Cuvnt nainte

Este unanim acceptat ca n economia de piata, rolul banilor este imens. Economia de piata nseamna n primul rnd, economie de schimb, iar schimbul se realizeaza prin bani si banci. Pentru a-si putea realiza acest combustibil vital, statul a fost nevoit sa-si dezvolte un sistem de norme juridice care sa stabileasca contributiile pe care locuitorii de pe teritoriul sau trebuie sa le plateasca, momentele n care se colecteaza aceste sume, autoritatile care vor impune, cu forta de coercitie specifica statului, strngerea veniturilor n discutie, precum si modul de repartizare a acestei energii vitale ntre organele etatice. Totalitatea acestor reguli juridice constituie ramura Dreptului financiar si fiscal. n acest context, dreptul financiar este chemat sa edifice mecanismele juridice pentru punerea n practica a principiilor constitutionale, sa reglementeze relatiile financiare din cadrul societatii. Necesitatea cunoasterii fenomenului juridic financiar si a studierii sale a dus la formarea unei ramuri distincte a stiintelor juridice stiinta dreptului financiar. Lucrarea de fata si propune sa nfatiseze cititorului, ntr -un limbaj clar, institutiile fundamentale ale Dreptului financiar si fiscal romnesc, asa cum au fost acestea reasezate n urma edictarii Codului Fiscal, a Normelor metodologice de aplicare si a Codului de procedura fiscala precum si autoritatile competente n domeniu si raporturile care se stabilesc ntre ele, conform numeroaselor hotarri ale Guvernului emise n cursul anului 2003 si n primele luni ale lui 2004. Cunostintele cuprinse n aceasta carte l vor ajuta pe cititor sa-si alcatuiasca o imagine limpede a sistemului finantelor publice romnesti

si-l vor lamuri asupra principalelor reguli juridice n temeiul carora acesta functioneaza. Si nu se cuvine sa dispretuim aceste foloase, caci traim ntr-o epoca de efervescenta legislativa, n care reglementarile financiar fiscale, mai numeroase si mai trecatoare dect florile de cires, sunt tot mai greu de cunoscut, n detaliu, de catre publicul larg. ntelegerea stadiului actual al organizarii finantelor publice si a normelor juridice aplicabile reprezinta o solida platforma ce-i va permite cititorului sa strapunga norii posibilelor abuzuri si sa asimileze refacerile viitoare ale sistemului. Chiar si numai prin desteptarea acestui interes, cartea de fata si-a atins scopul: realizarea progresului stiintei dreptului financiar n particular si a stiintelor juridice n general.

Autorii

CAPITOLUL I EVOLUTIA ISTORICA GENERALA A PUBLICE SI A DREPTULUI FINANCIAR

FINANTELOR

Sectiunea I. Legislatia finantelor publice de la ntemeierea Principatelor Romne pna la Unirea lor. 1. Aspecte generale Comuna primitiva, dupa cum se stie, nu a cunoscut statul. n aceasta ornduire, diferitele functii publice- organizarea muncii n comun, aplanarea conflictelor dintre ginti si triburi, supravegherea respectarii obiceiurilor, ritualurilor religioase, apararea membrilor unui trib mpotriva atacurilor altui trib- erau ndeplinite de oameni alesi de catre ntreaga populatie. Cu timpul nsa, diviziunea sociala a muncii a condus la cresterea productivitatii muncii, la sporirea productiei si la dezvoltarea schimbului; si-a facut aparitia proprietatea privata, a crescut inegalitatea de avere, iar societatea s-a scindat n clase. Odata cu mpartirea societatii n clase antagoniste a aparut necesitatea unei institutii care sa protejeze proprietatea privata, sa apere privilegiile celor avuti mpotriva celor neavuti, sa ocroteasca interesele stapnilor de sclavi mpotriva sclavilor. Aceasta institutie, care era statul, si-a facut aparitia 1 . n toate ornduirile social-economice n care au existat relatii financiare, statul, ca institutie suprastructurala, a reglementat diferitele categorii financiare- taxe, impozite, buget etc.- n scopul formarii si dezvoltarii bazei economice a societatii. Sub acest aspect, sfera finantelor publice difera de la o ornduire la alta 2 .
1 2

I.Vacarel, Finante Publice, Ed. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1992,p.13 D.D. Saguna, Drept financiar su fiscal, Ed. Oscar Print, Bucuresti, 1994, p. 156

Sub aspect istoric, notiunea de finante a aparut pe o anumita treapta de dezvoltare a societatii, suferind de-a lungul timpului schimbari multiple si profunde. nainte de ntemeierea Principatelor Romne, pna la descalecare, pe teritoriul tarii noastre au existat diferite forme de organizare politica. Ca urmare a descalecarii si nchegarii unor organizatii politice unitare, organizarea fiscala din Tarile Romne se dezvolta dupa sistemul de dari, existent n Transilvania, de unde au pornit voievozii descalecatori. Se pare ca a exercitat o anumita influenta si populatia romneasca de peste Dunare, din Serbia, care avea o organizare administrativa si o structura sociala bine definita, cu drepturi si obligatiuni fata de fisc3 . n realitate sistemul fiscal era stabilit n raport cu organizarea politica din acele timpuri. O caracteristica fundamentala a constat n aceea ca domnii, ca autoritate suprema n stat si-au asumat fixarea darilor, controlul activitatilor tuturor slujbasilor visteriei, de la marele vistier pna la cel mai mic agent fiscal, fixarea atributiilor acestora, numirea lor, rezolvarea tuturor nentelegerilor dintre membrii aparatului fiscal si contribuabili, acordarea de reduceri sau scutiri de dari 4. 1.1. Sursele de venituri ale statului n tara Romneasca si n Moldova pna la 1830, sursele Principale de venituri ale statului erau: a). darile de repartitie , care constau, n general, din bir, platit n mod esalonat, ntr-un anumit numar de rate; b). darile de cotitate compuse din: dijmaritul de stupi si porci, oieritul pe oi ( gostina n Moldova), vamile, amenzile etc. n acelasi timp, au existat unele dari, care azi par cel putin curioase, cum sunt: fumaritul, vacaritul (pe boi, pe vaci si cai) ierbaritul, tutunaritul, etc. Aceste forme de dari erau multiple si variau , cu timpul unele dispareau iar altele se nfiintau.

3 4

I. Condor, Drept financiar si fiscal, Ed. Tribuna Economica , Bucuresti 1996 p.21 G. Leon, Istoria Economiei Publice la Romni, Bucuresti, 1924,p.12.

ntruct perceperea acestor dari era arbitrara, frecventele plngeri ajungeau la domni care se ndurau sa faca ruptura, adica o ntelegere care stabilea obligatia fiscala si termenele de executare. ntelegerea acestora cu visteria se facea desigur pe grupuri de contribuabili si nu individual (ex. grupuri profesionale- negustorii brasoveni, grupul preotilor dintr-o eparhie etc). Contribuabilii erau mpartiti n doua mari categorii: a). Bresle , care beneficiau de unele privilegii fiscale , adica scutiri totale sau partiale de dari si un sistem fiscal mai avantajos. Astfel, marii stapni de mosii, (boierii, episcopiile, manastirile) erau scutiti total de dari; doar n cazuri exceptionale erau impuse starile privilegiate; b). birnicii , care plateau toate darile, iar sistemul lor fiscal era plin de neajunsuri . n aceasta categorie intra n principal, taranimea libera si clacasa supusa la toate darile de repartitie si de cotitate. n Transilvania , principalele categorii de obligatii fata de stat au fost darile pe parti, dupa animale, pentru ntretinerea armatei, muncile obstesti, capitatia, adica obligatii n bani si munca . n 1754, printr-o patenta, mparateasa Maria Tereza a stabilit urmatoarele impozite directe catre stat: a). Impozitele pe avere, percepute pentru bunurile imobile (terenuri de diverse categorii, deosebite pe clase dupa felul culturii, dupa rodnicia, pozitia locurilor) si pentru bunuri miscatoare (boi, cai, porci, capre, stupi de albine), deosebite dupa natura obiectului impus; b). Impozitul pe cap , numit taxa captis , aplicabil n mod variat pe categorii de contribuabili, astfel: pentru tarani mai mic( n raport de cuantumul darilor platite de fiecare) iar pentru oraseni , mai mare (taxa orasaneasca); nobilimea era scutita de dari 5 . 1.2. Organele fiscale Organele fiscale din Tara Romneasca si Moldova erau: marele vistier , vistier II si III, ajutati de o cancelarie a visteriei, complexa, formata din logofeti specializati pe servicii si samesii .
5

Istoria dreptului romnesc, vol. II/1, Partea nti, Ed. Academiei Bucuresti, 1984, p. 101

n tara se exercitau atributii fiscale prin: n judete, samesii trimisi de vistierie si ispravnicii de judet; n plasi, zapcii; n plaiuri , vatafii de plai; iar n sate, prcalabul, preotul si batrnii satului. Organele centrale raspundeau de impunerea si perceperea darilor, evidenta veniturilor si cheltuielilor. Samesii tineau evidenta n judete si supravegheau pe dregatorii locali sa nu faca abuzuri. Ispravnicii aveau n grija lor stabilitatea contribuabililor n judet, repartitia judicioasa a darilor pe sate si bresle, precum si supravegherea zapciilor, vatafilor de plai si vamesilor6. Pentru a evidentia puterea domnilor, Dimitrie Cantemir n lucrarea Discriptio Moldaviae afirma ca domnitorii afara de Dumnezeu si sabia lor, nu cunosteau pe nimeni altul n tara lor. Domnul, fiind atotputernic, dispunea de veniturile tarii fara sa asculte de glasul altor factori din interiorul tarii, iar cnd recurgea la Adunarea Obsteasca si la Sfatul Boierilor o facea numai spre a obtine avizul consultativ al acestora 7. n acea perioada exista un control special al banilor domnesti exercitat, n numele si pentru interesul domnului, ca nu cumva cei interesati cu perceperea impozitelor ca comita jafuri sau abuzuri care sa-l pagubeasca pe domn. Ca autoritate financiara consultativa, exista n acea epoca, pe lnga vistierie, un sfat compus din sapte boieri, iar n ceea ce priveste controlul privind mbunatatirea veniturilor, autoritatea revenea Divanului domnesc. De asemenea, n aceasta epoca nu exista buget; existau nsa situatii privind veniturile ncasate si cheltuielile efectuate, ntocmite de functionarii domnului, pe care acestia le prezentau divanului. Asemenea situatii, cuprinse n codice de venituri si cheltuieli, se gasesc pe vremea lui Gheorghe Stefan Voda n Moldova (1654) si pe vremea lui Constantin Brncoveanu n Muntenia (1694-1704). Mai trziu ntlnim ceea ce se numeau sami sau samile visteriei, un fel de conturi de gestiune care se refereau la veniturile si cheltuielile deja efectuate.

6 7

A se vedea Enache M.Sasana, Aparatul Fiscal, Bucuresti, Tirajul, Institutul de Arte Grafice, 1940 p. 21 D.D. Saguna, Drept financiar si fiscal, Ed. Oscar Print, Bucuresti, 1997,p.9

Cele dinti sami ale visteriei dateaza din vremea lui Constantin Mavrocordat (1712)8. n aceiasi perioada au avut loc n Tarile Romne asa-zisele reforme fiscale, continuate ulterior de Alexandru Ipsilanti(1775), Constantin Ipsilanti (1804) si Ioan Caragea (1814-1815). Nicolae Iorga afirma ca: birul nu poate fi dect n legatura cu araciul, deoarece cea mai mare parte a acestuia constituia darile date de Tarile Romne turcilor9. Repartitia veniturilor a diferit de la an la an. Spre exemplu, n 1918, era urmatoarea: 41% pentru folosul clasei stapnitoare, 35% n fondul turcilor, 23% ramneau domniei. Se pare ca o parte din sumele cuvenite clasei stapnitoare si domniei, mergeau, sub diferite forme, tot la turci astfel ca, n realitate, turcii beneficiau de 45 % din veniturile fiscale. 1.3. Regulamentul organic. Adevarata reforma financiara s-a realizat n Tarile Romne prin Regulamentul Organic. n perioada ocupatiei ruse (1828-1856) s-au produs transformari importante n domeniile politic, social, economic si financiar. Din punct de vedere financiar, aceasta perioada, se divide n doua parti: a). Epoca vechiului regim, de la 1828 si pna la punerea n aplicare a Regulamentului organic, adica 01.iulie 1831 pentru Muntenia si o1.ianuarie 1832 pentru Moldova; si b). Epoca noului regim , aceea a Regulamentului Organic, de la punerea lui n aplicare si pna la Conventia de la Paris, 30. martie 1856, care a pus capat amestecului rusilor n treburile noastre10. Regulamentul Organic, n capitolul III, cuprinde reforma financiara care se refera, n general, la desfiintarea unor dari si institutii, crearea de noi venituri si instituirea unei ordini n perceperea veniturilor si efectuarea cheltuielilor si introducerea unor norme mo derne de drept bugetar. Conform reglementarilor reformei financiare, toate veniturile se concentrau n Casa Statului si erau repartizate n cheltuieli
8 9

Istoria Romniei n date, Bucuresti, 1992 N.Iorga, Istoria romnilor, vol.II si III, Bucuresti, 1923. 10 M. Lazeanu, Curs de legislatie financiara, editor M.Badeanu, Bucuresti, 1942, p. 97

stabilite prin buget, instituind, n acest fel principiul modern al universalitatii bugetare. Sectiune a a II a. Legislatia finantelor publice de la Unirea Principatelor Romne pna la Primul Razboi Mondial 2.1. Sistemul fiscal n perioada domniei lui Al.I.Cuza (1859-1866) au fost puse, bazele unei organizari financiare si s-a unificat legislatia financiara a celor doua Principate. n 1862, odata cu unirea administrativa a Principatelor, au fost adoptate mai multe legi privind impozitele, inspirate din practica fiscala occidentala. n esenta au fost adoptate urmatoarele masuri fiscale noi: a). Introducerea impozitului funciar. Anterior proprietatea funciara era scutita de impozit; b). Instituirea taxei de transmitere asupra proprietatilor asezamintelor publice (bunuri de mna moarta pentru ca nu circula); c). Legea patentelor a fost mult largita prin adaugarea mai multor categorii de platitori de patente; d). Legile din trecut pentru contributii personale si contributia de poduri si sosele au fost extinse la toate clasele societatii si unificate pentru ambele principate. n aceste conditii , sistemul fiscal dobndeste o organizare noua, devenind o parte constitutiva foarte importanta a finantelor publice. Sursele principale de venituri ale statului n aceasta perioada pot fi clasificate astfel: I. Impozitele (contributiile), ca principala sursa de venituri a statului, utilizate pentru ndeplinirea functiilor sale economice, financiare si politico-sociale 11.
11

Leon George, Elemente de stinnta financiara, Bucuresti, 1926, p.162

Impozitele erau divizate n doua categorii: a). De repartitie adica repartizate dintr-o suma globala, sau, b). De cotitate, adica stabilite pe unitati impozabile. Impozitele mai erau mpartite n directe sau indirecte, ordinare sau extraordinare, reale (obiective) sau personale (subiective), proportionale sau progresive. II. Taxele erau destinate sa acopere cheltuielile determinate de efectuarea serviciilor solicitate, spre deosebire de impozite care erau destinate acoperirii cheltuielilor generale ale statului si pentru care statul nu presta nici un serviciu sau lucrare n favoarea contribuabilului. Taxele erau clasificate dupa urmatoarele criterii: a). Dupa natura lor erau mpartite n : - fixe sau variabile; - aparte sau personale; - directe sau indirecte; b). dupa modalitatea de ncasare de divizau n: - judecatoresti; - administrative. III. Activitatea productiva ce se efectua pe domeniile statului, cum era cea agricola, exploatarea miniera, n ntreprinderile industriale si comerciale ( cai ferate, posta, telegraf, telefon, banci de stat etc) sau n unele ntreprinderi mixte. IV. Monopolurile ( asupra tutunului, sarii, bauturilor alcoolice etc) si amenzile V. Mijloace deghizate de realizare a veniturilor statului, cum sunt spre exemplu: - devalorizarea monetara; - reevaluarea stocurilor Bancii Nationale; - exproprieri; - emisiuni de bonuri pentru lichidarea datoriilor. VI. Succesiuni vacante si donatii

2.2. Organizarea bugetara Constitutia din 1866, n Titlul VI intitulat Despre finante, dispune n art.108-117, ca n fiecare an Adunarea Deputatilor ncheie socotelile si voteaza bugetul, iar art.113 alin.2 din aceeasi constitutie vorbeste despre faptul ca toate veniturile statului trebuie trecute n buget. Din analiza textului de mai sus rezulta ca, instrumentul principal al organizarii bugetare l reprezinta bugetul , considerat ca actul legislativ prin care se prevedeau si se aprobau veniturile si cheltuielile anuale ale statului si tuturor serviciilor publice. Exercitiul bugetar era egal cu anul financiar, adica de 12 luni si ncepea la 01. aprilie si se ncheia la 31.martie a anului urmator. Proiectul bugetului se elabora de Ministerul Finantelor n conditiile asigurarii unui echilibru ntre veniturile si cheltuielile publice. Procedura de elaborare a proiectului de buget se desfasura astfel: ministerele sau administratiile publice, nainte de a-si elabora proiectele definitive de buget, aveau obligatia de a comunica Ministerului de Finante, pna cel trziu la 1 decembrie, propuneri pentru bugetul anului urmator, Ministerul de Finante supunea aceste propuneri comisiei tehnice bugetare , iar apoi comunica hotarrea luata catre ministerul sau administratiile publice. Pe baza proiectelor de bugete ale ministerelor si administratiilor publice, dupa echilibrarea si definitivarea lor, Ministerul de Finante, incluznd si bugetul sau, elabora bugetul general al statului, care era supus aprobarii Guvernului si Adunarii Deputatilor, pna la 1 martie. n aceasta perioada bugetul reprezenta un mijloc de redistribuire a venitului national. Astfel, impozitele erau suportate n principal de categoriile productive ale societatii. n cadrul veniturilor publice predominau impozitele indirecte . Spre exemplu, n anul 1864, impozitele directe reprezentau o treime, iar la nceputul secolului XX au scazut la 17,2%, n timp ce impozitele indirecte au crescut n perioada respectiva de la 66,3% la 82,8%.

10

2.3. Curtea de conturi Sistemul financiar modern cunoaste metoda controlului dublu asupra banului public, unul efectuat de paratul de specialitate al executivului si altul exercitat de organul legislativ. Aceasta metoda a fost introdusa n Romnia prin Regulamentul Organic. Deoarece modul de organizare nu a permis un control financiar sistematic, prin Legea din 24 ianuarie/05.februarie 1864(modificata la 14/26 martie 1874; la 1/13 aprilie 1886) a fost nfiintata Curtea de Conturi de inspiratie franceza. Curtea era comp etenta sa cerceteze si sa stabileasca conturile veniturilor tezaurului, casieriilor generale de judet, regiilor administratiilor, contributiilor indirecte, precum si sa ncheie socotelile cheltuielilor facute de toti agentii fiscali. Competenta de control ulterior (postum) a Curtii a fost extinsa prin legile modificatoare prin care i s-au atribuit si unele competente jurisdictionale privind apelurile facute de organele comunale , precum si de contribuabilii si perceptorii directi care nu erau supusi jurisdictiei de prima instanta a Curtii, n contra ncheierilor comunale sau administratiei de care apartineau. Astfel, Legea din 1895 aduce unele mbunatatiri n organizarea Curtii de Conturi care vizeaza: a). Stabilirea ordinii ierarhice, n raport de celelalte organe judecatoresti; b). Extinderea competentei jurisdictionale asupra oricarui functionar public care nu putea justifica avansurile primite pentru ndeplinirea unor servicii publice. 2.4. Regimul vamal n 1859, odata cu Unirea Principatelor Romne, s-a trecut la organizarea administrarii vamilor, nfiintndu-se doua directii generale ale vamilor cu sediul n Bucuresti si Iasi, care coordonau activitatea celor 51 puncte de vama. Totodata, taxa vamala generala a fost stabilita la 5% fiind perceputa numai de catre administratia publica.

11

Taxa vamala pentru export a ramas de 5%( Legea din 24 august/5 septembrie 1864), n schimb cea de import a fost majorata la 7,5% (1866). Prin numeroase legi ulterioare (1874, 1875, 1882, 1886, 1889) au fost stabilite categoriile de marfuri supuse taxelor, modul de organizare a administratiei vamilor si paza frontierei, procedura, antrepozitele, tranzitul judecarea infractiunilor, nfiintarea unei comisii speciale pentru stabilirea tarifelor vamale. n perioada 1886-1904 s-a aplicat o politica protectionista, cu taxe sporite pentru importuri. n 1904, s-a adoptat un nou tarif vamal (pus n aplicare din 1906), care acorda unele avantaje pentru statele cu care Romnia avea ncheiate conventii vamale si stabilea unele nlesniri la importul marfurilor de mare, importanta pentru economia tarii si majorari de taxe la marfurile ce se produceau n tara. Sectiunea a III a. Dreptul financiar ntre cele doua razboaie mondiale Razboiul din 1916-1918 a ocazionat mari cheltuieli publice si a provocat importante distrugeri economiei nationale, ceea ce a determinat cresterea considerabila a datoriei publice. n aceste conditiuni drastice si ca urmare a nfaptuirii statului national romn n 1918, dreptul financiar s-a orientat n trei directii principale : - unificarea sistemului fiscal; - reforma fiscala radicala; - masuri pentru echilibrarea bugetului public. 3.1. Sistemul fiscal 3.1.1.Prima masura fiscala i mportanta a constituit-o reforma fiscala din 1921, propusa de Nicolae Titulescu12, care avea la baza o idee progresista pentru acea vreme si anume impozitul cedular 13,

12

Legea pentru impozitul p rogresiv pe avere si mbogatirea din timpul razboiului, publicata n Monitorul Oficial din 1 august 1921 13 Se calculeaza n functie de provenienta venitului/ Gh.D -Bistriceanu, C.G.Demetrescu, E.I.Macovei, Lexicon de finante-credit, contabilitate si informatica financiar contabila, Vol.I, Finante si credit, Ed. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1981,p.377

12

completat cu unul global pe venit progresiv, pe lux, cifra de afaceri si anexe, precum si scutiri pentru minimum de existenta. Legea din 1 august 1921 desfiinta vechile impozite directe, mentinnd nsa toate impozitele indirecte si monopolurile, dar reglementa 8 impozite directe, din care sapte cedule si anume : 1. impozitul pe veniturile proprietatii funciare necladite(cedula A) stabilit l5%; 2. impozitul pe venitul proprietatilor funciare cladite (cedula B), n cota de 15%; 3. impozitul pe veniturile exploatarilor agricole (cedula C), fixat la 12%; 4. impozitul pe ntreprinderile industriale si comerciale (cedula D), n cota de 12% pentru ntreprinderile comerciale si de 10% pentru cele industriale; 5. impozitul pe venituri din profesiuni si ocupatiuni necomerciale (cedula E), stabilit la 10%; 6. impozitul asupra lefurilor, ndemnizatiilor, pensiilor si rentelor viagere (cedula F), fixat la 10%; 7. impozitul asupra veniturilor valorilor mobiliare, creantelor depozitelor, garantiilor (cedula G), n cota de 15%; - impozitul progresiv pe venitul global , perceput asupra veniturilor nete din cele 7 cedule de mai sus, n cota de la 2% la 33%. n afara de aceste impozite, prin Legea din 1 august 1921, s-a instituit un impozit extraordinar- impozitul progresiv pe avere si pe mbogatirea din timpul razboiului de data aceasta pe capital , aplicat asupra ntregii averi nete mobile si imobile a contribuabililor, n cota de 3% la 33%, putndu-se ridica , n anumite cazuri, pna la 65% sau chiar 91%. n plus, tot la 1 august 1921s-a instituit impozitul pe lux si cifra de afaceri , n cota de 15%, perceput pe vnzarea de automobile, bijuterii, bronzuri, parfumerie ,cosmetice, matasuri, lichioruri si de 10% pe alte marfuri, precum si de 1% asupra cifrei de afaceri. 3.1.2. O noua reforma fiscala a fost efectuata n 1923, fiind propusa de Vintila Bratianu, care urma sa consolideze unificarea
13

sistemului fiscal romnesc. Este vorba de Legea pentru unificarea contributiunilor directe si pentru nfiintarea impozitului pe venitul global 14. Prin noua lege, impozitele cedulare sunt nlocuite cu 6 impozite directe, reale, denumite de lege si elementare. Astfel, s-a renuntat la impozitul asupra veniturilor exploatarilor agricole si la impozitul extraordinar asupra capitalului, fiind mentinute celelalte 6 impozite din 1921, dar cu cote mai mici pentru unele din acestea. Cele 6 impozite erau: a). Impozitul pe veniturile proprietatilor agricole n loc de 15% a fost stabilit la 12%, iar n caz de arendare a proprietatii agricole, 14%; daca contribuabilul locuieste n strainatate mai mult de 6 luni, 24%; b). impozitul pe veniturile proprietatilor cladite redus de la 15% la 12%, iar pentru cei ce locuiesc n strainatate, 20%; c). Impozitul pe veniturile valorilor mobiliare cunoaste unele diferentieri n nivelul de cote n raport cu categoriile actelor si faptelor impozabile; d). Impozitul pe veniturile comerciale si industriale , stabilit la 10%; e). Impozitul pe salariu, redus la 4% de la 6%, iar pentru sume ce depasesc 4.ooo lei, 8%; f). Impozitul pe veniturile din profesiuni si ocupatiuni neimpuse la celelalte impozite. Aceste 6 impozite, denumite de lege si obiective, sunt stabilite pe diferite venituri, mpartite n tot attea (6) categorii, n raport cu originea si tratamentul aplicat. n plus, legea din 1923 stabileste impozitul progresiv pe venitul global , care avea natura subiectiva personala. Venitul global se forma prin scaderea impozitelor elementare, (cele sase de mai sus) si unele dobnzi. Cotele de impozit au fost stabilite ntre 1-30%, n raport cu venitul. 3.1.3. Criza mondiala de la finele deceniului trei si nceputul deceniului patru al secolului nostru a influentat negativ si sistemul fiscal,
14

Monitorul Oficial nr.253 din 23 februarie 1923. A se vedea Lascar Davidoglu, Legea contributiilor directe, adnotata, Tiparul romnesc S.A.-Bucuresti, 1932

14

astfel ca, n 1933 s-a procedat la sporirea taxelor de consumatie si a fost modificat impozitul pe lux si pe cifra de afaceri, precum si a contributiunilor directe si introducerea monopolului de desfacere a bauturilor spirtoase. De asemenea, la 1 aprilie 1934, impozitul global a fost nlocuit cu unul supracota 15, care se percepea la sursa combatndu-se evaziunea fiscala si simplificndu-se procedura de impunere. Impozitul supracota se aseamana cu impozitul progresiv anterior, aplicndu-se ca si acesta, la toate veniturile elementare, cu deosebirea ca se stabileste automat , fara a fi necesara o declaratie speciala a contribuabilului si se percepea asupra fiecarei surse de venit. 3.1.4 n deceniul patru al secolului nostru raportul dintre impozitele directe si cele indirecte s-a schimbat, ultimele ajungnd la din veniturile statului. n timpul celui de Al Doilea Razboi Mondial s-a trecut la o politica fiscala, pentru perceperea rapida si simplificata a impozitelor. n acelasi scop, s-a adoptat o procedura de impunere completa, cuprinsa n Codul de procedura fiscala, adoptat la 1 aprilie 1942 16. 3.2. Procedura bugetara Procedura bugetara s-a mentinut, n general, pe principiile perioadei anterioare, examinate deja n sectiunea a II a, a acestui capitol. 3.2.1. n vederea unei mai bune organizari bugetare, fiecare minister elabora un buget interior de executie, prin care se repartizau creditele bugetare, ntre diferite servicii publice centrale si locale. Cheltuielile bugetare nu puteau fi efectuate dect n limita stricta a creditelor deschise. Potrivit Legii din 31 iulie 192917(modificata la 31 august 1931 si 24 decembrie 1932), ordonantarea platilor se facea pe cale ierarhica. Astfel, ministrii si ceilalti conducatori de administratii aveau dreptul de a dispune, n calitatea lor de ordonatori principali, de credite ce li se deschideau. n continuare, ordonatorii secundari, pe baza
15

Monitorul Oficial, nr.78 din 1 aprilie 1934, Supracota se aplica o data cu cota principala si asupra aceluiasi venit iar nu asupra venitului rezultat, dupa ce s-a scazut impozitul calculat cu cota principala. 16 Monitorul Oficial, nr.78 din 1 aprilie 1924 17 Monitorul Oficial, nr.167 din 31 iulie 1929

15

delegatiei primite pe numele lor, emiteau mandate de plata n limitele prevazute de ordonantele de delegatie. Platile se puteau face de catre casieriile publice numai dupa verificarea ordonantelor si mandatelor de plata. 3.2.2. Organele locale, conform Legii din 14 aprilie 1933, aveau bugete proprii, aprobate de consiliul judetean sau comunal, pe baza proiectelor elaborate de prefect, respectiv de catre primarul comunei. Veniturile bugetelor locale erau, potrivit legii din 1933, mentionata, constituite pe doua cai: - venituri dependente de sistemul fiscal al statului prin subventii, cote aditionale etc; - venituri independente provenite din taxe comunale, calculatia marfurilor, etc. Cheltuielile publice locale se efectuau prin serviciile de contabilitate ale administratiilor respective, potrivit Legii contabilitatii publice. 3.2.3. n deceniul al treilea al secolului nostru, echilibrarea bugetara neputnd fi realizata s-a procedat la: a). Reducerea importanta a cheltuielilor publice; b). Majorarea cu cca. 10% a impozitelor directe si cca 20% a celor indirecte; c). Scindarea bugetului statului n ordinar si extraordinar; cel din urma cuprindea veniturile nencasate si cheltuielile neefectuate din exercitiile bugetare anterioare. 3.3. Aparatul fiscal

3.3.1. n perioada interbelica 18 , aparatul fiscal a fost organizat pe baza importantului principiu al separarii atributiilor ce-i reveneau: - constatarea si asezarea impozitelor; - administrarea (mnuirea) ncasarii si platii impozitelor. n aplicarea acestui principiu, prin reforma din 1929 functionarii
18

Pentru detalii, a se vedea, E.M.Sasana, op. Cit., p. 88

16

din domeniul fiscal au fost mpartiti n mod corespunzator n: - functionari apartinnd serviciilor de constatare a impozitelor; - functionari apartinnd serviciilor de ncasari si plati. De altfel, aceasta distinctie se bazeaza, n ultima instanta, pe principiul general al finantelor publice de separare a functiei de decizie de functia de casa, pentru a se evita operatiuni nelegale, pagubitoare pentru bugetul public, favorizate de situatiile n care cele doua functii ale finantelor s-ar exercita de acelasi organ si chiar de acelasi functionar public. Separarea celor doua administratii (servicii) nu nseamna ca ele actionau fara nici o legatura ntre ele. Dimpotriva, cele doua administratii colaborau intens, comunicndu-si reciproc activitatile efectuate si rezultatele obtinute. 3.3.2. n judete functiona cte o administratie de constatare a impozitelor , condusa de administratori de constatare. Aceste administratii aveau doua sectii: - pentru constatarea impozitelor directe; - pentru constatarea impozitelor indirecte. La nivelul plasilor functiona cte o circumscriptie de constatare a impozitelor , care reprezinta celula sistemului fiscal de constatare condusa de catre un controlor financiar, avnd n subordine ajutori de controlori . n acelasi timp, n fiecare judet functiona cte o administratie de ncasari si plati cu principala atributie de a urmari si ncasa veniturile publice ce le erau date n debit si efectuau platile statului. Ele erau subordonate nemijlocit Directiei contabilitatii generale a statului. Administratia de ncasari si plati era condusa de un administrator, ajutat de controlori de urmarire, care exercitau operatiunile de urmarire si ncasare a veniturilor publice. La nivelul plasilor functionau perceptiile de circumscriptie, conduse de cte un contabil si un numar de functionari de birou. Constatarea veniturilor publice provenite din taxe si contributii n cadrul administratiei locale, se facea de catre comisii de constatare locale compuse din: - delegatul serviciului financiar la orase, sau notarul comunal;
17

- un consilier comunal delegat si - un delegat al contribuabililor. Cei nemultumiti de constatarile comisiei puteau face apel , n termen de 15 zile de la comunicare. Comisia de apel era compusa din: - delegatul consiliului comunal; - delegatul contribuabililor si - judecatorul de ocol. mpotriva deciziilor comisiilor de apel, cnd impozitul depasea 100.000 lei, se putea face apel la Tribunal sau la Curtea de Apel. Pe baza constatarilor definitive, se facea nregistrarea n rolurile de ncasari. Sectiunea IV. Dreptul financiar dupa al Doilea Razboi Mondial Dominatia sovietica, n Romnia dupa Al Doilea Razboi Mondial, a impus nlocuirea statului de drept si a economiei de piata cu dictatura comunista de stat si economica. Cadrul de actiune a prghiilor financiare, ca de altfel, a tuturor categoriilor economice n general, era nemijlocit legat si conditionat de planul national unic de dezvoltare , ca instrument principal cu ajutorul caruia se asigura nfaptuirea dictaturii economice comuniste. n aceste mprejurari, notiuni ca autonomie economicofinanciara a organelor administrative si unitatilor de productie, autogestionarea ntreprinderilorsi autoconducerea muncitoreasca, erau creatii ale oligarhiei comuniste menite a justifica dictatura exercitata de un numar restrns de persoane. 4.1. Organizarea bugetara. 1. n domeniul finantelor regimului comunist bugetul de stat a avut un rol important, n toate etapele perioadei respective, de peste 40 de ani din tara noastra, fiind subliniat rolul sau politic n evolutia economicosociala. Fiind un instrument al statului monopolist, supracentralizat,
18

bugetul de stat avea o menire tehnico- financiara subordonata principiului planificarii socialiste 19. La rndul ei, legislatia bugetara a reflectat conceptia mentionata despre importanta si menirea bugetului de stat. 2. Astfel, cu ocazia restructurarii financiare din 1949 , bugetul de stat a fost definit planul financiar anual al formarii fondului unic de mijloace banesti necesare ndeplinirii functiilor statului si ndrumarii lor. n conformitate cu planul economic general, n vederea dezvoltarii puterii economice a tarii, asezarii economiei nationale pe baze socialiste, ridicarii nivelului material si cultural al celor ce muncesc si garantarii independentei nationale20. Din aceasta definitie se desprind cele doua caracteristici esentiale ale conceptiei comuniste despre bugetul de stat si anume: a). Natura bugetului de stat de plan financiar cu rol, n principal, de finantare a economiei nationale, adica- cum se prevedea n Legea din 1949- n vederea dezvol tarii puterii economice a tarii, asezarii economiei nationale pe baze socialiste, si b). pozitia de subordonare a bugetului de stat fata de planul economic, din moment ce urma a fi ntocmit n conformitate cu planul economic general. n realitate, proiectul planului economic era elaborat de Comitetul de Stat al Planificarii, supus aprobarii conducerii Partidului Comunist Romn, iar pe baza si n executarea acestuia, se ntocmea proiectul bugetului de stat. 3.Pe parcursul consolidarii statului centralizat, denumit si socialist a evoluat si organizarea finantelor, inclusiv a bugetului de stat si a legislatiei bugetare. Astfel, ultimul act legislativ cu caracter general n domeniul financiar, Legea finantelor21, stabileste rolul bugetului de stat, dupa cum urmeaza: Bugetul de stat cuprinde veniturile centralizate ale statului si repartizarea acestora n concordanta cu obiectivele planului national unic, pentru finantarea economiei nationale, actiunilor socialculturale, apararii tarii si altor nevoi ale societatii(art.38).
19 20 21

I.Gliga, Gh.Gilescu, P. Olcescu, Drept financiar, Ed.Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1981,p.47 Art.1 din Legea nr.3/1949 asupra ntocmirii si ncheierii bugetului general al Republicii Populare Romne. Legea nr.9/1972, modificata si completata prin Legea nr.2/1979

19

Rezulta ca au fost mentionate doua caracteristici prezentate mai sus si, n plus se precizeaza n mod expres principiul centralismului excesiv al bugetului de stat , n acord cu supercentralismul statului, deoarece cuprinde veniturile centralizate ale statului si repartizarea acestora (deci tot pe cale centralizata). Aceasta caracteristica este demonstrata si de includerea bugetelor locale de stat , nlaturnd orice manifestare de autonomie financiara a organelor de stat locale (judetene, municipale, orasenesti si comunale). Astfel, Legea finantelor nr.9/1972, modificata si completata prin Legea nr.2/1979, prevede ca bugetul de stat se compune din bugetul republican si bugetele locale (art.183). 4. Veniturile bugetului de stat, erau formate, tinnd seama de caracteristicile mentionate, din urmatoarele surse banesti: a). Venituri provenite de la unitatile socialiste de stat; b). Venituri si alte ncasari aferente bugetului asigurarilor sociale de stat (incluse si ele n bugetul de stat); c). Impozite si taxe platite de organizatiile cooperatiste si unitatile economice ale celorlalte organizatii obstesti; d). Taxe vamale; e). Impozite si taxe de la populatie; f). Alte venituri. 5. Cheltuielile bugetului de stat n legea finantelor se prevedea expres ca, ele se efectueaza n concordanta cu obiectivele planului national unic, avnd deci principala destinatie de finantare a economiei nationale care, dupa cum stim, nsemna de fapt finantarea proprietatii de stat, respectiv a ntreprinderilor de stat. Astfel, cheltuielile bugetare se efectuau pentru: a). Finantarea economiei nationale, cuprinznd obiective si actiuni care se finanteaza din fondurile de dezvoltare economico- sociala si anume: investitii productive, acoperirea necesarului de mijloace circulante al unor unitati economice, constituirea rezervelor de stat, etc; b). Realizarea actiunilor social culturale; c). Acordarea de pensii si realizarea altor actiuni din bugetul asigurarilor sociale de stat; d). Apararea tarii;

20

e). Functionarea organelor puterii de stat, organelor administratiei de stat, organelor judecatoresti si celor ale procuraturii; f). Realizarea altor actiuni si sarcini prevazute prin dispozitiile legale. 4.2. Evolutia dreptului fiscal

