Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Florenta Rujan
Drept administrativ II
-
prin acestea se asigura transpunerea in practica a actelor juridice ale autoritatilor administratiei publice, cat si a legilor in baza
carora sunt emise actele juridice respective sau, dupa caz, in limitele legii, se presteaza servicii publice.
In doctrina postbelica, operatiunile administrative = fapte materiale savarsite de organele administrative pentru
executarea in concret a legilor si a celorlalte acte juridice emise de organele statului in baza lor, distingandu-se de actele
juridice prin faptul ca nu erau, prin continutul lor, manifestari de vointa facute cu scopul de a produce efecte juridice.
Operatiunile si faptele materiale ale autoritatilor administratiei publice sunt clasificate in doctrina actuala in:
- Operatiuni tehnico-administrative: de putere, de administratie interna; se pot clasifica in producatoare de efecte juridice si
neproducatoare de efecte juridice.
- Operatiuni de realizare a serviciilor publice in domenii variate;
- Operatiuni tehnico-materiale in domeniul economic si industrial.
Trasaturi comune ale operatiunilor si faptelor materiale:
Sunt activitati materiale si nu manifestari exprese de vointa de a da nastere, a modifica/a stinge drepturi si obligatii +
intervin, de regula, in legatura cu emiterea si executarea actelor juridice ale autoritatilor administratiei publice (ex avizul)
in cazul actelor juridice, efectul juridic este consecinta directa a unei manifestari de vointa;
Efectele juridice pe care le produc operatiunile administrative nu se datoreaza vointei ce se afla la baza realizarii lor, ci
vointei legii, care prevede posibilitatea sau, dupa caz, necesitatea acestora;
Faptele materiale juridice pot fi licite actiuni permise, conforme cu legea si interesele statului dar si ilicite (acest
criteriu se aplica doar atunci cand sunt actiuni umane).
Faptele administrative = multitudinea de activitati infaptuite la nivelul administratiei publice, avand atat un caracter
juridic, cat si un caracter nejuridic.
Trasaturile operatiunilor tehnico-administrative sunt:
- sunt actiuni savarsite numai de autoritatile administratiei publice;
- reprezinta o forma concreta de realizare a administratiei publice;
- sunt reglementate, in general, de dreptul administrativ.
Refuzul nejustificat de solutionare a unei cereri (faptul de a nu raspunde petitionarului in termen de 30 de zile de la
inregistrarea cererii respective = tacerea administratiei; prezinta semnificatia unui act admnistrativ supus controlului
judecatoresc) + solutionarea cu tardivitate a cererii sau lipsa oricarui raspuns = acte administrative asimilate.
Actele cu caracter exclusiv politic emana, de regula, de la autoritatile administratiei publice centrale, putand fi declaratii
de vointa prin care se afirma anumite principii directoare/se precizeaza atitudinea pe care autoritatile emitente o adopta in
conducerea statului. Aceste acte nu iau forma unor norme juridice, ci prezinta un caracter proclamativ. Sub aspectul titulaturii
lor, actele politice poarta denumirea de: declaratii, mesaje, note diplomatice, comunicate. Se intalnesc, alaturi de actele
juridice si de actele cu caracter politic, si acte care urmaresc atat producerea unor efecte politice, cat si producerea unor efecte
juridice, motiv pentru care au fost calificate ca acte cu caracter mixt.
Actele de autoritate sau de putere publica erau acte unilaterale, iar actele realizate de administratie, ca gestionar al
patrimoniului statului, judetului sau comunei erau acte patrimoniale, contractuale, deci bilaterale.
In doctrina postbelica, sub aspect terminologic s-au utilizat cu precadere 2 notiuni: act administrativ si act de drept
administrativ. In doctrina actuala, se apreciaza ca notiunea de act administrativ este mai adecvata intrucat este utilizata atat
in Constitutie, cat si in legislatie, practica si doctrina. Folosirea notiunii de act administrativ urmareste sa puna accentul pe
ideea de activitate, in timp ce utilizarea notiunii de act de drept administrativ evoca ideea de regim juridic aplicabil.
In ceea ce priveste regimul actelor administrative, sunt identificate 2 forme:
- Forma tipica in caz de litigiu presupune un contencios administrativ judiciar;
- Forma atipica care nu permite controlul instantelor judecatoresti, nici in baza Legii contenciosului administrativ sau a
altei reglementari in materie notiunile de act administrativ tipic si act administrativ atipic.
- Acte ale unor autoritati ale administratiei publice situate la nivele ierarhice diferite;
- Acte comune ale unor autoritati ale administratiei publice si ale unor structuri nestatale.
In doctrina s-a sustinut ca ne aflam in prezenta unui act unilateral si nu a unui act contractual acordul de vointa dintre o
structura administrativa si alt subiect de drept intervine pentru a realiza o singura vointa juridica.
c) Emiterea actului administrativ la cererea prealabila
Potrivit doctrinei actuale, in acest caz distingem 2 situatii:
Atunci cand cererea prealabila apartine chiar organului emitent este adresata unui organ ierarhic superior vor fi puse
in discutie conditiile procedurale de emitere a actului administrativ. S-a mai sustinut ca ar fi vorba de solicitarea unui acord
prealabil/a unei aprobari din partea organului ierarhic superior, aflandu-ne in prezenta actelor administrative complexe.
Atunci cand cererea prealabila apartine unui alt subiect de drept care urmeaza a fi beneficiarul actului administrativ
respectiv cererea prealabila are doar valoarea unei conditii procedurale pentru ca actul administrativ sa fie emis.
Se considera ca renuntarea beneficiarului actului nu reprezinta, in sine, o modalitate de incetare a efectelor actului
administrativ, deoarece in cazul actului administrativ este vorba de o manifestare unilaterala de vointa a organului
administrativ, manifestarea de vointa a celui interesat nefiind incorporata in structura actului administrativ revocarea
(retractarea) actului administrativ opereaza prin manifestarea de vointa a organului emitent (sau a superiorului ierarhic) si nu
este conditionata de manifestarea de vointa, in acest sens, a beneficiarului. Intr-o opinie mai transanta, se sustine ca renuntarea
beneficiarului la exercitiul dreptului sau chiar la acesta nu afecteaza valabilitatea actului, ci el continua sa produca efecte
juridice pana in momentul revocarii sale de catre organul emitent.
C. Actul administrativ este emis numai in realizarea puterii publice
Din aceasta trasatura rezulta obligativitatea actelor administrative si executarea acestora din oficiu. Obligativitatea actelor
administrative, ca trasatura distincta, trebuie inteleasa sub mai multe aspecte:
- Actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intra sub incidenta dispozitiilor sale.
- Actul administrativ este obligatoriu pentru autoritatea emitenta cat timp nu a fost abrogat/revocat/anulat, iar obligatia
organului emitent de a-si respecta propriile acte exista numai daca este vorba de acte de natura si forta juridica diferita.
- Actul administrativ este obligatoriu si pentru autoritatea administrativa ierarhic superioara celei emitente, situatie in care
trebuie facuta distinctia intre:
Act administrativ normativ cel al organului inferior este obligatoriu pentru organul superior pana cand acesta din urma
va emite, la randul lui, un act normativ cu un continut contrar, act care, avand o forta juridica superioara, il va abroga pe cel al
organului inferior.
Act administrativ individual cel al organului inferior trebuie respectat de organul superior atata timp cat acesta nu il
anuleaza (revoca) in conditiile prevazute de lege.
Caracterul executoriu al actului administrativ se datoreaza faptului ca este emis de o autoritate a administratiei publice,
investita prin norme juridice cu aptitudinea de a face actul, ceea ce ii confera valoare obligatorie pentru orice persoana fizica si
juridica careia i se adreseaza.
D. Actul administrativ are un regim juridic specific, in centrul caruia se afla Legea contenciosului administrativ
Aceasta trasatura permite diferentierea actului administrativ emis in principal de autoritatile administratiei publice, de
actele de autoritate specifice altor categorii de autoritati publice.
Exista si acte administrative exceptate de la controlul in contencios administrativ + acte administrative apartinand altor
autoritati publice decat cele ale administratiei publice, care pot face obiectul unor actiuni in contencios administrativ.
Actele administrative poarta denumiri diferite: decrete cazul Presedintelui Romaniei, hotarari si ordonante cazul
Guvernului, ordine cazul prefectului, hotarari cazul consiliilor locale si judetene, dispozitii cazul primarului si
presedintelui consiliului judetean.
- Acte care emana de la structuri private in baza imputernicirii date prin lege sau de o autoritate publica (acte
administrative prin delegatie).
II.Dupa competenta materiala a autoritatii emitente:
- Acte administrative cu caracter general (acte de administrare generala) apartin autoritatilor administratiei publice cu
competenta materiala generala;
- Acte administrative de specialitate (acte de administrare speciala) apartin autoritatilor administratiei publice cu
competenta materiala specifica.
Importanta clasificarii: actele de administrare speciala trebuie sa fie conforme ce actele de administrare generala.
III.Dupa competenta teritoriala a autoritatii publice:
- Acte administrative ale autoritatilor administratiei publice centrale produc efecte pe intreg cuprinsul tarii;
- Acte administrative ale autoritatilor administratiei publice locale produc efecte in limitele unitatii administrativteritoriale in care functioneaza autoritatile care le emit.
Aplicarea in spatiu a unui act administrativ nu corespunde intotdeauna cu competenta teritoriala a organului emitent
actele individuale se aplica numai in cazuri strict determinate, in timp ce actele normative pot prevede neaplicarea acestora pe
anumite portiuni ale teritoriului, si nu pe intreg teritoriul in care este competent organul emitent.
Importanta clasificarii: actele emise de organul cu competenta teritoriala mai restransa trebuie sa nu incalce actele
organelor cu competenta teritoriala mai larga.
IV.Dupa gradul de intindere al efectelor juridice:
Acte administrative normative:
Contin reguli generale si impersonale - asemeni legilor se adreseaza tuturor;
Normele continute pot fi onerative, prohibitive sau permisive.
Gradul de generalitate difera: unele norme privesc orice persoana aflata in tara, indiferent de cetatenie, altele se adreseaza
doar cetatenilor romani, iar unele privesc categorii determinate de persoane.
Acte administrative individuale:
Se adreseaza unor persoane fizice sau juridice determinate;
Dupa continut, se pot clasifica in:
Acte prin care se stabilesc drepturi sau obligatii determinate pentru subiectul caruia i se adreseaza eliberarea unora
dintre ele depinde de aprecierea autoritatii emitente, in schimb emiterea altora este obligatorie, daca sunt indeplinite conditiile
legii (ex: autorizatia de construire);
Acte de atribuire a unui statut personal se recunoaste o activitate anterioara a persoanelor in favoarea carora se emit si
li se ofera un complex de drepturi (ex: diploma de absolvire, permis de conducere);
Acte de aplicare a constrangerii administrative se caracterizeaza prin faptul ca instituie constrangerea administrativa
sub forma sanctiunii (ex: proces verbal de constatare si de sanctionare a unei contraventii);
Acte cu caracter jurisdictional acte administrative tipice, intotdeauna motivate, care, in cazuri riguros determinate de
lege, solutioneaza cu forta de adevar legal si dupa o procedura bazata pe principiile independentei si contradictorialitatii,
litigiile aparute la nivelul administratiei active.
Acte administrative cu caracter intern:
Sunt actele ce se aplica in interiorul unui organ al administratiei publice, producand efecte doar fata de personalul
acestuia (functionari publici sau angajati contractuali) actele numite regulamente de ordine interioara sau circulare.
Importanta distinctiei: niciodata actele individuale nu pot incalca actele normative.
V.Dupa natura lor juridica:
- Acte administrative de autoritate (actul administrativ tipic, conform terminologiei actuale) calificate si ca acte
administrative de putere publica, sunt actele emise sau adoptate de o autoritate publica, in mod unilateral, pe baza si in vederea
executarii legii, in scopul nasterii, modificarii sau stingerii unor raporturi de drept administrativ;
- Acte administrative de gestiune acte bilaterale ce se incheie de serviciile publice administrative cu persoane fizice sau
juridice si privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale, dupa caz, dar si a
domeniului privat al statului sau al unitatilor administrativ- teritoriale;
- Acte administrative jurisdictionale acte emise de o autoritate administrativa investita, prin lege organica, cu atributii de
jurisdictie administrativa speciala.
VI.Din punctul de vedere al obiectului lor:
- Acte ce contin o dispozitie generala: acte-reguli (acte prin care se formuleaza regulile de drept generale si impersonale
sau se stabilesc situatii juridice de aceeasi natura);
- Acte ce contin o situatie juridica individuala: acte-subiective (acte juridice prin care se stabilesc, se modifica sau se
suprima drepturile sau situatiile juridice individuale si subiective);
- Acte ce presupun aplicarea la un caz individual a unui statut general: acte-conditie (actele prin intermediul carora se
aplica unei persoane sau unei categorii determinate de persoane o situatie generala legala).
VII.Dupa numarul manifestarilor de vointa pe care le incorporeaza:
- Acte administrative ce contin o singura manifestare de vointa;
- Acte administrative complexe - iau nastere prin contopirea intr-un acord a doua sau mai multe manifestari de vointa 2
consecinte:
- Un asemenea act nu si-ar putea inceta producerea de efecte juridice printr-un act ce ar contine manifestarea de vointa a
unuia sau a unora dintre organele care au participat la adoptarea lui, ci ar fi necesar un act ce ar cuprinde:
manifestarile de vointa a tuturor organelor ce au elaborat in comun actul anterior;
manifestarile de vointa a tuturor organelor ierarhic superioare ale celor care au participat la emiterea primului act.
- Actiunea in justitie se indreapta impotriva tuturor organelor participante la emiterea actului.
Avantajul consacrarii chiar din primul art. al Constitutiei principiul suprematiei Constitutiei se intemeiaza pe pozitia sa
supraordonata in varful piramidei sistemului juridic, generand supralegalitatea constitutionala, aplicabila intregului sistem;
Este obligatia ce trebuie sa se regaseasca nu doar in comportamentul persoanelor fizice, ci si in activitatea oricaror
subiecte de drept public sau privat, de unde necesitatea unui comportament constitutional din partea autoritatilor publice;
In stabilirea conformitatii continutului actelor administrative cu legea si alte acte normative trebuie avuta in vedere si
forta juridica diferita de care se bucura categoriile de acte normative, aceasta fiind determinata, in principiu, de locul pe care
autoritatea emitenta il ocupa in sistemul organelor adminstratiei publice;
Actul administrativ nu trebuie sa fie emis doar cu respectarea actului legal, ci si a scopului urmarit de legiuitor;
Actul administrativ sa fie emis de autoritatea competenta si in limitele competentei sale conditie externa
(formala);
Conditia este indisolubil legata de problema competentei autoritatilor administratiei publice, privita ca ansamblul
atributiilor stabilite de Constitutie sau de lege;
Depasirea limitelor competentei in emiterea unui act administrativ are drept consecinta excesul de putere (= depasirea
limitelor dreptului de apreciere apartinand autoritatilor administratiei publice, in realizarea scopului propus de legiuitor).
Actul administrativ sa fie emis in forma si cu procedura prevazuta de lege conditie externa (formala).
b. Conditii specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate interesul public ocrotit de lege, fara a pune semnul
egalitatii intre scopul legii si spiritul acesteia:
- Scopul legii = limita legala a dreptului de apreciere (a oportunitatii), limita la care se raporteaza judecatorul in
contencios administrativ pentru a stabili caracterul ilegal al unui act administrativ, adica excesul de putere.
In esenta, oportunitatea se refera la:
- momentul in care se adopta actul administrativ;
- locul si conditiile concrete in care urmeaza sa se aplice un act administrativ;
- conformitatea cu scopul legii;
- mijloacele,durata,calitatea vietii, interesul public.
Constrasemnarea = operatiunea prin care organul administrativ competent isi depune semnatura pe actul
administrativ, dupa semnatura organului emitent in semn de acord si asumare a executarii ori de confirmare a legalitatii
actului administrativ respectiv.
Art.108 alin. (4) din Constitutie: hotararile si ordonantele adoptate de Guvern se semneaza de primul-ministru si se
contrasemneaza de ministrii care au obligatia punerii lor in executare (deseori legea este cea care prevede necesitatea semnarii
si, in unele cazuri, a contrsemnarii actelor administrative emise);
Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala: hotararile consiliului local se semneaza de consilierul care
conduce sedinta de consiliu si se contrasemneaza, pentru legalitate, de catre secretarul unitatii administrativ-teritoriale.
- dupa semnare, actul administrativ trebuie: sa fie stampilat, sa primeasca un numar de ordine, sa fie datat.
Motivarea potrivit doctrinei actuale, extinderea acestei obligatii dincolo de sfera actelor administrativjurisdictionale
(motivarea in drept si in fapt a actelor administrative individuale in prezent se realizeaza doar in drept) ar fi benefica,
constituind o garantie suplimentara de legalitate si de ocrotire efectiva a drepturilor si libertatilor cetatenesti;
- necesitatea motivarii rezulta din dispozitiile Constitutiei ex: dreptul la informatie consacrat in art. 31 = o obligatie
corelativa a autoritatilor administratiei publice;
- exista acte normative care prevad obligativitatea motivarii pentru anumite acte administrative individuale: O.G. nr.
