legala europeana in directia supranationala3,
tratatele !" constatnd superioritatea legii europene fata de legea nationala.
Activitatea Curti s-a remarcat ,n domenii ca drepturile cetatenilor,
protectia sociala #i a consumatorului, prin care a avut impact asupra
autoritatilor nationale #i sub-nationale.
Activitatea celor trei institutii ce confera !" caracterul de
organizatie supranationala este aprijinita de o serie de comitete, ce
reprezinta adevarate laboratoarede pregatire a deciziilor luate de in
stitutiile !niunii "uropene dintre care mentionez doar cateva< .6 Comitetul
"conomic @ocial, compus din reprezentanti #i institutiilor economice #i sociale
din trile membre, ponderea lor national respectnd oarecum pe cea din
;arlamentul "uropean, cu mentiunea ca numrul total KKK membri, ca
structura profesional include muncitori, agricultori, meteu#ari, comercianti
sau transportatori, are un rol consultativ, dreptul sau la in tiative fiind
consacrat prin :ratatul de la &aastric$t. -n KL, de e+emplu, in timpul
pre #edintiei detinute de &area %ritanie, prioritile legislative ale Comitetului
"conomic #i @ocial au fost orientate spre probleme de mediu #i dezvoltare
durabil, in special pentru reglementarea regimului c$iimicalelor.
K6 %anca Centrald "uropean a fost proiectat sa acopere domeniul
politicii monetare unite, inclusiv dirijarea intervenliilor pe piEta sc$imburilor
faE de monedele concurente, in special 2enul japonez #i dolarul american.
A6 %anca "uropean de -nvestitii are, conform art../8, pct. 4 ",
din :ratatul de la &aastric$t, atributii in domeniul sustinerii financiare a
Erilor europene cele mai defavorizate precum a Erilor din "uropa central
#i de "st in vederea integrarii in economia mondial.
C6 Comitetul Regiunilor, prin :ratatul de la &aastric$t, are rol
consultativ in probleme ce apartin domeniilor Culturii, @ntEii ;ublice, cel al
"ducatiei, tineretului formarii profesionale precum #i in cele legate de ?ondurile
@tructurale, consultarea Comitetului fiind obligatorie, conform art. KDL din
tratat. -n anumite situaEii, Comitetul ,#i poate e+prirna opinia din proprie
initiativa referitor la problemele legate de interesele regiunilor, fiind adesea
numit 3paznic al principiului subsidiaritatii3.
-n afar de aceste comitete, institutiile !" sunt beneficiarele activitatii
celor .M agentii, marea lor majoritate infiintate in .//C-.//L, pe baza unei
decizii a Consiliului "uropean din .//A. ?iecare dintre aceste agentii, avand
domeniul de activitate stabilit in momentul inflintrii, a modificat ulterior,
este unic in domeniul respectiv.
Aceste agentii, ce poart denumiri diferite cum ar fi, de e+emplu,
"uropean ?oundation for t$e 4evelopment of Nocation :rsin aa fost una din
primele doua agentii infiintate in .//A, "uropean Agenc2 for @afet2 and 1ealt$ at
For9, sau 'ffice for 1armonisation in t$e -nternal. &ar9et, pot fi grupate in patru
categorii, dup scopul activitatii< centre de monitorizare5 de e+emplu, AgenEia
"uropean de &ediu, Centrul "uropean de &onitorizare asupra Rasiamului #i
Oenofobiei6, agentii pentru facilitarea functionrii pietei interne 5M agentii,
printre care, 'ffice for 1armonisation in t$e -nternal &ar9et, "uropean ?ood
@afet2 Aut$orit2, "uropean Agenc2 for t$e "valuation of &edicin of ;roducts6,
precum #i agentii cu scopul de a promova dialogul social la nivelul !niunii
"uropene5 "uropean Centre for t$e 4evelopment of Nocational sau "uropean
?oundation for t$e -mprovement of =iving and For9ing Conditional6 agentii
care e+ecut programe #i sarcini, in interesul !", in domeniul lor de
e+pertizare ca de e+emplu, :ranslation Centre for t$e %odies of t$e "uropean !nion.
