Capitolul I

O introducere n tematica desfiinrii construciilor

Seciunea 1. Aspecte preliminare
2. Moartea n general este un subiect cu o doz mai mic ori mai mare de
senzaional, n funcie de... identitatea celui care moare! i nici demolarea,
moartea unei construcii, nu face excepie. Cererea de desfiinare a unui imobil
reprezint, n sine, un petit care implic senzaionalul: prin raritatea sa, cci nici
instanele de contencios administrativ, nici cele de drept comun nu se ntlnesc zi
[1]
de zi cu acesta ; prin efectul teribil pe care l produce admiterea sa, cci
aneantizarea unui edificiu nu de rare ori nou i impresionant presupune, pe de o
parte, o doz semnificativ de curaj din partea magistratului care pronun o
hotrre judectoreasc i, pe de alta, o doz deloc neglijabil de circ, atunci
cnd aceast hotrre se pune n aplicare; n fine, uneori i prin grozvia vieii
scurte, dar plin de agresiuni la adresa normelor de urbanism, a unei construcii ridicate adesea peste noapte.
Desfiinarea construciilor reprezint, aadar, o tem de analiz i reflecie de
o importan rar: cu toate acestea, o abordare cu pretenii (cvasi)exhaustive nu
s-a fcut pn n prezent, dup cunotinele noastre. ns o asemenea abordare
este extrem de dificil, n primul rnd din cauza caracterului su heteroclit:
jurisprudena se confrunt cu o sumedenie de probleme, aparent disparate, fr
nicio legtur ntre ele i, prin urmare, foarte greu de adus la un numitor comun:
care este instana competent s soluioneze o cerere de desfiinare a unui
imobil? Este aceasta o chestiune strict civil sau una de contencios administrativ? O hotrre judectoreasc de demolare suplinete actul administrativ
numit autorizaie de desfiinare lucrri? Care este diferena dintre aceasta i dispoziia de desfiinare lucrri? Care sunt efectele unei hotrri judectoreti de
[1]

Am simit pe piele proprie aceast raritate atunci cnd am fost n faza cutrii de
jurispruden relevant (mrturisesc c, n ceea ce privete jurisprudena publicat, ntregul
merit i revine Editurii Hamangiu, lui Doru Pdurariu, care a organizat, ca ntotdeauna, n
mod ireproabil aceast parte mai puin plcut a construciei unei lucrri de specialitate, i
Raluci Antone, care a dus tot greul cutrii, crora le mulumesc i pe aceast cale, dei o
not de subsol nu este un mod tocmai adecvat pentru a o face. Cealalt caracteristic
importana deosebit a subiectului face ns ca tema s merite a fi studiat, cci un judector pus n faa unei cereri de desfiinare a unei construcii va acorda, din aceast perspectiv, atenie maxim acestei cereri.

I. Elemente de drept material

desfiinare de lucrri? Poate renuna reclamantul, indiferent cine ar fi el, la demolarea unui imobil dispus n favoarea sa printr-o hotrre judectoreasc
definitiv? Sunt doar cteva dintre ntrebrile la care i propune s rspund
prezenta lucrare. Dar marea sa provocare nu este aceea de a gsi rspunsuri
tuturor (sau mcar majoritii) ntrebrilor/problemelor cu care se confrunt jurisprudena, ci aceea de a le ordona astfel nct rspunsurile s se aranjeze
coerent. Este posibil o viziune de ansamblu a acestei chestiuni eterogene?
3. Dintr-o alt perspectiv, fr ndoial c desfiinarea unei construcii deja
edificate adesea cu bun-credin, respectiv o strmb intrare n legalitate
printr-o reautorizare dubioas reprezint aspectele cele mai dureroase ale dreptului urbanismului. Dor (i par nedrepte) att meninerea construciei, cu consecina alterrii iremediabile a calitii vieii celor care triesc n imediata vecintate a noului edificiu, ct i desfiinarea acestuia, cu consecina evident a unor
pagube uriae pentru constructor, care simte c se apropie spectrul falimentului
sau, n cazul construciilor menite s aib destinaia de locuin personal, c se
ndeprteaz o via privat att de mult visat. Dar nici soluia demolrii cu o
despgubire integral a acestui prejudiciu din bugetul local nu pare a reprezenta
o soluie confortabil. Dect, poate, pentru constructor, care astfel i poate lua
viaa de la capt; dar atunci, n prealabil, magistratul trebuie s fie convins, n
afara oricrei umbre de ndoial, de buna-credin a acestuia.
4. Tocmai de aceea, o soluie jurisprudenial trebuie s gseasc, n fiecare
spe n parte, un just echilibru ntre toate interesele incidente n cauz. Dar, n
ceea ce ne privete, pentru a gsi o reet teoretic universal de atingere a
acestui echilibru, trebuie, mai nti, s analizm natura juridic a msurii de
desfiinare a construciilor (Seciunea a 2-a), cu scopul de a stabili eventuale
categorii i clasificri ale acesteia, iar, mai apoi, principiile care i gsesc aplicabilitatea (cel puin n abstract) n materia acestei soluii extreme de urbanism
(Seciunea a 3-a) i al cror melanj ar trebui s deschid drumul nspre soluia
cea mai potrivit n fiecare caz n parte.