21/2002 privind reglementarea activitatii de solutionare a petitiilor prevede expres obligatia de a indica in raspunsul trimis
petitionarului temeiul legal al solutiei adoptate; Legea 544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public prevede
ca refuzul comunicarii informatiilor solicitate se motiveaza si se comunica petitionarului;
- proiectele de acte administrative normative trebuie motivate prin note de fundamentare (pentru hotararile si ordonantele
Guvernului) sau prin referate de aprobare (pentru celelalte acte normative);
- expunerile de motive si notele de fundamentare se publica impreuna cu actul normativ in cauza in Monitorul Oficial sau
se prezinta pe Internet de catre autoritatea emitenta;
- s-a introdus si necesitatea unor studii de impact actele normative cu impact asupra domeniilor social, economic, de
mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislatiei in vigoare sunt elaborate pe baza unor documente de politici
publice adoptate de Parlament sau de Guvern;
c. Ulterioare emiterii actului:
Comunicarea = operatiunea prin care autoritatea emitenta a unui act administrativ individual il aduce la cunostinta
subiectului caruia actul i se adreseaza.
Publicarea = operatiunea prin care un act cu caracter normativ este adus la cunostinta publica cetatenilor fie prin
imprimare, fie prin afisare intr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scrisa - desi publicarea caracterizeaza toate
actele administrative normative, uneori in practica se publica chiar si acte administrative individuale, datorita imposibilitatii
comunicarii acestor acte catre toate persoanele interesate.
Aprobarea poate fi:
a) propriu-zisa este privita ca o manifestare a unui organ superior prin care se declara de acord cu un act deja emis de un
organ inferior, act care, fara aceasta manifestare de vointa ulterioara lui, nu ar produce conform legii, efecte juridice;
b) substitutiva aprobare data de organul ierarhic superior unor acte prin care un organ inferior actioneaza intr-un domeniu
de raporturi sociale de competenta organului ierarhic superior, situatie in care se considera ca efectele actului de aprobare
inlocuiesc efectele actului aprobat. Trasaturile principale ale aprobarii substitutive:
- organul inferior este obligat sa puna in executare actul aprobat;
- aprobarea nu acopera viciile esentiale ale actului aprobat;
- actiunea in justitie, in baza Legii contenciosului, se introduce impotriva organului superior care a aprobat actul.
c) improprie folosita pentru aprobarea unor cereri sau propuneri adresate unor organe ale administratiei publice, situatii
in care aceste organe nu se pronunta asupra unui act administrativ prealabil, deoarece, in realitate, emit un act administrativ pe
baza cererii sau propunerii celui interesat.
d) tacita reglementata in OUG nr. 27/2003 privind procedura aprobarii tacite. Prevederile acestui act normativ se aplica
tuturor autorizatiilor emise de autoritatile administratiei publice, cu o serie de exceptii expres prevazute:
- autorizatiile emise in domeniul activitatilor nucleare;
- autorizatiile care privesc regimul armelor de foc, munitiilor si explozibililor;
- autorizatiile care privesc regimul drogurilor si precursorilor;
- autorizatiile din domeniul sigurantei nationale.
Autorizatia = actul administrativ emis de autoritatile administratiei publice competente prin care se permite
solicitantului desfasurarea unei anumite activitati, prestarea unor servicii sau exercitarea unei profesii. In notiunea de
autorizatie sunt incluse si: avizele, licentele, permisele, aprobarile sau alte asemenea operatiuni administrative prealabile ori
ulterioare autorizarii.
Procedura aprobarii tacite = procedura prin care autorizatia este considerata acordata daca autoritatea administratiei
publice nu raspunde solicitantului in termenul prevazut de lege pentru emiterea respectivei autorizatiilegiuitorul a urmarit
sa considere tacerea administratiei, atitudinea sa de pasivitate, drept un act administrativ.
Confimarea prezinta multiple acceptiuni in dreptul administrativ:
a) Actul prin care o autoritate a administratiei publice anunta subiectul de drept interesat ca intelege sa mentina un act
administrativ anterior, neatragand vreun nou efect juridic, actul confirmat nedobandind statutul de act administrativ complex.
b) Prin confirmare o autoritate a administratiei publice urmareste sa acopere un viciu al propriului act emis anterior sau sa
acopere un viciu de care era lovit un act inferior aceasta confirmare este, in realitate, un act administrativ distinct de cel
confirmat, care contribuie la valabilitatea acestuia.
c) Este intrebuintata pentru a desemna, de fapt, o aprobare data de autoritatea administratiei publice ierarhic superioara,
fara de care, potrivit legii, un act juridic anterior nu poate fi pus in executare.
Ratificarea
Acordul, aprobarea, confirmarea si ratificarea conduc, in unele situatii, la acte administrative complexe care se
caracterizeaza prin faptul ca iau nastere prin doua sau mai multe manifestari de vointa care provin de la autoritati diferite, dar,
deoarece converg spre producerea aceluiasi efect juridic, formeaza o singura unitate complexa.
Formele procedurale stabilite de lege cu ocazia elaborarii actelor administrative au importanta diferita:
- Esentiale urmaresc asigurarea legalitatii si oportunitatii actelor administrative, iar neindeplinirea lor atrage nulitatea sau
anulabilitatea acestor acte.
- Neesentiale au ca scop doar asigurarea operativitatii activitatii administrative sau o anumita tehnica de elaborare a
actului administrativ, nerespectarea lor influentand valabilitatea actului.
Distinct de forta juridica, actele administrative, avand o forma scrisa, beneficiaza si de o forta probanta ce rezulta din
faptul ca acestea:
- iau forma inscrisurilor;
- sunt emise de o autoritate publica;
- sunt asimilate oricarui act autentic, facand dovada continutului lor si a autoritatii emitente care, coroborata cu competenta
acestei autoritati, confera acestor acte forta probanta egala.
Actele juridice unilaterale ale autoritatilor publice, emise in realizarea puterii publice, se caracterizeaza in ceea ce priveste
regimul aplicabil prin regula executarii din oficiu.
Ca act prezumat legal, actul administrativ este obligatoriu, poate fi executat si produce efectele pe care le-a urmarit
autoritatea administrativa prin emiterea lui.
In ce priveste continutul obligativitatii actelor administrative, in doctrina postbelica, se face distinctia intre:
a. obligatia de executare se intinde asupra tuturor subiectelor (active si pasive) la care se refera actul administrativ.
b. obligatia de respectare sau opozabilitatea actelor administrative impune respectarea efectelor de executare pe care le
produc actele administrative, astfel ca se intinde si la alte subiecte decat acelea obligate la executare.
In cazul in care obligatia ce rezulta din act nu este executata de bunavoie, cel indreptatit poate cere interventia fortei de
contrangere a statului, direct in baza actului de putere respectiv, fara a mai fi necesara investirea actului respectiv cu titlu
executoriu. Executarea silita a actelor administrative, ca masura extrema, cere indeplinirea unei serii de conditii:
1. Trebuie sa existe cel care urmeaza sa execute obligatia rezultata din acel act administrativ;
2. Este necesara abilitarea legala a organului administratiei publice pentru a trece la executarea silita;
3. Este necesar sa nu existe nicio alta cale de drept care sa asigure indeplinirea obligatiei prevazute in actul administrativ.
1. actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, fiind active, nu retroactive exceptie: actele administrative
cu caracter retroactiv = acte care constata existenta sau intinderea unor drepturi si obligatii ce au luat nastere anterior
(declarative sau recognitive certificate de nastere, de deces) ori inexistenta lor. Din aceasta categorie fac parte (fiind vorba
in principal de acte cu caracter individual):
- actele de revocare a unor acte administrative produc efecte de la data intrarii in vigoare a actului desfiintat sau de la data
emiterii actului de desfiintare.
- actele administrative normative interpretative;
- actele administrative jurisdictionale au caracter retroactiv (se recunosc partilor situatii juridice preexistente emiterii
actului).
2. de la regula intrarii in vigoare a actelor administrative fac exceptie si actele administrative ce incep sa produca efecte
juridice de la o data ulterioara comunicarii sau, dupa caz, publicarii exemplu: actele normative in materie
contraventionala intra in vigoare in termen de 30 de zile de la publicarea lor, iar in cazuri urgente, la minim 10 zile.
3. unii autori se refera si la prorogarea actelor administrative = operatiunea juridica prin care organul administratiei
publice, care a adoptat sau a emis un act administrativ ce produce efecte juridice temporar, adopta sau emite un alt act
administrativ de aceeasi forta juridica, prin care dispune ca efectele juridice ale acelui act sa se produca si dupa expirarea
perioadei de timp pentru care a fost adoptat sau emis. Pot fi prorogate atat actele administrative de autoritate normative, cat si
cele individuale. Prorogarea poate fi: expresa si implicita.
Suspendare
Apare ca regula
Este o operatie exceptionala
Se dispune cand exista certitudinea ca actul este
Intervine cand exista un dubiu in privinta
ilegal,inclusiv sub aspectul oportunitatii
legalitatii, inclusiv sub aspectul oportunitatii.
Atrage incetarea definitiva a producerii de
Determina doar incetarea temporara a acestor
efecte juridice
efecte.
Suspendarea unui act poate interveni in mai multe situatii:
a. De drept:
In baza unei dispozitii constitutionale: pentru a se evita producerea unor efecte ireparabile, Constitutia a prevazut
principiul suspendarii actului atacat (art. 123 alin. (5) introducerea actiunii prefectului, in instanta de contencios
administrativ impotriva unui act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, in cazul in care considera actul ilegal,
va atrage suspendarea de drept a actului);
In baza unor dispozitii legale: Legea contenciosului consacra un articol distinct cu privire la curatela administrativa;
OG nr.2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor stabileste expres ca plangerea contravenientului impotriva procesului
verbal de constatare a contraventiei si de aplicare a sanctiunii atrage suspendarea executarii actului de sanctionare;
Legea contenciosului administrativ consacra o ampla reglementare institutiei suspendarii executarii actului atacat:
A. Conditiile suspendarii in baza art 14 din Legea nr 554/2004:
Se dispune la cererea persoanei vatamate, dupa formularea plangerii administrative prealabile;
Trebuie probata existenta unui caz bine justificat = imprejurarile legate de starea de fapt si de drept care sunt de natura
sa creeze o indoiala serioasa in privinta legalitatii actului administrativ;
Necesitatea prevenirii unei pagube iminente = prejudiciul material viitor si previzibil sau, dupa caz, perturbarea
previzibila grava a functionarii unei autoritati publice sau a unui serviciu public;
In cazul actelor administrative normative care vatama un interes public major, de natura a perturba grav functionarea
unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului poate fi introdusa si de Ministerul Public;
Judecarea cererii se face cu urgenta si cu precadere, cu citarea partilor;
Daca se emite un nou act administrativ cu acelasi continut ca si cel suspendat de catre instanta, acesta va fi suspendat de
drept, fara a mai fi obligatorie inregistrarea unei alte cereri prealabile;
Hotararea de admitere a suspendarii este executorie de drept si poate fi atacata cu recurs in termen de 5 zile de la
comunicare;
Recursul nu suspenda executarea primei sentinte - suspendarea executarii actului administrativ ramane valabila.
B. Conditiile suspendarii in baza art 15 din Legea nr 554/2004
Se face prin cererea de anulare a actului administrativ sau, in mod distinct, dupa inregistrarea acesteia pe rolul instantei
de contencios administrativ;
Trebuie intrunite aceleasi conditii: existenta cazului bine justificat si necesitatea prevenirii pagubei iminente;
Procedura de judecata este similara celei derulate in baza art 14;
Hotararea de admitere a suspendarii este executorie de drept, iar recursul declarat impotriva ei nu suspenda executarea;
In ipoteza admiterii actiunii de fond, masura suspendarii dispusa in conditiile art 14, se prelungeste de drept pana la
solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei, chiar daca reclamantul nu solicita expres suspendarea executarii actului
administrativ in temeiul art 15.
Exceptiile enuntate la punctele e. h. sunt deduse fie din natura actului, fie din efectele pe care le-au produs sau din vointa
legiuitorului.
Acte administrative care au dat nastere la contracte civile
- Exceptarea acestor acte are in vedere raporturile dintre dreptul administrativ si dreptul civil in doctrina au fost
identificate 2 ipoteze:
1. Contractul civil se incheie in baza unui act administrativ prealabil intre 2 particulari sau intre un particular si o institutie
publica;
- Contractul poate fi reziliat numai pe cale judecatoreasca, actul administrativ fiind irevocabil;
- In unele situatii, contractelor li se poate aplica un regim comandat de dreptul public, iar identificarea acestor situatii se va
face de la caz la caz, in concret, tinandu-se cont de litera si spiritul legii.
2. Contractul civil se incheie pe baza unui act administrativ prealabil intre 2 autoritati ale administratiei publice sau intre o
astfel de autoritate si o institutie publica.
- Principiul irevocabilitatii opereaza numai daca autoritatile administratiei publice, respectiv autoritatea administrativa si
institutia publica nu sunt subordonate aceleiasi autoritati administrative ierarhic superioare.
- Capacitatea de drept civil a partilor contractante este subordonata capacitatii de drept administrativ a organului emitent.
Admitand prioritatea administrativului, trebuie sa admitem si dreptul particularului de a ataca in contencios administrativ
actul de revocare.
Acte administrative emise ca urmare a existentei unor contracte civile
- Sunt exceptate de la principiul revocabilitatii, actul administrativ fiind in aceasta situatie un instrument juridic strict
necesar pentru executarea contractului civil insusi.
- Actul administrativ nu poate fi desfiintat decat odata cu contractul si pe caile prevazute de lege in acest scop, nu insa si
printr-o revocare din partea organului administratiei publice.
Acte administrative care dau nastere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitatii
- Ca acte exceptate se disting dupa cum dreptul subiectiv apare in sfera:
a. Unui raport juridic administrativ in aceasta categorie intra certificatele de nastere, cartile de identitate, diplomele de
absolvire a unor institutii de invatamant superior. Savarsirea unor operatii de fraudare a legii de catre beneficiarii acestor acte
va putea atrage ilegalitatea actului, ducand implicit la posibilitatea revocarii sale.
b. Unui raport juridic civil in acest caz, legea a inteles sa le ocroteasca in mod special, exceptand actul administrativ ce
sta la baza lor de la principiul revocabilitatii, deoarece ele presupun angajarea beneficiarului la cheltuieli importante.
Acte administrative care au fost executate material
- Aceste acte nu mai pot fi revocate, deoarece desfiintarea lor nu va putea sterge efectele materiale deja produse. Cele mai
frecvente acte ce intra in aceasta categorie sunt autorizatiile, care au dat nastere la drepturi subiective care nu sunt protejate
special. Revocarea unei autorizatii de construire, dupa ridicarea cladirii, nu ar mai avea nicio valoare.
- Cu privire la revocarea autorizatiilor, trebuie facuta distinctie intre:
a. Autorizatii impuse de lege autoritatea administratiei publice este obligata sa le elibereze la solicitarea celui interesat
daca sunt indeplinite conditiile cerute de lege. Autorizatiile din acesta categorie se bucura de o stabilitate mai mare.
b. Autorizatii libere autoritatea administratiei publice nu este obligata sa le emita, ci poate aprecia oportunitatea emiterii
lor. Aceasta categorie de autorizatii prezinta un caracter precar si revocabil datorita dreptului de apreciere de care beneficiaza
autoritatea emitenta, beneficiarul unei asemenea autorizatii asumandu-si riscul unor pagube in momentul solicitarii autorizatiei
(ex: autorizatia de exercitare a unei meserii).
Exceptiile de mai sus vizeaza numai acte administrative individuale, nu si actele normative;
Actele care nu pot fi revocate pot fi totusi desfiintate de catre instanta de judecata, prin anulare;
Exceptarea de la revocabilitate a unui act administrativ nu poate fi invocata daca a fost emis ca urmare a unor manevre
frauduloase ale beneficiarilor acestui act sau daca actul era inexistent, neavand niciun moment o aparenta de legalitate;
Nu trebuie confundat regimul juridic al revocarii actului administrativ cu regimul juridic al revocarii dintr-o
functie/demnitate publica.
Incalcarea prevederilor legale atrage sanctionarea in concret a actului administrativ prin: anulare si inexistenta sa.
Anularea unui act administrativ = operatia juridica prin care se dispune desfiintarea acelui act, incetarea definitiva a
producerii de efecte juridice de catre acesta = sanctiunea juridica ce intervine in ipoteza in care actul administrativ prezinta
vicii de legalitate;
In doctrina postbelica s-au ridicat urmatoarele probleme:
a. Posibilitatea admiterii teoriei nulitatii absolute si a nulitatii relative
- Dupa criteriul cauzelor pe care le genereaza nulitate absoluta (intervine pentru incalcarea unor conditii esentiale de
validitate a actului, de regula conditii de fond; + nulitate relativa (intervine pentru incalcarea unor conditii mai putin
importante, de regula conditii de forma, procedurale);
b. Posibilitatea admiterii teoriei anulabilitatii in doctrina postbelica, unii autori identificau anulabilitatea cu
relativitatea absoluta. In prezent, anulabilitatea = acea forma a nulitatii actelor administrative care se aplica, atunci cand
legea o prevede, actelor administrative adoptate sau emise cu nerespectarea acesteia actul prezinta unele vicii de forma,
care pot fi invocate intr-un interval de timp determinat si doar de acele subiecte de drept care au interes direct si personal;
c. Posibilitatea admiterii teoriei inexistentei a fost constant sustinuta de doctrina interbelica/postbelica/actuala
actele nu au nevoie de nicio constatare formala in acest sens;
d. Raportul dintre nulitate si revocare unii autori privesc revocarea ca un caz particular al anularii, iar alti autori o
privesc distinct, ca o institutie de sine statatoare.
