Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Descentralizarea Fiscala Si Autonomia Financiara
Descentralizarea Fiscala Si Autonomia Financiara
Descentralizarea Fiscala Si Autonomia Financiara
Succesul descentralizrii politice depinde de o serie de componente cheie, cum ar fi: reforme
constituionale sau statutare, existena pluralismului politic, ntrirea corpurilor legiuitoare i a
unitilor politice locale. De obicei, descentralizarea politic determin baza apariiei i dezvoltrii
unor numeroase sarcini administrative la nivelul sectorului public, implica conferirea ctre ceteni a
unei puteri mai mari n procesul de luare a deciziilor, n particular acest lucru realizndu-se prin
derularea unor procese democratice.
Descentralizarea administrativ, conform literaturii de specialitate reprezint transferul de
responsabiliti privind planificarea, finanarea i gestionarea unor anumite funcii publice de la
nivelul guvernului central i al agenilor sale la unitile subordonate, autoriti publice semiautonome sau autoriti regionale sau locale. Diferitele subcategorii de descentralizare administrativ
sunt frecvent definite pe baza tipurilor de instituii sau agenii la care responsabilitile sunt
transferate:
Deconcentrarea reprezint cea mai slab form de descentralizare care implic transferul de
autoritate i responsabiliti de la nivelul ministerelor sau ageniilor, la structurile din teritoriu care
aparin acestora.
Devoluia genereaz un grad de autonomie mai ridicat i implic transferul de responsabiliti de
la nivelul guvernului central, la niveluri de guvernare inferioare care au fost mputernicite prin
prevederi constituionale sau statutare.
Delegarea implic transferul de responsabiliti de la ageniile centrale la entiti semi-autonome,
opernd independent sau semi-independent de guvern.
Privatizarea este cteodat privit ca o form de descentralizare (una proiectat n aa fel nct
performane mai nalte privind eficiena stilului de pia pot fi generate prin grade sporite de
autonomie i flexibilitate mai mare n luarea deciziilor) i implic transferul de responsabiliti de
la guvern la entiti private. n cadrul privatizrii, responsabilitile pot fi transferate chiar la
furnizorii de servicii propriu-zii.
Descentralizarea fiscal se refer la mrirea controlului autoritilor locale asupra resurselor
financiare, fie n termeni de repartizare a cheltuielilor, fie a generrii de venituri. Multe din lucrrile
de specialitate privind descentralizarea fiscal se concentreaz pe natura transferurilor interguvernamentale i pe diferenele privind capacitatea de generare a veniturilor a diferitelor tipuri de
autoriti. Un aspect important n analiza descentralizrii fiscale este reprezentat de o echilibrare
corespunztoare ntre autoritate i resursele financiare necesare exercitrii acelei autoriti.
Pilonii conceptului de baz care guverneaz procesul de descentralizarea sunt urmtoarele:
a) principiul subsidiaritii, care const n exercitarea competenelor de ctre autoritatea
administraiei publice locale situat la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetean i care
dispune de capacitate administrativ necesar;
b) principiul asigurrii resurselor corespunztoare competenelor transferate;
c) principiul responsabilitii autoritilor administraiei publice locale n raport cu competenele
ce le revin, care impune obligativitatea realizrii standardelor de calitate n furnizarea serviciilor
publice i de utilitate public;
d) principiul asigurrii unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii i reguli
obiective, care s nu constrng activitatea autoritilor administraiei publice locale sau s limiteze
autonomia local financiar;
e) principiul echitii, care implic asigurarea accesului tuturor cetenilor la serviciile publice i
de utilitate public;
f) principiul constrngerii bugetare, care interzice utilizarea de ctre autoritile administraiei
publice centrale a transferurilor speciale sau a subveniilor pentru acoperirea deficitelor finale ale
bugetelor locale.
Se formuleaz dup Carta European a Autonomiei Locale, art. 9 "Resursele financiare ale autoritilor administraiei publice locale". Carta
European a fost ntocmit la Strasbourg la 15 octombrie 1985, n limbile francez i englez, ambele texte egal autentice. Acest document a
intrat n vigoare la I septembrie 1988, iar pe teritoriul Republicii Moldova la 1 februarie 1998.
cheltuieli numai n limita resurselor financiare disponibi le. Acolo i atunci unde i cnd autoritile
publice locale nu-i vor asigura colectarea impozitelor preconizate, vor fi obligate, n acest caz, s-i
reduc devizul de cheltuieli.
13.
Unitile administrativ-teritoriale sunt obligate s menin disciplina financiar n teritoriu.
