Sunteți pe pagina 1din 77

UNIVERSITATEA SPIRU HARET FACULTATEA DE DREPT I ADMINISTRAIE PUBLIC BUCURETI

LUCRARE DE LICEN
GUVERNUL ROMNIEI I CABINETUL REGATULUI UNIT AL MARII BRITANII I IRLANDEI DE NORD

Coordonator: Prof. Univ. Dr. Pavel Nicolae

Absolvent:RPEANU CTLINA

BUCURETI 2013

CUPRINS INTRODUCERE ......................................................................................................................3 CAPITOLUL I Actele constituionale ale Regatului Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, aspect e selective ......5 1.1. Magna Carta.....................................................................................................................6 1.2. Habeas Corpus Act ..........................................................................................7 1.3. Bill of Rights ...................................8 CAPITOLUL II Aspecte generale privind Guvernul Romniei .................12 2.1. Aspecte de drept comparat privind rolul i structura Guvernului..................................12 2.2. Rolul i structura Guvernului.....24 2.3. Formarea Guvernului ........................................................................................................31 2.4. Atribuiile Guvernului .......................................................................................32 2.5. Durata mandatului Guvernului .........................................................................................39 2.6. Componena Guvernului i statutul membrilor si ...........................................................40 2.7. Incompatibiliti ale funciei de membru al Guvernului ...................................................42 2.8. ncetarea funciei de membru al Guvernului .....................................................................43 2.9. Organizarea intern i funcionarea Guvernului ...............................................................45 2.10. Actele juridice ale Guvernului ........................................................................................51 2.11. Rspunderea Guvernului .................................................................................................53 CAPITOLUL III Cabinetul Regatului Unit .........................................................................................................55 3.1. Consideraii introductive ..................................................................................................55 3.2. Fundamente cu caracter constitutional .............................................................................56 3.3. eful statului i Cabinetul .................................................................................................58 3.4. Principii de guvernare .......................................................................................................60 CAPITOLUL IV Studiu comparativ privind Guvernul Romniei i Cabinetul Regatului Unit ..........................62 4.1. Teoria general a dreptului comparat tiin i metod de studiu- n domeniul dreptului (analiz selectiv) .....................................................................................................................62 4.2. Studiu comparativ privind Guvernul Romniei i Cabinetul Regatului Unit, aspecte selective ....................................................................................................................................65 CONCLUZII ..........................................................................................................................72 BIBLIOGRAFIE ...................................................................................................................74

INTRODUCERE Am ales ca tem, pentru lucrarea de licen Guvernul Romniei i Cabinetul Regatului Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord fiind abordat n patru capitole, fiecare relatnd aspecte concrete cu tema aleas. Cel dinti capitol intitulat Actele constituionale ale Regatului Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, aspecte selective, se refer la cele mai importante documente ale Regatului Unit i Irlandei de Nord i anume, Magna Carta, Habeas Corpus Act i Bill of rights. Cel de-al doilea capitol ce poart deumirea de Aspecte generale privind Guvernul Romniei trateaz aspecte de drept comparat privind rolul i structura Guvernului, formarea Guvernului, atribuiile Guvernului, durata mandatului Guvernului, componena Guvernului i statutul membrilor si, incompatibiliti ale funciei de membru al Guvernului, ncetarea funciei de membru al Guvernului i organizarea intern, atribuiile, funcionarea Guvernului, actele juridice ale Guvernului i rspunderea Guvernului. Cel de-al treilea capitol este intitulat Cabinetul Regatului Unit i remarc consideraii introductive, fundamentele constituionale, eful statului i Cabinetul, precum i principii de guvernare. Cel de-al patrulea capitol prezint un Studiu comparativ privind Guvernul Romniei i Cabinetul Regatului Unit, avnd la baz teoria general a dreptului comparat, ca tiin i metod de lucru n domeniul dreptului. Guvernul este consacrat n constituii sub denumiri diferite precum cele de Consiliu de Minitri, Guvern, cabinet. Denumirile acestea depind de sistemul constituional, de faptul dac executivul este format din una sau dou structuri. Guvernul are dou componente, respectiv eful guvernului (acolo unde exist) i minitrii secretari de stat1. Guvernul reprezint autoritatea central a puterii executive, care i exercit funcia n baza votului de ncredere acordat de Parlament i care asigur realizarea politicii interne si externe a rii i ndeplinete funcia de conducere general a administraiei publice. Locul principal pe care l ocup Guvernul n sistem este cel al organelor administraiei publice, fiind organ suprem al sistemului, concluzie la care se poate ajunge n baza prevederilor art.101, alin.1 din Constituia Romniei, potrivit crora ,,Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice''. Rolul Guvernului este de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului naional economic i social, precum i racordarea acestuia la sistemul economic mondial n condiiile promovrii intereselor naionale. Pentru a-i putea ndeplini

Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, volumul II, ediia 13, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2009, p. 235.

atribuiilor sale, Guvernul coopereaz cu organismele sociale interesate, cum ar fi sindicatele i patronatele. Situaia este diferit n cazul alegerii efului guvernului i a membrilor acestuia. Aceast difereniere este pretutindeni, ntruct eful guvernului este o figur juridic distinct n cadrul oricrui guvern (cu excepia cnd funcia acestuia este exercitat de eful statului). n cazul regimurile prezideniale cum sunt cele din Brazilia, S.U.A., Mexic, funciile de ef de stat i ef de guvern sunt ndeplinite de aceeai persoan, respectiv eful de stat. n ceea ce privete numirea i desemnarea minitrilor, n ri precum - Congo, Costa Rica, Finlanda - aceasta revine efului de stat fr intervenia Parlamentului, n timp ce n alte state exemplu fiind S.U.A., ea este realizat de ctre eful de stat cu avizul i consimmntul Senatului2. Puterea executiv va fi exercitat de Preedintele S.U.A. , conform art. 2 din Constituia S.U.A. Referindu-se la aceast exprimare constituional profesorul american Laurence Tribe arat: Spre deosebire de celelalte ramuri constituionale, preedintele este o persoan, precum i o instituie, el este ales de ctre ntreaga naiune pe care o reprezint i i exprim aspiraiile3. Putem identifica mai multe situaii diferite n regimurile semiprezideniale, n cele monarhice, precum i n cele parlamentare. ntreaga lucrare de licen este structurat avnd la baz surse bibliografice ale unor reputai autori din domeniul abordat i a legislaiei actualizat la zi.

2 3

Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, op.cit, p. 236-237 Nicolae Pavel, Elena Simina Tnseascu, Constituia Statelor Unite ale Americii, Editura ALL Beck, Bucureti, 2002, p. 17

CAPITOLUL I ACTELE CONSTITUIONALE ALE REGATULUI UNIT AL MARII BRITANII I IRLANDEI DE NORD, ASPECTE SELECTIVE Istoria specific a Marii Britanii a fcut ca o lege fundamental scris sub forma unui document unic s nu fie necesar, ci s existe numai un set de reguli i principii constituionale care formal-juridic se exprim printr-o serie de obiceiuri dezvoltate prin intermediul jurisprudenei, la care se adaug documente scrise i, uneori, jurisprudena. Constituia britanic reprezint cel mai edificator sistem nescris din lume. Se poate considera c primul document cu caracter constituional din istoria constituional englez l reprezint Carta acordat supuilor si de regele Henric I la urcarea pe tron n anul 1100. Formal, izvoarele ,,Constituiei Marii Britanii cuprind statute, pacte (convenii), jurisprudena i doctrina. Statutele sunt legi adoptate de parlament care, de regul, se refer la organizarea politic a statului. Dintre statute, cel mai des sunt citate : -Magna Charta Libertatum (1215) ; -Petition of Right (1628) ; -Habeas Corpus Act (1679) ; -Bill of Rights (1689) ; -Act of Settlement (1701) ; -Parliament Act (1911 i respectiv 1949) ; -Representation of the People Act (1949); -Scotland Act (1998); -Northern Ireland Act (1998); -Human Rights Act (1998); -House of Lords Act (1999). Pactele (conveniile) sunt cutume, obiceiuri bine stabilite care guverneaz diferite proceduri politice. Jurisprudena desemneaz ansamblul hotrrilor judectoreti care se refer la probleme de ordin constituional ce au ajuns pn la judectorii de la instanele superioare. Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord neavnd o Constituie scris, sub forma unui document unic fundamental, se pune ntrebarea unde pot fi gsite izvoarele juridice ale drepturilor fundamentale de care se bucur cetenii regatului unit. Cea mai mare parte a acestor drepturi i-au gsit la nceput existena n deciziile judectorilor, prin care acetia recunoteau un drept pe care britanicii l posedau deja. ncepnd cu secolul al XVIIIlea , multe dintre aceste drepturi au obinut o delimitare clar din partea unor statute importante. Odat cu sfritul dinastiei Stuart n anul 1688 Rule of Law a devenit convenia esenial cu privire la drepturile fundamentale de care se bucur 5

cetenii britanici. Cele mai importante drepturi de care se bucur cetenii britanici pot fi considerate urmtoarele : a) Dreptul de vot ; b) Dreptul la libertate personal ; c) Dreptul la libertatea opiniilor ; d) Dreptul la ntrunire public ; e) Dreptul la proprietate privat ; f) Dreptul la alegerea religiei ; g) Dreptul de a aparine unui sindicat. Tradiia britanic, magistral exprimat de Dicey n 1885, consacr un principiu fundamental pentru garantarea efectiv a drepturilor fundamentale ale omului, n conformitate cu care ,,exist o prezumie general c individul este liber din moment ce el poate s fac tot ce nu i este interzis prin lege. Cu o astfel de mentalitate, extins la nivelul ntregii societi britanice, nu e de mirare c timp de secole constituionalitii nu au admis nici mcar necesitatea unei enumerri a elementelor care compun libertatea individual. Human Rights Act din 1998 reprezint primul efort de codificare a drepturilor fundamentale de la adoptarea Bill of Rights n 1869. Ceea ce este interesant n cazul acestui act normativ este nu numai faptul c el ncorporeaz expres n dreptul pozitiv britanic Convenia european a drepturilor omului, dar i faptul c, n baza articolului 3, judectorul este obligat s interpreteze dreptul intern (att legile, ct si common law) n conformitate cu dispoziiile conveniei. n cazul n care acest lucru nu este posibil, judectorul este obligat s fac o declaraie de neconformitate, ceea ce atrage dup sine o modificare a dispoziiei contrare din dreptul intern, indiferent c aceasta este o reglementare secundar sau primar. Apariia instituiei pe care astzi o numim parlament este de regul plasat n evul mediu, cnd regele dispunea de dou Consilii pentru a guverna regatul : Privy Council, format din consilierii si particulari mputernicii cu conducerea administraiei cotidiene a regatului, i Kings Council sau Common Council, format din reprezentanii oraelor i domeniilor crora regele le cerea s voteze impozitele. Foarte repede, acesta din urm se va distana fa de puterea regal i, fapt care ulterior i va asigura caracterul reprezentativ, va forma un corp distinct care, n timp, se va obinui s guverneze n domeniile de competena sa, strict limitat de cutum, cu o autonomie care a fcut din el precursorul parlamentului de astzi.

1.1.Magna Carta Magna Charta Libertatum din 1215 document prin care regele a confirmat privilegiile marilor feudali, fcnd i unele concesii n folosul pturilor bogate oreneti. Din perspectiva dezvoltrii constituionalismului englez, documentul este important prin prevederea cuprins n articolul 14, pe baza cruia a fost organizat Marele Consiliu al 6

Regatului, organism alctuit din arhiepiscopi, episcopi, coni i baroni. Acest consiliu, lrgit apoi (1265) cu reprezentani ai oraelor i cavalerilor din comitate, constituit forma embrionar din care s-a format Parlamentul englez modern, cu cele dou camere ale sale (Camera Comunelor i Camera Lorzilor), devenit, ncepnd cu anul 1295, o instituie permanent. Sftuii de Langton, arhiepiscopul de Canterbury, o parte dintre nobilii englezi formeaz o confederaie cu scopul de a obine reemiterea cartei din timpul lui Henric al IIlea, tatl regelui. La 6 ianuarie 1215, nobilii se prezint n faa regelui Ioan Fr de ar, cu ocazia jurmntului de vasalitate depus de acesta fa de Scaunul Pontifical, i i prezint o petiie n care i susin cererile. Acesta cere rgaz de gndire pn la srbtorile de Pate iar confederaii accept. n lunile care urmeaz, fiecare tabr i trimite emisarii pentru a obine sprijinul Papei, adevratul suveran al Angliei. Acesta hotrte s l sprijine pe rege i cere clericilor englezi s le refuze rsculailor sprijinul. Clerul englez nu respinge ordinul papal dar tergiverseaz foarte mult punerea sa n aplicare. Unii clerici ajung s se alieze cu nobilii. La 27 aprilie 1215 nobilii revin la data indicat de rege i i prezint din nou acestuia cererile lor. Regele i d seama c, dac semneaz Carta, rolul su va deveni unul decorativ, aa c refuz negocierile. Confederaii ncep imediat insurecia atacnd castelul din Northampton i ocupnd Bedfordul. La 10 iunie 1215 confederaii pun stpnire pe Londra, dup negocieri intense cu notabilitile oraului. La 15 iunie 1215 regele, rmas aproape fr sprijin, semneaz i aplic Marele Sigiliu pe Cart la Runnymede, un district din comitatul Surrey. Copii ale documentului sunt trimise n ntreaga Anglie, att funcionarilor regali de rang superior ct i vrfurilor ierarhiei Bisericii Catolice.

1.2 Habeas Corpus Act Habeas Corpus din 1679, prin care s-a ncredinat tribunalelor controlul asupra reinerii i arestrii cetenilor. n conformitate cu Habeas Corpus, la cererea arestatului sau a oricrei alte persoane, tribunalul este obligat s emit un mandat de aducere a arestatului, putnd hotr ca urmare fie retrimiterea lui la nchisoare, fie punerea lui n libertate cu sau fr cauiune. Habeas Corpus Act 1679 este un act al Parlamentului Angliei ce a trecut n timpul domniei regelui Carol al II-lea de aceea ce a devenit cunoscut sub numele de Habeas Corpus Parlamentului s defineasc i s consolideze prerogativele antic scris de habeas corpus , un dispozitiv de procedur pentru a fora instanele de a examina legalitatea deteniei unui deinut. Cel mai important document promulgat de rege a fost Habeas Corpus Act din 1679, care garanta libertatea individual i stabilea normele de arestare i judecarea deinuilor. Prin 7

aceast lege, Parlamentul ncerca s contracareze tendinele de reinstaurare a absolutismului regal. Trecerea la catolicism a urmaului la tron, Iacob al II-lea, i naterea fiului acestuia, a determinat o puternic reacie popular. Iacob al II-lea a promulgat Declaraia de indulgen (1687) care acorda catolicilor, libertate religioas i politic. n consecin, Parlamentul a votat Actul de excludere care garanta succesiunea la coroan doar a necatolicilor. Regele Iacob al II-lea a ncheiat o alian cu regele Ludovic al XIV -lea, alian ce i permitea s ntrein o armat redutabil. Vznd n aceast alian o ameninare, Parlamentul face apel la Wilhelm de Orania, stathouder-ul Olandei, soul fiicei lui Iacob al IIlea, Maria.

1.3 Bill of Rights Bill-ul drepturilor din 1689. Prin acest act a fost declarat ilegal orice preluare de bani pentru coroan sau pentru folosul ei pentru o alt perioad de timp i n alte condiii dect cele stabilite de parlament. Ca urmare a punerii n practic a prevederilor acestui document, Parlamentul englez a ajuns n situaia de a fi convocat regulat. n 1689 este elaborat "Declaraia drepturilor" (englez Bill of Rights) care stabilea prerogativele regelui. Suveranul nu putea impune impozite, nu putea s organizeze vreo armat fr avizul Parlamentului; Parlamentul trebuia convocat la intervale regulate; regele nu putea s suspende punerea n execuie a legilor i nici s obstrucioneze n vreun fel respectarea lor; procedurile judiciare se desfoar prin intermediul jurailor; Cetenii au dreptul de a-i alege reprezentanii si. Declaraia drepturilor (Bill of Rights) din 1689 este un act al Parlamentului Englez ce statornicea supremaia puterii legislative a Parlamentului asupra puterii executive regale, dnd Angliei o organizare modern. "Declaraia drepturilor" pune bazele monarhiei constituional-parlamentare i, prin urmare, al statului englez modern. Prin ea se limitau drepturile monarhului stipulate n preambulul Constituiei. "Declaraia drepturilor" garanta convocarea regulat a Parlamentului, libertatea dezbaterilor i a drepturilor n materie fiscal. Atribuiile regelui erau restrnse, dei el rmnea eful Bisericii anglicane i se bucura de mari onoruri. Regele nu putea suspenda sau abroga vreo lege, iar dreptul de a avea armat era condiionat de aprobarea Parlamentului. Astzi, Parlamentul Marii Britanii este compus din Camera Comunelor si Camera Lorzilor. Camera Comunelor are atribuiile cele mai importante : adopt legile, deine n exclusivitate competenele financiare, are competena de a controla Guvernul i de a pune n discuie responsabilitatea sa. Ct despre Camera Lorzilor, ea nu mai are dect un rol decorativ, disputele sale cu Camera Comunelor privind votarea anumitor legi putnd fi uor depite de cea din urm cu un vot n cursul a dou sesiuni succesive, separate de un termen de minimum un an. 8

Acest parlament dispune de suveranitate legislativ, actele normative pe care le adopt constituind singura form de legislaie care nu poate fi limitat n aplicarea sa de nici una din celelalte autoriti ale statului (n Marea Britanie neexistnd nc o form de control al constitutionalitii legilor). Paradoxul const n faptul c tocmai aceast suveranitate parlamentar nu dispune de nici o garanie constituional, ci numai de beneficiul cutumei i al stabilitii legilor adoptate chiar de parlament. Regele este deintorul puterii executive, cel putin teoretic. n practic, minitrii ,,majestii sale exercit puterea executiv sub conducerea unui prim-ministru care rspunde solidar cu ei pentru toate aciunile lor, dar nu n faa suveranului, ci a parlamentului. Astfel, rspunderea suveranului pentru actele minitrilor si nu mai subzist. Oricum, suveranul nu este considerat responsabil, cci ,,the king can do no wrong. Legea nu permite angajarea urmririi penale mpotriva reginei / regelui ca persoan privat. Legea constituional din 1701 a nlocuit principiul primogeniturii masculine n materie de succesiune la tron cu o regul special: n absena descendenilor prinesei Anna de Danemarca i ai lui Wilhelm al III-lea, prinesa Sofia i descendenii si au devenit motenitorii legitimi ai tronului, cu condiia ca ei s fi fost protestani. Regina actual este, prin urmare, descendenta direct a familiei de Hanovra, instituit n 1701. Ceea ce legea nu precizeaz ns sunt atribuiile de care dispune monarhul, reduse tot mai mult de-a lungul timpului. Astfel, monarhia rmne supus regulii fundamentale a neutralitii politice. ns toate prerogativele monarhului sunt pur nominale, nici una neputnd fi exercitat fr contrasemntura primului-ministru. Chiar i alegerea primului-ministru (o prerogativ important a efilor de stat n alte ri cu regim parlamentar) nu mai este o competen proprie a monarhului britanic : sistemul bipartit si cel electoral au simplificat totul. Formal, regina mai poate : a) s declare deschise i, respectiv, ncheiate sesiunile parlamentare ; b) s dizolve i s convoace parlamentul ; c) s-l numeasc pe primul-ministru ; d) s-i numeasc pe minitrii ; e) s dispun de unele competene n materie judectoreasc ; f) s acorde titluri onorifice. Cabinetul (primul-ministru i minitrii) deriv, n teorie, din puterea suveranului. La nceput, minitrii nu erau nimic altceva dect membrii Consiliului Privat al Coroanei, fr nici o existen colectiv. Dup dinastia german de Hanovra, care ajunge la tron n 1714 i care se dezintereseaz de problemele regatului, minitrii dobndesc importan i, sub autoritatea primului-ministru, se detaseaz de Consiliul Privat al Coroanei. Aceeai schem este reluat i n privina responsabilitii : la nceput minitrii nu rspund dect individual, n faa 9

parlamentului, pentru actele lor de gestionare a treburilor publice. Este ns o rspundere pur penal, care d natere unei proceduri de punere sub acuzare de ctre Camera Comunelor (impeachment) i unei judecri de ctre Camera Lorzilor, cu consecine care pot merge pn la condamnarea minitrilor la pedeapsa capital. Pentru a evita consecine att de grave pentru persoana lor, minitrii au luat bunul obicei de a demisiona nainte de a fi acuzai. ncepnd cu 1689 simpla ameninare a unui impeachment i va face pe minitrii s se retrag nainte ca procedura s se pun n micare. Astfel, responsabilitatea penal i individual a posteriori este nlocuit printr-o responsabilitate politic i colegial a priori. Cabinetul este de acum nainte un organ colegial, solidar, condus de primul-ministru, responsabil politic n faa parlamentului, dar nu i n faa regelui. Primul-ministru i Cabinetul sunt ntr-adevr organele cheie ale puterii. Cabinetul este modest ca numr de persoane, dar cu atribuii deosebit de importante n cadrul unei echipe guvernamentale foarte numeroase, compus din minitrii fr portofoliu, minitrii nsrcinai s conduc un departament, secretari i subsecretari de stat, etc. Primulministru este cel care i alege minitrii dintre colegii de partid alei n Camera Comunelor i, uneori, ns foarte rar, dintre Lorzi. El i poate revoca liber. Numrul membrilor variaz n funcie de epoc, ntre 14 si 24 de minitrii ; n caz de ostiliti, el poate fi redus la numai 4 sau 5 membrii. Scrutinul majoritar ntr-un singur tur poate fi considerat, n egal msur, fie cauz, fie efect al celuilalt fenomen ce caracterizeaz peisajul politic britanic : bipartidismul. Timp de mai bine de o sut cincizeci de ani dou partide i-au disputat scena politicii britanice : Whigs i Torries, iar mai apoi succesorii lor, liberalii i conservatorii. Abia la sfritul celui de-al doilea rzboi mondial se produce o schimbare spectaculoas i apar laburitii. Deja n cursul secolului al XVIII-lea se disting dou grupri de interese : Torries reprezentanii aristocraiei tradiionale, cu interese strict funciare, i Whigs-reprezentanii noii burghezii industriale i comerciale. n secolul al XIX-lea Torries i-au luat numele de conservatori i Whigs pe cel de liberali. La nceputul secolului al XX-lea a luat natere un nou partid politic, aprut din lupta sindical, care i propune ca scop principal aprarea intereselor muncitorilor. n anul 1906 el particip pentru prima dat la alegeri i obine 30 de mandate. Se intituleaz Labour Party i continua s-i sporeasc influena ntr-att, nct n 1945 reuete s nlture complet Partidul Liberal din parlament. De atunci, alternana la putere se face ntre conservatori i laburiti, fr ca celelalte partide politice, de mai mic importan, dar care exist n Marea Britanie, s reueasc s-i detroneze. Timp de ase secole sistemul constituional britanic a evoluat n direcia votului universal. n 1918 acest lucru a fost n sfrit realizat, ns numai ncepnd cu vrsta de 21 de ani pentru brbai si 30 de ani pentru femei. De abia n 1969 vrsta limit a fost cobort la 18 ani pentru ambele sexe, cu excluderea de la dreptul de vot a membrilor Camerei Lorzilor, a 10

strinilor, a persoanelor alienate mintal i a persoanelor condamnate pe parcusul ultimilor cinci ani pentru corupie sau practici ilegale n legtur cu alegerile. Eligibilitatea revine oricrei persoane avnd 21 de ani mplinii pn n ziua alegerilor, cu excepia lorzilor, a prelailor diferitelor culte, a handicapailor mintal i a funcionarilor statului. Procedura electoral, att pentru alegerile generale ct i pentru cele locale, este cuprins n Legea reprezentrii poporului (Peoples Representation Act) din 1949, cu modificrile ulterioare. Contestarea alegerilor este posibil n termen de 12 zile de la numrarea voturilor, prin depunerea unei cereri la un tribunal compus din doi judectori ai naltei Curi care i are sediul n circumscripia electoral respective innd seama d e motivele cererii i de natura contestaiei, tribunalul poate s confirme rezultatele, s le modifice adugnd sau anulnd voturi sau s dispun noi alegeri. La sfrsitul deliberrii, tribunalul trebuie s prezinte concluziile sale Speaker-ului Camerei Comunelor, care ia apoi o decizie n consecin. Sistemul electoral al Marii Britanii rmne unul de referin, att din punct de vedere teoretic, ct i n ceea ce privete influena concret pe care o are asupra vieii politice i statale. Astfel, Marea Britanie este divizat n 651 de circumscripii din care se desemneaz cte un membru n Camera Comunelor. Scrutinul se bazeaz pe regula majoritii simple, uninominale, cu un singur tur ; adic, mandatul revine candidatului care a obinut cel mai mare numr de voturi n circumscripia n care a candidat. Un scrutin considerat foarte dur, dar foarte eficient n ceea ce priveste desemnarea unei majoriti parlamentare eficiente, ntruct a dat aproape ntotdeauna rezultate nete.

