VASILE TABR

Administraie public

Sibiu 2008
1

Tehnoredactare compurerizat: Tabr Radu

Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei

TABR, VASILE
Administraie public / Tabr Vasile. Sibiu: , 2008.
p........... , cm. 21 x 14,5
Bibliogr.
ISBN

CUPRINS

Capitolul 1. Locul administraiei publice ntre

puterile publice ..
1. Noiunea de administraie public ..
2. Noiunea de stat i putere de stat
3. Noiunea de autoritate a administraiei publice ..
4. Locul i prile componente ale autoritilor
administraiei publice .
5. Sarcinile, atribuiile, competena i capacitatea
autoritilor administraiei publice .
6. Clasificarea sarcinilor i competenelor
administrative .
Capitolul 2. Sistemul i structura autoritilor
administraiei publice ..
1. Noiunea sistemului autoritilor administraiei
publice
2. Supraordonarea i subordonarea ierarhic
administrativ .
3. Dubla subordonare a unor autoriti administrative
4. Structura autoritilor administrative ..
5.
Clasificarea
organelor
i
structurilor
administrative .
Capitolul 3. Serviciile publice ...
1. Caracteristicile serviciilor ..
2. Specificitatea serviciilor publice
3. Sfera serviciilor publice .
4. Organizare i funcionare ...
Capitolul 4.
4. Preedintele romniei ..
1. Natura instituiei prezideniale i a formei de
guvernmnt a statului romn
2. Atribuiile efului statului ..
3. Actele de natur administrativ ale efului statului
Capitolul 5. Guvernul ...
1. Locul, rolul i funciile guvernului n sistemul
autoritilor publice
2. Constituirea (nvestitura) guvernului .
4

Capitolul 1
Locul administraiei publice ntre puterile
publice
1. Noiunea de administraie public
Statul reprezint forma organizat i exteriorizat a
puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitat asupra
ntregii colectiviti umane aflate n acel loc. n acest sens
statul este un fenomen obiectiv inerent vieii sociale superior
organizate , adic societii civile.
La nivelul sistemului de autoriti care-l compun statul
sau puterea de stat se evideniaz prin trei componente distincte
corespunztor funciilor (formelor) fundamentale de activitate1 care contribuie n mod specific la realizarea ei

Asupra noiunii de funcie a statului a se vedea T. Drganu, Drept

constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, vol. I, Bucureti,
1998, pag. 213-215.
5

respectiv puterea legislativ, puterea executiv i puterea

judectoreasc,2 exercitnd funciile corespunztoare.
n acest sens, puterea legislativ (parlamentul) este
chemat s adopte legile, puterea executiv (administraia public) trebuie s le aplice, iar puterea judectoreasc (justiia)
va soluiona cazurile de nclcare a lor, determinnd rspunderea juridic a celor vinovai.
La rndul ei, puterea executiv este constituit dintr-o
categorie distinct a autoritilor publice, respectiv
administra-ia public sau de stat format din:
la nivel central sau naional:
- guvernul, autoritate suprem a ntregului executiv,
avnd atribuii generale n materie administrativ;
- ministerele i celelalte autoriti ale administraiei
publice centrele de specialitate dintre care majoritatea sunt n
subordinea guvernului cu o sfer limitat de aciune;
la nivel local sau teritorial:
- prefecii, reprezentani ai guvernului n teritoriu;
- serviciile publice deconcentrate aparinnd autoritilor centrale de specialitate ale administraiei publice cu aciune
limitat n sectoare, precum finanele, nvmntul, sntatea,
etc., inclusiv instituii descentralizate ale acestora;
- consiliile locale i cele judeene, autoriti autonome
reprezentative ale colectivitilor locale;
- primarii, organe executive ale consiliilor locale.
n dreptul administrativ i n tiina administraiei,3 ca
de altfel i n tiina dreptului constituional, 4 noiunile de
putere executiv i cea de administraie public sunt utilizate,
2

Cu privire la evoluia istoric a principiului Separaiei puterilor n stat, a

se vedea Gheorghe Gheorghin Teorie i realitate, Editura tiinific i
Enciclopedic, Bucureti, 1976, pag. 5-26; N. Ruja, Controverse privind
separaia puterilor n stat, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996, pag. 559.
3
I. Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei de
stat, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, pag. 10.
6

n principal, n dou sensuri i anume: sensul formal-organic i

cel material-funcional.
a) n sens formal-organic, prin aceste noiuni se desemneaz totalitatea acelor autoriti sau organe ale statului
reunite, de regul, ntr-un sistem unitar, avnd, n mod
obinuit, n frunte guvernul, corespunztor funciei pe care o
exercit i a atribuiilor comune pe care le ndeplinesc. Acest
sens se poate deduce uor din formulri, inclusiv normative, de
genul: puterea executiv sau administraia public este format
din guvern, ministere, autoriti locale, etc.
b) n sens material-funcional, aceleai noiuni
desemneaz o anumit funcie sau fel de activitate
fundamental5 prin care se realizeaz sau se exercit puterea
public (de stat) numit i activitate administrativ sau
executiv.6 n mod similar expresii de genul Guvernul exercit
conducerea general a puterii executive sau nfptuiete
administraia public la nivelul ntregii ri dezvluie acest
sens.
Totui, pentru o corect delimitare a termenilor utilizai
i pentru a ne conforma prevederilor Constituiei vom folosi
noiunea de administraie public pentru a desemna
respectiva categorie de autoriti i noiunea de activitate
executiv pentru a desemna aciunile specifice acestei
categorii de autoriti (organe) ale statului (publice).7
4

I. Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Actami,

Bucureti, 1998, pag.252-253, 430-431; G. Vrabie, Drept constituional i
instituii politice, Editura Cugetarea, vol. I, Iai, 1997, pag. 67-68.
5
Alex Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas
Lex S.R.L., Bucureti, 1993, pag.5.
6
R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic,
Bucureti, 1970, pag. 4.
7
Legea nr. 37/1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului
Romniei, abrogat (folosete noiunea de administraie public att n sens
organic (art. 14 lit. 2), ct i funcional (art. 1); asupra etimologiei i
evoluiei acestei noiuni a se vedea A. Iorgovan, Drept administrativ,
Editura Hercules, vol. I, 1993, pag. 1-9.
7

Raportul8 dintre administraia de stat, ca autoritate

public, i activitatea executiv n sens funcional, relev
faptul c sfera autoritilor nu corespunde n ntregime cu sfera
aciunilor administrative, aceasta din urm avnd o extindere
mult mai larg deoarece activitate executiv sau administrativ
nfptuiesc, ca necesitate funcional n subsidiar, i alte
categorii de autoriti ale statului (publice) cum sunt birourile
camerelor parlamentare i aparatul parlamentului, conducerile
instanelor judectoreti i ale parchetului, mai ales n vederea
bunei realizri a activitilor principale i a funcionrii corespunztoare, fr ca ele s aparin prin aceasta sistemului de
autoriti ale administraiei publice.
Pe de alt parte la, la rndul lor, i unele autoriti
administrative pot desfura, n subsidiar, activiti specifice
altor categorii de puteri ale statului cum ar fi, de exemplu, activitatea legislativ nfptuit de guvern (cnd emite ordonane
exercitnd o delegare legislativ) sau cea jurisdicional (cnd
se soluioneaz litigii n materie fiscal, electoral, social de
ctre autoritile financiare, primari, cele de protecie social).
Noiunea de administraie mai este utilizat i pentru
a desemna o ramur a cercetrii tiinifice sau o disciplin
didactic avnd ca obiect fenomenul administrativ aa cum este

Raportul dintre cele dou categorii a format obiectul doctrinei romneti

interbelice i celei socialiste n lucrri precum P. Negulescu, Tratat de drept
administrativ, vol. I, ediia a IV-a, Editura Marvan, Bucureti, 1934, pag.
38-42; A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a II-a,
Bucureti, 1929, pag.113; C. Rarincescu, Contenciosul administrativ
romn, ediia a II-a, Bucureti, 1936, pag. 19; M. Vraru, Tratat de drept
administrativ romn, SOCEC, Bucureti, 1928, pag. 18 i urmtoarele; E.D.
Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Cernui, 1944, pag. 49; T.
Drganu, Formele de activitate ale organelor statului socialist romn,
Editura tiinific, Bucureti 1965, pag. 64 i urmtoarele; M. Lepdtescu,
Sistemul organelor statului socialist romn, Editura tiinific, Bucureti
1966, pag. 64-69, etc.
8

cazul tiinei administraiei, a tiinelor administrative ori,

pur i simplu, administraie public.9
Menionm faptul c noiunile de administraie, administrare, administrativ au accepiuni dintre cele mai
diferite n limbajul cotidian,10 juridic, administrativ11 i
continund cu dreptul familiei, dreptul muncii, financiar, civil,
comercial, penal, etc.
Administraia public se poate defini ca acea categorie
a autoritilor de stat constituit n temeiul aceleiai funcii
(forme) fundamentale de activitate executiv pe care o
nfptuiesc i prin care se realizeaz, n mod specific, puterea
public.
La rndul ei, activitatea executiv se poate defini ca
reprezentnd acea funcie (form) fundamental de activitate
ce realizeaz n mod specific puterea de stat i care const din
punerea n executare sau n aplicare a prevederilor cuprinse n
legi i n alte acte juridice emise n temeiul acestora,
nfptuit, de regul, de o categorie distinct a autoritilor
publice, respectiv administraia public, n principal.
Noiunea de administraie public (de stat) este
important n studiul dreptului administrativ i cel al tiinei
administraiei,12 deoarece sub aspect organic sistemul administrativ este cel care nfptuiete, n principal, activitatea
executiv a statului, iar sub aspect funcional actul decizional
administrativ reprezint cea mai important form concret
prin care se manifest autoritatea acestui sistem.

Asupra acestor sensuri a se vedea M. Oroveanu, Introducere n tiina

administraiei de stat, Editura Enciclopedic Romn, Bucureti, 1975, pag.
40-41.
10
Dicionar explicativ al limbii romne, Editura Academiei , Bucureti,
1975, pag. 12
11
Dicionar de drept constituional i administrativ, Editura tiinific,
Bucureti, 1978, pag. 21
12
A se vedea Alex. Negoi, op. cit., pag. 12-14
9

Administraia public are urmtoarele caracteristici

generale.13
- reprezint un sistem unitar ce reunete n cadrul ei, n
baza relaiilor juridice (dintre care unele sunt ierarhice), autoriti, aflate pe diferite nivele ale organizrii administrative,
conduse de guvern;
- activitatea executiv ndeplinit de ea este constituit
din aciuni de prescriere sau de dispoziie constituite din
reglementri i aciuni de prestaie, declanate din oficiu sau
la cerere, viznd activitatea concret de aplicare a legii n
situaii i asupra unor subiecte strict determinate (de exemplu:
stabilirea i ncasarea impozitelor, sancionarea contraveniilor,
emiterea autorizaiilor de diverse feluri, colarizarea elevilor,
etc.);
- administraia este structurat funcional i teritorial,
fiind alctuit din autoriti publice i instituii publice ce
dispun de stabilitate instituional i continuitate funcional,
necesare ndeplinirii sarcinilor de durat i de moment care le
revin;
- activitatea executiv este formalist ntruct se realizeaz cu respectarea anumitor proceduri sub sanciunea
nevalabilitii aciunilor svrite cu nclcarea regulilor ce le
guverneaz i, n cea mai mare parte a ei, este i juridic prin
efectele produse, adic prin drepturile i obligaiile rezultate.
Concomitent, administraia public, n cadrul funciei
executive fundamentale n stat, ndeplinete i funcii concrete
rezultate din atribuiile care-i revin, de natur fiscal, educaional, sanitar, cultural, etc.
Dac o funcie fundamental a statului poate fi definit
ca o direcie esenial a activitii de stat realizat prin ntregul
complex al mecanismului de stat, n schimb, funcia concret
delimiteaz sarcinile determinate care alctuiesc coninutul
13

Asupra unor caracteristici a se vedea I. Alexandru, Drept administrativ,

Editura Omnia, Braov, 1999, pag. 34-40.
10

funciei generale i care trebuie ndeplinite de ctre o autoritate

determinat.14
n acest sens apreciem ca funcii formale (i nu de
coninut) urmtoarele aciuni ce revin administraiei:15
- funcia de conducere, manifestat n special prin acte
de reglementare (normative), n cadrul crora locul central l
ocup decizia administrativ;
- funcia de coordonare ca activitate de corelare a
aciunilor executive n vederea realizrii unitare a sarcinilor i
atribuiilor ce revin administraiei;
- funcia de ndrumare ca activitate de orientare a
aciunilor executive n vederea realizrii lor n deplin unitate
cu baza legal care le determin;
- funcia de control ca activitate de constatare a
stadiului ndeplinirii sarcinilor i de msurare a rezultatelor
aciunii administrative;
- funcia de punere n executare concret a msurilor
dispuse conform legii.
Prin toate aceste funcii se pune n eviden principala
trstur a administraiei, respectiv latura organizatoric a ei,
adic asigurarea derulrii normale a raporturilor sociale n
urma interveniei executive a statului.

2. Noiunea de stat i putere de stat

Statul se poate defini ca fiind modul de organizare i
manifestare a puterii publice de pe un anumit teritoriu
exercitate asupra unei populaii aflate n acel loc i care
realizeaz conducerea social n ansamblul ei sprijinindu-se,
la nevoie, pe constrngerea proprie n vederea aplicrii
14

Asupra distinciei ntre aceste funcii a se vedea I. Ceterchi, I. Demeter,

Vl. Hanga, Gh. Bobo, M. Luburici, D. Mazilu, C. Zotta, Teoria general
a statului i dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1967,
pag. 69.
15
Ioan Alexandru, op. cit., pag. 41-44.
11

dreptului. Dac ar fi s utilizm categoriile filosofice de

esen i fenomen la studiul nostru am ajunge la concluzia
c puterea public sau de stat reprezint esena, iar statul prin
organele sale constituie modul de manifestare al fenomenului
specific acestei esene.
Statul reprezint cel mai important fenomen social
instituional care constituie i cadrul organizat de conducere i
guvernare al societii avnd i calitatea de reprezentant oficial
al acesteia. Statul nu se confund cu societatea i cu ntreaga
populaie, prin modul de compunere i structura autoritilor
sale, iar n cadrul unei societi democratice statul nu este i
nu trebuie s fie deasupra sau n afara societii nici opusul
acesteia sau individului, exercitnd conducerea social att n
folosul societii n ansamblul ei, a diverselor colectiviti, ct
i a membrilor ei luai n parte.
Anterior apariiei statului ct i ulterior acestui moment
societatea a cunoscut diverse puteri sociale, unele chiar cu
caracter politic, care aveau sau nu trsturi asemntoare
puterii publice (de pild, caracter politic, organizat, teritorial i
coercitiv). Puterea de stat are i o serie de nsuiri proprii care
o disting de alte puteri sociale (de genul partidelor politice,
organizaiilor sindicale, diverselor asociaii, etc.) prin
caracterul unic, deplin i suveran al acesteia.16 Aceste
caracteristici sunt:
Caracterul politic17 al puterii de stat se manifest prin
aceea c promoveaz n mod organizat i prin mijloace
specifice interese sociale filtrate prin contiina legiuitorului i
consacrate juridic. La nivelul administraiei acest caracter se
16

Asupra caracterelor puterii de stat i a celor sociale a se vedea T.

Drganu, Drept constituional, op.cit., pag. 118-119; asupra unor definiii
date statului a se vedea: Colectiv, Teoria general a statului i dreptului,
op.cit., pag. 50-51.
17
Asupra raporturilor de anterioritate sau posterioritate dintre societate i
fenomenul politic a se vedea I.Deleanu, Drept constituional i instituii
politice (Teoria general), vol. I, Bucureti, 1991, pag. 14 i urmtoarele.
12

reflect n modul de compunere i organizare a guvernului, a

consiliilor, n alegerea primarilor i desemnarea prefecilor, ca
i n programul (politic) de guvernare a executivului.
Caracterul teritorial al puterii publice const n
exercitarea acesteia asupra unei colectiviti umane aezate
permanent pe un anumit spaiu (geografic) delimitat de
frontiere, iar apartenena la acesta inclusiv domiciliul sau
reedina persoanei fizice ori sediul persoanei juridice
constituie un criteriu esenial n manifestarea legturii dintre
stat i subiectul de drept (cetean), precum i n modul de
manifestare a jurisdiciei sale asupra acestuia, stabilind i
limitele geografice n care i pn la care se manifest puterea
de stat. La nivelul executivului competena teritorial a
organelor centrale i locale, organizarea administrativteritorial, autonomia local, caracterul unitar sau compus al
statului sunt doar cteva din implicaiile acestui caracter
reflectate n constituirea, organizarea, funcionarea i atribuiile
administraiei.
Caracterul organizat al puterii publice const n
exercitarea acesteia n i prin anumite forme instituionalizate
(numite autoriti publice sau puteri n stat) ce exercit anumite
atribuii sau funcii (legislativ, executiv i judectoreasc) i
grupeaz persoane ce au o calitate determinat (parlamentari,
funcionari i magistrai), constituii n organe sau autoriti
publice unice sau centrale ori rspndite n teritoriu conform
structurii (unitare sau federale) a statului i a mpririi
administrativ-teritoriale a acestuia.
Caracterul coercitiv al puterii publice const n
posibilitatea impunerii cu fora a voinei ce consacr juridic
interesele sociale generale oricrui membru, categorie sau
colectivitate social, inclusiv celor care au nclcat legea.
Numai puterea de stat deine n societate monopolul
constrngerii fizice dispunnd de mijloace proprii i adecvate
necesare realizrii ei, sarcin ce revine spre executare unor
13

autoriti executive specializate (poliie, armat, executori,

etc.).
Caracterul unic al puterii publice const n faptul c pe
teritoriul unui stat nu pot coexista mai multe puteri publice
distincte i opuse ca forme organizate a unor interese socialpolitice fundamentale divergente, una din ele trebuind
necesarmente s se impun i s o exclud pe cealalt sau pe
celelalte. Trebuie ns fcut cuvenita distincie ntre unicitatea
puterii vzut ca ansamblu omogen organizat n promovarea
unitar a acelorai interese i modul ei concret de exercitare
prin diviziunile categoriale ale sistemului autoritilor publice
numite i puteri (legislativ, executiv i judectoreasc).
Caracterul deplin al puterii publice const n modul
nelimitat n care se exercit, comparativ cu oricare puteri
sociale existente i recunoscute care au un domeniu limitat de
aciune (partide, sindicate, asociaii, etc.) i care nu pot ngrdi
realizarea ei.
Caracterul suveran al puterii de stat este acea trstur
n conformitate cu care ea este prioritar i primordial oricrei
alte puteri sociale interne fa de care este suprem sau
puteri publice externe fa de care este independent. Aceasta
nseamn c orice putere social intern este limitat n
exercitarea ei la condiiile stabilite sau recunoscute de puterea
public, iar pe plan extern alte state sau organisme
internaionale nu pot, de regul, s-i impun voina
intervenind n afacerile altui stat ce respect normele unanim
admise ale dreptului internaional i prevederile tratatelor la
care este parte.
Deoarece sarcinile puterii publice nu se pot realiza de
ctre o singur autoritate de stat dat fiind dimensiunea
teritorial i cea numeric a populaiei statul este alctuit din
mai multe organe de stat sau autoriti publice, ce realizeaz
multiple activiti vitale pentru desfurarea normal a vieii
sociale constituite n sisteme sau mecanisme, respectiv aparat
14

de stat. n cadrul lor distingem aa-numitele puteri

ndeplinind funciile sau activitile fundamentale legislativ,
executiv i judectoreasc.
Autoritatea public sau organul de stat reprezint
componenta structural de baz i forma organizatoric
distinct de constituire i manifestare a puterii publice
alctuit din una sau mai multe persoane i care este
nzestrat cu capacitatea juridic de a participa n nume
propriu la nfptuirea sarcinilor revenind n mod specific
puterii publice. Persoanele fizice care alctuiesc autoritile de
stat au calitatea de parlamentari, funcionari i magistrai (dar i
alte caliti, de pild, consilieri), fiind, de regul, numite sau
alese (mai rar desemnate, primul ministru, guvernul).
Organizarea de stat reprezint modul de constituire a
puterii publice, respectiv modalitile existenei i nfptuirii
acesteia.18 Studiul organizrii de stat i a sistemului de
autoriti presupune:
- cunoaterea modului de organizare sau constituire a
componentelor ce alctuiesc organele publice;
- cercetarea modului de funcionare i a raporturilor
n care se afl autoritile de stat ntre ele;
- analiza sarcinilor, atribuiilor i competenelor
organelor n cauz.
Teoria organizrii administraiei publice reprezint n
ansamblul ei o totalitate de cunotine teoretice cu aplicabilitate
practicat privind sistemul autoritilor administraiei publice i
structura acestuia, sub aspectul constituirii, organizrii,
funcionrii i a atribuiilor elementelor sale componente.19
18

M. Lepdtescu, Sistemul organelor statului n R.S.R., Editura tiinific,

Bucureti, 1966, pag. 70 i urmtoarele.
19
Asupra diverselor definiii i sensuri a se vedea R. Ionescu, op.cit., pag.
108-110; I. Iovna, op.cit., pag. 88-90; A. Iorgovan, n Drept
administrativ i tiina administraiei (Organizarea administraiei de stat),
T.U.B., 1983, pag. 16; Al. Negoi, op.cit., pag. 107-108.
15

3. Noiunea de autoritate a administraiei publice

Autoritatea administrativ reprezint acea categorie a
autoritilor publice sau de stat cu o structur stabil i o
activitate continu, nzestrat cu capacitatea juridic administrativ care-i permite participare n nume propriu la
nfptuirea puterii executive n limitele competenei legal
determinate.
Din aceast definiie rezult trsturile organelor
executive:
- Organe executive sunt o categorie de autoriti
publice sau de stat, adic forme organizatorice constituite n
sistemul autoritilor publice, a administraiei publice, n cazul
dat, n frunte cu Guvernul, ns unele din ele pot funciona i pe
lng sau n subordinea altor organe de stat (Parlament,
Preedinie, etc., aa este de pild, cazul Serviciului Romn de
Informaii) sau pot fi nesubordonate (de exemplu, BNR,
Consiliile Locale), funcionnd ca autoriti autonome.
- Autoritile executive sunt forme organizatorice
stabile, ca structur i activitate, determinat de permanena i
consistena sarcinilor ce trebuie s le ndeplineasc, ceea ce nu
exclude posibilitatea ncredinrii temporare de sarcini sau
chiar a crerii de organe cu caracter temporar dat fiind
provizoratul sarcinilor.20
- Organele administrative dispun de capacitatea
juridic administrativ cu caracter special care le confer
calitatea de a participa la raporturile administrative, respectiv
aptitudinea limitat de a avea i de a exercita drepturi i, dup
caz, de a ndeplini obligaii n nume propriu. Precizm c, dei,
n general, nsi capacitatea confer calitatea de a participa n
20

Aa este, de pild, cazul comisiilor instituite pentru stabilirea dreptului de

proprietate conform Legii fondului funciar nr. 18/1991, cu modificrile
ulterioare.
16

nume propriu la raporturile juridice ca subiect de drept, totui

trebuie s remarcm c n cazul dreptului administrativ se
ntlnesc organe avnd competene dintre cele mai diferite
(decizional sau de execuie, proprie sau delegat, principal
sau auxiliar)21 motiv pentru care unele dintre ele nu pot
participa n nume propriu ci doar n numele altuia la
realizarea puterii publice, neavnd capacitate ci doar o anumit
competen, dei sunt organe de stat (de exemplu, delegaia
permanent a consiliului judeean, biroul executiv al guvernului, conform legilor anterioare nr. 69/1991, i nr. 37/1990).
- Prin atribuiile exercitate organele administraiei
publice nfptuiesc activitatea executiv a statului, ca form
fundamental de activitate public22 sau funcie esenial a
acestuia. Din aceast cauz orice organ de stat care desfoar
n subsidiar i activiti executive dei nu face parte din
sistemul ierarhic al administraiei publice23, precum i organele
care sunt n subordinea altor categorii de puteri ale statului s
fie, totui, i autoriti24 administrative sau, dup caz, numai
autoriti administrative prin atribuiile ndeplinite i natura
actelor de putere emise.

4. Locul i prile componente ale autoritilor

administraiei publice
21

De exemplu, pe lng Guvern funcioneaz, ca organe centrale de

specialitate ale administraiei de stat, comisii naionale i alte organe
asimilate acestora, cum sunt departamente, agenii, oficii, secretariate i
subsecretariate de stat care se nfiineaz potrivit legii (art. 12 din Legea nr.
90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a
ministerelor, modificat i completat prin Legea nr. 23/2004).
22
Asupra noiunii de form fundamental, T. Drganu, Drept constituional,
pag. 251.
23
De pild organele de conducere n cadrul parlamentului emit acte
administrative de autoritate nesupuse controlului judectoresc (art. 2 lit. a
teza a II-a) conform legii contenciosului administrativ nr. 29/1990.
24
Probabil n acest sens larg se face referire la actele unei autoriti
administrative ce vatm un drept (art. 1 din Legea nr. 29/1990).
17

Locul pe care-l ocup administraia25 n sistemul

autoritilor publice este determinat de modul de constituire,
organizare i funcionare, precum i de atribuiile ce i revin n
realizarea sarcinilor specifice comparativ cu celelalte puteri
sau sisteme de autoriti.
Organele executive sunt, de regul, alctuite din
persoane numite i, mai rar, alese26 n funcie, spre deosebire
de componena puterii legislative alctuit numai din persoane
alese. Apoi, funcionarii acestor organe sunt subordonai
ierarhic fiind revocabili din funcie, comparativ cu magistraii27
care, n cazul judectorilor sunt independeni n activitate i
inamovibili n funcii, iar procurorii dispun de stabilitatea
funciei.
Prin activitatea lor autoritile administrative asigur
punerea n executare i executarea n concret a legilor,
procesul activitii executive incluznd, astfel adoptarea de acte
normative, emiterea actelor individuale, executarea i controlul
ndeplinirii acestora din urm. Spre deosebire de reglementarea
legislativ, cea executiv are, ns, un caracter, de regul,
secundar i derivat ntemeindu-se pe lege sau neputnd nici
mcar s intervin n domenii rezervate exclusiv legislativului,
cum este cazul legilor organice. Aplicarea actelor
administrative individuale nu mbrac, spre deosebire de
aplicarea judiciar a legii, prin hotrrea judectoreasc,
aspectul de soluionare a unui conflict dedus judecii n urma
nclcrii legii, cu putere de adevr local sau de autoritatea
lucrului judecat, ci de executare concret a regulilor juridice n
procesul realizrii lor curente, eventual sancionarea abaterilor
contravenionale (de gravitate totui mai redus). Numai n
25

R. Ionescu, op. cit., pag. 100 i urmtoarele

De exemplu, primarii, conform art. 61 alin. 1 din Legea administraiei
publice locale nr. 215/2001.
27
A se vedea art. 124 (3), 125 (1) din Constituie.
26

18

mod cu totul excepional executivului i se poate ncredina, prin

lege, judecarea unor nclcri ale legii n cadrul jurisdiciilor
administrative speciale organizate n interiorul su (de
exemplu, n materie fiscal, electoral, etc.).
Aadar, puterea executiv i sistemul ei de autoriti,
ocup un loc intermediar dei pe acelai plan sau nivel al
puterilor n stat ntre legislativ i judiciar de care se distinge,
dei parial se aseamn.
Prile componente ale autoritilor administrative
publice, respectiv elementele ce le alctuiesc structura, sunt
formate din personalul acestora, mijloacele materiale i cele
financiare cu care sunt nzestrate, precum i competena de
care dispun,28 dup caz, capacitatea juridic pe care o
exercit.
Studiul acestor componente structurale se face att de
tiina dreptului administrativ, mai ales sub aspectul juridic al
problematicii funciei, competenei i capacitii administrative, ct i de tiina administraiei sub aspectul recrutrii,
repartizrii i promovrii personalului, a sarcinilor organelor
administrative i a mijloacelor materiale din dotare, n timp ce
tiina dreptului financiar i unele tiine economice abordeaz
aspectele economico-financiare ale acestor instituii bugetare.

5. Sarcinile, atribuiile, competena i capacitatea

autoritilor administraiei publice
Sarcinile administraiei publice reprezint obiectivele
pe care aceste organe de stat trebuie s le realizeze n cadrul
activitii executive pe care o desfoar.29 Aceste obiective
28

R. Ionescu, op. cit., pag. 110; I. Iovna, op. cit., pag. 173; Al. Negoi,
op. cit., pag. 104; A. Iorgovan, op. cit., pag. 26-27.
29
I. Vntu, M. Lepdtescu, I. Merlescu, M. Anghene, Sfaturile populare,
organe locale le puterii de stat n R.P.R., Editura Academiei, Bucureti,
1964, pag. 91.
19

sau scopuri determinate au la baz anumite interese de stat,

corespunztor nevoilor sociale reale. Astfel, de pild, nevoilor
locative ale individului uman le corespunde interesul autoritilor executive pentru dezvoltarea construciilor de
locuine dintr-o unitate administrativ-teritorial, ca sarcin
administrativ specific.
n vederea realizrii sarcinilor executivul are anumite
atribuii legale, adic complexul de drepturi i obligaii de
care dispune administraia30 sau sfera de autoritate ori
mputernicirile cu care a fost investit i care, n cazul dat,
constau n stabilirea orientrilor generale privind organizarea i
dezvoltarea urbanistic a localitilor, inclusiv amenajarea
teritoriului.
ntre sarcin i atribuie exist o strns legtur
deoarece ultima reprezint nvestirea conferit pentru realizarea
celei dinti. Diferena ntre ele este uneori determinat i de
felul organului executiv chemat s le realizeze.
De pild, poziia ierarhic (de conducere sau de
subordonare), nivelul (local sau central), precum i sfera
competenei materiale (general sau special) a organului
determin o anumit nzestrare atribuional i mijloace diferite
chiar n realizarea acelorai sarcini.
Astfel, de exemplu, corespunztor, sarcinilor de natur
economic, guvernul are ca atribuie, printre altele, stabilirea
msurilor pentru introducerea i dezvoltarea economiei de
pia, n condiiile prevzute de lege,31 n timp ce la nivel local,
aceleai atribuii au caracter aplicativ pentru i fa de msurile
guvernamentale, i se concretizeaz, de pild, n ncurajarea
liberei iniiative, n condiiile legii.32
Competena este ansamblul activitilor cu i fr
semnificaie juridic svrite de un organ n vederea
30

Idem, op. cit.

Art. 14 lit. f. Din Legea nr. 37/1990 abrogat prin Legea nr. 90/2001.
32
Art. 20/2 lit. s din Legea administraiei publice locale nr. 69/1991
abrogat prin Legea nr. 215/2001.
31

20

realizrii atribuiilor sale. n sens juridic larg ea reprezint

numai activitatea (actele i faptele) cu caracter juridic, iar n
sens restrns cuprinde numai ansamblul actelor juridice pe care
le poate emite o autoritate n condiiile sau cazurile prevzute
de lege. n exemplul dat, guvernul are competena de a elabora
proiecte de legi viznd regiile autonome i societile
comerciale sau impozitul pe venituri, etc., iar la nivel local se
emit autorizaii administrative pentru ntreprinztori.
Legea cadru a descentralizrii nr. 195/2006, n art. 2, lit.
c), definete competena ca un ansamblu de atribuii legale
stabilite care confer autoritilor administrative drepturi i
obligaii de a duce n nume propriu n realizarea puterii publice
i sub propria responsabilitate o activitate de natur
administrativ.
Competena are urmtoarele trsturi:33
- are un caracter legal, fiind prevzut de lege sau de
acte ntemeiate pe ea;
- are un caracter propriu (distinct) sau personal,
aparinnd numai autoritii creia i-a fost conferit, neputnd
fi transmis alteia, dup cum un organ nu se poate substitui
altuia, dect excepional n cazurile expres prevzute (de pild,
cazul delegrii sau repartizrii de atribuii sau a nlocuirii sau
suplinirii n funcie);
- competena are un caracter obligatoriu ceea ce
nseamn c, de regul, exercitarea ei nu este o facultate pentru
titular, de genul dreptului subiectiv, deoarece drepturile
conferite autoritii fa de cellalt subiect al raportului juridic
sunt adevrate ndatoriri fa de lege, organul trebuind s-i
manifeste competena, ntr-un fel sau altul, dac i-a fost
adresat o solicitare34 sau o sesizare fa de care ar avea, de
pild, chiar un drept de apreciere legal recunoscut;
33

I. Iovna, op. cit., pag. 108-114; M. Anghene, Competena organelor

administraiei de stat, n Studii i cercetri juridice, nr. 4/1965, pag. 622624; A. Iorgovan, op. cit., pag. 66-67.
21

- competena are, de regul, un caracter permanent n

sensul c, odat ncredinat, ea este exercitat n mod
continuu, repetat i necondiionat exceptnd cazurile de
competen temporar sau ale organelor temporare ce au o
competen similar.
Capacitatea juridic administrativ reprezint aptitudinea conferit de lege unei autoriti publice, de regul
executive, de a avea drepturi i obligaii exercitate sau
ndeplinite n mod limitativ i n nume propriu n cadrul
realizrii puterii publice.
n raport de capacitate, ca aptitudine, competena este
cea care-i determin coninutul i limitele deoarece, spre
deosebire de persoanele fizice care au o capacitate general
ca aptitudine nelimitat n dobndirea drepturilor i obligaiilor
de orice fel, cu excepia interdiciilor expres prevzute
capacitatea organelor de stat, n cazul dat a celor administrative, este special, adic limitat numai la actele i faptele
prevzute de lege i strns determinate de drepturile i obligaiile limitativ atribuite.
Capacitatea juridic confer calitatea de subiect de
drept, distinct de cea de simpl parte a raportului juridic, adic
de a fi titularul unor anumite drepturi i obligaii care se cer a fi
ntrunite de o anumit autoritate executiv n cazul dat dar
prin care aceasta se i difereniaz de o alt autoritate public,
i cu att mai mult, de persoanele fizice i juridice fa de care
se prezint ca un subiect calificat al raportului administrativ.
Legea cadru a descentralizrii, nr. 195/2006, n art. 2,
lit. b), definete n sens managerial capacitatea juridic
administrativ ca ansamblu resurselor materiale, instituionale
i umane de care dispun autoritile administrativ-teritoriale,
precum i aciunile pe care le desfoar pentru exercitarea

34

De altfel, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept

subiectiv permite celui vtmat acionarea n justiie a administraiei.
22

competenelor legale stabilite, ori urmnd a fi stabilite n

condiiile legii.
Capacitatea administrativ are unele trsturi:35
- este proprie numai respectivei autoriti vzute ca
entitate executiv distinct, n vreme ce competena se
ntlnete i la nivelul structurilor sau diviziunilor interne ori a
funcionarilor care-i au competenele specifice atribuiilor i
funciilor exercitate derivate din cele ale organului din care fac
parte, dar subsumate acestora;
- capacitatea juridic are un caracter exclusiv, adic nu
poate fi transmis sau delegat, spre deosebire de competen,
pentru c altfel s-ar pierde nsi calitatea de subiect de drept la
care nu se poate renuna;
- ct vreme capacitatea juridic este aptitudinea de a
aciona numai n nume propriu, ca subiect, competena
nepresupunnd o astfel de calitate poate fi exercitat i n
numele altuia.
Sarcinile, atribuiile, competena i capacitatea juridic
definesc statutul propriu al autoritii publice respective.
Alturat capacitii administrative organele executive
pot avea i alte capaciti juridice cum sunt cele de natur
civil, de dreptul muncii ceea ce le confer i calitatea de
persoan juridic sau de subiect al raportului de munc de unde
i competena de a ncheia contracte civile sau de munc. Nu
este obligatoriu ca toate organele executive s aib n paralel i
asemenea capaciti distincte, dar din moment ce o autoritate
public dispune de asemenea capaciti juridice neadministrative, ea trebuie s aib n mod obligatoriu i capacitatea
executiv. Situaia contrar nu este ns obligatorie, adic
faptul c un organ nzestrat cu capacitate administrativ s
trebuiasc s aib i capacitate civil sau de dreptul muncii, el
putnd avea, de pild, doar unele elemente ale acestora (de
pild, poate ncadra n anumite funcii de execuie sau nu poate
35

R. Ionescu, op. cit., pag. 145 i urmtoarele.

23

desface contractul de munc, poate ncheia anumite contracte

civile i pn la o anumit valoare, etc.).
Personalitatea juridic a organelor administrative poate
fi civil sau de drept privat (cnd au n proprietate bunuri din
domeniul privat) i personalitate juridic de drept public (cnd
sunt proprietare ale bunurilor domeniului public).36 Personalitatea juridic civil poate fi expres consacrat prin norme sau
poate rezulta din reunirea condiiilor prevzute de legea civil,37 respectiv organizare, patrimoniu i scop, care la nivelul
autoritilor executive se realizeaz prin existena unui plan
propriu de cheltuieli i dreptul de a dispune independent de
creditele bugetare acordate (art. 26 lit. a din Decretul nr.
31/1954). n unele situaii speciale autoritile administrative
pot reprezenta statul ca persoan juridic (n cazul bunurilor
abandonate, a succesiunilor vacante), de pild, Ministerul
Economiei i Finanelor, precum i organele sale teritoriale, iar
la nivelul local, comunele, oraele i judeele sunt persoane
juridice de drept public avnd deplin capacitate, posednd un
patrimoniu i exercitndu-i autoritatea n limitele administrativ - teritoriale stabilite (art. 19 din Legea nr. 215/2001).

6. Clasificarea sarcinilor i competenelor

administrative
Dup natura lor38 distingem sarcini de conducere i
organizare, pe de o parte, i sarcini de prestaie, pe de alt
parte. Sarcinile de conducere se realizeaz prin aciuni de
organizare a executrii i executarea n concret a legilor i a
altor acte constnd din emiterea de acte normative sau de
36

Art. 4 alin. 2 din Legea administraiei publice locale nr. 69/1991

(abrogat) i art. 19 din Legea nr. 215/2001.
37
Decretul nr. 31/1954 privitor la persoanele fizice i persoanele juridice.
38
Al. Negoi, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei,
T.U.B., Bucureti, 1988, pag. 83 i urmtoarele.
24

prescripii n diverse domenii de interes naional sau local.

Sarcinile de execuie sunt cele privitoare la satisfacerea unor
nevoi sociale concrete ale unei colectiviti sau ale membrilor
ei, realizate pe cale aplicativ, concret, individual, fie prin
acte juridice (de pild, organizarea de servicii publice, eliberarea de autorizaii necesare efecturii diverselor activiti
private, ncheierea de contracte), ori fapte juridice materiale
sau operaiuni administrative (de pild, recensmntul populaiei, vaccinarea acesteia, colarizarea obligatorie prin nvmntul general), etc.;
Dup sfera lor de cuprindere distingem sarcini generale i sarcini speciale.39
Sarcinile generale se grupeaz, la rndul lor, n sarcini
de concepie i sarcini de direcie.40
Sarcinile de concepie vizeaz obiectivele cu caracter
general de politic administrativ incluznd sarcini de informare, de prevedere, de planificare i de organizare.
Activitatea de informare vizeaz cunoaterea
nevoilor sociale reale care impun o anumit conduit
executiv constituind baza informaional a viitoarelor
decizii administrative. Informarea se realizeaz prin
intermediul serviciilor de specialitate ale unei autoriti
de pild, de informare, de studii, de sintez, etc. i
se ntemeiaz pe diverse surse cum sunt solicitrile
adresate executivului n scris sau oral (cereri, reclamaii
sesizri, propuneri, etc.), pe semnalrile din presa scris
i audio-vizual, pe constatrile oficiale concretizate n
rapoarte i referate, pe comunicrile altor autoriti,
anchete sociologice, etc..
Sarcinile de prevedere sau de prognoz vizeaz
anticiparea evoluiei cerinelor sociale crora
39

Al. Negoi, tiina administraiei, op. cit., pag. 55 i urmtoarele.

R. Drago, Les missions de ladministration, Traite de science
administrative, Paris, Mouton, 1966, pag. 239 i urmtoarele
40

25

administraia va trebui s le fac fa n viitor, cum ar fi,

de pild, evoluia demografic, gradul de ocupare al
populaiei, fluctuaia forei de munc, fenomenul
navetismului i migraiei demografice, construcia de
locuine, etc.
Sarcinile de planificare se refer la alocarea
mijloacelor materiale i financiare, precum i a
resurselor umane necesare realizrii n acord cu
sarcinile de prevedere. Ele tind s concretizeze soluii n
vederea realizrii obiectivelor.
Sarcinile organizatorice relev rolul ordonator
al administraiei, fiind numeroase i variante, viznd
att realizarea cadrului instituional ct i acional al
activitii executive pentru nfptuirea sarcinilor ei
specifice (de exemplu, instituionalizarea minorilor
abandonai).
Sarcinile de direcie ale administraiei pun n eviden
aciunea directoare sau aciunea de orientare a acesteia asigurdu-se unitatea de comand i de aciune executiv la cele mai
diferite nivele i structuri administrative, inclusiv realizarea
controlului utilizrii mijloacelor i al executrii dispoziiilor.
Sarcinile speciale sau tehnice ale administraiei
se circumscriu unor obiective concrete, precis
determinate, la nivelul fiecrei autoriti, iar dup
coninutul lor constau n sar-cini economico-financiare,
sociale, sanitare, cultural-educative i de instruire, de
aprare, de reprezentare, iar dup aria de cuprindere
sunt naionale i locale.
Constituie sarcini de nivel naional, de pild,
sarcinile de reprezentare a statului n exterior prin
ministere (Ministerul Afacerilor Externe) i sarcini de
aprare naional prin aceleai organe (Ministerul
Aprrii Naionale).

26

Sarcinile
economico-financiare,
sociale,
culturale, de nvmnt se constituie n grupa sarcinilor
de gestiune de nivel naional sau local realizate prin
intermediul serviciilor publice (nvmnt, sntate,
cultur cu instituiile aferente), ca i a regiilor sau
companiilor naionale sau locale autonome (a
transportului feroviar, telecomunicaiilor, distribuiei
energiei electrice, termice, gazului metan, apei,
transportului urban n comun, salubritate, etc.).
n privina clasificrii competenei autoritilor administraiei publice ea se face dup diverse criterii.41
Dup coninutul de cuprindere, sfera de ntindere
incidena i durata ei, competena poate fi material, teritorial,
personal i temporal.
Competena material (ratione materiae) este forma
de competen ce are n vedere natura raporturilor sociale
intra-te n cmpul de activitate al unui organ. Aceast
competen poate fi, la rndul ei, general atunci cnd
autoritatea care o exercit poate decide n toate problemele
eseniale ale activitii executive n ansamblul ei sau n
diversele sale laturi specifice, att la nivel naional ct i la cel
local, cu excluderea situaiilor n care competena s-a atribuit
expres altei autoriti, sub un anumit aspect. n aceast
categorie se cuprind guvernul, prefectul, consiliile locale i
judeene. Competena special reprezint situaia n care
organul poate aciona ntr-un mod foarte limitat pe ramur
sau domeniu n probleme ale activitii executive centrale i
locale riguros determinate. n aceast categorie intr
ministerele, alte organe centrale ale administraiei publice,
precum i serviciile deconcentrate de specialitate ale
administraiei publice n teritoriu.

41

R. Ionescu, op. cit., pag. 110-112; I. Iovna, op. cit., pag.123-125; A.

Iorgova, op. cit., pag. 68-69; Al. Negoi, op. cit., pag. 66-68, 106-107.
27

Competena general nu trebuie neleas ca o sum

aritmetic a competenelor speciale deoarece ceea ce aparine
uneia nu se poate exercita de ctre cealalt, ci doar ca o
rezultant sintetizatoare necesar asigurrii unei conduceri
administrative generale a ntregii activiti executive n mod
unitar la acelai nivel al organizrii de stat (centrale sau
teritoriale).
Competena teritorial (ratione loci) desemneaz
limitele spaiale sau geografice n care se manifest
competena material a unui organ public, n care sens
distingem o competen central sau naional cuprinznd
ntreg teritoriul statului i o competen local limitat la
anumite poriuni din teritoriu, de regul corespunztoare
unitilor administrativ-teritoriale (jude, ora, comun) sau n
funcie de alte criterii (de pild, regionalele C.F.R. delimitate
pe criterii interjudeene).
Competena personal (ratione personae) este
determinat de calitatea persoanei sau a subiectului de drept
n funcie de care se declaneaz incidena aciunii normei i a
autoritii (cetean sau strin, major sau minor, civil sau
militar, etc.). Astfel, de pild, n materia sanciunilor contravenionale calitatea de militar n termen42 este hotrtoare n
modul de aplicare a sanciunii care nu se dispune de organul
administrativ competent, procesul-verbal constatator fiind trimis comandantului unitii din care face parte contravenientul,
spre a i se aplica, dac procesul verbal este ntemeiat, msuri
disciplinare.
Competena temporal (ratione temporis) desemneaz limitele n timp ntre care o autoritate i desfoar
activitatea. n acest sens competena este permanent atunci
cnd nu se stabilesc asemenea limite, cazul majoritii orga42

Art. 44 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al

contraveniilor.
28

nelor executive, i temporar cnd exist asemenea limite

fixate n activitatea unui organ.
Competena temporar nu se confund cu organele
temporare i nici cu actele temporare. n acest sens o autoritate
cu activitate permanent poate primi i competene temporare.
Exist i organe administrative temporare, anume create pentru
soluionarea unor sarcini provizorii, care au ntotdeauna o
competen numai temporar, cum ar fi de pild, cazul comisiilor locale constituite n scopul stabilirii dreptului de
proprietate n materie funciar,43 ori diversele comisii de
recensmnt sau cele n materie electoral, care-i nceteaz
activitatea la realizarea sarcinilor pentru care au fost nfiinate
ori la data fixat prin lege.
Actele administrative normative cu caracter temporar
produc efecte limitate n timp pn la intervalul de timp sau
data prevzut de ele sau de actul superior ori pn la ncetarea
consecinelor evenimentelor care le-au determinat adoptarea
(calamiti naturale, de pild) dup care i nceteaz efectele
ieind din vigoare. Aceste acte pot fi emise att de organe cu
activitate permanent ct i de organe cu caracter temporar (de
pild, diverse comandamente constituite pe plan local n situaii
de calamiti). Precizm c aciunea n timp a unui act
normativ nu este determinat de caracterul permanent sau
temporar al competenei autoritii care l-a emis, deoarece
manifestarea de voin odat produs are o existen independent de autorul ei, fie el i organ temporar. De aceea este
posibil ca un act temporar s fie emis de o autoritate permanent dup cum un act stabil44 s provin de la un organ temporar.
43

Art. 11 din Legea fondului funciar nr. 18/1991 (republicat), n redactarea

sa iniial.
44
Este cazul adeverinelor privind dreptul de proprietate funciar eliberate
de comisiile prevzute de Legea nr. 18/1991, modificat prin Legea nr.
1/2000
29

O situaie special se ridic n cazul autoritilor

administrative alese (primari, consilii locale) sau desemnate
(guvern) cnd nu se pune ns problema competenei temporare
a organului, ci doar a limitrii n timp a mandatului pentru care
au fost alei membrii ce l compun.
Dup caracterul i principiile care i stau la baz competena autoritilor administrative poate fi contencioas sau
jurisdicional, cnd ea soluioneaz un conflict dedus judecii
sale emind un act jurisdicional avnd stabilitatea unei
hotrri judectoreti, i competen nejurisdicional sau
necontencioas sau de administraie activ lipsit de aceast
trstur i limitat la organizarea aplicrii legii.
Legea cadru a descentralizrii nr. 195/2006, mai
distinge ntre competene exclusive, delegate i partajate
(paralele sau concurente).

30

Capitolul 2
Sistemul i structura autoritilor
administraiei publice
1. Noiunea sistemului autoritilor administraiei
publice
Prin sistem nelegem un ansamblu coerent de elemente
reunite i aflate n relaii de interdependen. Prin structura
unui sistem desemnm modul de organizare sau de dispunere
intern a elementelor componente ale sistemului.
Sistemul autoritilor publice reprezint ansamblul
formelor organizatorice prin care se manifest sau se exteriorizeaz puterea public, aflate ntr-o strns unitate i
relaii de interdependen determinate de modul de exercitare
al acestei puteri. ntre organele statului exist i deosebiri
determinate de forma specific n care contribuie la realizarea
puterii publice, motiv pentru care ele se grupeaz dup forma
fundamental sau funcia esenial pe care o desfoar n
subsisteme distincte i anume legislativ, executiv i judectoresc, numite i puteri.
Privit n mod distinct sistemul puterii executive sau al
administraiei publice se prezint ca o grupare ce nfptuiete
activitatea executiv n mod unitar prin raporturile ierarhice
n care se afl autoritile componente unele fa de altele
avnd n frunte guvernul, organ suprem. Aceste autoriti sunt
elemente structurale ale ntregului a crui unitate este asigurat
31

i de trsturile lor comune reieite din modul de alctuire,

funcionare i atribuii, precum i din activitile desfurate.
Relaiile ierarhice exprim legtura dintre formele de
organizare a puterii, respectiv dintre organele ce compun
sistemul administrativ. Relaiile au caracter ierarhic datorit
nivelelor de competen material i teritorial diferit a
respectivelor autoriti ceea ce le deosebete pe plan vertical pe
cele asemntoare i pe plan orizontal pe cele diferite. Dup
poziia unui organ fa de altul n cadrul relaiei ierarhice
distingem relaii de supraordonare i relaii de subordonare.
Relaiile de supraordonare definesc poziia specific a unui
organ superior fa de altul inferior prin puterile conferite n
cadrul aceluiai sistem. Relaiile de subordonare exprim poziia i legturile n care se afl un organ ierarhic inferior
dependent fa de un organ ierarhic superior.
Aprecierea poziiei unui organ n raport de altul depinde
de sistemul de referin utilizat. Astfel, de pild, un organ judeean dei poate fi ierarhic supraordonat fa de unul municipal,
poate fi subordonat unui organ central care i este ierarhic
superior. n general, cu ct ne aflm pe o treapt ierarhic mai
nalt a organizrii sistemului administrativ cu att crete
numrul organelor supra i subordonate, iar cu ct ne aflm pe
o treapt ierarhic mai joas numrul organelor subordonate
scade.
Existena ierarhiei administrative n care se cuprind
autoriti supra i subordonate, centrale i locale, de conducere
i de execuie, exprim caracterul nu numai unitar dar i
centralizat al organizrii de stat n general, a celei administrative n special, n care relaiile ierarhice se stabilesc (direct sau
indirect) din treapt n treapt asigurnd omogenitatea puterii
executive ca sistem i aciune.
Ceea ce asigur existena i desfurarea omogen a
relaiilor ierarhice este att unitatea ct i diferena, n
aceast unitate, a competenei materiale i a celei teritoriale a
32

respecti-velor autoriti.45 ntr-adevr, dou organe avnd

aceeai competen material (un minister i organul su din
teritoriu), dar o competen teritorial diferit n sensul c
una o subsu-meaz pe cealalt de pild, una naional i alta
local, se vor afla n raporturi ierarhice. Pe de alt parte, un
organ de acelai nivel teritorial, avnd o competen material
mai larg, de pild, general, apare supraordonat fa de un alt
organ de nivel teritorial similar, dar avnd o competen
material mai ngust, special (de exemplu, guvernul n raport
de ministere).
Sub aspectul competenei materiale distingem competena general i competena special, prima avnd o sfer mai
larg de cuprindere dect cea de a doua pe care o subsumeaz,
i de regul, o subordoneaz, iar sub aspectul competenei
teritoriale se constituie dou nivele, unul central sau naional i
altul teritorial sau local subsumat celui dinti, iar cel din urm
nivel cunoscnd, la rndul su, n cazul rii noastre, corespunztor organizrii administrativ-teritoriale, dou trepte ierarhice
i anume treapta judeean (a municipiului Bucureti) i treapta
localitilor centre administrative, respectiv municipiile (i
sectoarele municipiului Bucureti), oraele i comunele.
Rezult c, n principiu, la identitatea de competen
teritorial diferenierile de competen material stau la baza
raporturilor ierarhice, n timp ce n cazul similitudinii de competen material distinciile de competen teritorial determin aceleai raporturi.

2. Supraordonarea i subordonarea ierarhic

administrativ
Supra i subordonarea desemneaz raporturile dintre
dou organe n temeiul crora unul dintre ele, aflat pe o
poziie superioar ntr-un sistem, are anumite drepturi
45

R. Ionescu, op. cit., pag. 122.

33

decurgnd din aceasta fa de organul aflat pe o treapt

inferioar i care are anumite obligaii fa de organul
superior tocmai datorit poziiei n care se afl.46 Raporturile
ierarhice administrative opereaz ntre autoritile executive
deoarece aceasta nu se subordoneaz altor categorii de organe
ale statului. Coninutul acestor raporturi este format din
dreptul de a conduce, de a ndruma, de a coordona i de a
controla activitatea organului subordonat care, la rndul su,
are obligaiile corelative de a ndeplinii dispoziiile organului
supraordonat decurgnd din aceste drepturi i n faa cruia
este rspunztor.47 Dup unele opinii n coninutul acestor
raporturi ierarhice mai intr i dreptul de a nfiina i de a
organiza autoriti subordonate.48 Obiectul acestor raporturi l
reprezint conduita prilor organe publice corespunztoare
drepturilor i obligaiilor ce le revin.
Dreptul de a nfiina i organiza autoriti sau organe
este expresia cea mai deplin a raporturilor de subordonare
deoarece autorul acestei aciuni devine ierarhic superior
celeilalte pri, dar o asemenea atribuie este conferit n mod
cu totul excepional, limitativ i expres executivului, ntruct,
de regul, nsi crearea autoritilor administrative are loc prin
lege. Cu toate acestea, Guvernul poate nfiina, potrivit legii,49
diferite organe centrale de specialitate ce funcioneaz pe lng
el, altele dect ministerele. Mult mai frecvent este atributul
executivului de organiza autoriti subordonate,50 determinndu-le structura, unele atribuii, raporturile cu alte autoriti, prin
46

M. Anghene, Sistemul organelor administrative n lumina prevederilor

Constituiei, n Revista Romn de Drept, nr. 4/1967, pag. 15
47
Dicionar de drept constituional administrativ, Editura tiinific i
Enciclopedic, Bucureti, 1978, pag. 259.
48
I. Iovna, op. cit., pag. 106.
49
Art. 11 din Legea nr. 90/2001 pentru organizarea i funcionarea
Guvernului Romniei i a ministerelor.
50
De pild, Hotrrea Guvernului nr. 983/1990 privind organizarea i
funcionarea Ministerului Mediului (abrogat).
34

norme de detaliere a reglementrilor legislative. n acelai

atribut se cuprind i alte prerogative cum ar fi, de pild, numirea conductorilor sau efilor organelor subordonate i a structurilor lor interne, aprobarea regulamentelor de organizare i
funcionare a acestora, etc.51
Dreptul de a conduce, ndruma i coordona autoritile subordonate este o alt component derivnd din
raporturile ierarhice.
Dreptul de conducere reprezint acea facultate
conferit unui organ ierarhic superior n temeiul cruia el
poate emite acte obligatorii pentru autoritatea subordonat i
pe care aceasta din urm trebuie s le ndeplineasc,
verificnd executarea msurilor dispuse, ceea ce asigur
unitatea de aciune a sistemului.
Aadar, dreptul de conducere include dreptul de decizie,
de ndrumare, de coordonare i de control, n ordinea descrescnd a puterilor conferite, fiecare dintre aceste atribute mai
puin dreptul de decizie, care este chintesena conducerii
putnd subzista independent i n afara raporturilor ierarhice,
putnd fi ncredinate, n mod distinct, i altor autoriti
executive nesupraordonate fa de organul cu privire la care ele
se exercit. De aceea este de fcut meniunea c din dreptul de
conducere ierarhic decurg toate celelalte drepturi mai reduse
ca i prerogative ce formeaz coninutul raporturilor ierarhice, chiar dac o lege de organizare i funcionare nu le-ar mai
enumera. Pe ct vreme aceleai drepturi pentru a fi exercitate
de alte autoriti neaflate n raporturi ierarhice cu organele fa
de care le-ar manifesta vor trebui ncredinate ntotdeauna
expres i limitativ conferite (de pild, unor inspecii i
inspectoare).

51

De pild, consiliul local aprob regulamente de organizare i funcionare

a serviciilor publice (art. 38/2 lit. e din Legea nr. 215/2001).
35

n legtur cu dreptul de ndrumare a organelor

inferioare menionm:52
1. Cu privire la sfera atribuional a organului
subordonat, vizat de exerciiul acestui drept, se impune
precizarea c ndrumrile pot fi date n legtur cu toate
aspectele activitii autoritii inferioare, comparativ cu
atributul de ndrumare ce poate fi conferit altei autoriti
executive neierarhice n raport cu organul de ndrumat i care
vizeaz numai anumite aspecte strict determinate, aa cum este
cazul unor inspecii i inspectorate, grzi care, de pild, pot da,
n urma verificrii, ndrumri obligatorii de urmat n activitatea
organului controlat (n materie financiar, sanitar-veterinar, de
protecie a muncii, etc.).
2. ndrumarea se realizeaz pe calea emiterii
indicaiilor sau ndrumrilor operative curente cu privire la
modul n care organul subordonat trebuie s-i ndeplineasc
atribuiile, fie prin intermediul unor reguli generale ce vizeaz
competena acestuia din urm (de pild, precizri sau
interpretri privind dispoziiile i modul lor de aplicare n
materie), ct i pentru cazuri concrete deduse spre rezolvare
autoritii sau funcionarului din subordine i fa de care
organul sau funcionarul superior sesizat sau din oficiu i
exprim punctul de vedere sau opinia. ndrumarea operativ
curent i ndatorirea realizrii ei nu este identic cu obligativitatea respectrii normelor juridice cu for superioar
deoarece acest din urm aspect nu deriv din raportul de
subordonare. ntr-adevr, organele executive sunt inute s
respecte i s realizeze i prevederile juridice ale actelor altor
organe fa de care nu se afl n raporturi ierarhice, dar a cror
competen vizeaz relaiile sociale, din domenii sau ramuri de
activitate, avnd tangen i cu atribuiile unor organe din
sisteme diferite. Aa, de pild, normele metodologice de elaborare i de execuie a bugetelor locale stabilite de Ministerul
52

I. Iovna, op. cit., pag 107 i urmtoarele.

36

Economiei i Finanelo53 trebuie respectate de toate autoritile

executive a cror activitate are tangen cu realizarea i
ntrebuinarea fondurilor bneti publice, indiferent de competena lor material prin care se includ sau nu n sistemul
financiar-bancar sau de cea teritorial (de nivel naional,
central sau de nivel local, teritorial) i nu numai de ctre
organele financiar-bancare din teritoriu subordonate acestui
minister. n mod similar, normele Ministerului Sntii i
Familiei viznd igiena i salubritatea locurilor de munc
trebuie respectate i aplicate de ctre toate autoritile administrative, nu numai de cele fcnd parte din reeaua sanitar.
3. Se pune problema limitelor n i pn la care dreptul
de ndrumare se poate exercita, ntruct exerciiul su
derivnd din coninutul raporturilor de subordonare este
totui limitat de independena operativ de care trebuie cel
puin s dispun un organ executiv, ca subiect distinct de
drept, ceea ce nseamn c organul superior dei poate
interveni n activitatea celui inferior, totui, de regul, nu poate
s-l substituie i s-l nlocuiasc pe acesta din urm n
atribuiile sale. De la acest principiu exist unele excepii.54
- posibilitatea normativ a organului superior de a
abroga acte de reglementare cu for juridic inferioar i,
eventual, de a le nlocui cu propriile reguli. n cadrul
raporturilor de subordonare operaiunea desfiinrii unui act
emis de ctre o autoritate subordonat (adic lipsirea lui de
efecte juridice obligatorii garantate de constrngerea public)
poate viza i acte individuale ntr-o gam larg prin intermediul
suspendrii (ca desfiinare temporar) sau a anulrii ori
revocrii (ca desfiinare definitiv a actului juridic).
- situaia n care organul superior are dreptul, conferit
prin lege, de a exercita o anumit atribuie comun att lui ct
i organului subordonat, ea nefiind numai de competena
53
54

Art. 56 alin. 2 din Legea privind finanele publice nr. 10/1991 (abrogat)
I. Iovna, op. cit., pag. 108
37

exclusiv a acestuia din urm. n asemenea cazuri i pentru

situaii individuale, concrete, autoritatea superioar va putea
modifica i chiar nlocui cu propriul act prin care d o anumit
rezolvare cazului respectiv. Asemenea situaii se pot ivi
frecvent prin controlul ierarhic, prin exercitarea cilor
administrative de atac sau a recursului ierarhic cnd la nivel
superior se d o anumit soluie pe care n mod obinuit o putea
emite i autoritatea a crei msur sau act au fost contestate, de
pild pentru c au vtmat drepturi legal recunoscute, pe calea
reclamaiei.55
- se pune problema rspunderii juridice n cazul
msurilor dispuse n urma ndrumrii ierarhice, dac prin ele
s-au produs vtmri ale drepturilor legal recunoscute
persoanelor. Astfel, actul normativ, inclusiv cel interpretativ
prin care un organ superior i exprim un punct de vedere cu
privire la aplicare unei dispoziii legale nu constituie un act
susceptibil de cenzurare judiciar pe cale contenciosului
administrativ.56 Dimpotriv, n cazul aciunii judiciare
ndreptate mpotriva unui act administrativ individual care a
vtmat un drept aceasta va putea fi formulat i mpotriva
funcionarului autoritii prte care a elaborat actul, dac se
solicit despgubiri, iar persoana astfel acionat poate chema
n garanie pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordin
scris s semneze actul a crui legalitate este supus judecii.57
Dreptul de control general este un atribut conferit n
cadrul raporturilor ierarhice asupra activitii organelor infe55

De pild, cel vtmat n drepturile sale recunoscute lege nainte de a se

adresa justiiei cu o cerere de chemare n judecat a autoritii executive
emitente a actului administrativ care l-a lezat, va trebui s introduc o
reclamaie la acel organ sau cel ierarhic superior acestuia i numai dac nu
este mulumit de soluia dat va putea declana litigiul judiciar (art. 5 alin.
1, 2 i 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990).
56
Decizia nr. 2129/1979 a Tribunalului Suprem Secia civil n Culegere de
decizii pe anul 1979, pag.305.
57
Art. 13 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990
38

rioare ceea ce presupune posibilitatea lurii de msuri eficiente

pentru eliminarea oricrei deficiene constatate, inclusiv
suspendarea sau anularea msurilor ilegale, mai ales a celor
juridice, ct i dreptul de a sanciona pn la eliberarea din
funcie a celor vinovai de abatere.
Caracterul general al controlului denot cuprinderea n
verificare a tuturor formelor concrete de activitate subordonat
(acte i fapte juridice i nejuridice), att sub aspectul legalitii
ct i al oportunitii, precum i, dup caz, a eficienei socialeconomice. Dreptul de control general, fiind un rezultat al
raporturilor ierarhice, nu exclude ci, dimpotriv, presupune i
verificri limitate sau forme speciale cu un obiect determinat,
fr s trebuiasc o consacrare legal expres a acestora.
Astfel, respectivele verificri se disting de atributul de control
special conferit anumitor organe specializate, de genul organelor cu rol coordonator ntr-un domeniu sau ramur de activitate
ori a inspeciilor specializate, neaflate n raporturi ierarhice cu
subiectele verificate. n aceast situaie activitatea de control se
desfoar asupra autoritii verificate numai prin prisma
specializrii competenei, cu excluderea altor aspecte, i numai
n baza prevederilor legale exprese. De aceea, ca n exemplele
precizate, autoritile sanitare nu pot controla, n afara sistemului lor, respectarea metodologiei financiare, iar organele
financiar-bancare nu pot verifica tot n exteriorul lor
respectarea normelor igienico-sanitare i de salubritate.

3. Dubla subordonare a unor autoriti

administrative
Subordonarea administrativ poate fi deplin i limitat.
Este deplin atunci cnd se realizeaz att organic ct i funcional. Subordonarea organic are un coninut larg decurgnd
din dreptul organului superior sau pe lng care funcioneaz
autoritatea subordonat de a o organiza sub aspectul condu39

cerii, de a o finana i de a-i coordona activitatea, expresie a

dependenei ierarhice. Subordonarea funcional este mai
limitat i are, de regul, n vedere doar simpla coordonare a
activitii organului din subordine fa de care se exercit
drepturi limitate. Aceast din urm subordonare poate fi
atribuit separat unui organ conferind anumite drepturi, n
vreme ce subordonrii organice exercitate n paralel i se
recunosc drepturi mai extinse (astfel, serviciile publice deconcentrate judeene se subordoneaz organic i funcional fa de
minister i numai funcional fa de prefect).
Dup modul de exercitare subordonarea poate fi
direct, atunci cnd ntre cele dou pri ale raportului ierarhic
nu se interpune nici o treapt intermediar (de pild, guvernminister, guvern-perfect) i subordonare indirect, cnd ntre
acestea se interpun una sau mai multe trepte ierarhice ceea ce
mijlocete relaia ierarhic (de pild, minister organ teritorial
judeean i organ municipal).
Dup numrul subordonrilor, avem subordonare
unic i subordonare multipl (dubl, tripl, etc.).
Dup felul sau natura autoritii fa de care
opereaz subordonarea aceasta poate fi exclusiv, respectiv fa
de o singur autoritate sau de un singur sistem i subordonare
neexclusiv sau mixt, fa de mai multe autoriti, de regul,
diferite ca i competen material sau teritorial (de pild,
organic fa de una i funcional fa de alta, de exemplu,
serviciul public judeean, fa de propriul minister i fa de
prefect).
Dup poziia subordonrii distingem subordonarea
orizontal, de regul, fa de o autoritate de la acelai nivel
teritorial (de pild, guvern-minister) i vertical, ntre competene teritoriale diferite, dar materiale asemntoare (de pild,
organ central i serviciul teritorial sau organ local specializat).
Desigur, toate aceste criterii se pot combina ntre ele
dat fiind diferena dintre acestea i finalitatea urmrit. Astfel,
40

de pild, ministerul se subordoneaz organic, direct, unic,

exclusiv i orizontal fa de guvern. De asemenea, felul subordonrii influeneaz coninutul raporturilor de subordonare.
Aa, de exemplu, subordonarea vertical d expresie
conducerii centralizate a statului asigurnd unitatea de
comand i de aciune a sistemului n ntregul su, de la primul
la ultimul organ, pe cnd cea orizontal asigur doar unitatea la
un anumit nivel sau profil teritorial, marcnd latura
descentralizatoare a sistemului. n sfrit, avnd n vedere
modalitatea direct sau indirect a subordonrii constatm c
cu ct urcm pe treptele ierarhiei administrative prevaleaz
aciunile (actele) de condu-cere i organizare, mai ales pe cale
normativ, n timp ce pe treptele inferioare predomin
activitile de execuie cu carac-ter concret realizate prin acte
individuale i fapte materiale nejuridice.
Dup lrgimea atribuiilor proprii conferite
distingem o subordonare centralizat (n formele ei strict
centralizate i deconcentrate) i subordonarea necentralizat
(n formele ei descentralizate).
n administraia public romneasc se mai cunotea i
aa-numita dubl subordonare,58 n conformitate cu autoritile
sau organele de specialitate locale ale administraiei se
subordonau consiliilor locale sau judeene, ct i ministerelor i
celorlalte organe centrale de specialitate ale administraiei
publice,59 sau cazul Direciilor pentru cultur, culte i
patrimoniu ale judeelor i municipiului Bucureti, aflate n
subordinea prefecturilor, apoi a consiliilor judeene i
Ministerul Culturii i a Cultelor.60
58

Dubla subordonare a organelor locale de specialitate era prevzut de art.

82 din Legea de organizare i funcionare a consiliilor populare nr. 57/1968,
abrogat.
59
Art. 9 din Decretul-Lege nr. 8/1990 privind organizarea i funcionarea
organelor locale ale administraiei de stat (abrogat prin Legea administraiei
publice locale nr. 69/1991 i Legea nr. 5/1990).
41

La ora actual pe plan local funcioneaz consiliile

locale i judeene, iar prefectul numit de Guvern este reprezentantul acestuia din urm avnd atributul de conducere i
supraveghere a serviciilor publice ale ministerelor i ale
celorlalte autoriti ale administraiei centrale organizate n
unitile administrativ-teritoriale.61 n aceste condiii i innd
cont de faptul c majoritatea ministerelor au n subordine
exclusiv autoritile similare din teritoriu (finane,62 nvmnt, sntate, etc.), noiunea de organ local de specialitate al
administraiei publice a fost eliminat. Singura dubl subordonare teritorial existent opereaz fa de serviciile publice
deconcentrate aflate n subordinea ministerelor de specialitate
i a prefectului care le conduce (art. 133/1 din Legea nr.
215/2001).
Conform legii cadru a descentralizrii nr. 195/2006, n
perspectiva imediat o serie de instituii de nvmnt, cultur,
sntate, etc, vor trece treptat n subordine local, a consiliilor
locale sau judeene.

4. Structura autoritilor administrative

Sistemul autoritilor administraiei publice este un
ansamblu unitar avnd o structur determinat, respectiv
orga-ne executive, ca elemente distincte, alctuite, la rndul
lor, din structuri menite a le permite funcionarea i
ndeplinirea atribuiilor. n studiul nostru intereseaz aceste
structuri, respectiv compartimentele structurale interne.
Probleme de structur nu se ridic n cazul autoritilor sau mai
bine spus a funciilor unipersonale, compuse sau exercitate de
ctre o singur persoan (ministru, prefect, primar) chiar dac
60

Art. 2 din Decretul nr. 101/1990 privind nfiinarea inspectoratelor pentru

cultur ale judeelor i municipiului Bucureti.
61
Art. 26/1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001.
62
Art. 12 (1) din Hotrrea Guvernului nr. 978/1990 privind organizarea i
funcionarea Ministerului Finanelor.
42

reprezint organul sau funcia de conducere i care poate emite

acte juridice n nume propriu, cu efecte interne sau n afara
organului condus, inclusiv pe plan normativ. n acest sens
distingem n mod net ntre organul unipersonal de conducere
i funcia exercitat fa de aparatul sau organul ori
autoritatea subordonat i cu privire la care opereaz anumite
atribuii ale celui care conduce, dup cum i cea dinti are
atribuii i competene distincte (de exemplu, ministru-minister,
prefect-prefectur, primar-primrie, etc.).
Cele mai multe autoriti executive sunt ns alctuite
din mai multe persoane constituind o colectivitate organizat n
mod unitar i care prin ansamblul ei, ct i prin modul de
alctuire, definete organizarea sau structura instituiei, funcionarea ei i modul de ndeplinire a atribuiilor ce i revin.
Compartimentul organizatoric al unei autoriti administrative reprezint unitatea structural alctuit din una sau
mai multe persoane aflat sub unic conducere i care, n
ansamblul su, exercit cu titlu permanent sau temporar atribuii de natur omogen,63 interesnd funcionarea i realizarea activitilor autoritii din care face parte. Aceast unitate
structural sau compartiment are o serie de trsturi:
- se poate compune dintr-o singur persoan (de pild,
oficiul juridic are un jurisconsult sau un consilier juridic) ori
din mai multe (de pild, serviciul sau direcia).
- fiecare din persoanele ce l compun se afl ntr-o
relaie ierarhic de subordonare direct cu un ef ierarhic (de
birou, oficiu, etc.) ca organ de conducere unipersonal sau
colegial.64
- compartimentele exercit atribuii de natur
omogen, adic apropiate, nvecinate sau comune, ceea ce
63

A se vedea C. Hido, Proiectarea structurilor organizaionale, Editura

Politic, Bucureti, 1974, pag.74.
64
Astfel, n cadrul Ministerului Administraiei i Internelor unele
departamente i direcii au organizate consilii militare ca organe
consultative ale comandanilor (art. 16 din Legea nr. 40/1990).
43

determin, de altfel, nsi reunirea lor n cadrul aceleiai

componente structural organizatorice. Aceste atribuii sunt fie
necesare asigurrii funcionrii autoritii respective (n cazul
compartimentelor funcionale, de pild, cele de administraie,
personal, salarizare, financiar, etc) sau ndeplinirii sarcinilor i
competenelor proprii (n cazul compartimentelor de specialitate care difer de la organ la organ) manifestndu-se mai ales
n exteriorul organului, n relaiile cu terii.
- structurile interne dei dispun de competene proprii
n realizarea atribuiilor ce le revin nu au, de regul, capacitate
juridic proprie deoarece nu pot intra n raporturi juridice
directe cu alte subiecte de drept, calitate ce revine numai
autoritii din care fac parte, reprezentat de conducerea sa.
- n funcie de genul de relaii stabilite ntre persoanele
ce compun compartimentele i conductor, n sensul c acestea
sunt directe sau indirecte, distingem compartimente simple i
compartimente complexe.65
Compartimentul simplu sau elementar este acea
unitate structural intern n care ntre conductorul ei
i celelalte persoane componente nu se mai interpune alt
subiect. De pild, biroul este compartimentul elementar
de baz i cea mai mic diviziune structural n cadrul
creia eful de birou este singurul care dispune de
autoritatea direct asupra subordonailor neexistnd o
alt autoritate n acelai sens.
Compartimentul complex reprezint o reunire
de compartimente elementare sau chiar complexe
supuse aceleiai autoriti ierarhice unice. Aceast
autoritate are n subordine ierarhic direct pe efii
diviziunilor interne de cea mai mare complexitate aflai
n
subordinea
efilor
nemijlocit
subordonai
conductorului autoritii respective. n structura
autoritilor administrative distingem biroul, serviciul i
65

C. Hido, op. cit., pag. 116.

44

direcia, iar n cazul celor centrale (ministere) se mai

adaug direcia general i departamentul care au, de
regul, urmtoarele caracteristici i anume:
- birourile se organizeaz pentru ndeplinirea
unei activiti omogene care impune o delimitare
organizatoric minimal distinct;
- serviciul se organizeaz pentru ndeplinirea
unor activiti omogene sau pentru mai multe activiti
complementare pentru care se cere o conducere unitar;
- direcia cuprinde mai multe servicii ori birouri
care desfoar activiti ce necesit o coordonare;
- direcia general se organizeaz pentru
delimitarea unui grup de activiti ce reprezint un
domeniu sau un sector de activitate;
- departamentul se organizeaz n scopul
desfurrii unor activiti care sintetizeaz funcii ale
mai multor compartimente inferioare sau care vizeaz
coordonarea i orientarea lor de manier global.
Fiecare compartiment superior are n compunerea sa
structuri inferioare sau mai simple (de pild, departamentul le
poate cuprinde pe toate), dintre care unele pot funciona independent n sensul c se subordoneaz direct unei alte structuri,
mai precis conducerii acesteia, dect celei imediat superioare.
De pild, dei directorul direciei are n subordine efii
serviciilor componente, iar acetia pe efii de birou, totui un
birou se poate subordona direct directorului de direcie (mai
ales dac are atribuii de control).
Reglementrile legale stabilesc dimensiunea numeric a
personalului care compune un compartiment sub aspectul unui
minim pentru fiecare (de pild, 6 pentru birou, 8 pentru
servicii, 20 pentru direcie), raportul dintre personalul de
conducere i cel de execuie, i chiar crearea de structuri atipice
(de pild, oficiul, inspecia) ori n afara autoritii, n teritoriu

45

sau chiar n strintate, toate n funcie de specificul atribuiilor

revenind acelui organ, de raporturile sale cu altele.
n cazul organelor administrative cu mai multe
compartimente complexe prin sistemul delegrilor interne
succesive de autoritate se stabilesc relaii sau linii ierarhice
ntre conductorii anumitor compartimente. De pild, n cadrul
unui minister, de la ministru, secretarul sau subsecretarul de
stat ce conduce departamentul la directorul general al direciei
generale, continund cu eful de serviciu i terminnd cu eful
de birou. Cum ntr-un organism complex se stabilesc mai multe
linii ierarhice, conductorii compartimentelor de aceeai
mrime i avnd acelai grad de subordonare fa de conducerea autoritii administrative n ansamblul ei, se vor afla la
acelai nivel ierarhic. De pild, efii tuturor departamentelor
din cadrul unui minister se afl la acelai nivel ierarhic fa de
ministru sau efii de birou fa de eful de serviciu.
Nivelul ierarhic al unui conductor de compartiment i
deci al compartimentului, dei este identic cu cel al structurilor
similare (de pild, serviciile ntre ele i fa de birouri) se pot
situa pe aceeai linie ierarhic cu al altor compartimente sau
diviziuni diferite, mai mici sau mai mari dac exist aceeai
poziie de subordonare direct sau pe acelai plan (nivel
ierarhic). Aa, de pild, eful unei direcii generale independente poate fi pe acelai plan ierarhic fa de ministru cu eful
departamentului din aceeai autoritate executiv, dei, n mod
obinuit, direcia ntr n compunerea departamentului.
Structura organului administrativ i a legturilor ierarhice (directe i indirecte orizontale i verticale, organice i
funcionale) sunt reprezentate grafic prin organigram.
Aceasta reflect locul, pe care fiecare persoan i postul pe
care-l ocup, l dein n ierarhia administrativ, corespunztor
atribuiilor pe care le are n structura n care i desfoar

46

activitatea.66 Organigrama este o reflectare grafic a structurii

i posturilor din organul administrativ. A se vedea anexele 1-7.
Funcionarul din organele administrative ndeplinete o
funcie public, adic un complex de drepturi i obligaii cu
care este nvestit n vederea ndeplinirii atribuiilor organului
din care face parte. Totalitatea funciilor dintr-un organ
executiv, corespunztoare structurii sale organizatorice (organigramei), reprezint statul de funcii al autoritii respective n
care se reflect numrul efectiv al persoanelor care pot
funciona pe posturile existente. Cnd sunt nominalizate i
persoanele care ocup efectiv posturile respective avem statul
de personal. Atunci cnd aceast schem reflect i retribuia
personalului suntem n prezena statului de salarii (sau de
plat).
Descrierea fiecrui post sau funcii, a cerinelor pe
care trebuie s le ndeplineasc persoana care-l ocup, ct i
a atribuiilor care-i revin se face prin fia postului ce confer
titularului su i cunoaterea locului n cadrul compartimentului su de activitate precum i a legturilor sale
ierarhice directe i indirecte. Aceast fi este o reflectare
particularizat a prevederilor cuprinse n regulamentul de
organizare i funcionare a autoritii respective i care, la
rndul su este o ilustrare normativ a structurii organizatorice
i atribuionale, precum i acelei relaionale interne fiind un act
administrativ intern esenial pentru buna funcionare i
organizare a autoritii executive.

5. Clasificarea organelor i structurilor

administrative
Dup criteriul competenei materiale67 organele executive se clasific n organe cu competen general i organe
66
67

C. Hido, op. cit., pag 79.

I. Iovna, op.cit., pag. 114.
47

cu competen special. Cele cu competen general se caracterizeaz prin atribuii viznd ansamblul activitii executive, n
toate ramurile i domeniile, de la respectivul nivel teritorial,
categorie n care intr guvernul, la nivel naional, consiliile
locale (judeene, municipale, oreneti i comunale), prefecii
de jude i primarii de localiti.
Organele cu competen special sau organele de
specialitate ale administraiei publice sunt acele autoriti ale
cror atribuii sunt limitate la o singur ramur sau domeniu de
activitate. n categoria lor intr ministerele, alte organe centrale
de specialitate ale administraiei publice (de pild, Banca
Naional, Comisia Naional de Statistic), purtnd diferite
denumiri, precum i organele n teritoriu ale acestora, inclusiv
serviciile deconcentrate de specialitate.
La rndul lor, organele de specialitate se clasific n
organe de ramur i organe de domeniu. Distincia dintre ele
const n faptul c primele conduc activitatea dintr-un sector
executiv deosebit de limitat, n vreme ce ultimele au atribuii n
mai multe ramuri sau atribuii tangente cu sfera de aciune a
mai multor organe. n organele de ramur se cuprind, de
regul, ministerele i organele subordonate lor, iar n a doua o
mare diversitate de organe, de regul, neministeriale (de pild,
Serviciul Romn de Informaii).
Organele de domeniu pot fi, la rndul lor, organe de
sintez de coordonare i de control.
Aceast clasificare are mai multe consecine:
- organele cu competen special se subordoneaz, de
regul, celor cu competen general de la acelai nivel
teritorial, acestea din urm exercitnd conducerea coordonarea,
ndrumarea i controlul celor dinti.
- organele cu competen general pot, n principiu,
hotr n probleme de competen special, de ramur sau de
domeniu, n vreme ce autoritile cu competen limitat nu pot
proceda la fel.
48

- dei ntre organele de ramur i cele de domeniu nu

exist raporturi ierarhice, totui primele sunt legal obligate s
prezinte ultimelor situaii i date necesare activitilor de
sintez, coordonare i control.
Dup competena lor teritorial organele administraiei publice se clasific n organe centrale i organe locale,
respectiv dup modul cum i exercit atribuiile la nivelul
ntregii ri sau la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. n
prima categorie intr guvernul, ministerele, alte organe centrale
de specialitate ale administraiei publice, iar n cea de a doua
consiliile locale, organele locale de specialitate ale administraiei de stat (de pild, aa erau direciile judeene de cultur)
sau organele n teritoriu ale autoritilor administraiei centrale
de specialitate purtnd diverse denumiri (Inspectoratul colar
judeean, direcia judeean a finanelor publice) constituite la
anumite nivele ale organizrii administrativ-teritoriale, denumite servicii publice deconcentrate precum i organe ce nu
reflect aceast organizare fiind constituite, de pild, interjudeean (Regionale C.F.R., organele de gospodrire a apelor constituite pe bazine hidrografice, etc.) sau pe alte criterii
(militare). Consecinele acestei clasificri sunt dou:
- autoritile centrale au n subordine, potrivit
competenei lor materiale, organele locale sau cele din teritoriu
pe care le conduc, ndrum i controleaz, dup cum i
organele de nivel superior al organizrii administrativteritoriale exercit aceleai atribuii fa de nivelul ierarhic
inferioare din unitile administrative.
- organele superioare pot hotr n probleme de
competena organelor subordonate, n timp ce acestea din urm
nu au o asemenea atribuie n raport cu primele.
Dup durata funcionrii distingem organe permanente, cazul majoritii, i organe temporare, diverse
comisii create pentru situaii determinate (calamiti,

49

recensmnt, alegeri, mproprietrire funciar) cu existen

limitat n timp.
Dup modul de compunere distingem organe unipersonale, alctuite dintr-o singur persoan, i organe colegiale
alctuite din mai multe persoane (de pild, prefectul i
primarul, guvernul i consiliul local).
Dup modul lor de conducere distingem organe cu
conducere unipersonal (ministerele), organe cu conducere
colegial, n care doar o parte a personalului alctuiete
conducerea (este cazul autoritilor executive avnd un consiliu
sau colegiu ca organ deliberativ) i organe colegiale de
conducere (unde ntreaga autoritate o exercit plenul organului,
de pild guvernul, consiliile locale).
Dup natura activitii desfurate se disting
autoriti de administraie activ, nejurisdicional, i autoriti
administrative jurisdicionale care soluioneaz litigii derivnd
din nclcarea legii adoptnd acte juridice definitive sau stabile
(de pild, comisiile judeene de reconstituire a dreptului de
proprietate funciar).
Dup plenitudinea puterilor conferite avem organe cu
competen deplin, decizional, i organe cu competen
auxiliar, ajuttoare. Primele pot emite acte juridice, iar
ultimele desfoar activiti de pregtire a emiterii, de punere
n executare i de control a realizrii actelor juridice, funcionnd n cadrul sau pe lng autoritile cu competen deplin.
Dup modul de exercitare a competenei distingem
organe cu competen proprie sau exclusiv i organe cu
competen delegat sau ncredinat, primele exercitndu-i
competena n nume propriu, iar ultimele n numele altei
autoriti care le-o confer sau le-o retrage dup necesiti.
Dup alte criterii de clasificare, autoritile executive
se pot grupa: n funcie de poziia lor n ierarhia administrativ
n care sens distingem organe superioare ierarhic i inferioare
ierarhic; dup puterea deinut, organe de decizie i de execu50

ie; dup modul de constituire avem organe alese i numite;

dup calitatea persoanelor ce le compun se disting organe
civile i militare, etc.
n privina clasificrii structurilor administrative i ea
se realizeaz dup numeroase i variate criterii.
Un criteriu utilizat n tiina administraiei este cel al
naturii i rspndirii (diseminrii) structurilor n care sens
distingem structura funcional i structura teritorial a
administraiei,68 ceea ce ar corespunde, n linii mari, criteriul
competenei materiale i celei teritoriale din dreptul administrativ.
Prin structur funcional se nelege starea de
diviziune sau indiviziune organizatoric a administraiei
publice corespunztor divizibilitii sau indivizibilitii
sarcinilor specifice executivului n strns legtur cu modul de
distribuire a lor ntre organe sau compartimente.69
n acest sens, sub aspectul structurilor funcionale se
pune problema dac n funcie de sarcinile revenite administraiei acestea necesit prin specificitatea lor i o form
organizatoric distinct i de sine stttoare care s le duc la
ndeplinire, iar n caz afirmativ ce form instituionalizat
trebuie utilizat, respectiv de tip ministerial sau neministerial.
Printre considerentele sau criteriile care stau la baza crerii
unei structuri funcionale s-au avut n vedere70 urmtoarele:
- ce sarcini trebuie rezolvate i n conformitate cu care
se vor dobndi sau nu i atribuii noi;
- care este volumul i ponderea sarcinilor i noilor
atribuii;
- dac acest volum i natura lui permite rezolvarea i,
respectiv, ncredinarea sa structurilor deja existente sau dac
se impune crearea de noi structuri;
68

Al. Negoi, tiina administraiei, op. cit., pag. 62 i urmtoarele.

Idem, pag. 67.
70
J. Starosciak, op. cit., pag. 75, 80-81.
69

51

- utilizarea i a altor criterii avnd n vedere modul de

rezolvare a sarcinilor (pe cale jurisdicional sau nu) ori
obiectul acestora (de pild, n materia delincvenei juvenile
conlucrarea dintre nvmnt, organele de ocrotire a minorilor,
autoritatea tutelar, polie sau crearea de autoriti sau instituii
specializate, distincte).
Structurile teritoriale ale administraiei au n vedere
faptul c diversitatea sarcinilor de realizat de ctre organele
executive fac imposibil dat fiind dimensiunea demografic
i cea teritorial ca o singur autoritate s le poat realiza pe
toate, motiv pentru care se constituie n teritoriu, n strns
corelaie cu organizarea administrativ-teritorial, organe locale
i teritoriale ale administraiei publice, destinate a contribui la
satisfacerea intereselor colectivitilor locale i a membrilor
lor. Structura teritorial desemneaz starea de diviziune sau
indiviziune organizatoric a administraiei corespunztoare
modului de realizare a sarcinilor n profil spaial.
Condiiile71 necesare pentru realizarea structurii
teritoriale:
- existena unui teritoriu (mai mult sau mai puin ntins)
asupra cruia urmeaz s fie exercitat o competen spaial,
de regul, delimitat prin unitatea administrativ-teritorial;
- existena unei colectiviti umane locale i stabile cu
nevoi proprii grupat pe considerente geografice, economice,
politice, etc.;
- modul de gestionare specific nevoilor sociale locale
s impun satisfacerea lor printr-un cadru organizatoric
adecvat, instituionalizat aparinnd administraiei locale sau
teritoriale;
- acest cadru s fie constituit i s funcioneze n
teritoriu dispunnd, dup caz, de independen operativ i
funcional sau chiar de autonomie local, dup ntinderea
71

Al. Negoi, op. cit., pag. 64-65.

52

prerogativelor conferite autoritilor centrale asupra celor din

teritoriu.
n acest sens exist cazuri de structuri administrative
constituite numai la nivel central ntruct este posibil rezolvarea sarcinilor fr concursul unor structuri i n teritoriul
naional (de pild, Ministerul Afacerilor Externe, Oficiul de
Stat pentru Invenii i Mrci).
Pe de alt parte, n numeroase cazuri ministerele i alte
autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate
organizeaz n teritoriu sau nfiineaz organe n subordinea
lor, dac legea le recunoate aceast competen,72 care pot
acoperi toate sau aproape toate unitile administrativ-teritoriale (de pild, cele de poliie sau cele financiare73).
Un alt criteriu de clasificare a structurilor administrative se face dup gradul lor de complexitate n structuri
simple (cnd ntre personalul component i conductor nu se
interpune o alt persoan sau funcie) i structuri complexe
reprezentnd o reunire de compartimente simple cu multiple
relaii ierarhice, directe i indirecte.
Dup natura atribuiilor exercitate n cadrul sau n
afara autoritii respective structurile pot fi funcionale i de
specialitate.
Structura funcional reprezint acea component
organizatoric intern prin a crei activitate se asigur, alturi
de alte compartimente similare, buna funcionare a autoritii i
crearea condiiilor necesare ndeplinirii corespunztoare a
atribuiilor legale. Astfel, n orice organ executiv vom gsi
compartimente de personal, nvmnt, salarizare, contabilitate, secretariat, juridic, etc., distincte sau reunite, dar fr

72

Art. 117 (2) din Constituie.

Direcii generale ale finanelor publice judeene, administraii financiare
municipale, circumscripii fiscale oreneti, percepii rurale, devenite toate,
la nivelul localitilor, administraii financiare.
73

53

de care nu se poate concepe nsi existena respectivei

autoriti.
Structura de specialitate este compartimentul constituit
dup necesitile de rezolvare a sarcinilor avnd atribuii omogene i distincte i care determin competena material
desigur ntr-o parte a ei a autoritii respective. Astfel, de
pild, ntr-un minister al nvmntului trebuie s existe dou
mari diviziuni interne: una viznd nvmntul universitar, alta
pe cel preuniversitar, dup cum ntr-un minister al comerului
i turismului trebuie s se disting cel puin trei mari
compartimente corespunztor comerului interior, celui exterior
i al turismului. Pe plan teritorial, o direcie judeean pentru
probleme de munc i solidaritate social cuprinde, printre
altele, compartimente distincte privind fora de munc i
omajul, salarizarea, precum i juridic i legislaia muncii,
inspecie, etc..
Desigur, n cadrul oricrei autoriti vor precumpni
structurile de specialitate att ca numr ct i ca pondere de
personal, dar i ca volum de activitate.
Dup caracterul omogen sau neomogen al atribuiilor
i competenelor exercitate distingem structuri tipice i structuri individuale sau atipice. Structurile tipice (departamente,
direcii, servicii, etc.) sunt constituite n cadrul autoritilor
administrative ce fac parte din sisteme sau subsisteme bazate
pe raporturi ierarhice ntre elementele componente, n timp ce
structurile atipice caracterizeaz organe, de regul, unicat, din
subordinea guvernului sau ministerelor (consilii, oficii) sau se
pot regsi chiar n structurile ministeriale (tezaur, trezorerie,
direcia tratatelor, etc.).

54

Capitolul 3
Serviciile publice
1. Caracteristicile serviciilor
Serviciile se deosebesc de bunuri sub variate aspecte,
care au fcut n mod frecvent obiectul analizei formulat de
teoria economic.
Comparnd producia bunurilor tangibile cu prestaia serviciilor, rezult urmtoarele caracteristici specifice serviciilor:
- intangibilitatea - specificitate care relev faptul c
serviciile sunt invizibile, nu pot fi gustate, auzite, simite sau
mirosite nainte de a fi cumprate, fiind apreciat de ctre
specialiti caracteristica esenial a serviciilor;
- inseparabilitatea serviciilor, prestarea i consumul
serviciului realizndu-se simultan, spre deosebire de bunurile
tangibile care sunt produse, depozitate, vndute i consumate
separat, n diferite etape temporale;
- eterogenitatea sau variabilitatea - caracteristic
generat de circumstanele care concur la prestarea lor, serviciile fiind practic irepetabile, ele variind de la prestator la
prestator, de la un loc la altul, fiind influenate i de momentul
prestrii.
- perisabilitatea sau non-durabilitatea, particularitate
care le face ca s nu poat fi stocate, depozitate sau inventariate.
- absena proprietii, n sensul c beneficiarul unui
serviciu i satisface o anumit nevoie, fr ns a se realiza un
transfer de proprietate ntre furnizorul serviciului i consu55

mator, spre deosebire de situaia ce apare n cazul cumprrii

unui bun tangibil.114
Avnd n vedere aceste caracteristici ale serviciilor dar
i n ideea de a realiza o sintez a experienei teoretice i
practice privind definirea serviciilor i delimitarea lor de
bunuri, ntr-o lucrare recent se consider c serviciile reprezint o activitate uman, cu un coninut specializat, avnd ca
rezultat efecte utile, imateriale i intangibile destinate satisfacerii unei nevoi sociale. Totodat, serviciile sunt activiti de
sine-stttoare, autonomizate n procesul adncirii diviziunii
sociale a muncii i sunt organizate distinct ntr-un sector
denumit i sector teriar.115

2. Specificitatea serviciilor publice

Serviciul public: noiune, caracteristici
Pentru satisfacerea diverselor cerine ale membrilor
unei colectiviti umane (hran, locuin, transport, cultur,
sntate, paz i ordine, asisten social, etc.), statul sau/i
colectivitile locale nfiineaz anumite organisme denumite
servicii publice.
n literatura de specialitate, precum i n limbajul
curent, noiunea de serviciu public este utilizat ntr-un dublu
sens, astfel:
a) n primul rnd, se utilizeaz sensul organic,
desemnnd un organism, o persoan juridic, public sau
privat prin care se realizeaz o activitate care satisface un
interes public (general);
114

Ioan Cosmescu, Livia Ilie, Economia serviciilor, Ed. Universitii

Lucian Blaga Sibiu, 1999, p.31-33.
115
Maria Ioncic, Rodica Minciu, Gabriela Stnciulescu, Economia
serviciilor, Ediia a II-a revzut i adugit, Ed. Uranus, Bucureti, 1999,
p.15.
56

b) n al doilea rnd, este folosit sensul materialfuncional, prin care este desemnat activitatea desfurat de
organismul sau persoana juridic prestatoare a serviciului.
Doctrina din ar i strintate a cristalizat n decursul
timpului, mai multe definiii care coexist i astzi.
O prim definire, cea clasic, datnd de la nceputul
secolului XX consider c serviciul public este acea activitate
de interes general prestat exclusiv de persoane publice.
Promotorii acestei definiii sunt specialitii francezi n dreptul
public, conceptele lor fiind preluate de majoritatea rilor
europene.
Astfel, profesorul Leon Duguit definea serviciul pu129
blic ca fiind activitatea pe care guvernanii sunt obligai s o
presteze n interesul celor guvernai, considernd c ntr-un
serviciu public sunt ntrunite 3 elemente:
o misiune considerat ca obligatorie pentru stat;
un numr de ageni instituii pentru a ndeplini aceast
misiune;
un oarecare numr de bunuri i fonduri afectat pentru
realizarea acestei misiuni.130
Este evident c, autorul a avut n vedere la definirea
noiunii de serviciu public sensul organic, natura juridic a
organului care l presteaz, care trebuie s fie n mod obligatoriu o persoan public, respectiv statul, judeul, oraul sau
comuna, sau/i o instituie nfiinat de acestea.
Prof. Paul Negulescu plecnd de la opiniile exprimate
n doctrina francez, definete serviciul public dup cum
urmeaz:
Serviciul public este un organism administrativ, creat
de stat, jude sau comun, cu o competen i puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul
129

Revue de droit public et de la science politique en France, Paris, 1907,

p.417
130
Duguit, Les transformations de droit public, Paris, 1913, p.416
57

general al Administraiunii publice creiatoare; pus la dispoziia

publicului pentru a satisface n mod regulat i continuu o
nevoie cu caracter general, creia iniiativa privat nu ar putea
s-i dea dect o satisfaciune incomplet i intermitent.131
O alt tez, s-a conturat n anul 1939 fiind impus de
dezvoltarea economico-social din acea vreme. Faptul c
serviciile publice nu puteau fi prestate dect de persoanele
publice, coroborat cu dezvoltarea economic a perioadei i
implicit cu necesitatea asigurrii unui numr sporit de servicii
publice au devenit contradictorii, statul i colectivitile locale
fiind nevoite s ncredineze unele servicii publice ctre
persoanele private.
Impus de practic, doctrinarii au acceptat ideea
prestrii unor servicii de interes general i prin intermediul
unor firme private, dar sub controlul administraiei, ntruct se
aprecia c persoana privat exercit n astfel de situaii
prerogativele puterii publice.
Astfel, n literatura de specialitate a fost formulat teza
conform creia statul poate organiza dou categorii de servicii
publice:
- cu titlu de monopol - situaii n care statul nu permite
particularilor, persoane fizice i persoane juridice s presteze
astfel de servicii, putnd fi doar beneficiarii acestora (stare
civil, protecie civil, eliberarea crilor de identitate, crilor
de alegtor i paapoartelor, ncasarea impozitelor i taxelor,
etc.).
- fr titlu de monopol - situaii n care este admis
iniiativa privat (universiti, teatre, asigurri, asisten social
etc.)132, autorizrile pentru prestarea acestor servicii fiind tot
mai frecvent ntlnite n legislaie.

131

P.Negulescu, op.citat, p. 123

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. Nemira, Bucureti, 1996,
vol.II, pag.65
132

58

Pe acest fond de idei, autoarea Rodica Narcisa Petrescu,

consider c ne gsim n prezena unui serviciu public, n
urmtoarele situaii:
- dac o activitate de interes general sau public este
desfurat de o autoritate a administraiei publice sau o
persoan juridic public organizat de aceasta;
- dac o persoan juridic privat, este autorizat de
administraia public s presteze unele activiti de interes
general.133
n acelai spirit, art.9 al Legii nr.326/2001 - legea serviciilor publice de gospodrie comunal134, stabilete c operatorii/furnizorii/prestatorii de servicii publice locale de gospodrie
comunal pot fi n condiiile prevzute de lege compartimente
de specialitate din aparatul propriu al primarului i ageni
economici.
Mai recent, inclusiv n ara noastr, noiunea de serviciu
public este utilizat att n managementul public precum i n
dreptul administrativ, definirea sa cunoscnd o multitudine de
variante, cu nuanri de la un autor la altul.
Cu toate acestea, majoritatea autorilor consider c
serviciului public i sunt specifice urmtoarele caracteristici:
a) este un organism specializat care satisface un interes
public;
Serviciile publice ale statului, judeului i comunei sunt
organizate i funcioneaz ca:
- organe ale administraiei publice (ministere, serviciile
descentralizate ale ministerelor i celorlalte organe centrale
etc.).
- instituii publice (universiti, coli, biblioteci, teatre,
etc.)
133

R.N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Cardinal Lex, Cluj-Napoca,

1997, pag.15
134
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.359 din 4 iulie
2001
59

- regii autonome de interes public, care n literatura de

specialitate interbelic au fost denumite stabilimente publice.135
Pentru organizaiile folosite de particulari n scopul
satisfacerii unor interese publice, s-a folosit noiunea de
stabilimente de utilitate public.
b) se nfiineaz prin lege sau pe baza legii;
Astfel, organele administraiei publice potrivit prevederilor Constituiei, se nfiineaz prin lege sau pe baza legii, n
temeiul unui act de autoritate subordonat legii (ordonane sau
hotrri ale guvernului).
Instituiile publice, o alt categorie de servicii publice,
se nfiineaz prin lege (ex. Legea nr. 41/1994 privind organizarea i funcionarea Societii Romne de Radiodifuziune i
Societii Romne de Televiziune) sau printr-un act administrativ de autoritate (ex. art.38 lit.i i art.104 lit.h din Legea
nr.215/2001, consiliile locale i consiliile judeene pot nfiina
instituii publice de interes local).
Regiile autonome de interes public se nfiineaz aa
cum prevede art.3 al.2 din Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de stat n regii autonome i
societi comerciale, prin hotrri ale Guvernului pentru cele
de interes naional sau, prin hotrri ale organelor
administraiei publice judeene i locale, pentru cele de interes
local.
Tot astfel, Legea nr.215/2001, legea administraiei
publice locale i art. 12 din Legea nr.326/2001 - legea serviciilor publice de gospodrie comunal, confer consiliilor
locale i judeene competena de a nfiina servicii publice de
interes local sau judeean, dup caz.
c) activitatea se desfoar n realizarea puterii publice;
Aceste organisme sunt dotate prin actul de nfiinare cu
atribuii, puteri i competene care s le permit satisfacerea
135

P. Negulescu, op. citat, pag. 171

60

interesului general. Sunt deservite de persoane cu o calificare

de specialitate, de regul funcionari publici, cu drepturi i
ndatoriri corespunztoare ndeplinirii unei funcii publice.
d) desfoar o activitate continu i ritmic, dup un
program prestabilit i adus la cunotin public.
Caracterul de continuitate pe care trebuie s-l asigure
un serviciu public, rezid n interesul public pe care acesta l
deservete, nefiind admis ntreruperea activitii.
- baza material necesar activitii se asigur n principal, din bugetul statului, judeului sau comunei.
- egalitatea tuturor cetenilor fa de serviciul public.
Dei unele servicii publice realizeaz venituri proprii
(ex. transportul n comun, teatrele, universitile etc.) statul,
judeul sau comunele sunt obligai ca, atunci cnd este cazul, s
le subvenioneze activitatea, raiunea constnd n satisfacerea
interesul general pe care statul l urmrete i nu realizarea unui
profit.
Fa de particularitile relevate, se poate aprecia c
serviciul public este un organism specializat, nfiinat sau
autorizat prin lege sau printr-un act administrativ de
autoritate, n scopul de a satisface n mod continuu un interes
public. Acest organism este ncadrat cu personal de specialitate
care exercit funcii publice, iar baza material i este asigurat
din bugetul de stat, judeean sau comunal dup caz.136
Sau, ntr-o interpretare mai sintetic, serviciul public
este definit ca un ansamblu de activiti organizate i autorizate de administraia public pentru a satisface nevoi sociale
de interes public, redarea grafic fiind prezentat n figura
nr.3.1 137

136

V.Priscanu, Tratat de drept administrativ romn, Partea general, Ed.