Distinctia dintre nulitatea in dreptul civil si nulitatea in dreptul administrativ:
- Nulitatea in dreptul administrativ este determinata de ilegalitate, iar dupa unele opinii si de neoportunitate, in timp ce
nulitatea din dreptul civil este antrenata, in general, de incalcarea legii + deriva din incalcarea conditiilor de fond sau de forma
ale actelor administrative, fara a mai fi necesara existenta unor prevederi legale exprese in acest sens, asa cum este regula in
dreptul civil;
- In cazul distinctiei dintre nulitatile totale (vizeaza intregul act administrativ) si nulitatile partiale (vizeaza doar anumite
dispozitii ale actului) diferentieri dupa cum actul administrativ este individual sau normativ:
actele administrative normative - nulitatea partiala se poate manifesta afectand numai o parte a actului juridic;
actele administrative individuale - este mai greu sa se faca o distinctie neta intre nulitatea partiala si cea totala, caci actul
este unitar prin existenta unei singure cauze si a unui singur obiect de regula, nulitatea nu poate fi decat totala.
- Orice teorie a nulitatii actelor administrative trebuie sa porneasca de la realitatea ca viciile care afecteaza legalitatea
acestora nu au toate o valoare egala;
- Nerespectarea unor conditii de fond privind continutul actului va atrage nulitatea absoluta a actului administrativ, iar
nerespectarea unor conditii de forma va determina nulitatea relativa; exista domenii in care nerespectarea unei conditii de
forma are o importanta mai mare decat nerespectarea unei conditii de fond: art. 16 din OG nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contraventiilor enumera mentiunile pe care procesul verbal de sanctionare a contraventiei trebuie sa le cuprinda;
- Se sustine atat o teorie a delimitarii nulitatii in absoluta si relativa, cat si o teorie a divizarii ei in nulitate si anulabilitate
(nulitate relativa);
in lipsa unor dispozitii cu caracter de principiu, o distinctie a nulitatii actelor administrative in nulitate absoluta si
anulabilitate nu se poate face decat pentru acele materii in care exista precizari exprese ale legii;
incalcarea unor dispozitii legale care ocrotesc drepturi si interese exclusiv personale atrage sanctiunea nulitatii relative a
actelor administrative, in timp ce incalcarea unor dispozitii legale (imperative) de ordine publica prin care se ocroteste un
interes general atrage sanctiunea nulitatii absolute a actului administrativ care poate fi ceruta, la fel ca si depasirea competentei
organului emitent al unui act administrativ;
O alta problema in materia nulitatii actelor administrative porneste de la dispozitia Legii contenciosului administrativ,
potrivit careia instanta poate decide anularea totala sau partiala a unui act administrativ. In ceea ce priveste anularea partiala, in
doctrina s-a sustinut faptul ca aceasta este in principiu posibila, dar numai daca partea din act care a fost anulata nu are o
legatura organica si intrinseca cu celelalte dispozitii din act actul respectiv poate avea o existenta de sine statatoare si se
poate aplica in forma in care a fost adoptat, chiar si in lipsa dispozitiilor care au fost anulate. In caz contrar, organul emitent
trebuie sa ia masura anularii totale a actului administrativ, deoarece aceasta masura intervine implicit prin imposibilitatea
aplicarii partii din act care nu a fost anulata expres. Anularea are de regula efect retroactiv - vor fi sterse doar efectele juridice,
nu si faptele materiale deja savarsite. Anularea unui act administrativ are ca efect nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare
care au fost conditionate, sub aspectul legalitatii, de existenta actului administrativ.
- Judecata litigiilor privitoare la aceste categorii de contracte este de competenta instantelor de contencios administrativ,
partile putand chiar prin clauzele contractului sa stipuleze o asemenea competenta.
2. Respingerea oricarei teorii a contractelor administrative
A pornit de la teza divizarii actelor administratiei publice in acte de autoritate si acte de gestiune. Statul se manifesta in
dreptul public nu doar sub forma de stat-suveran, ci ca stat-persoana juridica, ca un particular. Spre deosebire de actul de
autoritate, ce are caracter unilateral, actul de gestiune este un act bilateral, contractual, caci consta intr-un acord de vointe,
motiv pentru care imbraca mereu forma obisnuita a actelor contractuale din dreptul privat. Negulescu califica concesiunea, act
de gestiune, exemplul tipic de contract incheiat de autoritatile administratiei publice, ca un act mixt, intr-o concesiune existand
si clauze contractuale si clauze regulamentare. Se considera ca aceste contracte sunt facute intr-o forma speciala si sunt de
competenta instantei de contencios administrativ, dar acest lucru nu schimba caracterul si natura lor juridica.
3. Acceptarea teoriei contractelor administrative, in sens larg
Se considera ca toate contractele incheiate de administratiile publice sunt contracte administrative si deci sunt supuse unui
regim de drept public.
Legea nr.554/2004: in cazul contractelor administrative este aplicabil regimul juridic de drept administrativ atat in ceea ce
priveste litigiile referitoare la atribuirea acestor contracte de catre autoritatile publice, cat si in ceea ce priveste litigiile care
vizeaza incheierea, executarea si rezilierea contractelor administrative.
Doctrina fr.
Interbelica
c. norma de trimitere.
Proprietatea publica vizeaza o sfera limitata de bunuri, scoase din circuitul civil, care formeaza domeniul public, sintagma
care este subinteleasa.
Consacrarea contitutionala a 2 forme de proprietate,enumerarea exemplificativa a unor bunuri ce fac obiectul exclusiv al
proprietatii publice cu posibilitatea de a fi stabilite si altele prin lege organica, au dus la necesitatea corelarii celor 2 categorii
de notiuni.
Trebuie subliniata relativitatea notiunii de domenialitate publica, teoria domeniului reprezentand una dintre acele teorii in
care se manifesta, in modul cel mai pregnant relativitatea conceptelor si constructiilor juridice, menite sa evolueze in functie
de realitatile sociale pe care trebuie sa le exprime.
Un text aproape similar, dar intr-o alta formulare, se regaseste in art. 554 alin. (1) NCC : bunurile statului si ale unitatilor
administrativ-teritoriale care prin natura lor sau prin declaratia legii sunt de uz sau interes public formeaza obiectul proprietatii
publice,insa numai daca au fost legal dobandite de acesta.
In alin (2) al aceluiasi articol se specifica: daca prin lege nu se prevede altfel, dispozitiile aplicabile dreptului de proprietate
privata se aplica si dreptului de proprietate publica, insa numai in masura in care sunt compatibile cu acesta din urma.
Potrivit art. 553 NCC, exista si bunuri proprietate privata de interes national (sub acest aspect, definitia data in art. 553 nu
este corecta).
Art. 859 NCC reglementeaza dreptul de proprietate publica prin delimitarea de domeniul privat. In alin. (1), sunt preluate
integral dispozitiile art. 136 alin.(3) din Constitutie, ce enumera bunurile proprietate publica de rang constitutional.
Potrivit art. 859 alin.(2), celelalte bunuri care apartin statului ori unitatilor administrativ-teritoriale fac parte dupa caz din
domeniul public, ori domeniul privat al acestora insa numai doua la randul lor dobandite prin unul din modurile prevazute de
lege.
Se realizeaza trecerea de la notiunea de proprietate publica de rang constitutional, la notiunile de domeniu public/ domeniu
privat, notiuni de rang legal.
De retinut faptul ca textul legal se refera expres la bunurile proprietate publica care pot apartine doar domeniului public,
deoarece domeniul privat semnifica bunuri proprietate privata care apartin statului sau unitatilor administrativ-teritoriale
asemeni oricarui proprietar.
IV.
Modalitatile de dobandire a dreptului de proprietate publica, prevazute in art. 863 NCC sunt:
a. Prin achizitie publica, efectuata in conditiile legii;
b. Prin expropriere pentru cauza de utilitate publica, in conditiile legii;
c. Prin donatie sau legat, acceptat in conditiile legii, daca bunul, prin natura lui sau prin vointa dispunatorului, devine de
uz ori interes public;
d. Prin conventie cu titlu oneros, daca bunul, prin natura lui sau prin vointa dispunatorului, devine de uz ori interes public;
e. Prin transferul unui bun din domeniul privat al statului in domeniul public al acestuia sau din domeniul privat al unei
unitati administrativ-teritoriale in domeniul public al acesteia, in conditiile legii.
f. Prin alte moduri stabilite de lege.
Modalitatile de incetare a dreptului de proprietate publica continute de legea nr. 213/1998 se completeaza cu dispozitiile
art. 864 NCC.
Astfel, conform art. 864 NCC: Dreptul de proprietate publica se stinge daca:
- Bunul a pierit ori
- A fost trecut in domeniul privat;
- Daca a incetat uzul sau interesul public, cu respectarea conditiilor prevazute de lege.
Potrivit art. 10 din legea nr. 213/1998, trecerea din domeniul public in domeniul privat se face, dupa caz, prin:
a. Hotarare a Guvernului sau - ;
b. Hotarare a consiliului judetean sau- ;
c. Hotarare a Consiliului municipiului Bucuresti sau
d. Hotararea consiliului local Daca prin Constitutie sau lege nu se dispune altfel.
Potrivit art. 8 alin. (1) din lege trecerea din domeniul privat in domeniul public al statului sau a unitatilor administrativteritoriale se face prin hotarare ca in cazul invers, mai sus prezentat.
Trecerea unui bun din domeniul public al statului in domeniul public al unei unitati administrativ-teritoriale se face prin
hotarare a Guvernului, la cererea consiliului judetean sau local.
Trecerea unui bun din domeniul public al unei unitati administrativ-teritoriale in domeniul public al statului se face prin
hotarare a consiliului local sau judetean, la cererea Guvernului.
Este expres prevazuta posibilitatea ca hotararile de trecere a bunurilor sa poata fi atacate, in conditiile legii, la instanta de
contencios administrativ in a carei raza teritoriala se afla bunul.
In capitolul consacrat dispozitiilor finale, legea prevede autoritatile obligate la inventarierea bunurilor din domeniul public
si termenele de realizare a acesteia.
Inventarierea bunurilor proprietate publica
Potrivit art. 18 din Legea nr. 213/1998, evidenta contabil-financiara a bunurilor ce alcatuiesc domeniul public al statului si
al unitatilor administrativ teritoriale se inte in contabilitate potrivit normelor metodologice elaborate de Ministerul Finantelor
Publice si aprobate prin H.G. .
Potrivit art. 20, inventarul bunurilor din domeniul public al statului se elaboreaza de:
- Ministere;
- Autoritati publice centrale;
- Celelalte autoritati centrale specializate care au in administrare astfel de bunuri.
Centralizarea inventarului se face de Ministerul Finantelor Publice cu aprobarea Guvernului.
Conform art. 21, inventarul bunurilor ce alcatuiesc domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale sunt intocmite de
comisii speciale conduse de Presedintele Consiliului Judetean sau de Primar.
Potrivit art. 120 din Legea nr. 215/2001, apartin domeniului public de interes local sau judetean, bunurile care prin natura
lor sunt de uz sau de interes public local sau judetean si care nu au fost declarate de lege ca fiind de uz sau interes public
national. Desi legea nr. 215/2001 nu face trimitere expresa la Legea nr. 213/1998 este evident ca o vizeaza.
Legea nr. 213/1998 a adoptat solutia unei anexe care nominalizeaza :
- Bunurile domeniului public al statului;
- Bunurile domeniului public judetean;
- Bunurile domeniului public local al comunelor, oraselor, municipiilor.
Identificam urmatoarele categorii de bunuri proprietate publica:
a) Bunurile enumerate de art. 136 alin 5 din Constitutie;
b) Bunurile proprietate publica enumerate in lista-anexa a legii nr. 213/1998 ca apartinand statului;
c) Bunurile proprietate publica a comunelor, oraselor, municipiilor;
d) Alte bunuri pot fi stabilite ca apartinand proprietatii publice daca prin natura lor sau declaratia legii sunt de uz sau
interes public cu conditia sa fie dobandite prin modurile stabilite de lege.
e) Bunuri apartinand domeniului public al unitatilor administrativ-teritoriale, inventariate potrivit legii, astfel ca in prezent
exista HG de inventariere a domeniului public judetean, comunal, orasenesc.
De asemenea, este stabilita expres competenta instantelor de contencios administrativ de a solutiona litigiile cu privire la
delimitarea domeniului public al statului, judetelor, comunelor, oraselor sau municipiilor.
Apararea dreptului de proprietate publica
Potrivit art. 865 NCC, obligatia apararii in justitie apartine titularilor. Titularii drepturilor corespunzatoare proprietatii
publice sunt obligate:
a. Sa il informeze pe proprietar cu privire la orice tulburare adusa dreptului de proprietate publica;
b. Sa il introduca in proces pe titularul dreptului de proprietate publica, in conditiile prevazute de Codul de procedura
civila.
In litigiile privitoare la dreptul de administrare statul este reprezentat de Ministerul Finantelor Publice, iar unitatile
administrativ-teritoriale sunt reprezentate de Consiliul Judetean, de Consiliul General al Municipiului Bucuresti, de Consiliul
Local prin mandat scris presedintelui consiliului judetean sau primarului.
Modalitatile de exercitare a dreptului de proprietate publica
Sunt enumerate in art. 136 alin. (4) din Constitutie, dupa ce este mentionat caracterul inalienabil al bunurilor proprietate
publica, fiind dezvoltate in prezent in art. 866 NCC, ca urmare a abrogarii dispozitiilor legii nr. 213/1998.
Potrivit art. 866 NCC, drepturile reale corespunzatoare proprietatii publice sunt:
a) Dreptul de administrare;
b) Dreptul de concesiune;
c) Dreptul de folosinta cu titlu gratuit.
Din enumerarea contitutionala lipseste inchirierea, reglementata ca un drept de creanta.
Darea in administrare
Conform art. 867 NCC, dreptul de administrare se constituie prin:
- Hotarare a Guvernului;
- Hotarare a Consiliului judetean sau, dupa caz;
- Hotarare a Consiliului local.
Aceste autoritati sunt si cele care controleaza modul de exercitare a drepului de administrare.
Dispozitia legala complementara privind bunurile proprietate publica a statului se regasesc in art. 1 din Legea nr. 90/2001
potrivit caruia Guvernul exercita functia de administrare a proprietatii statului prin care se asigura administrarea proprietatii
publice si private a statului.
Dispozitiile legale complementare privind bunurile proprietate publica se regasesc in Legea nr. 215/2001 consiliile
judetene au atributii de gestionare a patrimoniului judetului.
Potrivit O.G. nr. 53/2002 privind statutul cadru al unitatii administrativ-teritoriale, prin statut se stabilesc criteriile pe baza
carora bunurile aflate in proprietatea publica a unitatii administrativ-teritoriale pot fi date in administrare regiilor autonome sau
institutiilor publice.
Potrivit art. 868 NCC, titularul dreptului de administrare se poate folosi si dispune de bunul dat in administrare in conditiile
stabilite de lege si daca este cazul de actul de constituire.
Dreptul de administrare are natura unui drept real principal, este opozabil erga omnes, mai putin titularilor dreptului de
proprietate publica.
Stingerea dreptului de administrare este reglementata in art. 869 NCC, potrivit caruia, dreptul de administrare piere:
- odata cu incetarea dreptului de proprietate publica,
- prin revocarea actului emis in conditiile legii daca interesul public o cere, de organul care l-a constituit.
Doctrina mai adauga o modalitate de incetare a drepului de administrare: incetarea calitatii esentiale de regie autonoma sau
institutie publica.
Concesiunea
Spre deosebire de dreptul de administrare, concesiunea poate sa revina oricarei persoane fizice sau juridice, romane sau
straine, in conditiile legii.
Sediul principal al materiei este constituit de OUG nr. 54/2006.
Potrivit art. 871 NCC, concesionarul are dreptul si in acelasi timp obligatia de exploatare a bunului in schimbul unei
redevente si pentru o durata determinata, cu respectarea conditiilor prevazute de lege si a contractului de concesiune.
Calitatea de concesionar o poate avea orice persoana fizica sau juridica, iar procedura de concesionare, precum si
incheierea,executarea si incetarea contractului de concesiune sunt supuse conditiilor prevazute de lege.
Contractul de concesiune se incheie intre concedent (autoritatea publica competenta) si concesionar.
Contractul de inchiriere
Potrivit legii 213/1998, contractul de inchiriere se poate incheia cu orice persoana fizica sau juridica, straina sau romana, de
titularul dreptului de proprietate publica sau de administrare.