11

CAPITOLUL II ASPECTE GENERALE PRIVIND GUVERNUL ROMNIEI 2.1. Aspecte de drept comparat privind rolul i structura Guvernului n cadrul puterilor statului se distinge, prin coninut i trsturi specifice, puterea executiv. Aceast putere este nominalizat n tiin i legislaie fie prin expresia de putere executiv, fie prin cea de autoritate administrativ, fie prin cea de administraie de stat . Constituia Romniei, sub titlul III intitulat Autoritile publice, reglementeaz n ordine Parlamentul (cap. I), Preedintele Romniei (cap.II.), Guvernul (cap. III), Administraia public (cap.V). Practic sunt numite direct autoritile. Terminologia folosit exprim corelarea cu teoria separaiei i echilibrului puterilor n stat4. Una din temele curente ale politicii romneti, n situaii de conflict politic intens i prelungit este cea a guvernului de tehnocrai, ca soluie la nendemnarea politicienilor de a conduce ara. Astfel, guvernul de tehnocrai reprezint "vesta de salvare", grupul de specialiti neafiliai "pasiunilor politicianiste" ale politicienilor zilei. Interesant este ns faptul c aceasta tem este adus n discuie att de politicieni, ct i de comentatorii politici, mai mult sau mai puin avizai. Acest lucru nu dovedete dect c ambii, politicienii si comentatorii politici, nu cunosc natura politicii ntr-o democraie. Conducerea unui stat nu se poate face precum cea a unei bnci sau a unui supermarket, prin "specialiti". Politica ntr-o democraie se face prin politicieni i nu economiti sau ingineri, orict de pricepui ar fi acetia n domeniile respective. Desigur, acest lucru poate nu este pe placul tuturor dar, dup cum a spus Winston Churchill, democraia nu este un sistem de guvenare perfect, ci doar cel mai bun de pn acum. Tendina unora pentru tehnocrai poate fi explicat printr-o nemulumire fa de performana politicienilor autohtoni, ns acetia nu au cum s fie radical diferii fa de cei care i voteaz. Evoluia politicienilor ctre un grad mai ridicat de responsabilitate se va face treptat, n acelai timp cu creterea nelegerii populaiei fa de mecanismele specifice democraiei5. Astfel, Guvernul este constituit de partidul sau aliana politic care a ctigat, prin alegeri, adic prin acordul populaiei, dreptul de a implementa propriile politici publice. Politicile publice reprezint scopul politicii ntr-o democraie. Astfel, fiecare partid sau coaliie vine cu o viziune politic proprie asupra domeniilor n care activeaz st atul; poate restrnge acea arie de activitate sau o poate mrii, aa cum poate provoca schimbri sociale

4 5

Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, op.cit, 2009, p. 234. Constana Clinoiu, Victor Duculescu, Drept constituional i instituii politice, ediia a IV-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2010, p. 154.

12

majore, conform politicilor sale, dreptul ce ii revine prin ctigarea alegerilor. Un guvern de tehnocrai nu are o viziune politic, ci doar una administrativ, cel mult. De asemenea, un guvern este sprijinit de un Parlament care l investete. n Parlament, Guvernul este sprijinit de partidul sau coaliia care a dat membrii Guvernului, i care i i voteaz legile. Un guvern de tehnocrai nu ar avea astfel sprijinul politic necesar pentru a guverna i va trebui s recurg tot la politicieni pentru a putea s promoveze legile. Un guvern de tehnocrai nu ar fi dect un guvern de faad, unul care ar fi condus de fapt tot de politicieni, care ns nu vor m ai rspunde direct pentru politicile promovate de Guvern. Mai mult, un Guvern de tehnocrai nu ar fi nici legitim, din moment ce tehnocraii, prin definiie, nu aparin nici unui partid politic, deci sunt apolitici i nu au fost validai de ctre populaie prin alegeri. Negarea acestor prevederi prin promovarea sintagmei de "guvern de specialiti" reprezint astfel o lips de nelegere periculoas asupra modului n care funcioneaz o democraie. Guvernul de tehnocrai, adic de specialiti n diverse domenii, neafiliai politic, seamn cu un "sfat al btrnilor", forma de guvernmnt ntlnit numai n satele i comunitile din rile subdezvoltate. n rile Romne, izvoarele acestei instituii i au originea n Sfatul domnesc", instituie politic caracteristic organizrii feudale de pe teritoriul rii noastre. Din perspective istorice, Guvernul sau Consiliul de Minitri, ca organ de sine stttor, reprezint o creaie a vremurilor moderne, aprut odat cu primele Constituii, originea sa aflndu-se, cel puin n rile Europei continentale, n fostele consilii ale regelui, din perioada absolutismului monarhic, Curia regis6. Astfel, dac n sistemul monarhiei absolute, de regul, monarhul deinea toate funciile supreme n stat, n baza dreptului de suveranitate, n timp acesta se va nconjura de un corp de consilieri, care se va specializa, formnd casta" marilor dregtori, a marilor funcionari, a minitrilor, n sensul modern al termenului. n sens larg, termenul de guvern semnific exercitarea suveranitii de ctre titularul ei, adic suveranitatea n aciune, care desemna cele dou puteri politice: legiferarea i meninerea ordinii legale, aplicarea legilor n cuprinsul teritoriului. n sens restrns, termenul de guvern desemna numai puterea executiv ori ministerul sau cabinetul ministerial. Procesul istoric de conturare ca instituie juridic, instituie a dreptului public, a Consiliului de Minitri, este intim legat de procesul apariiei departamentelor, n sensul larg al termenului, ca organe centrale ale administraiei de stat (puterii executive), n unele sisteme naionale apariia ministerelor precede apariia Consiliului de Minitri, iar n altele raportul este invers.
6

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul I, ediia 4, Editura ALL Beck, Bucureti, 2005, p. 338.

13

Pentru sistemul politic romnesc din perioada interbelic, corpul de sfetnici ai monarhului, ce nu trebuie ns confundat cu Consiliul de minitri, 1-a reprezentat aa-numitul Consiliu de Coroan, care nu era reglementat ns nicieri n Constituii. Mai mult dect att, apariia acestei instituii, dup cum se arat n doctrina interbelic, s-a datorat unor mprejurri de o gravitate excepional (declanarea primului rzboi mondial), fr ca atribuiile i compunerea sa s fie prevzute vreodat prin lege7 . n ara noastr, apariia minitrilor i implicit, a ministerelor, n accepiunea modern a termenului, precede apariia Guvernului, n sensul de organ de stat, subiect n raporturile de drept administrativ n nume propriu. Puterea executiv aparinea efului statului, care o exercita prin minitrii, nici eful statului nu fcea parte din categoria minitrilor i nici acetia nu puteau fi asimilai efului puterii executive, efului statului8. n sensul actual al termenului, Consiliul de Minitri apare ca o creaie a Unirii Principatelor, dei Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris (1858) nu conine o reglementare ampl a locului, rolului i atribuiilor sale n activitatea de realizare a puterilor publice9. Fa de utilizarea de-a lungul vremii, att n constituii, ct i n legi, a celor dou noiuni (Consiliu de Minitri i, respectiv, Guvern), n doctrin s-a pus problema dac este vorba despre una i aceeai instituie, cu alte cuvinte, dac noiunile sunt sinonime. Dei s-ar prea c este vorba de noiuni cu coninut identic, s-a susinut n doctrina interbelic, noiunile de cabinet sau guvern sunt titulaturi ntrebuinate din punct de vedere politic, pe cnd Consiliul de minitri are un neles administrativ, el fiind mai puin o entitate, ct un mod de a lucra al minitrilor. Dup cum precizeaz un alt autor din perioada interbelic, din punct de vedere politic, ntre membrii unui guvern se stabilete de fapt o solidaritate care transform Consiliul ntr -un fel de instituie proprie, numit cu un singur cuvnt, Cabinet. Cabinetele sunt cunoscute sub numele prim-ministrului care le-a prezidat. n orice caz, spre deosebire de perioada interbelic, n care sfera Guvernului era mai mare dect a Consiliului de Minitri, cci, pe lng minitrii, n Guvern mai intrau i secretarii de stat i subsecretarii de stat, n perioada postbelic, din analiza reglementrilor constituionale rezult c noiunile erau echivalente. Pentru a desemna organul central al administraiei publice, dup decembrie 1989, s-a adoptat noiunea de Guvern, n locul celei de Consiliu de Minitri. Deci, pentru a desemna acelai organ se folosesc dou noiuni, iar cteodat, n vorbirea curent, se folosete i o a

Florin Coman-Kund, Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ. Sinteze teoretice i exerciii practice pentru activitatea de seminar. Partea I, ediia a II-a, revzut i actualizat, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 324. 8 Mircea Preda, Drept administrativ, partea general, ediia IV, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006, p.193. 9 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op.cit., p. 343.

14

treia, aceea de cabinet. Prin Guvern se nelege organul colectiv care exercit puterea executiv ntr-un stat; prin Consiliul de Minitri nelegem organul colectiv care, mpreun cu un organ unipersonal, preedinte de republic sau rege, exercit puterea executiv ntr-un stat; prin Cabinet nelegem acel Guvern sau Consiliu de Minitri care poart numele primuluiministru10. Termenul de Cabinet, n sistemul politico-administrativ al statelor Uniunii Europene, are n vedere n majoritatea rilor, guvernul n sensul su restrns, de membri ai Consiliului de Minitri. n perioada postdecembrist, primele dispoziii legale cu privire la Guvern le gsim n Decretul-Lege nr. 2/1989 privind constituirea, organizarea i funcionarea Consiliului Frontului Salvrii Naionale (prima structur organizatoric cu atribuii de legiferare i cu origine revoluionar), iar dup cteva zile a fost adoptat Decretul-Lege nr. 10/1989 privind constituirea, organizarea i funcionarea Guvernului Romniei11. Decretul-Lege nr. 92/1990 pentru alegerea Parlamentului i a Preedintelui Romniei12, primul act cu caracter constituional din perioada postdecembrist, n opinia unor specialiti, i apoi Decretul-Lege nr. 104/1990 privind activitile pentru care Guvernul adopt hotrri13, au consacrat principalele norme privind organizarea i funcionarea Guvernului. Ulterior a fost adoptat Legea nr. 37/1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei14, lege preconstituional ale crei dispoziii au fost n mare msur depite prin intrarea n vigoare a Constituiei din 1991, nlocuit, din pcate, mult mai trziu, prin Legea nr. 90/2001, privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, supus pn n prezent unor modificri i completri ulterioare. ntr-o viziune specific dreptului comparat observm, chiar dac nu regsim denumirea ca atare, c majoritatea constituiilor occidentale conin un sediu general al materiei Guvernului, n funcie de particularitile regimului politic consacrat, de aspectele de ordin tradiional sau de specificul tehnicii de redactare, caracteristice fiecrui val constituional15. De altfel, tot din perspectiva dreptului comparat, se poate susine c a doua jumtate a secolului XX constituie ntr-o anumit manier perioada de redescoperire a executivului, al crui centru de greutate s-a deplasat fr ndoial spre Guvern. Puterea executiv ctig din ce n ce mai mult for, n msura n care nu mai constituie doar un simplu executant al
10 11

Constana Clinoiu, Victor Duculescu, Drept constituional i instituii politice, op. cit., p. 101. Ioan Alexandru, Consideraii privind necesitatea modernizrii administraiei, Revista de drept public nr. 2/2007, pp. 32-37. 12 Decret-lege nr. 92 din 14 martie 1990 pentru Alegerea Parlamen tului i a Preedintelui Romniei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 35 din 18 martie 1990 13 Decret-lege nr. 104 din 30 martie 1990 privind activitile pentru care guvernul adopt hotrri, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 47 din 1 aprilie 1990 14 Legea nr. 37 din 7 decembrie 1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 137 din 8 decembrie 1990. 15 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op. cit., p. 352.

15

regulilor de drept. Creterea semnificaiei executivului este un fenomen comun tuturor democraiilor, fie parlamentare, fie prezideniale16. n ceea ce privete formarea i funcionarea guvernelor, trei aspecte prezint interes deosebit: gradul de libertate privind modificarea structurii guvernamentale, ce influeneaz stabilitatea administraiei i capacitatea ei de adaptare; poziia efului guvernului, care poate fi de primus inter pares sau de adevrat conductor al politicii guvernamentale; modul de funcionare a echipei guvernamentale, care condiioneaz modalitile de coordonare interministerial i rezultatele aciunii guvernului17. Caracterul mai mult sau mai puin parlamentar al statelor Uniunii Europene determin o similitudine a organizrii i funcionrii guvernelor, existnd o serie de particulariti semnificative ale fiecrui guvern, dintre care cele mai importante privesc formarea, stabilitatea, structura i funcionarea acestuia. Stabilitatea guvernamental, care influeneaz att aciunea administrativ, ct i vrfurile ierarhiei administraiei centrale, este condiionat de numeroi factori, printre care sistemul partidelor politice i obiceiurile care se practic la constituirea guvernelor. Dispoziii privitoare la Guvern apar, de regul, i n alte titluri, capitole etc., din constituii dect cele consacrate expres acestei instituii. Dac avem n vedere, n primul rnd, rolul acestuia de principal iniiator legislativ, evident c dispoziii constituionale n acest sens se vor regsi i n partea consacrat reglementrii autoritii legiuitoare. Apoi, firesc este ca dispoziii cu privire la Guvern s se regseasc i n capitolul consacrat efului s tatului, fie n monarhiile constituionale tradiionale, fie n republicile parlamentare sau semiprezideniale, cunoscut fiind diversitatea de raporturi stabilite ntre cei doi capi ai executivului. n Constituia Romniei din 199118, republicat n 2003, Guvernul este reglementat n titlul III (Autoritile publice), n capitolul III, la art. 102-110, dar prevederi cu privire la aceast autoritate public se regsesc i n capitolul urmtor, intitulat Raporturile Parlamentului cu Guvernul (art. 111-115), precum i n alte capitole, cum ar fi: cel consacrat Preedintelui (art. 85, art. 86, art. 87, etc.) sau n cel consacrat Parlamentului, cum ar fi art. 74 privitor la iniiativa legislativ. Constituia din 1991 utilizeaz noiunea de Guvern, n sens restrns, adic are n vedere doar acea parte a puterii executive format din totalitatea minitrilor, n frunte cu prim-ministrul, dar cu excluderea efului statului. Procedura de constituire i investire a Guvernului ncepe cu desemnarea de ctre Preedintele Romniei a unui candidat la funcia de prim-ministru n urma consultrii partidului sau formaiunii politice care are majoritatea absolut n Parlament, ori dac nu
16 17

Tofan Dana, Drept administrativ, ediia a II-a, volumul I, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2008 , p. 87. Liviu Coman-Kund, Sisteme administrative europene, Universitatea Dunrea de Jos, Galai, 2003, p. 57. 18 Constituia Romniei din 21 noiembrie 1991 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 233 din 21 noiembrie 1991

16

exist o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate in Parlament (art. 103, alin. 1 di n Constituie19).

n alin. 2 al art. 103, se prevede ca persoana desemnat drept candidat la funcia de


prim-ministru va cere n termen de 10 zile de la desemnare, votul de ncredere al Parlamentului asupra programului i a ntregii liste a Guvernului. Acestea se dezbat de Camera Deputailor i de Senat n edina comun. Parlamentul acord ncredere Guvernului cu votul majoritii deputailor i senatorilor. Data depunerii jurmntului reprezint data de la care Guvernul i fiecare membru n parte i exercit mandatul. Potrivit art. 1, alin. 2 din Legea nr. 90/2001, Guvernul are rolul de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului economic i social, precum si racordarea acestuia la sistemul economic mondial, n condiiile promovrii intereselor naionale20. Potrivit art. 102, alin. 3 din Constituie, Guvernul este alctuit din prim-ministru, minitrii i ali membri stabilii prin legea organic. n alin. 2 al aceluiai articol, se precizeaz Din Guvern pot face parte si minitrii-delegai cu nsrcinri speciale pe lng primulministru, prevzui n lista Guvernului, prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere. Textul revizuit al Constituiei prevede c Funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, n condiiile legii, de persoanele care au cetenia romn i domiciliul n ar. Statul romn garanteaz egalitatea de ans ntre femei i barbai pentru ocuparea acestor funcii. Guvernul are sarcina fundamental de a realiza politica naiunii, el este iniiatorul, modelatorul i executantul msurilor de redresare economic, de scdere a inflaiei i stabilizare economic, el rspunde de ordinea public, de aprarea naional sau de raporturile statului respectiv cu alte state. Este evident c n toate aceste zone de activitate, exemplificate, din necesiti didactice, sarcini revin i altor autoriti statale, ndeosebi Parlamentului i efului Statului, dar este un adevr incontestabil al epocii actuale c centrul de greutate cade pe Guvern21. Aa se explic c mai peste tot n lumea democratic, micrile de protest, mitingurile, demonstraiile ori diferitele categorii de greve au ca obiect lupta mpotriva unor msuri guvernamentale i nu mpotriva unui mesaj al Tronului sau, dup caz, al Preedintelui Republicii. Viaa ofer exemple la tot pasul, nu de puine ori asemenea aciuni de protest au ca efect demisia unor minitrii sau a Guvernului n ansamblul lui. Pe de alt parte, clasicul
19

Constituia Romniei , modificat i completat prin Legea de revizuire nr. 429/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003. 20 Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001, modificat prin Ordonana de urgen nr. 2 din 29 ianuarie 2010, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 76 din 3 februarie 2010. 21 Trailescu Anton, Drept administrativ, ediia a III-a, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 154.

17

principiu al separaiei i echilibrului puterilor presupune un control parlamentar permanent asupra Guvernului, asupra executivului n general, de unde reala dificultate a reflectrii prin textul Constituiei a rolului Guvernului22. Dac se face o analiz a constituiilor, din punctul de vedere al modului n care este reglementat rolul Guvernului n mecanismul politic i statal al rii, se identific dou mari situaii: a) Constituii care fac o calificare expres, uneori mergndu-se pn la rigoarea unei definiii; b) Constituii care nu fac o calificare expres, rolul Guvernului fiind determinat n urma interpretrii sistematice a Constituiei. Spre exemplu, sarcinile Guvernului n sistemul constituional italian pot fi uor identificate din coroborarea art. 94, referitor la votul de ncredere, cu art. 95, care n mod expres se refer la sarcinile Primului-ministru, reieind c este vorba de un rol politic - determinarea i conducerea politicii naiunii i de un rol administrativ - meninerea unitii administrative i coordonarea activitii ministerelor. La fel, se poate raiona i n ceea ce privete Constituia Germaniei, care n art. 65 menioneaz: Cancelarul Federal fixeaz liniile directoare ale politicii(...)", iar n art. 65 lit. a) se arat c ministrul federal al aprrii exercit puterea de comandament asupra forelor armate. Cele din prima categorie, mai departe, pot fi grupate n trei subcategorii, n funcie de gradul de extensie al acestui rol, determinat de natura intrinsec a sarcinilor pe care Guvernul este chemat s le realizeze: a) Constituii care stabilesc un rol trihotomic: politic, legislativ i administrativ (de exemplu, Spania, Portugalia); b) Constituii care stabilesc un rol dihotomic: politic i administrativ (de exemplu, Frana) i c) Constituii care stabilesc un rol exclusiv politic (de exemplu, Olanda, Grecia) sau un rol exclusiv administrativ (de exemplu, Austria, Norvegia). Nu trebuie s nelegem c n ri ca Frana, Guvernul nu are i un rol legislativ, dar acest rol nu este prevzut expres n textul Constituiei, care reprezint sediul materiei calificat, fie i dintr-o rigoare didactic, Rolul Guvernului 23. Modul n care este consacrat rolul politic al Guvernului, se ntlnesc dou mari situaii: a) Constituii care dau dreptul Guvernului de a stabili exclusiv liniile politicii naiunii pe plan intern i extern, iar execuia fiind supus controlului parlamentar (de exemplu Frana, Grecia, Germania etc.) i
22

Muraru Ioan, Drept constituional i instituii politice, volumul I, ediia 14, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2011, p. 119. 23 Nicolae Pavel, Drept constituional i instituii politice, volumul I, Teoria general, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2004, p. 53.