Actori la nivel na!ional
Hn Erile ,n care adancirea integrarii europene s-a pus c$estiunea
rolului statelor membre in !niunea "uropeana. !na dintre cele mai ve$iculate
intrebari este< 3statele ,#i e+ercit prerogativele proprii suveranitatii, sau sunt
doar e+ecutanti, mai mult sau mai putin docili, #i deciziilor luate la nivelul !"
3P
(u e+ista un rspuns unanim acceptat in literatura academic
teoriile despre integrarea european apreciind in mod diferit pozitia statelor
membre fata de !". Cele doua teorii de baz, interguvernamentalismul #i
supranationalismul, care au dominat timp de cateva decenii diaputa pe tema
pozitiei statelor in procesul de integrate european ofer solutii e+act opuse.
?iind o organizatie inflint pe baza unui tratat, ce recunoa#te #i respect
dreptul suveran al fiecarui stat membru de a-#i arata interesele
nationale, susEin interguvernamentali#tii, deciziile se adopta doar cu
unanimitate de voturi. 4ar, de regul, in urma unor negocieri ce au loc prin
reuniuni periodice ale #efilor de atat #i de guvern, cunoscute in literatura ca
3@ummit-uri3, veto-ul e+primat de oricare din participanti are puterea de a
bloca intregul proces. 4e#i tematica reuniunilor este propus, in majoritatea
cazurilor, de catre Comisie, deciziile sunt rezultatul acordurilor realizate la
nivelul #eilor de state, astfel ca promotorii acestei teorii susEin ca statele
membre pstrea controlul deplin asupra oricarei decizii ale .organizatiei.
-n conaecinE, conform modelului integuvernamentalist, statele
nationale ,#i pastreaz deplina suveranitate, iar inc$eierea oricarui tratat
depinde de vointa lor de a coopera, precum #i de promovarea intereselor
celor mai puternice state din !niune, care astfel ,#i e+ercit influenta asupra
celorlalte state membre.
-nterguvernamentali#tii consider deci, ca intregul proces al integrarii
nu este altceva dect efectul vointei comune a statelor membre, actorii care
decid mersul integrarii europene sunt guvernele nationale, ele iau deciziile in
acest sens, 3dar avand grij s-#i protejeze propriile interese geopolitice #i
economice3. -n acest conte+t, integrarea european, afirma susEintorii
interguvernamentali#ti, este sub controlul guvernelor statelor membre, in timp
ce acEiunea institutiilor supranationale produce efecte de important minora.
Conform modelului supranational de tip federalist, !niunea "uropean
este un stat supranational in care deciziile politice sunt adoptate ,n functie de
raporturile stabilite ,ntre diferitele niveluri de guvernare, adic in raport de
modul in care sunt atribuite competentele fiecarui nive, iar institutiile !",
statele #i regiunile sunt parteneri eligibili #i concurentiali, in sustinerea
intereselor economice, sociale, culturale etc. ale entitEilor teritoriale pe care
le reprezinta fiecare.
Rolul statelor nationale este, conform federalistilor, de a promova
interesele statelor membre.
(eofunctionalismul, o alt abordare de factur supranationalist
pune accentul pe promovarea intereselor interne ale statului, ca interese
ale unor regiuni, sindicate, sau firme private, de e+emplu, integrarea fiind
impusa de acesti actori prin acord cu institutiile !", fiecare parte avand
scopul de a-#i promova interesele proprii< Comisia "uropeana #i Curtea
"uropeana de )ustitie urmarind sa sporeaaca predominanta institutiilor
europene asupra statelor membre, in timp ce statele vizeaza protejarea
intereselor politice, economice ale actorilor.
Conform celui de al patrulea model, cunoscut ca modelul multi-level
governance, rolul statelor membre in ceea ce priveste luarea deciziilor difera
deoarece reprezentantii statelor in Consiliul !" nu promoveaza e+clusiv
interesele nationale ci pe cele ale !niunii, iar statele nu mai sunt singurii
actori decidenEi, de#i rolul lor este ,nca foarte important, la proces participand
#i actorii subnationali.