Realizarea unei autonomii financiare efective n plan local presupune reducerea rolului autoritilor
centrale n stabilirea cuantumului i categoriilor de venituri fiscale i nefiscale la nivel local, n utilizarea
veniturilor locale (deci n stabilirea prioritilor privind orientarea i efectuarea cheltuielilor), elemente
constituitive ale bugetului local (anexa 2), i n ceea ce privete exercitarea coordonrii administrative
asupra aparatului fiscal pe plan local. Referitor la aceast din urm condiie se poate afirma c este
realmente indispensabil crearea de organisme fiscale proprii, aflate sub coordonarea autoritilor
locale, condiii fr de care exprimarea atribuiilor fiscale autonome nu se poate realiza n practic. Rolul
statului central apare, din acest punct de vedere, n cadrul politicii generale de dezvoltare a organismelor
i instituiilor autonomiei administrative locale, n generarea de experien i sprijin pentru construcia
instituional a organismelor fiscale subordonate autoritilor locale (anexa 3).
n opinia noastr, o analiz a gradului de autonomie financiar, prin prisma deciziei privind
stabilirea tipului i cuantumului fiecrei categorii de venit care formeaz bugetul local trebuie s
urmreasc relaia dintre cele trei mari categorii de surse majore care alimenteaz bugetele
locale: venituri proprii (impozite i taxe locale), defalcri de la venituri generale de stat i
transferurile de la bugetul de stat.
Delegarea prin legislaia fiscal, a dreptului de a stabili impozite ctre entitile locale se
realizeaz prin limite determinate, asigurarea unui echilibru adecvat ntre activitile pe care
acestea le pot desfura i facilitile fiscale de care dispun pentru a le finana, toate acestea
constituie regula de aur a autonomiei locale.
primul rnd de la resursele fiscale proprii. n 1998 n Canada veniturile de la sursele proprii
(impozitul pe imobil, tarifele pentru servicii etc.) n bugetele municipale au constituit n medie 71%, n
SUA- 67%. n multe state americane cotele impozitelor din a cror surs se finaneaz ntreinerea
colilor (n primul rnd impozitului pe imobil) se determin prin referendum, adic nu de organele
publice locale, ci nemijlocit de populaie.
n rile din grupa a doua mai mult atenie se acord ecualizrii financiare, iar n veniturile
bugetelor locale un loc semnificativ l ocup transferurile de stat, care limiteaz eficiena
autoadministrrii locale. Decizia privind finanarea necesitilor locuitorilor comunei se ia pornind de
la posibilitile de obinere a transferurilor, i nu doar de la interesele cetenilor.
Este important de menionat c ecualizarea, dei atenueaz disparitile teritoriale, nu
ntotdeauna este atractiv pentru investitori. n Frana, de exemplu, autoritile publice locale nu
dispun de capacitatea necesar pentru a-i ndeplini obligaiunile, cu toate c impozitele se ncaseaz
regulat.
Autonomia fiscal este mai favorabil pentru dezvoltarea economic, de aceea, n opinia
analitilor financiari, pe parcursul ultimelor decenii mputernicirile de cheltuieli n rile din Europa
Occidental, iar mpreun cu acestea i sursele de venituri, se repartizau n cadrul sistemului bugetar n
favoarea autoritilor publice locale. Astfel, ponderea transferurilor de stat n bugetele locale treptat se
micoreaz, fiind nlocuit de sursele proprii de venituri".
Fcnd o analiz asupra nivelului de autonomie finaciar n prezent, are loc o descentralizare
politic i fiscal extensiv n mai multe ri din Europa Central i de Est i fosta Uniune Sovietic. Din
punct de vedere politic, aceast descentralizare are dou aspecte: pe de o parte, pledarea la nivel local
mpotriva controlului excesiv din partea administraiei centrale, iar pe de alta, intenia celei din urm de a
continua procesul privatizrii proprietii de stat i mbuntirii situaiei financiare existente. Din punct de
vedere economic, descentralizarea este motivat parial prin recunoaterea necesitii de a utiliza
resursele publice mai eficient dect n trecut.
n opinia mai multor economiti n dezvoltarea i afirmarea statele ex-socialiste s-au identificat
problemele majore cu care s-au confruntat n procesul reformrii relaiilor interbugetare i s-a apreciat
progresul lor din anii '90. Aceste state n special Ungaria, Polonia, Republica Ceh i rile Baltice au
atins un progres substanial n ceea ce privete aspectele cheie ale reformelor interbugetare. Totodat, n
perioada de referin statele din CSI fie au neglijat reforma interbugetar, fie au euat n eforturile de a
stabili un sistem eficient i echilibrat al autonomiei locale.