Inchirierea se face prin licitatie publica, in conditiile legii, iar sumele incasate se fac venit la bugetul de stat sau la bugetele
locale, dupa caz.
In raport cu specificul bunului, calitatea beneficiarului, actiunea legiutiorului, exista exceptii de la atribuierea inchirierii
prin licitatii publice (locuinte sociale, de necesitate, de protocol).
Darea in folosinta gratuita
Potrivit art. 874 NCC, dreptul de folosinta asupra bunurilor proprietate publica se acorda cu titlu gratuit, pe termen limitat,
institutiilor de utilitate publica. In lipsa unor dispozitii contrare, titularul beneficiaza de fructele civile ale bunului.
Dispozitiile privind dreptul de administrare (constituire si incetarea) se aplica in mod corespunzator.
Legislatia in vigoare nu stabileste expres tipul de act administrativ in baza caruia se acorda si se aproba folosinta gratuita.
In doctrina se apreciaza ca ar fi vorba de HG, de hotarare a Consiliului judetean/hotarare a Consiliului local, dupa caz.
Definitie. Domeniul public = totalitatea bunurilor mobile sau imobile apartinand statului sau unitatilor administrativ
teritoriale care prin dispozitiile legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public si se supun regimului juridic
administrativ.
In sfera larga a domeniului public intra orice bun al proprietatii publice, dar criteriile pentru identificarea acestor bunuri
sunt relativ determinate de Constitutie si mai apoi de legea speciala in materie.
Ideea de domenialitate publica nu are in vedere doar bunurile proprietate publica, ci si unele bunuri proprietate privata, care
pentru anumite considerente, se afla sub paza si protectia statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale.
Sintagma de domenialitate publica reprezinta inima regimului domenial.
Trasaturile domeniului public conditiile ce trebuiesc indeplinite pentru ca un bun sa faca parte din domeniul public :
a. Prin natura sau destinatia expresa a legii sa intre in categoria bunurilor care trebuie protejate si transmise
generatiilor viitoare;
Nu toate bunurile din societate urmeaza a fi conservate pentru generatiile viitoare, ci doar anumite categorii de bunuri, cu
titlu de exceptie.
Destinatia unor bunuri de a fi folosite de generatiile viitoare este data de normele juridice fie in considerarea valorii lor
deosebite, fie in considerarea utilitatii lor publice.
b. Sa prezinte semnificatia unei valori de interes public sau sa fie destinat unei folosinte de interes public
Bunurile domeniului public dobandesc o importanta sociala deosebita. Distingem :
O folosinta directa cel mai adesea gratuita, data fiind natura bunului;
O folosinta indirecta daca bunul este pus in valoare printr-un serviciu public, organizat de administratia publica.
c. Sa fie supus unui regim juridic administrativ sau dupa caz, unui regim mixt, de drept public si privat, in care regimul
dominant este cel de drept public.
Regimul de drept public apare :
Ca un regim al exercitarii dreptului de proprietate publica subiectul purtator al autoritatii publice nu poate fi decat statul
sau unitatea administrativ-teritoriala;
Un regim de limitare a exercitiului dreptului de proprietate privata in considerarea salvgardarii unei valori nationale.
d. Sa se afle in proprietate publica sau in paza unei persoane de drept public.
In ceea ce priveste importanta distinctiei dintre proprietatea publica si proprietatea privata a statului sau unitatilor
administrativ-teritoriale este vorba despre diferenta de regim juridic aplicabil.
Acest principiu fusese consacrat expres, chiar inainte de intrarea in vigoare a Constitutiei din 1991, prin art. 5 alin. (2) a
Legii fondului funciar.
O alta consecinta a caracterului inalienabil al bunurilor ce apartin domeniului public este insesizabilitatea lor, care se opune
urmaririi lor silite.
Dreptul de proprietate asupra bunurilor apartinand domeniului public nu este susceptibil de dezmembraminte prin
constituirea unor drepturi reale imobiliare.
Asupra acestor bunuri nu se pot constitui servituti, ele fiind incompatibile cu afectatiunea speciala a domeniului public.
Particularitatile prin care domeniul public se delimiteaza de domeniul privat au fost prima data prevazute in legea nr.
69/1991 cu privire la administratia locala si au fost mentinute si in actuala reglementare (legea 215/2001).
Conform art. 861 NCC, bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile si imprescriptibile, in sensul ca :
a. Nu pot fi instrainate ele pot fi date doar in administrare, concesionare sau inchiriate, in conditiile legii.
b. Nu pot fi supuse executarii silite si asupra lor nu se pot constitui garantii reale;
c. Nu pot fi dobandite de alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei bunei-credinte asupra bunurilor mobile.
Incalcarea acestor dispozitii atrage dupa sine nulitatea absoluta a actelor juridice incheiate.
In art. 13, legea dispune ca servitutile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile doar in masura in care sunt
compatibile cu uzul sau interesul public caruia ii sunt destinate bunurile afectate, iar in ce priveste servitutile valabil constituite
anterior intrarii bunului in domeniul public, se prevede ca acestea se mentin in aceleasi conditii.
Inalienabilitatea, insesizabilitatea si imprescriptibilitatea reprezinta trasaturi generale si comune pentru toate bunurile
proprietate publica. In afara acestor trasaturi, insa, unor categorii de bunuri proprietate publica le sunt aplicabile si alte reguli
constituind regimul juridic special al acestora.
Toate cele trei domenii servesc impreuna la delimitarea domeniului public de cel privat, dar criteriul determinant este cel al
declaratiei legii.
In doctrina s-a apreciat ca prin legea 213/1998 s-a realizat o reglementare unitara a criteriilor dupa care se analizeaza
apartententa unui bun la domeniul public.
Prelegerea XII - Sfera domeniului public potrivit Legii fondului funciar, Legii administratiei
publice locale. Clasificarea bunurilor domeniului public
I. Sfera domeniului public potrivt Legii fondului funciar
Legiuitorul roman a confirmat distinctia intre domeniul public si cel privat prin Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar.
Inainte sa fie consacrata prin Constitutie, distinctia intre proprietatea publica si cea privata a fost mentionata de aceasta
lege, dar doar cu privire la terenuri.
Fondul funciar reprezinta o notiune globala, de natura sa induca ideea existentei unui regim de paza si protectie asupra
tuturor terenurilor, inclusiv cele care fac obiectul proprietatii private.
Potrivit art.4 alin. (1) din lege, terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privata sau al altor drepturi reale,avand
ca titulari persoane fizice sau juridice, sau pot apartine domeniului public sau privat.
Domeniul public poate fi:
a. De interes national in acest caz proprietatea asupra sa apartine statului;
b. De interes local caz in care proprietatea, tot in regim de drept public asupra sa apartine comunelor,oraselor,
municipiilor sau judetelor.
Legea nr.18/1991 a fost calificata ca o premiera legislativa in domeniul proprietatii, deoarece a reintrodus conceptele de
domeniu public si domeniu privat si a disociat in mod evident conceptul de proprietate domeniala (publica si privata) de cel de
proprietate privata a persoanelor fizice si juridice.
De mentionat faptul ca art. 5 din lege contine o enumerare mai dezvoltata a sferei bunurilor domeniului public decat cea
care va fi continuta in Constitutie, cu privire la bunurile proprietate publica.
Legiuitorul foloseste in dispozitiile legii espresia bunuri de uz public. In doctrina, acest lucru a fost privit ca avand in
vedere acele bunuri care prin natura lor sunt destinate a fi folosite de toti membrii societatii, la care deci au acces toate
persoanele. In ceea ce priveste expresia bunurile de interes public, doctrina a apreciatr ca sunt avute in vedere acele bunuri
care, desi nu pot fi folosite de orice persoana, sunt destinate a fi folosite in cadrul unor activitati care intereseaza pe toti
membrii societatii.
In opinia unui autor, criteriul interesului public este folosit in acest context ca un subsidiar sau alternativa a uzului
public.
Se remarca faptul ca existe o singura exceptie (caile de comunicatie) care diferentiaza enumerarea din lege de cea din
Constitutie.
In unele cazuri, Constitutia a folosit o formula mai sintetica, pe cand Legea fondului funciar a folosit o formulare mai
analitica. Aceasta analiza comparativa vizeaza totusi textul initial al art. 135 alin. (4) din Constitutie. Din noua versiune a
Constitutiei (art. 136 alin. (4) ), prin comparatie cu textul legii speciale, lipsesc caile de comunicatie. Aceasta eliminare a fost
considerata necesara, deoarece ,prin natura lor, unele cai de comunicatie se pot afla in proprietate privata.
Determinarea sferei terenurilor care apartin domeniului public se realizeaza folosindu-se aceleasi criterii si tehnici ce le
foloseste si constituantul roman:
a. criteriul generic
b. individualizarea unor categorii de bunuri
c. trimiterea la alte legi prin care sa se poata largi sfera bunurilor domeniului public.
Astfel, si legea face trimitere la alte legi, dar consacra si un criteriu calitativ ce trebuie avut in vedere de legile respective,
operand cu notiunile de utilitate publica, uz public si interes public.
Legea fondului funciar lasa astfel posibilitatea ca prin legi speciale sa fie declarate ca bunuri ale domeniului public si alte
bunuri decat cele pe care ea le nominalizeaza expres.
Se constata ca, in timp ce legea se refera la domeniul public sau la cel privat, Constitutia se refera doar la proprietatea
publica sau la proprietatea privata legea opereaza cu notiunea de domeniu public pentru a identifica bunuri care, potrivit
Constitutiei, sunt obiect al dreptului de proprietate publica, de unde concluzia ca : orice bun al proprietatii publice este si un
bun al domeniului public.
In ceea ce priveste criteriul apartenentei la domeniul public a tuturor bunurilor afectate uzului public, in doctrina s-a
remarcat meritul legii de a explica posibilitatea ca, prin schimbarea destinatiei, un bun apartinand domeniului public sa intre in
domeniul privat, exemplificandu-se cu posibilitatea vanzarii unui drum, dupa ce-I fusese schimbata destinatia.
In anumite acte normative precum Legea administratiei publice locale sau Legea autorizarii executarii licrarilor de
constructii, este reglementata expres si posibilitatea concesionarii bunurilor domeniului privat. Instrumentul juridic folosit in
aceasta situatie este contractul, incheiat de regula cu ofertantul castigator al unei licitatii publice, iar solutionarea eventualelor
litigii revine instantelor de drept comun.
In cazul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publica, plata concesiunii se numeste redeventa si conform
art.4 alin. (1) din OUG 54/2006 se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, dupa caz.
Redeventa = o parte din profitul obtinut de concesionar si se stabileste de catre parti la incheierea contractului. Modul de
calcul si de plata a redeventei se stabilesc de concedent.
In doctrina au fost aduse critici cu privire la folosirea termenului de redeventa ,intrucat exista situatii in care plata
concesiunii consta in plata unei taxe sau a unor tarife anuale, motiv pentru care s-ar considera mai potrivita folosirea
sintagmei redeventa sau taxa ori tarif, dupa caz.
Partile contractului de concesiune de bunuri publice
Art. 5 OUG 54/2006 : Au calitatea de concedent:
- In numele statului ministerele sau alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale.
- In numele judetului, orasului sau comunei consiliile judetene, consiliile locale sau instituiile de interes public local.
Asadar, prin incheierea contractelor de concesiune, aceste autoritati publice angajeaza raspunderea juridica a statului,
respectiv a unitatilor administrativ-teritoriale.
Consiliile locale si judetene, neavand personalitate juridica, nu raspund patrimonial in litigiile izvorate prin incheierea sau
executarea contractelor de concesiune, reclamantul fiind nevoit sa cheme in judecata unitatea administrativ- teritoriala in
numele careia s-a incheiat contractul de concesiune, pentru a putea fi obligata la plata de despagubiri,in eventualitatea
admiterii actiunii judecatoresti concluzie ce se impune in raport cu art. 21 alin. (1) din Legea 215/2001.
Calitatatea de concesionar o poate avea orice persoana fizica sau juridica, romana ori straina (art. 6 din OUG 54/2006).
Pentru a fi concesionar:
- Persoana fizica trebuie sa fie majora si sa nu aiba discernamantul alterat;
- Persoana juridica infiintata in mod legal + capacitate de folosinta specializata pe obiectul concesiunii.
Durata contractului de concesionare nu va putea depasi o perioada mai mare de 49 de ani, incepand de la data semnarii
contractului, dar se poate prelungi cu maxim o perioada egala cu cel mult jumatate din durata initiala, prin simplul acord de
vointa al partilor.
In cazul contractelor de concesiune de bunuri publice, concesionarea are loc la initiativa concedentului sau ca urmare a unei
propuneri insusite de aceasta. Porpunerea de concesionare trebuie motivata din punct de vedere economic, financiar, social si
de mediu.
Potrivit reglementarii actuale, propunerea insusita de concedent poate veni din partea oricarui investitor interesat.
Intitiativa concesionarii trebuie sa aiba la baza efectuarea unui studiu de oportunitate.
Studiul de oportunitate = ansamblul de operatiuni tehnico-materiale obligatorii pentru incheierea contractului de
concesiune.
Concedentul este obligat ca, intr-un termen de 30 de zile de la insusirea propunerii de concesionare formulata de persoana
interesata, sa procedeze la intocmirea studiuluide oportunitate.
In baza studiului de oportunitate,concedentul elaboreaza caietul de sarcini al concesiunii.
Aprobarea concesionarii se face pe baza studiului de oportunitate prin:
- Hotarare a Guvernului
- Hotarare a consiliilor locale,
- Hotarare a consiliilor judetene sau
- Hotarare a Consiliului General al Muncipiului Bucuresti.
Desi sfera concedentilor enumerati de textul reglementar este mai larga, dreptul de aprobare a concesiunii revine:
Guvernului, consiliilor judetene, consiliilor locale, consiliului General al Muncipiului Bucuresti.
IV.
d. Nediscriminarea
e. Libera concurenta
Potrivit art. 14 si 15 din OUG nr. 54/2006, de regula, concedentul are obligatia de a atribui contractul de concesiune de
bunuri proprietate publica, prin aplicarea procedurii licitatiei. Procedura licitatiei = procedura la care persoana fizica sau
juridica interesata are dreptul de a depune o oferta.
Exceptie: se recurge la negocierea directa = procedura prin care concedentul negociaza clauzele contractuale, inclusiv
redeventa, cu unul sau mai multi participanti la procedura de atribuire a contractului de concesiune.
Potrivit art.17 din OUG nr. 54/2006,concedentul are obligatia de a preciza in cadrul documentatiei de atribuire orice
cerinta, criteriu, regula si alte informatii necesare pentru a asigura ofertantului o informare completa,corecta sI explicita cu
privire la modul de aplciare a procedurii de atribuire.
Ca o confirmare a regimului de drept public, art. 18 precizeaza dreptul concedentului de a impune in cadrul documentatiei
de atrbuire, in masura in care acestea sunt compatibile cu obiectul contractului, conditii speciale de indeplinire a conctractului
prin care se urmareste obtinerea unor efecte de ordin social sau in legatura cu protectia mediului si promovarea dezvoltarii
durabile.
Licitatia se deruleaza astfel:
1. Concedentul are obligatia sa publice in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea a VI-a, intr-un cotidian de circulatie
nationala si intr-unul de circulatie locala anuntul de licitatie.
2. Persoana interesata are dreptul de a solicita si a obtine documentatia de atribuire, iar concedentul are obligatia de a i-o
pune la dispozitie in maxim 4 zile lucratoare.
3. Persoana interesata are dreptul de a solicita clarificari privind documentatia de atribuire, iar concedentul are obligatia de
a raspunde, in mod clar, comple si fara ambiguitati, la orice clarificare solicitata, intr-o perioada care nu trebuie sa depaseasca
4 zile lucratoare de la primirea unei astfel de solicitari.
Potrivit art. 25 din OUG nr. 54/2006, procedura de licitatie se poate desfasura doar daca in urma publicarii anuntului de
licitatie au fost depuse cel putin 3 oferte valabile. In cazul in care nu se depun cel putin 3 oferte valabile, concedentul are
obligatia de a anula procedura si de a organiza o noua licitatie.
Daca nici in cazul celei de a 2- a licitatie nu sunt depuse cel putin 3 oferte valabile, concedentul are dreptul de a apliuca
procedura de negociere directa.
OUG nr. 54/2006 stabileste regulile privind oferta, determinarea ofertei castigatoare,anularea procedurii de atribuire a
contractului de concesiune si regulile privind conflictul de interese :
- Ofertantul are obligatia de a elabora oferta in conformitate cu prevederile documentatiei de atribuire;
- Oferta are caracter obligatoriu din punctul de vedere al continutului, pe toata perioada de valabilitate stabilita de
concedent.
- Continutul ofertelor trebuie sa ramana confidential pana la data stabilita pentru deschiderea acestora, concedentul urmand
a lua la cunostiinta de continutul respectivelor oferte numai dupa aceasta data.
- Concedentul are obligatia de a stabili oferta castigatoare pe baza criteriului/criteriilor de atribuire precizate in
documentatia de atribuire.