18

b) Constituii care dau dreptul Guvernului numai de a conduce politica general a rii, n limita unor linii stabilite de Parlament, de regul, cu prilejul votului de nvestitur (de exemplu Finlanda, Portugalia, Spania, Romnia) sau, dup caz, de eful Statului (de exemplu Norvegia). Dreptul comparat ofer o varietate de formule i n ceea ce privete modul n care este constituit Guvernul, nelegnd prin aceasta existena unor niveluri ierarhice ntre membrii Guvernului, respectiv a unor structuri organizaionale, n genul cabinet, birou executiv, birou permanent etc. Ca regul general, se poate spune c existena unor niveluri ierarhice, adic a unor funcii intermediare ntre Prim-ministru (Preedintele Consiliului de Minitri) i membrii Guvernului conduce i la existena unui organ al Guvernului, format din Primul-ministru, viceprim-minitrii i anumii minitrii (n anumite ri), organ prevzut fie de Constituie, fie de legea organic a Guvernului, cum este cazul i la noi n prezent. Astfel, acele Guverne care sunt formate din Prim-ministru i membrii, deci fr un nivel ierarhic intermediar, se numesc Guverne cu structur simpl, iar cele care conin o atare ierarhizare, Guverne cu structura ierarhic. Prelund o formulare din dreptul constituional, se va vorbi despre un Guvern cu structur uniorganic i, respectiv, despre Guverne cu structur biorganic. Cum s-a menionat mai sus, ca regul, o structurare simpl nseamn i o structura uniorganic, dar nimic nu oprete un legiuitor constituant sau chiar ordinar s precizeze c Primul-ministru, mpreun cu anumii minitrii formeaz un Birou Permanent, stabilindu-i dreptul de a adopta anumite decizii, n numele ntregului Consiliu de Minitri. Nu trebuie uitat c n filozofia anumitor constituii chiar fiecare ministru poate avea competena de a rezolva anumite atribuii ale Guvernului sau ale Cancelariei acestuia24. Majoritatea constituiilor reglementeaz o structur simpl, unele constituii reglementeaz expres structura ierarhic, iar altele stabilesc numai posibilitatea organizrii Guvernului i n acest sens. n ceea ce privete determinarea membrilor obinuii ai Guvernului, se ntlnesc constituii care restrng sfera acestora exclusiv la sfera minitrilor, n sens de titulari de departamente (de exemplu, Italia), constituii care admit i prezena minitrilor fr portofoliu (de exemplu, Grecia), precum i constituii care extind sfera membrilor Guvernului i la alte funcii de demnitari, cum ar fi secretarii de stat. Referitor la structura biorganic, trebuie reinut c, n baza unor constituii, aceasta vizeaz fie un organism mai larg i unul mai restrns, fie acelai organism la care se adaug eful Statului. Pentru prima situaie, la exemplul oferit de Constituia Belgiei, care face distincie ntre Guvern i Consiliul de Minitri, primul fiind un organism mai larg, cuprinzndu-i i pe secretarii de stat [art. 104 alin. (2)], n timp ce Consiliul de Minitri

24

Benone Puc, Andy Puc, Drept constituional i instituii publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2007, p. 54.

19

cuprinde numai Primul-ministru i pe minitrii, stabilindu-se numrul maxim de minitrii la 15 (art. 99). Aceast concepie este prezent i ntr-o Constituie republican relativ recent, Constituia Portugaliei. Pentru a doua situaie, ne oprim la Constituia Olandei, dup care Guvernul este format din Rege i minitrii, fiind inclus aici i Primul-ministru [art. 42 alin. (1)], iar minitrii mpreun alctuiesc Consiliul de Minitri, prezidat de ctre Primul-ministru potrivit art. 45 alin. (1) i (2). Fa de cele artate mai sus, se mai identific i a treia situaie, care poate fi denumit situaia tipic a unui Birou executiv, Birou permanent, Cabinet restrns, etc. al Guvernului sau, dup caz, al Consiliului de Minitri, ipotez n care se nscrie i reglementarea din ara noastr, cu toate semnele de ntrebare sub aspectul constituionalitii. Unele constituii stabilesc un numr fix de minitrii, fiind celebr, i din acest punct de vedere, Constituia Elveiei, care stabilete 7 minitrii, altele stabilesc o cifr minim, altele arat autoritatea care va stabili acest numr, iar cele mai multe las problema deschis, fie pe seama legii, fie a jocului politic cu prilejul formrii Guvernului. Legiuitorul constituant romn, n final, s-a oprit la soluia reglementrii exprese a rolului politic i administrativ al Guvernului n alin. (1) al art. 102, care are urmtoarea redactare: Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice". Se menioneaz c textul de mai sus, fa de textul din Proiectul Constituiei, conine o singur modificare, urmare a acceptrii unui amendament n Adunarea Constituant, anume n locul verbului aprobat din Proiect a aprut verbul acceptat, modificare, ns, cu profunde implicaii n ceea ce privete sarcinile politice ale Guvernului, implicit raporturile sale cu Parlamentul. Constituantul romn a achiesat, astfel, la teza doctrinei occidentale contemporane, dup care Guvernul este parlamentar prin origine i guvernamental prin funcie,25 reinnd c programul politic rmne un document exclusiv al Guvernului, dar liniile sale de for sunt acceptate de Parlament. Fr a fi vorba exclusiv de un joc semantic, verbul a aproba ar fi avut semnificaia unei implicri a Parlamentului i n procesul realizrii liniilor politice concretizate n programul de guvernare, ceea ce ar fi dus la o duplicitate politic din partea Parlamentului n momentul declanrii i votrii unei moiuni de cenzur. Liniile politicii guvernamentale sunt concepute i formulate de candidatul desemnat n numele i cu sprijinul unui partid sau unor partide politice, dar realizarea efectiv a acestora,

25

Andre Hauriou, Droit constitutionnel et institutions politiques, Editura Montchrestien, Paris, 1967, p. 210., apud Antonie Iorgovan, op.cit., p. 315

20

urmare a ncorporrii lor ntr-un program oficial de guvernare nu este posibil fr votul Parlamentului. Votul de nvestitur d legitimitatea echipei guvernamentale, n sensul acceptrii unui program politic (de partid) ca program politic oficial de guvernare a naiunii. Votul de nvestitur marcheaz trecerea din sfera competiiei pentru putere n sfera exercitrii puterii politice, ceea ce presupune aplicarea unor linii politice i, corespunztor, promovarea unor valori politice ncorporate n programul de guvernare, acceptat de Parlament, cu prilejul votului de nvestitur26. Interferena dintre Parlament i Guvern a condus la necesitatea redactrii textului cu privire la rolul politic al Guvernului de aa natur nct s rezulte c decizia stabilirii liniilor politice strategice ale guvernrii aparine Parlamentului, iar c acesta s devin coprta la realizarea lor. Nimic nu oprete ca n Parlament s se creeze alte raporturi de fore, s se stabileasc alte necesiti i prioriti politice, ca urmare a modificrilor n opiunile electoratului, ceea ce, firesc, va conduce la necesitatea unui nou program politic de guvernare, iar ca soluie tehnic, la moiunea de cenzur sau la determinarea Guvernului n funciune s-i angajeze rspunderea, potrivit art. 114 din Constituie, asupra unui nou program. Date fiind aceste aspecte de fond, ce in de natura regimului politic consacrat de Constituia noastr, n art. 101 alin. (1), cum s-a vzut, este prevzut numai sarcina Guvernului de a asigura realizarea politicii interne i externe a rii", nu i sarcina de a hotr politica naiunii, cum se menioneaz n art. 20 din Constituia Franei, sau de a delibera asupra politicii generale, cum reine art. 45 alin. (3) din Constituia Olandei, ori de a determina politica general a rii, cum se prevede n art. 82 din Constituia Greciei 27. Din aceast filozofie a Constituiei Romniei rezult o serie de consecine n ceea ce privete regimul juridic al remanierii guvernamentale, care apare ca fiind exclusiv o operaiune a executivului, ce nu poate, ca fundament teoretic, afecta programul de guvernare, acceptat de Parlament, prin votul de nvestitur. Votul de nvestitur chiar dac privete i membrii echipei guvernamentale, aa s-a dorit de ctre Adunarea Constituant, implicaiile sale n realizarea guvernrii se limiteaz exclusiv la programul politic (evident, i la persoana Primului-ministru). Guvernul are, totodat, rolul de a realiza conducerea general a administraiei publice, evocndu-se poziia sa de organ central de competena material general. Constituia nu menioneaz n mod expres aceast calificare, dar ea se deduce n mod logic, tiut fiind faptul c administraia public se realizeaz n cele mai diverse domenii,

26 27

Dan Claudiu Dnior, Drept constituional i instituii politice, Editura tiinific, Bucureti, 2007, p. 58. Duculescu Victor, Tratat de drept constituional comparat, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007, p. 154.

21

ramuri i sectoare de activitate, practic, n tot ceea ce este legat de trecerea pe aceast lume a fiinei umane, dac avem n vedere i infinitele reele de servicii publice. Este de la sine neles c organul administraiei publice care trebuie s realizeze conducerea general a acesteia nu poate avea atribuii numai de ramur sau domeniu, ci n toate ramurile i n toate domeniile activitii administrative, motiv pentru care unele Constituii mai calific Guvernul ca organ suprem al administraiei publice28. De altfel, ntre sarcina de natur politic a Guvernului i sarcina sa de natur administrativ exist o strns legtur, fundamentul sarcinii administrative gsindu-se n sarcina sa de ordin politic. Dac Guvernul, ca unul din efii ex ecutivului, nu ar avea posibilitatea juridic de a transmite impulsurile politice ale guvernrii i de a impune realizarea lor autoritilor administraiei publice, guvernarea ar fi o operaie formal, o manifestare a formelor fr fond. Raiunea fundamental a Guvernului o reprezint asigurarea realizrii liniilor politice interne i externe ale rii, ncorporate n programul de guvernare acceptat de Parlament, ceea ce, n planul juridicului, nseamn iniierea de proiecte legislative, adoptarea de hotrri pentru aplicarea acestora, vegherea ca toate autoritile administraiei publice s acioneze cu operativitate i profesionalism n respectarea Constituiei i a legii. Deci, Guvernul trebuie s conduc, adevrat, ntr-o form general, ntreaga administraie public, inclusiv cea local, pentru a-i putea realiza obiectivele politice ale guvernrii rii29. Administraia public are drept scop tocmai realizarea unor valori politice, ea se plaseaz ntre activitatea de formulare a acestor valori i activitatea de materializare concret a acestora, cu particularitile conceptuale nfiate de la coala francez la cea german. Sintagma exercit conducerea general a administraiei publice" evoc existena unor raporturi de drept administrativ ntre Guvern i oricare alt autoritate a administraiei publice, raporturi care difer sub aspectul coninutului, n funcie de principiile ce stau la baza structurii administraiei: unele vor fi raporturi de subordonare (fa de ministere, prefeci etc), altele vor fi raporturi de colaborare (de exemplu, fa de autoritile centrale de specialitate autonome) i altele vor fi raporturi de tutela administrativ (fa de autoritile locale alese de ceteni, n virtutea principiului autonomiei locale). Legiuitorul constituant a consacrat n alin. (2) al art. 101 un principiu general al activitii Guvernului de realizare a sarcinilor politice i a celor administrative, anume cooperarea cu organismele sociale interesate. Este vorba de un principiu ce garanteaz transparena Guvernului, el nu este un organism plasat n afara societii civile i cu att mai puin deasupra acesteia, ci un organism
28 29

Benone Puc, Andy Puc, Drept constituional i instiutii publice, op.cit., p. 59. Emil Blan, Instituii administrative, Editura C.H. Beck, Colecia Master, Bucureti, 2008, p. 167.

22

al societii civile, un veritabil paratrznet al acesteia. Guvernul trebuie s absoarb scnteile sociale, s dezamorseze conflictele i strile de tensiune, dac se vorbete de democraie, stat de drept i stat social. Discuiile cu sindicatele, patronatul, partidele politice, reprezentanii cultelor i ai diferitelor grupuri de presiune fac parte din programul de lucru al oricrui guvern democratic, iar Constituia Romniei a neles s fac din acest principiu al tiinei administraiei un principiu de ordin juridic, cu toate implicaiile ce decurg de aici n ceea ce privete obligaiile Guvernului i drepturile structurilor neguvernamentale. Acest text a reprezentat i fundamentul de ordin constituional al nfiinrii unor autoriti publice cu o structur complex: stat, sindicate, patronat, n genul Consiliului Economic i Social, prevzut de Constituia Franei, fiind vorba de art. 141, consacrat Consiliului Economic i Social, introdus prin Legea de revizuire a Constituiei30. Legea nr. 90/200131 ncearc i, reuete, ca cele dou sarcini fundamentale ale Guvernului, prevzute de art. 102 alin. (1) din Constituie, s le scoat n eviden chiar prin definiia asupra Guvernului, la care se oprete: Guvernul este autoritatea public a puterii executive, care funcioneaz n baza votului de ncredere acordat de Parlament i care asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice" . Se observ c s-a evitat folosirea cuvntului rol, dei art. 102 din Constituie este intitulat Rolul i structura", dar cuvntul rol apare pentru a desemna urmtoarea informaie: Guvernul are rolul de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului naional economic i social, precum i racordarea acestuia la sistemul economic mondial n condiiile promovrii intereselor naionale"32. Dincolo de formulare, care poate fi discutabil, ntr-o raportare rigid la art. 102 din Constituie, privind fondul reglementrii i avnd n vedere sarcinile economice ale Guvernului, subnelese de art. 135 alin. (2) din Constituie, se poate spune c Legea nr. 90/2001 accentueaz, pe lng rolul general al Guvernului, prevzut de art. 102 alin. (1) din Constituie i rolul special al acestuia n realizarea obligaiilor statului n domeniul economic33.

30

Florin Coman Kund, Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ. Sinteze teoretice i exerciii practice pentru activitatea de seminar. Partea I, ediia a II -a, revzut i actualizat, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 213. 31 Legea nr. 90 din 26 martie 2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 164/2 apr. 2001, modificat prin Ordonana de urgen nr. 2 din 29 ianuarie 2010 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 76/3 februarie 2010. 32 Potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 164/2 aprilie 2001, modificat prin Ordonana de urgen nr. 2 din 29 ianuarie 2010 publicat n Monitorul Oficial al Romniei Partea I, nr. 76/3 februarie 2010.. 33 Potrivit art. 335 alin. (2) din Constituia Romniei, modificat i completat prin legea de revizuire a Constituiei nr. 429/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003.

23

2.2. Rolul i structura Guvernului Guvernul are rolul de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului naional economic i social, precum i racordarea acestuia la sistemul economic mondial n condiiile promovrii intereselor naionale. n indeplinirea atribuiilor sale, Guvernul coopereaza cu organismele sociale interesate, cum ar fi sindicatele i patronatele. Guvernul rspunde de ordinea public, de aprarea naional, precum i de raporturile statului respectiv cu alte state. Potrivit art. 102 din Constituie, Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. n ndeplinirea atribuiilor sale, Guvernul coopereaz cu organismele sociale interesate. Guvernul este alctuit din prim-ministru, minitrii i ali membri stabilii prin lege organic. Guvernul se organizeaz i funcioneaz n conformitate cu prevederile constituionale, avnd la baza Programul de guvernare nu adoptat ci acceptat de Parlament 34. Pentru realizarea Programului de guvernare Guvernul ndeplinete urmatoarele funcii: funcia de strategie, prin care se asigur elaborarea strategiei de punere n aplicare a Programului de guvernare; funcia de reglementare, prin care se asigur elaborarea cadrului normativ i instituional necesar n vederea realizrii obiectivelor strategice; funcia de administrare a proprietii statului, prin care se asigur administrarea proprietii publice i private a statului precum i gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil. funcia de reprezentare, prin care se asigur n numele statului romn, reprezentarea pe plan intern i extern; funcia de autoritatea de stat, prin care se asigur urmrirea i controlul aplicrii i respectrii reglementrilor n domeniul aprrii, ordinii publice i siguranei naionale, precum i n domeniile economic i social i al funcionrii instituiilor i organismelor care i desfoar activitatea n subordinea sau sub autoritatea Guvernului35. n ceea ce privete structura Guvernului, textul din lege, n forma iniial, avea urmtoarea redactare: Guvernul Romniei este format din primul-ministru, minitri de stat, minitri i secretari de stat.
34

Gheorghe Uglean, Drept constituional i instituii politice, partea II, ediia V, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2007, p. 255 35 Emanuel Albu, Drept administrativ i tiina administraiei, partea I, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2005, p. 154.

24

n reglementarea actual, potrivit alin. (3) al art. 101 din Constituia Romniei, Guvernul este alctuit din Prim-ministru, minitri i ali membri stabilii prin legea organic36, text relativ simplu i clar, dar n practic s-a ajuns la complicaii. n ceea ce ne privete am interpretat c textul ne conduce la concluzia c legiuitorul constituant a urmrit s consacre o formul de Guvern fr scar ierarhic interioar. Primul-ministru este desemnat de Preedintele Romniei, iar componenta Guvernului se aprob, la propunerea primului-ministru, prin hotrre, de ctre Adunarea Deputailor i Senat"37. Potrivit art. 4 din Legea nr. 90/2001, Guvernul este alctuit din38: prim-ministru; minitrii de stat, care asigur reprezentativitatea politic i, sub conducerea nemijlocit a Primului-ministru, coordoneaz realizarea politicilor guvernamentale n anumite ramuri sau domenii de activitate, conlucrnd cu minitrii; minitrii, care asigur aplicarea, n condiiile legii, a politicilor guvernamentale n domeniul de activitate al ministerului pe care l conduc i rspund de activitatea acestuia n fa Guvernului; Din Guvern pot face parte minitrii-delegai, cu nsrcinri speciale pe lng Primulministru, prevzui n lista Guvernului, prezentat Parlamentului pentru obinerea votului de ncredere, potrivit art. 102 alin. (3) din Constituie; Minitrii de stat pot exercita, n acelai timp, i funcia de ministru, asigurnd conducerea unui minister"39. Referitor la categoria minitrilor de stat, propunem ca acetia s fie prevzui n lege ca fcnd parte din categoria minitrilor, dar avnd atribuii specifice prevzute n prezent, n proiect. Legea organic a Guvernului a fost adoptat de Camera Deputailor la 15 martie 2001, iar de Senat la 21 martie 2001, legea fiind publicat la 2 aprilie 2001, intrnd n vigoare pe data publicrii, cum s-a menionat deja. Din Guvern pot face parte i minitri-delegai, cu nsrcinri speciale pe lng primulministru, prevzui n lista Guvernului, prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere40. De asemenea, la art. 53 din Legea nr. 90/2001, care era consacrat atribuiilor generale ale minitrilor, s-a introdus un nou alineat, cu urmtorul coninut: Minitrii de stat
36

Gheorghe Uglean, Drept constituional i instituii politice, partea II, ediia V, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2007, p. 256 37 Benone Puc, Andy Puc, Drept constituional i instituii publice, op.cit., p. 65. 38 Claudia Gilia, Manual de Drept constituional i instituii politice, Editura Hamangiu, Bucureti, 2010, p. 109. 39 Deleanu Ion, Instituii i proceduri constituionale, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2006, p. 187. 40 n conformitate cu art. 3 din Legea nr. 90/2001, n versiunea iniial, privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor publicat n Moni torul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 164/2 apr. 2001 .

25

coordoneaz, sub conducerea nemijlocit a primului-ministru, realizarea programului de guvernare acceptat de Parlament ntr-un domeniu de activitate, scop n care conlucreaz cu minitrii care rspund de ndeplinirea acestui program n cadrul ministerelor pe care le conduc"41. Textul punea n consonan nu numai legea organic a Guvernului cu legea fundamental a rii, dar punea n consonan cu legea fundamental ntreaga procedur de formare a unui nou Guvern. n motivarea soluiei sale, Curtea Constituional a reinut c legiuitorul constituant a reglementat modul de alctuire a Guvernului ntr-o manier supl, care permite acestei autoriti publice ca, n scopul realizrii programului su de guvernare aprobat prin acordarea votului de ncredere de ctre Parlament, s propun o structur n raport cu obiectivele pe care trebuie s le realizeze. Este evident c legiuitorul constituant nu a reglementat ntr-o manier rigid modul de alctuire a Guvernului prin nominalizarea tuturor ministerelor. 42 Utilizarea de ctre legiuitorul ordinar, se arat n motivarea deciziei Curii, a categoriilor de minitri de stat sau de minitri-delegai cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru are menirea s disting caracterul nsrcinrilor minitrilor, i anume dac dein sau nu portofolii ministeriale, specificul atribuiilor lor n organizarea Guvernului potrivit diviziunii i specializrii activitii ministerelor. Aa fiind, se impune concluzia c noiunea de minitri, ca de altfel i cea de membri ai Guvernului sunt utilizate n sens generic i permit, aadar, includerea n sfera lor i a funciei de ministru de stat, ministru-delegat cu nsrcinri speciale pe lng primulministru, ministru fr portofoliu, etc43. n constituiile statelor europene confer un anumit grad de libertate de modificare a structurilor guvernamentale, eseniale pentru administraie, sub aspectul stabilitii organizaionale i cel al capacitii de adaptare44. ntr-un regim parlamentar, administraia central a Statului este organizat n servicii ministeriale, ce reflect n mod obinuit, compunerea Guvernului. Structura guvernamental este ierarhizat, n toate regimurile parlamentare, de o manier mai mult sau mai puin evident, mai mult sau mai puin simbolic, mai mult sau mai puin complex, dup ar, cel puin ntre minitrii i eful guvernului, uneori i ntre membrii guvernului.