Totui, datele fiscale pentru rile Europei de Est i Asiei Centrale sugereaz c cel mai mic
progres a fost obinut n generarea veniturilor locale autonome. Aceast problem persist chiar i n
cazul celor mai activi reformatori.
Ungaria, Polonia i Republica Ceh sunt cele mai avansate state n direcia descentralizrii. Bulgaria i Romnia fac eforturi considerabile pentru a le ajunge din urm. Unele dintre rile mai mici,
cum ar fi Estonia, Letonia i Lituania, de asemenea, au fcut progrese nsemnate. Aceste ri fie c au
aderat recent la Uniunea European, fie c sunt pe cale de a adera. Acest fapt determin doi factori de
influen: un factor puternic pentru realizarea celor mai dificile reforme i un cadru de consolidare
instituional, necesar pentru a sprijini aderarea la Uniunea European, care, la rndul su, influeneaz
pozitiv procesul descentralizrii fiscale.
Astzi n Europa Central i de Est, autonomiei locale i se acord o deosebit atenie. Autonomia
local este vzut ca element indispensabil n definitivarea viitoarei organizri politice i economice a
continentului european. n ultimele decenii puterile locale au realizat msuri importante n vederea
emanciprii lor pe plan politic, administrativ i financiar.
Protecia i ntrirea autonomiei locale este asigurat de Carta European pentru
Autoadministrarea Local a Consiliul Europei, constituit cu scopul recunoaterii rolului
colectivitilor locale i stabilirii principiilor autonomiei locale. Carta European a fost semnat i
ratificat de majoritatea rilor din Europa Central i de Est i reprezint documentul de prim
referin, cel mai complet i cel mai util pentru fortificarea autonomiei locale n rile europene.
Aadar, majoritatea rilor central i est-europene garanteaz n mod formal independena politic,
administrativ i financiar a autoritilor locale.
Situaia actual demonstreaz c de o mare parte a activitilor economice i sociale sunt
responsabile autoritile locale. Gradul de implicare a autoritilor variaz n cazul fiecrei ri n
parte, datorit evoluiei istorice, patrimoniului cultural, mediului social i relaiilor externe.
Descrierea ulterioar va exemplifica situaia fiecrei ri examinate n analiza comparativ,
accentund realizrile majore n vederea descentralizrii fiscale.
n practica i teoria economic Frana la ora actual reprezint un model, este unul dintre cele
mai descentralizate state din Uniunea European, deseori prezentat n calitate de model al
descentralizrii politice, administrative i fiscale. Autonomia financiar a administraiei locale n
Frana este practicat pe larg, susinut n cadrul procesului descentralizrii i garantat de puterea
politic a autoritilor locale. Descentralizarea are un nivel avansat att sub aspectul formrii i
mobilizrii resurselor (fiscale, transferuri, mprumuturi), ct i al alocrii resurselor.
n cazul Danemarcei putem constata c pe parcursul secolului trecut puterea de guvernare a fost
transferat de la administraia central ctre autoritile locale n aa msur, nct se constat c
autoritile locale din Danemarca au mai mult putere i influen asupra administraiei centrale dect n
orice alt stat din Uniunea European. Autoritilor locale din Danemarca le revine responsabilitatea de a
presta majoritatea serviciilor sociale, care au o mare pondere n produsul intern brut al rii i necesit
resurse financiare substaniale. Pe plan financiar, autoritile locale n Danemarca au un grad mai
avansat de autonomie dect omologii statele-membre ale UE.
Ungaria, ca i alte ri n care a dominat regimul totalitar, imediat dup obinerea independenei
sale a iniiat un amplu i consecvent proces de implementare a unui nou sistem de administrare public
local, abrognd structurile sistemului administrativ de pn la 1989.Ungaria a fost printre primele ri
ale Europei Centrale de Est care a inclus n Constituie prevederi cu privire la autonomia i democraia
local. Reformele ulterioare de descentralizare s-au axat pe urmtoarele principi stabilirea sistemului
autonom de administraie public local, alegeri la nivel local, transmiterea responsabiltilor i
resurselor financiare ctre administraia locale i stabilirea cadrului legal i regulator adecvat.
n Lituania administraia public local ocup un lot important n sectorul public i economic
al rii. Bugetele locale reprezint 1/3 din bugetul public naional iar prestarea principalelor categorii
de servicii publici este n responsabilitatea autoritilor locale. Pn acum civa ani, Lituania a pstrat
sistemul administraii centralizat, n care administraia local ndeplinea rolul delegatului puterii
centrale. Reformele au nceput odat cu aprobarea n anul 2000 a noii legi privind autonomia n
administrarea local. Ele au adus abolirea structurii administrative vechi (raioane) i introducerea
administrrii locale n baza unitilor teritoriale autonome, numite municipaliti. Principiul
autoguvernrii presupune urmtoarele drepturi ale APL: alegeri la nivel local independena
economic i financiar, rspunderea administraiei locale n faa cetenilor etc.