Desfiinarea construciilor

Seciunea a 2-a. Natura juridic a msurii de

desfiinare a construciilor. O tipologie posibil
1. Premise. O abordare pragmatic
5. n sine, desfiinarea unei construcii reprezint un fapt material. Sau, mai exact,
un fapt material-juridic[1], cci titularul construciei pierde un drept de proprietate
imobiliar[2]. Din aceast perspectiv care are o importan relativ redus ,
demolarea[3] pare a fi un concept omogen.
Ceea ce intereseaz ns cu siguran este o ncercare de a diviza acest
concept n funcie de dou criterii opuse: pe de o parte atitudinea legii fa de
construcia existent (ostil, indiferent sau suportiv), pe de alt parte
voina titularului dreptului de proprietate asupra construciei (intenia de a
demola sau, dimpotriv, refuzul de a demola). Astfel, din perspectiva primului
criteriu, vom observa c exist imobile care trebuie desfiinate, imobile care pot fi
desfiinate fr ca acest lucru s fie obligatoriu i, n fine, imobile a cror desfiinare este interzis. Din perspectiva celui de-al doilea criteriu, vom observa c
exist desfiinri de imobile realizate la iniiativa titularului dreptului de proprietate
asupra imobilului demolabil, respectiv desfiinri realizate mpotriva voinei
acestuia, de regul pe cale judiciar. Adugnd acestor dou criterii i o a treia
perspectiv, aceea a vtmrii cauzate prin edificarea unui imobil vtmare
care poate aduce atingere interesului public (strii generale de drept) ori numai
unor drepturi/interese legitime private , vom evidenia cel puin cinci categorii
(tipuri) distincte ale desfiinrii imobilelor: aceea dispus ca urmare a svririi unei
contravenii, prin aplicarea prevederilor art. 28 i art. 32 din Legea nr. 50/1991
[2.a) Demolarea-sanciune]; cea care reprezint modalitatea de reparare n
natur a unui prejudiciu suferit de un particular ca urmare a edificrii ilicite a unei
[1]

Pentru o introducere n aceste noiuni, a se vedea T. Drganu, Actele administrative,

Ed. tiinific, Bucureti, 1959, p. 11-17. n esen, un fapt material reprezint orice schimbare perceptibil n mediul nconjurtor, fie el efectul unei voine umane ori al unui eveniment oarecare. Ori de cte ori acest fapt material antreneaz i o alterare a realitii juridice, el devine un fapt material-juridic, de esena acestuia fiind, aadar, producerea
efectelor juridice. El poate fi astfel o consecin a unei manifestri de voin (distrugerea
unui bun cauzat cu intenie, bunoar) ori a unui eveniment ntmpltor (incendierea unui
imobil asigurat ca urmare a unui trsnet).
[2]
Sau, mai riguros, dar fr importan pentru tema prezentei lucrri, acesta se transform ntr-un drept de proprietate mobiliar (asupra materialelor de construcii rezultate), un
drept ns mult inferior valoric, odat cu aceast transformare nscndu-se n sarcina titularului bunului desfiinat i cteva obligaii accesorii (de exemplu, obligaii rezultnd din protecia
mediului ori respectarea sntii i integritii corporale a persoanelor).
[3]
Pe tot cuprinsul acestei lucrri, cele dou noiuni aceea legal de desfiinare a
construciilor mpreun cu aceea oarecum mai comun, de demolare vor fi utilizate alternativ, avnd ns valoare de sinonime, pentru a evita repetiiile i a asigura fluena limbajului.