1. n 1944, la terminarea celui de Al Doilea Razboi Mondial, principalele impozite si taxe ce se aplicau n Romnia erau urmatoarele: a). Impozite directe, mpartite n sase cedule , astfel: - impozitul pe veniturile din proprietati agricole; - impozitul pe veniturile din proprietati cladite; - impozitul pe veniturile din capitalurile mobiliare; - impozitul pe veniturile din comert si industrie; - impozitul pe salarii; - impozitul pe veniturile din profesii; b). impozite indirecte, dintre care mentionam: - impozitul pe lux si cifra de afaceri; - taxele de consumatie; - impozitul exceptional de 12%; - impozitele si taxele de timbru; - impozitul de echivalent; - taxele vamale de import si export; - taxele pe bauturi spirtoase si altele; c). monopolurile fiscale de stat. 2. Dupa Al Doilea Razboi Mondial, au avut loc importante modificari n sistemul fiscal. Reforma agrara din 1945, reforma si stabilizarea monetara din 15 august 1947, abolirea monarhiei si proclamarea Republicii Populare Romne la 30 decembrie 1947, adoptarea Constitutiei din 13 aprilie 1948 si, mai ales, nationalizarea principalelor mijloace de productie la 11 iunie 1948, masura prin care s-a constituit un larg sector de stat n economia romneasca, sunt factori care au avut consecinte considerabile si din punct de vedere fiscal. Astfel, n perioada 1945-1948 au avut loc si unele modificari fiscale, dar
21

nu de mare complexitate, cum au fost, spre exemplu, desfiintarea impozitului exceptional de la 12%, sau nlocuirea impozitelor proportionale cu cele progresive. 3. n aceste conditii social-economice, de la 01.ianuarie 1949 s-a efectuat o structurare financiara n cadrul careia au fost luate o serie de masuri fiscale radicale determinate mai ales de nationalizarea principalelor mijloace de productie si transformarea ntreprinderilor particulare n ntreprinderi de stat. Nationalizarea a dat un alt continut si o alta natura prelevarilor la bugetul de stat de la acesti noi contribuabili. Ca atare, au fost desfiintate impozitele directe. Astfel, impozitul pe cifra de afaceri ce-l datorau anterior ntreprinderile fost particulare, ca impozit direct, a fost schimbat ntr-un impozit indirect, deoarece s-a transformat ntr-un mijloc de atragere la buget a venitului net centralizat al statului. De altfel n anul 1950, cu unele modificari, impozitul pe cifra de afaceri a devenit impozitul pe circulatia produselor, care se aplica nu numai asupra produselor de consum individual, ci si asupra mijloacelor de productie si se datora att de ntreprinderile de stat, ct si de cele particulare ce mai existau. Din anul 1952 numai ntreprinderile de stat datoreaza noul impozit. n anul 1954, efectundu-se o reasezare a impozitului, acesta este aplicat numai asupra bunurilor de consum individual, nu si asupra mijloacelor de productie, iar denumirea sa a devenit, impozit pe circulatia marfurilor. Cu aceasta denumire, impozitul, dar cu modificari pe parcurs n ce priveste sfera de cuprindere, s-a aplicat n toata perioada regimului socialist. Multi ani la rnd, acest impozit a constituit principala plata a venitului net centralizat al statului, ncasat de la ntreprindere de stat. n acelasi timp, n anul 1949 au fost introduse impozitul asupra operatiilor de executari de lucrari , prestari de servicii si transporturi (care ulterior a fost nlocui t cu impozitul asupra operatiunilor necomerciale), impozitul pe veniturile cooperativelor si impozitul pe spectacole. Unitatile cooperatiei agricole au fost obligate la suportarea impozitului agricol , devenit n anul 1952 (Decretul nr.125/1952) impozitul pe veniturile agricole si ale ntovarasirilor, iar din anul 1955
22

(Decretul nr.212/1955) a fost nlocuit cu impozitul pe teren, cu cote fixe stabilite pe hectar, cu scopul de a ncuraja sporirea productiei agricole si cresterea animalelor. Legislatia fiscala de la 01-ianuarie 1949 a desfiintat si impozitele directe datorate de populatie. S-a introdus nsa impozitul pe veniturile populatiei si impozitul agricol. Ambele impozite au suferit numeroase modificari pe parcurs, n ce priveste obiectul si subiectele impunerii n raport cu politica fiscala. n domeniul taxelor, mentionam Legea timbrului (Legea nr.6/1949 si Decretul nr.2/1949) care reglementa taxele de timbru, impozitul proportional de timbru si impozitul progresiv de timbru. De la o1. iulie 1955, aceasta lege a fost nlocuita (Decretul nr.199/1955 si H.C.M nr.911/1955), desfiintndu-se impozitul de timbru, iar taxele de timbru li se atribuie natura reala de taxe, plata a unui serviciu prestat. La data de o1.ianuarie 1949, au fost introduse si unele impozite si taxe locale (Legea nr.11/1949). De la 01.ianuarie 1952, aceste impozite si taxe dobndesc o noua reglementare (Decretul nr.18/1952), care se va aplica pna la 01.ianuarie 1982, cnd se va adopta Legea nr.25/1981si Decretul nr.425/1981. 4.3. Organele administratiei de stat financiar-bancare

1. Dupa luarea puterii de catre comunisti prin masurile economice adoptate, s-a instituit monopolul absolut al proprietatii de stat (peste 2/3 din avutia nationala si fondurile fixe din economie), s-a redus exagerat ponderea proprietatii cooperatiste, s-a ngradit tot mai accentuat mica productie taraneasca, s-a limitat extrem proprietatea si productia mestesugareasca, s-a ajuns la concentrarea excesiva a productiei industriale. Ca atare, statul a devenit administrator general al unui imens patrimoniu. n aceste conditii, n sfera domeniului public au fost incluse n mod arbitrar si bunurile apartinnd n mod traditional domeniului privat al statului, cum sunt cele aflate n administrarea directa a

23

ntreprinderilor de stat, centralelor industriale, trusturilor si altor unitati economice de stat. n consecinta, si activitatea financiara pe care era interesat sa o reglementeze n detaliu, statul si-a extins sfera, cuprinznd nu numai pe cea implicata de finantele publice, ci si pe cea a unitatilor economice de stat care, potrivit practicii financiare internationale este considerata ca apartinnd domeniului financiar privat. 2. Tinnd seama de aceasta situatie, activitatea executiva financiara de stat era exercita ta, att pe plan central ct si pe plan local, de organele administrative financiar-bancare de stat, cum erau: a). Pe plan central: Ministerul Finantelor, Banca Nationala, bancile specializate( Banca de Investitii, Banca Agricola si Banca Romna de Comert Exterior), Casa de Economii si Consemnatiuni, Administratia Asigurarilor de Stat, precum si directiile financiare si de preturi din ministere si celelalte organe centrale de stat. b). Pe plan local . - organele financiare ale unitatilor administrativ teritoriale; - organele si unitatile subordonate ale organelor centrale administrative, financiar-bancare de stat mentionate mai sus; - compartimentele financiar-contabile din cadrul: o institutiilor de stat; o unitatilor economice de stat. n ultimele doua decenii ale regimului comunist a functionat si Consiliul Financiar-Bancar si comisiile financiar-bancare teritoriale, compuse din reprezentantii organelor administrative financiar-bancare enumerate mai sus. 3. Ministerul Finantelor era organul administrativ central de specialitate care raspundea de nfaptuirea politicii financiare a partidului si statului n domeniul finantelor si actiona pentru asigurarea echilibrului financiar, monetar si valutar al tarii 22. 4. Banca Nationala, mpreuna cu bancile specializate, ca organe de stat, raspundeau de nfaptuirea si asigurarea aplicarii, n
22

Art.228 din Legea finantelor nr.9/1972, modificata si completata prin Legea nr.2/1979

24

activitatea lor, a politicii partidului si statului n domeniul monetar si al creditului, potrivit prevederilor Legii finantelor si ale legilor si statutelor lor de organizare si functionare 23. Banca Nationala era si principalul organ de casierie al executarii bugetului de stat. 5. Casa de Economii si Consemnatiuni , constituia institutia specializata n atragerea si pastrarea economiilor banesti ale populatiei, avnd si unele atributii bancare si financiare 24. 6. Administratia Asigurarilor de Stat ndeplinea atributii de asigurare prin efectul legii, a valorii contractuale a bunurilor, a persoanelor si de raspundere civila. Celelalte organe administrative financiare si bancare, centrale sau locale mentionate mai sus, aveau atributii specifice organelor sau unitatilor n cadrul carora functionau.

23 24

Idem, art.232 Decretul nr.371/1958 privind organizarea si functionarea Case de Economii si Consemnatiuni, precum si Statutul CEC.

25

CAPITOLUL II. NOTIUNI GENERALE DE DREPT FINANCIAR Sectiunea I. Rolul economic al statului 1. Aspecte generale
n comuna primitiva neexistnd statul, diferitele functii publice organizarea muncii, supravegherea respectarii obiceiurilor, a riturilor religioase, etc.- erau ndeplinite de oameni alesi de ntreaga colectivitate. Cu timpul apare proprietatea privata, creste inegalitatea de avere iar societatea s-a scindat n clase. Astfel, a aparut necesitatea unei institutii care sa protejeze proprietatea privata, sa apare privilegiile celor avuti mpotriva celor neavuti 25. n primele stadii de dezvoltare a ornduirii sclavagiste, cnd predomina economia naturala, nchisa, unele functii publice ( de conducere, de justitie) erau onorifice, iar ndeplinirea unor activitati (construirea de drumuri, ntretinerea armatei, etc) erau asigurate pe calea prestatiilor n munca, a darilor n natura la care erau obligati supusii statului sau pe seama tributurilor si a bunurilor jefuite si a trofeelor de razboi de la popoarele nvinse. Abia mai trziu cnd a nceput sa se dezvolte economia de schimb, statul sclavagist foloseste si resursele banesti pentru acoperirea cheltuielilor publice. Din acest moment se poate vorbi de aparitia primelor elemente de finante (impozite, mprumuturi). n statul feudal, desi relatiile marfa-bani au cunoscut o puternica dezvoltare, totusi cheltuielile erau acoperite ntr-o proportie relativ redusa pe seama veniturilor. Statul continua sa foloseasca pe scara larga prestatiile n munca si darile n natura.

25

E. Cernea, E. Molcut, Istoria statului si dreptului romnesc, editia a II a, Ed. Sansa S.R.L. Bucuresti, 1998 si S.Amaritei, Finante generale, Ed. Junimea Iasi,002,p.9-10

26

n ornduirea capitalista, productia de marfuri si relatiile banesti devin predominante iar ntretinerea aparatului de stat si acoperirea celorlalte cheltuieli publice se bazeaza aproape exclusiv pe folosirea resurselor banesti. n aceasta ornduire, se contureaza doua functii fundamentale care caracterizeaza activitatea statului si anume: - Functia interna (principala) de mentinere a ordinii interne si de asigurare a functionarii institutiilor specifice noii ornduirii; - Functia externa de aparare a tarii, a independentei, a suveranitatii, de extindere a teritoriilor prin actiuni militare. n ornduirea socialista, statul continua sa mobilizeze la dispozitia sa, o importanta parte din venitul national si sa o utilizeze n scopul ndeplinirii functiilor si sarcinilor sale. Deci, separarea statului de societate n sfera relatiilor economice si gaseste expresia n aceea ca statul si are veniturile, cheltuielile si datoriile sale proprii, si procura resursele necesare ndeplinirii functiilor si sarcinilor sale cu ajutorul constrngerii, pe care o exercita asupra membrilor societatii. n concluzie, aparitia si evolutia finantelor publice este inseparabil legata de existenta unei organizari de tip statal, de folosirea bunurilor si a formelor valorice de realizare si de repartitie a produsului social.

1.1. Conceptii conturate n literatura de specialitate privind finantele publice Sub aspect istorie, notiunea de finante publice a evoluat suportnd, de-a lungul timpului, schimbari profunde si multiple. Problema legata de geneza finantelor, natura, functiile si rolul acestora, pe diferitele trepte ale dezvoltarii omenesti, a format obiect de cercetare al mai multor discipline. n cercetarea stiintifica juridica a notiunii de finante publice s-au conturat doua conceptii: notiunea clasica si notiunea moderna de finante publice.

27

1.1.1.Notiunea clasica de finante publice Aceasta conceptie este legata de liberalismul politic, fiind specifica perioadei de dezvoltare economico- sociala de la sfrsitul secolului al XIX lea si nceputul secolului XX. Conform acestei conceptii, statul liberal era preocupat mai putin de activitatile private, limitndu-si interventia la functiile sale traditionale si anume: aparare nationala, diplomatie, ordine publica si justitie. Activitatea economica este considerata a fi apanajul ntreprinderilor private, orice participare a statului la activitatea economica fiind contraindicata. Veniturile, constnd din impozite, taxe si alte modalitati de procurare a resurselor financiare ale statului, trebuiau limitate la necesarul asigurarii functionarii institutiilor publice. Ca atare, n conceptia clasica se considera ca statul are un rol neinterventionist. 1.1.2.Finantele publice moderne n perioada de dupa primul razboi mondial, locul statului neinterventionist a fost luat de statul interventionist. Se remarca rolul activ al statului n influentarea proceselor economice. Astfel, finantele publice devin un mijloc de interventie n activitatea social-economica, de exercitare a unei influente pozitive pentru organizarea ntregii activitati. Maurice Duverger , referindu-se la statul modern din secolul nostru, scrie ca acesta nu se margineste la sarcinile militare si politienesti traditionale. El intervine n viata sociala pentru a stimula productia n perioada de criza, pentru a mpiedica cresterea preturilor si a mentine puterea de cumparare a monedei, n perioada inflatiei pentru a asigura, n tot timpul, o ct mai buna utilizare a bogatiilor tarii si repartizarea venitului national. Pentru acest stat modern, finantele publice nu sunt numai un mijloc de acoperire a cheltuielilor sale de administr atie, ci si aceasta n primul rnd- un mijloc de a interveni n viata sociala, de a
28

exercita o presiune asupra cetatenilor, pentru a organiza ansamblul natiunii 26. Pierre Lalumiere subliniaza cresterea rolului interventionist al statului n economie dupa criza mondiala din 1929-1933. Pentru ndeplinirea acestui rol au fost folosite pe o scara din ce n ce mai larga cheltuielile publice, impozitele si alte instrumente financiare 27. Finantele publice sunt definite ca stiinta care studiaza activitatea statului, n calitatea sa de utilizator al unor tehnici speciale, asa numite financiare: cheltuieli, taxe, impozite, mprumuturi, procedee monetare, buget etc. n abordarea moderna a finantelor publice, la unii autori contemporani, prevaleaza conceptul economic, n timp ce la altii accentul cade pe conceptul sociologic. Astfel, Adolph Wagner, considera economia financiara a statului ca fiind economia prin care statul dobndeste si utilizeaza bunurile materiale, banii necesari functionarii sale- forma cea mai nalta a comunitatii economice obligatorii 28 . Sectiunea a II a. Obiectul si functiile finantelor publice. Relatiile financiare. 2.1. Notiunea de finante Aparitia finantelor este rezultatul unui proces complex si ndelungat determinat de evolutia vietii sociale prin aparitia si dezvoltarea comunitatii umane, aparitia proprietatii, dezvoltarea fortelor de productie, a relatiilor marfa-bani, dar si ca urmare a necesitatii statului pentru realizarea sarcinilor si functiilor sale. Etimologic, cuvntul finante provine din limba latina unde au fost utilizate mai multe expresii finantio, financias, finis, formndu-se mai trziu expresia financia pecuniaria care nsemna a ncheia o tranzactie prin plata unei sume de bani.
26 27 28

M.Duverger, Institutions financieres, Coll Themis, Paris, 1954, p.2 P.Lalumiere, Les finances publiques, Lib. Armand Colin, Paris, 1970,p.17 Gheorghe Filip, Finante generale, suport de curs, Iasi,2002,p.1

29

Notiunea de finante s-a raspndit n Franta n secolul al XV lea prin cuvintele finance, prin care era desemnata o suma de bani sau un venit apartinnd organelor de stat respectiv, finances, folosite pentru a-i denumi pe arendasii de impozite sau persoanele nsarcinate cu strngerea veniturilor pentru rege 29 . Cu timpul, cuvntul finante a capatat un sens foarte larg, incluznd bugetul statului, creditul, operatiunile bancare si de bursa etc, adica resursele, relatiile si operatiile banesti. 2.1.1. Definitia finantelor publice Finantele publice au fost definite de autori diferiti, dupa caz: - ca fiind instrumentul prin intermediul caruia statul nostru participa la repartitia venitului national, asigura fondurile banesti necesare dezvoltarii economiei nationale, realizarii actiunilor social- culturale, functionarii organelor de stat si apararii suveranitatii, independentei si integritatii teritoriale a tarii; - ca fiind raporturile social-economice de formare si repartizare n forma baneasca, care apar n legatura cu constituirea si utilizarea resurselor necesare functionarii si dezvoltarii generale a societatii; - ca ansamblul sau cvasitotalitatea proceselor si relatiilor economice n forma baneasca ce se produc n toate sferele reproductiei( consum, productie, repartitie, circulatie). n concluzie, putem defini finantele publice n sens larg, ca fiind acele relatii care au ca obiect regulile fundamentale, organele si procedurile care permit colectivitatilor publice ndeplinirea tuturor atributiilor lor cu ajutorul mijloacelor financiare conditia esentiala fiind ca aceste reguli si procedee sa se aplice ntr-un regim de drept public; iar n sens restrns reprezinta ncasarile si platile banesti de interes public necesare n relatiile cu statul si alte institutii publice.

29

A.Wagner, Stiinta finantelor, Leipzig, 1983,p.15.

30

2.2. Obiectul finantelor publice n doctrina de specialitate s-au emis mai multe opinii privind obiectul finantelor publice. Astfel, ntr-o opinie de circulatie europeana, se considera ca finantele publice au ca obiect, regulile fundamentale, organele si procedurile care permit colectivitatilor publice ndeplinirea tuturor atributiilor cu ajutorul mijloacelor financiare. Aceste reguli si procedee trebuie sa se aplice ntr-un regim de drept public, pentru a scoate n evidenta faptul ca motivele, mijloacele si efectele finantelor publice sunt cu totul diferite de cele ale finantelor private30. Finantele publice sunt folosite n scopul satisfacerii nevoilor generale ale societatii, n timp ce finantele private sunt si n slujba realizarii de profit de catre ntreprinzatorii particulari 31. n lucrarile de specialitate din S.U.A. s-a sustinut ca finantele publice au ca obiect faptele, principiile, tehnicile si efectele procurarii si cheltuirii fondurilor banesti de catre organele guvernamentale ale administrarii datoriei publice 32. ntr-o formula mai concentrata se sustine ca finantele publice au ca obiect veniturile si cheltuielile bugetelor apartinnd colectivitatilor publice si care se exprima sub forme economice, politice si juridice 33. Veniturile publice si suma lor, cheltuielile publice si destinatia lor, precum si corelatiile dintre acestea reprezinta esenta finantelor publice iar pentru a-si realiza rolul si functiile sale, statul trebuie sa mobilizeze resurse si sa faca cheltuieli banesti. n acest scop, statul procedeaza la repartitia sarcinilor publice, ntre persoanele fizice si juridice, ct mai echitabil posibil. Mijlocul financiar si juridic prin care se realizeaza aceasta repartitie l reprezinta obligatia fiscala, adica impozitele, taxele si celelalte sarcini fiscale specifice fiecarei tari si fiecarei etape istorice 34.

30 31

Luis Trotabas, Finances publiques, Paris, 1964, Libraire Dallez, p.3 I.Vacarel, Finante. Geneza. Concept. Stiinta, n finante publice, Ed. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 2002, p. Wiliam Shultz, Lowel Flaris, American Public Finances, New York, 1964, p.1 Raymond Muzellac, Finances publiques, editia a 6 a, Editura Sirey Paris, 1989, p.4 T. Mosteanu,( coordonator), Finante. Buget, Ed. Economica, Bucuresti, 2001, p. 15 si urm.

19.
32 33 34

31

n acelasi timp, n actiunea de cheltuire, statul este preocupat de stabilirea destinatiei surselor financiare publice, n raport cu sarcinile si functiile pe care le are de ndeplinit. n selectarea nevoilor publice ce urmeaza a fi finantate, statul stabileste anumite prioritati, n raport de urgenta si necesitatea cheltuielilor publice avute n vedere. Astfel, ntr-o perioada de evolutie pasnica, primeaza cheltuielile necesare dezvoltarii serviciilor publice (nvatamnt, sanatate, cultura etc), n schimb, n timp de razboi, spre exemplu au prioritate cheltuielile militare de toate categoriile. Veniturile publice si cheltuielile publice apar drept componente esentiale ale structurii finantelor publice n opiniile doctrinare mentionate si ele au o ndelungata traditie istorica, inclusiv n statele moderne. Dupa Revolutia din Decembrie 1989, s-a pus si n tara noastra problema definirii obiectului finantelor publice, odata cu activitatea de legiferare n materie. n aceasta actiune structura finantelor publice din statele cu economie de piata occidentala si cu regim politic democrat a fost o sursa de inspiratie. Astfel, constatam, ca Legea nr.10/1991 privind finantele publice 35 ,adoptata la scurt timp dupa revolutie, are n structura acestor finante veniturile si cheltuielile publice, ca elemente de baza ale bugetelor publice si ale finantelor institutiilor publice. Creditul public reprezinta, de asemenea, o componenta a structurii finantelor publice 36 . Prin aceasta lege s-a urmarit a se reinstitui n Romnia o structura a finantelor publice asemanatoare celor din statele occidentale europene cu economie national liberal-capitalista si cu regim politic parlamentar. Att Legea nr.10/1991, ct si Legea nr.72/1996, privind finantele publice 37, care o nlocuieste, stabileste drept obiect general al structurii finantelor publice, formarea, administrarea, ntrebuintarea si controlul resurselor financiare publice 38.
35 36

M.O. nr.23 din 30 ianuarie 1991 Cu privire la conceptul si structura finantelor publice, a se vedea I.Gliga, Dreptul finantelor publice, Ed. All, Bucuresti, 1994, p. 11-18; D.D.Saguna, Drept financiar si fiscal, Ed. Eminescu, Bucuresti, 2000, p. 5-7 37 M.O. nr.152 din 17 iulie 1996 38 M.O. nr.152 din 17 iulie 1996

32

Noua Lege a finantelor publice, nr.500/200239, stabileste un obiect general mai larg, care cuprinde principiile, cadrul general si procedurile privind formarea, administrarea, angajarea si utilizarea fondurilor publice, precum si responsabilitatile publice implicate n procesul bugetar. n mod concret, obiectul finantelor publice l formeaza, n prezent: categoriile de bugete publice (bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele tuturor institutiilor publice); veniturile publice ( impozite, taxe, contributii si alte venituri) si cheltuielile publice necesare pentru finantarea nevoilor publice; mprumuturile interne si externe (de stat si cele garantate de stat), care formeaza datoria publica si care completeaza resursele financiare publice proprii ale tarii noastre; finantele publice locale40; finantele institutiilor publice; controlul financiar, exercitat n legatura cu formarea, administrarea, angajarea si utilizarea fondurilor banesti publice. 2.3. Relatiile financiare n actiunile de mobilizare, de formare a veniturilor publice si de efectuare a cheltuielilor publice, ntre stat si persoanele fizice, ntre persoanele juridice, pe de o parte si ntre acestea si stat, pe de alta parte, se nasc anumite relatii de natura economica, adica relatiile financiare , respectiv anumite drepturi si obligatii corelative. Caracterul public al acestor relatii financiare, adica de relatii banesti ntre indivizi (persoane) si stat, caracterizeaza finantele publice. ntr-adevar, din perioada descompunerii comunitatii gentilice si nceputul ornduirii sclavagiste, cnd au aparut finantele, ntr-o forma incipienta, acestea (finantele) au actionat ca relatii sociale, de natura economica, care se manifestau n procesul de repartitie a venitului national, n corelatie directa cu realizarea rolului si functiilor statului. n evolutia istorica, observam o largire a sferei de cuprindere a finantelor. Necesitatile reduse de ntretinere a aparatului de stat, precum
39 40

M.O. nr.597 din 13 august 2002 Ordonanta de Urgenta privind finantele publice locale publicata n M.O. nr.431 din 19 iunie 2003

33

si slaba dezvoltare a relatiilor marfa-bani si a relatiilor banesti, au determinat o sfera mai restrnsa a finantelor n ornduirea sclavagista. De asemenea, n ornduirea feudala, sfera finantelor a ramas limitata, datorita acelorasi conditii ce au actionat n sclavagism. n schimb, n ornduirea capitalista, sfera finantelor cunoaste o impresionanta extindere ca urmare a generalizarii relatiilor marfa-bani si a cresterii importante a nevoilor financiare ale statului, odata cu sporirea cheltuielilor acestuia pentru organizarea unor actiuni de interes general mai ample, legate de satisfacerea anumitor nevoi sociale nvatamnt, asistenta sociala, ocrotirea sanatatii, comunicatii, construirea de edificii publice, aparare etc. Se poate conchide ca, odata cu evolutia societatii si trecerea de la o ornduirea social economica la alta, s-au extins si diversificat si relatiile financiare. Ca atare, pe lnga impozite, care continua sa fie principala sursa de venit a statului, se instituie alte obligatii fiscale, cum sunt: taxe pe succesiuni, taxe vamale, ncasari din monopoluri de stat (fiscale) etc. Concomitent, cresc si cheltuielile statului n principal ca urmare a sporirii importante a sarcinilor si rolului ce si le-a asumat pentru satisfacerea nevoilor de ordin general ale societatii. n toate cazurile, relatiile financiare mbraca o forma valorica, baneasca. Relatiile financiare ce iau nastere n procesul complex de repartizare a produsului social si venitului national n scopul satisfacerii nevoilor generale ale societatii, desi sunt multiple, au o serie de caracteristici comune, dar si unele trasaturi specifice proprii . Aceste trasaturi specifice, apar deoarece: a). O parte, din relatiile financiare asigura repartizarea si formarea fondurilor bugetului public si deci au un caracter nerambursabil (nu se restituie); b). O alta parte in relatiile financiare au la baza principiul rambursabilitatii; c). O alta parte a relatiilor financiare mbina trasaturile specifice ale celor doua de mai sus , adica rambursabilitatea are caracter aleatoriu, fiind conditionata de producerea unui eveniment.

34

Daca se produce evenimentul, suma ce se va rambursa poate sa fie chiar mai mare dect prestatia baneasca. Daca evenimentul nu se produce, prestatia baneasca devine nerambursabila (suma platita deci nu se restituie). Ca urmare a acestor particularitati, n sens larg, relatiile financiare cuprind att relatiile referitoare la formarea si repartizarea fondurilor bugetului public, care au caracter nerambursabil, ct si cele care au la baza principiul (obligatia) rambursabilitatii, precum si cele la care rambursabilitatea are caracter aleatoriu, adica toate cele trei categorii mentionate. n schimb, n nteles restrns, se considera relatii financiare numai cele care cuprind relatiile referitoare la formarea si repartizarea fondurilor bugetelor publice, adica cele din prima categorie de mai sus, care au un caracter nerambursabil. n aceasta acceptie ne vom referi la finantele publice. n raport de sensul restrns al relatiilor financiare, relatiile care au la baza obligatia de rambursare, reprezinta relatii de credit, care apar n legatura cu satisfacerea unor necesitati temporare de fonduri banesti. A treia categorie de relatii financiare privita ca o componenta a sensului larg al notiunii de relatii financiare o constituie relatiile de asigurare , caz n care rambursabilitatea prestatiei are caracter aleatoriu. Vom face o distinctie neta ntre cele trei categorii de relatii financiare , utiliznd notiunea de finante publice pentru a desemna relatiile financiare care implica plati cu caracter nerambursabil, adica acele relatii ce se includeau n sensul restrns al notiunii de relatii financiare. n acelasi timp, relatiile de credit si cele de asigurare trebuie tratate drept categorii distincte si autonome de relatii banesti, cu particularitatile lor relative n cele de mai sus. 2.4. Functiile finantelor publice Pentru satisfacerea nevoilor generale ale societatii este necesara constituirea unor importante fonduri banesti la dispozitia autoritatilor publice. Aceste fonduri se formeaza pe seama unei parti din produsul
35

intern brut si sunt utilizate pentru finantarea nevoilor sociale att de interes national, ct si local. Mijloacele prin care finantele publice si ndeplinesc acest rol, sunt functiile acestora, respectiv functia de repartitie si functia de control. 2.4.1. Functia de repartitie Functia de repartitie se realizeaza n procesul de formare si repartizare a mijloacelor banesti, mai exact odata cu repartitia produsului social (produsul intern brut) si cu cea a venitului national si presupune doua momente: a). Constituirea fondurilor din impozite, taxe, mprumuturi la care participa regiile autonome, societatile comerciale care au capital de stat, mixt sau privat, institutiile publice, persoanele fizice si juridice rezidente sau straine, populatia. Resursele care alimenteaza fondurile publice n majoritatea lor covrsitoare si au izvorul n produsul intern brut creat n anul considerat si ntr-o mai mica masura n avutia nationala sau n transferuri primite din strainatate. Aceste resurse provin din toate ramurile economiei nationale, nsa n proportii diferite, n functie de gradul de dezvoltare a acestora. b). Distribuirea fondurilor financiare pe beneficiari: persoane fizice sau juridice, respectiv pentru nvatamnt, sanatate, cultura, asigurari sociale si protectie sociala, gospodarie comunala si locuinte, aparare nationala, ordine publica, administratie publica, actiuni economice etc. Distribuirea este data n competenta autoritatilor publice si se face n raport cu resursele financiare disponibile si cererea de resurse financiare. Cheltuielile publice sunt destinate fie dezvoltarii, fie consumului, pentru institutiile publice sau agentii economici ori persoanele fizice beneficiare.

36

2.4.2. Functia de control Functia de control are ca scop asigurarea respectarii legii si cresterea eficientei economice printr-o mai buna administrare a banului public, astfel nct prin control se contribuie la realizarea echilibrului monetar, valutar si financiar n economie. n consecinta, controlul se efectueaza nu numai asupra activitatilor specifice functiei de repartitie, ci el se executa si asupra productiei realizate n sectorul de stat, a schimbului si consumului ce au loc n acest sector. n tara noastra, controlul financiar se exercita de puterea legislativa, cea executiva si cea judecatoreasca, direct sau prin organe de specialitate, cum sunt: Curtea de Conturi, Ministerul Finantelor Publice, banci si alte institutii financiare; organe specializate ale ministerelor, unitatilor administrative teritoriale si unitatile economice. Se poate conchide ca finantele publice constituie un sistem de relatii economice, prin intermediul carora se asigura formarea si repartizarea fondurilor publice de resurse financiare n scopul dezvoltarii economice si sociale a tarii, precum si satisfacerii celorlalte nevoi obstesti41 . ntr-o noua opinie, fata de doctrina, la care nu ne raliem, se remarca existenta a celei de-a treia functie a finantelor publice, respectiv functia de reglare (stabilizare). n viziunea acestora, aceasta functie are ca scop contracararea unor fenomene cu caracter destabilizator(recesiunea, criza, somajul) care perturba procesele economice si sociale, respectiv stimularea evolutiei pozitive a acestor procese.

41

I.Vacarel, Continutul economic si functiile finantelor publice, n op., p.75

37

Sectiunea a III a. Notiunea si obiectul dreptului financiar 3.1. Reglementarea juridica privind finantele publice Finantele publice sau relatiile financiare sunt raporturi socialeconomice de formare si repartizare, n forma baneasca, care apar n legatura cu constituirea si utilizarea resurselor necesare functionarii si dezvoltarii generale a societatii. Fondurile publice se constituie, se repartizeaza, se admi nistreaza si se controleaza n temeiul unor norme juridice. ntr-adevar, la fel ca alte activitati de interes social-economic, procedeele si mijloacele prin care statul si alte colectivitati publice, si procura fondurile banesti necesare, se realizeaza, n mod practic, numai n urma si pe baza reglementarii acestor procedee sau mijloace prin norme juridice referitoare la impozite si la modul de percepere a lor, la cheltuielile publice si la modul de efectuare a lor 42. Normele juridice care au ca obiect de reglementare finantele publice constituie norme juridice financiare. Totalitatea acestor norme juridice financiare alcatuiesc reglementarea juridica privind finantele publice sau legislatia finantelor publice . 3.2. Categoriile de norme juridice care au ca obiect finantele publice Organizarea si functionarea n bune conditiuni a serviciilor publice necesita resurse banesti importante 43. a). n acest scop, o prima categorie de norme juridice avnd ca obiect de reglementare finantele publice o reprezinta cele privind procesul de formare, de constituire a resurselor banesti necesare satisfacerii nevoilor publice, adica fondurilor banesti publice.

42 43

I.Gliga, Dreptul finantelor publice, Ed. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1992, p. 8-9 I.Condor, Drept Fiscal si Financiar, Ed.Tribuna Economica, Bucuresti, 1996, p. 61-62

38

Normele juridice din aceasta categorie asigura concentrarea n bugetele publice a resurselor banesti necesare constituirii si alimentarii veniturilor publice, adica a fondurilor banesti aflate la dispozitia organelor centrale si locale ale administratiei publice si a celor din domeniul asigurarilor sociale de stat. n aceasta categorie de norme juridice se cuprind reglementarile privind stabilirea si perceperea impozitelor, taxelor si a celorlalte venituri publice. b). A doua categorie de norme juridice financiare sunt cele care stabilesc destinatiile pentru care pot fi utilizate veniturile publice, adica, mai exact, natura cheltuielilor publice si procedura de efectuare a acestora. c). A treia categorie de norme juridice care au ca obiect finantele publice se refera la emisiunea si circulatia baneasca. d). O alta categorie de norme juridice financiare sunt cele privind creditul public. e). n fine, o alta categorie de norme juridice financiare au ca obiect controlul financiar. Unii autori mai grupeaza normele juridice, tot dupa domeniul de reglementare astfel: a). Norme de drept bugetar care reglementeaza elaborarea si aprobarea bugetelor ce compun sistemul unitar de bugete si executia acestora; b). Norme de drept fiscal, care reglementeaza impozitele, taxele si celelalte venituri publice, precum si procedura de realizare a acestora; c). Nor me care reglementeaza mprumutul public; d). Norme care reglementeaza controlul financiar. 3.3. Definitia dreptului financiar Dreptul reprezinta un ansamblu de norme juridice constituite ntrun sistem unitar ntr-o societate data. Dreptul financiar a fost si este denumit de diferiti autori Drept financiar si fiscal, sau Drept financiar ori Dreptul finantelor publice.

39

Dreptul financiar este definit de acesti autori n mod diferit ca fiind: - format din totalitatea actelor normative, care reglementeaza relatiile de constituire, repartizare si utilizare a fondurilor banesti ale statului si ale institutiilor publice, destinate satisfacerii sarcinilor social-economice ale societatii 44; - acea ramura a sistemului de drept care cuprinde totalitatea normelor juridice, instituite de statul nostru, ce reglementeaza relatiile sociale ce iau nastere n procesul constituirii, repartizarii si utilizarii fondului de dezvoltare (acumulare) si a fondului de consum social n vederea satisfacerii intereselor generale ale societatii 45; - ansamblul normelor juridice instituite conform conceptului modern al finantelor publice contemporane, care reglementeaza n regim de drept public, constituirea si ntrebuintarea fondurilor banesti ale statului si ale celorlalte colectivitati publice, precum si controlul financiar de interes public 46. n concluzie, vom defini dreptul financiar acea ramura a sistemului de drept public care cuprinde, ansamblul normelor juridice instituite de stat si care reglementeaza relatiile sociale ce iau nastere n procesul constituirii, repartizarii si utilizarii fondurilor banesti ale statului si ale statului si ale celorlalte institutii publice, precum si controlul financiar al statului. Sectiunea a IV a Izvoarele dreptului financiar 4.1. Caracterizare generala Notiunea de izvor de drept financiar poate fi nteleasa n primul rnd n sens material atunci cnd ne referim la conditiile vietii materiale ale societatii care determina modul de manifestare a vointei de stat si n
44 45 46

D.D.Saguna, Drept financiar si fiscal, Ed. Oscar Print, Bucuresti, 2000, p.81 P.Olcescu, T.Toma, Tratat de drept financiar si fiscal, Ed. Cantes, Iasi, 2000, p.11 I.Glica, Dreptul finantelor publice, Ed. Humanitas, Bucuresti, 2000, p.17

40

al doilea rnd n sens formal sau juridic cnd prin izvor de drept ntelegem forma specifica de exprimare a normei juridice pe care o mbraca vointa de stat n procesul de instituire a acesteia47. Pentru ca vointa de stat sa devina obligatorie trebuie respectata o anumi ta procedura mai complexa sau mai simpla de instituire a normelor juridice, procedura n cadrul careia organele de stat competente vor elabora si adopta normele juridice a caror forta juridica si forma de exprimare vor fi determinate tocmai de locul pe care-l ocupa n ierarhia organului de stat, organul de la care emana48. n ceea ce priveste izvoarele dreptului financiar, acestea pot fi: izvoare comune ale dreptului financiar cu alte ramuri de drept si izvoare specifice dreptului financiar. 4.2. Constitutia Principalul izvor al dreptului financiar n constituie legea fundamentala a tarii. Prevederile constitutionale servesc pentru stabilirea competentelor organelor puterii legislative si celor ale puterii executive, centrale si locale, n elaborarea, adoptarea, executarea si ncheierea bugetelor publice. De asemenea, prin norme constitutionale sunt stabilite competentele statului cu privire la gestionarea banului public, sarcini referitoare la controlul executiei bugetare, politica valutara, politica fiscala etc. De asemenea, legile ordinare ale parlamentului, decretele prezidentiale, hotarrile guvernului reprezinta alte izvoare ale dreptului financiar, ca si ale altor ramuri de drept.