;rin reprezentarea lor in Consiliul !", statele au acces la procesul
decizionalI ele participa efectiv la adoptarea deciziilor. Competentele
Consiliului !niunii sunt de natur legialativ, fiind, de altfel, principalul organ
legialativ, dar nu numai atat, Consiliul !" este principalul coordonator in
materie de politica ale statelor membre. 4easemenea, Consiliul "uropean
reprezinta tot interesele statelor membre, iar dac luam in calcul importanta
acestui forum pentru orientarile fundamentale ale politicilor !", obaervam ca
sunt nein emeiate asertiunile ve$iculate prin presa despre >caracterul
centralizat3 al !niunii.
3:eoria privind guvernanta multi-nivel implica doar un transfer de
competente de la nivel national la nivel supranational, numita #i integrare
pozitiva, precum #i un transfer de competente catre nivelul subnational. ;rin
aceste transferuri, are loc doar un proces de destatalizare a politicilor, nu de
deznationalizare a statului. Conform teoriei guvernantei multi-nivel,
suveranitatea statelor este interpretata prin capacitEile sale speciice 5de
ordin legialativ, fiscal sau coercitiv6 iar implicarea statului in procesul
decizional nu este de tip ierar$ic, centralizat.
Actori regionali
Reforma din ./88 privind implementarea ?ondurilor @tructurale a avut un
impact puternic asupra relatiilor din interiorul !", in special asupra celor
dintre autoritatile regionale #i supranationale, dar acest #i o noua paradigma, in
tema analizata, in literatura academica.
. Conaecintele aplicarii noii proceduri de implementare a
?ondurilor @tructurale s-au manifestat in planul coordonarii verticale
interguvernamentale fiindc, pe baza principiului parteneriatului, actorii
regionali au acces deplin la ambele faze ale politicii !", elaborare plus
implementare.
;lanurile nationale de dezvoltare, cele operaEionale, trebuie realizate in
cooperare cu autoritatile regionale #i nationale, spre a fi supuse analizei
Comisiei "uropene. -n faza de planificare, interesele regionale pot fi
promovate de catre autoritatile ce participa la elaborarea planului, in timp ce in
fazele urmatoare regiunile dispun de posibilitati mari de a influenta finantarea
proiectelor, stiut fiind ca fiecare proiect, aprobat de Comisie, trebuie sa fie
cofinantat de autoritatile regionale sau nationale, dupa caz, iar c$iar prin care
se pot in fluenta deciziile la nivel !" sunt fie pe filiera nationala, fie
prin interventiile Comitetului Regiunilor sau al ;arlamentului
"uropean, inclusiv prin negocieri cu Comisia. 4ar regiunile mai au #i o
alta posibilitate de a-#i promova interesele #i anume prin parteneriat
interregional, cu actori publici sau privati, iar Comisia a fost
intotdeauna interesata sa vada o mobilizare creacanda a potentialului
regional prin astfel decooperri.. 4esigur promovarea intereselor
proprii este insotita inerent de aparitia unor conflicte atat ,ntre
Comisie, pe de o parte, autoritatile nationale #i regionale, pe de alta
parte, cat #i ,ntre regiuni #i guvernele nationale, iar acestea provoaca
adesea dificultati in tirnpul negocierilor.
Rolul regiunilor, ca al treilea nivel, a fost #i ramane una din
preocuparile institutiilor europene, nationale #i subnationale, iar
literatura academica a contribuit consistent la implicarea autoritatilor
regionale in procesul de elaborare #i aplicare a deciziilor0
?iecare stat membru !" are structura teritorial-administruativa
proprie, in care transferul competentelor, de la nivelul national catre
autoritatile subnationle, depinde de o serie de factori de natura politica,
economic, culturala #i etnica, uneori, dar implicarea regiunilor in
elaborarea #i implementarea politicilor !" este o realitate in
durabila.