All, Bucureti 1996, p.133.
137
Armenia Androniceanu, Management public, Ed. Economic, Bucureti,
1999, p.53-54
61

Serviciul
Serviciul public
public

Ansamblul
Ansamblul activitilor
activitilor autorizate
autorizate de
de administraie
administraie pentru
pentru aa satisface
satisface nevoile
nevoile sociale
sociale
de
de interes
interes public
public..

CARACTERISTICI
CARACTERISTICI
satisface
satisface oo nevoie
nevoie local;
local;
se
se afl
afl n
n raport
raport juridic
juridic permanent
permanent cu
cu sistemul
sistemul administrativ
administrativ care
care l-a
l-a
nfiinat
nfiinat ii care
care ll conduce;
conduce;
furnizeaz
furnizeaz bunuri
bunuri i/sau
i/sau servicii
servicii care
care satisfac
satisfac interesele
interesele unui
unui grup
grup sau
sau
ale
ale societii
societii n
n general;
general;
este
este supus
supus unui
unui regim
regim juridic
juridic reglementat
reglementat de
de principiile
principiile de
de drept
drept
public;
public;
satisface
satisface interesele
interesele sociale
sociale generale
generale pentru
pentru care
care aa fost
fost nfiinat;
nfiinat;
se
se creeaz
creeaz sau
sau se
se desfiineaz
desfiineaz n
n urma
urma unei
unei decizii
decizii administrative
administrative de
de
management;
management;
se
se realizeaz
realizeaz prin
prin stabilimente
stabilimente publice;
publice;
tipologie
tipologie variat.
variat.

Fig. 3.1. Serviciul public

3. Sfera serviciilor publice

Literatura de specialitate din ar i din strintate nu a
folosit aceleai criterii pentru clasificarea serviciilor publice, ca

62

o consecin fireasc a diversitii acestora i a modului diferit

de abordare al autorilor.
Totui, o not comun o reprezint aceea c autoritile
administraiei publice locale presteaz ele nsele o serie de
servicii publice, iar, pe de alt parte, au competena de a
nfiina, servicii publice, n funcie de resursele de care dispun
i de interesul public, stabilit de factorul politic.
Astfel, prof. Paul Negulescu considera c serviciile
publice sunt de 3 categorii: naionale, judeene i comunale,
dup natura serviciilor ce sunt destinate s satisfac.138 Din
aceast clasificare, ne apare n mod evident faptul c autorul a
dorit s reliefeze dou aspecte i anume:
- organul competent s nfiineze un serviciu public, care
poate fi central sau local. n acest sens, autorul spunea
Crearea unui serviciu public este, n principiu, rezervat
parlamentului, care poate s nfiineze orice serviciu public
pentru stat i s dea autorizare general autoritilor judeene
sau comunale s organizeze ser-vicii publice pentru
satisfacerea unor anumite nevoi de interes general pentru
localitate. Este deci necesar, ca autoritile locale s voiasc a
nfiina serviciul public, profitnd de autorizarea de creare dat
de legiuitor.139
- gradul de autonomie local din administraie,
autoritile locale avnd facultatea de a nfiina un serviciu
public, numai dac considerau oportun acest lucru pentru
colectivitatea local. Zona de rspndire a unui anumit serviciu
public, care o putea constitui ntreg teritoriul rii sau, numai o
parte a acestuia.
Aceeai idee este acreditat i n literatura de specialitate francez, prof. Jean Rivero definind serviciul public ca
fiind forma aciunii administrative prin care o persoan publi-

138
139

P. Negulescu, op. citat, pag. 137

Idem, pag. 41
63

c i asum satisfacerea unei nevoi de interes general140,

reieind din context faptul c serviciile publice se pot organiza
att pe plan naional, precum i pe plan local. Este arhicunoscut
i recunoscut faptul c, raiunea de a fi a administraiei o
constituie satisfacerea nevoilor celor pe care i guverneaz. n
acest scop, administraiile presteaz n mod direct anumite
servicii publice (stare civil, protecie social, perce-perea
impozitelor i taxelor) sau, organizeaz anumite servicii
publice care, gestioneaz domeniul public i privat al colectivitilor oferind servicii publice (transport n comun,
alimentare cu energie, ap, colectarea gunoaielor menajere,
etc.). Aceste organisme au un aspect mai mult sau mai puin de
tip administrativ, nevoia de autofinanare oblignd administraiile locale s creeze servicii publice dup modelul firmelor
private.
De regul, administraia i propune satisfacerea unor
nevoi foarte variate, pentru care consider ca fiind nejustificat
sau criticabil iniiativa privat.
Caracterul public al uneia sau alteia dintre nevoile ce se
cer a fi satisfcute, este stabilit de factorul politic Lista nevoilor
a cror satisfacere trebuie asigurat fie direct de administraia
public, fie indirect, prin crearea unor servicii publice este
fixat n funcie de curentele ideologice care se gsesc la
putere, de situaia economic i social a colectivitilor,
posibilitile financiare la un moment dat, etc.
n consecin, aceast list difer de la o regiune la alta,
de la o colectivitatea la alta, prioritile fiind decise de
autoritile administraiei publice.
Intervenia autoritilor administraiei publice n scopul
satisfacerii unei nevoi recunoscut ca fiind public, mbrac o
palet variat de manifestri, astfel:

140

I.Rivero, Droit administrativ, 12eme ed. Dalloz, Paris, 1987, p.39

64

- acordarea unor subvenii ctre unele firme private,

concomitent cu exercitarea unui control administrativ asupra
acestora;
- delegarea gestionrii unor atribuii de ctre organizaii
publice sau semipublice, sub controlul administraiei;
- nfiinarea unor servicii publice, avnd un scop bine
precizat.
Cu alte cuvinte, administraia poate recurge fie la
organisme care se nscriu strict n cadrul administrativ obinuit
i funcioneaz n ntregime dup procedee pur administrative,
fie la organisme care au caracter administrativ prin originile
lor, prin cota reprezentativ a capitalului folosit, prin anumite
reguli de funcionare i controlul crora li se supun, dar care,
din mai multe puncte de vedere, se apropie de organizaiile de
tip comercial.
Bazndu-se pe aceste premise, autorul Ioan Alexandru
definete serviciile publice n sens larg ca ansambluri de
persoane i lucruri create n vederea satisfacerii unei nevoi
publice de ctre o colectivitate public, supuse autoritii i
controlului acesteia.141
Din aceast definiie, se prefigureaz ideea asigurrii
resurselor materiale, financiare i umane ale serviciului public,
pe care colectivitatea o accept i n consecin i-o asum.
Aadar, cheltuielile necesare pentru buna funcionare a
serviciilor publice create pentru prima dat sau, care se adaug
altora deja existente, sunt suportate n principiu de ctre colectivitatea care a nfiinat serviciul.
Analiznd sfera serviciilor publice, vom constata c ele
pot fi grupate dup o serie de criterii, numrul i paleta acestora
fiind diferite, de la o colectivitate la alta.
Astfel, dup forma de organizare a serviciilor publice
literatura de specialitate distinge trei categorii:
141

I. Alexandru, L. Matei, Servicii publice, Abordare juridico-administrativ, Management, Marketing, Ed. Economic, Bucureti, 2000, pag.40
65

- organe ale administraiei publice;

- instituii publice;
- regii autonome de interes public142.
Dei, aceast clasificare o gsim formulat de majoritatea autorilor, n opinia noastr ea este incomplet, existnd i
alte categorii de organizaii publice sau private prestatoare de
servicii, respectiv: societile comerciale, asociaiile, fundaiile
i compartimentele funcionale din aparatul propriu al consiliilor locale i judeene.
ntr-adevr, n acest sens se poate constata c legislaia
noastr a restrns permanent sfera domeniilor de activitate n
care se pot organiza regii autonome, oblignd la reorganizarea
acestora n societi comerciale de interes naional sau local.
Raiunea acestei msuri o regsim n funcionarea ineficient a
regiilor autonome i n calitatea necorespunztoare a serviciilor
prestate. Prin reorganizarea regiilor autonome n societi
comerciale cu capital de stat sau al unitilor administrativteritoriale, s-a urmrit introducerea mecanismelor economiei de
pia (concuren, eficien economic etc.), inclusiv promovarea managementului din sectorul privat.
De asemenea, observat faptul c o serie de servicii
publice, sunt oferite de asociaii i fundaii private constituite n
temeiul Ordonanei Guvernului nr.26 din 30 ianuarie 2000.143
Potrivit art.1 din Ordonan: Persoanele fizice i persoanele
juridice care urmresc desfurarea unor activiti de interes
general sau interesul unor colectiviti locale, ori, dup caz, n
interesul lor personal nepatrimonial pot constitui asociaii ori
fundaii n condiiile prezentei ordonane. n practic se
constat existena unor astfel de organisme, care i desfoar
activitatea ntr-o multitudine de domenii, printre care: protecie
social, cerce-tare tiinific, nvmnt, binefacere, etc.
142

I. Alexandru, op. citat, pag.39, V.Priscaru, Tratat de drept administrativ, Partea general, ed.II-a, ed. All, Bucureti, 1996, pag.137
143
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.39 din 31 ian.
2000
66

n sfrit, tabloul formelor organizatorice care presteaz

servicii publice de interes local trebuie ntregit cu compartimentele
funcionale
din
aparatul
propriu
al
primarului/consiliului judeean. Aceast afirmaie i gsete
suportul legal n mai multe acte normative, dintre care
exemplificm:
- legea administraiei publice locale, care confer
primarului dreptul i obligaia de a asigura funcionarea
serviciilor de stare civil i autoritate tutelar, n mod
indubitabil, sunt servicii publice;
- legea serviciilor publice de gospodrie comunal, care
stabilete c operatori furnizori/ prestatori ai serviciilor publice
locale de gospodrie comunal pot fi compartimentele de
specialitate din aparatul propriu al primarului/consiliului
judeean
Avnd n vedere criteriul obligativitii de a nfiina
servicii publice cu un anumit obiect de activitate, distingem
dou categorii:
a) servicii publice obligatori care trebuie nfiinate de
toate autoritile administraiei publice locale, n temeiul unor
prevederi legale.
n contextul procesului de reform al sistemului
administraiei publice, au fost adoptate o serie de acte normative care au drept scop descentralizarea unor servicii publice i
organizarea lor sub autoritatea administraiei locale, printre
care:
- Ordonana de urgen nr. 291 din 29 decembrie 2000,
aprobat prin Legea nr. 308/2001144, care prevede organizarea
serviciilor publice comunitare de eviden a persoanelor, cu o
dubl subordonare, att fa de consiliile judeene i consiliile
locale, precum i fa de Inspectoratul Naional pentru Evidena Persoanelor. Obiectul de activitate al acestor servicii
144

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 312 din 12

iunie 2001
67

publice l constituie evidena persoanelor, n concret: eliberarea crilor de alegtor, actelor de stare civil, crilor de
identitate, etc. De asemenea, vor fi organizate n subordinea
prefecturilor servicii publice comunitare pentru eliberarea i
evidena paapoartelor.
- Legea nr. 326 din 28 iunie 2001 - legea serviciilor
publice de gospodrie comunal, care n art. 12 consacr
competena exclusiv a autoritilor administraiei publice locale cu privire la nfiinarea, organizarea, coordonarea, monitorizarea i controlul funcionrii serviciilor publice de gospodrie
comunal. Precizm c enumerarea fcut are un caracter
exempli-ficativ i nu exhaustiv.
b) servicii publice specifice, a cror organizarea este
facultativ, putnd fi nfiinate de autoritile administraiei
publice locale n funcie de nevoile concrete ale fiecrei
colectiviti, coroborate cu resursele pe care le au la dispoziie.
Edificatoare n acest sens sunt dispoziiile art.2 alin.2 al
Legii nr.326/2001: n funcie de necesiti, prin hotrre a
consiliului judeean, respectiv prin hotrre a consiliului local,
se pot nfiina i alte servicii publice de gospodrie comunal,
avnd ca obiect alte activiti dect cele prevzute la alin.1.
Avnd n vedere modul de finanare al serviciilor
publice distingem 3 categorii i anume:
- servicii publice finanate integral din bugetul de stat
sau bugetele locale, categorie n care sunt incluse serviciile de
cultur, sntate, nvmnt, protecie social, etc. (exemplu:
bibliotecile, colile, serviciile de asisten social, stare civil
etc.).
- servicii publice finanate parial din bugetul de stat sau
bugetele locale, acestea realiznd i venituri proprii (de
exemplu: serviciile de transport n comun, teatrele,
filarmonicile, serviciile de furnizare a apei calde i cldurii
etc.).

68

- servicii publice care se autofinaneaz din propriile

venituri (de exemplu: serviciile de colectarea gunoaielor menajere, alimentare cu ap, gaze naturale, etc.)
Un alt criteriu de clasificare al serviciilor publice l
constituie natura juridic a acestora, dup care distingem:
- servicii publice cu personalitate juridic, care, aa
cum am vzut, poate s rezulte direct din lege sau din hotrrea
consiliului local sau judeean. Aceast categorie de servicii au
fost denumite n perioada interbelic stabilimente publice. Ele
sun persoane juridice de drept public, dispun de un patrimoniu
i le sunt afectate venituri din fondurile bugetelor locale sau de
stat. Au de asemenea dreptul de numire al funcionarilor,
organele de conducere exercit puterea ierarhic, pot deine
bunuri din domeniul public, au dreptul de a stabili unele taxe,
sunt citate n nume propriu n instan, etc.
- servicii publice fr personalitate juridic, n cadrul
crora toate drepturile i obligaiile se exercit de ctre
autoriti sau instituiile publice care le au n subordine.
- servicii publice prestate de particulari, situaii n care
satisfacerea interesului general este asigurat prin mijloace
private, denumite stabilimente de utilitate public, care sunt
organizaii nestatale. Aceast categorie de servicii este prestat,
de regul, de asociaii i fundaii constituite n temeiul
Ordonanei Guvernului nr.26/2000, act normativ ce prevede i
condiiile n care acestea pot fi declarate de Guvernul
Romniei ca fiind de utilitate public.
Dup atribuiile conferite de legislaie serviciile
publice sunt grupate astfel: 148
1. Infrastructur, locuine i transport:
- ap i canalizare;
- ntreinerea strzilor;
- administrarea traficului;
- colectarea i depozitarea deeurilor solide;
148

I. Alexandru, op. citat, pag. 89

69

- iluminatul public;
- ntreinerea parcurilor i spaiilor verzi;
- energie termic;
- administrarea fondului locativ public;
- transport public;
2. Art, cultur, educaie:
- biblioteci i muzee locale;
- teatre i sli de concerte;
- grdinie i nvmnt primar;
3. Asisten social i sntate:
- cmine de copii i btrni;
- centre pentru tineret ;
- spitale i dotri pentru ngrijirea sntii;
- programele de asisten social;
4. Ordinea i sigurana public:
- gardienii publici
5. Activiti economice:
- administrarea de ntreprinderi (regii) comerciale;
- administrarea pieelor i expoziiilor.
Fa de criteriile enunate, unii autori consider c
serviciul public este acea organizaie de stat sau a
colectivitii locale, nfiinat de autoritile competente, cu
scopul de a asigura satisfacerea unor cerine ale membrilor
societii, n regim de drept administrativ sau civil, n procesul
executrii legii.149
Dei nu exist o lege care s reglementeze materia
serviciilor publice, actualitatea acestora pentru societatea romneasc n general i a colectivitilor locale n special, rezult
din faptul c Parlamentul Romniei a adoptat Legea nr. 326 din
28 iunie 2001, care stabilete cadrul juridic unitar privind
nfiinarea, organizarea, monitorizarea i controlul funcionrii
serviciilor publice de gospodrie comunal n judee, orae i
comune. n sensul legii Serviciile publice de gospodrie
149

I. Alexandru, op. citat, pag.90

70

comunal reprezint ansamblul activitilor i aciunilor de

utilitate i de interes local, desfurate sub autoritatea administraiei publice locale, avnd drept scop furnizarea de servicii de
utilitate public.150
Din analiza definiiei dat de legiuitor, rezult elementele cu not de constan reflectate de literatura de specialitate,
respectiv:
- scopul serviciului public l reprezint satisfacerea unei
nevoi sociale;
- nevoia social trebuie s fie apreciat de autoritile
administraiei publice;
- serviciul public se presteaz de organizaiile aflate sub
autoritatea autoritilor i instituiilor publice;
n ceea ce privete domeniile de activitate n care se pot
organiza astfel de servicii, legea enumer:
- alimentarea cu ap;
- canalizarea i epurarea apelor uzate i pluviale;
- salubrizarea localitilor;
- alimentarea cu energie termic, produs centralizat;
- alimentarea cu gaze naturale;
- alimentarea cu energie electric;
- transportul public local;
- administrarea fondului locativ public;
- administrarea domeniului public, preciznd n acelai
timp faptul i n funcie de necesitile locale se pot nfiina
servicii publice avnd i un alt obiect de activitate.
Totodat, avnd n vedere specificitatea serviciilor
publice n comparaie cu serviciile comerciale, legea garanteaz tuturor persoanelor dreptul de a utiliza serviciile publice
de gospodrie comunal, prin: 151
- accesibilitatea egal la serviciile publice de
gospodrie comunal;
150
151

art.2 alin1 din Legea nr. 326/2001

Art.6 din Legea nr.326/2001
71

- accesul la informaiile privind serviciile publice de

gospodrie comunal;
- dreptul de asociere n organizaii neguvernamentale
pentru aprare, promovarea i susinerea intereselor utilizatorilor;
- dreptul de a fi consultate direct sau prin intermediul
organizaiilor neguvernamentale ale utilizatorilor n procesul de
elaborare i adoptare a deciziilor, strategiilor i reglementrilor privind activitile din sectorul serviciilor publice de gospodrie comunal;
- dreptul de a se adresa direct sau prin intermediul unor
organizaii neguvernamentale, autoritilor administraiei publice ori instanelor judectoreti n vederea prevenirii sau
reparrii unui prejudiciu direct ori indirect.
n lucrarea Managementul administraiei publice
locale - serviciile publice152, autorii clasific serviciile publice
n dou mari categorii i anume:
- servicii publice administrative (SPA)
- servicii publice industriale i comerciale (SPIC)
Autorii relev c aceast clasificare este susinut de
diferii doctrinari ai dreptului public i managementului i se
fundamenteaz pe urmtoarele criterii:
- regimul juridic distinct, serviciilor publice administrative fiindu-le aplicabil regimul juridic administrativ caracterizat prin relaii de autoritate, exercitate n regim de putere
public i subordonarea dintre autoritatea administrativ i
particular n timp ce serviciilor cu caracter industrial i
comercial i este aplicabil regimul juridic al dreptului civil, care
se particularizeaz prin poziia de egalitate a prilor contractante;

152

A. Parlagi, M. Costea, I.Plumb, R.Dobrescu, Managementul

administraiei publice locale - serviciile publice, Ed. Economic, Bucureti,
1999, p. 11-13
72

- al doilea criteriu de departajare l constituie obiectul

activitii;
Servicii publice
administrative

JURIDIC
Servicii publice
industriale i
comerciale

MODUL DE
COOPERARE
LA
SATISFACERE
A
INTERESULUI
PUBLIC

Serv. publice la realizarea

crora nu sunt implicate
alte pers. din rndul
clienilor (nvmnt,
cultur, sport, etc.)
Serv. publice la realizarea
crora particip n mod
direct i alte pers. (ntre.
drumurilor etc.)

Serv. publice n realizarea

crora sunt implicate
pers. din afar (ap.
naional, serv.
diplomatice)

CRITERIU

Servicii naionale

NIVELUL LA
CARE SE
REALIZEAZ
Servicii locale

FORMA DE
PROPRIETATE

Servicii publice
monopolizate
Servicii publice realizate
de ageni economici
publici i/sau privai

73

Fig. nr.3.2. Tipologia serviciilor publice

Astfel, dac activitatea serviciului public este comparabil cu cea a unei firme private, se consider c suntem n
prezena unui SPIC, iar n caz contrar ne gsim n prezena
unui SPA;
- un al treilea criteriu iterat de autori, este cel al
modului de finanare a serviciului public;
Potrivit acestui criteriu, ne gsim n prezena unui SPIC
atunci cnd serviciul i acoper cheltuielile din taxele percepute pentru serviciile prestate i dimpotriv, suntem n prezena
unui SPA atunci cnd finanarea se asigur din bugetul de stat
sau local, dup caz.
- n sfrit, autorii consider ca ultim criteriu de
departajare al serviciilor n cele dou categorii ca fiind modul
de organizare i funcionare, n sensul c suntem n prezena
unui SPA atunci cnd regulile n domeniu sunt derogatorii de la
dreptul civil, n caz contrar fiind vorba despre un SPIC.
Din punctul de vedere al administraiei publice, autorii
consider c avem dou categorii i anume:
- servicii publice cu caracter exclusiv administrativ, pe
care autoritile publice nu le pot ncredina altor persoane,
cum sunt: protecia civil, autoritatea tutelar, starea civil,
autorizarea construciilor sau licenierea transporturilor;
- servicii publice care pot fi delegate altor persoane, n
cadrul crora enumer serviciile de salubritate, iluminatul
stradal, deratizarea, ecarisajul etc. 153

153

A. Parlagi .a., op. citat, pag.12

74

n sfrit, o ultim referire la criteriile de clasificare a

serviciilor publice o vom face prezentnd grafic tipologia
acestora astfel cum este prezentat n lucrarea Management
public154 (vezi figura nr.3.2).

4. Organizare i funcionare
Este cunoscut faptul c organizarea reprezint una
dintre importantele funcii ale managementului, indiferent de
domeniul n care acesta i gsete aplicabilitatea, ea probndu-i valenele n managementul organizaiilor de tip privat.
n ceea ce privete organizarea serviciilor publice din
ara noastr, se impune observaia c ne gsim ntr-o perioad
de tatonri, constituind totui domeniul n care s-au produs
mutaii structurale importante, cu precdere n ultimii 2 ani,
att sub aspect legislativ ct i funcional.
nfiinare
nfiinarea serviciilor publice a constituit o lung
perioad de timp, un atribut exclusiv de competena autoritilor statale, att n statele cu democraii dezvoltate, precum i
n cele cu regimuri totalitare dar, raiunile erau diferite.
Statul capitalist viza satisfacerea nevoilor cu caracter
general ale cetenilor si i dorea s o fac la un nivel ct mai
ridicat, prin intermediul organismelor publice i private, n
timp ce statul totalitar, de sorginte comunist, nu dorea s
transmit aceast competen ctre ageni privai.
Evoluia vieii n statele democratice, dezvoltarea economic
pe care au nregistrat-o, a fcut necesar nfiinarea unui numr
tot mai mare de servicii publice, care s satisfac o gam tot
mai divers de interese publice. Aceste legiti obiective,
154

A. Androniceanu, Management public, Ed. economic, Bucureti, 1999,

p.55
75

precum i extinderea democraiei sociale au generat spargerea

monopolului de stat, acesta transfernd competena nfiinrii
unor servicii publice ctre autoritile locale.
n perioada actual, statul mai pstreaz monopolul
numai n privina unor servicii publice de importan deosebit
i de interes naional, cum sunt: nfiinarea serviciului legislativ, executiv i judectoresc, organizarea armatei i poliiei, a
proteciei civile a populaiei, a ministerelor etc., care pot fi
organizate numai prin lege.
Concomitent ns, statul a dat n competena autoritilor administraiei publice locale atributul de a crea servicii i
instituii publice de interes local, n mod diferit n funcie de
gradul de autonomie acordat colectivitilor locale.
n Romnia, sistemul legislativ postrevoluionar a fost
consecvent n a consacra autoritilor administraiei publice
locale competena de a crea servicii publice, sub diferite forme
de organizare.74

74

Astfel, una dintre primele legi ale anului 1990 a fost Legea nr.15/1990
privind reorganizarea unitilor economice de stat ca regii i societi
comerciale, prevedea n art.3 al.2 posibilitatea nfiinrii regiilor autonome
de interes local prin hotrri ale administraiei publice judeene i locale.
Ulterior, Legea administraiei publice locale nr.69/1991 prin care se stabilea
competena material general a consiliilor locale i judeene le ndrituiete
pe acestea s nfiineze servicii publice, instituii publice i ageni
economici de interes local sau judeean (art.20 lit. h, l i art.63 lit. n i r).
Noua Lege a administraiei publice locale nr.215/2001 extinde aceste
competene, art. 15 stabilind: Consiliile locale i consiliile judeene pot
hotr asupra participrii cu capital sau bunuri, n numele i n interesul
colectivitilor locale pe care le reprezint, la constituirea de societi
comerciale sau la nfiinarea unor servicii de interes public local sau
judeean, dup caz, n condiiile legii. Am menionat doar dou legi care
permit nfiinarea unor servicii publice de interes local prin decizii
administrative, cu precizarea c numrul acestora este mult mai mare, practic, putndu-se organiza servicii publice n sferele n care se apreciaz c
acestea ar fi oportune, n limitele impuse de lege.
76

n legtur cu competena autoritilor administraiei

publice de a nfiina servicii publice, se impun urmtoarele
precizri:
- nfiinarea serviciilor publice se face numai n temeiul
competenei conferite de lege sau de un alt act normativ cu
for juridic superioar.
Acest lucru trebuie neles i n sensul de satisfacere a
interesului local prin serviciul public local i a interesului
naional prin servicii publice create la nivel naional, nfiinarea
acestora fiind apanajul organelor legislative i executive
centrale (parlament i guvern).
- autoritile administraiei publice locale au dreptul de
a desfura la nivel local servicii publice cu caracter statal,
situaii n care rspunderea revine, dup caz, primarului n
calitate de reprezentant al statului conform art.69 din Legea
nr.215/2001 sau prefectului, n calitatea sa de reprezentant al
Guvernului n judee.
Autoritile administraiei publice pot nfiina servicii
publice cu scop lucrativ (ageni economici), sau cu scop
nelucrativ (instituii sociale, culturale, nvmnt etc.).
nfiinarea serviciilor publice de interes local i judeean se
poate face numai n forma i cu procedura prevzut de lege.
n acest sens, apreciem c decizia administrativ, care
se concretizeaz ntr-o hotrre a autoritilor publice, trebuie
s cuprind n mod obligatoriu urmtoarele elemente:
- obiectul de activitate, care trebuie s fie clar i precis
determinat, fiind interzis depirea lui sub sanciune administrativ, denumirea i sediul serviciului public;
- patrimoniul serviciului public, nominalizndu-se bunuile
imobile i mobile, precum i drepturile i obligaiile cu caracter
patrimonial cu care este nzestrat serviciul nou creat. Bunurile
pot aparine domeniului public sau privat al statului sau al
unitii administrativ-teritoriale respective. Referitor la acest
aspect, se impune precizarea c situaia juridic a patrimoniului
77

comunelor, oraelor i judeelor nu este nc reglementat n

mod riguros. Legea domeniului public i a regimului juridic al
acestuia a aprut foarte trziu,155 crend astfel reale probleme
colectivitilor locale i impietnd asupra exercitrii
autonomiei locale.
- statutul juridic al serviciului public (cu sau fr per-sonalitate
juridic);
- modul de gestionare a serviciului public, respectiv
dac serviciul se subvenioneaz din bugetul de stat, judeean
sau local, se autofinaneaz sau urmeaz un regim mixt, de
autofinanare i subvenionare.
aprob
organigrama,
numrul
de
posturi
i
numete
conductorul
serviciului
public.
- autoritatea care nfiineaz serviciul public trebuie s
i aprobe bugetul de venituri i cheltuieli i Regulamentul de
organizare i funcio-nare, instrumente indispensabile pentru
managementul oricrui serviciu public.
n ceea ce privete controlul activitii, acesta se execut pe plan intern de ctre persoanele cu funcii de conducere
sau de specialitate (exemple: controlul de gestiune, controlul
financiar preventiv propriu, etc.), autoritatea care a nfiinat
serviciul avnd un drept de control general, n virtutea
raporturilor de subordonare.

155

Legea nr.213/98 privind proprietatea public i regimul juridic al

acesteia, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a, nr.
448/24.11.1998
78

Desfiinare
Referitor la modalitatea desfiinrii unui serviciu public, apreciem c este necesar, de regul, respectarea aceleiai
proceduri avut n vedere la nfiinare, i anume: desfiinarea
unui serviciu public nfiinat prin hotrrea unui consiliu local,
se realizeaz printr-o alt hotrre a aceluiai consiliu local.
S-a utilizat sintagma de regul pentru c, n situaii de
excepie, un serviciu public poate fi desfiinat i printr-un act
administrativ cu for juridic superioar. Aa de exemplu, un
serviciu public creat printr-o hotrre a guvernului poate fi
desfiinat prin lege, dup cum un serviciu public nfiinat
printr-un ordin al unui ministru poate fi desfiinat printr-o
hotrre de guvern.
Dintre cauzele care pot conduce la desfiinarea unui
serviciu public amintim: inoportunitatea, lipsa resurselor financiare necesare pentru subvenionare, reorganizare administrativ etc.
Principii
La baza managementului serviciilor publice se afl un
ansamblu de principii i reguli de organizare i funcionare
consacrate n literatura de specialitate.
n conformitate cu legislaia n vigoare apreciem c
autoritile administraiei publice, n funcie de resursele
materiale, financiare, umane etc. pe care le gestioneaz, pot
nfiina servicii publice n orice domeniu de activitate, cu respectarea principiilor redate mai jos.
Principiul eficacitii i eficienei
Realiznd o analiz comparativ a eficienei i eficacitii din orice organizaie, autorul George Moldoveanu156 arat
c eficiena se msoar prin compararea (raportarea) rezul156

George Moldoveanu, Analiz organizaional, Ed. economic, Bucureti,

1998, p. 154.
79

tatelor (ieirilor) la eforturi (intrri), iar eficacitatea presupune

atingerea standardelor, a obiectivelor organizaiei i se msoar
prin compararea rezultatelor obinute cu cele dorite.
Avnd n vedere faptul c raiunea de a fi a serviciilor
publice este satisfacerea interesului general (naional sau local),
o lung perioad de timp s-a considerat c organizaiile care
presteaz servicii publice realizeaz activiti non-profit. n
acest context, organizaiile publice erau apreciate ca fiind eficiente n msura n care asigurau servirea publicului, spre
deosebire de organizaiile private care i probau eficiena prin
mrimea profitului.
Sectorul public a fost unul al non-pieei, care excludea
competiia prin crearea unor situaii de monopol, fr a permite
concurena agenilor privai care, puteau oferi aceleai servicii,
dar la un nivel superior calitativ i la preuri mai sczute.
Finanarea serviciilor publice se asigura din fondurile
bugetului de stat i din bugetele locale, care suportau tot mai
greu diversitatea serviciilor ce trebuiau fi puse la dispoziia
populaiei.
Avnd n vedere faptul c principalele surse de venituri
la bugetele le constituie impozitele i taxele percepute de la
populaie, administraiile au fost obligate s gseasc cel mai
bun raport ntre costul i cantitatea/calitatea serviciilor prestate
cetenilor.
Pentru organizaiile publice, eficiena a nceput a fi
msurat nu numai prin gradul de servire a ceteanului, ci i
prin plasarea acestuia (ceteanului) n centrul ateniei n
ipostaza de client. Un nou management al organizaiilor
publice a nceput s se dezvolte, bazat pe responsabilizare
financiar, creterea calitii serviciilor, mputernicire a ceteanului n raport cu organizaia solicitat a da seam n
permanen de performane.157
157

Mihaela Vlsceanu, Organizaiile i cultura organizrii, Ed.Trei,

Bucureti, 1999, p. 57.
80

Responsabilizarea organizaiilor publice n ceea ce

privete modul de gestionare a fondurilor bugetare este
esenial att sub aspect legal ct i pentru stabilirea nivelului
de eficien a cheltuielilor fondurilor publice.
Pe de alt parte, eficacitatea oblig administraiile s
realizeze satisfacerea nevoilor sociale ntr-un grad ct mai
ridicat, prin asigurarea unor servicii publice diversificate, astfel
c n cele mai multe situaii cheltuielile bugetare sunt
insuficiente. Aceast realitate, impune practicarea unui management corespunztor la nivel central i al fiecrei colectiviti
locale n parte, ceea ce presupune asigurarea unui echilibru
ntre eficiena i eficacitatea serviciilor publice, n administraie public eficiena fiind important, iar eficacitatea
primordial.158
Totui se impune constatarea c n prezent distincia
dintre ntreprindere i instituie pe criteriul naturii activitii (productiv i/sau neproductiv) nu mai este relevant,
deoarece asistm la un proces continuu de comercializare a
instituiilor, inclusiv n ara noastr.
Dintre msurile ntreprinse dup anul 1990, care s
conduc la eficientizarea i eficacitatea serviciilor publice
relevm:
- consacrarea legal a principiului autonomiei locale
potrivit cruia fiecare colectivitate local i organizeaz
serviciile publice necesare i oportune;
- finanarea serviciilor publice prin modaliti diferite,
surse bugetare, proprii i/sau mixte (bugetare i venituri
proprii);
- transformarea regiilor autonome, n marea lor majoritate prestatoare de servicii publice care i-au dovedit din plin
neviabilitatea, n societi comerciale;
- privatizarea unor servicii publice (exemple: colectarea deeurilor menajere, transportul n comun etc.);
158

G. Moldoveanu, op. citat, p. 149.

81

- concesionarea unor servicii publice agenilor privai

(persoane fizice i/sau juridice). Aa de exemplu, prin Hotrrea Guvernului nr. 446 din 3 iunie 1999 a fost concesionat
medicilor veterinari activitatea, sanitar veterinar, activitate
public de interes naional, medicilor veterinari care o exercit
n regim privat.
Principiul echitii
Principiul echitii serviciilor publice este evocat de
cvasimajoritatea specialitilor n dreptul public, economie i
management, bazndu-se pe principiul potrivit cruia ntr-un
stat democratic toi cetenii sunt egali n faa legii, au aceleai
drepturi i obligaii i-n consecin toi trebuie s beneficieze n
aceeai msur de serviciile publice organizate de stat sau de
autoritile administraiei publice locale autonome. De altfel,
acest principiu tradiional l regsim iterat i de ctre Henry
Fayol, care, n lucrarea sa de referin Administration Industrielle et Generale (1916) enumer printre cele 14 principii
generale ale managementului subordonarea interesului individual celui general, susinnd c interesul organizaiilor
publice trebuie s prevaleze intereselor individuale.159
Egalitatea (echitatea) beneficiarilor fa de serviciile
publice trebuie privit sub un dublu aspect, astfel:
- n primul rnd, majoritatea acestor servicii erau prestate de ctre organizaiile publice de regul, n mod gratuit, fr
plat.160
- n al doilea rnd, atunci cnd serviciile publice se
presteaz n mod oneros, beneficiarii lor pltesc aceleai tarife,
fr nici un fel de discriminare.
Din prima categorie fac parte serviciile publice din
sfera nvmntului de stat, cultur, sntate, art, asisten
159

Mihaela Vlsceanu, Organizaiile i cultura organizrii, Editura Trei,

Bucureti, 1999, p. 85.
160
I. Cosmescu, L. Ilie, op. citat, pag. 195.
82

social etc., oferite n mod nemijlocit utilizatorilor, precum i o

gam de prestaii de ordin general, dintre care amintim: ordinea
public, aprarea naional, activitatea autoritilor publice
aparinnd celor trei puteri ale statului (legislativ, executiv i
judectoreasc), protecia mediului etc. Aceste servicii sunt
furnizate consumatorilor n mod gratuit, finanarea lor fiind
asigurat de la bugetul de stat sau bugetele locale, au o
destinaie colectiv i ca obiectiv principal satisfacerea
nevoilor generale ale membrilor societii.
Avnd n vedere faptul c resursele bugetare sunt
limitate, problem cu att mai mult actual n statele aflate n
tranziie i/sau cu economii subdezvoltate, coroborat cu creterea nevoilor de servicii ale populaiei, statul i colectivitile
locale pot asigura tot mai greu finanarea unor servicii publice
adecvate.
Referitor la cel de-al doilea aspect specific serviciilor
publice, relevm c pentru serviciile publice prestate n mod
oneros consumatorii pltesc aceleai tarife (exemple: gospodria comunal, eliberarea paapoartelor, buletinelor de identitate
etc.) indiferent de situaia material, calitatea serviciilor etc.,
spre deosebire de serviciile comerciale prestate n cadrul concurenial, clienii putnd s-i aleag calitatea serviciului
(exemple: serviciile hoteliere, alimentaie public, transporturi,
comer, etc.), n funcie de posibilitile financiare.
Realiznd o comparaie ntre organizaiile publice i
cele private autorul George Moldoveanu arat c:
Organizaia privat folosete modelul firm, care are
ca raiune de existen obinerea de profit, dup acoperirea
costurilor prin satisfacerea clienilor.
Raiunea de a fi a biroului trebuie s fie satisfacerea
ceteanului, prin intermediul serviciului public, care este o
funcie politic, structurat prin sistemul de drept.161
161

G. Moldoveanu, Analiza organizaional, Ed. Economic, Bucureti,

1998, p.93
83

Tot mai muli analiti consider ns c, n organizaiile

publice obiectivele (scopurile) nu pot fi formulate dect n
termeni vagi, lsnd destul de mult loc ambiguitilor, ntruct
acesta ar fi singurul mod de a face fa solicitrilor concurente
ale diferitelor grupuri de interese economice i politice, realitate confirmat de altfel de viaa de zi cu zi. S-a ajuns astfel la
constatarea, pe deplin pertinent, c accentuarea caracterului
public al organizaiilor conduce la creterea ambiguitii obiectivelor specifice, scade nivelul eficienei i crete importana
echitii ca valoare de referin pentru concilierea perspectivelor i cerinelor diferite ale celor interesai.
Ambiguitatea scopurilor n organizaiile publice impieteaz asupra direciilor de dezvoltare i asupra calitii managementului acestora.
Autoritatea managerial n organizaiile publice, ca i
n cele nonprofit, este mult mai limitat dect n organizaiile
private datorit interveniei organelor ierarhic superioare sau
ale celor cu atribuii de tutel administrativ, precum i datorit
restriciilor impuse adeseori de prevederile legale.
Pentru aceste considerente, principiul echitii tinde a se
estompa tot mai mult, organizaiile publice abordnd pe o scar
tot mai larg principiile de organizare, funcionare i management al organismelor private, promovnd regulile economiei
concureniale, de pia.
Principiul descentralizrii
n legtur cu acest principiu, trebuie relevat de la
nceput faptul c n absena unei legi speciale care s reglementeze organizarea i funcionarea serviciilor publice, o serie de
prevederi nserate ntr-o multitudine de acte normative consacr principiul descentralizrii serviciilor publice.
Astfel, art. 120 din Constituie, art. 2 din Legea nr.
215/2001 privind administraia public local, Legea nr. 199/
1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale,
84

adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985162, prevd descentralizarea serviciilor publice, care se manifest prin deplasarea serviciilor publice de la centru ctre comunitile locale.
Avnd n vedere scopul organizrii serviciilor publice i
anume satisfacerea intereselor generale ale comunitii, rezult
c descentralizarea va trebui s in cont n primul rnd de
acest scop i doar n subsidiar de organizarea administrativ teritorial, ideea contrar fiind falimentar pentru c ar
sacrifica interesele cetenilor de dragul autonomiei locale.
Descentralizarea serviciilor publice trebuie ns s in
cont de gradul de specializare al acestora, de necesitatea asigurrii lor n regim de continuitate, corelate cu sursele bugetare
pe care administraia local le are la dispoziie. n caz contrar,
orict de mult s-ar dori i ar fi necesar descentralizarea unor
servicii publice ar fi o utopie, ea neputndu-se realiza n
absena specialitilor i fondurilor bugetare. Pentru aceste considerente responsabilitile autoritilor locale pe plan european
sunt concepute n moduri diferite, n funcie de politicile
fiecrei ri, de natura responsabilitilor avute n vedere, de
caracteristicile fizice, condiiile economice din fiecare colectivitate local i de capacitatea efectiv a autoritilor locale de
a-i asuma o anumit responsabilitate.
Principiul subsidiaritii statuat n art. 4 al Cartei europene a autonomiei locale, aprobat de Parlamentul Romniei
prin Legea nr.199/1997, subliniaz necesitatea atribuirii oricrei obligaii publice celui mai sczut nivel de autoritate posibil,
situat cel mai aproape de cetean, care are capacitatea s i-o
asume n mod efectiv i eficient.
Aplicarea acestui principiu trebuie s in cont de elementele particulare ale fiecrei administraii locale, cum sunt:
dimensiunile acesteia, resursele umane, capacitatea limitat de
finanare, riscurile legate de mediu, etc.
162

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 331 din 26

noiembrie 1997
85

Principiul adaptabilitii
Pentru organizaiile prestatoare de servicii publice
flexibilitatea este valoarea fundamental de referin.
Relaia direct cu ceteanul, diversificarea continu a
nevoilor acestuia i mai recent, concurena determin organizaiile din sfera serviciilor s opteze pentru flexibilitate ca
valoare central. Orice rigidizare a strategiilor de dezvoltare i
aciu-nilor, ar conduce organizaiile n cauz la autodesfiinare.
Plecnd de la realitatea c nevoia social crete n permanen sub aspect cantitativ i calitativ, ajungem la concluzia
c orice serviciu public trebuie s se adapteze acestor cerine.
Adaptarea serviciului public la nevoile consumatorilor
se realizeaz prin Statutul sau Regulamentul de organizare i
funcionare al prestatorului de servicii, care poate fi o regie
autonom, societate comercial, instituie public etc. Specific
pentru nfiinarea oricrui serviciu public este faptul c statutul
su este aprobat de ctre autoritile administraiei publice,
acestea avnd i competena de a aprecia necesitatea i
oportunitatea dezvoltrii, restrngerii sau modificrii obiectului
de activitate al serviciului public.
Acest principiu consacrat n teoria economic este
confirmat n mod elocvent de evoluia legislaiei de dup 1990,
prin care s-a cutat asigurarea reorganizrii agenilor
economici la care statul sau unitile administrativ - teritoriale
erau acio-nari unici sau majoritari, inclusiv a celor prestatori
de servicii publice.
Principiul cuantificrii
Necesitatea cuantificrii serviciilor publice a devenit o
constant n gndirea economic i politic, fiind determinat
de cel puin dou cerine:

86

- cuantificarea permite aprecierea corect a modului n

care serviciul public satisface necesitile beneficiarilor,
permind o evaluare rapid a activitii serviciului;
n al doilea rnd, prin cuantificare se asigur principiul echitii
sociale i transparena fa de ceteni i organizaiile neguvernamentale, care pot astfel controla modul n care se desfoar
activitatea serviciilor publice.165
cuantificarea
serviciilor
publice
permite
fundamentarea procesului decizional att la nivel macro,
precum i la nivel microeconomic, la nivel naional i local.
n mod particular, pentru serviciile publice de gospodrie comunal Legea nr.326/2001 prevede urmtoarele principii
de organizare i administrare:
- principiul dezvoltrii durabile;
- principiul autonomiei locale;
- principiul descentralizrii serviciilor publice;
- principiul responsabilitii i legalitii;
- principiul participrii i consultrii cetenilor;
- principiul asocierii intercomunale i parteneriatului;
- principiul corelrii cerinelor cu resursele
- principiul proteciei i conservrii mediului natural i
construit;
- principiul administrrii eficiente a bunurilor din proprietatea public a unitilor administrativ - teritorial;
- principiul asigurrii mediului concurenial;
principiul liberului acces la informaii privind aceste servicii
publice.

165

A. Parlagi, M. Costea, I.Porumb, R. Dobrescu, Managementul administraiei publice locale - Serviciile publice, Ed. Economic, Bucureti,
1999, p.19.
87

Capitolul 4
Preedintele romniei
1. Natura instituiei prezideniale i a formei de
guvernmnt a statului romn
Instituia efului de stat i are originea n nceputurile
organizrii vieii de stat,75 cnd colectivitile umane, aflate la
debutul constituirii lor sociale (civile), au trecut n mod efectiv
sub conducerea unui individ, de regul membru al acelei
societi, care exercita n urma desemnrii sale asupra
75

I. Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ediia a VI-a, vol. II,

Editura Actami, Bucureti, 1995, pag. 204.
88

ntregii comuniti cele mai importante prerogative de putere

public reunite n persoana sa.
Mai trziu cu toat diversificarea numrului i categoriilor de
autoriti publice (legislative, executive i judectoreti) i
indiferent de modul acestora de constituire (alese sau numite),
de durata funcionrii lor (permanente sau temporare), de
nivelul teritorial al aciunii lor (naionale sau centrale,
teritoriale sau locale) - s-a simit nevoia de a se da o expresie
unitar i continu ndeplinirii la cel mai nalt nivel
reprezentativ a funciei supreme de exercitare a puterii publice
de ctre un singur om personificat de eful statului.
eful statului ndeplinete o funcie public de prim
importan n stat indiferent de:
- fundamentarea teoretic a naturii politico-juridice a
respectivului exerciiu (bazat pe principiul unicitii, al
colaborrii sau al separaiei puterilor n stat) n care
sens ea este fie o putere distinct,76 fie alturat sau
contopit altora existente;
- forma unipersonal sau colegial n care se exercit;
- de modalitatea electiv ori ereditar de acces la
funcia suprem;
- de durata permanent ori temporar a acesteia.
Forma de guvernmnt a unui stat este caracterizat
de modul de constituire a funciei supreme77 n care sens cea
mai general clasificare face distincie ntre monarhie i
republic,78 distincie ce reflect nsui felul desemnrii efului
statului.
76

S-a considerat c n sistemul de drept actual Preedintele Romniei

reprezint a patra putere n stat (D. Brezoianu, Drept administrativ i
autoriti publice n Romnia, Editura Metropol, Bucureti, 1995, pag.7).
77
Pentru alte criterii distinctive a se vedea S. Popescu, Forma de stat,
Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1983, pag. 26-29.
78
I. Ceterchi, I. Demeter, Gh. Bobo, M. Luburici, D. Mazilu, C. Zotta,
Teoria general a statului i dreptului, Editura Didactic i Pedagogic,
Bucureti, 1967, pag. 75-76.
89

Monarhia reprezint forma de guvernmnt n care

funcia suprem este deinut de o persoan care o exercit pe
via, indiferent c o dobndete sau prin motenire (ereditar)
sau, mai rar, prin alegere (electiv).
Republica, dimpotriv, se caracterizeaz prin exerciiul
aceleiai funcii de ctre o autoritate aleas pe timp limitat.
n decursul istoriei eful statului, n special monarhul, a
concentrat multiple prerogative de putere n persoana sa legislative, executive i chiar judectoreti - pentru ca n
sistemele moderne i, mai ales, n cele contemporane de
organizare statal s se produc o delimitare tot mai riguroas a
atribuiilor sale fa de celelalte autoriti, respectiv fa de
legislativ (reprezentativ ca mod de formare, alctuire i mod de
edictare a legii), de executiv (chemat a realiza voina
legiuitorului) i de judiciar (menit a sanciona nclcarea legii).
Dup sfera i deplintatea prerogativelor de putere
public revenite funciei supreme n organizarea de stat,
corelate cu raportul dintre sistemele de autoriti, monarhiile
pot fi parlamentare sau neparlamentare, iar republicile pot fi
prezideniale ori parlamentare.
Cele mai multe tangene i delimitri ntre autoritile
statului au operat ntre instituia efului statului i puterea
executiv, ceea ce a determinat n mod esenial forma de
guvernmnt.
n acest sens statul este neparlamentar (monarhic sau
republican) n cazul n care eful statului este n acelai timp i
eful executivului, indiferent c este cazul unei autoriti
publice unice (executiv monocratic)79 n care eful statului este
ajutat n guvernare de o echip (cabinet) de funcionari numii
de el sau c distingem dou autoriti diferite, respectiv eful
statului i guvernul condus de un prim ministru sau premier
79

Pentru detalii a se vedea I. Vida, Puterea executiv i administraia

public, Editura Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1994,
pag. 31-37.
90

(executiv dualist). Exemplificative n acest sens sunt

monarhiile absolutiste sau despotice i republicile prezideniale
(S.U.A.).
Dimpotriv, statul este parlamentar (monarhic sau
republican) dac funcia de ef al statului este distinct de cea
a efului guvernului, dar plenul atribuiilor de putere revine
legislativului, eful statului pstrnd numai atribuii, de
regul, reprezentative, de ordin formal.
Exemplificative n acest sens sunt cazurile Japoniei, Angliei,
Germaniei.
Perioada contemporan, n special dup cel de al
doilea rzboi mondial, nregistreaz i o nou tendin
intermediar numit semiparlamentar sau semiprezidenial
n care eful statului, de regul preedintele, prin modul su
de alegere (bazat pe o larg reprezentare electoral ce-l
contrapune parlamentului), fr a fi eful guvernului, dar
avnd importante atribuii executive, inclusiv n desemnarea
premierului i n dizolvarea legislativului, devine funcia i
instituia politic i statal de prim rang, att sub aspect
reprezentativ, ct i n privina puterii exercitate (cazul tipic
este cel al Franei, ncepnd cu Constituia din anul 1958).
Acest din urm regim este considerat, n form
atenuat,80 ca fiind specific modului de guvernare a Romniei
sub imperiul actualei Constituii. Din prevederile legii
fundamentale rezult c Preedintele Romniei ndeplinete
funcia de ef al statului, fiind investit cu atribuii inerente
acestei instituii politice, constituionale i administrative. El
nu dispune de o putere absolut n realizarea funciilor sale,
ntruct exerciiul lor este partajat cu guvernul, toate aceste

80

A se vedea n acest sens opinia exprimat de A. Iorgovan, Drept

administrativ, tratat elementar, vol.IV, Editura Actami, Bucureti, 1994,
pag. 57, precum i analiza consacrat regimurilor mixte de I.Deleanu n
Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1991, pag. 55.
91

autoriti exercitnd i un control reciproc, fiecare asupra

celeilalte.81
Sub aspectul naturii funciei prezideniale n Romnia,
constatm c ea are un caracter mixt i anume
politico-reprezentativ, constituional-legislativ, precum i
administrativ-executiv.

2. Atribuiile i actele administrative ale efului

statului
Atribuiile efului statului sunt prevzute n Constituie
i pot fi grupate n mai multe categorii:
1. Atribuiile de natur politico-reprezentativ ale
instituiei prezideniale rezult din faptul c eful statului
reprezint Romnia n relaiile interne i internaionale,
vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a
autoritilor publice, exercitnd funcia de mediere ntre
puterile statului, precum i ntre stat i societate, este garantul
independenei naionale, al unitii teritoriale a rii.
Tot un caracter reprezentativ este conferit funciei
prezideniale de ctre atributul de comandant al forelor armate
i de funcia de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a
rii, de atribuiile de acordare de decoraii i titluri de onoare,
acordarea gradelor de mareal, general i amiral, numirea n
(unele) funcii publice,82 n condiiile prevzute de lege,
acordarea graierii individuale, adresarea de mesaje
parlamentului, precum i de numeroase atribuii n domeniul
politicii externe ncheierea de tratate internaionale,
acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici romni,
acreditarea celor strini pe lng preedinte.

81

Pentru detalii a se vedea I. Vida, op.cit., pag. 38-40.

Este cazul unor funcii neexecutive ca, de pild, numirea unor judectori
ai Curii Constituionale (art.142/3).
82

92

2. Atribuiile de natur constituional-legislativ ale

aceleiai instituii:
- dizolvarea parlamentului, dup consultarea
preedinilor celor dou camere i a liderilor
grupurilor parlamentare, dac legislativul nu a
acordat votul de ncredere pentru formarea
guvernului n termen de 60 de zile de la prima
solicitare i numai dup respingerea a cel puin
dou solicitri de investitur;
- convocarea parlamentului nou ales i a sesiunilor
extraordinare ale acestuia;
- promulgarea legii;
- solicitarea reexaminrii legii de ctre parlament;
- sesizarea Curii Constituionale cu proiectele de
legi;
- iniierea revizuirii Constituiei;
- convocarea poporului la exprimarea voinei prin
referendum cu privire la problemele de interes naional, dar
numai dup consultarea parlamentului;
- declararea, cu aprobarea prealabil sau ulterioar a
parlamentului, a mobilizrii pariale sau generale a forelor
armate;
- n caz de agresiune armat ndreptat mpotriva rii
ia msuri pentru respingerea agresiunii aducndu-le nentrziat,
prin mesaj, la cunotina parlamentului;
- instituirea, potrivit legii, a strii de asediu sau a
celei de urgen n ntreaga ar ori n unele localiti,
solicitnd ncuviinarea parlamentului pentru msurile
adoptate.
3. Atribuii administrativ-executive ale preedintelui,
care nu intr n sfera reprezentrii politice i n sfera
constituional-legislativ, dar nici n sfera raporturilor cu alte
autoriti publice neadministrative precum justiia, Curtea
Constituional etc.
93

Cu toate c are atribuii de natur administrativ,

preedintele nu este eful guvernului (funcie deinut de
primul ministru), dei competenele sale cuprind, practic, ntreg
sistemul executiv, inclusiv autoriti care, dei sunt
administrative,83 nu fac parte din sistemul condus de guvern,
avnd un caracter autonom la nivel naional.84
a. Atribuii de natur decizional:
- desemnarea candidatului pentru funcia de prim ministru;
- numirea guvernului investit prin votul de ncredere
al parlamentului;
- numirea i revocarea minitrilor, la propunerea
premierului, n caz de remaniere guvernamental sau vacan
ministerial ;
- numirea n funcii publice (administrative), n
condiiile legii.
b. Atribuii consultative, de propunere i reprezentare:
- consult guvernul cu privire la probleme urgente i
de importan deosebit;
- propune parlamentului numirea n unele funcii
publice (administrative);
- poate lua parte la edinele guvernului n care se dezbat
probleme de interes naional privind politica extern,
aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea
primului ministru, n alte situaii, prezidnd edinele la
care particip.

83

Asupra atribuiilor executive a se vedea M.T. Oroveanu, Tratat de drept

administrativ, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1994,
pag. 353-354.
84
Aa, de exemplu, propune parlamentului pe directorul S.R.I. i numete
adjuncii acestuia (Legea nr.14/1992 privind organizarea i funcionarea
Serviciului Romn de Informaii); numete doi membri ai Consiliului
Naional al Audiovizualului (Legea Audiovizualului nr. 48/1992).
94

n literatura de specialitate85 au fost considerate ca

argumente n susinerea teoriei regimului semiprezidenial
(atenuat) caracteristic rii noastre urmtoarele:
- caracterul reprezentativ (electiv) al parlamentului i
al preedintelui rii, alei prin vot universal, egal, direct, secret
i liber exprimat;
- dreptul preedintelui de dizolvare a parlamentului, n
anumite condiii, dar i dreptul legislativului de tragere la
rspundere politic a efului statului i organizare a
referendumului pentru demiterea sa, inclusiv punerea
acestuia din urm sub acuzare;
- calitatea parlamentului de organ reprezentativ
suprem al poporului i unica autoritate legiuitoare a rii, dar i
calitatea preedintelui de a reprezenta statul romn, de a
promulga legile i de a convoca naiunea la referendum;
- desemnarea candidatului pentru funcia de prim
ministru, dar numai n urma consultrii partidului cu majoritate
absolut n parlament, ori dac nu exist o asemenea
majoritate, a partidelor reprezentate n legislativ, precum i
numirea guvernului pe baza votului parlamentar de ncredere;
- numirea i revocarea membrilor guvernului, n caz
de remaniere sau de vacan guvernamental, dar numai la
propunerea primului ministru;
- att preedintele, ct i fiecare camer au dreptul de
a cere urmrirea penal a membrilor guvernului, eful statului
putnd dispune suspendarea acestora din funcie dac s-a cerut
urmrirea penal;
- decretele
prezideniale,
de
regul,
sunt
contrasemnate de primul ministru;
- cele mai importante atribuii prezideniale n
domeniul politicii externe romneti, ale aprrii i ale strilor
excepionale sunt condiionate, n exercitarea lor, de voina
85

A. Iorgovan, op.cit., pag. 57-60.

95

guvernului sau de cea a parlamentului ori se afl sub control

legislativ.
n sfrit, preedintele nu poate:
- avea iniiativ legislativ;
- determina rspunderea politic a guvernului;
- refuza promulgarea legii, dac reexaminarea
cerut de el n-a fost admis de parlament, ori dac
decizia Curii Constituionale i-a confirmat
constituiona-litatea;
- demite sau revoc primul ministru.

3. Actele de natur administrativ ale efului

statului
n scopul ndeplinirii atribuiilor sale eful statului
dispune de un aparat administrativ86 care funcioneaz pe lng
Preedintele Romniei87, iniial denumit Preedinia Romniei,
iar actualmente Administraia prezidenial.
n realizarea competenelor ce-i revin, preedintele emite
acte politice (de pild, mesaje) i acte juridice (decrete), acestea
din urm supuse, de cele mai multe ori, regimului de drept
constituional, n studiul nostru interesnd doar cele de natur
administrativ, dei nu se pot nega unele trsturi comune
acestora, de natur mixt.

86

Constituit potrivit Legii nr. 1/1990 privind organizarea i funcionarea

Preediniei Romniei, abrogat de Legea nr. 47/1994 privind organizarea i
funcionarea Preediniei Romniei, modificat, la rndul ei, prin Ordonana
de urgen nr.1/2001, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea
I-a, nr.12 din 10 ianuarie 2001.
87
A se vedea Al. Basarab-inc, Drept administrativ partea special, vol.
I, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1994, pag. 37-38.
96

Decretele sunt acte juridice cu caracter normativ i cu

caracter individual88 avnd o for juridic inferioar
Constituiei i legilor, dar superioar actelor guvernului.
Sunt normative decretele de reglementare a unor situaii
ca, de exemplu, cele viznd declararea strii de urgen sau a celei
de asediu i care oblig autoritile executive, centrale i/sau
teritoriale ori locale, la luarea msurilor (normative i individuale)
de punere n aplicare a prevederilor prezideniale.
Sunt individuale, de pild, actele de numire sau revocare
din unele funcii publice, cum sunt cele administrative.
Decretele, de regul, se contrasemneaz de primul
ministru i se public n Monitorul Oficial al Romniei, iar
nepublicarea lor atrage inexistena actului. Cele cu caracter
individual se comunic i celor interesai.
Contrasemntura premierului este o condiie formal
esenial de valabilitate a decretului, fr de care actul este lovit
de nulitate absolut antrennd concomitent i rspunderea
solidar a acestuia, alturat efului statului, cu att mai necesar
pentru a se evita un eventual abuz al puterii prezideniale certificnd legalitatea actului care, de cele mai multe ori, produce
efecte pe planul dreptului administrativ.

Capitolul 5
Guvernul
89

88

A fost exprimat opinia c decretele sunt numai acte individuale (A.

Iorgovan, op.cit., pag. 77).
89
Terminologic n alte sisteme de drept se utilizeaz denumiri ca, de pild,
Consiliul de Minitri, cabinet sau pur i simplu executiv.
97

1. Locul, rolul i funciile guvernului n sistemul

autoritilor publice
Potrivit Constituiei i Legii nr.90/2001 pentru
organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a
ministerelor90, guvernul este autoritatea public a puterii
executive care asigur potrivit programului su de
guvernare acceptat de parlament realizarea politicii interne
i externe a rii, precum i conducerea general a
administraiei publice. Din aceast definiie rezult:
1) Utiliznd criteriul formal organic, al caracterizrii
sale legale exprese, dar i cel material funcional, al
coninutului atribuiilor conferite rezult c guvernul este o
autoritate public de natur administrativ pentru c
ndeplinete o funcie executiv,91 atribut evideniat pe deplin i
prin modul su de constituire, organizare i funcionare, dar i
prin specificul competenei exercitate.
2) Guvernul realizeaz conducerea activitii executive
pe ntreg teritoriul rii, ceea ce nseamn c ea exercit o
competen naional, fiind o autoritate central de un fel
deosebit, adic organul de vrf sau suprem al ntregului sistem
administrativ, nefiind o simpl autoritate central, de nivelul i
felul ministerelor i al altor organe centrale de specialitate din
respectivul sistem.
- Caracterizarea guvernului ca organ suprem al
autoritilor executive nu implic, n mod necesar,
90

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 164 din 2

aprilie 2001, modificat i completat prin legea nr.23/2004 publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.187 din 3 martie 2004,
modificat prin Ordonana de Urgen nr.49/2005 privind unele msuri de
reorganizare n cadrul administraiei publice centrale (Monitorul Oficial
nr.517 din 17.06.2005) aprobat prin Legea modificatoare nr.411/2006
(Monitorul Oficial nr.5 din 4.01.2006).
91
Cu toate acestea, Constituia nu ncadreaz expres Guvernul n sistemul
administraiei publice.
98

subordonarea fa de el a oricrei autoriti administrative,

ntruct exist i se pot nfiina autoriti administrative,
inclusiv autonome centrale (de pild, Banca Naional a
Romniei, Serviciul Romn de Informaii, Consiliul Naional al
Audiovizualului) sau locale (consiliile locale i judeene),
funcionnd independent de guvern sau n subordonarea ori pe
lng parlament sau eful statului, dar care, dei aflate ntr-o
astfel de situaie juridic, nu-i pierd natura lor administrativ.
- Dei guvernul este autoritatea de vrf a administraiei
publice, el nu este afectat de faptul c preedintele rii l
desemneaz pe candidatul la funcia de prim-ministru, pentru
ca ulterior s numeasc ntregul guvern, i nici de faptul
participrii efului statului la unele edine ale executivului, pe
care le i prezideaz. ntr-adevr, desemnarea unui candidat ca
premier reprezint o formalitate procedural ce desvrete
opiunea electoratului i, implicit, a unui sau unor partide ori
coaliii majoritare, reprezentate n parlament, urmnd ca
legislativul s se pronune, prin vot, asupra persoanei propuse
pentru respectiva funcie, asupra componenei cabinetului, ct
i asupra programului de guvernare al acestuia. Pe de alt parte,
prezidarea edinelor guvernului nu-i confer efului statului
nici calitatea de membru al executivului central i, implicit,
nici calitatea de votant (consultativ sau deliberativ) privitor la
actele administrative adoptate n acea edin.
- Poziia supraordonat a guvernului n sistemul
executiv nu este afectat nici de obligativitatea acestuia ca,
de altfel, a tuturor autoritilor i instituiilor implicate de a
ndeplini hotrrile Consiliului Suprem de Aprare a rii
cruia i revine rolul de a organiza i coordona unitar
activitile care privesc aprarea rii i sigurana naional,
ntruct ndatorirea ndeplinirii unei msuri juridice, indiferent
de proveniena ei, nu echivaleaz cu intrarea n raporturi
ierarhice care s afecteze poziia deinut n cadrul unui sistem
de ctre subiectul obligat la punerea lor n executare.
99

3) Guvernul exercit o competen general asupra

tuturor problemelor interesnd administraia de pe ntreg
teritoriul rii, actele de reglementare ale acestuia fiind
aplicabile n materie executiv pentru toate subiectele aflate n
raporturi sociale crora le devin incidente normelor sale.
4) Guvernul este o autoritate investit ntr-un mod unic
n sistemul executiv, ntruct eful statului desemnndu-l pe
candidatul la funcia de premier, iar acesta prezentnd
legislativului lista cabinetului, este nevoie de votul de ncredere
al parlamentului pentru ca ulterior preedintele rii s poat
numi conducerea executivului n ntregul ei.
5) Guvernul, astfel constituit, funcioneaz ca autoritate
colegial numai n prezena majoritii membrilor care-l
compun.
6) Guvernul este o autoritate deliberativ, hotrnd cu
efecte juridice n problemele executive, indiferent de modul de
subordonare sau nu a subiectelor astfel vizate.
n concluzie, guvernul reprezint autoritatea
administrativ public suprem avnd o alctuire colegial i
care dispune de competena deliberativ, general i
naional, realiznd conducerea activitii executive n
ansamblul ei la nivelul ntregului sistem executiv.92
n baza reglementrii organice, Guvernului i revin,
pentru realizarea Programului de guvernare, acceptat de
Parlament, exercitarea urmtoarelor funcii:
a) funcia de strategie, prin care se asigur elaborarea
strategiei de punere n aplicare a Programului de guvernare;
b) funcia de reglementare, prin care se asigur
elaborarea cadrului normativ i instituional necesar n vederea
realizrii obiectivelor strategice;

92

Pentru aceast caracterizare a se vedea I. Iovna, Drept administrativ i

elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic,
Bucureti, 1977, pag. 127.
100

c) funcia de administrare a proprietii statului, prin

care se asigur administrarea proprietii publice i private a
statului, precum i gestionarea serviciilor pentru care statul este
responsabil;
d) funcia de reprezentare, prin care se asigur, n
numele statului romn, reprezentarea pe plan intern i extern;
e) funcia de autoritate de stat, prin care se asigur
urmrirea i controlul aplicrii i respectrii reglementrilor n
domeniul aprrii, ordinii publice i siguranei naionale,
precum i n domeniul economic, social i al funcionrii
instituiilor i organismelor aflate n subordinea sau autoritatea
Guvernului.

2. Constituirea (nvestitura) guvernului

Desemnarea efului executivului i a echipei
guvernamentale conduse de el difer93 dup forma de
guvernmnt i regimul de guvernare instituit.
n cazul n care eful statului este i eful guvernului,
deci al ntregului executiv (monocratic), funcia executiv
suprem poate fi dobndit pe cale ereditar (n monarhiile
neconstituionale sau absolutiste) sau prin alegere direct
sau indirect n funcia suprem n stat (n republicile
prezideniale, democratice sau autoritare), parlamentul neavnd
n acest sens nici o atribuie referitoare la persoana efului
statului (cazul S.U.A.), iar uneori nici mcar cu privire la
minitrii si (cazul Finlandei sau al Egiptului, dar acestea
cunosc un regim prezidenial atenuat, prin existena funciei de
prim-ministru).
Dimpotriv,
n
sistemele
parlamentare
i
semiparlamentare (monarhice sau republicane), deci n
93

G. Vrabie, Drept constituional i instituii politice, Editura TEAM, Iai,

1995, pag. 137-143.
101

executivul dualist ce cunoate funcia de prim-ministru,

distingem urmtoarele situaii:94
- alegerea direct i liber a guvernului de ctre
parlament (Rusia);
- alegerea premierului i a guvernului de ctre
legislativ, din cadrul formaiunii majoritare n parlament
(Anglia, Frana, Germania);
- desemnarea de ctre eful statului a unei persoane cu
anse reale n formarea guvernului, urmat de votul
parlamentar (Belgia, Italia, Israel);
- desemnarea, dup aprecierea liber a efului statului, a
primului ministru, fr votul parlamentar, chiar dac
legislativul poate fi sau este consultat n prealabil
(Monaco, Kuweit, Thailanda).
Constituirea sau investitura guvernului reprezint
procedura de desemnare a premierului, urmat (n cazul
Romniei) de votarea ntregului guvern i aprobarea
programului su de guvernare ca expresie a modului
democratic de alegere a legislativului i de susinere
parlamentar a executivului.
Procedura de constituire cuprinde urmtoarele etape:
- desemnarea primului ministru;
- alctuirea i prezentarea de ctre acesta a listei
executivului i a programului su de guvernare;
- dezbaterea i votarea acestora n parlament;
- numirea ntregului guvern de ctre preedintele rii.
Condiii pentru calitatea de membru a guvernului
Dei nu le este aplicabil Statutul funcionarilor publici,
i n cazul membrilor guvernului condiiile de acces la funcie
sunt cele generale pentru orice funcie public, aa cum rezult
94

I. Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Actami,

Bucureti, 1998, pag. 432 i urm.
102

ele din coroborarea dispoziiilor constituionale cu cele

legislative95, i anume:
- existena ceteniei romne,96 cu neexcluderea altei
cetenii (dubl, tripl) i a domiciliului n ar;
- existena discernmntului, respectiv deplintatea
facultilor mintale, deoarece cei lipsii de discernmnt sau
avnd discernmntul alterat, respectiv debilii sau alienaii
mintali, n-au acces la funcia public, fiind pui sub interdicie
prin hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil, ceea ce i
lipsete de exerciiul drepturilor civile i de drepturile
electorale.
- exerciiul drepturilor electorale,97 deoarece fr
exerciiul lor o persoan nu poate accede la o funcie public,
pornind de la lipsa condiiei minimale pe care nu o
ndeplinete, aceea de a putea alege (art.16 din Constituie).
Situaia apare n cazul ceteanului condamnat cu pedeapsa
complementar a interzicerii dreptului de a alege i de a fi ales
n autoritile publice sau n funciile elective publice conform
codului penal. O ipotez particular este aceea a pedepsei
complementare constnd n interdicia de ocupare a unei funcii
implicnd exerciiul autoritii de stat (art.64 lit. b), cnd, de
regul, se pronun i interdicia drepturilor electorale.
- compatibilitatea moral, n sensul inexistenei unei
condamnri penale.
- depunerea jurmntului de credin n faa
Preedintelui Romniei.
- inexistena strii de incompatibilitate ntre funcia
public ministerial cu alte funcii publice de autoritate,98 deci
excluderea cumulului de funcii de acest gen. Funcia de
95

Legea nr.90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului

Romniei i a ministerelor, art.2 i 4 din, cu modificrile i completrile
ulterioare.
96
Conform art. 16/3 din Constituie.
97
Art. 2, teza a II-a din Legea nr. 90/2001, modificat prin Legea
nr.23/2004, Ordonana de Urgen nr.44/2005 i Legea nr.411/2006.
103

membru al guvernului este incompatibil cu exerciiul altei

funcii publice de autoritate (executiv sau judiciar), cu
excepia celei de deputat sau senator, legiuitorul constituant
nemprtind ideea unei depline separaii ntre funcia
executiv i cea legislativ, ceea ce nu reprezint totui o
cerin general-obligatorie, ci o stare de excepie, deoarece
muli ministeriabili nu au i calitatea de parlamentari. Dar, de
aici rezult i concluzia c funcia ministerial este compatibil
cu alte funcii publice neautoritare,99 ca, de pild, funcia sau
activitatea de cadru didactic, cercetarea tiinific i creaie
literar-artistic sau cu funcii private de orice fel, exceptndu-le
pe cele de reprezentare profesional salarizat n cadrul
organizaiilor cu scop comercial.
Conform Constituiei, alte incompatibiliti se stabilesc
prin lege organic, iar actuala lege modificat a guvernului le
mai instituie, conform Legii nr.161/2003, pentru:
a) orice alt funcie public de autoritate, cu excepia
celei de deputat sau de senator ori a altor situaii prevzute de
Constituie;
b) o funcie de reprezentare profesional salarizat n
cadrul organizaiilor cu scop comercial;
c) funcia de preedinte, vicepreedinte, director
general, director, administrator, membru al consiliului de
administraie sau cenzor la societile comerciale, inclusiv
bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i
cele financiare, precum i la instituiile publice;

98

Trebuie s avem n vedere c Legea nr. 2/1991 privind cumulul de funcii

instituie principiul reunirii mai multor funcii n mod nelimitat i
necondiionat, indiferent de natura lor, cu excepiile prevzute de normele
speciale, iar Constituia (art. 38/1) consacr libertatea muncii.
99
Constatarea strii de incompatibilitate se face de primul-ministru, care va
dispune msurile necesare pentru ncetarea acesteia (art. 4/2 din Legea nr.
90/2001).
104

d) funcia de preedinte sau secretar al adunrilor

generale ale acionarilor sau asociaiilor la societile
comerciale prevzute la lit.c);
e) funcia de reprezentant al statului n adunrile
generale ale societilor comerciale prevzute la lit.c);
f) funcia de manager sau membru al consiliilor de
administraie ale regiilor autonome, companiilor i societilor
naionale;
g) calitatea de comerciant persoan fizic;
h) calitatea de membru al uni grup de interes
economic;
i) o funcie public ncredinat de un stat strin, cu
excepia acelor funcii prevzute n acordurile i conveniile la
care Romnia este parte.
n mod excepional, Guvernul poate aproba participarea
ca reprezentani ai statului n adunarea general a acionarilor
ori ca membrii n consiliul de administraie al regiilor
autonome, companiilor sau societilor naionale, instituiilor
publice ori al societilor comerciale, inclusiv bncile sau alte
instituii de credit, societile de asigurare i cele financiare, de
interes strategic sau n cazul n care un interes public impune
acesta.
Legea nr.161/2003 a reglementat i conflictul de interese
interzicnd membrilor guvernului s emit sau, dup caz, s
ncheie un act administrativ, respectiv, un act juridic ori s
participe la lucrarea unei decizii care produce un folos material
pentru sine, pentru so sau rude de gradul I.
Capacitatea
profesional100
i
aptitudinile
manageriale, dei subneleas, ea nu se verific, n acest caz
prin concurs sau examen, deoarece desemnarea pe post este o
promovare liber pe criterii politice.
100

n acest caz nu sunt aplicabile dispoziiile de selecie instituite prin Legea

nr. 30/1990 privind angajarea salariailor n funcie de competen i nici
cele n aceeai materie din Statutul funcionarilor publici (Legea nr.
188/1999, republicat n anul 2004).
105

Desemnarea candidatului la funcia de primministru

n
sistemul
nostru
semiprezidenial
sau
semiparlamentar, efului statului i revine ndatorirea ca dup
finalizarea procesului electoral i de formare a noului
parlament s desemneze candidatul pentru funcia de primministru, n urma consultrii partidului care are majoritatea
absolut n parlament ori dac aceast majoritate nu exist
a partidelor reprezentate n parlament.
Aceast consultare trebuie ncheiat, apreciem, pn la
constituirea noului parlament (parlamentul nou ales e convocat
n cel mult 20 de zile de la data alegerilor), care trebuie s aib
posibilitatea de a se pronuna asupra opiunii prezideniale, iar
n cazul n care opereaz nlocuirea unui guvern cu altul n
urma moiunii de cenzur sau demisiei n termenul prevzut
de legislativ.
Noiunea de majoritate parlamentar absolut trebuie
neleas ca fiind alctuit din jumtate plus unul din
reprezentarea legislativ, constituit din formaiunea politic
ctigtoare a alegerilor raportat la totalul membrilor
ambelor adunri (Camera Deputailor i Senat), deoarece n
aceast formul reunit a plenului comun urmeaz s aib loc
solicitarea, dar i votarea att a executivului, ct i a
programului su de guvernare.
Fa de reglementarea constituional n materie se
impun mai multe precizri:
- Preedintele nu poate consulta dect pe cei care dein
majoritatea absolut, nemaiconsultnd alte reprezentri
parlamentare (adic pe cei cu pondere simpl, relativ, etc.), iar
dac o asemenea majoritate absolut nu exist, sunt consultate
partidele reprezentate n parlament, fr s se mai indice o
anumit ordine de preferin. n situaia n care reprezentarea
majoritar, nu neaprat absolut, ar refuza s indice vreo
106

persoan pentru funcia de premier sau nu i-ar da girul pentru

un candidat din rndul ei, aceast mprejurare l oblig pe eful
statului ca n subsidiar s consulte celelalte partide
parlamentare. n nici un caz nu pot fi consultate, indiferent de
dificultile aprute, partide neparlamentare ori s se nceap
consultarea cu partide nemajoritare.
- Fa de evoluia vieii politice din Romnia, trebuie s
avem n vedere i existena formaiunilor politice i a coaliiilor
electorale,101 precum i a alianelor politice, 102 ceea ce nseamn
obligativitatea consultrii aceleia dintre ele care deine
majoritatea absolut sau a acelora care, chiar n lipsa acesteia,
au capacitatea de a se constitui ntr-o asemenea majoritate ori
pot determina un vot majoritar n camere.
- Propunerea de candidatur trebuie s provin i s
aparin reprezentrii consultate deoarece i se cere opinia
asupra persoanei viitorului premier nefiind ea cea care
consult n aceast problem iar nu alteia sau altora, ntruct
cea n cauz ofer i sprijinul politic necesar.
- Nu are relevan dac cel propus face parte sau nu din
formaiunea reprezentat parlamentar ori este un independent
sau chiar un apolitic (tehnocrat), ntruct nu exist obligaia
legal de apartenen politic sau parlamentar a candidatului,
ci obligativitatea obinerii sprijinului politic majoritar.
Procedura politic utilizat de partidele majoritare
privind consultrile i desemnarea candidatului la funcia de
premier ca i a echipei guvernamentale desfurat anterior
consultrii prezideniale, dar n urma ctigrii alegerilor nu
este reglementat i, n consecin, nu este interzis.
Desemnarea candidatului, dup consultare, nu
reprezint un act juridic, ci o propunere prezidenial
obligatorie de fcut parlamentului i n lipsa creia nu poate fi
101

A se vedea art. 5 alin. 3 din Legea nr. 68/1992 pentru alegerea Camerei
Deputailor i Senatului.
102
Art. 28 din Legea partidelor politice nr. 14/2003.
107

votat nici premierul i nici o eventual list a cabinetului, ceea

ce nseamn c o propunere legislativ nensuit prezidenial
nu poate constitui temei pentru desemnarea premierului cu tot
votul parlamentar, eventual obinut. Rmne ns o problem
juridic greu de soluionat ipoteza unei opoziii (greve)
prezideniale constnd din refuzul efului statului de a desemna
persoana viitorului premier, neexistnd soluie legal expres
pentru depirea unui asemenea moment de criz.
Parlamentul trebuie s se pronune asupra propunerii n
termen de cel mult 60 de zile de la data formulrii solicitrii
pentru funcia de premier, prin votul camerelor sale.
Orice schimbare ulterioar n compoziia politic a
forelor care i-au asumat i obinut sarcina guvernrii,
presupune un nou vot de investitur,103 dac aceasta afecteaz
majoritatea parlamentar iniial.
Alctuirea i prezentarea listei guvernului i a
programului de guvernare
Dup consultarea politic prezidenial i dup
desemnarea candidatului la funcia de premier, acesta din
urm va alctui lista guvernului104 i programul de guvernare.
Respectivele operaiuni implic noi consultri, de ast dat ale
celui n cauz, cu formaiunea i/sau, dup caz, cu toate acele
formaiuni, partide, coaliii pe care le reprezint ori pe care se
va sprijini cu ocazia votului de ncredere, existnd obligaia de
a ine seama att de opiniile exprimate privitor la persoanele
propuse pentru guvern, ct i de programele politice electorale
cu care trebuie s fie n concordan programul de guvernare,
103

A. Iorgovan, Drept administrativ, tratat elementar, Editura Actami,

Bucureti, 1994, pag. 118.
104
Lista trebuie s cuprind nominalizri i posturi corespunztoare
funciilor ministeriale existente, neputndu-se nominaliza persoane pe
viitoare funcii sau structuri, eludndu-se astfel prevederile constituionale
i legale prin hotrri parlamentare i decrete prezideniale (A. Iorgovan,
op.cit., pag.150).
108

n caz contrar existnd riscul neacordrii votului de investitur

i, implicit, al nedesemnrii guvernului.
Procesul de negociere purtat de viitorul premier cu
liderii de partide i de grupri parlamentare implic i un ir
de concesii din partea i ntre partidele implicate, privitoare la
obiectivele ce trebuie cuprinse n programul de guvernare,
proporia de reprezentare a grupurilor, coaliiilor, partidelor,
etc., reflectat n componena i funciile deinute de guvern la
nivelul ministerelor i al structurilor ministeriale, al titularilor
(minitri) sau al secretarilor de stat, etc. (aa numitul algoritm
politic).
Timpul de care dispune candidatul pentru aceste
activiti este de numai 10 zile i se calculeaz de la data,
devenit public, a opiunii comunicate de eful statului
parlamentului cu privire la persoana viitorului premier, i
trebuie s se mplineasc la data solicitrii de ctre candidat a
votului de ncredere pentru lista cabinetului i pentru
programul de guvernare, independent de durata distinct a
procedurii parlamentare propriu-zise.
Acest termen n-a fost considerat de decdere, ci doar
limita peste care eful statului poate retrage mandatul acordat
spre a ncepe noi negocieri,105 de aici concluzia c naintea
expirrii acestui interval nu se poate retrage mandatul acordat
candidatului propus la funcia de premier.
Dezbaterea i votarea programului de guvernare i a
listei guvernului
Odat ntocmite lista i programul, ele sunt naintate
legislativului spre dezbatere, care trebuie s aib loc n cel
mult 60 de zile de la prezentarea lor de ctre candidatul la

105

A se vedea M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F.

Vasilescu, I. Vida, Constituia Romniei, comentat i adnotat, Editura
Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, pag.229.
109

funcia de premier. Data dezbaterii este fixat de birourile

permanente ale camerelor.
ntre timp, comisiile parlamentare de resort, deja
constituite, au audiat partea corespunztoare din programul
de guvernare, ca i pe candidaii viitorului executiv,
corespunztor profilului comisiei, pronunndu-se prin aviz
(consultativ), comunicat viitorului premier, asupra persoanei
propuse. Aceast audiere i avizare sunt obligatorii de realizat
i respectiv, de solicitat, dar sunt facultative pentru opiunea
candidatului la funcia de prim-ministru, care este liber s se
conformeze sau nu opiniei exprimate de comisie, sub eventuala
sanciune a neobinerii votului de ncredere, ori poate opera,
dup caz, modificrile de rigoare n componena listei, dup
care noua propunere trebuie s urmeze aceeai procedur.
Dezbaterile parlamentare asupra listei i programului
sunt deschise discuiilor pentru toate grupurile parlamentare,
putnd antrena amendamente ce pot fi luate n considerare de
ctre viitorul premier, i obligatoriu de nsuit n cazul n care
provin de la conducerile sau liderii majoritii parlamentare,
altfel, n caz contrar, existnd pericolul asumrii riscului unui
vot de respingere.
Dezbaterile trebuie s fie o permanent raportare a
programului prezentat i a aptitudinilor membrilor echipei de
guvernare la programele i platformele politice ale majoritii
chemate s guverneze, deci o depire a stadiului de simple
promisiuni sau platforme electoare, inclusiv indicarea
mijloacelor i resurselor utilizabile pentru realizarea lor.
Dup terminarea dezbaterilor se trece la operaiunea
votrii. Realizarea votului de ncredere presupune obinerea
majoritii absolute (jumtate plus unul din totalul celor care
compun ambele camere, fr vreo distincie numeric pe
camer, fr nici o raportare procentual efectiv la edin).
Prin votare are loc transformarea voinei politice,
cuprinse n programul politic prezentat, ntr-un program
110

juridic de guvernare, iar lista de propuneri devine compunere

guvernamental efectiv, obligatorie de consacrat prin decret
prezidenial, n baza hotrrii parlamentului. n acest sens
hotrrea de nsuire a programului de guvernare reprezint un
act politico-juridic de principiu din care decurg viitoarele
msuri dispuse prin acte juridice, n vreme ce adoptarea listei
guvernului se concretizeaz ntr-un act juridic individual de
desemnare a membrilor executivului.
Votarea este pur i simpl, necondiionat, n sensul
c se hotrte n bloc asupra tuturor punctelor din programul
de guvernare, ca i asupra ntregii echipe ministeriale,
neputnd opera o votare difereniat, ceea ce nseamn c
dezacordul fa de ntreg ansamblul de propuneri ori fa de
una sau de unele trebuie exprimat n acelai mod n cadrul
votului individual, adic fie nsuirea, fie respingerea
ntregului, aa cum a fost el constituit iniial sau cum a fost
modificat prin nsuirea modificrilor aduse programului ori
propunerilor fcute listei i acceptate de viitorul premier.
Parlamentul trebuie s se pronune asupra propunerii de
premier, a listei guvernului i a programului de guvernare,
neputnd depi 60 de zile de la data primei solicitri a votului
de investitur.
Dac nu se pronun n acest interval sau dac
pronunndu-se n acelai interval s-a respins de cel puin dou
ori solicitarea de investitur, eful statului poate, dup
consultarea preedinilor celor dou camere i a liderilor
grupurilor parlamentare, s dizolve legislativul, convocnd noi
alegeri generale n vederea constituirii unui nou parlament i a
desemnrii unei alte formule guvernamentale.
Dizolvarea parlamentului nu este obligatorie, ci doar
facultativ, intervenind numai dup epuizarea tuturor
procedurilor de solicitare a legislativului de ctre eful statului.
Parlamentul, indiferent cnd au intervenit alegerile
generale sau criza de guvern nu poate fi dizolvat n ultimele
111

ase luni ale mandatului efului statului i nici n timpul strii

de asediu sau a celei de urgen, iar n cursul unui an el nu
poate fi dizolvat dect o singur dat.
Evident, rezultatul dizolvrii legislativului atrage
convocarea corpului electoral la noi alegeri generale urmate de
o nou procedur declanat pentru investitura unui alt guvern,
n eventualitatea unei alte configuraii politice reprezentative,
etc.
Actul de dizolvare a parlamentului a fost considerat ca
un recurs politic la arbitrajul electoral, alegtorii fiind chemai
s cumpneasc asupra unei noi componene a legislativului
apt s asigure guvernarea stabil a rii.106
Numirea guvernului
Dup obinerea votului de ncredere preedintele rii
numete guvernul n baza hotrrii parlamentare care i este
comunicat i care reprezint un act juridic individual
obligatoriu pentru preedinte care, la rndul su, are
ndatorirea ca, n conformitate cu ea, s emit decretul
prezidenial de numire a executivului n formula adoptat de
parlament.
Rezult c procedura de investitur a guvernului este
complex, cuprinznd dou faze, una prezidenial-legislativ,
iar alta executiv-prezidenial, materializnd dou voine
distincte cu caracter politico-juridic, dintre care una este
principal i esenial (hotrrea legislativ), iar cea de a
doua este subsidiar-complementar (decretul prezidenial),
desvrind formal ntreaga procedur. Lipsa oricrui act din
aceast unitate procedural complex afecteaz posibilitatea
constituirii legale a guvernului.
Primul ministru, minitrii i ceilali membri ai
executivului vor depune individual n faa efului statului
106

I. Vida, Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom

Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, pag. 78.
112

jurmntul de credin i fidelitate, ceea ce desvrete

procedura legal a investiturii guvernului n ansamblul su i a
investirii personale a fiecruia care-l compune.
Refuzul depunerii jurmntului antreneaz demiterea
de drept a celui n cauz, cu efecte corespunztoare asupra
hotrrii parlamentare i a decretului prezidenial, ceea ce
antreneaz, credem noi, declanarea unei noi proceduri de
investitur, dat fiind schimbarea condiiilor iniiale,
neputndu-se utiliza, simpla procedur a remanierii
guvernamentale, care poate fi ntrebuinat numai fa de un
guvern legalmente constituit i aflat deja n funciune, ceea ce
nu este cazul ipotezei noastre.
Momentul depunerii jurmntului este important,
deoarece marcheaz nceputul exercitrii efective a
mandatului noului guvern i de la care se calculeaz diferitele
termene ce vizeaz durata mandatului, stabilirea datei
urmtoarelor alegeri, mandatul fiecrui ministeriabil, calculul
duratei prelungirii mandatului, etc.
Durata mandatului guvernamental
Durata exercitrii mandatului guvernamental are ca
ntindere maxim o perioad de patru ani corespunztoare
limitelor de funcionare a parlamentului, respectiv legislatura
acestuia, deci n mod obinuit ntre dou alegeri generale, n
afara cazurilor de demitere a executivului (prin moiunea de
cenzur) sau demisie (cnd mandatul acestuia nceteaz chiar
n cadrul aceleiai legislaturi a organului reprezentativ, nainte
de termen i indiferent de restul rmas din durata mandatului
legislativ), precum i n cazul prelungirii forate a mandatului
executiv.
Momentul iniial al mandatului unui guvern nou ales de ctre
noul legislativ se situeaz n timp imediat dup constituirea
legislativului n urma desfurrii alegerilor generale
ncepnd din momentul depunerii jurmntului de credin i se
113

ntinde, n mod obinuit, pn n momentul validrii alegerilor

parlamentare generale ulterioare, dei executivul al crui
mandat a ncetat astfel ndeplinete numai actele necesare
pentru administrarea treburilor publice, pn la depunerea
jurmntului de ctre membrii noului guvern.
De aceea, chiar dac durata mandatului legislativului
i cea a executivului sunt identice, totui, raiunea asigurrii
continuitii vieii de stat administrative face ca limitele de
nceput i de sfrit ale mandatelor celor dou puteri s nu se
suprapun totui perfect.
Guvernul aflat ntr-o atare situaie, demisionar de fapt,
nu va mai putea emite ordonane, acte cu for juridic
echivalent legii, nu poate iniia proiecte de legi i, n cazul
nostru, nu are nici obligaia formal de prezentare n bloc a
demisiei sale efului statului, pentru a-i permite acestuia
declanarea procedurii de investitur a noului guvern.
Actele sale de administrare a treburilor publice sunt
hotrri curente n activitatea executiv, cu caracter normativ
sau individual ca, de pild, acte de asigurare a aplicrii
normative unitare a legilor, aprobri de transferri i repartizri
de bunuri ntre sau ctre autoriti i instituii din subordine,
numiri i revocri n funcii administrative, etc.
Prelungirea de drept a mandatului guvernamental este
determinat de:
1. prelungirea mandatului legislativ, i anume:
- adoptarea unei legi organice n caz de stare
de mobilizare, de rzboi, de asediu, de urgen
pn la ncetarea acestora;
- convocarea alegerilor legislative n cel mult
trei luni de la expirarea mandatului legislativ.
2. n cazul n care parlamentul nou ales nu reuete s
desemneze un nou executiv, indiferent de faptul c se reia de
mai multe ori procedura de investire ori c este dizolvat acelai

114

legislativ i convocat corpul electoral la noi alegeri generale

(anticipate).
Pentru toate situaiile de prelungire a mandatului
guvernamental determinate de corelarea sau necorelarea cu
mandatul legislativ, vechiul executiv rmas n funcie, mai ales
n cazul unor alegeri anticipate, determinate de dizolvarea
noului parlament, va aciona cu depline puteri nefiind limitat
doar la administrarea treburilor publice curente. Desigur, nu
orice prelungire a mandatului legislativ, dup cum nici o
exercitare normal a acestuia nu presupun de drept i o
concordan cu mandatul executiv deoarece, de exemplu, o
moiune de cenzur sau o demisie poate decala durata
activitii celor dou autoriti.
ncetarea mandatului executiv nainte de termen sau de
expirarea lui are loc n situaia: intervenirii moiunii de
cenzur; pierderii calitii de membru al guvernului de ctre
primul ministru, acest din urm aspect afectnd situaia
ntregului executiv, dei pare a fi de relevan pur personal,
ntruct lista guvernului reprezint opiunea premierului i n
considerarea persoanei sale legislativul a votat-o, de unde i
concluzia c imposibilitatea meninerii n funcie a primului
ministru antreneaz, implicit, o stare identic i n privina
guvernului.
ntruct parlamentul este cel care investete guvernul n
funcie, prin intermediul votului de ncredere, tot el este i cel
care poate revoca ncrederea acordat, utiliznd moiunea de
cenzur (votul de nencredere).
Potrivit Constituiei, Camera Deputailor i Senatul, n
edin comun, pot retrage ncrederea acordat Guvernului
prin adoptarea unei moiuni de cenzur cu votul majoritii
deputailor i senatorilor.
Scopul moiunii este demiterea guvernului i ea poate fi
determinat de cele mai diferite motive, avnd ca autor al
demersului opoziia sau chiar majoritatea parlamentar.
115

Iniierea moiunii de cenzur aparine cel puin unei

ptrimi din numrul total al deputailor i senatorilor, din
ambele camere, fr vreo relevan asupra reprezentrii
proporionale a fiecreia sau n fiecare camer.
Forma de iniiere este scris, cu indicarea numelui i
prenumelui semnatarilor, a calitii de deputat sau de senator, a
grupului parlamentar aparintor i semntura.
Procedura depunerii moiunii const n naintarea ei la
birourile permanente ale celor dou camere, precum i n
comunicarea ei n aceeai zi guvernului.
Preedinii celor dou camere vor convoca legislativul
n edina comun a camerelor n cel mult cinci zile de la data
depunerii moiunii.
n prima edin comun, astfel convocat, se va
prezenta moiunea de ctre un reprezentant al iniiatorilor ei,
artndu-se motivele care au determinat-o.
n cea de a doua edin comun care are loc la un
interval de trei zile, dup prima edin parlamentar
consacrat moiunii, au loc dezbateri pe marginea ei, dup ce,
n prealabil, a avut loc o nou informare a camerelor asupra
moiunii, desigur n msura n care ea mai este meninut.
Apoi, se acord cuvntul premierului sau unui membru
al guvernului care-l reprezint pentru precizarea poziiei
executivului fa de moiunea iniiat.
Dup aceasta au loc dezbateri pe marginea moiunii, iar
la terminarea lor se trece la operaiunea votrii secrete.
Dup numrarea voturilor se anun rezultatul
operaiunii consemnat n procesul-verbal al edinei.
n cazul admiterii moiunii de cenzur (cu votul
majoritii parlamentarilor din totalul celor care compun ntreg
legislativul), se emite o hotrre parlamentar semnat de
preedinii camerelor i care se comunic Preedintelui
Romniei, pentru a putea recurge la declanarea procedurii de
investitur a unui nou guvern.
116

Dac moiunea de cenzur este respins, semnatarii

iniiatori nu mai pot iniia n aceeai sesiune o nou moiune,
cu excepia cazului n care guvernul i angajeaz rspunderea
n faa camerelor reunite asupra unui program, a unei declaraii
de politic general sau a unui proiect de lege.
Aceast situaie derogatorie de la interdicia iniierii
unei noi moiuni n aceeai sesiune se datoreaz faptului c a
intervenit o situaie cu totul nou fa de cea avut n vedere n
cazul moiunii iniiale, ceea ce permite i justific necesitatea
discutrii ei parlamentare n ali termeni, datorit schimbrii
produse n atitudinea guvernului i de aici, implicit,
posibilitatea introducerii, dup caz, a unei noi moiuni, n
termen de trei zile de la prezentarea noilor documente de ctre
guvern n condiiile enunate.
Dac nici n acest caz moiunea de cenzur nu este
adoptat, guvernul nefiind demis, se consider per a
contrario c programul, declaraia sau proiectul de lege au fost
implicit adoptate devenind obligatorii pentru guvern.
Componena guvernului
Conform Constituiei guvernul este alctuit din primul
ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic
(ntruct tot legea fundamental art.73/3 lit. e prevede c
prin lege organic se reglementeaz organizarea guvernului).
Legea nr.90/2001 pentru organizarea i funcionarea
Guvernului Romniei arat c acesta se compune din primul
ministru i minitri. Cu alte cuvinte, n Guvern nu pot intra
dect funcii expres prevzute de Constituie.107
n acest sens n compunerea guvernului intr, alturi de
minitri, titulatura ce reprezint o noiune generic
corespunznd conductorului unei astfel de instituii i, dup
unele opinii i minitrii fr portofolii, 108 minitrii delegai,
aceste din urm funcii neacoperind o instituie central
107

I. Vida, op.cit., pag. 81.

117

propriu-zis, ci corespunznd mai mult unor nevoi i raiuni

politice, inclusiv de distribuire a unor portofolii ntre
formaiunile care au acces la guvernare, dei, apreciem c
aceast practic ncalc att Constituia ct i legea n materie.
Prin Legea nr.23/2004 din Guvern mai fac parte minitrii de
stat i minitrii delegai cu nsrcinri speciale pe lng
premier.
Astfel, se pot distinge, pe de o parte, membri de drept ai
executivului, respectiv premierul i minitrii indiferent c
diferitele legi de organizare i funcionare a ministerelor ar
prevedea sau nu pentru conductorii respectivelor instituii c
au i aceast calitate iar, pe de alt parte, i unii minitri
delegai, dar numai atunci cnd li se ncredineaz n mod
expres (nominalizat) aceast calitate n guvern, prin lista
prezentat pentru votul de ncredere al Parlamentului.
Desigur, reglementri speciale (de natur organic) ar
putea conferi calitatea de membru al executivului i unor alte
funcii publice de conducere de rang guvernamental i de nivel
naional sau central, altele dect cele ministeriale.
i aceast practic am considerat-o neconstituional,
prin lipsa criteriilor legale de departajare a secretarilor de stat
membri de cei nemembri ai guvernului, iar n cazul n care acel
secretar, component al guvernului, a funcionat ntr-un
minister, eram i n prezena unei stri antiadministrative,
ntruct el avea o calitatea identic cu a ministrului su, dei se
afla n subordinea lui.
ncetarea calitii (funciei) de membru al
guvernului
1. Pierderea calitii de membru al guvernului de ctre
primul ministru intervine de drept i prin act juridic (art.106
din Constituie).
108

V.I. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, partea general,

Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993, pag. 90.
118

a) De drept funcia nceteaz n urmtoarele cazuri:

- demisia, ca urmare a voinei exclusive a
titularului funciei, ceea ce impune preedintelui
rii declanarea procedurii pentru o nou
investitur;
- pierderea drepturilor electorale ca urmare
direct a unei condamnri penale prin aplicarea
sanciunii complementare celei principale pe
perioada stabilit, dar i n cazul pierderii
indirecte a acestor drepturi prin punerea sub
interdicie, datorit lipsei discernmntului ca
urmare a strii de debilitate sau alienaie mintal
constate prin hotrre judectoreasc;
- pierderea ceteniei romne, indiferent de
dobndirea sau/nu a unei alte cetenii;
- stabilirea domiciliului n strintate;
- intervenia unei stri de incompatibilitate sau
conflict de interese;
- imposibilitatea exercitrii atribuiilor mai mult
de 45 de zile;
- decesul.
b) Prin act juridic funcia de premier nceteaz n
urmtoarele situaii:
- revocarea din funcie de ctre eful statului ca
urmare a unei condamnri pentru fapte svrite
n exerciiul funciei;
- moiunea de cenzur, ca urmare a retragerii de
ctre parlament a ncrederii acordate guvernului,
dei aceast situaie vizeaz guvernul n
ansamblul su i, numai, implicit pe primul
ministru.
n alte cazuri prevzute de lege se pierde calitatea de
premier, deoarece unele situaii se regseau prevzute direct n

119

legislaie dobndirea celei de a doua cetenii109 - sau indirect

precum stabilirea domiciliului n strintate,110 interdicia de a
ocupa o funcie implicnd exerciiul autoritii de stat,111 etc.
Nu este rezolvat juridic situaia n care n urma
controlului averii premierului, prin hotrre judectoreasc
irevocabil, aceasta a fost declarat, total sau parial,
nejustificat i cnd trebuie, ca i pentru orice persoan ce
deine o funcie public, s opereze demiterea (destituirea sau
revocarea) din funcia deinut, conform prevederilor Legii
nr.115/1996 privind declararea i controlul averii demnitarilor,
magistrailor, funcionarilor publici i a unor persoane cu
funcii de conducere.
ntr-adevr, dei premierul este membru al Guvernului,
i implicit supus acelorai reguli privind averea proprie, totui
conform Legii organice a executivului, demiterea o face eful
statului la propunerea primului ministru (art.8/2) ceea ce nu se
poate produce n aceast ipotez, deoarece nu poate opera
autopropunerea de demitere (destituire), unica soluie fiind
demisia (proprie).
2. Suspendarea din funcie a premierului este o situaie
temporar generat de imposibilitatea exerciiului limitat al
funciei datorit unor mprejurri de moment i nu permanente,
ca i n cazul pierderii calitii.
a) n cazul imposibilitii exercitrii atribuiilor cel
mult 45 de zile, ca ipotez de suspendare tacit din
funcie.
b) Suspendare, dar expres, cuprinde ipoteza
suspendrii facultative i cea a suspendrii obligatorii
sau de drept:
- dac s-a cerut urmrirea penal a primului
ministru (de ctre Camera Deputailor, Senat sau
109

Art. 3/1 din Legea nr. 37/1990 (abrogat).