47 48

I.Ceterchi, Teoria generala a statului si dreptului, Ed. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1967, p. 345-347 P. Olcescu, T.Toma, Tratat de drept financiar si fiscal, Ed. Cantes, Iasi, 2000, p.35

41

4.3. Legile Celelalte legi, altele dect Constitutia, adica legile ordinare, cuprind cele mai importante norme juridice financiare. ntre acestea, un loc important l ocupa Legea privind finantele publice, legile bugetare anuale si legile fiscale. Legea privind finantele publice 49 si Ordonanta de Urgenta privind finantele publice locale 50 reflecta, pe plan juridic, strategia si politica Romniei n domeniul finantelor publice n legatura cu descentralizarea, autonomia unitatilor administrativ - teritoriale si a unitatilor economice de stat, tranzitia spre o economie de piata si privatizarea. Legea finantelor publice cuprinde principiile si normele de baza ale activitatii financiare a statului, constituind cadrul legislativ general al finantelor publice. Referitor la reglementarea relatiilor financiare ale statului, n urma unei intense activitati legislative, Parlamentul a adoptat o serie de legi privind: activitatea bancara (Legea nr.58/1998- Legea bancara); Statutul Bancii Nationale a Romniei (Legea nr.101/1998); impozitul pe profit; organizarea si functionarea controlului financiar si a Garzii Financiare etc. Alte acte normative emise de guvern sau de organisme de specialitate n domeniul financiar si bancar cuprind importante reglementari ale relatiilor financiare privind: - taxele de timbru pentru actiunile si cererile introduse la instantele judecatoresti, precum si asupra actelor de notariat si a serviciilor prestate de acestea; - aplicarea tarifului vamal de import; - stabilirea taxelor consulare; - stabilirea nivelului unor taxe n sume fixe datorate statului, n lei, de persoanele fizice si juridice, introducerea platii taxei asupra mijloacelor de transport cu tractiune mecanica si a mijloacelor de transport pe apa, detinute de regiile autonome,
49 50

Legea nr.500/2002 n M.O. nr.597/13 august 2002 Ordonanta de Urgenta privind finantele locale, nr.45/2003 M.O. nr.431/19 iunie 2003

42

societatile comerciale si de ceilalti agenti economici organizati ca persoane juridice. 4.4.Hotarrile consiliilor locale. Bugetul propriu al fiecarei unitati administrativ- teritoriale, care are personalitate juridica ( comuna, oras, municipiu, judet), se aproba anual prin hotarri ale consiliilor acestor unitati. Tot prin astfel de hotarri se stabilesc masurile pentru executarea bugetelor locale si se aproba conturile anuale de executie ale bugetelor respective. De asemenea, consiliile respective au unele competente n ce priveste stabilirea unor taxe si majorarea cotelor unor taxe si impozite locale, precum si de acordare a unor nlesniri fiscale. 4.5.Actele normative ale organelor centrale ale autoritatii executive - Ordonantele n domeniul fiscal emise de catre Guvern sunt supuse Parlamentului spre aprobare; - Instructiunile Ministerului Finantelor sunt izvoare specifice dreptului financiar. Prin aceste acte normative se instituie norme juridice care dezvolta, detaliaza si aplica n mod unitar dispozitiile unor legi fiscale si financiare; - Normele Metodologice referitoare la anumite operatii si procedee financiare si regulamentele ce grupeaza instructiuni si norme metodologice n materie financiara si fiscala sunt izvoare specifice dreptului financiar alaturi de celelalte izvoare pe care le-am enumerat mai sus si care sunt ntlnite n practica normativa din domeniul finantelor. Sectiunea a V a Raporturile juridice financiare Raportul juridic de drept financiar consta n relatiile sociale care iau nastere, se modifica si se sting n procesul constituirii, repartizarii si
43

utilizarii fondurilor banesti ale statului si care sunt reglementate de normele juridice financiare 51. Raporturile juridice financiare se nasc numai n cadrul activitatii financiare nfaptuite de stat si de organele sale. n cadrul acestor raporturi, fara exceptie, unul dintre subiecte este statul care intra n aceste raporturi juridice de pe pozitia de purtator al autoritatii de stat. Aceasta particularitate rezulta din pozitia de subordonare a tuturor celorlalte subiecte participante fata de subiectul purtator al autoritatii de stat. Raporturile juridice financiare se nasc, se modifica si se sting pe baza manifestarii unilaterale de vointa a statului, prin forme specifice prevazute de normele juridice financiare. 5.1. Subiectii raporturilor juridice financiare Subiectele oricarui raport juridic presupun existenta a cel putin doua persoane pentru ca un astfel de raport sa poata lua nastere, sa se poata modifica sau stinge. Subiectele participante la raporturile juridice financiare sunt: a). Statul, ca organ de specialitate n activitatea financiara reprezentat prin organele sale Ministerul Finantelor Publice, Agentia Nationala de Control (Garda Financiara) si Curtea de Conturi. Organele financiare sunt investite cu competenta de a elabora si executa bugetele publice, de a stabili si ncasa veniturile publice, a le administra si apoi a le repartiza pe destinatii legale, precum si de control al aplicarii normelor juridice financiare. Organele financiare de stat au o situatie juridica specifica , n sensul ca ele pot pretinde celuilalt subiect participant anumite prestatiuni sau abtineri si, n acest scop, l pot controla, sanctiona si executa silit. Aceasta nu nseamna ca organele financiare nu au ndatorirea de a garanta drepturile si interesele legale ale celuilalt subiect participant. Spre exemplu, organele financiare au dreptul de a stabili veniturile publice (impozite, taxe, etc), de a verifica si definitiva sumele cuvenite
51

D.D.Saguna, op. Cit., p. 84

44

bugetelor publice, de a ncasa n contul bugetelor publice sumele reprezentnd venituri publice si de a ndruma, controla si urmari, inclusiv prin executare silita, realizarea impozitelor si taxelor, respectnd n toata aceasta activitate, drepturile si interesele contribuabililor. b). Persoanele fizice si /sau juridice Persoanele fizice ca subiecte individuale titulare de drepturi si obligatii. Din aceasta categorie fac parte: - cetatenii romni; - persoane fizice straine rezidente (reprezentantii diplomatici, reprezentantii consulari, reprezentantii comerciali, doctoranzii, studentii, apatrizii); - persoanele fizice nerezidente (specialistii, oameni de cultura, stiinta, artistii, sportivii, turistii). Persoana juridica este subiectul colectiv de drept care ntruneste conditiile cerute de lege (patrimoniu propriu, organizare de sine statatoare, obiect de activitate) pentru a fi titular de drepturi si obligatii. Din categoria acestor persoane juridice fac parte: - societatile comerciale; - regiile autonome; - institutii publice; - asociatii politice; - alti agenti economici. Toate persoanele care realizeaza venituri sau poseda capital le revine obligatia de a plati impozite, taxe sau alte venituri publice, devenind, n acest fel, subiecti ai raporturilor juridice privind finantele publice . Situatia juridica a acestui al doilea subiect al raporturilor examinate este diferita de cea a primului subiect (organ de stat), deoarece i garanteaza respectarea drepturilor si intereselor prevazute de lege, adica, daca este nedreptatit are dreptul de ataca organele financiare de stat. Se poate trage concluzia ca subiectii raporturilor juridice privind finantele publice nu sunt egali n drepturi si obligatii , asa cum este cazul partilor n raporturile juridice de drept civil.

45

5.2. Continutul raporturilor juridice financ iare Continutul raporturilor juridice financiare l formeaza drepturile si obligatiile subiectelor participante la aceste raporturi. Continutul acestor raporturi acestor raporturi difera de continutul altor raporturi juridice ntruct se stabileste n legatura cu necesitatea, constituirea si repartizarea fondurilor banesti ale statului. 5.3. Obiectul raporturilor juridice financiare Obiectul raporturilor juridice financiare este determinat de sfera larga a finantelor publice pe de o parte, iar pe de alta parte de faptele, actele normative si operatiunile specifice cu privire la activitatea financiara si fiscala. Astfel, acest obiect poate fi: a). n prima situatie: venituri publice, cheltuieli publice, politica fiscala, actiuni de prognoza de organi zare bugetara, de creditare, de control financiar, de circulatie monetara etc; b). n a doua situatie: plata unor sume de bani la care sunt obligate subiectele participante la raporturile juridice financiare. 5.4. Gruparea raporturilor juridice financiare n functie de sfera de cuprindere a finantelor publice aceste raporturi pot fi: - raporturi juridice bugetare; - raporturi juridice fiscale; - raporturi juridice de creditare; - raporturi juridice de organizare a circulatiei monetare; - raporturi juridice de asigurare prin efectul legii; - raporturi juridice de control financiar.

46

Sectiunea a VI a. Rolul si locul dreptului financiar n sistemul de drept. Stiinta finantelor si a dreptului financiar 6.1. Rolul dreptului financiar Fenomenul financiar si dreptul financiar sunt deosebit de complexe, avnd conexiuni si repercusiuni n toate domeniile activitatii economice si sociale, att publice ct si private. n domeniul public , prin normele juridice financiare se asigura formarea fondurilor necesare pentru finantarea actiunilor de interes general ale societatii si administrarea acestor fonduri, precum si stabilirea destinatiilor lor concrete si procedura de realizare a finantarii publice. n domeniul privat, normele juridice privind finantele publice actioneaza: a). Pe de o parte, pentru stabilirea si ncasarea veniturilor publice de la toti contribuabilii, persoane fizice sau juridice, stimulnd unele ramuri sau activitati economice prin facilitati fiscale sau descurajnd dezvoltarea altor activitati sau ramuri economice, n raport cu interesele publice; b). Pe de alta parte, pentru sprijinirea unor agenti economici pentru dezvoltarea lor sau desfasurarea anumitor activitati ( export, etc) prin diferite instrumente financiare ( mprumuturi externe acordate sau garantate de stat, taxe vamale, facilitati valutare etc). n etapa actuala de tranzitie spre economia de piata, o importanta sporita si un rol activ l are dreptul financiar, deoarece prin normele juridice ce-l compun poate actiona pentru sprijinirea si stimularea sectoarelor productive din economie, n special din domeniul privat, pentru extinderea, consolidarea si dezvoltarea acestora 52.

52

I.Condor, Dreptul fiscal si financiar, Ed. Tribuna Economica, Bucuresti, 1996, p. 78

47

6.2. Locul dreptului financiar n sistemul de drept Sistemul dreptului financiar este alcatuit din ansamblul normelor juridice constituite ntr-un tot unitar pe baza anumitor principii urmarind o anumita finalitate. n raport de criteriile obiectului de reglementare juridica si de criteriile metodei de reglementare juridica sunt configurate ramurile dreptului ca principale componente ale sistemului de drept, ca un ansamblu distinct de norme juridice legate organic ntre ele. Dreptul pozitiv este mpartit n drept public si drept privat. Astfel, cu privire la dreptul financiar n sistemul dreptului mentionam ca el apartine dreptului public, deoarece cuprinde norme juridice instituite n scopul satisfacerii unor interese generale ale societatii. Dreptul financiar poate fi delimitat de diferite ramuri de drept: 1. dreptul financiar se aseamana cu dreptul civil si dreptul comercial deoarece cuprinde norme juridice care reglementeaza raporturi patrimoniale avnd ca obiect drepturi si obligatii exprimate n bani; dar se deosebeste prin aceea ca reglementeaza normele juridice cu privire la mobilizarea, administrarea si repartizarea pe destinatii a fondurilor banesti necesare satisfacerii intereselor publice n timp ce, dreptul civil si dreptul comercial cuprind ansamblul normelor juridice care reglementeaza relatiile banesti ce se stabilesc ntre persoane fizice si persoane juridice. 2. dreptul financiar si dreptul procesual civil prezinta asemanari cu privire la procedura executarii silite; 3. dreptul financiar si dreptul international public presupun existenta unor conventii interstatale determinate de necesitati si interese financiare ca de exemplu: conventii cu privire la mprumuturile externe, conventii de stabilire a unor taxe vamale, conventii privind dubla impunere; 4. dreptul financiar si dreptul comunitar au n vedere relatiile de armonizare a legislatiei financiare nationale cu legislatia financiara internationala, ca de exemplu, instituirea taxei pe valoarea adaugata ca principalul impozit indirect asemanator celui din statele membre ale comunitatii europene;
48

5.

6.

7.

dreptul financiar se aseamana cu dreptul constitutional, deoarece ambele au n vedere raporturi ce iau nastere n procesul exercitarii puterii de stat, de exemplu conceptul de buget public, de procedura bugetara; dreptul financiar si dreptul administrativ se afla n relatii de interferenta deoarece ambele cuprind norme referitoare la organizarea, conducerea si functionarea organelor financiare de stat care fac parte din administratia de stat, normele juridice care contin reglementari speciale referitoare la contraventii; dreptul financiar are legaturi si cu alte ramuri ale dreptului, spre exemplu, cu dreptul penal conexiunile sunt determinate mai ales de constatarea si combaterea infractiunilor din domeniul financiar, iar cu dreptul muncii legaturile se explica prin formarea si utilizarea fondurilor bugetului de stat, pentru asigurarile sociale de stat si alte fonduri sociale 6.3. Stiinta finantelor si dreptul financiar

Notiunea de drept financiar are doua sensuri. Astfel, ntr-un prim sens, prin dreptul financiar ntelegem un ansamblu de norme juridice care alcatuiesc o ramura distincta de drept, iar n cel de-al doilea sens prin dreptul financiar ntelegem, acea ramura a dreptului ca stiinta care cerceteaza normele dreptului financiar putndu-se vorbi de stiinta dreptului financiar. Dupa cum se poate observa, ntre cele doua sensuri ale notiunii exista o strnsa legatura, normele dreptului financiar fiind obiect de cercetare pentru disciplina stiintifica a dreptului financiar. Potrivit prof. I.Gliga, stiinta dreptului financiar public este ansamblul sistematic al ideilor, teoriilor si celorlalte cunostinte despre reglementarile juridice referitoare la componentele structurale ale finantelor publice. n acest sens, obiectul stiintei dreptului financiar public l constituie reglementarile juridice privind bugetul de stat si procedura bugetara;

49

impozitele si celelalte venituri bugetare, cheltuielile bugetare si publice, creditul public, precum si controlul financiar de stat 53. Conceptele, teoriile si principiile stiintei dreptului financiar se afla n strnsa legatura cu celelalte stiinte juridice, cu teoria generala a dreptului si cu stiintele juridice de ramura. Ca ramura a stiintelor economice, stiinta finantelor publice, numita de unii autori si economia financiara 54- studiaza relatiile financiare prin prisma determinarilor economice explicnd mecanismele, prghiile si elementele tehnico- financiare pornind de la conditionarile categoriilor economice. Pornind de la conceptele, ideile, teoriile formulate de stiinta finantelor publice, stiinta dreptului financiar determina continutul reglementarilor juridice privind institutii de baza ca buget public, impozite taxe, credit public emisiunea si circulatia baneasca, inclusiv regimul devizelor. Orientarea si conducerea activitatii pe linia finantelor publice, prin politica financiara, influenteaza att procedeele tehnico-financiare, ct si reglementarile juridice n materie 55 .

53 54 55

I.Gliga, op. cit., p. 40 Alain Bassere, Precis d economie et institutions financieres, Dalloz, Paris, 1972, p. 1-5 Emil Balan, Drept financiar, Ed. All Beck, Bucuresti, 1999,p.11

50

CAPITOLUL III. MONEDA SI INSTRUMENTELE MONETARE Sectiunea I. Evolutia, categoriile si functiile mone dei 1. Aparitia si raspndirea monedei Moneda a aparut n timpurile stravechi n procesul dezvoltarii societatii, al schimbului de marfuri, al schimbului dintre producatori si consumatori , dintre agentii vietii economice. Moneda a mijlocit relatiile dintre oameni; a contribuit la procesul schimbului de marfuri; a facilitat functionarea economiei si a dat impuls dezvoltarii societatii. De asemenea, aceasta a contribuit la dezvoltarea civilizatiei economice si la progresul societatii. Dupa multimilenara dominatie a economiei naturale, n civilizatia materiala a omenirii, un rol important l-a detinut economia de schimb. Prima etapa a economiei de schimb, care a durat o vreme ndelungata, a reprezentat-o trocul. Acesta consta n schimbul direct marfa pe marfa, obiect pe obiect, sau servicii pe marfa, sau marfa pe servicii. n dreptul roman sunt redate formele esentiale ale schimbului direct ca forme tip de contracte sinalagmatice (bilaterale). Acestea erau: do ut des, schimb de bunuri contra bunuri; do ut facias , schimb de bunuri contra servicii, facio ut des, schimb de servicii contra bunuri, facio et facias, schimb de servicii contra servicii 56. Practicarea trocului era foarte anevoioasa si trebuiau ndeplinite mai multe conditii. Trebuia sa se gaseasca oameni care sa schimbe un bun cu altul, de aceeasi valoare, ceea ce ngreuna dezvoltarea vietii economico-sociale. S-a impus tot mai mult nevoia gasirii unui obiect care sa intermedieze schimbul, a unui mijlocitor al schimbului. n etapa folosirii

56

V.Nechita, Neculai Clipa, Nicolae Stoia, Gheorghe Lutac, Ion Pohoata, C.Drapu, Spiridon Pralea, Economie politica, Ed. Porto-Franco, Galati, 1992, vol.I,p.236

51

obiectului de intermediere a schimbului, actul unic de schimb se divide n doua operatii succesive distincte si anume: vnzarea si cumpararea. Functia de mijlocitor al schimbului si de echivalent a fost ndeplinita de-a lungul vremurilor de cele mai variate marfuri. Folosirea diferitelor marfuri cu functia de echivalent, a fost urmarea unui proces spontan al schimbului , determinat de ocupatia si obiceiurile diferitelor grupuri sociale. Rolul de mijlocitor al schimbului a fost ndeplinit de anumite marfuri (peste, vite, scoici, tutun, perle, margele etc). Odata cu descoperirea metalelor (fierul, arama, cuprul etc) rolul de mijlocitor al schimbului a fost ndeplinit de aceste metale care au servit la confectionarea banilor metalici. Descoperirea metalelor pretioase (aurul, argintul etc) a dus la baterea monedei de metal pretios. Initial aurul si argintul au circulat sub forma de lingouri (bare) care trebuiau transportate, cntarite si chiar taiate n mai multe bucati, ngreunnd n acest fel operatiile de vnzarecumparare. Dezvoltarea productiei de marfuri, a schimbului si, n consecinta, aparitia negustorilor a determinat baterea monedelor metalice. Dupa unele surse monedele metalice ncepusera sa circule n China din secolul al XI-lea .e.n., iar primul care ar fi batut moneda, n veacul al VI-lea .e.n., ar fi fost Cresus, regele statului ionian Lydia. Denumirea de moneda vine din istorie, urmare a faptului ca atelierul pentru confectionarea pieselor metalice fusese instalat alaturi de templul zeitei Iono Moneta din Roma. Moneda este un semn banesc, o piesa sub forma unui disc, confectionata din metal (bronz, nichel, cupru, argint, aur) de o anumita greutate, care se utilizeaza ca mijloc de circulatie si de plata, iar n unele cazuri si ca mijloc de tezaurizare. n economia contemporana prin moneda se ntelege ansamblul mijloacelor de plata care pot fi utilizate n mod direct pentru efectuarea unor tranzactii si reglementari57.

57

Gh.Cretoiu, Viorel Cornescu, Ion Bucur, Economie politica, Casa de editura si presa Sansa S.R.L., Bucuresti, 1995, p. 281

52

n evolutia nsemnelor monetare, de la scoicile moneda la cecurile electronice, asa cum si-a intitulat lucrarea Radu Negrea 58 , se pot distinge trei etape: - o prima etapa a nceput n jurul secolului al VI-lea .e.n., cnd au fost batute cele dinti monede metalice . n aceasta forma banii au circulat n exclusivitate pna n secolul XVII; - o a doua etapa a constituit-o perioada cnd, n paralel cu moneda metalica, au nceput sa circule si semnele monetare din hrtie (bancnote, bilete de tezaur si alte forme); - cea de -a treia etapa, nceputa cu circa patru decenii n urma, este caracterizata de introducerea masiva a tehnicii electronice n operatiunile de plati si introducerea cardurilor electronice. nca din cea de-a doua etapa a evolutiei nsemnelor monetare, banii au nceput a fi folositi si sub forma lor scripturala, de cifre nscrise n evidentele bancare si transmise ntre titularii sub forma unor diferite documente de decontare bancara. n cea de-a treia etapa a evolutiei nsemnelor monetare, numerarul sub forma de bancnote si hrtii, a continuat sa existe n numar foarte mare, dar volumul platilor efectuate cu mijloace electronice a crescut foarte mult, tinznd sa se generalizeze. Plata cu mijloace electronice a nceput sa se dezvolte ncepnd cu anul 1980, cunoscnd o noua dimensiune n 1993, ca urmare a generalizarii cardului cu memorie. 2. Functiile monedei. Moneda a aparut ca necesitate economica, fiind conceputa, n primul rnd, ca un echivalent general al marfurilor, dar si un instrument prin care se mijlocea schimbul de produse. Functiile monedei s-au conturat si s-au dezvoltat treptat pe masura extinderii productiei si circulatiei marfurilor. Moneda si poate ndeplini n bune conditii functiile numai daca sunt stabile 59. Moneda ndeplineste urmatoarele functii: a). Instrument de evaluare a valorilor economice;
58 59

Radu Negrea, Moneda- de la scoicile moneda la cecurile electronice, Ed. Albatros, Bucuresti, 1988, p. 12 Radu Negrea, Moneda- de la scoicile moneda la cecul electronic, Ed. Albatros, Bucuresti, 1988, p.12.

53

b). Instrument de schimb de bunuri si servicii; c). Mijloc de plata; d). Instrument de economisire si tezaurizare; e). Functia de bani universali; f). Mijloc de distribuire si redistribuire a venitului national si produsului social; g). Instrument de planificare att la nivel national, ct si la nivelul persoanelor juridice si fizice. a). Instrument de evaluare a valorilor economice . Functia de masura a valorii, se realizeaza sub forma abstracta, pe calea gndirii; calculul valorii marfii nu impune si prezenta fizica a monedei, fiind suficient ca aceasta sa existe n societate. Ca instrument de calcul, de evaluare, moneda, este folosita pentru masurarea cheltuielilor, pentru determinarea costului de productie, a pretului, a profitului, a eficientei activitatii economice si sociale. b). Instrument de schimb de bunuri si servicii. Moneda mijloceste procesul circulatiei marfurilor, ea nsasi fiind o marfa intermediara. Marfurile trec de la producator la consumator n temeiul contractului de vnzare-cumparare, prin intermediul monedei. c). Mijloc de plata. Moneda poate fi ntrebuintata la plata salariilor, a pensiilor si a altor drepturi banesti ale cetatenilor, la rambursarea creditelor bancare, la plata impozitelor de catre societatile comerciale etc. Functia monedei ca mijloc de plata se regaseste si n raporturile populatiei cu statul cum sunt: plata impozitelor, rambursarea creditelor, plata unor servicii. d). Instrument de economisire si tezaurizare . Disponibilitatile temporare ale populatiei se pot valorifica prin intermediul monedei. n acest mod, moneda transforma un capital, care se poate utiliza eficient n circulatia monetara. Acumularea de moneda, pentru o perioada mai ndelungata cu un anumit scop se numeste tezaurizare60 .

60

Vasile Nechita, S.a., op cit., p. 244

54

Cu ajutorul monedei se pot pastra si transfera valorile care se cer mentinute n timp, pe o perioada ndelungata. De asemenea, valorile pot trece de la un detinator la altul, n modul cel mai eficient, prin intermediul monedei. Tezaurizarea se realizeaza n conditiile circulatiei banilor cu valoare integrala (de aur) cnd functia de circulatie si de plata este ndeplinita de catre monede din metal obisnuit sau bancnote, acesti bani lipsiti de valoare intrinseca nlocuindu-i pe cei din metal pretios, care sunt transformati n lingouri, putnd fi pastrati ori vnduti sub aceasta forma, dupa greutate, ca orice marfa. e). Functia de bani universali. Pe lnga functiile interne, moneda ndeplineste si functia de bani universali n cadrul relatiilor internationale. n sfera relatiilor internationale, banii ndeplinesc functiile de masura a valorii, mijloc de circulatie, de plata, precum si activ de rezerva. Banii sunt utilizati pentru nlesnirea schimburilor economice, pentru export si investitii, transferul de tehnologii, acordarea si rambursarea mprumuturilor externe etc. Platile n relatiile internationale se asigura pe o scara nsemnata si n forma sistemului clearing, folosit de unele state n scopul compensarii globale centralizate a tuturor creantelor si angajamentelor unei tari fata de strainatate. f). Mijloc de distribuire si redistribuire a venitului national si produsului social. Produsul social se distribuie cu ajutorul monedei celor care au contribuit direct sau indirect la crearea lui. Moneda nlesneste o buna utilizare a factorilor de productie nationala, asigurnd o repartitie ct mai justa a produsului social. 3. Categoriile de moneda n circulatia monetara n circulatia monetara sunt ntlnite mai multe categorii de monede: a). Moneda efectiva sau manuala este reprezentata de semnele monetare utilizate n circulatia n numerar, fiind confectionata din metal, ct si din hrtie. b). Moneda conventionala. Aceasta reprezinta o unitate de cont, cu caracter international, fara o existenta materiala propriu-zisa, utilizata
55

de grupari de state pentru exprimarea valorica a schimburilor si tranzactiilor dintre ele, n scopul nlaturarii pe ct posibil a influentelor negative determinate de fluctuarea cursurilor valutare. n general, valoarea acestor unitati de cont se stabileste pe baza unui cos valutar n care sunt valutele tarilor aderente la o anumita unitate de cont. n practica monetara sunt cunoscute urmatoarele monede conventionale: - D.S.T., emis de F.M.I; - ECU, fosta moneda C.E.E; - Pesoul andinez unitatea mo netara a Grupului Andin; - A.M.U.- unitatea monetara asiatica; - A.T.A., - unitatea valorica emisa de Societatea Internationala pentru Transportul Aerian. Drepturi speciale de tragere (D.S.T) sunt unitati monetare de cont cu functii limitate de activ international de rezerva, emise de Fondul Monetar International pe baza ncrederii reciproce dintre membrii acestuia, fara garantie materiala, determinata printr-o cantitate de aur egala cu a dolarului SUA, deci convertibila n aur, destinata n special echilibrarii lichiditatilor internationale, care au nceput sa fie utilizate de la o1.ianuarie 1970. Marimea D.S.T. se determina pe baza unui cos valutar format din cinci valute, apartinnd unor tari cu pondere ridicata n comertul international (1 D.S.T.= cca 1,25 dolari). Cantitatea anuala de D.S.T. se stabileste de F.M.I. si se mparte ntre membrii acestui organism, n raport cu marimea participarii lor la constituirea fondului. Din sumele alocate n D.S.T., 30% sunt distribuite tarilor membre cu titlul de credit si sunt rambursabile, iar 70% sunt acordate gratuit cu titlu definitiv. Destinatiile principale ale D.S.T. sunt: - completarea rezervelor valutare; - procurarea de valuta convertibila dintr-o tara membra, indicata de F.M.I; - rascumpararea monedei nationale aflate n strainatate; - reducerea datoriei publice externe a statului; - plata dobnzilor si comisioanelor F.M.I.
56

European Currency Unit ECU este unitatea monetara de cont a Sistemului Monetar European, intrata n vigoare din 1979, ca unitate de fond a tarilor Uniunii Europene. Principala functie a ECU este de a constitui un mijloc de referinta pentru valutele statelor membre ale Uniunii Europene n vederea asigurarii stabilitatii lor. Valoarea ECU se stabileste pe baza unui cos valutar format din valutele tarilor membre ale U.E., emisiunile ECU, avnd la baza rezerva comuna a statelor membre, constituita din depunerea rezervelor nationale de aur si din rezervele nationale de dolari. c). Moneda de cont sau bancara (scripturala) . Este moneda scripturala care nu se vede, dar i se percepe efectul functiilor sale. Banii de cont reprezinta disponibilitatile aflate n conturile bancare si care circula ntre aceste conturi prin operatii de virament sau transfer ntre conturi. Moneda de cont circula cu ajutorul a doua instrumente de plata: viramentul sau cecul. Diferenta dintre cele doua modalitati de plata este ca viramentul nu implica nici o ntrebuintare de moneda efectiva, pe cnd cecul poate contribui la transformarea monedei de cont n bilete de banca, respectiv hrtie-moneda. Moneda de cont reprezinta n prezent mijlocul cel mai utilizat de efectuare a platilor. d). Moneda de credit sau bancnota este folosita n procesul creditarii economiei nationale. Sub aceasta denumire generica a titlurilor de credit, banii de credit sunt mijlocitori ai schimbului. Cu functia de bani se ntrebuinteaza urmatoarele monede de credit: bancnote, cambiile, cecurile. -Bancnota este un nscris, un titlu de credit emis si pus n circulatie de banca de emisiune, care expri ma initial obligatia acesteia de a-l converti n aur la prezentarea si cererea detinatorului. Bancnota (biletul de banca) este un important instrument de credit care, pe o anumita treapta de dezvoltare a economiei a devenit principala forma a banilor. Se poate concluziona ca biletul de banca este un semn banesc ( hrtie de valoare) la purtator, nepurtator de dobnda, fara termen de plata, pus n circulatie de bancile de emisiune (adica de catre stat ca
57

moneda legala) care nlocuieste banii cu valoare intrinseca n ndeplinirea functiilor de mijloc de circulatie si mijloc de plata. Cambia este un titlu de credit n temeiul caruia o persoana (emitent) se obliga sa plateasca neconditionat sau dispune sa se plateasca tot astfel de catre o alta persoana, la data si locul indicat n cambie, o suma de bani, acelui pe care cambia l desemneaza. Cambia este de doua feluri: bilet la ordin si trata sau polita. Biletul la ordin este un titlu de credit girabil , formal si complet care constata angajamentul emitentului (semnatarului) de a plati el nsusi beneficiarului sau la ordinul acestuia, o suma de bani, la o alta data determinata. Polita este promisiunea, obligatia scrisa ntocmita ntr-o forma care da dreptul, detinatorului ei, ca dupa expirarea termenului de plata sa ceara de la debitor plata sumei de bani nscrisa n act. Politele pot fi: simple si transmisibile, particulare si de stat, bancare, de asigurare, de uzanta, nominale, provizorii, amicale etc. Politele care se folosesc n relatiile de credit comercial poarta numele de efecte de credit comercial. Politele constituie baza banilor de credit a bancnotelor. Daca detinatorul politei (creditorul) are nevoie de bani si deci, nu poate astepta pna la scadenta, el poate folosi polita pentru achitarea altor datorii ale sale. De asemenea, creditorul poate sa transforme polita n bani lichizi, nainte de scadenta, prezentnd-o la o banca. Banca plateste suma nscrisa pe polita, retinnd un comision, operatie care poarta numele de scontare. e). Moneda de calcul este moneda-etalon care are functia de masurare a drepturilor si obligatiilor reciproce dintre parti. Banii de calcul sunt bani fictivi, utilizati ca numitor comun n cazul circulatiei paralele a mai multor feluri de bani sau n acela al circulatiei unor bani supusi, din cauza inflatiei unor deprecieri de mari proportii. f). Moneda divizionara este un submultiplu al unitatii monetare nationale, o fractiune a unitatii monetare de baza. Este confectionata din metale comune sau aliaje banale fiind destinata schimbului de valori mai putin importante.

58

g). Moneda fiduciara sau de ncredere, are o valoare proprie, inferioara valorii nominale, fiind confectionata din metale obisnuite. Circula numai n virtutea ncrederii pe care o are detinatorul n autoritatea emitenta. Banii fiduciari au o valoare conventionala, fictiva si circula ca mijloc de schimb doar pe teritoriul statului care i-a emis. h). Moneda universala ndeplineste functia de mijlocitor al schimbului de marfuri si de stingere a obligatiilor. Aceasta functie o ndeplineste aurul. El se materializeaza sub forma de lingouri de o anumita greutate si de un anumit titlu. Lingoul se prezinta sub forma paralelipipedica, din aur fin de 99,5% sau 24 karate. i). Moneda electronica. Alaturi de numerar, bancnote si monede continua sa existe cecuri si alte nscrisuri obisnuite, dar pe o scara tot mai mare sunt folositi banii electronici, adica operatiile de bani care se deruleaza prin intermediul tehnicii electronice si automatelor. Operatii, avnd valori importante, se efectueaza instantaneu prin simpla comanda transmisa calculatorului. Pe benzi si discuri magnetice sunt nregistrate enorme active si pasive. Sunt instalate circuite pentru efectuarea transferurilor electronice de fonduri direct ntre banci si ntre acestea si clienti importanti. Functioneaza ghisee automate, terminale sau cititoare de cartele electronice n reteaua comerciala, distribuitoare automate de bancnote, compensatii multilaterale, precum si calculatoare personale. Ghiseele automate de banca pot efectua, singure, fara functionari de banca transferuri n diferite conturi, dar si sa lucreze cu cecuri 61 si titluri, sa primeasca ori sa elibereze numerar, sa dea informatii asupra situatiei conturilor clientului solicitant si sa asigure alte servicii. S-au constituit si case de compensatii automatizate si la care sunt cuplate bancile si principalii clienti, pentru a se realiza, prin intermediul acestor centre specializate, un volum mare de lichidari reciproce 62. n prezent exista o retea internationala pentru transmiterea ordinelor de plata prin virament nfiintata din anul 1977 cu scopul de a substitui prin comunicari electronice volumul urias de operatii efectuate
61 62

Cecul magnetic. De la distributia automata a bancnotelor la creditul magnetic Vasile Nechita, S.a., op cit., p. 249

59

prin curier postal care reprezentau la aceasta data circa 80% din totalul tranzactiilor externe ale bancilor. La nceputul anilor 1980 la aceasta retea numita SWIFT (Society for Worldwide Interbank Financial Telecomunication) aderase peste 1000 de banci din 50 de tari. Sectiunea a II a. Moneda n spatiul Carpato-Danubiano-Pontic. Sistemul banesc al leului 63 2.1. Spatiul Carpato-Danubiano-Pontic Acest spatiu nu constituie o exceptie n privinta evolutiei mijloacelor de plata. n perioada preistorica, schimbul de marfuri s-a realizat prin troc si ulterior cu obiecte din metal, cum ar fi vrfuri de sageti, securi, inele etc. n secolul al VII-lea .e.n., pe litoralul dobrogean al Marii Negre, au nceput sa fie ntemeiate coloniile grecesti. Orasul Olbia a pus n circulatie micii delfini de bronz. n secolul al V-lea .e.n., n orasul cetate Histria s-au emis primele monede numite drahme. Ulterior, Histria a batut si monede divizionare, obolii si hemiobolii, tot din argint ca si drahmele. Monede metalice au emis si celelalte orasecetati Tomis si Callatis. n restul spatiului Daciei, n secolul IV .e.n., au circulat monede de argint si aur ale lui Filip al II lea, Alexandru Macedon, iar mai apoi cele ale lui Filip al III lea si ale lui Lisimach, regele Traciei. ncepnd cu secolul III .e.n., conducatorii geto-daci au emis o moneda proprie de argint. Formarea unei piete unice pe vremea lui Burebista a dus la existenta unei monede unice care sa satisfaca att nevoile de schimb din interior, ct si cele din exterior. Moneda romana, denarul republican, devenita moneda universala a epocii, nu era n cantitate suficienta pentru a satisface nevoile de moneda. Burebista, ntelegnd rolul monedei, a pus sa se copieze denarul roman, dndu-i n propria tara cursul pe care acesta l avea n Imperiul roman.