I. Elemente de drept material

construcii [2.b) Demolarea-remediu]; cea dispus ca urmare a necesitii

imperative de protecie prioritar a unui interes public superior (de reinstituire a
principiului legalitii), chiar dac constructorul este de bun-credin [2.c)
Demolarea-compromis]; cea realizat benevol de ctre titularul dreptului de
proprietate asupra edificiului i permis de lege [3.a) Demolarea element al
atributului abusus din dreptul de proprietate imobiliar sau, pe scurt, demolarea
dispoziie material]; i, n fine, cea realizat de titularul dreptului de proprietate
sau cu tirea acestuia, dar mpotriva voinei legiuitorului [3.b) Demolarea fapt
ilicit]. Le vom analiza pe rnd din perspectiva lor teoretic, a dreptului material[1],
cu precizarea c, n mod evident, primele trei categorii vor constitui capul de afi
al acestei lucrri.
Mai nainte ns, este necesar s explicm gruparea lor n cele dou categorii,
plecnd de la un criteriu aparent extrem de pragmatic, dup cum iniiativa demolrii aparine unui ter ori chiar proprietarului construciei. Astfel, dac aceasta
este solicitat n instan de ctre un subiect de drept interesat (o autoritate public ori un particular), ntruct titularul dreptului de proprietate asupra construciei
se opune acestei operaiuni, vom fi n prezena categoriei pe care noi am denumit-o demolare revendicat[2]. Dimpotriv, n situaiile opuse, cnd proprietarul
construciei dorete demolarea i chiar o nfptuiete, suntem n prezena celeilalte
categorii, pe care am denumit-o demolare realizat, tocmai pentru a ilustra faptul
c, mai nainte de a se ajunge n instan, aceast operaiune material a fost dus
la bun sfrit prin voina titularului dreptului de proprietate imobiliar n cauz.
La o privire de ansamblu deci, cele dou categorii au n comun faptul c, n ambele situaii, o operaiune de demolare reprezint un mr al discordiei ntre doi subieci
de drept[3]. Dac, ns, n situaia primei categorii, demolarea reprezint scopul
litigiului, n cazul demolrii realizate, aceast operaiune reprezint cauza sa.

2. O prim categorie: demolarea revendicat

6. Aceast categorie i ea extrem de eterogen cuprinde practic trei tipuri
distincte de demolare, care, aa cum vom vedea, se deosebesc ntre ele n
esen prin regimul juridic aplicabil: demolarea-sanciune (a), care are un regim
juridic contravenional, dat fiind natura sa juridic aceea de sanciune contravenional complementar; demolarea-remediu (b), care are un regim juridic
civil, dat fiind natura sa juridic de modalitate de reparare n natur a unui pre[1]

Aadar, dimensiunea lor procedural va fi abordat n capitolele urmtoare.

n mod evident, termenul de revendicare are aici semnificaia general de cerere,
solicitare, neavnd n principiu nimic de a face cu noiunea consacrat de aciune n
revendicare.
[3]
Desigur c diferitele tipuri de demolare pot fi privite i pur teoretic, n afara oricrui
litigiu, ns nu este mai puin adevrat c adevrata importan a acestei tipologii este evideniat n situaia unui litigiu.
[2]

Desfiinarea construciilor

judiciu, i, n fine, demolarea-compromis (c), care are un regim juridic administrativ, date fiind situaiile oarecum reziduale n care se ntlnete, precum i
necesitatea recunoaterii, att din perspectiv teoretic, ct i practic, a existenei acesteia ca o consecin a principiului (de sorginte administrativ) al
prioritii interesului public fa de interesele private. Le vom analiza pe rnd n
cele ce urmeaz.