Cu excepia perioadei postbelice de regim totalitar Romnia marcheaz o lung tradiie istoric
de autonomie local, care se trage din secolele XIV-XV, odat cu nfiinarea judeelor n Muntenia i
inuturilor n Moldova. Dup Revoluia din 1989, Romnia treptat revine la elementele unui sistem de
autoadministrare local, combinnd tradiiile de drept autonom i standardele recunoscute pe plan
internaional. Primii pai n domeniul descentralizrii financiare au fost fcui n 1994, odat cu adoptarea
Legii privind taxele i impozitele locale, moment care a marcat constituirea veniturilor proprii ale
comunitilor locale din Romnia. Dup 11 ani se poate constata c, datorit evoluiilor legislative care
au permis att descentralizarea unor venituri, ct i accesul la alte instrumente financiare cu rol de a
suplimenta fondurile existente, comunitile locale au o autonomie financiar mai mare.
Pn nu demult autoritile publice locale ale Ucrainei realizau funciile unor ageni ai
administraiei centrale. Acest sistem, motenit din trecutul socialist, mai persist n linii generale, cu toate
modificrile n cadrul legislativ care promoveaz autonomia local. Pe plan financiar, unitile
administrative din Ucraina se caracterizeaz printr-o dependen mare de administraia central i n
structura cheltuielilor la nivel local predomin transferurile directe i indirecte.
10
4.
11
12
13
comunitatea, le controleaz mai mult sau mai puin n mod direct. Instituiile care nu sunt controlate n
mod direct de ctre cetean sunt instituii mai puin transparente, mai puin eficiente
Pe parcursul primei etape de reforma a Administraiei Publice Locale (1991-1994) baza
fiscala a APL era foarte ngust i includea n special taxele i plile locale, care la rndul lor constau
din taxa funciar, pe ap, precum i taxa pe folosirea mijloacelor de transport. Impozitele regulatorii,
cum ar fi impozitele pe venitul persoanelor fizice si juridice, iar ulterior i TVA, erau incluse n Legea
Bugetului i erau mprite ntre raioane i localitile acestora conform unui set de norme.
n iulie 1994 Parlamentul introdusese Legea cu privire la impozitele si taxele locale, care a
introdus noi taxe, chiar dac contribuia lor a fost foarte modest la nceput. Aceasta a marcat cea de a
doua etap a reformei. APL aveau dreptul sa aleag dintr-o list de 14 taxe locale stabilite de
Parlament i s stabileasc mecanismul de colectare si scutire. Cu toate acestea, cota maxim era
stabilit de Parlament. n practic, doar o jumtate din lista taxelor locale erau folosite. Din cele mai
frecvent utilizate erau: taxa pentru amenajarea teritoriului, licena pentru activitatea comercial, taxa
de pia i licena pentru prestarea serviciilor de transport public.
Dup cum este de ateptat, capacitatea fiscal a APL depinde de mrimea acesteia. Veniturile
proprii pe cap de locuitor n sate au variat de la 42% n 2000 la 63% n 2003 de la aceeai mrime a
veniturilor pe cap de locuitor a localitilor urbane. Mai mult de jumtate din toate taxele i plile
locale sunt colectate n Chiinu. Iar n ce privete plile pentru prestarea serviciilor de transport,
Chiinul genereaz 95% din tot venitul creat de aceast tax.
Pe parcursul celei dea treia generaii de reforme(1998-2001), una din problemele serioase a fost
maniera non-transparent de distribuire a veniturilor regulatorii ntre nivelul I si II al APL la discreia
autoritilor judeene. APL-urile de nivelul I au fost obligate s mearg la negocieri interminabile
pentru a avea acces la resursele colectate la ei n teritoriu. Analiza strii financiare n judeele
Republicii Moldova demonstreaz c exist un factor obiectiv care influeneaz starea deplorabil a
finanelor publice locale - declinul economic. Capacitatea multor ntreprinderi din teritorii este
utilizat la nivel de 10-20 %. Concomitent cu reducerea bazei fiscale, s-a nrutit i volumul
acumulrilor n buget. Aceasta se explic i prin lipsa practicilor de planificare financiar
strategic pe termen lung.