63

Pentru detalii, a se vedea C.C.Kiritescu, Sistemul banesc al leului si precursorii sai, Vol.I-III, revazuta, Ed.Enciclopedica, Bucuresti, 1997

60

Dupa retragerea romana n spatiul vechii Dacii se revine la schimbul n natura. n Dobrogea, ca urmare a prezentei economice a Imperiului bizantin, s-au utilizat monedele bizantine. n Transilvania, ncepnd cu secolul XI patrund monedele unguresti ale regelui Stefan, ntemeietorul Ungariei. Dupa formarea statelor feudale romnesti n Tara Romneasca si Moldova, au aparut sisteme monetare proprii ale acestora. Au fost batuti ducati, dinari si alte monede de circulatie europeana. Din secolul al XVI-lea, urmare a prezentei otomane n circulatia baneasca din Tara Romneasca, a devenit predominant asprul turcesc. n Moldova, Alexandru Lapusneanu a batut dinari de argint, similari cu cei unguresti. 2.2. Sistemul monetar national n secolul al XVII-lea s-a ncercat deschiderea banariilor n Tarile Romnesti. Mihnea al III-lea n Moldova si Dabija Voda n Tara Romneasca au batut o moneda noua silingul. Constantin Brncoveanu a batut monede de aur cu chipul sau. n circulatia baneasca din Tarile Romnesti a fost ntlnit si talerul-leu olandez, care cu timpul a fost nlaturat din circulatie de alte monede mai slabe. Disparitia talerului -leu olandez a fost urmata de aparitia subunitatii leului vechi care era mpartit n 40 de parale. n timpul lui Al.I.Cuza, s-a pus problema unei monede nationale, acesta proiectnd o astfel de moneda, numita romanat. Bazele juridice ale adoptarii unui sistem monetar national au fost puse de Constitutia din anul 1866, care consfintea dreptul de a bate moneda. Prin Legea nr.14/1867 pentru nfiintarea unui nou sistem monetar si pentru fabricarea monedelor nationale s-a creat primul sistem monetar romnesc. S-a adoptat ca moneda nationala leul, mpartit n 100 de bani. S-au pus n circulatie monede de aur de 5, 10 si 20 lei, monede de argint de 50 de bani, 1 si 2 lei monede de arama de 1,2,5, si10 bani. Sistemul monetar era bimetalist, un leu continnd 5 grame de argint si 0,32258

61

grame aur. Din anul 1890, leul a devenit convertibil n aur sau n alta valuta. Pe parcursul timpului, acoperirea n aur a leului a suferit modificari 64. Sectiunea a III a. Rolul Bancii Nationale a Romniei n nfaptuirea politicii financiare a statului romn 3.1. nfiintarea Bancii Nationale Conceptul de banca dateaza din cele mai vechi timpuri, nsa de la aparitia sa si pna n prezent a evoluat succesiv n timp, de la formele incipiente la activitati extrem de complexe. n forma sa embrionara si de durata n timp, comertul bancar s-a limitat la operatiunile de schimb de monede; cu timpul s-a adaugat nsa practica depozitelor de valori (lingouri de metale pretioase, monede din aceleasi metale), a platilor efectuate pe aceeasi piata ori pe piete diferite. Cu trecerea vremii s-a ajuns la operatiuni de acumulare de fonduri disponibile pe piata si la fructificarea acestor fonduri, prin acordarea de mprumuturi purtatoare de dobnzi. n acest context, mai ales de contemporaneitate, relatiile reciproce ntre banca si clientela sa au trebuit sa devina n strnsa concordanta cu necesitatile fiecaruia dintre parteneri si sa satisfaca interesele ambilor parti participante la diversele operatiuni financiar-bancare. n tara noastra aparatul bancar a nceput sa se constituie odata cu nfiintarea Bancii Nationale a Romniei, n anul 1880, ca banca cu capital privat si cu participarea statului. Capitalul social subscris si varsat a fost de 30 milioane lei. n anul 1925 a fost adoptata Legea pentru ratificarea conventiilor ncheiate ntre Ministerul Finantelor si Banca Nationala a Romniei prin care s-au aprobat conventiile intervenite ntre aceste institutii pna n anul 1925. Prima conventie privea lichidarea emisiunii de stat si ntarirea cooperarii
64

R.Stanciu, S.Cristea, Drept Financiar Bugetar si Fiscal, Ed.Condor Consulting SRL, Bucuresti, 2003, p.72

62

privind circulatia fiduciara prin constituirea Fondului de lichidare a emisiunii facute de stat, iar cea de-a doua era pentru prelungi rea privilegiului B.N.R.si modificarea legii sale organice din 1880. Prin aceasta a doua conventie, se prevedea ca B.N.R. este o societate pe actiuni cu participarea statului si a subscriitorilor particulari, fiind o banca de scont si circulatie, cu privilegiul exclusiv de a emite bilete de banca la purtator, privilegiu instituit pna la 31 decembrie 1906 si de acolo nainte, din 5 n 5 ani, daca nu se dispune altfel 65. n ceea ce priveste conducerea B.N.R., n aceasta perioada, sursa de mai sus citata mai mentioneaza ca B.N.R., fiind constituita ca o societate anonima pe actiuni careia i s-a concedat de catre stat privilegiul de a emite bilete de banca, constituita fiind sub forma de societate pe actiuni, guvernatorul B.N.R., era unul din administratorii acesteia si unul din mandatarii ei fata de stat, investit n aceasta calitate de Guvern, prin Decret regal pe o perioada de 6 ani. 3.2. Principalele atributii ale Bancii Nationale a Romniei dupa 22 decembrie 1989 Dupa revolutia din decembrie 1989, activitatea B.N.R. a fost reglementata prin Legea nr.33/1991 privind activitatea bancara si Legea nr.34/1991 privind statul Bancii Nationale a Romniei, reglementari ce au fost nlocuite prin Legea bancara nr.58/1998 si Legea nr.101/1998 privind statutul B.N.R. Potrivit reglementarilor de mai sus, Banca Nationala a Romniei are un rol important n nfaptuirea politicii financiare a statului. Astfel, prin art.2 din Legea nr.101/1998, bancii i se stabileste ca obiectiv fundamental asigurarea stabilitatii monedei nationale pentru a contribui la stabilitatea preturilor. n vederea ndeplinirii acestui obiectiv fundamental, Banca Nationala a Romniei, elaboreaza, aplica si raspunde de politica monetara, valutara, de credit, de plati, precum si de autorizarea si supravegherea prudentiala bancara n cadrul politicii generale a
65

Istoria dreptului romnesc, vol.II/2, Colectiv sub coordonarea prof.univ.dr.doc. Ioan Ceterchi, Ed. Academiei R.S.R, Bucuresti, 1987, p. 171-172 si 379-382

63

statului. n ndeplinirea atributiilor sale, B.N.R., colaboreaza cu autoritatile publice centrale si locale, iar ca urmare a mputernicirii date de catre Parlament, B.N.R., poate participa la organizatii internationale cu caracter financiar, bancar, monetar sau de plati si poate sa devina membru al acestora. Principalele atributii ale B.N.R. sunt: a). Emisiunea si punerea n circulatie a nsemnelor monetare este reglementata la art.18 din Legea nr.101/1998. Conform prevederilor acestui articol, B.N.R., asigura tiparirea bancnotelor si baterea monedelor metalice si ia masuri pentru pastrarea n siguranta a celor care nu sunt puse n circulatie. Distribuie emisiunea monetara realizata si administreaza rezerva de numerar sub forma de bancnote si monede metalice. b). Schimbarea nsemnelor monetare este, de asemenea, n competenta B.N.R., care poate hotar anularea sau retragerea din circulatie a oricaror bancnote sau monede metalice care au fost emise si, n locul acestora, punerea n circulatie a altor tipuri de nsemne monetare. c). Operatiuni pe contul statului este reglementata de art. 28 din Legea nr.101/1998. Potrivit prevederilor acestui articol, B.N.R., este abilitata de lege sa tina n evidentele sale contul general al Trezoreriei statului, deschis pe numele Ministerului Finantelor Publice si primeste ncasarile pentru contul curent general al Trezoreriei si efectueaza platile n limita disponibilitatilor existente n acest cont. Pentru acoperirea deficitului temporar dintre ncasarile si platile din contul curent general al Trezoreriei statului, n cursul exercitiului financiar anual B.N.R., poate pe baza de conventii ncheiate cu Ministerul Finantelor Publice, sa acorde mprumuturi cu termene de rambursare de cel mult 180 de zile, n conditii de dobnda la nivelul pietei, suma totala a acestora neputnd depasi 7% din veniturile bugetare ale anului precedent, iar soldul permanent al mprumuturilor nerambursate sa nu depaseasca dublul sumei capitalului si fondului de rezerva a B.N.R. d). B.N.R., actioneaza ca agent al statului n domeniul emisiunii obligatiilor si al altor nscrisuri de stat, vnzarea si rascumpararea
64

acestora. Ea poate acorda bugetului statului mprumuturi pentru acoperirea temporara a decalajului dintre venituri si cheltuieli. e). B.N.R., elaboreaza balanta de plati externe, balanta creantelor si angajamentelor externe, stabileste cursurile de schimb valutar, pastreaza si gestioneaza rezervele internationale ale statului. Acestea pot fi concretizate n aur, active externe, sub forma bancnotelor si monedelor sau a soldurilor conturilor la banci n strainatate, orice alte active de rezerva, cambii, cecuri si bilete la ordin exprimate si platibile n valuta, bonuri de tezaur si alte titluri emise de guverne straine sau garantate de ele. Banca Nationala a Romniei cumpara, vinde si face alte tranzactii cu aur, valute si bonuri de tezaur si actioneaza ca un agent sau corespondent pentru institutiile financiare interguvernamentale, banci centrale si guverne straine. Banca Nationala este condusa de un consiliu de administratie. Conducerea executiva se exercita de catre guvernator, primviceguvernator si doi viceguvernatori. Capitalul B.N.R., este de 100 miliarde lei si apartine n ntregime statului. Banca Nationala a Romniei ntocmeste buget de venituri si cheltuieli, bilant, respecta si aplica planul de conturi, reevalueaza activele si pasivele, repartizeaza profit (80%) la bugetul statului, 10% pentru participarea salariatilor, 5% pentru fondul de rezerva si 5% pentru cresterea capitalului propriu.

3.3. Organizarea aparatului bancar Potrivit legislatiei n vigoare, aparatul bancar al tarii este organizat pe doua nivele 66 . 1. Banca Nationala a Romniei, cu rol de banca centrala a statului romn, fiind asa cum s-a aratata mai sus, organul unic de emisiune monetara si de stabilire a reglementarilor n domeniul monetar, de credit, valutar si de plati.
66

Ioan Condor, Drept Fiscal si Financiar, Ed. Tribina Economica, Bucuresti, 1986, p. 521

65

2. Bancile comerciale si alte institutii de depozit, al caror principal obiect este atragerea de fonduri de la persoanele fizice si juridice si acordarea de credite acestora. Sectiunea a IV a. Euro- Moneda Europeana 4.1. Scurt istoric Uniunea Europeana este rezultatul eforturilor depuse ncepnd din anii 1950 de catre promotorii Europei comunitare. Ea reprezinta cea mai avansata organizatie de integrare multilaterala, avnd posibilitatea de actiune att n domeniul economic, social si politic, ct si n domeniul drepturilor omului si al relatiilor externe ale celor 15 state membre 67. Unificarea Europei nu este o opera artificiala, conceputa doar de tehmocrati; ea este rodul unei decizii politice si se sprijina pe ndelungate traditii intelectuale, morale si spirituale. La data de 9 mai 1950, Robert Schuman, Ministrul Afacerilor Externe francez, a anuntat ca Franta propune crearea unei Comunitati Europene a Carbunelui si Otelului (CECO). Denumita ulterior Declaratia Schuman, aceasta constituie piatra fundamentala a constructiei europene 68. nfiintarea n 1951 a Comunitatii Europene a Carbunelui si Otelului (CECO) a constituit prima organizatie economica internationala cu caracter integrationist, prin semnarea Tratatului de la Paris (18 aprilie 1951 intrat n vigoare la 25 iulie 1952) de catre Germania, Franta, Italia, Belgia, Olanda si Luxemburg. Scopul crearii acestei organizatii a fost acela de a rezolva situatia de criza n care se gaseau industriile carbonifera si siderurgica, prin stabilirea unei piete comune pe aceste doua sectoare ce ar fi dus la lichidarea stocurilor acumulate. A doua etapa a integrarii debuteaza prin formarea Comunitatii
67 68

D.Drosu Saguna, Drept Financiar si Fiscal, Ed. All Beck, Bucuresti, 2003, p. 541 Ce este Uniunea Europeana? Un ghid pentru tinerii romni, Ed. Est, Bucuresti, 2001, p.13

66

Economice Europene (CEE), organizatie economica internationala creata prin semnarea n 1957 a Tratatului de la Roma (25 martie 1957 si intrat progresiv n vigoare, ncepnd cu 1 ianuarie 1958) de catre cele sase tari membre ale CECO si a Comunitatii Europene a Energiei AtomiceEuratom (CEEA) ratificata prin acelasi Tratat. Scopul formarii CEE era crearea unei piete comune si apropierea politicilor economice ale tarilor membre, promovarea n zona integrata, a dezvoltarii concertate a activitatilor economice si a expansiunii economice, strngerea relatiilor ntre statele membre. Semnarea la 8 aprilie 1965 a Tratatului de fuzionare a celor trei comunitati (CECO, CEE si Euratom) reprezinta nceputul actului de creare al Comunitatii Europene, cu organe de conducere si bugete comune. Un moment esential n devenirea Uniunii Europene l-a constituit Tratatul asupra Uniunii Europene (Tratatul de la Maastricht) semnat n februarie 1992, numit dupa denumirea localitatii olandeze unde a avut loc evenimentul . Tratatul a intrat n vigoare la 1 noiembrie 1993, astfel ca cele 12 tari membre ale Comunitatii Europene au creat o Uniune Europeana, marcnd o noua etapa superioara a integrarii europene. 4.2. Aparitia monedei unice europene Secole de-a rndul, schimburile externe au fost lipsite de un instrument comun de masura a valorii si a platii, neexistnd banii internationali si nici o banca cu vocatie universala care sa faca posibila aparitia unor asemenea instrumente monetare. n lipsa unei monede internationale, metalele pretioase, ndeosebi aurul, au reprezentat etalonul de evaluare si plata n relatiile comerciale internationale, facilitnd legaturile dintre sistemele banesti nationale. Aurul, n calitatea lui de ban universal, a ndeplinit functia de masura a valorii marfurilor, etalon al preturilor, mijloc de rezerva si de plata si la nivel international69.
69

D.D.Saguna, Drept Financiar si Fiscal- Tratat, Ed. Eminescu, Bucuresti, 2000, p. 59

67

Pna la crearea sistemului monetar international prin Acordurile Conferintei Financiare si Monetare de la Bretton Woods, sistemele monetare aveau la baza etalonul aur cu formele sale: etalonul aurmoneda, etalonul aur-lingouri si etalonul aur- devize. Etalonul aur- moneda a fost folosit pna la primul razboi mondial, iar sistemele monetare nationale au avut urmatoarele caracteristici: se stabilea prin lege continutul n aur al unitatii monetare nationale (pe valoarea paritara); se determinau paritatile monetare ca raport ntre valorile paritare ale monedelor respective; exista convertibilitatea libera si nelimitata a bancnotelor n monezii de aur, iar aurul circula liber att pe piata interna, ct si n exterior. Dupa primul razboi mondial, tari ca Anglia, Franta au adoptat etalonul aur-lingouri, care se baza pe circulatia banilor de hrtie cu acoperire n aur, ca apoi sa se constituie semnele monetare nationale bazate pe etalonul aur-devize. n aceasta faza, are loc definirea unitatii monetare n aur sau ntr-una din monedele nationale acceptate ca mijloc de plata international (cele mai nsemnate au fost lira sterlina, francul francez si dolarul S.U.A.). Aurul a fost exclus din circulatia interna, unde i iau locul semne ale valorii ca: monede divizionare, bancnote, banii scripturali. Convertibilitatea externa se efectua n aur sau valute-aur (care puteau convertite n aur). Rezervele oficiale se compuneau din aur si devize-aur. Se putea efectua transferabilitatea libera ori cu anumite restrictii a fondurilor pe plan extern. n urma conferintei de la Bretton Woods, dolarul a devenit principala moneda de rezerva a sistemului monetar international bazat pe etalonul aur-devize. 4.3. Organisme monetare internationale n anul 1944, la Bretton Woods, a avut loc Conferinta Monetara Internationala prilej cu care s-au pus bazele primului Si stem Monetar International din istoria omenirii, deoarece era necesar un cadru juridic si institutional care sa reglementeze comportamentul politicilor monetare ale statelor si agentilor economici pe plan international.

68

Principalele obiective ale acestui organism international au fost: promovarea cooperarii monetare ntre state, facilitarea schimburilor comerciale prin crearea unui sistem multilateral de reglementare a tranzactiilor curente, eliminarea restrictiilor din calea schimbului valutar si crearea unor facilitati de credit pentru corijarea dezechilibrelor balantelor de plati. n vederea realizarii obiectivelor de mai sus, s-au creat doua institutii: Fondul Monetar International (F.M.I) si Banca Internationala pentru Reconstructie si Dezvoltare (B.I.R.D.), cu misiunea acordarii de mprumuturi pentru asigurarea echilibrului balantelor de plati si, respectiv, pentru furnizarea creditelor necesare reconstructiei si dezvoltarii. Dupa anul 1960, Sistemul Monetar International este afectat de criza care determina suprimarea convertibilitatii dolarului n aur si abandonarea stabilitatii cursurilor de schimb. n anul 1971, acest sistem mondial, se prabuseste, etalonul aurdevize fiind nlocuit cu etalonul devize, care elimina aurul din functia de etalon monetar international. nlocuirea aurului se face cu D.S.T- care va reprezenta etalonulmonetar cu caracter international,- alaturi de care functioneaza n continuare valute ca dolarul SUA si francul francez, de pilda, cu functia de etaloane nationale internationalizate. 4.4.Etapele de realizare a Uniunii Monetare Europene Crearea monedei unice europene a fost precedata de alte ncercari de a pune capat instabilitatii monetare pe pietele de schimb. Astfel, ntre anii 1950-1958, a functionat Uniunea Europeana a Platii care n 1958 a fost nlocuita cu Acordul Monetar European. Mai trziu, n 1970, a fost publicat Planul Pierre Werner, care continea principalele elemente ale Uniunii Monetare Europene care avea ca obiectiv pe termen lung o totala convertibilitate a monedelor si o completa libertate de circulatie a capitalurilor, plan ce urma a fi realizat n trei etape pe o perioada de 10 ani.

69

Planul, urmarea convergenta politicilor economice, convertibilitatea totala si ireversibila a monedelor, stabilirea unei paritati fixe ntre acestea, eliminarea marjelor de fluctuatie ale acestora, completa liberalizare a circulatiei de capital, instituirea unei linii directoare pentru adoptarea bugetelor nationale. Sistemul Monetar European (S.M.E.), a luat fiinta la data de 13 martie 1979, bazndu-se pe principiul paritatilor fixe dar ajustabile ntre monedele nationale. Acest sistem s-a creat, pe lnga propriul mecanism si propria moneda, respectiv E.C.U. n iunie 1989, Consiliul European, realizat la Madrid a aprobat raportul lui Jacques Delors cu privire la modalitatile de realizare a Uniunii Economice si Monetare . Raportul acestuia propunea un proces n trei etape de realizare a Uniunii Economice si Monetare, viznd coordonarea strnsa a politicilor econo mice nationale, reguli stricte privind marimea si finantarea deficitelor bugetare si constituirea unei institutii comunitare independente care sa defineasca si sa aplice politica monetara comunitara. Etapa I, a nceput la 1 iulie 1990, s-a ncheiat n decembrie 1993 si a avut ca obiective urmatoarele: eliminarea ultimelor bariere pe calea tranzactiilor monetare; ntarirea coordonarii politicilor economice si bugetare; cooperarea ntre bancile centrale ale statelor membre si renuntarea n totalitate de catre tarile Sistemului Monetar European la controlul asupra capitalurilor. Etapa a II a, a nceput la 1 ianuarie 1994 si s-a ncheiat la 31 decembrie 1998. n aceasta perioada, a avut loc transferul progresiv al puterii de decizie de la autoritatile monetare nationale catre Sistemul European al Bancilor Centrale (S.E.B.C.) si a fost creat Institutul Monetar European ca precursor al Bancii Centrale Europene. Sistemul European al Bancilor Centrale avea ca obiectiv principal: mentinerea stabilitatii preturilor si sprijinirea politicilor economice generale din comunitate, prin actiuni conforme principiilor economiei de piata. Misiunile fundamentale au fost: definirea si punerea n practica a politicii monetare; conducerea operatiunilor de schimb; preluarea si

70

gestionarea rezervelor oficiale de valute straine detinute de statele membre; promovarea bunei functionari a sistemelor de plati. Sistemul European al Bancilor Centrale este compus din Banca Centrala Europeana si bancile centrale nationale si este condus de Consiliul Guvernatorilor si Comitetul Executiv alcatuit din 6 membri care sunt numiti de Consiliul European. Institutul Monetar European (I.M.E.) a avut urmatoarele misiuni: ntarirea cooperarii ntre bancile nationale; coordonarea politicilor monetare ale statelor membre; supervizarea functionarii S.M.E.; realizarea consultarilor asupra problemelor care tin de competenta bancilor centrale nationale si care pot afecta stabilitatea institutiilor si pietelor financiare; facilitarea utilizarii ECU si supravegherea evolutiei acestuia. Etapa a III a, a nceput la 1 ianuarie 1999 si a debutat cu trecerea la paritati fixe, atribuirea de competente economice si monetare institutiilor comunitare. A nceput cu 11 state (Austria, Belgia, Finlanda, Franta, Germania, Irlanda, Italia, Luxemburg, Olanda, Portugalia, Spania) care ndeplineau criteriile de convergenta, iar la 1 ianuarie 2001, dupa ndeplinirea acelorasi criterii de convergenta, li s-a adaugat Grecia. Au facut exceptie, n aceasta etapa Danemarca, Marea Britanie si Suedia, care au dorit sa-si pastreze suveranitatea monetara. ncepnd cu aceasta data, politica monetara este hotarta de Banca Centrala Europeana care a nlocuit Institutul Monetar European. Acest moment a marcat si trecerea la moneda unica, monedele nationale fiind nlocuite progresiv, iar de la 1 ianuarie 2002 orice operatiune pe teritoriul celor 12 state se desfasoara n Euro. n vederea introducerii monedei unice Euro, fiecare stat trebuie sa ndeplineasca anumite criterii de convergenta: a). Un criteriu institutional, constnd n independenta fata de orice alta putere din stat a bancii centrale a fiecarui stat membru, aceasta neputnd fi influentata n deciziile pe care le ia; b). Un set de criterii economice, dupa cum urmeaza: rata inflatiei monedei nationale sa nu depaseasca cu mai mult de 1,5 puncte procentuale(1,5%) performantele celor mai bune trei state membre din anul trecut;
71

 deficitul public anual sa nu depaseasca 3% din PIB (cu anumite exceptii temporare); datoria publica bruta anuala sa se ncadreze n plafonul de maximum 60% din PIB; participarea la S.M.E fara o devalorizare valutara a monedei nationale timp de cel putin 2 ani consecutiv si o limitare a ratei nominale pe termen lung a dobnzilor la maximum 2% mai mult dect cea practicata n anul anterior de cele mai bune trei state membre. Trecerea la Euro prezinta o serie de avantaje dar si costuri: Sunt prezentate drept avantaje: stabilitatea schimburilor determinata de moneda unica comuna, constnd n disparitia fluctuatiilor de schimb care puteau bloca comertul intereuropean. De asemenea, va duce si la o crestere a schimburilor economice ca urmare a scaderii cheltuielilor prin necesitatea de cumparare a monedei straine si eliminarea fluxurilor speculative de capital dintre tarile partenere; eliminarea riscului valutar, prin utilizarea monedei unice, statele nemaifiind silite sa ridice dobnzile pentru asi pastra moneda nationala; economii privind moneda de rezerva, statele membre nemaifiind nevoite sa tina rezerve internationale n acel spatiu; stimularea integrarii politicilor economice ca urmare a unei politici valutare comune. Sunt prezentate drept costuri: pierderea autonomiei politicilor monetare si valutare ale statelor membre, care duc si la absorbirea bancilor centrale nationale de catre o banca supranationala. Aceasta constituie nsa si un avantaj deoarece guvernele statelor membre nu pot spori masa monetara n circulatie, sporire care ar determina inflatie si topirea economiilor si rezervelor nationale acelui stat;
72

 posibila crestere a somajului n statele cu o economie ce nu poate tine pasul cu economiile mai performante din comunitate si de aici o migrare necontractuala cu consecinte imprevizibile, n plan social si economic, a fortei de munca; reducerea veniturilor institutiilor financiar-bancare provenind din schimbul de moneda. Acest cost este nsa contrabalansat de reducerea riscului cursului valutar. 4.5.Romnia n perspectiva aderarii la Uniunea Europeana si trecerea la Euro n perspectiva aderarii la Uniunea Europeana si conditiile trecerii la Euro, Romnia si-a propus si s-a angajat ca pna la 1 ianuarie 2007 sa adopte acquis-ul comunitar70. Conform calendarului convenit cu U.E., n domeniul monetar, pna la sfrsitul anului 2004 vor fi armonizate prevederile referitoare la independenta bancii centrale, eliminarea finantarii directe a deficitelor temporare ale Trezoreriei de catre Banca Nationala si a accesului privilegiat al institutiilor publice la resursele institutiilor financiare. Armonizarea legislatiei romne cu cea a Uniunii Europene n domeniul monetar va urmari: asigurarea independentei institutionale a B.N.R. n elaborarea si conducerea politicii monetare si a cursului de schimb, care sa aiba ca obiectiv fundamental asigurarea stabilitatii preturilor; asigurarea independentei personalului B.N.R. prin armonizarea cu legislatia comunitara privind durata mandatului membrilor consiliului de administratie, motivele de revocare din functie, dreptul de contestare n justitie a deciziei de revocare din functie si conflictul de interese; interzicerea finantarii directe a institutiilor publice de catre banca centrala. Dupa atentatul terorist de la 11 septembrie 2001 din S.U.A. si n mod special n cursul anului 2002, pe fondul demersurilor si pregatirilor S.U.A. pentru atacarea Irakului, n economia mondiala intervin
70

R.Stanciu, S.Cristea, Drept Financiar Bugetar si Fiscal ,Ed. Condor Consulting SRL, Bucuresti, 2003,p.79

73

schimbari cauzate de aceste evenimente, astfel nct, moneda unica europeana a nceput sa cstige teren n fata dolarului ajungnd ca raportul de schimb sa devina din subunitar, supraunitar. Pe acest fond, avnd n fata perspectiva aderarii n 2007 a Romniei la Uniunea Europeana, Euro a devenit moneda de referinta, nlocuind astfel dolarul american, cu ceea ce s-a realizat la 01. martie 2003. O atentie deosebita n realizarea obiectivelor de aderare la U.E., beneficiaza cele din domeniul politicii fiscale; aici obiectivul fundamental l constituie consolidarea stabilizarii macro-economice prin controlul deficitului bugetar. A fost elaborata si adoptata o noua lege a finantelor publice (Legea nr.500/2002), prin care au fost stabilite reguli si principii noi privind finantele publice, dupa cum urmeaza: - realizarea previziunilor multianuale ale veniturilor si cheltuielilor bugetare; - extinderea finantarii pe baza de programe; - restructurarea cheltuielilor bugetare n raport de posibilitatile si reformele pe domenii de activitate. Au fost luate masuri pentru mbunatatirea colectarii veniturilor bugetare, recuperarea arieratelor bugetare, realizarea transparentei totale n acordarea am narilor de plata a creantelor bugetare, reducerea impozitului pe profit, revizuirea regimului accizelor. n vederea asigurarii coordonarii procesului de pregatire pentru aderarea la Uniunea Europeana, n planul pregatirii sectoriale, al demersurilor politico-diplomatice si al strategiei de comunicare interna si externa, prin Hotarrea Guvernului nr.1508/2002 a fost constituit Comitetul Executiv pentru Integrare Europeana , organism fara personalitate juridica care functioneaza n subordinea directa a primului ministru care este si presedintele acestui comitet. Comitetul Executiv pentru Integrare Europeana are atributiile: - propune politici si masuri pentru derularea procesului de pregatire a aderarii Romniei la Uniunea Europeana si desfasurarea negocierilor; - analizeaza si armonizeaza pozitiile pe care Romnia le sustine n negocierile de aderare;
74

- monitorizeaza si evalueaza stadiul pregatirilor pentru aderare si al negocierilor; - evalueaza gradul de armonizare a legislatiei romnesti cu acquisul comunitar si propune masuri n consecinta; - coordoneaza aplicarea strategiei de comunicare interna si externa privind aderarea la U.E.; - solutioneaza diferentele de pozitii interministeriale n domeniul masurilor de aplicare a politicilor de pregatire pentru aderare; - stabileste pozitiile si armonizeaza demersurile politicodiplomatice efectuate la nivelul membrilor Guvernului si al structurilor din subordinea acestuia71 n vederea aderarii au fost stabilite obiective att pe termen scurt ct si pe termen mediu. Pe te rmen scurt, obiectivele urmarite de Romnia sunt: mentinerea functionarii adecvate a politicilor; asigurarea unui cadru economic stabil, functional si predictibil; realizarea obiectivelor de politica economica n vederea crearii conditiilor de baza necesare mentinerii si accelerarii tendintei de crestere economica nregistrata de Romnia n ultimii ani. Pentru aceasta sunt avute n vedere: Monitorizarea Strategiei nationale de dezvoltare economica a Romniei pe termen mediu si evaluarea rezultatelor implementarii sale; Realizarea macrostabilizarii consolidate si asigurarea cresterii economice; Optimizarea substantiala a coordonatelor mediului de afaceri prin ajustare structurala, privatizare si stimularea ntreprinderilor mici si mijlocii; Atragerea unui volum, sporit de investitii straine si cresterea exporturilor; Promovarea unui set de politici compatibile cu mecanismele Uniunii Europene;

71

Art.1 al. H.G. nr.1508/1812/2002, M.Of. nr.4 din 8 01.2003.

75

 Realizarea unui management performant al datoriei publice externe; Alinierea deplina la sistemul european de conturi SEC 95. n vederea ntaririi capacitatii institutionale a bancii centrale, B.N.R., si propune realizarea, cu sprijinul U.E., a unor proiecte care vizeaza : Crearea unui sistem de raportare a datelor statistice pentru balanta de plati, care sa respecte criteriile Fondului Monetar International, Eurostat si Bancii Centrale Europene si asigurarea infrastructurii necesare implementarii acestuia; Elaborarea unui studiu privind introducerea monedei Euro; Optimizarea managementului strategic al rezervelor valutare. Pe termen mediu, dezinflatia sustinuta va constitui n perioada 2002-2004 unul din obiectivele principale ale programelor economice romnesti, politica monetara urmnd sa se consacre cu prioritate acestuia. Un obiectiv important al politicii l constituie si remonetizarea economiei romnesti prin metode neinflationiste. Atingerea acestui obiectiv este nsa n mare masura dependenta de progresele pe care le va nregistra economia n ansamblu, cresterea economica si refacerea ncrederii n moneda nationala fiind conditii esentiale ale declansarii acestui proces. Pe linia ntaririi capacitatii sale institutionale, B.N.R. are n vedere realizarea, cu contributie proprie si cu sprijin din partea U.E., a unor proiecte pentru crearea unui sistem privind transpunerea corecta a datelor contabile n situatii statistice compatibile cu standardele internationale, elaborarea unei strategii pentru adoptarea monedei unice europene si pregatirea pentru implementarea unui sistem de emisiuni tip Euro. De asemenea, se are n vedere:

76

 Urmarirea evolutiei ansamblului de politici promovate, prin prisma monitorizarii stricte a politicii bugetare, a mentinerii cresterii economice reale si durabile si a convergentei graduale a indicatorilor economici de catre criteriile de la Maastricht; Pregatirea n vederea realizarii obiectivelor Pactului de Crestere si Stabilitate; Cresterea reala si durabila a P.I.B , prin asigurarea cresterii economice si realizarea unei macrostabilizari consolidate; Finantarea neinflationista a deficitului bugetar, n principal prin atragerea de surse externe; mbunatatirea disciplinei fiscal-bugetare si crearea conditiilor necesare absorbtiei fluctuatiilor ciclice normale, concomitent cu mentinerea sub control a deficitului bugetar; Armonizarea deplina a statisticilor de preturi cu normele U.E. pna cel trziu n anul 2003. Sectiunea a V a. Inflatia. Cauzele inflatiei si consecintele acesteia asupra politicii financiare a statului 5.1. Inflatia. Notiune si clasificare Cuvntul inflatie si are originea n latinescul inflare care nseamna a umfla, a exagera. n terminologia economica el se regaseste pentru prima data n S.U.A n perioada razboiului de recesiune, prin acest termen exprimndu-se emisiunea exagerata de etalon de hrtie72. Inflatia contemporana este un fenomen economic general, un rau al tuturor relelor, tot mai complex73. De la sfrsitul celui de-al doilea razboi mondial si n decurs de un veac si jumatate, n care s-au succedat faze de crestere si de scadere a
72 73

C.A. Schafer, Stabilitatea valutei clasice, Hamburg, 1922, p.3 V.Badulescu, Curs de economie politica, prelegerea din 9 aprilie 1929

77

preturilor, inflatia, mai nti trtoare, apoi manifestata si ulterior galopanta, s-a afirmat ca un fenomen major n toate statele lumii. Inflatia a fost considerata de multi economisti ca fiind fenomenul economic cel mai de temut, dezordinea dezordinilor, aceasta deoarece loveste n moneda, iar moneda nu este altceva dect exprimarea valorii tuturor lucrurilor74. Au fost formulate si opinii care considera ca inflatia este o crestere de mijloace de cumparare n raport cu cantitatea de marfuri disponibile pentru aceasta cumparare sau o crestere n puterea de cumparare, fara o crestere corespunzatoare de marfa disponibila de unde rezulta un dezechilibru ntre productie si circulatie 75. Fenomenul propriu-zis al inflatiei monetare, formele ei de manifestare a preocupat si continua sa se afle n atentia specialistilor. Astfel, formele de manifestare a inflatiei au fost analizate avndu-se n vedere mai multe criterii, dupa cum urmeaza: 1. n functie de gradul de depreciere a monedelor se disting: a). Inflatie latenta ritmul deprecierii banilor este mai mic dect ritmul emisiunii excedentare, situatie n care se mentine nca ncrederea publicului n moneda; b). Inflatie reala dezechilibrul se adnceste, deprecierea banilor se accentueaza, se pierde ncrederea n moneda, nimeni nu mai doreste lichiditate, producatorii nu mai sunt interesati sa vnda marfuri n moneda respectiva (depreciata), productia fiind insuficienta fata de crestere; c). Inflatie epidemica ritmul deprecierii monedei este mult mai mare fata de ritmul cresterii emisiunii monetare, deprecierea fiind excesiva. 2. n functie de cresterea preturilor a). Inflatie relativa cresterea preturilor este mai mica dect cresterea masei monetare, situatie n care nu are loc o scadere absoluta a veniturilor reale;

74 75

D.D.Saguna, Drept Financiar si Fiscal, Ed. All Beck, Bucuresti, 2003, p. 101 Y. Guyot, Probleme de deflatie, Paris, 1923, p.38

78

b). Inflatie absoluta cresterea preturilor este mai mare dect cresterea masei monetare; n acest caz veniturile reale scad n mod deosebit. 3. n functie de ordinul de marire a). Inflatie trtoare sau latenta, n cadrul careia cresterea preturilor nu depaseste 3-4% pe an; aceasta duce la o depreciere monetara lenta si progresiva, fara zguduiri economice; b). Inflatie deschisa , n care cresterea preturilor evalueaza ntre 510%; c). Inflatie galopanta n care preturile cresc, anual, cu peste 15%, fapt ce provoaca mari dezechilibre economico-sociale; d). Hiperinflatia forma paroxistica a oricarei inflatii. Hiperinflatia pune n evidenta trei caracteristici esentiale ale oricarei inflatii: - existenta unui deficit bugetar; - cresterea cantitatii de moneda emisa; - determinarea valorii monedei n raport cu valutele straine. 5.2. Cauzele inflatiei Inflatia si are izvorul ntr-o multitudine de cauze de ordin economic, monetar si social-politic, att interne ct si externe. Cauza imediata a inflatiei este dezorganizarea economica si financiara este reflectata n cresterea masei banilor n circulatie ntr-un ritm mai rapid dect al cresterii productiei. ntruct banii reprezinta putere de cumparare, acest proces echivaleaza cu o creare de putere activa de cumparare-cerere solvabilasuperioara ofertei de marfuri si servicii. Dezechilibrul se rezolva n timp pe piata, prin reducerea spontana a puterii de cumparare a masei banilor n circulatie, deci prin cresterea preturilor si tarifelor. O prima cauza a inflatiei o constituie cresterea emisiunii de hrtie moneda ntr-o proportie mai mare dect cresterea produsului national brut.

79

n scopul mentinerii sau chiar sporirii ratei beneficiului (profitului) si a ratei acumularii, al finantarii unor cheltuieli mari, al reducerii datoriei publice (inclusiv externe) si al echilibrarii balantei de plati externe, statul emite o cantitate de hrtie- moneda ntr-o proportie mai mare dect cresterea produsului national brut. Analizndu-se cele de mai sus se poate trage concluzia ca, inflatia este un rezultat al actelor de politica economica al statelor, independent daca initiatorii ei sunt sau nu constienti de aceasta. n functie de raportul dintre ritmul de emisiune excedentara a banilor de hrtie si ritmul de depreciere a acestora se disting doua etape ale inflatiei: a). Etapa n care ritmul de depreciere a banilor de hrtie ramne n urma ritmului emisiunii excedentare (inflatia latenta); b). Etapa n care ritmul deprecierii banilor depaseste ritmul de crestere a masei monetare excedentare (inflatia galopanta). O a doua cauza a inflatiei consta n ntretinerea excesului de cerere solvabila (pentru bunuri de consum, pentru investitii, cheltuieli publice), comparativ cu oferta ( inflatia prin cerere). O a treia cauza a inflatiei o constituie hipertrofierea creditului. Prin angajarea creditelor a sporit masa monetara suplimentara care s-a reflectat aproape imediat n cresterea cererii de consum (productiv si neproductiv), n timp ce volumul productiei nu a nregistrat o marire corespunzatoare. n acest fel s-a acumulat un anumit potential inflationist n economia nationala, generat, practic de incapacitatea productiei de a oferi suportul material necesar utilizarii corespunzatoare a creditelor de care beneficiau unitatile si populatia. O a patra cauza a inflatiei o constituie speculatiile cu valutele, care circula dintr-o tara n alta n mod necontrolat, inclusiv comertul efectuat de diferitele persoane prin aducerea-ducerea de produse dintr-un stat n altul (asa numita piata neagra). 5.3. Consecintele inflatiei asupra politicii financiare a statului Consecintele inflatiei pot fi analizate att n plan economic ct si social.
80

A. n plan economic consecintele sunt: a). Stabilirea capacitatii concurentiale a firmelor nationale, prin cresterea nivelului preturilor nationale fata de cele externe. ntr-o prima faza exporturile sunt favorizate, moneda externa asigurnd, prin transformarea ei n moneda nationala, preturi mai bune dect cele de pe piata interna. Daca inflatia se permanetizeaza, costurile vor creste pentru ca, prin acelasi mecanism al transformarii n moneda nationala, importurile de materii prime devin mai scumpe si astfel se intra n spirala inflationista; b). Sporirea somajului, deoarece firmele sunt silite sa creasca productivitatea prin introducerea de utilaje mai performante; c). Favorizarea si accelerarea procesului investitional, prin ieftinirea creditului; pe masura ce nainteaza procesul inflationist, ratele de rambursare si dobnzile devin mai ieftine, moneda pierzndu-si din greutate; d). Deprecierea depozitelor banesti si descurajarea economisirilor, dobnzile nemaifiind real pozitive; depozitele se devalorizeaza prin pierderea de greutate a monedei si stagnarea dobnzii; e). Inflatia privilegiaza debitorii deoarece ratele rambursate, n termen real, devin mai mici; f). Inflatia favorizeaza cresterea profiturilor att prin anticiparea si practicarea de preturi sporite de catre producatori ct si prin ntrzierile n cresterea salariilor care reprezinta pretul fortei de munca 76. B. n plan social consecintele sunt diferite a). O mica parte realizeaza profituri; b). O alta mica parte si conserva veniturile si averile; c). Majoritatea saraceste. Se produce astfel o polarizare accentuata a societatii. Statul trebuie sa aloce cote mai mari din buget pentru protectie sociala. Masurile de combatere a inflatiei constituie o preocupare constanta a guvernelor, acestea fiind reflectate n politica financiara, monetara si fiscala.
76

Cezar Basno, Nicolae Borodac, C. Floricel, Moneda, credit, banci, Ed. Didactica si Pedagogica, Bucuresi, 1994, p. 358-361

81

Se apreciaza ca antidotul consta n: - blocarea preturilor; - blocarea monedei; - blocarea veniturilor publice; - blocarea veniturilor si costurilor 77. Blocarea preturilor este practicata de guverne, inclusiv de cele liberale sau neoliberale. Prin aceasta metoda se suprima manifestarea vizibila a inflatiei (cresterea preturilor) si se taie lantul inflatiei prin stoparea indexarii veniturilor. Michel Didier arata ca aceasta metoda are si efecte perverse, deoarece daca, pe de o parte, exista cresterile, pe de alta parte mpiedica scaderile. Un producator care fabrica doua sau mai multe produse se va abtine sa scada pretul unui produs ce poate fi fabricat cu un cost mai mic pentru a compensa cresterea pretului ce i este refuzata la celalalt produs. Aceasta metoda a blocarii preturilor a fost folosita si n economia romneasca n perioada actuala de tranzitie. Si n prezent sunt anumite produse al caror pret este stabilit administrativ78. Blocajul monedei consta n evitarea crearii de moneda. La inflatie moneda pierde din valoarea sa, aparnd un excedent de moneda. Blocajul de moneda duce la limitarea creditului printr-o rata nalta a dobnzii. Are consecinte n plan economic prin reducerea investitiilor si cresterea somajului 79. Blocajul cheltuielilor publice afecteaza ntreprinderile ce livreaza bunuri si presteaza servicii finantate din cheltuielile publice; au loc reduceri de personal n administratie dar si n ntreprinderile afectate n modul aratat. Este o falsa impresie ca se reduc costurile prin concedieri, cnd, de fapt, se produce o crestere a contributiilor pentru somaj. De asemenea, cheltuielile de protectie sociala preseaza asupra bugetului. Blocarea veniturilor si costurilor este o metoda insuficient cunoscuta, existnd prea putina experienta. Politicile veniturilor au
77 78 79

Michel Didier, op. Cit., p. 233 Michel Didier, op. Cit., p. 234 Idem p.235

82

condus mai degraba la rezultate favorabile cu conditia sa nu degenereze n conflict social generalizat80. Politica financiara a statelor n atenuarea si reducerea procesului inflationist, este orientata n urmatoarele directii: a). Diminuarea sau lichidarea deficitului bugetar si, eventual, obtinerea unor excedente; b). Reducerea sau stagnarea cheltuielilor ce au creat tensiuni n economie si n general un regim de austeritate privind toate cheltuielile bugetare; c). Cresterea veniturilor bugetare si realizarea chiar a unor venituri exceptionale; d). Angajarea de mprumuturi publice n vederea diminuarii masei monetare n circulatie; e). Angajarea de credite externe pentru a diminua cererea globala81. n politica financiara a Romnie i, de dupa 2000, pentru combaterea inflatiei s-a actionat n urmatoarele directii: - cresterea stocului de moneda din economie, compatibila cu ritmul cresterii economice si cu obiectivul de inflatie pentru a evita subminarea potentialului de crestere a P.I.B., printr-o descurajare excesiva a recursului la creditare; - relativa relaxare a constrngerii fiscale; - reducerea deficitului bugetar si scaderea presiunii Trezoreriei asupra ratelor dobnzii pietei monetare; - restrngerea apelului Trezoreriei la resursele n lei ale bancilor datorata accesului larg al Ministerului Finantelor Publice la finantarea externa precum si la cea interna nebancara sau dominata n valuta; - interventia B.N.R. pe piata valutara prin achizitia de valuta si consolidarea rezervelor valutare; - sterilizarea de catre B.N.R. a excesului de lichiditate. Alaturi de aceste masuri de politica a veniturilor si de politica fiscala, Guvernul Romniei a luat si masuri de politica structurala 82.
80 81

Idem p. 236 Cezar Basno, Nicolae Dardoc, C.Florice, op. Cit., p. 326

83

CAPITOLUL IV. SISTEMUL BUGETELOR PUBLICE Sectiunea I. Bugetul public 1. Notiuni introductive Aparitia si existenta statului, extinderea schimbului de marfuri mijlocit de bani, reprezinta baza generala a aparitiei finantelor. Amplificarea diviziunii sociale a muncii a facut ca alaturi de cei ocupati n productia materiala sa existe si alte categorii de oameni care efectueaza diferite activitati n justitie, administratie, armata, conducere etc83. n vederea acoperirii cheltuielilor necesare n scopul satisfacerii intereselor generale ale societatii si dezvoltarii functiilor sale, statul s-a implicat n procurarea de venituri care ntr-o prima etapa au fost asigurate pe calea darilor n natura si a prestatiilor n munca, iar cu timpul odata cu dezvoltarea economiei, sub forma baneasca 84. Instr umentele si tehnicile financiare nu au fost cunoscute de la nceput de toate statele europene, perceperea impozitelor facndu-se din initiativa privata. Instituirea controlului statului s-a concentrat n aparitia finantelor publice si bugetului 85. Etimologic, cuvntul buget si are originea n latinescul bulgo a carui semnificatie este aceea de sac sau punga de bani. Ulterior, n Franta s-au folosit expresiile bouge si bougette, n sensul o punga de piele sau o punga de bani. Majoritatea autorilor de specialitate considera cuvntul buget ca provenit din limba franceza veche.