Art. 16/3 din Constituie.
111
Art. 64 lit. b Cod Penal se aplic numai cu art. 64 lit. a din acelai Cod
Penal ce prevede interzicerea drepturilor electorale.
110

120

eful statului) acesta din urm poate dispune

suspendarea premierului din funcie.
- dac s-a dispus trimiterea n judecat a acestuia,
atunci opereaz n mod obligatoriu suspendarea din
funcie fr nici o alt condiie de form, n chiar
temeiul Constituiei.
Distincia ntre suspendarea i vacana funciei
ministeriale este hotrtoare sub aspectul efectelor produse,
deoarece prima situaie determin interimatul funciei, iar cea
de a doua (i) nlocuirea din funcie cu consecine pe planul
demiterii guvernului.
n cazul imposibilitii exercitrii de ctre premier a
atribuiilor sale pe cel mult 45 de zile, preedintele rii este
obligat s desemneze un alt membru al guvernului ca primministru interimar, urmnd ca interimatul s nceteze dac
premierul i reia activitatea n guvern.
n cazul suspendrii din funcie pe durata urmririi
penale sau a trimiterii n judecat a premierului, dei legea
fundamental nu o reglementeaz expres, desemnarea unui
interimar este obligatorie pentru c suntem n prezena unei
situaii de imposibilitate practic a exercitrii atribuiilor
guvernamentale.
Dac suspendarea din funcie se prelungete peste 45 de
zile acest interimat este continuat pn la formarea noului
Guvern.
n cazul vacanei guvernamentale (mai puin moiunea
de cenzur) desemnarea interimarului este obligatorie, fiind
urmat de declanarea procedurii de investire a unui nou
guvern, inclusiv desemnarea candidatului la funcia de premier.
n cazul n care premierul este scos de sub urmrire
penal de ctre procuror sau achitat de instana de judecat, iar
aceste soluii se dispun n intervalul de maximum 45 de zile de
la data suspendrii, atunci interimatul nceteaz dac primul
ministru i reia activitatea. Dac, dimpotriv, acest interval
121

este depit, nceteaz de drept mandatul premierului i al

guvernului, nefiind necesar un decret de destituire (demitere)
sau revocare din funcie,112 premierul nemaiputnd s-i reia
funcia113 i exerciiul ei.

3. Organizarea Guvernului
Din punct de vedere structural, guvernul este alctuit
din funcii i organisme menite a-i asigura funcionalitatea
corespunztoare i anume: primul ministru i aparatul propriu.
n reglementarea anterioar mai exista i biroul executiv.
Primul ministru
Primul ministru, numit i premier (n alte sisteme eful
cabinetului, cancelar, preedinte al Consiliului de Minitri,
etc.), conduce guvernul avnd un rol esenial n alctuirea,
modificarea i chiar revocarea acestuia, ntruct de i n
considerarea persoanei sale sunt legate n mod hotrtor
aceste atribute.
n acest sens el are urmtoarele atribuii principale:
a) odat desemnat ca i candidat la aceast funcie, va
prezenta parlamentului lista guvernului i programul de
guvernare n vederea obinerii votului de ncredere necesar
investiturii i aprobrii programului;
b) prezint Camerei Deputailor sau Senatului rapoarte
i declaraii privind politica guvernului care se
dezbat cu prioritate i rspunde la ntrebrile sau
interpelrile care i sunt adresate de ctre deputai
sau senatori putnd desemna un membru al
112

n sens contrar, A. Iorgovan, op.cit., pag. 159.

n ipoteza urmririi penale neurmat de suspendarea din funcie a
premierului, scoaterea de sub urmrire penal nu-i afecteaz exerciiul
funciunii, n vreme ce soluia de ncetare a urmririi sau de trimitere n
judecat urmat de condamnare sau ncetarea procesului penal conduc la
ncetarea funciei.
113

122

executivului care s rspund la ele, n funcie de

domeniul de activitate ce formeaz obiectul
interveniei parlamentare;
c) propune Preedintelui Romniei revocarea i
numirea unor membri ai guvernului;
d) solicit efului statului participarea la acele edine
de guvern pentru care apreciaz c este necesar o astfel de
prezen;
e) contrasemneaz, de regul, n cazurile prevzute de
legea fundamental, decretele prezideniale i semneaz
hotrrile i ordonanele guvernamentale.
Conducerea Guvernului de ctre primul ministru se
manifest i pe plan organizatoric prin convocarea i
prezidarea edinelor executivului, iar pe plan funcional prin
rolul decisiv n mecanismul adoptrii i al semnrii actelor
guvernamentale, precum i ncredinarea delegrii funciei
ministeriale n cazul interimatului acesteia.
Premierul coordoneaz activitatea membrilor guvernului,
respectnd atribuiile ce le revin.
Coordonarea asigur corelarea aciunilor executive n
vederea rezolvrii unitare a sarcinilor i atribuiilor revenind
autoritilor administrative ce alctuiesc sistemul condus de
guvern i de premier. Pe linia aceleiai atribuii premierul
exercit competene viznd aparatul propriu al guvernului,
respectiv, secretarul general i adjuncii acestuia, numirea i
eliberarea din funcie a conductorilor organelor centrale de
specialitate din subordinea nemijlocit a guvernului, a
secretarilor i subsecretarilor de stat din ministere sau din alte
organisme centrale (nemembri ai guvernului), precum i n alte
funcii publice stabilite prin lege sau hotrri guvernamentale,
inclusiv atribuia de a constitui consilii, comisii i comitete

123

interministeriale sau interdepartamentale pentru rezolvarea

unor situaii deosebite ori a unor probleme operative.114
Primul-ministru ndeplinete orice alte atribuii
prevzute de Constituie i de lege sau care decurg din rolul i
funciile Guvernului.
Primul-ministru are n coordonare direct o serie de
autoriti i agenii naionale cum sunt cele de reglementare,
privatizare, protecia consumatorului, diferite comisii i oficii.
Primul-ministru reprezint Guvernul n relaiile interne
cu alte autoriti cum sunt Parlamentul, Preedintele Romniei,
Curtea Suprem de Justiie, Curtea Constituional, Curtea de
Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, cu alte
autoriti i instituii publice, partide, aliane politice,
sindicatele, organizaii neguvernamentale, precum i n relaiile
internaionale.
Premierul poate desemna un al membru al guvernului
care s-i exercite funcia pe perioada absenei sale sau a
imposibilitii exercitrii atribuiilor sale (dac aceast
desemnare nu este fcut de eful statului) i poate delega altui
membru al executivului unele dintre atribuiile sale.
Aparatul de lucru al Guvernului115
Pe lng i n subordinea nemijlocit a Guvernului, inclusiv a
primului ministru, funcioneaz aparatul de lucru propriu al
executivului sau guvernului.
Acest aparat se compune din Cancelaria PrimuluiMinistru, Secretariatul General al Guvernului, departamente i
alte structuri organizatorice cu atribuii specifice stabilite de
guvern, precum i corpul de consilieri i aparatul tehnic al
acestuia.116
114

M. Preda, Tratat elementar de drept administrativ, Editura Lumina Lex,

Bucureti, 1996, pag. 353.
115
n reglementarea anterioar funciona biroul executiv al Guvernului.
116
Art. 20 din Legea nr. 90/2001, modificat prin Legea nr.23/2003 i prin
Ordonana de Urgen nr.64/2003, modificat prin Ordonana de Urgen
124

Cancelaria primului-ministru este alctuit din:

a) Corpul de consilieri ai premierului;
b) Corpul de Control a Guvernului;
c) Aparatul tehnic al corpului de consilieri;
d) Cabinetul primului-ministru;
e) Compartimentul cu probleme speciale;
f) Compartimentul documente secrete;
g) Compartimentul de protocol.
Organizarea, funcionarea i atribuiile aparatului
premierului se stabilesc prin decizia premierului, iar
personalului acestuia nu i se aplic prevederile legii privind
statutul funcionarului public. eful cancelariei are rang de
ministru i este ordonator principal de credite
Corpul de consilieri i aparatul tehnic al acestuia sunt
coordonai de unul dintre consilieri, desemnat prin decizia
premierului.
Secretariatul General al Guvernului este condus de
secretarul general al Guvernului, care poate avea rang de
ministru, ajutat de unul sau mai muli secretari generali
adjunci, care pot avea rang de secretar de stat, numii prin
decizie a premierului. Organizarea i atribuiile sale se stabilesc
prin hotrre de guvern.
Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al
Guvernului i asigur: derularea operaiunilor tehnice
aferente actelor de guvernare; rezolvarea problemelor
organizatorice, juridice, economice i tehnice ale activitii
executivului; reprezentarea Guvernului n faa instanelor
judectoreti.
Secretariatul
asigur,
prin
aparatul
propriu,
continuitatea derulrii operaiunilor tehnice aferente actelor de
guvernare, constituind elementul de legtur i stabilitate a
guvernrii.
nr.49/2005, probat prin Legea modificatoare nr.411/2006.
125

Guvernul aprob proiectul bugetului propriu, care se

include n bugetul de stat. Ordonator principal de credite este
ministrul coordonator al Secretariatului General al Guvernului
sau, dup caz, secretarul general al Guvernului.
Departamentul este o structur organizatoric, n cadrul
aparatului de lucru a guvernului, fr personalitate juridic i
fr uniti n subordine, aflat n subordinea premierului,
avnd rolul de coordonare i sintez n domenii de interes
general, n conformitate cu atribuiile Guvernului.
nfiinarea, modul de organizare i funcionare, precum
i atribuiile departamentului se aprob prin hotrre de guvern.
Departamentul este condus de un demnitar, care n
exercitarea atribuiilor sale de conducere emite ordine cu
caracter individual.
Pe lng Guvern i aparatul su mai pot funciona
autoriti, agenii, oficii, secretariate, etc., ca structuri
specializate i auxiliare ale guvernului, ale cror conductori
(secretari i subsecretari de stat, directori, preedini, etc.) nu
fac parte din guvern, avnd atribuii, structuri i personal
stabilite prin hotrri de guvern sau decizii ale premierului (de
exemplu: Secretariatul de Stat pentru Problemele Persoanelor
cu Handicap, Departamentul pentru lupta antifraud,
Departamentul de implementare programe i ajustare
structurat, etc.).
Aceste instituii pot fi i n subordinea sau trecute n
subordinea ministerelor i a altor organe centrale de specialitate
ale administraiei publice centrale (conform Ordonanei de
Urgen nr.64/2003), numrul lor mare, autoritatea
subordonrii i desele lor restructurri determinnd o
instabilitatea administrativ.

4. Funcionarea Guvernului

126

Guvernul este o autoritate colegial condus de primul

ministru i care, sub aspectul modului su de funcionare,
cunoate ca form de lucru edina plenului i, n mod distinct,
activitatea premierului.
edinele plenului reprezint unica modalitate de
lucru legal consacrat i recunoscut ntregului executiv, n
cadrul creia se dezbat i se soluioneaz probleme ce intr n
sfera sa de atribuii.
n cadrul edinelor sunt adoptate acte juridice i
politice ca aciuni decizionale; totodat se realizeaz
coordonarea, ndrumarea i controlul autoritilor din
subordine.
Convocarea edinelor se face de ctre premier, care le
i conduce, iar ntrunirile au loc sptmnal sau ori de cte ori
este necesar.
La edine particip de drept i n mod obligatoriu toi
membrii guvernului, iar, ca invitai, nemembrii, precum
secretari i subsecretari de stat, conductori ai organelor din
subordinea Guvernului, sau ai autoritilor administrative
autonome i orice alte persoane a cror prezen se apreciaz a
fi util, la solicitarea premierului.
La edine particip de drept i secretarul general al guvernului,
urmnd s certifice stenograma ce consemneaz desfurarea
dezbaterilor i msurile adoptate.
edinele sunt prezidate de primul ministru afar de
cazul n care la ele particip eful statului (din proprie
iniiativ sau ca invitat), cnd conducerea lor revine acestuia.
eful statului poate lua parte la edinele n care se
dezbat probleme de interes naional privind politica extern,
aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea
primului ministru, n alte situaii.
Participrile efului statului sunt facultative, n primul
caz n afara oricrei invitaii, deci din proprie iniiativ, n
vreme ce, n al doilea caz, numai la iniiativa executivului.
127

n cadrul edinelor se dezbat probleme ale politicii

interne i externe ale rii, precum i aspecte privind
conducerea general a administraiei publice, adoptndu-se
msurile corespunztoare.
Dezbaterile i modul de adoptare a actelor i a
msurilor guvernamentale se consemneaz n stenograma
edinei certificat de secretarul general al guvernului.
Primul ministru conduce guvernul i coordoneaz
activitatea membrilor si. Funcia sa presupune o activitate
continu la sediul executivului, spre deosebire de ceilali
membri ai acestuia, n cadrul sau n afara edinelor plenului
organului colegial, strns corelat cu activitatea aparatului
propriu.
Premierul este i vicepreedintele Consiliului Suprem
de Aprare a rii i exercit toate atribuiile care deriv din
aceast calitate.

5. Atribuiile Guvernului
Legea organic a Guvernului care a introdus noiunea
de funcie a acestei autoriti nu definete coninutul acestui
concept i nici pe acela de atribuie a executivului.
Totui, dac acceptm c atribuia este un complet de
drepturi i obligaii de care dispune o autoritate pentru
realizarea sarcinilor sale, iar sarcina se poate defini ca obiectiv
ce trebuie realizat n cadrul activitii de stat, executive n cazul
nostru, rezult c funciile Guvernului sunt tocmai sarcinile
acestuia, respectiv direcii generale ale activitilor sale dintre
care unele sunt de coninut (funcia de strategie, cea de
administrare a proprietii statului, ori cea de autoritate de stat
n domeniul aprrii naionale, a ordinii publice i siguranei
naionale), iar altele de form sau formale (funcia de
128

reglementare, cea de reprezentare ori cea de funcionare a

instituiilor i organismelor din subordinea sau de sub
autoritatea sa).
n nici un caz aceste funcii ale Guvernului nu se identific cu
funciile sau puterile statului, ntruct chiar administraia
public ndeplinete, pe ansamblul ei, funcia executiv a
puterii publice.
Pe de alt parte, n realizarea funciilor sale, Guvernul
are de ndeplinit o serie de atribuii principale.
Dup actele normative ce le consacr, distingem
atribuii de natur constituional i atribuii de natur legal,
n funcie de stabilirea lor prin Constituie i, respectiv, legi
(organice117 sau ordinare).
Dup importana lor, atribuiile pot fi clasificate n
principale (cuprinse n Constituie i legea organic) i
secundare (n alte categorii de acte de reglementare).
Dup locul producerii efectelor, distingem atribuii
interne i atribuii internaionale.
Dup coninutul lor, atribuiile pot fi de natur
economico-financiar i social, precum i de natur politicoadministrativ.
Atribuii de natur economico-financiar
Dintre atribuiile cu caracter economico financiar ale
Guvernului enumerm:
a) Guvernul elaboreaz proiectul (legii) bugetului de
stat, precum i contul general de ncheiere a exerciiului
bugetar, supuse spre adoptare Parlamentului.
Bugetul public naional cuprinde bugetul de stat,
bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale (ale

117

Conform Constituiei (art. 73/3 lit. e) numai organizarea guvernului este

reglementat prin lege organic, nu i atribuiile lui.
129

comunelor, oraelor i judeelor), bugetul trezoreriei i bugetul

altor instituii de stat.118
Proiectul bugetului de stat i cel al asigurrilor sociale
de stat se elaboreaz anual i se supun separat adoptrii
parlamentului, iar dac nu au fost adoptate cu cel puin 3 zile
naintea expirrii exerciiului bugetar se vor aplica n
continuare bugetele anului precedent pn la adoptarea noilor
bugete.
Dup expirarea exerciiului financiar anual se
procedeaz la ntocmirea, de ctre Ministerul Economiei i
Finanelor, a contului general de execuie a bugetului statului
corespunztor structurii bugetului statului aprobat de
parlament, acesta este analizat de guvern care-l supune spre
aprobare parlamentului pn la mijlocul exerciiului urmtor
celui privind fiecare cont general.
Conform Constituiei, impozitele, taxele i orice alte
venituri ale bugetului de stat i ale bugetului asigurrilor
sociale de stat se stabilesc numai prin lege, iar impozitele i
taxele locale se stabilesc de consiliile locale i judeene, n
limitele i n condiiile legii. Desigur, tot guvernul este acela
care stabilete sistemul de impozite i taxe cuvenite bugetului
public naional i l supune spre adoptare Parlamentului.
Nici o cheltuial bugetar nu poate fi aprobat fr
stabilirea sursei de finanare a acesteia.
Curtea de Conturi exercit controlul asupra modului de
formare, administrare i ntrebuinare a resurselor financiare ale
statului i ale sectorului public, prezentnd rapoarte asupra
conturilor de execuie ale bugetului public naional din
exerciiul bugetar expirat, controleaz modul de gestionare a
resurselor publice raportnd despre neregulile constatate.
b) Guvernul aprob strategiile i programele de
dezvoltare economic a rii, pe ramuri i domenii de
activitate.
118

Conform Legii finanelor publice nr. 500/2002.

130

Aceste programe de dezvoltare economic fac parte

integrant din programul politic de guvernare prezentat
parlamentului spre aprobare cu ocazia solicitrii votului de
ncredere sau n cazul angajrii rspunderii guvernului printrun nou program n urma respingerii moiunii de cezur.
De altfel, Guvernul are rolul de a asigura funcionarea
echilibrat i dezvoltarea sistemului naional economic i
social, precum i racordarea acestuia la sistemul economic
mondial n condiiile promovrii intereselor naionale.
Pe de alt parte, este o funcie strategic a executivului
s asigure punerea n aplicare a Programului de guvernare.
c) Guvernul asigur administrarea proprietii publice
i private a statului.
d) Guvernul asigur realizarea politicii n domeniul
social, potrivit Programului de guvernare.
Atribuii de natur politico-administrativ
Dintre atribuiile de natur politico-administrativ
enumerm:
a) Guvernul exercit conducerea general a
administraiei publice, asigurnd realizarea politicii interne i
externe a rii, el reprezentnd autoritatea suprem a puterii
executive. n acest sens se impun cteva precizri:
n
aceast
materie,
din
textul
constituional n conformitate cu care
guvernul exercit conducerea general a
administraiei publice, respectiv a
activitii executive pe ntreg teritoriul
rii, rezult c actele sale sunt
obligatorii pentru ntreaga administraie
public.
calitatea guvernului de a exercita aceast
conducere n mod difereniat dup cum
respectivele autoriti sunt sau nu n
131

subordinea lui (de pild, ministerele, pe

de o parte, comparativ cu consiliile
locale i judeene, pe de alt parte).
atributul guvernului de coordonare i,
dup caz, control al ntregului sistem
executiv, inclusiv a autoritilor locale, l
exercit avnd n vedere structura unitar
a statului nostru, cu respectarea
autonomiei locale specific consiliilor
locale i judeene, a descentralizrii
serviciilor publice din teritoriu care
aparin autoritilor centrale i a
cooperrii cu organismele publice i
sociale interesate.
b) Iniiaz proiecte de legi i le supune spre adoptare
Parlamentului, dezbtnd acele propuneri legislative care
privesc activitatea executiv primite din partea Parlamentului.
n acest sens guvernul este principalul titular al dreptului de
iniiativ legislativ, putnd cere dezbaterea proiectelor sale n
regim de urgen. El iniiaz proiecte de legi n ramurile sau
domeniile activitii executive pe care le conduce sau le
coordoneaz, iar dac asemenea proiecte provin de la un alt
autor parlamentul nu le supune, de regul, dezbaterii sale pn
nu le trimite guvernului spre analiz, iar dac o asemenea
iniiativ legislativ de natur extraexecutiv vizeaz bugetul
de stat sau bugetul asigurrilor sociale de stat, o asemenea
sesizare a guvernului de ctre parlament este obligatorie,
urmnd ca executivul s prezinte, n aceast problem, o
informare legislativului.
c) Emite hotrri pentru organizarea executrii legilor,
ordonane n temeiul unei legi speciale de abilitare i
ordonane de urgen, potrivit Constituiei.
d) Guvernul asigur executarea de ctre administraia
public a legilor i a celorlalte dispoziii normative date n
132

aplicarea acestora, prin acte de aplicare normativ sau

individual, indiferent c exist sau nu o mputernicire expres
din partea legislativului.
e) Guvernul conduce i controleaz activitatea
ministerelor i a celorlalte organe centrale de specialitate din
subordinea sa. n realizarea funciei sale de conducere general
a administraiei publice el exercit controlul ierarhic asupra
ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa,
precum i al prefecilor. n exercitarea controlului ierarhic
Guvernul are dreptul s anuleze actele administrative ilegale
sau inoportune emise de autoritile administraiei publice din
subordinea sa, precum i ale prefecilor.
f) Guvernul nfiineaz, cu avizul Curii de Conturi,
organe de specialitate n subordinea sa. La aceast atribuie se
impun cteva precizri:
acest atribut este condiionat, conform
Constituiei, de existena legii care s
recunoasc executivului o astfel de
competen.

ministerele se nfiineaz, se organizeaz i

funcioneaz potrivit legii i numai n subordinea Guvernului.
autoritile administrative autonome (centrale sau
locale) nefiind n subordinea guvernului nu se pot nfiina dect
prin lege organic.
g) Guvernul poate constitui:
organisme cu caracter consultativ pentru
rezolvarea
unor
probleme
din
competena sa;

consilii, comisii i comitete interministeriale n

scopul elaborrii, corelrii i monitorizrii de politici. Modul
de organizare i funcionare a acestor structuri i a serviciilor
acestora se stabilete prin hotrre de guvern i n limita
bugetului aprobat.

133

h) Coopereaz cu organismele sociale interesate n

ndeplinirea atribuiilor sale.
i) Guvernul exercit atribuii referitoare la asigurarea
ordinii de drept, a linitii publice, a siguranei ceteanului, a
drepturilor i libertilor ceteneti, n condiiile prevzute de
lege. La aceast atribuie se impun dou precizri:
aceste atribute ale guvernului sunt strict limitate i
condiionate n modul cel mai restrictiv de Constituie i de
legislaia bazat pe ea atunci cnd vizeaz drepturile
fundamentale ale omului, aprarea ordinii de drept i a
secretului de stat.119
rolul decisiv a hotrrilor Consiliului Suprem de
Aprare a rii i a decretelor prezideniale ce stabilesc
msuri viznd aprarea rii, a ordinii i linitii publice ca
acte obligatorii de ndeplinit de ctre ntregul executiv condus
de guvern.
j) Guvernul aduce la ndeplinire msurile adoptate,
potrivit legii, pentru aprarea rii, n care scop organizeaz
i nzestreaz forele armate.
k) Asigur realizarea politicii externe a rii i
integrarea Romniei n structurile europene i internaionale.
l) Conform legii i Constituiei Guvernul negociaz
tratatele, acordurile i conveniile internaionale care
angajeaz statul romn; negociaz i ncheie, potrivit legii,
convenii i alte nelegeri internaionale de nivel
guvernamental.
m) Guvernul acord i retrage cetenia romn n
condiiile legi, aprob renunarea la cetenia romn,
conform legii.
n) Guvernul ndeplinete orice alte atribuii prevzute
de lege sau care decurg din rolul i funciile sale.
119

Constituia cuprinde n acest sens (art. 53) prevederi privind

condiionarea restrngerii prin lege a unor drepturi i liberti n anumite
scopuri determinate i n mod proporional cu situaia care determin o atare
stare, fr afectarea existenei dreptului su a libertii astfel diminuate.
134

6. Actele Guvernului
Guvernul, n plenul su, i primul ministru adopt sau,
respectiv, emite acte juridice i acte politice.
1. Guvernul n plen adopt acte juridice cum sunt
hotrrile, regulamentele i ordonanele.
Hotrrile se emit, potrivit Constituiei, pentru
organizarea executrii legilor, precum i n exercitarea
atribuiilor proprii, potrivit legii organice.
Ordonanele se emit, de regul, n baza unei
mputerniciri legislative de abilitare speciale a Guvernului n
domenii rezervate legii ordinare, n timp ce ordonanele de
urgen se emit n cazuri excepionale potrivit Constituiei.
Regulamentele sunt emise n aplicarea legilor cnd prin
lege s-a prevzut aceasta. Hotrrile pot avea caracter normativ
sau individual, n vreme ce ordonanele i regulamentele nu pot
fi dect normative.
Membrii guvernului pot propune proiecte de hotrri i
de ordonane privind ramura sau domeniul de activitate de care
rspund. Actele guvernului se adopt prin votul majoritii
celor prezeni prin consens. Dac nu se realizeaz consensul
hotrte premierul.
Hotrrile i ordonanele se semneaz de primul
ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia
punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial.
Nepublicarea atrage inexistena acestor acte. Hotrrile cu
caracter militar, precum i cele care constituie secrete de stat
nu se public (comunicndu-se doar celor interesai).
Regulamentele se elaboreaz potrivit deciziei primului
ministru, fiind semnate numai de acesta i publicate n
Monitorul Oficial.
2. Primul ministru emite, n exercitarea atribuiilor sale,
decizii cu caracter normativ i individual, mai ales n legtur
135

cu organizarea intern a guvernului, aceast categorie de acte

fiind semnat numai de premier. Dintre actele individuale
amintim pe cele care vizeaz numirea i eliberarea din funcie a
personalului aparatului propriu al guvernului.
n plenul su executivul mai adopt i acte politice prin
care i exprim poziia fa de anumite evenimente interne i
internaionale, cum sunt, de pild, declaraiile, dar care nu
produc efecte juridice, ci numai consecine politice, datorit
poziiei i prestigiului autoritii de la care provin. De
asemenea, primul ministru poate emite acte exclusiv politice
ca, de pild, mesajele care sunt adresate unor reuniuni interne
sau internaionale.
O important categorie de acte avnd o natur dubl,
politico-juridic, o reprezint actele de drept internaional cum
sunt, de pild, acordurile, conveniile i alte nelegeri
internaionale care pot fi negociate i semnate de guvern.
Numeroase acte din aceast categorie, cum sunt, de pild,
tratatele internaionale care fac necesar adoptarea unor legi
noi sau revizuirea celor n vigoare, sunt supuse parlamentului
spre ratificare prin lege.120
De asemenea, guvernul, n cadrul dreptului su de
iniiativ legislativ, elaboreaz i aprob proiecte de legi pe
care le supune spre adoptare parlamentului, dup caz n
procedur de urgen, precum i dezbate acele propuneri
legislative primite din partea parlamentului care privesc
activitatea executiv.

7. Rspunderea Guvernului
Dup caracterul rspunderii, distingem rspunderea
individual i rspunderea colegial a membrilor guvernului.

120

Art. 2, 3 din Legea nr. 4/1991 privind ncheierea i ratificarea tratatelor.

136

Dup natura ei, rspunderea poate fi juridic, la rndul

ei i aceasta de mai multe categorii, i rspundere politicojuridic.
Dup autoritatea fa de care se declaneaz,
rspunderea membrilor guvernului poate opera fa de plenul
executivului din care fac parte i fa de primul ministru.
Guvernul, n ntregul su, rspunde politic numai n faa
Parlamentului pentru ntreaga sa activitate, iar fiecare
membru al acestuia rspunde politic solidar cu ceilali membri
pentru activitatea i pentru actele executivului. De asemenea,
fiecare membru al guvernului este rspunztor n faa
parlamentului i a executivului din care face parte i pentru
propria activitate. Senatul poate recomanda guvernului
demiterea unui membru al su.
Primul ministru, avnd atribuii de conducere a
guvernului i de coordonare a activitii minitrilor, rspunde
de activitatea executivului n fata legislativului, dup cum
fiecare ministru rspunde i n faa premierului pentru propria
activitate.
Camera Deputailor i Senatul n edin comun pot
retrage ncrederea acordat guvernului adoptnd o moiune de
cenzur cu votul majoritii parlamentarilor. Moiunea poate fi
iniiat de cel puin o ptrime din numrul total al deputailor i
senatorilor i se comunic guvernului pe data adoptrii ei. Ea
se dezbate dup trei zile de la data prezentrii sale n edina
comun a parlamentului, iar dac este respins nu se mai poate
iniia o nou moiune, cu excepia cazului n care executivul i
angajeaz o nou rspundere asupra unui program, a unei
declaraii de politic general sau a unui proiect de lege.
Guvernul se consider demis dac moiunea de cenzur depus
n termen de trei zile de la prezentarea programului, declaraiei
sau proiectului a fost votat.
n privina rspunderii juridice, numai Camera
Deputailor, Senatul i Preedintele Romniei au dreptul s
137

cear urmrirea penal a membrilor executivului pentru fapte

svrite n exercitarea funciei lor.
Dac s-a cerut urmrirea penal, eful statului poate
dispune suspendarea din funcia executiv, iar trimiterea n
judecat atrage de drept suspendarea din funcie, competena
de judecat aparinnd Curii Supreme de Justiie. Cazurile de
rspundere i pedepsele aplicabile membrilor guvernului sunt
reglementate de Legea responsabilitii ministeriale
nr.115/1999.
Datorit faptului c funcia de membru al guvernului
este compatibil cu cea de deputat sau senator, fr a fi
cumulative n mod obligatoriu, ncetarea uneia dintre ele nu
duce la pierderea celeilalte caliti, dect n msura n care
cauzele ncetrii ar fi comune ambelor situaii, ca de pild,
pierderea drepturilor electorale, a ceteniei romne, stabilirea
domiciliului n strintate, etc.

8. Raporturile dintre Parlament i Guvern

Constituirea guvernului, controlul su parlamentar
i angajarea rspunderii executivului
Referitor la constituirea Guvernului facem urmtoarele
precizri:
1) Candidatul desemnat de eful statului pentru funcia
de prim-ministru trebuie s cear n termen de 10 zile de la
desemnare votul de ncredere al legislativului asupra
programului i a ntregii liste a guvernului.
2) Guvernul, ca i celelalte autoriti ale administraiei
publice, are obligaia n cadrul controlului parlamentar
exercitat asupra sa s prezinte informaiile i documentele
cerute de camere sau de comisiile parlamentare, iar n cazul n
care o iniiativ legislativ implic modificarea bugetului de
stat sau a bugetului asigurrilor sociale de stat solicitarea
informrii este obligatorie.
138

3) Membrii executivului au acces la lucrrile

legislativului, iar dac li se solicit prezena, participarea lor
este obligatorie.
4) Guvernul i membrii si au obligaia s rspund la
ntrebrile sau interpelrile formulate de parlamentari, iar forul
legislativ poate adopta o moiune prin care s-i exprime
poziia cu privire la problemele ce au fcut obiectul interpelrii.
5) Parlamentul n edina comun a camerelor sale,
poate retrage ncrederea acordat guvernului prin adoptarea
unei moiuni de cenzur cu votul majoritii deputailor i
senatorilor n urmtoarele condiii:
- iniierea moiunii de ctre cel puin o ptrime din
numrul total al parlamentarilor;
- comunicarea moiunii guvernului la data depunerii
ei;
- dezbaterea moiunii dup 3 zile de la data cnd a
fost prezentat n edina comun a celor dou
camere.
6) Dac moiunea de cenzur a fost respins, deputaii i
senatorii care au semnat-o nu mai pot iniia n aceeai sesiune o
nou moiune de cenzur, cu excepia cazului n care guvernul
i angajeaz rspunderea.
7) Dac guvernul i angajeaz rspunderea, n faa
camerelor ntrunite n edin comun, asupra unui program, a
unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege,
se poate depune o nou moiune de cenzur n termen de 3 zile
de la prezentarea acestora, iar dac este votat guvernul este
demis pe data adoptrii ei; dac moiunea nu este adoptat
(guvernul nefiind demis), n acest caz proiectul, programul sau
declaraia se consider adoptate devenind obligatorii pentru
executiv.

139

Delegarea legislativ
O problem central a modului de exercitare a unor
atribuii normative ale guvernului o reprezint delegarea
legislativ. Ea poate fi definit ca situaia juridic creat prin
conferirea n beneficiul guvernului a unei competene de
legiferare care n mod obinuit revine parlamentului cu
respectarea unor anumite condiii prevzute n Constituie. n
conformitate cu legea fundamental delegarea legislativ poate
fi exercitat n temeiul unui act juridic sau se poate realiza de
drept.
a) Delegarea prin act juridic apare cnd sunt ntrunite
unele condiii.
- O lege special abiliteaz executivul s poat emite
ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor
organice.
- Legea de abilitare va stabili domeniul i data pn la
care se pot emite ordonane (de regul, pn la
revenirea legislativului din vacana parlamentar).
- Dac legea de abilitare o cere, ordonanele se supun
aprobrii parlamentului potrivit procedurii legislative,
pn la mplinirea termenului de abilitare, prin a crui
nerespectare nceteaz de drept efectele ordonanelor
astfel adoptate. De aici concluzia c legea de abilitare
poate s nu prevad obligativitatea supunerii spre
aprobare parlamentar a unor astfel de acte.
b) Delegarea legislativ de drept nu presupune
existena unei manifestri de voin a parlamentului, deoarece
ea se realizeaz n temeiul Constituiei prin ndeplinirea unor
condiii.
- Trebuie s existe situaii extraordinare care s reclame
din partea executivului adoptarea unor ordonane de
urgen, cu motivaia corespunztoare.
- Aceste acte intr n vigoare numai dup depunerea lor
spre aprobare la parlament, unde se va dezbate n
140

procedur de urgen, iar dac acesta nu se afl n

sesiune, el se convoac n mod obligatoriu.
- Intrarea n vigoare a ordonanelor, fiind condiionat
numai de depunerea lor spre aprobarea legislativului,
nseamn c producerea efectelor juridice nu depinde de
ateptarea rezultatelor dezbaterilor din camere i nici de
obinerea aprobrii, deoarece n acest caz se ncalc
principiul celeritii care a impus adoptarea lor pe
considerente de urgen.
- Asupra ordonanelor emise n astfel de situaii
parlamentul trebuie s se pronune ntotdeauna, prin
aprobarea sau respingerea lor, iar n acest ultim caz,
efectele lor juridice nceteaz.
Delegarea legislativ ridic dou mari probleme:
1) Problema central a delegrii legislative o reprezint ns
obiectul acesteia, adic acele domenii rezervate n mod
obinuit legii i n care puterea executiv poate interveni prin
acte proprii de reglementare, mai ales atunci cnd nu exist o
lege special de abilitare, ca, de pild, cazul situaiilor
excepionale. Referitor la aceast problem facem cteva
precizri:
- aa dup cum rezult tacit, din acele prevederi constituionale
viznd procedura de revizuire a legii fundamentale, guvernul
nu poate dispune prin ordonane modificarea Constituiei;
- nu pot constitui obiectul acestor acte domeniile
rezervate legii organice, dup cum se prevede n mod expres,
nu numai sub aspectul emiterii de noi reglementri, dar
considerm i n privina modificrii, suspendrii sau
interpretrii celor deja existente;
- delegarea legislativ nu poate viza atribuii
ncredinate expres de Constituie parlamentului n ntregul su,
deci n plenul reunit al camerelor sale (de pild, aprobarea
bugetului de stat, declararea mobilizrii, a strii de rzboi,
etc.);
141

- nu pot fi ncredinate guvernului acele atribuii

legislative care-l vizeaz n mod direct pe acesta sub aspectul
dobndirii, modificrii sau ncetrii competenelor sale, precum
i cele referitoare la raporturile lui cu alte organe ale statului
din afara sistemului executiv (parlament, justiie);
- considerm c delegarea legislativ nu poate viza
acele msuri excepionale ncredinate de Constituie
Preedintelui Romniei, precum, de pild, instituirea strii de
urgen, declararea mobilizrii forelor armate, etc;
- Constituia revizuit permite adoptarea ordonanelor
de urgen care s conin norme organice n situaii
extraordinare a cror reglementare nu poate fi amnat, nsoite
de motivarea urgenei.
2. Natura juridic a acestei instituii, precum i a
activitii ndeplinite de executiv n temeiul ei i, implicit,
natura ordonanelor astfel emise.
Cu privire la natura juridic a delegrii legislative,
trebuie s facem distincie ntre natura atribuiilor delegate i
natura activitii prin intermediul creia se nfptuiete. n acest
sens este posibil ca n materia organizrii i funcionrii
autoritilor publice una i aceeai atribuie s fie exercitat de
organe aparinnd unor puteri distincte n mod simultan sau
succesiv caz n care ntre aceeai atribuie diferenierea s fie
marcat nu att sub aspectul coninutului ei, ci numai n
privina autoritii care o nfptuiete i, mai ales, a formei sau
funciei de activitate statal (fundamental i concret) prin
care se realizeaz.
De aceea este posibil ca aceeai atribuie, normativ, n
cazul nostru, s rmn, n esen, neschimbat dac este
nfptuit att de ctre parlament, ct i de ctre administraie,
criteriul organului care o realizeaz privit n mod izolat
nefiind suficient n determinarea exact a naturii juridice a
activitii prin care se exercit respectiva competen. ntradevr, n caracterizarea unei forme sau funcii fundamentale
142

de exercitare a puterii n stat este hotrtor coninutul

activitii desfurate,121 or atunci cnd guvernul exercit unele
atribuii ale legislativului el folosete metode deosebite de cele
ale parlamentului, emind i acte proprii, ordonane n acest
caz. n acest sens este posibil eliminarea aparentei contradicii
dintre atribuiile legislative delegate i caracterul executiv al
actelor prin intermediul crora se nfptuiesc. Pe de alt parte,
edictarea de norme de ctre administraie este un specific i al
activitii executive, fie c este cazul actelor de reglementare
primar n domenii nerezervate exclusiv legii, fie c este cazul
actelor de aplicare normativ, secundar, a legii. i tot astfel,
dup cum exist organe administrative cu atribuii
jurisdicionale ori autoriti neexecutive ce ndeplinesc
activiti administrative, trebuie s recunoatem i existena
unei autoriti executive supreme cu atribuii de reglementare
legislativ chiar dac aceast competen are un caracter
excepional, temporar i strict controlat de parlament.
Caracterul executiv al activitii nfptuite n temeiul
delegrii legislative rezult din mai multe considerente:
- actele astfel emise sunt denumite ordonane i nu legi;
- existena deplintii recunoscute a efectelor juridice,
chiar provizorii, ale acestor acte, adoptate dup o procedur
executiv, care sunt ulterior supuse aprobrii legislative ce le
confer posterior valabilitate perpetu iar nu prin adoptarea
specific procedurii legislative;
- pn la aprobarea lor de ctre parlament, ordonanele
pot fi modificate, revocate sau nlocuite de guvern;
- n urma aprobrii, ordonanele dobndesc puterea
juridic a legii i numai aceasta din urm le mai poate
suspenda, modifica sau abroga, iar Curtea Constituional le
verific conformitatea cu legea fundamental, guvernul
121

Asupra analizelor consacrate formelor de activitate a se vedea n detaliu,

T. Drganu, Formele de activitate ale organelor statului, Editura
tiinific, Bucureti, 1965, pag. 56-57.
143

pierzndu-i competena de a mai putea decide sau reveni

asupra situaiei juridice n lipsa unei noi delegri legislative.
Apoi, nu toate ordonanele se supun aprobrii legislative;
- dac n cel mult 30 de zile de la depunere Camera
sesizat nu se pronun asupra ordonanei aceasta se consider
adoptat i se trimite celeilalte Camere care decide tot n
procedur de urgen.
n concluzie, delegarea legislativ ncredinat
guvernului implic exerciiul temporar al unor atribuii
legislative de ctre puterea executiv prin forme i metode
specifice activitii administrative prin producerea de efecte
juridice valabile pe msura recunoaterii i nsuirii acestor
acte de ctre parlament.

Capitolul 6
Administraia public central de
specialitate
1. Trsturile, locul i rolul organelor centrale n
sistemul autoritilor administrative
144

Autoritile centrale de specialitate ale administraiei

publice sunt ministerele, precum i diverse comitete, consilii,
departamente, inspectorate, bnci, oficii, etc.
Organizarea i funcionarea ministerelor nu este
reglementat printr-o lege distinct, proprie, ci ea se face tot
prin Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea
Guvernului Romniei i a ministerelor, cu modificrile
ulterioare.
De aici decurg unele constatri:
- dei Constituia nu o cere, ministerele fiind
reglementate prin acelai act normativ cu Guvernul, dobndesc
i un statut de natur organic, ceea ce va impune, n virtutea
simetriei formal-juridice ca i operaiunile ulterioare, de
modificare sau abrogare legislativ s se fac prin acte de
aceeai natur i for juridic;
- ministerele se pot nfiina, organiza i funcioneaz
potrivit legii ordinare;
- neajunsurile generate de lipsa unei proprii legi unitare
i comune tuturor ministerelor (ntocmai ca i n cazul
administraiei publice locale) n care s fie reglementate unitar
modul de organizare i structurile acestor organe, funcionarea
i actele respectivelor autoriti, etc.
Aceste organe, autoritile centrale de specialitate, au
caracteristici propri:
1) Sunt autoriti ale puterii executive, nfptuind
activitate administrativ cu rol coordonator n asigurarea
bunei funcionri a administraiei publice dintr-un anumit
sector. Fiind organe executive, ele fac parte din sistemul
administraiei publice. Natura lor juridic administrativ
rezult din modul lor de denumire (ministere, instituii
centrale), de locul pe care l ocup n cadrul autoritilor
publice, din modul lor de subordonare (de regul, fa de
guvern) i din atribuiile executive pe care le ndeplinesc.

145

2) Au o competen special, putnd decide, conform

legii, numai n anumite limite ale sferei executive ce formeaz
ramura sau domeniul lor de activitate. n acest sens, se
consider c ministerele sunt organe de ramur, deoarece i
desfoar activitatea ntr-un sector bine determinat i limitat
(nvmnt, aprare, sntate) sau n sectoare astfel constituite
(economie i finane, comer i turism, agricultur i industrie
alimentar) n timp ce organele de domeniu realizeaz activiti
n mai multe sectoare complimentare sau conexe ori care au
tangen cu competena mai multor categorii de organe
administrative, grupare n care se cuprind organe de sintez (de
pild, Comisia Naional pentru Statistic), organe de
coordonare (Banca Naional a Romniei) i organe de control
(diversele inspecii i inspectorate).122
3) Sunt organe centrale, ntruct i desfoar i
conduc activitatea la nivel naional reprezentnd, sub acest
aspect, gruparea superioar i distinct n cadrul autoritilor
executive comparativ cu autoritile locale i din teritoriu.
Aceste organe se subordoneaz, de regul, guvernului,
ministerele numai n aceast subordine, att organic ct i
funcional, guvernul nefiind doar un simplu organ central, ci
autoritatea executiv suprem n stat. Ca organe centrale,
respectivele autoriti pentru a putea ndeplini sarcinile care le
revin n teritoriu au, dup caz, i organe n subordine,
constituite la nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale (de
pild, internele, finanele) sau dup alte criterii (aprare,
comunicaiile, vama). Aceste organe instituite n teritoriu sau
autoriti teritoriale pot dispune, dup caz, numai de simpla
independen operativ (de pild, aprarea naional) sau pot fi
chiar organe locale cu autonomie de organizare i funcionare,
n dubl subordonare (de pild, direciile judeene de cultur).
122

I. Iovna, op.cit., pag. 136; distincia ntre ramur i domeniu este destul
de labil, motiv pentru care n Legea nr. 90/2001 s-a formulat teza c
ministerele i desfoar activitatea pe domenii (art. 34).
146

4) Conducerea lor este unipersonal de ctre cel pus n

fruntea acestora.
n concluzie, ministerele i celelalte organe centrale
sunt autoriti aparinnd puterii executive ce exercit
conducerea, coordonarea, ndrumarea i controlul la nivel
naional asupra ramurilor i domeniilor de activitate care leau fost ncredinate.

2. Constituirea, organizarea i funcionarea

organelor centrale
Constituirea
Constituirea sau nfiinarea organelor centrale ale
administraiei se face n mod diferit. Astfel, n cazul
ministerelor, ele se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz
conform legii, n vreme ce guvernul i ministerele, cu avizul
Curii de Conturi, pot nfiina organe de specialitate n
subordinea lor numai dac legea le recunoate aceast
competen, iar autoritile administrative autonome se pot
nfiina doar prin lege organic. Probabil c ministerele vor
beneficia n viitor de o lege cadru general care le va stabili
bazele de organizare i funcionare, unificnd actualele
reglementri disparate i diferite care sunt n vigoare.
Ministerele se organizeaz i funcioneaz numai n
subordinea Guvernului. Ministerele se aprob de ctre
Parlament, prin acordarea votului de ncredere asupra
programului de guvernare i a ntregii liste a Guvernului, cu
ocazia procedurii de investitur.
Primul ministru poate cere Parlamentului modificarea
structurii Guvernului prin nfiinarea, desfiinarea sau, dup
caz, divizarea ori comasarea unor ministere, inclusiv cu ocazia
solicitrii votului de investitur.
Organele centrale de specialitate sunt instituii cu
activitate permanent, nefiind constituite pentru o perioad
147

limitat de timp sau mandat, aa cum este cazul guvernului, ele

trebuind s asigure continuitatea realizrii sarcinilor
permanente n materie administrativ. Existena acestor organe
nu este condiionat de mandatul limitat n timp al
conductorilor lor, aa cum este, de pild, cazul minitrilor, ale
cror funcii se exercit, de regul, pe durata mandatului
guvernului. Deci, schimbrile n conducere nu afecteaz
existena juridic a organului i continuitatea exercitrii
atribuiilor sale.
Organizare i compunere
Organele centrale sunt alctuite din funcionari,
respectiv din persoane fizice investite n funcie, de regul,
prin numire i a cror activitate principal este de natur
administrativ sau executiv. Personalul aparatului propriu al
acestor autoriti se compune din personal ce exercit funcii
publice de conducere i funcii publice de execuie, precum i
personalul de secretariat-administrativ, protocol, gospodrire,
ntreinere, reparaii, de deservire. Nomenclatorul funciilor de
baz ale categoriilor de personal se stabilete prin hotrrea
guvernului. Competenele de numire sau angajare a
personalului ministerelor se stabilete prin ordinul ministrului,
dac potrivit dispoziiilor legale nu se prevede altfel.
Atribuiile personalului din cadrul compartimentelor
ministerelor i celorlalte autoriti centrale sunt stabilite prin
regulamentele proprii de organizare i funcionare a acestor
organe, aprobate de conductorii lor.
Funcionarii publici din autoritile centrale sunt incompatibili,
conform Statutului funcionarilor publici, cu orice alt funcie
public, cu excepia calitii de cadru didactic.
Personalul ministerelor nu poate ndeplini o funcie de
reprezentare profesional cu caracter naional, o alt funcie
public sau o funcie ori activitate profesional salariat n
cadrul regiilor autonome, societilor comerciale sau al altor
148

organizaii ori uniti cu scop lucrativ. n cazul demnitarilor

care au i calitatea de membri ai guvernului (minitrii) funcia
de membru al executivului este, conform Constituiei,
compatibil cu calitatea de deputat sau senator.
Ministerele au, de regul, o structur organizatoric
unitar n privina compartimentelor interne ce le alctuiesc i
care se compun n funcie de importana, volumul,
complexitatea i specificul atribuiilor ndeplinite din
urmtoarele subdiviziuni: birouri, servicii, direcii, direcii
generale i departamente. n unele ministere, n funcie de
specificul activitii, se pot organiza inspectorate de stat,
asimilate direciilor, sau, dup caz, direciilor generale, comisii
naionale asimilate departamentelor, oficii, etc. n mod
excepional i pe termen limitat, n cadrul unor ministere cu
activitate complex se pot organiza departamente viznd
aplicarea politicii economice ntr-o anumit ramur sau
subramur economic. Departamentele sunt conduse de
secretari de stat sau subsecretari de stat.
Structura organizatoric a ministerelor i numrul
corespunztor de posturi se aprob de guvern, cu respectarea
prevederilor bugetare. Aceasta este determinat i de rolul,
funciile i atribuiile ministerelor n raport cu importana,
volumul, complexitatea i specificul activitii desfurate.
Atribuiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin
regulamentul de organizare i funcionare a ministerului, care
se aprob prin ordinul ministerului. n funcie de natura
activitii, ministerele pot avea i compartimente n strintate.
Misiunile diplomatice i oficiile consulare se stabilesc prin
decrete prezideniale la propunerea guvernului. Alte
compartimente externe (de pild, reprezentan comercial) se
stabilesc prin hotrre guvernamental. Unele ministere au n
teritoriu organizate structuri exterioare sau teritoriale (aprarea
naional, internele), unele din ele constituindu-se ca organe

149

distincte (finane), iar altele chiar ca organe locale cu dubl

subordonare (cultura).
Structurile din subordinea ministerelor pot funciona ca
organe de specialitate (create n baza avizului Curii de
Conturi) sau ca servicii publice deconcentrate, care
funcioneaz n unitile administrativ-teritoriale, iar unele
instituii publice din subordinea celor din urm, vor fi,
probabil, descentralizate, avnd i o aborbare local.
nfiinarea sau desfiinarea serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile
administrativ-teritoriale, obiectul de activitate, structura
organizatoric, numrul i ncadrarea personalului, criteriile de
constituire a compartimentelor i funciile de conducere ale
acestora se aprob prin ordin al ministrului, respectiv al
conductorului organului de specialitate n subordinea cruia
aceste servicii sau organe i desfoar activitatea.
Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale
ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile
administraiei teritoriale, n calitate de reprezentant al
Guvernului pe plan teritorial.
Ministrul numete i elibereaz din funcie conductorii
organelor de specialitate teritoriale, iar n cazul serviciilor
publice deconcentrate numai la propunerea prefectului.
Ministerele au sediul n Bucureti.
Din chiar momentul nfiinrii lor ministerele
dobndesc personalitate juridic.
Guvernul este autorizat s opereze, n funcie de necesiti,
mbuntiri n organizarea ministerelor, prin hotrri, fie prin
transferul unor atribuii specifice de la un minister la altul, fie
prin ncredinarea unor atribuii prevzute n sarcina
ministerelor ctre secretariate de stat sau agenii direct
subordonate guvernului. n lipsa unei legi unitare a
ministerelor, ele sunt organizate prin legi speciale.

150

Celelalte autoriti centrale neministeriale, dar de rang

naional i guvernamental, au o structur asemntoare
ministerelor adaptat specificului activitilor proprii, aa cum
este, de pild, cazul Bncii Naionale a Romniei, Comisiei
Naionale pentru Statistic, a Oficiului de Stat pentru Invenii i
Mrci, etc.
Conducerea i funcionarea autoritilor centrale
Conducerea ministerelor se exercit de ministru, i,
dup caz, de secretari i subsecretari de stat i colegiul
ministerului.
Ministrul este investit n funcie, de regul, o dat cu
aprobarea de ctre parlament a compunerii guvernului la
propunerea premierului desemnat de eful statului sau prin
numirea sa prin decret prezidenial la propunerea premierului
(n urma vacanei ministeriale cauzate de deces, demisie,
demitere, ori a remanierii guvernamentale).
n fiecare minister se va organiza cabinetul ministrului,
cu personal propriu, cruia nu i se aplic prevederile legii
privind Statutul funcionarului public.
Ministrul conduce ntreaga activitate a ministerului i
l reprezint n raporturile cu guvernul, cu celelalte ministere i
autoriti publice i organizaii din ar, precum i cu
organismele similare din alte ri, cu persoane fizice i juridice
din ar i din strintate, precum i n justiie.
n cazul n care ministrul, din diferite motive, nu i
poate exercita atribuiile curente, va desemna secretarul de stat
care exercit aceste atribuii, ntiinndu-l pe primul ministru
despre aceasta.
Minitrii de stat reprezint funcii create la solicitarea
adresat de premier Parlamentului pentru coordonarea
activitii unor ministere stabilite de premier. Funcia este
echivalent cu cea de vicepremier.

151

Secretarii i subsecretarii de stat conduc activitatea

departamentelor ce le-au fost ncredinate n cadrul ministerelor
ori al altor organe n cadrul crora funcioneaz, ajutndu-l pe
ministru n aciunea sa de conducere.
n cadrul ministerului
funcioneaz
colegiul
ministerului, organ consultativ compus din secretarii i
subsecretarii de stat, directori generali, directori, efii
compartimentelor independente, eful compartimentului
juridic, alte persoane avnd diverse funcii de conducere n
corelaie cu natura i structura ministerului.
Colegiul ministerului se ntrunete, de regul, o dat pe
lun sau ori de cte ori este nevoie, sub preedinia ministrului,
pentru dezbaterea unor probleme privind activitatea autoritii
respective i adopt recomandri cu votul a cel puin jumtate
plus unu din numrul total al membrilor prezeni. Rezult c
organul de conducere al ministerului este unipersonal,
reprezentat prin ministru, iar organul colegial are doar rol
consultativ, spre deosebire de plenul guvernului care este un
organ colegial de conducere.
Ministerele i celelalte autoriti centrale ale
administraiei publice sunt organe permanente cu activitate
continu, constituite n structuri stabile caracterizate printr-o
strict subordonare, conduse de efi ierarhici care decid,
ndrum, coordoneaz i controleaz activitatea structurilor i
funcionarilor din subordinea lor direct sau indirect, crora
le pot suspenda, modifica, anula i nlocui actele i msurile
adoptate potrivit competenei materiale, teritoriale i
personale de care dispun.
Componena i regulamentul de funcionare a colegiului
se aprob prin ordin al ministrului.
Stabilitatea funcionrii ministerului, continuitatea
conducerii i realizarea legturilor funcionale ntre structurile
autoritii sunt asigurate de secretarul general al ministerului
(art.49/1).
152

Secretarul general al ministerului sau al autoritii

centrale este un nalt funcionar public de carier, numit prin
concurs sau examen, pe criterii de profesionalism, avnd
urmtoarele atribuii principale:
a) Coordoneaz buna funcionare a compartimentelor i
activitilor cu caracter funcional din cadrul ministerului i
asigur legtura operativ dintre ministru i conductorii
tuturor compartimentelor din minister i autoritile
subordonate;
b) Colaboreaz cu compartimentele de specialitate din
cadrul Secretariatului General al Guvernului, cu secretarii
generali din ministere, precum i cu secretarii judeelor i
subprefecii n probleme de interes comun;
c) Primete i transmite spre avizare ministerelor
proiectele de acte normative iniiate de minister i asigur
avizarea actelor normative primite de la ali iniiatori;
d) Transmite Secretarului General al Guvernului
proiectele de acte normative iniiate de minister, pentru a putea
fi discutate n edina de guvern;
e) Urmrete i asigur finalizarea actelor normative
iniiate de minister i aprobate de Guvern;
f) Monitorizeaz i controleaz elaborarea raportrilor
periodice;
g) Coordoneaz personalul, politica de personal i
managementul de personal.
Funcia de ministru nceteaz n urma demisiei, a
revocrii, a pierderii drepturilor electorale, a strii de
incompatibilitate, a decesului, precum i a demiterii dac a
fost condamnat penal sau averea sa a fost declarat, n
totalitate sau n parte, printr-o hotrre judectoreasc
irevocabil, ca fiind dobndit n mod ilicit. n situaia ncetrii
funciei i pn la desemnarea noului titular, atribuiile vor fi
exercitate de premier sau de un ministru interimar desemnat de
acesta.
153

n cazul n care ncetarea calitii de membru intervine

ca urmare a demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a
incompatibilitii, a decesului i n alte situaii prevzute de
lege, eful statului la propunerea premierului declar vacant
funcia executiv.
Revocarea din funcia de membru al Guvernului se face
prin decret prezidenial i are loc n caz de remaniere
guvernamental.
Dac ministrul a demisionat, a fost demis, revocat, este n
imposibilitatea de a exercita funcia ori a devenit incompatibil,
preedintele Romniei, la propunerea premierului va desemna
un interimar pentru 45 de zile.
Propunerea de numire a noului membru al guvernului
trebuie fcut de prim-ministru efului statului, n cel mult 15
zile de la data ncetrii ocuprii funciei. ntruct funcia
ministerial i cea de membru al guvernului sunt compatibile
cu cea de deputat sau de senator, ncetarea calitii
parlamentare nu influeneaz, de regul, calitatea
administrativ i nici invers, dect n situaiile n care cauzele
sunt comune celor dou ipoteze (de pild, pierderea drepturilor
electorale, a ceteniei romne, etc.).
n cazul altor autoriti centrale ale administraiei
publice, modul de organizare a conducerii este diferit (de
pild, Banca Naional a Romniei este condus de un
guvernator, Serviciul Romn de Informaii de ctre un director,
etc.).

3. Atribuiile autoritilor administraiei publice

centrale
n cazul ministerelor putem face distincie ntre
atribuii comune tuturor acestor organe i atribuii specifice
unora dintre ele, precum i ntre atribuii principale i atribuii

154

secundare la nivelul aceleiai autoriti. Atribuiile comune se

pot grupa n mai multe categorii, dup natura lor.
Legea organic a Guvernului a adoptat un alt criteriu de
clasificare a atribuiilor, respectiv dup sfera lor de cuprindere,
n atribuii generale, comune tuturor ministerelor i, implicit,
speciale, regsite n propriile legi de organizare.
Din categoria atribuiilor principale fac parte:
1. Atribuiile politico-administrative vizeaz:
a) organizarea, coordonarea i controlul aplicrii legilor,
ordonanelor i hotrrilor guvernamentale, a ordinelor i
instruciunilor ministeriale emise potrivit legii, cu respectarea
limitelor de autoritate i a principiului autonomiei locale a
instituiilor publice i a agenilor economici;
b) iniierea i avizarea proiectelor de legi, a
ordonanelor i hotrrilor guvernamentale n condiiile
metodologiei aprobate de Guvern;
c) coordonarea i urmrirea elaborrii i implementrii
de politici i strategii n domeniile de activitate ale
ministerului, potrivit strategiei generale a Guvernului;
d) colaborarea cu instituii de specialitate pentru
formarea i perfecionarea pregtirii profesionale a personalului
din sistemul propriu.
2. Atribuiile de natur economico-financiar
vizeaz:
a) acionarea n vederea aplicrii strategiei proprii a
ministerului, integrat celei de dezvoltare economico-social a
Guvernului;
b) fundamentarea i elaborarea propunerii pentru
bugetul anual care se nainteaz Guvernului;
c) urmrirea proiectrii i realizrii investiiilor din
sistemul ministerului, n baza bugetului aprobat.
3. Atribuiile de reprezentare se refer la:
a) reprezentarea intereselor statului n diferite organe i
organizaii internaionale, n conformitate cu acordurile i
155

conveniile la care Romnia este parte i cu alte nelegeri

stabilite n acest scop, i dezvoltarea relaiilor de colaborare cu
organe i organizaii similare din alte state i cu organizaii
internaionale ce intereseaz domeniul lor de activitate;
b) iniierea i negocierea, din mputernicirea
Preedintelui Romniei sau a Guvernului, n condiiile legii,
ncheierea de convenii, acorduri i alte nelegeri internaionale
sau propunerea ntocmirii formelor de aderare la cele existente;
c) urmrirea i controlul aplicrii conveniilor i
acordurilor internaionale la care Romnia este parte i luarea
msurilor pentru realizarea condiiilor n vederea integrrii n
structurile europene sau n alte organisme internaionale.
4. Atribuiile de prospectare i cercetare se refer, n
principal, la analiza evoluiei fenomenelor specifice activitii
ministerului respectiv, luarea msurilor pentru dezvoltarea
activitii de cercetare tiinific din domeniul propriu, editarea
publicaiilor de specialitate i informare.
n cadrul atribuiilor specifice se includ cele care revin
n mod propriu numai unei singure autoriti. Aa, de pild,
Ministerul Afacerilor Externe organizeaz, ndrum i
controleaz activitatea misiunilor diplomatice i oficiilor
consulare; Ministerul Economiei i Finanelor elaboreaz
proiectul bugetului statului; Ministerul Justiiei asigur
organizarea i derularea raporturilor guvernului cu puterea
judectoreasc; Ministerul Educaiei, Cercetrii i Tineretului
organizeaz, finaneaz i coordoneaz nvmntul de stat de
toate gradele, etc.
Atribuiile generale i cele proprii, sunt enunate att n
acte normative de organizare i funcionare a unui minister, dar
i n reglementri speciale care adaug noi atribuii ministerelor
n precizarea sferei de competen de care dispun. Astfel, de
pild, Legea ceteniei romne prevede atribuii ale
Ministerului Justiiei n cadrul procedurii de dobndire, la
cerere, i de renunare la cetenia romn.
156

Desigur, pentru viitor se impune adoptarea unei legi

unitare de organizare i funcionare a ministerelor care s
constituie cadrul general instituional al acestor autoriti i
care s includ i principalele atribuii att comune, ct i
specifice ale acestora. Pe de alt parte, va trebui ntrit
atributul Guvernului, printr-o asemenea lege, de a putea
ncredina atunci cnd dezideratul ntririi autonomiei locale
sau a integrrii europene o cer ndeplinirea unor atribuii de
resortul administraiei centrale (i) n beneficiul autoritilor
executive locale, inclusiv facultatea executivului de a detalia
atribuii ale ministerelor i de completare a celor uzuale, n
funcie de obiectivul de activitatea al fiecrei instituii, inclusiv
transferul unor activiti de la un minister la altul.
n temeiul raporturilor ierarhice, organele centrale
conduc, ndrum, coordoneaz i controleaz activitatea
autoritilor subordonate (locale i nelocale) emind ndrumri
obligatorii, putnd suspenda, anula, uneori modifica i chiar
nlocui actele ilegale i inoportune ale acestora. Desigur, o
viitoare lege unitar a ministerelor va trebui s delimiteze aria
actelor de aplicare normativ a legii i a hotrrilor
guvernamentale pe care le pot emite ministerele, tocmai pentru
a descuraja tendina de proliferare normativ nejustificat din
partea acestora.
Legea organic a administraiei publice locale
nr.215/2001 a prevzut, printre altele, n scopul armonizrii
intereselor generale naionale cu cele ale colectivitilor locale,
prin realizarea unei conduceri unitare, c divergenele dintre
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte
organe centrale organizate n judee sau n municipiul
Bucureti cu autoritile administraiei publice locale i
judeene se mediaz de Guvern.
Apreciem c soluia juridic prevzut este n
contradicie cu spiritul autonomiei locale consacrat legislativ,
permind executivului central impunerea soluiilor sale, uneori
157

nclcnd principiul autonomiei i n detrimentul autoritilor

locale nesubordonate.
Soluia este pe deplin compatibil, ns, cu modul de
soluionare a divergenelor ntre autoriti i instituii din
subordinea Guvernului dac ele nu au un alt organ ierarhic
central sau teritorial comun care s rezolve diferendul.
Tot pentru o mai bun coordonare a activitii din
teritoriu a serviciilor publice deconcentrate, organele centrale
au obligaia s comunice i prefecilor, precum i preedinilor
consiliilor judeene, respectiv, primarului general al Capitalei,
ordinele i celelalte dispoziii i ndrumri, transmise n
teritoriu propriilor servicii deconcentrate.
Considerm c soluia juridic este incomplet,
deoarece trebuia s prevad c, la rndul lor, preedinii vor
comunica respectivele acte, consiliilor locale i primarilor din
jude, deoarece i n localiti funcioneaz structuri n teritoriu
ale serviciilor publice deconcentrate la nivel judeean.

4. Actele autoritilor centrale de specialitate

Actele juridice de putere sau de autoritate numite i
administrative sunt emise, de regul, de ctre conductorii
respectivelor organe. n cazul minitrilor, acetia emit ordine
i instruciuni i aprob regulamente n aplicarea prevederilor
legale cu for juridic superioar.
Ordinele pot fi att normative ct i individuale, n timp
ce instruciunile i regulamentele sunt ntotdeauna normative,
chiar dac ar conine o singur msur de reglementare, n
cazul instruciunilor, comparativ cu regulamentele care cuprind
ntotdeauna mai multe norme. Aceste acte sunt obligatorii n
raza de competen material a ministerului respectiv, putnd fi
emise cu sau fr consultarea colegiului ministerului, i pe
ntreg teritoriul rii.

158

Colegiul ministerului, funcionnd ca organ consultativ

pe lng ministru, nu are caracter deliberativ, neputnd
adopta acte decizionale, iar consultarea sa de ctre ministru i,
mai ales, hotrrea acestuia neavnd caracter obligatoriu. De
aceea actele acestui organism colegial pot fi considerate ca
simple recomandri cu valoarea unor orientri de principiu
pentru aciunea sau activitatea executiv la care se refer.
Atunci cnd sunt nsuite de ministru ele se concretizeaz n
ordine, dispoziii, deci n acte obligatorii. Cnd acest proces de
convertire a lor nu are loc, ele se pot aduce la cunotina celor
interesai prin circulare, dar numai n temeiul acordului
ministrului.
Autoritile administraiei centrale mai pot emite i alte
acte juridice de putere care au diverse denumiri ce reflect, de
regul, obiectul lor specific, ca, de pild, ndrumri, precizri,
norme, normative, ele nedeosebindu-se ca for juridic de
ordinele i instruciunile ministeriale, dac sunt semnate de
ministru, fiind emise n vederea punerii n executare a unor
acte superioare. n principiu, sunt aprobate sau sancionate de
ministru, dar pot proveni i de la conductorii unor
compartimente interne (departamente, direcii), caz n care au o
for juridic inferioar actelor ministrului.
Unele organe centrale de specialitate, cum este cazul
Ministerului Afacerilor Externe, pot emite i acte politice
specifice activitii lor, cum sunt, de pild, declaraiile, notele
diplomatice, notificrile, etc., multe dintre ele avnd ns i un
caracter juridic, deoarece angajeaz statul ulterior la ncheierea
unor tratate internaionale ori reprezint operaiuni ce premerg
sau succed elaborarea ori denunarea acestora.

5. Rspunderea minitrilor

159

Dei exist o lege a responsabilitii ministeriale, cadrul

juridic general al rspunderii minitrilor este prefigurat de
Constituie i de legea organic a guvernului.
n privina rspunderii politico-administrative a
minitrilor distingem mai multe situaii:
1) Conform legii fundamentale, membrii guvernului
sunt solidar rspunztori pentru activitatea executivului i
pentru actele adoptate de acesta, legea organic accentund
faptul c Guvernul rspunde politic numai n faa
Parlamentului. De asemenea, fiecare membru al guvernului
este rspunztor i pentru propria sa activitate. n acest sens se
distinge o rspundere colectiv a ntregii autoriti i o
rspundere individual a minitrilor care o compun.
2) Guvernul n ntregul su i fiecare din membrii
acestuia rspund pentru modul de ndeplinire a atribuiilor ce le
revin n faa parlamentului.
3) Dac rspunderea colegial a guvernului nu poate
opera dect fa de un alt organ, cel legislativ, rspunderea
individual a membrilor guvernului poate opera att fa de
plenul executivului, ct i fa de primul ministru, ceea ce-i
confer acestuia din urm dreptul de a propune efului statului
revocarea ministrului din funcie. Toate aceste forme de
rspundere colegial sau individual au un caracter politicojuridic (constituional i administrativ) prioritar, opernd chiar
dac nu s-a comis o nclcare determinat a legii de genul
abaterii juridice conducnd la demisia guvernului, la
moiunea de cenzur fa de acesta, ceea ce echivaleaz cu
revocarea sa, ori la demiterea unui membru, subliniem, chiar n
afara sanciunii juridice pentru o abatere.
4) Camera Deputailor i Senatul, precum i
Preedintele Romniei, au dreptul de a cere urmrirea penal a
minitrilor i trimiterea lor n faa Curii Supreme de Justiie
pentru faptele svrite n exercitarea funciei lor, legea
responsabilitii ministeriale determinnd cazurile de
160

rspundere i pedepsele aplicabile membrilor guvernului. n

acest sens intr sub incidena Legii nr.115/1999 faptele
svrite de membrii Guvernului n exerciiul funciei lor i
care, potrivit legii penale, constituie infraciuni. Pentru
svrirea altor infraciuni, n afara exerciiului funciei lor,
membrii Guvernului rspund potrivit dreptului comun.
Ordonana de Urgen nr.130/1999 (art.61), dat n completarea
legii anterioare, precum i Legea nr.468/2001 de aprobare i
modificare a ordonanei n cauz, inclusiv forma republicat
din anul 2002 (Legea nr.253), au prevzut (art.8/1) urmtoarele
infraciuni specifice i anume:
a) mpiedicarea, prin ameninare, violen ori prin
folosirea de mijloace frauduloase a exercitrii cu bun-credin
a drepturilor i libertilor vreunui cetean;
b) prezentarea, cu rea-credin, a unor date, inexacte
Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire
la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru
a ascunde svrirea unor fapte de natur s aduc
atingere intereselor statului;
c) refuzul nejustificat de a prezenta Camerei Deputailor
Senatului sau Comisiilor permanente ale acestora, n termen de
30 de zile de la solicitare, informaiile i documentele cerute de
acestea n cadrul utilitii de informare a Parlamentului de ctre
membrii guvernului;
d) emiterea de ordinenormative sau instruciuni cu
caracter discriminatoriu pe teme de ras, religie, categorie
social, convingeri, vrst, sex, orientare sexual, avere sau
origine social, de natur s aduc retragere drepturilor omului.
Faptele anterior indicate svrite n exerciiul funciei
sunt sancionate cu nchisoarea de la 2-12 ani (litera a) i b), i
6 luni - 3 ani (litera c) i d), la care se adaug i pedeapsa
complementar a interzicerii dreptului de a mai ocupa o funcie
de demnitate public sau o funcie public de conducere pe o
perioad de 3-10 ani, tentativa fiind, i ea, pedepsit.
161

Cel condamnat prin hotrre judectoreasc definitiv

va fi demis din funcie de Preedintele Romniei, la propunerea
primului ministru.
n ceea ce privesc alte forme ale rspunderii
sancionatorii aplicabile minitrilor cum este cazul
rspunderii disciplinare i a celei contravenionale ca i
rspunderea reparatorie (patrimonial) ele sunt, n general,
instituite dup regulile dreptului comun n materie, aplicabile
oricrei persoane fizice. n cazul rspunderii patrimoniale
(civile) menionm c ea opereaz nu numai pentru nclcarea
prevederilor contractuale ori pentru comiterea unei fapte ilicite,
n ambele cazuri producndu-se pagube, fie n patrimoniul
autoritii sau al terilor, dar i n ipoteza existenei unor acte
sau fapte de autoritate ce au prejudiciat un ter, caz n care
opereaz rspunderea pentru fapta proprie a autoritii n mod
direct, indiferent de calitatea pe care o are autorul nclcrii n
cadrul organului respectiv.
Precizm de asemenea c, ntruct minitri pot avea i
calitatea de deputat sau senator, problematica rspunderii
juridice se mai circumscrie i acestor funcii care antreneaz o
responsabilitate proprie i distinct de cea administrativ i
care ine de sfera legislativ. Desigur, aa cum am mai artat,
n unele situaii cele dou caliti de rspunderi se pot
ntreptrunde pentru c, de pild, ridicarea imunitii
parlamentare i condamnarea unui deputat atrag de drept efecte
i asupra calitii sale de ministru i invers.

Capitolul 7
Consiliile locale i judeene

162

1. Natura juridic, locul i rolul consiliilor n

sistemul administraiei publice
Potrivit Constituiei revizuite i a Legii administraiei
publice locale nr. 215/200183 n unitile administrativteritoriale administraia public se organizeaz i funcioneaz
n temeiul principiilor descentralizrii, autonomiei locale,
deconcentrrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor
administraiei publice locale, legalitii i al consultrii
cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes
deosebit.
Autoritile reprezentative ale administraiei publice
din comune i orae prin care se realizeaz autonomia local
sunt consiliile locale, precum i primarii, care rezolv treburile
publice din respectivele uniti administrativ-teritoriale123.
Consiliile locale i primarii sunt autoriti eligibile i
autonome. Consiliile locale au caracter deliberativ, iar primarii
caracter executiv.
n fiecare unitate administrativ-teritorial funcioneaz
cte un consiliu local, n cazul comunelor i oraelor, i
judeean, n cazul judeelor.
Aceste uniti n care funcioneaz respectivele autoriti sunt comunele i oraele (consiliile locale, primarii),
precum i judeele (consiliile judeene).
Comunele pot fi formate din unul sau mai multe sate.
Unele orae pot fi declarate, n condiiile legii, municipii.
Municipiile, la rndul lor, pot avea subdiviziuni administrativteritoriale (de exemplu, sectoarele Municipiului Bucureti), a
83

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 204 din 23

aprilie 2001 (care a abrogat Legea nr. 69/1991, republicat n 1996, cu
modificrile ei ulterioare), modificat implicit prin revizuirea Constituiei,
republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 767 din 31
octombrie 2003.
123
Constituia Romniei, republicat n Monitorul Oficial nr.767/2003, art.
121, alin. 1) i 2).
163

cror delimitare i organizare se stabilesc prin lege, i n cadrul

crora pot fi constituite autoriti ale administraiei publice
locale. De asemenea, delimitarea comunelor, oraelor i
judeelor se face tot prin lege, ca i orice modificare a limitelor
teritoriale ale acestora84, i numai dup consultarea prealabil a
cetenilor din unitile administrativ-teritoriale respective, prin
referendum, organizat potrivit legii.
Potrivit Constituiei, organizarea administraiei locale, a
teritoriului, precum i regimul general privind autonomia local
se face prin lege organic.
Legea nr. 215/2001 reunete n mod unitar att
organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice
locale, ct i regimul general al autonomiei locale, legiuitorul
nerecurgnd la dou reglementri distincte n materie.
Consiliile locale i judeene sunt autoriti reprezentative ale administraiei publice locale cu caracter eligibil,
colegial i deliberativ, exercitnd o competen general n
baza autonomiei locale de care dispun, hotrnd, n condiiile
legii, n treburile publice viznd interesele colectivitilor pe
care le reprezint. Din aceast definiie rezult trsturile
consiliilor locale/judeene:
a. Consiliile locale i judeene sunt autoriti ale
administraiei publice conform definirii lor legale, ct i pentru
faptul c realizeaz activitatea executiv exercitnd astfel o
putere sau o form ori o funcie fundamental de activitate
public realizat, n principal, de ctre ntreg sistemul administraiei de stat, dar aici, n cazul nostru, aceast nfptuire are loc
la un nivel teritorial mai redus. De altfel, natura juridic
administrativ a acestor autoriti rezult, pe deplin, i din
specificul atribuiilor conferite, precum i din modul lor de
organizare i funcionare.

84

Legea nr. 2/1968 privind organizarea administrativ-teritorial a Romniei,

cu modificrile ulterioare
164

b. Consiliile locale i judeene sunt, n mod evident,

autoriti locale, ntruct, pe de o parte, i desfoar activitatea numai n limitele unitilor administrativ-teritoriale n
care au fost alese85, iar, pe de alt parte, exercit atribuii de
interes pentru acest nivel teritorial de constituire a colectivitii
umane potrivit principiului autonomiei locale.
Conform criteriului competenei teritoriale, ele reprezint o grupare distinct n cadrul sistemului executiv, diferit
de organele centrale, inclus n administraia public local,
respectiv autoriti comunale, oreneti i judeene, ce exercit
puterea public local, n numele i interesul colectivitii
teritoriale pe care o reprezint.
Desigur, rezult c simplul fapt al acionrii n limitele
unei uniti administrativ-teritoriale nu poate constitui, prin el
nsui, un criteriu suficient pentru a caracteriza o autoritate ca
fiind de natur local ci doar, cel mult, teritorial deoarece
ntre aceste limite mai acioneaz i organe n teritoriu ale unor
autoriti executive centrale, care nu au caracter local, cum sunt
cele ale diverselor ministere, ale Bncii Naionale a Romniei,
Serviciului Romn de Informaii, etc. n acest sens modul de
constituire, funcionare i cel de exercitare a atribuiilor indic
definitoriu caracterul local sau nu al unei categorii de organe
ale statului.
c. Consiliile locale i judeene sunt organe cu
competen general n unitile n care funcioneaz
gestionnd, sub propria responsabilitate, interesele colectivitilor pe care le reprezint. n acest sens ele hotrsc n tot ceea
ce privete administrarea intereselor publice locale, precum i
rezolvarea treburilor publice n condiiile legii. Referitor la
competenele i atribuiile consiliilor locale facem cteva
precizri:

85

Apreciem c i consiliul judeean este tot un organ local dei din

Constituie precum i din lege nu rezult expres
165

 competenele i atribuiile consiliilor se stabilesc

numai prin lege, ele fiind depline i exclusive, cu
excepia cazurilor prevzute de lege.
ncredinarea de competene i de atribuii stabilite
prin lege trebuie s revin spre exercitare
autoritilor locale care se gsesc cel mai aproape de
cetean.
autoritile administraiei publice centrale nu pot
stabili sau impune nici un fel de responsabiliti
autoritilor administraiei publice locale n procesul
deconcentrrii sau descentralizrii unor servicii
publice proprii ori al crerii de noi servicii publice,
fr asigurarea mijloacelor financiare corespunztoare pentru realizarea respectivelor responsabiliti.
ncredinarea de competene i atribuii pentru alte
autoriti dect cele locale, precum i exercitarea lor
trebuie s in seama de amplasarea i de natura
rspunderii ce le revine, precum i de cerinele de
eficien i eficacitate. Aceast prevedere se dorete
a fi o ilustrare a principiului subsidiaritii care,
desigur, ar fi putut fi formulat mai categoric n
sensul obligativitii interveniei autoritilor centrale
n domeniile care nu in de competena lor exclusiv
dect dac i n msura n care obiectivele unei
activiti locale nu pot fi realizate de autoritile
locale datorit dimensiunilor sau efectelor pe care ar
urma s le produc, depind capacitile sau
posibilitile locale.
autoritile administraiei publice centrale vor
consulta, nainte de adoptarea oricrei decizii,
structurile asociative ale autoritilor administraiei
publice locale, n toate problemele care le privesc n
mod direct, potrivit legii.

166

d. Consiliile locale i judeene sunt organe alese, n

mod direct pe baza reprezentrii proporionale n cadrul
scrutinului de list.
e. Aceste consilii sunt constituite pe baze colegiale,
fiind alctuite din mai multe persoane alese, funcionnd n
prezena majoritii celor care le compun.
f. Consiliile sunt organe deliberative, hotrnd n
probleme de interes local cu majoritatea cerut de lege i prin
acte juridice obligatorii n raza lor de aciune teritorial.
g. Rezult din cele prezentate c respectivele consilii
sunt autoriti reprezentative ale colectivitilor locale, expressie a puterii locale pe care o exercit n numele i n interesul
societii de pe un anumit teritoriu.
Prin colectivitate local se nelege totalitatea locuitorilor dintr-o unitate administrativ-teritorial. i aici se impun
cteva precizri:
nu pot fi ignorate nici interesele persoanelor juridice,
organizaiilor, fundaiilor sau asociaiilor de tot felul
cu sediul sau filiale n unitatea teritorial.
colectivitatea local nu se reduce numai la cetenii
unitii administrative, ea cuprinznd i strinii (cu
sau fr alt cetenie), aflai pe acel teritoriu. De
altfel, conform Constituiei revizuite, n condiiile
aderrii Romniei la Uniunea European, cetenii
Uniunii care ndeplinesc cerinele legii organice au
dreptul de a alege i de a fi alei n autoritile
administraiei publice locale.
sunt vizate att persoanele cu domiciliul
(permanent), ct i cele aflate temporar (cu
reedin) n unitatea respectiv.
colectivitatea include toi cetenii, indiferent de
naionalitate, limb, religie, vrst, etnie, etc. i
indiferent de proporia acestora.

167

n privina principiilor care guverneaz administraia

local n mod specific, alturat principiilor generale, se impun
unele precizri.
a) Principiul autonomiei locale trebuie analizat sub mai
multe aspecte, pornind de la natura sa administrativ, iar nu
teritorial, care se manifest prin modul de constituire,
organizare, funcionare, activitate, decizie, gestionare i
finanare a autoritilor locale, precum i de la enunul su
legal.
Legea definete autonomia local ca reprezentnd
dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei
publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i
interesul colectivitilor locale pe care le reprezint treburile
publice, n condiiile legii. Referitor la autonomia local trebuie
s precizm:
autonomia vizeaz modul de constituire a consiliilor
locale i judeene ntruct ele sunt alctuite din
consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret
i liber exprimat de ctre electoratul local, expresie a
democraiei din administraia local.
consiliile i consilierii se organizeaz, potrivit legii,
pe comisii de profil menite a iniia i pregti eficient
actul decizional al plenului lor.
funcionarea consiliilor reflect caracterul lor
colegial, prin compunere, deliberativ, prin atribuia
de adoptare a deciziilor, i democratic, prin votul
majoritar necesar.
consiliile au dreptul i capacitatea efectiv de a
soluiona i gestiona treburile publice n numele i
interesul colectivitii pe care o reprezint.
- legiuitorul a consacrat n mod ferm principiul
deplintii i exclusivitii competenei
materiale a autoritilor locale pentru treburile
publice de interes local cu excepia cazurilor
168

prevzute de lege. Corelat acestora trebuia

formulat principiul subsidiaritii interveniei
autoritilor centrale ca aciune n baza
complementaritii de atribuii sau de
competen pentru domenii paralele sau care nu
in numai de competena exclusiv a autoritilor
locale (cum este, de exemplu, materia
impozitelor i taxelor, a nvmntului,
sntii, culturii i cultelor, etc.).
dreptul administraiei locale de a avea iniiativ,
n limitele legii, n toate domeniile, cu excepia
celor date n mod expres n competena altor
autoriti.
n activitatea lor consiliile pot recurge la
consultarea
cetenilor
din
unitatea
administrativ-teritorial n soluionarea unor
probleme locale de interes deosebit prin
organizarea referendumului local (potrivit Legii
nr. 3/2000 privind organizarea i desfurarea
referendumului, art. 13 14). Consultarea prin
referendum este facultativ pentru organele
locale, dar rezultatul acestuia se impune
autoritilor care l-au declanat.
prin consultarea locuitorilor
pe calea
referendumului sau prin orice alt form de
participare direct a cetenilor la treburile
publice, n condiiile legii, nu se aduce atingere
nici caracterului reprezentativ, nici celui
deliberativ al consiliilor, ci se d expresie
mbinrii
democraiei
clasice,
indirecte,
reprezentative cu o form nou, cea
participativ, pe plan local, direct.
n relaiile dintre autoritile administraiei
publice locale i consiliul judeean, pe de o
169

parte, precum i ntre consiliul local i primar,

pe de alt parte , respectiv, ntre toi acetia,
inclusiv preedinii consiliilor judeene i
prefeci nu exist raporturi de subordonare.
opereaz pe plan local principiul autonomiei
gestionare sau patrimoniale, ntruct localitile i
judeele au dreptul la resurse proprii, pe care
consiliile le gestioneaz, potrivit atribuiilor ce le
revin, n condiiile legii, asupra bunurilor din
domeniul public de interes local i din domeniul
privat al unitilor administrativ-teritoriale.
potrivit autonomiei financiare, autoritile locale
administreaz, sau dup caz, dispun de resursele
financiare, precum i de bunurile proprietate public
sau privat ale localitii sau judeelor.
autoritile locale au dreptul s instituie i s
perceap impozite i taxe locale, s elaboreze i s
aprobe bugetele de venituri i cheltuieli ale
localitilor i judeelor. Resursele financiare ale
autoritilor locale trebuie s fie proporionale cu
competenele i responsabilitile prevzute de lege.
consiliile locale i judeene pot hotr asupra
participrii cu capital sau cu bunuri, n numele
colectivitii locale reprezentate, la constituirea de
societi comerciale sau la nfiinarea unor servicii de
interes public local sau judeean, dup caz, n
condiiile legii.
autoritile locale au dreptul, n limitele
competenelor lor i n condiiile legii:
- s se asocieze cu alte autoriti locale din ar
sau strintate;
- s adere la asociaii naionale i internaionale,
pentru promovarea intereselor lor comune;

170

- s ncheie acorduri ntre ele i s participe,

inclusiv prin alocare de fonduri, la iniierea i la
realizarea unor programe de dezvoltare
regional;
- s ncheie acorduri (cele limitrofe zonelor de
frontier), de cooperare transfrontalier cu
autoritile similare din rile vecine Romniei.
b) Principiul cooperrii i solidaritii n rezolvarea
problemelor ntregului jude trebuie s caracterizeze raporturile
dintre autoritile locale comunale i oreneti cu cele
judeene, alturi, desigur, de principiile autonomiei, legalitii
i responsabilitii.
c) Principiul utilizrii limbii materne n raporturile cu
administraia local i serviciile publice deconcentrate din
unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd
minoritilor naionale au o pondere de peste 20% din numrul
locuitorilor, respectiv o pondere semnificativ conform
Constituiei revizuite. Art. 17 din Legea administraiei publice
locale nr.215/2001, modificat prin Legea nr.286/2006 prevede
c n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii
aparinnd minoritilor naionale au o pondere de peste 20%
din numrul locuitorilor, autoritile administraiei publice
locale, instituiile publice aflate n subordinea acestora precum
i serviciile publice dconcentrate asigur folosirea, n
raporturile cu acetia, i a limbii materne, n conformitate cu
prevederile constituiei, a legilor, ale tratatelor internaionale la
care Romnia este parte. Considerm c este o prevedere
greit, n special de redactare, deoarece limba matern ar
trebui folosit pentru minoritatea care depete 20% din
numrul locuitorilor ori din aceast redactare se nelege c
limba matern trebuie folosit pentru toate minoritile
naionale. Corect ar fi fost n unitatea administrativ n care
cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de
peste 20% din numrul locuitorilor, autoritile au obligaia s
171

asigure folosirea n relaiile cu acetia a limbii materne a

respectivei naionaliti.
Referitor la utilizarea limbii materne a minoritilor n
relaiile cu autoritile i instituiile publice se impun cteva
precizri:
limba oficial - n care se desfoar activitatea
executiv local i raporturile administraiei locale
cu terii - este limba romn, putndu-se folosi i
limba minoritilor naionale n raporturile cu
cetenii respectivi, att n scris ct i oral.
utilizarea limbii materne de ctre minoriti n
conformitate cu prevederile Constituiei, ale legilor
n materie i a conveniilor internaionale la care
Romnia este parte.
redactarea nscrisurilor oficiale se face tot n limba
romn, iar, la cerere, i n limba respectivei
minoriti creia i aparine solicitantul.
obligativitatea autoritilor locale de a aduce la
cunotin public reglementrile proprii i n limba
naionalitii conlocuitoare respective, inclusiv anunarea ordinii de zi a edinelor de consiliu, precum i
desfurarea edinelor de consiliu n limba
naionalitii respective.
d) Principiul deconcentrrii n teritoriu a serviciilor
publice de interes naional aparinnd autoritilor administraiei publice centrale de specialitate aflate sub conducerea
prefectului.
Serviciile publice de interes local sau judeean se afl n
subordinea consiliilor locale i a celor judeene, reeaua
acestora urmnd s se amplifice i s se diversifice, inclusiv
prin trecerea unora din subordine exclusiv central n subordine
exclusiv sau paralel de natur local (finane, cultur,
nvmnt).

172

e) Principiul descentralizrii formulat de Constituia

revizuit (art. 120/1) dei nu se mai refer la serviciile publice
din teritoriu aparinnd administraiei centrale, apreciem c
vizeaz instituiile publice care, dei au pstrat subordonare
central ierarhic, au trecut n paralel i n subordine local
(cazul celor de nvmnt general obligatoriu, sanitar, cultural,
etc.).
f) Principiul controlului administrativ i controlului
financiar asupra activitii consiliilor locale i judeene, este
expresia caracterului unitar al statului, i rezult din
obligativitatea ndeplinirii prevederilor din reglementrile
autoritilor centrale (legi, ordonane i hotrri de guvern,
instruciuni i regulamente ministeriale, etc.).
Fr a intra n detalii, menionm c asupra autoritilor
administraiei publice locale controlul de legalitate este exercitat, n principal, de ctre prefect, ca reprezentant n teritoriu
al guvernului, iar controlul financiar asupra modului de
utilizarea banului public de ctre organele Curii de Conturi, n
principal.
Aplicarea principiilor anterior enunate nu poate aduce
atingere caracterului de stat naional, unitar i indivizibil al
Romniei.
Categoriile de organe locale cu competen general ale
administraiei publice locale sunt consiliile locale comunale i
oreneti ce constituie prima treapt, de baz, a organizrii de
stat a Romniei. Consiliile judeene reprezint cel de-al doilea
nivel teritorial al aceleiai organizri.
ntruct principalele orae sunt constituite ca municipii,
respectivele consilii se organizeaz, iar primriile funcioneaz
i la nivelul acestora, inclusiv la nivelul Municipiului
Bucureti.
Potrivit legii fundamentale, consiliile locale se pot
constitui i n subdiviziunile administrativ-teritoriale ale
municipiilor, iar potrivit legii organice autoritile
173

administraiei publice locale din Capital sunt Consiliul

General al Municipiului Bucureti i primarul general, precum
i consiliile locale ale sectoarelor, inclusiv primarii de sector.

2. Formarea consiliilor locale i judeene

n conformitate cu Legea pentru alegerea autoritilor
administraiei publice locale nr. 67/2004, consiliile locale
(comunale, oreneti i municipale), precum i consiliile
judeene se aleg prin votul universal, egal, direct, secret i liber
exprimat.
Alegerea direct se face pe circumscripii electorale
identice cu unitile administrativ-teritoriale pe baza votului
exprimat, n cazul consilierilor, prin scrutin de list, i a primarilor, prin scrutin uninominal, fiecare cetean avnd dreptul la
cte un singur vot pentru alegerea consiliului local, a celui
judeean i a primarului.
Aleii locali sunt primarul i viceprimarul, consilierii
locali i consilierii judeeni, preedinii i vicepreedinii consiliului judeean a cror regim juridic unitar este stabilit prin
Statutul alesului local124.
Dreptul de vot se exercit n localitatea n care alegtorul i are domiciliul sau n care i-a stabilit reedina.
Alegerile pentru consilii i primari sunt valabile indiferent de numrul participanilor la vot din totalul celor nscrii n
listele electorale din circumscripia respectiv.

3. Constituirea consiliilor locale i judeene

Consiliile sunt compuse din consilieri alei. Validarea
alegerii consiliilor se face de ctre judectoria n raza creia se
124

Legea nr.393/2004 privind Statutul aleilor locali, publicat n Monitorul

Oficial nr.912 din 07.12.2004, cu modificrile i completrile ulterioare.
174

afl unitatea administrativ-teritorial, de ctre un judector

desemnat de preedintele instanei.
Cererea de validare a consiliilor locale se depune n
termen de 3 zile de la data constatrii rezultatului alegerilor.
Cererea introdus se judec n edin public, fr citarea
prilor. Aceast cerere se judec de urgen i cu precdere n
termen de 10 zile de la data depunerii. Hotrrea este
executorie. Hotrrea judectoriei este supus cilor de atac
prevzute n cazul procedurii contencioase. Instana trebuie s
se pronune n termen de 10 zile de la data introducerii cererii
de apel sau de recurs, dup caz.
Invalidarea mandatelor se poate pronuna n cazul n
care se constat nclcarea condiiilor de eligibilitate sau dac
alegerea consiliului s-a fcut prin fraud electoral constatat
conform Legii privind alegerile locale (de ctre Biroul
Electoral Central).
Validarea mandatelor consilierilor declarai supleani
(n caz de numire) este supus aceleiai proceduri prevzut
pentru validarea consilierilor. Pot fi validai numai candidaii
declarai supleani care, la data validrii, fac dovada faptului c
sunt nscrii n partidul politic, aliana politic sau aliana
electoral pe a crei list au candidat n alegeri.
Constituirea consiliului nou ales se face n termen de 25
de zile de la data desfurrii alegerilor, iar convocarea n
prima edin de constituire se face de ctre prefect n
maximum 5 zile de la pronunarea hotrrii de validare.
La aceeai edin pot participa prefectul sau reprezentantul su legal, precum i primarul sau, dup caz,
candidatul declarat ctigtor la alegerile pentru funcia de
primar, n cazul consiliului local, chiar dac procedura de
validare a mandatului acestuia nu a fost finalizat.
Apreciem ca o scpare a legii neimplicarea primarului
n funcie la aceast edin i nu a noului ales, care nu are nici

175

o calitate dac nu este validat, mai ales c, de regul, primarii

se aleg n turul doi de scrutin.
edina este legal constituit dac particip cel puin
majoritatea consilierilor alei i validai.
n cazul n care nu se poate asigura aceast majoritate,
edina se va organiza, n aceleai condiii, peste 3 zile, la
convocarea prefectului.
Dac nici la cea de a doua convocare reuniunea nu este
legal constituit, se va proceda la o nou convocare, de ctre
prefect, peste alte 3 zile, n aceleai condiii.
n situaia n care consiliul nu se poate reuni nici la a
treia convocare, datorit absenei, fr motive temeinice, a
consilierilor, instana va declara vacante, prin hotrre, locurile
consilierilor locali alei care au lipsit nemotivat de la oricare
din cele trei convocri consecutive. Sesizarea instanei se face
de ctre prefect n maximum 3 zile de la data edinei, pe baza
procesului verbal al edinei ntocmit de secretarul unitii
administrativ-teritoriale. Hotrrea instanei se pronun n
maximum 3 zile de la primirea sesizrii din partea prefectului.
Hotrrea poate fi atacat cu recurs la instana competent.
n cazul n care locurile declarate vacante potrivit
procedurii menionate mai sus nu pot fi ocupate cu supleani
nscrii pe listele de candidai se vor organiza alegeri pariale
pentru completare n termen de 90 de zile.
Absena consilierilor de la edina de constituire este
considerat motivat dac se face dovada c aceasta a
intervenit din cauza unei boli sau a unor evenimente de for
major care a fcut imposibil prezena acestora.
Apreciem c pe durata judecrii procesului nu se vor
putea desfura noile alegeri pariale pentru a putea evita
situaia reintegrrii n funcie a consilierilor contestatori,
concomitent cu existena altui sau a altor consilieri nou alei n
locul celor infirmai administrativ, deoarece, n acest caz, am fi
n prezena unui consiliu supranumeric, ilegal.
176

Lucrrile primei edinei de constituire sunt conduse de

cel mai n vrst consilier asistat de doi consilieri dintre cei mai
tineri cu asistena de specialitate a secretarului unitii
administrativ-teritoriale care ntocmete i procesul-verbal al
edinei.
Consilierii a cror mandate au fost validate depun n
faa consiliului urmtorul jurmnt n limba romn: Jur s
respect Constituia i legile rii i s fac, cu bun credin, tot
ceea ce st n puterea i priceperea mea pentru binele
locuitorilor comunei, oraului, judeului Aa s-mi ajute
Dumnezeu!.
Dei legea nu o spune, apreciem c n funcie de religie,
fiecare i poate invoca propria divinitate. Jurmntul poate fi
depus i fr formula religioas.
Consilierii care refuz depunerea jurmntului sunt
considerai demisionai de drept, dei legea ar fi trebuit s i
considere demii de drept, (demisia fiind rezultatul propriei
voine exclusive a celui n cauz).
n situaia n care consilierul (declarat) ales renun la
mandat nainte de validare sau refuz s depun jurmntul, se
supune validrii mandatul primului supleant nscris pe lista
partidului politic, alianei politice sau electorale respective,
dac pn la validare acestea confirm n scris apartenena
celui n cauz la partid.
n cazul n care locurile rmase vacante nu pot fi
completate cu supleani, iar numrul de consilieri se reduce sub
jumtate plus unu din numrul consilierilor n funcie, se vor
organiza alegeri pariale de completare, n termen de 90 de zile,
n condiiile Legii privind alegerile locale.
Dup validare, n edina de constituire a consiliului
local, consilierii locali depun jurmntul. Consiliul local se
declar legal constituit dac majoritatea consilierilor locali
validai au depus jurmntul. Constituirea consiliului local se

177

constat prin hotrre, adoptat cu votul majoritii

consilierilor locali validai.
Consilierii, n asigurarea liberului exerciiu al mandatului lor, exercit o funcie de autoritate public, beneficiind de
dispoziiile legii penale cu privire la persoanele care ndeplinesc o funcie ce implic exerciiul autoritii de stat i care
dispun de o protecie juridic deosebit.
Dup acest moment consiliul va alege, dintre membrii
si, prin votul deschis al majoritii celor n funcie, un
preedinte de edin care va conduce dezbaterile pe o perioad
de cel mult trei luni, semnnd hotrrile adoptate.
Acest preedinte poate fi schimbat din funcie la iniiativa a acel puin unei treimi din numrul consilierilor i cu
votul majoritii celor n funcie.
n fiecare jude se constituie un consiliu judeean,
autoritate a administraiei publice locale, pentru coordonarea
activitii consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor
publice de interes judeean. i n cazul acestor autoriti se
aplic, n ipoteza constituirii lor, aceleai reguli ca i la
consiliile locale . n cazul consiliului judeean acesta alege,
pentru toat durata mandatului su, din rndul consilierilor, un
preedinte i doi vicepreedini.

4. Compunerea consiliilor locale i judeene

Consiliile sunt compuse din consilieri alei prin votul
universal, egal, secret, direct i liber exprimat, n baza scrutinului de list pentru un mandat de patru ani. Consiliul fiind
organ ales, membrii si nu pot fi numii sau investii de drept.
n exercitarea mandatului lor consilierii sunt n serviciul
colectivitii locale.
Fiecare consilier este obligat s prezinte un raport anual
de activitate, care va fi fcut public de ctre secretar.

178

Pentru participarea la edinele consiliului i ale

comisiilor de specialitate consilierul primete o indemnizaie
stabilit conform legii.
Numrul acestora este stabilit prin ordinul prefectului n
funcie de populaia unitii administrativ-teritoriale, raportat
de Institutul Naional de Statistic i Studii Economice la data
de 1 ianuarie a anului n curs sau, dup caz, la data de 1 iulie a
anului care precede alegerile dup cum alegerile au loc n
primul sau n al doilea semestru al anului n care sens:
- n cazul consiliilor locale numrul consilierilor este
cuprins ntre 9 27;
- n cazul consiliilor judeene ntre 31 37;
- Consiliul General al Municipiului Bucureti are 31 de
consilieri.
Acest numr este impar i constant pe toat durata
mandatului autoritii respective, iar prin creterea sau diminuarea populaiei el nu sufer modificri, iar n cazul reducerii
numerice a membrilor pe parcursul mandatului, va trebui
rezolvat completarea lui (mcar pn la 2/3 din total), fie cu
ajutorul supleanilor de pe listele de candidai, fie prin
organizarea de noi alegeri pariale.
Evident n cazul dizolvrii consiliului i a organizrii de
noi alegeri anticipate numrul de locuri se va reactualiza
conform datelor statistice privind populaia unitii administrativ-teritoriale respective.
Consilierii trebuie s aib cetenia romn i vrsta de
cel puin 23 de ani, mplinii n ziua alegerilor inclusiv, cu
domiciliul n respectiva unitate administrativ-teritorial,
precum i inexistena interdiciei de asociere n partide
politice125.
Calitatea de consilier este incompatibil, conform legii
organice, i a Legii nr. 161/2003 (art. 88/1) cu:
- funcia de prefect i de subprefect;
125

Legea nr.67/2004 privind alegerile locale, art. 4, alin. 1).