Criteriul de atribuire a contractului de concesiune este cel mai mare nivel al redeventei, dar concedentul poate sa tina seama
si de alte criterii precum:
- Capacitatea economico-financiara a ofertantilor;
- Protectia mediului inconjurator;
- Conditii specifice impuse de natura bunului concesionat.
In cazul procedurii negocierii directe, procedura este similara celei prin licitatiei :
- Anuntul negocierii directe se trimite spre publicare cu cel putin 10 zile calendaristice inainte de data limita pentru
depunerea ofertelor;
- Concedentul are obligatia de a pune documentatia de atribuire la dispozitia persoanei interesate, intr-o perioada care sa
nu depaseasca 2 zile lucratoare de la primirea unei solicitari din partea acesteia.
- Persoana interesata are dreptul de a solicita si de a obtine documentatia de atribuire
- Persoana interesata are dreptul de a solicita clarificari privind documentatie de atribuire.
- Concedentul deruleaza negocieri cu fiecare ofertant care a depus o oferta valabila.
Reguli privind conflictul de interese se prevede expres ca persoana care a participat la intocmirea documentatiei de
atribuire are dreptul de a fi ofertant, dar numai in cazul in care implicare sa in elaborarea documentatiei de atribuire nu este de
natura sa defavorizeze concurenta.
Exceptie de la procedura licitatiei si cea a negocierii directe : bunurile proprietate publica pot fi concesionate prin atribuire
directa companiilor nationale, sociatatilor nationale sau societatilor comerciale aflate in subordinea, sub autoritatea sau in
coordonarea entitatilor care pot avea calitatea de concedent, care au fost infiintate prin reorganizarea regiilor autonome si care
au ca obiect principal de activitate gestionarea, intretinerea, repararea si dezvoltarea respectivelor bunuri, dar numai pana la
finalizarea privatizarii acestora.
In acest caz nu mai este nevoie intocmirea studiului de oportunitate, iar concesionarea se aproba prin Hotarare de Guvern,
prin hotarare a consiliilor locale, consiliilor judetene sau Consiliului General al Municipiului Bucuresti.
In cazul in care concesionarul este de alta nationalitate sau cetatenie decat cea romana si daca partile considera necesar,
contractul de concesiune se va putea incheia in 4 exemplare (2 in limba romana si 2 in limba concesionarului - exceptia). In
caz de litigiu, exemplarele in limba romana prevaleaza.
VI.
I. Definitia contraventiei
Contraventia si raspunderea contraventionala sunt institutii ale dreptului administrativ, care privesc atat activitatea
persoanelor fizice, cat si activitatea pe care o desfasoara autoritatile administratiei publice. Contraventia este privita ca:
- Fenomen social notiunea de contraventie evolueaza ca si notiunea de moralitate, declararea unui fapt drept
contraventie depinzand de aprecierea pe care majoritatea membrilor societatii o confera unei anumite fapte.
- Fenomen juridic contraventia este o fapta, constand intr-o actiune sau inactiune, imputabila autorului ei, prevazuta de
norma de drept administrativ si pentru a carei savarsire se aplica o sanctiune.
Art. 1 din OG nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor: Legea contravenional apara valorile sociale, care nu
sunt ocrotite prin legea penal. Constituie contravenie fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat prin lege,
ordonana, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau
al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti.
In doctrina, un autor a identificat 4 conditii care ar trebui indeplinite cumulativ pentru a ne afla in prezenta unei
contraventii: existenta unei fapte, fapta sa fie savarsita cu vinovatie, sa fie prevazuta si sanctionata prin norma juridica, norma
juridica sa fie adoptata de o autoritate publica.
care acestora le sunt stabilite atribuii prin lege, n msura n care n domeniile respective nu sunt stabilite contravenii prin
legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului.
Asadar, competenta acestor autoritati ale administratiei publice in materia contraventiilor este conditionata de 2 limitari:
1. Sa fie de domenii si probleme care intra in sfera lor de atributii;
2. In aceste domenii sa nu fie deja stabilite contraventii prin acte cu forta juridica superioara.
Ordonanta a introdus dispozitii speciale cu privire la administratia publica a municipiului Bucuresti art. 2 alin. (3) din
OG nr. 2/2001: consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucuresti pot stabili si sanctiona contraventional in mai multe
domenii expres enumerate:
- salubritate, activitatea din piee, curenia i igienizarea acestora;
- ntreinerea parcurilor i spaiilor verzi, a spaiilor i locurilor de joaca pentru copii;
- amenajarea i curenia spaiilor din jurul blocurilor de locuine, precum i a terenurilor virane;
- ntreinerea bazelor i obiectivelor sportive aflate n administrarea lor;
- intreinerea strzilor i trotuarelor, a colilor i altor instituii de educaie i cultura, ntreinerea cldirilor, imprejmuirilor
i a altor constructii;
- depozitarea i colectarea gunoaielor i a resturilor menajere.
Potrivit art. 2 alin. (5) din OG nr. 2/2001: Hotrrile consiliilor locale sau judeene ori, dup caz, ale sectoarelor
municipiului Bucureti, prin care s-au stabilit contravenii cu nesocotirea principiilor prevzute la alin. (2)-(4), sunt nule de
drept. Nulitatea se constata de instanta de contencios administrativ competenta, la cererea oricrei persoane interesate.
Este pentru prima data cand este prevazuta expres competenta instantei de contencios administrativ de a constata nulitatea
unor acte normative de competenta autoritatilor administratiei publice locale prin care se stabilesc si se sanctioneaza
contraventii cu incalcarea dispozitiilor continute de reglementarea cadru in materie.
In doctrina actuala, unii autori se refera si la un continut juridic al contraventiei = ansamblul conditiilor cerute de lege
pentru ca aceasta sa existe. Structura continutului contraventiei: obiectul, subiectii, latura obiectiva, latura subiectiva.
Sanctiunea = un element structural al normei juridice, rolul sau fiind acela de a asigura respectarea conduitei prescrise in
dispozitia normei. Prin aplicarea ei se urmareste restabilirea ordinii de drept si repararea prejudiciului cauzat prin nesocotirea
unei valori sociale ocrotite de norma juridica.
Spre deosebire de sanctiunile civile, care se caracterizeaza printr-o mare stabilitate, sanctiunile contraventionale sunt in
continua transformare in functie de specificul abaterilor care se savarsesc, facand dificila codificarea lor.
Sanctiunile contraventionale sunt prevazute atat in reglementarea cadru, cat si in legi speciale contraventionale.
Sanctiunile contraventionale sunt definite in doctrina ca reprezentand o grupa a sanctiunilor juridice care se aplica
persoanelor fizice sau juridice care au savarsit contraventii.
In doctrina recenta au fost identificate principii ale sanctiunilor contraventionale:
- Principiul legalitatii;
- Principiul compatibilitatii acestora cu conceptia moral-juridica a societatii;
- Principiul individualizarii;
- Principiul personalitatii.
OG nr. 2/2001 stabileste in art. 5 alin. (1) ca sanctiunile contraventionale sunt:
a) Principale: avertismentul, amenda contraventionala, prestarea unei activitati in folosul comunitatii.
b) Complementare:
- Confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contraventii;
- Suspendarea sau anularea, dupa caz, a avizului, acordului sau a autorizatiei de exercitare a unei activitati;
- Inchiderea unitatii;
- Blocarea contului bancar;
- Suspendarea activitatii agentului economic;
- Retragerea licentei sau avizului pentru anumite operatiuni ori pentru activitati de comert exterior, temporar sau definitiv;
- Desfiintarea lucrarilor si aducerea terenului in starea initiala.
In alineatul (4) al aceluiasi articol se specifica expres posibilitatea ca prin legi speciale sa fie stabilite si alte sanctiuni
contraventionale principale sau complementare.
In art. 5 alin.final al OG nr.2/2001 se prevede principiul proportionalitatii sanctiunii stabilite cu gradul de pericol social al
faptei savarsite: Sanciunile complementare se aplica n funcie de natura i de gravitatea faptei. Pentru una i aceeai
contravenie se poate aplica numai o sanciune contravenional principala i una sau mai multe sanciuni complementare.
Astfel, numeroase acte normative lasa la indemana agentului constatator sau al organului de urmarire penala o larga marja
de apreciere a incadrarii faptei in sfera ilicitului penal sau a celui contraventional, printr-o formulare de genul: Constituie
contraventii, daca nu sunt savarsite in astfel de conditii incat potrivit legii penale sa fie considerate infractiuni, urmatoarele
fapte (). larga putere discretionara de care dispune cel chemat sa aplice o astfel de norma.
Art. 6 din OG nr. 2/2001 dispune expres ca avertismentul i amenda contravenional se pot aplica oricrui contravenient
persoana fizica sau juridic, in timp ce prestarea unei activitati in folosul comunitatii se aplica doar persoanelor fizice.
II. Avertismentul
= atentionarea verbala sau scrisa a contravenientului asupra pericolului social al faptei savarsite, insotita de
recomandarea de a respecta dispozitiile legale.
Avertismentul se aplica in cazul in care fapta e de o gravitate redusa - poate fi aplicat si daca actul normativ de stabilire si
sanctionare a contraventiei nu prevede aceasta sanctiune. Se adreseaza oral cand contravenientul este prezent la constatarea
contraventiei si sanctiunea e aplicata de agentul constatator regula in materie este reprezentata de forma orala.
Potrivit unor consideratii din doctrina postbelica, problema criteriilor in baza carora avertismentul se poate aplica este o
chestiune de apreciere de la caz la caz. Elementul hotarator este atitudinea pe care o adopta contravenientul, agentul
constatator fiind insa cel caruia ii revine rolul, in baza puterii discretionare de care dispune, de a constata existenta unei
atitudini pozitive.
Este subliniata dificultatea intocmirii unui cazier in materie contraventionala, pentru a se putea constata cand o persoana
savarseste pentru prima data o contraventie.
IV.
Aceasta sanctiune contraventionala principala a fost introdusa in 1999, pe fondul procesului de armonizare a legislatiei
Romaniei cu legislatia tarilor UE prin Legea nr. 82/1999 a fost reglementata pentru prima data procedura de inlocuire a
inchisorii contraventionale cu sanctiunea obligarii contravenientului la prestarea unei activitati in folosul comunitatii,
conditionata pentru a nu se incalca principiul constitutional al interdictiei muncii fortate, de acordul contravenientului.
Legea nr. 82/1999 a fost abrogata si inlocuita cu OG nr. 55/2002, care reprezinta actuala reglementare in materie.
Art. 1 din OG nr. 55/2002 stabileste ca sanctiunea prestarii unei activitati in folosul comunitatii poate fi prevazuta numai in
legi sau ordonante ale Guvernului, prin care se stabilesc si se sanctioneaza anumite fapte ce constitutie contraventii.
Actuala reglementare prevede expres ca aceasta sanctiune contraventionala se stabileste intotdeauna alternativ cu amenda si
poate fi aplicata numai de instanta de judecata. Ori de cate ori o lege sau o ordonanta prevede ca o contraventie se sanctioneaza
cu inchisoarea contraventionala alternativ cu amenda se mai precizeaza in art. III alin. (1) din OUG nr. 108/2003, referitoare
la sanctiunea inchisorii contraventionale - se considera facuta la sanctiunea prestarii unei activitati in folosul comunitatii.
Sanctiunea confiscarii este enumerata expres printre sanctiunile contraventionale complementare din noua reglementare in
materie. Confiscarea are caracter obligatoriu, nu facultativ, atunci cand actul normativ o prevede in mod expres. Astfel,
agentul constatator, aplicand sanctiunea contraventionala principala, este obligat sa dispuna si confiscarea, facand mentiunile
de rigoare in procesul verbal pe care il incheie.
Sanctiunile contraventionale complementare nu se pot aplica decat impreuna cu o sanctiune contraventionala principala si
numai daca actul normativ prin care este stabilita contraventia prevede acest lucru, precizand si care este sanctiunea
contraventionala care se poate aplica.
Enumerarea sanctiunilor contraventionale complementare in actuala reglementare a fost calificata in doctrina ca o premiera
in dreptul romanesc. Majoritatea sunt aplicabile in cazul in care contravenientul este o persoana juridica.
In privinta executarii acestora principiul sanctiunile complementare se aplica in functie de natura si gravitatea faptei..
Potrivit art. 44 din ordonanta fac exceptie de la principiul generalitatii raspunderii contraventionale si militarii in termen. In
cazul lor, procesul verbal de constatare a contraventiei se trimite comandantului unitatii din care face parte contravenientul,
pentru a i se aplica masuri disciplinare, daca se constata ca acesta este intemeiat.
Daca prin contraventia savarsita de un militar in termen s-a produs o paguba sau sunt bunuri supuse confiscarii, organul
competent potrivit legii va stabili despagubirea pe baza de tarif si va dispune asupra confiscarii. Cate o copie dupa procesul
verbal se comunica contravenientului, partii vatamate si celui caruia ii apartin bunurile confiscate.
Art. 46 din ordonanta stipuleaza: Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul de Interne, precum i celelalte autoriti ale
administraiei publice care au structuri militare vor stabili prin regulamentele interne organele competente sa constate i sa
aplice sanciunile n cazul contraveniilor svrite de cadrele militare i de angajaii civili n legtura cu serviciul.
Persoana juridica subiect al raspunderii contraventionale
Actuala reglementare aduce o modificare de substanta, transformand sanctionarea persoanei juridice din exceptie in regula.
Este stabilita o egalitate de tratament cu sanctionarea persoanelor fizice si in ceea ce priveste sanctionarea persoanei juridice.
Potrivit art. 3 alin. (2) din ordonanta, persoana juridic rspunde contravenional n cazurile i n condiiile prevzute de
actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii. Pot fi stabilite si sanctionate contraventii pentru
persoanele juridice ca si pentru persoanele fizice prin:
- Legi sau
- Ordonante;
in domeniile expres
- HG;
enumerate de
- Hotarari ale autoritatilor adminstratiei publice locale;
ordonanta.
- Hotarari ale autoritatilor administratiei publice judetene;
- Hotarari ale autoritatilor administratiei publice ale sectoarelor municipiului Bucuresti.
In premiera in dreptul romanesc, a fost instituita raspunderea contraventionala a persoanei juridice, in nume propriu si in
mod direct.
In absenta oricarei precizari privind posibilitatea recuperarii sumei platite cu titlu de amenda contraventionala, pe cale de
consecinta trebuie concluzionat ca posibila relatia subsecventa intre persoana juridica sanctionata si persoana fizica eventual
vinovata ramane exterioara raportului juridic de drept contraventional.
II. Cauzele care inlatura caracterul contraventional al faptei (art 11 din ordonanta)
Legitima aparare
Se afla in legitima aparare acela care savarseste fapta contraventionala pentru a inlatura un atac material, direct, imediat si
injust, indreptat impotriva sa, a altuia ori impotriva unui interes public si care pune in pericol grav persoana sau drepturile
celui atacat ori interesul public. Mai este in legitima aparare si acela care, din cauza tulburarii sau a temerii, a depasit limitele
unei aparari proportionale cu gravitatea pericolului si cu imprejurarile in care s-a produs atacul.
Starea de necesitate
Se considera in stare de necesitate acela care savarseste fapta pentru a salva de la un pericol iminent si care nu putea fi
inlaturat altfel, viata, integritatea corporala sau sanatatea sa, a altuia sau un bun important al sau al altuia / un interes public.
Constrangerea = actiunea de a obliga o persoana sa faca un anumit lucru pe care nu l-ar fi intreprins din proprie initiativa poate imbraca 2 forme: fizica sau morala, in functie de circumstantele existente.
Cazul fortuit = interventia unui eveniment sau a unei intamplari ce nu putea fi prevazuta sau inlaturata si care determina
producerea rezultatului socialmente periculos.
Iresponsabilitatea = incapacitatea unei persoane de a intelege natura si rezultatul faptelor sale, de a-si dirija in mod normal
viata. Aceasta poate fi: temporara sau permanenta.
Infirmitatea
Este o cauza necunoscuta in legislatia penala ea nu exonereaza de raspundere persoana infirma care comite o
infractiune. In materie contraventionala insa, infirmitatea poate constitui cauza de inlaturare a raspunderii contraventionale
pentru o fapta ilicita savarsita in legatura cu respectiva infirmitate. Existenta infirmitatii trebuie sa fie de natura a-l impiedica
pe faptuitor:
- fie sa respecte conduita stricta prescrisa de norma legala,
- fie sa perceapa, sa realizeze faptul ca incalca aceasta norma.
Infirmitatea poate fi:
Eroarea de fapt = necunoasterea in totalitate a unei imprejurari reale de care depinde caracterul contraventional al unei
fapte sau cunoasterea ei inexacta in momentul comiterii faptei ilicite.
Betia involuntara completa
Dintre toate formele de betie este considerata cauza de inlaturare a raspunderii contraventionale numai starea de betie
involuntara completa, deoarece ea este consecinta unor imprejurari straine de vointa faptuitorului.
Betia = acea cauza care exclude vinovatia datorita imprejurarii ca faptuitorul se afla in momentul savarsirii faptei
prevazute de legea contraventionala in stare de betie involuntara totala produsa de alcool sau alte substante. Pentru a fi cauza
de inlaturarea a caracterului contraventional al faptei, ea trebuie: sa fie accidentala, completa (= energia psihica a persoanei sa
fie paraizata in totalitate), sa existe in momentul comiterii contraventiei.