82

Raportul Guvernului Romniei asupra progreselor nregistrate n pregatirea pentru aderarea la Uniunea Europeana n perioada septembrie 2001 mai 2002 83 P.Olcescu, T.Toma, Drept Financiar si Fiscal, Tratat, Ed. Cantes, Iasi, 2000, p. 73 84 Idem, p. 73 85 Idem, p.73

84

n Romnia, termenul de buget apare pentru prima oara n Regulamentul Organic, n capitolul 3 care trateaza finantele publice 86. n capitolul mentionat se ntlnesc expresiile bindge si nchipuirea cheltuielii. Notiuni referitoare la buget s-au regasit n Statutul dezvoltator al Conventiei de la Paris din 1858 si n Constitutiile romne din 1886, 1923, 1938. 2. Definirea bugetului de stat n literatura de specialitate, asupra bugetului de stat, au fost emise numeroase definitii. Astfel, unii autori, au afirmat ca bugetul este un document de prevedere a veniturilor si cheltuielilor pe o perioada determinata sau ca bugetul este un program de cheltuieli ce urmeaza a se efectua si de venituri ce urmeaza a se realiza ntr-o perioada determinata. Alti autori, abordnd sub aspect juridic notiunea de buget, considera ca acesta reprezinta un act prin care sunt prevazute si autorizate veniturile si cheltuielile anuale ale statului. Legea contabilitatii publice din 1929 87 definea bugetul public astfel bugetul este actul prin care sunt prevazute si n prealabil aprobate, veniturile si cheltuielile anuale ale statului sau ale unor institutii publice88. Din cuprinsul acestei definitii rezulta trei elemente specifice ale bugetului public: a). Bugetul public este un act de previziuni, n sensul ca prezinta un tablou evaluativ si comparativ de venituri publice, adica indica sursele banesti ale bugetului; b). Bugetul public este un act de autorizare, prin care puterea executiva este mputernicita de puterea legislativa sa cheltuiasca si sa perceapa venituri n acord cu prevederile bugetare;

86 87

Cf.-art.117 din Regulamentul Organic al Moldovei Legea asupra contabilitatii publice si asupra controlului bugetului si patrimoniului public, M.O. nr.167 din 31 iulie 1929, intrata n vigoare la 1 ianuarie 1930. 88 M. Lazeanu, Curs de stiinta si legislatie financiara, editor M.Badeanu, 1942, p. 133

85

c). Bugetul public este un act anual, deci limitat n timp la o perioada mai potrivita pentru a se efectua programarea si a se urmari executia bugetara. Potrivit art.2 pct.6 din Legea finantelor publice nr.500/2002 bugetul de stat este definit ca fiind documentul prin care sunt prevazute si aprobate n fiecare an veniturile si cheltuielile, sau, dupa caz, numai cheltuielile n functie de sistemul de finantare al institutiilor publice. Dintre toate definitiile si caracterizarile bugetului de stat exprimate n literatura si legislatia financiara, cea la care aderam si pe care o consideram de referinta este cea consacrata prin Legea franceza a contabilitatii publice, conform careia bugetul statului este un act de stabilire si autorizare a veniturilor si cheltuielilor anuale ale statului sau altfel spus, bugetul de stat este principalul plan financiar al statului n care sunt prevazute veniturile si cheltuielile statului pe o perioada determinata, respectiv un an. Actualitatea moderna a acestei definitii este confirmata de faptul ca elementele ei esentiale au fost preluate si pentru caracterizarea oficiala a bugetului Comunitatilor Europene. Regulamentul financiar al acestor comunitati precizeaza ca bugetul lor este actul care prevede si autorizeaza n prealabil, n fiecare an, cheltuielile si veniturile comunitatilor89. 3. Natura juridica a bugetului de stat Natura juridica a bugetului de stat a dat nastere unor puternice controverse si opinii diverse n literatura de specialitate. Au fost exprimate mai multe opinii cu privire la natura juridica, cele mai comentate fiind urmatoarele: 1. Teoria potrivit careia bugetul de stat este un act administrativ, deoarece att veniturile ct si cheltuielile sunt simple evaluari de natura financiara realizate de agentii administrativi. Potrivit acestei opinii bugetul de stat ar fi un act- conditie pusa de legiuitor la dispozitia agentilor administrativi pentru a realiza acte juridice prin care sunt create
89

L. Carton, Droit financier et fiscal europeen, Precis Dalloz, Paris 1972, p. 23

86

creante de la si n formarea tezaurului public si prin care se efectueaza plata acestor creante90. Mai mult aceasta teorie a fost fundamentata prin faptul ca, n statele moderne, prin bugetele anuale se conditioneaza att cheltuielile, ct si veniturile pe care le efectueaza si respectiv le realizeaza statul, sub aspecte partiale diferite nsa comune actelor administrative. I.Gliga 91 arata ca ntr-adevar, prin bugetele sta telor moderne cu economie liberal-capitalista se stabileste cuantumul veniturilor si cheltuielilor n acest fel. n sustinerea acestei teorii, referindu-se la totalitatea veniturilor acestor bugete, se prevede continutul fiecaruia dintre principalele impozite sau categorii de venituri si, de asemenea, se specifica impozitele, taxele si celelalte venituri de stat programate a se realiza anual n conformitate cu dispozitiile din legi sau celelalte acte normative referitoare la fiecare dintre aceste venituri ale bugetului de stat. Daca, potrivit necesitatii de stabilire si autorizare a veniturilor bugetare, prin bugetele anuale se conditioneaza realizarea anumitor venituri publice.. pe baza acestui efect specific administrativ se formuleaza concluzia ca bugetul veniturilor este un act conditiune. Dar cum existenta unui buget presupune si o parte de cheltuieli, autorul referindu-se la acestea, arata ca potrivit acestei teorii, bugetul anual al statului este conditia obtinerii din trezoreria publica a sumelor de bani destinate cheltuielilor bugetare, pe lnga faptul ca prin acest buget se stabilesc si se aproba cuantumul banesc al fiecareia dintre cheltuielile programate a se efectua. n temeiul acestor argumente se apreciaza ca si bugetul cheltuielilor este un act conditiune. Consideram ca teoria potrivit careia bugetul de stat este un act conditie de natura administrativa s-a fundamentat pe faptul ca n lipsa bugetului de stat, efectuarea cheltuielilor si ncasarea veniturilor statului ar fi fost de neima ginat. 2. Teoria naturii juridice a bugetului de stat este fundamentata pe ideea ca legea este orice decizie emanata de la puterea legislativa, iar n situatia n care bugetul statului este o decizie a

90 91

I. Vacarel, s.a. Finante publice, Ed. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1992, p. 15,p.39-41 I.Gliga, Drept financiar public, Ed. Humanitas, Bucuresti, 1994,p.51-53

87

legislatorului el este si lege propriu-zisa92. Astfel aceasta teorie se bazeaza pe principiul ca tot ce mbraca forma legii este o norma de drept si n consecinta bugetul de stat nu poate fi dect o lege. 3. Teoria potrivit careia bugetul statului are natura juridica att de lege si de act administrativ, sustinuta de L.Dugiut 93, ajunge la concluzia ca bugetul este lege n partile lui creatoare de dispozitii generale si act administrativ n partile creatoare de acte individuale si concrete. n acest sens, I.Gliga, releva ca dintre cele doua componente ale bugetului de stat, partea de venituri este considerata creatoare de dispozitii generale. Astfel, aprobarea anuala a partii de venituri a bugetului statului este o adevarata lege, materiala, deoarece determina n fiecare an, prin dispozitie generala, perceperea impoz itelor si taxelor ca si cnd ar fi reglementate din acel moment. Si este cert ca actele prin care se creeaza obligatiuni de plata a impozitelor si taxelor sunt acte legislative. Partea de cheltuieli a bugetului de stat este considerata creatoare de acte individuale si concrete de natura administrativa deoarece votul cheltuielilor bugetare de catre Parlament se produce n sfera de aplicare a legilor preexistente, referitoare la deschiderea de credite bugetare si alte procedee de cheltuieli bugetare. Din moment ce acest vot nu aduce nici o modificare a unor norme juridice preexistente si ramne conform unor reguli generale, este un act individual de natura administrativa. Dintre aceste teorii principale privind natura juridica a bugetului de stat, formulate n primele decenii ale secolului XIX ultimele doua, au ramas n atentia si aprecierea doctrinelor de specialitate. n literatura de specialitate noua n legatura cu natura juridica a bugetului de stat, ntlnim doua teorii si anume: -teoria potrivit careia bugetul de stat este un act de planificare financiara care odata aprobat de Parlament, printr-o lege emisa n acest scop, dobndeste natura juridica de lege; - teoria potrivit careia bugetul de stat este principalul plan financiar cu caracter executoriu al statului.

92 93

I.Gliga, Drept financiar public, Ed. Humanitas, Bucuresti, 1994, p. 55 L.Dugiut, Traite de Droit constitutionnel, vol II Paris,1923, p.144

88

4. Functiile bugetului de stat Bugetul de stat ca principal plan financiar si act juridic ndeplineste urmatoarele functii: a). Functia de mobilizare, repartizare si utilizare a fondurilor banesti ale statului; b). Functia de control prin leu. a). Functia de mobilizare, repartizare si utilizare a rezervelor banesti ale statului, consta n atragerea la fondurile statului a unei parti din produsul national brut si chiar din avutia nationala, n repartizarea si utilizarea acestor fonduri pentru satisfacerea cerintelor comune ale societatii, de regula cu titlu definitiv, nerambursabile si fara contraprestatie directa si imediata. Aceasta functie si gaseste fundamentul n faptul ca bugetul de stat este principalul instrument prin care are loc repartitia produsului national brut. Repartitia produsului national brut presupune att distribuirea primara, ct si redistribuirea acestuia. Veniturile rezultate din procesul distribuirii primare a produsului national brut se numesc venituri de baza sau pri mare. Astfel, primesc venituri n aceasta faza numai acele persoane juridice si fizice care participa nemijlocit la productia materiala iar persoanele fizice si juridice care nu lucreaza n sfera productiei materiale primesc venituri n procesul redistribuirii produsului brut. Procesul redistribuirii produsului national brut cuprinde doua faze si anume: mobilizarea; dirijarea unei parti din produsul national brut distribuit. Mobilizarea presupune relatii economice exprimate valoric cu ajutorul carora se atrage prin mecanismul economico- financiar, prin organele financiare si bancare, prin sistemul preturilor, precum si pe calea prestarilor de servicii o parte din veniturile ntreprinderilor de stat, private sau mixte si o parte diferentiata din veniturile grupelor de populatie, adica formarea fondurilor financiare.

89

 Procesul redistribuirii produsului national brut cuprinde relatiile banesti prin intermediul carora sunt apoi dirijate si folosite aceste fonduri banesti mpreuna cu o parte a resurselor banesti mobilizate n procesul distribuirii produsului national brut catre sfera social- culturala, administratie, ordine publica, aparare. Redistribuirea trebuie sa se realizeze att prin intermediul impozitelor si taxelor, ct si cheltuielilor. Astfel, instituirea unui impozit progresiv asupra veniturilor persoanelor fizice poate sa vizeze redistribuirea veniturilor ntre diferitele categorii sociale. Tehnicile fiscale n acest scop sunt: deducerile din venit, diferentierea impunerii n functie de transele de venit, instituirea de impozite particulare numai pentru persoanele ce obtin venituri sau detin averi, utilizarea unor impozite diferentiate n raport cu originea veniturilor. Procesul formarii, repartizarii si utilizarii produsului national brut reclama un control eficient pentru a-si atinge scopul. b).Functia de control prin leu este strns legata de prima si se manifesta n controlul care se exercita prin bugetul de stat asupra ntregii activitati economice si sociale. n primul rnd, acest control se realizeaza n procesul mobilizarii veniturilor bugetare cu ocazia platii veniturilor datorate bugetului de stat de catre persoanele fizice sau juridice iar n al doilea rnd, exercitarea functiei de control este determinata de faptul ca fondurile financiare care se formeaza la dispozitia statului sunt ale ntregii natiuni. Respectarea si ntarirea disciplinei economice si financiare se pot asigura numai prin exercitarea unui control riguros, multilateral si sistematic din partea organelor de stat ce au atributii de control n domeniul economic-financiar. Prin aceasta functie se urmareste apararea integritatii avutului public, legalitatea, necesitatea oportunitatea si eficienta utilizarii fondurilor financiare de catre agenti economici si institutiile publice si private, respectarea obligatiilor fata de bugetul statului.

90

5. Continutul bugetului de stat Bugetul statului romn, ca de altfel al oricarui stat, cuprinde n mod constant doua parti si anume: 1. veniturile bugetare; 2. cheltuielile bugetare. 1. Veniturile statului sunt definite n mod emblematic de Montesquieu, care n lucrarea Spiritul legilor- cartea XIII, afirma ca veniturile statului sunt o parte pe care fiecare cetatean o da din bunul sau pentru a avea siguranta celeilalte parti ramasa lui, sau de a se bucura deplin de aceasta. Veniturile bugetare sunt resursele banesti care se cuvin bugetelor prevazute la art.1 alin.2 din Legea nr.500/2002 care se mobilizeaza n baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe, contributii banesti si alte varsaminte editate de fiecare stat n functie de politica sa economico-financiara privind repartitia produsului intern net si mobilizarea unor surse externe (accesibile). 2. Cheltuielile publice reprezinta sumele aprobate n bugetele prevazute la art.1 alin.2 n limitele si potrivit destinatiei stabilite prin bugetele respective. Partea de cheltuieli a bugetului statului nostru are un continut ornduit si el conform conceptiei moderne. Astfel, principalele categorii de cheltuieli ale bugetului de stat sunt cele social-culturale, pentru apararea nationala si ordinea publica interna, pentru organele de stat legislative, executive si juridice, pentru actiuni economice si cercetare stiintifica, precum si pentru datoria publica si alte trebuinte de interes general. n art.30, Legea nr.500/2002 privind finantele publice se prevede ca n bugetul de stat se includ Fondul de rezerva bugetara la dispozitia Guvernului si Fondul de interventie la dispozitia aceleasi institutii. Fondul de rezerva bugetara la dispozitia Guvernului se repartizeaza unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat si ai bugetelor locale, pe baza de hotarri ale Guvernului, pentru finantarea unor cheltuieli urgente sau neprevazute aparute n timpul exercitiului bugetar.

91

Fondul de interventie aflat la dispozitia aceleasi institutii se repartizeaza acelorasi ordonatori de credite ( ai bugetului de stat si ai bugetelor locale), n conditiile de mai sus, pentru finantarea unor actiuni urgente n vederea nlaturarii efectelor unor calamitati naturale si sprijinirii persoanelor fizice sinistrate. 6. Sistemul bugetar94 Datorita faptului ca bugetul de stat este procedeul financiar cel mai important de autorizare si corelare a veniturilor si cheltuielilor statului, din punctul de vedere al organizarii bugetare publice sunt remarcabile anumite particularitati care presupun att asemanari ct si deosebiri, ntre statele de tip unitar si cele de tip federal. Comparnd statele de tip unitar cu cele de tip federal vom reusi sa scoatem n relief principalele variante practice de organizare bugetara si n acelasi timp, faptul ca n unele dintre aceste state s-au conceput si s-au pus n aplicare variante originale care au dezvoltat categoria variantelor moderne de organizare bugetara de interes public. Din punct de vedere al structurii organizatorice, statele lumii pot fi: 1. state de tip unitar; 2. state de tip federal 1. State de tip unitar, cum sunt: Franta, Italia, Olanda, Grecia, Turcia, Suedia, Romnia, etc, se caracterizeaza prin: legislatie unica; prin organe centrale unice ale puterii si administratiei de stat; teritoriu mpartit n unitati administrativ-teritoriale conduse de organe locale autonome, care au personalitate juridica si dispun de bugete locale proprii. Astfel, n Franta, unde unitatile administrativ-teritoriale sunt comunele urbane si comunele rurale, departamentele si teritoriile de baza, pot fi create, prin lege cantoane, arondismente, regiuni si asociatii de comune. Teritoriul Italiei este organizat n: regiuni autonome, provincii si comune. Anglia , are ca unitati administrativ teritoriale: comitatele, teritoriile de comitat si districtele de comitat. Suedia, are ca unitati administrativ teritoriale provinciile comunale si administratiile

94

vezi D.D.Saguna, Tratat de Drept financiar si fiscal, Ed. All Beck, Bucuresti, 2001, p. 528-531

92

ecleziastice. n Romnia, teritoriul este organizat n comune, orase, municipii (sectoare ale capitalei) si judete. Organizarea bugetara a statelor de tip unitar era la nceput simpla, deoarece cuprindea numai bugetul de stat si bugetele locale. Actualmente structura bugetara, a unor astfel de state a fost dezvoltata, cuprinznd bugete anexe celui de stat, bugete extraordinare sau fonduri banesti speciale si alte fonduri banesti alaturate bugetului de stat. Referindu-se la bugetul de stat ce apartine statelor unitare, denumit si bugetul ordinar sau general, trebuie sa precizam ca acesta a avut si are ca venituri principale impozite si taxe ce sunt completate n caz de insuficienta cu mprumuturile de stat. Cheltuielile acestui buget sunt destinate celor mai importante necesitati cum ar fi: nvatamnt, sanatate publica, ntretinerii organelor legislative si executive, instantelor judecatoresti si altor autoritati publice. n ceea ce priveste bugetele locale ale unitatilor administrativteritoriale, acestea sunt o componenta a organizarii si structurii bugetare de interes public din statele unitare nationale cu o nsemnatate deosebita pentru autonomia functionala a organelor de conducere a acestor unitati. Prin aceste bugete locale sunt finantate: ntretinerea autoritatilor publice locale; institutiile publice (nvatamnt public, culturale si sanitare); modernizarea si dezvoltarea urbanistica. 2. State de tip federal cum sunt: S.U.A., Brazilia, Germania, Elvetia, Austria, India, care sunt formate din federatie, statele (provinciile) membre ale federatiei si unitatile administrativ-teritoriale. Federatia dispune de organe supreme legislative si executive, care au competente att pe plan intern, ct si n relatiile internationale. La rndul lor statele, provinciile, cantoanele, republicile, landurile cuprind unitati administrativ-teritoriale conduse de organele locale care si n cazul statelor unitare, si alcatuiesc bugete locale proprii. n consecinta structura bugetara a statelor de tip federal este complexa cuprinznd: bugetul federatiei, bugetele statelor, landurilor, provinciilor, cantoanelor membre ale federatiei si bugetele locale ale unitatilor administrativ- teritoriale din fiecare dintre statele, landurile, provinciile, cantoanele componente.
93

n tarile cu economie de piata dezvoltata, afara de bugetul de stat n forma sa clasica, se mai propune un document mai cuprinzator, denumit buget al economiei nationale (Franta) sau buget economic (S.U.A., Anglia). Acesta reprezinta un document estimativ ce cuprinde toate resursele natiunii si destinatia lor ( productia, repartitia, consumul PIBului si utilizarea resurselor bugetare). n Romnia, sistemul bugetar corespunde structurii de organizare teritorial-administrativa, prerogativelor si autonomiei organelor puterii legislative si executive, centrale si locale, existnd o legislatie unica pentru elaborarea si executarea bugetelor. Astfel, potrivit art.138 alin.1 din Constitutie, bugetul public national cuprinde: - bugetul de stat; - bugetul asigurarilor sociale de stat; - bugetele locale ale comunelor, oraselor si ale judetelor. Raportndu-se la sfera actiunilor si competentelor, bugetul de stat concentreaza relatiile financiare menite sa asigure exercitarea atributiilor interne si externe ale statului, iar bugetele locale pe cele menite a satisface cerintele autonomiei n sferele de competente ce revin administratiei locale. Resursele finantelor publice se constituie si se gestioneaza printr-un sistem unitar de bugete care sunt prevazute n art.1 alin.2 din Legea nr.500/2002 si anume: a). Bugetul de stat; b). Bugetul asigurarilor sociale de stat; c). Bugetele fondurilor speciale; d). Bugetul trezoreriei statului; e). Bugetele institutiilor publice autonome; f). Bugetele institutiilor publice finantate integral sau partial din: bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale d stat, bugetele fondurilor e speciale, dupa caz; g). Bugetele institutiilor publice finantate integral din venituri proprii;

94

h). Bugetele fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat si ale carei rambursare, dobnzi si alte costuri se asigura din fonduri publice; i). Bugetele fondurilor externe nerambursabile; j). Bugetele locale. 7. Notiunea si caracteristicile procesului bugetar 7.1. Notiunea de proces bugetar Procesul bugetar presupune existenta unor resurse financiare, precum si alocarea lor n scopul furnizarii catre cetateni a bunurilor si serviciilor publice. n literatura de specialitate exista mai multe opinii privind definirea procesului bugetar. Astfel, ntr-o prima opinie, procesul bugetar a fost definit ca fiind totalitatea actelor si operatiunilor cu caracter tehnic si normativ, nfaptuite de organe specializate ale statului, n scopul elaborarii, adoptarii, executarii si ncheierii bugetului public national 95, ntr-o alta opinie, prin proces bugetar ntelegem ansamblul operatiilor cu caracter tehnic si legislativ, desfasurate de organele competente ale statului n scopul elaborarii, executarii si ncheierii bugetelor de stat anuale 96, iar ntr-o ultima opinie 97, procesul bugetar este definit ca fiind un ansamblu de operatiuni care se succeda anual si privesc elaborarea si aprobarea proiectului legii bugetare anuale, executia curenta a bugetului, ncheierea si aprobarea contului de executie bugetara, precum si control bugetar. Aderam la ultima opinie deoarece, definitia data este mai extinsa incluznd n procesul bugetar si executia, ncheierea si controlul bugetar.

95 96 97

D.D.Saguna, op. Cit., p. 566 P. Olcescu, T.Toma, op. Cit., p. 94 I.Talpes, Finantele Romniei, vol.1, Ed.Sedona, Timisoara, 1996, p.119

95

7.2. Caracteristicile procesului bugetar Procesul bugetar prezinta o serie de caracteristici care-i confera trasaturile specifice unui proces: 1. decizional, deoarece continutul sau consta n alocarea unor resurse bugetare limitate n raport cu nevoile societatii pentru bunuri si servicii publice; 2. de mocratic, deoarece n cursul derularii etapelor procesului bugetar se manifesta att atributele statului de drept- ntre care cel al separatiei puterilor n stat, ct si posibilitatea impunerii intereselor economico-sociale ale diferitelor grupuri de cetateni care detin majoritatea politica n decizie, 3. preponderent politic, deoarece optiunea pentru un anumit tip de politica economica, n general de politica financiara si monetara, n special, toate reflectate n continutul bugetului, reprezinta un act de decizie politica al fortelor majoritare n Parlament. 8. Principiile procesului bugetar

Bugetul de stat se conformeaza unor principii devenite traditionale. Aceste principii prezinta doua laturi: - latura tehnica, deoarece sunt necesare unei bune organizari a finantelor publice; - latura politica ntruct sunt destinate sa usureze controlul Parlamentului asupra gestiunii guvernamentale. Principiile si gasesc consacrarea att n lege ct si n literatura de specialitate, si avem n vedere: 1. principiul universalitatii bugetare; 2. principiul publicitatii bugetare; 3. principiul unitatii bugetare; 4. principiul anualitatii; 5. principiul specializarii- realitatii bugetare 6. principiul unitatii monetare. 1. Principiul universalitatii bugetare (art. 8 din Legea nr.500/2002).Conform acestui principiu nici un venit public si
96

nici o alocare bugetara nu se poate percepe si respectiv repartiza n afara cadrului bugetar. Datorita faptului ca acest principiu prezinta unele asemanari cu principiul unitatii bugetare, n literatura de specialitate uneori a fost prezentat independent iar alte ori mbinat cu principiul unitatii. Principiul universalitatii bugetului de stat impune ca acest buget sa cuprinda pe larg toate veniturile care provin de la regiile autonome, societati comerciale, alti agenti economici, institutii publice si private, precum si de la populatie, respectiv toate cheltuielile statului din fiecare exercitiu bugetar. Bugetul ntocmit cu respectarea principiului universalitatii poarta denumirea de buget brut, n timp ce bugetul care cuprinde numai rezultatul final al actiunilor producatoare de venit si al celor generatoare de cheltuieli poarta denumirea de buget net. Elaborarea bugetului public cu aplicarea acestui principiu are avantajul ca permite cunoasterea ct mai exacta a volumului total al veniturilor publice si al cheltuielilor publice, precum si a legaturii ce exista ntre anumite venituri si cheltuieli care sunt n conexiune strnsa. Referitor la avantajele acestui principiu, un reputat economist francez sustine ca Principiul universalitatii permite cunoasterea si controlul sumei exacte a cheltuielilor publice. Distingnd, pe de o parte, veniturile si, pe de alta parte cheltuielile, devine imposibil, fie sa se compenseze veniturile si cheltuielile, fie sa se afecteze un anume venit unei cheltuieli 98. n legislatia noastra, principiul universalitatii bugetare este nscris n Legea privind finantele publice99, ceea ce permite controlul Parlamentului asupra cuantumului total al veniturilor si cheltuielilor publice 100 . Realizarea acestui drept al Parlamentului este asigurat practic prin adoptarea Legii bugetare si prin normele stabilite, mai ales n art.2 pct.42 si 3 din Legea nr.500/2002.

98 99

P.Lalumiere, Les Frances publiques, Librairie Armand Colin, Paris, 1970, p. 67-68 art.8 din Legea 500/2002 100 Pentru detalii, a se vedea Tatiana Mosteanu, coordonator Finante, buget, Ed. Economica, Bucuresti, 2001,p.13

97

Principiul publicitatii bugetare art. 9 din Legea nr.500/2002) impune sistemului bugetar deschidere si transparenta. Aceste doua calitati se realizeaza prin: dezbaterea publica a proiectelor de buget, cu prilejul aprobarii acestuia; dezbaterea publica a conturilor generale anuale de executie a bugetelor, cu prilejul aprobarii acestora; publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, a actelor normative de aprobare a bugetelor si conturilor anuale de executie a acestora; mijloace de informare n masa, pentru difuzarea informatiilor asupra continutului bugetului, exceptnd informatiile si documentele nepublicabile, prevazute de lege. 3. Principiul unitatii bugetare (art.10, din Legea nr.500/2002). Conform acestui principiu, toate veniturile si toate cheltuielile publice se nscriu ntr-un singur document , bugetul de stat pentru a se asigura utilizarea eficienta si monitorizarea fondurilor publice. Respectarea acestei cerinte conduce la elaborarea unui buget clar, care ofera informatii de ansamblu privind resursele publice si utilizarea lor, permite aprecierea importantei relative a diverselor categorii de venituri si cheltuieli si faciliteaza nivelul soldului general al bugetului prevazut pentru anul urmator. Potrivit conceptiei lui Maurice Duverger 101 principiul unitatii bugetare se sprijina pe doua genuri de motivatii, unele financiare, altele politice. Din punct de vedere financiar, unitatea bugetara constituie o regula de ordine si claritate, pentru a prezenta starea reala a situatiei financiare a tarii fara artificii de disimulare. Multiplicnd bugetele si conturile particulare se poate ajunge sa devina foarte dificila o vedere de ansamblu asupra veniturilor si cheltuielilor publice, ceea ce formeaza risipa. Din punct de vedere politic, unitatea bugetara este si mai importanta. Fractionnd cheltuielile si veniturile n multiple documente,
101

2.

M. Duverger, Finances publiques, PUF, Paris, 1978, p. 313-314

98

controlul Parlamentului devine foarte dificil si astfel, puterea sa de decizie n materie de finante nu se mai poate exercita cu aceeasi eficacitate. Pentru a stabili optiuni ntre cheltuielile care i sunt propuse de Guvern, Parlamentul trebuie sa aiba o vedere de ansamblu asupra acestora. ntr-o prezentare fractionata, printr-o manevra, s-ar putea face sa se voteze mai nti cheltuielile care nu sunt indispensabile, de vreme ce marimea totala a cheltuielilor publice nu ar fi cunoscuta si la sfrsit cheltuielile absolut necesare, pe care Parlamentul ar fi obligat sa le accepte. Cu toate argumentele tehnic- financiare si politice, n foarte multe state contemporane s-a renuntat la unitatea bugetului de stat si s-a preferat procedeul pluralitatii bugetare. Acest procedeu se aplica declarndu-se bugetul statului ca buget ordinar, sau general sau central, si admitndu-se, alaturat acestuia, alte bugete: extraordinare, anexe, speciale, automate, etc. Aceste bugete sunt, n mod obisnuit, mai mici si de importanta mai mica dect bugetul ordinar care ramne principalul act financiar, deci principalul component al finantelor publice. n practica legislativa romneasca actuala, acest principiu este aplicat de Legea privind finantele publice, care consacra regula elaborarii si adoptarii unei legi bugetare anuale care prevede totalitatea veniturilor si cheltuielilor publice, precum si structura acestora. De asemenea, legea permite constituirea si utilizarea de mijloace financiare apartinnd statului, n afara bugetului, numai pe baza aprobarii prin lege. Astfel se stabileste ca toate veniturile retinute si utilizate n sistem extrabugetar, sub diverse forme sau denumiri, se introduc n bugetul de stat, urmnd principiile si regulile acestui buget. 4. Principiul anualitatii bugetare (art.11 din Legea nr.500/2002). Universalitatea si anualitatea bugetara definesc ntinderea bugetului de stat; dimensiunile n spatiu, pe orizontala si verticala ale bugetului de stat. Dimensiunea n timp a bugetului vizeaza periodicitatea acestuia, adica durata de timp pentru care Parlamentul autorizeaza Guvernul sa ncaseze veniturile si sa efectueze cheltuielile aprobate, dupa care se impune rennoirea autorizatiei parlamentare pentru o noua perioada de timp.
99

Acordarea autorizatiei parlamentare doar pentru o perioada de 1 an de zile este fundamentata pe argumente de ordin politic si financiar. Astfel, din punct de vedere politic, principiul anualitatii bugetului de stat, a fost acceptat potrivit conceptiei care pretinde emiterea oricarei decizii parlamentare cu precautie n mod temeinic, ct si exercitarea de catre puterea legiuitoare a unui control eficace n timp asupra puterii executive102. Emiterea autorizatiei parlamentare la intervale de un an s-a impus ca o masura practica, izvorta din experienta luptei duse de Parlamentul englez, ca si de cel francez, de a controla actele de decizie a monarhului si Guvernului sau. Din punct de vedere tehnic-financiar, periodicitatea anuala a bugetului de stat a fost confirmata ca raspunznd mai multor posibilitati reale de prevedere sau de stabilire prealabila a cuantumului veniturilor si cheltuielilor bugetare de stat. Perioada de valabilitate a autorizatiei bugetare, adica anul bugetar poate sa coincida cu anul calendaristic sau sa difere de acesta. Factorii care influenteaza data nceperii anului bugetar sunt: caracterul economiei, nivelul de dezvoltare, perioada de lucru a Parlamentului, de numarul si de durata sesiunilor n care se dezbate bugetul public de traditie. Astfel, n tari ca Austria, Belgia, Brazilia, Franta, Romnia, Germania, anul bugetar coincide cu cel calendaristic (1 ianuarie-31 decembrie). n alte tari ca Marea Britanie, Canada, Japonia, anul bugetar dureaza ntre 1 aprilie si se termina la 31 martie. n S.U.A. anul bugetar dureaza ntre 1 octombrie-31 septembrie, iar n Australia, Philipine, Italia, Pakistan, India anul bugetar este cuprins ntre 1 iulie-30 iunie Anualitatea bugetului de stat face ca veniturile bugetare aferente unui buget sa fie considerate numai cele ncasate n perioada 1 ianuarie31 decembrie a anului calendaristic respectiv, urmnd ca veniturile cuvenite aceluiasi buget dar ncasate n anul urmator sa fie considerate venituri ale noului buget. Constitutia Romniei, la art.138 alin.2 consacra

102

Daca bugetul statului s-ar vota pe o perioada de mai multi ani, Guvernul ar putea face abateri de la prevederile bugetare, abateri despre care Parlamentul ar lua cunostinta prea trziu. (G.V.Leon, op. Cit., p. 357-359)

100

principiul anualitatii n elaborarea, aprobarea si executarea bugetului de stat ca si cel al asigurarilor sociale de stat. De la acest principiu este prevazuta o singura exceptie, la alin.3: daca legea bugetului de stat si legea asigurarilor sociale de stat nu sunt aprobate cu cel putin 3 zile nainte de expirarea exercitiului bugetar, se aplica n continuare, bugetul de stat si bugetul asigurarilor sociale de stat ale anului precedent, pna la adoptarea noilor bugete. n aceasta ipoteza, bugetele exercitiului bugetar expirat ultraactiveaza, n sensul ca, desi ele au fost legiferate pe o perioada expirata si deci valabilitatea lor a ncetat pentru a preveni blocajul institutional pe care l-ar provoca imposibilitatea efectuarii de cheltuieli bugetare si a formarii resurselor financiare necesare, ele se aplica n continuare pna la adoptarea noilor bugete. 5. Principiul specializarii bugetare (art.12 din Legea nr.500/2002). Conform acestui principiu, veniturile bugetare trebuie prevazute n buget si aprobate de Parlament pe surse de provenienta, iar cheltuielile publice care urmeaza sa se efectueze, pe categorii, destinatii si n functie de continutul lor economic. La nceputul activitatii bugetare, Parlamentul dadea o autorizatie n bloc pentru toate veniturile si cheltuielile statului. Cu timpul, s-a trecut la individualizarea veniturilor si a cheltuielilor pe destinatii. Individualizarea pozitiilor privind veniturile si cheltuielile publice, pe baza unor criterii definite semnifica specializarea bugetara. n plus, Parlamentul aproba nivelul cheltuielilor ca limite maxime, care pentru fiecare destinatie reprezinta credite bugetare, n limita carora se pot efectua platile. Aplicarea acestui principiu necesita, n consecinta, utilizarea clasificatiei bugetare, care este o schema de grupare a veniturilor bugetare si a destinatiilor acestora, ntr-o anumita ordine, p baza a anumitor criterii. Clasificatia bugetara este un instrument tehnic de sistematizare, urmarire si control al realizarii veniturilor si efectuarii cheltuielilor bugetare. Aceasta este obligatorie pentru cuprinsul acestui buget si pentru evidenta contabila bugetara de stat. n acest sens, n bugetele
101

ministerelor, institutiilor publice, n documentatia anexa a acestor bugete n dispozitiile de plati si chitante si n toate nscrisurile de evidenta contabila bugetara de stat se nscriu toate veniturile si cheltuielile bugetare cu denumirea si numerotarea statornicita prin clasificatia bugetara elaborata de Ministerul Finantelor Publice. Clasificatia bugetara cuprinde o serie de caracteristici care sunt: sa fie conceputa de asa natura, nct sa grupeze veniturile pe surse de provenienta si alocatiile bugetare pe categorii de cheltuieli; sa fie simpla, concisa si clara, pentru a fi nteleasa cu usurinta de toti cei chemati sa examineze bugetul de stat; sa creeze conditii pentru exercitarea controlului asupra executiei bugetare; sa respecte disciplina financiar-bugetara; stabilirea de drepturi si obligatii organelor financiarbancare cu atributii n executarea bugetului de stat, care poarta raspunderea pentru realizarea normelor prevazute ca venituri ale bugetului de stat sau pentru efectuarea platilor din sumele prevazute ca fiind cheltuieli bugetare. Clasificatia bugetara este stabilita pentru: venituri; cheltuieli. Clasificatia veniturilor bugetului de stat cuprinde aceste venituri grupate n capitole si subcapitole de venituri curente si venituri de capital, de venituri fiscale, venituri nefiscale si diverse, fiecare cu impozite directe si indirecte. Clasificatia cheltuielilor bugetului de stat este mai complexa deoarece, potrivit necesitatilor practice ale programarii bugetare si ale evidentei contabile bugetare, cuprinde att o clasificatie functionala care enunta partile, capitolele si subcapitolele de cheltuieli bugetare, ct si o clasificatie economica ce numeroteaza si prevede intitularea speciilor si subspeciilor de cheltuieli limitativ admise si finantate din bugetul statului.