41

Art. 53 alin. 4 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 164/2 aprilie 2001, modificat prin Ordonana de urgen nr. 2 din 29 ianuarie 2010 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 76/3 februarie 2010. 42 Potrivit art. 102 alin. (l) din Constituia Romniei, modificat i completat prin Legea de revizuire nr. 429/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 758/29.10.2003. 43 Benone Puc, Andy Puc, Drept constituional i instituii publice, op.cit., p. 66. 44 Jacques Ziller, Administrations comparees. Les systemes politico-adininistratifs de Europe des Douze, Editions Montchrestien - E.J.A., Paris, 1993, p. 132, apud Tofan Dana, op. cit., p. 94.

26

Acest aspect risc s antreneze o instabilitate considerabil a structurilor administrative, n msura n care fiecare schimbare de guvern sau, i mai ru, orice remaniere guvernamental ar urma s se materializeze prin crearea sau suprimarea de servicii. Dimpotriv, limitarea rigid a numrului ministerelor ar provoca la rndul ei o serie de incoveniente de ordin politic, mai ales n rile n care guvernarea se sprijin pe coaliii de partide i unde dozajul n repartizarea portofoliilor ministeriale constituie un element cheie al formrii coaliiilor. n componena Guvernului, se ntlnesc constituii care restrng sfera membrilor Guvernului exclusiv la sfera minitrilor, constituii care admit i prezena minitrilor fr portofoliu i constituii care extind sfera membrilor Guvernului i la alte funcii de demnitari, cum ar fi secretarii de stat. n legtur cu numrul minitrilor i, implicit, al ministerelor, exist constituii care stabilesc un numr fix de ministere, alte constituii stabilesc o cifr minim sau indic autoritatea care va stabili acest numr, iar cele mai multe las problema deschis, fie pe seama unei legi, fie pe seama jocului politic declanat cu ocazia formrii Guvernului. Sub aspectul modului de constituire, adic al existenei unor nivele ierarhice ntre membrii Guvernului, pot fi identificate Guverne formate din prim-ministru i ceilali membri, adic guverne cu structur simpl, i Guverne ce conin o ierarhizare, adic Guverne cu structur ierarhic45. Din perspectiva unei analize comparative, se arat n doctrina european, n cteva ri regulile de drept aplicabile nfiinrii de ministere sunt destinate s asigure stabilitatea. Spre exemplu, n Irlanda Constituia fixeaz un numr minim i maxim de ministere, pentru ca numrul efectiv de ministere s fie stabilit prin lege. n Spania i n Italia ministerele sunt n principiu create prin lege. Modificarea relativ frecvent a numrului i titulaturii ministerelor se ntlnete nu doar n Romnia, ci i n ri precum Belgia, Danemarca sau Frana. Problema care se ridic este dac aceste modificri reprezint o adaptare la dinamica realitii, n vederea sporirii eficienei serviciilor publice, avnd ca finalitate mbuntirea activitii executive, sau mai degrab ar fi vorba adeseori de rezultatul unor erori sau unor presiuni partizane. Un rspuns categoric ar fi greu de dat, indiferent de statul la care ne-am raporta46. Potrivit art. 102 alin. (3) din Constituia republicat: Guvernul este alctuit din primministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic.

45 46

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op. cit, p. 360. Liviu Coman Kund, Sisteme administrative europene, op. cit., 2003, p. 72.

27

Prin aceast dispoziie este prevzut structura Guvernului, din formularea normei constituionale rezultnd c s-a urmrit reglementarea unui Guvern fr scar ierarhic interioar47. Este stabilit astfel existena unor raporturi juridice egale ntre toi membrii si, inclusiv n raport cu cei stabilii prin lege organic"48. Constituia nu face nici o referire la numrul membrilor Guvernului, respectiv al minitrilor i al altor membri", singura precizare fiind aceea c ali membri" se stabilesc prin lege organic. Nici Constituia i nici Legea nr. 90/2001 nu stabilesc numrul de ministere sau nominalizarea acestora. n lipsa unei norme de natur constituional sau de natur organic prin care s se precizeze numrul de membri ai Guvernului, acesta este stabilit n mod explicit prin hotrrea Parlamentului, adic prin hotrrea de acordare a ncrederii Guvernului sau prin hotrrea de aprobare a modificrii structurii sau componenei politice a Guvernului ca urmare a remanierii guvernamentale. n ce privete componena Guvernului, opinia exprimat cu peste 10 ani n urm, este meninut, conform creia mai ales raiuni de natur economic pot impune n orice moment al guvernrii modificri de substan la nivelul administraiei ministeriale. Sunt aspecte strns legate de reuita sau eecul unei guvernri i este de presupus c orice prim-ministru ar trebui s aib posibilitatea s ncerce formula guvernamental optim de realizare a programului propus. A ncadra toate cerinele impuse de-a lungul unei guvernri de evoluia economic a rii, de probleme concrete cum sunt inflaia, omajul, corupia etc, n tiparele fixe ale unei legi, greu de modificat - sublimam atunci - este destul de dificil49. Guvernul este un organ colegial, caracter ce rezult nu doar din componena sa, ci i din modul de lucru - doar n edine - precum i din modul de adoptare a actelor juridice date n competena sa. Potrivit Constituiei i Legii nr. 90/2001 ministrul este acea persoan desemnat s conduc un minister, adic acea totalitate de servicii publice grupate ntr-un minister, care este condus de un ministru sau, dup cum se susinea n doctrina interbelic, minitrii sunt conductorii acelor mari servicii administrative publice care se cheam ministere sau departamente50. Din analiza art. 102 alin. (3) din Constituie rezult c formula ministrului de stat meninut constant, n baza Legii nr. 37/1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului

47 48

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op. cit., p. 365. Preda Mircea, Drept administrative. Partea general, ediia a IV-a revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006, p. 71. 49 Tofan Dana, op. cit., Revista de drept public nr. 1-2/1997, p. 39. 50 Priscaru Valentin, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, ediia a III-a revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 144.

28

Romniei, n toate cabinetele care s-au succedat din anul 1990 pn n anul 2000 a fost neconstituional, dup intrarea n vigoare a Constituiei la 8 decembrie 199151. n dezvoltarea normei constituionale, Legea nr. 90/2001 stipula c: Guvernul este alctuit din prim-ministru i minitri. Din Guvern pot face parte i minitri-delegai, cu nsrcinri speciale pe lng primulministru, prevzui n lista Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere. Aceast dispoziie punea n consonan nu numai legea organic a G uvernului cu legea fundamental, dar punea n consonan cu Constituia ntreaga procedur de formare a unui nou Guvern. Avnd un statut superior funcia de ministru este incompatibil cu dispoziiile constituionale, este evideniat prin noi dispoziii de completare a legii, cum ar fi: minitrii de stat coordoneaz, sub conducerea nemijlocit a primului-ministru, realizarea programului de guvernare acceptat de Parlament ntr-un domeniu de activitate, scop n care conlucreaz cu minitrii care rspund de ndeplinirea acestui program n cadrul ministerelor pe care le conduc. Rezult c, minitrii de stat nu pot emite acte juridice cu caracter obligatoriu, ci pot doar recomanda sau propune Guvernului ori ministrului cu care conlucreaz n respectivul domeniu de activitate s adopte unele msuri pentru mbuntirea activitii n realizarea programului de guvernare. De asemenea, ei nu dispun de un veritabil aparat de lucru, ci de unul restrns, care se regsete n cadrul aparatului de lucru al Guvernului52. n opinia reputailor autori, a fost sesizat Curtea Constituional, att de un grup de 54 de deputai, ct i de un grup de 25 de senatori, cu motivarea c dispoziiile care fac referire la minitrii de stat sunt neconstituionale, din interpretarea art. 160 presupus c orice prim-ministru ar trebui s aib posibilitatea s ncerce formula guvernamental optim de realizare a programului propus. A ncadra toate cerinele impuse de-a lungul unei guvernri de evoluia economic a rii, de probleme concrete cum sunt inflaia, omajul, corupia etc, n tiparele fixe ale unei legi, greu de modificat - subliniem atunci - este destul de dificil53. Curtea Constituional a considerat c legiuitorul constituant a reglementat modul de alctuire a Guvernului ntr-o manier supl, care permite acestei autoriti publice ca, n scopul realizrii programului su de guvernare aprobat prin acordarea votului de ncredere de ctre Parlament, s propun o structur n raport cu obiectivele pe care trebuie s le realizeze. Este evident - se mai susine - c legiuitorul constituant nu a reglementat ntr-o manier rigid modul de alctuire a Guvernului prin nominalizarea tuturor ministerelor .
51 52

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op. cit., p. 731. Preda Mircea, Drept administrativ. Partea general, ediia a IV-a revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006 , p. 75. 53 Tofan Dana, Revista de drept public nr. 1-2/1997, p. 39.

29

De asemenea, Curtea s-a pronunat n sensul constituionalitii dispoziiilor Legii nr. 23/2004, artnd c utilizarea de ctre legiuitor a categoriilor de minitri de stat sau de ,minitri delegai cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru are menirea s disting caracterul nsrcinrilor minitrilor i anume dac dein sau nu portofolii ministeriale, specificul atribuiilor lor n organizarea Guvernului potrivit diviziunii i specializrii activitii ministerelor", de unde concluzia utilizrii noiunilor de minitri" sau de membri ai Guvernului n sens generic, permind i includerea altor noiuni, ca cele mai sus-menionate. De menionat c nu puini autori s-au declarat n favoarea admiterii funciei de ministru de stat, apreciind c, n conformitate cu prevederile constituionale, titulatura de ministru reprezint o noiune generic, sub care pot fi acoperite orice circumstanieri ale acesteia. Se poate astfel admite ca pe lng funcia de ministru s existe n compunerea Guvernului, funcia de ministru de stat sau funcia de ministru fr portofoliu. Existena unor asemenea funcii nu este dictat de imperative juridice, ct de imperative politice izvorte din necesitatea gsirii unor soluii pentru sprijinirea Guvernului de ctre Parlament. Structura Guvernului - consider ns acelai autor - pe denumiri diferite ale funciilor i pe o anumit discriminare privitoare la exercitarea funciilor guvernamentale este admis de Constituie ca o soluie extrem, dictat de motive politice, n absena acestora, regula egalitii membrilor Guvernului fiind de esena regimului politic oficializat prin Constituia Romniei. n ce privete categoria minitrilor-delegai, se consider c prevederea expres ce nu oblig, ci doar permite ca Guvernul s fie compus i din minitri-delegai, atrage imposibilitatea ca, pe viitor, cu prilejul unei noi nvestituri, n compunerea Guvernului s poat intra i alte categorii de membri, cum ar fi: secretarii de stat, subsecretarii de stat etc. Acest lucru ar fi posibil doar dup modificarea prealabil a dispoziiei legale mai sus menionate n sensul instituirii exprese a noilor funcii, care s-ar putea ncadra n partea final a art. 102 alin. (3) din Constituia republicat, i ali membri ai Guvernului." i legat de categoria minitrilor-delegai cu nsrcinri speciale pe lng primulministru s-a apreciat c din norma constituional nu rezult n niciun fel faptul c ceilali membri ai Guvernului (alii dect minitrii) trebuie s aib nsrcinri speciale pe lng primul-ministru" aa cum dispune legea, cu att mai mult cu ct nici legea nu precizeaz ce ar trebui s se neleag prin expresia nsrcinri speciale". Ori, aceast prevedere i-ar putea plasa pe minitrii-delegai" ntr-un gen aparte de raporturi juridice fa de prim-ministru, raporturi juridice pe care nu le au i ceilali membri ai Guvernului54.

54

Preda Mircea, Drept administrativ. Partea general, ediia a IV-a revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006 op. cit., p. 76.

30

n perioada interbelic a existat i formula minitrilor fr portofoliu, diferii de minitrii propriu-zii, adic de minitrii cu portofoliu, care conduc o grupare de servicii ce formeaz ministerul lor55. Legislaia romneasc interbelic a cunoscut aceast instituie pe care a reglementat-o n detaliu. n esen, numirea minitrilor fr portofoliu, determinat, n principal, din raiuni politice, se fcea dup aceleai reguli ca i a minitrilor cu portofoliu56. Ei dispuneau de dreptul de vot deliberativ n edinele Guvernului, incompatibilitile prevzute pentru minitrii cu portofoliu i priveau n egal msur i pe cei fr portofoliu i aveau, de regul, acelai salariu. Era reglementat i posibilitatea de a se trece unele probleme, dac se aprecia necesar, din competena unui ministru cu portofoliu n cea a unui ministru fr portofoliu, pe cale administrativ, prin decret regal, n baza unei hotrri a Guvernului, ministrul fr portofoliu avnd toate drepturile pe care le avea ministrul titular, fiind supus i legii privind responsabilitatea ministerial57. n prezent, acelai autor face remaca potrivit creia n Legea nr. 90/2001 nu este prevzut categoria minitrilor fr portofoliu, funcie pe care, s-a apreciat n doctrin, Constituia o permite, din moment ce n coninutul art. 102 alin. (3) folosete noiunea de minitri, fr a preciza c acetia nu sunt dect cu portofolii. Pentru a putea fi numii minitri fr portofoliu, ar urma s se completeze cu aceast funcie art. 3 din Legea nr. 90/2001, care dezvolt coninutul art. 102 alin. (3) din Constituie, firesc fiind ca acetia s intre n categoria altor membri, stabilii prin lege organic.

2.3. Formarea Guvernului Formarea Guvernului sau procedura de nvestitur, reglementat de art. 103 i de art. 85 alin.1 din se desfoar n patru faze succesive n care actorii politici principali sunt Preedintele Romniei, candidatul pentru funcia de Prim-Ministru i Parlamentul58: - prima faz este aceea n care Preedintele Romniei procedeaz la consultarea partidului care are majoritatea absolut n Parlament ori, dac nu exist o asemenea majoritate, a Partidelor reprezentate n Parlament, n legtur cu propunerile pentru funcia de prim-ministru; - n faza urmtoare, n urma consultrilor din faza precedent, Preedintele Romniei va desemna un candidat la funcia de prim-ministru;

55 56

Priscaru Valentin, Tratat de drept administrativ romn, op. cit., p. 150. Tofan Dana, Revista de drept public nr. 1-2/1997, op. cit, p. 35. 57 Priscaru Valentin, Tratat de drept administrativ romn, op. cit, p. 150. 58 Albu Emanuel, Drept administrativ i tiina administraiei, partea I, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2005, pp. 101-102.

31

- n faza a treia, candidatul la funcia de prim-ministru, ntr-un interval de zece zile de la desemnare va ntocmi lista definitiv a Guvernului i programul su de guvernare. - n faza urmtoare, n cadrul aceluiai termen de zece zile de la desemnare, candidatul pentru funcia de prim-ministru va cere votul de ncredere al Parlamentului asupra programului su de guvernare i a ntregii liste a guvernului; - n faza a cincea programul i lista sunt dezbtute, n edin comuna, de Camera Deputailor i Senat, care acord ncredere cu votul majoritii deputailor i senatorilor, adoptnd o hotrre comun n acest sens; - n ultim faz, Preedintele Romniei, pe baza votului de ncredere acordat de Parlament, numete Guvernul emind un decret n acest sens. O importan deosebit o prezint faptul c prin hotrrea Camerei Deputailor i Senatului, n edin comun, programul prezentat de candidatul pentru funcia de primministru devine programul de guvernare al Guvernului respectiv, n care sunt stabilite direciile principale de aciune privind realizarea politicii interne i externe a rii precum i sarcinile acestuia privind conducerea general a administraiei publice. De asemenea, prezint importan i faptul c prin aceeai hotrre de acordare a ncrederii se acord componena Guvernului si structura acestuia n ceea ce privete numrul de ministere, precum i a domeniilor de activitate n care acestea vor funciona. Implicit, Parlamentul stabilete prin hotrrea de acordare a ncrederii, care sunt domeniile de activitate ale cror servicii publice nu este necesar s fie conduse de minitri sau de minitri delegai. Aceeai importa o prezint i decretul prin care Preedintele, n baza hotrrii prin care Parlamentul i-a acordat ncrederea, numete Guvernul n componena propus de candidatul pentru funcia de prim-ministru i acceptat de Parlament. Prin acest act politic Preedintele Romniei gireaz sau cel puin consimte c politica intern i extern a rii se va realiza potrivit programului de Guvernare i de Guvernul n componena n care a fcut numirile, acesta urmnd s exercite i conducerea general, a administraiei publice pe perioada mandatului acordat. 2.4. Atribuiile Guvernului Guvernul exercit conducerea general a autoritilor administraiei publice. Ca urmare, Guvernul efectueaz acte de execuie i realizeaz conducerea, n ansamblu, a administraiei publice. Guvernul asigur executarea de ctre organele administraiei publice a legilor i a celorlalte acte normative, date n aplicarea acestora.

32

Atunci cnd se impune, Guvernul poate el nsui s adopte hotrri (norme obligatorii) pentru executarea unor legi59. Guvernul are nu numai obligaia de ndrumare, coordonare i control a autoritilor subordonate pe scar ierarhic, ci i pe aceea de anulare a actelor neconforme cu legea, emise de acestea. Exercitarea acestui drept este nfptuit de Guvern n mod nemijlocit, dar i prin reprezentanii si n judee i n municipiul Bucureti, respectiv prin prefeci, care conduc n teritoriu serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale. Exercitarea dreptului de control al Guvernului prin prefeci este limitat numai la activitatea autoritilor administraiei publice locale autonome alese i la actele emise de aceste autoriti, prefectul avnd dreptul s atace, n instana de contencios administrativ, orice act pe care l consider ilegal. Anularea propriu-zis a actului ilegal, nu este de competena prefectului, ci numai a instanei de contencios administrativ. Guvernul este cel care are, n primul rnd, iniiativa legislativ, elaboreaz proiectele de lege a bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat i asigur administrarea proprietii publice i private a statului. Are atribuii importante ct privete aprarea ordinii de drept, a linitii publice i a siguranei ceteanului, precum i a drepturilor i libertilor ceteneti, securitatea persoanelor i a bunurilor acestora, este obligat s realizeze msurile privitoare la aprarea rii, la organizarea general a forelor armate, trebuie s asigure buna desfurare a alegerilor de la toate nivelurile, negociaz tratate, acorduri internaionale care angajeaz statul romn.60 n raport cu cele dou roluri ale Guvernului: politic i administrativ, se circumscriu i sarcinile acestuia, a cror ndeplinire are ca finalitate realizarea programului su de guvernare. Este adevrat c art. 1 din Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor prezint i un al treilea rol pe care l-ar avea Guvernul, i anume acela de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului naional economic i social, precum i racordarea acestuia la sistemul economic mondial n condiiile promovrii intereselor naionale, dar este evident c, n realitate, este vorba de sarcinile economice i sociale ale Guvernului, care deriv din funcia economico-social a statului. Art. 1 alin. 5 din aceeai lege, sub denumirea de funcii enumera alte sarcini pe care Guvernul trebuie s le ndeplineasc pentru realizarea programului su de guvernare: sarcina de a asigura elaborarea strategiei de punere n aplicare a programului de guvernare;

59

Zaharia Gheorghe, Dumitrache Drago, Drept administrativ i tiina administraiei, note de curs, Universitatea Petre Andrei, Iai, 2005, p. 20. 60 Dan Claudiu Dnior, Drept constituional i instituii politice, Editura tiinific, Bucureti, 2007, p. 221

33

sarcina de a asigura elaborarea cadrului normativ i instituional necesar realizrii obiectivelor strategice; sarcina de a asigura administrarea proprietii publice i private a statului i gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil; sarcina de a asigura, n numele statului romn, reprezentarea pe plan intern i extern; sarcina de a asigura urmrirea i controlul aplicrii i respectrii reglementrilor n domeniul aprrii, ordinii publice i siguranei naionale, precum i n domeniile economic i social i al funcionrii instituiilor i organismelor care i desfoar activitatea n subordinea sau sub autoritatea Guvernului.

Sarcinile Guvernului, din punct de vedere al coninutului, sunt sarcini generale, care privesc toate domeniile de activitate ale vieii sociale, spre deosebire de ministere i celelalte organe de specialitate din subordinea sa, care ndeplinesc sarcini specifice pentru realizarea interesului general special din domeniul de activitate n care funcioneaz fiecare. Din punct de vedere al ntinderii teritoriale, Guvernul ndeplinete sarcini naionale, pe ntregul teritoriu al rii, spre deosebire de consiliile judeene, spre exemplu, care ndeplinesc sarcini locale, de interes local n unitatea administrativ-teritorial respectiv. n raport cu natura activitii administrative a Guvernului, acesta ndeplinete sarcini de conducere i organizare, prin aciuni cu caracter dispozitiv prin care este organizat executarea legilor i se execut legile n toate domeniile de activitate ale vieii sociale. Aceste sarcini sunt realizate de Guvern fie n mod direct prin actele administrative pe care le adopt, fie n mod indirect prin actele administrative adoptate sau emise de toate organele de specialitate ale administraiei publice ministeriale aflate n subordinea sa. ntr-o viziune de ansamblu, Guvernul are sarcina de a realiza politica naiunii, el este iniiatorul, modelatorul i executantul msurilor de redresare economic, scdere a inflaiei i stabilitate economic, rspunde de ordinea public, de aprarea naional sau de raporturile statului pe care-l guverneaz cu alte state61 . Din perspectiva dreptului comparat, din punct de vedere al ntinderii rolului Guvernului, se distinge ntre constituiile care stabilesc un rol trihotomic (politic, legislativ i administrativ), constituii care stabilesc un rol dihotomic (politic i administrativ) i constituii care stabilesc un rol exclusiv politic sau un rol exclusiv administrativ. n statele europene se disting dou mari situaii, din punct de vedere al rolului politic al Guvernului, i anume, pe de-o parte, exist state n care Guvernul stabilete exclusiv liniile politicii naiunii pe plan intern i extern, realizarea acestei politici fiind supus controlului parlamentar, precum n Frana, n Germania sau n Grecia, iar pe de alt parte, exist state n
61

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op. cit., p. 358.