a) Demolarea-sanciune
(i) Situaia tipic: aplicarea sanciunii de ctre instana civil
7. Potrivit art. 28 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea lucrrilor de
construcii[1], (1) Odat cu aplicarea amenzii pentru contraveniile prevzute la
art. 26 alin. (1) lit. a) i b)[2] se dispune oprirea executrii lucrrilor, precum i,
dup caz, luarea msurilor de ncadrare a acestora n prevederile autorizaiei sau
de desfiinare a lucrrilor executate fr autorizaie ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, ntr-un termen stabilit n procesul-verbal de constatare a contraveniei. (2) Decizia meninerii sau a desfiinrii construciilor realizate fr autorizaie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se va lua de ctre
autoritatea administraiei publice competente, pe baza planurilor urbanistice i a
regulamentelor aferente, avizate i aprobate n condiiile legii, sau, dup caz, de
instan. (...) (3) Msura desfiinrii construciilor se aplic i n situaia n care, la
expirarea termenului de intrare n legalitate stabilit n procesul-verbal de constatare a contraveniei, contravenientul nu a obinut autorizaia necesar. n fine,
potrivit art. 32 alin. (1) din lege, n cazul n care persoanele sancionate contravenional au oprit executarea lucrrilor, dar nu s-au conformat n termen celor
dispuse prin procesul-verbal de constatare a contraveniei, potrivit prevederilor
art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sanciunea va sesiza instanele judectoreti pentru a dispune, dup caz:
a) ncadrarea lucrrilor n prevederile autorizaiei;
b) desfiinarea construciilor realizate ilegal[3].
[1]

Republicat n M. Of. nr. 933 din 13 octombrie 2004.

n esen, este vorba despre contraveniile de executare/desfiinare de lucrri fr
autorizaie de construire [lit. a)], respectiv executare/desfiinare de lucrri cu nclcarea
autorizaiei de construire/proiectului tehnic ori fr o nou autorizaie de construire, n cazul
n care au survenit modificri de tem cu privire la lucrrile autorizate [lit. b)].
[3]
Textul legal este detaliat prin art. 59 din Ordinul nr. 839/2009 de aprobare a Normelor
metodologice de aplicare a legii (M. Of. nr. 797 din 23 noiembrie 2009): Art. 59. Intrarea n
legalitate. (1) Organul de control care a sancionat contravenional pentru fapta de a se
executa lucrri de construcii fr autorizaie sau cu nclcarea dispoziiilor acesteia, potrivit
prevederilor art. 28 alin. (1) din Lege, pe lng oprirea executrii lucrrilor, are obligaia de
a dispune luarea msurilor necesare pentru ncadrarea lucrrilor n prevederile autorizaiei,
sau de desfiinare a lucrrilor executate fr autorizaie, ntr-un termen pe care l va stabili
prin procesul verbal. (2) n vederea realizrii prevederilor alin. (1), potrivit Legii, autoritatea
administraiei publice competent s emit autorizaia de construire/desfiinare are obligaia
[2]