@tatele reprezentative prin descentralizarea deciziilor la nivel
national, 0ermania, Austria #i %elgia, au continuat sa fie preocupate de
introducerea unor reforme prin care sa se optimizeze procedurile de
alocare a ?ondurilor @tructurale. @pre e+emplu, reforma din .//D
introdusa de 0ermania a urmarit sa permita actorilor regionali a#eze
sub tutela landurilor #i sa participe la elaborarea planurilor de
dezvoltare. Ca interfata, ,ntre nivelul "uropean #i cel regional, se
prezinta agentiile de stat al caror rol de mediere #i aderarea i tereselor
regiunii este foarte important.
&odelul francez, implementat dupa reformele de descentralizare
,nfiinEate in ./8K, prin inflintarea regiunilor, prevede accesul
autoritatilor regionale la elaborarea implementarea planurilor de
dezvoltare regionala pe baza contractelor de plan atat-regiune.
Regiunea reprezinta nivelul intermediar ,ntre centru #i nivelul local
dar are caracteriatici specifice ce reiea din interpretarea te+tului legii
.KLB/K, ce a consacrat caracterul dual al administratiei teritoriale franceze 5ea
3este asigurat de colectivitatile teritoriale #i de serviciile descentralizate ale
statului36. 4in acest punct de vedere unii autori, precum 0erard &arcou,
afirm ca regiunea este doar o 3circumacriptie de servicii descentralizate a
statului3.
Conform art. L/ al legii K.AB8K Consiliul regional 3are competenta de a
promova dezvoltarea economic, social, cultural, #tiinEific a regiunii #i
amenajarea teritoriului in respectul integralist al autonomiei #i ale atibutiei
departamentelor comunelor3. -n e+ercitarea competentelor date prin lege,
regiunea este partenerul statului in derularea programelor de dezvoltare
regionala. Consiliul regional elaboreaz, adopt planul regiunii, aseznd
contractul de plan stat-regiune 5contrat de plan "st-Region6, este competent in
ceea ce priveste invEmntul secundar, formarea pofesional turismul
regional, tranaporturi etc.
@pre deosebire de landurile germane, regiunile franceze n-au putere
legialativ in implementarea competententelor ce le revin, au doar putere de
decizie de reglementare, ceea ce se traduce printr-o competenta normativ
limitata, compensate de o competenta material e+tins. Regiunea partic in
functie de interesul manifestat, #i la realizarea programelor de dezvoltare
local, prin sprijinul acordat in materie de ac$izitii ec$ipamente,
dezvoltarea infrastructurii, dezvoltarea urban #i rural.
?inatantele regiunii sunt asigurate din ,ncasri fiacale, fiscale din
impozite directe 5ta+e profesionale, ta+e asupra locuintelor, ta+e funciare6 care
alimenteaz bugetele locale precum #i din retelele fifcale de impozitare in direct
5aplicate in special pietii auto #i tranzactiilor imobiliare6. -n raport cu
departamentele, resursele financiare ale regiunilor sunt mai reduse privind
fiacalitatea regional este relativ scazut comparativ cu cea practicat in celelalte
dou colectivitEi locale.
Actori locali
;rincipiul parteneriatului implica deasemenea participarea autoritatilor
locale la derularea programelor de dezvoltare. 4e la un stat la altul, formele
de organizare #i reprezentare a colectivitEilor locale difer mai mult sau
mai putin. Ceea ce este cu adevrat important este cresterea
participantilor la administratia local acestia reprezentand sectorele de
afaceri, sindicate, organizatii neguvernamentale, etc.
-n ?ranta, de e+emplu, in perioada ./L8-./8K, adica pan la
promulgarea reformei administrative 5legea K.A din K martie ./8K6, in
structura teritorial-administrativ a celei de-a N-a Republici erau recunoscute
doar departamentele comunele 5municipalitEile6.