34

care Guvernul conduce chiar politica general a rii, n limitele stabilite de Parlament, precum n Finlanda, n Portugalia sau n Spania. Spre exemplu, art. 20 din Constituia Franei definete aa cum se procedeaz i n art. 5 referitor la rolul Preedintelui rii, ntr-o modalitate general i sintetic, rolul Guvernului francez de a determina i conduce politica Naiunii. Termenii sunt clari, adevratul responsabil n sensul celui care deine puterea de decizie, nu este nici Preedintele i nici Parlamentul, ci Guvernul. n cadrul acestuia, Prim-ministrul dispune de o poziie de autoritate, deoarece potrivit art. 21 din Constituie el este cel care dirijeaz aciunea Guvernului", iar Constituia i confer puterea necesar exercitrii acestei competene. Legiuitorul constituant romn s-a apropiat mai mult de cea de-a doua soluie, fr a se ndeprta categoric de prima, cea a rolului esenial al Guvernului, n stabilirea liniilor politicii interne i externe a rii 62. Potrivit art. 102 alin. (1) din Constituia Romaniei, republicat rezult c Guvernul Romniei are un dublu rol: politic i administrativ. Din aceste dispoziii reiese c: Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice."63 n interpretarea acestei prevederi, un autor e de prere c Guvernul s-ar afla deasupra organelor administraiei publice, pe de-o parte, iar din formularea de la art. 110 alin. (1), Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice" (actual art. 111 alin. (1) - s.n.), ar rezulta c Guvernul face parte din organele administraiei publice, pe de alt parte64. Deci, potrivit Constituiei din 2003 i legii sale organice, Guvernul are, n primul rnd, un rol politic, concepnd programul su de guvernare i fixnd liniile de for ale politicii interne i externe pe durata mandatului pe care l solicit Parlamentului, precum i asigurnd realizarea politicii interne i externe, potrivit programului de guvernare care a fost acceptat de Parlament prin acordarea votului de ncredere. Prin aceasta, Guvernul este, n primul rnd, o instituie politic, fiind emanaia partidului sau coaliiei de partide care a format majoritatea parlamentar i i-a asumat formarea sa. Rolul politic al Guvernului decurge, pe de o parte, din originea sa parlamentar, fiind o expresie a intereselor politice ale majoritii parlamentare i, pe de alt parte, din subordonarea aciunilor sale, programului su de guvernare acceptat de Parlament. Programul de guvernare reprezint un act politic care aparine Guvernului, n privina cruia i asum obligaia exclusiv de realizare, precum i responsabilitatea exclusiv,

62

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii, Editura ALL Beck, colecia Legi commentate, Bucureti, 2004, p. 158 i urm. 63 Tofan Dana, Drept administrativ, op. cit., p. 87. 64 Priscaru Valentin, Tratat de drept administrativ roman, op. cit, p. 101.

35

acceptarea programului de ctre Parlament avnd doar semnificaia susinerii politice pentru realizarea obiectivelor acestuia pe durata mandatului acordat. n al doilea rnd, Guvernul are un rol administrativ, exercitnd conducerea general a administraiei publice, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament. Realizarea rolului administrativ, constnd n exercitarea conducerii generale a administraiei publice, impune existena unor raporturi de drept administrativ ntre Guvern, ca instituie administrativ i oricare alt structur aparinnd sistemului administraiei publice. Astfel, unele vor fi raporturi de subordonare - n cazul structurilor aparinnd administraiei ministeriale, altele vor fi raporturi de colaborare - n cazul structurilor autonome aparinnd administraiei publice centrale, iar altele vor fi raporturi de colaborare i tutel administrativ - n cazul organelor aparinnd administraiei publice locale. Deci, Guvernul este nu numai o instituie politic, ci i o instituie administrativ care reprezint vrful sistemului administraiei publice, fa de care exercit o conducere general. Pentru a pune n eviden rolul politic i rolul administrativ al Guvernului, precum i caracterul de instituie politic, dar i de instituie administrativ, Guvernul trebuie definit ca instituie politic a puterii executive, care funcioneaz n baza votului de ncredere acordat de Parlament i organul suprem al administraiei publice care, potrivit programului su de guvernare, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice65. Guvernul reprezint indiscutabil o autoritate a administraiei publice centrale, care intr n componena celei de-a doua puteri n stat, puterea executiv. Guvernul, dei constituie o expresie a intereselor politice parlamentare, fiind prin aceasta o instituie politic, reprezint n esen o autoritate statal. Este motivul pentru care n doctrin se identific dou categorii de acte ale Guvernului: acte de guvernmnt (acte politice prin excelen) i acte pur administrative (actele prin care se rezolv problemele tehnico-organizatorice) ale administraiei publice. Raiunea fundamental a Guvernului o reprezint asigurarea realizrii liniilor politice interne i externe ale rii, ceea ce sub aspect juridic se concretizeaz n iniierea de proiecte legislative, adoptarea de hotrri pentru aplicarea acestora, iar administraia public a crei conducere general este realizat de Guvern are drept scop tocmai ndeplinirea acestor valori politice. Rolul politic al Guvernului se exprim nu numai n sfera exclusiv executiv, ci i prin colaborarea cu celelalte autoriti publice, din care hotrtoare este aciunea sa n sfera puterii legislative, prin exercitarea iniiativei legislative i a modalitilor de conlucrare cu Camerele

65

Albu Emanuel, Drept administrativ i tiina administraiei, op. cit., p.96.

36

Parlamentului66. De aici s-a subliniat n doctrina actual, legiuitorul constituant romn a preluat teza doctrinei occidentale contemporane, potrivit creia, Guvernul este parlamentar prin origine i guvernamental prin funcie, lsnd s se neleag c programul politic al Guvernului rmne un document exclusiv al acestuia, dar liniile sale de for sunt acceptate de Parlament67. n timp ce utilizarea verbului a aproba" ar fi avut semnificaia unei implicri a Parlamentului i n procesul de realizare a liniilor politice concretizate n programul de guvernare, noiunea folosit, aceea de acceptare", semnific acceptarea n bloc a programului de guvernare68 . Dac se analizeaz un prim comentariu al Constituiei se arta c Parlamentul, prin votul acordat, i exprim doar ncrederea n acest program, ncredere pe care o poate retrage oricnd, prin adoptarea unei moiuni de cenzur, dac motivele pentru care fusese acordat la nvestitur au disprut ulterior. Rezult c ndeplinirea programului de guvernare depinde esenial de sprijinul de care se bucur Guvernul n Parlament. Programul de guvernare nu leag majoritatea parlamentar prin votul creia Guvernul a fost nvestit, care i va putea retrage sprijinul acordat dac, n virtutea mandatului reprezentativ al parlamentarilor, va considera c interesele rii o cer 69. n ce privete modalitatea de redactare a art. 102, un autor a apreciat c sintagma asigur realizarea politicii (...) externe a rii este vag i se preteaz la interpretri n diferite sensuri. Ea poate s nsemne c face politic extern, dar nu include n mod cert i competena de a angaja statul, de a contracta n numele lui, de unde necesitatea unei meniuni exprese n Constituie cu privire la capacitatea Guvernului de a reprezenta i angaja statul romn70. ntotdeauna o Constituie nu trebuie confundat cu o lege obinuit, nu trebuie s reglementeze n detaliu statutul i atribuiile unei autoriti, acest lucru realizndu-se prin legea organic a Guvernului71. Rolul de exercitare a conducerii generale a administraiei publice reprezint rolul de comand a Guvernului, n virtutea creia msurile aprobate n realizarea rolului politic trebuie s fie duse la ndeplinire. Se evideniaz, astfel actuala concepie constituional asupra delimitrii puterii executive de administraie i este pus n eviden corelarea funciei executive a statului cu

66

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu , Constituia Romniei revizuit - comentarii i explicaii, Editura All Beck, colecia Legi comentate, Bucureti, 2004, p. 85 i urm. 67 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op. cit, p. 362. 68 Preda Mircea, Drept administrativ, op. cit, p. 68. 69 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit - comentarii i explicaii, op. cit, p. 226. 70 Ioan Anghel, Revista de drept public nr. 2/2004, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2004, p. 56. 71 Verginia Vedina, Drept administrativ, ediia a III-a revzut i actualizat, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007, p.301 i urm.

37

nfptuirea acesteia prin intermediul ntregii administraii publice, fie c este de stat, fie c aparine autoritilor administrative ale colectivitilor locale72. ntr-o abordare din punct de vedere a prof.univ. Tofan Dana, intre Guvern i toate celelalte autoriti ale administraiei publice se stabilesc raporturi de drept administrativ, care pot fi: de subordonare (fa de ministere i prefeci), de colaborare (fa de autoritile administraiei publice autonome etc.) i de tutel administrativ (fa de autoritile administraiei publice locale).

n art. 102 alin. (2) din Constituia republicat legiuitorul constituant a consacrat un principiu general al activitii Guvernului, i anume cooperarea cu organismele sociale interesate, n ndeplinirea atribuiilor sale. Este consacrat astfel, principiul transparenei Guvernului, n sensul c Guvernul nu este un organ suprapus societii civile i nici rupt de aceasta73. n toate statele lumii Guvernul este obligat s coopereze cu toate organismele societii civile, cu opinia public, s desfoare nu doar o activitate laborioas n relaia cu parlamentul, dar i cu diverse organisme sociale, sindicate, patronat, partide, culte, conlucrnd cu acestea i receptnd semnalele pe care le adreseaz ca exponate ale societii civile executivului, spre a lua n dezbatere i a rezolva anumite probleme74. ntr-o ncercare de dezvoltare a dispoziiei constituionale, legiuitorul enun n continuare o norm mult prea general pentru a putea avea o aplicabilitate concret. El prevede astfel rolul Guvernului de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului naional economic i social, precum i racordarea acestuia la sistemul economic mondial n condiiile promovrii intereselor naionale." Legiuitorul adaug apoi c: Guvernul se organizeaz i funcioneaz n conformitate cu prevederile constituionale, avnd la baz Programul de guvernare acceptat de Parlament." Sunt rezerve fa de o astfel de formulare, care pare s trimit din nou la Constituie, legiuitorului revenindu-i obligaia de a dezvolta dispoziiile de principiu, fundamentale, privitoare la autoritile publice, coninute n Constituie75. Guvernul ca organ al administraiei publice are o competen material general care exercit potrivit legii urmtoarele funcii: de strategie, de reglementare, de administrare a proprietii statului, de reprezentare i de autoritate de stat.

72

Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public , Editura Regia Autonom Monitorul Oficial", Bucureti, 1994, p. 86 i urm. 73 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit - comentarii i explicaii, op. cit, p. 226. 74 Victor Duculescu, Tratat de drept constitutional comparat, op. cit., p. 299 i urm. 75 Tofan Dana, Drept administrativ, op. cit, p. 160.

38

2.5. Durata mandatului Guvernului Durata mandatului Guvernului, strict teoretic, ntr-un regim parlamentar, este dat de durata mandatului Parlamentului, respectiv, ntr-un regim prezidenial, de durata mandatului Preedintelui Republicii, cu precizarea c n acest din urm caz, cel puin pentru modelul nord-american, nu putem vorbi despre Guvern dect n sens larg (adic de o anumit echip a executivului, identificat dup eful executivului - Preedintele Republicii)76. n realitate, durata mandatului Guvernului este dat de durata existenei majoritii parlamentare. Viaa politic mondial ne ofer constant exemple de alegeri anticipate, urmare a dizolvrii Parlamentului. Noul Parlament, rezultat din alegeri, va ncepe, firete, un nou mandat (de regul, stabilit la 4 sau 5 ani), dar nimic nu poate garanta c nici acest mandat nu va fi dus pn la capt, ajungndu-se la noi alegeri anticipate .a.m.d. Sunt ri cu tradiii democratice nc din antichitate, exemplul tipic Italia, unde, cel puin dup rzboi, regula a reprezentat-o organizarea de alegeri anticipate i nu alegeri la expirarea mandatului, ceea ce a caracterizat i viaa politic din Romnia, n baza Constituiilor din 1866 i 192377. Potrivit art. 110 alin. (1) din Constituia Romniei, Guvernul i exercit mandatul pn la dat validrii alegerilor parlamentare generale. Pn la aceast dat Guvernul este, deci, n plenitudinea prerogativelor, cu excepia rezervelor impuse de prelungirea mandatului Parlamentului", iar dup aceast dat i pn la depunerea jurmntului de membrii noului Guvern" el devine Guvern demisionar i va ndeplini numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice", cum se arat n art. 110 alin. (4). Sintagma pn la data validrii alegerilor parlamentare generale" trebuie neleas c se refer la validarea mandatelor deputailor i senatorilor. n mod firesc, deci, pn ce Parlamentul, rezultat din alegeri nu este nc n situaia s-i manifeste voina, Parlamentul anterior fiineaz n continuare. n schimb, o dat validate mandatele deputailor i senatorilor, noul Parlament va trebui s-i exprime propria sa opiune cu privire la componena Guvernului i programul acestuia, pentru ca ele s corespund configuraiei politice rezultate din alegeri. Mandatul Guvernului poate nceta i nainte de data validrii alegerilor parlamentare generale", adic, ntr-o formul generic, ca urmare a demiterii sale. Potrivit art. 110 alin. (2) din Constituie, Guvernul este demis: a) n urma adoptrii unei moiuni de cenzur;
76

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul I, ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, pp. 345-347. 77 Radu Chiri, Drept constituional. Instituii politice. Caiet de seminarii, Editura Hamangiu, Bucureti, 2010, p. 189.

39

b) n urma pierderii de ctre Primul-ministru a calitii de membru al Guvernului. Din coroborarea art. 109 alin. (2) cu art. 105 din Constituie, rezult c Primul ministru i pierde calitatea de membru al Guvernului ca urmare a: 1) demisiei; 2) decesului; 3) pierderii drepturilor electorale; 4) interveniei unei stri de incompatibilitate; 5) imposibilitii de a exercita atribuiile mai mult de 45 de zile; 6) suspendrii; 7) interveniei altor cauze prevzute de lege78. 2.6. Componena Guvernului i statutul membrilor si Componena Guvernului este precizat din punct de vedere constituional de art. 102 alin.(3) din Constituie, unde se arat c Guvernul este alctuit din prim-ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic. Potrivit art. 3, n forma iniial, din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, Guvernul este alctuit din primulministru i minitri, adugndu-se, prin Legea nr. 23/200479, c din Guvern pot face parte i minitri de stat, precum i minitri-delegai, cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru, prevzui n lista Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere. Legat de problema componenei Guvernului, un aspect care trebuie prezentat este acela al numrului membrilor i al raiunilor care determin un numr mai mare sau mai mic, aspect evitat de majoritatea autorilor fie i pentru dificultatea identificrii unor explicaii tiinifice. O istorie a guvernelor instalate dup Unirea din 1859 i pn n zilele noastre ne-ar permite s constatm c numrul membrilor acestora a variat de la o epoc istoric la alta, de la un regim politic la altul i chiar de la un guvern la altul, tendina general fiind aceea de cretere a numrului lor. Astfel, primele guverne instalate dup 24 ianuarie 1862, cnd Unirea Principatelor a fost recunoscut pe plan internaional, iar Domnul Alexandru Ioan Cuza a dispus contopirea
78

Dana Apostol Tofan, Consideraii n legtur cu posibilitatea revocrii primului-ministru, n Dreptul nr. 2/2000, p. 53-60. Ar putea fi vorba de Legea responsabilitii ministeriale, cum am artat i cu alt prilej (M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, 1. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, op. cit ., p. 233). Rezult c soluia adoptat de Emil Constantinescu, ca Preedinte al Romniei, de a -1 demite pe Radu Vasile din funcia de Primministru, a fost o soluie contrar Constituiei. Este motivul pentru care, prin Legea de revizuire a Constituiei, sa introdus un text expres, fiind vorba de alin. (2) al art. 107 din actuala redactare: Preedintele Romniei nu -1 poate revoca pe primul-ministru". 79 Legea nr. 23/2004 pentru modificarea i completarea Legii nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 187 din 3 martie 2004, p. 104.

40

structurilor celor dou administraii ministeriale, au avut 7 membri, la acea dat funcionnd regula ca Preedintele Consiliului de Minitri s conduc i un departament ministerial80. Dup Marea Unire din 1918, componena guvernelor a cunoscut modificri importante prin crearea unor funcii de minitri fr portofolii sau minitri de stat, ct i prin creterea numrului minitrilor cu portofolii. n perioada dictaturii regale 1938-1940, guvernele au avut cte 13-14 membri i la fel n perioada urmtoare 1940-1944, cnd Preedintele Consiliului de Minitri era i Conductorul statului. Numrul membrilor guvernelor a cunoscut o adevrat explozie n perioada dictaturii comuniste, ultimul Guvern din 1989 avnd nu mai puin de 47 de membri, plus preedintele Consiliului de Minitri81. Primul Guvern format ca urmare a primelor alegeri dup evenimentele din decembrie 1989 a avut un numr de 22 de membri, ntre care 3 minitri de stat, un ministru asistent al primului-ministru i doi secretari de stat, membri ai Cabinetului. Urmtorul Guvern a avut 21 de membri, ntre care un ministru delegat pentru buget, veniturile statului i controlul financiar, n cadrul Ministerului Economiei i Finanelor, i un secretar de stat membru al Cabinetului, care coordona Departamentul tiinei la Ministerul nvmntului i tiinei. Guvernul aprobat la 20 noiembrie 1992 a avut un numr de 22 de membri, iar Guvernul aprobat la 11 decembrie 1996 a avut 28 de membri, pentru ca Guvernul instalat la data de 21 decembrie 1999 s-i reduc numrul la 19 membri. Guvernul format dup alegerile parlamentare din noiembrie 2000 a avut 27 de membri, iar Guvernul actual format dup alegerile din anul 2004, are, alturi de primulministru, 3 minitri de stat, 15 minitri i 6 minitri delegai. Guvernul format n urma alegerilor generale de la sfritul anului 2004 are n componena sa 25 de minitri, din care fac parte: primul-ministru, 3 minitri de stat, 6 minitri delegai i 15 minitri cu portofolii ministeriale. n prezent actualul Guvern este compus 22 de minitri, din care fac parte: primul ministru i 21 de minitri. Din succinta prezentare a dreptului comparat, reiese c fiecare legiuitor constituant stabilete anumite condiii pe care trebuie s le ndeplineasc o persoan pentru a deveni membru al Guvernului, indiferent de formula nvestiturii. Ca regul, se cer condiiile pentru a fi deputat, dar apar i alte condiii de domiciliu, de studii, de naionalitate etc, iar uneori sunt

80 81

Emanuel Albu, Drept administrativ i tiina administraiei, op.cit., pp. 104-107. Benone Puc, Andy Puc, Drept constituional i instituii publice, op.cit., p. 69.

41

cerute condiii speciale de studii pentru anumite funcii de minitri (de exemplu studii juridice pentru ministrul justiiei)82. De asemenea, dreptul comparat este caracterizat de o serie de incompatibiliti ale funciei de membru al Guvernului, care variaz, n principal, dup natura regimului politic consacrat. Esenial n definirea statutului juridic al membrului Guvernului este compatibilitatea sau incompatibilitatea acestei funcii cu alte funcii publice, precum i cu funcii private. Ce mai poate fi, ca persoan public, un membru al Guvernului i, mai ales, ce afaceri private poate el face? Este n consonan cu principiile democraiei i ale unui stat de drept, ca ministrul justiiei, de exemplu, s fie i preedintele unei organizaii profesionale a juritilor? Este normal ca ministrul comerului s fie i mare comerciant ori ministrul muncii s fie i lider sindical?83 n ceea ce privete condiiile, ntr-o form implicit, Constituia Romniei cere drepturile electorale, mai exact existena drepturilor electorale, precizndu-se, n art. 106, c pierderea acestora duce la ncetarea funciei de membru al Guvernului. De vreme ce legiuitorul constituant folosete pluralul - drepturile electorale"84, nseamn, logic, c pentru condiia vrstei ne vom opri la 18 ani mplinii, vrsta de la care se poate exercita unul dintre drepturile electorale, dreptul de vot. Nu pot intra n discuie debilii sau alienaii mintal, pui sub interdicie i nici persoanele condamnate, prin hotrre judectoreasc definitiv la pierderea drepturilor electorale, care, potrivit art. 36 alin. (2) din Constituie, nu au drept de vot. La toate acest ea se mai adaug i condiia ceteniei romne, precum i condiia domiciliului n ar, prevzute pentru toate funciile i demnitile publice de art. 16 alin. (3) din Constituie: Funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, n condiiile legii, de persoanele care au cetenia romn i domiciliul n ar"85. 2.7. Incompatibiliti ale funciei de membru al Guvernului n privina incompatibilitilor, legiuitorul constituant romn, dup ce consacr expres anumite aspecte n art. 105 alin. (1), face trimitere apoi la legea organic [n alin. (2)], nelegndu-se c este vorba, n primul rnd, de Legea de organizare i funcionare a Guvernului, dar i la o lege special. Din analiza acestor dispoziii rezult c funcia de membru al Guvernului este incompatibil cu oricare funcie public de autoritate", cu excepia celei de deputat sau de

82 83

Dumitru Brezoianu, Drept administrativ romn, Editura ALL Beck, Bucureti, 2004, p. 154. Valea Daniela, Sistemul de control al constituionalitii din Romnia, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2010, p. 78. 84 Benone Puc, Andy Puc, Drept constituional i instituii publice, op.cit., p. 70. 85 Emil Blan, Instituii administrative, Editura C.H. Beck, Colecia Master, Bucureti, 2008, p. 87.