La aceste cauze se mai adauga si minoritatea, ce se bazeaza pe premisa ca minorii sub 14 ani nu au capacitatea de a
intelege si aprecia gravitatea faptelor savarsite.
Ordonanta prevede expres obligativitatea constatarii cauzelor care inlatura caracterul contraventional al faptei doar de catre
instanta de judecata.
In cazul contraventiilor pentru care este necesara plangerea partii vatamate, retragerea acesteia sau impacarea partilor
inlatura raspunderea faptuitorului.
Potrivit art. 12 alin. (1) din ordonanta: Dac printr-un act normativ fapta nu mai este considerat contravenie, ea nu se
mai sancioneaz, chiar dac a fost svrit nainte de data intrrii n vigoare a noului act normativ.
Problematica retroactivitatii legii mai favorabile in materie contraventionala a suscitat controverse in practica judiciara si
doctrina juridica art. 15 alin. (2) din Constitutie, potrivit caruia legea dispune numai pentru viitor, cu exceptia legii penale
sau contraventionale mai favorabile.
Potrivit art. 12 alin. (2) din ordonanta, dac sanciunea prevzut n noul act normativ este mai uoar se va aplica
aceasta, iar in cazul n care noul act normativ prevede o sanciune mai grava, contravenia svrit anterior va fi
sancionat conform dispoziiilor actului normativ n vigoare la data svririi acesteia .
3. domiciliul
In situaia n care contravenientul este persoana juridic n procesul-verbal se vor face meniuni cu privire la:
1. denumirea,
2. sediul,
al persoanei juridice
3. numrul de nmatriculare n registrul comerului
4. codul fiscal
5. datele de identificare a persoanei care o reprezint.
In momentul ncheierii procesului-verbal agentul constatator este obligat sa aduc la cunotina contravenientului dreptul de
a face obieciuni cu privire la coninutul actului de constatare. Obiectiunile sunt consemnate distinct n procesul-verbal la
rubrica "Alte meniuni", sub sanciunea nulitii procesului-verbal. Instanta suprema a statuat ca este vorba de nulitatea
relativa a procesului verbal.
Procesul-verbal se semneaz pe fiecare pagina de agentul constatator i de contravenient. In cazul n care contravenientul
nu se afla de fata, refuza sau nu poate sa semneze, agentul constatator va face meniune despre aceste mprejurri, care trebuie
sa fie confirmate de cel puin un martor. In acest caz procesul-verbal va cuprinde i datele personale din actul de identitate al
martorului i semntura acestuia.
Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator, iar in lipsa unui martor, agentul constatator va preciza motivele
care au condus la ncheierea procesului-verbal n acest mod.
Legea nu a conditionat constatarea contraventiei de prezenta agentului constatator, ci a statuat regula ca faptele stabilite de
acesta sa fie constatate personal, indiferent de modul savarsirii lor.
Procesul verbal de constatare a contraventiei marcheaza existenta raportului juridic contraventional, ce se va afla la baza
derularii intregii activitati procesuale contraventionale pana la stingerea acesteia. El reprezinta unicul act probator al
contraventiei savarsite in fata organului sanctionator, a instantei de judecata ori a organului de executare si, de asemenea,
reprezinta actul supus controlului judiciar.
Actuala reglementare mentioneaza expres o serie de elemente a caror absenta din procesul verbal atrage automat nulitatea
acestuia, inteleasa ca sanctiune care loveste actele de procedura incheiate fara respectarea unor conditii de forma si de fond
impuse de lege. Lipsa mentiunilor privind:
1. numele, prenumele i calitatea agentului constatator,
2. numele i prenumele contravenientului,
3. lipsa denumirii i a sediului - in cazul persoanei juridice
4. a faptei svrite
5. a datei comiterii acesteia
6. a semnturii agentului constatator
atrage nulitatea procesului-verbal,nulitatea ce se constata i din oficiu.
Articolul 20 din ordonanta stipuleaza faptul ca, dac o persoana svrete mai multe contravenii constatate n acelai timp
de acelai agent constatator, se ncheie un singur proces-verbal.
- de scopul urmarit,
- de urmarea produsa,
- de circumstantele personale ale contravenientului
- de celelalte date inscrise in procesul verbal.
2. O alta obligatie este aceea de a comunica procesul verbal persoanelor interesate, pentru a deschide posibilitatea caii de
atac a plangerii.
Potrivit art. 25 din ordonanta: Procesul-verbal se va nmna sau, dup caz, se va comunica, n copie, contravenientului si,
dac este cazul, partii vtmate i proprietarului bunurilor confiscate.Comunicarea se face de ctre organul care a aplicat
sanciunea, n termen de cel mult o luna de la data aplicrii acesteia. Nerespectarea acestui termen atrage prescriptia
executarii sanctiunii.
In situatia in care contravenientul a fost sanctionat cu amenda, precum si daca a fost obligat la despagubiri, odata cu
procesul verbal i se va comunica si instiintarea de plata, in care se va face mentiune cu privire la obligativitatea achitarii
amenzii la institutiile abilitate sa o incaseze, potrivit legislatiei in vigoare si, dupa caz, a despagubirii, in termen de 15 zile de
la comunicare, in caz contrar urmand sa se procedeze la executarea silita.
Potrivit art. 28 din ordonanta, contravenientul poate achita, pe loc sau n termen de cel mult 48 de ore de la data ncheierii
procesului-verbal ori, dup caz, de la data comunicrii acestuia, jumtate din minimul amenzii prevzute n actul normativ,
agentul constatator fcnd meniune despre aceast posibilitate n procesul-verbal. n actul normativ de stabilire a
contraveniilor aceast posibilitate trebuie menionat n mod expres.
Este prevazut expres si modul de calcul al termenelor, astfel : Termenele statornicite pe ore ncep s curg de la miezul
nopii zilei urmtoare, iar termenul care se sfrete ntr-o zi de srbtoare legal sau cnd serviciul este suspendat se va
prelungi pn la sfritul primei zile de lucru urmtoare.
Amenzile care se cuvin bugetului de stat pot fi achitate la Casa de Economii i Consemnaiuni - C.E.C. S.A. sau la unitile
Trezoreriei Statului, iar amenzile cuvenite bugetelor locale se achit la Casa de Economii i Consemnaiuni - C.E.C. - S.A. sau
la casieriile autoritilor administraiei publice locale ori ale altor instituii publice abilitate s administreze veniturile bugetelor
locale, indiferent de localitatea pe a crei raz acestea funcioneaz, de cetenia, domiciliul sau de reedina contravenientului
ori de locul svririi contraveniei, precum i la ghieul unic din punctele de trecere a frontierei de stat a Romniei. O copie
de pe chitan se pred de ctre contravenient agentului constatator sau se trimite prin pot organului din care acesta face
parte, in maxim 48 de ore.
Dac persoana imputernicita sa aplice sanciunea apreciaz ca fapta a fost svrit n astfel de condiii nct, potrivit legii
penale, constituie infraciune, sesizeaz organul de urmrire penal competent.
In cazul n care fapta a fost urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit de ctre procuror sau de ctre instanta ca ea ar
putea constitui contravenie, actul de sesizare sau de constatare a faptei, mpreun cu o copie de pe rezoluia, ordonana sau,
dup caz, de pe hotrrea judectoreasc, se trimite de ndat organului n drept sa constate contravenia, pentru a lua msurile
ce se impun conform legii. Termenul de 6 luni pentru aplicarea sanciunii curge de la data sesizrii organului n drept sa aplice
sanciunea.
IV.
Caile de atac in materia raspunderii contraventionale sunt reglementate in capitolul al IV-lea al ordonantei.
Calea traditionala de atac in materie contraventionala a fost plangerea.
Potrivit art. 31 din ordonanta, impotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii se poate
face plngere n termen de 15 zile de la data inmanarii sau comunicrii acestuia.
Conform art. 32 alin. (1), plangerea insotita de copia dupa procesul verbal de constatare se depune la organul din care face
parte agentul constator, acesta fiind obligat sa o primeasca si sa o inmaneze depunatorului o dovada in acest sens. prin
decizia CCR aceasta dispozitie a fost declarata neconstitutionala, solutia fiind reprezentata de inregistrarea plangerii direct la
instanta de judecata.
Plangerea impreuna cu dosarul cauzei se trimit de indata la judecatoria in a carei circumscriptie a fost savarsita
contraventia, iar introducerea ei suspenda executarea.
Art. 33 alin. (1): Judectoria va fixa termen de judecata, care nu va depi 30 de zile, i va dispune citarea
contravenientului sau, dup caz, a persoanei care a fcut plngerea, a organului care a aplicat sanciunea, a martorilor indicai
n procesul-verbal sau n plngere, precum i a oricror alte persoane n msura sa contribuie la rezolvarea temeinica a cauzei.
Ca element de noutate este prevazuta citarea societatii de asigurare mentionata in procesul verbal de constatare a
contraventiei, in cazul in care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulatie.
Deoarece reglementarea actuala nu contine prevederi speciale cu privire la continutul plangerii, se impune aplicare
dreptului comun in materie, adica dispozitiile Codului de procedura civila.
In practica si in doctrina administrativa, a aparut o problema controversata : aceea de a stii daca plangerea mai poate fi
facuta si de contravenientul care a achitat pe loc sau in 48 de ore, jumatate din minimul amenzii si nu s-a intocmit proces de
constatare a contraventiei mai multe opinii :
1. Contravenientul nu ar mai avea dreptul de a formula plangere, intrucat prin plata amenzii isi recunoaste vinovatia, iar
aplicare sanctiunii isi atinge astfel scopul educativ.
2. Un alt autor considera ca o asemenea actiune ar fi lipsita de obiect, din moment ce actul ce ar putea fi atacat in instanta
nu a mai fost intocmit.
3. Opinia majoritara: contravenientul poate depune plangerea, intrucat legea nu prevede in mod explicit ca raportul de
drept contraventional e solutionat definitiv si ca impotriva solutiei nu se poate face plangere.
Instanta competenta sa solutioneze plangerea, dupa ce verifica daca aceasta a fost introdusa in termen, asculta pe cel care a
facut-o si pe celelalte persoane citate, daca acestea s-au prezentat, administreaza orice alte probe prevazute de lege, necesare in
vederea verificarii legalitatii si temeiniciei procesului verbal, si hotaraste asupra sanctiunii, despagubirii stabilite, precum si
asupra masurii confiscarii.
Daca, desi legal citate, partile nu se prezinta la termenul de judecata, plangerea se solutioneaza in lipsa, pe baza actelor de
la dosar.
Hotrrea judectoreasc prin care s-a soluionat plngerea poate fi atacat cu recurs n termen de 15 zile de la comunicare,
la secia contencios administrativ a tribunalului. Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi susinute i
oral n fata instanei. Recursul suspenda executarea hotrrii. Legea de aprobare a ordonantei a adaugat o precizare importanta
: stabileste expres competenta sectiei de contencios administrativ a tribunalului de a judeca recursul in materie
contraventionala.
Plngerile impotriva proceselor-verbale de constatare i sancionare a contraveniilor se soluioneaz cu precdere. Ele
sunt scutite de taxa de timbru, ca si recursurile impotriva hotararilor judecatoresti prin care s-a solutionat plangerea, precum si
orice alte cereri incidente.
Deoarece potrivit unei prevederi exprese dispozitiile ordonantei se completeaza cu dispozitiile Codului de Procedura
Civila, in doctrina s-a apreciat ca in materia contraventiilor, pot fi exercitate si caile extraordinare de atac.
VI.
abateri administrative (autoritate publica, functionar public, structura nestatala, persoana fizica), abatere ce nu e
contraventionalizata.
Abaterea administrativa
In sens larg o incalcare/nesocotire a normelor de drept administrativ care poate atrage raspunderea administrativa sau
masuri de executare silita;
In sens restrans incalcarea normelor de drept administrativo contraventieraspunderea contraventionala.
Sfera larga a abaterilor administrative = abateri propriu-zise (necontraventionale), avand un grad de pericol social mai
redus decat contraventia distinctia esentiala dintre abateri si contraventii rezida in modul lor de consacrare si implicit de
sanctionare, intrucat pentru contraventii trebuie sa existe intotdeauna o fapta expres indicata si o sanctiune expres prevazuta.
Abaterea administrativa, ca orice fapta ilicita, e savarsita cu vinovatie raspunderea administrativa se intemeiaza pe
culpa, dovada acesteia revenind autoritatii competente sa traga la raspundere, iar aplicarea sanctiunii administrativ-disciplinare
trebuie sa fie stabilita avandu-se in vedere gradul de vinovatie. In unele situatii, ocrotirea valorilor sociale se realizeaza nu
numai prin aplicarea unor sanctiuni administrative, ci si prin alte masuri administrative, fara caracter sanctionator, cum ar fi
interzicerea accesului in anumite zone, cu scopul protejarii mediului natural etc.
Abaterea administrativa trebuie sa intruneasca si ea conditiile generale ale oricarei raspunderi: fapta ilicita, rezultatul
vatamator al acesteia, raportul de cauzalitate dintre fapta si rezultat, existenta unui subiect autor al faptei si vinovatia acestuia.
In doctrina administrativa actuala au fost retinute urmatoarele trasaturi ale raspunderii administrativ-disciplinare:
a) Se fundamenteaza, de regula, pe incalcarea unui raport de drept administrativ, putand interveni si pentru abateri
administrative ce rezulta din savarsirea unor fapte prevazute generic de legea penala, in conditiile stabilite de lege;
b) Subiectul activ e intotdeauna o autoritate publica, de regula o autoritate a administratiei publice;
c) Se bazeaza pe vinovatie, iar aptitudinea subiectului pasiv de a figura in raporturile juridice pe care ea le presupune se
bazeaza pe capacitatea acestuia de drept administrativ;
d) Sanctiunile sale nu sunt privative de libertate.
Subiectul activ al abaterii administrative (ce devine subiect pasiv in procesul de tragere la raspundere) poate fi un organ al
administratiei publice, un functionar public, o structura nestatala sau o persoana fizica ce nu e titulara unei functii publice.
In cazul autoritatilor administratiei publice, nu are relevanta calitatea lor de persoane juridice, ele sunt subiecte pasive ale
raspunderii administrativ-disciplinare datorita capacitatii de drept administrativ de care dispun, deci, ca subiecte intr-un raport
de drept public, ca persoane de drept public;
Structurile nestatale sunt subiecte pasive ale raspunderii administrativ-disciplinare datorita calitatii lor de subiecte
subordonate in anumite raporturi de drept administrativ, ca urmare a neindeplinirii obligatiilor ce le reveneau in raporturile
juridice respective;
Persoana fizica poate deveni subiect al abaterii administrative fie prin nerespectarea unei obligatii legale, continut al unui
raport de conformare, fie prin incalcarea unui raport de subordonare; ex: nerespectarea obligatiei de plata a impozitului atrage
dupa sine aplicarea sanctiunii administrative a majorarii de intarziere, fiind vorba de incalcarea unui raport de subrdonare;
III. Aspecte procedurale privind raspunderea administrativ-disciplinara
In privinta sistemului sanctiunilor administrative propriu-zise nu exista o lege-cadru care sa reprezinte sediul materiei, asa
cum exista in domeniul raspunderii contraventionale. Sanctiunile administrative propriu-zise (administrativ-disciplinare) sunt
cuprinse in diverse acte normative si sunt diversificate, atat ca denumire, cat si ca regim juridic.
Sub aspectul denumirii, aceste sanctiuni se aseamana cu cele penale sau contraventionale (ex: sanctiunea amenzii) sau cu
cele disciplinare, in sensul dreptului muncii, pentru angajatii cu contract de munca (ex: reducerea salariului, retrogradarea din
functie, destituirea din functie etc). Alaturi de denumire trebuie avut in vedere si regimul juridic aplicabil, precum si temeiul
aplicarii sanctiunii.
O alta problema a teoriei raspunderii in dreptul administrativ o reprezinta delimitarea sferei sanctiunilor administrative, in
sensul de sanctiuni administrativ-disciplinare, de sanctiunile de drept administrativ, ce evoca sfera masurilor cu caracter
administrativ de siguranta, de ocrotire si de protectie, denumite in mod uzual masuri de simpla politie administrativa. Spre
deosebire de sanctiunile administrative, cele de drept administrativ intervin indiferent daca s-a savarsit sau nu o fapta ilicita, in
unele situatii tocmai neluarea unor asemenea masuri putand constitui o fapta ilicita; in situatiile in care s-a savarsit o abatere,
interventia acestor masuri nu e tinuta de intrunirea conditiilor raspunderii juridice. In plus, prin sanctiunile de drept
administrativ se urmareste fie inlaturarea unei stari de pericol, fie protectia unor persoane, a unor colectivitati sau a unor
bunuri, fie ocrotirea unor interese personale sau obstesti ori prevenirea savarsirii unor fapte antisociale. Autoritatile
administratiei publice nu vor putea apela la asemenea masuri decat daca au o baza legala, multe dintre acestea reprezentand
restrangeri ale exercitarii unor drepturi ale omului, de unde necesitatea de a se inscrie in cerintele art 53 din Constitutie,
referitor la restrangerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati.