Autoritatile locale, la nivel de comun, sunt Consiliul municipal 5conseil
municipal6, ca organ legislativ, #i primarul, ca organ e+ecutiv, ambele alese
prin vot direct in cazul Consiliului, #i indirect, de catre consilierii locali, a
primarului. ;rimarul are doua atributii fundamentale< . 6 reprezentarea statului
in municipalitate, fiind reaponsabil cu implementarea legislatiei nationale #i a
sigurantei publice in interiorul municipalitEiiiI K6 de reprezentarea
municipalitatii se ocup directorul e+ecutiv 5e+ecutive officer6 al
Consiliului municipal.
Conform art. MK din Constitutie, ce consacra principiul liberei
administratii a colectivitatilor teritoriale, departamentele sunt colectivitati
teritoriale ce au vocatia emiterii de decizii cu privire la toate competentele
acordate de legiuitor 5=es Collectivites territoriales ont vocation a prendre les
decisions pour l'ensemble des competences 8ui peuvent le mieu+ etre mise en
oeuvre a leur ec$elon6. Crearea regiunilor n-a afectat sub nici un aspect
organizarea functionarea consiliilor generale ale departamentelor.
"+ecutivul la nivelul departamentului este tot un prefect, ce are ca atributii
principale e+ecutarea bugetara indeplinirea $otararilor Consiliului genera..
Autonomia locala nu poate fi abordat de problema asigurarii resurselor
financiare #i de competenEele implementarii programelor de dezvoltare
economic, sociala, culturala a tuturor activitEilor ce intra in atributiile
acestor colectivitti teritoriale. Resursele f
inanciare ale colectivitatilor
locale sunt asigurate pe trei ci
<
prelevari din bugetul anual
al statului,
fiscalitatea locala din aplicarea :NA. -n 0ermania, autoritatile locale sunt
implicate in implementarea politicilor de dezvoltare local, avand o serie de
atributii in
domenii cum ar fi, de e+emplu, educatia, dezvoltarea
afacerilor
problemele de mediu 5colectarea #i managementul de#eurilor6 dar
#i cele referitoare la alimentarea cu apa, electricitate gaz, transporturile
locale'''.
Resursele financiare e+istente la diapozitia autoritatilor locale sunt
asigurate din ta+e, alocatii primite de la guvernele landurilor
5intr-adevar
foarte importante pentru
municipalitEile mai srace din est6 din alte
contributii. -n &area %ritanie, implicarea autoritatilor locale in procesul de
planificare #i implementare a politicilor de dezvoltare a devenit mai
consiatent dupa reforma din .//8 cu privire la ?ondurile @tructurale.
;oliticile de dezvoltare rurala urbana implica parteneriatul autoritatilor
regionale, locale, mai ales in cazul zonelor aflate in dificultate in cele
izolate, cum sunt de e+emplu localittile montane. -nfluenta autoritatilor locale
asupra deciziilor luate in procesul de planiicare a programelor de dezvoltare
este desigur o problema ce este adesea dezbtuta nu numai in campaniile
electorale, ci #i ,n literatura academic.
4ispersia autoritEii pe orizontal
Adoptarea deciziilor de ctre institutiile !" este un proces comple+ ce
implica participarea #i altor actori in afara celor mentionati pana acum.
-nteresele societEilor multinationale, ale sindicatelor, fermierilor, etc, sunt
ele sustinute cumva in aceste cazuriP 4eciziile sunt adoptate de actorii
publici 5autoritEi comunitare, nationale, regionale, locale6, pregtirea
deciziilor este in responsabilitatea a tot felul de comitete, dar ia in calcul
interesele mediului de afaceri, ale ecologistilor, '(0-urilor, femeilorP
Actori u#lici
-n aceaat categoric sunt incluse, indiferent de nivelul pe care sunt
situate, autoritatile 5supranationale, nationale, regionale #i locale6, fiecare
reglementnd dup pozitia #i interesele pe care le reprezinta. -n procesul de
luare a deciziilor, autoritatile consulta diverse organizatii non-statale cum ar fi
organizatiile societatii civile, asociatiile patronale, asociatiile fermierilor,
etc.