42

senator. Specific sistemului parlamentar este cumulul dintre calitatea de parlamentar i cea de membru al Guvernului, majoritatea constituiilor nu prevd, ns, o obligaie n acest sens. Nu este, totui, de conceput ca un parlamentar, adic un ales al poporului, s dein o funcie care s-l pun ntr-un raport de subordonare fa de un membru al Guvernului, indiferent dac acesta este, la rndul su, parlamentar. Ar fi o forare i o deturnare a principiilor statului de drept, impuse ca veritabile constante ale democraiilor constituionale contemporane. Guvernul este supus controlului parlamentar, deputaii au dreptul de a adresa ntrebri i interpelri minitrilor cu privire la activitatea funcionarilor din subordine. Ce s -ar ntmpla dac majoritatea funcionarilor din subordinea minitrilor ar fi tocmai parlamentarii care trebuie s cear explicaii ministrului? Ar nsemna, pur i simplu, un blocaj instituional, un paradox juridic, unii i aceiai oameni ar fi i executani i cenzori n una i aceeai cauz. Aa ceva era specific fostei Mari Adunri Naionale, dar nu poate fi acceptat ntr-o adevrat democraie i ntr-un veritabil stat de drept86. n mod similar, acest raionament se aplic i membrilor Guvernului, indiferent c sunt sau nu parlamentari. Nu este posibil ca un ministru, care este eful administraiei specializate respective, s fie i director n acelai minister sau n alt minister. Ar nsemna c i d ordine lui nsui. Legiuitorul constituant romn a prevzut c funcia de membru al Guvernului este incompatibil cu exercitarea unei funcii de reprezentare profesional salarizate n cadrul organizaiilor cu scop comercial, fiind vorba de reflectarea unei soluii din Constituia Franei: Funciile membrilor Guvernului sunt incompatibile cu exercitarea oricrui mandat parlamentar, a oricrei funcii de reprezentare profesional cu caracter naional i a oricrui serviciu public sau activiti profesionale" (art. 23).87 2.8. ncetarea funciei de membru al Guvernului Funcia de membru al Guvernului, conform art. 106 i art. 107 din Constituia revizuit, nceteaz: 1) n urma demisiei; 2) ca urmare a revocrii; 3) ca urmare a pierderii drepturilor electorale; 4) ca urmare a incompatibilitii; 5) n urma decesului; 6) n cazul imposibilitii exercitrii funciei mai mult de 45 de zile;
86

Duculescu Georgeta, Drept constituional comparat, ediia a IV a, volumul I, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007, p. 176. 87 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, ediia a II-a, volumul I, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 213.

43

7) n cazul suspendrii; 8) n alte cazuri prevzute de lege. Fa de explicaiile deja date, se impune a preciza c revocarea unui membru al Guvernului poate interveni numai ntr-o situaie normal, concretizndu-se o remaniere guvernamental, pe cnd suspendarea intervine ntr-o situaie anormal, cnd s-a cerut urmrirea penal a respectivului membru al Guvernului [art. 109 alin. (2)]. n ambele situaii competena aparine Preedintelui Republicii. Revocarea nu are semnificaia unei sanciuni, ci a unei msuri juridice, care reflect un joc politic al forelor ce formeaz echipa guvernamental, pe cnd suspendarea are caracterul unei sanciuni, n sensul larg al termenului, mai exact al unei msuri de siguran. Suspendarea intervine pe terenul rului nfptuit, fiind una dintre sanciunile prin care se concretizeaz rspunderea administrativ-disciplinar.88 Tradiional, n literatura de drept public, se folosete i noiunea de destituire, pe care legiuitorul constituant a evitat-o, dar ea ar putea fi prezent n legea responsabilitii ministeriale. Putem considera c un membru al Guvernului este destituit dac s-a adoptat, n condiiile art. 112, o moiune de cenzur, cu privire la activitatea sa. Pe data adoptrii moiunii de cenzur, postul pe care l-a ocupat cel destituit devine vacant, fiind ndreptit Preedintele Republicii s fac o nou numire, la propunerea Primului-ministru. Nimic nu oprete ca moiunea de cenzur s vizeze numai unii membri ai Guvernului sau numai un membru al Guvernului, ntruct fiecare membru al Guvernului, potrivit art. 109 alin. (1), rspunde politic numai n faa Parlamentului att pentru propria activitate, ct i pentru activitatea Guvernului n ansamblu. Fa de cele subliniate, va trebui admis c destituirea unui membru al Guvernului, ca sanciune specific dreptului administrativ, intervine att pentru a concretiza rspunderea politic, urmare a unei moiuni de cenzur, ct i rspunderea penal (juridic), urmare a unei hotrri judectoreti de condamnare. n acest din urm caz, destituirea este o sanciune administrativ complementar unei sanciuni penale principale. Se mai reine c Preedintele Republicii, potrivit art. 107 alin. (4) din Constituie, poate desemna un alt membru al Guvernului, la propunerea Primului-ministru, pentru a exercita atribuiile celui care i-a prezentat demisia, a fost revocat, este n imposibilitate etc, dar numai pentru o perioad de cel mult 45 de zile". Rezult c un membru al Guvernului, care este n imposibilitatea de a-i exercita funcia (de exemplu, urmare a unei spitalizri sau misiuni n strintate), i va pierde calitatea de membru al Guvernului numai dup o perioada de 45 de zile, indiferent dac n acest interval a fost numit, prin cumul, un ministru interimar

88

Liviu Giurgiu, Aurel Segrceanu, Cristian Giusepe Zaharie, Drept administrativ, ediia a II-a revzut i adugit, Editura Sylvi, Bucureti, 2002, p. 187.

44

sau nu. Nimic nu oprete, ns, ca s intervin msura revocrii, n condiiile art. 85 alin. (2), i nainte de expirarea celor 45 de zile."89 Legea nr. 90/2001 vine cu unele precizri, mai ales de ordin procedural administrativ, reinnd, de pild, c demisia din funcia de membru al Guvernului se anun public, se prezint n scris Primului-ministru i devine irevocabil din momentul n care s-a luat act de depunerea ei, dar nu mai trziu de 15 zile de la data depunerii. Cu privire la revocarea din funcie, se ntrete soluia din art. 85 al Constituiei, menionndu-se c aceasta se face de Preedintele Romniei, prin decret, la propunerea Primului-ministru90, artndu-se, apoi, c aceast msur intervine n caz de remaniere guvernamental. Textul nu a suferit modificri dup revizuirea Constituiei, dar, se nelege, fa de coninutul alin. (3) al art. 85 din Constituie, revizuit, c atunci cnd remanierea guvernamental are semnificaia unei restructurri a Guvernului i/sau, dup caz, a schimbrii compoziiei politice, revocarea poate interveni numai pe baza aprobrii Parlamentului, acordat la propunerea Primului-ministru. Dac ncetarea calitii de membru al Guvernului intervine ca urmare a demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a incompatibilitii, a decesului i n alte situaii prevzute de lege, Preedintele Romniei, la propunerea Primului-ministru, cum se stipuleaz n art. 8 din Legea nr. 90/2001 modificat prin ORDONANA DE URGEN A GUVERNULUI nr. 2 din 29 ianuarie 2010, ia act de aceasta i declar vacant funcia de membru al Guvernului91. Alta este poziia Preedintelui Romniei, n ipoteza n care un membru al Guvernului a fost condamnat penal printr-o hotrre judectoreasc definitiv sau, n ipoteza declarrii averii sale, n tot sau n parte, ca fiind dobndit n mod ilicit printr-o hotrre judectoreasc irevocabil. n aceste situaii, Preedintele Romniei emite, la propunerea Primului-ministru, un decret de demitere din funcie a respectivului membru al Guvernului.

2.9. Organizarea intern i funcionarea Guvernului Majoritatea constituiilor reglementeaz anumite atribuii pentru eful Guvernului, att pe linia organizrii activitii acestuia, ct i pe linia realizrii sarcinilor Guvernului.

89

Corneliu Manda, Drept administrativ, Tratat elementar, ediia a IV-a, revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007, p. 198. 90 Benone Puc, Andy Puc, Drept constituional i instituii publice, op.cit., p. 89. 91 Dabu Valeric, Drept constituional i instituii politice, Editura SNSPA, Bucureti, 2005, p. 121.

45

De pild, n art. 21 din Constituia Franei se menioneaz c Primul -ministru conduce activitatea Guvernului"92 i rspunde de aprarea naional. De asemenea, se precizeaz c Primul-ministru asigur aplicarea legilor, iar sub rezerva art. 13 din Constituie, exercit puterea reglementar" i numete n funcii civile i militare. Textul la care ne referim d dreptul, totodat, Primului-ministru s mputerniceasc anumii minitri cu unele din atribuiile sale, pe de o parte, respectiv s suplineasc pe Preedintele Republicii, n anumite situaii, pe de alt parte. n spiritul acestor reglementri, devenite constante ale constituionalismului contemporan, legiuitorul constituant romn a reinut: Primul-ministru conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, respectnd atribuiile ce le revin93 [art. 106 alin. (1)]. Se observ c operaiile de conducere i coordonare a membrilor Guvernului", spre a asigura unitatea politicii guvernamentale, nu se fac oricum, de ctre Primul -ministru, ci cu respectarea atribuiilor specifice fiecrei funcii, aa cum au fost acestea stabilite cu pril ejul nvestiturii, regul cu o semnificaie deosebit n cazul guvernelor ce au la baz coaliii de partide. Fr aceast regul exista riscul ca un Prim-ministru autoritar s se substituie, n fapt, unui ministru, impunnd o anume linie politic i nu linia politic a Programului acceptat de Parlament. Distinct de aceste atribuii, care in de latura organizrii interne" a Guvernului, Primul-ministru are anumite atribuii ce in de realizarea sarcinilor politice ale Guvernului: a) prezint Camerei Deputailor i Senatului rapoarte i declaraii cu privire la politica Guvernului, iar acestea urmeaz s fie dezbtute cu prioritate; b) propune Preedintelui Romniei revocarea i numirea unor membri ai Guvernului; c) cere Preedintelui Romniei s participe la anumite edine de Guvern, cnd apreciaz c prezena Preedintelui este necesar; d) contrasemneaz, cu puine excepii, decretele prezideniale; e) semneaz hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern. La atribuiile constituionale ale Primului-ministru trebuie adugate cele, de reprezentare a Guvernului (n relaiile cu celelalte autoriti ale Republicii, n relaiile cu partidele politice, cu sindicatele, cu organizaiile neguvernamentale, precum i n relaiile internaionale), precum i atribuiile speciale de numiri i eliberri din funcie, prevzute de Legea de organizare a Guvernului (a conductorilor organelor de specialitate din subordinea Guvernului, a secretarului general i a secretarilor generali adjunci ai Guvernului, a secretarilor de stat, a personalului din aparatul Primului-ministru, etc.). 94

92

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul I, ediia 4, Editura AII Beck, Bucureti, 2005, p. 392. 93 Benone Puc, Andy Puc, Drept constituional i instituii publice, op.cit., p. 93. 94 Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, volumul II, ediia 12, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2006, p. 234, 180-181.

46

Primul-ministru, att n baza Legii de organizare i funcionare a Consiliului Suprem de Aprare a rii [art. 5 alin. (2)], ct i n baza Legii organice a Guvernului (art. 14) este vicepreedintele Consiliului Suprem de Aprare a rii i exercit toate atribuiile ce deriv din aceast calitate. n ndeplinirea atribuiilor ce-i revin, Primul-ministru emite decizii, n condiiile legii, care, trebuie admis c, sub aspectul naturii juridice, ne apar ca fiind acte administrative, cu toate consecinele n planul regimului juridic aplicabil ce decurg din aceast calificare, inclusiv aciunile n contenciosul administrativ. Potrivit art. 8 din Legea nr. 90/2001 modificat prin Ordonana de urgen a guvernului nr. 2 din 29 ianuarie 2010, Guvernul i constituia un Birou executiv pentru rezolvarea operativ a problemelor curente i pentru urmrirea aducerii la ndeplinire a msurilor dispuse de Guvern. Acesta era compus din Primul-ministru, minitrii de stat, ministrul finanelor, ministrul justiiei, ministrul de interne i ministrul aprrii naionale. Se arta, totodat, c normele de organizare i funcionare ale Biroului executiv se aprob de Guvern95. Fa de noile realiti juridice, Biroul executiv al Guvernului, n msura n care existena sa, mai precis existena unor prevederi de acest gen n Legea organic, este constituional, nu poate aprea dect ca o structur organizatoric intern fr capacitate juridic proprie, fiind mai degrab o chestiune care ine de organizarea muncii n cadrul Guvernului, dect de modul de realizare a atribuiilor acestuia. Cu alte cuvinte, Biroul executiv nu poate emite acte administrative, el efectueaz cel mult operaiuni administrative. Fa de teoria structurii administrative interne,96 trebuie s facem distincie ntre Biroul executiv i alte structuri interne ale Guvernului, formate din membrii acestuia, cum ar fi comisii pe probleme, pe de o parte (n unele ri, cum s-a vzut, sunt Consilii ale minitrilor pe probleme, dar cu fundament constituional) i aparatul Guvernului, pe de alt parte. Potrivit art. 10 din Legea nr. 90/2001 modificat prin Ordonana de urgen a guvernului nr. 2 din 29 ianuarie 2010, Guvernul avea un Secretariat general condus de Secretarul general al Guvernului, cu rang de ministru, care participa la edinele Guvernului, precum i la edinele Biroului executiv.

95

Preda Mircea, Organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, consideraii i observaii referitoare la Legea nr. 90/2001, n Revista de Economie i Administraie Local nr. 6/2007. 96 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op. cit., pp. 29-31. Teoria deciziei administrative reprezint un capitol al cursurilor de tiina administraiei, fiind general admis c sfera deciziei administrative este mai mare dect sfera actelor administrative. Orice act administrativ este i o decizie administrativ, n sensul tiinei administraiei, dar reciproca nu este adevrat. n ceea ce ne privete, identificnd ca elemente ale deciziei: analiza i hotrrea, ne oprim la urmtoarea definiie: Decizia administrativ este categoria deciziei sociale prin care se determin soluiile juridice i nejuridice ale organelor administraiei publice pentru transpunerea n practic a valorilor politice exprimate n Constituie i lege.

47

Structura organizatoric, atribuiile i normele de funcionare ale Secretariatului general se aprobau de ctre Guvern, iar nomenclatorul funciilor, ca i salariul corespunztor fiecruia erau prevzute n anexa la Legea organic, fcnd parte integrant din aceasta. n esen i strict teoretic, Secretariatul general juca rolul de plac turnant pentru procesul decizional, culegnd, ordonnd i introducnd informaii nainte de adoptarea deciziei, iar dup adoptarea deciziei, concretizat, ca regul, ntr-o hotrre de Guvern, asigura comunicarea acesteia la cei implicai, urmrind aplicarea i informnd Guvernul despre acest proces. n fapt, Secretarul General era un important lider al partidului de guvernmnt, care cuta s implice ct mai mult aparatul pe care-l conducea n aspecte de ordin politic, deci n realizarea programului politic de guvernare al partidului sau partidelor aflate la guvernare. Prin Ordonana de urgen a guvernului nr. 10/2005 pentru modificarea O.G. nr. 32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administraia public central, ntregul Secretariat general al Guvernului este inclus n sfera demnitarilor i a administraiei publice centrale: n sensul prezentei ordonane, prin demnitar din administraia public central, denumit n continuare demnitar, se nelege: primul-ministru, ministrul de stat, ministrul, ministrul delegat, eful Cancelariei Primului-ministru, secretarul de stat din cadrul ministerelor i Secretariatului General al Guvernului, conductorul organelor de specialitate ale administraiei publice centrale, cu rang de secretar de stat, precum i prefectul ca reprezentant al Guvernului."97 De altfel, n art. 15 lit. b) din Ordonana de urgen a guvernului nr.2 din 29 ianuarie 2010 de organizare a Guvernului, se precizeaz c Primul-ministru numete i elibereaz din funcie secretarul general i secretarii generali adjunci ai Guvernului, numai n cazul utilizrii acestor funcii", dar aceeai lege, la art. 22, menioneaz, fr echivoc, c Guvernul are un Secretariat General, condus de secretarul general al Guvernului, care poate avea rang de ministru". Ct privete organizarea intern propriu-zis a Guvernului, Ordonana de urgen a guvernului nr. 2 din 29 ianuarie 2010 abandoneaz soluia Biroului executiv, consacrnd, n schimb, soluia unor structuri interministeriale: n scopul rezolvrii unor probleme operative, Primul-ministru poate constitui, prin decizie, consilii, comisii i comitete interministeriale" [art. 18 alin. (1)]. Se nelege c acestea, cu att mai mult dect fostul Birou executiv , nu pot avea natura juridic de autoriti publice, ele sunt structuri organizatorice interne, de lucru, ale Guvernului. Ct privete organizarea aparatului de lucru al Guvernului, Legea nr. 90/2001 modificat prin Ordonana de urgen a guvernului nr. 2 din 29 ianuarie 2010, n versiunea iniial, a venit, de asemenea, cu o inovaie, stabilind structura trihotomic a acestuia:
97

Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 176.

48

1) aparatul de lucru al Primului-ministru; 2) Secretariatul General al Guvernului i 3) departamente i alte asemenea structuri organizatorice cu atribuii specifice stabilite prin hotrre a Guvernului (art. 20). Aparatul de lucru al Primului-ministru, la rndul su, cuprinde: a) corpul de consilieri ai Primului-ministru; b) corpul de control al Primului-ministru; c) aparatul tehnic al corpului de consilieri; d) cabinetul Primului-ministru; e) cancelaria Primuiui-ministru; f) compartimentul cu probleme speciale; g) compartimentul documente secrete i h) compartimentul care asigur protocolul Primului-ministru (art. 2 din Legea nr. 90/2001)98. Aceast concepie a fost modificat prin Ordonana de urgen a guvernului nr. 2 din 29 ianuarie 2010 de modificare a Legii nr. 90/2001, iar potrivit noii reglementri, aparatul de lucru al Guvernului este alctuit din: cancelaria primului-ministru; secretariatul general al Guvernului; departamente i alte asemenea structuri organizatorice cu atribuii specifice, stabilite prin hotrre de Guvern, formul meninut i de Guvernul condus de Clin-Popescu Triceanu. n ceea ce privete cancelaria primului-ministru, aceasta a fost conceput ca o structur cu personalitate juridic, coordonat direct de primul-ministru i condus de eful cancelariei, cu rang de ministru i calitate de ordonator principal de credite (art. 21 din Ordonana de urgen a guvernului nr.2 din 29 ianuarie 2010). Este de menionat c, n Anexa nr. 1 - Lista Guvernului Romniei, la Hotrrea Parlamentului nr. 24/2004, pentru acordarea ncrederii Guvernului, apare, la poziia 20, funcia de ministru delegat pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului. Ordonana de urgen a guvernului nr. 2 din 29 ianuarie 2010 pare a renuna la soluia organelor centrale de specialitate ale administraiei de stat care funcionau pe lng Guvern"99, dar s-a oprit la soluia organismelor cu caracter consultativ, respectiv interministeriale:

98

Gheorghe Uglean, Drept constituional i instituii politice, partea II, ediia V, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2007, pp. 260-261 99 Ordonana de urgen nr. 2 din 29 ianuarie 2010 privind unele msuri pentru organizarea i funcionarea aparatului de lucru al Guvernului i pentru modificarea unor acte normative, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 76 din 3 februarie 2010. Modul de organizare i funcionare a structurilor prevzute la alin. (1) i (2) i a serviciilor acestora se stabilete prin hotrre a Guvernului, n limita bugetului aprobat" (art. 12).

49

Prin urmare, Ordonana de urgen a guvernului nr. 2 din 29 ianuarie 2010 recunoate, pe de o parte, dreptul Primului-ministru de a constitui, prin decizie, consilii, comisii i comitete interministeriale, n sensul c sunt implicai doi sau mai muli minitri, ceea ce ine, cum s-a artat, de organizarea intern a Guvernului, dar, pe de alt parte, tot consilii, comisii i comitete interministeriale se pot constitui prin hotrre de Guvern, nu ns pentru rezolvarea unor probleme operative", ci in scopul eliberrii, integrrii, corelrii i monitorizrii de politici", ceea ce, evident, presupune adoptarea i de acte juridice cu efecte erga omnes. Aceste din urm consilii, comisii sau comitete" au semnificaia juridic a unor autoriti ale administraiei publice, cu toate consecinele ce decurg din aceast calificare, putnd figura ca prte i n faa instanelor de contencios administrativ. Cum aceste autoriti nu sunt calificate organe centrale de specialitate ale administraiei de stat, dar nu intr nici n sfera structurilor organizatorice interne ale Guvernului, respectiv n sfera aparatului de lucru al Guvernului, logic, apar ca autoriti constituite pe lng Guvern", redevenind actuale obieciile de neconstituionalitate prilejuite de art. 12 din fosta lege organic. Cancelaria primului-ministru nu poate intra n sfera organelor centrale de specialitate i nu poate figura ca prt n faa instanei de contencios administrativ, chiar dac este nfiinat prin Ordonana de urgen a guvernului nr. 2 din 29 ianuarie 2010 cu personalitate juridic. Este vorba de o personalitate juridic civil, limitat la aspectele strict necesare pentru asigurarea logisticii funcionrii Guvernului i, respectiv, punerii n aplicare a hotrrilor acestuia, i nu de o personalitate juridic de drept public. Majoritatea constituiilor democratice contemporane nu prevd dect cteva principii n legtur cu desfurarea activitii Guvernului i acestea aproape exclusiv legate de sarcinile Primului-ministru, detaliile fiind lsate pe seama legilor organice100. Potrivit art. 6 din Legea nr. 37/1990, Guvernul Romniei trebuia s se ntruneasc de dou ori pe lun sau ori de cte ori era nevoie, la convocarea Primului-ministru sau a unui ministru desemnat de acesta. La edinele Guvernului puteau participa, ca invitai, efi de departamente, secretari de stat ce nu erau membri ai Guvernului i orice alte persoane a cror prezen se aprecia a fi necesar, potrivit deciziei Primului-ministru. Dezbaterile din edinele de Guvern i modul de adoptare a hotrrilor, ca i a oricror alte msuri, se consemnau n stenograma edinei, certificat de ctre Secretarul general al Guvernului, fiind necesar un cvorum de edin de jumtate plus unu din membri, iar hotrrile i regulamentele" se adoptau prin votul deschis al majoritii simple a celor prezeni, dar nu mai puin de o treime din numrul total al membrilor. Membrii Guvernului puteau propune proiecte de hotrri privind departamentul (ramura) de care rspundeau.
100

Verginia Vedina, Drept administrativ, ediia a III-a revzut i actualizat, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007, p. 176.