179

- calitatea de funcionar public sau angajat cu contract

individual de munc al consiliului local respectiv al consiliului
judeean ori al prefecturii din judeul respectiv;
- funcia de manager, preedinte, vicepreedinte, director general, director asociat, administrator, cenzor sau membru
n consiliul de administraie al regiilor autonome i al societilor comerciale de interes local nfiinate de consiliile locale
sau judeene sau subordonate lor, ori la cele de interes naional
care au sediul ori filialele lor din unitatea administrativteritorial respectiv;
- calitatea de primar i de viceprimar;
- calitatea de deputat, senator, ministru, secretar i
subsecretar de stat i cele asimilate acestora;
- funcia de preedinte sau secretar al adunrilor
generale ale acionarilor sau asociailor la o societate
comercial care i are sediul ori care deine filiale n unitatea
administrativ-teritorial respectiv;
- funcia de reprezentant al statului la o societate
comercial care i are sediul ori filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv;
- o persoan nu poate exercita n acelai timp un mandat
de consilier local i un mandat de consilier judeean;
- calitatea de ales local este incompatibil i cu calitatea
de acionar semnificativ la o societate comercial nfiinat de
consiliul local sau judeean sau la care soul sau rudele de
gradul I au aceast calitate.
Consilierii care au funcia de de preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager, administra-tor,
cenzor, membru n consiliul de administraie sau alte funcii de
conducere, precum i calitatea de acionar sau asociat la
societile comerciale cu capital privat sau majoritar de stat ori
cu capital al unei uniti administrativ-teritoriale nu pot ncheia
contracte comerciale de prestri de servicii, de executare de
lucrri, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu
180

autoritile administraiei publice locale din care fac parte, cu

instituiile sau regiile autonome de interes local aflate n
subordinea sau sub autoritatea consiliului local sau judeean
respectiv ori cu societile comerciale nfiinate de consiliile
locale sau judeene respective.
Aceeai interdicie vizeaz soul sau rudele de gradul I
ale consilierului care dein funciile sau calitile respective.
Evident, n toate aceste situaii persoanele n cauz pot
participa la alegeri i pot fi alese n funcia de consilier, ns
starea de incompatibilitate intervine n mod efectiv numai dup
validarea mandatului celui n cauz.
Acesta va trebui s opteze n termen de maxim 10 zile
dup acest moment asupra calitii pe care vrea s o menin,
dup care, n lipsa opiunii exprese pentru calitatea de consilier,
n proxima edin de consiliu, preedintele de edin va
supune validrii mandatul supleantului de pe lista partidului,
alianei politice sau electorale respective.
Alte incompatibiliti se pot stabili numai prin lege.
Aa, de exemplu, chiar Legea administraiei publice
locale stabilete interdicia de asociere politic pentru
secretarul localitii ori Legea nr. 161/2003 stabilete, n mod
generic, incompatibilitatea dintre calitatea de funcionar public
cu orice alt funcie public sau de demnitate public.
Incompatibilitatea este o situaie ce opereaz de drept,
n virtutea legii, ea nu se decide, ci doar se constat de ctre
consiliu, motiv pentru care mandatul celui n cauz nu trebuie
invalidat.
Totui, dac cel n cauz, nlturat din consiliu, prin
validarea unui supleant, se va considera vtmat n dreptul su
de ales, apreciem c se poate adresa instanei de contencios
administrativ pentru aprarea acestui drept pretins nclcat sau
vtmat.
Legea nr. 161/2003 n art. 70 a reglementat conflictul
de interese ca situaie n care persoana ce exercit o demnitate
181

public sau o funcie public are un interes de natur

patrimonial care ar putea influena ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor sale legale. O asemenea persoan nu va
putea emite sau ncheia un act juridic sau participa la aceste
operaiuni sub sanciunea, dup caz, a persoanei sale i a
nevalabilitii (nulitii) actului n cauz.
Conflictele de interese ale preedinilor i vicepreedinilor consiliilor judeene sau consilierilor locali sau
judeeni sunt reglementate de art. 47 din Legea nr. 215/2001
care interzice acestora s ia parte la deliberare i la adoptarea
hotrrilor n care au interes patrimonial direct sau prin so,
soie, afini i rude pn la gradul IV inclusiv .
Calitatea de consilier se dobndete din momentul
depunerii jurmntului, meninndu-se pe toat durata consiliului ales, respectiv 4 ani, pn la constituirea noului consiliu.
Evident, orice scurtare sau prelungire a mandatului
consiliului, din care face parte cel n cauz, determin hotrtor
i durata mandatului acestuia.
Tot astfel, consilierul provenit din lista supleanilor ori
cel ales n urma alegerilor anticipate ori pariale de completare
a locurilor vacante va avea un mandat mai scurt de 4 ani,
deoarece ncheie mandatul n derulare al organului din care
face parte sau care este n funcie.
Calitatea de consilier nceteaz, de drept, n urmtoarele
situaii:
- demisie;
- incompatibilitate;
- schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial;
- imposibilitatea exercitrii mandatului pe o perioad
maxim de ase luni consecutive, cu excepia cazului de
suspendare n urma arestrii preventive a consilierului (art. 59
alin. 1, desigur, sub rezerva soluiei de constatare a

182

nevinoviei penale i a ncetrii procesului penal din aceast

cauz urmat de repunerea n funcie);
- constatarea, dup validare, c alegerea s-a fcut prin
fraud electoral sau prin orice alt nclcare a Legii alegerilor
locale;
- condamnare definitiv la o pedeaps privativ de
libertate;
- punere sub interdicie pe cale judectoreasc prin
hotrre definitiv i irevocabil;
- pierderea drepturilor electorale stabilit prin hotrre
judectoreasc penal definitiv;
- lipsa nemotivat de la trei edine ordinare consecutive
ale consiliului;
- deces.
La aceste situaii desigur s-ar mai putea aduga, pierderea ceteniei romne, stabilirea domiciliului n strintate,
declararea judectoreasc a morii, etc.
Toate aceste cazuri reprezint, indiferent de sursa lor
generatoare (actul sau faptul juridic), modaliti de pierdere de
drept a calitii de consilier instituite de lege, constatate, iar nu
decise, prin hotrrea consiliului care, n asemenea cazuri,
are un efect pur declarativ fa de mprejurrile produse, fiind
adoptat la iniiativa primarului sau a unui consilier (art. 60
alin. 2), iar n cazul consiliului judeean, la propunerea preedintelui acestuia (art. 103 alin. 2).
n cazurile schimbrii domiciliului, a imposibilitii
exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de ase luni
consecutive i a lipsei nemotivate de la trei edine consecutive
ale consiliului, hotrrea acestuia se poate ataca n contencios
administrativ, n termen de 10 zile de la comunicare, fr
obligaia reclamantului de a efectua procedura administrativ
prealabil judecii, hotrrea primei instane fiind definitiv i
irevocabil.

183

Consilierul poate fi suspendat din funcie, ceea ce

reprezint o ncetare temporar a exerciiului mandatului su.
Suspendarea este de drept numai n cazul msurii
arestrii sale preventive despre care se comunic, de ndat,
prefectului de ctre instana de judecat care a dispus-o.
Prefectul va emite un ordin prin care constat suspendarea mandatului de consilier, pe ntreaga durat pn la
soluionarea definitiv a cauzei.
Ordinul de suspendare se comunic, de ndat, consilierului i, dei legea nu o spune, apreciem c acesta l poate
ataca n faa instanei de contencios administrativ.
Dac consilierul suspendat a fost gsit nevinovat fiind
scos de sub urmrire penal de ctre parchet ori achitat de
instana de judecat el i va relua mandatul (dac este
posibil), avnd dreptul la despgubiri. Dac, dimpotriv, este
condamnat prin hotrre penal definitiv, mandatul su
nceteaz (definitiv) nainte de termen, fiind demis din funcie,
cnd va avea de suportat o pedeaps privativ de libertate carel mpiedic n exercitarea funciei.
Locuitorii satelor care nu au consilieri alei n consiliile
locale vor fi reprezentai la edinele de consiliu de un delegat
stesc ales pe perioada mandatului consiliului de ctre adunarea steasc, constituit din cte un reprezentant al fiecrei
familii, convocat i organizat de primar. El particip la
edinele consiliului cu drept de vot consultativ.

5. Organizarea consiliilor locale i judeene

Consiliile locale i judeene sunt alctuite din consilieri
i nu au o structur organizatoric propriu-zis i nici organe de
conducere (cu excepia consiliilor judeene care au preedinte
184

i vicepreedini), aa cum au majoritatea autoritilor administraiei publice (cum este, de exemplu, cazul ministerelor, a
serviciilor deconcentrate ale acestora din teritoriu etc.), aceasta
deoarece nu sunt alctuite din funcionari cu activitate permanent, fiind numai deservite de un aparat propriu, format din
astfel de lucrtori.
Legea a prevzut c, dup constituirea consiliului,
acesta i organizeaz comisii de specialitate, pe principalele
domenii de activitate.
Pot fi membrii ai comisiilor de specialitate numai
consilierii n funcie.
Asemenea comisii se pot organiza pe probleme
economico-sociale, buget i finane, urbanism, transporturi i
lucrri publice, sntate public i protecie social, juridic i
administrativ, ordine public i drepturi ceteneti etc., n
funcie de gradul de dezvoltare al localitii i judeului, de
gradul de urbanizare al acestora, de specificul local (industrial,
agricol), precum i de tradiii, etc.
Comisiile de specialitate i aleg un preedinte i un
secretar prin votul membrilor lor, care reflect compunerea
politic a plenului.
Comisiile lucreaz n plen i iau hotrri cu votul
majoritii membrilor lor.
Comisiile analizeaz i avizeaz proiectele de hotrri
ale consiliului din care fac parte, iniiaz proiecte de hotrri
n domeniu, pot ntreprinde activiti de verificare n sectorul
lor de competen, ndeplinesc i alte atribuii sau nsrcinri
date de consiliu sau din proprie iniiativ, cum ar fi studii,
controale, avizri, etc.
Comisiile ntocmesc rapoarte pe probleme de
specialitate, conform competenei care le revine, pe care le
prezint consiliului spre dezbatere.
Activitatea acestor comisii nu este decizional, neproducnd efecte juridice, ci numai consultativ, n sensul c
185

plenul le poate, iar uneori trebuie, s le solicite opinia potrivit

domeniului lor de activitate. ns, aceast opinie nu poate fi
impus obligatoriu plenului, ca organ deliberativ, ce are
libertatea de a o nsui sau de a o respinge prin votul majoritar
al membrilor care l compun.
Consiliul poate organiza nu numai comisii permanente,
pe durata mandatului su, ci, din proprie iniiativ sau la
solicitarea primarului, poate nfiina comisii temporare, de
analiz i verificare pe o perioad determinat.
Componena acestora, obiectivele i perioada de desfurare a
activitii se stabilesc prin hotrrea consiliului. Membrii
comisiei acioneaz numai n limitele stabilite prin hotrre.
Organizarea, funcionarea i atribuiile comisiilor de
specialitate permanente se stabilesc prin regulamentul de
organizare i funcionare a consiliului local.
Consiliul judeean alege dintre membrii si, pe toat
durata exercitrii mandatului, un preedinte i doi vicepreedini, prin votul secret al majoritii consilierilor n
funcie, durata mandatului acestora fiind egal cu cea a
mandatului consiliului judeean.
Eliberarea din funcie a preedintelui sau a vicepreedinilor se face prin votul secret a majoritii consilierilor
n funcie, la propunerea a o treime din numrul lor.
Vicepreedinii pot fi eliberai din funcie, n aceleai
condiii, numai dac s-a constatat prin hotrre judectoreasc
irevocabil c acetia au contravenit, n exercitarea sarcinilor
lor, intereselor generale ale statului sau judeului ori au nclcat
Constituia i legile.
Cazurile de incompatibilitate, durata, suspendarea i
ncetarea mandatului preedintelui sunt similare cu cele ale
primarului. n cazul suspendrii sau absenei preedintelui
atribuiile sale vor fi exercitate de un vicepreedinte
desemnat prin dispoziia preedintelui n numele
preedintelui.
186

Preedintele i vicepreedinii i pstreaz calitatea de

consilier.
n cazul ncetrii, nainte de termen, a mandatului
preedintelui, prefectul ia act prin ordin i ntiineaz consiliul
judeean pentru alegerea unu nou preedinte.
Pe toat durata exercitrii mandatului contractul de
munc al preedintelui i vicepreedinilor consiliului judeean
la instituiile publice, regiile autonome, companiile i societile naionale ori societile comerciale cu capital majoritar de
stat se suspend de drept, urmnd a fi reluat ulterior ncetrii
mandatului.
Conform Statutului funcionarilor publici dac cei n
cauz au calitatea de funcionar public raportul lor de serviciu
cu autoritatea sau instituia public unde funcioneaz se
ntrerupe, urmnd a se relua, la cererea celui n cauz, dac a
solicitat reintegrarea, care se acord de drept.
Preedintele i vicepreedinii primesc pe toat durata
mandatului lor o indemnizaie stabilit conform legii.

6. Funcionarea consiliilor locale i judeene

Consiliile se aleg pentru un mandat de patru ani, care se
poate prelungi, prin lege organic, n caz de rzboi sau
catastrof.
Consiliile i exercit mandatul de la data constituirii lor
pn la data declarrii ca legal constituit a consiliului nou-ales.
Consiliile funcioneaz numai n plenul edinei la care
particip membrii care le compun, fiind legal ntrunite dac
este prezent majoritatea consilierilor aflai n funcie.
Prezena consilierilor la edin este obligatorie, iar
cazurile de absene motivate se stabilesc prin regulament de
organizare i funcionare a consiliului.
n situaia n care un consilier absenteaz, fr motive
temeinice, de dou ori consecutiv, el poate fi sancionat n
187

condiiile respectivului regulament, de regul prin diminuarea

sau suprimarea indemnizaiei de edin, inclusiv pentru
absene nemotivate de la lucrrile comisiei de specialitate din
care face parte.
Consiliul local se ntrunete, n edin ordinar, lunar,
la convocarea primarului, iar cel judeean o dat la dou luni,
la convocarea preedintelui su ori a viceprimarului, respectiv
a vicepreedintelui cnd titularul funciei este absent sau suspendat din postul su.
Consiliul local se poate ntruni i n edine extraordinare ori de cte ori este necesar, la cererea primarului, n
cazul celor locale, sau a preedintelui, n cazul celor judeene,
ori a cel puin o treime din numrul membrilor si.
De asemenea, prefectul poate solicita preedintelui
consiliului judeean ntrunirea acestui organ, n cazuri excepionale care necesit adoptarea de msuri imediate pentru
prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor calamitilor,
catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum
i pentru aprarea ordinii i linitii publice.
n asemenea edine pot fi adoptate acte normative
excepionale, de regul, cu caracter temporar, inclusiv n
materie contravenional i sancionatoare viznd subiectele de
drept din zona calamitat sau supus tulburrilor sociale.
Convocarea consiliului se face n scris de ctre
secretarul localitii sau cel general al judeului, cu cel puin 5
zile naintea edinelor ordinare, pentru orice categorie de
consilii, sau cel puin la trei zile, ori cel mult trei zile naintea
edinelor extraordinare ale consiliului local, respectiv
judeean.
n caz de for major i de maxim urgen pentru
rezolvarea intereselor locuitorilor convocarea consiliului local
se poate face de ndat.
Ordinea de zi a edinelor consiliului se aprob de
acesta la propunerea celui care le-a convocat, iar modificarea
188

ei se poate face numai pentru probleme urgente i cu votul

majoritii celor prezeni.
Invitaia la edin va preciza data, ora, locul
desfurrii i ordinea de zi.
Ordinea de zi se aduce i la cunotina locuitorilor prin
mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate.
n localitile sau judeele n care cetenii aparinnd
unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din
numrul locuitorilor ordinea de zi se va aduce la cunotina
public i n limba matern a acestora.
n toate cazurile convocarea se consemneaz n
procesul - verbal al edinei.
edinele consiliului local sunt conduse de un
preedinte de edin ales pe o perioad de trei luni, iar al
celui judeean de ctre preedintele acestuia, iar n lipsa sa de
un vicepreedinte desemnat de el, n cazul absenei sale
motivate, ori ales de consiliu, dac preedintele a fost
suspendat din funcie, ori de un consilier (dac nici un
vicepreedinte nu poate conduce lucrrile), ales cu votul
majoritii membrilor prezeni.
edinele consiliului sunt publice, cu excepia cazurilor
n care consilierii decid, cu majoritatea voturilor, ca acestea
s fie nepublice (cu uile nchise).
Problemele privind bugetul, administrarea domeniului public i
privat al localitii sau judeului, participarea la programe de
dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare
transfrontalier, organizarea i dezvoltarea urbanis-tic a
localitii i amenajarea teritoriului, precum i cele privind
asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, organizaii
neguvernamentale, persoane juridice romne sau strine, se vor
discuta ntotdeauna n edin public.
n legtur cu aceste probleme, primarul sau preedintele consiliului judeean pot propune consultarea cetenilor,
n condiiile legii, prin referendum.
189

Consilierul local, preedintele sau cel care conduce

edina consiliului local, respectiv judeean, mpreun cu
secretarul unitii administrativ-teritoriale i asum prin
semntur responsabilitatea veridicitii celor consemnate.
naintea fiecrei edine secretarul pune la dispoziia
consilierilor, n timp util, procesul-verbal al edinei anterioare,
pe care ulterior l supune spre aprobare consiliului.
Consilierii au dreptul s conteste coninutul nscrisului
cernd menionarea exact a opiniilor exprimate n edina
precedent sau, apreciem noi, n tcerea legiuitorului, a oricrei
alte operaiuni inexact consemnate (de exemplu, schimbri n
ordinea de zi, modul de votare, secret, nesecret, etc.).
Problemele nscrise pe ordinea de zi a edinei nu pot fi
dezbtute dac nu sunt nsoite de raportul compartimentului de
resort din aparatul propriu de specialitate al primarului care se
elaboreaz n termen de 30 de zile de la solicitarea iniiatorului,
nsoit de avizul comisiei de specialitate, cu excepia edinelor
extraordinare sau a celor convocate n caz de for major ori
de maxim urgen.
La lucrrile consiliului local particip, fr drept de vot,
primarul, poate asista i lua cuvntul preedintele consiliului
judeean, sau reprezentantul acestuia, iar n cazul tuturor consiliilor, prefectul sau reprezentantul su, deputaii i senatorii,
minitrii i ceilali membrii ai Guvernului, secretarii i
subsecretarii de stat, efii serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor i ai altor organe centrale din unitatea
administrativ-teritorial, n probleme ce privesc domeniile de
responsabilitate ale acestor servicii, precum i persoane
interesate invitate de primar sau de preedintele consiliului
judeean.
La edinele consiliului local particip n mod obligatoriu i delegatul stesc, pentru satele care nu au consilier ales,
ori de cte ori se discut problemele viznd aceste localiti, cu
drept de vot consultativ.
190

Lucrrile edinelor se desfoar n limba romn ca

limb oficial. n cazul consiliilor ai cror membri aparin unei
minoritii naionale i reprezint cel puin o treime din
numrul total al consilierilor, se poate utiliza i limba matern
a acestora, asigurndu-se traducerea n limba romn.
Documentele edinelor se ntocmesc n limba romn.
Dezbaterile din edine, inclusiv rezultatul votului,
precum i modul n care i-a exercitat votul fiecare consilier se
consemneaz ntr-un proces-verbal semnat de cel ce conduce
lucrrile i de secretarul localitii sau secretarul general al
judeului.
Procesul-verbal i documentele dezbtute se depun ntrun dosar special al edinei respective, care va fi numerotat,
semnat, sigilat de cel care a condus edina i de secretar, dup
ce, n prealabil, a fost aprobat procesul-verbal al edinei.
Dei consiliile funcioneaz pe durata unui mandat de
patru ani, legea organic reglementeaz situaiile ce pot
conduce la prelungirea sau scurtarea acestuia.
n primul caz, prelungirea opereaz pe timp de rzboi
sau de catastrof, n baza unei legi organice, care va reglementa
i situaia tuturor autoritilor publice centrale reprezentative i
eligibile (Parlament, Preedinte i Guvern) ale cror mandate
se prelungesc potrivit Constituiei.
n cel de-al doilea caz, de scurtare a mandatului, avem
n vedere dizolvarea consiliului de drept sau prin act juridic.
O prim ipotez, cea a dizolvrii de drept sau prin
referendum opereaz n cazul n care consiliul nu se ntrunete,
timp de dou luni consecutive ori nu adopt n trei edine
ordinare consecutive nici o hotrre, precum i n situaia n
care numrul consilierilor se reduce sub jumtate plus unul i
nu se poate completa cu supleani.
Aceast situaie se comunic instanei de judecat de
ctre primar, viceprimar sau secretar, n cazul consiliului local,
sau orice persoan interesat.
191

Prefectul prin ordin ia act de situaia de dizolvare

propunnd Guvernului organizarea de noi alegeri.
Ordinul prefectului poate fi atacat de consilierii interesai la instana de contencios administrativ n termen de 10 zile
de la comunicare sau de la luarea la cunotin.
Instana de contencios administrativ este obligat s se
pronune n termen de 30 de zile, fr a mai fi necesar realizarea, de ctre reclamant, a procedurii administrative prealabile
judecii, aciunea judiciar suspendnd de drept msura de
dizolvare. Hotrrea instanei este definitiv i irevocabil.
Stabilirea datei pentru organizarea noilor alegeri se face
de ctre Guvern, la propunerea prefectului, n termen de 90 de
zile de la rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii
judectoreti prin care s-a constatat dizolvarea consiliului local
sau, dup caz, de la validarea rezultatului referendumului.
Dizolvarea se face de guvern prin hotrre la propunerea prefectului bazat pe hotrrile judectoreti n cauz.
n situaia dizolvrii consiliului judeean ori pe perioada
neconstituirii legale problemele curente ale judeului vor fi
rezolvate de ctre secretarul acestuia mputernicit special de
Guvern prin Ministerul Administraiei i Internelor.
Consiliile locale i judeene alese anticipat, ca urmare a
dizolvrii celor precedente, ncheie mandatele celor anterioare
pe data constituirii legale ale celor nou alese n cadrul
alegerilor locale cu caracter general.

7. Atribuiile consiliilor locale i judeene

n realizarea atribuiilor sale consiliul local are
iniiativ i hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de
interes local, cu excepia celor aflate prin lege n competena
altor autoriti publice locale sau centrale.
La rndul su, consiliul judeean, ca autoritate deliberativ a administraiei publice locale constituit la nivel
192

judeean coordoneaz activitatea consiliilor locale n vederea

realizrii serviciilor publice de interes judeean.
De aici i aparenta distincie net privitoare la specificul
fiecrei categorii de autoritii (locale i judeene), respectiv
consiliile locale sunt autoriti autonome ale administraiei
publice locale, n vreme ce consiliile judeene sunt autoriti de
coordonare a consiliilor locale, lipsite de atributul autonomiei
locale88. Totui textele legale introductive, de principiu, ncredineaz expres autonomia i consiliilor judeene126.
Sarcinile consiliilor locale/judeene se pot clasifica dup
mai multe criterii:
1. Dup importana lor, n funcie de actul normativ
care le conine, n atribuii principale, cuprinse n propria lege
organic (nr.215/2001), i atribuii secundare, cuprinse n
diverse reglementri, ce dezvolt sau completeaz competena
acelorai organe n cele mai diferite domenii (exemplu: n
materie funciar, locativ, etc.)
2. Dup sfera de generalitate n care se includ,
distingem atribuii comune tuturor acestor autoriti, indiferent
de nivelul la care funcioneaz, i atribuii specifice,
caracteristice uneia sau mai multor categorii de organe de
acelai gen. De regul, atribuiile principale sunt, concomitent,
i generale prin ntinderea sau aria lor de cuprindere, incluznd
ansamblul problemelor vieii publice locale.
3. Dup locul n care exercitarea acestora produce
efecte n atribuii interne, cu consecine n interiorul unitii
administrativ-teritoriale, i atribuii exterioare, cu consecine n
afara acesteia, sau chiar n afara rii (expresie a cooperrii
dintre consilii sau a celei transfrontaliere).
88

A se vedea Alexandru Basarab-inc, Drept administrativ, partea special,

vol. II, Editura Metropol, Bucureti, 1994, pag. 16.
126
Legea administraiei publice locale nr.215/2001 cu modificrile i
completrile ulterioare, publicat n Monitorul Oficial nr. 204 di 23 aprilie
2001, art. 3, alin. 2) i art. 4, alin. 2).
193

4. Dup natura coninutului lor distingem atribuii

economico-financiare, social-culturale i educative, edilitargospodreti, de amenajare a teritoriului, protecia mediului
nconjurtor, precum i atribuii politico-administrative.
Exercitarea atribuiilor de ctre consiliile locale, pe de o parte,
i cele judeene, pe de alt parte, se face n condiiile lipsei
oricrei subordonri ntre ele, ct i fa de primari, prefeci,
autoriti centrale, inclusiv guvern.
Atribuii economico-financiare
a) Avizeaz sau aprob, dup caz, studii, prognoze i
programe de dezvoltare economico-social a localitii, adopt
strategii, prognoze i programe de dezvoltare economicosocial a judeului sau a unor zone din cuprinsul acestuia pe
baza propunerilor consiliilor locale, dispune, aprob i
urmrete n cooperare cu autoritile locale interesate msurile
necesare, inclusiv financiare, pentru realizarea acestora.
Aceste studii sunt ntreprinse de comisiile de specialitate ale consiliului sau de instituii, pe baze contractuale, iar n
temeiul lor se elaboreaz prognoze i programe dezbtute i
aprobate de consiliu, devenind hotrri ale acestuia.
n cazul consiliului judeean strategiile, prognozele i
programele sale includ i propunerile localitilor alturate
obiectivelor distincte ale judeului.
b) Aprob bugetul local, dup caz judeean, contractarea de credite i modul de utilizare a rezervelor bugetare;
aprob contul de ncheiere a exerciiului bugetar; stabilete
impozite i taxe locale sau judeene, precum i taxe speciale, n
condiiile legii, hotrnd repartizarea pe comune, orae i
municipii a sumelor din cotele defalcate din unele venituri ale
bugetului de stat sau din alte surse n condiiile legii, primarul
i preedintele consiliului judeean fiind ordonatori principali
de credite bugetare, de care dispun, n condiiile legii.
c) Administrarea domeniului public i privat al comunei
sau oraului, respectiv a judeului. Domeniul public de interes
194

local i judeean, precum i domeniul privat constituie

patrimoniul unitii administrativ-teritoriale, singura care are
personalitate juridic. Administrarea sau gospodrirea acestui
patrimoniu revine consiliului, n timp ce exercitarea concret a
drepturilor i realizarea obligaiilor revin primarului, respectiv
preedintelui consiliului judeean89, ca organ executiv.
d) Hotrte darea n administrare, concesionarea sau
nchirierea bunurilor proprietate public i privat a comunei,
oraului i judeului, precum i a serviciilor publice de interes
local sau judeean, inclusiv vnzarea bunurilor proprietate
privat, n condiiile legii.
e) nfiineaz instituii publice i servicii publice de
interes, dup caz, local sau judeean, precum i societi comerciale de interes local, urmrind i controlnd activitatea
acestora, numind i elibernd din funcie, inclusiv sancionnd,
n condiiile legii, pe conductorii acestora, consiliile
exercitnd fa de ele toate drepturile inerente decurgnd din
faptul c li s-a transmis spre folosin o parte a patrimoniului
unitii administrativ-teritoriale n scopul realizrii unor
activiti sau servicii publice utile colectivitii locale.
f) Participarea cu capital sau bunuri n numele i
interesul colectivitilor locale reprezentate, la constituirea de
societi comerciale sau la nfiinarea unor servicii de interes
public local sau judeean, dup caz, n condiiile legii.
g) nfiineaz i reorganizeaz regii autonome de interes
local sau judeean; exercit, n numele unitii administrativteritoriale, toate drepturile acionarului la societile comerciale
pe care le-a nfiinat, hotrnd asupra privatizrii lor; numesc i
elibereaz din funcie, conform legii, membrii consiliilor de
administraie ai regiilor autonome de sub autoritatea lor (ultima
atribuie omis de legiuitor n cazul judeelor).
89

P. Dima, C. Manda, M. Preda, Al. Basarab-inc, Legea administraiei

publice locale, comentat i adnotat, Editura AMIVA, Bucureti, 1993,
pag. 44.
195

h) Asigur libertatea comerului i ncurajeaz libera

iniiativ, n condiiile legii, atribuie care revine nu numai
consiliului local, dar i celui judeean, omis de lege.
i) nfiineaz i organizeaz, n localiti, trguri, piee
i oboare asigurnd buna funcionare a acestora.
j) Aprob, conform competenei, documentaiile tehnico-economice pentru lucrri de investiii de interes local i
judeean, asigurnd condiiile necesare realizrii acestora.
Atribuii edilitar-gospodreti, de amenajare a
teritoriului i protecia mediului nconjurtor
a) Avizeaz sau aprob, dup caz, studii, prognoze i
programe de organizare i amenajare a teritoriului i urbanism
la nivelul localitii; elaboreaz, consultnd consiliile locale,
proiectele de organizare i amenajare a teritoriului judeului i
a unitilor administrativ-teritoriale componente, urmrind
modul de realizare ale acestora n cooperare cu organele locale
implicate.
b) Consiliile locale analizeaz i aprob n condiiile
legii, documentaiile de amenajare a teritoriului i urbanism ale
localitilor, stabilind mijloacele materiale i financiare necesare realizrii acestora.
c) Stabilesc msuri sau aprob construirea, ntreinerea
i modernizarea drumurilor, podurilor, precum i a ntregii
infrastructuri aparinnd cilor de comunicaie de interes local
sau judeean, nfiinnd, la nivel judeean, servicii publice
specializate, acordnd sprijin i asisten tehnic de specialitate
consiliilor locale pentru construirea, ntreinerea i modernizarea drumurilor comunale i oreneti.
d) Acioneaz pentru protecia i refacerea mediului
nconjurtor, n scopul creterii calitii vieii i contribuie la
protecia, conservarea, restaurarea i punerea n valoare a
monumentelor istorice i de arhitectur, a parcurilor i rezervaiilor naturale ale localitii, n condiiile legii, analizeaz

196

propunerile consiliilor locale n vederea elaborrii de prognoze

i programe pentru refacerea i protecia mediului nconjurtor.
e) asigur, potrivit competenei legale, condiiile
materiale i financiare necesare bunei funcionri a serviciilor
publice de transport de sub autoritatea sa, precum i a altor
activiti.
Atribuii social-culturale, sanitare i educative
a) Asigur, potrivit competenelor legale, condiiile
materiale i financiare necesare pentru buna funcionare a
instituiilor i serviciilor publice de educaie, sntate, cultur,
tineret i sport, ocrotire i asisten social, urmrind i
controlnd activitatea acestora.
b) nfiineaz, la nivel judeean, instituii sociale i
culturale, precum i pentru protecia drepturilor copilului i
asigur buna lor funcionare, prin alocarea fondurilor necesare;
contribuie la realizarea msurilor de protecie i asisten
social, asigur protecia drepturilor copilului, nfiineaz i
asigur funcionarea unor instituii de binefacere de interes
local.
c) Aprob criteriile pentru repartizarea locuinelor
sociale.
d) Contribuie la protecia, conservarea, restaurarea i
punerea n valoare a monumentelor istorice i de arhitectur, a
parcurilor i rezervaiilor naturale.
e) Hotrte, n localitile cu personal didactic ori cu
medici sau personal sanitar insuficient, acordarea de stimulente
n natur i bani, precum i de alte faciliti, potrivit legii, n
scopul asigurrii serviciilor medicale pentru populaie.
f) Sprijin, n condiiile legii, activitatea cultelor religioase.
g) Contribuie la sprijinirea (inclusiv financiar, n cazul
judeului) aciunilor tiinifice, cultural-educative sau a celor
desfurate de cultele religioase, artistice, sportive i de agre-

197

ment, nfiineaz, n localiti locuri i parcuri de distracie,

baze sportive i asigur buna funcionare a acestora.
Atribuii politico-administrative
Atribuii comune:
a) Alegerea, din rndul consilierilor, a viceprimarilor,
dup caz, n situaia localitilor, respectiv a preedintelui i
vicepreedinilor;
b) Aprob urmtoarele categorii de acte:
- regulamentul de organizare i funcionare a consiliului
local, i a celui judeean la propunerea preedintelui acestuia
din urm;
- regulamentul de organizare i funcionare al aparatului
propriu de specialitate al primarului/consiliului judeean;
- organigrama, statul de funcii i numrul de personal
al aceluiai aparat, inclusiv ale instituiilor i serviciilor
publice, precum i ale regiilor autonome de interes local sau
judeean, la propunerea primarului, respectiv a preedintelui, i
n condiiile legii;
c) Atribuie sau schimb, n condiiile legii, denumiri de
strzi, de piee i de obiective de interes local, precum i a unor
obiective de interes judeean.
Atribuii proprii i distincte ale consiliilor
a) Consiliul local aprob statutul comunei sau oraului.
b) Consiliul asigur condiiile materiale i financiare
necesare unei bune funcionri a instituiilor i serviciilor
publice de aprare a ordinii publice, aprarea mpotriva
incendiilor i protecia civil, aflate sub autoritatea sa, potrivit
competenelor lor legale.
c) Consiliul local hotrte cu privire la asigurarea
ordinii publice, analizeaz activitatea pompierilor i a
formaiunilor de protecie civil, n condiiile legii, i propune
msuri de mbuntire a activitii acestora.

198

d) Consiliul local confer persoanelor fizice romne sau

strine, cu merite deosebite, titlul de cetean de onoare al
comunei sau al oraului.
e) Consiliul judeean coordoneaz activitatea consiliilor
locale n vederea realizrii serviciilor publice de interes
judeean.
f) Consiliul judeean acord consiliilor locale sprijin i
asisten de specialitate, inclusiv primriilor i serviciilor
publice locale.
Toate consiliile locale i judeene mai ndeplinesc i alte
atribuii stabilite prin legi.
Atribuii de asociere intern i extern
Legea organic reglementeaz posibilitatea asocierii,
cooperrii, aderrii i participrii consiliilor locale i judeene
pe plan intern i pe plan extern, cu alte comunitii locale sau
asociaii neguvernamentale, fie pe considerente economice,
comerciale fie administrative, profesionale, etc.
o consiliile locale i cele judeene pot hotr
asupra participrii cu capital sau cu bunuri, n
numele i n interesul colectivitilor locale pe care
le reprezint, la constituirea de societi comerciale
sau la nfiinarea unor servicii de interes public
local sau judeean, dup caz, n condiiile legii.
- participare are n vedere raiuni comerciale de
factur economic aductoare de beneficiu prin
constituirea de societi comerciale, potrivit
legislaiei n vigoare, prin aportul de capital sau
bunuri, din domeniul public sau privat al unitii
administrativ-teritoriale, ceea ce determin
asocierea sau cooperarea, n condiiile legii, cu
alte persoane juridice romne sau strine.
- o asemenea participare poate opera, n condiiile
legii, att cu persoane juridice romne sau
strine, dar i cu ali parteneri sociali, cu
199

organizaii neguvernamentale, n vederea

finanrii i realizrii n comun a unor aciuni,
lucrri, servicii sau proiecte de interes public
local sau judeean, ceea ce nu mai reprezint o
activitate comercial propriu-zis, chiar dac
poate aduce i beneficii, deoarece se urmrete
realizarea unor activiti de utilitate public
local sau judeean (de factur cultural,
tiinific, sanitar, edilitar etc., constnd, de
exemplu, n organizarea unui festival de art, a
unei cercetri tiinifice pe o tem
administrativ, o aciune antiepidemiologic,
restaurarea unui imobil de importan istoric,
etc.).
o
autoritile administraiei publice locale
pot ncheia acorduri i pot participa, inclusiv prin
alocare de fonduri, la iniierea i la realizarea unor
programe de dezvoltare regional, n condiiile
legii. Asemenea programe pot viza cooperarea mai
multor uniti administrativ-teritoriale dintr-un
jude, sau mai multe judee nvecinate ntre ele pe
anumite probleme ce in de un sector economic
determinat (de exemplu, industrie mic i mijlocie,
turism rural, agricultur, minerit, resurse de ape
minerale etc.), realizndu-se o regionalizare
intern, cu caracter intermediar ntre nivelul central
i judeean, care permite o mai bun colaborare
interjudeean, inclusiv sprijinirea unor zone defavorizate (de monoindustrie, monocultur agricol,
omaj, n urma restructurrii sau privatizrii unor
societi cu capital integral sau majoritar de stat).
o
autoritile administraiei publice locale
au dreptul ca, n limitele competenelor care le
revin, s coopereze i s se asocieze cu alte
200

autoriti ale administraie publice locale din ar

sau din strintate, un exemplu tipic reprezentndul, de exemplu, nfrirea comunei sau oraului cu
uniti administrativ - teritoriale similare din alte
ri sau asocierea consiliului judeean cu consilii
locale, pentru realizarea unor obiective de interes
comun scop n care pot nfiina mpreun cu
acestea instituii publice, societi comerciale i
servicii publice ca, de exemplu, n privina
acumulrii de rezerve i a aduciunilor de ap
potabil sau pentru irigaii.
o
pentru
protecia
i
promovarea
intereselor lor comune autoritile administraiei
publice locale au dreptul de a adera la asociaii
naionale i internaionale, n condiiile legii,
pentru promovarea unor interese comune.
Asemenea situaii vizeaz, de exemplu, aderarea la
asociaii, federaii sau ligi ale primarilor de
municipii, pree-dinilor de consilii judeene etc.
o
consiliile locale i consiliile judeene din
unitile administrative limitrofe zonelor de
frontier pot ncheia acorduri de cooperare
transfrontalier cu autoritile similare din rile
vecine, n condiiile legii crend aa numitele
euroregiuni (bilaterale, trilaterale etc.).
aceste acorduri se vor ncheia
numai n domeniile ce sunt de competena
consiliilor locale sau judeene, potrivit legii
organice, cu respectarea legislaiei interne i a
angajamentelor internaionale asumate de statul
romn.
prin acordurile de cooperare
transfrontalier pot fi create i pe teritoriul
Romniei organisme care s aib, potrivit
201

dreptului intern, personalitate juridic, fr

competene administrativ-teritoriale.
Iniiativa autoritilor locale de a coopera i de a se
asocia cu autoriti ale administraiei publice locale din
strintate, precum i de a adera la o asociaie internaional a
autoritilor administrative publice locale va fi comunicat
Ministerului Afacerilor Externe i Ministerului Internelor i
Reformei Administrative.
Autoritile locale vor transmite Ministerului Afacerilor
Externe spre avizare proiectele de acorduri sau convenii de
cooperare pe care acestea intenioneaz s le ncheie cu
autoriti ale administraiei publice locale din alte ri, nainte
de supunerea lor spre adoptare de ctre consiliile locale sau
judeene, dup caz.
Avizele trebuie emise n termen de 30 de zile de la
primirea solicitrii, n caz contrar se va considera c nu sunt
obiecii i proiectul respectiv poate fi supus spre adoptarea
consiliului.
Acordurile sau conveniile ncheiate de autoritile
locale nu angajeaz dect responsabilitatea consiliului local sau
judeean parte la acestea i sunt supuse controlului de
legalitate, iar actele emise n temeiul lor au n dreptul intern
aceeai valoare juridic i aceleai efecte ca i actele
administrative adoptate n conformitate cu prevederile Legii nr.
215/2001.
Romnia a devenit n anul 1993 membru cu drepturi
depline al Consiliului Europei, iar n anul 1996 a semnat
Convenia Cadru asupra Cooperrii Transfrontaliere, iar din
anul 2007 a devenit membr a Uniunii Europeane.
Toate aceste aciuni oblig ara noastr la depunerea
unor eforturi susinute de corelare a legislaiei interne cu cea
comunitar n cadrul eforturilor de compatibilizare juridic cu
normele occidentale europene.

202

 Atribuiile preedintelui consiliului judeean

a) Asigur respectarea prevederilor Constituiei, punerea n aplicare a legilor, a decretelor prezideniale, a hotrrilor
i ordonanelor guvernamentale, a hotrrilor consiliului
judeean i a altor acte normative.
b) n privina atribuiilor fa de consiliul judeean:
- ntocmete proiectul ordinii de zi;
- dispune msurile necesare pentru pregtirea i desfurarea, n bune condiii, a lucrrilor acestuia;
- asigur aducerea la ndeplinire a hotrrilor consiliului
i analizeaz periodic stadiul ndeplinirii acestora;
- conduce edinele acestuia;
- ntocmete i supune spre aprobare regulamentul de
organizare i funcionare a consiliului, prezint consiliului
anual sau la cerere, rapoarte privind modul de ndeplinire a
atribuiilor proprii i a hotrrilor consiliului;
c) n privina atribuiilor fa de aparatul propriu al
consiliului judeean i al instituiilor i serviciilor subordonate:
- propune consiliului, spre aprobare, n condiiile legii,
organigrama, statul de funcii, numrul de personal i regulamentul de organizare i funcionare al aparatului propriu de
specialitate, a instituiilor i serviciilor publice de sub autoritatea acestuia;
- coordoneaz i controleaz activitatea instituiilor i
serviciilor publice de sub autoritatea consiliului.
d) Fa de consiliile locale i aparatul lor:
- acord prin aparatul propriu i serviciile de specialitate
ale consiliului judeean, sprijin i consultan tehnic i juridic
pentru autoritile locale, la solicitarea acestora;
- ndrum metodologic, urmrete i controleaz
activitile de stare civil i autoritate tutelar, desfurate n
comune i orae;
- coordoneaz, controleaz i rspunde de activitatea
privind protecia drepturilor copilului.
203

e) n materie financiar:
- ntocmete proiectul bugetului propriu al judeului, i
contul de ncheiere al exerciiului bugetar i le supune spre
aprobare consiliului, n condiiile i la termenele prevzute de
lege;
- urmrete modul de realizare a veniturilor bugetare i
propune consiliului adoptarea msurilor necesare pentru ncasarea acestora la termen;
- exercit funcia de ordonator principal de credite.
n exercitarea atribuiilor sale preedintele emite:
- dispoziii cu caracter normativ, care devin executorii
numai dup ce sunt aduse la cunotin public sau comunicate,
dup caz, celor interesai, contrasemnate de secretarul
judeului;
- avize, acorduri i autorizaii date n competena sa prin
lege.
g) ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau
sarcini date de consiliul judeean;
h) Preedintele poate delega vicepreedinilor, prin
dispoziie, atribuiile de coordonare i control ale instituiilor i
serviciilor subordonate consiliului judeean, precum i cele de
sprijin i consultan pentru autoritile comunale i oreneti.
Preedintele consiliului judeean reprezint judeul n relaiile
cu celelalte autoriti publice, cu persoane fizice i juridice
romne i strine, precum i n justiie.

8. Actele consiliului local i ale consiliului judeean

n exercitarea atribuiilor consiliile locale adopt hotrri, cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de
cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i
funcionare al acestora cere o alt majoritate. Legea precizeaz
expres care este cvorumul legal al prezenei la edinele
consiliului, iar acesta va fi de jumtate plus unu din totalul
204

celor care l compun n mod efectiv, deci se afl n funcie, i

nu din numrul total al mandatelor.
Majoritatea necesar votrii i adoptrii unei hotrri
este de jumtate plus unu din totalul celor prezeni.
Sunt adoptate cu votul a cel puin dou treimi din
numrul consilierilor n funcie, hotrrile privind:
- contractarea de mprumuturi, n condiiile legii;
- administrarea domeniului public i privat al localitii
sau judeului, dup caz;
Se adopt cu votul majoritii consilierilor n funcie:
- hotrrile privind impozitele i taxele locale sau
judeene, precum i cele viznd bugetul local.
- participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier;
- organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i
amenajarea teritoriului;
- asocierea sau cooperarea cu persoane juridice romne
sau strine.
Dac bugetul nu poate fi adoptat n termen de 45 de zile
de la publicarea n Monitorul Oficial a Legii bugetului de stat,
activitatea se va desfura numai pe baza veniturilor proprii
pn la adoptarea noului buget.
Neadoptarea n trei edine ordinare consecutive a nici
unei hotrri atrage dizolvarea de drept a consiliului.
Hotrrile ilegale ale consiliilor pot fi atacate n justiie
de ctre prefect, iar cele ce vatm drepturi legal recunoscute
de ctre persoanele fizice sau juridice lezate, conform Legii
contenciosului administrativ.
Hotrrile se adopt prin vot deschis, dei legea nu
prevede acest lucru, dar consiliul poate stabili ca unele hotrri
s fie luate prin vot secret. De regul, i edinele de votare
sunt publice.
Hotrrile individuale privind persoanele vor fi luate
ntotdeauna prin vot secret, cu excepiile prevzute de lege.
205

Proiectele de hotrri pot fi propuse de consilieri sau de

primari, n cazul consiliilor locale, i de preedintele consiliului
judeean n cazul acestui din urm organ.
Redactarea proiectelor se face de ctre cei care le
propun, cu sprijinul secretarului i al serviciilor din cadrul
aparatului de specialitate al consiliului, nsoite, n mod
obligatoriu, de referatul de specialitate al aparatului propriu,
n lipsa cruia proiectul nu poate fi dezbtut.
Nu poate lua parte la deliberare i la adoptarea hotrrilor
consilierul care, fie personal, fie prin so, soie, afin sau rude
pn la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial n
problema supus dezbaterilor, existnd un conflict de interese.
Hotrrea adoptat cu nclcarea acestei interdicii este nul de
drept. Aciunea judiciar mpotriva ei poate fi introdus de
orice persoan interesat, iar nulitatea se constat de ctre
instana de contencios administrativ.
Hotrrile consiliilor locale se semneaz de consilierul
care conduce edina, iar cele ale consiliilor judeene de
preedinii acestora, ori, n lipsa lor, de vicepreedintele care a
condus edina, i se contrasemneaz, pentru legalitate, de ctre
secretar.
n cazul n care cei care au condus lucrrile lipsesc sau
refuz s semneze, hotrrea va fi semnat de 3 5 consilieri
(prezeni la edina n care s-a adoptat hotrrea).
Secretarul nu va contrasemna hotrrea n cazul n care
consider c aceasta este ilegal sau c depete competena
consiliului. El va expune consiliului opinia sa motivat, care se
consemneaz n procesul-verbal al edinei.
Hotrrile consiliului se comunic de ndat de ctre
secretar prefectului i primarului, dar nu mai trziu de 10 zile
de la data adoptrii lor.
Comunicarea nsoit de eventualele obiecii privind
legalitatea actelor, se face n scris i se nregistreaz ntr-un
registru special.
206

Hotrrile pot fi normative i individuale. Cele normative devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii la
cunotina public, iar cele individuale de la data comunicrii.
Aducerea la cunotina public sau publicarea actelor
normative se face n termen de 5 zile de la data comunicrii
oficiale ctre prefect, dac bineneles nu a operat, ntre timp,
intervenia acestuia pentru revocarea sau modificarea actului n
cauz pe motive de ilegalitate urmat de reanalizarea actului cu
schimbrile corespunztoare ori, n caz de refuz a autoritii
sesizate astfel de prefect, acesta l va ataca n contenciosul
administrativ, n cel mult 30 de zile de la comunicare, ceea ce
atrage suspendarea de drept a actului contestat n justiie astfel
c practic se blocheaz aplicarea lui temporar.
Precizm c exist obligaia legal a tuturor autoritilor
locale ca, prin intermediul secretarului lor, s comunice n
termen de maximum 10 zile, dac legea nu prevede altfel, toate
actele juridice adoptate sau emise, subiectelor interesate,
inclusiv prefectului.
Fa de textul legal al momentului obligativitii actelor
administraiei locale se impune precizarea c acest caracter se
dobndete din chiar momentul adoptrii sau emiterii lor
legale, cel puin pentru autorul lor, deoarece manifestarea de
voin s-a constituit ntr-un act juridic valabil cu consecine
obligatorii, dar i de momentul aducerii lor la cunotina
subiectelor interesate (prin publicare sau comunicare) se
manifest caracterul lor executoriu.
Rezult c aducerea la cunotin public a hotrrilor
normative se face n termen de 5 zile de la data oficial a
comunicrii lor ctre prefect, dac acesta nu i-a comunicat n
termen de 5 zile de la primirea comunicrii poziia fa de
eventuala ilegalitate a actului, sau dup rmnerea definitiv i
irevocabil a hotrrii judectoreti prin care aciunea prefectului mpotriva actului local a fost respins.

207

n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii

aparinnd unei minoriti naionale au o pondere semnificativ
(de peste 20%) din numrul locuitorilor hotrrile cu caracter
normativ se aduc la cunotin public i n limba matern a
cetenilor aparinnd minoritii respective, iar cele cu caracter
individual se comunic, la cerere, i n limba matern (art. 51),
alturi de actul redactat oficial n limba romn, dac petentul a
cerut n mod expres i aceast dubl comunicare oficial, el
putnd realiza, de altfel, i o traducere legalizat, n limba
matern, a originalului.

9. Rspunderea consiliilor i consilierilor

n exercitarea mandatului lor, consiliile, consilierii,
precum i primarii ori viceprimarii, inclusiv preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene, sunt n serviciul colectivitii
locale dispunnd de protecia acordat de lege (Legea nr.
215/2001 i cea privitoare la Statutul aleilor locali) datorit
exercitrii unei funcii publice.
Consiliul, dup cum s-a vzut, rspunde pentru
nefuncionalitate dac nu s-a ntrunit, timp de 2 luni, ori nu a
adoptat (n trei edine ordinare consecutive) nici o hotrre.
Msura dispus este dizolvarea pronunat prin hotrre
judectoreasc. n situaia n care numrul consilierilor se
reduce sub jumtate plus unu i nu se poate completa cu
supleani.
Consiliul local/judeean poate fi dizolvat i prin
referendum organizat n condiiile legii. Referendumul se
organizeaz ca urmare a unei cereri adresat n acest sens
prefectului de ctre cel puin 25% din numrul cetenilor cu
drept de vot nscrii pe listele electorale ale unitii
administrativ-teritoriale. Cheltuielile pentru organizarea
referendumului se suport din bugetul local/judeean.
Referendumul local este organizat de ctre o comisie numit
208

prin ordin al prefectului compus dintr-un reprezentant al

prefectului, cte un reprezentant al primarului, consiliului
local/judeean i un judector de la judectoria n a crei
circumscripie se afl unitatea administrativ-teritorial n
cauz. Secretariatul comisiei este asigurat de instituia
prefectului. Referendumul este valabil dac s-au prezentat la
urne cel puin jumtate plus unu din numrul total al
locuitorilor cu drept de vot. Activitatea consiliului nceteaz
nainte de termen dac s-au pronunat n acest sens jumtate
plus unu din numrul de voturi valabil exprimate.
Stabilirea datei pentru organizarea alegerilor noului
consiliu local/judeean se face de Guvern la propunerea
prefectului. Alegerile se organizeaz n termen de maximum 90
de zile de la rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii
judectoreti prin care s-a constatat dizolvarea consiliului sau
de la data validrii rezultatului referendumului. Pn la
constituirea noului consiliu primarul/preedintele consiliului
judeean, sau n absena acestuia secretarul unitii
administrative va rezolva problemele curente ale unitii
administrativ-teritoriale.
Consilierii rspund solidar pentru activitatea consiliului
din care fac parte sau, dup caz, n nume propriu, pentru
activitatea desfurat n exercitarea mandatului, precum i
pentru hotrrile pe care le-au votat.
Legea a prevzut obligaii determinate pentru consilieri,
a cror nclcare, se subnelege, atrage rspunderea acestora,
n care sens ei au urmtoarele ndatoriri
- s participe la edinele consiliului i la cele ale
comisiei de specialitate din care fac parte, iar absena, fr
motive temeinice, la cel mult dou edine consecutive atrage
sancionarea lor conform regulamentului de organizare i
funcionare a consiliului, de regul, prin diminuarea proporional sau total a indemnizaiei de edin;

209

- s organizeze periodic ntlniri cu cetenii, acordnd

i primind n audiene la cererea acestora;
- s prezinte anual un raport de activitate care va fi fcut
public prin grija secretarului.
n cazul n care consilierul a svrit o fapt penal
fiind arestat preventiv de ctre instana de judecat n urma
comunicrii msurii de ctre acesta, prefectul va emite un ordin
prin care se constat suspendarea de drept a mandatului celui n
cauz pe ntreaga durat a procesului pn la soluionarea
definitiv a cauzei.
Dac este gsit nevinovat consilierul i va relua
mandatul avnd dreptul la despgubiri, iar dac este condamnat
prin hotrre penal definitiv la o pedeaps privativ de
libertate, mandatul su nceteaz, fiind demis din funcie.
Preedintele consiliului judeean rspunde n faa
consiliului judeean de buna funcionare a administraiei
publice judeene. Mandatul preedintelui consiliului judeean
nceteaz n condiiile legii statutului aleilor locali precum i
n urmtoarele situaii:
- dac se afl n imposibilitatea exercitrii funciei
datorit unei boli grave certificate care nu i permite
exercitarea activitii n bune condiii timp de 6 luni
pe parcursul unui an calendaristic;
- dac acesta nu i exercit n mod nejustificat
mandatul timp de 45 de zile consecutive.
Prefectul, prin ordin, ia act de ncetarea mandatului.
Ordinul prefectului poate fi atacat la instana de contencios n
termen de 10 zile de la comunicare.
Vicepreedinii consiliului judeean pot fi eliberai din
funcie n aceleai condiii, dac faptele lor s-au produs prin
exercitarea sarcinilor care le-au revenit.
Consilierii, preedintele i vicepreedinii consiliului
judeean rspund, dup caz, civil, penal sau administrativ
pentru faptele svrite n exercitarea atribuiilor ce le revin.
210

Vor rspunde civil pentru pagubele provocate patrimoniului consiliului, aparatului acestuia, unitii administrativteritoriale sau persoanelor fizice ori juridice, ca teri aflai n
raporturi juridice cu administraia local.
O ipotez posibil rezult din modul de votare a
hotrrilor cnd prin actele consiliului se pot produce pagube
suportate, n cele din urm, de ctre cei care prin aceasta au
cauzat pagube patrimoniale. De aceea consilierii pot cere consemnarea nominal a votului lor n procesul verbal al edinei.
Dac suspendarea sau demiterea din funcie sunt msuri
administrative cu caracter sancionator, totui consilierii i
preedinii sau vicepreedinii pot rspunde i contravenional
pentru abateri de acest gen svrite n exercitarea sau n legtur cu atribuiile de serviciu, n domeniul financiar, ecologic,
aprarea secretului de serviciu etc., de regul, prin suportarea
amenzilor sau a sumelor pltite cu titlu de amend de ctre
consiliul din care fac parte, ca urmare a abaterilor administrative comise de membrii si.
Funcionarii publici rspund potrivit prevederilor
Statutului acestora (penal, patrimonial, administrativ i contravenional), n vreme ce personalul angajat prin contract de
munc fcnd parte din aparatul de specialitate a consiliului
rspunde conform Codului civil, Codului muncii, Codului
penal, etc., deci dup dreptul comun care este aplicabil, ca
oricrui angajat sau salariat.

Capitolul 8
Primarul
1. Alegerea i durata mandatului
211

Comunele, oraele i municipiile au cte un primar i

un viceprimar, iar oraele reedin de jude, cte 2
viceprimari, alei n condiiile legii. Pe durata exercitrii
mandatului viceprimarul i pstreaz statutul de consilier fr
s beneficieze de indemnizaia aferent acestui statut.
Municipiul Bucureti are un primar general i 2 viceprimari, iar
cele 6 sectoare ale sale au cte un primar i un viceprimar
fiecare.
Primarii unitilor administrativ teritoriale sunt alei
n aceleai condiii i, de regul, perioade ca i consiliile locale
ale respectivelor uniti administrativ-teritoriale, pe circumscripii electorale, identice cu aezrile respective, dar nu pe
baza scrutinului de list, ci n temeiul votului exprimat prin
scrutin uninominal, ei nefiind funcionari publici n nelesul
Statutului funcionarilor publici.
Ca i preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene,
pe toat durata exercitrii mandatului de primar i de
viceprimar, contractul de munc al acestora la instituii publice,
regii autonome, companii i societi naionale, societi
comerciale cu capital majoritar de stat sau la societile
comerciale de sub autoritatea consiliilor locale sau judeene se
suspend de drept.
Dac cei n cauz au avut calitatea de funcionar public,
respectiva calitate se ntrerupe la cerere pe durata mandatului,
urmnd ca la expirarea acesteia cel vizat s solicite reintegrarea, acordat de drept la autoritatea sau instituia public la care
a funcionat.
Pe toat durata exercitrii mandatului se primete o
indemnizaie stabilit n condiiile legii.
Primarul se poate defini ca fiind autoritatea
administrativ public local unipersonal, eligibil,
reprezentativ i autonom, mandatat s hotrasc n
problemele interesnd colectivitatea local ca organ de

212

execuie, acionnd i ca reprezentant al statului n acea

localitate.
Alegerile pentru primar sunt considerate valabile indiferent ci s-au prezentat la vot din totalul alegtorilor nscrii n
listele electorale ale circumscripiei dac unul dintre candidai a
obinut majoritatea (1/2 +1) voturilor exprimate n mod valabil.
Dac la primul tur de scrutin nu s-a obinut majoritatea
necesar se vor organiza de drept noi alegeri, n termen de dou
sptmni de la data alegerilor iniiale, iar acestea sunt valabile
indiferent de numrul votanilor, fiind ales candidatul care a
obinut cel mai mare numr de voturi127.
La turul doi particip primii doi candidai din primul
tur. n cazul n care unul dintre acetia decedeaz, renun sau
nu mai ndeplinete condiiile legale pentru a fi ales, va
participa candidatul situat pe locul urmtor.
n cazul paritii de voturi a cel puin 2 candidai, la
primul sau la al doilea tur de scrutin, se va declara balotaj,
organizndu-se, de drept, noi alegeri n termen de dou
sptmni (deci al doilea, respectiv al treilea tur de scrutin), la
care vor participa numai candidaii n cauz.
n mod similar, dac unul dintre ei decedeaz, renun
sau nu mai ndeplinete condiiile legale nu vor mai avea loc
noi alegeri, iar biroul electoral de circumscripie l va declara
primar pe cellalt i unic candidat.
Primarul trebuie, i el, s ndeplineasc, de regul,
condiiile generale de acces la funcia public, ntlnite n
cazul oricrei funcii de acest gen, i care vizeaz cetenia
romn exclusiv i domiciliul n ar, mai precis n localitatea
unde a fost ales, existena discernmntului, exerciiul
drepturilor electorale, compatibilitatea moral, lipsa strii de
incompatibilitate i depunerea jurmntului de credin.

127

Legea nr. 67/2004 privind alegerea autoritilor administraiei publice

locale, art. 93.
213

Calitatea de primar sau viceprimar este incompatibil

cu:
a) funciile i calitile prevzute pentru consilier, care
se aplic n mod corespunztor;
b) orice funcie de conducere, cenzor sau membru n
consiliul de administraie n cadrul societilor comerciale ori
din cadrul societilor i companiilor naionale sau a regiilor
autonome, bnci, instituii de credit sau societi de asigurare i
financiare;
c) calitatea de comerciant persoan fizic;
d) calitatea de membru al unui grup de interese economice;
e) funcia de reprezentant al unitii administrativteritoriale sau al statului n adunrile generale ale societilor
comerciale de interes local sau de interes naional;
f) orice alte funcii publice sau activiti remunerate n
ar sau strintate;
g) funcia de preedinte sau secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la o societate comercial;
h) orice alte activiti sau funcii publice, cu excepia
funciilor sau activitilor didactice, tiinifice, literar-artistice
i a funciilor din cadrul unor fundaii sau asociaii ori
organizaii neguvernamentale.
Aceeai calitate vizeaz conflictul de interese n sensul
de a nu emite un act administrativ, dispoziie sau de a nu
ncheia un act juridic n exercitarea funciei care aduce folos
material pentru sine, pentru so sau rud de gradul I.
Validarea alegerii primarului se face dup aceeai
procedur ca i validarea consilierilor. Astfel validarea
primarului se face de ctre judectoria n a crei raz se afl
unitatea administrativ-teritorial de ctre un judector
desemnat de preedintele instanei. Cererea de validare a
primarului se depune n termen de 3 zile de la data constatrii
rezultatului alegerilor. Cererea se judec de urgen i cu
214

precdere n edin public fr citarea prilor n termen de

10 zile de la data depunerii. Hotrrea pronunat este
executorie. Aceast hotrre este supus cilor de atac
prevzute n cadrul procedurii contencioase, instana
pronunndu-se n 10 zile de la introducerea cererii de apel sau
se recurs, dup caz.
Invalidarea mandatului intervine n cazul n care se
constat nclcarea condiiilor de eligibilitate sau dac alegerea
primarului s-a fcut prin fraud electoral constatat conform
legii.
Rezultatul validrii sau invalidrii alegerii primarului
se aduce la cunotina prefectului i se prezint n edina de
constituire a consiliului local sau, dup caz, ntr-o edin
extraordinar, anume convocat, de ctre un judector desemnat de preedintele judectoriei.
Hotrrea de invalidare a alegerii poate fi atacat de cel
interesat, n termen de 10 zile de la pronunare, la instana de
contencios administrativ care este obligat s se pronune n
termen de 30 de zile.
n caz de invalidare a primarului, Guvernul, la propunerea prefectului, va stabili data noilor alegeri n termen de cel
mult 90 de zile de la data invalidrii sau, dup caz, a rmnerii
definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti ce confirm
invalidarea ori dup ce a expirat termenul de introducere n
justiie a unei astfel de aciuni.
ntr-adevr, n caz contrar, al organizrii de noi alegeri
imediat dup invalidare - am putea fi n prezena a doi
primari legal investii, respectiv unul nou ales, precum i, concomitent, altul anterior ales acestuia i repus n funcie pe cale
judiciar, ceea ce ar crea o situaie juridic inedit, care n
condiiile actualelor reglementri ar determina un adevrat
impas juridic.

215

Primarul depune jurmntul de credin n faa

consiliului local, iar dac refuz este considerat, de drept,
demisionat, ceea ce implic organizarea de noi alegeri.
Mandatul primarului este de 4 ani i se exercit pn la
depunerea jurmntului de ctre primarul nou ales.
Mandatul primarului poate fi prelungit n caz de rzboi
sau de catastrof, stabilite prin lege organic. Mandatul primarului nceteaz, nainte de termen, de drept sau prin act juridic.
Mandatul nceteaz, de drept, nainte de termen n
condiiile legii privind statutul aleilor locali, n urmtoarele
mprejurri128:
- demisie;
- incompatibilitate;
- schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial;
- a fost condamnat, prin hotrre judectoreasc
definitiv la o pedeaps privat de libertate;
- punerea sub interdicie prin hotrre judectoreasc
definitiv i irevocabil;
- pierderea drepturilor electorale pe cale judectoreasc;
- pierderea calitii de membru al partidului politic sau
al organizaiei minoritilor naionale pe a crui list a fost ales;
- deces.
Mandatul primarului mai nceteaz de drept dac:
- este n imposibilitatea exercitrii funciei datorit
unei boli grave certificate care nu i permite
exercitarea activitii n bune condiii timp de 6 luni
pe parcursul unui an calendaristic;
- dac primarul nu i exercit n mod nemijlocit
mandatul timp de 45 de zile consecutiv.

128

Legea nr.393/2004 privind statutul aleilor locali, publicat n Monitorul

Oficial nr. 912 din 7 decembrie 2004, cu modificrile i completrile
ulterioare, art. 9.
216

n caz de vacan a funciei de primar precum i n caz

de suspendare din funcie, atribuiile ce i sunt conferite prin
lege vor fi exercitate de viceprimar sau, dup caz, de unul
dintre viceprimarii desemnai de consiliul local. n aceast
situaie consiliul local poate desemna prin hotrre, din rndul
membrilor si, un consilier local care va ndeplini n mod
temporar atribuiile viceprimarului. Data organizrii alegerilor
pentru funcia de primar se stabilete de Guvern la propunerea
prefectului n termen de 90 de zile de la vacantarea funciei de
primar.
Prefectul ia act, prin ordin, de ncetarea mandatului
primarului.
n cazul imposibilitii exercitrii mandatului pe o
perioad mai mare de 6 luni consecutive (art. 72/2 lit. d)
ordinul constatator al prefectului poate fi atacat de primar la
instana de contencios administrativ n termen de 10 zile de la
comunicare.
Instana este obligat s se pronune n termen de 30 de
zile, iar hotrrea ei este definitiv i irevocabil, nesupus
cilor de atac.
Reclamantul nu trebuie s ndeplineasc procedura
administrativ - prealabil aciunii judectoreti exercitat n
faa prefectului emitent al ordinului sau a Guvernului ca
autoritate ierarhic superioar acestuia.
Data noilor alegeri se va fixa dup expirarea termenului
de introducere a aciunii judiciare n contencios sau dup
rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti de
respingere a aciunii primarului.
Mandatul primarului nceteaz, prin act juridic, nainte
de termen, ca urmare a rezultatului unui referendum local,
organizat anume n acest scop, i desfurat potrivit legii.
Referendumul se organizeaz ca urmare a cererii scrise
adresate prefectului de ctre cel puin 25% dintre locuitorii cu
drept de vot ai localitii sau ai fiecrei localiti componente a
217

oraului sau comunei (dac sunt, evident, mai multe n componena respectivei uniti administrativ-teritoriale).
Motivele invocate n cererea formulat vizeaz:
- nesocotirea de ctre primar a intereselor generale ale
colectivitii locale;
- neexercitarea atribuiilor ce i revin ca reprezentant al
colectivitii, potrivit legii;
- neexercitarea atribuiilor care i revin ca reprezentant
al statului.
Cererea va cuprinde, alturi de indicarea motivelor, i
date de identificare a solicitanilor precum numele i prenumele, data i locul naterii, seria i numrul buletinului sau ale
crii de identitate, semntura olograf a cetenilor care au
solicitat organizarea referendumului.
Prefectul va analiza temeinicia motivelor invocate, a
ndeplinirii condiiilor legale i va verifica veridicitatea i
autenticitatea semnturilor, n termen de 30 de zile de la
primirea cererii.
Dup verificare, prefectul va transmite o propunere
motivat Guvernului prin Ministerul Internelor i Reformei
Administrative privind organizarea referendumului.
Pe baza propunerii motivate a prefectului, avizat de
minister, Guvernul va adopta o hotrre n termen de 90 de
zile de la solicitare, prin care va stabili data organizrii
referendumului, adus la cunotina locuitorilor prin grija
prefectului. Cheltuielile se suport din bugetul local. Legea nu
a reglementat posibilitatea primarului de a aciona n judecat
Guvernul, dar noi apreciem c are aceast facultate, n
condiiile Legii contenciosului administrativ.
Referendumul local se organizeaz, n condiiile legii,
prin grija prefectului, cu sprijinul secretarului i al primriei.
Procedurile legale privitoare la campania pentru referendum nu se mai aplic.

218

Referendumul este valabil dac s-au prezentat la urne

cel puin jumtate plus unul din numrul total al locuitorilor cu
drept de vot.
Mandatul primarului nceteaz nainte de termen dac
s-a pronunat, n acest sens, jumtate plus unul din numrul
total al voturilor valabil exprimate.
n aceast ultim ipotez, prefectul va propune Guvernului organizarea de noi alegeri n termen de 90 de zile de la
data validrii referendumului.
Primarul poate fi suspendat de drept din funcie numai
n cazul arestrii sale preventive, ipotez aplicabil i viceprimarului, n urmtoarele condiii:
- existena unei comunicri a instanei de judecat, care
a dispus msura arestrii, efectuat prefectului;
- emiterea unui ordin de ctre prefect care ia act de
comunicare constatnd suspendarea mandatului;
- comunicarea ctre primar a ordinului prefectului.
Suspendarea dureaz pn la ncetarea situaiei care a
determinat-o, respectiv, a msurii arestrii preventive, fiind o
situaie provizorie, temporar.
Arestarea preventiv nceteaz, de drept, la finele
perioadei pentru care a fost dispus (dac nu a operat, ntre
timp prelungire ei), precum i n caz de revocare de ctre organul care a dispus-o sau cel ndreptit de lege.
Dac primarul a fost condamnat prin hotrre definitiv
la o pedeaps privativ de libertate mandatul su nceteaz de
drept, msura provizorie a suspendrii devenind msur
definitiv de ncetare a funciei.
Dac primarul suspendat din funcie a fost gsit nevinovat, acesta are dreptul la despgubiri, n condiiile legii, putnd
solicita, apreciem noi, reintegrarea n funcie, dac mandatul
su este nc n derulare.
Pe durata ncetrii sau suspendrii exerciiului funciei,
atribuiile primarului vor fi exercitate de drept de ctre vicepri219

mar sau unul dintre viceprimari, desemnat de consiliu, prin vot

secret, pn la validarea mandatului noului primar, dac s-au
organizat noi alegeri, sau, dup caz, pn la repunerea n
funcie a primarului iniial, ca urmare a ncetrii suspendrii ori
a achitrii acestuia de ctre instana penal.
n locul viceprimarului, nsrcinat cu atribuii de
primar, dar care nu-i poate exercita competena, consiliul local
va delega din rndurile membrilor si, un consilier care va
ndeplini temporar atribuiile viceprimarului.
Dac sunt suspendai din funcie, concomitent, att
primarul, ct i viceprimarul sau viceprimarii, dup caz, consiliul va delega un consilier care va ndeplini att atribuiile
primarului, ct i ale viceprimarului, pn la ncetarea
suspendrii.
Dac ambele funcii, de primar i viceprimar, devin
vacante concomitent, consiliul va alege un nou viceprimar ce
va exercita cumulativ funciile celor doi pn la alegerea noilor
organe de conducere.
Consiliul local alege pentru durata mandatului su i din
rndul membrilor si, viceprimarul respectiv viceprimarii, cu
votul secret al majoritii consilierilor n funcie.
Viceprimarul sau viceprimarii exercit atribuiile delegate de primar, n condiiile legii.
Mandatul viceprimarului nceteaz de drept n aceleai
condiii ca i cel al primarului, consiliul lund act despre
aceasta, alegnd un nou viceprimar.
Suspendarea din funcie a viceprimarului se poate face
de consiliu, la propunerea motivat a unei treimi din numrul
consilierilor sau a primarului, prin hotrre adoptat cu votul a
2/3 din numrul consilierilor n funcie.
Dei legea nu prevede, apreciem c hotrrile consiliului local prin care se dispune schimbarea din funcie sau se ia
act de ncetarea sau de suspendarea mandatului su pot fi

220

atacate n justiie de ctre viceprimar n

contenciosului administrativ.
Pe perioada exercitrii mandatului
pstreaz calitatea de consilier, membru al
respectiv fr a beneficia de indemnizaia
statut.

condiiile Legii
viceprimarul i
consiliului local
aferent acestui

2. Atribuiile primarului
Primarul ndeplinete o funcie de autoritate public,
fiind ocrotit de lege n exercitarea funciei sale, chiar dac nu
are calitatea de funcionar public, ntruct este ales n funcie,
iar nu numit.
Primarul particip la edinele consiliului local i are
dreptul s i exprime punctul de vedere asupra tuturor
problemelor supuse dezbaterii, fr a avea drept de vot. El este
eful administraiei publice locale i al aparatului propriu de
specialitate, pe care l conduce i controleaz.
Primarul reprezint comuna sau oraul n relaiile cu alte
autoriti publice, cu persoanele fizice sau juridice romne sau
strine, precum i n justiie.
El acioneaz i ca reprezentant al statului n localitatea n care
a fost ales n exercitarea atribuiilor de autoritate tutelar i de
ofier de stare civil, a sarcinilor ce i revin din actele
normative privitoare la organizarea i desfurarea alegerilor,
referendumurilor i recensmintelor, la luarea msurilor de
protecie civil, asigurarea i funcionarea serviciilor publice
locale de profil precum i a altor atribuii stabilite prin lege. n
aceast calitate primarul poate solicita, inclusiv prin
intermediul prefectului, n condiiile legii, concursul efilor
serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale
celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale,
dac sarcinile ce i revin nu pot fi rezolvate prin aparatul
propriu de specialitate.
221

Semnul distinctiv al primarului este o earf n culorile

drapelului naional al Romniei a crei model este stabilit de
Guvern.
Earfa se poart n mod obligatoriu la solemniti, recepii,
ceremonii publice i la celebrarea cstoriilor.
Clasificarea atribuiilor primarului se poate realiza
dup mai multe criterii.
1. Dup natura lor, atribuiile se cuprind n mai multe
categorii avnd n vedere calitatea primarului de autoritate
executiv a administraie publice locale, prin care se realizeaz
autonomia local, cea de ef al administraiei publice locale i a
aparatului propriu de specialitate, calitatea sa de reprezentant al
comunei sau oraului n care a fost ales, precum i aceea de
reprezentant al statului n localitatea unde funcioneaz.
2. Dup coninutul lor, aceste atribuii se clasific n
atribuii de natur economic-financiar, social i igienicosanitar, edilitar-gospodreasc i politico-administrative.
Atribuii economico-financiare
a) ntocmete proiectul bugetului local i contul de
ncheiere al exerciiului bugetar i le supune aprobrii
consiliului;
b) Iniiaz n condiiile legii negocieri pentru
contractarea de mprumuturi i emiterea de titluri de valoare n
numele unitii administrativ-teritoriale.
c) Verific, prin compartimente de specialitate, corecta
nregistrare fiscal a contribuabililor la organele teritoriale
fiscale, att a sediului principal ct i a sediilor secundare.
d) Verific, din oficiu sau la cerere, ncasarea i
cheltuirea sumelor din bugetul local i comunic, de ndat,
consiliului cele constatate;
e) Exercit funcia de ordonator principal de credite;
f) Rspunde de inventarierea i administrarea bunurilor
care aparin domeniului public i domeniului privat al comunei
sau oraului.
222

 Atribuii sociale, sanitare i de protecie

a) Ia msuri pentru prevenirea i limitarea urmrilor
calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, mpreun cu organele specializate ale statului. n acest
scop poate mobiliza populaia, ageni economici i instituiile
publice din localitate, acestea fiind obligate s execute msurile
stabilite n planurile de protecie i de intervenie elaborate pe
tipuri de dezastre.
b) Ia msuri pentru prevenirea i combaterea pericolelor
provocate de animale.
c) Controleaz igiena i salubritatea localurilor publice
i a produselor alimentare puse n vnzare pentru populaie, cu
sprijinul serviciilor de specialitate.
d) Ia msuri pentru controlul depozitrii deeurilor
menajere, industriale sau de orice fel, pentru asigurarea igienizrii malurilor cursurilor de ap de pe din raza localitii,
precum i decolmatarea vilor locale i a podeelor pentru scurgerea apelor mari.
e) Asigur repartizarea locuinelor sociale pe baza
hotrrii consiliului local.
f) Supravegheaz realizarea msurilor de asisten i
ajutor social.
Atribuii edilitar-gospodreti
a) Ia msuri pentru elaborarea planului urbanistic
general al localitii i l supune aprobrii consiliului local;
asigur respectarea prevederilor acestuia, precum i ale planurilor urbanistice zonale de detaliu.
b) Organizeaz evidena lucrrilor de construcii din
localitate i pune la dispoziia autoritilor administraiei centrale rezultatele acestei evidene.
c) Asigur ntreinerea i reabilitarea drumurilor
publice, proprietatea localitii, instalarea semnelor de circulaie rutier, desfurarea normal a traficului rutier i pietonal,
conform legii.
223

d) Exercit controlul asupra activitilor din trguri,

piee, oboare, locuri i parcuri de distracii i ia msuri operative pentru buna funcionare a acestora.
Atribuii politico-administrative
a) Asigur respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ceteneti, a prevederilor Constituiei, precum i
punerea n aplicare a legilor, decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor guvernamentale; dispune
msurile necesare i acord sprijin pentru aplicarea ordinelor i
instruciunilor ministeriale i ale autoritilor administraiei
publice centrale, precum i a hotrrilor consiliului judeean.
b) Asigur aducerea la ndeplinire a hotrrilor consiliului local, iar dac apreciaz c ele sunt ilegale va sesiza
prefectul n 3 zile de la adoptarea lor.
c) Poate propune consiliului local consultarea populaiei, prin referendum, cu privire la problemele locale de interes
deosebit i ia msurile pentru organizarea acestei consultri, pe
baza hotrrii consiliului i n condiiile legii.
d) Prezint consiliului local, anual sau ori de cte ori
este nevoie, informri privind starea economic i social a
localitii, n concordan cu atribuiile ce revin organelor
locale, precum i informri asupra modului de ndeplinire a
hotrrilor consiliului local.
e) Asigur ordinea public i linitea locuitorilor, prin
intermediul poliiei, jandarmeriei, gardienilor publici i unitilor de protecie civil, care au obligaia s rspund solicitrilor sale, n condiiile legii.
f) Ia msurile legale privind desfurarea adunrilor
publice.
g) Ia msuri de interzicere sau suspendare a spectacolelor, reprezentaiilor sau altor manifestri publice care
contravin ordinii de drept ori atenteaz la bunele moravuri, la
ordinea i linitea public.

224

h) ndrum i supravegheaz activitatea poliiei

comunitre.
i) Este eful aparatului propriu de specialitate al
consiliului pe care l conduce i controleaz.
j) Propune consiliului organigrama, statul de funcii,
numrul de personal i regulamentul de organizare i funcionare a aparatului propriu de specialitate care vor fi aprobate,
n condiiile legii.
k) Numete i elibereaz din funcie, conform legii,
personalul din aparatul propriu; propune consiliului numirea i
eliberarea din funcie, n condiiile legii, a conductorilor
regiilor autonome, a instituiilor i serviciilor publice.
l) Conduce serviciile publice locale; asigur funcionarea serviciilor de stare civil i de autoritate tutelar.
m) ndeplinete funcia de ofier de stare civil.
n) Emite avizele, acordurile i autorizaiile date n
competena sa prin lege.
o) Exercit drepturile i asigur ndeplinirea obligaiilor
care revin comunei sau oraului n calitate de persoan juridic.
Primarul mai ndeplinete i alte atribuii prevzute de
lege sau de alte acte normative, precum i nsrcinrile date de
consiliul local.
Primarul poate delega viceprimarului sau viceprimarilor, prin dispoziie emis n termen de 30 de zile de la
validare, exercitarea unor atribuii ce i revin.
Atribuiile de ofier de stare civil pot fi delegate
viceprimarului, secretarului sau altor funcionari cu competene
n acest domeniu, potrivit legii.
Nu pot fi ns delegate atribuiile ce revin primarului, ca
reprezentant al statului, cu excepia celor de ofier de stare
civil, precum i acele atribuii expres indicate n legea organic.
Primarul are competena de a constata nclcri ale
legii, adoptnd msurile legale pentru nlturarea lor, de
225

exemplu n materie contravenional (conform Ordonanei nr.

2/2001). Dac nu-i revin competene sancionatorii va sesiza
organele abilitate n acest sens, de pild, n cazul infraciunilor.
Consiliile locale pot organiza i nfiina instituii i
servicii publice n principalele domenii de activitate potrivit
specificului i nevoilor locale. Aceste servicii i instituii
publice se nfiineaz n limita mijloacelor financiare de care
dispun. Numirea i eliberarea din funcie a personalului din
cadrul instituiilor i serviciilor publice locale se face de
conductorii acestora.
Numirea i eliberarea din funcie a personalului din
cadrul aparatului propriu de specialitate al primarului se face
de ctre primar.
Att funcionarii publici din cadrul aparatului propriu
de specialitate al primarului, ct i funcionarii publici din
cadrul instituiilor i serviciilor publice de interes local se
bucur de stabilitate n funcie.
Primarii de comune pot angaja, n limita numrului de
posturi aprobate, un consilier personal iar primarii oraelor i
municipiilor pot nfiina, tot n limita numrului maxim de
posturi aprobate cabinetul primarului, compartiment distinct
format din trei persoane n orae i municipii, 5 persoane la
municipiile reedin de jude. Acest personal este numit i
eliberat din funcie de primar. Persoanele din cabinetul
primarului i desfoar activitatea n baza unui contract
individual de munc pe durat determinat, pe durata
mandatului primarului. Primarul este i cel care le stabilete
atribuiile de serviciu.

3. Actele primarului
n exercitarea atribuiilor sale primarul emite acte
juridice care poart denumirea generic de dispoziii. Acestea
au un caracter normativ sau individual, iar cele mai multe sunt
226

emise pentru punerea n executare a hotrrilor consiliului

local.
Unele dintre cele individuale pot avea diverse denumiri
speciale ca, de exemplu, autorizaii, certificate (n domeniul
construciilor, comerului).
Secretarul primriei contrasemneaz actele primarului
pentru legalitate, putnd refuza contrasemntura n cazul n
care apreciaz c actul primarului este ilegal sau i depete
competena motivndu-i, n scris, atitudinea.
Secretarul va comunica de ndat actul n cauz prefectului, dar nu mai trziu de 10 zile de la data emiterii lui. Comunicarea, nsoit de eventualele obiecii cu privire la legalitate,
se va face n scris de ctre secretar i va fi nregistrat ntr-un
registru special destinat acestui scop.
Actele primarului devin obligatorii din momentul emiterii lor legale i executorii numai dup aducerea lor la
cunotina subiectelor vizate, prin publicare cele normative i
prin comunicare cele individuale.
Totui actele normative se pot publica numai la expirarea perioadei de 5 zile de la data comunicrii lor ctre
prefect, interval de timp n care acesta trebuie s i formuleze
eventualele obiecii privitoare la legalitatea dispoziiilor primarului.
Dac exist asemenea obiecii i ele sunt nsuite de
primar prin modificarea actului acesta poate fi adus la
cunotina celor vizai.
Dac obieciile de modificare sau revocare a actului nu
sunt nsuite, atunci prefectul va aciona n instana de contencios n scopul anulrii msurii contestate, ceea ce are ca efect
suspendarea de drept a actului i, implicit, imposibilitatea
aducerii lui la cunotina celor interesai, inclusiv, blocarea
executrii sale.
Oricum i dup emitere, actele administrative ale
primarului pot fi atacate n contenciosul administrativ att de
227

prefect, n cadrul atributului su de control al legalitii acestora, ct i de persoanele fizice sau juridice, vtmate n
drepturile lor legal recunoscute.
n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii
aparinnd unei minoriti naionale depesc 20% din numrul
locuitorilor dispoziiile normative ale primarului se aduc la
cunotin public i n limba matern a respectivilor ceteni,
iar cele individuale se comunic, la cerere, i n aceast limb.
ntruct primarul exercit drepturile i asigur ndeplinirea obligaiilor ce revin comunei sau oraului n calitate de
persoan juridic civil, nseamn c acesta ncheie acte civile
i comerciale, de regul bilaterale, supuse dispoziiilor Codului
civil i Codului comercial, ca drept comun n materie, precum
i legislaiei aferente, iar nu regulilor dreptului administrativ.
De asemenea, deoarece primarul numete i elibereaz
din funcie personalul aparatului propriu de specialitate al
consiliului, care nu are calitatea de funcionar public, i face
propuneri consiliului local privind numirea i eliberarea din
funcie, n condiiile legii, a conductorilor regiilor autonome, a
instituiilor i serviciilor publice de interes local din subordinea
consiliului, el ncheie i desface, dup caz, contractele de
munc ale acestora, potrivit legislaiei i Codului muncii.
Primarul mai nfptuiete i diverse operaiuni tehnicomateriale, emite avize i acorduri necesare pentru unele acte
juridice, efectueaz comunicri i ntiinri, prezint informri
consiliului, precum i fapte material-juridice cum sunt: participri la edinele consiliului, convocri n edine extraordinare
ale acestuia, etc.
Toate aceste acte, operaiuni i fapte produc efecte
limitate n spaiu, la nivelul localitii respective, precum i
asupra persoanelor aflate n acel loc.

228

4. Aparatul de specialitate al primarului i al

consiliilor judeene
Caracterul reprezentativ, eligibil i colegial al
consiliilor, intermitena i limitarea n timp a activitii lor fac
imposibil asigurarea unei continuiti n activitatea executiv
local, motiv pentru care ele i colectivitatea teritorial sunt
deservite de structuri i persoane stabile ce-i desfoar
activitatea, avnd specializarea necesar.
Structurile de pe lng primar i consiliul judeean i
personalul aferent acestora (numit pe cale administrativ sau
ncadrat prin contract de munc) formeaz aparatul propriu
de specialitate al primarului i consiliului judeean.
Aparatul de specialitate n cadrul comunelor i oraelor
este n subordinea primarului, n vreme ce aparatul consiliului
judeean este n subordinea preedintelui acestuia, fiecare
dintre ei l conduc i l controleaz, rspunznd de buna lui
funcionare.
n cazul consiliului judeean coordonarea compartimentelor sale poate fi delegat, prin dispoziia preedintelui acestuia, vicepreedinilor sau secretarului judeului.
Funcionarii aparatului propriu de specialitate al
primarului/consiliului judeean sunt nvestii (prin numire sau
contract) pe o durat nedeterminat n posturile pe care le
ocup, dispunnd, n condiiile legii, de stabilitate n funcie,
conform Statutului funcionarilor publici, respectiv a Codului
muncii.
Mrimea acestui aparat i modul su de structurare sunt
determinate de nivelul localitii (comunal, orenesc la
rndul su de mai multe categorii municipal) i judeean
(inclusiv Consiliul General al Municipiului Bucureti i
sectoarele acestuia), al organizrii administrativ-teritoriale, dar
i de numrul populaiei, gradul de dezvoltare socialeconomic, de urbanizare, etc., al respectivelor uniti.
229

Structura aparatului i dup caz numrul de funcii

inclusiv a posturilor, sunt stabilite prin lege, inclusiv prin
Statutul funcionarilor publici, n mod difereniat i n raport de
atribuiile i de amploarea exercitrii lor.
Distingem astfel funcii de conducere (director, contabil-ef, etc.) i funcii de execuie (consilier, expert, inspector, referent, etc.).
Gruparea funciilor pentru fiecare categorie de aparat
propriu de specialitate are loc n anumite compartimente
organizatorice cu denumiri diferite (birou, serviciu, direcie), n
funcie de dimensiunea i structura lor, conduse de un ef
ierarhic (de birou, serviciu), numit ca atare, sau director (de
direcie, departament), ajutat de un adjunct, n cazul structurilor
mai complexe.
Unele dintre aceste compartimente sunt funcionale,
asigurnd buna activitate a ntregului aparat i a consiliului
nsui (contabilitate, secretariat-registratur, resurse-umane,
tehnic i investiii), n vreme ce altele sunt compartimente de
specialitate, adevrate servicii publice interne (autoritatea
tutelar, starea civil, urbanism i amenajarea teritoriului) ce
permit exercitarea competenelor legale n afara autoritii
respective, n raporturile cu terii.
Consiliile aprob regulamentul de organizare i
funcionare a aparatului propriu al primarului, stabilesc
competenele i atribuiile personalului n condiiile prevzute
de lege, de regul cadrul orientativ este fixat de ctre Guvern i
Ministerul Internelor i Reformei Administrative (consiliile
locale pentru aparatul propriu de specialitate al primarului,
consiliile judeene pentru aparatul propriu al lor).
Condiiile privind numirea sau angajarea, promovarea
(avansarea), sancionarea, recompensarea i eliberarea din
funcie, drepturile i obligaiile personalului sunt stabilite prin
legi i regulamente proprii, inclusiv prin Statutul funcionarilor
publici i Codul muncii, la care se adaug hotrrile de guvern
230

i instruciunile Ministerului Internelor i Reformei

Administrative i ale Ageniei Naionale a Funcionarilor
Publici.
Numirea i eliberarea din funcie a personalului
aparatului propriu al primarului se face de ctre primar, iar a
celui aparinnd consiliului judeean de ctre preedintele
acestuia.
Primarul, viceprimarul, respectiv viceprimarii, secretarul comunei, al oraului sau al subdiviziunii administrativteritoriale a municipiului, mpreun cu aparatul propriu de
specialitate al primarului formeaz mpreun o structur
funcional, cu activitate permanent, denumit primria
comunei sau oraului, care duce la ndeplinire hotrrile
consiliului local i dispoziiile primarului, soluionnd
problemele curente ale colectivitii locale.
Aparatul propriu i structurile care-l compun nu au o
capacitate juridic proprie, ntruct aceasta aparine primarului
pe lng care funcioneaz i pe care-l deservesc. Aceasta nu
nseamn c nu exercit competene proprii i distincte de cele
ale autoritii administrative locale,87 dei nu emit acte de
autoritate (extern), ci desfoar, n principal, operaiuni de
pregtire, executare i control a ndeplinirii actelor de putere
ori de drept privat ale consiliului n cauz sau ale primarului
respectiv.
Pe de alt parte, unele structuri interne, mai ales cele de
specialitate, nfptuiesc servicii publice n beneficiul colectivitii locale, fiind o ilustrare tipic a acestui gen de prestaii
efectuate de administraia local n domeniul, de exemplu, al
strii civile, protecia minorului, fiscalitii, urbanismului, etc.
O meniune special o facem cu privire la aparatul propriu al consiliului judeean care n virtutea atribuiilor legal
conferite autoritilor judeene de a coordona activitatea
87

n sens contrar a se vedea M. Preda, Tratat elementar de drept

administrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1996, pag. 572.
231

consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor publice de

interes judeean acord sprijin i asisten de specialitate de
orice natur (juridic, economic, tehnic, administrativ etc.)
la cererea acestora.
n raporturile dintre ceteni i autoritile administraiei
publice locale se folosete limba romn. Actele oficiale se
ntocmesc n mod obligatoriu tot n limba romn.
n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii
aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20%
din numrul locuitorilor, n raporturile lor cu organele locale i
cu aparatul propriu al acestora, acetia se pot adresa, oral i n
scris, i n limba lor matern, primind rspunsul att n limba
romn, ct i n limba matern.
n respectivele uniti n posturile viznd atribuii de
relaii cu publicul vor fi numite sau ncadrate i persoane
cunosctoare a limbii materne, aparinnd minoritii respective, dup caz.
n aceleai uniti administrative autoritile vor asigura
inscripionarea denumirii localitilor i a instituiilor publice
de sub autoritatea lor, precum i afiarea anunurilor de interes
public, inclusiv actele locale de asemenea interes, i n limba
matern a cetenilor aparinnd minoritii respective.

5. Secretarul unitii administrativ-teritoriale

Fiecare comun, ora i municipiu precum i judeul, au
cte un secretar.
Secretarul comunei, oraului sau judeului este
funcionar public de conducere salarizat din bugetul local sau
judeean, dup caz.
Acesta nu poate fi membru al unui partid sau al unei
formaiuni politice sub sanciunea eliberrii din funcie i nici
so, soie sau rud de gradul I cu primarul sau viceprimarul.
Secretarul se bucur de stabilitate n funcie, n condiiile legii.
232

Secretarului i se aplic acelai regim privind incompatibilitile i conflictul de interese ce vizeaz funcionarii
publici.
Calitatea de secretar presupune anumite condiii speciale, alturate celor generale, de acces la funcia public,
prevzute n Statutul funcionarilor publici, la fel ca i n cazul
eliberrii din funcie, i anume:
- pregtirea superioar juridic sau administrativ
(obligatorie pentru judee i orae), iar, n mod excepional, cu
alte studii superioare sau cu studii liceale absolvite cu
bacalaureat, n cazul comunei;
- funcia se ocup pe baz de concurs sau de examen,
dup caz;
- numirea se face de ctre primar, n cazul secretarului
comunei sau oraului, i de ctre preedintele consiliului
judeean, n cazul secretarului de jude, n termen de cel mult
10 zile de la primirea rezultatelor concursului sau examenului
organizat de Agenia Naional a Funcionarilor Publici;
- concursul sau examenul se organizeaz de ctre
Agenia Naional a Funcionarilor Publici, n termen de 30,
respectiv 45 de zile de la data la care postul a devenit vacant;
- eliberarea din funcie i sancionarea disciplinar se
face, n cazul localitii, de ctre primar la propunerea consiliului local, hotrt cu cel puin dou treimi din numrul
consilierilor n funcie, la iniiativa primarului sau a unei treimi
din numrul acestora, iar n cazul judeului de ctre
preedintele consiliului judeean propunerea consiliului
judeean, votat cu cel puin dou treimi din totalul celor n
funcie la iniiativa preedintelui sau a o treime din membrii, pe
baza concluziilor din cercetarea administrativ.
Secretarul ndeplinete, n condiiile legii, urmtoarele
atribuii principale:
- particip n mod obligatoriu la edinele consiliului;

233

- avizeaz proiectele de hotrri ale consiliului,

asumndu-i rspunderea pentru legalitatea lor i contrasemnndu-le pe cele considerate legale;
- avizeaz, pentru legalitate, dispoziiile primarului, respectiv ale preedintelui consiliului judeean, hotrrile
consiliului local/judeean;
- asigur gestionarea procedurilor administrative
privind relaia dintre consiliul local i primar respectiv consiliul
judeean i preedintele acestuia precum i ntre acetia i
prefect;
- organizeaz arhiva i evidena statistic a hotrrilor
consiliului local/judeean i a dispoziiilor primarului/
preedintele consiliului judeean;
- asigur transparena i comunicarea ctre autoritile,
instituiile publice i persoanele interesate a actelor, hotrrilor
consiliului local/judeean i dispoziiilor primarului/
preedintelui consiliului judeean n condiiile Legii nr.544
privind liberul acces la informaii de interes public;
- asigur procedurile de convocare a consiliului local/
judeean, efectueaz lucrri de secretariat, comunic ordinea de
zii, ntocmete procesul verbal al consiliului local/judeean i
redacteaz hotrrile consiliului local/judeean;
- pregtete lucrrile supuse dezbaterii consiliului local/
judeean i comisiilor de specialitate ale acestora;
- elibereaz extrase sau copii de pe orice act din arhiva
consiliului, n afara celor cu caracter secret, stabilit potrivit
legii;
- legalizeaz semnturile de pe nscrisurile (originale)
prezentate de pri i confirm autenticitatea copiilor cu actele
originale, n condiiile legii;
- ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau
nsrcinri date de consiliu, ori primar, n cazul localitii, sau
de preedinte, n cazul judeului, dup caz.

234

6. Rspunderea primarului
Primarul, ca organ executiv i ef al administraiei publice locale rspunde de buna funcionare a acesteia.
Mandatul de primar nceteaz, de drept, fiind demis,
dup cum s-a vzut, n urmtoarele situaii, cu titlu de sanciune juridic:
- n cazul condamnrii la o pedeaps privativ de
libertate;
- n cazul pierderii drepturilor electorale ca sanciune
complementar celei principale de condamnare, stabilit tot
prin hotrre judectoreasc;
n toate aceste cazuri prefectul ia act, prin ordin, de
ncetarea mandatului, propunnd Guvernului data organizrii
noilor alegeri, n termen de cel mult 90 de zile.
Mandatul de primar nceteaz, prin act juridic, consecin a referendumului local, declanat ca urmare a nesocotirii
de ctre primar a intereselor generale ale colectivitii locale,
ceea ce reprezint o sanciune politic dar cu efecte juridice,
sau datorit neexercitrii atribuiilor ce i revin potrivit legii, ca
reprezentant al colectivitii locale ori ca reprezentant al
statului.
n aceast ultim ipotez ncetarea mandatului se
constat prin hotrre de guvern, n baza propunerii motivate a
prefectului, avizat de Ministerul Internelor i Reformei
Administrative, ceea ce declaneaz procedura noilor alegeri
anticipate.
Primarul mai poate fi suspendat de drept din funcie
prin ordin al prefectului, la comunicarea parchetului sau a
instanei de judecat, dac este cercetat sau se afl n curs de
judecat pentru svrirea unei fapte penale, fiind arestat
preventiv, ceea ce face practic imposibil exercitarea mandatului su.
235

Suspendarea dureaz pn la soluionarea definitiv a

cauzei, n afara cazului n care parchetul sau instana de
judecat comunic ncetarea msurii arestrii preventive, n
condiiile legii.
Prevederile privind demiterea i suspendarea se aplic
n mod corespunztor (mai puin ipoteza referendumului) i n
cazul viceprimarului sau viceprimarilor, cu precizarea c situaiile sunt constatate prin hotrrile consiliului local care i-au
ales n funcie.
Evident primarul mai poate rspunde pentru exercitarea
necorespunztoare sau abuziv a atribuiilor sale, patrimonial
pentru pagubele cauzate autoritii sau terilor, penal i contravenional pentru abateri de serviciu sau n legtur cu serviciul.

236

Capitolul 9
Prefectul
Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local.
El este garantul respectrii legii i a ordinii publice la nivel
local. Minitrii i conductorii celorlalte organe ale
administraiei publice centrale din subordinea Guvernului pot
delega prefectului unele dintre atribuiile lor de conducere i
control cu privire la activitatea serviciilor publice
deconcentrate din teritoriu. Prefectul conduce serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe ale
administraiei publice centrale din subordinea Guvernului
organizate la nivelul unitilor administrativ teritoriale.
Activitatea prefectului se ntemeiaz pe baza principiilor
legalitii, imparialitii i obiectivitii, transpareenei i
liberului acces la informaii de interes public, eficienei,
responsabilitii, profesionalizrii, orientrii ctre ceteni.

1. nvestirea n funcie
n fiecare jude i n Municipiul Bucureti funcioneaz
cte un prefect, ajutat de doi subprefeci, iar n cazul Capitalei
de cte 3 subprefeci, ca reprezentani ai Guvernului, avnd
calitatea de nali funcionari publici.
Numirea i eliberarea din funcie a prefecilor i
subprefecilor se face prin hotrre de guvern, la propunerea
prefectului i a Ministerului Internelor i Reformei
Administrative.
Condiiile generale pentru numire sunt, de regul, cele
ntlnite n cazul oricrei funcii publice i vizeaz cetenia
237

romn i domiciliul n ar, existena discernmntului, exerciiul drepturilor electorale, pregtirea profesional, compatibilitate moral, lipsa strii de incompatibilitate i depunerea
jurmntului de credin, n timp ce altele nu se cer (ca, de
exemplu, susinerea concursului sau examenului pentru ocuparea postului).
n primul rnd prefectul i subprefectul, ca orice nalt
funcionar public, trebuie s aib:
- studii universitare de licen absolvite cu diplom,
respectiv studii superioare de lung durat absolvite cu diplom
de licen sau echivalent;
- cel puin 5 ani vechime n specialitatea studiilor
necesare exercitrii funciei;
- a absolvit programe de formare specializat
corespunztoare unei funcii publice pentru nali funcionari
publici;
- a promovat concursul naional pentru intrarea n
categoria nalilor funcionari publici;
- nu pot fi membrii ai unui partid politic sau ai unei
organizaii creia i este aplicabil acelai regim juridic ca i
partidelor politice.
Unele dintre ele au anumite particulariti.
1. Prefectul trebuie s aib studii superi-oare de lung
durat, indiferent de specialitate, n timp ce subprefectul
ndeplinete numai condiia studiilor superioare (inclusiv de
scurt durat);
2. Prefectul i subprefectul sunt in-compatibili cu
urmtoarele caliti:
- deputai sau senatori;
- primari, viceprimari sau consilieri locali sau judeeni;
- nu pot ocupa o alt funcie public (n nelesul
Statutului funcionarului public), nici de autoritate i nici de
demnitate (de exemplu, membru al Guvernului);

238

- nu pot ndeplini o funcie de reprezentare profesional,

salarizat n organizaie, cu scop comercial;
- o funcie ori o activitate profesional remunerat n
cadrul regiilor autonome, precum i societilor comerciale cu
capital de stat sau privat;
- nu pot ocupa funcia de preedinte, vicepreedinte,
director general, director, administrator, membru al consiliului
de administraie sau cenzor la societi comerciale, instituii de
credit, bancare, societi de asigurare, precum i la instituii
publice;
- nu pot ocupa funcia de preedinte sau secretar al
adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la societile
comerciale;
- reprezentant al Statului n adunrile generale ale
societilor comerciale;
- manager sau membru al consiliilor de administraie ale
regiilor autonome, companiilor i societilor naionale;
- comerciant persoan fizic sau membru al unui grup
de interes economic;
- cu orice funcie public ncredinat de un stat strin,
cu excepia celor prevzute n acordurile i conveniile
Romniei.
Dac cei n cauz urmeaz s fie numii n astfel de
funcii i se afl n vreuna din situaiile de incompatibilitate
anterior enunate, vor trebui s demisioneze sau s fie eliberai
din respectivele funcii ori atribuii, iar dac dobndesc o atare
calitate n timpul exercitrii funciei de prefect sau subprefect,
respectivul exerciiu nceteaz de drept.
Prefectul i subprefectul sunt obligai s nu emit sau s
nu ncheie un act juridic ori s nu participe la luarea unei
decizii n exercitarea funciei publice de autoritate care produce
un folos material pentru sine, pentru so sau rud de gradul I
(conflict de interese). Actele astfel emise sunt nule.