Noua lege privind Administraia Public Local adoptat n 2003 (a patra generaie de
reforme) a anulat dreptul APL de a stabili taxele i plile locale. Dar chiar i anterior acest drept nu
era un drept valid, aceasta fiind prerogativa Parlamentului. Noua Lege de asemenea acorda APLurilor de nivelul II autoritatea de a stabili cum veniturile regulatorii sunt mprite ntre nivelul I si II
ale APL, astfel subminnd substanial capacitatea intern a APL de primul nivel de a-i dezvolta o
autonomie financiar durabil.
n vederea asigurrii i a difintivrii rolului de autonomie la capitolul venituri este de apreciat
cadrul legal ce reglementeaz taxele locale Titlul VII al Codului Fiscal, adoptat prin Legea nr.93XV din 1 aprilie 2004 cu aplicare de la 1 ianuarie 2005. Titlul VII a nlocuit Legea privind taxele
locale din 1994 i a eliminat trei taxe locale existente anterior: taxa de frontier, taxa pentru dreptul de
a comercializa n zona de frontier i taxa pentru dreptul de a produce filme i programe televizate.
Dintre acestea doar taxa de frontier a fost o surs important de venituri pentru APL.
n conformitate cu Titlul VII al Codului Fiscal la etapa actual lista taxelor locale (anexa 4)
este limitat la urmtoarele: taxa pentru amenajarea teritoriului, taxa pentru jocurile de noroc, taxa
pentru publicitate, taxa pentru utilizarea simbolurilor localitii, taxa pentru plasarea unitilor
comerciale, taxa de pia, taxa de hotel, taxa balnear, plata pentru prestarea serviciilor de transport
public, plata pentru parcare i taxa pentru posesorii de cini.
Totodat, Titlul VII al Codului Fiscal, ncearc s mputerniceasc APL de a prelua mai mult
responsabilitate n administrarea veniturilor proprii i stabilirea mrimii impozitelor i taxelor locale.
Unul din exemple este prevederea legislaiei noi pentru Adminisrarea Public Local s colecteze
trimestrial taxele locale de la companiile nregistrate n cadrul jurisdiciei sale. Anterior Adminisraiile
14
Publice Locale n mare msur se bazau pe Inspectoratul Fiscal de Stat pentru colectarea taxelor din
teritoriu.
Chiar i pn la implementarea noii legislaii (Titlului VII al Codului Fiscal), multe din
Adminisraiile Publice Locale au ncercat s-i mbunteasc capacitatea de administrare a colectrii
taxelor i impozitelor locale, dau s-au ciocnit de mai multe dificulti. Prima i cea mai considerabil
este nivelul slab de pregtire a personalului perceptorilor locali pentru stabilirea economic
argumentat cu previziuni a impactului potenial al nivelurilor diferite de taxe locale asupra bazei
fiscale i economice din Adminisraia Public Local. Plus la aceasta, lipsa unor sisteme i baze de
date automatizate pentru o mai bun eviden a contribuabililor i monitorizare a colectrii taxelor
locale face procesul de trecere la autonomie financiar durabil i mai anevoios. Nu mai specificm i
faptul c capacitile de analiz legal sunt extrem de slabe datorit lipsei specialitilor n domeniu n
cadrul statelor majoritii APL.
Guvernul Republicii Moldova a introdus deja de careva timp practica adoptrii Cadrului de
Cheltuieli pe Termen Mediu (CCTM)2, care prognozeaz i traseaz indicatorii macroeconomici la
nivel naional, precum i la nivelul bugetelor pe o perioad de trei ani. CCTM stipuleaz politica
fiscal pe fiecare din sursele de venituri, precum i politica de stat n domeniul datoriei naionale,
prioritile de cheltuieli, previziunile pentru bugetele APL (att pe venituri, ct i pe cheltuieli) i
bugetul asigurrilor sociale. n conformitate cu ultimul CCTM pentru 2008-2011 veniturile proprii i
cele regulatorii trebuie s creasc cu o rat anual de circa 10%. n perioada 2000-2002, veniturile
totale ale APL au crescut mai rapid dect cele proprii. ncepnd cu 2003 se observ o tendin invers,
care poate fi un semn de stabilitate financiar crescnd pe viitor.
Scopul transformrilor este acela de a intri autonomia financiar local prin stabilirea de
noi responsabiliti i competene autoritilor locale i prin creterea controlului local asupra
veniturilor, cheltuielilor i construciei bugetului local n condiii de eficien i transparen.
Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu (CCTM) este un instrument de gestionare a finantelor publice; o modalitate
de corelare a alocarii resurselor cu politicile si strategiile guvernamentale intr-o perspectiva pe termen mediu; un
document de analiza si prognoza financiara pe termen mediu.
15