50

Ordonana de urgen a guvernului nr. 2 din 29 ianuarie 2010 menine spiritul dispoziiilor de natur tehnico-administrativ referitoare la invitai i la eviden, dar vine cu modificri n ceea ce privete normele cu implicaii politice. Astfel, edinele Guvernului se convoac i sunt conduse (numai) de Primul-ministru, iar guvernul se ntrunete sptmnal sau ori de cte ori este nevoie. Spre deosebire de Legea nr. 37/1990, Ordonana de urgen a guvernului nr. 2 din 29 ianuarie 2010 nu precizeaz un cvorum obligatoriu de edin, dar se precizeaz c hotrrile i ordonanele se adopt n prezena majoritii membrilor si, ceea ce nseamn c nu are relevan ci membri ai Guvernului particip la edin n perioada discuiilor, relevan are numrul acestora atunci cnd se trece la vot pentru adoptarea unei hotrri sau a unei ordonane, sens n care legea stabilete regula consensului: Hotrrile i ordonanele se adopt prin consens. Dac nu se realizeaz consensul, hotrte primul-ministru"101.

2.10. Actele juridice ale Guvernului n activitatea sa, Guvernul se manifest prin acte politice (programul de guvernare, asumarea rspunderii, declaraii politice etc.) i prin acte juridice. Pentru realizarea sarcinilor i ndeplinirea atribuiilor sale, Guvernul adopt, pe baza i n executarea legii, acte normative de reglementare a relaiilor sociale din diverse domenii de activitate, precum i acte administrative cu caracter normativ, prin care organizeaz executarea legii, i acte cu caracter individual, prin care aplic n mod direct dispoziiile legale la diferite cazuri concrete102. Potrivit art. 108 alin.(l) din Constituie i art. 27 alin. (1) din Legea nr. 90/2001, Guvernul adopt hotrri i ordonane. Hotrrile sunt adoptate de Guvern pentru organizarea executrii legilor, n cazul hotrrilor cu caracter normativ, ori pentru executarea n concret a legilor, n cazul hotrrilor cu caracter individual. Hotrrile Guvernului sunt adoptate atunci cnd legea prevede n mod expres acest lucru, n vederea aplicrii sale fiind nevoie de norme suplimentare, ori cnd Guvernul apreciaz c acest lucru este necesar n vederea organizrii executrii sau a executrii n concret a legii. Hotrrile adoptate vor constitui actul esenial prin care Guvernul i va realiza rolul administrativ de a exercita conducerea general a administraiei publice.

101 102

Benone Puc, Andy Puc, Drept constituional i instituii publice, op.cit., p. 94. Tofan Dana Apostol, Consideraii n legtur cu regimul juridic aplicabil ordonanelor Guvernului, n Dreptul nr. 4/1998, op.cit, p. 40.

51

Ordonanele sunt adoptate de guvern n conformitate cu prevederile art. l15 din Constituie, fie n baza unei legi speciale de abilitare, fie n situaii extraordinare a cror reglementare nu comport sub nici o form amnarea. Potrivit prevederilor constituionale, Guvernul va putea adopta ordonane n domenii care fac obiectul de reglementare al legilor organice i nu va putea adopta ordonane de urgen n domeniul legilor constituionale sau prin care s fie afectat regimul instituiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertile i ndatoririle prevzute de Constituie, drepturile electorale sau care s vizeze msuri de trecere silit a unor bunuri n proprietate public. Din perspectiva dreptului administrativ, numrul mare de ordonane i de hotrri, majoritatea cu multiple modificri i completri, constituie un exces de reglementare care afecteaz coerena actului de conducere general a administraiei publice din partea Guvernului pentru c plurimae leges, pessima respublica (Cel mai mare ru pentru republic este numrul foarte mare de legi - Tacitus), legea, n sensul larg de reglementare, avnd rolul de stabilizare a relaiilor sociale. Procedura adoptrii ordonanelor i hotrrilor este reglementat prin Regulamentul privind procedurile pentru depunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului103, adoptat n temeiul art. 26 alin (2) teza final din Legea nr. 90/2001 i art. 80 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative. Potrivit prevederilor acestui Regulament, proiectele hotrrilor i ordonanelor pot fi iniiate de ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i de prefecturi, precum i de consiliile judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, acestea din urm prin Ministerul Administraiei i Internelor. Hotrrile i ordonanele, precum i celelalte acte normative se iniiaz, se elaboreaz, se adopt i se aplic n conformitate cu prevederile Constituiei Romniei, cu dispoziiile Legii nr. 24/2000 i cu dispoziiile Regulamentului la care m-am referit mai sus. Hotrrile i ordonanele sunt adoptate de Guvern n condiiile prezentate anterior i sunt semnate de primul-mimstru i contrasemnate de minitrii care au obligaia punem lor n executare dup care sunt transmise de Secretariatul General al Guvernului la Monitorul Oficial pentru publicare, nepublicarea atrgnd inexistena hotrrii sau ordonanei respective, potrivit prevederilor art.108 alin. (4) din Constituie, art. 27 alin. (3) din Legea nr. 90/2001 i art. 10 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative.

103

Hotrrea Guvernului nr. 50/2005, pentru aprobarea regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea avizarea si prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005.

52

Hotrrile Guvernului care vatm un drept recunoscut de lege pot fi atacate n faa instanelor de contencios administrativ de ctre persoanele fizice sau juridice care se consider vtmate, potrivit prevederilor Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ. n cauzele aflate pe rolul instanelor de contencios administrativ, Secretariatul General al Guvernului, ca reprezentant al Guvernului, a susinut n mod constant c hotrrile cu caracter normativ adoptate de Guvern ar fi exceptate de la controlul de legalitate, punct de vedere mprtit, la un moment dat, dar abandonat n ultima perioad de Curtea Suprem de Justiie104, actualmente nalta Curte de Casaie i Justiie. Referitor la Ordonanele adoptate de guvern, art. 146 lit.(d) din Constituie, aa cum a fost modificat i completat prin Legea de revizuire, prevede competena Curii Constituionale de a hotr asupra excepiilor de neconstituionalitate privind legile i ordonanele, ridicate n faa instanelor judectoreti sau de arbitraj comercial, ori ridicate direct de Avocatul Poporului. n literatura de specialitate a fost susinut un punct de vedere interesant 105, potrivit cruia ordonanele, pn la aprobarea lor prin lege, ar avea natura juridic a actelor administrative i c, n msura n care vatm un drept recunoscut de lege ori un interes legitim, o ordonan a Guvernului poate fi atacat pentru neconstituionalitate n faa instanelor de contencios administrativ. Curtea Suprem de Justiie s-a pronunat n mod constant c ordonanele nu sunt acte administrative, ci acte legislative, care nu sunt supuse controlului instanelor de contencios, dar o posibilitate inedit a fost introdus prin noua reglementare a Legii nr. 554/2004, care, n art. 9, prevede c persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau dispoziii din ordonane poate introduce aciune la instana de contencios administrativ, nsoit de excepia de neconstituionalitate. Dup pronunarea Curii Constituionale, instana de contencios administrativ, repune cauza pe rol i va acorda termen, cu citarea prilor, numai dac ordonana sau o dispoziie a acesteia a fost declarat neconstituional. n caz contrar, instan va respinge aciunea ca inadmisibil pe fond. 2.11. Rspunderea Guvernului Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului pentru ntreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului rspunde politic solidar cu ceilali membri pentru activitatea Guvernului i pentru actele acestuia.
104

Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, Curtea Suprem de Justiie, Contencios Administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2003, p. 126. Decizia nr. 3848 din 11 dec. 2002, n, instana suprem motivnd c dispoziiile art. l din Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ nu fac distincie ntre actele administrative cu caracter individual i cele cu caracter normativ, astfel c aciunea formulat de o persoan vtmat printr-o hotrre a Guvernului cu caracter normativ nu este inadmisibil. 105 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op. cit., pp. 406-408.

53

Sanciunea corespunztoare rspunderii politice a Guvernului const n demiterea sa, ca efect al retragerii ncrederii acordate la nvestitur, prin adoptarea unei moiuni de cenzur, cu votul majoritii deputailor i senatorilor. Ct privete rspunderea juridic a membrilor Guvernului, dac n cazul rspunderii politice a membrilor Guvernului, rspunderea este solidar, n cazul rspunderii penale, aceasta este individual, afectnd numai pe acel membru al Guvernului care a comis o infraciune n timpul exercitrii funciei sale106. Procedura de sesizare i prevederile referitoare la pedepsele complementare, graierea i prescripia pentru infraciunile comise de membrii Guvernului n exerciiul funciei sunt distincte fa de infraciunile prevzute de legea penal. Sesizrile n vederea nceperii urmririi penale, vor fi depuse la Comisiile de specialitate ale Camerei Deputailor sau Senatului, n cazul n care minitrii sunt deputai sau, respectiv, senatori, iar pentru cei care nu sunt parlamentari, la Comisia special constituit de Preedintele Romniei. n cazul aprobrii cercetrii penale, dosarul va fi trimis, de ndat, ministrului Justiiei sau, dup caz, primului-ministru, pentru a proceda potrivit legii. Urmrirea penal a membrilor Guvernului, pentru faptele svrite n exerciiul funciei, se efectueaz de ctre Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie, iar judecarea acestora, de ctre nalta Curte de Casaie i Justiie, potrivit legii. n condiiile n care membrii Guvernului au svrit alte fapte infracionale dect cele comise n exerciiul funciei, ei rspund potrivit dreptului comun, iar sesizrile vor fi adresate Procurorului general al Parchetului General de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie. Acesta, la rndul su, dup ce constat dac sesizarea este ntemeiat, o va nainta, dup caz, fie Preedintelui Camerei Deputailor sau al Senatului, fie Preedintelui Romniei. Ct privete rspunderea patrimonial a Guvernului i a minitrilor, att Guvernului, n ansamblu, ct i minitrilor, ca autoriti ale administraiei publice, li se aplic regimul dreptului comun al contenciosului administrativ, cnd paguba este cauzat printr-un act administrativ ilegal sau printr-un refuz nejustificat107.

106

Gheorghe Iancu, Drept constituional i instituii politice, volumul II -Sisteme electorale contemporane, Editura C.H. Beck, Bucureti 2009, pp. 61 -64. 107 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul I, Editura ALL Beck, Bucureti, 2001, p. 432

54

CAPITOLUL III CABINETUL REGATULUI UNIT 3.1. Consideraii introductive Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, denumit n zilele noastre ntr-o form mai popular, dar nu att de corect, Anglia, a fost cldit pe o ideologie comun bazat pe toleran i respect este astzi unanim apreciat ca fiind unul dintre cele mai avansate i mai funcionale sisteme din lume. Sistemul constituional britanic reprezint un model istoric inegalabil n materie de instituii politice, printre puinele din lume care au nfruntat sute de ani istoria fr a avea drept fundament o constituie scris sub forma unui document unic. Timp de un mileniu poporul englez i-a cldit istoria pe amestecul succesiv al unor entiti entice formate din celi, romani, anglo-saxoni, normanzi i franco-normanzi, care iau configurat caracteristicile spirituale, economice, sociale, culturale, juridice i politice. Fidelitatea acestui popor fa de normele sale de conduit, ataamentul fa de ideea libertii individuale disciplinate, soluionarea problemelor vieii publice, de ordin judiciar sau administrative, n cadrul unor structuri organizatorice de tipul comitetelor sau curilor, sunt numai o mic parte din elementele care au contribuit la conservarea pn n zilele noastre a instituiilor sale politice fr a fi necesar o constituie scris108. Conductorul Regatului Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord este regina. Cetenia, fie ca o legtur ntre individ i stat, fie ca o legtur politic ntre individ i stat, fie ca o legtur politic i juridic sau o calitate a persoanei 109, specific tuturor celor ce fac parte din teritoriile Regatului Unit, este cea britanic. Avnd n vedere compunerea teritorial a Regatului Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, amintim i celelalte naionaliti care fac parte din acest stat: scoian, englez, irlandez, nord-irlandez i galez. Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord este un stat unicat n Europa i singurul, de altfel, care nu deine o Constituie unitar, ca majoritatea statelor europene care o au cuprins ntr-un singur document, deoarece supuii Maiestii sale nu au fost adepii pentru a se ghida dup o singur lege, precis i formal i, cu att mai puin, nu au sesizat nevoia de a avea o constituie scris.

108

Nicolae Pavel, Elena Simina Tnseascu, Actele constituionale ale Regatului Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, Cuvnt nainte, Editura ALL Beck, Bucuresti, 2003. 109 Muraru Ioan, Elena Simina Tnsescu, Drept constiutional i institutii politice, Volumul I, ediia 14, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2011, p. 116

55

Caracteristicile sistemului constituional al Marii Britanii s-au format n timp, dup o ndelungat aplicare i nu e de mirare c britanicii sunt att de ataai de ele. Regulile specifice monarhiei parlamentare, sistemul electoral i cel al partidelor politice, i nu n ultimul rnd particularitile dreptului pozitiv, alctuit dintr-o parte scris i una cutumiar, mbogite de jurispruden i doctrin, sunt tot attea trsturi considerate proprii doar Marii Britanii. Orice schimbare a instituiilor politice presupune, n Marea Britanie mai mult dect oriunde, o schimbare a mentalitilor, n special cele ale clasei politice, iar acest lucru s-a dovedit n ultimii ani a fi destul de anevoios, dar nu imposibil. Marea Britanie contemporan a perfecionat regimul parlamentar bipartit, n cadrul unui proces care s-a desfurat nu fr probleme sau controverse, dar care au fost rezolvate cu insularitatea bine cunoscut a britanicilor. Cunoaterea premiselor istorice este absolut indispensabil pentru a nelege un regim care este tocmai rezultatul unei evoluii istorice. Cci, dac Marea Britanie este astzi o monarhie parlamentar n care puterea aparine totui poporului prin intermediul reprezentanilor si, acesta este rezultatul unei preluri progresive a puterii de ctre parlament n detrimentul suveranului.110 3.2. Fundamente constituionale Constituia britanic poate fi caracterizat prin dou principii eseniale: Rule of Law, care constituie baza legal a aciunilor statale i are rolul de a proteja cetenii regatului de abuzurile statului i suveranitatea parlamentului.111. Avnd n vedere faptul c un document constituional propriu-zis nu exist, nu este necesar ntrunirea unei majoriti pentru a-l modifica. Jurisprudena desemneaz ansamblul hotrrilor judectoreti care se refer la probleme de ordin constituional ce au ajuns pn la judectorii de la instanele superioare. Importana lor se datoreaz faptului c hotrrile judectoreti ale instanelor superioare sunt obligatorii pentru instanele inferioare n grad. Jurisprudena contribuie la arhitectura Constituiei" n dou modaliti: prin recunoaterea i definirea dreptului comun de natur constituional (constitutional common law) stabilit de o perioad de timp ndelungat. Bun parte din protecia acordat cetenilor de instanele judectoreti mpotriva aciunilor arbitrare ale administraiei rezult din dreptul comun, aa cum a fost el precizat de judectori prin jurisprudene constante.

110

Nicolae Pavel, Elena Simina Tnseascu, Actele constituionale ale Regatului Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, Editura ALL Beck, Bucuresti, 2003, pp. 1-2. 111 Constana Clinoiu, Victor Duculescu, Drept constituional i instituii politice, op. cit., p. 316.

56

prin interpretarea sensului exact al statutelor. Una din atribuiile instanelor judectoreti este i aceea de a interpreta legile adoptate de parlament. Cel mai adesea aceast competen d ocazia judectorilor s construiasc noi reguli de drept, mai degrab dect s se limiteze la simpla lor explicare. Doctrina constituie un izvor de mai mic importan. Dei opiniile lor nu au fora juridic a unui act normativ, unii autori de tratate de drpt constituional au influenat deciziile judectorilor atunci cnd, n absena regulilor, aceste principii devin jurispruden. Astfel Locke, Burke, Blacstone, Bentham, Dicez i John Stuart Mill au reuit s influeneze Constituia britanic prin scrierile lor. Aceast structur, considerat clasic n dreptul constituional britanic, este destul de serios pus sub semnul ntrebrii de ultimele evenimente, legislative i nu numai, nregistrate n Marea Britanie. 112 Dar, nu n cele din urm, trebuie s amintim pilonul de baz al Constituiei britanice, cel care leag numeroasele activiti ale statului de litera legii, i anume, suveranitatea parlamentului. Astzi, parlamentul Marii Britanii este compus din Camera Comunelor i Camera Lorzilor. Camera Comunelor are atribuiile cele mai importante: adopt legile, deine n exclusivitate competenele financiare, are competena de a controla guvernul i de a pune n discuie responsabilitatea sa. Ct despre Camera Lorzilor, ea nu mai are un rol decorative, disputele sale cu Camera Comunelor privind votarea anumitor legi putnd fi uor depite de cea din urm cu un vot n cursul a dou sesiuni successive, separate de un termen de minimum un an. Acest parlament dispune de suveranitate legislativ, actele normative pe care le adopt constituind singura form de legislaie care nu poate fi limitat n aplicarea sa de nici una din celelalte autoriti ale statului (n Marea Britanie neexistnd nc nici o form de control al constituionalitii legilor). Paradoxul const n faptul c tocmai aceast suveranitate parlamentar nu dispune de nici o garanie constituional, ci numai de beneficial cutumei i al stabilitii legilor adoptate chiar de parlament. Una din consecinele cele mai importante ale supremaiei parlamentului const n faptul c minitrii sunt responsabili n faa organului legislativ, att individual, ct i colectiv, printr-un mecanism care s-a furit i el ntr-o lent evoluie n timp. Conservatori, britanicii au pstrat instituia monarhic, chiar dac, n timp, ea a suportat reduceri importante de competen.113
112

Nicolae Pavel, Elena Simina Tnseascu, Actele constituionale ale Regatului Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, op. cit., pp. 26-27. 113 Nicolae Pavel, Elena Simina Tnseascu, Actele constituionale ale Regatului Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, op. cit., pp. 4-5.

57

3.3. eful statului i Cabinetul Regele este deintorul puterii executive, cel puin teoretic. n practic, minitrii maiestii sale exercit puterea executiv sub conducerea unui prim-ministru care rspunde solidar cu ei pentru toate aciunile lor, dar nu n faa suveranului, ci a parlamentului. Astfel, rspunderea suveranului pentru actele minitrilor si nu mai subzist. Oricum, suveranul nu este considerat responsabil, cci the king can do no wrong. Legea nu permite angajarea urmriri penale mpotriva reginei/regelui ca persoan privat. Legea constituional din 1701 a nlocuit principiul primogeniturii masculine n materie de succesiune la tron cu o regul special, astfel nct n absena descendenilor prinesei Ana de Danemarca i ai lui Wilhelm al III-lea, prinesa Sofia i descendenii si au devenit motenitorii legitimi ai tronului, cu condiia ca ei s fi fost protestani. Regina actual este descendent direct a familiei de Hanovra, instituit n 1701. Ceea ce legea nu precizeaz ns sunt atribuiile de care dispune monarhul, reduse tot mai mult de-a lungul timpului. Astfel, monarhia rmne supus regulii fundamentale a neutralitii politice. ns toate prerogativele monarhului sunt pur nominale, nici una neputnd fi efectuat fr contrasemntura primului-ministru. Formal, regina mai poate s dizolve i s convoace parlamentul, s-l numeasc pe primul-ministru, s-i aleag pe minitri, s dispun de unele competene n materie judectoareasc i s acorde titluri onorifice 114. Regelui sau reginei i revine atributul de a numi, la propunerea primului ministru sau al membrilor guvernului, episcopii Bisericii Anglicane, dar nu n cele din urm pe judectorul suprem i liderii armatei, iar acetia, vor depune jurmnt, n faa maiestii sale. Poziia ei, deasupra oricrei dispute dintre partide, o face s apar ca o persoan cu capaciti de integrare, recunoscut la nivel naional, chiar i pe vreme de rzboi ori de criz. Dar, n cele din urm trebuie menionat cea mai important personalitate din sistemul de guvernare britanic i anume, primul-ministru. Acesta din urm, poate s numeasc n funcii ministeriale, ca i funcii, circa 100 de deputai, din cadrul partidului de guvernmnt. Prim-ministrul Regatului Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord este cel mai puternic lider politic al Regatului, acesta exercitnd funcia de ef al Guvernului Maiestii Sale, la fel ca i ali prim-minitri din ri cu sisteme politice asemntoare i este alturi de Cabinetul su, deintorul de facto al puterii executive, exercitnd numeroase dintre

114

Nicolae Pavel, Elena Simina Tnseascu, Actele constituionale ale Regatului Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, op. cit., pp. 5-6.