239

Numirea i, mai ales, eliberarea din funcie este i,

respectiv, poate fi determinat (n special cea din urm) nu
numai din cauze exclusiv juridice, dar i datorit unor motivaii
politice, ntruct respectivele persoane reprezentnd executivul
n plan teritorial trebuie, n general, s reflecte sau s
corespund coloraturii politice a guvernului n funciune. De
aceea, dei funciile n cauz nu sunt eligibile i supuse, n
consecin, unui mandat limitat n timp, totui ncetarea
mandatului guvernului i/sau schimbarea compoziiei politice a
acestuia influeneaz hotrtor calitatea persoanelor din fruntea
judeului.
Prefectul este ajutat, n exercitarea atribuiilor sale, de 2
subprefeci. Acetia sunt nlocuitorul de drept al titularului
funciei n cazul n care cel dinti este mpiedicat, din diferite
motive, s-i exercite n mod legal i deplin funcia. Concomitent, subprefectul exercit i atribuii specifice, mai ales legate
de aparatul propriu al prefecturii, precum i unele delegate de
prefect.
Dei prefectul este un reprezentant al Guvernului n
teritoriu, el constituie, totui, o autoritate public distinct n
profil teritorial, care se identific chiar cu titularul funciei
unipersonale respective.
Aceasta nseamn c el are capacitate juridic administrativ proprie deplin, emind acte de putere cu efecte proprii,
dei se afl n subordinea complet i nemijlocit a Guvernului,
care nu numai c l numete i l elibereaz din funcie, dar i
controleaz activitatea i actele, pe care le poate suspenda, modifica sau desfiina la propunerea Ministerului Administraiei i
Internelor.
n lumina acestor considerente putem defini instituia
prefectului ca fiind autoritatea administraiei publice guvernamentale instituit la nivel teritorial (judeean), avnd o
alctuire unipersonal, dispunnd de capacitate juridic

240

administrativ proprie, exercitnd o funcie decizional ce

implic competena material general n profil local.
Altfel spus, prefectul reprezint statul sau respectiv puterea
executiv n modul cel mai deplin, la nivelul ntregii uniti
administrativ-teritoriale n care a fost numit, precum i n
cadrul tuturor componentelor care o alctuiesc.

2. Atribuiile prefectului
n general atribuiile se clasific n funcie de natura
raporturilor n cadrul crora se exercit.
I. Avnd n vedere relaiile dintre prefect i autoritile
din teritoriu, precum i modul acestora de promovare a interesului naional, distingem mai multe atribuii:
a) asigur la nivelul judeului sau Municipiului
Bucureti, realizarea intereselor naionale129, aplicarea i
respectarea Constituiei, a legilor, a hotrrilor i ordonanelor
Guvernului, a celorlalte acte normative precum i a ordinii
publice, ca expresie a calitii sale de reprezentant al
Guvernului n teritoriu.
- aceast atribuie relev obligativitatea organizrii
executrii i executarea n concret a acelor
prevederi legislative i administrative menite a fi
realizate n teritoriu de ctre prefect n mod
expres, precum i controlul ndeplinirii lor,
indiferent de calitatea subiectului chemat s le
pun n aplicare (autoritate local sau serviciu
public deconcentrate). Prefectul acioneaz pentru
realizarea pe plan local, n unitatea administrativteritorial respectiv a obiectivelor cuprinse n

129

Legea nr.340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, publicat n

Monitorul Oficial nr. 658 din 28 iulie 2004, cu modificrile i completrile
ulterioare, art. 24.
241

Programul de guvernare i dispune msurile

necesare pentru ndeplinirea lor;
- prefectul, la nivelul su, are obligativitatea
asigurrii climatului de pace social i a unei
comunicri permanente cu toate nivelele
instituionale i sociale, acordnd o atenie sporit
prevenirii tensiunilor sociale;
- prefectul trebuie s asigure echilibrul i
concilierea intereselor naionale n profil teritorial
cu cele de factur local, prin promovarea
specific a primelor i limitarea adecvat a celor
din urm, evitnd contrapuneri i contradicii de
natur ireconciliabil.
b) prefectul conduce activitatea serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale
administraiei publice centrale de specialitate, organizate la
nivelul unitilor administrativ-teritoriale:
- din comisia de concurs pentru ocuparea posturilor
de conducere ale unui serviciu public
deconcentrat face parte obligatoriu i un
reprezentant al instituiei prefectului din judeul n
care i are sediul serviciul public deconcentrat.
- prefectul
poate
propune
minitrilor
i
conductorilor celorlalte organe ale administraiei
publice centrale organizate la nivelul unitilor
administrativ-teritoriale sancionarea conductorilor serviciilor publice deconcentrate din
subordinea acestora.
- prefectul avizeaz proiectele de buget i situaiile
financiare ale instituiilor publice deconcentrate
ale ministerelor i celorlalte organe centrale.
Conductorii acestor instituii au obligaia s
transmit prefectului proiectul de buget i
situaiile financiare pentru a primi avizul
242

prefectului. Avizul prefectului la aceste

documente se nainteaz conductorului ierarhic
superioare serviciului public deconcentrat.
Avizele prefectului au caracter concultativ.
n conformitate i cu Constituia autoritatea
prefectului este limitat numai asupra serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor altor
organe centrale organizate n unitile administrativ-teritoriale, iar nu i asupra altor organe
sau structuri existente n teritoriu, chiar dac
aparin autoritilor centrale crora li se
subordoneaz (cazul unitilor militare ale aprrii
naionale), neavnd relevan dac subordonarea
opereaz fa de Guvern, n ultim instan, ori
fa de Parlament, Preedintele Romniei sau este
cazul unor autoriti autonome (de genul
comisiilor sau consiliilor naionale pe anumite
probleme), condiia fiind ca serviciile s fie
deconcentrate.
prefectul poate propune ministerelor i celorlalte
autoriti centrale de specialitate msuri pentru
mbuntirea activitii propriilor servicii publice
ale acestora, deconcentrate i organizate la nivelul
judeului.
ministerele i celelalte organe centrale au
obligaia s comunice prefecilor, imediat dup
emitere, ordinele i celelalte dispoziii cu caracter
normativ pe care le transmit propriilor servicii
publice deconcentrate.
ordinele prefectului prin care se stabilesc msuri
cu caracter tehnic sau de specialitate vor fi emise
numai dup consultarea conductorilor serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte
organe ale administraiei publice centrale din
243

subordinea Guvernului organizate la nivelul

unitilor administrativ-teritoriale. Aceste ordine
vor fi comunicate de prefect n mod obligatoriu
conductorului instituiei ierarhic superioare,
serviciului public deconcentrat.
- aceste autoriti teritoriale au o dubl subordonare
central, una vertical i direct (de pild, de la
nivel de jude fa de propria autoritate central de
specialitate), iar alta orizontal fa de prefect i,
implicit, indirect, prin intermediul su, fa de
guvern, ca de altfel tot astfel i prin propriul organ
naional central.
Raiunea acestei subordonri specifice, fa de prefect,
rezid din faptul c respectivele servicii fac parte din structura
(exterioar) a ministerelor sau a altor organe centrale i care, la
rndul lor, se subordoneaz ierarhic Guvernului (pe plan
orizontal), iar prefectul, ca reprezentant teritorial al acestuia,
trebuie s asigure, pn la ultima verig ierarhic, deplinul
control al puterii cu competen naional general asupra
puterii avnd doar o competen special, mult mai limitat, fie
naional, fie teritorial.
Acest sistem, l apreciem, totui ca fiind deosebit de
restrictiv i de un centralism excesiv, duntor colaborrii cu
autoritile (consiliile) locale, afectnd autonomia local pe
care o limiteaz n laturile ei multiple (sntate, nvmnt,
cultur, ordine public, etc.), dar i afectnd autonomia
funcional a serviciilor din teritoriu, ceea ce nu este n
concordan cu tendina general vest european de dezvoltare
a autonomiei locale, zonale i regionale.
c) prefectul dispune luarea msurilor corespunztoare
pentru prevenirea infraciunilor i aprarea drepturilor
cetenilor, prin organele legal abilitate, inclusiv asigurarea
ordinii publice.

244

Dei s-ar prea c aceast atribuie se suprapune

cu cele similare ale consiliilor i ale primarilor, ea
nu este, totui, identic cu acestea, cel puin sub
aspectul formei prin care se nfptuiete i a
naturii raporturilor dintre prefect i autoritile
specializate, avnd competen n aceast materie
(poliie, jandarmerie, pompieri, etc.), inclusiv n
cazul raporturilor dintre prefect i consilii ori
primari.
De aici, concluzia fireasc n privina faptului c dac
prefectul poate dispune nemijlocit, desigur n condiiile legii,
msuri de ordine public pe ntreg sau o parte din teritoriul
judeului, inclusiv privitoare la populaie sau alte subiecte
vizate, putnd solicita consiliilor, primarilor i autoritilor ori
instituiilor specializate luarea msurilor corespunztoare, controlnd modul lor de realizare, n schimb, primarii pot numai
solicita sprijinul, pentru realizarea acestor msuri, din partea
organelor abilitate care trebuie s l acorde, conform legii.
d) prefectul asigur, mpreun cu autoritile i organele
abilitate, pregtirea i aducerea la ndeplinire a msurilor de
pregtire i intervenie pentru situaiile de urgen. Pentru
aceasta:
- prefectul dispune n calitate de preedinte al
Comitetului Judeean pentru Situaii de Urgen
msurile care se impun pentru prevenirea i
gestionarea acestora i folosirea sumelor speciale
prevzute n bugetul propriu cu aceast destinaie;
- utilizeaz n calitate de ef al proteciei civile
fondurile speciale destinate de la bugetul de stat i
baza logistic de intervenie n situaii de criz n
scopul desfurrii n bune condiii a activitii;
- aceast atribuie are o anumit particularitate
avnd n vedere faptul c autoritile militare, cele
militarizate, inclusiv cele interne, nefiind nici
245

deconcentrate i nici descentralizate n teritoriu,

nu sunt conduse de prefect, motiv pentru care
ntre acesta i ele nu exist raporturi ierarhice de
subordonare, ci numai de colaborare, de sprijin,
de informare;
- prefectul, n condiiile care necesit adoptarea de
msuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau
nlturarea urmrilor calamitilor, catastrofelor,
incendiilor, epidemiilor sau epizotiilor precum i
aprarea ordinii i linitii publice, poate solicita
primarilor sau preedintelui consiliului judeean
convocarea unei edine extraordinare a
consiliului local/judeean;
- n caz de for major i maxim urgen pentru
rezolvarea intereselor locuitorilor unitilor
administrativ teritoriale prefectul poate solicita
convocarea de ndat a consiliului local/judeean.
e) prefectul asigur realizarea planului de msuri pentru
integrarea european:
- dispune msuri de aplicare a politicilor naionale
hotrte de Guvern i a politicilor de integrare
european;
- hotrte cooperarea sau asocierea cu instituii
similare din ar i din strintate n vederea
promovrii intereselor comune.
f) prefectul mai ndeplinete i alte atribuii prevzute
de lege i de celelalte acte normative, precum i nsrcinrile
date de Guvern.
Aceste atribuii pot fi cuprinse chiar n Legea
administraiei publice locale nr.215/2001 (de exemplu, privitor
la dizolvarea consiliului local art.57, 58, ncetarea mandatului primarului art.72/4 etc.), dar i n alte reglementri
legale cum ar fi, de exemplu, n materie electoral (Legea
alegerilor locale nr.67/2004), funciar (Legea fondului funciar
246

nr.1/2000 modificat) ori n numeroase ordonane i hotrri

guvernamentale sau decrete (normative) prezideniale.
n privina nsrcinrilor date de Guvern prefectului, ele
reprezint sarcini trasate n vederea realizrii unor atribuii
concrete, mai ales n privina modului lor de nfptuire.
II. Avnd n vedere raporturile dintre prefect i autoritile administraiei publice locale vom distinge mai multe
atribuii specifice.
a) n calitatea sa de reprezentant al Guvernului n
teritoriu, prefectul vegheaz ca activitatea consiliilor locale i
judeene, a primarilor i preedinilor consiliilor judeene s se
desfoare conform legii. Acest atribut reprezint, n fapt i n
drept, competena de a exercita un control general asupra
activitii respectivelor organe, dei ele nu se afl n raporturi
ierarhice, de subordonare, fa de prefect, lucru subliniat i de
Constituie.
b) prefectul exercit controlul de legalitate asupra
actelor administrative adoptate sau emise de autoritile
administraiei publice judeene i locale, inclusiv ale primarului, cu excepia actelor de gestiune curent, expresie a
principiului controlului administrativ realizat asupra autoritilor locale n limitele i n condiiile prevzute de lege.
Pentru aceasta:
- autoritile locale au obligaia s comunice
prefectului, prin intermediul secretarului unitii
administrativ-teritoriale, n termen de cel mult 10
zile, dac legea nu prevede altfel toate actele
emise de ele;
- dac secretarul sau primarul apreciaz c un act
este ilegal au obligaia s l sesizeze, despre
aceasta, pe prefect, n termen de 3 zile, cu
indicarea eventualelor obiecii;
- prefectul, la rndul su, este obligat ca nainte cu
cel puin 10 zile de introducerea aciunii n
247

contencios administrativ s solicite autoritilor

emitente reanalizarea actul pe care l apreciaz ca
ilegal, n vederea modificrii sau revocrii
acestuia. Solicitarea va fi motivat;
- n urma primirii unui rspuns nefavorabil
solicitrii sale ori a necomunicrii n termen a
soluiei dispuse de ctre organele locale, prefectul
poate ataca, n faa instanei de contencios
administrativ, n totalitate sau n parte, actele
adoptate sau emise n termen de 30 de zile de la
data comunicrii lor ctre prefect, solicitnd
anularea lor total sau parial.
Aciunea introdus de prefect pentru anularea unui act
administrativ al autoritilor administraiei publice locale
socotit nelegal, este scutit de tax de timbru i se judec n
regim de urgen. Termenul de judecat nu poate fi mai mare
de 10 zile. Prile sunt socotite legal citate dac citaia au
primit-o cu cel puin o zi nainte de judecat. Hotrrea prin
care se soluioneaz fondul cauzei se pronun n aceeai zi n
care au luat sfrit dezbaterile. Numai n situaii deosebite
pronunarea se poate amna cu cel mult dou zile.
Prefectul rspunde, n condiiile legii, administrativ, civil sau penal, dup caz, la cererea autoritilor locale sau
judeene, ale cror acte au fost atacate, n cazul n care instana
de contencios administrativ hotrte c actul a fost atacat n
mod abuziv.
Aceast prevedere legal este ct se poate de binevenit
pentru a bloca orice abuz procesual, de rea-credin, a prefectului menit s icaneze organele locale, mai ales prin blocarea
aplicrii actelor emise sau adoptate de ele care, prin efectul
legii sunt suspendate, rmnnd n nelucrare pe toat durata
litigiului n cauz.
c) prefectul poate solicita primarului sau preedintelui
consiliului judeean, dup caz, convocarea unei edine
248

extraordinare de consiliu, mai ales, n cazuri excepionale, care

impun, pe plan local, adoptarea de msuri imediate pentru
prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor unor calamiti,
catastrofe, inundaii, epidemii, epizootii, precum i pentru
aprarea ordinii i linitii publice.
b) prefectul poate participa la edinele consiliilor locale
i judeene, fie din proprie iniiativ (de exemplu, la cele de
constituire) sau la invitaia acestora, fr drept de vot, dar unde
i poate expune opiniile fa de problemele supuse dezbaterii.

3. Aparatul propriu al prefecturii

Pentru exercitarea atribuiilor care revin prefectului
acesta are un aparat propriu de specialitate, cunoscut ndeobte
sub numele de instituia prefectului. Instituia prefectului este o
instituie public cu personalitate juridic, cu personal i buget
propriu. Structura i atribuiile acestuia se stabilesc prin
hotrre de guvern la propunerea Ministerului Internelor i
Reformei Administrative.
Numirea i eliberarea din funcie a personalului acestui
aparat se face de ctre prefect, n condiiile Statutului funcioarilor publici, pentru personalul de carier administrativ care
dispune de stabilitate n condiiile legii, i a Codului muncii
pentru personalul auxiliar i de deservire.
Personalul aparatului l deservete pe prefect i subprefeci n realizarea atribuiilor legale i a sarcinilor de serviciu,
contribuind la pregtirea, realizarea i verificarea ndeplinirii
actelor factorilor de decizie.
Exercitarea drepturilor i asumarea obligaiilor de
natur civil ale prefectului se realizeaz de el sau de ctre
persoana, de regul un subprefect, desemnat de acesta, n
vreme ce exercitarea capacitii juridice administrative revine
prefectului.

249

n cadrul instituiei prefectului se organizeaz i

funcioneaz cancelaria prefectului care este un compartiment
organizatoric distinct i cuprinde ca funcii: directorul
cancelariei, doi consilieri, un consultant i secretarul
cancelariei. Personalul care ncadreaz cancelaria prefectului
este numit sau eliberat din funcie de ctre prefect. Acest
personal i desfoar activitatea n baza contractului
individual de munc ncheiat pe durata exercitrii funciei
publice de ctre prefectul care l-a numit. Activitatea
personalului din cadrul cancelariei este coordonat de ctre
director care rspunde n faa prefectului de activitatea
desfurat de aparatul cancelariei.
n judeele cu suprafa ntins sau cu localiti amplasate la mari distane de reedina judeului sau n mari aglomerri urbane, prefectul poate organiza prin ordin, cu avizul
conform al Ministerului Internelor i Reformei Administrative,
oficii prefecturale. Acestea sunt componente ale structurii
aparatului propriu al prefectului, n subordinea sa direct,
conduse de un director numit de prefect.

4. Colegiul prefectural
n fiecare jude funcioneaz un colegiu prefectural.
Colegiul prefectural este alctuit din: prefect, subprefect i
conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor
i celorlalte organe ale administraiei publice centrale din
subordinea Guvernului care i au sediul n judeul respectiv.
Colegiul prefectural se convoac de ctre prefect cel
puin o dat pe lun. Prefectul poate convoca oricnd colegiul
prefectural dac el consider necesar o asemenea convocare.
La lucrrile colegiului prefectul poate invita i alte
persoane a cror prezen o consider necesar ca de exemplu
reprezentani ai armatei, justiiei, parchetului, etc.
Colegiul prefectural are ca atribuii:
250

- armonizarea activitii serviciilor publice deconcentrate care au sediul n judeul respectiv;

- implementarea programelor politicilor, strategiilor i
planurilor de aciune ale Guvernului la nivelul
judeului sau localitii respective.

5. Actele prefectului
n vederea ndeplinirii atribuiilor sale prefectul emite
acte juridice numite ordine, n condiiile legii, care pot avea
caracter normativ sau individual, fiind acte administrative (de
putere).
Cele normative devin executorii numai dup ce au fost
aduse la cunotin public, de regul, prin publicare, iar cele
individuale dup data comunicrii lor subiectelor interesate.
Ordinele normative se vor comunica, de ndat, Ministerului
Internelor i Reformei Administrative. Acest minister poate
propune Guvernului, n exercitarea controlului ierarhic,
anularea ordinelor apreciate ca ilegale sau inoportune.
Ordinele care stabilesc msuri cu caracter tehnic sau de
specialitate sunt emise numai dup consultarea serviciilor
deconcentrate ale ministerelor i celorlalte autoriti centrale
din unitile teritoriale, fiind contrasemnate de conductorii
acestora.
Prefecii au obligaia s comunice aceste ordine
ministerelor i organelor centrale de resort, care pot propune
Guvernului msuri de anulare a respectivelor ordine, dac le
consider ilegale sau inoportune.
i actele prefectului pot fi atacate n faa instanei de
contencios administrativ dac vatm drepturi recunoscute
legal celor astfel vtmai, inclusiv interese legitime.
ntocmai ca i primarul, prefectul poate ncheia acte
civile i comerciale necesare bunei funcionri a aparatului din

251

subordine, inclusiv contracte de munc pentru personalul

acestuia care nu are calitatea de funcionar public.
Prefectul mai poate nfptui i diverse operaiuni
tehnico-materiale de genul semnrii corespondenei, participrii la edinele consiliilor locale sau judeene etc.

252

Capitolul 10
Resursele administraiei publice
1. Resursele umane. Funcia public n
administraia public
1.1. Noiunea funciei publice130
Autoritile publice, inclusiv cele administrative, sunt
nzestrate cu atribuii necesare ndeplinirii sarcinilor care le
revin n conformitate cu care exercit competene determinate
participnd n baza capacitii juridice pe care o au la raporturi
juridice de autoritate n nume propriu.
Desigur, nu toate atribuiile unui organ de stat implic i
exerciiul autoritii sau puterii publice, ntruct exist i
atribuii - nsoite de competenele corespunztoare necesare
130

Asupra definiiei funciei i funcionarului n literatura mai veche a se

vedea R. Ionescu, op.cit., pag. 177; I. Iovna, op.cit., pag. 175; A.
Iorgovan, V. Gilescu, op.cit., pag. 222; I. Gliga, M. Stoica, Drept
administrativ, Tipografia nvmntului, Braov, 1958, pag. 125; pentru
literatura nou a se vedea Al. Negoi, Drept administrativ i tiina
administraiei, Editura Atlas Lex S.R.L., Bucureti, 1993, pag. 78-79; A.
Iorgovan, Drept administrativ, vol. IV, Editura Actami, Bucureti, 1994,
pag. 313; M. Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn, Lumina
Lex, Bucureti, 1996, pag. 78-79; V. Priscaru, Tratat de drept
administrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993, pag. 141; R.M.
Petrescu, Drept administrativ, vol. II, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca,
1996, pag. 99; Gh. T. Zaharia, Drept administrativ romn, Editura
Ankarom, Iai, 1949, pag. 311; M. T. Oroveanu, Tratat de drept
administrativ, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir Bucureti, 1994;
pag. 196; I. Alexandru, Tratat, op.cit., pag. 333 i urmtoarele.
253

doar asigurrii bunei funcionri a instituiei respective

ndeplinite de i n cadrul compartimentelor reprezentnd
structuri funcionale de genul secretariat, registratur,
contabilitate, financiar, arhiv, etc.
Totui, capacitatea juridic abstract a unei autoriti
sau instituii trebuie s se materializeze i s se concretizeze n
serviciul public prestat efectiv prin intermediul funciei
concrete exercitate de ctre o persoan fizic n mod
individualizat.
n aceast lucrare intereseaz numai acele funcii care
implic exercitarea atribuiilor publice, de putere, prin care se
nfptuiete activitatea executiv a statului, nu i celelalte
funcii nepublice din chiar structura autoritilor sau
instituiilor publice (casier, dactilograf, curier, bibliotecar, etc.),
dar nici funciile publice din cadrul asociaiilor, fundaiilor,
partidelor, sindicatelor ori cele de conducere ale societilor
comerciale indiferent de capitalul lor (inclusiv integral sau
majoritar de stat).
Funcia public se poate defini n sensul cel mai
larg al conceptului ca reprezentnd o situaie juridic
predeterminat normativ constituit dintr-un complex unitar
de drepturi i obligaii prin a cror realizare se nfptuiete n
mod specific competena unui organ de stat exercitndu-se
puterea public n conformitate cu atribuiile ce revin
autoritii respective.
Din aceast definiie rezult c funcia public are mai
multe trsturi specifice din care enumerm:
a) funcia public, prin exercitarea ei, contribuie la
realizarea puterii publice,131 fie ntr-o form direct, n cazul
funciilor de decizie ce incumb emiterea actelor juridice de
131

Art. 105/1 din Constituie face referire la funcii publice de autoritate, iar
art. 18 din Legea nr. 40/1990 privind organizarea i funcionarea
Ministerului de Interne prevede c n realizarea atribuiilor cadrele militare
sunt investite cu exerciiul autoritii de stat avnd anumite drepturi i
obligaii.
254

putere sau de autoritate (de regul, de ctre conductorul

autoritii sau instituiei), fie indirect prin aciunile de
pregtire, executare i control strns legate sau n legtur cu
exerciiul autoritii de stat (cazul inspectorilor, referenilor,
etc.).
Aceast precizare este necesar deoarece numai n acest
mod distingem ntre funciile publice de autoritate i alte
funcii publice existente chiar n cadrul aceleai autoriti
(primele revenind conductorilor, celelalte subordonailor
ierarhici), pe de o parte, i funcii nepublice constituite mai ales
la nivelul structurilor funcionale interne bazate pe contract
de munc (secretariat, registratur, contabilitate) -, menite a
asigura doar buna funcionare a instituiei i care nu sunt legate
de exerciiul propriu-zis al puterii publice, motiv pentru care le
ntlnim i la administraiile neguvernamentale, nestatale, la
cele private, societi comerciale, etc., exercitarea acestora
ntemeindu-se pe contractul de munc, eventual pe convenii
civile. Cu alte cuvinte, n funcia public se reflect n mod
esenializat trsturile de baz ale activitii publice constnd n
exercitarea puterii de ctre autoritatea n care se integreaz
respectiva funcie.
b) funcia are un caracter obligatoriu, prin ndatorirea
exercitrii drepturilor i cea de ndeplinire a obligaiilor care-i
alctuiesc coninutul, n sensul c ea nu este o facultate sau o
posibilitate, de genul dreptului subiectiv conferit persoanelor
fizice sau juridice i fa de care exist latitudinea de a intra sau
nu, dup propria voin, n raporturi juridice conform
interesului propriu.
ntr-adevr, funcia public administrativ trebuie
exercitat n orice mprejurare care-i solicit intervenia din
oficiu sau la cerere chiar dac fa de o anumit atribuie
autoritatea n cauz are un drept de apreciere sau de alegere n
soluionarea ntr-un anumit mod a unei situaii. Aceast
ndatorire de rezolvare sau de pronunare chiar i fa de o
255

solicitare (ce nu impune neaprat i o intervenie de drept sau

soluionare favorabil din partea autoritii), opereaz n mod
permanent deoarece neexprimarea sau neluarea de poziie din
partea organelor executive fie prin nesoluionarea n termen,
fie prin refuzul nejustificat de soluionare a unei cereri
privitoare la un drept legal recunoscut permit declanarea
unei proceduri judiciare ce se poate finaliza cu tragerea la
rspundere a celui vinovat (inclusiv pentru insubordonare dac
nu ndeplinete o dispoziie ierarhic), a autoritii executive
din care face parte, concomitent cu obligarea acesteia la luarea
i ndeplinirea msurilor solicitate, plata despgubirilor i a
daunelor morale, conform Legii contenciosului administrativ
nr.554/2004 (n cazul funcionarului public) sau a justiiei care
trebuie s soluioneze orice cauz cu care a fost sesizat (n
cazul judectorului conform art.3 din Codul Civil).
c) funcia public este obiectiv predeterminat, fiind
reglementat legal astfel nct drepturile i obligaiile care i
alctuiesc coninutul sunt prestabilite neputnd fi create,
modificate sau suprimate de ctre titularul ei sau de ctre alte
subiecte de drept, chiar superioare ierarhic, dac legea nu le-a
conferit o asemenea prerogativ.
d) funcia public trebuie exercitat practic, numai
prin ndeplinirea efectiv a tuturor funciilor din cadrul unei
autoriti se realizeaz exercitarea practic a competenei
autoritii n cauz conform atribuiilor legal stabilite. Aceasta
nseamn c funciile trebuie ncredinate efectiv unor persoane
fizice apte s le exercite, care dispun de voina i energia
necesar realizrii lor. Desigur, pot exista i funcii neocupate
de titulari, iar, uneori, chiar funcii neexercitate, dar acestea nu
afecteaz, pe ansamblu, realizarea atribuiilor organului, ci
numai integralitatea ndeplinirii lor. De asemenea, uneori, pot
exista delegri sau cumuluri ori suplinirii de funcii ca situaii
excepionale cnd una i aceeai persoan va asigura

256

exercitarea efectiv a dou sau mai multor funcii tocmai

pentru asigurarea funcionrii normale a instituiei.
e) funcia are un caracter propriu, aparinnd numai
celui nvestit anume n cadrul unei autoriti pentru a-i realiza
competena. n cadrul funciei se vor putea svri numai
anumite acte i fapte (cu sau fr semnificaie juridic)
conform atribuiilor ce revin instituiei respective, ceea ce
delimiteaz n cadrul organului o funcie de alta chiar
similar. Acest lucru nu mpiedic, pe de o parte, ca o persoan
sau mai multe s poat ndeplini simultan sau succesiv aceeai
funcie sau funcii similare, iar prin delimitri de ordin
material, teritorial, personal sau temporal s se poat face
distincie ntre funcii.
Pe de alt parte, o funcie de regul, nu epuizeaz, prin
coninutul ei, ntreaga sfer atribuional a unei autoriti, dect
n mod cu totul excepional (de exemplu, n cazul organelor
unipersonale), ntruct corespunztor diversitii de sarcini i
atribuii reglementate n vederea realizrii lor n cadrul unei
autoriti se exercit mai multe funcii a cror sum evideniaz
specificul competenei organului din care fac parte.
f) funcia public este o situaie juridic, adic un
complex unitar i interdependent de drepturi i obligaii ce
revin titularului ei, acestuia i confer un adevrat statut
propriu, iar nu un simplu coninut de raport juridic (format
ntre funcionar i superior) n care prile se disting doar prin
opozabilitatea, uneori reciproc, a drepturilor i obligaiilor ce
le revin ca participani n respectiva relaie juridic.
Dac ntr-un raport juridic obinuit drepturile i
obligaiile sunt strns legate de formarea, modificarea i
desfiinarea relaiei, n cazul funciei drepturile i obligaiile
(care-i alctuiesc coninutul) preexist raporturilor propriu-zise,
iar formarea, modificarea i ncetarea acestora n urma
producerii unui act sau fapt juridic constituie doar prilejul
exercitrii respectivei faculti sau ndatoriri legale care nu sunt
257

doar produsul voinei exclusive a subiectului titular, limitat, n

aciunile sale, nu ntr-att la constituirea lor, ct, mai ales, la
realizarea lor. Altfel spus, prin intermediul funciei se
contribuie la declanarea incidenei legii pentru soluionarea
unui caz dat.
g) funcia are un caracter continuu, de permanen n
timp, n ntreg intervalul scurs de la investirea i pn la
dezinvestirea titularului cruia i aparine, indiferent de
existena sau nu a unui mandat ca durat limitat ori a lipsei
oricrui termen limit.
1.2. Funcia public administrativ
Trsturile anterior prezentate sunt valabile, n general,
oricrei funcii publice, inclusiv legislative, executive sau
judiciare, deoarece toate presupun exerciiul puterii publice.
Din acest motiv funcia executiv sau administrativ poate fi
definit drept o categorie ce reprezint situaia juridic legal
predeterminat constnd dintr-un complex unitar de drepturi
i obligaii prin care se nfptuiete, de regul, competena
unui organ al administraiei publice contribuindu-se la
exercitarea puterii publice executive n conformitate cu
atribuiile ce revin autoritii n cauz. Din definiia dat
rezult c:
a) prin funcia public administrativ se nfptuiete n
exclusivitate activitatea executiv a statului, constnd, n
principal, din emiterea actelor administrative sau pregtirea,
executarea i controlul realizrii lor.
b) este de remarcat faptul c funcia public executiv
nu este numai apanajul administraiei publice, ci ea poate fi
ntlnit n orice activitate public de alt natur, parlament,
justiie, preedinie, dar care n subsidiar, mai ales prin aparatul
propriu, ndeplinete i atribuii administrative pentru organi-

258

zarea i asigurarea funcionrii corespunztoare a nsi instituiei n cauz.

Funcia public n sensul ei restrns administrativ a
fost amplu reglementat prin Legea132 privind Statutul
funcionarilor publici nr.188/1999 care o definete ca
reprezentnd ansamblul atribuiilor i responsabilitilor
stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de
putere public de ctre administraia public central i
administraia public local i autoritile administrative
autonome133.
Din definiia dat de Legea nr.188/1999 rezult mai
multe caracteristici ale funciei publice dintre care enumerm:
a) funcia public administrativ este instituit n
scopul realizrii prerogativelor de putere public a autoritii
sau instituiei publice din care face parte funcionarul.
b) atribuiile i responsabilitile sunt stabilite n
temeiul legii. Ar fi fost mai corect s se prevad c ele sunt
stabilite prin lege atunci cnd aceast reglementare le
stipuleaz iar mai apoi n temeiul legii cnd aceast
competen este delegat autoritii sau instituiei publice; de
regul, prin conductorul ei, pentru a-i determina coninutul
conform reglementrilor legale n vigoare i n acord cu ele,
ceea ce ar fi n deplin concordan i cu principiul legalitii
funciei.
c) atribuiile i responsabilitile sunt determinate, n
cazul funciei publice administrative, de ctre autoritatea
public sau instituia public n cadrul creia ea exist i se
exercit. Autoritatea public reprezint forma organizat i
exteriorizat de manifestare a puterii publice ntr-un mod
determinat n cadrul unei funcii fundamentale ndeplinite de
132

Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a nr. 251 din 22

martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare.
133
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n
Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
i completrile ulterioare, art.2, alin.1).
259

stat. n cazul autoritilor administrative, care ne intereseaz n

mod special, avem de a face cu o categorie a autoritilor
publice care dispunnd de o capacitate administrativ specific
particip n nume propriu la nfptuirea puterii executive a
statului n limitele competenelor legal determinate. Deci,
practic, autoritile publice administrative exercit puterea
executiv n scopul organizrii i nfptuirii unor servicii
publice de interes general ori n sectoare specifice precum
finane, nvmnt, sntate, cultur, etc. n schimb, instituia
public nu n sensul ei foarte larg care ar include i
autoritile, dar nici n sensul ei juridic ca ansamblu de norme
unitare grupate i foarte restrnse ca obiect de reglementare134 ni se prezint ca o form organizat menit a desfura
activiti din domeniul conducerii serviciilor publice sau al
efecturii serviciilor publice (neimplicat n sfera produciei
materiale) aflat, de regul, n subordinea unei autoriti
publice. n acest sens, de exemplu, Agenia Naional a
Funcionarilor Publici organ de specialitate al administraiei
publice centrale este o instituie din subordinea guvernului cu
rol de conducere n sectorul su de activitate, n vreme ce
spitalul, coala, teatrul, etc., sunt instituii publice prestatoare
efective de servicii publice. Oricum denumirea generic de
persoan administrativ ar fi suficient de acoperitoare pentru
toate categoriile de noiuni administrative.
d) definiia legal precizeaz coninutul funciei care
const ntr-un ansamblu de atribuii i responsabiliti.
Dac prin atribuie nelegem un complex de drepturi i
de obligaii de care dispune o autoritate n vederea realizrii
sarcinilor sale, n schimb, prin responsabilitate trebuie s avem
n vedere o obligaie de a efectua sau de a ndeplini o sarcin
concret de serviciu, o ndatorire trasat i determinat,
noiunea neavnd nimic comun, n acest caz, cu cea de
134

Asupra diferitelor sensuri ale instituiei a se vedea I. Alexandru, op.cit.,

pag. 30-33.
260

rspundere pentru nendeplinirea unei obligaii legale, prnd

c are, mai degrab, o ncrctur politic i etic, dect
juridic.135
e) funciile publice administrative sunt cele prevzute
n statut (anex) n hotrrea de guvern sau sunt identificate
dintre funciile existente prin actele conductorilor
autoritilor sau instituiilor nominalizate n lege (prefect,
primar) cu acordurile i avizele cerute de lege.
Funcia public are la baz o serie de principii136:
- principiul legalitii funciei publice, ntruct funcia
public este definit de Statut, iar funciile publice sunt
prevzute n anexa acestuia, coninutul activitilor
desfurate de funcionari n exercitarea prerogativelor
de putere public fiind determinat de lege;
- principiul imparialitii exercitrii funciei publice,
respectiv a serviciului public nfptuit prin intermediul
ei, ntruct funcionarul trebuie s asigure derularea
raportului administrativ, declanat la cerere sau din
oficiu, fr prtinire, nefavoriznd nici una din prile
acestuia, inclusiv pe sine, motiv pentru care legea a
reglementat, n acest sens, incompatibilitile,
conflictele de interese i interdiciile ce se impuneau,
ceea ce nu exclude promovarea intereselor legitime i
legale, dup caz, a cetenilor ori a autoritilor i
instituiilor publice implicate;
- principiul transparenei n exercitarea funciei
publice, adic a furnizrii tuturor informaiilor necesare
i solicitate, utile soluionrii cauzei, cunoaterea, de
ctre cel interesat ori de ctre opinia public, n funcie
135

M. Preda, G. Stecoza, Unele consideraii i observaii critice asupra

statutului funcionarilor publici, n Dreptul, nr. 8/2000, pag. 63.
136
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n
Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
i completrile ulterioare, art.3.
261

de natura (normativ sau individual) a actului i de

importana acestuia, a modului de desfurare i
fundamentare a procesului decizional, inclusiv a actului
rezultat n cadrul lui;
- principiul eficienei i eficacitii are n vedere, pe de
o parte, rezultatul economic al exercitrii funciei (nu
neaprat n sensul rentabilitii economice, ci n cel al
ncadrrii n limita veniturilor sau bugetelor proprii ori
alocate), iar, pe de alt parte, rezultatul social scontat,
ateptat de individ, colectivitate, autoritate;
- principiul stabilitii n exercitarea funciei n sensul
c funcionarii publici nu pot fi eliberai sau destituii
din funcie dect n condiiile i cazurile legal i
limitativ prevzute, iar ntreruperea sau suspendarea
temporar ori ncetarea definitiv a raporturilor de
serviciu din motive neimputabile acestora nu determin
pierderea drepturilor legal ctigate i nici a calitii de
funcionar public pstrat n corpul de rezerv;
- principiul subordonrii ierarhice a funcionarului
public trstur distinctiv a acestuia fa de
parlamentar sau judector -, constnd n ndatorirea
executrii tuturor dispoziiilor ierarhice legale ale
superiorilor acestuia, n limitele competenei sale, la
timp i ntocmai.
- principiul obiectivitii n exercitarea funciei
publice, presupune soluionarea cazului dat cu
respectarea adevrului obiectiv, respectiv pe baza strii
de fapt corect stabilite i cu respectarea prevederilor
legale integral aplicabile situaiei, astfel nct
propunerea, avizul, decizia, etc., s fie temeinice i
legale;
- principiul responsabilitii, n conformitate cu
prevederile legale, adic de ndeplinire sau exercitare a
funciei n conformitate cu obligaiile decurgnd din
262

competenele i atribuiile ncredinate titularului ei i

prin a cror nclcare se declaneaz rspunderea
juridic a acestuia;
- principiul orientrii ctre cetean a funciei publice
n sensul prestrii la termen i ntocmai a serviciului
public solicitat, efectuarea lui n interesul acestuia de
ctre autoritatea sau instituia public cea mai apropiat
posibil;
Dei legea nu le mai enun ca i principii generale i
distincte, totui putem considera ca principii i urmtoarele
reguli:
principiul seleciei funcionarilor prin concurs
dup criteriul competiiei deschise, transparenei,
meritelor i competenei profesionale.
principiul egalitii (accesului) anselor de
intrare i promovare n corpul funcionarilor publici
prin concursul deschis pentru fiecare cetean ce
ndeplinete condiiile legale ceea ce este o
reflectare particularizat a principiului egalitii n
drepturi, fiind interzis orice discriminare;
Coninutul concret al drepturilor i ndatoririlor
decurgnd din funcie i revenind titularului ei se stabilesc prin
fia postului. Ea reflect i diferenierile fa de alte funcii sau
posturi similare.
Totalitatea funciilor dintr-o autoritate sau instituie, att
cele publice ct i cele nepublice, corespunztor schemei de
organizare a lor, cu diviziunile i subdiviziunile componente
structurale, constituie statul de funcii a acestora.
1.3. Noiunea funcionarului public
Titularul unei funcii se numete funcionar, iar cel al
unei funcii publice se numete funcionar public. Titularul
263

unei funcii publice care implic i exerciiul autoritii se va

numi funcionar public de autoritate. n acest fel opereaz
distincia ntre funcionarul public, inclusiv cel de autoritate, i
titularii altor funcii, chiar administrative, din cadrul unor
societi comerciale, regii autonome, inclusiv autoriti i
instituii care nu au atribuii executive, sunt ncadrai cu
contract de munc i reprezint, mai ales, n organizaiile cu
scop lucrativ aa-numitul personal neproductiv sau indirect
productiv, numit i administrativ.
Funcionarul public este persoana fizic nvestit n
mod legal cu exercitarea unei funcii publice. ntre funcie i
funcionar, deci ntre situaia juridic i titularul ei, exist
multiple legturi i diferenieri:
a) funcia public este o situaie juridic obiectiv,
impersonal deoarece este o creaie a legii existnd
independent de titularul sau deintorul ei, respectiv
funcionarul public, care se poate schimba, izvornd din
nevoile practice ale exercitrii organizate a puterii publice n
scopul realizrii unui serviciu public determinat, de larg
interes.
b) funcia public nu se poate realiza n afara unui
titular nvestit cu nfptuirea ei i devenit, astfel, funcionar
public apt pentru misiunea ncredinat.
c) de regul, funcia public nu epuizeaz ntreg
coninutul atribuiilor i sarcinilor de serviciu ce revin unui
funcionar deoarece cel n cauz mai poate primi, alturi de
acestea, i alte nsrcinri legate de exerciiul funciei sale, fie
n baza legii, fie n baza dispoziiilor superiorilor si ierarhici.
d) funcionarul exercit funcia numai n baza unei
nvestiri legale i n limitele ei, fr a putea refuza realizarea ei
dect n cazul unor dispoziii apreciate ca ilegale ale conducerii
sale.
n privina noiunii de funcionar sau de funcionar
public, instituit i generalizat prin noul Statut, trebuie s
264

remarcm faptul c dei era i este utilizat frecvent de tiina

dreptului administrativ i de cea a dreptului muncii, de tiina
administraiei ori de cea economic, legislaia utilizeaz
diferite terminologii neunitare incluznd noiuni ca salariat,
angajat, personal, lucrtor, etc.
Pornind de la coninutul funciei publice executive
putem defini funcionarul public administrativ ca
reprezentnd persoana fizic ce face parte dintr-o autoritate
sau instituie public aflat n raporturi ierarhice i care a fost
legal investit cu exerciiul unei funcii publice executive, de
regul, pentru o perioad de timp nedeterminat, fiind
salarizat pentru activitatea depus. Din aceast definiie
rezult c:
a) funcionarul public administrativ trebuie s fac
parte dintr-o autoritate sau instituie public, de regul
administrativ sau executiv, ntruct funcia se exercit n
cadrul acestora, chiar dac unele efecte se produc i n afara ei,
n raporturile cu terii n care intr organul n cauz. Raiuni
practice pot determina c n mod temporar prin delegare sau
detaare o persoan s-i exercite funcia n cadrul unei alte
autoriti sau instituii, dect cea din care face parte n mod
obinuit, ca o consecin a modificrii vremelnice a raportului
de serviciu n care se afl, dar i n acest caz funcionarul se
afl tot n cadrul unui organism determinat. Neapartenena la
un organ exclude posibilitatea valabilitii juridice a
manifestrilor de voin intenionate, conducnd la inexistena
actelor sale juridice lipsite de orice urm de legalitate
(autenticitate sau oficialitate).
b) funcionarul public trebuie nvestit cu exerciiul
funciei sale, de regul, prin numire, mai rar prin alegere sau
prin alte forme (desemnare).
c) nvestirea funcionarului public administrativ i
exerciiul funciei se fac, de regul, pe o perioad
nedeterminat, ceea ce nseamn necunoaterea limitei maxime
265

n timp pn la care opereaz exerciiul funciei, fr ca aceasta

s echivaleze cu o stare perpetu, pe via, de inamovibilitate i
care, dincolo de stabilitatea n funcie (dreptul la carier) nu
exclude posibilitatea modificrii (prin delegare ori detaare)
sau ncetrii (prin demisie, eliberare sau destituire) a raportului
de serviciu. Nu sunt excluse anumite limitri n timp care s
confere un caracter temporar exercitrii unei funcii (cazul
delegrii sau detarii).
d) de regul, funcionarul este salarizat pentru
activitatea depus, salariul reprezentnd echivalentul bnesc al
funciei (poziie i existen social).
e) funcionarul public administrativ, spre deosebire de
parlamentar sau magistrat (judector), se afl n raporturi
ierarhice de supra i subordonare fa de inferiorul, respectiv
superiorul su ierarhic. Aceasta l oblig la executarea
ntocmai a dispoziiilor curente de serviciu ale superiorilor i,
dup caz, i confer atributul de a emite, la rndul su,
asemenea acte pe seama subordonailor si, inclusiv dreptul de
a fi controlat sau de a putea verifica, precum i posibilitatea de
a fi sau de a se substitui n atribuii, n cazul exercitrii lor
neconforme cu legea.
Statutul funcionarilor publici a adoptat, din raiuni
specifice, o definiie i anumite criterii particulare n
configurarea conceptului de funcionar public137:
a) funcionarii publici nemaincheind contract
individual de munc, conform legii, numai personalul salariat
din aparatul propriu al autoritilor i instituiilor publice, care
efectueaz activiti de secretariat-administrative, protocol,
gospodrire, ntreinere-reparaii i de deservire, precum i alte
categorii de personal care nu exercit prerogative de putere
public, este angajat cu contract individual de munc neavnd
137

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n

Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
i completrile ulterioare, art.2 i 5.
266

calitatea de funcionar public i aplicndu-i-se legislaia

muncii.
De la prevederile Statutului mai sunt excluse i:
personalul salariat ncadrat, pe baza ncrederii
personale, la cabinetul demnitarului;
corpul magistrailor;
cadrele didactice.
Referitor la acest personal auxiliar trebuie s artm c:

acestui personal auxiliar i se

aplic integral regimul juridic al dreptul muncii
i la modificarea ori ncetarea contractului de
munc, precum i n materia litigiilor de munc
(jurisdiciei muncii), pentru acest personal
auxiliar, de deservire.

o bun parte din aceste persoane

au calitatea de funcionari (secretar-dactilograf,
curier, casier, bibliotecar), dar nu pe aceea de
funcionar public.
nimic nu mpiedic la ocuparea posturilor de
ctre cei n cauz s opereze i o numire n
funcie, dublat de ncheierea contractului de
munc, mai ales dac se susine un concurs de
ctre mai muli candidai.
b) funcionarilor publici li se aplic prevederile din
Legea privind Statutul funcionarilor publici.
aceast lege este, conform Constituiei, de
natur organic, adoptat n condiiile angajrii rspunderii
Guvernului fa de plenul parlamentului n edina comun a
camerelor sale, este discutabil modificarea aceluiai act
normativ prin ordonana de urgen a executivului.
terminologia specific legii i anume aceea de
Statut. Aceast denumire reflect ntr-un prim sens138 specificul
138

C. Clinoiu, V. Vedina, Teoria funciei publice comunitare, Editura

Lumina Lex, Bucureti, 2000, pag. 11-13, precum i bibliografia citat
267

reglementrii i anume acela de a grupa principalele probleme

pe care le presupune situaia juridic a funcionarilor publici,
precum i ansamblul normelor eseniale aplicabile tuturor
acestora sau majoritii139 lor, constituind dreptul comun n
materie. Totui, trebuie s remarcm faptul c legea n cauz
are un coninut mult mai larg deoarece ea reglementeaz i
organizarea funciei publice, abordnd probleme de genul
Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, de management a
funciilor publice i funcionarilor publici.
Pe de alt parte, dei dispoziiile
Statutului n cauz se aplic tuturor
funcionarilor publici, inclusiv celor care au
deja statute proprii (aprobate prin legi
speciale), aceasta are loc numai n msura n
care respectivele statute nu dispun altfel.
Aceast idee cluzete, n mod derogator nu
numai reglementrile deja existente n temeiul
legilor speciale dar i cele viitoare, cazul
militarilor, militarizailor, a celor din
transporturi (feroviar, naval, aerian) sau
nvmnt, etc. Pot beneficia de statute
speciale funcionarii publici care desfoar
activiti n cadrul unor servicii publice cum ar
fi: structurile de specialitate ale Parlamentului,
Administraiei Prezideniale, Consiliul Legislativ, serviciile diplomatice i consulare,
autoritatea vamal, poliia i alte structuri ale
Ministerului Internelor i Reformei Administrative alte servicii publice stabilite prin lege.
acolo.
139
Jean Marie Auby, Jean Bernard Auby, Institutions administratives.
Organisation gnrale. Contentieux administratif. Interventions de
ladministrations dans leconomie. Prix. Planifications. Amenagement du
tritoire. Dalloz, Paris, 1996, ed. a VII-a, pag. 383.
268

Denumirea de Statut reflect, n al

doilea sens, nsi natura situaiei funcionarului sau condiia juridic a acestuia.140 ntradevr, calitatea de funcionar nu este aceea de
simplu subiect sau parte ntr-un raport juridic
concret, titular de drepturi i/sau obligaii, ci
este cazul unei situaii sau poziii ntr-un
ansamblu de raporturi juridice, adic un statut
personal.141
c) funcionar public este numai persoana numit ntr-o
funcie public, ceea ce exclude de la bun nceput toate
persoanele alese (primari, viceprimari i consilieri n cazul
autoritilor locale) sau desemnate (cazul premierului i a
ntregului guvern votat de parlament). Trebuie menionat c:

numirea provine de la conductorul

autoritii sau instituiei publice, cu respectarea
dispoziiilor din Statut, indiferent de locul ocupat
de cel n cauz n ierarhia intern a organului din
care face parte (director, ef serviciu, inspector,
referent, deci persoane de conducere sau de
execuie).

numirea n funcii de conducere din

cadrul autoritii sau instituiei publice care,
credem, c revine conductorului autoritii sau
instituiei ori conducerii supraordonate ierarhic
eventual cu respectarea unor formaliti de genul
acordului, avizului, etc. (de exemplu, avizul
prefectului la numirea sau eliberarea din funcie a
conductorilor serviciilor publice descentralizate
ale ministerelor i celorlalte organe centrale din

140

Jean Boulouis, Droit institutionnel de lUnion Europene, ediia a VI-a,

Montchrestein, 1997, pag. 192.
141
T. Drganu, Drept constituional, 1972, op.cit., pag. 189.
269

unitile administrativ-teritoriale ( art.133/2 din

Legea administraiei publice locale nr.215/2001).
d) nu intr n categoria funcionarilor publici, n sensul
Statutului, sau mai precis nu se aplic prevederilor acestuia
persoanelor numite sau alese n funcii de demnitate public,
cum ar fi, de exemplu, membrii guvernului, prefecii,
subprefecii, etc., neexistnd nc o lege proprie pentru aceast
categorie, exceptnd-o pe aceea a responsabilitii ministeriale
nr.115/1999 sau a Legii nr.161/2003.
e) acolo unde prevederile statutare sunt nendestultoare
ele se completeaz, n msura n care nu contravin, cu
prevederile legislaiei muncii, cu ale legislaiei pensiilor i
asigurrilor sociale, Legii contenciosului administrativ.
Numrul total al persoanelor care ndeplinesc funciile
prevzute n statul de funciuni formeaz efectivul de personal
al respectivei autoriti sau instituii. n baza statului de funcii
i a efectivului de personal se obine statul de personal care
cuprinde diviziunile sau structurile nominalizate (denumite),
funciile ce fac parte din ele i numrul posturilor pentru
fiecare funcie cu numele persoanelor care ocup fiecare post.
Statul de plat sau de salarii este o reflectare a statului de
personal cu specificarea drepturilor bneti (salariale) cuvenite,
n principal, pentru munca depus, i a obligaiilor
corespunztoare decurgnd din aceste drepturi, fie n baza legii
(impozitul pe salar, contribuia la asigurri sociale, de
exemplu), fie a unor titluri de crean (imputaii i reineri
pentru plata unor pagube sau datorii, plata pensiei de
ntreinere, etc.).
Totalitatea funcionarilor publici din autoritile i
instituiile publice din administraia public central i local
constituie corpul funcionarilor publici.
1.4. Regimul juridic al funciei publice

270

a. Condiii generale ale investirii n funcie

Regimul juridic al funciei publice reprezint
ansamblul normelor juridice care au ca obiect reglementarea
funciei respective n privina modului ei de formare,
modificare i ncetare. Dei funcia public reprezint o situaie
juridic obiectiv, preexistent, legal reglementat, totui
raportul juridic concret de funciune sau de serviciu se
formeaz n mod efectiv numai prin nvestirea unei persoane
fizice cu/sau n funcia public respectiv i care devine, astfel,
titulara drepturilor i obligaiilor ce alctuiesc coninutul
raportului juridic nou format, de unde i concluzia c odat
ocupat funcia devine i o situaie juridic subiectiv, prin
apartenena ei la o anumit persoan strict determinat.
Investirea n funcie reprezint actul juridic individual
unilateral de putere al unei autoriti care numete, cu
respectarea condiiilor legale, o persoan fizic ntr-o anumit
funcie determinat n scopul exercitrii acesteia
corespunztor legii.
Exist condiii generale142 de acces la funciile publice
administrative care trebuie ntrunite, conform Statutului, n
persoana celui care urmeaz a fi investit cu o anumit funcie
(alturate diverselor condiii speciale att de diferite de la o
funcie la alta, dar care sunt prevzute n statute sau
reglementri proprii) i anume143:
- existena ceteniei romne i domiciliul n
Romnia;
- existena vrstei de 18 ani mplinii;
- capacitate deplin de exerciiu;
- stare de sntate corespunztoare atestat pe baz de
examen medical de specialitate;
142

Al. Negoi, Drept administrativ, op.cit., pag. 160.

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n
Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
i completrile ulterioare, art.50.
143

271

cunoaterea limbii romne, scris i vorbit;

promovarea concursului sau examenului de
specialitate;
- pregtirea profesional de specialitate;
- declaraia de avere;
- compatibilitate moral;
- lipsa strii de incompatibilitate;
- depunerea jurmntului de credin.
De asemenea persoana care urmeaz s ocupe o funcie
public trebuie:
- s nu fi fost condamnat pentru svrirea unei
infraciuni contra umanitii, contra statului sau
contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu
serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals
ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni
svrit cu intenie care ar face-o incompatibil cu
exercitarea funciei publice cu excepia situaiei n
care a intervenit reabilitarea;
- s nu fi fost destituite dintr-o funcie public sau s
nu-i fi fost ncetat contractul individual de munc
pentru motive disciplinare n ultimii 7 ani;
- s nu fi desfurat activiti de poliie politic.
Rezult c pentru nvestirea n funcia public trebuie
ndeplinite anumite condiii, i anume:
- existena ceteniei romne deoarece mai mult dect
oriunde exercitarea puterii publice fiind chintesena statului,
persoana ndreptit la aceast activitate trebuie neaprat s
aparin numai de acel stat pe care l reprezint i cu ale crei
autoriti i interese se identific.
n cazul nostru, cetenia romn exprim apartenena
persoanei la statul romn i reprezint o garanie de loialitate
fa de acesta i fa de modul de promovare a intereselor
naionale. De aceea, conform Statutului i altor legi numai
cetenii romni pot fi admii n funciile publice civile i n
-

272

cele militare, iar conform Constituiei, funciile i demnitile

politice, civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au
cetenia romn i domiciliul n ar.
Dac existena ceteniei reprezint o condiie minimal
de acces la o funcie public rezult c strinii (cu sau fr alt
cetenie) sau calitatea de strin constituie un impediment legal
absolut pentru accesul i ocuparea funciei publice, datorit
conflictului sau coliziunii posibile de interese ntre cele ale
statului romn i statul sau statele ce-i reclam propriile
prerogative fa de persoana care prin cetenia sa strin intr
i sub jurisdicia statului ter, dac ar ndeplini o atribuie de
competena autoritilor romne.
Prin modificarea Statutului a disprut condiia ceteniei
romne exclusive pentru accesul la funcia administrativ.
Cetenia este generatoarea egalitii ntre ceteni n
faa legii, a autoritilor publice, inclusiv administrative,
precum i n privina modul de acces i a anselor de ocupare i
promovare n funciile publice.
a) Condiia de domiciliu n Romnia trebuie i ea
ndeplinit, n mod cumulativ, deoarece exerciiul funciei
presupune prezena permanent a titularului ei n raza
teritorial a autoritii creia i aparine, dup cum nsi
funcia are, la rndul ei, o component sau o dimensiune
spaial prin locul de manifestare a competenei ntre anumite
limite geografice. Mai mult, n unele situaii, mai ales n cazul
unor funcii reprezentative eligibile (cazul primarilor,
viceprimarilor, consilierilor) pe plan local, cerina legal este
ca domiciliul s fie n raza unitii administrativ-teritoriale n
care cel n cauz este ales.
n condiiile aderrii rii noastre la Uniunea European,
cetenii uniunii care ndeplinesc condiiile legale, adic cele
prevzute n Statutul funcionarilor publici, au dreptul de a

273

alege i de a fi ales n autoritile administraiei publice

locale144.
b) Vrsta de 18 ani mplinii, respectiv deplintatea
facultilor mintale deoarece cei lipsii de discernmnt
(minorii sub vrsta de 14 ani i debilii mintali) sau avnd
discernmntul alterat sau diminuat (alienaii mintali i minorii
ntre 14-18 ani) n-au acces la funcia public dac, desigur,
avnd psihicul deficitar sunt pui sub interdicie prin hotrre
judectoreasc definitiv i irevocabil, ceea ce i lipsete sau i
priveaz de exerciiul drepturilor att civile ct i electorale.
ntr-adevr, cel care nu poate alege nici nu poate fi ales, dar
nici investit sau numit n funcii publice, conform legislaiei
noastre electorale n materie.145
Statutul face referire expres la condiia capacitii
depline de exerciiu ceea ce include, fr ndoial, att
majoratul (cu excluderea capacitii de exerciiu restrnse), ct
i inexistena punerii sub interdicie, deci starea legal de
pierdere a exerciiului drepturilor civile i electorale.
Se subnelege c cel lipsit de discernmnt prin act
juridic, neavnd exerciiul drepturilor civile, nu poate avea nici
exerciiul drepturilor electorale.
Pierderea ulterioar a discernmntului i, implicit, a
capacitii de exerciiu, justific eliberarea din funcie.
Statutul a prevzut aceast condiie prin dou elemente
distincte.
Unul se refer la majorat, adic la vrsta de 18 ani
mplinii desigur cel trziu n ziua numirii n funcie, dei
pentru unele funcii se prevd vrste mai mari (de exemplu,
prefectul i subprefectul cel puin 30 de ani).
Cellalt element se refer la starea de sntate
corespunztoare funciei pentru care candideaz cel n cauz,
144

Constituia Romniei, republicat n Monitorul Oficial nr.758 din 29

octombrie 2003, art.17, alin.4).
145
Art. 34, 35 din Constituie, i art. 5 din Legea privind alegerile locale nr.
70/1991 (republicat n 1996).
274

atestat pe baz de examen medical de specialitate. Aceast

condiie deosebit de larg include i starea psihic
corespunztoare, inclusiv existena discernmntului complet,
neabolit i nealterat.
c) Starea de sntate corespunztoare, vizeaz att
aspectul psihic, ct i cel fizic. ntr-adevr, lipsa, definitiv sau
temporar, a discernmntului, alterarea acestuia mpiedic
persoana s poat deine o funcie ce reclam discernmntul
permanent necesar exercitrii puterii i asumrii responsabilitii i rspunderii care decurg din ea.
De aceea, nu are relevan, n acest sens, c este cazul
debililor sau alienailor mintali, pui sub interdicie pe cale
judectoreasc, aa cum prevede legislaia n vigoare, ori a
celor fa de care s-a dispus numai msura de siguran a
obligrii la tratament medical (psihic) ori la internarea
medical obligatorie pentru c s-a svrit o infraciune sau
cazul celor care prezint tulburri psihice ori de comportament,
care dac sunt constatate medical de specialiti, iar nu i legal,
sau nu ca urmare a unei solicitri a organelor judiciare,
reprezint temei pentru a-l exclude pe cel n cauz de la accesul
la o funcie public sau justific, ulterior, eliberarea din funcie.
d) Capacitatea deplin de exerciiu i are n vedere
existena n persoana celui n cauz a drepturilor politice (de a
alege i de a fi ales) n totalitatea lor deoarece nsi funcia
public este expresia puterii chemate s apere i s garanteze
realizarea drepturilor fundamentale ceteneti.
Drepturile electorale sau politice se exercit n anumite
condiii prevzute de Constituie i de legislaia electoral, iar
lipsirea de aceste drepturi pe durata stabilit prin hotrre
judectoreasc definitiv de condamnare mpiedic accesul la o
funcie public pe o anumit perioad de timp (excepie fcnd
cazul condamnrii la nchisoare pe via), n acest sens Codul
penal a prevzut ca pedeaps complimentar interzicerea

275

dreptului de a alege i de a fi ales n organele puterii de stat i

n funcii elective de stat.
e) Compatibilitate moral definit n Statut n sensul c
cel n cauz s nu fi fost condamnat pentru svrirea unei
infraciuni care l-ar face incompatibil cu exercitarea funciei
publice.
Modificarea adus Statutului a eliminat interdiciile
prevzute n Codul penal care consacr ca pedepse
complimentare pentru cel condamnat, interzicndu-i:
- dreptul de a ocupa o funcie public implicnd
exerciiul autoritii de stat;
- dreptul de a ocupa o funcie sau de a exercita o
profesie de natura aceleia de care s-a folosit
condamnatul pentru svrirea infraciunii.
n schimb, au fost prevzute ca abateri penale
incompatibile cu calitatea de funcionar pentru cel care a fost
condamnat146 pentru infraciuni contra umanitii, contra
statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu
serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor
fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie,
care ar face incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu
excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea.
n aceste situaii nu este necesar ca instana penal s fi
pronunat i pedeapsa complimentar a interdiciei, aceasta
opernd de drept, mpiedicnd fie accesul la funcia public, fie
impunnd eliberarea din funcie a celui condamnat definitiv.
Pedepsele complimentare nu ridic probleme deosebite
n cazul infraciunilor de serviciu sau n legtur cu serviciul,
cum ar fi cele de genul abuzului i neglijenei n serviciu, lurii
de mit, etc., unde pedepsele principale sunt nsoite, de regul,
i de pedepsele complimentare corelative. ns, textul din
146

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n

Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
i completrile ulterioare, art.49, lit. h).
276

Statut este cu mult mai larg fcnd referire nu numai la

infraciuni care se preteaz a fi svrite i de funcionari, ca de
exemplu, cele de corupie sau de fals, ci, se are n vedere orice
infraciune intenionat, indiferent de modul ei de sancionare,
cu nchisoare ori cu amend, de modul de executare ori de
suspendare a executrii, chiar dac fptuitorul a fost amnistiat
sau pedeapsa aplicat a fost graiat, cu excepia situaiei cnd
a intervenit reabilitarea.
Desigur, dac cel n cauz a fost condamnat i s-a
dispus o pedeaps complimentar de interdicie nu se mai
ridic probleme deosebite n privina situaiei juridice a funciei
publice respective. n schimb, n celelalte situaii rmne la
aprecierea autoritii, mai ales pentru acele infraciuni
intenionate n care condamnarea pentru ele atrage i
incompatibilitatea exercitrii funciei publice.
Tot incompatibiliti morale sunt determinate i de:
- destituirea dintr-o funcie public n ultimii 7 ani;
- desfurarea unei activiti de poliie politic, astfel
cum este ea definit prin lege.
Dac n timpul exercitrii funciei cel n cauz sufer o
condamnare pentru o infraciune incompatibil cu funcia avut
va fi eliberat din funcie.
f) Cunoaterea limbii romne scris i vorbit, ca o
cerin minimal de cultur general, indiferent de nivelul
(mediu sau superior al pregtirii), dar i ca o cerin legal
ntruct limba oficial a statului este romna, lucrrile
(edinele) autoritilor se desfoar n aceast limb, iar
actele se ntocmesc (redacteaz) n limba romn.
Aceast cerin revine tuturor funcionarilor, inclusiv
celor aparinnd minoritilor naionale i activnd n
autoritile din unitile administrativ-teritoriale unde locuiesc
astfel de minoriti legal recunoscute, chiar dac acetia cunosc
limba acestei minoriti aparintoare ca limb matern.

277

ndeplinirea cerinei poate fi verificat la numirea n

funcie prin examinarea susinut de candidat, fie direct la
limba romn, fie indirect prin probele scrise i orale de
specialitate ori este prezumat a fi ndeplinit prin certificatele
i diplomele de absolvire depuse la dosar.
n unitile administrativ-teritoriale n care persoanele
aparinnd unei minoriti naionale dein o pondere
semnificativ (de peste 20%), unii funcionari publici din
serviciile care au contact direct cu cetenii vor cunoate i
limba minoritii naionale respective.
g) Pregtirea profesional de specialitate sau condiiile
de studii prevzute de lege pentru funcia public, respectiv
nivelul studiilor superioare de lung sau scurt durat, studii
medii, liceale sau post-liceale ori al specializrii
(administrative, juridice, economice, tehnice, medicale,
didactice, etc.). Dac ntre timp aceste cerine de studii sunt
modificate sau se schimb, iar cel n cauz nu le mai
ndeplinete, va opera eliberarea lui din.
h) Promovarea examenului sau ctigarea concursului
organizat pentru ocuparea funciei publice147 sau, altfel spus,
capacitatea sau competena profesional ori de specialitate
pentru postul pe care urmeaz s-l ocupe, diploma de studii n
sine nefiind suficient pentru ocuparea i deinerea funciei
publice dect cel mult pentru perioada debutului sau stagiaturii,
limitat n timp. Aceasta nseamn verificarea profesional
prealabil prin examinarea, uneori i efectuarea perioadei de
stagiu sau de prob ori de ncercare cu caracter provizoriu n
funcie.
i) Obligaia prezentrii declaraiei de avere, n
condiiile legii, la numirea i la eliberarea din funcie
conductorului autoritii sau instituiei din care face parte n
147

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n

Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
i completrile ulterioare, art.51, alin. 1).
278

scopul cunoaterii strii sale materiale la preluarea postului,

precum i a evoluiei acesteia la finele exercitrii funciei
publice, ca o garanie c exerciiul puterii nu a reprezentat o
sinecur sau un prilej de mbogire, relevat de discrepana
dintre venituri i achiziiile de bunuri ori acumulrile de bani
peste nivelul celor dinti. Declaraia de avere se reactualizeaz
anual. Concomitent se depune i o declaraie de interese care se
reactualizeaz, dup caz.
j) Lipsa sau inexistena incompatibilitii ntre calitatea
de funcionar public cu orice alt funcie sau demnitate public,
cu excepia calitii sau activitii didactice, tiinifice, literar
artistice, adic practic imposibilitatea cumulului de funcii.
ntr-adevr, n sistemul actual legislativ care consacr
libertatea muncii, orice persoan poate cumula mai multe
funcii avnd dreptul s primeasc salariul corespunztor
pentru fiecare din funciile ocupate.
Legea a prevzut ca incompatibiliti deinerea altor
funcii i desfurarea altor activiti, remunerate sau
neremunerate dup cum urmeaz:
- n cadrul autoritilor sau instituiilor publice;
- n cadrul cabinetului demnitarului, cu excepia
cazului n care funcionarul public este suspendat
din funcia public, n condiiile legii, pe durata
numirii sale;
- n cadrul regiilor autonome, societilor comerciale
ori alte uniti cu scop lucrativ, din sectorul public
sau privat, n cadrul unei asociaii familiale sau ca
persoan fizic autorizat;
- n calitate de membru al unui grup de interes
economic.
Funcionarii publici care, n exercitarea funciei publice,
au desfurat activiti de monitorizare i control cu privire la
asemenea societi sau uniti nu pot s-i desfoare
activitatea i nu pot acorda consultan de specialitate la
279

asemenea organizaii timp de 3 ani dup ieirea din Corpul

funcionarilor publici.
n privina calitii de membru al unui grup de interes
economic trebuie s avem n vedere faptul c acest grup
reprezint o asociere ntre dou sau mai multe persoane fizice
sau juridice constituit pe o perioad determinat, n scopul
nlesnirii sau dezvoltrii activitii economice a membrilor si,
precum i al mbuntirii rezultatelor activitii respective148.
Grupul este persoan juridic cu scop patrimonial care
poate avea sau nu calitatea de comerciant.
De asemenea, nu sunt permise raporturi ierarhice
directe ntre funcionarii publici care sunt soi sau rude de
gradul I. Aceeai incompatibilitate apare i n cazul n care
eful ierarhic direct are calitatea de demnitar.
Funcionarii publici nu pot fi mandatari ai unor
persoane n ceea ce privete efectuarea unor acte n legtur cu
funcia public pe care o exercit.
Conflictul de interese este definit de Legea nr.
161/2003 ca situaie n care persoana ce exercit o demnitate
sau o funcie public are un interes personal de natur
patrimonial care ar putea influena ndeplinirea cu
obiectivitate a atribuiilor care i revin potrivit Constituiei i
altor acte normative.
Astfel, funcionarul public este n conflict de interese
dac se afl n una din urmtoarele situaii:
- este chemat s rezolve cereri, s ia decizii sau s
participe la luarea deciziilor cu privire la persoane
fizice i juridice cu care are relaii cu caracter
patrimonial;

148

Legea nr.161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei

n exercitarea demnitilor i a funciilor publice i n mediul de afaceri,
prevenirea i sancionarea corupiei, publicat n Monitorul Oficial nr.279
din 21.04.2003, art.118, alin.1)
280

interesele sale patrimoniale, ale soului ori rudelor

sale de gradul I pot influena deciziile pe care
trebuie s le ia n exercitarea funciei publice;
particip n cadrul aceleai comisii, constituite
conform legii, cu funcionarii publici care au
calitatea de so sau rud de gradul I;

Din analiza raportului dintre incompatibiliti i

conflictul de interese relev urmtoarele aspecte:
- incompatibilitatea vizeaz o stare perpetu,
continu, pe durata exercitrii funciei publice, fiind
un conflict permanent cu o alt funcie sau
autoritate, n timp ce conflictul de interese este
numai temporar, ntre cele dou stri;
- incompatibilitatea se rezolv prin renunarea la una
din strile care o genereaz, n timp ce conflictul de
interese presupune abinerea de la implicarea
funcionarului n rezolvarea cererii ori participarea
la procesul decizional respectiv;
- incompatibilitatea cuprinde prohibiii viznd funcii
sau alte activiti att remunerate ct i
neremunerate, conflictul de interese vizeaz numai
aspecte patrimoniale;
- rezolvarea strii de incompatibilitate prin opiunea
celui n cauz conduce, dup caz, la meninerea sau
la pierderea funciei publice, n timp ce nerezolvarea
conflictului de interese atrage, dup caz,
rspunderea disciplinar, administrativ, penal sau
civil potrivit legii.
Legislaia mai prevede i cazuri speciale de
incompatibilitate viznd administraia public, cum este cazul
prefecilor, subprefecilor i secretarului unitii administrativteritoriale care nu poate fi membru al unui partid sau al unei
formaiuni politice, sub sanciunea eliberrii din funcie.
281

Corelativ incompatibilitii ca stare de durat exist

i interdicia, ca stare de moment, sau oprelite temporar, care
nu permite funcionarului, de exemplu, exprimarea de opinii
politice n cadrul exercitrii atribuiilor de serviciu.
Dac totui funcionarii publici sunt alei sau numii
pentru exercitarea funciei de demnitate public, vor fi
suspendai din funcia public deinut pe durata exercitrii
acelei funcii.
Toate aceste incompatibiliti, dei sunt limitri ale
capacitii juridice a persoanelor fizice, nu sunt o tirbire ori o
decdere din drepturile politice i civile de genul
interdiciilor pronunate prin hotrre judectoreasc menite
a-l mpiedica pe cel vizat n accesul la funcia public,
deoarece el poate renuna la calitatea sau funcia care-i
blocheaz accesul, ele fiind doar simple ngrdiri temporare de
natur special n scopul evitrii unor conflicte de interese,
conferind o real independen funcional n exercitarea
deplin a puterii publice.
Inexistena strii de incompatibilitate trebuie s persiste
pe toat durata exercitrii funciei. Apariia ei n acest interval,
neurmat, imediat, de renunarea la calitatea incompatibil de
ctre cel n cauz, atrage eliberarea din funcie a celui vizat
prin actul conductorului.
Statutul a mai prevzut, fr s le defineasc, i
interdiciile, ce reprezint simple opreliti privitoare la anumite
activiti sau aciuni ce nu trebuie svrite de funcionar n
legtur cu sau n timpul exercitrii funciei sale ca, de
exemplu, abinerea de la exprimarea sau manifestarea
convingerilor politice.
k) depunerea jurmntului de credin, n termen de 3
zile de la numire avnd urmtorul coninut: Jur s respect
Constituia, drepturile i libertile fundamentale ale omului, s
aplic n mod corect i fr prtinire legile rii, s ndeplinesc
contiincios ndatoririle ce mi revin n funcia public n care
282

am fost numit, s pstrez secretul profesional i s respect

normele de conduit profesional i civic. Aa s-mi ajute
Dumnezeu! Jurmntul se poate depune i fr formula
religioas de ncheiere, respectnd libertatea convingerilor sau
cu o alt formulare religioas.
Depunerea jurmntului nseamn angajarea deplin i
fidel a titularului funciei n realizarea integral i ntocmai a
atribuiilor de serviciu, n litera i spiritul legii. Depunerea lui,
ca ultim formalitate procedural, desvrete nvestitura n
funcie i reprezint momentul de debut n exercitarea legal a
funciei. Svrirea de fapte care l ncalc atrage declanarea
rspunderii juridice, n diferite forme, unele chiar foarte severe,
penale (trdarea), n persoana celui vinovat.
Lipsa depunerii jurmntului nu afecteaz n mod
esenial valabilitatea aciunilor ntreprinse de funcionar care
vor putea fi considerate legale, n baza principiului aparenei n
drept, dac s-au respectat toate condiiile prevzute de lege n
realizarea lor (sau la emiterea nscrisurilor administrative).
Refuzul depunerii jurmntului se consemneaz n scris
i atrage revocarea actului administrativ (deciziei) de numire149
uneori legea prevznd sanciuni deosebit de specifice cum ar
fi demisia de drept a celui n cauz, cazul consilierului local
sau judeean ori a primarului150.
Mai pot exista i unele condiii speciale care se cer a fi
ntrunite pentru ca o persoan s poat ocupa anumite funcii
publice, de conducere sau de execuie, prevzute n
reglementri speciale cuprinse n statute i regulamente proprii
mai ales n cazul militarilor sau unor servicii speciale. n rndul
acestor condiii, care se adaug celor generale sau care le
149

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n

Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
i completrile ulterioare, art.54, alin.7).
150
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n
Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
i completrile ulterioare, art.34, alin.2) i art.65, alin.2).
283

particularizeaz pe acestea, putem enumera limita de vrst

maxim, studii de specialitate corespunztoare sistemului,
vechimea n funcie, sexul, condiia fizic, reputaia i
moralitatea netirbit, etc.
b.
Formarea,
modificarea,
suspendarea,
ntreruperea i ncetarea raportului de serviciu (funciune)
A. Odat ntrunite condiiile generale i cele speciale de
acces la funcia public urmeaz operaiunea propriu-zis a
nvestirii sau nvestitura. Ea este un act juridic unilateral
individual de autoritate provenind de la un organ public sau
instituie public prin care se ncredineaz unei persoane
exercitarea unei funcii publice n cadrul autoritii sau
instituiei respective.
Conform Statutului nvestirea se face prin numire, dei
alte categorii beneficiaz de alegere n funciile reprezentative
(primarii) sau desemnare i votare (premierul i guvernul), ceea
ce permite formarea i exercitarea raportului de serviciu pe
durat nedeterminat.
Numirea este un act de drept administrativ individual
emis, de regul, de conductorul autoritii sau instituiei
publice, fiind o manifestare de voin exclusiv i unilateral
provenit de la acea parte a raportului juridic care
ncredineaz funcia spre exercitare. Aceast caracteristic
este esenial nu numai pentru formarea raportului de serviciu
ori de funciune, ci i pentru derularea lui ulterioar prin
modificare i suspendare dar i pentru ncetarea lui n acelai
mod, cnd, ca regul nu opereaz i consimmntul celeilalte
pri a raportului juridic, respectiv a funcionarului, conform
principiului simetriei formal - juridice. n concluzie, nvestirea
prin numire nu este un act juridic bilateral sau un acord de
voin, chiar dac viitorul titular al funciei ar fi formulat
anterior o solicitare expres n vederea investirii sale urmat de
actul numirii.

284

Investirea poate cuprinde i o procedur mai complex

care s includ formaliti anterioare, concomitente sau
ulterioare operaiunii propriu-zise de ocupare (numire) a
funciei, dar strns legate de ea, sub forma propunerii, avizului,
acordului, aprobrii, confirmrii, etc. Operaiunea cea mai
frecvent este cea a concursului sau examenului de specialitate,
incluznd condiii specifice (vechime n funcie, notarea
cunotinelor, calificativele profesionale anterior obinute, etc.).
O formalitate tipic prealabil este avizul consultativ al
compartimentului juridic cu privire la modul de respectare a
condiiilor de legalitate la numire. O formalitate ulterioar i
ultim, ce desvrete procedura investiturii este depunerea
jurmntului de credin.
Actul administrativ de numire are form scris i
trebuie s conin temeiul legal al numirii, numele
funcionarului public, denumirea funciei publice, data i locul
de la care i unde se exercit, precum i drepturile salariale.
Fiind esenial n naterea raportului de funciune lipsa
numirii i a celor mai multe din formalitile eseniale ale
investiturii antreneaz nevalabilitatea exercitrii funciei i,
implicit, a oricrei manifestri de voin care se vrea
productoare de efecte juridice, din partea persoanei n cauz,
adic inexistena actelor administrative lipsite de orice aparen
de legalitate (cazul persoanei nc nenumite, destituite,
concursul nevalidat, numirea neaprobat).
Dimpotriv, n cazul iregularitii nvestirii, n sensul
nclcrii unor condiii neeseniale de legalitate la numire,
promovare, transferare (lipsa avizului, nedepunerea
jurmntului, avansare nainte de termen) cnd suntem n
prezena aa-numitului funcionar de fapt se pune problema
valabilitii actelor i operaiunilor emise sau ntreprinse n
legtur cu atribuiile sale exercitate, mai ales, n raporturile cu
terii. Acestora din urm nu li se poate imputa necunoaterea
iregularitii nvestirii, dar care ar putea fi vtmai n
285

drepturile lor prin nulitatea actelor i operaiunilor respective,

dei ele ndeplinesc condiiile de fond i de form cerute de
lege (de exemplu, actele de sancionare contravenional, actele
de impozitare, actele de stare civil).
n general, se apreciaz c actele de autoritate ce in de
voina exclusiv a funcionarului (cele se sancionare, de
autorizare) sunt nule, reprezentnd o simpl cale de fapt, n
vreme ce actele de constatare, fcute corespunztor legii (cele
de stare civil, procese-verbale de control), vor trebui
considerate valabile sau valide n baza principiului aparenei n
drept. n acest sens, Legea cu privire la actele de stare civil
nr.119/1996 prevede c actele de stare civil ntocmite de o
persoan care a exercitat n mod public atribuiile de ofier de
stare civil, cu respectarea prevederilor legii n materie, sunt
valabile, chiar dac acea persoan nu avea aceast calitate.
Pn la apariia Statutului majoritatea funcionarilor
numii ncheiau i un contract de munc, prin care deveneau i
angajai ai instituiei respective, supus regimului juridic de
dreptul muncii i expresie a acordului de voin a celor dou
pri contractante din raportul de munc. Acest contract
individual, reglementat de Codul muncii i avnd o natur
privat, reflecta drepturile i obligaiile reciproce ale prilor
privitoare la condiiile i durata muncii, salarizarea, protecia
social, concediile i repaosul, etc., mai puin drepturile i
obligaiile funciei care formau coninutului raportului de
serviciu, respectiv al funciei publice. Nu ncheiau i nici acum
nu ncheie contracte de munc personalul militar i cel
militarizat, respectiv persoanele active din aceste sectoare.
n schimb, Statutul actual prevede obligativitatea
ncheierii contractului individual de munc de ctre personalul
din aparatul de lucru al autoritilor i instituiilor publice, care
efectueaz activiti de secretariat-administrative, protocol,
gospodrire, ntreinere-reparaii i de deservire care are
calitatea de angajat i care nu este funcionar public aplicndu286

i-se legislaia muncii151. Desigur, nu este greu de observat c

unele funcii din aceste categorii au efectiv o natur
administrativ nepublic (secretar-dactilograf, registrator,
curier, arhivar, etc.), fiind ntlnite i la societile comerciale,
asociaii sau organizaii neguvernamentale.
Raportul de serviciu al funcionarului public se exercit
pe durat nedeterminat cu excepia cazurilor de ocupare a
funciilor publice pe o perioad determinat, n condiiile
prevzute de lege.
Pentru numirea nalilor funcionari publici sunt
reglementate condiii speciale de studii, de specializare i
perfecionare, de vechime n specialitate, de concurs i
numire152.
B. Modificarea raportului de funcie sau de serviciu
este rezultatul aceleiai manifestri unilaterale a voinei
autoritii sau instituiei publice, care poate conferi sau retrage
atribuii, poate ncredina o nou funcie titularului n mod
permanent (prin redistribuire de personal) ori n mod temporar
(prin delegare sau detaare) n acelai loc sau organ, ori n alt
localitate sau n alt organ.
Ca regul, funcionarul nu poate negocia drepturile i
obligaiile ce formeaz coninutul raportului de serviciu n
care se afl i nici modificarea sau schimbarea lor ulterioar,
deoarece cu privire la aceste aspecte decide n exclusivitate
autoritatea sau instituia public la care se afl.
Modificarea raporturilor de serviciu ale funcionarilor publici
duce la o mobilitate n cadrul corpului funcionarilor publici.
Ea se efectueaz pentru:
151

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n

Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
i completrile ulterioare, art.6.
152
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n
Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
i completrile ulterioare, art.15.
287

eficientizarea activitii sau autoritii sau instituiei

publice;
- n interes public;
- n interesul funcionarului public pentru dezvoltarea
carierei n funcia public.
Modificarea raporturilor de serviciu ale funcionarilor
publici are loc prin: delegare; detaare; transfer; mutare n
cadrul altui compartiment sau altei structuri fr personalitate
juridic; exercitarea cu caracter temporar a unei funcii de
conducere.
Delegarea sau detaarea se dispune de ctre
conductorul autoritii sau instituiei n cadrul creia
funcioneaz persoana pentru a ndeplini anumite activiti n
afara organului din care face parte, fie n aceeai localitate, fie
n alta (n afara ei) art.81 din Statut.
-

Delegarea se dispune n interesul autoritii sau

instituiei publice n care funcioneaz persoana pe o perioad
de cel mult 60 de zile consecutive, dar nu mai mult de 90 de
zile calendaristice ntr-un an (n acest din urm caz numai cu
acordul funcionarului) funcionarul pstrndu-i funcia i
salariul avut153.
Delegarea are mai multe elemente:154
- ea se realizeaz n interesul propriu al autoritii sau
instituiei care deleag i nu a funcionarului ei;
- reprezint o schimbare temporar (implicit o
modificare) a locului de exercitare a funciei, de
regul ntr-o alt localitate i la o alt autoritate sau
instituie, dei este posibil neschimbarea localitii,
153

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n

Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
i completrile ulterioare, art.76.
154
S. Ghimpu, I. Tr. tefnescu, . Belingrdeanu, Gh. Mohanu, Dreptul
muncii, tratat, vol. I, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1978,
pag. 302-303.
288

dac, de exemplu, un funcionar de nivel central sau

judeean este delegat la o filial sau serviciu
descentralizat din localitatea unde i are sediul i
propria sa autoritate;
- constituie o obligaie de serviciu care trebuie
ndeplinit n condiiile stabilite de conductor;
- funcionarul i pstreaz funcia i salariul pe
perioada delegrii, iar la ncetarea ei revine pe
acelai post, toate acestea reprezentnd tot attea
obligaii ale instituiei din care face parte cel n
cauz, cruia i se asigur, astfel, i stabilitatea
funciei;
- funcionarul va beneficia de plata costului legal al
transportului, cazrii i indemnizaiei de delegare,
suportate de autoritatea care l-a delegat.
n concluzie, delegarea reprezint155 msura
temporar i unilateral dispus de conducerea autoritii sau
instituiei i prin care funcionarul subordonat are ndatorirea
de ndeplinire a unor activiti n interesul, dar n afara,
organului din care face parte.
Delegarea poate fi refuzat n caz de invaliditate, cnd
starea sntii, dovedit medical, mpiedic realizarea ei i
cnd funcionarul crete singur copilul minor.
Refuzul nejustificat al ndeplinirii delegrii reprezint o
abatere disciplinar, care, dei nenominalizat expres n statut
ntre nclcrile de acest gen, justific aplicarea unei sanciuni
disciplinare intrnd n larga categorie a refuzului nejustificat de
a ndeplini sarcinile i atribuiile de serviciu156.

155

Idem, op.cit., pag. 303.

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n
Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
i completrile ulterioare, art.65
156

289

Detaarea se dispune n interesul autoritii sau

instituiei n care urmeaz s i desfoare activitatea cel n
cauz pentru o perioad de cel mult 6 luni, iar n cursul unui an
calendaristic poate depi mai mult de 6 luni, numai dac
exist acordul scris al funcionarului public157.
Elementele detarii sunt:158
- s corespund pregtirii profesionale, atribuiilor i
responsabilitilor ce i se vor ncredina;
- dei se dispune tot n interesul serviciului, este
totui vizat organizaia unde persoana este
detaat, iar nu cea aparintoare ei, ca i n cazul
delegrii;
- reprezint tot o schimbare temporar a locului de
exercitare a funciei, de regul, la o alt instituie i
uneori ntr-o alt localitate;
- constituie o obligaie de serviciu instituit de
conducere i care trebuie ndeplinit n condiiile
stabilite de instituia unde persoana este detaat,
dar dac durata ei depete mai mult de 6 luni ntrun an calendaristic trebuie acordul celui n cauz;
- pe perioada detarii, cel n cauz se integreaz
ierarhic n noua instituie de la care primete salariul
i fa de a crei conducere se subordoneaz
complet;
- pe aceeai perioad funcionarul i pstreaz
funcia i drepturile salariale iniiale, beneficiind de
stabilitatea funciei, iar dac salariul corespunztor

157

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n

Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
i completrile ulterioare, art.77, alin.1).
158
S. Ghimpu, I. Tr. tefnescu, . Belingrdeanu, Gh. Mohanu, Dreptul
muncii, tratat, vol. I, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1978,
pag. 302-303, pag. 317-318.
290

funciei pe care este detaat este mai mare, el are

dreptul la acest salariu;
- persoana detaat n alt localitate beneficiaz pe
acest interval de timp de costul legal al
transportului, dus-ntors, i cel puin o dat pe lun,
al cazrii i al indemnizaiei de detaare suportate de
instituia beneficiar;
- la expirarea detarii cel n cauz va reveni n
organul iniial pe aceeai funcie i cu acelai salariu
avut, ca element de stabilitate.
n concluzie, detaarea reprezint msura unilateral
dispus de conducere pe timp limitat prin care funcionarul
subordonat are ndatorirea de a ndeplini funcia public n
interesul unei alte autoriti unde urmeaz s funcioneze i n
care se integreaz ierarhic, de regul, ntr-o alt localitate.
Refuzul nejustificat a ndeplinirii detarii reprezint o
abatere disciplinar de nendeplinire a sarcinilor i atribuiilor
de serviciu. Legea permite o asemenea atitudine doar pentru
situaiile prevzute de delegare, precum i n urmtoarele
cazuri justificate:
- n cazul neasigurrii condiiilor corespunztoare de
cazare ntr-o alt localitate;
- ori de cte ori motive familiale temeinice justific
refuzul de a da curs detarii;
- graviditate;
- i crete singur copil minor;
- starea sntii, dovedit cu certificat medica, face
contraindicat detaarea;
- este singurul ntreintor al familiei.
Apreciem c att msura delegrii ct i cea a detarii
pot fi contestate, de cel vizat, pe cale ierarhic i n
eventualitatea refuzului unitii de a da curs solicitrii,
petiionarul se poate adresa instanei de contencios
administrativ n condiiile Legii nr.554/2004, dac poate
291

dovedi vtmarea unui drept legal consacrat prin msura de

modificare (provizorie sau temporar) a raportului de serviciu.
Facem precizarea c n actualele condiii* vtmarea unui
interes, chiar legitim, poate fi invocat n instana de judecat,
dup cum justiia va putea cenzura refuzul autoritii de a da
curs refuzului de detaarea din partea funcionarului dac, de
exemplu, motivele familiale invocate sunt temeinic justificate
sau sunt apreciate ca fiind netemeinice de ctre autoritatea
executiv.
Tot o modificare a raportului de serviciu, dar cu
caracter permanent, o reprezint schimbarea compartimentului n care i desfoar activitatea funcionarul public
care a beneficiat de aprobarea corespunztoare n mod
excepional pentru motive de sntate, desigur cu pstrarea
clasei i gradului avute. Aceast schimbare se poate face numai
dac cel n cauz este apt s ndeplineasc profesional noile
atribuii care-i revin.
Dac, totui, este cazul, pentru aceleai motive, a
schimbrii instituiei sau autoritii n care i desfoar
activitatea, atunci suntem n prezena ncetrii raportului de
serviciu.
O alt modificare a raportului de serviciu, introdus
prin Statut, o reprezint mutarea n cadrul altui compartiment al autoritii sau instituiei publice159.
Mutarea poate fi definitiv (apreciem la cerere sau din
oficiu, n acest din urm caz numai cu acordul scris al
funcionarului) i se dispune de conductorul autoritii sau
instituiei n cauz. Mutarea definitiv n cadrul altui
compartiment poate avea loc n urmtoarele situaii:
*

Avem n vedere modificarea Constituiei (art. 52/1) care permite atacarea

n contencios administrativ i a vtmrii interesului legitim.
159
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n
Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
i completrile ulterioare, art.79.
292

cnd se dispune de ctre conductorul autoritii sau

instituiei publice n care i desfoar activitatea
funcionarul public pe o funcie vacant de aceeai
categorie, clas i grad profesional sau cu o
repartizare a postului corespunztor funciei publice
deinute cu respectarea pregtirii profesionale a
funcionarului public i a salariului acestuia. n acest
caz este necesar acordul scris al funcionarului;
- la solicitarea justificat a funcionarului public, cu
aprobarea conductorului autoritii sau instituiei
publice, pe o funcie public de aceeai categorie
clas i grad profesional i cu respectarea pregtirii
profesionale a funcionarului public.
Mutarea temporar se dispune motivat de ctre acelai
conductor n interesul autoritii sau instituiei publice pe o
perioad de maximum 6 luni ntr-un an cu respectarea
pregtirii profesionale i a salariului avut de funcionarul
public.
-

Tot o modificare o reprezint i exercitarea temporar

a unei funcii publice de conducere, vacant n urma
promovrii temporare a celui care ndeplinete condiiile
specifice necesare n acest scop i care nlocuiete titularul
postului respectiv, suspendat din funcie n condiiile legii.
Mutarea temporar se dispune pe cel mult 6 luni de
ctre conductorul autoritii cu avizul Ageniei Naionale a
Funcionarilor Publici i, dei legea nu prevede, la rndul su
cel mutat este suspendat din funcia iniial deinut. De
asemenea, acesta va beneficia, dup caz, de salariul majorat
pentru noua funcie.
Funcionarul public poate refuza mutarea n cadrul altei
structuri a autoritii sau instituiei publice, n alt localitate n
situaiile n care poate refuza delegarea, situaii care au fost
enumerate mai sus.
293

C. Suspendarea din funcie public reprezint o

situaie de ntrerupere (ncetare) temporar sau vremelnic a
derulrii raportului de serviciu legal reglementat i a crei
finalizare are loc fie prin reluarea acestui exerciiu ori prin
ncetarea definitiv a relaiei juridice n cauz.
Statutul a prevzut suspendarea de drept (obligatorie)
n urmtoarele situaii pentru funcionarul public160:
a) numit sau ales ntr-o funcie de demnitate public
pentru perioada respectiv;
b) ncadrat la cabinetul unui demnitar;
c) desemnat de ctre autoritatea sau instituia public
s desfoare activiti n cadrul misiunilor
diplomatice ale Romniei ori n cadrul unor
organisme sau instituii internaionale, pentru
perioada respectiv;
d) desfoar activitate sindical pentru care este
prevzut suspendarea, n condiiile legii;
e) efectueaz stagiul militar, serviciul militar
alternativ, este concentrat sau mobilizat;
f) este arestat preventiv;
g) efectueaz tratament medical n strintate, dac nu
se afl n concediu medical pentru incapacitate
temporar de munc, precum i pentru nsoirea
soului sau, dup caz, a soiei ori a unei rude pn la
gradul I inclusiv, n condiiile legii;
h) se afl n concediu pentru incapacitate temporar de
munc, n condiiile legii pentru o perioad mai
mare de o lun;
i) carantin, n condiiile legii;
j) concediu de maternitate, n condiiile legii;
160

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n

Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
i completrile ulterioare, art.81.
294

k) este declarat disprut prin hotrre judectoreasc

irevocabil;
l) for major;
m) n cazul n care s-a dispus trimiterea n judecat
pentru svrirea unei infraciuni care dac ar fi
svrit nu i-ar da dreptul s intre n corpul
funcionarilor publici;
n) pe perioada cercetrii administrative, n situaia n
care funcionarul public care a svrit abaterea
disciplinar
poate
influena
cercetarea
administrativ. n aceast situaie suspendarea se
dispune numai la propunerea motivat a comisiei de
disciplin;
o) n alte cazuri expres prevzute de lege.
n cazul arestrii preventive msura suspendrii se
impune deoarece funcionarul nu-i poate exercita n mod
practic funcia deinut. Nu intereseaz motivul arestrii, dac
este cazul unei infraciuni intenionate sau din culp, ori dac
reprezint fapte penale care-l fac incompatibil cu exercitarea
funciei publice. Desigur, rmne de datoria conducerii
autoritii sau instituiei publice, n lipsa unei comunicri din
oficiu, s cear, organului care a dispus arestarea (instana de
judecat), comunicarea msurii privrii de libertate i a duratei
acesteia. La ncetarea, de drept sau prin revocare a msurii
respective dac totui urmrirea penal continu, ori s-a
dispus trimiterea n judecat sau funcionarul public se afl n
curs de judecat starea de suspendare din funcie se menine,
pn la soluionarea definitiv a cauzei cnd, n funcie de
soluia judiciar adoptat, funcionarul este fie destituit,
ncetnd de drept raportul de serviciu n urma condamnrii sale
definitive, fie repus n funcie dac s-a dispus scoaterea sa de
sub urmrire penal sau ncetarea acesteia, precum i n cazul
n care instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea

295

procesului penal161. n acest ultim caz funcionarul va fi

reintegrat n funcia public anterior deinut i i vor fi achitate
drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.
Funcionarul public este obligat, ca n termen de 5 zile
calendaristice de la data ncetrii motivului de suspendare de
drept, s informeze n scris conductorul autoritii sau
instituiei despre acest fapt, urmnd ca acesta din urm s
asigure, tot n termen de 5 zile, condiiile necesare relurii
activitii funcionarului.
Dei suspendarea opereaz de drept ca i ncetarea
acesteia, apreciem c, totui, conductorul organului
administrativ trebuie s emit actul administrativ de constatare
a suspendrii ori a cauzei de ncetare (revocare) a acestora i,
implicit de revenire (reintegrare) n funcie a celui vizat.
Dei Statutul nu a nominalizat expres, tot o suspendare
de drept opereaz i n cazul n care, dei nu avem dispus
msura arestrii, s-a pus n micare aciunea penal fa de
funcionarul care a comis una din faptele penale prevzute de
art.50, lit. h) - de ctre procuror (n faza urmririi sau s-a
dispus trimiterea n judecat) ori cel n cauz se afl n curs de
judecat.
i n aceast ipotez scoaterea de sub urmrire penal
sau ncetarea ei, ori achitarea sau ncetarea procesului penal
determin, de drept, ncetarea msurii suspendrii.
Oricum, stingerea urmririi penale sau a procesului
penal trebuie s fie cauzat de lipsa vinoviei celui n cauz
ori de inexistena abaterii penale pentru a determina repunerea
n funcie, ntruct, n caz contrar, dac a operat amnistia sau
graierea, prescripia sau retragerea plngerii penale prealabile
ori prile s-au mpcat, nu opereaz de drept ncetarea
suspendrii, neexistnd obligativitatea reintegrrii n funcie.
Desigur, nimic nu mpiedic funcionarul ca n astfel de
cazuri s cear continuarea urmririi penale sau a judecii n
161

Art. 10 i 11 din Codul de procedur penal

296

vederea dovedirii nevinoviei sale cu scopul de a fi repus n

drepturile sale i reintegrat n funcie.
Raportul de serviciu se suspend la iniiativa
funcionarului public n urmtoarele situaii162:
a) concediu pentru creterea copilului n vrst de pn
la 2 ani sau pn la mplinirea vrstei de 3 ani, n
cazul copilului cu handicap, n condiiile legii;
b) concediu pentru ngrijirea copilului bolnav n vrst
de pn la 7 ani sau pn la mplinirea vrstei de 18
ani n cazul copilului cu handicap pentru afeciuni
intercurente;
c) desfurarea unei activiti n cadrul unor organisme
sau instituii internaionale, altele dect cele viznd
misiunile diplomatice romneti ori organisme
internaionale la care a fost numit;
d) pentru participarea la campania electoral;
e) pentru participarea la grev, n condiiile legii.
n toate aceste cazuri solicitarea funcionarului,
respectiv cererea, se va formula n scris cu cel puin 15 zile
calendaristice nainte de data cnd se solicit suspendarea,
trebuind nsoit de documentele justificative i aprobat de
conducerea instituiei sale prin act juridic, inclusiv ncetarea
suspendrii i revenirea n funcie pe postul iniial, cnd, din
nou, funcionarul va solicita acest lucru, dar n termen de 5 zile
de la ncetarea strii de suspendare.
Raportul de serviciu se poate suspenda i la cererea
motivat a funcionarului public fr ca legea s indice expres
care sunt cazurile sau ipotezele acestei situaii. Noi apreciem c
ele pot viza stri subiective sau obiective, cu caracter personal
sau familial, viznd funcionarul public, de exemplu, de genul
perioadelor de pregtire i susinere a unor examene de studii,
162

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n

Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
i completrile ulterioare, art.82, alin.1).
297

de urmare a unor tratamente medicale, curative, n afara

ngrijirilor medicale propriu-zise, vizite documentare, expediii
i activiti sportive, etc.
Desigur, motivarea trebuie dovedit de solicitant, iar
caracterul justificat sau nu al motivelor este la aprecierea
conducerii care poate ncuviina sau nu solicitarea.
Pe perioada suspendrii raportului de serviciu postul n
cauz este rezervat n vederea asigurrii revenirii titularului
su, putnd fi ocupat pe perioad determinat de un funcionar
public din corpul de rezerv sau de o alt persoan n baza unui
contract individual de munc cu caracter temporar.
Dei Statutul nu a prevzut, apreciem c msura
suspendrii din funcie mai poate fi dispus facultativ i
oricnd de ctre conducere pe durata apariiei i meninerii
unor alte cauze ce afecteaz derularea normal a raportului de
serviciu i care impun clarificarea situaiei de meninere sau nu
a titularului n funcie ca, de pild, apariia unei pretinse stri
de incompatibilitate, comiterea unor grave abateri disciplinare
ce necesit efectuarea unor cercetri interne prealabile
sancionrii, etc.
Actul administrativ prin care se dispune/aprob
suspendarea raporturilor de serviciu, precum i cel prin care se
dispune reluarea activitii de ctre funcionarul public se
comunic Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici n
termen de 10 zile lucrtoare de la data emiterii.
D. ncetarea raportului de serviciu are loc, de regul,
n acelai mod unilateral, ntocmai ca i formarea sa, cu
respectarea acelorai formaliti procedurale avute n vedere la
numirea n funcie, manifestarea de voin a funcionarului
neavnd, n principiu, relevan juridic n lipsa hotrrii
organului competent, Statutul reglementnd amnunit cazurile
de ncetare163:
163

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n

Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
298

ncetrii de drept a raportului de

serviciu n urmtoarele situaii:
a) la data decesului funcionarului public, ca urmare a
faptului morii indiferent de cauza care a provocat
respectivul eveniment (natural, violent, uman,
etc.);
b) la data rmnerii irevocabile a hotrrii judectoreti
de declarare a morii funcionarului public, perioad
pn la care, apreciem, dei legea nu o stipuleaz, va
opera suspendarea, prin act juridic al conducerii, a
raportului de serviciu;
c) dac funcionarul public nu mai ndeplinete una din
condiiile prevzute prin investirea sa (la art. 49 lit. a,
d, f) respectiv cetenia romn i domiciliul n ar,
capacitatea de exerciiu deplin i studiile
corespunztoare, dei se subnelege c, n baza
principiului simetriei formal juridice, nemeninerea
condiiilor iniiale i pe parcursul derulrii raportului
conduce la ncetarea acestuia, astfel c aceast
prevedere putea lipsi din textul modificat al
reglementrii noi;
d) la data ndeplinirii cumulative a condiiilor de vrst i
a stagiului minim de cotizare pentru pensie, repectiv la
data comunicrii deciziei de pensionare pentru limit
de vrst ori invaliditate a funcionarului public;
e) de la data constatrii nulitii absolute a actului
administrativ de numire n funcie prin hotrre
judectoreasc definitiv, care apreciem c opereaz
cu efect retroactiv;
f)cnd funcionarul public a fost condamnat printr-o
hotrre judectoreasc definitiv pentru o fapt
penal prevzut de Statut sau condamnat, n mod

i completrile ulterioare, art.841.