-mplicarea acestor actori privati in procesul decizional are loc nu
numai prin consultarea lor de catre autoritatile publice ci #i prin initiativa
manifestata de grupurile de interese pentru formularea, influentarea #i
implementarea deciziei autorittilor publice.
=a nivel supranational, actorii publici ce vin in contact cu grupurile de
interese sunt Comisia #i ;arlamentul "uropean. =a nivel national actorii
publici sunt reprezentati de guvernele #i parlamentele nationale,
ministerele #i agentiile guvernarnentale.
=a nivel regional e+ista consiliile regionale #i e+ecutivul acestora
precum #i agentiile de dezvoltare regional, cu mentiunea ca organizarea
#i competententele coreapund conditiilor speciice fiecarui stat membru. =a
fiecare nivel de autoritate se e+ercita actiuni de lobb2 sau presiuni in vederea
formulrii sau in fluentrii deciziei de care actorii privati in domeniile de interes
ale acestora.
Actori rivati ,Gruuri $e interese6
-n literatura referitoare la actorii ce participa la formularea deciziilor, nu
numai la nivel national, s-a afirmat ca grupurile de interese s-au format prin
interactiunea a doua mecaniame c$eie< impactul in mo#tenirii
institutionale #i promovarea #i e+tinderea democratiei. Conform acestei
intrpretari, participarea grupurilor de interese a urmat cam acelea#i trasee,
precum competentele transferate de la nivel national care cel supranational, dar
#i la nivelurile sub-nationale.
0rupurile de in erese se manifesta la toate cele trei sau patru niveluri
functie de structura fiecarui stat #i a !". =a nivel comunitar e+ista a#a
numitele "urogrupuri, ce sunt in fapt reprezentantele organizatiilor nationale
ale intereselor sectroriale cum ar fi fermierii, sindicatele, consumatorii,
patronatele etc. Cele mai importante "urogrupuri la nivel comunitar sunt
Comitetul 'rganizatiilor Agricole 5C';A6, !niunea Confederafillor -ndustriale #i
;atronatele "uropene 5!(-C"6, Confederapa @indicatelor "uropene 5":!C6,
%iroul "uropean al !niunii Consumatorilor 5%"!C6.
-n afara acestor "urogrupuri e+ista #i organizatii sectroiale care
destaoara acelea#i activitati dar intr-un cadru strict specializat. (umrul
grupurilor de interese ce actioneaz la nivel european este apreciat diferit de
autorii ce abordeaza- acest aspect. 'rganizatiile #i-au stabilit contacte c$iar cu
Comisia "uropean #i cu ;", mai ales prin intermediul 4irectoratelor. Astfel
@onia &aze2 #i )erem2 Ric$ardson estimeaza ca in .
//K activau circa A de
grupuri de interese la %ru+ellesc e cuprindeau peste L de
asociatii europene,
iar la nivelul anului K numarul asociatiilor non-profit ajunsease la 8,
cuprinznd regiunile, ora#ele, mediul rural, uniunile sindicale, federatiile
patronale, interese politice, organizatiile consumatorilor, organizatiile pentru
protectia animalelor, naturii #i mediului, organizatiile religioase, organizatiile
pentru drepturile omului precum #i organizatii de conservare #i dezvoltare.
-n afara acestor organizatii e+ista #i grupuri de lobb2-i#ti profesioni#ti
care au reu#it s se impun datorita nivelului ridicat al consultantei
specializate concomitent cu un nivel redus al costurilor.
). 0reen7ood #i A.R. Qoung

afirma c$iar ca desc$iderea
manifestata de catre Comisia "uropeana fata de grupurile de interese este mai
evident3 decat guvernele statelor nationale, ba mai mult, relatiile Comisieei
cu grupurile de interese ar fi mai stranse dect acelea#i tip de relatii e+istenta in
@tatele !nite, ,ntre guvernul federal #i grupurile de lobb2.
@ocietatea civila este unul dintre partenerii importanti #i !" #i aceasta
se datoreaza efortului pe care Comisia ,l face pentru a estompa deficitul
democratic ce i se repro#eza de unii cercetatori.