102

6.

Principiul unitatii monetare (art. 13 Legea 500/2002).

Potrivit acestui principiu toate operatiunile bugetare se exprima n moneda nationala. Astfel, se asigura punerea n aplicare a alin.2, art.137 din Constitutie, conform caruia moneda nationala este leul iar subdiviziunea acestuia este banul. De asemenea, acest principiu constituie reflectia n plan financiar a suveranitatii statului romn, care implica nu doar suprematia si independenta politica ci si dreptul de a emite moneda proprie. 7. Neafectarea veniturilor bugetare nseamna ca, prin perceperea lor, veniturile bugetare se depersonalizeaza, adica servesc la acoperirea cheltuielilor publice privite n ansamblul lor. Ca atare, nu este admisa perceperea unui venit public pentru finantarea unei anumite cheltuieli publice. Acest principiu este aplicat si n legislatia noastra, rezultnd din prevederile Legii nr.500/2002. n practica bugetara exista numeroase abateri de la acest principiu. n unele tari, legea admite afectarea unor venituri, chiar n cadrul bugetului general (ordinar). n Franta103, de exemplu, sumele varsate benevol la buget de persoane fizice sau juridice, publice sau private, n vederea efectuarii unor cheltuieli de interes public, precum si cele provenind din reconstituirea unor credite bugetare si care urmeaza a fi folosite pentru finantarea unei noi cheltuieli, au regimul veniturilor cu afectatie speciala. La acestea se adauga cele autorizate de lege sa ramna n afara bugetului general si sa fie utilizate pentru finantarea unor actiuni bine determinate. 8. Principiul echilibrarii bugetului public implica faptul ca bugetul trebuie sa fie echilibrat, respectiv ca veniturile sale sa acopere cheltuielile publice. Deficitul bugetar104, adica autorizarea de cheltuieli superioare veniturilor provenite din impozite, era apreciat ca o sursa de pericol care

103 104

I. Vacarel, Finantele publice, Teorie si practica, Ed. Stiintifica si Enciclopedica, Bucuresti, 1981, p. 309 Pentru detalii, a se vedea Mariana Kiesne-Skreb, Buget deficit n Central and East European Countries Undergoing Transition, n revista Financiyska Praksa Zagreb nr.4/1993, p. 339-351

103

duce la bancruta statului si la inflatie, deoarece se acoperea din mprumuturile de stat sau emisiuni monetare suplimentare. Daca declaratia statului n stare de bancruta 105 este un fenomen rar ntlnit, n schimb inflatia monetara provocata de deficitele bugetare este destul de frecventa()106. Principiul echilibrului bugetar nu este expres enumerat de Legea privind finantele publice, dar se face referire n unele articole, cum sunt spre exemplu, art.49 alin.4, art.50. Totodata, legea interzice acoperirea cheltuielilor bugetului public prin recurgerea la emisiune monetara sau prin finantare directa de catre banci. Pentru situatia cnd apar goluri temporare de casa, legea permite acoperirea lor, pna la ncasarea veniturilor, pe seama resurselor aflate n conturile de trezorerie ale statului. n acest scop, prin Legea bugetara anuala se p oate autoriza Ministerul Finantelor Publice, ca pe parcursul executiei bugetului, daca este necesar si cu aprobarea Guvernului, sa emita bonuri de tezaur, purtatoare de dobnda sau alte instrumente specifice, pentru a face fata cheltuielilor statului pna la ncasarea veniturilor, fara a depasi 7% din volumul total al cheltuielilor bugetare. Aceste bonuri intra n circulatie prin achizitionarea lor de catre agentii economici si populatie. n cazuri exceptionale, prin Legea bugetara anuala se poate stabili acordarea de catre Banca Nationala a Romniei a unui mprumut fara dobnda pentru acoperirea decalajului temporar dintre veniturile si cheltuielile bugetului de stat, pe seama resurselor de creditare ale acesteia, fara a depasi 10% din totalul bugetului aprobat. Acest mprumut urmeaza a fi rambursat pe seama veniturilor bugetare curente sau a unui mprumut de stat efectuat n baza unei legi.

105

Vezi C.C. Kiritescu, Moneda. Mica Enciclopedica, Ed. Stiintifica si Enciclopedica , Bucuresti, 1982, p. 23. Situatie n care se poate gasi o persoana, ntreprindere sau alta entitate legala, care nefiind capabila din diferite motive sa-si ndeplineasca obligatiile financiare este declaratia printr-o hotarrre judecatoreasca n stare de insolvabilitate. Bunurile existente sunt administrate, n continuare, de organul stabilit prin hotarre 106 I. Vacarel, op. Cit., p. 321

104

9.

Componentele de aprobare a bugetelor publice anuale 9.1. Bugetul de stat si bugetul asigurarilor sociale de stat

Cele doua categorii de bugete se aproba de catre Parlament, prin legi separate. n acest scop Guvernul are atributia de a elabora proiectul legii bugetului de stat si aceluia al asigurarilor sociale de stat, precum si al contului anual de executie a bugetului si le supune separat spre aprobare Parlamentului. Dupa examinarea si dezbaterea proiectelor de bugete si a contului general anual de executie a bugetului, Parlamentul le aproba. Dupa aprobarea lor, Guvernul raspunde de realizarea prevederilor din cele doua bugete publice. 9.2. Bugetele locale Potrivit Constitutiei Romniei, bugetele locale, se elaboreaza, se aproba si se executa n conditiile legii. Aceasta norma de trimitere se refera, n prezent, la Ordonanta de Urgenta privind finantele publice locale nr.45/2003, care , la art.15 alin.1 prevede ca bugetele locale se aproba de catre consiliile locale, consiliile judetene si Consiliul general al Municipiului Bucuresti. De asemenea, Ordonanta de Urgenta privind finantele publice locale prevede ca fiecare comuna, oras, municipiu, sector al Municipiului Bucuresti, judet, si ntocmeste bugetul local n conditii de autonomie. 9.3. Bugetele institutiilor publice Conform art.16 din Legea privind finantele publice, bugetele institutiilor publice, se aproba, n mod diferit, n raport cu sursa de finante, astfel: a). Bugetele institutiilor publice autonome, de catre organele abilitate prin legi speciale; b). bugetele institutiilor publice finantate partial din bugetul de stat si bugetul asigurarilor sociale de stat, prin lege, ca anexe la bugetele ordonatorului principal de credite;

105

c). bugetele institutiilor publice finantate integral din bugetul de stat sau din bugetele locale, se aproba de catre ordonatorul de credit ierarhic superior al institutiilor publice; d). bugetele institutiilor publice, care se finanteaza integral din venituri proprii , se aproba de catre organul de conducere al institutiei respective, cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior. Metodologia de elaborare a bugetelor locale, ale institutiilor publice precum si bugetele tuturor agentilor economici, ale altor unitati, care, potrivit legii, au obligatia de a ntocmi bugete, se stabileste prin norme emise de catre Ministerul Finantelor Publice 107. 9.4. Bugetul trezoreriei statului Acesta se aproba de catre Guvern, prin hotarre.

Sectiunea a II a. Elaborarea si aprobarea bugetului de stat, a bugetului asigurarilor sociale de stat si a bugetelor fondurilor speciale 2.1. Initiativa bugetara n practica internationala se disting trei sisteme n ce priveste initiativa n materie bugetara 108. 2.1.1.Sistemul initiativei guvernamentale practicat n Marea Britanie , care consta n prerogativa Guvernului de a initia sau sprijini masurile care au drept consecinta aprobarea unei cheltuieli publice sau instituirea unui venit public. n aceasta conceptie, Trezoreria primeste si centralizeaza toate propunerile de cheltuieli de la celelalte ministere si are dreptul de a le controla, iar n caz de divergente, primul-ministru sau guvernul fiind arbitrul. De asemenea, Trezoreria este mputernicita a se ngriji de veniturile publice. Camera Comunelor evita, n general, sa modifice propunerile
107 108

Art.19 lit.e din Legea nr.500/2002 I. Vacarel, Finantele publice. Teorie si practica, Ed. Stiintifica si Enciclopedica, Bucuresti, 1981, p. 323 si urm.

106

bugetare ale Guvernului pe care le aproba sau le respinge, iar Camera Lorzilor nu are atributii n aceasta materie. 2.1.2. Sistemul mixt, al initiativei bugetare parlamentare si guvernamentale, aplicat n Franta si n alte state continentale. n acest sistem rolul Ministerului Finantelor este mult redus. Acesta centralizeaza propunerile tuturor ministerelor si ntocmeste o schita (schema de buget) cu cheltuielile si veniturile publice propuse. Echilibrarea si definitivarea proiectului de buget se realizeaza de Cabinetul de Ministri, proiect care este prezentat Parlamentului de catre Ministerul de Finante, dar n numele sefului statului. n acelasi timp, fiecare Camera are o comisie financiara care discuta propunerile bugetare si este, n mod exclusiv sesizata cu orice propunere de amendament. Totodata, Comisia financiara intervine n mod direct, n dezbaterile publice ale bugetului n Camerele Parlamentului. 2.1.3. Sistemul american, n cadrul caruia initiativa n materie bugetara apartine presedintelui S.U.A. Acesta este sprijinit de un birou bugetar, care centralizeaza si revizuieste propunerile departamentelor si le supune spre examinare presedintelui tarii, care definitiveaza proiectul de buget. 2.1.4. n tara noastra, potrivit Constitutiei Romniei109 proiectul bugetului de stat si cel al asigurarilor sociale de stat se elaboreaza anual de catre Guvern, care le supune aprobarii Parlamentului, prin proiecte de lege separate. Legea privind finantele publice 110 prevede ca Guvernul elaboreaza proiectul bugetului de stat si al bugetului asigurarilor sociale de stat si al bugetelor fondurilor speciale, pe care le nainteaza Parlamentului, mpreuna cu raportul privind situatia macroeconomica si sociala pentru anul bugetar respectiv si proiectia acestora pe urmatorii 3 ani .

109 110

Art.137 alin.2 Legea nr.500/2002 publicata n M.O. nr.598/13.08.2002

107

2.2.Etapele

de

elaborare

proiectului

de

buget

n cursul fiecarui exercitiu bugetar se procedeaza cel mai trziu n cel de-al treilea trimestru, la elaborarea proiectului bugetului de stat, pentru exercitiul financiar urmator. Potrivit art.28 din Legea nr.500/2002 proiectele legilor bugetare anuale si ale bugetelor se elaboreaza de catre Guvern prin Ministerul Finantelor Publice, pe baza urmatoarelor elemente: a). Prognozelor indicatorilor macroeconomici si sociali pentru anul bugetar pentru care se elaboreaza proiectul de buget, precum si pentru urmatorii 3 ani; b). politicilor fiscale si bugetare; c). prevederilor memorandumurilor de finante, ale memorandumurilor de ntelegere sau ale altor acorduri internationale cu organisme si institutii financiare internationale, semnate si/sau ratificate; d). politicilor si strategiilor sectoriale a prioritatilor stabilite n formularea propunerilor de buget, prezentate de ordonatorii principali de credite; e). propunerilor de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite; f). programelor ntocmite de catre ordonatorii principali de credite n scopul finantarii unor actiuni sau ansamblului de actiuni, carora le sunt asociate obiective precise si indicatori de rezultate si de eficienta; programele sunt nsotite de estimarea anuala a performantelor fiecarui program, care trebuie sa precizeze: actiunile, costurile asociate, obiectivele urmarite, rezultatele obtinute si estimate pentru anii urmatori, masurate prin indicatori precisi a caror alegere este justificata; g). propunerile de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum si de transferuri consolidabile pentru autoritatile administratiei publice locale; h). Posibilitatilor de finantare a deficitului bugetar. Elaborarea proiectului de buget fiind o activitate complexa si pentru a se putea realiza si prezenta Parlamentului n timp util, Legea privind finantele publice prevede un adevarat scadentar al datelor pna

108

la care trebuie sa se efectueze lucrarile ce revin organelor implicate n procesul bugetar. Astfel, indicatorii macroeconomici si sociali, mentionati mai sus pentru anul bugetar pentru care se elaboreaza proiectul de buget, precum si pentru urmatorii 3 ani, vor fi elaborati de organele abilitate pna la data de 31 martie a anului curent; acesti indicatori vor fi actualizati pe parcursul desfasurarii procesului bugetar. Ministerul Finantelor Publice, va nainta Guvernului, pna la data de 1 mai , obiectivele politicii fiscale si bugetare pentru anul bugetar pentru care se elaboreaza proiectul de buget si urmatorii 3 ani, mpreuna cu limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite, urmnd ca acesta sa le aprobe pna la data de 15 mai si sa informeze comisiile pentru buget, finante si banci ale Parlamentului asupra principalelor orientari ale politicii sale macroeconomice si ale finantelor publice. Potrivit art.33 alin. 1, ministrul finantelor va transmite ordonatorilor principali de credite, pna la 1 iunie a fiecarui an, o scrisoare-cadru care va specifica contextul macroeconomic pe baza caruia vor fi ntocmite proiectul de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum si limitele de cheltuieli aprobate de guvern. Conform art.33 alin.2 n cazul n care schimbarea cadrului macroeconomic impune modificarea limitelor de cheltuieli, acestea vor fi adoptate de catre Guvern, la propunerea Ministerului Finantelor Publice. Ministerul Finantelor Publice pna la data de 15 iunie comunica ordonatorilor principali de credite limitele de cheltuieli, astfel redimensionate, n vederea definitivarii proiectelor de buget. Ordonatorii principali de credite au obligatia ca pna la data de 15 iulie a fiecarui an sa depuna la Ministerul Finantelor Publice propunerile pentru proiectul de buget si anexele la acesta, pentru anul bugetar urmator, cu ncadrarea n limitele de cheltuieli si estimarile pentru urmatorii 3 ani, comunicate potrivit art.33, nsotite de documentatii si fundamentari detaliate.

109

Camera Deputatilor si Senatul, consultnd Guvernul, si aproba bugetele proprii si le nainteaza Guvernului n vederea includerii lor n proiectul bugetului de stat. Autoritatile administratiei publice locale au aceeasi obligatie pentru propunerile de transferuri consolidate si de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat. Ministerul Finantelor Publice examineaza proiectele de buget si poarta discutii cu ordonatorii principali de credite asupra acestora, iar n caz de divergenta hotaraste Guvernul. Proiectele de buget si anexele la acesta, definitivate potrivit prevederilor alineatului de mai sus se depun la Ministerul Finantelor Publice pna la data de 1 august a fiecarui an. Ministerul Finantelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de credite si a bugetului propriu, ntocmeste proiectele legilor bugetare si proie ctele bugetelor, pe care le depune la Guvern pna la data de 30 septembrie a fiecarui an. Proiectul legii bugetului de stat este nsotit de un raport privind situatia macroeconomica pentru anul bugetar pentru care se elaboreaza proiectul de buget si proiectia acesteia n urmatorii 3 ani. Acest raport va cuprinde un rezumat a politicilor macroeconomice n contextul carora au fost elaborate proiectele de buget, precum strategia Guvernului n domeniul investitiilor publice. Raportul si proiectele legilor bugetare anuale vor exprima politica fiscal-bugetara a Guvernului, precum si alte informatii relevante n domeniu. Dupa nsusirea de catre Guvern a proiectelor legilor bugetare si a proiectului de buget, acesta le supune spre aprobare Parlamentului cel mai trziu pna la data de 15 octombrie a fiecarui an.

110

2.3.Evaluarea veniturilor si cheltuielile bugetare Raportul cu care se supune Parlamentului proiectul bugetului de stat cuprinde, n realitate, nsusi programul de guvernare al partidului sau partidelor aflate la putere, cu indicarea directiilor, obiectivelor, mijloacelor, metodelor si cailor de realizare a acestui program111. Elaborarea lucrarilor de buget necesita analize complexe referitoare la evolutia economiei si finantelor, att n perioada anterioara, ct si, mai ales, pentru perioada urmatoare. Numai pe baza unei documentatii complete Parlamentul va putea lua o decizie care are caracter politic, deoarece cifrele de venituri si cheltuieli ce se aproba exercita influenta hotartoare asupra evolutiei ntregii activitati socialeconomice a tarii. n consecinta, la evaluarea volumului veniturilor si cheltuielilor bugetare se utilizeaza mai multe metode 112, dintre care mentionam: a). Metoda autonoma sau a penultimei, care consta n evaluarea forfetara a veniturilor si cheltuielilor bugetare, pe baza rezultatelor obtinute n penultimul an, corectate cu eventuale modificari determinate de schimbarea legislatiei sau de alte masuri adoptate pna la data ntocmirii proiectului de buget; b). Metoda majorarii sau diminuarii are n vedere rezultatele executarii bugetului de stat obtinute n ultimii ani, pe baza carora se stabileste rata medie anuala a cresterii (descresterii) veniturilor, respectiv cheltuielilor bugetare. n raport cu aceasta medie se procedeaza la dimensionarea volumului si structurii veniturilor si cheltuielilor bugetare pentru anul viitor; c). Metoda evaluarii directe a veniturilor si cheltuielilor bugetare, care are n vedere dimensionarea fiecarei categorii de venituri, sau destinatie de cheltuieli, n raport cu preliminarile pe anul n curs si cu previziunile privind dezvoltarea economiei n perioada urmatoare. Avnd n vedere ca tara noastra se afla n stadiul de tranzitie spre economia de piata, ceea ce prezuma schimbari importante de la an la an,
111

I. Ionescu, Trasaturi ale finantelor publice si ale politicii fiscale, revista Finante, credit, contabilitate, nr.9/2001, p.29 si urm. 112 M. Lazeanu, Curs de stiinta si legislatie financiara, Ed.M.Badeanu, Bucuresti, 1942, p.212 si urm; I. Vacarel, Finante publice, Ed. Stiintifica si Enciclopedica, Bucuresti, 1981, p. 324 si urm.

111

este de nteles sa se utilizeze ultima metoda de evaluare a veniturilor si cheltuielilor bugetului de stat. 2.4.Procedura de aprobare a bugetului de stat Potrivit Constitutiei Romniei113, bugetul de stat se aproba de catre Parlamentul Romniei. Aceasta atributie a Parlamentului se realizeaza n Sedinta Comuna a Camerei Deputatilor si Senatului, ceea ce releva importanta deosebita ce se acorda de Constitutie problemei aprobarii bugetului de stat. Bugetul se aproba de Parlament pe ansamblu, pe parti, capitole subcapitole, titluri, articole etc si pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum si pentru creditele de angajament pentru actiuni multianuale. Daca legile bugetare nu au fost adoptate cu cel putin 3 zile nainte de expirarea exercitiului bugetar, Guvernul ndeplineste sarcinile prevazute n bugetul anului precedent, limitele lunare de cheltuieli neputnd depasi de regula 1/2 din prevederile bugetelor anului precedent, cu exceptia cazurilor deosebite, temeinic motivate de catre ordonatorii principali de credite, sau, dupa caz, 1/12 din sumele propuse n proiectul de buget, n situatia n care acestea sunt mai mici dect cele din anul precedent. n acelasi timp, se prevede ca Institutiile publice si actiunile nou aprobate n anul curent, dar care ncep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar urmator, vor fi finantate pna la aprobarea legii bugetare, n limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse n proiectul de buget. Potrivit dispozitiilor art.62 alin.2 lit.b in Constitutia Romniei, aprobarea bugetului de stat se realizeaza de catre cele doua Camere, n sedinta comuna, pna cel mai trziu la 31 decembrie; aceasta solutie constitutionala este menita sa elimine blocajul din activitatea parlamentara. Procedura parlamentara, etapele examinarii si aprobarii legii bugetului de stat sunt:
113

Art. 62 alin.2 lit.b din Constitutia Romniei

112

a). Examinarea proiectului legii si a Raportului Guvernului de catre Comisiile permanente ale fiecarei camere (Comisia de buget, finante, banci, sesizata n fond si alte comisii interesate); b). Avizele Comisiilor permanente, inclusiv al celei juridice se transmit Comisiei permanente de buget-finante, mpreuna cu eventualele amendamente formulate; c). Comisiile de buget-finante ale celor doua camere reunite ntocmesc un raport comun asupra proiectului de lege, care cuprinde toate amendamentele celorlalte comisii si formuleaza propuneri cu privire la adoptarea sau respingerea proiectului de lege, care se transmit plenului; d). Dezbaterea generala a proiectului Legii de aprobare a bugetului de stat n plenul celor doua Camere, pe baza raportului comun si n prezenta initiatorului. Dezbaterile cu privire la proiectul de buget si al legii bugetare ncep prin: prezentarea de catre Guvern- prin ministrul finantelor- a expunerii de motive asupra celor doua proiecte si a raportului comisiilor de specialitate; dezbaterea pe articole a proiectului legii; adoptarea Legii de aprobare a bugetului de stat pe baza votului de ansamblu, care poate fi deschis sau secret. Dupa adopt are, proiectul de lege bugetara si proiectul bugetului de stat se nainteaza Presedintelui Romniei, n vederea promulgarii potrivit art.77 din Constitutia Romniei. 2.5. Legile bugetare anuale si structura acestora 2.5.1. Legile bugetare anuale Potrivit art.26 din Legea 500/2002 legile bugetare cuprind: a). La venituri, estimarile anului bugetar, n volumul lor total si pe principalele categorii de venituri; b). La cheltuieli, sunt stabilite creditele bugetare determinate de autorizarile continute n legi speciale, n structura functionala si economica a acestora; c). Deficitul sau excedentul bugetar;
113

d). Reglementari specifice exercitiului bugetar n cauza. Articolul 27 prevede ca anexele legilor bugetare cuprind: a). Sintezele bugetelor care, potrivit art. 16 alin.1 lit.a se adopta prin lege si anume: bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat,, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat si bugetele fondurilor externe nerambursabile; b). Bugetele ordonatorilor principali de credite si anexele la acestea, n raport de specificul fiecarui ordonator principal de credite; c). Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si criteriile de repartizare a acestora; d). Alte anexe specifice. 2.5.2. Structura acestora Structura bugetelor anuale este complexa, iar veniturile si cheltuielile se grupeaza n buget pe baza clasificatiei bugetare. Astfel, veniturile sunt structurate pe capitole si subcapitole iar cheltuielile pe parti, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum si alineate dupa caz; Cheltuielile prevazute n capitole si articole au destinatie precisa si limitata. Numarul de salariati permanenti si temporari si fondul salariilor de baza se aproba distinct, prin anexa la bugetul fiecarui ordonator principal de credite. Numarul de salariati aprobat fiecarei institutii nu poate fi depasit. Cheltuielile de capital se cuprind la fiecare capitol bugetar n conformitate cu credite de angajament si duratele de realizare a investitiilor. Programele se aproba ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite. Fondurile externe nerambursabile se cuprind n anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite si se aproba odata cu acestea.

114

2.6.

Fondurile speciale 114

Necesitatea unor fonduri importante n anumite ramuri sau activitati economice si sociale, care nu pot fi finantate integral de la bugetul de stat, bugetele locale sau bugetul asigurarilor sociale de stat a determinat instituirea unor fonduri speciale, cu bugete proprii. Constituirea unor astfel de fonduri este reglementata prin legi speciale, iar bugetele acestora se aproba prin Legea bugetara anuala, odata cu bugetul de stat, care stabileste categoriile de venituri si cuantumul sumelor ce se alimenteaza, precum si principalele destinatii ale cheltuielilor cu sumele aferente. Avnd n vedere aceleasi necesitati, Legea finantelor publice permite constituirea si n tara noastra de fonduri banesti speciale 115. Bugetele acestor fonduri se aproba de catre Parlament prin Legea bugetara anuala, ca anexa la bugetul de stat. Fondurile speciale pot fi constituite numai n cazurile autorizate de lege, care stabileste regi mul lor juridic, respectiv modul de constituire si administrare, precum si destinatiile pentru care pot fi utilizate sumele respective. Aceste fonduri se constituie n afara bugetului de stat si a bugetului asigurarilor sociale de stat. Proiectele bugetelor fondurilor speciale se elaboreaza de catre Ministerul Finantelor Publice, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite responsabili cu gestionarea fondurilor respective. Elaborarea si executia bugetelor fondurilor speciale se efectueaza potrivit legilor de constituire a acestor fonduri si prevederilor din lege. Pe masura stabilizarii si restructurarii sectoarelor economice si bugetare, Guvernul analizeaza si propune Parlamentului desfiintarea fondurilor speciale constituite n afara bugetului de stat ori a bugetului asigurarilor sociale de stat sau includerea acestora n bugetele respective.

114 115

R. Stanciu, S.Cristea, Drept financiar bugetar si fiscal, Ed.Condor, Bucuresti, 2003, p. 121 Art.2 pct.28 si art.16 alin.1 din Legea nr.500/2002

115

2.7.

Bugetul asigurarilor sociale de stat 116

Conform Constitutiei Romniei Guvernul elaboreaza anual proiectul bugetului de stat si pe cel al asigurarilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobarii Parlamentului. Aceeasi distinctie consta si n paragraful urmator din Constitutia Romniei Daca Legea bugetului de stat si Legea bugetului asigurarilor sociale de stat.. 117. Din cele doua texte constitutionale se desprinde solutia adoptata de legiuitor, n sensul ca bugetul asigurarilor sociale de stat nu numai ca se elaboreaza separat de bugetul de stat, dar se si aproba prin lege separata. Legea nr.500/2002, prevede ca bugetul asigurarilor sociale de stat se ntocmeste separat de bugetul de stat, se supune separat spre aprobare si se aproba prin lege separata de catre Parlament. n acest sens, sunt de observat mai ales prevederile art.5 alin.2 si art.16 care se refera att la ntocmirea separata a bugetului asigurarilor sociale de stat, deoarece textele mentioneaza proiectele legilor bugetare, respectiv, bugetele se aproba de Parlament. Facem precizarea ca dispozitiile legale n domeniul elaborarii, aprobarii si executarii bugetului de stat se aplica, n mod corespunzator si pentru bugetul asigurarilor sociale de stat 118.

116 117 118

R.Stanciu, S.Cristea, Drept financiar bugetar si fiscal, Ed. Condor, Bucuresti, 2003,p.121 art. 137 (2) si (3) Art.16 lit.b din Legea nr.500/2002

116

Sectiunea a III a. Executia si ncheierea executiei bugetului de stat, a bugetului asigurarilor sociale de stat si a bugetelor fondurilor speciale 3.1. Ordonatorii de credite si compartimentele financiar contabile 3.1.1.Ordonatorii de credite Ordonatorii de credite sunt conducatorii institutiilor publice care primesc credite bugetare prin legea bugetului de stat. Acestia au obligatia de a angaja si utiliza credite bugetare numai n limita prevederilor si destinatiilor aprobate pentru cheltuieli strict legate de activitatea institutiilor publice si cu respectarea dispozitiilor legale. Ordonatorii de credite sunt de 3 grade si anume: 1. principali; 2. secundari; 3. tertiari. 1. Ordonatorii principali de credite sunt ministrii conducatorii celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, conducatorii altor autoritati publice si conducatorii institutiilor publice autonome. Ordonatorii principali de credite pot delega aceasta calitate nlocuitorilor de drept, secretarilor generali sau altor persoane mputernicite n acest scop. Prin actul de delegare, ordonatorii principali de credite vor preciza limitele si conditiile delegarii. n cazurile prevazute de legi speciale ordonatorii principali de credite sunt secretarii generali sau persoane desemnate prin aceste legi. Conducatorii institutiilor publice cu personalitate juridica din subordinea ordonatorilor principali de credite sunt ordonatori secundari sau tertiari de credite, dupa caz. 2. Ordonatorii secundari de credite sunt conducatorii institutiilor publice cu personalitate juridica din subordinea ordonatorilor principali de credite proprii si a celor din bugetele fondurilor speciale cu respectarea dispozitiilor legale si repartizeaza creditele bugetare aprobate pe unitatile ierarhic inferioare, ai caror
117

conducatori sunt ordonatorii tertiari de credite. 3.Ordonatorii tertiari de credite sunt conducatorii de institutii Publice cu personalitate publica din subordinea ordonatorilor principali sau secundari de credite, care utilizeaza creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru nevoile unitatilor pe care le conduc. Rolul ordonatorilor de credite Ordonatorii principali de credite repartizeaza creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu si pentru bugetele institutiilor publice ierarhic inferioare, ai caror conducatori sunt ordonatorii secundari sau tertiari de credite, dupa caz, n raport cu sarcinile acestora, potrivit legii. Ordonatorii principali de credite vor repartiza, creditele bugetare, dupa retinerea a 10% din prevederile aprobate acestora, pentru asigurarea unei executii bugetare prudente, cu exceptia cheltuielilor de personal si acelor care decurg din obligatii internationale, care vor fi repartizate integral. Repartizarea sumelor retinute n proportie de 10% se face n semestrul al doilea, dupa examinarea de catre Guvern a executiei bugetare pe primul semestru. Ordonatorii secundari de credite repartizeaza creditele bugetare aprobate, potrivit alineatului de mai sus, pentru bugetul propriu si pentru bugetele institutiilor publice subordonate, ai caror conducatori sunt ordonatorii tertiari de credite, n raport cu sarcinile acestora, potrivit legii. Ordonatorii tertiari de credite utilizeaza credite bugetare ce leau fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor institutiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate si n conditiile stabilite prin dispozitiile legale . Obligatiile si responsabilitatile ordonatorilor de credite Ordonatorii de credite au obligatia de a angaja si de a utiliza creditele bugetare numai n limita prevederilor si destinatiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea institutiilor publice respective si cu respectarea dispozitiilor legale. Ordonatorii de credite raspund, potrivit legii de :

118

a). Angajarea, lichidarea si ordonantarea cheltuielilor n limita creditelor bugetare repartizate si aprobate potrivit prevederilor art.21; b). Realizarea veniturilor; c). Angajarea si utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare; d). Integritatea bunurilor ncredintate institutiei pe care o conduc; e). Organizarea si tinerea la zi a contabilitatii si prezentarea la termen a situatiilor financiare asupra situatiei patrimoniului aflat n administrare si executiei bugetare; f). Organizarea sistemului de monitorizare a programului de achizitii publice si a programului de lucrari de investitii publice; g). Organizarea evidentei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenti acestora; h). Organizarea si tinerea la zi a evidentei patrimoniului conform prevederilor legale. Concluzionnd, ordonatorii principali si cei secundari au pe lnga atributii legate de ntrebuintarea sumelor aprobate pentru institutiile proprii si atributii de repartizare a alocatiilor bugetare pe institutii aflate n relatie de subordonare. n continutul acestor raporturi de subordonare exista si dreptul ordonatorilor principali si, respectiv secundari de credite, de a verifica modul de respectare a disciplinei bugetare si financiare de catre ordonatorul subordonat. Atunci cnd se constata ncalcarea normelor legale, ordonatorii superiori pot aplica sanctiuni ordonatorilor din subordine, cum ar fi: reacordarea de noi alocatii bugetare sau retragerea alocatiilor bugetare acordate. Alaturi de aceste masuri de ordin financiar, cei vinovati si pot atrage raspundere disciplinara, administrativa sau de alta natura. 3.1.2. Compartimentele financiar-contabile ale institutiilor publice Compartimentele financiar-contabile ale institutiilor publice sunt nsarcinate cu tinerea evidentei contabile privind constituirea resurselor si efectuarea cheltuielilor din sumele alocate de la bugetul de stat, precum si din venituri proprii.
119

Conducatorul compartimentului financiar-contabil avizeaza orice cheltuiala efectuata din sumele alocate de la bugetul de stat, punnd viza pe controlul preventiv. 3.2. Procedura executiei bugetare

Pentru realizarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor bugetare este necesar un complex de acte, fapte si operatiuni, ndeosebi cu privire la ncasarea, pastrarea si eliberarea fondurilor banesti n si din contul bugetului de stat care alcatuiesc procedura executiei bugetare. Procedura executiei bugetare este formata din urmatoarele faze: 3.2.1. repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor bugetare; 3.2.2. executia de casa a bugetului de stat; 3.2.3. realizarea veniturilor bugetare; 3.2.4. efectuarea cheltuielilor bugetare. 3.2.1. Repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor bugetare Veniturile si cheltuielile aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat, bugetele fondurilor externe nerambursabile si bugetele institutiilor publice autonome se repartizeaza pe trimestre, n functie de termenele legale de ncasare a veniturilor, de termenele si posibilitatile de asigurare a surselor de finantare a deficitului bugetar si de perioada n care este necesara efectuarea cheltuielilor. Repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor aprobate n bugetele prevazute la alineatul de mai sus se aproba de catre: Ministerul Finantelor Publice: pe capitole de cheltuieli si n cadrul acestuia, pe titluri, la propunerea ordonatorilor principali de credite; pe capitole si subcapitole la venituri si pe capitole si n cadrul acestora, pe titluri de cheltuieli, pentru bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale, la propunerea ordonatorilor principali de credite; pentru sumele defalcate din unele venituri ale
120

bugetului de stat si pentru transferurile din bugetul de stat catre bugetele locale, la propunerea ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale, transmise de Directiile generale ale finantelor publice ale Ministerului Finantelor Publice; Ordonatorii principali de credite, pentru celelalte subdiviziuni ale clasificatiei bugetare, pentru bugetele proprii si pentru bugetele ordonatorilor secundari de credite bugetare sau ale ordonatorilor tertiari de credite, dupa caz; Ordonatorii secundari de credite, pentru bugetele proprii si pentru bugetele ordonatorilor tertiari de credite bugetare. Creditele bugetare aprobate prin bugetul de stat, pot fi folosite la cererea o rdonatorilor principali de credite, numai dupa deschiderea de credite sau alimentarea cu fonduri de catre Ministerul Finantelor Publice a conturilor bancare deschise pe seama acestora. Repartizarea pe trimestre se face n scopul stabilirii unui echilibru n cadrul fiecarui trimestru ntre veniturile si cheltuielile bugetare si pentru a se evita eventualele diferente ntre volumul veniturilor si cel al cheltuielilor. n cazul n care apar totusi, n cursul executiei bugetare, asemenea diferente, ele se vor acoperi, din asa-numitele sume n completare, adica fondurile de rezerva bugetara. De asemenea, atunci cnd situatiile concrete permit, se pot trece n unele categorii de cheltuieli n trimestrele urmatoare, n care exista posibilitati de acoperire prin veniturile ce se vor realiza. Repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor bugetare impune organelor financiar-bancare, organelor centrale ale administratiei de stat si agentilor economici, obligatia de a realiza la termen si n cuantumul prevazut indicatori financiari, aceasta fiind conditia esentiala pentru executia echilibrata, n cursul anului, a bugetului de stat.