I. Elemente de drept material

Fr a intra n detalii procedurale cu privire la aplicarea msurii demolrii n

aceast situaie[1], vom observa c:
(a) Reglementrile citate fac parte din Capitolul III al legii, ntitulat Rspunderi
i sanciuni, capitol care cuprinde, pe de o parte, reglementri penale, iar, pe de
alta, reglementri contravenionale. n esen, desfiinarea construciilor pare a
reprezenta, raportat la acest text legal, o msur luat de autoriti, consecin a
svririi unei fapte urmrite ca infraciune[2] ori a unei contravenii.
(b) Aceast parte a legii speciale se completeaz, aadar, cu prevederile
dreptului comun n materie contravenional O.G. nr. 2/2001 privind regimul
juridic al contraveniilor[3]. i, cum, pe de o parte, potrivit art. 5 alin. (7) din acest
act normativ, pentru una i aceeai fapt se poate aplica numai o sanciune
contravenional principal (i mai multe complementare), iar, pe de alt parte,
aceast msur se dispune, potrivit art. 28 alin. (1) mai sus citat, odat cu
aplicarea sanciunii amenzii, rezult n mod evident c desfiinarea lucrrilor nu
poate fi o sanciune principal. De altfel, art. 5 alin. (3) lit. g) din ordonan i stabilete expres natura juridic de sanciune contravenional complementar[4].
de a analiza modul n care construcia corespunde reglementrilor din documentaiile de
urbanism aprobate pentru zona de amplasament, urmnd s dispun, dup caz, meninerea sau desfiinarea construciilor realizate fr autorizaie sau cu nclcarea prevederilor
acesteia. (3) n situaia n care construcia realizat fr autorizaie de construire ntrunete
condiiile urbanistice de integrare n cadrul construit preexistent, autoritatea administraiei
publice locale competente poate proceda la emiterea unei autorizaii de construire n
vederea intrrii n legalitate, n coroborare cu luarea msurilor legale care se impun, numai
n baza concluziilor unui referat de expertiz tehnic pentru cerina esenial de calitate
rezisten mecanic i stabilitate privind starea structurii de rezisten n stadiul fizic n
care se afl construcia, precum i pentru cerina esenial de calitate securitatea la
incendiu, numai dup emiterea Acordului de mediu, n condiiile legii.
[1]
Pentru aceste detalii, a se vedea infra, nr. 64 i urm.
[2]
Astfel, potrivit formulei iniiale a art. 32 alin. (4) din lege, msura desfiinrii construciilor putea fi dispus de instan numai printr-o hotrre de condamnare: prin urmare,
trebuia s se fi svrit o infraciune i prezumia de nevinovie s fi fost rsturnat; per a
contrario, o asemenea msur nu putea fi dispus i printr-o hotrre de achitare, astfel c,
n aceste condiii, i n materie penal msura desfiinrii ar fi putut fi apreciat tot ca o
pedeaps complementar. Astzi ns, ca urmare a modificrii acestui text, n sensul c i
printr-o hotrre de achitare se poate dispune demolarea, am apreciat c natura juridic a
acesteia este aceea de msur de siguran. Nu am creat ns o categorie nou a demolrii, din mai multe motive: sursa acesteia este tot o fapt care trebuie sancionat (fapt
penal) (i); iniial ea era tot o sanciune complementar i nu se tie niciodat dac nu
cumva legiuitorul nu va reveni la aceast concepie (ii).
[3]
Publicat n M. Of. nr. 410 din 25 iulie 2001. Desigur, dac vorbim despre infraciunea
care ar putea conduce la msura desfiinrii lucrrilor [art. 24 alin. (1) lit. a) i b) din Legea
nr. 50/1991], dreptul comun va fi Codul penal.
[4]
Pentru un scurt comentariu, a se vedea Ov. Podaru, R. Chiri, Regimul juridic al
contraveniilor. O.G. nr. 2/2001 comentat, ed. a 2-a, Ed. Hamangiu & Sfera juridic, Bucureti, 2011, p. 73. n ceea ce privete calificarea dat acestei msuri n dreptul penal, ea nu
ar putea fi dect msur de siguran, de vreme ce pedepsele complementare nu pot fi