In majoritatea cazurilor, legislatia nu prevede insa proceduri speciale ale aplicarii sanctiunilor administrative-disciplinare,
lasand sa se inteleaga ca se aplica dreptul comun al procedurii administrative. La baza acestei conceptii sta ideea dupa care
aplicarea unei masuri administrative cu caracter de sanctiune, in sensul larg al termenului, presupune emiterea unui act
administrativ procedura aplicarii sanctiunilor administrative coincide cu procedura emiterii unui act administrativ, uneori a
unui act administrativ cu caracter jurisdictional, de unde provine si teza caracterului de act administrativ cu caracter
jurisdictional al procesului verbal de constatare si sanctionare a unei contraventii.
Ar fi necesara o reglementare a raspunderii administrative, ca o procedura administrativa contencioasa existenta unor
reguli cu privire la constatarea faptei, la termenele de prescriptie sau de decadere, la stabilirea autoritatii administrative
competente, la continutul actului administrativ de sanctionare, la exercitarea cailor de atac, la modalitatile de executare, de
reabilitare etc. conform doctrinei actuale, atunci cand actele normative ce prevad sanctiuni administrativ-disciplinare nu contin
norme specifice, ar trebui sa se aplice normele necontencioase sau, dupa caz, contencioase ale dreptului comun procedural
administrativ. Ar fi vorba, in esenta, despre dispozitiile continute in reglementarea privitoare la dreptul de petitionare, precum
si in cea privitoare la contenciosul administrativ.
Un autor este de parere ca insusi legiuitorul face o asimilare implicita intre raspunderea administrativa propriu-zisa si
raspunderea contraventionala, instituind fie numai raspunderea contraventionala, fie numai pe cea administrativa, pe langa alte
forme de raspundere juridica. In realitate, Statutul functionarilor publici prevede 4 forme de raspundere juridica: doua clasice
o raspundere civila si o raspundere penala si doua forme de raspundere administrativa una administrativ-disciplinara (care
trebuie delimitata de raspunderea disciplinara specifica angajatilor contractuali, ce se supun dispozitiilor Codului muncii) si
una administrativ-contraventionala.
Dreptul disciplinar este alcatuit din reguli de procedura ce cuprind: principiul general al drepturilor de aparare; sistemul
deciziilor (in sensul ca sanctiunile pot fi aplicate fie de autoritatea ierarhica, fie de o jurisdictie specializata), precum si
obligatia de motivare a deciziei de sanctionare aplicate.
- exista ca principiu un drept de control al Guvernului asupra celorlalte autoritati ale administratiei publice.
b. Un control parlamentar modern exercitat prin intermediul unor autoritati publice distincte de Parlament, dar supuse
obligatiei de a prezenta anual rapoarte acestuia (ex: Avocatul Poporului sau Curtea de Conturi).
O mentiune speciala necesita controlul exercitat de Ministerul Public asupra administratiei publice, in raport cu noua
conceptie asupra rolului procuroruluiart 131 alin. (1) din Constitutie: in activitatea judiciara, Ministerul Public reprezinta
interesele generale ale societatii si apara ordinea de drept, precum si drepturile si libertatile cetatenilor. Exista autoritati ale
administratiei publice care realizeaza o activitate judiciara, asupra carora Ministerul Public va avea un drept de control.
IV.
Controlul administrativjurisdictional
Controlul judecatoresc asupra administratiei publice = forma cea mai importanta care se exprima traditional sub
denumirea de contencios administrativ, constituind insasi finalitatea dreptului administrativ.
Fundamentul constitutional al institutiei contenciosului administrativ se regaseste, in principal, in art. 52 din Constitutie
privitor la dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica. Analiza institutiei contenciosului administrativ presupune si
evocarea altor dispozitii constitutionale precum:
- art 21 privitor la accesul liber la justitie;
- art 73 alin. (3) lit. k) privitor la caracterul de lege organica al legii contenciosului administrativ;
- art 123 alin. (5) privitor la atributia prefectului de a ataca, in fata instantei de contencios administrativ, actele
autoritatilor administratiei publice locale.
Constitutia prevede caracterul facultativ si gratuit al jurisdictiilor speciale administrative si inlatura atributiile
jurisdictionale ale Curtii de Conturi.
CSM indeplineste rolul de instanta de judecata, prin sectiile sale, in domeniul raspunderii disciplinare a judecatorilor si
procurorilor, potrivit procedurii stabilite prin legea sa organica.
Sintagma jurisdictii speciale administrative are in vedere acele activitati de solutionare a litigiilor ce se desfasoara in fata
unui organ administrativ-jurisdictional prin emiterea unui act administrativ-jurisdictional. Nu intra in aceasta categorie
recursurile prealabile sau ierarhice, recursurile care nu presupun contradictorialitatea, solutionandu-se pe baza unor reguli ale
procedurii administrative necontencioase.
Jurisdictia administrativa = activitatea de solutionare a unui litigiu administrativ dupa norme procedurale specifice
procedurii judiciare, in urma careia rezulta un act administrativ cu caracter jurisdictional.
Activitatea autoritatilor publice investite cu atributii administrativ-jurisdictionale se finalizeaza cu emiterea unor acte
administrativ-jurisdictionale, ce reprezinta solutiile date in cazul unei actiuni contencioase (conflictuale) aparute intre o
autoritate a administratiei publice si o alta persoana fizica/juridica de drept public sau drept privat.
Spre deosebire de contenciosul administrativ in sens restrans, activitatea administrativ-jurisdictionala se caracterizeaza prin
solutionarea unui conflict la nivelul administratiei active, de catre structuri specializate in acest scop, dispunand de atributii
administrativ-jurisdictionale.
Terminologic, s-au utilizat diferite expresii pentru a identifica un fenomen administrativ-jurisdictional, vorbindu-se de:
- acte administrativ-jurisdictionale;
- acte administrative cu caracter jurisdictional;
- acte administrative de jurisdictie.
Spre deosebire de actele de jurisdictie care constituie prerogativa instantelor ce fac parte din puterea judecatoreasca, in
cazul actelor administrativ-jurisdictionale, organul jurisdictional emitent face parte din sistemul autoritatilor administratiei
publice, deci din puterea executiva.
Legea contenciosului administrativ defineste actul administrativ-jurisdictional = actul emis de o autoritate administrativa
investita, prin lege organica, cu atributii de jurisdictie administrativa speciala.
Jurisdictia administrativa speciala = o activitate infaptuita de o autoritate administrativa care are, conform legii organice
speciale in materie, competenta de solutionare a unui conflict privind un act administrativ, dupa o procedura bazata pe
principiile contradictorialitatii, asigurarii dreptului la aparare si independentei activitatii administrativ-jurisdictionale.
Ne aflam in prezenta unui act administrativ-jurisdictional si a unei jurisdictii speciale administrative daca sunt intrunite
urmatoarele conditii:
1. actul e emis de o autoritate administrativa;
2. autoritatea administrativa emitenta are atributii de a solutiona un conflict e o autoritate administrativ-jurisdictionala;
3. conflictul trebuie solutionat cu citarea partilor si in baza principiului contradictorialitatii;
4. partilor trebuie sa le fie recunoscut dreptul de a fi reprezentate/asistate de un avocat.
Exemple de jurisdictii administrative:
- Consiliile de disciplina si consiliile superioare de disciplina jurisdictii administrativ-disciplinare pentru politisti;
- Comisiile de solutionare a intampinarilor jurisdictii administrative in materia exproprierii;
- Birourile electorale jurisdictii administrative electorale.
Actele administrativ jurisdictionale reliefeaza mentinerea in dreptul administrativ roman a sistemului administratorjudecator, alaturi de cel al contenciosului administrativ infaptuit de sectiile specializate de la nivelul instantelor judecatoresti,
sisteme de control al activitatii autoritatilor administratiei publice.
Contenciosul administrativ
Prelegerea XXIII Institutia contenciosului administrativ: evolutia legislatiei si aspecte de drept comparat
a. Consideratii generale. Aspecte terminologice
- contenciosul apare ca o forma juridica de aparare a particularilor persoane fizice sau juridice impotriva abuzurilor
administratiei publice; in dreptul administrativ a inceput sa fie utilizat pentru a delimita caile de atac jurisdictionale de
recursurile administrative obisnuite;
- cuvantul contencios deriva din latinescul contendere = a lupta; termenul exprima conflictul de interese;
- in doctrina interbelica, notiunea de contencios administrativ a fost utilizata:
in sens organic, formal totalitatea litigiilor de competenta tribunalelor sau justitiei admnistrative; apartineau
contenciosului administrativ toate litigiile nascute intre particulari si administratie, aceasta din urma figurand ca parte;
in sens material era definit in raport de persoanele intre care are loc litigiul sau in raport de natura regulilor juridice
puse in cauza si aplicabile in solutionarea litigiului; apartineau contenciosului administrativ toate litigiile care puneau in cauza
reguli si principii ale dreptului administrativ sau ale dreptului public.
- in doctrina actuala, contenciosul administrativ a fost definit:
in sens larg totalitatea litigiilor de competenta instantelor judecatoresti, dintre care un organ al administratiei publice,
respectiv un functionar public sau o structura autorizata sa presteze un serviciu public, pe de o parte si alt subiect de drept, pe
de alta parte, in care autoritatea publica apare ca purtatoare a prerogativelor de putere publica / totalitatea litigiilor juridice in
care se afla administratia publica cu cei administrati, indiferent de natura juridica a acestora, de drept comun sau de drept
public;
in sens restrans totalitatea litigiilor de competenta sectiilor de contencios administrativ; aceasta acceptiune are un:
sens organic se refera la natura organelor de jurisdictie competente sa solutioneze litigiile;
sens material evidentiaza natura litigiilor pe care le cuprinde si regimul juridic aplicabil in rezolvarea lor, dreptul
comun sau regimul juridic administrativ.
b. Aspecte de drept comparat
- sub aspect formal s-au dezvoltat, in timp, trei mari sisteme de control judiciar asupra administratiei publice:
1. sistemul administratorului judecator caracterizat prin solutionarea conflictelor cu administratia de catre autoritati
administrative cu atributii jurisdictionale;
2. sistemul francez al unei justitii administrative distincte caracterizat prin solutionarea conflictelor cu administratia de
catre instante specializate in acest tip de conflicte, instante diferite de justitia ordinara;
3. sistemul anglo-saxon al instantelor ordinare caracterizat prin solutionarea conflictelor cu administratia de catre
instantele ordinare, de drept comun.
- in Romania exista un sistem hibrid, in sensul ca Legea nr 554/2004 prevede solutionarea litigiilor de contencios
administrativ, in functie de competenta lor materiala, de catre tribunalele administrativ-fiscale, respectiv de sectiile specializate
de contencios administrativ din cadrul curtilor de apel si a Inaltei Curti de Casatie si Justitie;
- actuala reglementare: Legea nr 554/2004 privind contenciosul administrativ a inlocuit Legea nr 29/1990; noua lege:
defineste notiunile de baza cu care opereaza;
largeste sfera actelor atacate si la contractele administrative;
reglementeaza expres natura termenelor;
introduce posibilitatea cererii de suspendare a actului atacat si in perioada actiunii prelabile;
introduce un recurs pentru situatii speciale;
reglementeaza expres procedura exceptiei de ilegalitate;
stabileste obligatia publicarii hotararilor judecatoresti definitive si irevocabile prin care s-au anulat acte administrative
normative;
reglementeaza:
contenciosul obiectiv cand reclamantul solicita instantei de judecata sa solutioneze o problema referitoare la un drept
subiectiv sau interes legitim personal;
contenciosul subiectiv cand reclamantul urmareste sa apere un drept obiectiv sau un interes public, in sensul de a se
verifica daca a fost adusa vreo atingere unor drepturi care reprezinta continutul unei situatii juridice cu caracter general si
impersonal si daca s-a adus atingere unei stari de legalitate generala.
drept vatamat = orice drept prevazut de Constitutie, de lege sau de alt act normativ, caruia i se aduce o atingere printr-un
act administrativ;
- alte categorii de actiuni in contencios administrativ au vizat:
recunoasterea unui drept subsecvent (ex: recunoasterea dreptului la pensie dupa reintegrarea in activitate);
drepturile procesual-civile ale unei terte persoane (ex: emiterea de autorizatii de constructii in spatiile comune ale
imobilelor, fara acordul celorlalti proprietari);
revendicarea unor imobile trecute in mod abuziv in proprietatea statului;
- vatamarea unui interes public printr-un act administrativ poate fi invocata de catre o serie de subiecte speciale de
sesizare (Ministerul Public, Avocatul Poporului, prefectul, ANAF), dar si de organisme sociale (structuri neguvernamentale,
sindicate, asociatii, fundatii etc); o persoana fizica/juridica ori un grup de persoane fizice ar putea invoca doar vatamarea unor
drepturi subiective sau interese legitime private.
3. Conditia ca actul atacat sa emane de la o autoritate publica
- aceasta conditie rezulta din cuprinsul art 52 din Constitutie dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica;
- Legea contenciosului admnistrativ confera un inteles mai larg notiunii de autoritate publica = orice organ de stat sau
al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes legitim
public, fiind asimilate autoritatilor publice, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate
publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public, in regim de putere publica.
- nu este obligatoriu ca actul administrativ sa provina de la o autoritate admnistrativa, asa cum cerea, in formula initiala,
vechea lege a contenciosului (Legea nr 29/1990), ci emitentul poate fi oricare autoritate publica legiuitorul asimileaza
autoritatilor publice si structurile care sunt de sorginte privata, dar care sunt atrase fie printr-o dispozitie a legii, fie printr-o
autorizatie data de autoritatea administratiei publice competente, in baza legii, la prestarea diferitelor servicii publice, cu
aceleasi efecte juridice ca autoritatile publice categoria larga denumita stabilimente de utilitate publica (organizatiile
profesionale Barourile de avocati; persoanele juridice de drept privat asociatii, fundatii etc);
- autoritatile administrative avute in vedere pot fi autoritati ale administratiei de stat (centrale sau locale), autoritati
autonome locale, precum si institutiile publice/regiile autonome din subordinea acestora;
4. Conditia indeplinirii procedurii prealabile
- Legea contenciosului administrativ a mentinut caracterul obligatoriu al procedurii prealabile;
- plangerea prealabila = cererea prin care se solicita autoritatii publice emitente sau celei ierarhic superioare, dupa caz,
reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, in sensul revocarii sau modificarii acestuia;
- sediul reglementarii procedurii prealabile se regaseste in art 7 din Legea contenciosului: inainte de a se adresa instantei
de contencios administrativ competente, persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim,
printr-un act administrativ individual trebuie sa solicite autoritatii publice emitente sau autoritatii ierarhic superioare, daca
aceasta exista, in termen de 30 de zile de la comunicarii actului, revocarea in tot sau in parte, a acestuia;
- in doctrina administrativa se face distinctie intre recursul gratios constand in plangerea adresata de un particular,
persoana fizica/juridica, autoritatii emitente si recursul ierarhic constand in plangerea adresata autoritatii ierarhic
superioare, cu privire la continutul actului administrativ;
- cel vatamat nu este obligat sa parcurga atat recursul gratios, cat si recursul ierarhic, dar daca doreste poate exercita ambele
forme de recurs; in unele cazuri, cum ar fi cel al autoritatilor administratiei publice locale autonome, nu se poate identifica un
organ superior ierarhic, astfel incat nu fi posibil numai recursul gratios;
- un element de noutate il reprezinta posibilitatea recurgerii la procedura prealabila si in ipoteza in care legea speciala
prevede o procedura administrativ-jurisdictionala, iar partea nu a optat pentru aceasta; prin legi speciale pot fi stabilite exceptii
de la regula parcurgerii procedurii administrative prealabile (ex: contestarea sanctiunilor disciplinare aplicate alesilor locali);
- la plangerea prealabila, trebuie formulat raspunsul oficial in termenul-regula de 30 de zile de la inregistrare sau intr-un alt
termen stabilit prin lege speciala (ex: 45 de zile, in materie fiscala); ca un element de noutate, legiuitorul a prevazut
posibilitatea introducerii plangerii prealabile in cazul actelor administrative unilaterale, pentru motive temeinice, si peste
termenul de 30 de zile (= termen de recomandare) , dar nu mai tarziu de 6 luni de la data emiterii actului, termenul de 6 luni
fiind calificat expres ca un termen de prescriptie; in cazul actului administrativ normativ, plangerea prealabila poate fi
formulata oricand;
- in cazul actiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici
sau al celor care privesc cererile celor vatamati prin ordonante sau dispozitii din ordonante, precum si in cazul refuzului
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, ori al nesolutionarii in termenul legal a unei
cereri, dar si in cazul actiunilor care au ca obiect exceptia de nelegalitate, nu este obligatorie procedura prealabila.