0rupurile de interese pentru a se impune ca utile Comisiei #i respectiv
guvernelor sau autoritatilor regionale trebuie sa dovedeaaca ca au potenta #i
calificarea necesara in domeniile de interes in care activeaza. Aceasta
deoarece ele e+ercit sau incearca s e+ercite influente asupra deciziilor #i
la nivel national 5prin asociatiile patronale, sindicale, etc, organizate la nivel
national6. ;rincipalele atuuri de care trebuie dispun grupurile de interese
pentru a fi implicate in procesul decizional sunt urmatoarele< informatii
#i cuno#tiinte furnizateI putere economicI statut special sau privilegiat in
cadrul economieiI capacitatea de a sprijini sau obstructiona implementarea
poiiticilor comunitare #i capacitate de a lua rapid decizii.
&ulti-level governance reprezenta un model al !" caracterizat prin
competitie #i parteneriat este mai susceptibil pentru sc$imbare decat modelul
interguvernamental sau federal deoarece scopul urmrit de actorii implicati
const in satiafacerea intereselor proprii. @ub acest aspect este evident ca
sc$imbarea unor reguli in cadrul guvernantei multi-nivel este dependenta de
competenta putere de decizie acestor actori. :ipul -- multi-level governance,
propriu ar$itecturii !", unde numarul mare de autoritati, suprapunerea
competentelor acestora peste aceast entitate teritoriala, numarul mai mare de
niveluri #i fle+ibilitatea sistemului 5pentru a rspunde mai bine preferintelor
cetatenilor6, reprezinta rezultatul reformelor introduse dupa .
/88 privind
elaborarea,
adoptarea, implementarea #i monitorizarea politicilor !". -n
acelasi timp, interventiile grupuriior de interese pot sa determine o modiicare a
deciziilor, iar societatea civil c$iar este incurajata de catre Comisia "uropeana
s se implice in procesul decizional. "ste de inteles atunci ca fle+ibilitatea este
mult mai mare in acest caz. :eoria multi-level governance genereaza predictii
unice asupra comportarii partenerilor ce se manifesta prin faptul ca fiecare actor
tinde sa obEin ma+imum de foloase in conditiile date.
@c$imbarea modelului guvernantei poate avea loc ,n functie de trei
parametri. Astfel o prima modificare poate fi in etape sau continuu, dar lent.
;romovarea politicii regionale, de e+emplu, dupa prima e+tindere a !" a avut
loc in K etape, prin initierea reformelor din ./88, urmate de adoptarea
:ratatului de la &aastric$t, in .//K, si constituirea unui nou comitet, care sa
dialog$eze cu Comisia in acest domeniu. Niitoarele sc$imbari sunt
a#teptate sa se produca tot in etape, deoarece este o procedura mai u#or de
acceptat.
Al doilea parametru al sc$imbarii se refera la calea prin negociere
,ntre state sau prin legiferare juridica de catre Curtea "uropeana. de )ustitie.
"+perienta de pana acum arata ca marile decizii au fost adoptate in
urma negocierilor. :otu#i calea sc$imbarii juridice pare a avea viitor pe
msaura ce va avansa integrarea europeana.
Cel de al treilea parametru este legat de amploarea sc$imbarii<
localizata sau globala, a sistemului de guvernare. 4aca luam in considerare
caracterul fle+ibil al autoritatii in sistemul &-0 e mai probabil sa se produca
sc$imbari localizate, in scopul armonizarii guvernantei noilor state, ce au aderat
recent la !", cu modelul !niunii.
-ns, multi-level governance este apreciat ca un concept abordat
sub doua aspecte< analitic normativ
.
Abordarea. analitica este destinata s
descrie cadrul # conceptele din perspectiva #tiintelor politice, ceea ce
constituie o contributie importanta la cin#tientizarea faptului ca analiza
sistemului multi-level governance dep#e#te granitele ,ntre disciplinele
traditionale.