10

Desfiinarea construciilor

(c) Aceast stare de lucruri ar trebui s ne conduc la concluzia c demolarea-sanciune nu ar trebui s poat fi dispus dect n situaia n care s-a
svrit o contravenie. Mai mult dect att, raportat la prevederile exprese ale
art. 28 alin. (1) din lege, ea nu poate fi dispus dect odat cu aplicarea sanciunii
principale a amenzii[1]. Prin urmare, aceast sanciune complementar nu ar
putea fi dispus dac aplicarea sanciunii principale s-a prescris ori dac fapta nu
este contravenie pe motiv c lipsete vinovia persoanei care a construit. n
acelai sens s-a pronunat i jurisprudena noastr:
Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii lucrrilor de construcii constituie
legea special care reglementeaz materia disciplinei n realizarea lucrrilor de construire i, n puterea principiului general de drept potrivit cruia legea special derog
de la legea general (specialia generalibus derogant), n prezena acesteia reglementarea general [cum este cea din coninutul art. 1073-1075 C. civ. (din 1864 n.n.,
Ov.P.)] nu i poate gsi aplicare dect cel mult n completarea normelor din legea
special.
Prin art. 26-28 din Legea nr. 51/1991, republicat, sunt stabilite faptele care constituie
contravenii n materia executrii lucrrilor de construcii, dar i autoritile crora le
revine competena de a constata existena respectivelor contravenii i de a aplica
sanciunile legale pentru acestea.
Astfel, potrivit art. 27 alin. (3) din actul normativ menionat, contraveniile prevzute la
art. 26 alin. (1), cu excepia celor prevzute la lit. h)-l), se constat i se sancioneaz
de ctre compartimentele de specialitate cu atribuii de control ale autoritilor administraiei publice locale ale municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti, oraelor i
comunelor, pentru faptele svrite n unitatea lor administrativ-teritorial sau, dup
caz, n teritoriul administrativ al sectoarelor municipiului Bucureti, potrivit competenelor de emitere a autorizaiilor de construire/desfiinare.
Pe de alt parte, potrivit art. 28 alin. (1) din aceeai lege, odat cu aplicarea sanciunii,
organul constatator dispune i ncetarea lucrrilor, ct i luarea msurilor pentru ncaaplicate dect mpreun cu o pedeaps principal (art. 66-70 NCP), n vreme ce msurile
de siguran nu reclam aceast cerin [art. 107 alin. (3) NCP]. Or, aa cum prevede
1
art. 24 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, Instana de judecat, prin hotrrea prin care soluioneaz fondul cauzei, poate dispune ncadrarea lucrrilor n prevederile autorizaiei sau
desfiinarea construciilor realizate nelegal. Astfel, de vreme ce textul nu prevede, se poate
deduce c soluia condamnrii nu este obligatorie, msura putndu-se dispune i n cazul
achitrii. Pentru a evidenia i mai puternic aceast voin a legiuitorului, trebuie reamintit i
faptul c art. 32 alin. (4) din Legea nr. 50/1991, nainte de modificarea sa prin prevederile
art. 28 pct. 2 din Legea nr. 255/2013, vorbea n mod expres despre o hotrre de condamnare; prin eliminarea acestei sintagme legiuitorul a dorit, aadar, ca ea s poat fi
dispus de ctre instana penal i n situaiile de achitare.
[1]
S nu uitm c, potrivit art. 26 alin. (6) din lege, n aceast materie nu se poate aplica
sanciunea principal a avertismentului. Pe de alt parte, nici sanciunea prestrii unei
activiti n folosul comunitii nu poate fi aplicat n aceste situaii (cel puin n mod direct),
pentru c, pe de o parte, potrivit art. 9 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, Prestarea unei activiti n
folosul comunitii poate fi stabilit numai prin lege (...), iar, pe de alta, Legea nr. 50/1991 nu o
reglementeaz expres (alternativ cu amenda).

I. Elemente de drept material

11

drarea acestora n prevederile autorizaiei sau, dup caz, desfiinarea lucrrilor executate fr autorizaie.
Organului constatator al contraveniei i revine competena, potrivit art. 32 din lege, de a
sesiza instanele judectoreti cu privire la conduita persoanelor sancionate contravenional de a nu se fi conformat celor dispuse prin procesul-verbal de contravenie, n
scopul pronunrii unei hotrri judectoreti prin care s se dispun fie desfiinarea
lucrrilor realizate nelegal, fie ncadrarea acestora n prevederile autorizaiei.
Prin raportare la exigenele normelor menionate, numai n prezena unui proces-verbal
de constatare a contraveniei, dresat de autoritile competente potrivit art. 27 din lege,
instana putea dispune msura desfiinrii construciei deinute de ctre prtul-intimat,
o atare msur avnd ea nsi valoarea unei sanciuni ce poate fi aplicat contraveniei astfel constatate.
Altfel spus, existena unui proces-verbal de constatare a contraveniei prin care s se fi
constatat c prtul a realizat lucrrile de construire cu nclcarea prevederilor Legii
nr. 50/1991 constituia o premis necesar dispunerii unei msuri cum este cea solicitat de recurenta-reclamant, instana neavnd competena da a constata ea nsi
existena faptei reclamate ca ilicit.
n condiiile n care a fost anulat, prin hotrre judectoreasc devenit irevocabil nc
nainte de data promovrii aciunii pendinte, procesul-verbal prin care se constata c
prtul a edificat fr autorizaie construcia din (...), sector 6, Bucureti, n mod judicios
instana de apel a reinut c nu sunt ntrunite condiiile art. 32 din Legea nr. 50/1991
[1]
spre a fi aplicat acestuia sanciunea obligrii la desfiinarea construciei .