121

3.2.2. Executia de casa a bugetului de stat Potrivit art.60, executia de casa a bugetelor ce compun sistemul bugetar se realizeaza prin trezoreria statului pe baza normelor metodologice emise de Ministerul Finantelor Publice, care asigura: a). ncasarea veniturilor bugetare; b). Efectuarea platilor dispuse de persoanele autorizate ale institutiilor publice, n limita creditelor bugetare, si destinatiilor aprobate potrivit dispozitiilor legale; c). Efectuarea operatiunilor de ncasari si plati privind datoria publica interna si externa rezultata din mprumuturi contractate direct sau garantate de stat, inclusiv a celor privind rambursarea ratelor la scadenta si plata dobnzilor, comisioanelor, spezelor si altor costuri aferente; d). Efectuarea altor operatiuni financiare n contul autoritatilor administratiei publice centrale si locale. n cadrul executiei fiecarui buget anual de stat, executia de casa se intercaleaza ntre executia partii de venituri si executia partii de cheltuieli, cuprinznd operatiunile inerente de ncasare, pastrare si eliberare a fondurilor banesti bugetare. 3.2.3. Realizarea veniturilor bugetare Scopul executiei partii de venituri a bugetului de stat este realizarea integrala si n temenele legale a veniturilor prevazute n legea de aprobare a fiecarui buget anual. Aceasta realizare constituie premisa elementara a efectuarii cheltuielilor programate pe acelasi exercitiu bugetar si deci este conditia primordiala a executiei conforme a ntregului buget anual de stat. n realizarea veniturilor bugetare trebuie avute n vedere urmatoarele principii: nici un impozit, taxa sau alte obligatii de natura acestora nu pot fi ncasate, daca nu au fost stabilite prin lege; lista impozitelor si taxelor, precum si a cotelor acestora, se aproba prin lege bugetara anuala;

122

 inadmisibilitatea perceperii, sub orice titlu ori sub orice denumire, de contributii directe sau indirecte, n afara celor stabilite de Parlament. Realizarea veniturilor bugetului de stat consta n ncasarea integrala si la termenele stabilite a veniturilor bugetare; asadar n realizarea veniturilor trebuie ndeplinite cumulativ doua conditii: ncasarea la termen si n cuantumul prevazut. n realizarea veniturilor bugetare sunt necesare o serie de acte si operatiuni si anume: 1. Identificarea veniturilor si bunurilor impozabile si taxabile si stabilirea obligatiilor fata de bugetul de stat; 2. ncasarea veniturilor bugetare realizata n urma platii de catre subiectele platitoare a sumelor datorate bugetului de stat; 3. Urmarirea realizarii veniturilor bugetare. 1. Identificarea veniturilor si bunurilor impozabile si taxabile si stabilirea obligatiilor fata de bugetul de stat Aceasta se realizeaza prin urmatoarele metode: calcularea obligatiilor bugetare datorate de catre subiectele platitoare; calcularea si retinerea obligatiilor bugetare de catre tertul platitor, pentru unele venituri datorate de persoane fiice cum ar fi: impozitele pe venituri datorate de persoane fizice meseriasi pentru: livrari de marfa, executari de lucrari, precum si impozitul pe veniturile oamenilor de stiinta, litere, arta etc, care se calculeaza si se retin de catre societatile comerciale prin care si-au valorificat operele; calcularea obligatiilor bugetare de catre organele financiare locale metoda folosita pentru taxele si impozitele datorate de catre persoanele fizice. 2. ncasarea veniturilor bugetare realizata n urma platii de catre subiectele platitoare a sumelor datorate bugetului de stat ncasarea veniturilor bugetare se realizeaza prin unitatile operative ale

123

societatilor bancare, organele financiare locale, precum si prin alte organe, institutii ori persoane ( casele colectorilor speciali, caseriile comunale) mputernicite special n acest scop. Casele colectorilor speciali sunt institutii speciale, autorizate de Ministerul Finantelor Publice sa faca ncasari pentru bugetul administratiei centrale de stat, pe care le varsa periodic la Banca Nationala. Asemenea institutii sunt unitatile vamale, unitatile ale Ministerului Afacerilor Externe si ale Ministerului Administratiei si Internelor, Comisia de arbitraj de pe lnga Camera de Comert si Industrie. Persoanele fizice, pot remite direct Bancii Nationale sau prin mandat postal sumele datorate bugetului de stat. De asemenea, persoanele fizice, pe baza de conventie, pot deschide conturi curente personale la unitati bancare, urmnd ca acestea sa vireze la bugetul de stat, din disponibilul aflat n aceste conturi. ncasarea veniturilor bugetului de stat se realizeaza prin: a). Plata prin virament ( metoda platii directe), utilizata de catre agenti economici, care vor dispune virarea din contul lor de la banca n contul bugetului de stat a sumelor ce reprezinta venituri datorate bugetului de stat. Potrivit metodei platii directe, calcularea sumelor datorate se face de catre nsusi unitatile platitoare, ele fiind n acelasi timp, responsabile pentru varsarea la termen si n cuantumul prevazut. Organele financiarbancare au obligatia de a verifica exactitatea calculelor si respectarea termenelor de varsare. b). Plata n numerar utilizata n general de catre persoanele fizice. Platile se fac pe baza actelor emise de catre organele financiare, fie pe baza declaratiei data de cel care face plata. c). Metoda retinerii si varsarii (stopajul la sursa) folosita pentru veniturile realizate prin societatile comerciale. Potrivit acestei metode, unitatile care fac plati catre persoanele fizice sub diferite forme (plata drepturilor de autor, a onorariilor de expertiza, plata colaboratorilor la ziare, reviste, emisiuni radio si de televiziune) au obligatia sa calculeze impozitele legale si sa le retina si sa le vireze periodic n contul bugetului de stat.

124

d). Plata prin aplicarea si anularea de timbre mobile fiscale pe actele solicitate, utilizata numai n cazul taxelor de timbru. Emisiunea de timbru fiscal este de competenta Ministerului Finantelor Publice. Timbrele fiscale sunt puse n vnzare prin unitati postale care, la rndul lor se folosesc att de reteaua proprie ct si de unitatile comerciale. 3. Urmarirea realizarii veniturilor bugetare A treia categorie de acte si operatiuni necesare pentru realizarea veniturilor bugetului de sta t, cuprinde o serie de masuri initiate de organele financiar-bancare n vederea asigurarii integrale si la termenele prevazute a tuturor veniturilor bugetare. Este firesc ca n ipoteza neplatii la termenele legale a impozitelor directe si indirecte, executia partii de venituri a bugetului de stat sa cuprinda actiuni coercitive de competenta organelor financiare si de control financiar, ncepnd cu calculul si aplicarea majorarilor de ntrziere si ncheind cu executarea silita mpotriva debitorilor, n vederea recuperarii creantelor bugetare devenite restante prin neachitarea lor de bunavoie la scadentele legale. 3.2.4. Efectuarea cheltuielilor bugetare Cheltuielile, n general, reprezinta expresia valorica a consumului de mijloace de productie si forta de munca pentru satisfacerea unor trebuinte sociale sau individuale. Executia cheltuielilor aprobate prin Legea bugetara n vederea ndeplinirii actiunilor si obiectivelor social-economice presupune un ansamblu de acte si operatii, alcatuit din urmatoarele: solicitarea si punerea la dispozitia ordonatorilor de credite a conturilor bugetare; repartizarea fondurilor regiilor autonome, societatilor comerciale cu capital de stat si institutii publice; transferuri pentru unitati, n cazurile n care acestea nu si pot acoperi cheltuielile din venituri proprii, stabilite n conditiile legii; utilizarea efectiva a fondurilor banesti de catre beneficiari.
125

Creditele sau alocatiile bugetare reprezinta sume de bani puse la dispozitia unor beneficiari, n limita carora se poate decide efectuarea de cheltuieli pe seama resurselor provenite de la bugetul statului; acestea nu pot fi depasite, Finantarea de la bugetul statului reprezinta alocarea de fonduri banesti necesare entitatii finantate pentru ndeplinirea unor activitati social-economice, sume primite gratuit si nerambursabile. Finantarea de la bugetul statului se caracterizeaza prin: beneficiarii de alocatii bugetare sunt numai ntreprinderile si institutiile publice; scopul pentru care sunt alocate fondurile bugetare este bine precizat prin lege: actiuni social-culturale, activitati economice, cercetare stiintifica, aparare, functionarea aparatului de stat, iar schimbarea destinatiei creditelor bugetare este interzisa. Aceasta cerinta este justificata de faptul ca posibilitatile societatii sunt limitate n raport cu trebuintele sale social-economice, fapt ce determina folosirea cu maximum de eficienta a banului public si numai n interesul ntregii societati. Lipsa elementului de echivalenta este justificata de interesul aparte al societatii pentru realizarea unor actiuni si obiective, n asigurarea functionarii unor structuri publice, de care beneficiaza ntr-o masura mai mare sau mai mica, toti cetatenii. creditele acordate de la bugetul de stat nu se ramburseaza, adica sumele de bani puse la dispozitia beneficiarilor nu se mai restituie acestuia. Asupra folosirii creditelor bugetare, acordate conform prevederile Legii bugetare, pot dispune numai persoanele care au calitatea de ordonatori de credite bugetare. Procedura folosirii creditelor bugetare ncepe cu deschiderea acestor credite de catre Ministerul Finantelor Publice care la cererea ordonatorilor principali de credite, dispune trecerea sumelor de bani reprezentnd credite bugetare din bugetul statului n conturile ordonatorilor principali de credite. Din acest moment acestia pot trece la acordarea cheltuielilor cu respectarea urmatoarelor principii:
126

a). Acordarea de fonduri de la buget se face n limita creditelor bugetare aprobate; b). Creditele bugetare deschise se folosesc potrivit destinatiilor stabilite; c). Alimentari sau deschideri de credite bugetare se fac numai pe masura folosirii resurselor anterior puse la dispozitia ordonatorilor de credite bugetare; d). Cheltuielile se efectueaza numai n masura necesitatii si n regim de economicitate. Procedura utilizarii creditelor bugetare si deci a efectuarii practice a cheltuielilor prevazute n bugetele proprii ale ministerelor, ale altor organe centrale de stat si ale tuturor institutiilor publice finantate din bugetul statului este o procedura complexa, ce cuprinde potrivit articolului 52 alin.1 din Legea nr.500/2002 urmatoarele faze: 1. angajarea cheltuielilor; 2. constatarea lichiditatii; 3. ordonantarea cheltuielilor; 4. plata sumelor de bani. 1. Angajarea cheltuielilor este considerata act generator al fiecarei cheltuieli bugetare, care poate aparea n forme diferite, ca de exemplu: dispozitia legala de a se plati o indemnizatie, salarii, contracte de angajare a unor lucrari de reparatii ale cladirilor, acceptarea unei oferte de livrare a unor produse necesare. Ca cerinta generala, angajarea de cheltuieli din bugetul statului se poate face numai n limita creditelor bugetare anuale aprobate. 2. Constatarea lichiditatii este operatiunea de verificare a realitatii fiecarei cheltuieli, de verificare si definitivare a cuantumului banesc al fiecarei cheltuieli. n acest sens este verificat continutul real al statelor de plata a salariilor sau altor drepturi banesti, existenta facturilor pentru cumparari de bunuri, prestatii reale de lucrari, etc precum si conformitatea cuantumului salariilor, a preturilor nscrise n facturi, a tarifelor etc. Constatarea lichiditatii are nsemnatatea juridica de verificare a necesitatii de a efectua o cheltuiala, a dreptului unor subiecte de drept de a primi sume de bani din bugetul statului sau al unei institutii publice etc.

127

3. Ordonantarea cheltuielilor este actul administrativ-financiar prin care functionarul competent dispune plata sumei de bani n folosul subiectului de drept beneficiar al fiecarei cheltuieli. Dispozitia de acest fel se poate exprima prin aprobarea si semnarea nscrisului constatator al cheltuielii sau printr-un act ntocmit si semnat n acest scop de catre ordonatorul de credite. 4. Plata sumelor de bani ca etapa a procedurii de ntrebuintare a creditelor bugetare sau de efectuare a cheltuielilor bugetare se poate face n numerar, prin mandat postal, prin decontare fara numerar ori n alt mod prevazut de reglementarea juridica n vigoare. Remiterea sumei de bani n una din modalitatile de mai sus, n folosul beneficiarului legal produce efectul juridic de stingere a unei obligatii pecuniare a statului, avnd n vedere ca orice cheltuiala prevazuta n bugetul statului, dupa constatarea lichiditatii ei, constituie o dotare baneasca a statului n relatie cu orice alt subiect de drept. Creditele aprobate prin Legea bugetara anuala pentru cheltuielile unui exercitiu bugetar nu pot fi utilizate pentru finantarea cheltuielilor altui exercitiu bugetar si nici cheltuielile bugetare aprobate unui ordonator principal de credite, pentru finantarea altui ordonator. Totodata, cheltuielile aprobate la un capitol al clasificatiei bugetare nu pot fi utilizate pentru finantarea altui capitol dar, de la aceasta regula sunt admise, n conditiile legii, o serie de exceptii determinate de unele situatii care nu au putut fi prevazute n perioada ntocmirii si aprobarii bugetului de stat. Aceste exceptii permit ca, n timpul executiei bugetare, anumite cheltuieli sa se efectueze n functie de necesarul concret de fonduri banesti, precum si n functie de obiectivele si actiunile care sunt finantate de la buget. n practica executiei bugetare se cunosc urmatoarele mijloace de modificare a destinatiei creditelor bugetare: a). Virarile de credite bugetare; b). Transferarea creditelor bugetare; c). Suplimentarea creditelor bugetare; d). Anticiparea creditelor bugetare; e). Blocarea creditelor bugetare;
128

f). Anularea creditelor bugetare. a). Virarile de credite bugetare. Virarile de credite bugetare reprezinta modalitatea prin care se pot face modificari n bugetele de venituri si cheltuieli ale ministerelor celorlalte organe de stat si n bugetele de venituri si cheltuieli ale unitatilor subordonate. Virarile constau n trecerea sumelor bugetare de la subdiviziunile clasificatiei bugetare unde sunt disponibile, la subdiviziuni unde sunt insuficiente. b). Transferarea creditelor bugetare n situatiile n care pe baza dispozitiilor legale au loc treceri de unitati, actiuni sau sarcini de la un ordonator principal de credite la altul, Ministerul Finantelor Publice este autorizat sa introduca modificarile corespunzatoare n bugetele acestora si n structura bugetului de stat, fara afectarea echilibrului si rezervei bugetare. Transferarea sumelor bugetare justificata de trecerile legale a unor unitati, obiective si actiuni de la o parte la alta a bugetului de stat, se poate efectua numai la nceputul trimestrului anului bugetar. c). Suplimentarea creditelor bugetare n conformitate cu prevederile legii, Guvernul este autorizat sa repartizeze fonduri suplimentare pe actiuni, obiective si n cadrul acestora pe ministre, celelalte institutii centrale de stat, precum si pe prefecturi si primaria capitalei, pe masura reglarii preturilor si crearii conditiilor de stabilire a evolutiei indicilor de preturi pentru cheltuielile materiale si a evolutiei indicilor de preturi pentru cheltuieli materiale si de capital. Suplimentarea se face la propunerea Ministerului Finantelor Publice, pe baza cererilor primite de la ordonatorii principali de credite bugetare. Pentru aceasta, n bugetul de stat este prevazut un fond de rezerva la dispozitia Guvernului, fond utilizat la acoperirea financiara a unor actiuni sau sarcini noi intervenite n cursul anului. Aceste noi repartizari, care determina o suplimentare a creditelor bugetare anuale, sunt supuse aprobarii Parlamentului rapoarte si propuneri privind masurile fiscale si bugetare.

129

d). Anticiparea creditelor bugetare n vederea finantarii unor actiuni social-cultur ale si acoperirea unor cheltuieli economice de interes local, organele de decizie ale unitatilor administrativ-teritoriale pot ncuviinta utilizarea unor fonduri de pna la 50% din sumele ncasate din veniturile proprii ale bugetelor locale respective peste cele aprobate. Utilizarea veniturilor realizate peste cele prevazute n legea bugetara, pentru anticiparea unor cheltuieli este conditionata de urmatoarele: depasirea ncasarilor sa fie realizata n totalitatea veniturilor proprii stabilite prin bugetul local respectiv si sa se mentina pna la finele anului; plusurile de venit sa provina din activitatea anului respectiv si sa nu fie rezultatul unor modificari ale legislatiei sau anumitor subevaluari constatate de organele de control prevazute de lege; unitatea administrativ-teritoriala sa nu aiba mprumuturi nerambursate. e). Blocarea creditelor bugetare Blocarea creditelor bugetare este prevazuta pentru fondurile banesti aprobate prin legea bugetara si ramase nefolosite la sfrsitul trimestrelor I, II, si III ale anului bugetar. Alocatii bugetare ramase nefolosite la sfrsitul primelor trei trimestre ale anului bugetar reprezinta, n fapt, disponibilitati care, n cursul anului, pot fi trecute fie la fondurile de rezerva destinate unor cheltuieli noi, fie folosite pentru cheltuielile trimestrului urmator al aceluiasi an, prin deblocare. Pentru unitatile finantate de la bugetul de stat, Ministerul Finantelor Publice poate aproba folosirea sumelor blocate n trimestrul urmator la cererea justificata a ordonatorilor principali de credite. Potrivit prevederilor legale, se trece la fondul de rezerva bugetara urmatoarele: 1. disponibilitatile blocate din alocatii bugetare pentru redistribuirea muncii, inclusiv impozitul pe fondul de retribuire;

130

2. disponibilitatile blocate de la sumele bugetare pentru care s-a solicitat sau nu s-a primit, n termen de 45 de zile de la ncheierea trimestrului, aprobarea de folosire n perioada urmatoare; 3. alte asemenea disponibilitati prevazute n mod expres prin acte normative . f). Anularea creditelor bugetare Se anuleaza creditele bugetare ramase neutilizate n timpul executiei bugetare. Conform dispozitiilor bugetare, anularea creditelor bugetare poate avea loc numai la cererea ordonatorilor principali de credite bugetare sau a Ministerului Finantelor Publice, precum si prin efectul legii. Ordonatorii principali de credite au obligatia de a analiza trimestrial necesitatea mentinerii unor credite bugetare, pentru care, n baza unor dispozitii legale sau a altor cauze, sarcinile au fost desfiintate sau amnate, si de a propune Ministerului Finantelor Publice anularea creditelor respective. n anumite situatii Ministerul Finantelor Publice va cere acordul ordonatorilor principali de credite pentru anularea unor credite constatate ca fara justificare temeinica. n caz de divergenta ntre Ministerul Finantelor Publice si ordonatorul principal de credite cu privire la anularea unor credite, aceasta va fi solutionata de o comisie de mediere a Guvernului. Creditele bugetare anulate pe aceasta cale vor fi utilizate pentru majorarea fondului de rezerva bugetara aflat la dispozitia Guvernului. Referitor la aceasta dispozitie se poate ridica o obiectie si anume acea referitoare la impartialitatea Guvernului n medierea unor asemenea divergente avnd n vedere ca este parte interesata ntr-un astfel de litigiu. Interesul guvernului este justificat ca fondurile anulate pot fi o sursa importanta a fondului de rezerva bugetara pus la dispozitia acestuia. n vederea asigurarii impartialitatii ase menea divergente ar trebui mediate de o comisie de specialitate a Parlamentului. Deoarece executia bugetara se ncheie la data de 31 decembrie a fiecarui an, orice venit bugetar si orice cheltuiala bugetara neefectuata pna la aceasta data se va ncasa sau se va plati n si din contul bugetului anului urmator.
131

Creditele neutilizate pna la ncheierea anului sunt anulate de drept. De la aceasta regula se admite o singura exceptie si anume creditele aprobate din fondurile speciale care nu au fost utilizate pna la finele anului bugetar se raporteaza n anul viitor, cu pastrarea destinatiei initiale. 3.3. ncheierea executiei bugetului de stat ncheierea executiei bugetului de stat se realizeaza n baza urmatoarelor principii prevazute n art.61 din Legea nr.500/2002: 1. executia bugetara se ncheie la data de 31 decembrie a fiecarui an; 2. orice venit nencasat sau orice cheltuiala angajata, lichidata si ordonantata, n cadrul prevederilor bugetare, si neplatita pna la data de 31 decembrie, se vor ncasa sau se vor plati, dupa caz, n contul bugetului pe anul urmator; 3. creditele bugetare neutilizate pna la ncheierea anului sunt anulate de drept; 4. disponibilitatile din fondurile externe nerambursabile si cele din fondurile publice destinate cofinantarii contributiei financiare a Comunitatii Europene, ramase la finele exercitiului bugetar n conturile structurilor de implementare, se raporteaza n anul urmator. Executia bugetului de stat ia sfrsit pe data de 31 decembrie a fiecarui an, data la care si nceteaza aplicativitatea legile bugetare anuale. La aceasta data nceteaza toate operatiile de ncasare a veniturilor si de efectuare a cheltuielilor bugetare aferente bugetului care expira. Veniturile ramase de ncasat, precum si cheltuielile neefectuate pna la data de 31 decembrie vor constitui acte si operatii ale bugetului pe anul urmator. 3.3.1. Contul general anual de executie a bugetului de stat ncheierea exercitiului bugetar anual implica acte si operatii dupa care se procedeaza la elaborarea si aprobarea contului general anual de executie a bugetului de stat.
132

n ultimul trimestru al exercitiului bugetar, n vederea ncheierii exercitiului este necesara urmarirea veniturilor bugetare restante si efectuarea cheltuielilor n raport de evolutia reala a trebuintelor de fonduri banesti ale fiecarui organ sau institutii publice. n aceasta situatie daca se constata ca anumite credite bugetare sau parti din credite bugetare aflate la dispozitia ordonatorilor de credite nu mai sunt necesare din cauza amnarii modificarii ori renuntarii la activitati finantate din bugetul statului se procedeaza la anularea creditelor bugetare respective ca fiind fara justificare. Anularea se propune de ordonatorii de credite care sunt obligati sa analizeze mentinerea sau nu a respectivelor credite bugetare si sa propuna Ministerului Finantelor Publice anularea celor fara justificare 119 . Concomitent cu realizarea tuturor veniturilor bugetare si cu efectuarea cheltuielilor necesare, ncheierea exercitiului bugetar anual implica completarea inventarelor referitoare la bunuri, completarea evidentei contabile cu toate nregistrarile contabile aferente anului respectiv, ca si verificarea continutului si conformitatii soldurilor contabile. Dupa expirarea exercitiului financiar anual se procedeaza la ntocmirea conturilor anuale de executare ale bugetelor ministerelor, celorlalte organe centrale de stat, precum si ale organelor si institutiilor subordonate acestora. Conturile anuale de executie ale acestor bugete mpreuna cu darile lor de seama contabile anuale si conturile privind executia de casa, ntocmite de serviciile de trezorerie, se centralizeaza la Ministerul Finantelor Publice n vederea elaborarii contului general anual de executie al bugetului de stat. n mod obligatoriu, contul anual de executie a bugetului de stat trebuie sa cuprinda: 1. la venituri: prevederile bugetare aprobate initial; prevederile bugetare definitive; ncasarile realizate. 2. la cheltuieli:
119

I. Gliga, op. cit., 1998, p. 93

133

 creditele bugetare aprobate initial; creditele bugetare definitive; platile efectuate. Contul general de executie al bugetului de stat se ntocmeste de catre Ministerul Finantelor Publice cu un cuprins corespunzator structurii bugetului statului aprobat de Parlament nsotit de conturile anuale de executie a bugetelor ministerelor si celorlalte organe centrale de stat mpreuna cu anexele acestora. Guvernul analizeaza lucrarile si prezinta contul general anual de executie a bugetului administratiei centrale de stat spre aprobare Parlamentului, pna la data de 1 iunie a anului urmator celui de executie. Parlamentul aproba contul general anual de executie a bugetului administratiei centrale de stat, cel mai trziu pna la data de 10 noiembrie a anului urmator celui care se refera. mpreuna cu acest cont general anual de executie a bugetului administratiei centrale de stat se depun, se analizeaza, si se aproba de catre Parlament si conturile de executie ale fondurilor speciale (bugete anexe, bugete extraordinare, bugete autonome, conturi speciale, taxe parafiscale).

Sectiunea a IV a Controlul executiei bugetare Executia bugetului de stat presupune ca realizarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor aprobate prin legea bugetara anuala sa se faca sub controlul unor organisme de stat cu raspunderi n activitatea bugetara120. Atributiile de control al executiei bugetare sunt ndeplinite de urmatoarele organe: 1. Parlamentul tarii, care exercita controlul politic; 2. Curtea de Conturi, care exercita controlul financiar;

120

D.D.Saguna, Drept financiar si fiscal, Ed.All Beck, Bucuresti,2003, p. 325

134

3. Ministerul Finantelor Publice, care exercita un control administrativ specializat. 1. Controlul politic se efectueaza de catre Parlamentul Romniei, n cadrul prerogativelor sale generale de control al activitatii executive. Parlamentul tarii, avnd ndrituirea de a aproba contul general anual de executie a bugetului statului, exercita prin aceasta aprobare controlul parlamentar asupra modului n care a fost exercitat bugetul de stat n fiecare exercitiu bugetar si ajunge sa cunoasca exact situatia financiara a statului, rezultatele si perspectivele ei.121 Pentru cunoasterea si aprecierea situatiei financiare a statului cu prilejul aprobarii de catre Parlament a contului general anual de executie a bugetului statului este remarcabil ca n finalul acestui cont sa se precizeaza excedentul ori deficitul bugetar statului, rezultat din compararea veniturilor realizate si cheltuielile efectuate. n caz de excedent, conform dispozitiilor legale, Parlamentul decide la propunerea Guvernului, modul de utilizare a excedentului, avndu-se n vedere posibilitatea de a repartiza, cel putin o parte, din excedent pentru crearea unui fond de tezaur al statului, a carui utilizare sa fie decisa n viitor tot de Parlament. n ipoteza contrara, n care, din contul general anual de executie a bugetului rezulta deficite, Parlamentului i revine ndatorirea de a decide, tot la propunerea Guvernului, modul si termenul de acoperire a deficitului, precum si actiunile necesare pentru a se preveni repetarea deficitelor bugetare. Hotarrile Parlamentului de acest fel de importanta deosebita n mprejurarile n care executia bugetului anual a fost sprijinita prin mprumuturi interne de stat realizate prin bonuri de tezaur nerambursate ori contractate de Banca Nationala. 2. Controlul financiar La cererea Parlamentului, Curtea de Conturi ca organ suprem de control financiar, poate declansa controale detailate asupra conturilor

121

I. Gliga, Drept financiar Public, Ed.All, Bucuresti,1994, p. 80

135

ordonatorilor de credite si a documentelor justificative care au stat la baza operatiunilor bugetare. 3. Controlul administrativ-financiar sau de specialitate se exercita de catre autoritatile puterii executive. Astfel, potrivit Legii nr.500/2002 privind finantele publice, Guvernul exercita conducerea generala a activitatii executive n domeniul finantelor publice, n acest scop examinnd periodic situatia financiara, pe economie, executia bugetului de stat si stabileste masuri pentru mbunatatirea echilibrului financiar. La nivelul Guvernului functioneaza Corpul de Control al Primului Ministru, care, potrivit atributiilor legale, poate desfasura actiuni de control n domeniul executiei bugetului e stat. Ministerul Finantelor Publice exercita, n numele statului, controlul n ntreaga economie asupra administrarii si utilizarii fondurilor de la bugetul de stat, a realizarii veniturilor bugetare, precum si pentru prevenirea faptelor de evaziune fiscala. Sectiunea a V a Elaborarea, aprobarea, executarea si ncheierea bugetelor locale 5.1. Cadrul juridic n abordarea acestei sectiuni, vom tine seama de importanta tot mai mare a finantelor publice locale, rezultata din legislatia n acest domeniu; aceasta lege este mai noua si are numeroase particularitati. Constitutia Romniei, ca lege fundamentala, stabileste cadrul juridic general al administratiei publice locale, mai ales din punct de vedere organizatoric si al finantelor publice. Prin dispozitiile sale generale, Constitutia Romniei, n ce priveste probleme bugetelor locale, le aminteste ntr-o norma de trimitere la o lege separata dar face precizarea ca impozitele si taxele locale se stabilesc de Consiliile locale sau judetene, n limitele si n conditiile legii 122.

122

Art.138/2 din Constitutia Romniei

136

Actul normativ la care face trimitere Constitutia Romniei este ordonanta de urgenta privind finantele publice locale nr.45/2003 123. Aceasta reglementare stabileste normele privind formarea, administrarea, utilizarea si controlul resurselor financiare ale unitatilor administrativteritoriale si ale institutiilor si serviciilor publice de interes local. n privinta resurselor financiare ale unitatilor administrativteritoriale, art.5 alin.1, prevede ca acestea se constituie din: impozite, taxe, contributii, alte varsaminte, alte venituri si cote defalcate din impozit pe venit, sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, subventii primite de la bugetul de stat si de la alte bugete. Formarea si utilizarea resurselor financiare publice locale si contul de executie a bugetelor locale sunt supuse controlului Curtii de Conturi, tinnd seama de larga autonomie financiara locala. Autoritatile administratiei publice locale au, n principal, urmatoarele competente si raspunderi, n ceea ce priveste finantele publice locale: 1. elaborarea si aprobarea bugetelor locale la termenele stabilite; 2. stabilirea, ncasarea si urmarirea impozitelor si taxelor locale, n conditiile legii; 3. urmarirea executiei bugetelor locale si rectificarea acestora, pe parcursul anului bugetar, n conditii de echilibru bugetar; 4. administrarea eficienta a bunurilor din proprietatea publica sau privata a unitatilor administrativ-teritoriale; 5. angajarea de mprumuturi pe termen scurt, mediu si lung si urmarirea achitarii la scadenta a obligatiilor de plata rezultate din acestea; 6. administrarea resurselor financiare pe parcursul executiei bugetare, n conditii de eficienta; 7. stabilirea optiunilor si a prioritatilor n aprobarea si n efectuarea cheltuielilor publice locale; 8. elaborarea, aprobarea, modificarea si urmarirea realizarii programelor de dezvoltare n perspectiva a unitatilor administrativteritoriale, ca baza a gestionarii bugetelor locale anuale;
123

Monitorul Oficial nr.431 din 19 iunie 2003

137

9. organizarea si urmarirea efectuarii controlului financiar de gestiune asupra gestiunilor proprii, gestiunilor institutiilor si serviciilor publice din subordinea consiliilor locale si acelor judetene. 5.1.1. Ordonanta de urgenta privind finantele publice locale reglementeaza si modul de elaborare, aprobare, executare si ncheiere a bugetelor locale, pe care le defineste ca fiind bugetele de venituri si cheltuieli ale unitatilor administrativ-teritoriale. La baza elaborarii, aprobarii si executarii bugetelor locale stau principiile: autonomiei locale, universalitatii, publicitatii, unitatii, unitatii monetare, anualitatii, specializarii bugetare, echilibrului, unele fiind deja tratate. 5.2. Elaborarea bugetelor locale 5.2.1. Proiectele bugetelor locale se elaboreaza de catre ordonatorii principali de credite, avnd n vedere: a). Prognozele principalilor indicatori macroeconomici si sociali, pentru anul bugetar pentru care se elaboreaza proiectul de buget, precum si pentru urmatorii 3 ani, elaborate de organele abilitate; b). politicile fiscale si bugetare, nationale si locale; c). prevederile acordurilor de mprumuturi interne sau externe ncheiate, ale memorandumurilor de finantare sau ale altor acorduri internationale, semnate si/sau ratificate; d). politicile si strategiile sectoriale si locale, precum si prioritatile stabilite n formularea proiectelor de buget; e). Propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor de credite din subordine; f). programele ntocmite de ordonatorii principali de credite n scopul finantarii unor actiuni sau ansamblu de actiuni, carora le sunt asociate obiective precise si indicatorii de rezultate si de eficienta; g). programele de dezvoltare economico-sociala n perspectiva ale unitatii administrativ-teritoriale, n concordanta cu politicile de dezvoltare la nivel national, regional, judetean, zonal sau local.

138

5.2.2. Calendarul bugetar Ministerul Finantelor Publice transmite directiilor generale ale finantelor publice, pna la data de 1 iunie a fiecarui an o scrisoare cadru care va specifica contextul macroeconomic pe baza caruia vor fi ntocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si ale transferurilor consolidabile, dupa caz, n vederea elaborarii de catre ordonatorii de credite a proiectelor de buget. Ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat sau altor bugete, n bugetele carora sunt prevazute transferuri catre bugetele locale, transmit autoritatilor administratiei publice locale sumele aferente, n termen de 10 zile de la primirea limitelor de cheltuieli aprobate de Guvern, n vederea cuprinderii acestora n proiectele de buget. Ordonatorii principali de credite, pe baza limitelor sumelor primite (sume defalcate ori transferuri) elaboreaza si depun la directiile generale ale finantelor publice, pna la data de 1 iulie, proiectele bugetelor locale echilibrate si anexele la acestea, pentru anul bugetar urmator, precum si estimarile pentru urmatorii 3 ani, urmnd ca aceasta sa transmita proiectele bugetelor locale pe ansamblul judetului, la Ministerul Finantelor Publice, pna la data de 15 iulie a fiecarui an. Ministerul Finantelor Publice transmite directiilor generale ale finantelor publice sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si transferurile consolidabile, aprobate prin legea bugetului de stat, n termen de 5 zile de la publicarea n Monitorul Oficial al Romniei. Consiliile judetene, n conditiile legii, repartizeaza pe unitati administrativ-teritoriale, n termen de 5 zile de la comunicare, sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum si transferurile consolidabile, n vederea definitivarii proiectelor bugetelor locale de catre ordonatorii principali de credite. Pe baza veniturilor proprii si a sumelor ce le-au fost repartizate, ordonatorii principali de credite, n termen de 15 zile de la publicarea legii bugetului de stat n Monitorul Oficial al Romniei, definitiveaza

139

proiectul bugetului local, care se publica n presa locala sau se afiseaza la sediul unitatii administrativ-teritoriale. Locuitorii pot depune contestatii privind proiectul de buget n termen de 15 zile de la data publicarii sau afisarii acestuia. n termen de 5 zile de la expirarea termenului de depunere a contestatiilor, proiectul bugetului local, nsotit de raportul primarului, al presedintelui consiliului judetean, dupa caz, si de contestatiile depuse de locuitori, este supus aprobarii consiliului local, judetean, dupa caz, de catre ordonatorii principali de credite.

5.3. Aprobarea bugetelor locale Ordonanta de urgenta privind finantele publice locale stabileste competenta de aprobare att a bugetelor locale, ct si ale institutiilor si serviciilor publice de interes local, dupa cum urmeaza: a). Bugetele locale ori judetene de catre consiliile locale ori judetene; b). Bugetele institutiilor ori serviciilor, finantate integral sau partial din bugetele locale, de catre consiliile mentionate la lit.a, n functie de subordonarea acestora; c). Bugetele institutiilor si serviciilor publice, finantate integral din venituri extrabugetare, de catre organul de conducere a acestora, cu avizul ordonatorului principal de credite. 5.4. Executia si ncheierea bugetelor locale Veniturile si cheltuielile prevazute n bugetele locale se repartizeaza pe trimestre, n functie de doi factori: a). Termenele legale de ncasare a veniturilor; b). Perioada n care este necesara efectuarea cheltuielilor. Repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor bugetare se aproba de catre: 1. Ministerul Finantelor Publice, pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si pentru transferurile de la acest
140

buget, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale, transmise de directiile generale ale finantelor publice si controlului financiar de stat, n termen de 20 de zile de la intrarea n vigoare a Legii bugetului de stat; 2. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale, pentru bugetele proprii si bugetele institutiilor si serviciilor publice subordonate, n termen de 15 zile de la aprobarea sumelor prevazute la punctul 1. Pe baza bugetelor locale aprobate, n conditiile legii, de consiliile locale judetene, directiile generale ale finantelor publice ntocmesc si transmit Ministerului Finantelor Publice bugetele pe ansamblul fiecarui judet, cu repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor grupate n cadrul fiecarui judet, pe comune, orase, municipii si bugetul propriu, pe structura clasificatiei stabilita de catre Ministerul Finantelor Publice. Ordonatorii de credite sunt de trei categorii: a). Ordonatori principali; b). Ordonatori secundari; c). Ordonatori tertiari. a). Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt presedintii consiliilor judetene si primarii celorlalte unitati administrativ-teritoriale. Acestia analizeaza modul de utilizare a creditelor bugetare aprobate prin bugetele locale si prin bugetele institutiilor publice, ai caror conducatori sunt ordonatorii secundari sau tertiari de credite, dupa caz, si aproba efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii, cu respectarea dispozitiilor legale. b). Ordonatorii secundari de credite repartizeaza creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu si pentru bugetele institutiilor publice, ai caror conducatori sunt ordonatorii tertiari de credite, si aproba efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii, cu respectarea dispozitiilor legale. c). Ordonatorii tertiari de credite utilizeaza creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor unitatilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate si n conditiile stabilite prin dispozitiile legale.

141

Ordonatorii de credite au obligatia de a angaja si de a utiliza creditele bugetare n limita prevederilor si destinatiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea institutiilor publice respective si cu respectarea dispozitiilor legale. Ordonatorii de credite raspund de: a). Elaborarea si fundamentarea proiectului de buget propriu; b). Urmarirea modului de realizare a veniturilor; c). Angajarea, lichidarea si ordonantarea cheltuielilor n limita creditelor bugetare aprobate si a veniturilor bugetare posibil ncasate; d). Integritatea bunurilor aflate n proprietatea sau n administrarea institutiei pe care o conduc; e). Organizarea si tinerea la zi a contabilitatii si prezentarea la termen a situatiilor financiare asupra patrimoniului aflat n administrare si executie bugetare; f). Organizarea sistemului de monitorizare a programului de achizitii publice si a programului de investitii publice; g). Organizarea evidentei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenti acestora; h). Organizarea si tinerea la zi a evidentei patrimoniului, conform prevederilor legale; i). Alte atributii stabilite de dispozitiile l egale. Angajarea si efectuarea cheltuielilor din creditele bugetare aprobate n buget se aproba de ordonatorul de credite si se efectueaza numai cu viza prealabila de control financiar preventiv intern, care atesta respectarea dispozitiilor legale, ncadrarea n creditele bugetare aprobate si destinatia acestora. Conturile anuale de executie a bugetelor locale se ntocmesc de ordonatorii principali de credite bugetare si se prezinta spre a fi aprobate consiliilor locale sau judetene, dupa caz, pna la data de 31 mai a anului urmator, n structura la venituri si cheltuieli identica cu cea a contului general anual de executie a bugetului de stat. De asemenea, trimestrial, ordonatorii principali de credite ntocmesc situatii financiare asupra executiei bugetare, care se depun la directiile generale ale finantelor publice; dupa verificare, acestea ntocmesc si depun la Ministerul Finantelor Publice situatii financiare
142

centralizate privind executia bugetara, la termenele si potrivit normelor stabilite de aceste a. Excedentul anual al bugetului local, rezultat la ncheierea exercitiului bugetar, dupa efectuarea regularizarilor n limita sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum si a transferurilor consolidabile din bugetul de stat sau di n alte bugete, se utilizeaza, n ordine, pentru: a). Rambursarea eventualelor mprumuturi restante; plata dobnzilor, comisioanelor, spezelor si a altor costuri aferente acestora; b). Constituirea fondului de rulment Disponibilitatile fondului de rulment sunt purtatoare de dobnzi, se pastreaza ntr-un cont distinct, deschis pe seama fiecarei unitati administrativ-teritoriale la unitatile teritoriale ale trezoreriei statului n afara bugetului local, si pot fi utilizate, temporar, pentru acoperirea golurilor de casa provenite din decalaje ntre veniturile si cheltuielile anului curent, precum si pentru acoperirea definitiva a eventualului deficit bugetar rezultat la finele exercitiului bugetar. De asemenea, fondul de rulment poate fi utilizat si pentru finantarea unor investitii din competenta autoritatilor administratiei publice locale sau pentru dezvoltarea serviciilor publice locale n interesul colectivitatii. Executia de casa a bugetelor locale se efectueaza prin efectueaza prin unitatile teritoriale ale trezoreriei statului, evidentiindu-se n conturi distincte: a). Veniturile bugetare ncasate pe structura clasificatiei bugetare; b). Efectuarea platilor dispuse de persoanele autorizate ale institutiilor publice, n limita creditelor bugetare si destinatiilor aprobate potrivit dispozitiilor legale; c). Efectuarea operatiunilor de ncasari si plati privind datoria publica interna si externa, rezultata din mprumuturi contractate sau garantate de stat precum si cele contractate sau garantate de autoritatile administratiei publice locale, inclusiv si a celor privind rambursarea ratelor la scadenta si plata dobnzilor, comisioanelor, spezelor si altor costuri aferente;

143

d). Efectuarea altor operatiuni financiare n contul autoritatilor administratiei publice locale; e). Pastrarea disponibilitatilor reprezentnd fonduri externe nerambursabile sau contravaloarea n lei a acestora, permite pe baza de acorduri si ntelegeri guvernamentale si de la organisme internationale, si utilizarea acestora potrivit bugetelor aprobate; f). Alte operatiuni financiare prevazute de lege. Metodologia de elaborare si executie a bugetelor locale se stabileste de catre Ministerul Finantelor Publice.