299

similar, cu privare de libertate, indiferent de natura

infraciunii;
g) ca urmare a interzicerii exercitrii profesiei sau a
funciei, ca msur de siguran ori ca pedeaps
complementar, de la data rmnerii definitive a
hotrrii judectoreti, privitoare la interdicie;
h) la data expirrii termenului pentru care a fost
exercitat funcia public cu caracter temporar.
Constatarea cazului de ncetare de drept a raportului de
serviciu se face prin act administrativ al conducerii n termen
de 5 zile lucrtoare de la intervenirea lui, comunicat celui n
cauz. Actul administrativ prin care s-a constatat ncetarea de
drept a raporturilor de serviciu se comunic Ageniei Naionale
a Funcionarilor Publici n termen de 10 zile de la emitere.

ncetarea raporturilor de serviciu prin

acordul prilor, consemnat n scris.
Pare curios acest caz prevzut de Statut164 deoarece
raportul n cauz nu ia natere prin acordul sau consimmntul
prilor - nefiind o relaie contractual de munc, tipic pentru
angajat i angajator (aa cum prevede art.55 lit. b din Codul
muncii) ci, dimpotriv, prin actul de numire unilateral n
funcia public a celui n cauz ceea ce influeneaz hotrtor
modificarea i ncetarea relaiei juridice respective.

ncetarea raporturilor de serviciu prin

eliberarea din funcia public n urmtoarele
situaii165:
a) Autoritatea sau instituia i-a ncetat activitatea ori a
fost mutat ntr-o alt localitate, iar funcionarul nu este de
acord s o urmeze.
164

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat n

Monitorul Oficial al Romniei nr.251 din 22 martie 2004, cu modificrile i
completrile ulterioare, art.84, lit.b)
165
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat n
Monitorul Oficial al Romniei nr.251 din 22 martie 2004, cu modificrile i
completrile ulterioare, art.842.
300

O situaie, cea a ncetrii activitii, reprezint practic o

ncetare a existenei sau o desfiinare a organului respectiv
adic dispariia subiectului de drept administrativ ori a filialei
sau serviciului din teritoriu, descentralizat sau deconcentrat ori
strict subordonat acestuia, deci a unei pri din raportul juridic
cu care se afla n legtur funcionarul.
O asemenea situaie poate s apar ca urmare a unei
reforme sau reorganizri instituionale care s conduc la
dispariia unor instituii, urmat sau nu de nfiinarea altora,
ceea ce presupune intervenii normative adecvate care nu mai
depind de voina celor vizai prin ele i care nici nu le sunt
imputabile acestora, fiind stri obiective ca mod de apariie i
manifestare.
Nefiind cazul unei simple reduceri de posturi ori
restructurri de personal i nici de preluri de atribuii i de
funcii de ctre o alt instituie deja existent sau nou
nfiinat funcia nceteaz s mai existe.
Alt situaie este mutarea organului (schimbarea
sediului) ntr-o alt localitate, iar funcionarul refuz (nu vrea)
s o urmeze. Desigur, se are n vedere situaia n care n noua
localitate nu se poate asigura total sau parial necesarul de
personal de pe plan local, ceea ce oblig s se recurg la proprii
funcionari anume deplasai n acest scop. Apreciem c s-ar
putea recurge la soluii temporare sau provizorii prin delegri
sau detari, dei acestea ofer doar o rezolvare pe moment a
problemei.
Instituia fiind interesat n meninerea, total sau
parial, a raporturilor de serviciu face oferta corespunztoare.
Neacceptarea ei de ctre funcionar nu conteaz din ce cauze
sau motive i este imputabil, ceea ce ndreptete propria-i
conducere s recurg la eliberarea din funcie.
Pentru personalul care-i urmeaz instituia nu opereaz
nici o modificare a raportului de serviciu, prile rmnnd n

301

aceeai relaie juridic, schimbndu-se doar locul desfurrii

activitii.
b)
Autoritatea sau instituia i reduce
personalul ca urmare a reorganizrii activitii prin
reducerea postului ocupat de funcionarul public. Pentru
aceast situaie facem urmtoarele precizri:
- suntem n prezena unei reduceri de activitate a
instituiei (prin micorarea volumului de activiti sau de
atribuii ori schimbarea naturii acestora), iar nu o desfiinare
(ncetare) complet a acesteia. Statutul a precizat c
reorganizarea activitii const n mutarea instituiei n alt
localitate, modificarea substanial a atribuiilor acesteia ori a
structurii organizatorice a compartimentelor;
- drept consecin a acestei situaii, anumite funcii i
posturi trebuie eliminate total sau parial. Relaia dintre
funcie i post ne arat c dincolo de identitatea aparent dintre
ele (de exemplu, unei funcii unice s-i corespund un singur
post de director, contabil ef, secretar general, jurisconsult,
etc.), exist numeroase cazuri cnd unei funcii i corespund
mai multe posturi, dar niciodat invers (de pild, mai multe
posturi pentru funcia de inspector, de consilier, de referent,
etc.). Dac dispare funcia, dispar i toate posturile aferente,
ns sunt i cazuri cnd se elimin numai unele dintre ele ca
urmare a reducerii de activitate i, implicit, consecina
disponibilizrii celor n cauz, titulari pe posturile respective.
Totui, conform Statutului reducerea unui post este justificat
numai dac atribuiile aferente acestuia se modific n proporie
de peste 50% sau dac sunt modificate condiiile specifice de
ocupare a postului respectiv;
- faptul c dac n instituie exist concomitent funcii
sau posturi similare vacante, restructurarea ncepe cu acestea
i, numai n msura n care operaiunea eliminrii acestora se
dovedete nendestultoare, se va trece la eliminarea celor
ocupate cu titulari;
302

- existena posibilitilor de redistribuire a personalului

propriu n cadrul autoritii pe funcie sau posturi similare dar
neocupate cu pstrarea, pe ct posibil, a gradului i clasei avute
anterior de funcionar, eventual de nivel inferior, dar cu acordul
funcionarului;
- instituia are dreptul de opiune n selectarea
personalului pstrat i a celui disponibilizat, dar n baza unor
criterii profesionale prestabilite, unitar aplicate i respectate n
procesul seleciei.
c) Eliberarea din funcie opereaz i ca urmare a
admiterii cererii de reintegrare n funcia public ocupat
de ctre funcionar a funcionarului anterior eliberat sau
destituit nelegal ori din motive nentemeiate, de la data
rmnerii definitive a hotrrii judectoreti de reintegrare. i
pentru aceste situaii facem cteva precizri:
- instituia este obligat s-l reprimeasc pe fostul su
funcionar n temeiul cererii sau solicitrii exprese a acestuia
bazat pe actul judectoresc;
- funcionarului aflat pe postul n cauz i se va oferi un
post similar, dac este posibil, sau va fi eliberat din funcie
trecnd n corpul de rezerv a funcionarilor publici, dac nici
Agenia Naional a Funcionarilor Publici nu i-a putut oferi un
post corespunztor. Oricum, ncetarea raportului de serviciu are
loc din motive neimputabile titularului postului.
d) n cazul incompetenei profesionale constatat
prin calificativul nesatisfctor la evaluarea performanelor profesionale individuale, ceea ce nseamn practic
necorespunderea profesional sub aspectul funciei ocupate. i
pentru aceast situaie se impune s facem cteva precizri:
- funcionarul public debutant care n urma parcurgerii
perioadei de stagiu obine la evaluarea activitii sale
calificativul necorespunztor i care va fi eliberat din funcie;
- funcionarul public definitiv care a obinut
calificativul necorespunztor pentru anul n curs, acordat la
303

finele acestuia, ceea ce determin ca n anul urmtor s se

dispun, de ndat, eliberarea din funcie. Reglementarea
modificat nu a mai condiionat msura eliberrii din funcie de
notarea necorespunztor pentru ultimii doi ani consecutivi i
nici oferta conducerii pentru cel n cauz de trecere ntr-o
funcie inferioar, urmat de acceptarea ei de ctre titular ca i
condiii cumulative de eliberare din funcie, cum se prevedea n
reglementarea iniial. Explicaia acestei situaii de eliberare
din funcie rezid din faptul c dei nvestitura n funcie se
face pe baza verificrii cunotinelor teoretice i, eventual, a
aptitudinilor profesionale practice, - n urma susinerii
concursului sau examenului de titularizare sau de promovare
totui, de-a lungul timpului se pot ivi situaii de necorespundere
profesional comparativ cu cerinele iniiale de nvestire.
Astfel:
- activitatea profesional practic poate dezvlui
carene, neevideniate la concursul sau examenul
iniial, lipsa de cunotine profesionale, n cauzele i
situaiile
deduse
soluionrii
funcionarului
respectiv, ori, pur i simplu, lipsa aptitudinilor
corespunztoare;
- nu are importan c aceast lips de profesionalism
ine de o stare obiectiv sau subiectiv a celui n
cauz, imputabil sau nu acestuia, precum boal,
infirmitate, nepricepere, nivel slab de pregtire, etc.;
- abaterile disciplinare constnd n ntrzierea
sistematic i neglijena repetat n rezolvarea
lucrrilor sunt distincte de necorespunderea n
funcie pe motive profesionale, reprezentnd o
nclcare de atribuii (din intenie sau culp) sub
aspect formal de exemplu, nepredarea la termen
sau nenregistrarea la termen a lucrrilor, depunerea
lor fr aprobarea sau viza conducerii, etc. dei
aceste abateri ar putea ascunde i deficiene
304

profesionale,
putnd
determina
sanciunile
disciplinare corelative i, n consecin, chiar
acordarea unui calificativ necorespunztor.
e) Funcionarul public nu mai ndeplinete condiiile
specifice pentru ocuparea funciei respective, condiii
prevzute, de regul, n Statutul general.
f) Starea
sntii fizice sau/i psihice a
funcionarului
constatat
prin
decizia
organelor
competente n baza expertizei medicale, nu permite
ndeplinirea corespunztoare a atribuiilor aferente funciei
sale.
g) Ca urmare a refuzului nentemeiat al naltului
funcionar public de a accepta numirea n condiiile
mobilitii n funcie.
n toate aceste cazuri anterior prezentate actul
administrativ de eliberare din funcie se comunic celui n
cauz n termen de 5 zile lucrtoare de la emitere i trebuie
motivat. Se va acorda funcionarului public un termen de
preaviz de 15 zile calendaristice, cu sau fr reducerea
programului de lucru pn la minimum 4 ore, fr afectarea
drepturilor salariale cuvenite.
Eliberarea din funcie n cazul motivelor neimputabile
funcionarului apt de exercitarea atribuiilor se face doar n
cazul n care nu exist funcii publice corespunztoare n cadrul
respectivei autoriti sau instituii.
n caz de reorganizare a autoritii sau instituiei
publice, funcionarii publici vor fi numii n noile funcii sau
noile compartimente n urmtoarele cazuri:
- se modific atribuiile aferente unei funcii publice
mai puin de 50%;
- este schimbat denumirea fr modificarea n
proporie de 50% a atribuiilor aferente funciei
publice;
- este schimbat structura compartimentului.
305

Aplicarea acestor msuri se va face cu respectarea unor

criterii dintre care enumerm:
- meninerea categoriei, clasei i gradului profesional
al funcionarului public;
- ndeplinirea criteriilor specifice stabilite pentru
funcia public;
- pregtirea profesional;
- s fi desfurat activiti similare;
- n cazul n care exist mai muli funcionari publici
se organizeaz concurs de ctre autoritatea sau
instituia public.
Autoritile sau instituiile au obligaia de a comunica
Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici lista funciilor
vacante iar cel eliberat din funcie poate solicita numirea ntr-o
asemenea funcie n perioada de preaviz.
Aceeai Agenie se va ngriji de redistribuirea
funcionarilor eliberai din funcie din motive neimputabile
acestora i care formeaz corpul de rezerv al funcionarilor
publici gestionat de respectiva agenie.
destituirea disciplinar sau pe motiv de incompatibilitate a funcionarului public n urmtoarele cazuri:
a) ca sanciune disciplinar aplicat pentru svrirea
repetat a unor abateri disciplinare sau a unei abateri
disciplinare care a avut consecine grave;
b) dac s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate iar
funcionarul public nu acioneaz pentru ncetarea
acestuia ntr-un termen de 10 zile calendaristice de la
data intervenirii cazului de incompatibilitate.
n privina destituirii disciplinare se impun unele
precizri:
- abaterile n cauz ncalc disciplina serviciului, adic
totalitatea obligaiilor legale decurgnd pentru funcionari din
regulamentul propriu al autoritii sau instituiei publice

306

aplicabil acestora i care vizeaz raporturile din interiorul

organului (dintre subordonai i superiorii ierarhici);
- spre deosebire de Codul muncii i de angajai,
abaterile disciplinare ale funcionarilor sunt expres prevzute
de Statut i/sau statutele ori regulamentele proprii, neputnd
reprezenta orice nclcare a legii care s deschid poarta
arbitrariului conducerii n aprecierea abaterii i n aplicarea
sanciunii;
- statutul prevede categoriile de abateri disciplinare care
pot fi svrite de funcionari, precum i sanciunile aplicabile
celor vinovai de svrirea lor166, inclusiv destituirea din
funcie. Asemenea prevederi figureaz i n statutele specifice
ale anumitor categorii de funcionari publici;
- destituirea intervine pentru abateri repetate, deci nu
una singur ci cel puin dou, sau pentru o abatere, apreciat de
conducere, ca fiind cu consecine grave pentru buna
funcionare ori imaginea instituiei n cauz, att n interiorul
ct i n afara ei.
n privina cazurilor de incompatibilitate care pot
aprea pe durata exercitrii unei funcii publice determinnd
destituirea se impun unele precizri:
- aceste cazuri sunt cele prevzute de lege;
- dei conduc la destituirea celui devenit incompatibil,
ele devin motive imputabile acestuia doar dac funcionarul nu
a acionat n termen de 10 zile calendaristice de la data
survenirii lor pentru ncetarea acestora, ceea ce nseamn
practic eliminarea noii stri care a determinat situaia de
incompatibilitate i nu doar simplul demers ntreprins fr nici
o finalitate.
Dei legea a reglementat att aciunea mijloc (demersul
ntreprins) ct i finalitatea ei (ncetarea strii) s-ar putea ca
166

Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat n

Monitorul Oficial al Romniei nr.251 din 22 martie 2004, cu modificrile i
completrile ulterioare, art.65, alin. 2) i 3).
307

aceast finalitate s nu poat fi atins prin puterile proprii

funcionarului, starea de incompatibilitate persistnd cu toate
eforturile acestuia ori pur i simplu ea apare ca o situaie
obiectiv i cnd, credem, nu se poate reine o destituire pe
motive imputabile celui n cauz.
Aa ar fi, de exemplu, cazul cstoriei intervenite ntre
persoane aflate n raporturi ierarhice sau a numirii unei rude de
gradul I ntr-o funcie aflat n astfel de raporturi ori
dobndirea ori redobndirea unei alte cetenii, dect cea
romn, care l-ar face incompatibil cu funcia public prin
obligaiile care le impune ori situaiile pe care le creeaz (de
exemplu, satisfacerea stagiului militar n ara strin,
mobilizarea n armata strin, etc.).
ntr-o atare mprejurare ar fi fost mai indicat s opereze
eliberarea, iar nu destituire, din funcie pentru motive
neimputabile funcionarului.
Destituirea din funcia public se dispune prin act
administrativ de ctre conductorul autoritii sau instituiei
publice i se comunic funcionarului n termen de 5 zile
lucrtoare de la data emiterii. Desigur, acest act poate fi atacat
n faa instanei de contencios administrativ de ctre
funcionarul vizat n termen de 30 de zile calendaristice de la
comunicare.
demisie ca urmare a cererii funcionarului de
ncetare a raporturilor de serviciu167.
Legea nu definete demisia, dar din reglementarea
legal rezult c ea este expresia manifestrii unilaterale i
libere a voinei titularului funciei publice de a denuna
raportul juridic n care se afl cu toate consecinele ce decurg
din ncetarea acestuia, expresie a libertii de care dispune168.
167

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n

Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
i completrile ulterioare, art.84, lit. e).
168
S. Ghimpu, op. cit., vol. I, pag. 418
308

Legea nu stabilete n mod riguros toate condiiile

formale i de fond ale demisiei, dect n mod parial, de aceea
apreciem c:
- demisia trebuie prezentat n form scris;
- ea trebuie notificat (depus i nregistrat)
conductorului autoritii sau instituiei publice;
- cel n cauz nu trebuie s-i motiveze aciunea;
- produce efecte dup 30 de zile calendaristice de la
nregistrare, indiferent de nivelul ierarhic al funciei;
- n acest interval de preavizare care reprezint
anunarea prealabil a denunrii unilaterale a
raportului de serviciu de ctre titular la un termen
anterior intrrii msurii n aplicare efectiv,
perioad n care raportul juridic se menine169 persoana poate reveni asupra demisiei sale,
rmnnd n funcie, atta timp ct instituia nu a
declanat sau efectuat demersurile necesare n
vederea titularizrii altei persoane ori nu a suprimat
postul devenit vacant ncepnd cu data limit a
preavizului.
La ncetarea raportului de serviciu funcionarul public
are ndatorirea s predea lucrrile i bunurile care i-au fost
ncredinate n vederea exercitrii atribuiilor de serviciu.
La ncetarea raporturilor de serviciu funcionarul i
pstreaz drepturile dobndite n cadrul carierei sale cu
excepia cazului n care raportul de serviciu a ncetat din
motive imputabile acestuia.
El mai beneficiaz de drepturi din bugetul asigurrilor
pentru omaj, dac raportul de serviciu a ncetat prin
nemeninerea condiiilor prevzute pentru ocuparea funciei
publice, referitoare la capacitatea de exerciiu i condiiile de
169

. Beligrdeanu, Aspecte procedurale ale ncetrii contractului de

munc n reglementarea noului Cod al muncii, n R.R.D., nr.11/1973, pag.
21
309

studii, n situaia n care s-a constat pe cale judectoreasc

nulitatea actului de numire n funcie n cazul expirrii
termenului pe care a fost exercitat cu caracter temporar
funcia public precum i n cazul eliberrii din funcie.

Transferul. Dei Statutul l consider doar o

modificare, reprezentnd trecerea definitiv170 a
titularului unei funcii de la autoritatea sau instituia
public la o alta, ntr-o funcie identic sau diferit,
dar n acelai sector de activitate executiv cu
respectarea condiiilor legale i cu ncuviinarea
conducerilor interesate n efectuarea acestui demers.
De aici i diferena ntre delegare i detaare, care sunt
modificri temporare, i transfer care reprezint o schimbare
definitiv, ncetnd relaia cu organul aparintor i lund
natere un nou raport de serviciu cu o nou autoritate chiar
dac se menine aceeai funcie.
Transferul cunoate dou modaliti i anume:
- transferul n interesul serviciului;
- transferul la cererea funcionarului interesat.
Condiiile pe care le presupune transferul n general
sunt urmtoarele:
- existena unui raport de serviciu n care se afl
titularul unei funcii publice;
- acordul de voin a celor dou instituii ori
autoriti, prin conducerile lor, pentru efectuarea
operaiunii ntre ele;
- dispoziia conducerii proprii a funcionarului ce se
transfer sau aprobarea dat cererii sale;
- forma scris a dispoziiei de transfer, a cererii de
transfer i a aprobrii acesteia, precum i a
acordului funcionarului, dac transferul este n
interesul serviciului;
170

S. Ghimpu, op.cit., pag. 333, apreciaz c transferul este doar o

modificare definitiv a contractului de munc.
310

transferul trebuie justificat fie prin interesul

autoritii la care are loc transferul, fie prin interesul
personal i motivat a celui transferat.
Efectele transferului constau n:
- naterea raporturilor juridice ntre cele dou
autoriti sau instituii interesate prin perfectarea
transferului n sensul c una se oblig s permit
plecarea funcionarului su iar cealalt se oblig s-l
primeasc;
- ncetarea raportului de serviciu ntre funcionar i
autoritatea aparintoare iniial, precum i formarea
unui raport juridic nou cu instituia fa de care
opereaz transferul sau acceptarea acestuia;
- pstrarea cel puin a clasei i gradului dobndite
anterior de cel n cauz;
- dac transferul n interesul serviciului opereaz n
alt localitate cel n cauz are dreptul la o
indemnizaie egal cu salariul de baz net din ultima
lun, la acoperirea cheltuielilor de transport i la un
concediu pltit de 5 zile, aceste pli fiind suportate
de autoritatea sau instituia la care se face transferul.
n privina naturii juridice a transferului, la cerere sau
n interesul serviciului (dar cu acordul scris al celui n cauz),
distingem dou situaii i, implicit, dou categorii de acte
juridice administrative i anume:
- n cazul transferului n interesul serviciului avem
actul de transfer (dispoziia de transferare) a
autoritii iniiale (bazat pe solicitarea celeilalte
instituii i pe acordul scris a celui transferat),
precum i actul de numire n funcie emis de cea de
a doua instituie, ntemeiat pe actele anterior
indicate;
- n cazul transferului la cerere avem actul de
aprobare emis de autoritatea la care funcioneaz cel
-

311

n cauz i actul de numire n funcie al autoritii

unde urmeaz s funcioneze; primul act
desfiineaz raportul de serviciu, cel de al doilea l
formeaz.
n privina sanciunii aplicabile n materie de transfer n
interesul serviciului refuzul de a-i da curs de ctre cel vizat nu
reprezint o abatere din moment ce operaiunea nu se poate
realiza dect cu acordul scris a celui n cauz, msur menit a
garanta stabilitatea n funcie, n primul rnd, i a apra dreptul
la carier a funcionarului, n al doilea rnd.
Privind retrospectiv cazurile de ncetare a raportului de
serviciu se impun unele constatri:
- din pcate, enumerarea lor este incomplet, necuprinznd
numeroase alte situaii posibile s apar n practic, ca, de
exemplu, n cazul averii funcionarului, dobndit ilicit,
nemeninerea n funcie a pensionarului.
- chiar ncetarea raportului de funcie din iniiativa
organului poate fi determinat de motive imputabile
funcionarului (destituirea disciplinar) sau neimputabile
(obiective), ca, de exemplu, pensionarea.
- ncetarea raportului de funciune este obligatorie (n
cazul destituirii pentru condamnare penal) sau poate fi
facultativ (n cazul meninerii funcionarului dup
pensionare).
- remarcm faptul c raportul de serviciu poate nceta
din iniiativa titularului funciei (demisie, transfer n interes
personal) ori din iniiativa autoritii sau instituiei publice
(eliberarea i destituirea din funcie, transferul n interesul
serviciului, pensionarea).
- ncetarea raportului de serviciu din iniiativa titularului
este practic nelimitat, pe cnd din iniiativa organului trebuie
s se limiteze la cazurile i condiiile expres prevzute de
Statut.

312

Corespunztor ncetrii funciei, potrivit reglementrilor

anterioare actualului Statut, opera i ncetarea raportului de
munc aferent contractului individual de munc ncheiat de
funcionar, fie prin denunarea unilateral a uneia din pri
(nelimitat pentru salariat i limitativ pentru angajator) ori
prin acordul de voin al prilor ntocmai ca la ncheierea
conveniei potrivit Codului muncii i legislaiei muncii.
Aceste prevederi rmn actuale numai pentru personalul
auxiliar, de deservire.
n reglementarea actual problematica jurisdiciei,
derivnd din modificarea i ncetarea, ca de altfel chiar i
formarea raportului de serviciu, poart amprenta regimului
juridic de drept public, motiv pentru care, de regul, cile de
atac n materie au o natur administrativ-ierarhic i/sau
contencios-judiciar, ieind astfel de sub incidena conflictelor
individuale de munc ce in de competena instanelor
judectoreti de drept comun potrivit legislaiei muncii i
intrnd n competena instanelor judectoreti de contencios
administrativ.
1.5. Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici171
nvestirea ntr-o funcie public, indiferent de
modalitatea ei de realizare (numire, alegere, desemnare, etc.),
d natere unui raport tipic de serviciu sau de funcie care intr
sub incidena regimului de drept public, administrativ avnd un
coninut specific ce const din totalitatea drepturilor i a
obligaiilor specifice prilor titulare participante la respectiva
relaie juridic. n sistemul anterior Statutului actual, n care
raportul administrativ era dublat i de unul de munc, evident
apreau drepturi i obligaii derivnd din contractul ncheiat,

171

Al. Negoi, Drept administrativ, op.cit., pag. 171.

313

situaie care nu mai exist la ora actual n cazul funciilor

publice.172
Desigur, s-ar putea ridica ntrebarea unde sunt atunci
acele drepturi i ndatoriri decurgnd din salarizare, concedii,
protecie social, etc., consacrate de legislaia muncii?
Rspunsul este gsit n reglementrile Statutului i n legislaia
muncii la care se face trimiterea cu caracter completator.
Totui, la o analiz mai atent am putea lesne observa
c distingem ntre drepturi i obligaii care privesc situaia
personal a funcionarului (salarizare, concediu, protecie
social) pe de o parte, precum i drepturi i ndatoriri specifice
funciei publice deinute, indiferent de titular, pe de alt parte.
Cu alte cuvinte, distingem ntre drepturi i ndatoriri care revin
funciei i decurg din ea, precum i drepturi i obligaii care
revin persoanei sau titularului funciei (anterior decurgnd din
legislaia muncii i din contractul aferent).
Drepturi i ndatoriri ale funcionarilor publici care
revin funciei publice. Referitor la drepturile i ndatoririle
care revin funciei publice Statutul nu le prevede, mai ales
drepturile, n mod amnunit pornindu-se de la premisa c ele
oricum sunt evideniate de statutele i regulamentele proprii,
fiind detaliate prin fia postului, difereniindu-se de la o
autoritate sau instituie public la alta, dar i dup cum funciile
sunt de conducere ori de execuie, ori fac parte din autoritile
centrale sau teritoriale ori locale, precum i dup cum sunt
vizate raporturile din interiorul autoritii ori din afara acesteia.

172

Asupra discuiei privind natura juridic a raporturilor de serviciu sau de

funciune a se vedea . Belingrdeanu, Consideraii teoretice i practice ,
op.cit., pag. 4-14; V. Vedina, Statutul funcionarului public, Editura
Nemira, Bucureti, 1998, pag. 41-42; V. Priscaru, op.cit., pag. 183-184; A.
Iorgovan, Drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, Bucureti, 1996,
pag. 629; I. Alexandru, Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999,
pag. 383; I. T. tefnescu, Tratat elementar de drept al muncii, Editura
Lumina Lex, Bucureti, 1999, pag. 28.
314

Statutul funcionarilor publici i Legea nr. 161/2003, a

consacrat activitile desfurate de funcionarii publici, care
implic exercitarea prerogativelor de putere public i anume:
a) punerea n executare a legilor i celorlalte acte
normative;
b) elaborarea proiectelor de acte normative i a altor
reglementri specifice autoritii sau instituiei publice,
precum i a asigurarea avizrii acestora;
c) elaborarea proiectelor politicilor i strategiilor, a
programelor, a studiilor, analizelor i statisticilor,
precum i a documentaiei privind aplicarea i
executarea legilor, necesare pentru realizarea
competenei autoritii sau instituiei publice;
d) consilierea, controlul i auditul public intern;
e) gestionarea resurselor umane i a resurselor financiare;
f) colectarea creanelor bugetare;
g) reprezentarea intereselor autoritii sau instituiei
publice n raporturile acesteia cu persoane fizice sau
juridice de drept public sau privat, din ar i din
strintate, n limitele stabilite de ctre conductorul
autoritii sau instituiei publice n care i desfoar
activitatea;
h) realizarea de activiti n conformitate cu strategia de
informatizare a administraiei publice.
Observm c reglementarea legal nu disociaz aceste
atribuii n drepturi i obligaii i nici pe categorii de funcii de
conducere sau de execuie.
A. Drepturile decurgnd din funcia public
Dreptul de a decide sau de a hotr, de regul,
aparinnd funciilor de conducere (dar i unora de execuie,
inspector, agent) const n facultatea legal de a dispune
msuri juridice, concretizate n acte administrative (emitere,
revocare, anulare) n general, dar i n acte concrete n special,
de genul autorizrii, aprobrii, impozitrii, sancionrii
315

(amend, confiscare), ceea ce genereaz, modific i

desfiineaz raporturi juridice concrete n cazul actelor
individuale, dar i intrri sau ieiri din vigoare (abrogri) n
cazul celor normative.
Cum numeroi funcionari publici, de execuie, nu sunt factori
de decizie, ci numai participani n anumite etape ale procesului
decizional (consilieri, experi, refereni) mai ales cei avnd
funcii de execuie, prezena i activitatea lor se materializeaz
n operaiuni (iar nu n acte sau n decizii) concretizate n:
- dreptul de a informa i cel de a constata o anumit
situaie sau stare, inclusiv dreptul de a controla
executarea unei msuri concretizate n proceseverbale, referate i rapoarte naintate conducerii
pentru ca aceasta s decid n deplin cunotin de
cauz;
- dreptul de a propune factorilor de decizie soluii
juridice, proiecte de acte juridice (propuneri) pentru
soluionarea sau remedierea unor situaii;
- dreptul de avizare a unor soluii, propuneri, proiecte
de acte juridice, autorizaii, etc., prin prisma
specialitii proprii.
Numeroase sunt drepturile decurgnd din raporturile
interne ierarhice, de supra i subordonare care se stabilesc ntre
funcionarii superiori i cei inferiori, ntre cei de conducere i
cei de execuie, precum:
- dreptul de numire, revocare i suspendare din
funcie a personalului propriu din subordine,
inclusiv
delegarea,
detaarea,
transferarea,
pensionarea, eliberarea din funcie;
- dreptul de recompensare, sancionare i evaluare a
personalului;
- dreptul de control i de ndrumare obligatorie a
acestuia, inclusiv emiterea de dispoziii privind
atribuii de serviciu;
316

dreptul de anulare, modificare i suspendare a

actelor i msurilor subordonailor, concomitent cu
emiterea actelor proprii ce dispun o atare
operaiune;
- dreptul de substituire sau nlocuire n atribuiile i a
subordonailor de ctre superiorul ierarhic prin
actele proprii, etc.;
- dreptul la protecia legii n exercitarea atribuiilor
de serviciu prin asigurarea i aprarea funcionarului
mpotriva ameninrilor, violenelor, faptelor de
ultraj crora le-ar putea fi victim n exercitarea
funciei sau legat de aceasta, n care scop
administraia va solicita sprijinul organelor abilitate
potrivit legii.
Exist i drepturi care se manifest nemijlocit n relaia
funcionarului cu autoritatea sau instituia din care face parte
acesta i care i sunt opozabile acesteia precum:
- dreptul de a beneficia gratuit de uniforma
obligatorie pentru anumite categorii de funcii, dar
i obligaia de a o purta pe durata exerciiului
funciunii;
- dreptul la despgubirea suportat de autoritatea sau
instituia din care face parte funcionarul i din a
crei culp a suferit un prejudiciu material n timpul
ndeplinirii atribuiilor de serviciu;
- dreptul la stabilitate n funcie, un adevrat
principiu legal formulat condiie inerent bunei
funcionri a serviciului public, garantat i care
permite celui nlocuit, transferat, destituit, demis,
etc., s se adreseze instanei de contencios pentru
valorificarea i aprarea acestei prerogative legale;
- dreptul de a promova, adic la accesul n funciile
superioare, prin ndeplinirea condiiilor legale de
-

317

ocupare a posturilor vacante i de a avansa n

gradele de salarizare;
- dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care l
vizeaz n mod direct.
n privina drepturilor decurgnd din funcie se impun
urmtoarele precizri cu caracter general-valabil n orice
sector al administraiei publice.
- exercitarea acestor drepturi fa de cei administrai se face n
limitele competenei legale ce revine autoritii executive din
care face parte funcionarul, neputndu-se exercita alte drepturi
sau drepturi specifice altor organe dect cele expres conferite
de propria lege de organizare, de regulamentele speciale
proprii, de dispoziiile ierarhice, etc., n caz contrar suntem n
prezena unor ilegaliti, abuz n serviciu, etc.
- funcionarul exercitnd un drept legal conferit, cealalt
parte a raportului juridic de funciune trebuie s urmeze, ca
titular al obligaiei, o conduit conform interesului ocrotit
juridic, n caz contrar suportnd consecinele nerespectrii
legii.
- fa de lege i de alte reglementri, respectivele
drepturi au un caracter obiectiv, decurgnd din norme i
aparinnd funciei, iar nu funcionarului, neavnd un caracter
subiectiv, lsate la aprecierea titularului funciei, motiv pentru
care ele sunt i adevrate ndatoriri pentru funcionar care este
obligat s-i exercite competena, neavnd n cele mai multe
cazuri - nici mcar libertatea de apreciere n conduita pe care o
adopt i pe care o urmeaz. Dimpotriv, neexercitarea
drepturilor legal conferite ori exercitarea lor abuziv,
necorespunztoare, ca i mpiedicarea exercitrii lor sunt
sancionate n persoana celui vinovat, fie el titularul funciei,
superior sau subordonat ierarhic, fie ter persoan intrat n
raportul juridic, ca abateri de serviciu sau n legtur cu
serviciul, ori alte abateri ce afecteaz grav drepturile

318

participanilor la raportul administrativ, sub forma rspunderii

disciplinare, contravenionale, penale i patrimoniale.
B. ndatoririle ce decurg din funcia public
n privina ndatoririlor173 ce decurg din funcia public
vom remarca faptul c unele au un caracter onerativ (activ) iar
altele unul prohibitiv (pasiv) pentru titularul lor, n raport cu
conduita prescris acestuia.
Dac avem n vedere coninutul acestora, unele in de
profesionalismul exercitrii funciei, altele de loialitatea
funcionarului, unele de confidenialitate, iar altele de
responsabilitate, etc.
Toate aceste ndatoriri decurg, n ultim instan, din
principiul care fundamenteaz orice serviciu public, inclusiv
cel administrativ, i anume c autoritile i instituiile
executive sunt n serviciul exclusiv al cetenilor, pentru
satisfacerea cerinelor vieii sociale prin aplicarea corect a
legilor i a celorlalte dispoziii legale sau, dup caz, prin
organizarea aplicrii lor.174
Astfel, de profesionalismul funcionarilor care
reprezint ndatorirea de ndeplinire a atribuiilor ce le revin,
potrivit funciei ocupate n vederea realizrii sarcinilor
serviciului public i servirii binelui comun sau public in
urmtoarele:
- ndeplinirea cu profesionalism, imparialitate i n
conformitate cu legea a ndatoririlor de serviciu;
- conformarea fa de dispoziiile superiorilor
ierarhici;
- ndatorirea rezolvrii lucrrilor repartizate de
conductorul compartimentului n care funcioneaz

173

Al. Negoi, op.cit., pag. 174 i urmtoarele.

Art. 1/1 din Hotrrea Guvernului nr. 667/1991 privind unele msuri
pentru asigurarea prestigiului social al funcionarilor publici (abrogat
implicit prin Statut).
174

319

n termenele stabilite care corespund funciei i

postului titularului, apreciem noi;
- ndatorirea perfecionrii pregtirii profesionale fie
n cadrul organului din care face parte, fie urmnd
cursuri de perfecionare organizate n acest scop i
ale cror rezultate vor fi avute n vedere la evaluarea
anual a activitii acestora i, implicit, la avansarea
lor.
Loialitatea presupune ndeplinirea corect, la timp,
ntocmai i n mod contiincios a sarcinilor de serviciu, dar, n
acelai timp, ea mai presupune i iniiativ n exercitarea
atribuiilor, ntrajutorarea n realizarea lor, inclusiv suplinirea
reciproc n serviciu n cadrul specialitii lor.
Corectitudinea presupune respectarea ntocmai a
legislaiei, regulamentelor i dispoziiilor aplicabile n
domeniu, exercitarea cu bun credin a atribuiilor, furnizarea
informaiilor cerute de public n cadrul serviciului cu
respectarea prevederilor privind aprarea secretului de serviciu,
asigurnd transparena necesar activitii desfurate.
Tot o ndatorire, cu caracter activ, este i aceea ca
funcionarul s prezinte, n condiiile legii, la numirea i la
eliberarea sa din funcie, o declaraie de avere conductorului
autoritii sau instituiei publice din care face parte i care se
reactualizeaz anual.
Funcionarul are obligaia de a purta uniforma n timpul
serviciului, potrivit legii.
Desigur, profesionalismul se manifest pe multiple
planuri i anume n relaiile de serviciu, cu colegii din
compartiment i din instituie, fa de superiorii i subordonaii
ierarhici, dar i n exteriorul acesteia cu persoanele fizice ori
juridice cu care autoritatea vine n contact, inclusiv respectul de
sine sau relaia cu sine nsui conform poziiei i prestigiului
conferit de funcia ocupat i a ateptrilor celorlali,
receptivitate i operativitate n ndeplinirea sarcinilor.
320

O mare grup de ndatoriri au caracter pasiv,

constituind interdicii legale menite a proteja funcia i
titularul ei, asigurndu-i prestigiul, consideraia i ncrederea,
obligndu-l pe cel n cauz s se abin de la acte i fapte de
natur a compromite poziia oficial deinut n care sens
acesta trebuie:
- s se abin de la orice fapt care ar putea s aduc
prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori
prestigiului funcionarilor publici;
- s nu primeasc cereri a cror rezolvare intr n
competena sa dac nu i-au fost repartizate de
superiorii ierarhici sau s discute direct cu
petenii, cu excepia celor care au asemenea
atribuii, ori s intervin pentru soluionarea acestor
cereri;
- s pstreze secretul de stat i secretul de serviciu, n
condiiile legii, nedivulgnd i neneglijnd pstrarea
acestora, inclusiv a documentelor i suporturilor
care conin astfel de informaii cu excepia
informaiilor de interes public, aprnd secretul fa
de orice divulgare sau scurgere;
- s pstreze confidenialitatea n legtur cu faptele,
informaiile sau documentele de care iau cunotin
n exercitarea funciei;
- s nu solicite sau s nu accepte, direct sau indirect;
pentru ei sau pentru alii, n considerarea funciei lor
publice, daruri sau alte avantaje;
- s se abin de la exprimarea sau manifestarea
public a convingerilor i preferinelor politice, s
nu favorizeze vreun partid politic i s nu participe
la activiti politice n timpul programului de lucru.
Reglementri speciale pot prevedea i alte categorii de
ndatoriri specifice unor funcii publice cum ar fi, de exemplu,
programul de lucru cu publicul, paza sediului i a documentelor
321

secrete, portul i uzul de arm, programul de instruire fizic i

trageri cu arm de foc, alarmare, etc.
De asemenea, funcionarii au obligaia s respecte
ntocmai regimul juridic al conflictului de interese i al
incompatibilitilor, stabilite potrivit legii.
Evident c nclcarea acestor ndatoriri atrage
rspunderea funcionarului vinovat de abaterile comise, mai
ales dac avem n vedere obligaia executrii ordinelor i
dispoziiilor superioare. n acest sens avem mai multe situaii:
- funcionarul primete o dispoziie de la un superior
indirect pe linie ierarhic. n acest caz executarea se va face
numai dup ncunotinarea prealabil a superiorului direct i n
mod cu totul excepional fr aceast ncunotinare, dac
exist o imposibilitate practic de a o realiza, iar executarea
ordinului nu sufer amnare, dar i n acest caz, dup
ndeplinirea ordinului executantul l va ntiina, de ndat, pe
superiorul su direct.
- existena mai multor dispoziii ierarhice, succesive sau
simultane, cu caracter contradictoriu, care trebuie puse n
executare. n acest caz dac ele au aceeai for juridic,
provenind de la aceeai autoritate sau funcionar ierarhic, se va
executa ultima dispoziie, desigur n msura n care prima sau
primele nu au fost deja puse n aplicare. n situaia n care
contrarietatea vizeaz dou sau mai multe dispoziii provenind
de la autoriti sau funcii ierarhice diferite se va executa
ordinul cu fora juridic superioar, de regul, provenind de la
treapta ierarhic cea mai nalt.
- situaia n care ordinul ierarhic ce se cere a fi executat
este apreciat ca ilegal i cnd nu mai opereaz obligaia de
conformare fa de dispoziia superiorului ierarhic. Desigur,
dac este de principiu c legea i dispoziiile ntemeiate pe ea
trebuie executate, tot de principiu este i faptul c o dispoziie
(vdit) ilegal, nu trebuie executat, cci, altfel, va antrena i
rspunderea executantului alturat autorului ei. ntr-o astfel de
322

situaie funcionarul va refuza, n scris i motivat, aplicarea

ordinului, ncunotinnd, persoana imediat superioar celui
care a dat un astfel de ordin. Dac emitentul ordinului, pretins
ilegal, struie n executarea lui, va trebui s-l formuleze n
scris, ceea ce oblig la ndeplinirea lui de ctre cel care l-a
primit, mai ales dac aplicarea dispoziiei nu sufer nici o
amnare, cu excepia cazului cnd acesta este vdit ilegal,
ncunotinndu-l pe superiorul ierarhic al autorului ordinului.
Aceste dispoziii legale se coreleaz i cu dispoziiile
Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 care prevd c
aciunile n justiie mpotriva actelor i faptelor administrative
care au vtmat drepturi recunoscute de lege se vor putea
formula i personal mpotriva funcionarului care a elaborat
actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvrii sau de
nerezolvarea n termen a cererii, dac se solicit plata unor
despgubiri. Persoana astfel acionat poate chema n garanie
i pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordin scris s
semneze actul a crui ilegalitate este supus judecii.
Drepturile i ndatoririle funcionarului public ce
decurg din situaia lui personal
Privitor la drepturile i ndatoririle funcionarului, care
vizeaz situaia lui personal, avnd un caracter subiectiv, chiar
dac ele sunt reglementate de Statut i nu pot forma obiectul
unui contract colectiv sau individual de munc, pe care legea
nu le prevede dect n beneficiul personalului administrativ
auxiliar, de deservire care nu are calitatea de funcionar
public.
ntruct acestea se rentlnesc i n persoana oricrui
salariat sau angajat, iar studiul lor amnunit revine tiinei
dreptului muncii nu vom insista n mod deosebit asupra lor,
oricum Statutul fcnd trimitere la legislaia muncii.
A. Drepturile funcionarilor publici ce decurg din
situaia lor personal

323

Dreptul la salariu al funcionarilor publici este un

rezultat al activitii depuse de acetia i cuprinde salariul de
baz, sporuri de vechime n munc, suplimentul postului,
suplimentul corespunztor treptei de salarizare i indemnizaii
constituite ntr-un sistem de salarizare stabilit prin lege.
La stabilirea sistemului de salarizare se au n vedere
urmtoarele:
a) necesitatea de a restrnge costurile administraiei
publice n condiiile n care funcionarii publici
competeni trebuie motivai i recompensai n mod
corespunztor;
b) crearea unei ierarhii a sistemului de salarizare pe
clase i grade bazate pe evaluarea postului;
c) stabilirea unui raport just ntre partea fix i partea
variabil a salariului care s in seama de
activitatea depus i de importana ei.
Datorit specificului raportului de serviciu n care se
afl funcionarul salariul acestuia are o natur juridic proprie
n raport cu salariul celor angajai deoarece, pe de o parte, el nu
rezult din negocierea direct cu instituia - nefiind influenat
de legitatea economic a relaiei cerere-ofert de pe piaa
muncii - iar, pe de alt parte, salariul este stabilit prin lege la
nivelul funciei i nu al persoanei.
Apreciem c, i n cazul funcionarului, salariul
reprezint contravaloarea muncii prestate de acesta, deci o
contrapartid a activitii realizate, dovad c absena
nejustificat de la serviciu sau nendeplinirea atribuiilor
conduc la diminuarea lui corespunztoare. Dar, totodat, el mai
conine i o component social, alturat celei economice, de
asigurare a existenei, necesar meninerii unui statut social
compatibil cu funcia deinut i destinat asigurrii unei poziii
sau unui rang social corespunztor, prin traiul i condiiile de
via decente pe msura demnitii publice exercitate.

324

Se asigur, n acest fel, un personal cointeresat n

realizarea atribuiilor i devotat funciei, ceea ce permite
realizarea corespunztoare a serviciului public. Salariul reflect
i atitudinea statului i, n general, a societii, fa de rolul
funciei i serviciului public i fa de cei pui n slujba sa.
Dreptul la durata normal a timpului de lucru de 8
ore pe zi i de 40 de ore pe sptmn pentru funcionarii
publici175. ntr-adevr, funcia se exercit n mod limitat n timp
i n cadrul unui program bine determinat care s permit
realizarea corespunztoare a atribuiilor. Pe de alt parte, acest
drept opus organului din care face parte cel n cauz i care are
ndatorirea de a-l respecta, este concomitent i o obligaie a
funcionarului pe care dac o ncalc este pasibil de sanciune
pentru absene nemotivate de la serviciu.
Pentru orele lucrate din dispoziia conductorului
autoritii sau instituiei publice peste durata normal a
timpului de lucru sau n zilele de srbtori legale ori declarate
zile nelucrtoare, funcionarii publici de execuie au dreptul la
recuperare sau la plata majorat cu un spor de 100% din
salariul de baz, iar acest spor nu se poate acorda dect n
limita a 360 de ore pe an i n nici un caz conductorul nu i-l
poate conferi siei.
Dreptul la odihn, repaus zilnic i sptmnal
precum i la concediu de odihn, inclusiv la concedii
medicale i de alt natur. Exercitarea acestui drept are n
vedere att refacerea forei fizice i a celei psihice a
funcionarului, consumat n activitile profesionale, dar i
asigurarea sntii celui n cauz.
Limitarea timpului de munc la cel mult 8 ore pe zi, a
duratei sptmnii de lucru la 5 zile lucrtoare permit
exercitarea acestui drept, alturat concediilor de tot felul,
175

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n

Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
i completrile ulterioare, art.32, alin. 1).
325

ncepnd cu cel de odihn, medical, de maternitate (pre i post

natal), continund cu cel alocat ngrijirii copiilor, cel de studii,
etc.
n perioada concediilor de boal, de maternitate i a
celor pentru creterea i ngrijirea copiilor, raporturile de
serviciu nu pot nceta i nu pot fi modificate dect din iniiativa
funcionarului n cauz.
Dreptul la condiii normale de munc i igien de
natur s ocroteasc sntatea i integritatea fizic a
funcionarilor.
Elementele eseniale ale acestui drept vizeaz:
- asigurarea condiiilor normale de munc i igien,
care s ocroteasc sntatea, integritatea fizic i
psihic a persoanei;
- asistena medical gratuit n instituiile sanitare
publice;
- ajutoare n cazul accidentelor de munc sau a bolilor
profesionale.
n dezvoltarea acestui drept legea a prevzut c pentru
motive de sntate funcionarilor publici li se poate aproba, n
mod excepional, schimbarea compartimentului n care i
desfoar activitatea, iar aceast schimbare se face pe o
funcie public corespunztoare i numai dac funcionarul n
cauz este apt profesional s ndeplineasc noile atribuii ce i
revin.
Dreptul la asisten medical, medicamente i
proteze n condiiile legii n caz de mbolnvire, indiferent de
cauza ei (accidentare, invaliditate), tocmai ca rezultat al
ndeplinirii obligaiilor decurgnd din plata contribuiei la
asigurrile sociale, sntate, etc.
Dreptul la pensie, precum i la celelalte drepturi de
asigurri sociale de stat potrivit legii. Acest drept reprezint o
form de retribuire a funcionarului public conferit la
ncetarea funciei ca urmare a ndeplinirii condiiilor legale
326

referitoare la vrst, vechime n funcie i stagiul de cotizare.

Membrii familiei sale au dreptul la pensie de urma potrivit
legii.
Mai exist o categorie de drepturi, de factur politic,
care sunt inerente condiiei de cetean, dar care au fost incluse
n Statutul funcionarilor publici nu pentru c ar fi specifice
numai lor, ci pentru c se exercit n mod specific de ctre
lucrtorii din administraie, i pentru faptul c s-a dorit
evidenierea apartenenei lor i la aceast categorie
profesional desigur cu excepiile prevzute de statutele
speciale pentru militari, militarizai sau alte categorii de
funcionari civili dar n anumite condiii impuse de regimul
specific funciei publice.
Dreptul la opinie al funcionarilor publici este garantat.
Aceast prevedere particularizeaz art. 30 din Constituie
privitor la libertatea de exprimare. Desigur, spre deosebire de
ceteanul obinuit, exercitarea acestui drept este supus unor
condiionri dup cum urmeaz i anume:
- n afara serviciului, dei legea nu interzice,
apreciem c trebuie s existe o conduit rezervat i
msurat, n exprimarea ideilor sale, pentru a nu
afecta prestigiul organului din care face parte;
- n exercitarea atribuiilor de serviciu funcionarul
este obligat s se abin de la exprimarea sau
manifestarea public a convingerilor i preferinelor
sale politice, s nu favorizeze vreun partid i s nu
participe la activiti politice n timpul programului
de lucru.
Aceast prim idee este susinut de raionamentul
dedus din consacrarea expres a dreptului de asociere n
sindicate de unde concluzia inexistenei vreunei limitri a
dreptului de asociere politic a funcionarilor publici
interdicia constituional privitoare la aceast categorie, aa
cum se prevede n art. 40/3 teza ultim cu referire la legea
327

organic a funcionarilor, nefiind nici preluat, nici eliminat

de Statut, dect n msura n care este consacrat prin legi
organice.
Exist cazuri speciale, ca, de exemplu, n situaia
secretarului localitii care dac ncalc aceast oprelite
suport sanciunea eliberrii din funcie176 dac este membru al
unui partid politic.
Totui, funcionarilor publici li se interzice s fac parte
din organele de conducere ale partidelor politice.
Pentru a asigura totui o protecie juridic complet a
funcionarilor fa de posibile discriminri rezultate din
exercitarea dreptului la opinie i pentru ntrirea principiului
statutar al egalitii anselor la intrarea i promovarea n corpul
funcionarilor publici s-a prevzut interzicerea oricrei
discriminri ntre funcionari pe criterii politice, sindicale,
religioase, etnice, de sex, orientare sexual, stare material,
origine social sau de orice alt asemenea natur.
Dreptul de asociere sindical este garantat
funcionarilor publici, n condiiile legii. Cei interesai pot, n
mod liber, s nfiineze organizaii sindicale, s adere la ele i
s exercite orice mandat n cadrul acestora. Sunt exceptai
nalii funcionari publici, cei de conducere i categoriile crora
le este interzis acest drept prin statute speciale.
Fiind un drept, exercitarea nu este obligatorie putnd
exista autoriti i instituii n care s nu existe organizaii
sindicale sau s existe funcionari care s nu fac parte din ele.
Pentru cazul inexistenei unei asemenea organizri legea a
prevzut n mod expres ca n comisiile paritare create pentru
a participa la stabilirea msurilor privind condiiile de munc
ale funcionarilor i buna funcionare a autoritii acetia s
fie reprezentai prin desemnarea cu vot majoritar de ctre masa
lucrtorilor. Desigur, funcionarii auxiliari se pot organiza n
176

Legea administraiei publice locale nr.215/2001, publicat n Monitorul

Oficial nr.204 din 23 aprilie 2001, art.83, alin. 2).
328

sindicate potrivit dreptului comun n materie (a se vedea

Hotrrea de Guvern nr. 1210/2003 privind aceste comisii).
Funcionarilor li se mai recunoate i dreptul de
asociere n organizaii profesionale sau n alte organizaii
avnd ca scop reprezentarea intereselor proprii, promovarea
pregtirii profesionale i protejarea statutului lor.
Recunoaterea acestui drept se face n afara oricrei conotaii
politice, dar i fr posibilitatea unui amestec sau intervenii
legal recunoscute a autoritilor nici n formarea i nici n
activitatea acestor organizaii.
Dreptul la grev este recunoscut funcionarilor n
condiiile legii, el reprezentnd un drept fundamental al
salariailor consacrat de Constituie pentru aprarea intereselor
profesionale, economice i sociale ale acestora. Desigur, statute
speciale, mai ales pentru funcionarii militari sau militarizai,
pot s nu recunoasc un asemenea drept, dup cum el nu este
recunoscut expres de legea cadru177 acestor categorii i nici
funcionarilor publici, lege fa de care Statutul funcionarilor
avnd valoarea de reglementare special, derog recunoscnd
dreptul la declanarea conflictului (colectiv) de munc. ntruct
serviciul public se desfoar permanent, exercitarea dreptului
la grev trebuie s aib loc n condiiile asigurrii funcionrii
normale a acestuia pe timpul ntreruperii activitii (starea
civil, administraia cimitirelor, etc.), adic continuitatea i
celeritatea serviciului public.
B. ndatoririle funcionarilor publici ce decurg din
situaia lor personal
n mod corespunztor, funcionarul are i o serie de
ndatoriri, viznd obligativitatea de a desfura o activitate
corespunztoare, de a respecta timpul de lucru, de a plti

177

A se vedea Legea privind soluionarea conflictelor de munc nr.

168/1999, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a, nr.
582/29.11.1999, art.63.
329

contribuia la asigurrile sociale, de a respecta disciplina de

serviciu, etc.
Ca o concluzie general privind drepturile i ndatoririle
specifice funcionarilor i derivnd din raporturile lor personale
cu instituia n care se afl vom remarca urmtoarele:
- corespunztor drepturilor acestora (la salar, la
odihn), instituiei i corespund obligaii corelative
(de plat a salariului, de acordare i plat a
concediului);
- n mod similar, corelativ obligaiilor funcionarului
(cum sunt cele legate de respectarea programului de
lucru al instituiei, a disciplinei de serviciu) i
corespund drepturile acesteia de a pretinde
ndeplinirea lor conform, n caz contrar opernd
tragerea la rspundere a celor vinovai;
- i aceste drepturi i obligaii au un caracter obiectiv
prin reglementarea lor statutar, dar subiectiv prin
exercitarea personal, prile neputnd s le elimine,
s le ignore sau s le fixeze n alt fel, n alt
formulare, coninut sau reglementare, dect cele
cuprinse n legea organic cadru, sub sanciunea
nulitii actelor ilegale astfel emise.
1.6. Clasificarea funciilor publice i categoriilor de
funcionari publici
ntruct ntre funcia public i titular exist o legtur
indisolubil, clasificarea funciei reprezint i o clasificare,
implicit, a funcionarilor. Aceast operaiune de grupare are la
baz mai multe criterii unitare, dintre care cele mai multe se
regsesc chiar n Statut.

330

A. Dup nivelul atribuiilor, mai precis al

competenei, ncredinate titularului funciei publice, funciile
publice se mpart n trei categorii:
a.
funcii publice corespunztoare
categoriilor nalilor funcionari publici;
b.
funcii publice corespunztoare
categoriei funcionarilor publici de conducere;
c.
funcii publice corespunztoare
categoriei funcionarilor publici de execuie.
Din pcate, legea nu stabilete coninutul fiecrei
funcii, cu drepturile i obligaiile ce decurg din ea, ci se
mulumete s le enumere, stabilind n mod limitativ c
funcionarii publici din clasele a II-a (cu studii superioare de
scurt durat absolvite cu diplom) i a III-a (cu studii liceale
absolvite cu diplom) pot ocupa numai funcii publice de
execuie, cu excepiile prevzute de legile speciale178. Totui, se
precizeaz c funcionarii publici de conducere organizeaz,
coordoneaz, ndrum i controleaz activitile care implic
exercitarea prerogativelor de putere public, sub autoritatea
unui funcionar public ierarhic superior sau a unui demnitar
omind, din pcate, primarul, viceprimarul, preedintele i
vicepreedinii consiliului judeean ca persoane alese.
Categoria nalilor funcionar publici cuprinde
persoanele care sunt numite n una din urmtoarele funcii
publice: secretar general al Guvernului i secretar general
adjunct al Guvernului; secretari generali din ministere i alte
organe de specialitate ale administraiei publice centrale;
prefect; secretar general adjunct din ministere i alte organe de
specialitate ale administraiei publice centrale; subprefect;
inspector general guvernamental179.
178

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n

Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
i completrile ulterioare, art.9, alin. 2).
179
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n
Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
331

La nivel teritorial nali funcionari publici sunt

prefectul i subprefectul.
nalii funcionari publici realizeaz managementul de
nivel superior n administraia public central i n autoritile
administrative autonome.
Categoria nalilor funcionari publici cuprinde
persoane care trebuie s ndeplineasc condiiile generale de
acces la funcia public prevzute de art. 50 din Statut, precum
i studii universitare de licen, respectiv studii superioare de
lung durat absolvite cu diplom de licen sau echivalent,
are cel puin 5 ani vechime n specialitatea studiilor necesare
executrii funciei publice, a absolvit programe de formare
specializat pentru ocuparea unei funcii publice
corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici; a
promovat concursul naional pentru intrarea n categoria
nalilor funcionari publici.
Numirea nalilor funcionari publici se face de ctre:
- Guvern pentru: secretar general al Guvernului i
secretar general adjunct al Guvernului; prefect i
subprefect;
- Primul ministru pentru: secretar general din
ministere i alte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale; secretar general
adjunct din ministere i alte organe de specialitate
ale administraiei publice centrale; inspector
guvernamental.
Funcionarii publici de conducere cuprind
urmtoarele persoane:
a) director general i director general adjunct din aparatul
autoritilor administrative autonome, al ministerelor i
al celorlalte organe ale administraiei publice centrale
precum i funciile specifice asimilate acestora;
i completrile ulterioare, art.11.
332

b) director i director adjunct din aparatul autoritilor

administrative autonome, al ministerelor i al celorlalte
organe ale administraiei publice centrale precum i
funciile specifice asimilate acestora;
c) secretarul unitii administrativ-teritoriale;
d) director executiv i director executiv adjunct ai
serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale
celorlalte organelor de specialitate ale administraiei
publice centrale din unitile administrativ-teritoriale, n
cadrul instituiei prefectului, n cadrul aparatului
propriu al autoritilor administraiei publice locale i
ale instituiilor publice subordonate acestora, precum i
n funciile publice specifice asimilate acestora;
e) ef serviciu, precum i n funciile publice specifice
asimilate acestora;
f) ef birou, precum i n funciile publice specifice
asimilate acestora.
Rezult c unele funcii de conducere sunt n mod
special de nivel central (director general), altele numai de nivel
local (secretarul de localitate), iar unele pot fi att de nivel
teritorial sau local (director executiv) ct i central (ef birou,
ef serviciu).
Pe de alt parte, funcia de conducere are un sens
deosebit de larg incluznd atribuii de organizare, coordonare,
ndrumare i control, ct i dreptul de decizie, pe care
reglementarea legal a omis s-l prevad. n acest sens este
funcionar de conducere att cel care are toate aceste atribute
(subnelegndu-se c cel ce are dreptul de decizie le exercit,
implicit, pe toate celelalte), de regul conductorul autoritii
instituiei publice, dar i conductorii de compartimente, chiar
dac aceste structuri nu au, de exemplu, dect atributul de
control ncredinat n mod limitativ. Rezult c funciile de
conducere pot viza conducerea autoritii n ansamblul ei ori
conducerea unei structuri interne din cadrul acesteia, indiferent
333

de mrimea compartimentului, inclusiv cea mai mic

subdiviziune (de genul biroului sau oficiului).
n sfrit, n cadrul aceluiai sistem de clasificare mai
distingem ntre funcii de conducere ierarhic superioare
(director general, director) i ierarhic inferioare (ef serviciu,
ef birou).
Uneori chiar Statutul sau legile speciale pot face referiri
exprese la funciile de conducere. Astfel, de exemplu, n cazul
numirii funcionarilor de ctre conductorii autoritilor sau
instituiilor publice sau a destituirii din funcia public a
acestora.
Funciile publice de execuie cuprind urmtoarele
180
clase :
a) clasa I-a include experii, consilierii, inspectorii,
consilierii juridici i auditorii;
b) clasa a II-a cuprinde referenii de specialitate;
c) clasa a III-a include referenii.
La rndul lor, funciile publice de execuie sunt
structurate pe grade profesionale, dup cum urmeaz:
a) superior, ca nivel maxim;
b) principal;
c) asistent;
d) debutant.
Uneori, Statutul face referire expres la funcionari de
execuie atunci cnd prevede modul de recuperare sau plata
majorat pentru orele suplimentare lucrate peste program.
Distincia ntre funcii de conducere i funcii de
execuie are importan sub mai multe aspecte:
- de regul, numai funcionarul de conducere poate
emite acte de autoritate (dispoziii) cu efecte n interiorul
instituiei i asupra subordonailor si, iar n cazul
180

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n

Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
i completrile ulterioare, art.13.
334

conductorului acesteia efectele se pot extinde i n afara

autoritii.
- dispoziiile funcionarilor de conducere sunt
obligatorii pentru cei de execuie care trebuie s se conformeze
acestora, subordonndu-se ierarhic.
- numirea i eliberarea din funcie a personalului de
execuie de face de conductorul autoritii sau instituiei, n
vreme ce conductorul compartimentului unde funcioneaz
poate dispune sau propune msuri disciplinare pentru abaterile
acestuia.
- funcionarii de conducere pot s-i delege, n mod
permanent sau temporar, anumite atribuii personalului din
subordine.
- numai conductorul autoritii sau instituiei publice
reprezint nsui organul de stat att n raporturile interne din
cadrul administraiei respective, ct, mai ales, n relaiile
externe, din afara acesteia, putnd emite actele administrative
corespunztoare n acest sens, i ncheia acte juridice
(contracte) ce angajeaz rspunderea autoritii respective.
B. Dup cerinele privind nivelul studiilor absolvite
Statutul distinge urmtoarele clase necesare ocuprii funciei
publice181:
a)
clasa I-a cuprinde funciile ce necesit studii
universitare de licen absolvite cu diplom sau echivalent;
b)
clasa a II-a vizeaz funcii ce reclam studii superioare
de scurt durat absolvite cu diplom de licen sau
echivalent;
c)
clasa a III-a vizeaz funcii publice care necesit studii
medii liceale absolvite cu diplom de bacalaureat.

181

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n

Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
i completrile ulterioare, art.8.
335

Spre deosebire de reglementarea iniial din Statut cea

actual nu mai prevede i coninutul acestor funcii, difereniat
dup nivelul studiilor, prevznd c funcionarii publici din
clasele a II-a i a III-a pot ocupa numai funcii de execuie, n
vreme ce pentru cele de conducere, per a contrario sunt
necesare numai studii universitare de licen, determinnd
coninutul formal al acestora (organizare, coordonare,
ndrumare i control.
Structura carierei funcionarilor public de execuie este
astfel realizat nct ea cuprinde:
a) clasele, adugm noi profesionale, respectiv clasa I-a, a
II-a i a III-a, fiecare cuprinznd funcii specifice, cum
ar fi cea de referent de specialitate pentru clasa a II-a
sau referent pentru clasa a III-a;
b) n cadrul claselor se disting gradele profesionale de
debutant, asistent, principal i superior ca nivel maxim;
c) existena claselor de studii I-a, a II-a i a III-a, avnd n
vedere c ultimele clase vizeaz numai funcii publice
de execuie;
d) n cadrul gradelor profesionale se disting gradele de
salarizare condiionate de vechimea n funcie, de
calificativele obinute i de promovarea concursului.
n acest fel clasele profesionale cuprind gradele
profesionale, iar acestea includ gradele de salarizare, toate
acestea dublate de clasele de studii.
C. Dup sfera atribuiilor ncredinate distingem182:

a)

funcii publice generale reprezentnd ansamblul

atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general comune
182

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n

Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
i completrile ulterioare, art.7, alin 1)-3).
336

tuturor autoritilor i instituiilor n vederea realizrii

competenelor lor generale;
b)
funcii publice specifice reprezentnd ansamblul
atribuiilor i responsabilitilor cu caracter specific unor
autoriti i instituii publice, n vederea realizrii
competenelor lor specifice sau care necesit competene i
responsabiliti specifice.
Din clasificarea legal nu rezult cu certitudine
coninutul exact al fiecrei categorii de funcii, mai ales c se
face confuzie ntre caracterul general i special al funciei, pe
de o parte, cu cel al competenei generale i speciale,
aparinnd autoritii sau instituiei publice, pe de alt parte.
Or, conform clasificrii competenei materiale o
autoritate nu poate fi ncadrat dect n una din formele sale,
fie general (guvern, consilii locale i judeene, prefect,
primar), fie special (ministere i alte organe centrale ale
administraiei publice de specialitate, inclusiv serviciile lor
deconcentrate n teritoriu).
Credem, mai degrab, c s-a avut n vedere felul
structurii n care i desfoar activitatea funcionarii n care
sens cei din structurile funcionale (de genul juridic, financiarcontabil, informatic, resurse umane) sunt comuni tuturor
instituiilor i autoritilor publice asigurnd buna funcionare a
acestora, n vreme ce funciile publice specifice (secretar de
localitate sau jude, politist, vame, lucrtor n domeniul
financiar, sanitar veterinar, etc.) sunt expresia competenei
proprii i distincte specifice numai unei anumite autoriti sau
instituii publice.
D. Dup vechimea i durata funciei distingem ntre
funcionarii publici debutani i funcionarii definitivi183.
183

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n

Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
i completrile ulterioare, art.10.
337

Debutanii sunt persoanele numite n funcii de

execuie, care au promovat concursul pentru ocuparea unei
funcii publice de grad profesional debutant i nu ndeplinesc
condiiile legale pentru ocuparea unei funcii publice definitive.
Perioada de stagiu pe care trebuie s o parcurg un
funcionar debutant difer dup clasa n care se afl, astfel
pentru clasa I-a este de 12 luni, pentru clasa a II-a este de 8
luni, iar pentru clasa a III-a este de 6 luni.
La expirarea perioadei de stagiu n baza evalurii
obinute cel n cauz va fi numit sau nu n funcia public de
execuie definitiv n gradul profesional de asistent.
Definitivii sunt debutanii titulari pe funcie, persoanele
titularizate prin concurs i care au vechimea minim n
specialitate studiilor necesare (corespunztoare) funciei
publice de 12, 8 i 6 luni corespunztor nivelului studiilor
absolvite i care intr n Corpul funcionarilor publici, precum
i absolvenii programelor de formare i perfecionare n
administraia public, ultimele dou categorii netrebuind s
parcurg etapa de stagiatur ea fiind asimilat cu vechimea n
funcie sau cu durata cursurilor de formare i perfecionare.
Funcionarii publici definitivi sunt numii n funcie pe
durat nedeterminat, dar prin excepie funciile publice pot fi
ocupate pe o perioad determinat, n condiiile expres
prevzute de lege.
E. Dup modul de nvestire Statutul face distincie
ntre funcionarii publici i personalul (auxiliar) din aparatul
propriu (de lucru) al autoritilor i instituiilor publice care nu
exercit prerogative de putere public.
Distincia are urmtoarele consecine:
- funcionarii publici sunt numii, iar personalul
ncheie contract de munc;
- funcionarii exercit o funcie public n vreme ce
acest personal efectueaz activiti de secretariat338

administrative, protocol, gospodrire, ntreinerereparaii i de deservire, neavnd aceast calitate;

- funcionarii publici sunt supui regimului juridic de
drept public, cel administrativ, prevzut de Statut, n
vreme ce personalul auxiliar regimului juridic de
drept privat, Codului i legislaiei muncii;
- jurisdicia litigiilor privitoare la funcia public
revine instanelor de contencios administrativ, iar
cea a litigiilor de munc instanelor de drept comun.
Tot n cadrul modului de nvestire Statutul face
distincie ntre funcionari publici numii i persoane numite
sau alese n funcii de demnitate public, ultimele categorii
neintrnd sub incidena sa.
Distincia dintre cele dou categorii const n mai multe
trsturi:
- funcionarii numii desfoar o activitate nelimitat n
timp, n vreme ce personalul ales i exercit funcia, de regul,
pn la expirarea mandatului pentru care a avut loc alegerea.
- revocarea din funcie se face n mod distinct, respectiv
n cazul funcionarului de ctre cel care a efectuat numirea, iar
cazul celor alei la expirarea mandatului, ori n alte cazuri
expres prevzute (deces, demisie).
- funcionarii numii sunt nvestii prin actul unilateral al
numirii, n timp ce personalul ales este nvestit prin operaiunea
alegerii supus validrii (primarul, consilierul, etc.).
F. Dup competena teritorial exercitat distingem
funcionari publici de stat, funcionari publici teritoriali i
funcionari publici locali184.

184

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n

Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile
i completrile ulterioare, art.7, alin.1), lit. c).
339

G. Dup gradul de strictee a disciplinei i modul de

subordonare distingem, n funcie de calitatea persoanei,
funcionari civili i funcionari militari, cu regimuri juridice
distincte,
ultimii
fiind
supui exclusiv
incidenei
regulamentelor militare i unei jurisdicii proprii, inclusiv sub
aspectul rspunderii juridice.
H. Dup caracterul atribuiilor distingem funcionari
publici generali i funcionari publici speciali.
Funcionarii publici generali sunt funcionarii care
ocup funcii publice generale. Aceste funcii generale
reprezint ansamblul atribuiilor i competenelor cu caracter
general i comun tuturor autoritilor i instituiilor publice n
vederea realizrii competenelor lor generale.
Funcionarii publici speciali sunt funcionarii care
ocup funcii speciale adic acele funcii care reprezint
ansamblul atribuiilor i competenelor cu caracter specific
unor activiti i instituii publice stabilite n vederea realizrii
competenelor lor specifice sau care necesit competene i
responsabiliti specifice.
Echivalarea funciilor publice specifice cu funciile
publice generale se face prin statutele speciale.
1.8. Acorduri colective. Comisii paritare
Modificrile aduse statutului funcionarilor publici prin
Legea nr.215/2006 d posibilitatea autoritilor i instituiilor
publice s ncheia acorduri cu sindicatele reprezentative ale
funcionarilor publici sau cu reprezentanii funcionarilor
publici. Aceste acorduri pot cuprinde numai msuri referitoare
la:
- constituirea i utilizarea fondurilor destinate
mbuntirii condiiilor la locul de munc;
- sntatea i securitatea n munc;
340

programul zilnic de lucru;

perfecionarea profesional;
msuri referitoare la protecia celor alei n organele
de conducere ale organizaiilor sindicale
neprevzute n alte legi.
n cazul n care n autoritatea sau instituia public
sindicatul nu este reprezentativ sau funcionarii publici nu sunt
organizai n sindicate acordul se ncheie cu funcionarii publici
desemnai din rndul acestora.
Din analiza acestor prevederi legale rezult c
autoritile i instituiile publice pot ncheia acorduri cu
organizaiile sindicale dar numai n anumite domenii limitate
iar enumerarea prevzut de lege este limitativ i nu sub
form de exemple deoarece textul de lege prevede c se pot
cuprinde numai msuri referitoare la.
Pentru a se putea ncheia astfel de acorduri autoritatea
sau instituia public trebuie s furnizeze sindicatelor
reprezentative sau reprezentanilor funcionarilor publici
informaiile necesare referitoare la domeniile n care se pot
prevedea msuri n acordurile ncheiate. Pentru a urmrii
modul n care se respect acordurile stabilite cu sindicatele
reprezentative sau cu reprezentanii funcionarilor publici n
cadrul autoritilor i instituiilor publice se constituie comisii
paritare. n aceste comisii intr un numr egal de reprezentani
desemnai de conducerea autoritii sau instituiei publice i de
sindicatele reprezentative ale funcionarilor. n cazul n care
sindicatul nu este reprezentativ reprezentanii lor vor fi
desemnai prin votul majoritii funcionarilor publici din acea
autoritate sau instituie public.
Aceste comisii paritare sunt consultate n urmtoarele
situaii:
- la stabilirea msurilor de mbuntire a calitii
activitii autoritilor sau instituiilor publice pentru
care sunt constituite;
-

341

la stabilirea oricror msuri privind pregtirea

profesional a funcionarilor publici dac costul
acestora sunt suportate din fonduri bugetare;
- la stabilirea programului de lucru de ctre
conductorul autoritii sau instituiei publice;
- alte situaii stabilite de lege.
n exercitarea atribuiilor lor comisiile paritare emit
avize consultative. Aceste comisii ntocmesc rapoarte
trimestriale cu privire la respectarea acordurilor ncheiate ntre
conducerea autoritii sau instituiei publice i organizaiile
sindicale sau reprezentanilor funcionarilor publici. Rapoartele
se comunic conductorului autoritii sau instituiei publice i
conducerii sindicatelor reprezentative ale funcionarilor publici.
-

2. Resursele materiale
Resursele materiale utilizate n administraie sunt
bunuri sau valori mobile i imobile, iar n cadrul lor un rol
deosebit revine echipamentului din dotare, mobilierului i
localurilor sau sediilor.
Echipamentul administrativ este alctuit din aparatura,
mainile i materialele, precum i din furniturile (hrtie,
formulare, imprimate, rechizite de birou etc.) a cror folosire
este curent n muncile de birou. Resursele procurrii lor i ale
realizrii dotrilor necesare intereseaz, sub aspectul studiului,
tiinele economice i dreptul financiar, iar sub aspectul tiinei
administraiei intereseaz dotarea optim i folosirea raional
a dotrilor n vederea asigurrii eficienei activitii executive
i a nesolicitrii exagerate a resurselor bugetare.
Activitatea de raionalizare a echipamentului
administrativ are n vedere185 urmtoarele aspecte importante:

185

Al. Negoi, op.cit., pag. 164.

342

a. standardizarea echipamentului, adic asigurarea

uniformizrii dotrii administrative, mai ales la aceleai nivele
ale organizrii administrative (primrii, prefecturi, ministere
etc.), ceea ce trebuie s determine un maximum de
funcionalitate, desigur, la nivelul cunoscut ntr-o perioad de
societate;
b. elaborarea normativelor de dotare cu echipament n
urma cercetrii i cunoaterii nevoilor reale ale activitii
executive.
c. mecanizarea i automatizarea operaiunilor de birou
prin adaptarea administraiei la progresul tehnic aplicabil
acestui sector. Acest din urm aspect, mai ales n privina
utilizrii aparaturii de prelucrare automat a datelor, cu toate
marile avantaje oferite n privina economiei de timp, resurse i
personal, este supus unor limitri186 ce afecteaz introducerea i
folosirea echipamentului modern. Astfel:
- Opereaz limitri de ordin intelectiv, n care sens
trebuie precizat c nu orice aspect al activitii executive se
preteaz la realizarea sa prin intermediul noii tehnici, ntruct
activitatea intelectual nu poate fi suplinit de main n
materia concepiei i a deciziei. Astfel, dac majoritatea
operaiunilor administrative de birou mai ales n domeniul
strngerii, retransmiterii, nregistrrii, prelucrrii i pstrrii
datelor se pot realiza mecanizat i automatizat, activitatea de
analiz i apreciere a informaiilor necesar actului decizional
nu se preteaz la un asemenea tratament, cel puin n actualul
stadiu al dezvoltrii n care ne aflm, dect ntr-un mod cu totul
excepional, cum ar fi, de pild, stabilirea impozitelor, aportul
factorului uman rmnnd hotrtor chiar i n modul de
programare a aparaturii.
- Exist limitri aduse introducerii noii tehnici care sunt
de ordin economic i structural-funcional. n acest sens
nzestrarea trebuie s fie rentabil, adic fa de costul
186

Idem, op.cit., pag. 165-167.

343

investiiei fcute s se efectueze un mare volum de lucrri cu

mijloacele din dotare, care s aib i o folosin de durat, ce
permite o real amortizare a lor. Trebuie s remarcm faptul c
nu la toate nivelele administrative i nu la orice autoritate e
necesar aceeai dotare tehnic, astfel, de pild, s-ar putea ca
prelucrarea automat a datelor la nivele ierarhice inferioare s
se preteze mai bine prin organizarea unor oficii de calcul
teritoriale comune, dect prin dotarea fiecrui organ executiv
cu tehnica respectiv, reunindu-se, astfel, volumul de munc al
mai multor instituii.
- Apar i limitri de ordin psiho-social i tradiional ce
in de existena unei rutine administrative formate n activitatea
executiv ndelungat a unor persoane i care se reflect n
atitudini i reacii personale negative, uneori chiar de
obstrucionare fa de tendinele novatoare de introducere a
noilor mijloace i metode, legate mai ales de temerea
insuficienei cunoaterii i utilizrii acestora i, mai ales, de
eventualitatea pierderii locului de munc datorit modificrilor
structurale i de personal aferente noii tehnologii introduse.
Cnd ne referim la echipamentul administrativ avem n
vedere, n special, echipamentele de prelucrare a datelor i de
reproducere de birou, cele de transmitere a informaiilor, cele
de transport automatizat al corespondenei, sistemele
automatizate de registratur i tehnicile moderne de pstrare i
distrugere a documentelor.
a. n cazul echipamentului de nregistrare, prelucrare
i de reproducere a datelor n activitatea de birou187 se are n
vedere faptul c documentul scris sau nscrisul constatator,
inclusiv al actelor juridice, dar i al unor operaiuni tehnicomateriale, este produsul de baz al activitii executive.
Acesta se redacteaz dactilografiat dup un nscris de mn
(manuscris) aprobat i care trebuie realizat ntr-un numr mare
de exemplare (originale sau copii), conform numrului de
187

N. Radu, Gh. Ciulbea, Experiena mondial, pag. 122 i urm.

344

destinatari, de pri interesate, ori n funcie de nevoile de

documentare etc. Realizarea acestor operaiuni este nc
condiionat de existena unor tehnici i sisteme de reproducere
a documentelor (reprografie) ncepnd cu copierea
dactilografic, fotocopierea, copierea electrostatic (Rank
Xerox), heliografierea, serigrafierea, microcopierea, etc.
Important este c din momentul redactrii s existe o limitare a
numrului de documente la strictul necesar.
b. Echipamentul de transmitere a informaiilor la
distan vizeaz mijloacele moderne ce permit legtura
simultan sau succesiv ntre doi sau mai muli factori ai
comunicrii, cum este cazul interfonului, telefonului, telexului,
telefaxului, al echipamentului pentru apel urgent (portativ sau
fix).
c. Transportul automatizat al corespondenei prezint o
importan deosebit n marile instituii i sedii administrative
cu un amplu volum informaional i al lucrrilor de birou,
tehnica urmrind mbuntirea fluxului informaional i a
circuitului acestuia n interior prin intermediul transportoarelor
cu band, al celor cu buzunare sau cutii, inclusiv mijloace
pneumatice, a interconectrii aparaturii computerizate.188
d. Sistemele automate de registratur au n vedere
nscrierea i clasificarea documentelor (dosare, lucrri) n baza
unor coduri care sunt apoi nregistrate n memoria unui
calculator, putnd fi ulterior identificate la solicitare, inclusiv
asupra locului de pstrare.
e. Tehnicile moderne de pstrare sau arhivare a
documentelor au n vedere realizarea unei depozitri bazate pe
criterii riguroase i de ctre un serviciu anume specializat cu o
bun dotare tehnic, ce include depunerea n rafturi mobile
dup o ordine codificat prestabilit i nregistrat n memoria
188

Tot acest echipament de reproducere a documentelor, transmitere i

prelucrare a informaiilor etc., este, mai nou, desemnat terminologic prin
noiunea de birotic.
345

unui calculator. Documentul este identificat la solicitare de

ctre funcionarul specializat aflat ntr-un centru dispecer,
conectat cu ntreaga instituie (de pild, prin reeaua telefonic
sau calculator) i care elibereaz documentul care a fost
solicitat sau copia acestuia.
Dezvoltarea preocuprilor privind perfecionarea
activitii i a dotrii birourilor a condus la apariia unei noi
tiine, respectiv birotica.
Crearea reelei interne (intranetul) n cadrul instituiei, a
celei externe (extranetul) i a celei internaionale (internetul)
reprezint criteriul de performan n materia circuitului
informaiilor i pentru administraia public.
Localurile (sediile) autoritilor administrative
Organul executiv i are sediul (principal, dac este
cazul), de regul, n localitatea de reedin a unitii
administrativ-teritoriale la al crei nivel este constituit sau n
capital. n principiu, o singur cldire este suficient, dar, n
funcie de nevoi, este recomandabil ca ntreg grupul de
construcii s fie nvecinat, asigurnd o concentrare a mai
multor autoriti i instituii de la acelai nivel i de acelai
interes, ceea ce uureaz att conlucrarea ntre oficiali, ct i
accesul publicului solicitant n vederea rezolvrii problemelor
sale (de exemplu, n cazul autoritilor financiar bancare).
Localul instituiei executive trebuie s asigure
funcionalitatea adecvat specificului autoritii gzduite
(primrie, finane, poliie etc.), s confere condiii igienicosanitare i de lucru personalului, caracterizndu-se printr-un stil
sobru i o arhitectur ce reflect nivelul de dezvoltare
economic a zonei, tradiiile locale, etc.
ncperile sau birourile pot fi astfel concepute i
amplasate nct s fie destinate folosirii lor de ctre una sau
mai multe persoane, reflectnd unitatea serviciului i specificul
structurilor sau compartimentelor interne. n acest fel se
asigur att funcionalitatea maxim necesar, evitndu-se, de
346

pild, deplasarea inutil a personalului propriu, ct i limitarea

accesului publicului n mod strict numai la acele servicii
specializate relaiilor exterioare, precum registratura, biroul
primirilor n audien, etc.
Suprafaa medie locativ este de 3-6 mp de funcionar,
cu respectarea unui anumit volum al ncperii, a condiiilor de
iluminat natural sau artificial a unei bune izolri fonice. n
ncperi se afl mobilierul adecvat muncii respective (birouri,
fiete), mijloacele tehnice necesare primirii, prelucrrii i
transmiterii informaiilor (calculator, computer, telefon,
telefax), echipamentul de dactilografiat, de multiplicare a
documentelor etc. n unele situaii ncperile pot primi o
destinaie special de pild, arhiva, documentele secrete,
casieria necesitnd amenajare special, cum ar fi sistemul de
siguran i de alarmare pentru prevenirea ptrunderii
persoanelor neautorizate, a sustragerilor sau a incendiilor.
Reglementri de ordine interioar pot prevedea modul
de asigurare a pazei sediului, dotarea cu mijloace de prevenire
i stingere a incendiilor, accesul publicului, iluminatul de
siguran, situaiile de avarii i modul de intervenie etc.

3. Resursele financiare
Autoritile executive au nevoie, pentru desfurarea
eficient a activitii lor pe lng cadrul legal bine definit i
de un personal temeinic pregtit de existena unor mijloace
materiale i a unor resurse financiare, astfel constituite nct s
corespund nevoilor reale ale administraiei, fr s greveze
bugetul public sustrgnd valori care ar putea fi utile n alte
sectoare ale vieii publice.
Resursele financiare se constituie, de regul, din
bugetele alocate de stat sau de colectivitile locale n
beneficiul autoritilor respective care au un plan propriu de
cheltuieli, precum i un cont bancar, ceea ce permite o anumit
347

independen n modul de dispunere asupra fondurilor

existente. Desigur, aceasta nu exclude posibilitatea ca n mod
parial ori chiar n totalitate autoritatea s realizeze i venituri
proprii (de pild, din impozitele i taxele locale) care s-i
acopere cheltuielile financiare n modul de efectuare a plilor
pentru diverse cheltuieli, prevenind risipirea resurselor,
contribuind la realizarea de economii, ceea ce poate conduce la
o activitate optim sub aspectul costurilor sczute ale
serviciilor administrative.

Capitolul 11
Activitatea administraiei publice
Atribuiile autoritilor administraiei publice de
organizare a executrii legii i a celorlalte acte normative se
348

realizeaz printr-o activitate cu caracter executiv-dispozitiv i

printr-o activitate de prestaiune n cadrul diferitelor servicii
publice189.
n primul caz, autoritile administraiei publice adopt/
emit acte de autoritate (hotrri, dispoziii), prin care
organizeaz executarea i se execut n concret legea, aceste
acte avnd caracter de autoritate.
n al doilea caz, administraia pierde votul de comand,
ea se situeaz pe poziia de executant al serviciilor publice
ctre comunitate, ncheind contracte sau executnd operaiuni
material-administrative.
Complexitatea atribuiilor administraiei a crescut, fiind
determinate de:
- aplicarea principiilor autonomiei i a autonomiei
financiare;
- deconcentrarea serviciilor publice;
- trecerea unor bunuri n proprietatea public sau
privat a unitilor administrativ-teritoriale.
Corespunztor, a crescut i numrul de acte
administrative i operaiuni material administrative prin care se
realizeaz aceste atribuii.

I. Actele administrative
1. Noiunea, trsturile, regimul juridic i
clasificarea actelor administrative
Sfera i definiia actelor administrative
Conceput ca activitate ndeplinit de anumite
autoriti, administraia public se nfptuiete n conformitate
189

A. Negoi Contenciosul administrativ i elemente de drept

administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1992, pag. 6
349

i n baza legii, prin acte administrative cu caracter normativ

sau individual, prin fapte materiale juridice i prin operaiuni
materiale administrative.
Actele administrative sunt manifestri de voin cu
caracter unilateral, fcute n exercitarea funciei executive a
autoritilor publice, n scopul de a produce efecte juridice, a
cror realizare este garantat prin posibilitatea de a recurge
la fore de constrngere a statului.
Faptele materiale juridice determin naterea,
modificarea sau stingerea unor raporturi juridice, independent
de existena unei manifestri de voin n acest scop, legea
fiind cea care le atribuie efecte juridice.
Operaiunile materiale administrative cuprind acele
fapte materiale care nu concretizeaz o voin juridic dar care
sunt necesare pentru emiterea, adoptarea sau executarea actului
administrativ.
Actele administrative constituie principala form
juridic a activitii autoritilor administraiei publice. n
literatura juridic, dorina de a defini noiunea de act
administrativ a dat natere la mai multe formulri
terminologice, grupate sub denumirile de act de drept
administrativ sau acte administrative. Denumirea de acte
de drept administrativ s-a propus n ideea evocrii mai clare a
regimului elaborrii actelor organelor administraiei de stat190,
considerndu-se c aceasta indic apartenena actului la
administraia de stat191. Aceast terminologie a fost criticat
nc de la promovarea sa192 iar, n prezent specialitii n drept
public folosesc terminologia de acte administrative193.
190

T. Drganu Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti,

1959, pag. 16-21
191
I. Santai Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Editura
Rosoprint, Cluj-Napoca, 2004, pag. 28
192
R. Ionescu Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic,
Bucureti, 1970, pag. 217
350

Disputa de ordin terminologic nu se mai justific fa

de dispoziiile Constituiei Romniei, ale Legii contenciosului
administrativ i ale Legii administraiei publice locale, care
consacr sintagma de act administrativ. Pe de alt parte,
apreciem c folosirea termenului de acte de drept
administrativ, ar conduce la aparene, c sfera acestor acte
este mai restrns, limitndu-se la actele cu caracter normativ
i excluznd pe cele cu caracter individual.
Desigur, legislaia folosete, de regul, denumirile
concrete ale actelor administrative: hotrri, ordine, decizii,
dispoziii, autorizaii, regulamente, etc., care permit stabilirea
provenienei actului administrativ i determinarea caracterului
su normativ sau individual.
n literatura juridic au fost formulate mai multe
definiii ale actului administrativ, care nu difer esenial n ceea
ce privete coninutul, diferenele rezultnd din sfera de
cuprindere i din modul de prezentare. Astfel, actele de drept
administrativ au fost definite ca fiind actele juridice unilaterale
emise n cadrul activitii executive ale autoritii publice n
calitatea lor de subiect special investit cu atribuia de realizare
a puterii de stat194.
ntr-o opinie prezentat sintetic, s-a apreciat c actele
de drept administrativ pot fi definite ca manifestri unilaterale
i exprese de voin ale autoritilor publice, n principal
autoriti ale administraiei publice, n scopul de a produce
193

I. Alexandru Administraia Public, Editura Lumina Lex, Bucureti,

2002, pag. 470; I. Iorgovan Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura
All Bek, Bucureti, 2002, pag. 21-24; I. Nedelcu, A. L. Nicu Drept
administrativ, Editura Themis Fundaia European Tituescu, Craiova,
2002, pag. 279; V. Vedina Drept administrativ i instituii politice
administrative, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, pag. 83-84
194
T. Drganu Formele concrete de activitate ale organului statului,
Editura tiinific, Bucureti 1965, pag. 234-240; I. Santai Drept
administrativ i tiina administraiei, vol. II, Editura Rosoprint, ClujNapoca, 2004, pag. 29
351

efecte juridice, n temeiul puterii publice195. ntr-o alt opinie,

actul administrativ este o manifestare unilateral de voin
juridic, pe baza i n executarea legii, a unei autoriti
administrative, prin care se formeaz o situaie juridic
referitoare la un drept recunoscut de lege, voina juridic fiind
supus regimului juridic administrativ196.
n sfrit, o definiie care impune prin conciziune
nelege prin actul administrativ acea form juridic
principal a activitii organelor administraiei publice, care
const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin de a
da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, n
realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate
al instanelor judectoreti197.
Fr a face o analiz a modurilor de definire a actului
administrativ prezentate mai sus, apreciem c ele exprim n
esen trsturile actelor administrative i regimul juridic al
acestor acte.
n concepia noastr, actul administrativ reprezint o
manifestare de voin juridic expres, unilateral i supus
unui regim de putere public, care eman de la autoritile
administraiei publice prin, care se nasc, se modific sau se
sting drepturi i obligaii.
Termenul de act administrativ este reglementat i de
noua Lege a contenciosului administrativ care n mod concis l
definete ca actul unilateral cu caracter individual sau
normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii
sau organizrii executrii legii198. Semnificaia acestei
195

R. N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca,

2004, pag. 287
196
I. Nedelcu, A.L. Nicu Drept administrativ, Editura Themis, Craiova,
2004, pag. 279
197
A. Iorgovan Tratat de drept administrativ, vol. II Editura All Beck,
Bucureti, 2002, pag. 24
198
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2.12.2004, publicat n
Monitorul Oficial nr. 1154/7.12.2004
352

definiii reprezint importana sub aspectul actelor supuse

controlului de legalitate, acestea extinzndu-se i asupra actelor
emise de alte autoriti publice dect cele care aparin
administraiei, ca fiind conform i cu art. 52 din Constituia
revizuit.
Trsturile actelor administrative
Chiar dac exist o varietate de opinii referitoare la
noiunea de act administrativ, acestea cuprind elemente
comune n ceea ce privete delimitarea actului administrativ de
celelalte acte juridice ale organelor administraiei de stat, pe de
o parte, precum i de operaiunile materiale administrative, pe
de alt parte. Din definiiile prezentate se pot desprinde
trsturile actului administrativ, pe care le vom prezenta n
continuare.
a) Actul administrativ este forma juridic principal de
activitate a administraiei publice. Actul administrativ nu este
singura form juridic prin care lucreaz administraia dar este
forma juridic cea mai important. S-a apreciat c acest
caracter deosebete actul administrativ de toate celelalte
activiti juridice sau nejuridice, realizate de organele
administraiei de stat dar care nu fac parte din administraia de
stat i anume: contractele, actele juridice unilaterale ce nu sunt
emise n realizarea puterii de stat, operaiunile tehnice de
administraie i operaiunile tehnic productive199.
Exist o difereniere n ceea ce privete ponderea
actului administrativ n sfera formelor de activitate ale
organelor administraiei publice, acestea variind n funcie de
nivelul ierarhic al organului administraiei publice de la care
eman actul. La organele de la baza sistemului organizrii
administraiei publice au o pondere mai mare operaiunile
materiale administrative i cele tehnice iar pe msur ce urcm
199

R. Ionescu Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic,

Bucureti, 1970, pag. 222
353

spre organele din vrful organizaiei, ponderea acestora scade

n favoarea actelor administrative200.
b) Actul administrativ reprezint o manifestare de
voin expres unilateral i supus unui regim de putere
public.
Potrivit acestei trsturi, actul administrativ apare ca
fiind exteriorizarea voinei interne a unei autoriti a
administraiei publice de a produce n mod direct efecte
juridice, adic de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi
i obligaii. Caracterul expres al manifestrii de voin este
determinat de regimul de putere public n care se emit actele
administrative. Voina pe care o manifest organul
administraiei publice trebuie s fie nendoielnic, s aib drept
scop producerea n mod direct de anumite efecte juridice, adic
s aib animus negati contrahendi iar s nu fie jocandi causa201.
Actul administrativ nu poate avea semnificaia unei rugmini,
a unei preri sau sentiment. n acest fel, actul administrativ
antreneaz n mod independent producerea unor efecte juridice,
spre deosebire de operaiunile administrative care nu produc
efecte juridice202.
c. Actul administrativ este emis n regim de putere
public.
Prin aceast trstur, actul administrativ se deosebete
de alte acte juridice cu caracter unilateral al organelor
administraiei publice. Actul administrativ concretizeaz voina
autoritilor administrative ca subiect de drept nvestit cu

200

A. Trilescu - Unele considerente referitoare la raporturile dintre

autoritile administraiei publice n actele acestora, n Dreptul nr. 1011/1995, pag. 43
201
A. Iorgovan Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck,
Bucureti, 2002, pag. 29; I. Nedelcu, A.L. Nicu Drept administrativ,
Editura Themis, Craiova, 2004, pag. 179
202
I. Alexandru Administraia Public, Editura Lumina Lex, Bucureti,
1999, pag. 487
354

putere public203. Din aceast trstur rezult obligativitatea

actelor administrative i executarea lor din oficiu.
Obligativitatea actului administrativ se refer la toate
subiectele de drept care intr sub incidena dispoziiilor
respective, ea este o consecin a prezumiei de legalitate de
care se bucur actele administrative, fiind emise pe baza i n
vederea executrii dispoziiilor legale n vigoare. Totodat,
actul administrativ este obligatoriu pentru organul emitent atta
vreme ct el nu a fost abrogat, revocat sau anulat ct i pentru
organele administrative superioare organului emitent. Regimul
de putere nu exclude ci permite exercitarea controlului de
legalitate exercitat asupra actelor administrative.
Regimul juridic al actelor administrative
Analiza regimului juridic al actelor administrative
vizeaz aspecte referitoare la procedura de emitere a acestor
acte, condiiile de validitate a actului administrativ, fora
juridic i regimul juridic al actului administrativ. S-a apreciat
c prin regim juridic vom nelege un ansamblu de reguli de
fond i de form care contureaz personalitatea actelor
administrative n circuitul juridic, n sensul c evoc criteriile
de valabilitate ale acestora204. ntr-o alt opinie, regimul
juridic al actelor administrative reprezint un ansamblu de
reguli ce guverneaz formarea, modificarea i desfiinarea
respectivelor acte205.
Elementul central al acestui regim juridic l reprezint
legalitatea, la care ne vom referi n continuare.

203

R. N. Petrescu Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca,

2004, pag. 290
204
A. Iorgovan Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck,
Bucureti, 2002, pag. 40
205
I. Santai Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Editura
Rosoprint, Cluj-Napoca, 2004, pag. 30
355

a. Legalitatea actului administrativ, semnific faptul

c autoritile administraiei sunt inute, n deciziile pe care le
iau, de a se conforma legii sau, mai exact, legalitii, adic
unui ansamblu de reguli de drept de ranguri i coninuturi
diferite206.
Principiul legalitii n doctrina romnesc a fost analizat
diferit, n corelaie cu oportunitatea. Dup un curent de gndire
(coala de la Cluj).
Legalitatea este o condiie de valabilitate a actului
administrativ, alturi de oportunitate. Dup ali autori (coala
de la Bucureti), legalitatea este corolarul condiiilor de
valabilitate iar oportunitatea este un element al legalitii i nu
o condiie de valabilitate distinct. S-a mai apreciat c
oportunitatea este o condiie de valabilitate specific deciziei
administrative, care const n actualitatea, corespondena
permanent a acesteia cu evoluia realitilor administrative iar
nerespectarea acestei condiii poate atrage nulitatea actului
administrativ207.
Desigur fa de multitudinea actelor administrative
emise, analiza legalitii i oportunitii se va face avnd n
vedere activitatea reglementat, organul emitent, fora juridic
a actului administrativ. n toate cazurile legalitatea actului
administrativ reprezint cel puin conformitatea actului
respectiv cu legea fundamental, cu legile adoptate de
Parlament, cu Ordonanele de Guvern i toate celelalte acte
normative care au for juridic superioar actului analizat.
b. Forma actului administrativ. n cele mai multe
cazuri actele administrative mbrac forma scris, care este
apreciat ca o garanie de respectare a legalitii. Actele
administrative cu caracter normativ mbrac numai forma
206

A. De Laubadere, J.C. Venezia, I. Gaudemet Traite de droit

administratif, 1996, L.G.D.J., Paris, 1996, pag. 593
207
I. Alexandru Administraia Public, Editura Lumina Lex, Bucureti,
1999, pag. 470
356

scris, fiind obligatorie publicarea lor. Actele normative cu

caracter individual mbrac i forma oral, n condiiile legii.
Forma scris a actelor administrative este necesar
pentru urmtoarele considerente:
- necesitatea cunoaterii exacte i complete a
coninutului actelor;
- necesitatea executrii i respectrii dispoziiilor
actului de ctre cei care cad sub incidena lui;
- existena unui mijloc de prob n caz de litigiu;
- verificarea legalitii actului n vederea sancionrii
celor vinovai de eventuale vicii de legalitate a
actului sau a celor vinovai de nerespectarea actului
legal emis;
- realizarea rolului educativ al actului administrativ
respectiv208.
Forma scris reprezint o condiie de valabilitate a
actului, ea fiind impus ad validitatem i nu ad probationem.
De forma scris a actului administrativ se leag i alte
elemente de concretizare exterioar ale actului:
- limba de redactare a actului care, de regul, fa de
dispoziiile art. 13 din Constituia revizuit este
limba romn209. Cu toate acestea, n conformitate
cu dispoziiile art. 120, alin. 2 din legea
fundamental i ale art. 51,71, alin. 2 i 106, alin. 8
din Legea nr. 215/2001, privind administraia
public local, n unitile administrativ teritoriale
n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale
au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor,
hotrrile i dispoziiile cu caracter normativ se

208

R. Ionescu Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic,

Bucureti, 1970, pag. 233
209
Constituia Romniei, revizuit, publicat n Monitorul Oficial, nr.
767/31.10.2003
357

aduc la cunotina public i n limba matern a

cetenilor aparinnd minoritii respective210;
- motivarea actului are menirea de a prezenta
elementele de fapt i de drept care legitimeaz
intervenia actului respectiv;
- potrivit art. 29 din Legea nr. 24/2000 privind
Normele de tehnic legislativ pentru elaborarea
actelor normative, republicat, motivarea n cazul
ordonanelor i al hotrrilor Guvernului se face
prin note de fundamentare, iar n cazul celorlalte
acte normative prin referate. Totui, n dreptul
nostru nu exist o obligaie general privind
motivarea actelor administrative, aceast obligaie
fiind
reglementat
pentru
anumite
acte
211
administrative, prin legi speciale .
Astfel, art. 175 din Codul de procedur fiscal dispune
c decizia prin care se soluioneaz contestaiile mpotriva
actelor administrative fiscale cuprind motivele de fapt i de
drept pe care se ntemeiaz actul administrativ jurisdicional.
De asemenea, prin dispoziiile art. 22 din Legea nr. 544/2001
privind liberul acces la informaiile de interes public se dispune
c refuzul comunicrii informaiilor solicitate se motiveaz212.
Ne alturm autoritilor care susin necesitatea de a se
reglementa obligativitatea motivrii tuturor actelor normative,
regul care va fi cuprins n viitorul Cod de procedur
administrativ.