(d) Mergnd i mai departe cu raionamentul, aplicnd principiile generale n

aceast materie, vom constata c, ntruct o sanciune contravenional nu poate
fi aplicat dect dac este prevzut expres de actul special de reglementare i
sancionare contravenional i numai pentru acele contravenii pentru care este
prevzut[2], prin urmare, ea poate fi dispus numai dac s-a construit fr autorizaie de construire ori cu nclcarea prevederilor acesteia.
(e) La o privire mai atent ns, vom constata c singura concluzie riguroas care
poate fi desprins din raionamentul de mai sus este aceea n sensul c sanciunea
contravenional a desfiinrii construciilor nu poate fi aplicat dect n condiiile
descrise anterior. Rmne ns deschis o alternativ (pe care o vom aborda dup ce
vom analiza pe scurt i situaia atipic a sanciunii contravenionale): desfiinarea
construciilor poate avea caracterul unei alte msuri administrative?

(ii) Situaia atipic: aplicarea sanciunii de ctre instana penal

8. Potrivit art. 32 alin. (4) din Legea nr. 50/1991, n situaiile prevzute la
art. 24, organele de control vor putea cere organelor judiciare s dispun
msurile menionate la alin. (1). Organele de control competente, potrivit legii, pot

[1]

C.A. Bucureti, s. a IX-a civ. i pentru cauze privind propr. int., dec. civ. nr. 534/R din
10 decembrie 2009, n Jurindex.
[2]
Pentru detalii, a se vedea Ov. Podaru, R. Chiri, op. cit., p. 68.

12

Desfiinarea construciilor

cere organelor de urmrire penal sesizate i, dup caz, instanei s dispun

oprirea temporar a executrii lucrrilor, pe tot parcursul procesului penal.
Pornind de la acest text de lege, o instan (civil) a ajuns la o soluie sensibil
diferit fa de aceea pe care am comentat-o favorabil mai sus:
Analiznd recursul formulat prin prisma motivelor invocate, curtea apreciaz c acesta
este fondat, ntruct instanele de fond au reinut n mod greit inadmisibilitatea aciunii
pe motiv c desfiinarea construciei executate fr autorizaie are natura unei sanciuni
complementare, astfel c nu poate fi aplicat fr o sanciune principal, ca urmare a
constatrii svririi unei contravenii.
Analizndu-se cuprinsul ultimului proces-verbal de constatare, respectiv a procesului-verbal nr. 138 din 8 octombrie 2008, din cuprinsul acestuia rezult c, printre msurile
propuse, este i sesizarea organelor de urmrire penal, conform art. 25 din Legea
nr. 50/1991 (n vigoare la data soluionrii cauzei n.n., Ov.P.).
Verificndu-se cuprinsul acestui articol, raportat la dispoziiile art. 24 alin. (1) lit. a) i
art. 3 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991, republicat, rezult c, n cazul executrii
fr autorizaie a unor lucrri la construcii reprezentnd monumente istorice sau amplasate n zona de protecie a monumentelor istorice i n zone construite protejate,
stabilite potrivit legii, ori la construcii cu valoare arhitectural sau istoric deosebit,
fapta nu constituie contravenie, ci infraciune, astfel c organul constatator este obligat
s sesizeze organele de urmrire penal.
Problema care se pune este dac, n absena unei hotrri penale de constatare a
infraciunii, organul constatator poate sau nu solicita instanei desfiinarea unei astfel de
lucrri, iar instana civil, pe cale incidental, poate sau nu s verifice dac lucrrile
respective au fost efectuate la construcii de natura celor prevzute de art. 3 alin. (1)
lit. b) din lege, avnd la baz sau nu o autorizaie de construire.
Curtea apreciaz c luarea unei astfel de msuri nu este condiionat de constatarea
prealabil a ntrunirii elementelor constitutive ale unei infraciuni, ntruct msura nu are
caracter de reparare a unui prejudiciu, pentru a fi condiionat de constatarea faptei
ilicite i a vinoviei n procesul penal, i nu se poate vorbi de atingerea unui drept,
pentru a se verifica dac ingerina este prevzut de lege i dac este proporional cu
scopul urmrit, neputndu-se vorbi despre un drept necondiionat la afiarea unor firme
luminoase, ngrdit de lege prin introducerea condiiei autorizaiei, dreptul nsui neexis[1]
tnd n absena acestei autorizaii .