5.5. Veniturile si cheltuielile bugetelor locale 5.5.1. Veniturile bugetelor locale Potrivit art.5 alin.1 veniturile bugetelor locale se constituie din: venituri proprii formate din: impozite, taxe, contributii, alte varsaminte, alte venituri si cote defalcate din impozitul pe venit: sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat; subventii primite de la bugetul de stat si de la alte bugete donatii si sponsorizari. Impozitele si taxele locale sunt reglementate Ordonanta Guvernului nr.36/2002, cu acelasi nume, republicata 124, si sunt, n principal, impozitul pe cladiri, impozitul si taxa pe teren, taxa asupra mijloacelor de transport, taxele pentru eliberarea certificatelor, avizelor si autorizatiilor, taxele pentru folosirea mijloacelor de publicitate si reclama, impozitul pe spectacole, taxa hoteliera. Din impozitul pe venit, ncasat la bugetul de stat la nivelul fiecarei unitati administrativ-teritoriale se aloca lunar, n termen de 5 zile lucratoare de la finele lunii n care s-a ncasat acest impozit, o cota de 36% la bugetele locale ale comunelor, oraselor si municipiilor, pe teritoriul carora si desfasoara activitatea platitorii de impozite, 10% la bugetul propriu al judetului si 17% ntr-un cont distinct, deschis pe
124

M.Of. nr.670 din 10 septembrie 2002

144

seama consiliului judetean pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraselor, municipiilor si judetului. Aceste cote pot fi modificate anual prin Legea bugetului de stat. Sumele ncasate din concesionarea sau din nchirierea unor bunuri apartinnd domeniului public sau privat, de interes local sau judetean, constituie venituri ale bugetelor locale. Sumele ncasate din vnzarea unor bunuri apartinnd domeniului privat al unitatilor administrativ-teritoriale constituie venituri cu destinatie speciala a bugetelor locale si se utilizeaza pentru realizarea de investitii din componenta autoritatilor administratiei publice locale. Sumele ncasate din valorificarea bunurilor confiscate devin venit local, n functie de subordonarea institutiilor care au dispus confiscarea acestora, n conditiile legii, dupa deducerea cheltuielilor legate de activitatea de valorificare. Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si transferurile cu destinatie speciala din bugetul de stat se aproba anual, prin Legea bugetului de stat, pe ansamblul fiecarui judet, respectiv al Municipiului Bucuresti. Transferurile de la bugetul de stat la bugetele locale se acorda pentru investitiile finantate din mprumuturile externe la a caror realizare contribuie si Guvernul. Potrivit art. 26 alin.1 taxele speciale, constituie o sursa de venituri specifica bugetelor locale; acestea se stabilesc de catre consiliile locale ori judetene, dupa caz, pentru functionarea unor servicii publice locale, create n interesul persoanelor fizice si juridice. Cuantumul taxelor speciale se stabilesc anual si trebuie sa acopere cel putin sumele investite si cheltuielile cuvenite de ntretinere si functionare a acestor servicii. Taxele speciale constituie venituri cu destinatie speciale ale bugetelor locale, fiind utilizate n scopurile pentru care au fost nfiint ate. Sumele ramase neutilizate din taxele speciale, stabilite ca diferenta ntre veniturile ncasate si platile efectuate, se reporteaza n anul urmator cu aceeasi destinatie, odata cu ncheierea exercitiului bugetar. Acelasi regim se aplica si celorlalte venituri cu destinatie speciala.
145

Taxele speciale se ncaseaza numai de la persoanele fizice si juridice care se folosesc de serviciile publice pentru care s-au instituit taxele respective. Prin regulamentul aprobat de consiliile locale ori judetene, dupa caz, se determina conditiile n care se pot percepe taxele speciale, modul n care se obtine acordul persoanelor fizice si juridice platitoare, precum si modul de repartizare a acestora. 5.5.2. Cheltuielile bugetelor locale Potrivit art.5 alin.3, fundamentarea, dimensionarea si repartizarea cheltuielilor bugetelor locale, pe ordonatori de credite, pe destinatii, respectiv pe actiuni, activitati, programe, proiecte, obiective, se efectueaza n concordanta cu atributiile care revin autoritatilor administratiei publice locale, cu prioritatile stabilite de acestea, n vederea functionarii lor n interesul colectivitatilor locale respective. Fundamentarea si aprobarea cheltuielilor bugetare locale se efectueaza n stricta corelare cu posibilitatile reale de ncasare a veniturilor locale, estimate a se realiza. Conform art.32 alin.1, n bugetele locale se nscrie fondul de rezerva la dispozitia Consiliului local, judetean si a Consiliului General al Municipiului Bucuresti, dupa caz, n cota de pna la 5% din totalul cheltuielilor. Acesta se utilizeaza la propunerea ordonatorilor principali de credite, pe baza de hotarri ale consiliilor respective, pentru finantarea unor cheltuieli urgente sau neprevazute aparute n cursul exercitiului bugetar, pentru nlaturarea efectelor unor calamitati naturale, precum si pentru acordarea unor ajutoare catre unitatile administrativ-teritoriale n situatii de extrema dificultate. Cheltuielile pentru investitiile judetelor, municipiilor, oraselor si comunelor, dupa caz, si ale institutiilor si serviciilor publice de subordonare judeteana si locala, care se finanteaza potrivit legii din bugetele locale si din mprumuturi, se nscriu n programul de investitii al fiecarei unitati administrativ-teritoriale, care se aproba ca anexa la bugetul local de catre consiliul local, judetean si Consiliul General al Municipiului Bucuresti, dupa caz.
146

Ordonanta de urgenta privind finantele publice locale interzice nscrierea n bugetele locale si aprobarea de cheltuieli fara asigurarea resurselor financiare corespunzatoare.

147

CAPITOLUL V. SISTEMUL CHELTUIELILOR VENITURILOR PUBLICE Sectiunea I. Sistemul cheltuielilor publice 1. Notiuni generale despre cheltuielile publice

SI

SISTEMUL

Cheltuielile publice reprezinta economico-sociale n forma baneasca care se manifesta ntre stat, pe de o parte, si persoane fizice si juridice, pe de alta parte, cu ocazia repartizarii si utilizarii resurselor financiare ale statului, n scopul ndeplinirii functiilor acestuia 125. Efectuarea cheltuielilor publice nseamna plati efectuate de stat pentru achizitii de bunuri sau prestari servicii n vederea ndeplinirii diferitelor obiective ale politicii statului, cum sunt: servicii publice generale, actiuni social-culturale, actiuni economice, etc. Aceste plati sunt efectuate pe diferite cai din impozite, taxe, contributii. Cheltuielile publice sunt extrem de diversificate si, ca urmare, ele trebuie analizate prin prisma domeniului n care sunt efectuate, ct si din punct de vedere al influentei pe care o pot exercita asupra procesului reproductiei sociale126. Cheltuielile publice nglobeaza 127: cheltuielile publice efectuate de administratiile publice centrale de stat, din fonduri bugetare si extrabugetare; cheltuielile colectivitatilor locale (ale unitatilor administrativ-teritoriale): cheltuielile finantate din fondurile asigurarilor sociale de stat; cheltuielile organismelor (administratiilor) internationale finantate din resursele publice prelevate de la membrii acestora.
125 126 127

I. Vacarel (coord). Tratat de Economie contemporana, vol.2, Ed.Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1989, p. 145 St.Amaritei, Finante generale, Ed.Junimea, Iasi, p. 67 idem ibidem

148

Cheltuielile bugetare au o sfera de cuprindere mai redusa dect cheltuielile publice n cadrul carora sunt cuprinse. Cheltuielile bugetare se acopera numai de la bugetul de stat, din bugetele locale, din bugetul asigurarilor sociale de stat, n timp ce cheltuielile publice cuprind totalitatea cheltuielilor efectuate prin intermediul institutiilor publice care se acopera fie de la buget fie din fondurile extrabugetare sau de la bugetele proprii ale institutiilor, pe seama veniturilor obtinute de acestea. Cheltuielile bugetare se delimiteaza n cadrul cheltuielilor publice n baza ctorva principii128: efectuarea cheltuielilor bugetare este conditionata de prevederea expresa si de aprobarea nivelului acestora de catre Parlament sau de consiliile locale, n conformitate cu legile n vigoare; nerambursabilitatea sumelor alocate si cheltuite conform destinatiilor aprobate; efectuarea cheltuielilor este determinata de ndeplinirea conditiilor si nu numai de constituirea (existenta) resurselor banesti; finantarea se efectueaza n functie de gradul de subordonare a institutiilor sau activitatilor care au caracter bugetar (din bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, din bugetele locale sau din bugetele fondurilor speciale); exercitarea controlului financiar care are caracter preventiv si acordarea vizei cu ocazia operatiunilor de deschidere a finantarii, de alocare si utilizare a resurselor financiare publice. 2. Criterii de grupare a cheltuielilor publice 129 Gruparea cheltuielilor n functie de clasificatie n literatura de specialitate, n practica financiara si n statistica se folosesc urmatoarele clasificatii:
128 129

idem, p. 68 idem, p. 69-72

149

1. Clasificatia administrativa are la baza criteriul institutiilor (ministere, unitati administrativ-teritoriale, etc) prin care se utilizeaza cheltuielile publice. 2. Clasificatia economica care presupune doua criterii de grupare: cheltuieli publice care se mpart n: cheltuieli curente (de functionare) si cheltuieli de capital (de investitii): cheltuieli publice care se mpart n: cheltuieli ale serviciilor publice sau administrative si cheltuieli de transfer(de redistribuire); cheltuieli curente asigura ntretinerea si buna functionare a institutiilor publice, finantarea actiunilor publice, transferuri de bani anumitor persoane dezavantajate, etc; cheltuieli de capital (de investitii) se concretizeaza n bunuri de folosinta ndelungata destinate sferei materiale sau nemateriale (spitale, scoli, administratie); cheltuieli ale serviciilor publice sau administrative cuprind remunerarea serviciilor, prestatiilor si a furniturilor, necesare bunei functionari a institutiilor publice sau achizitionarea de mobilier, aparatura si echipamente; cheltuieli de transfer (de redistribuire) reprezinta trecerea unor sume de bani de la buget la dispozitia unor persoane juridice (ntreprinderi, institutii), unor persoane fizice (pensionari, studenti, elevi) sau a unor bugete ale administratiei locale. 3. Clasificatia functionala foloseste drept criteriu ramurile, domeniile, sectoarele de activitate spre care sunt dirijate resursele financiare publice sau alte destinatii ale cheltuielilor bugetare legate de efectuarea unor transferuri, plata dobnzilor la datoria publica sau constituirea de rezerve la dispozitia autoritatilor executive. 4.Clasificatia financiara tine seama de momentul n care se efectueaza si de modul n care se afecteaza resursele financiare publice. Cheltuielile publice se grupeaza n acest caz n:

150

 cheltuielile definitive finalizeaza distribuirea resurselor financiare si cuprind cheltuieli curente si cheltuieli de capital; cheltuielile temporare reprezinta n marea lor majoritate operatiuni de trezorerie, ele nu figureaza n bugetele publice si se gestioneaza separat n conturi ale trezoreriei; cheltuielile virtuale sau posibile reprezinta cheltuieli pe care statul se angajeaza sa le efectueze n anumite conditii. Dupa forma de manifestare cheltuielile publice pot fi: cheltuielile fara contraprestatie au caracter de alocatii bugetare si reprezinta o finantare definitiva, fara un contraserviciu din partea beneficiarilor de resurse publice (alocatii familiale, burse); cheltuielile care presupun contraprestatie se refera la ncasarea unor sume de bani de catre stat, conform conditiilor n care se efectueaza aceste cheltuieli: dobnzi la mprumuturile acordate, comisioane, la garantiile statului, etc; cheltuielile definitive presupun acordarea unor sume de bani de catre stat fara restituirea lor, n timp ce cheltuielile provizorii (mprumuturi si avansuri) sunt urmate de rambursarea sau lichidarea obligatiei de furnizare de produse sau servicii institutiilor statului. 5. Clasificatia dupa rolul cheltuielilor publice n procesul reproductiei sociale Din acest punct de vedere cheltuielile se mpart n: cheltuielile reale (negative) care reprezinta un consum din PIB (cheltuielile cu ntretinerea aparatului de stat, dobnzi si comisioane la mprumuturi de stat, etc) cheltuielile economice (pozitive) sunt creatoare de valoare adaugata si reprezinta o avansare de PIB (investitii pentru finantarea de noi ntreprinderi, dezvoltarea si modernizarea celor existente, etc).

151

5. Clasificatia folosita de institutiile specializate ale O.N.U. se bazeaza pe doua criterii principale: Clasificatia functionala O.N.U cuprinde: cheltuieli pentru servicii publice generale, aparare, educatie, sanatate, securitate sociala, locuinte si servicii comunale, cultura si religie, actiuni economice si alte scopuri . Clasificatia economica O.N.U cuprinde: cheltuieli care reprezinta consum final(dobnzi aferente datoriei publice), subventii de exploatare si alte transferuri curente, formarea bruta de capital (investitii brute si cresterea stocurilor materiale), achizitii de terenuri si active necorporale, transferuri de capital. 3. Gruparea cheltuielilor publice n Romnia n Romnia cheltuielile publice sunt cuprinse n buget, folosindu-se urmatoarele grupari (utilizate n clasificatia O.N.U.). 1.Clasificatia economica care presupune gruparea cheltuielilor astfel: Cheltuieli curente care pot fi: cheltuieli de personal; cheltuieli materiale si de servicii; subventii; prime transferuri; dobnzi aferente datoriei publice; rezerve. Cheltuieli de capital: mprumuturi acordate care pot fi: mprumuturi pentru finalizarea unor obiective aprobate prin conventii bilaterale si acorduri interguvernamentale; mprumuturi pentru creditarea agriculturii; mprumuturi pentru acoperirea arieratelor catre RENEL si ROMGAZ.
152

Rambursari de credite si plati de dobnzi si comisioane la credite externe care pot fi: rambursari de credite si plati de dobnzi si comisioane la credite externe; rambursari de credite si plati de dobnzi si comisioane la credite interne. Clasificatia functionala permite gruparea cheltuielilor astfel: Partea I Servicii publice generale si anume: Autoritati publice din care fac parte: Presedentia Romniei, Puterea legislativa, Puterea executiva, Puterea judecatoreasca, alte organe ale autoritatii de stat. Partea a II a Aparare, ordine publica si siguranta nationala cuprinde: Aparare nationala: Administratie centrala, Aparare nationala si operatiuni de mentinere a pacii, actiuni de integrare euroatlantica, plati efectuate n cadrul programului de redistribuire a fortei de munca. Ordone publica: Administratie centrala, Politie, Protectie si paza contra incendiilor, Jandarmerie, Siguranta nationala, alte institutii si actiuni. Partea a III a: Cheltuieli social-culturale: nvatamnt: Administratie centrala, nvatamnt prescolar, nvatamnt primar si gimnazial, etc. Sanatate: Administratie centrala, dispensare medicale, spitale, sanatorii, crese, etc. Asistenta sociala: Alocatii, pensii. Partea a IV a: Servicii de dezvoltare publica. Mediu, si ape; Serviciu de dezvoltare publica, mediu si ape. Partea a V a: Actiuni economice: Industrie, agricultura si silvicultura, transporturi si telecomunicatii, alte actiuni economice. Partea a VI a: Alte actiuni: Cercetare stiintifica , alte actiuni. Partea a VII a: Transferuri: Transferuri din bugetul de stat.
153

Partea a VIII a: mprumuturi acordate. Partea a IX a: Plati de dobnzi si alte cheltuieli aferente datoriei publice. Partea a X a: Fonduri de rezerva: fondul de rezerva la dispozitia Guvernului; fondul de investitie la dispozitia Guvernului. Cheltuielile publice se nscriu n buget conform principiului cheltuielile sunt plafoane maxime, deoarece aceste limite superioare aprobate de Parlament, poarta denumirea de credite bugetare. Deficitul este diferenta ntre totalul cheltuielilor si totalul veniturilor nscrise n buget, si este prevazut n partea de cheltuieli. 4. Clasificatia administrativa se utilizeaza la repartizarea fondurilor publice n cadrul clasificatiei functionale, la nivelul ordonatorilor de credite principali, care vor repartiza cheltuielile publice n cadrul clasificatiei functionale si economice la ordonatorii de credite bugetare secundari, care la rndul lor, le repartizeaza ordonatorilor tertiari. Asadar, principalele cheltuieli 130 ce se finanteaza din bugetul de stat se grupeaza n felul urmator: 1. Cheltuieli social-culturale care cuprind: cheltuieli pentru nvatamntul prescolar, primar si gimnazial, profesional, liceal, universitar, case de copii, inspectorate scolare, etc; cheltuieli cu sanatatea precum: dispensar, spitale, sanatorii si dispensare cu stationar TBC, crese, leagane de copii, centre de recoltare si conservare a sngelui, statii de salvare, alte institutii si actiuni sanitare. Cheltuieli cu cultura si arta: biblioteci nationale, universitare, muzee, teatre, institutii muzicale, alte institutii de cultura; Cheltuieli cu activitatea sportiva si de tineret. 2. Cheltuieli cu apararea nationala si apararea ordinii publice;

130

vezi pentru amanunte, D.D.Saguna, op. cit., p. 984-1026

154

3. Cheltuieli cu puterea si administratia de stat, n aceasta categorie intrnd: cheltuieli pentru presedentia tarii, cheltuieli pentru organele puterii legislative; cheltuieli pentru organele judecatoresti si ale parchetului; cheltuieli cu organele centrale ale puterii executive (guvern, ministere, institutii centrale). 4. Cheltuieli cu actiunile economice de importanta nationala si cercetare stiintifica care se refera la: cheltuielile pentru rezerva de stat, investitii ale institutiilor publice si ale regiilor autonome si societatilor comerciale cu capital de stat; subventii pentru regiile autonome si societatile comerciale de stat pentru acoperirea diferentelor de pret si tarife; cheltuieli pentru transport si telecomunicatii; cheltuieli pentru cercetare stiintifica fundamentala din domeniul industriei extractive, energiei, chimiei, agriculturii, precum si pentru prospectiuni geologice n vederea descoperirii de noi zacaminte minerale. 5. Transferuri si subventii de fonduri banesti pentru: completarea fondurilor proprii ale bugetelor locale; completarea fondurilor proprii ale asigurarilor sociale de stat; completarea fondului pentru ajutor de somaj. 6. Cheltuieli cu datoria publica si anume: dobnzile aferente datoriei publice externe. Dintre aceste categorii de cheltuieli ale bugetului de stat, cheltuielile social-culturale sunt cele mai numeroase, urmate apoi de cheltuielile pentru actiuni economice si de cercetare stiintifica. Acestor categorii de cheltuieli li se pot adauga cheltuieli care pot fi considerate conjuncturale autorizate si ele de Parlament prin dispozitii exprese ale legilor bugetare anuale. Astfel de cheltuieli sunt cele destinate nlaturarii unor efecte ale calamitatilor naturale, stimularii exportului de produse autohtone potrivit necesitatii de sporire a resurselor valutare si altele.
155

Asemanator acestora, au caracter conjunctural si unele cheltuieli cuprinse n principalele categorii de cheltuieli bugetare, cum au fost- n anii anteriori- subventiile incluse n categoria cheltuielilor economice pentru acoperirea unor diferente de preturi la produsele alimentare de baza necesare consumului populatiei, ca actiune de protectie sociala a cetatenilor. Sectiunea a II a. Sistemul veniturilor bugetare 1. Definitia veniturilor publice Veniturile statului sunt formate din totalitatea resurselor banesti instituite prin lege, care contribuie la constituirea fondurilor banesti ale acestuia, alcatuind un tot unitar denumit sistemul veniturilor bugetare. Prin sistemul veniturilor publice se ntelege totalitatea veniturilor care alimenteaza bugetele prevazute n Legea nr.500/2002. Din punct de vedere juridic veniturile publice reprezinta obligatiile banesti stabilite n mod unilateral prin acte normative n sarcina persoanelor juridice si fizice care realizeaza venituri si bunuri impozabile sau taxabile. 2. Categorii de venituri bugetare n tara noastra, veniturile publice 131 sunt formate din: veniturile administratiei centrale de stat; veniturile administratiei locale de stat; veniturile institutiilor publice si activitatilor autofinantate; veniturile bugetului asigurarilor sociale de stat; fondul ajutorului de somaj. Din punct de vedere economic veniturile publice cuprind: veniturile administratiei centrale de stat;

131

P. Olcescu, si T.Toma, op. cit., p. 140-143

156

 veniturile ntreprinderilor publice cu caracter industrial, comercial sau de alta natura; veniturile asigurarilor sociale de stat. Gruparile folosite n studiul veniturilor publice au la baza doua criterii: 1. regularitatea ncasarii veniturilor publice; 2. provenienta veniturilor publice. Veniturile publice care se ncaseaza cu regularitate la bugetul de stat se grupeaza n: venituri ordinare (curente); venituri din capital; venituri diverse; venituri extraordinare (ntmplatoare). Categoriile de venituri132 publice ordinare (curente) sunt: Venituri fiscale alcatuite din: impozite directe, n categoria carora intra: - impozitul pe profit, perceput de la agentii economici indiferent de forma de proprietate; - impozitul pe salarii; - alte impozite directe. impozite indirecte, n care intra: - taxa pe valoarea adaugata; - taxele vamale de la persoanele juridice; - taxele vamale si alte venituri ncasate de la persoane fizice prin unitatile vamale; - taxe de timbru ncasate de la persoanele juridice; - penalitatile si majorarile pentru veniturile nevarsate la timp de catre contribuabili; - alte impozite indirecte. Veniturile nefiscale n care intra: 1. varsamintele din profiturile nete ale regiilor autonome; 2. venituri din dividende la capitalul social al statului la societatile comerciale;
132

Gh. D.Bistriceanu, Gheorghe Ana, Finante, Ed. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1995, p. 13.

157

3. varsamintele de la institutiile publice si anume: venitul creselor; taxele de spitalizare, analize, consultatii, tratamente, etc; taxele pentru brevete de inventii si nregistrarea marcilor de fabrica; veniturile sanatoriilor balneoclimaterice; veniturile din activitatea de navigatie si alte prestari de servicii n porturi; veniturile din sumele ce se ncaseaza de catre institutii de nvatamnt drept regim de camin si cantine; taxele pentru examinarea conducatorilor de autovehicule; eliberarea permiselor de conducere si alte venituri privind circulatia pe drumurile publice. Venituri din capital n care intra: - venituri provenite din valorificarea unor bunuri ale statului din care fac parte: venituri din valorificarea unor bunuri ale institutiilor publice; venituri din valorificarea stocurilor de la rezerva de stat. Venituri diverse din care enumeram: venituri din recuperarea cheltuielilor de judecata, imputatii si despagubiri; venituri din amenzile aplicate, potrivit dispozitiilor legale; ncasarea ratelor scadente la creditele externe acordate de la buget; ncasarea dobnzilor aferente creditelor externe acordate de la buget; venituri din concesiuni, etc. Venituri extraordinare (ntmplatoare) sunt veniturile la care apeleaza statul n situatia n care nu-si poate acoperi cheltuielile din resursele financiare proprii. Din aceasta categorie fac parte: emisiune de bani de hrtie; mprumuturile de stat interne si externe; ajutoare de sanatate;
158

 sumele rezultate din participatia de capital n strainatate; valorificarea n strainatate a unor bunuri ale statului. Provenienta veniturilor publice poate fi: interna provenind din: impozite, taxe, veniturile de la ntreprinderile de stat si institutiile publice, emisiune de moneda, donatii, mprumuturi; externa provenind n cea mai mare parte din: mprumuturi de stat de la diferitele institutii financiar-bancare internationale care pot fi completate cu ajutoare nerambursabile din partea unor state sau organisme internationale. 3. Venituri obtinute din Romnia Potrivit art.12 C.fiscal133 urmatoarele venituri sunt considerate ca fiind obtinute din Romnia, indiferent daca sunt primite n Romnia sau n strainatate, sub forma de : a). Venituri atribuite unui sediu permanent n Romnia; b). Venituri din activitati dependente desfasurate n Romnia; c). Dividende de la o persoana juridica romna; d). Dobnzi de la un rezident; e). Dobnzi de la un nerezident care are un sediu permanent n Romnia; f). Redevente de la un rezident; g). Redevente de la un nerezident care are un sediu permanent n Romnia, daca redeventa 134 este o cheltuiala a sediului permanent; h). Venituri din proprietati imobiliare situate n Romnia, inclusiv veniturile din exploatarea resurselor naturale situate n Romnia, venituri din folosirea proprietatii imobiliare situate n Romnia si venituri din
133 134

Codul fiscal adoptat prin Legea nr.571/22.12.2003, publicat n Monitorul Oficial, Partea I nr.888 din 19..12.2003 potrivit art.7 alin.1 pct.7, C.fiscal, prin redeventa se ntelege orice suma ce trebuie platita n bani sau n natura pentru folosirea ori dreptul de folosinta al oricaruia dintre urmatoarele: drept de autor asupra unei lucrari literare, artistice sau stiintifice, inclusiv asupra filmelor, benzilor pentru emisiunile de radio sau televiziune, precum si efectuarea de nregistrari audio, video; orice brevet, inventie, inovatie, licenta, marca de comert sau de fabrica, franciza, proiect, desen, model, plan schita, formula secreta sau procedeu de fabricatie ori software.

159

transferul dreptului de proprietate asupra proprietatilor imobiliare situate n Romnia; i). Venituri din transferul titlurilor de participare la o persoana juridica, daca persoana juridica este o persoana juridica romna sau daca cea mai mare parte a valorii mijloacelor fixe ale persoanei juridice, direct sau prin una sau mai multe persoane juridice, reprezinta proprietati imobiliare situate n Romnia; j). Venituri din pensii primite de la bugetul asigurarilor sociale sau de la bugetul de stat; k). Venituri din servicii prestate n Romnia; l). Venituri din prestarea de servicii de management, de intermediere sau de consultanta n orice domeniu, daca aceste venituri sunt obtinute de la un rezident, sau daca veniturile respective sunt cheltuieli ale unui sediu permanent n Romnia; m). Venituri reprezentnd remuneratii primite de nerezidenti ce au calitatea de administrator, fondator sau membru al consiliului de administratie al unei persoane juridice romne; n). Comisioane de la un rezident; o). Comisioane de la un nerezident care are un sediu permanent n Romnia, daca comisionul este o cheltuiala a sediului permanent; p). Venituri din activitati sportive si de divertisment desfasurate n Romnia, indiferent daca veniturile sunt primite de catre persoanele care participa efectiv la asemenea activitati sau de catre alte persoane; q). Venituri din transportul international, aerian, naval, feroviar sau rutier care se desfasoara ntre Romnia si un stat strain; r). Venituri din premii acordate la concursuri organizate n Romnia; s). Venituri obtinute la jocurile de noroc practicate n Romnia; t). Orice alte venituri obtinute dintr-o activitate desfasurata n Romnia.

160

Bibliografie selectiva 1. 2. 3. 4. Amaritei Stefan, Finante generale, Ed. Junimea, Iasi, 2002 Basno C., Moneda si credit, Ed. Didactica si Pedagogica, 1994 Balan Emil, Drept financiar, Ed. All Beck, Bucuresti, 1999 Bistriceanu Gheorghe, Gheorghe Ana, Finante, Ed. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1995 5. Bistriceanu D. Gheorghe, Adochitei M. Mihai, Negrea Emil, Finantele agentilor economici, Ed. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1995 6. Cartou L., Droit financier et fiscal europeen, Precis Dalloz, Paris, 1972 7. Cernea Emil, Molcut Emil, Istoria statului si dreptului romnesc, editia a VI a, Ed. Casa de Editura si Presa Sansa SRL., Bucuresti, 1998 8. Ceterchi I., Teoria generala a statului si dreptului, Ed. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1967 9. Condor Ioan, Drept financiar si fiscal, Ed. R.A. Monitorul Oficial, Bucuresti, 1996 10. Condor Ioan, Dreptul financiar si fiscal, Ed. Tribuna Economica, Bucuresti, 1996 11. Condor Ioan, Evitarea dublei impozitari internationale, Regia autonoma, Monitorul Oficial, Bucuresti, 1999 12. Condor Ioan, Drept financiar, Ed. Regia Autonoma, Monitorul Oficial, Bucuresti, 1994 13. D.Drosu Saguna, Drept financiar fiscal, ED. Oscar Print, Bucuresti, 1994 14. D.Drosu Saguna, Drept financiar si fiscal, vol. I si II, Ed. Oscar Print, Bucuresti, 1997 15. D.Drosu Saguna, Drept financiar si fiscal, vol.I si II, Ed. Desteapta-te romne SRL, 1992 16. Dugiut Leon, Trate de Droit constitutionnel, vol. II, Paris, 1923
161

17. Duverger Maurice, Institutions financieres, Coll. Themis, Paris, 1954 18. Duverger Maurice, Finances publiques, Puf, Paris, 1978 19. Gliga Ioan, Dreptul finantelor publice, Ed. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1995 20. Gliga Ioan, Dreptul finantelor publice, Ed. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1998 21. Gliga Ioan, Dreptul financiar public, Ed. All, Bucuresti, 1994 22. Kiritescu C., Moneda. Mica enciclopedie, Ed. Didactica si pedagogica, Bucuresti, 1982 23. Kiritescu C., Moneda. Mica enciclopedie, Ed. Stiintifica si enciclopedica, Bucuresti, 1982 24. Lalumiere P., Les finances publiques, Lib. Armand Colin, Paris, 1970 25. Leon G., Elemente de stiinta financiara, vol. I, Tip. Cartea romneasca, Cluj, 1925 26. Leon G., Istoria economiei publice la romni, Bucuresti, 1994 27. Negrea R., Moneda. De la scoicile moneda la cecul electronic, Ed. Albatros, Bucuresti, 1988 28. Olcescu Paul, Toma Toader, Drept financiar si fiscal, Ed. Cantes, Iasi, 2000 29. Popa I., Tranzactii comerciale internationale, Ed. Economica, Bucuresti, 1997 30. Trobatos L., Finances publiques, Lib. Dalloz, Paris, 1964 31. Vacarel I., Finantele publice. Teorie si practica, Ed. Stiintfica si Enciclopedica, Bucuresti, 1981 32. Vacarel I., Probleme ale teoriei finantelor, Ed. Stiintifica, Bucuresti, 1963 33. Vacarel I., si colectiv, Finante publice, ed. a II a, Ed. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 2000 34. Vacarel I., Bercea Florin, Anghelache Gabriela, Bistriceanu Gh. D., Botnar Maria, Stolojan Theodor, Mosteanu Tatiana, Finante publice, Ed. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1999

162

C U P R I N S
Volumul I Capitolul I EVOLUTIA ISTORICA GENERALA A FINANTELOR PUBLICE SI A DREPTULUI FINANCIAR
Sectiunea a I a Legislatia finantelor publice de la ntemeierea Principatelor

Romne pna la Unirea lor

1.1. Sursele de venituri ale statului 1.2. Organele fiscale 1.3. Regulamentul organic Sectiunea a II a Legislatia finantelor publice de la Unirea Principatelor Romne pna la primul Razboi Mondial 2.1. Sistemul fiscal 2.2. Organizarea bugetara 2.3. Curtea de conturi 2.4. Regimul vamal Sectiunea a III a Dreptul financiar ntre cele doua razboaie Mondiale 3.1. Sistemul fiscal 3.2. Procedura bugetara 3.3. Aparatul fiscal Sectiunea a IV a Dreptul financiar dupa al doilea razboi Mondial 4.1. Organizarea bugetara 4.2. Evolutia dreptului fiscal 4.3. Organele administratiei de stat financiar-bancare

1
2 3 5

6 6 8 9 9 10 10 13 14 16 16 19

21

Capitolul II NOTIUNI GENERALE DE DREPT FINANCIAR

Sectiunea a I a Rolul economic al statului 1. Aspecte generale 1.1. Conceptii conturate n literatura de specialitate privind finantele 24 24

163

publice Sectiunea a II a Obiectul si functiile finantelor publice. Relatiile Financiare 2.1. Notiunea de finante 2.1. Obiectul finantelor publice 2.3. Relatiile financiare 2.3. Functiile finantelor publice Sectiunea a III a Notiunea si obiectul dreptului financiar 3.1. Reglementarea juridica privind finantele publice 3.2. Categorii de norme juridice care au ca obiect finantele publice 3.3. Definitia dreptului financiar Sectiunea a IV a Izvoarele dreptului financiar 4.1. Caracterizare generala 4.2. Constitutia 4.3. Legile 4.4. Hotarrile consiliilor locale 4.5. Actele normative ale organelor centrale ale autoritatii executive Sectiunea a V a Raporturile juridice financiare 5.1. Subiectele raporturilor juridice financiare 5.2. Continutul raporturilor juridice financiare 5.3. Obiectul raporturilor juridice financiare Sectiunea a VI a Rolul si locul dreptului financiar n sistemul de drept. Stiinta finantelor si a dreptului financiar 6.1. Rolul dreptului financiar 6.2. Locul dreptului financiar n sistemul de drept 6.3. Stiinta finantelor si dreptului financiar

25

27 27 29 31 33 36 36 36 37 38 38 39 40 41 41 41 42 44 44 45 45 46 47

Capitolul III MONEDA SI INSTRUMENTELE MONETARE

Sectiunea a I a Evolutia, categoriile si functiile monedei 1. Aparitia si raspndirea monedei 2. Functiile monedei 3. Categoriile de moneda n circulatia monetara Sectiunea a II a Moneda n spatiul Carpato- Danubiano-Pontic. Sistemul banesc al leului 49 49 51 53 58

164

2.1. Spatiul Carpato Danubiano Pontic 2.1. Sistemul monetar national Sectiunea a III a Rolul Bancii Nationale a Romniei n nfaptuirea Politicii financiare a statului romn 3.1. nfiintarea Bancii Nationale a Romniei 3.2. Principalele atributii ale B.N.R. dupa 22 decembrie 1989 3.3. Organizarea aparatului bancar Sectiunea a IV a Euro- Moneda Europeana 4.1. Scurt istoric 4.2. Aparitia monedei unice europene 4.3. Organisme monetare internationale 4.4. Etapele de realizare a Uniunii Monetare Europene 4.5. Romnia n perspectiva aderarii la U.E. si trecerea la euro Sectiunea a V a Inflatia. Cauzele inflatiei si consecintele acesteia Asupra politicii financiare a statului 5.1. Inflatia. Notiune si clasificare 5.2. Cauzele inflatiei 5.3. Consecintele inflatiei asupra politicii financiare a statului

58 59 60 60 61 63 64 64 65 66 67 71 75 75 77 78

Capitolul IV STEMUL BUGETELOR PUBLICE

Sectiunea a I a Bugetul public 1. Notiuni introductive 2. Definirea bugetului de stat 3. Natura juridica a bugetului de stat 4. Functiile bugetului de stat 5. Continutul bugetului de stat 6. Sistemul bugetar 7. Notiunea si caracteristicile procesului bugetar 7.1. Notiunea de proces bugetar 7.2. Caracteristicile procesului bugetar 8. Principiile procesului bugetar 9. Componentele de aprobare a bugetelor publice anuale 9.1. Bugetul de stat si bugetul asigurarilor sociale de stat 9.2. Bugetele locale 9.3. Bugetele institutiilor publice 9.4. Bugetul trezoreriei statului 82 82 83 84 87 89 90 93 93 94 94 103 103 103 103 104

165

Sectiunea a II a Elaborarea si aprobarea bugetului de stat, a bugetului Asigurarilor sociale de stat si a bugetelor fondurilor Speciale 2.1. Initiativa bugetara 2.2. Etapele de elaborare a proiectului de buget 2.3. Evaluarea veniturilor si cheltuielilor bugetare 2.4. Procedura de aprobare a bugetului de stat 2.5. Legile bugetare anuale si structura acestora 2.6. Fondurile speciale 2.7. Bugetul asigurarilor sociale de stat Sectiunea a III a Executia si ncheierea executiei bugetului de stat, A bugetului asigurarilor sociale de stat si a Bugetelor fondurilor speciale 3.1. Ordonatorii de credite si compartimentele financiar contabile 3.2. Procedura executiei bugetare 3.3. ncheierea executiei bugetului de stat Sectiunea a IV a Controlul executiei bugetare 1. Controlul politic 2. Controlul financiar 3. Controlul administrativ financiar Sectiunea a V a Elaborarea, aprobarea, executarea si ncheierea Bugetelor locale 5.1. Cadrul juridic 5.2. Elaborarea bugetelor locale 5.3. Aprobarea bugetelor locale 5.4. Executia si ncheierea bugetelor locale 5.5. Veniturile si cheltuielile bugetelor locale

104 104 106 109 110 111 113 114 115 115 118 130 132 133 133 134 134 134 136 138 138 142

Capitolul V SISTEMUL CHELTUIELILOR SI SISTEMUL VENITURILOR PUBLICE

Sectiunea I a Sistemul cheltuielilor publice 1. Notiuni generale despre cheltuielile publice 2. Criterii de grupare a cheltuielilor publice 146 146 147

166

3. Gruparea cheltuielilor publice n Romnia

150

Sectiunea a II a Sistemul veniturilor bugetare 1. Definitia veniturilor publice 2. Categorii de venituri bugetare 3. Venituri obtinute din Romnia

154 154 154 157

Bibliografie

159

167

Dr. NICU DURET

GABRIELA-NICOLETA MIRONOV

DREPT FINANCIAR SI FISCAL

168

169

170