5. Conditia ca actiunea sa fie introdusa in termen
- art 11 din Legea contenciosului: cererile prin care se solicita anularea unui act administrativ individual, a unui contract
administrativ, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei cauzate se pot introduce in termen de 6 luni de la (= termen
de prescriptie):
subiective sau interese legitime private, precum si organismele sociale care invoca vatamarea prin actul administrativ atacat fie
a unui interes legitim public, fie a drepturilor si intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate;
reclamant, in sens de persoana vatamata, poate fi si un tert, in raport cu autoritatea emitenta si beneficiarul actului in
cazul actului administrativ unilateral, respectiv in raport cu partile contractante, in cazul contractului administrativ; pentru
actiunile care au ca obiect acte administrative prin care s-a vatamat un interes public, calitatea de reclamant o poate avea o alta
autoritate publica expres mentionata in lege sau organismele sociale interesate;
art 1 alin 2 (Legea contenciosului): se poate adresa instantei de contencios administrativ si persoana vatamata intr-un
drept al sau ori intr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept este
vorba de actiunea impotriva unui act administrativ individual; actiunea se va formula atat impotriva autoritatii publice parate,
cat si impotriva beneficiarului actului, care va avea posibilitatea sa-si formuleze apararile;
b. Sesizarea instantei de fond de catre prefect, atunci cand considera actul administrativ ca fiind ilegal
- art 123 alin 5 (Constitutie): acesta poate ataca in fata instantei de contencios administrativ un act al consiliului judetean,
al celui local sau al primarului, in cazul in care considera actul ilegal, actul atacat fiind suspendat de drept; dezvoltarea acestei
prevederi constitutionale se regaseste in art 3 din Legea contenciosului, sub denumirea de tutela administrativa, fiind vorba de
un contencios obiectiv, ce urmareste ocrotirea unui interes legitim public;
- art 3 alin 1 (Legea contenciosului): prefectul poate ataca direct in fata instantei de contencios administrativ actele emise
de autoritatile administratiei publice locale, daca le considera nelegale; actiunea se formuleaza in termenul prevazut la art 11
alin 1, care incepe sa curga de la momentul comunicarii actului catre prefect si in conditiile prevazute de lege. Actiunea
introdusa de prefect este scutita de taxa de timbru;
- termenul la care face trimitere legiuitorul este termenul general de 6 luni in care poate fi introdusa actiunea in contencios
administrativ impotriva unui act administrativ individual, in timp ce pentru actele administrative normative, potrivit art 11 alin
4, actiunea poate fi introdusa oricand; indiferent de tipul de act administrativ, termenul aflat la dispozitia prefectului pentru a
introduce actiunea in instanta ar trebui sa fie de maxim 6 luni;
la articolul referitor la tutela administrativa, noua lege introduce un subiect de sesizare a instantei si anume Agentia
Nationala a Functionarilor Publici, care poate ataca actele autoritatilor publice centrale/locale prin care se incalca legislatia
privind functia publica, in conditiile legii contenciosului administrativ si ale Legii privind Statutul functionarilor publici;
- atat in cazul actiunii introduse de prefect, cat si in cazul actiunii introduse de ANAF, legea consacra expres suspendarea
de drept a actului administrativ atacat pana la solutionarea cauzei;
a fost adaugat si Avocatul Poporului art 1 alin 3: in urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, daca
apreciaza ca ilegalitatea actului sau refuzul autoritatii administrative de a-si realiza atributiile legale nu poate fi inlaturat decat
prin justitie, poate sesiza instanta competenta de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petitionarul dobandeste
de drept calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate. Daca petitionarul nu isi insuseste actiunea formulata de
Avocatul Poporului la primul termen de judecata, instanta de contencios administrativ anuleaza cererea. se reglementeaza o
forma de contencios subiectiv; legea nu contine nicio precizare cu privire la termenul in care Avocatul Poporului poate sesiza
instanta de contencios administrativ competenta, in afara prevederii ca va putea face sesizarea in urma controlului realizat,
potrivit legii sale organice;
a fost adaugat si Ministerul Public art 1 alin 4: cand in urma exercitarii atributiilor prevazute de legea sa organica,
apreciaza ca incalcarile drepturilor, libertatilor si intereselor legitime ale persoanelor se datoreaza existentei unor acte
administrative unilaterale individuale ale autoritatilor publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora,
sesizeaza instanta de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vatamate.
Petitionarul dobandeste de drept calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate; + art 1 alin 5: cand Ministerul
Public apreciaza ca prin emiterea unui act administrativ normativ se vatama un interes legitim public, sesizeaza instanta de
contencios administrativ competenta de la sediul autoritatii publice emitente; nici in cazul actiunii exercitate de Ministerul
Public legea nu precizeaza vreun termen in care acesta ar trebui sa actioneze;
tot ca un element de noutate in ceea ce priveste subiectele de sesizare a instantei il reprezinta consacrarea expresa, in
art 1 alin 6 a posibilitatii ca actiunea sa fie introdusa chiar de autoritatea publica emitenta a unui act administrativ
unilateral nelegal, care poate sa solicite instantei anularea acestuia, in situatia in care actul nu mai poate fi revocat intrucat a
intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice. In cazul admiterii actiunii, instanta se pronunta, daca a fost sesizata prin
cererea de chemare in judecata si asupra validitatii actelor juridice incheiate in baza actului administrativ nelegal precum si
asupra efectelor juridice produse de acestea; actiunea poate fi introdusa in termen de un an de la data emiterii actului (se au in
vedere doar actele administrative individuale);
c. Sesizarea instantei de fond de cel care se considera vatamat sau, dupa caz, de orice persoana interesesata, in conditiile
prevazute de legi speciale, de regula, fara indeplinirea procedurii prealabile
- sunt avute in vedere doar actele administrative pentru controlul carora legea speciala face trimitere expresa la instantele
de contencios administrativ, nu si actele administrative pentru controlul carora legea speciala face trimitere expresa la instanta
de drept comun;
solutioneaza, in fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau incheiate de
autoritatile publice centrale, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora,
mai mari de 500.000 lei, se solutioneaza, in fond, de sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel, daca
prin lege speciala nu se poate prevede altfel;
b. In recurs: Recursul impotriva sentintelor pronuntate de tribunalele administrativ-fiscale se judeca de sectiile de
contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel, iar recursul impotriva sentintelor pronuntate de sectiile de contencios
administrativ si fiscal ale curtilor de apel se judeca de Sectia de contencios administrativ si fiscal a Inaltei Curti de Casatie
si Justitie, daca prin lege speciala nu se prevede altfel;
reclamatul se poate adresa instantei de la domiciliul sau sau celei de la domiciliul paratului. Daca reclamantul a optat
pentru instanta de la domiciliul paratului, nu se poate invoca exceptia necompetentei teritoriale.
in litigiile de contencios administrativ izvorate din unele contracte administrative, reglementarile speciale au prevazut o
competenta teritoriala exclusiva, aceea a instantei de judecata de la sediul concedentului (in cazul contractelor de concesiune
de bunuri publice) sau, altfel spus, al autoritatii contractante (in cazul contractelor de achizitie publica);
in cazul actiunii introduse de Avocatul Poporului, aceasta va fi inregistrata la instanta de contencios administrativ de la
domiciliul petentului care a formulat sesizarea;
in cazul actiunii introduse de Ministerul Public, competenta teritoriala revine:
- instantei de la domiciliul/sediul persoanei vatamate, cand actiunea are ca obiect acte administrative individuale;
- instantei de la sediul emitentului actului administrativ normativ ce lezeaza un interes public;
actiunile introduse de prefect sunt de competenta tribunalului administrativ-fiscal al judetului in cauza;
- procedura administrativa contencioasa are ca specific caracterul urgent al judecarii cauzelor, caracterul public si
caracterul accesibilitatii in ce priveste cuantumul taxelor;
- cererile adresate instantei se judeca de urgenta si cu precadere in sedinta publica, in completul stabilit de lege, iar
hotararile se redacteaza si se motiveaza in cel mult 30 de zile de la pronuntare;
- actiunile in contencios administrativ se judeca in complet format dintr-un judecator in prima instanta si 3 judecatori in
recurs;
Solutii pe care le poate pronunta instanta de contencios administrativ: art 18
(1) Instanta solutionand cererea, poate, dupa caz, sa anuleze in tot sau in parte actul administrativ, sa oblige autoritatea
publica sa emita un act administrativ, sa elibereze un alt inscris sau sa efectueze o anumita operatiune administrativa.
(2) Instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii
actului supus judecatii.
(3) In cazul solutionarii cererii, instanta va hotari si asupra despagubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate,
daca reclamantul a solicitat acest lucru.
(4) Atunci cand obiectul actiunii in contencios administrativ il formeaza un contract administrativ, in functie de starea de
fapt, instanta poate dispune anularea acestuia, in tot sau in parte; obliga autoritatea publica sa incheie contractul la care
reclamantul este indrituit; impune uneia dintre parti indeplinirea unei anumite obligatii; suplini consimtamantul unei parti,
cand interesul public o cere sau obliga la plata unor despagubiri pentru daunele materiale si morale.
- in cazul actelor asimilate (nesolutionarea in termenul legal a unei cereri sau refuzul nejustificat de solutionare a cererii),
instanta poate sa impuna autoritatii parate obligatii de aface in sensul ca aceasta va putea fi obligata sa emita un act
administrativ la care reclamantul era indreptatit, sa elibereze orice alt inscris si, in general, sa efectueze orice operatiune
administrativa necesara pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim pretins.
Institutia suspendarii Legea contenciosului administrativ
- conditii de suspendare: cazuri bine justificate (= imprejurari legate de starea de fapt si de drept care sunt de natura sa
creeze o indoiala serioasa in privinta legalitatii actului administrativ) si pentru prevenirea unei pagube iminente (= prejudiciul
material viitor si previzibil sau, dupa caz, perturbarea previzibila grava a functionarii unei autoritati publice sau a unui serviciu
public);
- noua lege permite expres introducerea cererii de suspendare la instanta, o data cu sesizarea autoritatii publice emitente cu
plangere prealabila, situatie de neacceptat in baza Legii nr 29/1990;
- in cazul in care persoana vatamata nu introduce actiunea in anularea actului in termen de 60 de zile, suspendarea
inceteaza de drept si fara nicio formalitate. acest termen se calculeaza din momentul admiterii cererii de suspendare de catre
instanta de judecata, depasirea lui echivaland cu incetarea de drept a efectelor suspendarii; se refera doar la actul administrativ
individual, in timp ce contractele administrative, asimilate de lege actelor administrative, nu pot face obiectul unei masuri de
suspendare a efectelor lor juridice;
- alt element de noutate: posibilitatea suspendarii actului administrativ normativ sa poata fi introdusa si de catre Ministerul
Public, din oficiu sau la sesizare, atunci cand in cauza este un interes public major, de natura a perturba grav functionarea unui
serviciu public administrativ;
- instanta solutioneaza cererea de suspendare de urgenta si cu precadere, cu citarea partilor + e prevazuta expres (pentru
prima data) si o dispozitie privind calea de atac impotriva solutiei date cererii de suspendare hotararea prin care se pronunta
suspendarea este executorie de drept; ea poate fi atacata cu recurs in termen de 5 zile de la comunicare; recursul nu este
suspensiv de executare;
3. Judecata in recurs
- art 20 din Legea contenciosului sentintele pronuntate in fond de catre instantele de contencios administrativ pot fi
atacate in termen de 15 zile de la comunicare; recursul suspenda executarea si se judeca de urgenta;
- efectul recursului este suspensiv de executare, in sensul ca este suspendata executarea sentintei pronuntate de instanta de
fond, cu exceptia hotararii de prima instanta privind suspendarea executarii actului administrativ, conform art 14-15 din Legea
contenciosului;
- se consacra si principiul celeritatii solutionarii caii de atac, prin precizarea ca recursul se judeca de urgenta;
- solutii date in recurs: art 20 alin 3: in cazul admiterii recursului, instanta de recurs, casand sentinta, va rejudeca litigiul in
fond, daca nu sunt motive de casare cu trimitere. Cand hotararea primei instante a fost pronuntata fara a se judeca fondul,
cauza se va trimite, o singura data, la aceasta instanta.
- art 21 reglementeaza caile extraordinare de atac (revizuirea si contestatia in anulare), stabilind ca impotriva solutiilor
definitive si irevocabile pronuntate de instantele de contencios administrativ se pot exercita caile de atac prevazute de Codul
de procedura civila; printr-o dispozitie speciala se instituie un nou motiv de revizuire, care se adauga celor prevazute de
Codul de procedura civila, in cazul pronuntatii hotararilor ramase definitive si irevocabile prin incalcarea principiului dreptului
comunitar;
- procedura de solutionare a recursului in situatii deosebite, prevazuta in forma initiala a Legii nr 544/2004 (Legea
contenciosului), a fost eliminata;
Executarea si publicarea hotararilor judecatoresti in materie de contencios administrativ
- art 22: hotararile judecatoresti definitive si irevocabile, prin care s-au respins actiunile formulate potrivit dispozitiilor
prezentei legi si s-au acordat cheltuieli de judecata se investesc cu formula executorie si se executa silit, potrivit dreptului
comun.
- in mod special (art 23), hotararile judecatoresti definitive si irevocabile prin care s-au anulat acte administrative cu
caracter normativ:
sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor;
se publica obligatoriu in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I sau, dupa caz, in monitoarele oficiale ale judetelor ori al
municipiului Bucuresti, la solicitarea instantelor;
- in cazul in care autoritatea publica parata este obligata sa incheie, sa inlocuiasca sau sa modifice actul administrativ, sa
elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris, ori sa efectueze o anumita operatiune administrativa, executarea
hotararii definitive si irevocabile se va face in termenul prevazut in cuprinsul ei, iar in lipsa unui astfel de termen, in cel mult
30 de zile de la data ramanerii irevocabile a hotararii;
- daca termenul nu e respectat, se va aplica conducatorului autoritatii publice/persoanei obligate, o amenda de 20% din
salariul minim brut pe economie pe zi de intarziere, iar reclamantul are dreptul la despagubiri pentru intarziere;
- neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotararilor judecatoresti definitive si irevocabile pronuntate de
instanta de contencios administrativ, in termen de 30 de zile de la data aplicarii amenzii prevazute mai sus, constituie
infractiune si se sanctioneaza cu inchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amenda de la 2500 la 10.000 RON.
4. Exceptia de nelegalitate
= o aparare pe care o parte intr-un proces o ridica impotriva unui act administrativ pe care il considera ca fiind ilegal, act
ce are incidenta in cauza respectiva; ea poate fi ridicata in orice proces de competenta instantelor judecatoresti, in orice faza
a acestuia si de orice parte din proces, precum si din oficiu, de instanta judecatoreasca; in cazul exceptiei de ilegalitate nu se
intalnesc termene de prescriptie sau de decadere;
- art 4 alin 1: Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate
fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate;
- obiectul exceptiei de nelegalitate il reprezinta doar actele administrative individuale (prezinta relevanta doar inter partes
litigantes), nu si actele administrative normative pentru acestea din urma, legea prevede posibilitatea nelimitata in timp de
introducere a actiunii in anulare, fapt pentru care s-a apreciat ca nu mai este oportuna si admiterea exceptiei de nelegalitate;
decizia irevocabila de anulare a unui act administrativ normativ se publica in Monitorul Oficial si produce efecte erga omnes;
instanta competenta sa solutioneze exceptia este instanta de contencios administrativ, care va fi sesizata prin incheier e
motivata de catre instanta in fata careia s-a ridicat exceptia; in baza Legii 29/1990 competenta de solutionare a acesteia
revenea instantei sesizate cu fondul litigiului;
exceptia de nelegalitate va fi remisa spre solutionare instantei de contencios administrativ numai daca de actul
administrativ in cauza depinde solutionarea pe fond a cauzei principale; in caz contrar, exceptia va fi respinsa ca inadmisibila;
instanta in fata careia se invoca exceptia se va pronunta asupra admisibilitatii acesteia, prin incheiere;
incheierea de sesizare a instantei de contencios administrativ nu este supusa niciunei cai de atac, iar incheierea de
respingere a solicitarii de sesizare poate fi atacata odata cu fondul;
din momentul sesizarii instantei de contencios administrativ, instanta in fata careia s-a ridicat exceptia va suspenda
solutionarea cauzei, pana la pronuntarea unei decizii irevocabile cu privire la aceasta;
Procedura de solutionare
stabilirea instantei competente sa solutioneze exceptia, din punct de vedere material si teritorial, se stabileste, ca si in
cazul actiunii directe, in baza criteriilor de la art 10 din Legea contenciosului;
instanta de contencios administrativ se pronunta dupa procedura de urgenta, cu citarea partilor din cauza initiala, precum
si a emitentului actului administrativ;
in procesul de analizare a legalitatii actului administrativ, cauzele de nelegalitate vor fi raportate la dispozitiile legale in
vigoare la data emiterii actului administrativ, inclusiv in ipoteza actelor emise anterior intrarii in vigoare a Legii nr 554/2004;
solutia primei instante este supusa recursului, care poate fi declarat in termen de 5 zile de la comunicare si care se va
judeca de urgenta si cu precadere;
daca instanta va constata nelegalitatea actului administrativ, va pronunta o hotarare in acest sens, fara a putea sa anuleze
actul dedus judecatii;
ca efect al admiterii exceptiei de nelegalitate, instanta in fata careia s-a ridicat aceasta va solutiona cauza fara a tine seama
de actul administrativ in discutie.