n ceea ce ne privete, rmnem la opinia c numai prima soluie este

corect, pentru argumentele urmtoare:
(a) dei firesc ar fi fost ca msura desfiinrii construciilor s aib aceeai
natur juridic, aceea de sanciune complementar unei sanciuni principale, cu
precizarea c n situaia tipic ea se grefeaz pe o sanciune contravenional
amenda (avnd n vedere c s-a svrit o contravenie), n vreme ce n ipoteza
de fa, cea atipic, ea se grefeaz pe o sanciune penal (o pedeaps, n situa[1]

C.A. Cluj, s. civ., mun. i asig. soc., min. i fam., dec. civ. nr. 2754/R din 26 noiembrie
2009, n Jurindex.

I. Elemente de drept material

13

iile n care se ajunge la o soluie de condamnare), unul dintre principiile dreptului

penal face ca lucrurile s stea puin diferit. Astfel, aa cum am artat deja, ntruct din interpretarea art. 241 din Legea nr. 50/1991 rezult c msura poate fi
aplicat i dac instana penal pronun o soluie de achitare, raportat la prevederile art. 66-70 NCP, potrivit crora o pedeaps complementar nu poate fi aplicat dect mpreun cu una principal, nu ne rmne dect s considerm c, n
acest caz, aceast msur este una de siguran;
(b) diferena esenial din perspectiv procedural ntre cele dou situaii
pornete de la instana competent s dispun msura desfiinrii construciilor: n
ipoteza tipic, este competent instana civil, care judec dup regulile procedurii
contravenionale (O.G. nr. 2/2001), aa cum sunt ele completate prin normele
generale de procedur civil; dimpotriv, n ipoteza atipic, textul este foarte clar:
vorbim despre un proces penal, prin urmare, nu poate fi vorba dect despre instana penal. Aa stnd lucrurile, prima eroare pe care o gsim n hotrrea comentat
este legat de lipsa competenei instanelor civile de a dispune, ntr-o asemenea
ipotez, msura desfiinrii unei construcii[1]; cci nu poate exista o alt interpretare
a unui text legal compact, format din 4 alineate, care vorbete n primele dou
despre aplicarea msurii de ctre instanele civile, iar n cel de-al treilea despre procesul penal. Ar fi mpotriva voinei legiuitorului s stabilim, aa cum a fcut instana
de recurs, c, n ipoteza n care se analizeaz svrirea unei infraciuni, att
instana penal, dar i cea civil sunt competente s aplice msura desfiinrii
construciilor, mai ales c, n cele dou situaii, hotrrile se pronun dup dou
proceduri complet diferite (cea civil, respectiv cea penal);
(c) diferena ntre cele dou situaii poate fi evideniat i n plan procedural:
(i) n ipoteza unei contravenii, organul constatator constat el nsui aceast
fapt antisocial i aplic el nsui[2] sanciunea principal a amenzii, iar mai apoi,
apreciind c se impune i desfiinarea construciei, sesizeaz i instana (civil) n
acest scop; (ii) n ipoteza svririi unei infraciuni, el doar constat fapta i
sesizeaz organele de urmrire penal, urmnd ca acestea, dup o alt procedur, penal, s sesizeze instana penal care, la rndul ei, va aplica sanciunea principal, dac este cazul, dar, indiferent de aceasta, poate aplica i
msura de siguran. Aadar, n aceast ipotez, organul constatator nu pornete
de la premisa svririi unei infraciuni (ca n cazul unei contravenii, unde contravenientul este cel care trebuie s rstoarne, n cursul judecrii plngerii contravenionale, prezumia de legalitate a procesului-verbal), ci doar de la indiciile
svririi unei fapte antisociale, o infraciune, cci prezumia de nevinovie impu[1]

Desigur, este posibil ca aceast chestiune nici s nu fi fost invocat de pri n termenele procedurale, astfel nct, n faa instanei de recurs, ea s nici nu mai poat fi
discutat.
[2]
Susinerea se refer la administraia public competent, iar nu la organul constatator
ca persoan, cci acesta trebuie s l sesizeze pe conductorul compartimentului din care
face parte, n vederea aplicrii sanciunii amenzii [art. 27 alin. (5) din Legea nr. 50/1991].