210

Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, publicat n

Monitorul Oficial, nr. 204/23.04.2001
211
Legea 204/2000, privind normele de tehnic legislativ publicat n
Monitorul Oficial 777/25.08.2004
212
Legea nr. 544/2001, privind liberul acces la informaiile de interes public
publicat n Monitorul Oficial nr. 663/23.10.2001
358

c. Procedura de elaborare a actului administrativ. n

funcie de momentul n care intervin, distingem categorii de
forme procedurale:
- forme procedurale anterioare emiterii actului;
- forme procedurale concomitente cu emiterea
actului;
- forme procedurale ulterioare emiterii actului.
De regul, formele procedurale prealabile (propunerile,
referatele, rapoartele, procesele verbale, etc.) sunt operaiuni
material-administrative care nu produc efecte juridice, dar care
sunt necesare elaborrii actului administrativ.
Dintre operaiunile procedurale emiterii actului
administrativ probleme teoretice i practice au ridicat avizele i
acordul. Chiar dac au unele asemnri cu actele
administrative, n doctrina de specialitate s-a apreciat c,
indiferent de categoria creia i aparine (facultative,
conforme), acestea nu sunt acte administrative de sine
stttoare, ci doar operaiuni administrative foarte
importante213. Acordul exprim acceptul pe care un organ
public l d altui organ, n vederea emiterii de ctre ultimul a
unui act administrativ. Potrivit momentului care intervine,
acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior. Pentru
formele procedurale prealabile emiterii actului administrativ
are relevan acordul prealabil, apreciindu-se c actele emise n
baza lui sunt acte administrative complexe, exprimnd o
dubl voin juridic.
d. Fora juridic a actelor administrative. Fora
juridic a actelor administrative se fundamenteaz pe
prezumia relativ c acestea au fost emise cu respectarea

213

A. Iorgovan Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck,

Bucureti, 2002, pag. 56; V. Vedina Drept administrativ i instituii
politice administrative, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, pag. 100
359

tuturor condiiilor cerute de Constituie i celelalte acte

normative cu for juridic superioar actelor emise.
Prezumia de legalitate, denumit i prezumia de
conformitate cu dreptul214, subnelege condiia actului
administrativ de a corespunde Constituiei, legii i actelor
juridice emise n baza legii. Prezumia de legalitate este
asociat cu alte prezumii: prezumia de autenticitate i
prezumia de veridicitate. Din aceste trei prezumii rezult c
actul administrativ se impune subiectelor de drept care sunt
obligate s-l respecte i s-l execute.
Fora juridic a diferitelor acte administrative este
condiionat de mai multe elemente:
- locul organului emitent n sistemul organelor
administraiei publice;
- natura organului emitent;
- categoria de act, respectiv cu caracter individual sau
cu caracter normativ.
e. Efectele actelor administrative. Referitor la efectele
actelor juridice, se impune analizarea a trei aspecte: momentul
de la care actul administrativ produce efecte, ntinderea
efectelor produse de actele administrative i ncetarea efectelor
actelor administrative.
Fr a intra n detalii, artm c legislaia i doctrina
majoritar au fundamentat teza potrivit cu care actele
normative produc efecte juridice de la data publicrii lor iar
cele individuale de la datat comunicrii. Exist i excepii prin
care, chiar prin Constituie se prevede obligativitatea publicrii
n Monitorul Oficial (decrete ale Preedintelui, hotrri de
Guvern) chiar dac acestea au caracter individual.
Actele administrative produc efecte juridice pn n
momentul scoaterii lor din vigoare, care, de regul se face de
ctre organul emitent (retractare), de organul ierarhic superior
214

J. Rivero, J. Waline Droit administratif precis, Paris, 2000, pag. 107

360

(revocare) ori de ctre instanele judectoreti (anulare). De

asemenea, actul administrativ poate fi abrogat printr-un act
normativ cu putere egal sau superioar.
Clasificarea actelor administrative
n doctrina de specialitate exist mai multe variante de
clasificare a actelor administrative, n funcie de diferite criterii
i potrivit modului de organizare al administraiei n diferitele
etape de dezvoltare economico-social. Desigur, aceste
clasificri vor trebui reconsiderate fa de dispoziiile art. 2, lit.
b din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2.12.2004,
care definete actul administrativ i asimileaz unele contracte
ncheiate de autoritile publice actelor administrative. Vom
prezenta n continuare cteva dintre clasificrile fcute n
literatura de specialitate.
a. Dup ntinderea efectelor pe care le produc se
delimiteaz:
- actele administrative cu caracter normativ, care
cuprind reglementri de principiu cu caracter
obligatoriu, care se aplic unui numr nedeterminat
de persoane;
- actele normative cu caracter individual care sunt
manifestri de voin, care creeaz, modific sau
desfiineaz drepturi n serviciu uneia sau mai
multor persoane dinainte determinate215.
b. Dup categoria organului emitent:
- acte emise de organele administraiei de stat;
- acte care eman de la alte organe de stat;
- acte
emise de autoritile autonome
administraiei publice locale;

ale

215

R. N. Petrescu Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca,

2004, pag. 292
361

acte care eman de la persoane private, n baza

mputernicirii date de lege ori de organele
administraiei;
- acte administrative prin delegare216.
Fr a analiza aceste clasificri, care nu n toate cazurile
au o importan practic vor formula o nou clasificare, n
funcie de puterea actului administrativ i de regimul juridic
aplicabil. Aceast delimitare are n vedere att clasificri
existente n doctrin, prin care actele administrative erau
mprite n acte administrative de autoritate, acte normative
de gestiune i acte administrative cu caracter jurisdicional217,
ct i dispoziiile art. 2, lit. c i d din Legea nr. 554/2.12.2004
privind contenciosul administrativ. Potrivit acestei clasificri
actele administrative se mpart n urmtoarele categorii:
- acte administrative de autoritate, care sunt acte
unilaterale, cu caracter individual sau normativ
emise de autoritile publice ale administraiei
publice n vederea executrii ori a organizrii
executrii legii;
- contractele ncheiate de autoritile publice care
sunt asimilate actelor administrative;
- actele administrativ-jurisdicionale emise de o
autoritate administrativ cu atribuii jurisdicionale
n soluionarea unui conflict.

2. Procedura emiterii/adoptrii actelor

administrative

216

A. Iorgovan Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck,

Bucureti, 2002, pag. 38
217
A. Teodorescu Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti, 1929,
pag. 376; V. Priscaru Contenciosul administrativ romn, Editura
Naional, Bucureti, 2003, pag. 88
362

Persoanele administrative218 au dreptul ori, dup caz,

obligaia, de a iniia, emite/adopta ori ncheia acte juridice,
potrivit competenei legale care le revin. Actele juridice care nu
respect cerinele de fond sau de form prevzute de lege sunt
lovite, dup caz, de nulitatea absolut sau de nulitate relativ
ori sunt considerate inexistente.
Proiectul de act administrativ cu caracter normativ va
fi nsoit, dup caz, de o not de fundamentare, de referatul sau
de raportul ntocmit de ctre instituia sau de compartimentul
de specialitate din aparatul propriu, precum i de avizele de
specialitate. Proiectul de act administrativ cu caracter normativ
se transmite persoanei administrative interesate i celor
stabilite de lege. Persoanele administrative care au primit
proiectul au obligaia, ca n termenul legal sau n cel stabilit de
iniiator, s examineze proiectul, prin prisma specialitii lor, i
s comunice avizele sau, dup caz, observaiile, recomandrile,
propunerile i opiniile formulate .
Dup primirea avizelor i soluionarea eventualelor
observaii i propuneri formulate, proiectul se supune
adoptrii/emiterii persoanei administrative competente. n
cazul persoanelor administrative colegiale, adoptarea se face cu
majoritatea prevzut de lege. Opiniile contrare se
consemneaz separat.
Proiectele de acte administrative cu caracter individual
se adopt/emit din oficiu, sau dup caz, la cerere.
Procedura de emitere a actelor administrative prin
exercitarea dreptului la petiionare
Prin petiie se urmrete dobndirea, recunoaterea,
exercitarea, promovarea, aprarea sau restabilirea unui drept
legal recunoscut ori a unui interes legitim, personal sau
public. Procedura privind exercitarea dreptului la petiionare se
218

Noiunea de persoan administrativ n acest curs desemneaz: autoritate

public, instituie public i serviciu public.
363

declaneaz prin petiii formulate n nume propriu, cuprinse n

scrisori ori prezentate n audiene i consemnate n scris sau
transmise prin mijloace electronice, adresate de cei interesai
persoanei administrative competente.
Petiia poate mbrca forma de cerere, reclamaie,
sesizare, propunere sau oricare alt form specific dreptului
de petiionare, n condiiile legii. Petiiile vor fi nsoite de acte
doveditoare necesare n susinerea lor.
Prin cerere se solicit recunoaterea sau realizarea unui
drept subiectiv sau a unui interes legitim cu caracter personal
sau public.
Prin reclamaie se solicit restabilirea unui drept
subiectiv sau interes legitim cu caracter personal care a fost
nclcat.
Prin sesizare se solicit restabilirea unui drept sau
interes legitim, de ordin general, nclcat.
Prin propunere se urmrete realizarea unor aciuni de
interes general de ctre persoana administrativ competent.
Organizaiile legal constituite au dreptul s adreseze
petiii, exclusiv n nume propriu. Petiiile pot fi adresate
personal de cei interesai ori prin reprezentani sau prin orice
alt mijloc de comunicare.
Persoanele administrative au obligaia s primeasc,
s examineze, s verifice, s soluioneze petiiile i s
comunice n scris rspunsurile n cel mai scurt timp, fr a
depi 30 de zile de la nregistrarea lor. Rspunsurile vor viza,
n mod obligatoriu, pe solicitant, obiectul petiiei i vor fi
motivate legal. Petiiile nesemnate nu se iau n considerare,
exceptnd cazul cnd semnaleaz nclcri ale legii.
Persoanele administrative sunt eliberate de orice
obligaii n situaia n care petiia este vdit netemeinic sau n
cazul n care persoanele administrative au rspuns la o petiie
avnd acelai obiect.

364

Persoana administrativ este obligat s primeasc i s

nregistreze petiia de ndat. n cazul petiiilor depuse
personal, se va elibera dovada nregistrrii lor.
Petiiile pot fi formulate personal i oral numai n cadrul
audienelor. Aceste petiii vor fi evideniate ntr-un registru
special.
Persoana administrativ competent are obligaia s
informeze, de ndat, pe cei interesai asupra condiiilor legale
pe care trebuie s le ndeplineasc petiiile formulate.
Petiiile greit adresate vor fi trimise n termen de pn
la 5 zile de la nregistrare persoanei administrative competente.
Petiionarul i exercit dreptul de petiionare, exclusiv
n nume propriu sau al colectivitii pe care o reprezint, sub
semntur, indicnd adresa unde urmeaz s primeasc
rspunsul. Petiia se redacteaz, de regul, n limba romn.
Petiia va cuprinde, de regul, urmtoarele elemente, afar de
cazul n care legea mai indic (i) altele:
a) nume, prenume/denumire; domiciliul/sediu;
b) obiectul detaliat al solicitrii i justificarea acesteia,
dup caz;
c) mputernicirea dat reprezentantului legal, dac este
cazul;
d) semntura petiionarului sau a reprezentantului su
legal;
e) data ntocmirii (solicitrii) petiiei;
Petiia va fi nsoit, dup caz, de documente sau dovezi
prevzute de reglementrile legale n vigoare sau socotite utile
de ctre solicitant.
Petiionarul poate renuna la solicitare nainte de
emiterea/adoptarea actului administrativ, ori de luare a msurii
pretinse, cu excepia cazului n care actul sau msura se
dispune din oficiu. Petiionarul este n drept s renune la
solicitarea sa i dup emiterea/adoptarea actului administrativ
sau luarea msurii care face obiectul petiiei. n aceast situaie,
365

persoana administrativ va trebui s revoce actul sau msura la

care s-a renunat, cu excepia cazurilor n care actul produce
efecte i fa de teri sau servete interesul public. Renunarea
poate fi fcut numai n scris. Petiionarul va fi obligat, dac
este cazul, s suporte eventualele daune ocazionate de actul de
renunare.
Orice persoan care are un drept sau un interes legitim
personal, poate cere persoanei administrative punerea la
dispoziie a unor informaii, date sau documente pe care
aceasta le deine i care au legtur cu solicitarea sa, precum
i orice alt informaie de interes public, dac prin lege nu se
interzice accesul la documentele respective.
Participanii la procedura administrativ au obligaia de
a coopera cu persoanele administrative la rezolvarea petiiilor.
Situaiile negative nu trebuie dovedite i nici probate, cu
excepia cazurilor prevzute expres de lege. n asemenea cazuri
petentul va da o declaraie pe propria rspundere sub
sanciunea prevzut de Codul penal.

3. Formaliti procedurale necesare, emiterii/

adoptrii actelor administrative
Categorii de formaliti procedurale
n situaiile prevzute de lege, emiterea/adoptarea
actului administrativ poate fi supus unor condiii procedurale
anterioare, concomitente sau ulterioare momentului
emiterii/adoptrii actului. Aceste formaliti vor fi ndeplinite
n succesiune, la termenele, n limitele i potrivit condiiilor
prevzute de lege.
A) Formaliti procedurale anterioare emiterii/
adoptrii actului administrativ

366

Sunt formaliti procedurale anterioare emiterii/

adoptrii actului administrativ: avizul, acordul prealabil i
propunerea/proiectul.
Avizul reprezint opinia de specialitate, solicitat de
persoana administrativ competent s emit/adopte actul
administrativ, cu privire la necesitatea i oportunitatea
emiterii/adoptrii i la coninutul actului. Avizele nu se pot
solicita persoanelor administrative ierarhic superioare
emitentului. Revocarea avizului ulterior actului administrativ
emis/adoptat cu respectarea lui nu influeneaz valabilitatea
actului administrativ. Avizele sunt: facultative, consultative i
conforme.
Avizele sunt facultative atunci cnd persoana
administrativ, care emite/adopt actul nu este obligat s le
solicite. n cazurile n care avizul a fost solicitat i obinut,
iniiatorul actului nu este obligat s se conformeze acestuia.
Avizele sunt consultative atunci cnd iniiatorul actului
administrativ este obligat s le solicite dar nu este obligat s se
conformeze coninutului acestora la emiterea/adoptarea actului
administrativ.
Avizele sunt conforme, atunci cnd iniiatorul actului
administrativ este obligat att s le solicite ct i s le respecte.
Acordul prealabil reprezint consimmntul unei
persoane administrative determinate, cu privire la
emiterea/adoptarea n viitor a unui act administrativ, de ctre
o alt persoan administrativ. Emiterea/adoptarea actului
administrativ, fr acordul prealabil prevzut de lege, atrage
nulitatea actului administrativ. Actul administrativ este valabil
n cazul n care acordul prealabil sau refuzul emiterii sale nu au
fost comunicate solicitantului n termenul prevzut de lege.
Propunerea reprezint operaiunea pregtitoare prin
care este sesizat o persoan administrativ n vederea lurii
unei msuri.

367

Proiectul reprezint o propunere iniiat de persoana

administrativ privitoare la un anumit mod de rezolvare
juridic a unei situaii ntr-o form apropiat sau identic cu
viitorul act administrativ avnd un mod de alctuire conform
cerinelor impuse de tehnica legislativ.
Avizul, acordul, aprobarea/ratificarea sau confirmarea
se ntocmesc n scris, sub sanciunea nulitii. Avizele
favorabile cu observaii, avizele nefavorabile, refuzul de
aprobare/ratificare, confirmare sau emitere a acordului, vor fi
motivate n toate cazurile.
B) Formaliti procedurale concomitente emiterii/
adoptrii actului administrativ
Formalitile concomitente emiterii/adoptrii actului
sunt: cvorumul, majoritatea necesar, consensul, emiterea/
adoptarea n comun, motivarea, redactarea, semnarea i, dup
caz, contrasemnarea.
Cvorumul reprezint majoritatea cerut de lege
pentru ntrunirea valabil a unui organ colegial. Organele
colegiale lucreaz legal, de regul, n prezena majoritii
membrilor lor, n afara cazurilor n care legea dispune altfel.
Majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului
este reprezentat de numrul minim de voturi necesar pentru
ca actul administrativ s fie adoptat n mod valabil.
Majoritatea cerut de lege pentru adoptarea unui act
administrativ poate fi: simpl, absolut i calificat.
Majoritatea simpl reprezint regula general i impune
ca, pentru adoptarea actului, s voteze favorabil cel puin
jumtate plus unu din numrul membrilor prezeni.
Majoritatea absolut impune ca, pentru adoptarea unui
act administrativ, s voteze favorabil cel puin jumtate plus
unu din numrul membrilor care compun organul colegial.
Majoritatea calificat impune ca, pentru adoptarea
actului administrativ, s voteze favorabil un anumit numr,
368

legal determinat, din numrul membrilor organului colegial.

Acest numr va fi n toate cazurile mai mare dect majoritatea
absolut.
Consensul impune ca adoptarea actului administrativ
s se realizeze prin acordul de voin al tuturor membrilor
care compun organul colegial de conducere.
Motivarea este operaiunea administrativ prin care se
expun considerentele de fapt i de drept, care justific
emiterea/adoptarea unui act administrativ. Motivarea n drept
este obligatorie pentru toate actele administrative, cu excepiile
prevzut de lege. Motivarea actului administrativ se face n
temeiul notelor de fundamentare, rapoartelor, referatelor,
avizelor sau alte asemenea cerine procedurale, ntocmite de
iniiatorul actului ori de compartimentele de resort. Motivarea
se aduce la cunotin solicitantului la cerere, fie integral fie n
rezumat ori se comunic din oficiu, n condiiile legii.
Redactarea actelor administrative se face ntr-un stil
concis, clar i neechivoc, cu respectarea strict a regulilor
gramaticale i ortografice. La redactarea textelor normative se
va utiliza forma prescriptiv, conform legii.
Semnarea actului administrativ se face, dup caz, de
conductorul persoanei administrative ori de ctre
mputerniciii acestuia, dup care va avea loc nregistrarea,
numerotarea, datarea i tampilarea actului. Semnarea actelor
administrative este condiia de form obligatorie prin care se
atest autenticitatea acestora. Lipsa semnturii atrage
inexistena actelor administrative emise de organele
unipersonale.
Cnd legea prevede n mod expres, actele
administrative vor fi contrasemnate de persoanele abilitate.
Pentru a fi valabile, actele administrative vor purta
denumirea emitentului, numrul de nregistrare, numerotarea,
data, tampila sau sigiliul i semnturile legale. Actele

369

administrative cu caracter normativ vor avea imprimat

tampila pe fiecare pagin.
nregistrarea i numerotarea actelor administrative se
face ntr-o eviden unic, n ordine cronologic, pe ani
calendaristici i pe categorii de acte.
C) Formaliti procedurale ulterioare
emiterii/adoptrii actului administrativ
Sunt formaliti procedurale ulterioare emiterii/adoptrii
actului administrativ: aprobarea/ratificarea, confirmarea,
comunicarea sau aducerea la cunotin public, rectificarea,
reconstituirea i arhivarea.
Aprobarea/ratificarea reprezint ncuviinarea dat
de o persoan administrativ ierarhic superioar cu privire la
un act administrativ emis/adoptat n mod valabil de ctre o
persoan administrativ.
Confirmarea reprezint aciunea de validare a unui
act administrativ, realizat n scopul de a-i ntri fora
juridic, de a-i acoperi eventualele vicii de fond sau de form,
ori n vederea repunerii sale n executare. Actele
administrative supuse confirmrii produc efecte juridice numai
de la data confirmrii lor.
Actele administrative cu caracter individual se pun n
executare de la data comunicrii lor persoanelor interesate, cu
excepia cazurilor n care legea dispune altfel. Persoana
administrativ care a emis/adoptat actul administrativ trebuie
s fac dovada comunicrii actului.
Actele administrative cu caracter normativ intr n
vigoare n termen de trei zile de la data aducerii lor la
cunotin public, n formele prevzute de lege sau de la o
dat ulterioar prevzut n coninutul actului, cu excepia celor
pe care legea le excepteaz de la publicare. n situaia n care
legea nu prevede n mod expres modalitatea de aducere la
cunotin public, persoana administrativ care a emis/adoptat
370

actul administrativ are obligaia s-l aduc la cunotina celor

interesai, ntr-una din urmtoarele forme:
a) afiare la sediul emitentului;
b) publicare ntr-un cotidian central sau local de larg
circulaie;
c) prin orice alte mijloace de publicitate prevzute sau
permise de lege.
Rectificarea este operaiunea de ndreptare a erorilor
materiale din nscrisurile administrative. Rectificarea poate
avea ca obiect erori materiale, omisiuni sau meniuni greite
din nscrisurile administrative. Rectificarea nscrisurilor
administrative care, au produs schimbri n statutul civil al
persoanelor fizice, opereaz n condiiile legii.
Reconstituirea este operaiunea de refacere a unui
nscris administrativ.
nscrisurile administrative sunt supuse regimului juridic
al arhivrii. Arhivarea reprezint operaiunea de: eviden,
inventariere, selecionare, pstrare, i folosire a nscrisurilor
administrative create sau deinute de persoanele
administrative.

4. Efectele juridice ale actelor administrative

A) Intrarea n vigoare a actelor administrative
Actele administrative se pun n executare de la data
aducerii lor la cunotin sau la o alt dat indicat de ele, n
formele prevzute de lege. n situaia n care legea impune
aprobarea sau confirmarea ulterioar a actului administrativ,
aducerea la cunotin se face numai dup primirea aprobrii
sau confirmrii. Dac aprobarea sau confirmarea actului
administrativ nu sunt comunicate solicitantului n termenul
prevzut de lege, iar documentaia depus este complet,
persoana administrativ l va putea aduce la cunotin, ceea ce
permite punerea actului administrativ n executare.
371

B) ncetarea efectelor juridice ale actelor

administrative
Actele administrative produc efecte juridice pn n
momentul ieirii din vigoare sau al desfiinrii, prin anulare
sau revocare, potrivit legii. Actele administrative pot fi
abrogate, anulate, revocate suspendate, modificate ori
completate.
Abrogarea reprezint situaia de ncetare definitiv a
efectelor actului administrativ prin emiterea/adoptarea unui
nou act administrativ. Dup modul n care se dispune,
abrogarea poate fi expres sau implicit iar, dup ntinderea
efectelor pe care le produce, aceasta poate fi total sau parial.
Prevederile cuprinse ntr-un act administrativ anterior cu
caracter normativ contrare unei noi reglementri avnd aceeai
for juridic sau o for superioar se socotesc abrogate
implicit.
Abrogarea total se dispune, de regul, printr-o
dispoziie expres cu menionarea elementelor de identificare
ale actului abrogat: tipul, numrul, data i locul publicrii sau
aducerii acestuia la cunotin public.
n cazul abrogrii pariale n actul de abrogare vor fi
menionate i textele a cror aplicare nceteaz. Abrogrile
pariale sunt asimilate modificrilor. Actul administrativ
abrogat parial rmne n vigoare prin dispoziiile rmase
neabrogate.
Abrogarea unui act administrativ are ntotdeauna
caracter definitiv. Este interzis ca prin abrogarea unui act
administrativ s se repun n vigoare actul administrativ iniial
anterior desfiinat.
Anularea reprezint sanciunea aplicat actelor
administrative emise/adoptate cu nclcarea legii i const n
lipsirea acestora de efectele juridice n vederea crora au fost
emise/adoptate. Anularea poate privi att actele administrative
372

cu caracter normativ ct i cele cu caracter individual. Cauzele

anulrii pot viza legalitatea i/sau oportunitatea actului
administrativ. Cauzele anulrii pot fi anterioare, concomitente
sau ulterioare emiterii/adoptrii actelor, dup caz.
Anularea se dispune de persoana administrativ
ierarhic superioar, de autoritile de inspecie sau control, de
cele cu activitate administrativ-jurisdicional stabilite de lege,
ori de instanele judectoreti, n condiiile i n cazurile
prevzute de lege. Actele de anulare desfiineaz efectele
actelor administrative anulate, att pentru trecut ct i pentru
viitor.
Modificarea este operaiunea juridic prin care se
schimb parial coninutul unui act administrativ. Modificarea
poate fi determinat, dup caz, de schimbarea strii de drept
sau a strii de fapt, avute iniial n vedere la adoptarea/emiterea
actului administrativ. Modificarea unui act administrativ cu
caracter normativ se face, de regul, de ctre emitentul actului.
Actul administrativ cu caracter normativ poate fi modificat i
printr-un act cu for juridic superioar, conform procedurii
specifice acestuia din urm. Pe data intrrii n vigoare a actului
modificator, dispoziiile acestuia se integreaz n actul
modificat, nlocuind dispoziiile care au fost schimbate.
Modificarea poate fi expres sau implicit.
Modificarea este expres n situaiile n care noul act
juridic exprim n mod explicit, voina de a schimba un act
administrativ n vigoare.
Modificarea este implicit atunci cnd rezult din
reglementarea diferit dat acelorai probleme printr-un act
ulterior.
Nu pot face obiectul modificrii sau desfiinrii de
ctre emitent urmtoarele categorii de acte administrative
individuale:
- actele care au intrat n circuitul civil;

373

- actele care produc efecte juridice garantate de lege

sub aspectul stabilitii;
- actele jurisdicionale;
- actele care au fost executate material;
- actele pe care legea le excepteaz n mod expres
de la modificare sau desfiinare.
De asemenea, nu pot fi supuse modificrii sau
desfiinrii actele individuale care au dat natere la drepturi,
liberti i interese legitime.
Revocarea este operaiunea juridic prin care
persoana administrativ autoarea actului, i retrage propriul
act. Cauzele care determin revocarea actelor administrative
pot viza legalitatea sau oportunitatea actului. Revocarea actelor
administrative poate interveni pentru cauze anterioare,
concomitente sau ulterioare emiterii/ adoptrii lor. n situaia n
care cauzele revocrii sunt anterioare sau concomitente
emiterii/adoptrii actului administrativ, efectele revocrii au
caracter retroactiv. Dac revocarea intervine pentru cauze
ulterioare emiterii/adoptrii actului administrativ, efectele
revocrii se produc numai pentru viitor.
Actele administrative cu caracter normativ i individual
sunt, de regul, revocabile.
Suspendarea este operaiunea juridic prin care
nceteaz, n mod vremelnic, efectele juridice ale actelor
administrative. Suspendarea actelor administrative poate avea
loc din oficiu sau la solicitare, n condiiile legii. Suspendarea
unui act administrativ poate fi dispus de urmtoarele subiecte
de drept:
a) de persoana administrativ emitent;
b) de persoana administrativ ierarhic superioar;
c) de autoritatea cu atribuii jurisdicionale stabilite prin
lege;
d) de instana judectoreasc;

374

Suspendarea poate opera i de drept, n temeiul unei

prevederi legale.
Suspendarea intervine n cazuri excepionale, atunci
cnd exist suspiciuni cu privire la legalitatea sau oportunitatea
actului, precum i, n mod obligatoriu, n cazurile expres
prevzute de lege. n cazurile n care suspiciunile privind
legalitatea actului administrativ nu se confirm, acesta va fi
repus n vigoare sau n executare, dup caz. n cazurile n care
se stabilete cu certitudine nelegalitatea sau neoportunitatea
actului administrativ suspendat, se va dispune desfiinarea sa,
prin revocare sau anulare.
Completarea actelor administrative const n
introducerea unor dispoziii noi, cuprinznd soluii normative
i ipoteze suplimentare, exprimate n texte, care se adaug
elementelor structurale existente.
Executarea actelor administrative
Actele administrative sunt executorii de drept de la data
aducerii lor la cunotin. Ele pot fi executate silit asemenea
oricrui titlu executoriu. Dac prin lege se prevd alte termene
de intrare n vigoare sau posibilitatea exercitrii unei ci de
atac, actele administrative pot fi executate numai dup
expirarea acestor termene sau dup respingerea cii de atac.
Actele administrative individuale se pun n executare
din momentul comunicrii lor ctre cei interesai atunci cnd
ele au fost emise n beneficiul acestora.
Punerea n executare a actelor administrative se
realizeaz de ctre persoana administrativ emitent, prin
structurile sale organizatorice sau, dup caz, de ageni anume
abilitai, n condiiile legii, iar executarea se face de ctre
subiectele de drept legal obligate, crora le este destinat actul.
mpotriva modului de executare se poate exercita calea
de atac n faa persoanei administrative emitente, a celei
superioare ierarhic sau a altor autoriti competente, n
375

condiiile legii. Respectarea principiului ierarhiei n exercitarea

cii de atac este obligatorie de ctre cel ce recurge la utilizarea
ei ct i n cazurile sau ordinea expres prevzute de lege, iar n
cazul unei exercitri greite va opera din oficiu declinarea
competenei n mod corespunztor.

6. Contractele asimilate actelor administrative

Realizarea serviciilor administraiei publice nu se poate
materializa numai prin acte administrative de autoritate,
aplicarea principiilor autonomiei locale i administrarea
domeniului public i privat al localitilor implicnd ncheierea
unor acte n care autoritatea public, titular a unui patrimoniu
s participe ca simpl persoan juridic. Aceste acte au fost
denumite acte patrimoniale mixte219 acte de gestiune220,
contracte administrative221.
Doctrina de specialitate actual, prezentnd contractele
ncheiate de entitile publice pentru administrarea
patrimoniului public i privat al statului i al unitilor
administrativ-teritoriale, nu s-a pronunat explicit dac acestea
se ncadreaz n categoria actelor administrative sau a actelor
de gestiune. Legea nr. 554/2004 privind contenciosul
administrativ a soluionat n parte disputa teoretic, enunnd n
art. 2, lit. c, care sunt contractele ncheiate de autoritile
publice asimilate actelor administrative sau folosind n
cuprinsul art. 18, alin. 4 chiar termenul de contract
administrativ. Indiferent de categoria actelor n care sunt
incluse aceste contracte, ele au un rol important n procesul
constituirii, administrrii i utilizrii resurselor financiare ale
unitilor administrativ-teritoriale.
219

P. Negulescu Tratat de drept administrativ, Bucureti, 1934, pag. 296

C. G. Rarincescu Contenciosul administrativ romn, Bucureti 1934,
pag. 146-147
221
A. Iorgovan Tratat de drept administrativ, vol. II Editura All Beck,
Bucureti, 2002, pag. 98-101
220

376

Reglementrile coninute n dispoziiile legii nr.

554/2004 privind contenciosul administrativ, referitoare la
contractele administrative.
Schiat deja n doctrina juridic, instituia contractului
administrativ a fost consacrat, dei cu unele lacune, n noua
reglementare privind contenciosul administrativ.
n art. 2, lit. c din lege se prevede c anumite contracte
sunt asimilate actelor administrative. Textele urmtoare din
lege folosesc termenul de contracte administrative.
Regimul aplicabil contractelor administrative n
procedura de contencios administrativ este n parte diferit de
cel al actelor administrative:
- cererile adresate instanei referitoare la contractele
administrative se taxeaz la valoare;
- plngerea prealabil n cazurile care au ca obiect
contracte administrative are semnificaia concilierii
n cazul litigiilor comerciale;
Art. 8, alin. 3 din Legea nr. 554/2004 dispune c la
soluionarea litigiilor privind contractele administrative se va
avea n vedere regula dup care principiul libertii contractelor
este subordonat principiului prioritii interesului public.
Cererile privitoare la un contract administrativ se vor
introduce n instane n termen de 6 luni de la data ncheierii
procesului verbal de finalizare a procedurii de conciliere.
Soluionnd cauza, fa de dispoziiile art. 18, alin. 4
din lege instana poate, referitor la contractul administrativ
dispune:
- anularea acestuia n tot sau n parte;
- oblig autoritatea s ncheie contractul la care
reclamantul este parte;
- impune uneia dintre pi ndeplinirea unei anumite
obligaii;

377

suplini consimmntul unei pri, cnd interesul

public o cere;
- oblig la plata unor despgubiri pentru daune
materiale i morale;
Restul dispoziiilor
procesuale referitoare la
soluionarea cazurilor privind contractele administrative sunt
aceleai cu cele privitoare la actele administrative unilaterale.
Obiectul, definiie i trsturile contractelor
administrative
Potrivit art. 2, lit. c din Legea nr. 554/2001 contractele
administrative au ca obiect:
- punerea n valoare a bunurilor, proprietate public:
- executarea lucrrilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziiile publice;
Apreciem c formulrile din lege sunt generice,
indicnd domeniul n care pot fi ncheiate contracte
administrative, urmnd ca obiectul fiecrui contract s fie exact
determinat, de ctre pri.
La stabilirea obiectului contractului vor fi avute n
vedere i dispoziiile art. 125 din Legea nr. 215/2001, Legea
administraiei publice locale, care folosete termenii de
administrare, nchiriere, concesionare, vnzare, cumprare.
Anterior adoptrii Legii nr. 554/2001, contractul
administrativ a fost definit ca un acord de voin ntre o
autoritate public, aflat pe o poziie de superioritate juridic,
pe de o parte, i alte subiecte de drept, pe de alt parte, prin
care se urmrete satisfacerea unui interes general, prin
prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrri publice
sau punerea n valoare a unui bun public supus unui regim de
putere public222.
222

V. Vedina Drept administrativ i instituii politice administrative,

Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, pag. 127
378

Din aceast definiie care este actual chiar i ulterior

intrrii n vigoare a noii legi a contenciosului administrativ,
contractele administrative au urmtoarele trsturi:
- reprezint un acord de voin ntre o autoritate a
administraiei publice sau alt subiect de drept
autorizat de o autoritate a administraiei publice i
un subiect de drept privat;
- presupune efectuarea de lucrri, furnizarea de
bunuri, prestarea de servicii de ctre particular n
schimbul unei pli, pe de o parte, sau folosirea unui
bun public de ctre particular cu titlu oneros;
este destinat s asigure buna funcionare a unui
serviciu public sau s pun n valoare un bun public;
- prile trebuie s accepte unele clauze de natur
reglementar stabilite prin lege, n baza legii sau a
altor acte normative, inclusiv a actelor normative
emise de autoritile administraiei publice locale;
- autoritatea administraiei publice (cel autorizat), nu
poate ceda interesele, drepturile sau obligaiile sale
dect altor autoriti publice, iar particularul le poate
ceda oricrei persoane, dar numai cu aprobarea
administraie publice;
- prile, prin clauz expres, sau prin simpla
acceptare a clauzelor prestabilite, au neles c se
vor supune unui regim de drept public;
- soluionarea litigiilor este de competena instanelor
de contencios administrativ, care va avea n vedere
regula dup care principiul libertii contractuale
este subordonat principiului interesului public223.

6. Aspecte generale privind actele administrativjurisdicionale

223

A. Iorgovan Tratat de drept administrativ, vol. II Editura All Beck,

Bucureti, 2002, pag. 115
379

n doctrina juridic actele administrative cu caracter

jurisdicional au fost caracterizate ca fiind actele emise de
organele de jurisdicie ce funcioneaz n cadrul organelor
administraiei publice competente s soluioneze anumite
conflicte juridice aprute ntre organele administraiei publice
i particulari224. Aceste acte juridice, dup organul de la care
eman sunt acte administrative, iar dup aspectele pe care le
produc, sunt acte jurisdicionale.
Legea nr. 554/2004privind contenciosul administrativ
definete actul administrativ-jurisdicional ca fiind actul
juridic emis de o autoritate administrativ cu atribuii
jurisdicionale n soluionarea unui conflict, dup o procedur
de contradictorialitate i cu asigurarea dreptului la aprare.
Actul administrativ-jurisdicional se caracterizeaz prin
urmtoarele trsturi:
- este un act administrativ tipic din punct de vedere al
organului de la care eman, n sensul c autoritatea
public care l emite este nvestit prin lege cu
soluionarea unor litigii;
- este un act administrativ cu caracter individual;
- este exceptat de la principiul revocabilitii actelor
administrative225;
- procedura de soluionare a litigiului este similar
cele judiciare: contradictorialitate, asigurarea
dreptului la aprare, etc.;
- prin actul jurisdicional litigiul se soluioneaz cu
for de adevr legal, capt autoritate de lucrul
judecat dac nu este atacat n justiie;
- actul va fi obligatoriu motivat226.
224

V. Priscaru Contenciosul administrativ romn, Editura Naional,

Bucureti, 2003, pag. 88
225
I. Iovna Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, pag. 221
380

7. Cile administrative de atac

Noiunea i clasificarea cilor administrative de atac
Administraia de stat are, printre altele, sarcina
satisfacerii drepturilor subiective i a intereselor legitime ale
subiectelor de drept. n multe cazuri aceasta se realizeaz prin
emiterea din oficiu a actelor de drept administrativ, dar alteori
este necesar o solicitare expres adresat organelor de stat.
Posibilitatea de adresare unor autoriti publice sau dreptul
de petiionare, este garantat tuturor cetenilor de
Constituie227.
mpotriva msurilor de orice natur ale administraiei
subiectele pot exercita calea de atac, prin intermediul
reclamaiei sau a sesizrii, att la organul autor al msurii,
ct i la organele ierarhic superioare acestuia.
Calea de atac constituie mijlocul procedural care
creeaz posibilitatea remedierii nclcrii drepturilor
subiective i a intereselor legitime n urma unor vtmri
cauzate de ctre autoritile publice, respectiv ale
administraiei de stat.
Calea administrativ de atac poart denumirea
generic de recurs. Prin acte normative ea este denumit n
mod diferit: reclamaie i sesizare228 (denumiri generice),
plngere229 (n materia contravenional), apel230 (n materia
pensiilor), ntmpinare231 (n materie electoral), contestaie232
(n materia inveniilor) etc.
226

R. N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca,

2004, pag. 304
227
Art. 51, din Constituie.
228
Art. 2 din Ordonana nr. 27/2002.
229
Art. 31 din Ordonana nr. 2/2001.
230
Art. 52(4) din Legea nr. 3/1977 abrogat prin Legea nr. 19/2000.
231
Art. 12, alin. 1 din Legea nr. 68/1992.
232
Art. 36, alin. 1 din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 64/1991 privind
brevetele de invenie, aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 152/1992.
381

Cile administrative de atac nu sunt reglementate ca reguli

speciale sau generale ale dreptului administrativ, aa cum sunt
cile procesuale de atac n dreptul procesual civil sau n cel
penal. Cile administrative de atac se deduc din Ordonana nr.
27/2002, aplicabil tuturor autoritilor de stat.
Dup organul la care se introduce recursul administrativ,
distingem recursul ierarhic i recursul neierarhic.
Cnd recursul se introduce la nsi organul a crui
msur este contestat recursul este neierarhic sau
graios.
Cnd recursul se introduce la un organ ierarhic superior
(direct sau indirect) celui a crui msur este atacat,
recursul este ierarhic.
Dup actul juridic rezultat prin soluionarea cii de
atac distingem recursul jurisdicional i recursul
nejurisdicional.
Recursul jurisdicional reprezint calea de atac
mpotriva unui act administrativ jurisdicional sau
nejurisdicional, dar pentru soluionarea cruia se
prevede o procedur jurisdicional finalizat printr-un
act
de
jurisdicie.
Recursul
nejurisdicional
(necontencios) este calea de atac exercitat mpotriva
unui act administrativ sau a unei msuri administrative
soldat cu emiterea unui act de administraie activ.
Elementele i caracteristicile cilor administrative
de atac
Subiectele care pot exercita cile administrative de
atac pot fi persoane fizice i juridice, alte organisme i
organizaii. Ordonana nr. 27/2002 reglementeaz numai cile
de atac exercitate de ctre persoanele fizice n faa autoritii de
stat, inclusiv a celor administrative, a regiilor autonome i a
instituiilor publice. Ca o excepie aceste ci de atac puteau fi
exercitate i de ctre organele de pres, fa de care exist
382

obligaia legal a comunicrii, n termenele legale, a

rezultatelor cercetrii i a msurilor luate233. Nu pot fi subiecte
ale cilor administrative de atac organele administraiei de stat
ierarhic superioare organului autor al msurii pretins ilegale,
ntruct acesta din urm are obligaia conformrii fa de
sesizarea organelor superioare n baza raporturilor ierarhice de
subordonare. n conformitate cu prevederile Constituiei i
organizaiile legal constituite au dreptul s adreseze petiii n
numele colectivelor lor.
Pentru exercitarea cii de atac subiectul nu trebuie s
dispun de o capacitate sau de o calitate deosebit, ci doar s
fac dovada vtmrii unui drept subiectiv sau a unui interes
legitim propriu, ori a altui subiect, ca, de exemplu, n ipoteza
utilizrii ei (plngere) de ctre cel cruia i aparin bunurile
confiscate n urma svririi unei contravenii234. n alte cazuri
exist posibilitatea de a utiliza calea de atac chiar dac s-au
lezat drepturi i interese ale terelor subiecte i nu ale autorului
recursului. Astfel, orice alegtor poate face ntmpinare
mpotriva omisiunilor, nscrierilor greite i a altor erori din
listele de alegtori235, chiar dac privesc alte persoane, avnd la
ndemn o adevrat aciune popular.
Obiectul recursului administrativ poate fi diferit i el
poate consta n urmrirea anulrii amenzii contravenionale,
restituirea bunurilor confiscate pe cale administrativ,
nscrierea n listele de alegtori etc. Poate fi atacat orice
msur i orice act administrativ cu caracter individual prin
reclamaie sau cu caracter normativ prin sesizare. Cauza
recursului const n vtmarea unui drept subiectiv sau interes
legitim propriu sau al altor subiecte, dup caz, ori a unor
drepturi i interese generale.
233

Art. 29 din Legea nr. 1/1978, abrogat prin Legea nr. 7/1998, iar aceasta
prin ordonana nr.27/2002.
234
Art. 31, alin. 2 din Ordonana nr. 2/2001.
235
Art. 12, alin. 1 din Legea nr. 69/1992.
383

Calea de atac poate fi exercitat la organul care a dispus

msura, la organele superioare ierarhic acestuia, cu excepia
cazurilor cnd norme speciale indic expres organul competent.
Se poate exercita calea de atac simultan sau succesiv la dou
sau mai multe organe, deoarece nu exist limitri legale ale
exerciiului ei, iar existena raporturilor de subordonare
administrativ confer eficien i recursului ierarhic ntruct
organul superior poate, ca regul general, interveni n
restabilirea legalitii nclcate.
Caracteristicile cii de atac sunt urmtoarele:
- recursul poate fi introdus mpotriva oricrei msuri
administrative (act juridic, operaiune tehnico-material sau
fapt material juridic);
- atacul poate viza legalitatea sau oportunitatea msurii
respective;
- recursul se poate referi la activitatea oricrui organ
administrativ, indiferent de poziia sa ierarhic;
- recursul poate fi introdus simultan sau succesiv la mai
multe organe administrative sau reintrodus succesiv la acelai
organ;
- recursul nu suspend executarea msurii atacate,
datorit caracterului executoriu al actelor de drept
administrativ, cu excepia cazurilor expres prevzute (de
exemplu,
plngerea
suspend
executarea
sanciunii
contravenionale236);
- actul de soluionare al recursului indiferent c l
admite sau l respinge este, ca regul general, un act
administrativ revocabil, fr o stabilitate deosebit, n afara
cazului cnd legea l declar n mod expres definitiv sau
irevocabil (cum a fost cazul deciziilor fostei Comisii Centrale
de Pensii prin care se soluionau apelurile mpotriva deciziilor
comisiilor judeene de pensii, deciziile Comisiei Centrale fiind
236

Art. 31, alin. 3 din Ordonana nr. 2/2001.

384

acte juridice definitive237) ori aceast trstur rezult n mod

nendoielnic din ntreaga activitate procedural ce
caracterizeaz soluionarea cii de atac respective.
Procedura de soluionare a recursului administrativ
Autoritile sunt obligate s primeasc, s examineze i
s clarifice toate problemele de interes personal sau general
care le-au fost aduse la cunotin. Solicitrile se pot face oral,
n audiene i n form scris, prin scrisori. nscrisurile urmeaz
regimul specific al corespondenei adresate organului n ceea
ce privete evidena, nregistrarea i pstrarea238. Dac petiia
adresat nu intr direct n atribuiile organului solicitat este
totui obligatorie primirea, nregistrarea i transmiterea din
oficiu239 n maximum 5 zile ctre organul competent, fiind
ncunotinat petiionarul. Cererile vor fi nsoite de actele
necesare rezolvrii lor, cei interesai vor fi ncunotinai de
condiiile legale necesare s fie ndeplinite de ctre solicitani.
n ipoteza solicitrilor adresate verbal organul de stat
are obligaia de a le consemna n form scris, ntruct n
aceast form el trebuie s i rspund solicitrii adresate.
Examinarea i rezolvarea cererilor, propunerilor,
sesizrilor i reclamaiilor precum i comunicarea
rspunsurilor ctre ceteni, trebuie s se fac n ce mai scurt
timp de ctre organele de stat n atribuiile crora intr n mod
direct rezolvarea, fr a depi, de la primirea lor n termenul
de 30 de zile n care trebuie s comunice rspunsul indiferent
de soluia dat.
Pentru scrisorile cu caracter deosebit, care necesit o
cercetare mai ndelungat, termenele prevzute mai sus vor
237

Art. 52(4, 5) din Legea nr. 3/1977 abrogat prin Legea nr. 19/2000.
Art. 4 din Ordonana nr. 27/2002.
239
Art. 6 alin. 4 din Ordonana nr. 27/2002. A se vedea Ordonana nr.
33/2002 privind reglementarea eliberrii certificatelor i adeverinelor de
ctre autoritile publice centrale i locale, precum i Legea nr.223/2002 de
aprobare i modificare a Ordonanei.
238

385

putea fi prelungite cel mult cu 15 zile de ctre conductorii

organelor care au primit scrisorile spre rezolvare. n mod cu
totul excepional pentru cazurile ce nu se pot soluiona n acest
termen se pot aproba prelungiri mai mari (n funcie de durata
cercetrilor).
Petiia este nregistrat la compartimentul de relaii cu
publicul. Cercetarea petiiilor se face de ctre compartimentul
i funcionarii de specialitate. Problemele de importan
deosebit vor fi examinate i soluionate sub conducerea i
ndrumarea direct a conducerii autoritii respective. La fel se
va proceda i n cazurile n care s-au primit mai multe
propuneri, sesizri i reclamaii cu privire la aceeai problem,
din acelai loc sau localitate, ori cnd acestea sunt semnate de
colective de ceteni.
Se vor lua n considerare, de regul, scrisorile semnate,
precum i solicitrile din cadrul audienelor. Scrisorile vor fi
rezolvate prin cercetare direct, la faa locului. n toate cazurile
este obligatorie ascultarea persoanei la care se refer
scrisoarea. Sesizrile i reclamaiile ndreptate mpotriva
conducerii se cerceteaz i se rezolv de ctre organele ierarhic
superioare acestora. Se interzice trimiterea spre cercetare a
sesizrilor i reclamaiilor ctre organele sau persoanele la a
cror activitate se refer acestea, ori ctre cei aflai n
subordinea acestora, cercetarea trebuind efectuat, n acest caz,
de organele superioare celor n cauz.
Conductorii instituiilor publice au obligaia s
primeasc zilnic personalul care ridic probleme privind
activitatea autoritii respective. Pentru probleme de ordin
personal ale lucrtorilor conducerea va fixa o zi de primire pe
sptmn. Conductorii autoritilor locale ale administraiei
de stat vor primi n audien sptmnal pe cetenii din
unitatea
administrativ-teritorial
respectiv
asigurnd
soluionarea operativ i legal a problemelor.

386

Conducerea este obligat s ndeplineasc msurile

stabilite ca urmare a rezolvrii solicitrilor, s dezbat periodic
n adunri, sesiuni i consftuiri cu lucrtorii acestor organe a
problemelor rezultate din cercetarea petiiilor.
Alturi de recursul administrativ general consacrat
prin Ordonana nr. 27/2002 exist i recursul administrativ cu
caracter special consacrate n materia contraveniilor (de
exemplu, plngerea care se nainteaz n termen de 15 zile de la
comunicarea procesului-verbal de constatare a svririi
contraveniei i care se soluioneaz fie de ctre organele
administrative competente, fie de ctre instana de judecat); n
materia controlului judectoresc al actelor administrative
ilegale s-a prevzut c termenul de exercitare a recursului
administrativ, prealabil introducerii aciunii judectoreti, este
tot de 30 de zile de la data comunicrii actului administrativ,
dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului a crui
anulare se cere prin instan240.
Conform Ordonanei de Urgen nr. 27/2003 privind procedura
aprobrii tacite (aprobat i modificat prin Legea nr.
486/2003) dac autoritatea administraiei publice nu rspunde
solicitantului n termenul legal emiterea autorizaiei este
considerat acordat.

II. Alte forme concrete de realizare a activitii

executive
1. Actele cu caracter exclusiv politic
n activitatea executiv ntlnim, alturi de actele
juridice i acte politice specifice administraiei de stat. Aceste
acte reprezint manifestri unilaterale de voin ale organelor

240

Art. 7/7 din Legea nr. 554/2004.

387

administraiei de stat fcute n scopul producerii unor efecte

politice.
Actele politice intr n categoria formelor concrete
nejuridice ale activitii executive. Efectele politice ale acestor
acte nu pot fi duse la ndeplinire prin fora de constrngere a
statului, dar totui ele se realizeaz datorit autoritii i
prestigiului organului de stat de la care eman respectivele
acte.
tiina dreptului internaional public nu a introdus nc
n terminologia sa noiunea de acte exclusiv politice, dei n
domeniul ei asemenea acte intervin frecvent241. Ea s-a mrginit
doar s clasifice actele, n special cele de politic extern ale
guvernului, ntemeindu-se, printre altele, pe criteriul
coninutului lor i nu pe cel al formei pe care o mbrac aceste
acte, n242 tratate politice, acorduri economice, acorduri
culturale i de colaborare tehnic i tiinific i acorduri n
probleme juridice.
Sub aspectul denumirii lor actele politice se numesc
declaraii, mesaje, note diplomatice, comunicate etc.
Declaraiile sunt acte care definesc poziia guvernului
n anumite probleme internaionale, urmrind s informeze
comunitatea internaional n ansamblul ei. Ele eman direct de
la guvern.
Mesajele sunt acte ale primului ministru care, n numele
guvernului, se adreseaz unei reuniuni interne sau
internaionale i care exprim o luare de poziie n anumite
probleme de interes intern sau extern.
Actele politice eman de la acele organe
administrative, cum sunt Guvernul, Ministerul Afacerilor
Externe, care au atribuii pe planul realizrii politicii externe
a statului. Dei emit acte politice, adoptarea lor de ctre
respectivele organe se face n temeiul unor prevederi legale
241
242

T. Drganu, Formele de activitate, op. cit., p. 314.

T. Drganu, Formele de activitate, op. cit., p. 314.
388

care ndreptesc, de altfel i adoptarea de acte juridice n

domeniul politicii externe243. Astfel, Guvernul, potrivit
programului su de guvernare acceptat de parlament, asigur
realizarea politicii interne i externe a rii244.
Alturi de normele dreptului intern, constituional i
administrativ, care reglementeaz actele politice ale
administraiei de stat, un rol important l au, pentru actele de
politic extern, i normele dreptului internaional public, care,
n unele cazuri, reglementeaz unele categorii de acte politice.
Conformitatea actelor politice cu dreptul intern i cu cel
internaional nu trebuie s duc la concluzia c aceste acte ar
avea un caracter juridic, deoarece pentru a avea un asemenea
caracter ele ar trebui s genereze, s modifice sau s desfiineze
raporturi juridice, ceea ce nu este cazul actelor cu caracter
exclusiv politic.
Actele cu caracter exclusiv politic se pot clasifica dup
mai multe criterii:
- Dup locul n care urmeaz s-i produc efectele
distingem actele emise n probleme de politic extern i acte
emise n probleme de politic intern.
- Dup nivelul sau locul organelor ce le emit actele
politice pot proveni de la organul suprem (guvern) sau de la
organele centrale ale administraiei de stat (ministere), ct i de
la organe locale.
- Dup modul lor de adoptare actele politice pot
proveni de la un singur organ de stat sau de la mai multe
organe.

2. Actele cu caracter mixt (politico-juridic)

243

I. Deleanu, Gh. Bobo, Organele statului socialist romn n sistemul

democraiei socialiste, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1973, p.
245.
244
Art. 102 punct 1 din Constituie.
389

n activitatea executiv se ntlnesc, alturi de actele

juridice i de actele cu caracter exclusiv politic, i acte care
urmresc att producerea unor efecte politice ct i
producerea de efecte juridice. Datorit acestui caracter ele nu
aparin n exclusivitate domeniului politic, motiv pentru care
ele sunt acte cu caracter mixt. Existena efectelor politice
subliniaz importana social-politic deosebit a actelor n
cauz, iar existena efectelor juridice garanteaz ndeplinirea
efectiv, prin mijloace specifice dreptului, a actelor respective.
Exemplul cel mai tipic de act cu caracter mixt este
tratatul internaional. ntr-adevr, actele de drept internaional
au un ndoit caracter, politic i juridic, dat fiind natura
politic a relaiilor internaionale, chiar dac prin coninutul lor
tratatele nu se refer numai la domeniul politic, ci i la cel
economic sau cultural. Pe de alt parte, aceste acte au o form
juridic i pentru faptul c reprezint, concomitent, manifestri
de voin generatoare de drepturi i obligaii pentru prile
contractante.

3. Faptele material-juridice
Noiunea faptelor material-juridice245
Faptele material-juridice reprezint o form concret
de realizare a activitii executive, fiind o subdiviziune a
faptelor juridice n sens larg, alturi de actele juridice. Faptele
material-juridice sunt acele mprejurri care determin
producerea unor efecte juridice n baza normelor de drept,
fr s existe o manifestare de voin fcut expres sau tacit n
scopul producerii acestor efecte. Faptele material-juridice au
caracteristici proprii:

245

T. Drganu, Formele de activitate, op. cit., p. 317-330.

390

1) Sunt svrite de ctre un organ sau funcionar al

administraiei de stat. n dreptul civil246 faptele licite sau ilicite
svrite de ctre organele persoanei juridice cu prilejul
exercitrii atribuiilor lor oblig nsi persoana juridic ce va
rspunde ca pentru fapta proprie. n ce privesc faptele svrite
de ctre celelalte persoane sau membrii, care nu fac parte din
organele persoanei juridice, faptele produse n exercitarea
atribuiilor de serviciu, antreneaz rspunderea persoanei
juridice pentru fapta altuia, n baza rspunderii comitenilor
pentru faptele prepuilor lor.
O asemenea departajare ntre faptele conducerii i cele ale
personalului de execuie urmat de o diviziune a rspunderii nu
se poate realiza din mai multe considerente:
- legislaia stabilete aceast distincie pentru persoanele
juridice, ori nu toate organele administraiei de stat ntrunesc
calitatea de persoan juridic;
- distincia civilist este nesemnificativ din moment ce,
spre deosebire de dreptul civil, actele juridice, n acest caz
actele administrative, pot s fie emise de funcionari de decizie
indiferent c fac sau nu parte din conducerea organului, n timp
ce actele civile se ncheie numai de factori de conducere;
- n administraie conducerea emite, de regul, acte, n timp ce
faptele le svresc ceilali lucrtori de execuie sau auxiliari,
faptele ocupnd totui o pondere redus n activitatea
conducerii;
- exerciiul autoritii de stat impune a se considera
ntregului organ ca un tot unitar, acest exerciiu nerevenind
numai conducerii. De aceea n baza unor reglementri247
rspunderea pentru actele ilicite i faptele asimilate lor, atunci
cnd se ncalc drepturi subiective, revine n primul rnd
organului de stat fa de persoana vtmat i n subsidiar
funcionarului efectiv vinovat;
246
247

Art. 35 din Decretul nr. 31/1954.

Art. 1 i 14/1 din Legea nr. 5549/2004.
391

- raporturile dintre organul administrativ i lucrtorii

care l compun nu este un raport de la comitent la prepus, deci
un raport juridic civil, ci poate fi un raport de drept
administrativ (cel n cauz fiind numit sau ales n funcie)248, un
raport de drept constituional (desemnarea i votarea persoanei
ntr-o funcie) motiv pentru care nu exist n acest caz o culp
in eligendo sau in vigilando, fie este un simplu raport de
dreptul muncii.
n unele reglementri contravenionale constituie contravenii,
deci fapte ilicite, anumite nclcri svrite de ctre persoana
juridic, organizaii, societi, indiferent c, n ultim instan,
vinovat n mod efectiv este persoana fizic ncadrat la acea
organizaie, legea nefcnd distincie ntre personalul de
conducere i cel de execuie. Fapta este considerat svrit de
ctre nsi organizaia respectiv, chiar dac amenzile stabilite
pe seama ei vor fi ulterior imputate de ctre aceasta persoanelor
efectiv vinovate.
nclcarea normelor administrative de ctre oricare
dintre lucrtorii organului respectiv, fie persoane cu funcii de
conducere, fie cu funcii de execuie, atrage rspunderea
proprie a organului de stat. n cazul n care svrirea
contraveniei este dublat de producerea unei pagube i exist
tarif a acesteia se va stabili i despgubirea pe baz de tarif pe
care o suport tot organizaia indiferent de calitatea celui
ncadrat la ea i fa de care unitatea se va ntoarce ulterior
printr-o aciune de regres. Astfel, paguba nu poate avea, ca i
de altfel i reparaiunea, dect regimul privitor la rspunderea
pentru fapta proprie a organizaiei respective.
Dac n unele cazuri legislaia consider c simplele
operaiuni tehnico-materiale ale unei persoane ncadrate n

248

Totui, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, aeaz

n materia rspunderii reparatorii, relaia dintre autoritate i funcionar, pe
temeiul raportului dintre comitent i prepus (art. 72 lit. c).
392

munc la o organizaie sunt fapte ale nsi organizaiei 249, cu

att mai mult trebuie considerate ca aparinnd nsi organului
de stat faptele material-juridice ale lucrtorilor si250. ntruct
numeroase fapte ilicite ale unor funcionari administrativi de
execuie se produc ca urmare a unui ordin ilegal al conducerii
organului251, ar fi nedrept ca rspunderea organului s nu fie
pentru fapta proprie ci pentru fapta altuia, din moment ce acel
funcionar nu a acionat, n cadrul atribuiilor sale, din proprie
iniiativ, ci tocmai n baza dispoziiilor conducerii organului
de care aparine.
2) Faptele material-juridice trebuie svrite de ctre
organul de stat ori funcionar cu prilejul exercitrii atribuiilor
lor. n cadrul organelor administraiei de stat stabilirea
atribuiilor se face n baza competenei legale i a sarcinilor de
serviciu care sunt determinate prin lege i prin regulamente
interne. n legislaia muncii este reglementat rspunderea
persoanelor ncadrate n munc pentru pagubele aduse avutului
unitii din vina i n legtur cu munca lor252. Fa de aceast
reglementare i implicaiile ei pe planul administraiei se impun
unele precizri n determinarea exact a sferei de atribuii
exercitate de ctre lucrtorii din administraie:
- noiunea de munc are un coninut mai larg dect
aceea de atribuie, funcie sau sarcin de serviciu, pe care le
include. Pe de alt parte, noiunea de munc este prea limitat
deoarece nu poate cuprinde alte categorii de raporturi juridice
care pot antrena i ele o rspundere pecuniar, cum ar fi, de
exemplu, raporturile de satisfacere a stagiului militar, cnd cel
care efectueaz acest stagiu poate produce anumite prejudicii
unitii militare sau terilor n cadrul ndeplinirii ndatoririlor
sau atribuiilor ce i revin.
249

HCM nr. 1022/1949, HCM nr. 191/1963 citate de T. Drganu n Formele

de activitate ale organelor statului socialist romn, p. 328.
250
T. Drganu, idem, op. cit.
251
I. Iovna, op. cit., p. 275.
252
Art. 102(1) din Codul Muncii, abrogat.
393

- dup literatura de dreptul muncii, o fapt este svrit

n legtur cu munca unei persoane dac persoana respectiv a
acionat n sfera obligaiilor stabilite prin contractul de
munc253. Faptele licite sau ilicite sunt ale unitii nsi dac
au fost svrite n acest cadru. Rezult c atunci cnd faptele
au fost comise n afara acestor obligaii rspunderea aparine
respectivei persoane fizice i nu unitii n raporturile cu terii
prejudiciai. Considerm c n cazul administraiei se poate
extinde aria rspunderii organului de stat pentru faptele
funcionarilor si. Astfel, se pot ivi cazuri cnd funcionarii
svresc fapte ilicite n legtur cu funcia lor, dar cu
depirea atribuiilor de serviciu stabilite prin regulamente. A
considera c depirea acestor atribuii nu antreneaz
rspunderea organului de stat pentru actul ilegal sau faptul ilicit
al funcionarului su ar contrazice spiritul reglementrii
instituite de Legea nr.554/2004 cu privire la rspunderea
organului administrativ pentru aciunile ilicite ale lucrtorilor
si.
3) Faptele material-juridice nu sunt manifestri de
voin fcute n scopul producerii de efecte juridice sunt,
totui, fapte voliionale, n sensul c sunt produsul voinei
contiente a autorului lor. Tocmai pentru c sunt fapte de
voin ele pot antrena rspunderea autorului vinovat (din
intenie sau din culp) de producerea lor, ca de exemplu, n
cazul refuzului nejustificat al administraiei de a satisface o
cerere referitoare la un drept subiectiv254, ori interes legitim sau
a nesoluionrii n termen a solicitrii. Desigur, uneori
elementul voliional este preponderent, ca n cazul actelor
ilegale care atunci cnd produc efecte duntoare devin fapte
ilicite. Alteori, predomin elementul material, de exemplu,
cnd se svrete un fapt ilicit, cum ar fi cazul ocuprii ilegale
253

L. Miller, Prejudiciul, ca element necesar al rspunderii materiale a

angajailor, n Studii i cercetri juridice nr. 2/1959, p. 364-365.
254
Art. 1, 2/1 lit.h din Legea nr. 554/2004
394

de ctre administraie a unei suprafee locative n lipsa titlului

juridic corespunztor, ori a unui teren aparinnd unui ter, n
aceleai condiii.
4) Faptele juridico-materiale produc, aa cum arat i
denumirea lor, efecte materiale, adic transformri n lumea
material. Aceasta explic de ce ele nu pot fi, n caz de
ilegalitate, anulate sau revocate, adic desfiinate, ntocmai ca
i actele ilegale, tocmai pentru c schimbrile materiale
produse nu mai pot fi nlturate printr-un act juridic contrar, de
revocare sau de anulare.
5) Faptele juridico-materiale produc efecte juridice
proprii. Aceste efecte se produc nu ca urmare a manifestrii de
voin a autorului lor, ci ca urmare a legii care atribuie unor
fapte efecte juridice, independent de voina celui care le-a
svrit. De aceea, faptele juridico-materiale, ca i actele
juridice, se grupeaz n categoria faptelor juridice n sens larg,
constituind, mpreun, activitatea juridic a organelor
administraiei de stat.

4. Operaiuni tehnico-materiale
Noiunea operaiunilor tehnico-materiale
Operaiunile tehnico-materiale sau material-tehnice
sunt o form concret de realizare a activitii executive
neproductoare de efecte juridice. Ele se caracterizeaz prin
mai multe trsturi.
- sunt svrite fie de ctre organe sau funcionari de decizie,
fie de ctre factori auxiliari, de execuie, spre deosebire de
actele de administrative care se emit doar de ctre factori de
decizie;
- sunt activiti voliionale antrennd, n unele cazuri,
rspunderea celor care le svresc. n cadrul lor poate
predomina fie elementul voliional (ca, de exemplu, la avize),
395

fie cel material (de exemplu, n cazul inventarierii unor bunuri

confiscate printr-un act administrativ prealabil operaiunii de
inventariere);
- nu produc efecte juridice. Atunci cnd ele se emit n
legtur cu actele administrative unele operaiuni (avize,
motivri, etc.) pot deveni condiii de valabilitate ale acestor
acte. Cu toate acestea efectele se produc de ctre actul de baz
i nu de ctre operaiunea respectiv. Chiar dac influeneaz
valabilitatea actelor administrative, efectele operaiunilor
asupra actelor (de exemplu, nevalabilitatea actului emis fr un
aviz conform) nu sunt rezultatul manifestrii de voin a
autorului operaiunii, cum se susine n unele opinii255, ci
rezultatul legii care le atribuie astfel de efecte. Alte operaiuni
nu influeneaz valabilitatea actelor juridice, ci asigur
eficiena activitii executive, fiind msuri de tehnic
administrativ sau operaiuni de birou (de exemplu,
numerotarea, clasificarea i evidena nscrisurilor). Cu toate
acestea exist anumite activiti care dei apar ca operaiuni de
executare pot produce efecte juridice proprii fiind n realitate acte
juridice. Astfel, poprirea asigurtoare i sechestrul asigurtor256 au
ca efecte juridice proprii indisponibilizarea sumelor de bani sau a
bunurilor respective, iar aceste msuri sunt supuse unor ci de
atac prevzute n norme speciale, diferite de regulile generale ale
recursului administrativ.
- unele operaiuni sunt reglementate de lege n mod
sumar, prin simpla lor indicare (de exemplu, semnarea nscrisului
constatator al actului juridic), alte operaiuni sunt reglementate n
mod amnunit (de exemplu, avizul conform) indicndu-se felul
lor, organul ce le emite, coninut, procedura i forma de emitere
etc. Realizarea acestor operaiuni cu nclcarea legii constituie o
ilegalitate denumit cale de fapt257, operaiunile respective fiind
nevalabile.
255

D. Holt , Administraia de stat n R.S.R., p. 285.

Art. 18 i urm. din Decretul nr. 221/1960.
257
R. Ionescu, op. cit., p. 294.
256

396

5. Actele juridice neadministrative ale autoritilor

executive
Autoritile publice, inclusiv cele administrative, nu
acioneaz n raporturile lor cu subiectele de drept numai prin
acte de putere ci i prin manifestri de voin cu efecte juridice
care mbrac forme neautoritare de genul contractelor civile,
comerciale, de munc, etc.
Explicaia acestei situaii rezid n faptul c legea confer
unor autoriti competena de a participa n raporturi juridice de
alt natur dect cea administrativ, iar uneori, prevede chiar
calitatea i capacitatea juridic necesar respectivelor situaii.
n categoria actelor juridice neadministrative intr:
- Acte juridice care provin de la administraie n legtur cu
patrimoniul propriu.
- Acte juridice care provin de la administraie n legtur
cu raporturile de munc.

Capitolul 12
Controlul administraiei publice
1. Consideraii generale privind controlul asupra
administraiei publice
Orice activitate cu caracter organizat presupune i
controlarea sau verificarea modului ei de realizare. n acest
sens, activitile autoritilor publice, implicit i activitatea
executiv desfurat de organele administraiei publice,
trebuie controlate. Verificarea urmrete, n principal, stabilirea
conformitii sau neconformitii dintre activitatea efectiv
397

realizat cu normele juridice care o reglementeaz, n care sens

controlul desfurat este unul de legalitate. Verificarea poate
ns urmri i controlarea modului n care msurile dispuse sau
executate de ctre administraie au corespuns cel mai bine
condiiilor concrete date, n care sens controlul este de
oportunitate sau de actualitate, ori dac ndeplinirea
respectivelor sarcini s-a fcut n timp optim i cu cheltuieli
minime, n care sens controlul este de eficien.
Activitatea de control are deci ca scop principal
cunoaterea efectiv a stadiului i a modului de ndeplinire a
atribuiilor, prevenirea svririi unor abateri, descoperirea i
nlturarea celor produse inclusiv a cauzelor care le-au
generat sau a condiiilor favorizatoare, stabilirea rspunderii
celor vinovai i asigurarea perfecionrii continue a
activitilor i structurilor verificate, dup caz. Rezult c
verificarea nu se reduce doar la descoperirea nclcrilor i la
aplicarea sanciunilor celor vinovai, aceste aspecte fiind doar
un rezultat derivat al unei activiti de control mult mai
complexe ntreprinse n cele mai diferite scopuri.
Activitatea executiv a administraiei publice este
supus unor multiple forme de verificare fiecare dintre acestea
dispunnd de metode i mijloace proprii de realizare. Ceea ce
caracterizeaz, sub acest aspect activitatea executiv, spre
deosebire de alte activiti sau funcii fundamentale ale statului,
este marea varietate a formelor i procedeelor de verificare
exercitate asupra autoritilor administrative datorit
volumului, specificitii i complexitii de ansamblu a acestei
activiti comparativ cu orice alt form de activitate social,
inclusiv statal.
Existena sistemului de organe executive cu multiple
raporturi ierarhice, precum i specificul unor aspecte ale
activitii administrative determin ca aciunile de verificare s
fie efectuate att de ctre subiecte din afara acestui sistem ct
i, mai ales, de ctre nsi administraie asupra structurilor
398

componente ale sistemului executiv, fie ca atribut al conducerii

executive i al raporturilor de subordonare, fie ca rezultat al
unei anumite specializri conferite autoritilor de control i de
inspecie.
Necesitatea controlrii activitii executive rezid i
din caracterul decizional juridic al unei bune pri al acesteia,
adic posibilitatea de a emite sau de a executa msuri
susceptibile de ndeplinire, la nevoie, prin fora de
constrngere a statului i care ar putea duce la, eventuale,
nclcri ale legii sau ale unor drepturi subiective. Or, n acest
sens verificarea urmrete s asigure, printre altele, o i mai
puternic aprare a legalitii, a ordinii de drept, a drepturilor
subiective i a intereselor legitime aparinnd celor mai
diferite subiecte de drept, persoane fizice i juridice. Pe de alt
parte, nsi administraia exercit multiple i variate forme de
control n afara ei, asupra persoanelor fizice i juridice, a altor
subiecte de drept public sau privat, organizaii guvernamentale
sau neguvernamentale, contribuind la asigurarea unei
cunoateri temeinice a modului n care sunt respectate i
realizate prevederile actelor normative restabilind, dup caz,
legalitatea nclcat n cele mai diverse sectoare ale activitii
social-economice.
Controlul exercitat asupra activitii executive i asupra
autoritilor administrative publice se poate clasifica dup mai
multe criterii258:
1) Dup natura organului de control distingem
controlul legislativ, executiv i judiciar, exercitat asupra
administraiei de ctre respectivele categorii de autoriti
publice sau puteri ale statului prin forme speciale avnd
obiective i metode proprii;
2) Dup locul pe care-l ocup organul de control fa
de poziia autoritii verificate, controlul poate fi intern i
258

I. Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei,

Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 278.
399

extern. Cel intern se exercit de ctre factorii de conducere sau

de specialitate din cadrul autoritii administrative asupra
propriilor structuri i a propriilor lucrtori. Controlul extern se
exercit de ctre un organ din afara autoritii verificate sau
chiar din afara ntregului sistem executiv, aa cum este cazul
controlului inspeciilor specializate ale statului sau verificarea
nfptuit de legislativ ori de ctre justiie.
3) Sub aspectul regimului juridic al activitii de
verificare, distingem controlul jurisdicional i controlul
nejurisdicional. Primul se nfptuiete cu ocazia i n cadrul
unui litigiu sau contencios n care se pune problema ilegalitii
unor aspecte din activitatea executiv i pentru a cror
clarificare este necesar o activitate de judecat nfptuit de
autoriti administrative cu atribuii jurisdicionale (de pild n
materia asigurrilor sociale, a brevetelor de invenii), fie de
ctre instanele judectoreti sau de alte organe jurisdicionale
(de pild cum a fost Curtea de Conturi). Cel de al doilea,
controlul nejurisdicional, este nfptuit n afara oricrui litigiu
ca o atribuie curent de verificare - din oficiu sau n urma unei
sesizri introduse, de pild, n cadrul cilor administrative de
atac - fiind realizat de autoriti administrative dar i de puterea
legislativ.
4) Dup specificul i obiectul activitii de verificare,
deosebim controlul de legalitate (care urmrete asigurarea
respectrii legii), controlul de oportunitate (care urmrete
verificarea actualitii msurilor ntreprinse) i controlul de
eficien (ce urmrete economicitatea msurilor executive
verificate).

400

Toate aceste clasificri au un scop didactico-tiinific

deoarece o anumit modalitate de verificare poate mbrca mai
multe forme. Astfel, de exemplu, controlul judectoresc asupra
administraiei este un control statal, deoarece provine de la o
autoritate public, este un control extern, deoarece justiia nu
face parte din sistemul autoritilor executive, este un control
jurisdicional, deoarece se nfptuiete n cadrul unui litigiu, i
un control de legalitate, ce urmrete modul de respectare a
legii n activitatea executiv.

2. Controlul administrativ
Activitatea executiv avnd un caracter organizat i
fiind nfptuit de un sistem ierarhic de autoriti necesit
aciuni de verificare continu a modului ei de nfptuire. Pe de
alt parte, nsi administraia exercit activiti de control n
afara ei asupra diverselor subiecte de drept, persoane fizice i
juridice, organizaii i organisme dintre cele mai diferite.
Controlul administrativ se poate defini ca acea form a
verificrii de stat nfptuit de autoritile publice executive n
conformitate cu prevederile legale, att asupra activitilor
specifice propriului sistem de organe ct i n afara acestuia,
n vederea stabilirii existenei sau inexistenei conformitii
dintre aciunea nfptuit i normele care o reglementeaz,
precum i, dup caz, restabilirea, la nevoie, a legalitii
nclcate cu toate consecinele decurgnd din aceasta pentru
aciunea verificat i autorii controlai.
Administraia public reprezint cel mai diversificat i
mai amplu sistem de organe ale statului cu multiple implicaii
n privina organizrii, ndrumrii, coordonrii i controlului
asupra diverselor sectoare din domeniul public i privat. ntradevr, organele administrative dispun de nsemnate resurse
materiale i financiare pe care le utilizeaz nfptuind o gam
larg de servicii publice, n care sens statul determin, prin
401

normele de drept, modul de utilizare a acestor mijloace i cel

de nfptuire a serviciilor, trebuind totodat s verifice
ntrebuinarea i, respectiv, realizarea lor, de aceea principala
sarcin a controlului administrativ const n verificarea
modului de folosire de ctre autoritile executive a tuturor
mijloacelor de care dispun, inclusiv a celor juridice, n
ndeplinirea sarcinilor ce le revin. Pe de alt parte, statul - mai
ales n condiiile actualei sale dezangajri economice treptate fixeaz i limitele interveniei sale, inclusiv administrative, n
sfera activitilor private mrginindu-se doar la verificarea
modului n care se respect legea ntr-o economie de pia
bazat pe libera iniiativ.
Orientarea i obiectivele activitii executive sunt
determinate de programul politic al guvernului, n acest context
rolul controlului administrativ nu se reduce numai la
verificarea ndeplinirii sarcinilor specifice administraiei, ci
sfera lui devine foarte larg incluznd verificarea aspectelor
cantitative i calitative, a mijloacelor juridice i nejuridice
utilizate n procesul executiv.
Dreptul de control administrativ este un atribut al
conducerii executive alturi de dreptul de ndrumare i de cel
de coordonare, dei poate exista i independent de aceste
atribute atunci cnd legea l confer n beneficiul autoritilor
de inspecie i de control.
Ca regul general organele de inspecie i control nu
dispun de posibilitatea de a lua msuri privind activitatea
verificat ori de a da ndrumri obligatorii subiectelor
verificate. Atunci cnd dispun de o asemenea posibilitate
suntem deja n prezena unei atribuii de ndrumare sau de
supraveghere mult mai ampl dect simpla verificare propriuzis, deoarece nu se limiteaz doar la simpla observare i
constatare a unei situaii, ci cuprinde i elemente de conducere
prin anumite forme juridice. n cazul sistemelor de conducere
centralizat exist posibilitatea ndrumrii prin indicaii curente
402

de lucru date autoritilor din subordine n urma desfurrii

activitii de verificare, n cazul sistemului de conducere
descentralizat fora principal a aciunii de ndrumare prin
mijloacele dreptului administrativ se ndreapt spre corectarea
unor activiti necorespunztor realizate, fiind o ulterioar
ndrumare prin verificare. Este necesar stabilirea exact a
raportului dintre control i ndrumare n sfera activiti
executive deoarece controlul administrativ poate fi o
component a ndrumrii dar cu atribute mai reduse
comparativ cu ndrumarea.
Descentralizarea conducerii administrative n teritoriu i
a serviciilor publice precum i creterea autonomiei
autoritilor locale nu creeaz pentru acestea numai simpla
posibilitate de rezolvare n mod independent a unui numr
crescnd de probleme care intr n competena lor, dar le i
oblig la dezvoltarea iniiativei proprii, la o ct mai eficient
folosire a tuturor disponibilitilor locale existente,
concomitent cu asumarea rspunderii pentru activitatea depus,
iar n acest context controlul dobndete un tot mai accentuat
caracter stimulativ i corectiv, viznd msuri deja adoptate sau
executate, accentundu-i latura corectiv i preventiv, mai
puin cea aprobativ i sancionatorie, contribuind astfel la
sporirea autonomiei i iniiativei locale la cele mai diferite
nivele i n cele mai diverse sectoare ale organizrii
administrative.
Controlul administrativ are urmtoarele trsturi:
- este o activitate derivat din activitatea principal pe
care o verific i cu care formeaz mpreun aa numita
administraie activ a statului distinct de jurisdiciile speciale
din administraie care alctuiesc o categorie separat;
- controlul este o activitate secundar, comparativ cu
activitatea supus verificrii, indiferent n ce moment intervine
fa de realizarea activitii verificate, motiv pentru care
desfurarea lui nu trebuie s stnjeneasc nfptuirea acelei
403

activiti atunci cnd aceasta se realizeaz n conformitate cu

legea;
- controlul este un atribut al conducerii administrative
indiferent c exercitarea lui se face de ctre aceast conducere
n mod direct ori mijlocit, prin forme specializate sau
organizate distinct.
Controlul cuprinde urmtoarele elemente componente:
obiectul controlat, baza de referin i operaiunile de
conformitate259.
a. Obiectul controlat sau elementele asupra crora
poart controlul reprezint acele aspecte ale activitii
executive care sunt supuse verificrii, i anume, mijloacele
materiale i financiare, personalul ncadrat, nscrisurile
constatatoare ale actelor juridice i ale operaiunilor tehnicomateriale care le nsoesc.
b. Baza de referin a controlului reprezint ansamblul
de cerine cuprinse n norme la care este raportat activitatea
verificat. Ea mai cuprinde obiectivele pe care le avea de
realizat organul verificat, include att normele generale care
reglementeaz organizarea, funcionarea i atribuiile organului
verificat ct i normele speciale ce guverneaz domeniul
concret de activitate supus verificrii.
c. Operaiunile de conformitate desemneaz ansamblul
mijloacelor i procedeelor utilizate n scopul stabilirii
raportului existent ntre obiectul controlat i baza sa de
referin, raport care poate fi de conformitate sau de
neconformitate.
Mijloacele folosite n activitatea de control sunt
mijloace umane i materiale determinate i de specificul
obiectului verificat. Se folosesc persoane specializate
(inspectori), se recurge la constatri directe, confruntri de date

259

Alex. Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura

Atlas-Lex SRL, Bucureti, 1993, p. 172 i urm.
404

i de persoane, de situaii, se utilizeaz acte normative

aplicabile n domeniu.
Operaiunile de conformitate constau din:
- operaiuni materiale de verificare a existenei sau
inexistenei unor elemente concrete, factori materiali,
comensurabili, evaluabili pecuniar, cu ajutorul lor se realizeaz
controlul bunurilor din dotare, controlul gestionar i cel
financiar, controlul de dosar al nscrisurilor constatatoare, fiind
o verificare mai lesnicioas ntruct vizeaz elemente certe;
- operaiuni de control a regularitilor activitii
executive ce urmresc verificarea legalitii actelor juridice, a
operaiunilor tehnico-materiale i a faptelor material-juridice,
cu posibilitatea organului de control de a interpreta aplicarea i
respectarea normelor juridice n activitatea verificat;
- operaiuni de control a rentabilitii i eficienei
activitii sau a serviciului public administrativ realizate prin
evaluarea costului unor valori materiale, costul serviciilor
administrative, nivelul cheltuielilor n raport cu fondurile
alocate de stat sau de veniturile realizate;
- operaiunile de control a oportunitii, mai dificile de
realizat dect cele de legalitate (care au o baz mai sigur de
referin), care apreciaz actualitatea msurilor luate innd
cont de timpul, locul i de condiiile n care s-a desfurat
activitatea verificat, iar nu de momentul i de mprejurrile n
care are loc controlul.
Mijloacele, procedeele i operaiunile nu trebuie privite
n mod izolat pentru c ele se utilizeaz mbinat n funcie de
specificul obiectului controlat i de necesitile ivite pe
parcursul activitii de verificare.

Organizarea i condiiile controlului administrativ

n administraia public constituirea formelor de
verificare, a diferitelor categorii de organe i de activiti de

405

control, este strns legat de problema raporturilor dintre

organele de verificare i cele controlate. Astfel:
- nici o form de conducere nu poate fi lipsit de
dreptul de control ntruct dac conducerea unui organ poate
lua msuri obligatorii i poate organiza activitatea subordonat
cu att mai mult va putea verifica respectiva activitate.
- cu ct controlul este desfurat mai aproape de
activitatea verificat cu att este mai eficient.
- un control se poate desfura n mod corespunztor,
avnd un caracter obiectiv, atunci cnd, fiind nfptuit de un
personal specializat acesta nu se afl n subordinea celor
verificai sau rspunztori de starea de lucruri constatat.
- n unele situaii activitatea de control se desfoar
prin utilizarea mai multor forme de verificare simultan sau
succesiv n scopul unei cunoateri complete a unui domeniu
de activitate (de exemplu, n materie financiar controlul
financiar intern poate fi dublat de controlul financiar extern
nfptuit de organele ministerului de resort).
Dintre condiiile de eficien ale controlului
enumerm260:
1) controlul trebuie s fie de specialitate, adic efectuat
de persoane anume pregtite care urmresc aspectele
profesionale i tehnice;
2) trebuie s existe o proporie optim ntre volumul
activitii de control i cel al activitii verificate n sensul ca
verificarea s vizeze aspectele eseniale ale activitii
administrative cu evitarea oricrei disproporii n aciunea de
control (controlul absorbind numeroase mijloace materiale i
umane, timp de munc), evitndu-se, totodat, orice diminuare
a activitii de verificare sub limite care ar determina
necuprinderea unor sectoare i aspecte importante n care sens:

260

I. Iovna, op. cit., p.274-277; M. Anghene, M. Stoica, Controlul

activitii economico-sociale, Editura Politic, Bucureti, 1981, pag. 44-46.
406

a) accentul trebuie s cad pe formele de control intern

i nu pe cele de form extern i care implic cheltuieli
suplimentare,
sustragerea
personalului
de
la
preocuprile curente;
b) activitatea de control extern trebuie coordonat
pentru ca formele de control s nu se suprapun sau s
se succead n aceleai sau n scurt interval de timp i
pe aceleai probleme;
c) este necesar gsirea formelor de control care
corespund cel mai bine activitii verificate, de exemplu
controlul preventiv n materie financiar, capabile s
previn producerea unor deficiene, ulterior greu de
nlturat, semnalnd n timp util alte posibile nclcri
ale legii;
3) metodologia controlului adaptat obiectivelor
urmrite sporete considerabil eficiena acestuia, de exemplu,
controlul inopinat este recomandabil n materie de gestiune i
financiar, iar controlul anunat se preteaz n materia
verificat legalitii actelor;
4) controlul trebuie exercitat n mod sistematic, adic s
se desfoare dup un plan cu obiective precise i cu o
metodologie adecvat;
5) controlul trebuie s fie concret adic s vizeze
cunoaterea nemijlocit a situaiei de fapt, a cauzelor diferitelor
stri de lucruri, astfel ca i indicaiile date s aib valoare
practic;
6) controlul trebuie s se desfoare difereniat, n
sensul c exercitarea lui este influenat de specificul activitii
verificate, trebuind adaptat diferitelor condiii n care se
realizeaz;
7) valorificarea rezultatelor controlului n mod eficient
de ctre factorii controlai astfel nct aciunea s nu rmn la
stadiul contemplativ.

407

Controlul administrativ intern

Controlul intern se caracterizeaz prin aceea c se
exercit de ctre structuri sau funcionari din interiorul
autoritii a crei activitate este verificat261. Nu constituie o
form a acestui control autocontrolul, adic aciunea prin care
acelai subiect care a nfptuit activitatea i verific propriile
aciuni, aceasta deoarece controlul presupune ntotdeauna
existena a cel puin doi subieci, i anume, subiectul controlat
i cel care controleaz, precum i dou activiti diferite, cea de
verificare i cea verificat.
Controlul intern are avantajul c ofer posibilitatea
cunoaterii activitii verificate din interiorul autoritii
controlate i de ctre persoane pe deplin cunosctoare a
domeniului respectiv de specialitate, ceea ce faciliteaz
activitatea de verificare i i confer un caracter eficient.
Totui, n aceast form de control, independena personalului
de control este relativ mai redus fa de personalul verificat,
comparativ cu controlul extern, avnd n vedere existena
aceleiai subordonri ierarhice, concomitent manifestndu-se i
o anumit nelegere fa de neajunsurile constatate.
Controlul intern, la rndul su, poate fi un control general i un
control special.
Controlul intern general
Controlul intern general este o consecin fireasc a
subordonrii ierarhice i permanente din cadrul autoritii
administrative fiind efectuat, de regul, de ctre organul sau
funcionarul de conducere asupra personalului subordonat. Prin
caracterul su continuu, prin atribuiile conferite i prin
eficiena lui el este considerat mai mult dect un simplu control
reprezentnd n realitate o adevrat supraveghere
administrativ izvort din raporturile de subordonare.
261

I. Iovna, op. cit., p. 293.

408

Legislaia (Legea nr.119/1999, Ordonana nr.72/2001 i

Legea nr.672/2002) a consacrat auditul public intern ca
activitate independent i obiectiv care d asigurri i
certitudine conducerii pentru buna administrare a veniturilor i
cheltuielilor publice perfecionnd activitile instituiei.
a. Subiectele pasive (controlate) sunt toi lucrtorii
organului, indiferent de modul lor de investire (alegere sau
numire), de durata (permanent sau temporar) a funciei pe
care o dein, de natura funciei (de conducere sau de execuie,
de decizie sau auxiliar). Subiectul activ (de control) este
superiorul ierarhic care controleaz, direct sau indirect,
activitatea subordonatului din cadrul aceluiai organ, dar n
acest ultim caz, n colaborare cu conductorul direct al celui
verificat.
b. Obiectul controlului intern general const n262:
- verificarea legalitii i oportunitii ntregii activiti
desfurate, a modului de utilizare a mijloacelor
materiale i financiare de care dispune i pe care le-a
ntrebuinat autoritatea administrativ;
- verificarea tuturor formelor concrete de activitate,
juridice i nejuridice, a modului de exercitare a
competenei legale;
- verificarea activitii i a relaiilor cu publicul, a
modului de soluionare n termen a solicitrilor
formulate prin cereri, reclamaii i sesizri;
c. Sarcinile acestui control constau n:
- asigurarea legalitii i oportunitii activitii
verificate;
- asigurarea unitii de scop i de aciune a tuturor
structurilor care compun respectiva autoritate i a
autoritii n ntregul ei;

262

R .Ionescu, Dreptul administrativ, Editura Didactic i Pedagogic,

Bucureti, 1970, p.333
409

d. Procedura acestui control nu este expres

reglementat, ea realizndu-se pe baza normelor de organizare
i funcionare a organului, n baza regulamentelor sale interne,
derivnd n mod firesc din raporturile ierarhice. Procedura
controlului se caracterizeaz prin:
- declanarea sa din oficiu (din iniiativa conducerii
ierarhice), fie n urma unei sesizri interne sau externe
(nsuite de ctre factorul de verificare), controlul
putnd fi periodic sau continuu, preventiv,
concomitent sau ulterior;
- controlul poate consta din verificri i confruntri de
date, nscrisuri i persoane, audieri de martori,
descinderi la faa locului verificri de dosare i de
materiale, inventarieri de bunuri i valori, cel controlat
avnd obligaia s pun la dispoziia organului de
verificare toate materialele cerute, inclusiv cele
secrete, de a furniza toate explicaiile solicitate;
- controlul nceteaz odat cu realizarea scopurilor
propuse i prin dispunerea msurilor necesare,
putndu-se declana din nou chiar asupra aceleiai
activiti i persoane.
e. Msurile263 ce se pot lua n urma controlului vizeaz:
- n ce privete activitatea controlat, se poate dispune,
n conformitate cu legea, anularea, modificarea sau
suspendarea actelor funcionarului controlat, emiterea
de dispoziii obligatorii pentru cei controlai, inclusiv
substituirea lor n atribuii;
- n ce privete structura sau diviziunea intern
controlat, atunci cnd se constat deficiene, se poate
dispune,
n
limitele
legi,
reorganizarea
compartimentului controlat, modificarea competenelor,
redistribuirea atribuiilor, etc.
263

I. Iovna, op. cit., p.293

410

- n ce privete funcionarul controlat pot avea loc

schimbri, ncredinri sau retrageri de atribuii i de
delegaii de atribuii, aplicarea de sanciuni disciplinare,
inclusiv eliberarea din funcie, poate interveni
rspunderea reparatorie, pot fi sesizate organele de
urmrire penal, cele de jurisdicie, etc.
Controlul intern specializat
Aceast form a controlului intern este, de regul,
reglementat prin anumite acte normative i pe categorii de
probleme (de exemplu, financiare) fiind exercitat numai de
anumite persoane i structuri din interiorul autoritii verificate
care dispun de calificarea corespunztoare. Cel mai tipic
exemplu este acela al controlului financiar intern264.
a) Subiectul activ l reprezint persoana sau grupul de
persoane avnd specializarea corespunztoare i care exercit
n secundar atribuii de verificare. Poate exista fie o structur
intern specializat cu atribuii de control, fie un funcionar
cruia i se ncredineaz, printre altele, i exercitarea unei
verificri de specialitate. Subiectul pasiv este orice funcionar
sau diviziune intern care desfoar, n principal sau n
secundar, activitate susceptibil de o verificare specializat.
b) Obiectul acestui control const n:
- verificarea legalitii i oportunitii unor aspecte strict
determinate ale activitii executive, corespunztoare
profilului supus verificrii;
- acordarea de vize, avize, acorduri i aprobri ca forme
de verificare prealabil sau ulterioar a activitii
controlate;

264

Reglementare n Hotrrea Guvernului nr. 63943/1991 privind aprobarea

Normelor de organizare i exercitare a controlului financiar aprobate de
Ministerul Economiei i Finanelor publicate n Monitorul Oficial partea
I/1991.
411

- verificarea pe categorii de probleme, a mijloacelor de

personal, a celor materiale i tehnice ale structurii
respective.
c) Sarcinile acestui control urmresc s asigure:
- legalitatea i oportunitatea activitii verificate;
- pstrarea integritii mijloacelor materiale i
financiare;
- asigurarea unitii de activitate n anumite sectoare.
d) Formele acestui control sunt diferite, de exemplu
controlul financiar din cadrul unui organ poate fi un control
financiar intern, control operativ curent i control preventiv, n
care sens:
- controlul financiar intern are ca obiect verificarea
periodic, de fond sau prin sondaj, a modului de
gospodrire a mijloacelor materiale i bneti, fiind
efectuat de compartimente interne specializate,
organizate, de regul, n cadrul instituiilor mai mari
(centrale sau superioare) de specialitate ale
administraiei publice;
- controlul operativ curent se exercit de ctre
conductorii compartimentelor de specialitate (de
exemplu, contabil ef) sau de ctre subalternii lor, legal
mputernicii, asupra activitii subordonailor cu privire
la administrarea, gestionarea i folosirea mijloacelor
materiale i bneti, fiind efectuat periodic;
- controlul financiar preventiv se exercit asupra actelor
i documentelor referitoare la mijloacele materiale i
bneti fiind efectuat de conductorul compartimentului
financiar-contabil ori de ctre subordonaii si, anume
desemnai n acest scop, de regul, de ctre organele
financiare.

412

e) Procedura acestui control este minuios reglementat

n ceea ce privete modul de desfurare i mijloacele
ntrebuinate deoarece verificarea este de strict specialitate.
f) Msurile265 ce se pot dispune de ctre conducerile
care au iniiat controlul sunt dintre cele mai diferite:
- n privina activitii controlate se dispun msurile
prevzute de lege i care trebuie ndeplinite n cel mult
30 de zile de la data nregistrrii actului de control la
organizaia n drept s le ia, dac prin lege nu sunt
fixate alte termene;
- n privina persoanei celui controlat i vinovat de
constatrile rezultate se poate dispune:
1)
aplicarea
msurilor
disciplinare
i
contravenionale precum i stabilirea rspunderii
pentru recuperarea pagubelor rezultate n
condiiile legii;
2) naintarea ctre procuror, n termenele i n
condiiile legii, a actelor ncheiate n cazul
constatrii de fapte prevzute de legea penal;
- la solicitarea instanelor de judecat, a organelor
parchetului i poliiei conductorii instituiilor vor
dispune cu prioritate msurile de control financiar i de
gestiune necesare pentru stabilirea i recuperarea
prejudiciilor produse prin infraciune i clarificarea
mprejurrilor care au condus la svrirea unor fapte de
natur penal.

Controlul administrativ extern

Controlul administrativ extern este exercitat de ctre
persoane i organe din afara autoritii verificate avnd
avantajul de a asigura o i mai mare independen i
obiectivitate n verificare. Dup raporturile dintre organele de
265

Art. 19, alin. 2, Hotrrea citat.

413

verificare i cele verificate, distingem controlul ierarhic i

controlul extern specializat.
Controlul ierarhic
Acest control este exercitat de organe supraordonate
asupra celor ierarhic inferioare din cadrul aceluiai sistem de
autoriti ale administraiei publice266.
a) Subiectul activ este organul ierarhic superior (direct
sau indirect) indiferent de treapta ierarhic pe care se situeaz.
Dreptul de control al acestuia decurge din poziia
supraordonat, drept ce nici nu trebuie consacrat prin lege.
Subiectul pasiv este organul verificat i care este subordonat, n
ipoteza dublei subordonri sau a celei multiple (de pild,
direcia judeean pentru evidena informatizat a persoanei),
organice i funcionale, fiecare din autoritile fa de care
opereaz subordonarea (consiliul judeean i autoritatea de
specialitate ierarhic superioar, Ministerul Internelor i
Reformei Administrative, n exemplul nostru) are un drept de
control propriu i distinct. Controlul se exercit fie de ctre
conducerea autoritii superioare asupra conducerii autoritii
ierarhic inferioare sau asupra unei structuri interne a acesteia.
b) Obiectul acestui control const n:
- verificarea legalitii i mai puin a oportunitii, n
activitatea organelor subordonate, dar numai atunci
cnd legea o cere, de exemplu, n materia controlului
financiar;
- verificarea unei pri a activitii organului controlat,
iar nu a totalitii ei, deoarece controlul ierarhic nu are,
de regul, un caracter exhaustiv ca i controlul intern;
- verificarea actelor juridice, n special cele emise de
ctre conducerea organului subordonat.

266

M. Anghene, Controlul administrativ exercitat pe cale ierarhic i

recursul ierarhic n Justiia nou nr. 6/1965.
414

c) Sarcinile acestui control constau n asigurarea

legalitii i a unitii de scop i de aciune a ntregului sistem
de organe, astfel nct el contribuie la ntrirea laturii
centralizatoare n activitatea executiv.
d) Procedura controlului nu este reglementat n mod
minuios, ea decurgnd din raporturile de subordonare
consacrate n normele organice. Totui, n cazul n care acest
control are un obiect tematic special, cum ar fi cel financiar sau
gestionar, el este expres reglementat i sub aspectul procedurii
sale. Organul dispune de aceleai posibiliti i mijloace n
activitatea de verificare ca i n cazul controlului intern dar cu
unele particulariti:
- organul superior aduce la cunotina conducerii
autoritii inferioare necesitatea efecturii verificrii;
- de regul, planul activitii de verificare este stabilit de
comun acord de cele dou organe de conducere;
- conducerea organului verificat este prezentat la
efectuarea operaiunilor de verificare i, mai ales, la
dezbaterea concluziilor controlului i a msurilor ce se
cer a fi luate;
- organul subordonat trebuie s comunice organului
superior msurile adoptate i modul lor de ndeplinire n
urma controlului.
e) Msurile ce se pot lua prin aceast verificare sunt
asemntoare cu cele din cadrul controlului intern, diferind,
prin anumite elemente, mai ales n privina actelor
administrative verificate.
- n ceea ce privete activitatea controlat:
- dac actele juridice normative verificate sunt
ilegale i neoportune organul ierarhic superior le
poate abroga, modifica sau suspenda ori nlocui,
n timp ce actele individuale ale organelor
subordonate aparinnd competenei exclusive a
organului inferior pot fi numai anulate, iar dac
415

nu aparin deloc acestei competene pot fi i

nlocuite sau modificate prin actele organelor
superioare;
- dac organul superior care efectueaz verificarea
este supraordonat numai funcional (Ministerului
Culturii i Cultelor n raport cu direcia judeean
de cultur i culte) el va putea doar s suspende
actele autoritii inferioare, spre deosebire de
supraordonarea organic ce permite i anularea
actelor n cauz (de ctre consiliul judeean, n
cazul nostru).
- n ce privete funcionarul i organul controlat
autoritatea superioar are anumite drepturi n funcie de
natura subordonrii. Astfel, n cazul subordonrii
organice consiliul local putea elibera din funcie pe
membrii consiliilor de administraie ai regiilor
autonome ori societilor comerciale din subordine care
aveau calitatea de mputernicii mandai ai statului la
societile cu capital integral sau majoritar de stal de
interes local267. De asemenea, consiliul local elibereaz
din funcie conductorii serviciilor publice locale din
subordine268, iar n cazul conductorilor serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor i ale altor
autoriti centrale ce funcioneaz n teritoriu, organul
superior dispune revocarea conductorului din teritoriu
la propunerea prefectului.
- n temeiul art. 3, lit. e) din Legea contenciosului
administrativ nr.29/1990, n prezent abrogat de Legea
nr.554/2004, actele administrative emise n exerciiul
atribuiilor de control ierarhic nu puteau fi atacate n
justiie i anulate n baza acestei legi pentru vtmarea
267

Art. 21 lit. i din Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 abrogat
prin Legea nr. 215/2001.
268
Art. 38/2 lit. i teza a IV-a din Legea nr. 215/2001.
416

produs unor drepturi subiective recunoscute prin lege.

Cel prejudiciat efectiv prin astfel de acte, n urma
verificrii la care a fost supus, trebuia s utilizeze alte
proceduri, inclusiv administrative sau judiciare, pentru
nlturarea vtmrii suferite prin msura de verificare
ierarhic dispus.
Controlul extern specializat
Acest control este exercitat din exteriorul organului
controlat i din afara sistemului de autoriti din care organul
verificat face parte.
a) Subiectele raporturilor de control nu se afl n relaii
de supra i subordonare ntruct ntre ele nu exist raporturi
ierarhice. Totui o anumit regul n relaiile de control exist,
n sensul c organul de verificare nu poate fi de rang inferior
celui controlat trebuind s fie cel puin de grad egal sau
superior. Astfel un organ local sau teritorial nu poate controla
un organ central. Cu toate acestea sunt posibile i unele
excepii, de pild, organele n teritoriu s controleze modul de
aplicare a preurilor i tarifelor n cadrul unitii administrativteritoriale respective indiferent de nivelul ierarhic al autoritii
care a stabilit preurile sau tarifele. Subiectul activ al
controlului extern specializat poate fi orice autoritate executiv
de specialitate care conduce, ndrum i coordoneaz
activitatea dintr-un anumit domeniu sau ramur, fie organele
specializate de control sau inspecie, iar subiectul pasiv este o
autoritate nesubordonat cu activitatea tangent profilului
organului de verificare.
b) Obiectul acestui control este n strns legtur cu
specializarea competenei, n acest sens se face:
- verificarea unei laturi a activitii controlate prin
prisma specialitii organului de inspecie i control
(sectorul vamal, fiscal, sanitar, prevenirea i stingerea
incendiilor, protecia muncii, etc.);
417

- verificarea legalitii activitii controlate, ca, de pild,

Garda financiar care exercit controlul n legtur cu
executarea i aplicarea legilor fiscale i a
reglementrilor vamale;
- verificarea existenei i autenticitii documentelor
justificative;
- verificarea operaiunilor tehnico-materiale, de
exemplu, a modului de efectuare a recepiei produselor
livrate, cntrirea celor vndute, modul de calculare a
adaosului comercial la produsele vndute cu amnuntul
ctre populaie, etc.;
c) Sarcinile acestui control constau n asigurarea
legalitii n domeniul sau ramura de activitate supus
verificrii.
d) Procedura de efectuare a verificrii difer dup
natura autoritii care o realizeaz i dup obiectul supus
respectivei aciuni fiind minuios reglementat. Astfel, de pild,
n cadrul controlului financiar de stat:
- ntr-un an calendaristic un agent economic poate face
obiectul unui singur control al contabilitii
- durata maxim a controlului la sediul agentului este de
trei luni;
- este supus verificrii ntreaga perioad cuprins ntre
precedenta verificare de aceeai natur i cu aceleai
obiective, care, potrivit legii nu s-a prescris.269
A. Controlul extern specializat exercitat de
autoriti administrative care coordoneaz activitatea
dintr-un domeniu sau ramur
Aceast form de control are urmtoarele trsturi270:
1. Se limiteaz la acele acte, operaiuni sau fapte ale
subiectului verificat care se ncadreaz n profilul activitii
269
270

Art. 10, 11 din Legea nr. 30/1991.

I. Iovna, op. cit., p. 296.
418

autoritii de control. Astfel, de pild, Ministerul Economiei i

Finanelor, care exercit administrarea general a finanelor
publice are, printre altele, sarcina controlului general
economico-financiar al utilizrii eficiente a mijloacelor
proprietate public, a formrii veniturilor i efecturii
cheltuielilor publice, precum i al respectrii reglementrilor
financiare n activitatea economic i social271.
Tot astfel, Ministerul Internelor i Reformei
Administrative i organele sale exercit controlul privind
regimul armelor, muniiilor i materialelor explozive, al
produselor i substanelor toxice, radioactive i stupefiante272.
n toate aceste cazuri nu este obligatoriu ca subiectele
verificate s fie subordonate respectivelor organe de control Pe
de alt parte, controlul se exercit numai asupra unor aspecte
de strict specialitate ce se ncadreaz n profilul activitii
autoritilor de verificare. De aceea, ca, n exemplele precitate,
organele Ministerului Internelor i Reformei Administrative nu
vor putea controla, n cazul subiectelor nesubordonate, modul
de respectare a disciplinei financiare, dect dac legea le
confer aceasta, dup cum organele financiare nu sunt investite
cu verificarea respectrii normelor privind regimul armelor,
muniiilor, etc. n unitile nesubordonate.
2. Msurile ce se pot lua n aceast form de verificare
se caracterizeaz prin faptul c organele ce exercit controlul
extern specializat nu au dreptul de a anula actele organelor
verificate, dar pot constata abaterile svrite sesiznd organele
competente s dispun msuri disciplinare, materiale sau de
alt natur. Uneori chiar organele de control dispun de dreptul
de a aplica sanciuni, de pild contravenionale, pentru
nclcarea normelor privind activitatea financiar273 precum i o
271

Art. 2, lit. e, f din Hot. Guv. nr. 978/1990 privind organizarea i

funcionarea Ministerului Finanelor.
272
Art. 17, lit. j, din Legea nr. 40/1990 privind organizarea i funcionarea
Ministerului de Interne.
419

serie de drepturi mai largi ca, de exemplu, n cazul Ministerului

Economiei i Finanelor care poate274:
- lua msuri n vederea nlturrii i prevenirii neregulilor
constatate n activitatea financiar-contabil;
- aplicarea de msuri pentru respectarea prevederilor
legale n domeniul preurilor i tarifelor;
- suspendarea aplicrii msurilor care contravin
reglementrilor financiar contabile i fiscale;
- s confite obiectele sau produsele sustrase de la plat;
- s sesizeze organele de urmrire penal n legtur cu
infraciunile constatate cu ocazia exercitrii atribuiilor
de serviciu.
B. Controlul extern specializat exercitat de autoriti
speciale de control
Aceast verificare este nfptuit de autoriti care au ca
sarcin principal exercitarea unei verificri de specialitate prin
mijloace proprii deosebit de specifice asupra unor aspecte
particulare ale activitii executive, n aceast categorie intr
organele administrative cu activitate jurisdicional precum i
diversele poliii, grzi, inspecii i inspectoare de stat, Agenia
Naional pentru Protecia Consumatorului, etc..
1.
n
categoria
autoritilor
administrative
jurisdicionale intr diversele jurisdicii speciale ale
executivului cum este cazul celor n materie fiscal sau
comisiei de reexaminare a contestaiilor i cererilor din cadrul
Oficiului de Stat pentru Invenii i Mrci. O poziie cu totul
special a avut-o Colegiul de Jurisdicie a Curii de Conturi
care avea ca atribuie soluionarea nclcrii disciplinei
financiare ce guverneaz utilizarea fondului public. Prin
Ordonana de urgen a Guvernului nr. 117/2003 activitatea
273

Art. 9 din Legea nr. 30/1991 privind organizarea i funcionarea

controlului financiar i a Grzii Financiare.
274
Art. 7 din Legea nr. 30/199l.
Art. 17 din Legea nr. 30/1991
420

jurisdicional a Curii de Conturi a fost preluat de instanele

judectoreti conform art. 155/6 din Constituia revizuit.
2. n categoria organelor nejurisdicionale intr
diversele inspecii i inspectorate ca autoriti specializate de
control:
- prin reglementri speciale au fost create asemenea
organisme n cadrul sau pe lng autoritile publice centrale
sau a celor organizate n teritoriu, inclusiv pe lng autoritile
locale. Atribuiile acestor autoriti sunt dintre cele mai diferite
viznd domeniul financiar, vamal, sanitar, protecia muncii.
etc. Competena lor este divers ncepnd cu facultatea de a da
ndrumri obligatorii subiectelor controlate, continund cu
posibilitatea de suspendare a actelor i msurilor aparinnd
celor verificai, inclusiv aplicarea de sanciuni administrative i
terminnd, ca n cazul organelor Grzii Financiare, cu
efectuarea de percheziii corporale i n locuri publice sau
particulare precum i sesizarea organelor de urmrire penal n
legtur cu infraciunile constatate cu ocazia exercitrii
atribuiilor de serviciu275:
- Curtea de Conturi276 exercit controlul asupra modului
de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor
financiare ale statului i ale sectorului public. Ea prezint anual
Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale
bugetului public naional din exerciiul bugetar expirat,
cuprinznd i neregulile constatate. Curtea i poate declana
verificarea i la cererea Camerei Deputailor sau a Senatului cu
privire la modul de gestionare a resurselor publice raportnd
despre cele constatate autorilor solicitrii.
Curtea de Conturi mai exercit i activitatea de audit
public extern asupra autoritilor publice, n condiiile legii, ce
cuprinde mai multe modaliti ntre care auditul de
regularitate asupra activitilor financiare, a tranzaciilor, a
275
276

Legea nr. 94/1992

421

controlului intern i auditului intern, auditul performanei

(economicitatea i eficiena activitilor i resurselor umane,
financiare, materiale), se mai verific procesul decizional,
sistemele informatice, stabilirea rspunderilor, etc.

Controlul exercitat de ctre prefect

Bazele constituionale ale acestui control sunt
consacrate de art. 123 alin. 5 din legea fundamental care
dispune c prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios
administrativ, un act al consiliului judeean, al consiliului local
sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul
atacat este suspendat de drept.
Enumernd atribuiile prefectului, art. 134 din Legea nr.
215/2001 privind administraia public local prevede la alin.
1, lit. b c acesta exercit controlul cu privire la legalitatea
actelor administrative adoptate sau emise de autoritile
administraiei publice locale i judeene, precum i ale
preedintelui consiliului judeean. Ca urmare a exercitrii
controlului asupra legalitii actelor adoptate sau emise de
autoritile administraiei publice locale sau judeene, prefectul
poate ataca n faa instanelor de contencios administrativ
aceste acte, potrivit art. 135, alin. 1 din Legea nr. 215/2001.
Noua lege a contenciosului dispune de asemenea prin
dispoziiile art. 3 c prefectul poate ataca, n termen de 6 luni,
n faa instanei de contencios, actele emise de autoritile
administraiei publice locale, dac le consider nelegale.
Anterior introducerii aciunii va solicita autoritilor
administraiei publice locale, cu motivarea necesar, s
reanalizeze actul pe care l apreciaz ilegal n vederea
modificrii sau, dup caz, revocrii acestuia, n termen de 5
zile de la data comunicrii acestuia.
Controlul prefectului se exercit numai asupra actelor
administrative nu i asupra faptelor juridice administrative sau
asupra operaiunilor administrative pregtitoare.
422

3. Controlul Parlamentului asupra administraiei

publice
Controlul puterii legislative asupra celei executive
reprezint o form a verificrii de stat exercitate asupra acestui
sistem de autoriti publice alturat controlului judiciar i
controlului administrativ, acesta din urm realizat asupra
propriului sistem de organe executive.
Noiunea controlului parlamentar
Conform Constituiei Parlamentul este organul
reprezentativ suprem al naiunii i unica autoritate legiuitoare a
rii prin intermediul creia se exercit suveranitatea naional
Guvernul este autoritatea public a puterii executive277 ce
exercit conducerea general a administraiei publice potrivit
programului su de guvernare acceptat de Parlament278. De
asemenea, organul legislativ este cel care aprob componena
Guvernului, prin votul su de ncredere, i l desrcineaz prin
moiunea de cenzur. n sfrit, Constituia, n capitolul (IV)
privind raporturile Parlamentului cu Guvernul, consacr expres
controlul legislativ asupra acestuia din urm ct i asupra
celorlalte autoriti ale administraiei publice.
Din ansamblul acestor prevederi rezult c baza
reprezentativ a puterii legislative - care de altfel i confer
rolul hotrtor i n formarea sau revocarea guvernului precum i consacrarea expres a dreptului de control al
Parlamentului asupra executivului constituie fundamentul
politico-juridic care confer, permite i justific exercitarea
verificrii legislative asupra administraiei publice. Avnd n
vedere fora juridic i sfera sa de aciune verificarea
legislativ se prezint ca un control general ce cuprinde
277

Art. 1 din Legea nr. 90/2001 pentru organizarea i funcionarea

Guvernului Romniei.
278
Art. 102 (1) din Constituie
423

ntregul sistem al autoritilor administraiei publice, ncepnd

cu Guvernul i continund cu toate celelalte autoriticentrale, teritoriale i locale din subordonarea lui. Dei asupra
administraiei se exercit i alte forme de verificare, inclusiv
statal sau public, totui controlul parlamentar are o serie de
caracteristici proprii care-i confer o anumit specificitate ntre
celelalte forme de verificare.
Caracteristicile controlului parlamentar
a. Controlul legislativ se exercit asupra tuturor
autoritilor administrative, centrale, teritoriale i locale,
indiferent de locul i de modul de subordonare n ierarhia
administrativ, neexistnd organ executiv exclus de la aceast
verificare cu excepia autoritilor executive cu activitate
jurisdicional, a cror atribuii deosebit de specifice - prin
obiect i procedur de nfptuire - vizeaz soluionarea unui
conflict generat de nclcarea legii sau de vtmarea unui drept
subiectiv ceea ce excede competenei legislative.
b. Controlul parlamentar cuprinde ntreaga activitate
executiv incluznd toate formele concrete ale acesteia, att
cele juridice (acte i fapte), ct i pe cele nejuridice (acte
politice i operaiuni tehnico-materiale), cu excepia actelor
administrative jurisdicionale (rezultnd din soluionarea cu
putere de adevr legal a unei nclcri de lege), precum i a
acelor acte administrative determinate asupra crora se
desfoar o verificare jurisdicional special nfptuit de
organe executive avnd asemenea atribuii (de pild actele de
restituire a cererilor, brevete de invenie) sau aflate n curs de
soluionare n faa instanelor judectoreti.
c. Controlul parlamentar constituie o verificare de drept
asupra ntregii administraii i a componentelor sale
structurale rezultnd din principii constituionale, netrebuind
s existe (ca n cazul altor forme de verificare a executivului)
anumite reglementri legale exprese care s prevad condiiile
424

sau cazurile n care se exercit, derivnd din cadrul juridic

general al raporturilor dintre Parlament i Guvern uneori
existnd i mputerniciri legislative speciale (pentru comisiile
de anchet).
d. Controlul parlamentar este complet n sensul c
poate viza att legalitatea ct i oportunitatea aciunilor i
msurilor verificate deosebindu-se n acest sens de controlul
judectoresc (limitat doar la aspectele de legalitate a actelor i
faptelor administrative, cu excluderea, de regul, a actelor
normative ca i a considerentelor de oportunitate sau de
actualitate).
e. Controlul parlamentar este, de regul279, ulterior
adoptrii sau realizrii msurilor executive, ntocmai ca i cel
judiciar, fiind expresia recunoaterii autonomiei funcionale a
administraiei publice.
f. Controlul legislativ poate fi att general ct i
special viznd fie ansamblul autoritilor i activitilor
executive, fie un anumit nivel ierarhic, fie o anumit latur a
acestuia, dintr-o ramur sau domeniu de activitate ori cu privire
la anumite acte sau fapte determinate.
g. Controlul parlamentar este direct sub aspectul
modalitilor sale de realizare fiind nfptuit de autoritatea
legislativ, prin diferite ci, dar fr ca s existe o interpunere a
altor autoriti fa de subiectul supus verificrii.
h. Controlul legislativ nu reprezint o verificare de
plin jurisdicie, aa cum este cazul altor forme de verificare
administrativ sau judiciar, deoarece Parlamentul nu are
posibilitatea efectiv s dispun, n urma realizrii lui, msuri
pe care executivul verificat s fie obligat s le ndeplineasc.
i. Controlul parlamentar nu este exclusiv deoarece i
alte categorii de autoriti ale statului (Preedintele Republicii,
279

Excepia o reprezint situaia n care membrii executivului trebuie s

rspund la ntrebrile parlamentarilor privitoare la o msur care urmeaz
s fie luat de administraie.
425

justiia i chiar unele organe executive) verific activitatea

administraiei, motiv pentru care el se altur i se completeaz
cu celelalte forme de verificare constituind o important
component n realizarea separaiei i, mai ales, a echilibrului
ntre puterile statului de drept.
Cile de nfptuire a controlului parlamentar280
Verificarea parlamentar se poate nfptui fie de plenul
camerelor legislative, fie prin intermediul comisiilor
parlamentare, fie chiar prin intermediul parlamentarilor luai n
mod individual.
a. n plenul lor, n cadrul edinelor, camerele (Camera
Deputailor i Senatul) ori ambele adunri reunite n edin
comun pot cere diverse informaii i documente Guvernului,
pot audia rapoarte, informri ori rspunsuri prezentate de
conductorii ori reprezentanii autoritilor executive, inclusiv
rapoarte sau avize ale comisiilor parlamentare ntocmite n
legtur cu anumite aspecte ale activitii executive.
b. Comisiile parlamentare sunt proprii organe de lucru
alese de camere sau organe ale acestora, alctuite din deputai
sau (i) senatori nfiinate n scopul ndeplinirii nsrcinrilor
ce le sunt ncredinate n vederea pregtirii lucrrilor adunrii
legislative281. Comisiile sunt permanente i temporare.
Comisiile permanente se aleg pe toat durata legislaturii pe
diverse domenii (economic, buget i finane, industrie i
servicii, politic extern, etc.). Comisiile temporare se aleg
pentru o perioad limitat de timp i cu un scop strict
determinat. Ele pot fi comisii speciale, avnd obiective anume
stabilite prin hotrrea de nfiinare, comisii de anchet i
comisii de mediere a diferendelor ivite ntre cele dou camere
pe marginea proiectelor de lege sau a propunerilor legislative.
280

I. Iovna, op. cit. p. 291 - 292

Art. 27, 28 din Regulamentul Camerei Deputailor aprobat prin Hot. nr.
12/1990 i art. 23 din Regulamentul Senatului aprobat prin Hot. nr. 13/1990
281

426

c. Deputaii i senatorii luai n mod individual pot

pune, n cadrul edinelor camerelor la care particip,
ntrebri i adresa interpelri executivului, respectiv
Guvernului sau oricruia dintre membrii acestuia. De
asemenea, n vederea pregtirii dezbaterilor parlamentare, a
ntrebrilor i interpelrilor, parlamentarii au dreptul s cear i
s obin informaiile necesare de la orice autoritate de stat.
Procedura controlului parlamentar
a. n plenul camerelor sau n edina lor comun
autoritatea legislativ efectueaz verificarea puterii executive
dup procedura specific edinelor sale de lucru din cadrul
sesiunii aa cum este ea reglementat prin regulamentele
proprii. Membrii Guvernului au acces la lucrrile
Parlamentului, iar dac li se solicit prezena, participarea lor
este obligatorie. Se audiaz informrile i rapoartele prezentate
de executiv i de comisiile parlamentare, au loc dezbateri pe
marginea lor, iar dac este cazul se aprob sau se respinge
informarea prezentat, putndu-se adopta o hotrre
ntr-o anumit problem sau o moiune simpl.
b. Comisiile parlamentare i desfoar activitatea n
edine la care pot invita reprezentani ai Guvernului,
minitrii, inclusiv persoane interesate, specialiti din partea
unor autoriti care pot fi ascultai. Activitatea de verificare se
poate desfura la sediul organului controlat, la sediul
autoritii legislative i se poate declana din iniiativ proprie,
inclusiv la sesizarea Parlamentului, fie la sesizarea unor teri
adresat comisiei sau Parlamentului. n cazul aciunilor de
anchet privitoare la activitile Guvernului prezena la audieri
este obligatorie, pot fi citai i audiai martori, se pot efectua
expertize, se pot prezenta i preda obiecte, nscrisuri, iar
mrturia mincinoas se sancioneaz potrivit legii282, Guvernul
i celelalte autoriti administrative sunt obligate s prezinte
282

Art. 61 din Regulamentul Camerei Deputailor.

427

informaiile i documentele solicitate. Pe marginea

problematicii dezbtute se redacteaz un raport sau un aviz ce
urmeaz a fi prezentat, dup caz, plenului camerei sau n
edina comun a legislativului. Se pot iniia sau se pot face
propuneri de acte normative ce reglementeaz problemele
ridicate n activitatea autoritii executive analizate. Toate
aceste msuri sunt hotrte de ctre comisie cu votul majoritii
membrilor care o compun.
c. Parlamentarii pot adresa oral ntrebri, adic
solicitri prin care se cere unor autoriti s rspund dac un
fapt este adevrat sau dac o informaie este exact, dac
Guvernul nelege s comunice camerei acte sau anumite
informaii solicitate, ori dac are intenia de a lua o hotrre
ntr-o anumit problem. Cei ntrebai vor rspunde imediat,
oral sau n scris, n funcie de solicitare, sau pot declara c vor
prezenta rspunsuri n zilele urmtoare.
Interpelrile se fac n scris artndu-se obiectul lor i
constau dintr-o solicitare adresat Guvernului de ctre un
grup parlamentar prin care se cer explicaii asupra politicii
executivului n probleme interne sau externe. Ele se citesc n
edin public de ctre preedintele grupului parlamentar i se
transmit preedintelui camerei. Rspunsul este obligatoriu de
dat fie imediat fie n zilele urmtoare. Discuiile se ncheie,
dac camera consider aceasta necesar, printr-o hotrre
adoptat n problema ridicat prin ntrebare sau printr-o
moiune simpl n cazul interpelrii.
Efectele controlului parlamentar
Poziia i competena organului legislativ determin ca
n exercitarea dreptului de control al acestuia asupra
autoritilor executive, inclusiv Guvern, cel dinti s dispun
de o gam larg de msuri ce se pot lua fa de administraie,
chiar dac acestea nu includ dreptul de anulare, de modificare
ori de suspendare a actelor juridice administrative sau de
428

sancionare a funcionarilor vinovai de abaterile constatate,

parlamentul neavnd administraia n subordine i neputnd s i
se substituie n atribuii.
n acest sens artm urmtoarele:
- n ipoteza delegrii legislative - prin care Parlamentul
abiliteaz Guvernul s adopte ordonane n domenii rezervate
legii ordinare i care nu fac obiectul legilor organice nerespectarea termenului de supunere spre aprobare
parlamentar a acestor acte atrage ncetarea efectelor lor, iar
atunci cnd le verific Parlamentul are atributul de a aproba sau
de a respinge ordonanele283;
- n cazul tratatelor internaionale, a acordurilor,
conveniilor i a altor acte de acest gen ncheiate de executiv,
Parlamentul exercit controlul asupra administraiei cu ocazia
supunerii lor spre ratificarea acestuia, putnd refuza ratificarea
sau denuna actele astfel ncheiate284;
- n cazul dezbaterii n Senat a raportului comisiei
parlamentare dac se relev existena unei abateri grave n
activitatea unui membru al Guvernului Senatul poate cere
primului ministru destituirea acestuia285;
- n ipoteza n care dezbaterile asupra raportului
comisiei parlamentare dezvluie abuzuri i ilegaliti n
activitatea Guvernului Camera Deputailor i Senatului n
edin comun pot retrage ncrederea acordat Guvernului
prin adoptarea unei moiuni de cenzur cu votul majoritii
deputailor i senatorilor286.

4. Avocatul poporului (Ombusdmenul)287

283

Art. 115 (1, 3, 5) din Constituie.

Art. 4 din Legea nr. 4/1991 privind ncheierea i ratificarea tratatelor.
285
Art. 51 alin. 9 din Regulamentul Senatului.
286
Art. 113 din Constituie
287
Asupra acestei probleme a se vedea I. Le, Avocatul poporului,
instituie a statului de drept, n Dreptul, nr. 7/1997, p. 3 i urm.; I.
284

429

O form special de verificare a respectrii legii n

strns legtur cu drepturile i libertile ceteneti se
realizeaz prin Avocatul poporului. Acesta este numit de
Parlament pe o durat de 5 ani iar organizarea i funcionarea
lui ca instituie se stabilete prin lege organic.
Avocatul poporului i exercit atribuiile din oficiu sau
la cererea persoanelor lezate n drepturile i n libertile lor
n limitele stabilite de lege. Autoritile publice sunt obligate
s-i asigure sprijinul necesar n exercitarea atribuiilor sale.
Avocatul poporului prezint celor dou camere anual
rapoarte sau ori de cte ori este solicitat de ctre acestea.
Rapoartele pot conine recomandri privind legislaia sau
msuri de alt natur pentru ocrotirea drepturilor i libertilor
cetenilor.

Caracteristicile activitii avocatului poporului

Pornind de la reglementarea legal a instituiei
avocatului poporului configurat de Constituie precum i de
legea organic288 n materie - conform crora acesta este o
autoritate public autonom i independent fa de orice alt
autoritate public, nefiind obligat s se supun instruciunilor
Santai, Caracteristicile, condiiile i efectele activitii exercitate de
avocatul poporului asupra nclcrilor de lege svrite de administraia
public viznd drepturi i liberti ceteneti, n Dreptul, nr. 8/1997, p.
19 i urm.; M. Vlad, Ombudsman-ul n dreptul comparat, Editura ServoSat, Arad, 1998, p. 1-49
288
Legea nr. 35/1997 privind organizarea i funcionarea instituiei
Avocatului Poporului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei Partea Ia, nr. 48, din 25 martie 1997, modificat prin Legea nr. 181/2002 publicat
n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 268 din 22 aprilie 2002;
Hotrrea Senatului nr. 5/2002 privind aprobarea Regulamentului de
organizare i funcionare a Avocatului Poporului, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 326 din 16 mai 2002
430

sau dispoziiilor care l-ar afecta n acest sens, dar i fr s se

poat, la rndul su, substitui, n exercitarea atribuiilor sale
autoritilor publice - rezult poziia sa cu totul distinct n
sistemul autoritilor publice din ara noastr.
- Activitatea avocatului poporului are drept scop
aprarea drepturilor i libertilor cetenilor, aa cum sunt
formulate de Constituie i de legislaia n vigoare ntemeiat
pe ea, iar nu simple interese, fie ele chiar legitime aparinnd
acestora.
- Aceast aprare se exercit n legtur cu raporturile
dintre ceteni i autoritile publice, cu precdere cele
administrative, iar n acest din urm caz indiferent de nivelul
lor (ierarhic), de modul de organizare (naional sau central,
teritorial sau local), de competena exercitat (general sau
special), de modul lor de alctuire (alese sau numite) ori de
durata funcionrii acestora (permanente sau temporare).
- Activitatea de verificare a modului de respectare a
drepturilor i libertilor ceteneti are ca obiect doar acte i
fapte de putere ale autoritilor, iar nu aciuni de drept privat
ale acestora, cu condiia ca ele s fie ilegale, nu neoportune sau
cu caracter politic.
- Prin exercitarea acestei aprri avocatul poporului nu
poate obliga autoritile publice la luarea msurilor necesare
restabilirii legalitii nclcate i nici nu se poate substitui n
atribuiile acestora, emind msura legal solicitat ori
anulnd-o pe cea ilegal.
- Ca regul general, activitatea avocatului poporului
are un caracter public, cu excepia situaiilor de
confidenialitate instituite la cerere sau din motive ntemeiate.
- Activitatea acestuia se desfoar sub control
parlamentar, existnd obligaia prezentrii de rapoarte forului
legislativ.

431

Condiii de fond ale activitii de verificare a

respectrii drepturilor i libertilor ceteneti
Activitatea de aprare a respectrii drepturilor i
libertilor cetenilor desfurat de Avocatul poporului
trebuie s ndeplineasc mai multe condiii de fond:
1) Trebuie s existe o nclcare a drepturilor i
libertilor ceteneti:
- cel puin n raport cu administraia, referirea legal are
un caracter mai restrictiv, limitat la drepturi i liberti
fundamentale289 (n mod diferit de sensul larg atribuit de art. 1
alin. 1 din Legea organic) adic ceteneti, iar nu alte
categorii de drepturi avnd o alt natur juridic (de pild,
civil, comercial, administrativ, etc.). Desigur, n msura n
care un drept de natur constituional se reflect i n alte
ramuri de drept290 el poate forma obiectul activitii de
investigare din partea avocatului poporului.
- nclcarea dei vizeaz un drept cetenesc - cu
excluderea drepturilor persoanelor juridice naionale sau
strine, ori alte subiecte colective de drept - dreptul lezat poate
s aparin i altor persoane fizice, dect cetenii romni,
respectiv strini, cu sau fr alt cetenie (desigur vtmai
prin activitatea autoritilor romne), din moment ce cererile n
aceast materie adresate avocatului poporului pot proveni de la
orice persoan fizic, fr deosebire de cetenie, fiind de
notorietate faptul c prin consacrarea constituional a
drepturilor i libertilor fundamentale sunt aprai, n egal
msur toi indivizii umani, foarte puine prerogative revenind
n mod specific doar condiiei de cetean291.
289

Asupra distinciei dintre drepturile fundamentale i alte categorii de

drepturi a se vedea principalele teorii n materie enunate de I. Muraru n
lucrarea Drept constituional i instituii politice, Ediia a VI-a, Editura
ACTAMI. vol. I, Bucureti. 1995. p. 193-194.
290
De pild, dreptul de proprietate. (art. 44 alin. 1 din Constituie).
291
A se vedea I. Muraru, op. cit., p. 217.
432

- starea de lezare a subiectului prin nclcarea

drepturilor sau libertilor constnd din nerecunoaterea sau
negarea dreptului ori a libertii, mpiedicarea sau restrngerea
exerciiului lor292 n mod abuziv, ceea ce determin o stare de
vtmare, indiferent c ea poate fi sau nu comensurat
patrimonial sau evaluat pecuniar ori ar putea da natere la
formularea unor pretenii viznd daune morale.
2) Lezarea trebuie produs de autoritile
administraiei publice:
- coninutul acestei noiuni293 n care sens avem n
vedere att autoritatea propriu-zis ct i funcionarii ei, de
conducere sau de execuie, de decizie sau auxiliari, exercitnd
o funcie public de autoritate.
- sfera aceleai noiuni care cuprinde att autoritile
executive ct i instituiile publice exercitnd o autoritate prin
conducerile lor (coal, spital, etc.) precum i oricare dintre
serviciile publice deconcentrate aflate sub autoritatea
administraiei publice, inclusiv regiile autonome, de nivel
naional sau local, cu excluderea oricror alte forme
instituionalizate aparinnd sau dependente de cele de mai sus,
de genul societilor comerciale, cu capital integral sau
majoritar de stat, organizaii sau forme asociative, fundaii sau
aezminte create de autoriti sau de instituii aparinnd
acestora.
3. nclcarea drepturilor i libertilor trebuie
svrit prin acte i fapte de autoritate cu caracter ilegal ale
292

Art. 53 din Constituie prevede n mod limitativ i expres condiiile de

restrngere ale drepturilor i libertilor n care sens existena acestora nu
este afectat. Art. 17 din Legea n cauz face referire la restrngerile legale
privind drepturile i libertile persoanelor care execut pedeapsa nchisorii,
sunt arestate sau reinute, dar care se pot i ele adresa avocatului poporului
pentru cazul lezrii acestor faculti legale.
293
Asupra noiunii de autoritate a administraiei publice a se vedea A.
Iorgovan, Drept administrativ, Tratat elementar, Editura Hercules, vol. I.
Bucureti, 1993, p. 75-99.
433

administraiei, deci prin atitudini sau conduite culpabile i

vtmtoare ale executivului:
- natura aciunilor sau inaciunilor executive
vtmtoare care trebuie s fie de drept public sau de
autoritate, iar nu de drept privat, fiind acte i fapte
administrative, nu de natur civil, comercial, etc.
- legiuitorul a exclus ideea vtmrii prin acte i fapte
legale, pretinznd caracterul ilegal al acestora, din moment ce,
prin recomandrile sale, avocatul poporului sesizeaz
autoritile asupra ilegalitii actelor i faptelor administrative,
legiuitorul294 asimilnd actelor ilegale, tcerea administraiei
(fa de solicitarea adresat) precum i emiterea tardiv de
ctre ea a actelor solicitate295, petiionarul trebuind s
dovedeasc ntrzierea sau refuzul administraiei publice de a
soluiona legal cererea.
Rezult implicit c legiuitorul a urmrit s stabileasc
un raport de cauzalitate ntre atitudinea ilicit a administraiei
i rezultatul vtmrilor constnd din nclcarea dreptului sau a
libertii ceteneti. De aici i concluzia fireasc privind
necompetena avocatului poporului n materia analizat atunci
cnd actele sau faptele au un caracter legal, chiar dac s-a
produs o vtmare a drepturilor.
4) Actele i faptele relevate cu care este sesizat nu
trebuie s se fi produs cu mai mult de un an ori s nu treac de
un an fa de data la care persoana n cauz a luat la cunotin
de ele, n caz contrar cererea petentului trebuind respins
motivat, pentru tardivitate.
5) Pentru a putea fi primite spre soluionare cererile nu
trebuie s vizeze actele Camerei Deputailor, Senatului sau
294

S-a dorit o evident corelare cu prevederile art. l. teza II, din fosta Lege a
contenciosului administrativ, nr.29/1990, abrogat prin Legea nr.554/2004
care a meninut aceeai corelare.
295
Asupra semnificaiei juridice a refuzului i a tcerii administraiei a se
vedea T. Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti,
1959, p.97 - 100.
434

Parlamentului, actele i faptele deputailor i senatorilor, ale

Preedintelui Romniei i ale Guvernului, precum i ale Curii
Constituionale, ale preedintelui Consiliului Legislativ i ale
autoritii judectoreti, toate aceste cazuri fiind tot attea
cauze de neprimire a petiiilor de ctre avocatul poporului care
trebuie s le resping ca inadmisibile.
Dac avocatul poporului constat c soluionarea cererii
cu care a fost sesizat este de competena autoritii
judectoreti el va sesiza, dup caz, Ministerul Justiiei,
Ministerul Public, preedintele instanei de judecat, potrivit
competenei acestora, care sunt obligai s-i comunice msurile
luate.
Condiiile de form ale activitii de verificare
desfurate de avocatul poporului
Activitatea de verificare desfurat de Avocatul
Poporului trebuie s ndeplineasc anumite condiii de form:
1) Trebuie s existe fie o sesizare adresat avocatului
sau aciunea poate fi declanat din oficiu. Cererea se
formuleaz n nume propriu, de ctre persoana lezat . Sub
aspect terminologic legiuitorul nu a fost consecvent ntruct,
dei utilizeaz frecvent noiunea de cerere, mai
ntrebuineaz i noiunea de plngere dei apreciem c
noiunile de plngere sau de reclamaie ar fi fost mai
exacte, desemnnd forme ale dreptului de petiionare
exprimnd pretenia de restabilire a unui drept nclcat, iar nu
de satisfacere a unui drept n curs de conturare 296 sau
preexistent.
2) Petentul trebuie s dovedeasc ilegalitatea comis
de autoritatea public i care a determinat vtmarea
drepturilor sale:

296

I. Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraie,

Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 319 - 320
435

- legea instituie expres o atare obligaie numai n cazul

ntrzierii sau a refuzului administraiei publice n soluionarea
legal a cererii iniiale, neimpunnd-o n cazul actelor ilegale
dei asimileaz cele dou fapte cu manifestarea ilegal de
voin a autoritii executive, apreciind probabil n cazul
faptelor ca fiind necesar clarificarea procedural prealabil a
termenului legal n care administraia trebuie s rspund
petentului i, n funcie de atitudinea, expres (n caz de refuz)
sau tacit (n caz de ntrziere) a autoritilor, urmnd s fie
declanat competena de verificare a avocatului poporului.
- n cazul actelor administrative ilegalitatea e prezumat
i se deduce din vtmarea dreptului sau libertii nclcate,
acestea din urm trebuind a fi dovedite.
3) Avocatul poporului primete i decide asupra
cererilor care i-au fost adresate urmrind rezolvarea lor
legal:
- Avocatul Poporului poate decide n sensul respingerii
motivate a cererilor nefondate sau poate cere date suplimentare
dac i se par necesare fa de modul iniial de formulare al
cererii. Tot respingere se va decide i n cazul excepiilor de
necompeten instituite de lege cnd motivarea se va face pe
considerente de inadmisibilitate.
- decizia avocatului de a se trece la soluionarea cererii,
urmrindu-se rezolvarea ei legal, n care sens:
a. se pot solicita autoritilor administraiei publice
informaii sau documente necesare anchetei
ntreprinse, iar acestea sunt obligate s comunice
sau s le pun la dispoziie, n condiiile legii,
inclusiv actele pe care le dein n legtur cu
cererile adresate avocatului poporului acordndu-i
tot sprijinul;
b. se pot audia i lua declaraii de la conductorii
autoritilor i de la orice funcionar care poate da
informaii necesare soluionrii cererii;
436

c. avocatul poporului are acces la documentele

secrete deinute de autoritile publice, n msura n
care le consider necesare pentru soluionarea
plngerii.
4) Prin rezolvarea legal a cererii primite de avocatul
poporului nu se nelege atributul de decizie fa de ilegalitatea
cu care a fost sesizat, ci demersul procedural ntreprins pe
lng autoritatea n culp, deoarece rezolvarea efectiv, n
sensul lurii msurilor administrative corespunztoare, revine
autoritilor sesizate, la rndul lor, de ctre avocat.
Soluiile dispuse de avocatul poporului
Indiferent de soluia dispus de avocat, n toate
situaiile se va aduce la cunotina petentului rezultatul
cercetrii ntreprinse n urma cererii, indiferent c o admite sau
o respinge, dup cum este sau nu ntemeiat.
n cazul admiterii ei avocatul va putea:
a. cere autoritii administraiei publice care a nclcat
drepturile persoanei n cauz ncetarea nclcrii drepturilor sau
libertilor cernd n scris reformarea sau revocarea actului
administrativ. repunerea n drepturi ori n situaia anterioar a
petiionarului i repararea pagubelor produse;
b. sesiza Guvernul cu privire la orice act sau fapt
administrativ ilegal al administraiei publice sau al prefecilor,
iar n caz de neadoptare de ctre Guvern, n termen de cel mult
20 de zile, a msurilor privitoare la ilegalitatea actelor sau
faptelor administrative semnalate, va fi sesizat parlamentul;
c. prezint rapoarte preedinilor celor dou camere
sau, dup caz, primului ministru, cuprinznd constatrile
prilejuite de cercetrile ntreprinse dac evideniaz lacune
legislative sau cazuri grave de corupie ori de nerespectare a
legilor;
d. emite recomandri, n exercitarea atribuiilor sale,
sesiznd autoritile administraiei publice asupra ilegalitilor
437

actelor sau faptelor administrative care nu pot fi supuse

controlului parlamentar i celui judectoresc;
e. prezint, n edina comun a celor dou camere ale
Parlamentului, rapoarte, anual sau la cererea acestora,
cuprinznd informaii privind activitatea instituiei Avocatului
Poporului, precum i recomandri viznd modificarea
legislaiei sau msuri de alt natur pentru ocrotirea drepturilor
i libertilor cetenilor.
Efectele cererii formulate de avocatul poporului, atunci
cnd constat c plngerea persoanei lezate este ntemeiat,
constau n obligativitatea autoritilor administraiei publice de
a lua, de ndat, msurile necesare pentru nlturarea ilegalitii
constatate, repararea pagubelor i nlturarea cauzelor care au
generat sau favorizat nclcarea drepturilor persoanelor lezate
i n obligativitatea informrii acestuia despre msurile
ntreprinse.
n cazul n care autoritatea administraiei publice sau
funcionarul public nu nltur n termen de 30 de zile, de la
data sesizrii, ilegalitile comise, avocatul poporului se
adreseaz autoritilor administraiei publice ierarhic
superioare care sunt datoare s-i comunice, n termen de cel
mult 45 de zile, msurile luate. Sesizarea se poate introduce pe
treapt ierarhic, pn la Guvern, iar dac nici aici nu se obine
rezolvarea, se va sesiza parlamentul.
Dac autoritatea central nu este n subordinea
Guvernului (de pild, cazul Bncii Naionale a Romniei,
Serviciului Romn de Informaii, etc.) se va sesiza parlamentul
despre ilegalitile constatate n activitatea ei ori a serviciilor
din subordine.
Dac autoritatea public sau funcionarul public aparin
administraiei publice locale, avocatul poporului se va adresa
prefectului, care are la dispoziie un nou termen de 45 de zile
pentru soluionare, termen ce curge de la data depunerii cererii
la acesta.
438

Considerm c prefectul n exercitarea dreptului su de

control general de legalitate asupra administraiei publice
locale va sesiza organul local sau judeean, n vederea
restabilirii legalitii, iar n caz de nesoluionare favorabil din
partea celui sesizat, prefectul va utiliza calea contenciosului
administrativ n justiie conform Constituiei i Legii privind
administraia public local.
n cazul sesizrii Curii Constituionale cu excepia de
neconstituionalitate a legilor i ordonanelor care se refer la
drepturile i libertile cetenilor, aceasta va solicita i punctul
de vedere al Avocatului Poporului. Oricum, revizuirea adus
Constituiei permite acestuia sesizarea Curii cu privire la
constituionalitatea legilor, ca i noua Lege a contenciosului
administrativ nr.554/2004 care i confer dreptul ca, n urma
controlului realizat pe linia protejrii drepturilor i libertilor
ceteneti nclcate de administraia public conform legii
sale organice, n baza unei sesizri a persoanei fizice, dac
apreciaz c ilegalitatea actului sau excesul de putere al
executivului nu poate fi nlturat dect prin justiie, s poat
sesiza instana de contencios, ceea ce i confer petiionarului,
de drept, calitatea de reclamant.

5. Controlul exercitat de ctre instanele de

contencios administrativ
Termenul contencios deriv din latinescul contenado
contendere, care evoc ideea unei confruntri prin lupt, n
sensul luptei unor interese contrarii, dintre dou pri. n
literatura de specialitate francez, sintagma de contencios
administrativ este definit ca fiind ansamblul problemelor
legale de existen a unui litigiu survenit cu ocazia unei
activiti administrative, n sensul cel mai larg al
termenului297.
297

G. Peiser Contentieux adminitrati, Dalloz, Paris, 2001, pag. 1

439

Doctrina romneasc interbelic a considerat termenul

de contencios ca fiind totalitatea litigiilor nscute ntre
particulari i administraiile publice cu ocazia organizrii i
funcionrii serviciilor publice i n care sunt puse n cauz
reguli, principii i sanciuni aparinnd dreptului public298.
Mai recent s-a considerat c, de lege lata, contenciosul
administrativ este format din totalitatea litigiilor dintre
autoritile publice, majoritatea fiind autoriti ale
administraiei publice i administrai prin aplicarea unor reguli
speciale aparinnd dreptului public, litigii care se soluioneaz
de instanele judectoreti299.
Legea nr. 554/2004, avnd n vedere noile dimensiuni
ale reglementrilor pe care le cuprinde, definete termenul de
contencios ca fiind activitatea de soluionare, de ctre
instanele de contencios administrativ competente potrivit legii,
a litigiilor n care cel puin una din pri este o autoritate
public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea
dup caz a unui act administrativ, fie din nesoluionarea n
termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau un interes legitim.
Aceast ultim definiie, reflect noua concepie a
legiuitorului romn asupra contenciosului administrativ, fiind
n concordan i cu normele Constituiei revizuite.
Aspecte privind evoluia contenciosului administrativ n Romnia
Pentru prima dat n ara noastr contenciosul
administrativ a fost instituit prin legea pentru nfiinarea
Consiliului de Stat din 11 februarie 1869, acest organism
funcionnd ca o instituie intermediar ntre administraia
consultativ i tribunalele administrative. n perioada 1866298

C. G. Rarincescu Contenciosul administrativ romn, Editura Alcalay,

Bucureti, 1937, pag. 31
299
R. N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca,
2004, pag. 366
440

1905, Consiliul de stat fiind desfiinat, atribuiile de contencios

au revenit instanelor judectoreti ordinare.
Prin adoptarea Legii din 1 iulie 1905, judecarea
litigiilor de contencios administrativ aparinea tot puterii
judectoreti, ns nu tuturor instanelor ci numai seciei a III-a
a Curii de Casaie, iar regimul instituit era al unui contencios
n anulare. Odat cu adoptarea Constituiei din 1923
contenciosul administrativ a devenit o instituie de ordin
constituional, fiind dat n competena instanelor
judectoreti. Pe baza acestei constituii a fost adoptat Legea
contenciosului administrativ din decembrie 1925, care a
investit Curile de Apel din circumscripia n care domiciliaz
reclamantul cu competene de a soluiona cererile n materia
contenciosului administrativ.
Legea fcea distincie ntre actele administrative i cele
de gestiune, ultimele rmnnd, n ceea ce privete soluionarea
litigiilor, n competena instanelor de drept comun.
Dup 1948, prin adoptarea Legii din 1925, instanele
judectoreti aveau dreptul de a verifica pe cale de aciune
legalitatea actelor administrative, numai atunci cnd
prevederile legale exprese le autorizau s le exercite.
Constituia din 1965, a transformat competena
excepional a tribunalelor de a se pronuna asupra legalitii
actelor normative ntr-o competen general, obinuit.
Ulterior a fost adoptat Legea nr. 1/1967, care a
ncredinat competena soluionrii cererilor cele vtmai n
drepturile lor printr-un act administrativ ilegal, instanelor de
drept comun. Deoarece Legea nr. 1/1967 cuprindea un numr
mare de acte administrative exceptate de la controlul de
legalitate, ea a avut un cmp redus de aplicare300.
Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990,
valorificnd tradiiile legislative romneti i aducnd i
300

R. N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca,

2004, pag. 373
441

elemente de noutate, a reprezentat o reglementare superioar

celor anterioare, nfiinnd seciile specializate n cadrul
tribunalelor judeene i n cadrul Curii Supreme de Justiie.
Aceast lege a fost ns adoptat anterior Constituiei
Romniei din 1991, iar legea fundamental a adus principii noi
n materie, ceea ce a impus ca aceste principii s se aplice n
practica judectoreasc, realizndu-se acel fenomen de
constituionalizare a contenciosului administrativ301.
Contenciosul administrativ instituit de Legea nr.
29/1998, chiar dac aparent poate fi catalogat ca un contencios
de plin jurisdicie, n realitate dispoziiile legii mbin
contenciosul n anulare cu cel de plin jurisdicie302, msurile
care puteau fi luate de instan avnd un caracter limitat.
Revizuirea Constituiei aprobat prin referendumul
naional din 18-19 octombrie 2003 a instituit norme noi n ceea
ce privete contenciosul administrativ care au necesitat
adoptarea unei noi reglementri n materie. Aceasta s-a realizat
prin adoptarea Legii nr. 554/7.12.2004, a crei dispoziii le
vom analiza n continuare.
Principalele nouti aduse n materia contenciosului
administrativ prin adoptarea Legii nr. 554/7.12.2004
Fr a ne propune s facem o analiz complet a noii
reglementri a contenciosului administrativ, vom puncta cteva
dintre noutile aduse de aceast lege.
a. Calitatea reclamantului:
Legea 554/2004 extinde sfera persoanelor i a
autoritilor care pot sesiza instane de contencios
administrativ. Spre deosebire de redactarea din Legea nr.
29/1990, Legea nr. 554/2004 dispune c sesizarea instanei de
contencios se poate face i de Avocatul Poporului, ca urmare a
301

A. Iorgovan, I. Vida Le contencieux administratif roumain dans la

perspective de la Constitution, in Internationale de droit coupare, nr.
2/1993, pag. 373-378
302
I. Nedelcu, A. C. Nicu Drept administrativ, Editura Themis, Craiova
2002, pag. 365
442

controlului efectuat, dac apreciaz c ilegalitatea actului sau

excesul de putere nu se poate nltura dect prin justiie,
precum i de Ministerul Public atunci se constat emiterea unor
acte unilaterale emise cu exces de putere.
De asemenea, o noutate o constituie i reglementarea
cuprins n art. 1, alin. 2 din lege potrivit cu care se poate
adresa instituiei de contencios administrativ i persoana
vtmat ntr-un drept al su, sau ntr-un interes legitim printrun act administrativ cu caracter individual adresat altei
persoane.
Totodat, legea dispune c Agenia Naional a
Funcionarilor Publici poate ataca n faa instanei actele
autoritilor publice prin care se ncalc legislaia privind
funcia public.
n sfrit, dispoziiile legii sunt armonizate cu
dispoziiile art. 52, alin. 1 din Constituie care vorbete despre
drept ori interes legitim.
b. Excepia de nelegalitate
Prin dispoziiile art. 4 din lege este consacrat expres
excepia de nelegalitate, n sensul c legalitatea unui act
administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul unui
proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii
interesate.
Instana, constatnd c de actul administrativ depinde
soluionarea litigiului n fond, va sesiza prin ncheiere motivat
instana de contencios administrativ.
c. Actele nesupuse controlului
Conformndu-se dispoziiilor art. 126 alin. 6 din
Constituie, noua reglementare restrnge sfera actelor ce nu pot
fi supuse controlului la:
- actele administrative ale autoritilor publice ce
privesc raporturilor acestora cu Parlamentul;
- actele de comandament cu caracter militar;

443

actele pentru modificarea sau desfiinarea crora se

prevede, prin lege organic o alt procedur;
- actele administrative emise pentru aplicarea strii de
rzboi a strii de asediu sau a celei de urgen, ori
cele care privesc aprarea i securitatea naional.
n practica judectoreasc fa de textele constituionale
i ale soluiilor pronunate de ctre Curtea Constituional,
controlul legalitii except numai aceste acte.
d. Obiectul aciunii judiciare
Se extinde obiectul aciunii judiciare i asupra litigiilor
care apar n faza premergtoare ncheierii unui contract
administrativ, precum i orice litigii legale de aplicarea i
executarea controlului administrativ
e. Aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului
Element de noutate consacrat de art. 9 din lege, potrivit
cu care persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un
interes legitim prin ordonane sau dispoziii, din ordonan
introduce aciunea la instana de contencios, nsoit de
execuia de neconstituionalitate.
f. Termenul de introducere a aciunii
Cererile prin care se solicit anularea unui act
administrativ individual sau recunoaterea dreptului pretins i
repararea pagubei cauzate se poate introduce n termen de la 6
luni la:
- data primirii rspunsului la plngerea prealabil sau
comunicrii rspunsului;
- data expirrii termenului de soluionare;
- data ncheierii procesului verbal de finalizare a
procedurii de conciliere n cadrul contractelor
administrative.
Pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ
unilateral, cererea poate fi introdus i peste termenul de 6 luni,
dar nu mai trziu de 1 an.
g. Soluiile pe care le pronun instana
444

Ca o noutate, instana soluionnd cauza, se pronun i

asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care
au stat la baza executrii actului supus judecii.
De asemenea, atunci cnd obiectul aciunii l formeaz
un contract administrativ instana poate:
- dispune anularea, acestuia n tot sau n parte;
- oblig autoritatea s ncheie contractul;
- impunerea unei pri s respecte o anumit
obligaie;
- suplinete consimmntul uneia dintre pri.
h. Obligaia publicrii
Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin
care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ sunt
general obligatorii i au putere numai pentru viitor. Ele se
public n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, sau, dup
caz, n monitoarele oficiale ale judeului ori municipiului
Bucureti, la cererea instanei de execuie ori a reclamantului.

Capitolul 13
Rspunderea contravenional
Rspunderea contravenional face parte din
rspunderea administrativ, este forma ei cea mai grav. Unele
sanciuni contravenionale se aplic de ctre organele
administraiei de stat (avertismentul, amenda) i altele de ctre
organele judectoreti (obligarea la prestarea unei activiti n
folosul comunitii).

445

1. Elementele rspunderii contravenionale

n literatura de specialitate toate opiniile susin c
temeiul rspunderii contravenionale, factorul care o
declaneaz, l reprezint contravenia, dei n privina
sinonimiei dintre rspunderea administrativ i rspunderea
contravenional sunt preri diferite. Aceast disput nu este
clarificat nici de Ordonana Guvernului nr.2/2001, ntruct
art.8 alin.1 precizeaz c amenda contravenional are
caracter administrativ fr s fac nici o meniune referitoare
la caracterul celorlalte sanciuni contravenionale.303 Noi
opinm c toate sanciunile contravenionale principale i
complementare au caracter administrativ. Rspunderea
contravenional const n sancionarea contravenional a
persoanelor fizice i juridice vinovate de nclcarea normelor
legale care prevd i sancioneaz contravenii.
Potrivit art.1 din Ordonana Guvernului nr.2/2001
privind regimul juridic al contraveniilor, constituie
contravenie fapta svrit cu vinoviei, stabilit i
sancionat ca atare prin lege, ordonan, prin hotrre a
Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al
comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului
Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al
Municipiului Bucureti.
Din definiie se desprind (elementele) trsturile
eseniale ale contraveniei:
a. Fapta s aib un anumit grad de pericol social.
Svrirea de contravenii mpiedic desfurarea
normal a vieii economice n plan imediat. Indirect, ele
afecteaz ntreaga via social-politic a unei ri.
Contraveniile se pot svri att prin aciuni (,,calcularea
303

V. Tabr - Totul despre contravenii, Ed. Universitii Lucian Blaga,

Sibiu, 2002, p.10.
446

eronat a impozitelor, taxelor i a contribuiilor, cu consecina

diminurii valorii creanei fiscale cuvenite statului), ct i prin
inaciuni (,,nerespectarea normelor emise de Ministerul
Finanelor Publice cu privire la ntocmirea i depunerea
situaiilor financiare periodice - Legea contabilitii
nr.82/1991, art.41, lit.e) ce pun n pericol buna desfurare a
activitii de formare i administrare a banului public.
n evaluarea gradului de pericol social al unei contravenii, are
o importan deosebit aprecierea urmrilor faptei ilicite.
Astfel, contraveniile financiare au un grad ridicat de pericol
social, ntruct ele protejeaz valori deosebit de importante
pentru bunul mers al ntregii societi.
b. Contravenia este o fapt svrit cu vinovie
Contravenia are relevan juridic, ea exist numai
dac este svrit cu vinovie. Exist vinovie atunci cnd
fapta care prezint pericol social este svrit cu intenie sau
din culp. Contravenia se sancioneaz indiferent de forma
vinoviei. Nesancionarea faptelor svrite din culp, ca
excepie, trebuie s fie prevzut n mod expres n actul
normativ care stabilete i sancioneaz contravenia
respectiv.
c. Contravenia este o fapt prevzut i sancionat
prin acte normative emise de organele competente.
O persoan poate fi tras la rspundere contravenional
numai dac fapta comis este prevzut i sancionat ca atare
n mod expres ntr-o lege, o ordonan, o hotrre a Guvernului
sau o hotrre a autoritilor administraiei publice locale.
Ilicitul contravenional are un spectru mai restrns de
exprimare prin faptul c, n cazul contraveniilor, este stabilit
prin lege exact modalitatea de nfptuire (de realizare) a
activitilor ilicite.304

304

Ioan Santai - Drept administrativ i tiina administraiei, vol.I, Ed.

Risoprint, Cluj-Napoca, 2000, pag.133.
447

n practic, legislaia contravenional este abundent,

contradictorie i generatoare de confuzii. Sunt frecvente
cazurile n care acte normative distincte reglementeaz fapte
contravenionale
identice
sub
aspectul
elementelor
componente, dar diferite sub aspectul sanciunilor stipulate
pentru cazul svririi unor asemenea fapte. Aceast
suprapunere de reglementare a contraveniilor au generat n
practic situaii nefireti. n cadrul activitii de control s-au
aplicat sanciuni contravenionale pentru svrirea de fapte de
evaziune fiscal, fr a face distinciile ce se impun pentru a
separa contraveniile financiare de cele de evaziune fiscal. De
asemenea, exist tendina de a aplica sanciunea mai aspr
atunci cnd aparent aceleiai fapte i sunt aplicabile dou texte
legale. O ncadrare juridic greit a contraveniei este
exploatat de ctre contravenient, care atacnd procesul-verbal
de contravenie n faa instanei judectoreti, solicit anularea
acestuia. Au fost pronunate de ctre instanele judectoreti
numeroase hotrri de anulare a proceselor verbale de
contravenie. Dac nu s-ar fi dispus anularea procesului-verbal
de contravenie, s-ar fi creat situaia ca o persoan s rspund
pentru o fapt pe care nu a svrit-o (fapt extrem de periculos
pentru c ar deschide drum eventualelor abuzuri ce s-ar putea
crea chiar n infraciuni svrite de funcionarii publici din
cadrul organelor financiare ale statului). Pe de alt parte, faptul
de a dispune anularea procesului-verbal de contravenie este,
din punct de vedere social, la fel de periculos, ntruct n felul
acesta, contravenia real, svrit ntr-adevr de ctre
contravenient, rmne nepedepsit.
Concursul de fapte contravenionale (pluralitatea de
fapte contravenionale)
O problem deosebit care apare n legtur cu
subiectul, n cazul rspunderii contravenionale, este atunci
cnd o persoan comite mai multe contravenii fie prin
nclcarea mai multor prevederi ale aceluiai act normativ, fie
448

prin nclcarea prevederilor mai multor acte normative, fr

s fi fost sancionat pentru vreuna din ele. n aceast situaie ne
gsim n faa unei pluraliti de fapte, a concursului de
contravenii.
Ordonana Guvernului nr.2/2001 prevede n art.10
alin.1 c dac aceeai persoan a svrit mai multe
contravenii, sanciunea se aplic pentru fiecare contravenie n
parte.
n cazul n care contraveniile au fost constatate prin
acelai proces-verbal de constatare i sancionare a
contraveniei, sanciunea contravenional aplicat pentru
fiecare contravenie din concurs se cumuleaz, fr s poat
depi dublul maximului amenzii prevzut pentru contravenia
cea mai grav, sau maximul general de 300 de ore pentru
obligarea contravenientului la prestarea unei activiti n
folosul comunitii.
n situaia concursului de fapte contravenionale pentru
care contravenientul, cnd este posibil, achit jumtate din
minimul amenzii pe loc sau n 48 de ore de la data ncheierii
procesului verbal de constatare i sancionare a contraveniei
sau, dup caz, de la data comunicrii acestuia suma amenzilor
achitate nu poate depi maximul prevzut pentru contravenia
cea mai grav (art.29 coroborat cu art.28 alin.1 din Ordonana
Guvernului nr.2/2001). Reglementrile prevd sancionarea n
concursul de contravenii pentru toate categoriile de sanciuni
contravenionale principale, cu excepia avertismentului.
Concursul de contravenii (pluralitatea de fapte)
presupune ndeplinirea unor condiii:
- s fie vorba de aceeai persoan;
- persoana respectiv s fi comis mai multe
contravenii;
- contraveniile s fie constatate simultan de acelai
agent constatator;

449

- contravenia s fie sancionat cu amend, ori dup

caz, cu obligarea la prestarea unei activiti n folosul
comunitii;
- sanciunea aplicat pentru fiecare fapt n parte s fie
de aceeai natur.
Prevederile art.10 alin.1 din Ordonana Guvernului
nr.2/2001 privitor la sancionarea concursului de contravenii
se refer numai la sanciunile contravenionale principale, nu i
la cele complementare. n cazul concursului de contravenii
prin noiunea de persoan se nelege att persoanele fizice ct
i cele juridice.
Participaia (coautoratul)
O contravenie poate fi comis de o singur persoan
sau de mai multe persoane, n participaie (coautorat). Modul
de aplicare al sanciunii contravenionale n cazul n care la
svrirea unei contravenii particip mai multe persoane este
prevzut de art.10, alin.3 din Ordonana Guvernului nr.2/2001
care arat c n cazul n care la svrirea unei contravenii
particip mai multe persoane, sanciunea se va aplica fiecreia
separat. Sanciunea nu se mparte pe contravenieni, cu ct a
contribuit fiecare la comiterea faptei, ci fiecare svrind
contravenia va rspunde separat n limitele stabilite de actul
normativ. Prin participaie, n sensul dispoziiilor legale
menionate mai sus, se nelege contribuia efectiv,
participarea n mod direct la svrirea contraveniei i nu
instigarea sau complicitatea la comiterea faptei.
n aceste situaii de coautorat, agentul constatator
trebuie s aprecieze obiectiv contribuia fiecrui coautor la
comiterea faptei i n raport de aceast contribuie, s aplice
fiecruia sanciunea corespunztoare.305
Persoana juridic subiect al contraveniei

305

Alexandru iclea - Reglementarea contraveniilor, Editura Lumina Lex,

Bucureti 1998, p.12.
450

Rspunderea contravenional a persoanelor juridice i

gsesc explicaia n faptul c persoanele juridice ca entiti
distincte, n calitatea de subiect de drept pe care o au, le revin
obligaii distincte. Art.3, alin.2 din Ordonana Guvernului
nr.2/2001 stabilete o derogare de la principiul c sanciunile
contravenionale se aplic persoanelor fizice preciznd c
Persoanele juridice rspund contravenional n cazurile i n
condiiile prevzute de actele normative care stabilesc i
sancioneaz contravenii, iar art.6, alin.1 din acelai act
normativ stipuleaz c: Avertismentul i amenda
contravenional se pot aplica oricrui contravenient, persoan
fizic sau juridic.
Din cele prezentate mai sus reiese c pentru
sancionarea contravenional a persoanelor juridice trebuie
ndeplinite anumite condiii:
- persoana juridic poate fi sancionat contravenional
numai dac actele normative care stabilesc i
sancioneaz contravenii prevd n mod expres
sancionarea contravenional a acesteia;
- persoanelor juridice nu li se pot aplica toate
sanciunile contravenionale principale ci numai:
avertismentul i amenda contravenional.
n cazul sanciunilor contravenionale complementare
legea nu prevede nici o excepie n aplicarea lor persoanelor
juridice.
Sunt acte normative care prevd c anumite contravenii
se pot aplica att persoanelor fizice ct i persoanelor juridice.
n aceast situaie agentul constatator poate s aplice
sanciunea contravenional ori persoanei fizice ori persoanei
juridice, dar numai uneia dintre ele (Legea nr.12/1990 privind
protecia populaiei mpotriva unor activiti comerciale ilicite,
republicat n 1991; Ordonana Guvernului nr. 21/1992 privind
protecia consumatorilor, republicat n 1994 etc.)

451

Alte acte normative prevd c sanciunea

contravenional se aplic persoanei juridice (exemplu art.183
din Ordonana Guvernului nr.92/2003 privind Codul de
procedur fiscal).
Unele acte normative nu precizeaz expres sancionarea
persoanei juridice, ns prevd sanciuni diferite pentru
persoanele fizice i pentru persoanele juridice.
n celelalte situaii n care se svresc contravenii la
normele privind obligaiile persoanelor juridice, sanciunile se
aplic persoanelor fizice (administrator, director, cenzor,
funcionar, etc.) care aveau ndatorirea de a aduce la ndeplinire
acele obligaii n baza unor acte normative, a actului
constitutiv, a statului, a contractului de munc, a contractului
de prestri servicii, a fiei postului ori n baza sarcinilor trasate
de efii ierarhici. Dac eful ierarhic nu a stabilit o asemenea
sarcin, neglijndu-i sarcinile lui de serviciu, el este vinovat i
lui i se aplic sanciunea. n ultimii ani se observ o cretere a
contraveniilor pentru care actele normative prevd
posibilitatea sancionrii persoanelor juridice.
n practic s-a constatat, c n unele cazuri, pentru
obligaii ale persoanei juridice, agenii constatatori au aplicat
sanciuni contravenionale persoanelor juridice, dei pentru
acele contravenii actele normative nu prevedeau aceast
posibilitate. S-a apelat la aceast practic deoarece este mai
uor s fie sancionat persoana juridic dect s se stabileasc
persoana fizic vinovat. Un alt aspect care a adus la
sancionarea persoanelor juridice n locul persoanelor fizice a
fost cuantumul mare al amenzilor fa de salariul mic al
persoanelor fizice vinovate de comiterea faptei ilicite.
Reglementrile n materie contravenional nu mai
prevd obligaia persoanelor juridice, ca n situaia n care ele
au fost sancionate contravenional cu amend, s impute
amenda persoanei fizice vinovate. S-a luat aceast msur
deoarece persoanele juridice sunt sancionate contravenional
452

pentru obligaiile lor, ca subiecte distincte de drepturi i

obligaii.
Conducerea persoanelor juridice, de regul, este
asigurat att de organele unipersonale (manageri, directori,
administratori, etc.) ct i organe colective (consiliul de
administraie, consiliul director, etc.).
Decretul nr.31/1954 privind persoanele fizice i
juridice306 n art.3, alin.2 precizeaz c actele fcute de
organele (de conducere) n limitele competenelor conferite
sunt actele persoanei juridice. Alin.3 al articolului menionat
arat c faptele ilicite svrite de organele sale de conducere
oblig nsi persoana juridic. Din aceste prevederi rezult c
faptele contravenionale ale organelor de conducere (consiliul
de administraie, consiliul director, adunarea general a
acionarilor, consiliul local, etc.) sunt contraveniile persoanei
juridice.
n situaia svririi unei contravenii de ctre organul
colectiv de conducere, iar actul normativ care prevede i
sancioneaz contravenia stipuleaz posibilitatea sancionrii
persoanei juridice, acesta este subiectul rspunderii
contravenionale i n consecin sanciunea se va aplica
persoanei juridice.
n cazul n care actul normativ care prevede i
sancioneaz contravenia nu stipuleaz posibilitatea
sancionrii persoanei juridice, n situaia svririi unei
contravenii de ctre organul colectiv de conducere, sanciunea
se va aplica fiecrei persoane fizice ce compune organul
colectiv de conducere. Rspunderea contravenional n aceast
situaie este o rspundere pentru participarea culpabil a mai

306

Decretul nr.31 din 1954 privind persoanele fizice i juridice, publicat n

Buletinul Oficial nr.8 din 30.10/1954
453

multor persoane la comiterea unei contravenii,307 nu o

rspundere solidar.
Organele colective de conducere au ca specific
deliberarea, care se ncheie printr-o hotrre (decizie) i care se
adopt prin votul membrilor lor. Dac printr-o astfel de
hotrre luat sau prin executarea ei se svrete o
contravenie, vor rspunde contravenional numai acele
persoane care au votat pentru. Nu vor rspunde cei care au
votat mpotriv i cei care s-au abinut. Dac prin neluarea unei
hotrri care se impunea, s-a comis o contravenie, vor
rspunde contravenional acele persoane care au votat
mpotriva adoptrii i cele care s-au abinut.308 Rspunderea
contravenional a membrilor organelor colective de conducere
nu presupune egalitatea rspunderii. Este necesar
individualizarea acestei rspunderi n raport de vinovia
fiecruia, de gradul de pregtire, de gradul de participare la
luarea hotrrii.
O fapt trebuie analizat i n raport de mprejurrile n
care a fost svrit. Ea capt caracter contravenional prin
voina legiuitorului. Tot prin voina legiuitorului faptelor ilicite
svrite n anumite condiii li se pot nltura caracterul ilicit i
n consecin ele nu sunt considerate contravenii i nu pot fi
sancionate. Cauzele care nltur caracterul contravenional al
unor fapte sunt prevzute n art.11, alin.1 i 2 din Ordonana
Guvernului nr.2/2001 care precizeaz: Caracterul contravenional al faptei este nlturat n cazul legitimei aprri, strii de
necesitate, constrngerii fizice sau morale, cazului fortuit,
iresponsabilitii, beiei involuntare complete, erorii de fapt,
precum i infirmitii dac are legtur cu fapta svrit.
Minorul sub 14 ani nu rspunde contravenional.
307

Ion Corciova - Despre rspunderea juridic a organelor de conducere

colectiv din ntreprinderi i centrale industriale Revista Romn de drept
nr.12/1970, p.109.
308
Alexandru iclea - Reglementarea contraveniilor, Ed. Lumina Lex,
Bucureti, 1998, p.16.
454

Noul cod penal, Legea nr.301/2004, mparte aceste

cauze n dou grupe: cazuri justificative (legitima aprare,
starea de necesitate, ordinul legii i comanda autoritii legale,
consimmntul victimei) i cazuri care nltur caracterul
penal al faptei (constrngerea fizic, constrngerea moral,
cazul fortuit, minoritatea fptuitorului, iresponsabilitatea, beia,
eroarea de fapt),309 la aceste norme trebuie s se alinieze i
prevederile din domeniul contravenional.

2. Sanciunile contravenionale
Ordonana Guvernului nr.2/2001 n art.5 prevede dou
categorii de sanciuni contravenionale: principale i
complementare.
- Sanciunile contravenionale principale sunt:
avertismentul, amenda contravenional i obligarea
contravenientului la prestarea unei activiti n
folosul comunitii.
- Sanciunile contravenionale complementare sunt:
confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate
din contravenii; suspendarea sau anularea, dup caz,
a avizului, a acordului sau a autorizaiei de exercitare
a unei activiti; nchiderea unitii; blocarea
contului bancar; suspendarea activitii agentului
economic; retragerea licenei sau a avizului pentru
anumite operaiuni ori pentru activiti de comer
exterior temporar sau definitiv; desfiinarea lucrrii
i aducerea terenului n starea iniial.
Pentru una i aceiai contravenie se poate aplica numai
o sanciune contravenional principal, Sanciunile
contravenionale principale nu pot fi cumulate, ele se aplic n
funcie de pericolul social al faptei comise, n schimb
309

Legea nr.301/2004, Codul penal, publicat n M.O.nr.575/29.06.2004,

art.21 33.
455

sanciunile contravenionale complementare care se aplic n

funcie de natura i gravitatea faptei pot fi cumulate cu
sanciunile contravenionale principale. Mai mult, se poate
cumula o sanciune contravenional principal cu una sau mai
multe sanciuni contravenionale complementare.310 Ordonana
Guvernului nr.2/2001 prevede posibilitatea ca prin legi speciale
s se stabileasc i alte sanciuni principale sau complementare
n afara celor enumerate mai sus.
a. Sanciunile contravenionale principale
Avertismentul este sanciunea contravenional
principal cea mai uoar. Se aplic contravenienilor care
comit fapte ilicite cu un pericol social redus.
Avertismentul const n atenionarea verbal sau scris
a contravenientului asupra pericolului social al faptei
svrite nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile
legale.311
Avertismentul se aplic verbal cnd persoana care
constat contravenia aplic i sanciunea contravenional a
avertismentului i contravenientul este de fa la constatarea i
sancionarea contraveniei. Avertismentul se aplic n form
scris atunci cnd
contravenientul nu este de fa la
constatarea i sancionarea contraveniei sau n cazul n care
sanciunea contravenional o aplic alt persoan sau organ
dect cel care a constatat-o.
Din definiie rezult c avertismentul are dou
elemente: unul de atenionare, mustrarea contravenientului
pentru fapta svrit cruia i se art pericolul social al faptei
svrite; unul de recomandare, ca pe viitor s respecte
310

O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n

M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificrile i completrile ulterioare, art.5,
alin.7).
311
O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor publicat n
M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificrile i completrile ulterioare, art.7,
alin.1).
456

dispoziiile legale, iar n cazul n care nu le respect i se va

aplica o sanciune mai grav.
Avertismentul, aa cum rezult din prevederile art.7
alin.3 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001, se poate aplica i
n cazul n care actul normativ de stabilire i sancionare a
contraveniei nu prevede aceast sanciune. Aceast situaie
este o derogare de la principiul potrivit cruia sanciunea
contravenional se aplic numai dac ea este prevzut n
actul normativ care stabilete i sancioneaz contravenia
respectiv.
Aceste prevederi las o larg libertate agenilor
constatatori s decid dac nlocuiesc sanciunea contravenional a amenzii cu avertismentul sau nu. Pentru celelalte
sanciuni contravenionale principale nu se pune problema
nlocuirii lor cu avertisment, deoarece ele se aplic pentru fapte
ilicite grave, iar avertismentul se aplic n cazul faptelor cu o
gravitate redus. n activitatea practic se constat c agenii
constatatori nu aplic aceste prevederi. De obicei se merge
ctre limita superioar a amenzilor contravenionale. Nu se
nelege c orice sanciune nu reprezint un scop n sine, ci un
mijloc de formare a unui spirit de responsabilitate i nu este
nevoie ca n toate cazurile s se aplice sanciunea amenzii
ntruct sanciunile juridice nu reprezint un mijloc de
rzbunare a societii ci un mijloc de educare a persoanei
vinovate i de prevenire a faptei ilicite.312
n practic s-a mai constatat c i n prezent unii ageni
constatatori aplic sanciunea avertismentului dar nu mai
ncheie proces-verbal de constatare i sancionare a
contraveniei (de exemplu nscriu faptul c a fost sancionat cu
avertisment pe declaraia depus cu ntrziere).

312

A.Iorgovan - Tratat de drept administrativ, vol.II, Ed. Nemira, Bucureti,

1996, p.270.
457

Sanciunea contravenional a avertismentului se poate

aplica att persoanelor fizice ct i persoanelor juridice. 313 n
situaia n care sanciunea se aplic persoanelor juridice
mustrarea i recomandarea se va adresa organului de conducere
sau persoanei vinovate de aciunea sau inaciunea ilicit prin
care s-a comis contravenia.
Amenda contravenional este o form a rspunderii
contravenionale cu caracter pecuniar i const ntr-o sum de
bani pe care contravenientul trebuie s o plteasc cnd
svrete o contravenie cu un grad mai mare de pericol
social. Ea este sanciunea contravenional cea mai des aplicat
n practic. Cuantumul amenzii este determinat de gradul de
pericol social al faptei ilicite. De regul, actul normativ care
stabilete i sancioneaz o contravenie prevede limita minim
i maxim a amenzii. Aceste limite ale amenzii, n marea
majoritate a cazurilor, reprezint sume fixe. Sunt i unele
excepii n care amenda nu este stabilita n sum fix ci n
procente.
Individualizarea amenzii se face de ctre organul
competent s aplice aceast sanciune, n limitele prevzute de
actul normativ. La individualizarea amenzii agentul constatator
va avea n vedere criteriile de individualizare a sanciunilor.
Amenda contravenional poate fi aplicat att
persoanelor fizice ct i persoanelor juridice n condiiile art. 3,
alin. 2) din Ordonana Guvernului nr. 2 /2001.
Sumele provenite din amenzile aplicate de autoritile
administraiei publice locale i din amenzile privind circulaia
pe drumurile publice se fac venit la bugetul local. Sumele
provenite din celelalte amenzi, aplicate n conformitate cu
legislaia n vigoare, se fac venit integral la bugetul de stat.

313

O.G.nr.2/2002 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n

M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificrile i completrile ulterioare, art.6,
alin.1).
458

Obligarea contravenientului la prestarea unei

activiti n folosul comunitii. Aceast sanciune a fost
prevzut pentru prima dat de Legea nr. 82/1999.314
Ordonana Guvernului nr.55/2002 privind regimul juridic al
sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii315
constituie de fapt, actul normativ cadru pentru aplicarea i
executarea acestei sanciuni contravenionale.
Sanciunea contravenional a obligrii contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii poate fi
stabilit numai prin lege i ordonan a Guvernului, iar durata
maxim nu poate depi 300 de ore, i ntotdeauna se stabilete
numai alternativ cu amenda.
Aceast
sanciunea
se
aplic
unor
fapte
contravenionale care au un pericol social ridicat i ntotdeauna
de ctre instana de judecat. Dac agentul constatator
apreciaz c amenda este nendestultoare, i legea prevede ca
sanciune pentru contravenia comis, amenda sau obligarea
contravenientului la prestarea unei activiti n folosul
comunitii, acesta trimite procesul-verbal de constatare i
sancionare a contraveniei judectoriei competente, n a crei
raz teritorial a fost comis contravenia, n cel mult 48 de
ore, pentru a hotr ce sanciune aplic.
b. Sanciunile contravenionale complementare
Confiscarea const n trecerea n proprietatea statului,
fr plat, a unor bunuri care au legtur cu contravenia
svrit. Sanciunea confiscrii poate fi luat numai dac ea
este expres prevzut n actul normativ care stabilete i
sancioneaz contravenia.
314

Legea nr.82/1999 privind nlocuirea nchisorii contravenionale cu

sanciunea obligrii contravenientului la prestarea unei activiti n folosul
comunitii, publicat n M.O.nr.228/1999, abrogat prin O.G.nr.55/2002,
publicat n M.O.nr.62/30.08.2002.
315
O.G.nr.55/2002 privind regimul juridic al sanciunii prestrii unei
activiti n folosul comunitii, publicat n M.O.nr.642/30.08.2002, cu
completrile i modificrile ulterioare.
459

Confiscarea, ca sanciune contravenional complementar, se ia ntotdeauna mpreun cu una din cele trei sanciuni
principale. Prevederile art.5 alin.3 lit.a) ale Ordonanei
Guvernului nr.2/2001, referitoare la msura confiscrii, au fost
puse de acord cu dispoziiile art.44 alin.9 din Constituia
Romniei republicat. Din dispoziiile acestor prevederi legale
reiese c sunt supuse confiscrii:
- bunurile destinate svririi contraveniei;
- bunurile folosite la svrirea contraveniei;
- bunurile rezultate din svrirea contraveniei.
n cazul n care bunurile care au fost destinate, folosite
sau rezultate din contravenie nu se gsesc contravenientul va fi
obligat la plata contravalorii lor.
Sanciunea confiscrii este obligatorie i nu facultativ.
Dac actul normativ o prevede, agentul constatator, persoana
sau instana de judecat care aplic sanciunea principal va
dispune i sanciunea complementar a confiscrii. n practic
s-au ntlnit situaii n care unii ageni constatatori au aplicat
greit numai sanciunea contravenional a amenzii, fr s
aplice i sanciunea confiscrii, dei aceast sanciune era
prevzut n actul normativ care reglementa contravenia
respectiv pentru a nu se mai complica cu bunurile ce trebuiau
confiscate. i despre aceast msur trebuie s se fac
meniunile necesare n procesul-verbal de constatare i
sancionare a contraveniei.
Ordonana Guvernului nr.2/2001 prevede i alte
sanciuni contravenionale complementare i anume:
suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, a acordului sau
a autorizaiei de exercitare a unei activiti; nchiderea unitii;
blocarea contului bancar; retragerea licenei sau a avizului
pentru anumite operaiuni ori pentru activiti de comer
exterior temporar sau definitiv; suspendarea agentului
economic; aducerea terenului n starea iniial.

460

Referitor la sanciunile contravenionale complementare trebuie s facem cteva precizri:

- sanciunea contravenional complementar poate fi
aplicat numai dac ea este prevzut n mod expres
de actul normativ care stabilete i sancioneaz
contravenia respectiv i ntotdeauna nsoit de o
sanciune contravenional principal;
- metodologia de constatare i aplicare a fiecrei
sanciuni contravenionale complementare este
prevzut n actul normativ care o stabilete. De
exemplu, Ordonana Guvernului nr.28/1999 privind
obligarea agenilor economici de a utiliza aparate de
marcat fiscale316 prevede ca sanciuni complementare suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, a
acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei
activiti i nchiderea unitii; Ordonana
Guvernului nr.42/1995 privind producia de produse
alimentare destinate comercializrii317 prevede ca
sanciuni complementare retragerea licenei de
fabricaie;
- Legea nr.30/1991 privind organizarea i funcionarea
controlului financiar i a Grzii Financiare318 n art.9
prevede c se poate lua msura suspendrii activitii
pe o perioad de pn la 6 luni n cazul repetrii unor
fapte contravenionale cum ar fi: nepunerea la
dispoziia organelor de control a registrelor,
corespondentei, actelor i bilanurilor contabile;
neprezentarea pentru verificarea a valorilor de orice
316

O.G.nr.28/1999 privind obligarea agenilor economici de a utiliza aparate

de marcat electronice fiscale, republicat n M.O.nr.75 din 21.01.2005
317
O.G.nr.42/1995 privind producia de produse alimentare destinate
comercializrii, publicat n M.O.nr.203 din 01.09.2005 cu modificrile i
completrile ulterioare.
318
Legea nr.30/1991 privind organizarea i funcionarea controlului
financiar i a Grzii Financiare, publicat n M.O.nr.64 din 27.03.1991.
461

fel pe care le gestioneaz sau le are n pstrare i care

intr sub incidena controlului. De la apariia actului
normativ organele de control fiscal s-au ntlnit cu
numeroase situaii n care agenii economici nu au
pus la dispoziia organelor de control registrele,
corespondena, bilanurile sau nu au prezentat pentru
verificare valorile de orice fel pe care le gestioneaz,
n mod repetat, ns pn n prezent nu au aplicat
sanciunea contravenional complementar pe motiv
c nu au norme metodologice care s stabileasc
procedura de aplicare a sanciunii. Aceast situaie
denot lips de responsabilitate i voin a organelor
fiscale;
- Blocarea contului bancar ca sanciune contravenional complementar nu trebuie confundat cu
blocarea contului bancar ca form de stingere a
creanelor bugetare, poprirea,
prevzut de
Ordonana Guvernului nr.92/2003 privind Codul de
procedur fiscal;
- Aplicarea
sanciunilor
contravenionale
complemen-tare atunci cnd actele normative le
prevd, este obligatorie, nu rmne la latitudinea
agentului constatator. Realitatea contrazice acest
principiu, organele de control care sunt ageni
constatatori n activitatea desfurat au constatat
contravenii care prevd i sanciuni contravenionale
complementare ns nu le-au aplicat. De exemplu,
Ordonana Guvernului nr.28/1999 privind obligarea
agenilor economici de a utiliza aparate de marcat
electronice fiscale prevede obligativitatea dotrii i
utilizrii aparatelor de marcat electronice fiscale n
unitile de vnzare cu amnuntul i n unitile care
presteaz servicii direct ctre populaie, n caz
contrar unitatea respectiv se nchide de ctre
462

organele Ministerului Finanelor Publice dup o

procedur stabilit de actul normativ. i n prezent
sunt numeroase uniti de vnzare cu amnuntul i
prestri de servicii i n orae, i n sate, aspect vzut
de toat lumea, inclusiv de organele de control ale
Ministerului Finanelor Publice dar nu sunt nchise.
La multe
s-au efectuat i controale, dar i vad
linitite de activitate.
c. Despgubirile civile
Pe lng aplicarea sanciunilor contravenionale
principale, i dup caz, complementare, n obligaiile agentului
constatator revine uneori i sarcina stabilirii despgubirilor
pentru pagubele pricinuite de contravenient prin fapta svrit.
Prin svrirea unei contravenii se poate produce i o pagub
patrimonial unei tere persoane. n aceast situaie
contravenientul va fi obligat s repare prejudiciul cauzat, s
despgubeasc pe cel pgubit. Echivalentul n lei al acestui
prejudiciu reprezint de fapt despgubirile civile319.
Aplicarea unei msuri contravenionale principale,
avertisment, amend, obligarea la prestarea unor activiti n
folosul comunitii i a uneia sau a mai multor sanciuni
contravenionale complementare, nu scutete pe contravenient
de obligaia de a despgubi pe teri pentru pagubele pricinuite
prin svrirea contraveniei.
Despgubirile se stabilesc pe baza tarifelor prevzute n
actul normativ care stabilete i sancioneaz contravenia,
cnd este cazul. Prin aceste tarife, legiuitorul a dorit
simplificarea procedurii de stabilire a cuantumului
despgubirilor civile, folosirea unei proceduri mai eficiente
dect procedura recurgerii la instanele de judecat civile.
De exemplu obligaia de a calcula despgubirile civile
pentru pagubele comise prin contravenie este prevzut prin:
319

Radu Gherghinescu, Ioan Stancu - Contravenii la normele sanitar

veterinare, Editura Ceres, Bucureti, 1982, p.42.
463

Legea nr.17/1990 privind regimul juridic al apelor maritime

interne al mrii teritoriale i al zonei contigue a Romniei 320 cu
modificrile i completrile ulterioare; Legea nr.192/2001
privind fondul piscicol, pescuitul i acvacultura;321 Hotrrea
Guvernului nr.36/1996 privind stabilirea i sancionarea
contraveniilor la normele privind exploatarea i meninerea n
bun stare a drumurilor publice322 cu modificrile i
completrile ulterioare.
Ordonana Guvernului nr.2/2001 are puine prevederi
referitoare la despgubirile civile. n art.3 alin.1 se arat c n
actele normative prin care se stabilesc contravenii se pot
stabili i tarife de determinare a despgubirilor pentru
pagubele pricinuite prin svrirea contraveniilor.
Determinarea despgubirilor, atunci cnd
prin
contravenie s-a produs o pagub, o face agentul constatator,
dac actul normativ care stabilete contravenia prevede tariful
de determinare al acestei despgubiri. Agentul constatator
poate stabili despgubirile pentru pagubele produse de
contravenient prin fapta ilicit numai cu acordul expres al
persoanei vtmate. Despre despgubirea stabilit i modul de
calcul al acesteia agentul constatator v-a trebui s fac
meniune n procesul-verbal de constatare i sancionare a
contraveniei. Dac nu exist tarif de evaluare a pagubelor
produse prin svrirea contraveniei, partea vtmat, pentru

320

Legea nr.17/1990 privind regimul juridic al apelor maritime interne al

mrii teritoriale i al zonei condigue a Romniei, publicat n M.O.nr.99
din 10.08.1990, modificat i completat prin Legea nr.36/2002 publicat
n M.O.nr.77/2002.
321
Legea nr.192/2001 privind fondul piscicol, pescuitul i acvacultura,
publicat n M.O.nr.200/20.04.2001.
322
O.G.nr.36/1996 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor la
normele privind exploatarea i meninerea n bun stare a drumurilor
publice, publicat n M.O.nr.28/06.02.1996, completata i modificat prin
Legea nr.43/1997 publicat n M.O.nr.221 din 29.08.1997.
464

recuperarea prejudiciului suferit, v-a trebui s-i valorifice

preteniile potrivit dreptului comun.323

3. Persoanele competente s aplice sanciunile

contravenionale
Dup constatarea faptei ilicite, care constituie
contravenie, urmeaz o nou etap procedural, aceea a
aplicrii sanciunii contravenionale. Regula general privind
persoana competent s aplice sanciunea este stabilit de
art.21, alin.1 din Ordonana Guvernului nr.2/2001. Aceast
regul arat c n cazul, n care prin actul normativ de stabilire
i sancionare a contraveniei nu se dispune altfel, agentul
constatator aplic i sanciunile avertismentului i amenzii, i
n condiiile legii, cnd este cazul i sanciunile
contravenionale complementare.
Agentul constatator aplic aceste sanciuni contravenionale prin procesul-verbal de constatare i sancionare a
contraveniei. De la acest principiu unele acte normative
derog, prevd alte persoane competente s aplice sanciunile
contravenionale, i nu agentul constatator care a constatat
contravenia. Aceast derogare nu este ntlnit n domeniul
financiar.
Persoana care aplic sanciunea trebuie s fac parte
dintr-un organ competent sub aspect teritorial. Procesul-verbal
de constatare i sancionare a contraveniei este act
administrativ, ori un act administrativ emis de o persoan sau
organ necompetent este ilegal, nul de drept, iar ilegalitatea nu
poate fi acoperit prin confirmarea sa de persoana sau organul
competent.

323

O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniei, publicat n

M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificrile i completrile ulterioare, art.23,

alin.1) i 2).
465

Aplicarea sanciunii contravenionale a obligrii

contravenientului la prestarea unei activiti n folosul
comunitii se face ntotdeauna de ctre instana de judecat i
anume de ctre judectoria pe raza creia s-a comis
contravenia. n cazul n care legea prevede ca sanciune
obligarea contravenientului la prestarea unei activiti n
folosul comunitii alternativ cu amenda contravenional, dac
agentul constatator apreciaz c sanciunea amenzii este
nendestultoare, nainteaz procesul-verbal de constatare i
sancionare a contraveniei ncheiat judectoriei n a crei raz
teritorial a fost svrit contravenia pentru aplicarea
sanciunii corespunztoare. Termenul n care agentul
constatator trebuie s nainteze procesul-verbal de constatare i
sancionare a contraveniei judectoriei este de 48 de ore.
Aplicarea sanciunilor contravenionale presupune, din
partea unei persoanei competente, s fac o analiz temeinic,
astfel nct sanciunea aplicat s fie proporional cu gradul de
pericol social al faptei ilicite. Individualizarea se face n funcie
de anumite criterii.324 Aceste criterii sunt:
- Limitele prevzute de actul normativ. Sanciunea
stabilit trebuie s fie numai ntre limita minim i
maxim prevzut de actul normativ;
- Modul de svrire a contraveniei i mijloacele
folosite de contravenient;
- Scopul urmrit i urmrile produse de
contravenie;
- Circumstanele personale ale contravenientului. La
individualizarea sanciunii, cel care o aplic trebuie s
in seama de circumstanele personale ale
contravenientului, dac acestea se cunosc de cel care o
aplic, ca: starea material a contravenientului, gradul
324

O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n

M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificrile i completrile ulterioare, art.21,
alin.3).
466

de pregtire cultural i de educaie, mediul social din

care provine, ocupaia, conduita n familie i la locul
de munc. Aceste criterii au o valoare relativ, ntruct
nu se poate ti cu exactitate n momentul sancionrii
i nici nu este posibil s se fac verificri de agentul
constatator n scopul cunoaterii lor.
- Vrsta contravenientului. Minorii pn la 14 ani nu
pot fi sancionai contravenional.325 Sub aceast vrst
minorii sunt considerai c nu au capacitatea necesar
s-i dea seama de fapta ilicit i urmrile acesteia. n
cazul contraveniilor svrite de minorii care au
vrsta ntre 14-18 ani limita minim i maxim a
amenzii prevzut n actul normativ care stabilete i
sancioneaz contravenia se reduce la jumtate326 iar
minorul care la data svririi faptei nu avea mplinit
vrsta de 16 ani nu poate fi sancionat cu obligarea la
prestarea unei activiti n folosul comunitii.
- Atitudinea contravenientului fa de fapta comis
este impus de practic. Ordonana Guvernului
nr.2/2001 nu prevede acest criteriu.
- Recidiva contravenional nu este prevzut de
Ordonana Guvernului nr.2/2001, ns mai multe acte
normative speciale reglementeaz aceast instituie.327
(De exemplu: Legea nr.83/1995 privind unele msuri
de protecie a persoanelor ncadrate n munc;328
Ordonana de urgen a Guvernului nr.28/2002 privind
325

O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniei, publicat n

M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificrile i completrile ulterioare, art.11,
alin.2).
326
O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n
M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificrile i completrile ulterioare, art.11,
alin.3).
327
Corneliu Lviu Popescu - Recidiva contravenional, n revista Dreptul
nr.3/1997 p.58-62
328
Legea nr.83/1995 privind unele msuri de protecie a persoanelor
ncadrate n munc, publicat n M.O.nr.166/31.07.1995.
467

valorile mobiliare i serviciile de investiiile financiare

pe pieele reglementate,329 etc).
O problem care se ridic pentru persoanele
mputernicite s aplice sanciunea contravenional este aceea
cnd ele apreciaz c fapta ilicit a fost svrit n astfel de
condiii nct potrivit legii penale, constituie infraciune. n
aceast situaie persoana mputernicit s aplice sanciunea va
sesiza organul de urmrire penal competent.330
Dac prin svrirea contraveniei s-a cauzat i o
pagub material i exist tarif de evaluare a acestei
despgubiri, persoana mputernicit s aplice sanciunea
stabilete i despgubirea, cu acordul persoanei vtmate.
Despre aceast msur va meniona n procesul-verbal de
constatare i sancionare a contraveniei. Cnd este cazul,
persoana care aplic sanciunea principal dispune i
confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din
contravenie. Ea va descrie aceste bunuri n procesul-verbal de
constatare i sancionare a contraveniei. De asemenea va
stabili cine este proprietarul bunurilor confiscate i va lua
msuri de conservare i valorificare a bunurilor care sunt
supuse confiscrii. n situaia n care bunurile supuse
confiscrii nu se gsesc, persoana mputernicit s aplice
sanciunea va confisca contravaloarea acestor bunuri.331
Art.12 din Ordonana Guvernului nr.2/2001 stabilete
aplicarea principiului legii celei mai favorabile n cazul
succesiunii n timp a mai multor acte normative care
reglementeaz contravenia n acelai domeniu de activitate:
329

O.U.G.nr.28/2002 privind valorile mobiliare i serviciile de investiii

financiare pe pieele reglementate, publicat n M.O.nr.238 din 9.04.2002.
330
O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniei, publicat n
M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificrile i completrile ulterioare, art.30,
alin.1.
331
O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniei, publicat n
M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificrile i completrile ulterioare, art.23 i
24.
468

- Dac prin noul act normativ fapta nu mai este

considerat contravenie, ea nu se mai sancioneaz chiar dac
a fost comis nainte de intrarea n vigoare a noului act
normativ, iar sanciunea aplicat dup vechea reglementare i
neexecutat pn la intrarea n vigoare a noului act nu se mai
execut.
- Dac sanciunea prevzut n noul act este mai
uoar se va aplica aceasta.
- Dac noul act normativ prevede o sanciune mai
grav contravenia svrit anterior va fi sancionat conform
dispoziiilor actului normativ n vigoare la data svririi
faptei.

4. Prescripia aplicrii sanciunilor

contravenionale
Printre cauzele care nltur rspunderea contravenional Ordonana Guvernului nr. 2/2001 stabilete i
prescripia. Acest act normativ reglementeaz dou categorii de
prescripii i anume:
- prescripia aplicrii sanciunii contravenionale;
- prescripia executrii sanciunii contravenionale.
Prin prescripia aplicrii sanciunii contravenionale se
nelege faptul c prin trecerea unei perioade de timp, stabilit
de actul normativ, de la svrirea contraveniei i pn la
constatare ei pentru aceast fapt, nu se mai poate aplica legal
sanciunea contravenional.332 Art. 13 din Ordonana
Guvernului nr.2/2001 prevede c:
(1) Aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se
prescrie n termen de 6 luni de la data svririi faptei.
332

O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n

M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificrile i completrile ulterioare, art.5,
alin.1) i 2).
469

(2) n cazul contraveniilor continue termenul prevzut

la alin. (1) i (2) curge de la data constatrii faptei.
Contravenia este continu n cazul n care nclcarea
obligaiei legale dureaz n timp.
(3) Cnd fapta a fost urmrit ca infraciune i
ulterior s-a stabilit c ea constituie contravenie, prescripia
aplicrii sanciunii nu curge pe tot timpul n care cauza s-a
aflat n faa organelor de cercetare sau de urmrire penal,
ori n faa instanei de judecat, dac sesizarea s-a fcut
nuntrul termenului prevzut la alin. (1) sau (2). Prescripia
opereaz totui dac sanciunea nu a fost aplicat n termen de
1 an de la data svririi, respectiv constatrii faptei, dac
prin lege nu se dispune altfel.
(4) Prin legi speciale pot fi prevzute i alte termene de
prescripie pentru aplicarea sanciunilor contravenionale.
Alin.1 al acestui articol are o exprimare incomplet,
care poate duce la confuzii, ntruct se refer numai la
prescrierea aplicrii sanciunii contravenionale a amenzii i nu
la toate sanciunile contravenionale, iar alt text din aceast
Ordonan nu prevede expres termenul de prescriere al aplicrii
celorlalte sanciuni contravenionale. Coninutul art.13, alin.1)
ar fi trebuit s fie: Aplicarea sanciunilor contravenionale se
prescrie n termen de 6 luni de la svrirea faptei.
Considerm c termenul general de prescripie a
aplicrii sanciunii, de 6 luni, prevzut de art.13 din
Ordonana Guvernului 2/2001 pentru amenda contravenional
se aplic tuturor sanciunilor contravenionale principale i
complementare avnd la baz urmtoarele considerente:
- Toate cele 4 alineate ale art.13 se refer la
prescrierea aplicrii sanciunii contravenionale.
- n toate cazurile sanciunea obligrii contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii se
stabilete numai alternativ cu amenda, iar sanciunea
contravenional a avertismentului se poate aplica oricror
470

contravenii chiar dac actul prin care se stabilete prevede

numai sanciunea amenzii, ori pentru aceeai contravenie nu
pot fi dou termene de prescriere a aplicrii sanciunilor
contravenionale n funcie de sanciunea aplicat.
- Sanciunile complementare n toate cazurile se
aplic numai nsoite de o sanciune contravenional
principal, normal este ca termenul de prescriere pentru
sanciunea complementar s fie acelai ca pentru sanciunea
contravenional principal, dac actul normativ care o
stabilete nu prevede altfel.
Termenul de prescriere, de 6 luni, ncepe s curg de la
data svririi faptei sau de la data constatrii n cazul
contraveniilor continue, ori de la data sesizrii n cazul n care
fapta a fost urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit de
ctre procuror sau de ctre instana de judecat c ea ar putea
constitui contravenie.333
Prin legi speciale se pot prevedea alte termene de
prescripie a aplicrii sanciunilor contravenionale. n practic
se ntlnesc asemenea situaii. (De exemplu: Ordonana de
urgen a Guvernului nr.28/2002 privind valorile mobiliare i
serviciile de investiii financiare pe pieele reglementate334 cu
modificrile i completrile ulterioare, prevede un termen de
prescriere pentru constatarea contraveniilor i aplicarea
sanciunilor de 3 ani de zile).

333

O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n

M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificrile i completrile ulterioare, art.13,
alin.1-2 i art.30, alin.3).
334
O.U.G.nr.28/2002 privind valorile mobiliare i serviciile de investiii
financiare pe pieele reglementate, publicat n M.O.nr.238/09.04.2002.
471

472

473

ANEX
A2

474

475

476

ANEXA 5
ORGANIGRAMA PRIMRIEI ORENETI

Aparatul
de
specialitat
e al
primarului

477

Activitatea pentru integrare

european,
dezvoltare
economic i monitorizarea
serviciilor
publice
descentralizate

*
)

**)

SUBPREFECI

*
)

ANEXA 7
ORGANIGRAMA INTITUIEI PREFECTULUI

**)

PREFECT

Cancelaria
prefectului

*
)

**)

Oficiul prefectural

Activitatea financiar
contabil, resurse umane i
administrativ

Activitatea pentru verificarea

legalitii actelor i
contencios administrativ

Colegiul
prefectului
Compartimentul de informare
i relaii publice

Serviciul
public
comunitar
pentru eliberarea paapoartelor

Corpul de control al prefectului

Audit intern

478

*)

Activitatea poate fi organizat la nivel de direcie sau serviciu.

Compartimente.

**)

ANEXA 8
CARIERA FUNCIONARULUI PUBLIC
Clase de Grade profesionale
Funcii de execuie
studii
I
Superior, principal, asistent, Consilier, consilier
debutant
juridic, expert,
479

II
III

-II--II--II--II--II--II--II--II-II--II--II--II--IIII
-II--II--II--II--II--II--II--II-II--II--II--II--II--II

inspector, auditor
Referent de
specialitate
Referent

480

481

ANEXA 11
LISTA
Cuprinznd funciile publice
I. Funcii publice generale:
A) nalii funcionari publici:
1. secretar general al Guvernului;
2. secretar general adjunct al Guvernului;

482

secretar general din ministere i alte organe de

specialitate ale administraiei publice centrale;
4. secretar general adjunct din ministere i alte
organe de specialitate ale administraiei publice
centrale;
5. prefect;
6. subprefect;
7. inspector guvernamental;
B) Funcii de conducere:
1.
director general din cadrul
ministerelor i al celorlalte organe de specialitate
ale administraiei publice centrale;
2.
director general adjunct,
director i director adjunct din aparatul
ministerelor i al celorlalte organe de specialitate
ale administraiei publice centrale;
3.
secretar al judeului i al
municipiului Bucureti;
4.
director i director executiv
adjunct, din aparatul ministerelor i organelor
centrale, ai serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor i ale altor organe de specialitate ale
administraiei publice centrale, precum i n
cadrul aparatului propriu al autoritilor
administraiei publice locale;
5.
secretar al municipiului,
oraului, comunei i sector municipiu Bucureti;
6.
ef serviciu;
7.
ef birou.
3.

C) Funcii de execuie:
1.
consilier, consilier juridic,
auditor, expert, inspector;
2.
referent de specialitate;
483

3.

referent.

Not:
Funcii publice generale, altele dect cele prevzute la
pct. I, se stabilesc cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor
Publici.
II. Funcii publice specifice:
A) Funcii publice de conducere:
1.
arhitect-ef.
B) Funcii publice de execuie:
1.
inspector de concuren;
2.
inspector vamal;
3.
inspector de munc;
4.
controlor delegat;
5.
expert n tehnoligia informaiilor i
telecomunicaiilor;
6.
comisar.
C) Alte funcii publice specifice
1. manager public.
Not:
Funcii publice specifice, altele dect cele prevzute la
pct. II, se pot stabili de autoritile i instituiile publice, cu
avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.

484

ANEXA 12

485

Anexe

486

Bibliografie selectiv
Alexandru Ioan Administraia public, Ed. Lumina Lex,
Bucureti, 2002;
Alexandru Ioan Drept administrativ, Editura Omnia, Braov,
1999;
Androniceanu Armenia Management public, Ed. Universitar,
Bucureti, 2004;
Baltador Mihai Managementul capacitii administrative n
organizaiile administraiei publice, Ed. Universitii
Lucian Blaga, Sibiu, 2005;
Drganu T., Drept constituional i instituii politice, Editura
Lumina Lex, vol. I, Bucureti, 1998;
Drganu T., Formele de activitate ale organelor statului
socialist romn, Editura tiinific, Bucureti 1965;
Gheorghin Gheorghe Teorie i realitate, Editura tiinific i
Enciclopedic, Bucureti, 1976;
Ionescu R., Drept administrativ, Editura Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 1970;
Iordan Nicola Drept administrativ, Ed. Universitii Lucian
Blaga, Sibiu, 2005;
Iorgovan Antonie Drept administrativ, Ed. AllBeck, Bucureti,
2000;
Iovna I., Dreptul administrativ i elemente ale tiinei
administraiei de stat, Editura Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 1977;
Lepdtescu M., Sistemul organelor statului socialist romn,
Editura tiinific, Bucureti 1966;
Matei Lucica Managementul serviciilor publice Ed.
Economic, 2003;
487

Muraru I., Drept constituional i instituii politice, Editura

Actami, Bucureti, 1998;
Negoi Alex, Drept administrativ i tiina administraiei,
Editura Atlas Lex, Bucureti, 1993;
Negulescu P., Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a IVa, Editura Marvan, Bucureti, 1934;
Oprean
Constantin
(coordonator)
Managementul
colectivitilor locale, Ed. Universitii Lucian
Blaga, Sibiu, 2004;
Oroveanu M., Introducere n tiina administraiei de stat,
Editura Enciclopedic Romn, Bucureti, 1975;
Rarincescu C., Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a,
Bucureti, 1936;
Ruja N., Controverse privind separaia puterilor n stat,
Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996;
Santai Ioan Drept administrativ i tiina administraiei, Ed.
Risoprint, Cluj-Napoca, 2005;
Santai Ioan, Tabr Vasile, Funcia i funcionarul public,
Editura Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2007;
Tarangul E.D., Tratat de drept administrativ romn, Cernui,
1944;
Teodorescu A., Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a
II-a, Bucureti, 1929;
Tabr Vasile, Totul despre contravenie, Editura Universitii
Lucian Blaga, Sibiu, 2002;
Tabr Vasile, Dezvoltarea capacitii administrative, Editura
Tehnomedia, 2007;
Tabr Vasile, Controlul financiar n administraia public,
Editura Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2006;
Vraru M., Tratat de drept administrativ romn, SOCEC,
Bucureti, 1928;
Vrabie G., Drept constituional i instituii politice, Editura
Cugetarea, vol. I, Iai, 1997;

488

Zotta C., Teoria general a statului i dreptului, Editura

Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1967;
Dicionar explicativ al limbii romne, Editura Academiei ,
Bucureti, 1975;
Dicionar de drept constituional i administrativ, Editura
tiinific, Bucureti, 1978.

489