58

funciile executive care sunt din perspectiv oficial, apanajul suveranului britanic, cunoscute i ca prerogative regale.115 Cabinetul (primul-ministru i minitrii) deriv, n teorie, din puterea suveranului. La nceput, minitrii nu erau nimic altceva dect membrii Consiliului Privat al Coroanei, fr nici o existen colectiv. Dup dinastia german de Hanovra, care ajunge la tron n 1714 i care se dezintereseaz de problemele regatului, minitrii dobndesc importan i, sub autoritatea primului-ministru, se detaeaz de Consiliul Privat al Coroanei. Aceeai schem este reluat i n privina responsabilitii: la nceput minitrii nu rspund dect individual, n faa parlamentului, pentru actele lor de gestionare a treburilor publice. Este ns o rspundere pur penal, care d naetre unei proceduri de punere sub acuzare de ctre Camera Comunelor (impeachment) i unei judecri de ctre Camera lorzilor, cu consecine care pot merge pn la condamnarea minitrilorla pedeaps capital. Pentru a evita consecinele att de grave pentru persoana lor, minitrii au luat bunul obicei de a demisiona nainte de a fi acuzai. ncepnd cu anul 1689 simpla ameninare al uni impeachment i va face pe minitrii s se retrag nainte ca procedura s se pun n micare. Astfel, responsabilitatea penal i individual a posteriori este nlocuit printr-o responsabilitate politic i colegial a prori. Cabinetul este de acum nainte un organ colegial, solidar, condos de primul-ministru, responsabil politic n faa parlamentului, dar nu i n faa regelui. Primul-ministru i Cabinetul sunt ntr-adevr organelle cheie ale puterii. Primul-ministru este desemnat practice de ctre alegtori, chiar dac formal el trebuie numit de regin dintre membrii partidului care a ctigat alegerile. Aici rolul partidului devine devine foarte important i numai tradiiile i particularitatea insular pot explica ordinea care domete n Marea Britanie. n aceast calitate, de ef de facto al executivului, primul-ministru exercit practice o bun parte din funciile specifice unui ef de stat. El are, n acelai timp, i atribuii referitoare la ntrunirile Cabinetului, edinei Camerei Comunelor, unde este prezent o dat pe sptmn, ntlnirile la nivel naional, precum i alte sarcini administrative. Controleaz ordinea de zi a Cabinetului i dipune de iniiativ legislativ pentru toate legile importante pentru regat. Teoretic, ar exista i unele limite pentru competenele sale monarhul poate oricnd demite un guvern care ar aciona mpotriva intereslor naiunii, dar aceast situaie nu s-a mai produs dibn 1783 i este puin probabil ca ea s se produc n zilele noastre.
115

Radu Chiri, Drept constituional. Instituii politice. Caiet de seminarii, Editura Hamangiu, Bucureti, 2010, p. 321.

59

Cabinetul este modest ca numr de personae, dar cu atribuii deosebit de importante n cadrul unei echipe guvernamentale foarte numeroase, compus din minitrii fr portofoliu, minitri nsrcinai s conduc un departament, secretari i subsecretari de stat. Primulministru este cel care i allege minitrii dintre colegii de partid alei n Camera Comunelor, i, uneori, ns foarte rar, dintre lorzi. El i poate revoca liber. Numrul menbrilor variaz n funcie de epoc, ntre 14 i 24 de minitri; n caz de ostiliti, el poate fi redus la 4 sau 5 membrii. Cabinetul rmne un organ eminamente politic. Rolul su principal const n stabilirea politicii interne i externe a regatului, iar trstura sa caracteristic rmne principiul responsabilitii colective. Cabinetul este obligat s prezinte un aviz unanim suveranului asupra unei probleme date, chiar dac unii dintre membrii si au puncte de vedere divergente. Aceasta presupune c politica dus de minitri trebuie s fie conform cu politica general a guvernului. Guvernul include Cabinetul i toi ceilali minitri fr portofoliu, secretarii de stat , etc. Un guvern numeros trebuie s fie ierarhizat , i, ntr-adevr, sub autoritatea primuluiministru guvernul funcioneaz ca un monolit. Totui, numai Cabinetul exercit toate puterile, singur i pe deplin. El este abilitat s ia toate msurile care i apar drept necesare pentru a promova, n cursul legislaturii, politica anunat n platforma electoral116. Puterea deinut de primul ministru se sprijin i pe loialitatea partidului din care face parte i pe care l conduce, pe Parlament i pe faptul c partidele nu trebuie s formeze de regul coaliii.117 Tony Blair a constituit aceast modalitate de a influena mass-media, dar nici unui membru al Cabinetului su, nu avea drpetul s dea declaraii politice fr acordul primului ministru i a expus faptul c c este de competena colaboratorilor si desemnai cu activitile de PR, cunoscui sub denumirea de spin doctors, de a prelua i de a fi n prim plan pe prima pagin a ziarelor, asemenea campaniilor electorale, abordnd, n aecst sens, diferite subiecte n favoarea guvernului.

3.4. Principii de guvernare n Anglia, membrii Guvernului sunt numii de Coroan, parlamentul neputnd interveni. Aici, primul ministru poate rmne, mcar teoretic, n fruntea Guvernului, chiar mpotriva voturilor celor dou Camere. Practic ns, un asemenea lucru este greu de realizat
116

Nicolae Pavel, Elena Simina Tnseascu, Actele constituionale ale Regatului Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, op. cit., pp. 8-10. 117 Dragne Luminia, Drept constituional i instituii politice, ediia a II-a revzut i adugit, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2009, p. 312.

60

pentru c Guvernul are nevioe de votul i sprijinul Camerei Comunelor, iar un vot contrar, ntr-o problem important pentru Guvern, antreneaz demisia sa118. n ceea ce privete activitatea Guvernului, aceasta se bazeaz pe unele principii stabilite prin cutume de-a lungul timpului. Unul dintre ele ar fi, poziia dominant a primului ministru, al crui rol dominant se face simit i n deciziile dezbtute la nivelul guvernrii. n activitatea sa, primul ministru distribuie din competenele decizionale, aa numitelor comitete ad-hoc, pe care acesta sau oamenii lui de ncredere, le controleaz. Caracteristic acestor procese decizionale interne, este faptul c acestea sunt ascunse considerabil mai mult fa de cele din Germania de ochiul opiniei publice. Aici trebuie reiterat capacitatea primului ministru, acesta din urm deinnd o putere de decizie extins, ntruct aceast putere nu este limitat de textul Constituiei, de vreunul din partenerii de coaliie, de eful Statului sau de Curtea Constituional. n ceea ce privete sistemul de guvernare britanic, acesta mai este denumit dictatur electoral (electiv dictatorship) sau guvern prim-ministerial (prime ministerial government) Avn n vedere felul n care primul ministru allege s profite de ale sale competene privind actul de guverbare, constatm c acesta difer de la o personalitate la alta. Aici putem reaminti pe Margaret Thatcher, prim-ministru conservator n perioada 1979-1990, cunoscut pentru un regim rigid i principii politice destul de riguroase pe pe care le-a impus Cabinetului pe care l conducea. De asemenea, Tony Blair exercita un control identic de riguros asupra Cabinetului su, chiar dac, din punct de vedere ideologic pare a fi mai puin decis dect era Margaret Thatcher (...).119 Actualul prim-ministru al Regatului Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nordeste David Cameron, numit n funcie la data de 11 mai 2010.

118

Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, volumul II, ediia 13, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2009, p. 239. 119 www.dadalos.org - Roland Sturm: Regierung und Verwaltung; n: Informationen zur Politischen Bildung 262, "Grobritannien", Bonn BpB 1999

61

CAPITOLUL IV STUDIU COMPARATIV PRIVIND GUVERNUL ROMNIEI I CABINETUL REGATULUI UNIT 4.1.Teoria general a dreptului comparat tiin i metod de studiu- n domeniul dreptului (analiz selectiv) Dimensiunea comparativ a devenit una din caracteristicile majore ale gndirii juridice contemporane i dup prerea mea a devenit chiar una dintre componentele variabile ale acestei gndiri, consecin a dezvoltrii diacronice a societilor constituite n stat sau a societii internaionale i implicit a prefacerii valorilor. Din acest punct de vedere se poate aprecia c studiul dreptului i inclusiv a dreptului comparat poate fi corelat ntr-o mare msur cu studiul istoriei n diferite etape ale evoluiei sale. Putem astfel, considera c n istoria formrii dreptului trebuie reinut perioada receptrii dreptului imperial de ctre popoarele supuse. Debutul acestei perioade ncepe dup opinia mea cu fenomenul receptrii dreptului roman, aplicabil n multe ri ale lumii, secole de-a rndul, chiar dup cderea imperiului roman. n Germania sau n Grecia dreptul roman s-a aplicat n mod direct pn n secolul nostru. n Anglia primul document cu caracter constituional , Magna Carta de la 1215, era redactat n limba latin. n Frana, dreptul roman a fost aplicat melanjat (cum spun francezii) mpreun cu cutumele i normele locale. Tot n abordare retrospectiv poate fi reinut receptarea dreptului francez. Cuceririle napoleoniene au introdus codul civil i codul comercial francez n Italia, Olanda, Belgia i Luxemburg. Legea francez a devenit apoi aplicabil n fostele colonii franceze care, chiar dup dobndirea independenei, i-a meninut aplicabilitatea. De asemenea, anumite state n care influena culturii i tiinei juridice franceze a fost preponderent au adoptat reglementri specifice, inspirate dup modelul francez, printre care se numr i Romnia. ntr-o alt parte a lumii s-a produs fenomenul de receptare a dreptului britanic. Common-law, aa cum este denumit acest sistem, s-a extins n fostele colonii britanice (Australia, Noua Zeeland, Canada, cu exceptia Quebec-ului, unele state anglofone din Africa). n India s-a realizat un sistem de o deosebit originalitate, prin fuziunea dintre dreptul hindus tradiional cu dreptul britanic, care pentru prima dat n lume, a fost codificat. Un fenomen interesant a avut loc n S.U.A., cu excepia provinciei Louisiana (fost colonie francez care a receptat dreptul francez).

62

n S.U.A., common-law adus de colonitii englezi s-a adaptat structurii federale a acestei ri, rezultnd un sistem juridic sensibil diferit de cel original. i exemplele ar putea continua. Cercetarea comparativ a devenit n zilele noastre o metod curent care confer, indiscutabil, o optic mai complex, adesea surprinztoate, asupra propriei legislaii i perspectivelor acesteia, ca i asupra locului pe care l ocup sistemul juridic al fiecrei ri n ansamblul marilor sisteme juridice ale lumii contemporane. Dintr-un studiu, cel mai adesea exegetic, aplecat n mod exclusiv asupra propriei legislaii, cercetarea juridic i gsete o nou dimensiune, dobndete un orizont mai vast, devenind capabil s aprecieze mai bine locul i valoarea real a fiecrei instituii, dac nu a fiecrei reglementri n parte. Exemplele menionate mai sus, le considerm semnificative pentru a marca perioada de nceput a conturrii marilor sisteme de drept contemporan i implicit a originii dreptului comparat ca tiin i metod de studiu a acestor sisteme. Teoria comparatist este folosit de toate ramurile de drept n studiile efectuate. Metoda comparativ face parte dintre metodele cercetrii tiinifice juridice. Un studiu comparat este, dincolo de o opiune doctrinar, un imperativ determinat de procesul de integrare a Romniei n Uniunea European. Logica definete comparaia ca pe o operaie ce urmrete constatarea unor elemente identice sau divergente la dou fenomene. Compararea sistemelor de drept ale diverselor state, a trsturilor, ramurilor i normelor acestora s-a dovedit extrem de fructuoas n procesul metodologic de studiere a fenomenului juridic. Dreptul comparat acoper un aspect dual : dreptul comparat ca ramur de drept i dreptul comparat ca metod de studiu. Disciplina de studiu i justific utilitatea prin faptul c la ora actual exist o Constituie pentru Europa i constituiile statelor membre ale Uniunii Europene. Rezult astfel necesitatea unui studiu al raporturilor dintre dispoziiile Constituiei pentru Europa i dispoziiile Constituiilor statelor membre ale U.E., precum si raportarea acestor sisteme constituionale la standardele relevante cu caracter de universalitate. Sistemul regional european nu poate fi abordat ca un sistem nschis, el trebuie privit ca un sistem deschis ctre sistemul universal i n acest sens vom extinde metoda comparativ la standardele O.N.U.. Dreptul comparat nu este o ramur de drept care s cuprind un ansamblu de norme juridice aplicabile raporturilor sociale. n literatura de specialitate, atunci cnd se vorbete de natura juridic a dreptului comparat, s-au formulat dou opinii : a) dreptul comparat ca tiin a dreptului ; b) dreptul comparat ca metod de studiu. Dreptul comparat ca metod de studiu, dup opinia mea, poate fi definit ca un ansamblu de procedee potrivit crora se realizeaz compararea unor standarde juridice dintr 63

un anumit domeniu de reglementare, a unor norme, a unor reglementri, a unor instituii sau a unor sisteme juridice naionale cu standardele, normele, reglementrile, instituiile sau sistemele juridice din alte ri, n scopul de a evidenia asemnrile i deosebirile dintre ele, sau existena unor elemente identice, concordante, neconcordante sau divergente. tiina dreptului comparat a fixat deja anumite reguli de baz pentru utilizarea metodei comparative n drept. n literatura de specialitate sunt menionate cel puin trei reguli: prima regul a metodei impune a compara ceea ce este comparabil, a doua regul a metodei comparative oblig s se considere termenii supui comparaiei n conexiunile lor reale, n contextul social, politic, cultural din care au rezutat i a treia regul presupune ca, n aprecierea termenului comparat s se in seama nu numai de sensul iniial al normei, ci i de evoluia acesteia n timp, n procesul aplicrii normei. Dac n sens restrns regula general este c dreptul comparat are ca obiect de studiu dreptul strin, trebuie menionat c n sens larg, acesta reprezint o metod de studiu i a dreptului intern motivat de nelegerea complex a propriului sistem de drept n abordare diacronic sau din punctul de vedere al metodologiei generale de tehnic legislativ. Potrivit reglementrilor constituionale stabilite de art.74 alin(1) iniiativa legisl ative aparine, dup caz, Guvernului, deputailor, senatorilor sau unui numr de cel puin 100.000 de ceteni cu drept de vot. n derularea produrii legislative, metoda comparativ ofer legiuitorului repere importante privind standardele europene i internaionale n materie, referitoare la dreptul internaional i dreptul intern cu privire la tratatele ratificate de Parlament care n conformitate cu prevederile art.11 alin.(2) din legea fundamental fac parte din dreptul intern. n aceast viziune, dorim s exemplificm succint importana analizei comparative stabilit de normelor privind tehnica legislativ. Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ stabilete cerinele corelrii proiectului de act normativ cu ansamblul reglementrilor interne precum i armonizarea legislaiei naionale cu legislaia comunitar i cu tratatele internaionale la care Romnia este parte. Rezult c un prim argument de nivel constituional i legal care poate justifica metoda comparativ de studiu se fundamenteaz pe urmtoarele principii: - corelarea proiectelor de acte normative cu ansamblul reglementrilor interne; - armonizarea legislaiei naionale cu legislaia comunitar; - armonizarea legislaiei naionale cu tratatele internaionale la care Romnia este parte. Un al doilea argument de nivel constituional care poate justifica metoda comparativ de studiu l reprezint dipoziiile art.20 din Constituie, referitoare la tratatele internaionale privind drepturile omului n cuprinsul crora sunt stabilite dou reguli fundamentale n materie: 64

- dispoziiile constituionale privind drepturile i libertile cetenilor vor fi interpretate i aplicate n concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor Omului, cu pactele i cu celelalte tratate la care Romnia este parte; - dac exist neconcordan ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romnia este parte i legile interne, au prioritate reglementrile internaionale, cu excepia cazului n care Constituia sau legile interne conin dispoziii mai favorabile. Al treilea argument de nivel constituional care poate justifica metoda comparativ de studiu l reprezint dipoziiile art.148 din Constituie, referitoare la integrarea Romniei n Uniunea European, n cuprinsul crora este stabilit urmtoarea regul de baz: alin (2) Ca urmare a aderrii, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum i celelalte reglementri comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate fa de dispoziiile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. alin (3), Prevederile alin (1) si alin (2) se aplic, n mod corespunztor i pentru aderarea la actele de revizuire a tratatelor constitutive ale Uniunii Europene. Al patrulea argument este de nivel general n sensul c teoria comparatist este folosit de toate ramurile de drept n studiile efectuate. Dreptul constituional comparat, abordat ca tiin a dreptului, are ca obiect de studiu cele dou mari pri ale unei constituii, respectiv puterea politic sau puterea de stat precum i drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale. 4.2. Studiu comparativ privind Guvernul Romniei i Cabinetul Regatului Unit, aspecte selective n cele ce urmeaz voi prezenta un studiu comparativ ntre Guvernul Romniei i cel al Cabinetul Regatului Unit. Acest lucru l voi evidenia prin asemnrile i deosebirile ntre cele dou guverne. Cabinetul Regatului Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, fiind o monarhie constituional i una din puinele ri care nu au o Constituie scris, n cadrul politicilor de guvernare, puterea executiv este atribuit Guvernului Maiestii Sale i provine de la instituia Parlamentului. Primul-ministru exercitnd funcia de ef al Guvernului, este rspunztor n faa Camerei Comunelor, Camera inferioar a Parlamentului. Putem aminti aici de modelul Westminster, un sistem de guvernare care a fost emulat i n alte pri din lume. Statul romn difer fa de Cabinetul Regatului Unit, forma de guvernmnt fiind potrivit Constituiei, republica. Romnia este stat naional, suveran i independent, unitar i indivizibil. Romnia este stat de drept, democratic i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul 65

politic reprezint valori supreme, n spiritul tradiiilor democratice ale poporului romn i idealurilor Revoluiei din decembrie 1989, i sunt garantate. Formarea statului de drept i naional nu este un proces istoric linear, ci unul de stabilire a frontierelor culturale i de standardizare cultural n interiorul acestor frontiere, doctrinele naionaliste ncercnd s creeze o identitate ntre uniunea politic denumit stat i unitatea cultural care este naiunea. Societatea uman are la baz o diversitate de indivizi, grupai n clase i categorii sociale. Ea este influenat de o serie ntreag de factori, dintre care, cei mai relevani sunt cei ideologici, economici, istorici, psihologici i de tradiie. Factorii ideologici presupun c orice societate uman are la baz un sistem de valori, structurant pentru respectiva comunitate uman, care fie constituie liantul comun al tuturor indivizilor, fie poate reprezenta factorul de difereniere atunci cnd n funcie de aceste valori se realizeaz organizarea instituiilor statului i exercitarea puterii. Factorii economici determin att opiniile i atitudinea membrilor societii ct i, n bun msur, modalitatea de amenajare a instituiilor statului i exercitarea puterii n societate. Factorii istorici i legai de tradiii, joac i ei un rol destul de important n cadrul diverselor societi, influennd att structura sa instituional, ct i procesle decizionale i de execuie care au loc n cadrul acesteia120. n Marea Britanie principiul reprezentrii a acionat de peste 700 de ani, sufragiul universal pentru aduli fiind instituit cu numai cu 30 de ani n urm. Este de semnalat faptul c o propunere privind la sufragiul adulilor a fost naintat de colonelul Rainsborough, n anul 1647, dar nevalidat de Cromwell. n timpul lui Henric al VIII-lea, prima Camer a comunelor era constituit din 298 membri. n jurul anului 1830 nr. membrilor urcase la 637. Ca urmare a lui "Reform Act" din perioada anilor 1832, s-a constituit un sistem de vot ce permitea exercitarea drepturilor electorale de ctre un procent destul de mic, de 5% din Rndul adulilor. Acelai document a redus din condiiile prohibitive pentru exercitarea drepturilor electorale. Reforme ulterioare au fost efectuate i n anii 1868 i 1884. n 1918, cu anumite limitri, a fost recunoscut dreptul de vot i al femeilor. Abia n anul 1928 n Marea Britanie, abia n 1928 femeilor li s-a recunoscut egalitatea deplin de a vota, la fel ca i brbaii. Ideea votului cu adevrat universal a fost recunoscut ns, de fapt, abia n 1948121. n prezent, n Marea Britanie au dreptul de vot toi cetenii care domiciliaz n circumscripia electoral respectiv la data nscrierii lor n listele electorale. Persoanele
120

Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, volumul I, ediia 14, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2011, p. 2. 121 Ionescu Cristian, Tratat de drept constituional romn, ediia a II-a, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 343.

66

deinute i alienaii mintali nu au drept de vot. n Marea Britanie, listele electorale sunt stabilite pe baza unui chestionar care este adresat fiecrei familii i actualizat n luna octombrie a fiecrui an. nscrierea n listele electorale se face automat, potrivit acestor chestionare. Totodat, nu exist nici un fel de restricii pentru a fi ales n Camera comunelor. Dar, ca excepie de la regul, nu pot fi alei: membrii poliiei i titularii unor alte funcii oficiale, membrii forelor armate, faliii care nu au fost nc reabilitai, funcionarii publici, judectorii, ecleziasticii romano-catolici i anglicani. Parlamentul este cel care stabilete umrul circumscripiilor electorale, iar limitele lor sunt trasate n funcie de numrul de locuitori, fiind actualizate la un interval de 10 sau 15 ani. n urma alegerilor din 5 mai 2005, au rezultat urmtoarele: Partidul Laburist deine 355 locuri n Camera Comunelor, Partidul Liberal Democrat 62, Sinn Fein 5, Partidul Conservator 198, Partidul Democrat Unionist 9, Partidul Naional Scoian 6, celelalte locuri revenind altor partide. Dintre noii alei 128 femei i 518 sunt brbai. Pentru Camera comunelor alegerile se fac direct, cu majoritate simpl, care nu este ns obligatorie, prin vot secret, pe baza unui scrutin uninominal. Camera comunelor dispune de un numr de 659 locuri, numr care este acelai cu numrul circumscripiilor electorale, fiind ales un singur deputat din fiecare circumscripie. Trebuie reamintit aici faptul c sistemul electoral din Reagtul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, permite votul prin coresponden sau prin procur. Pot vota prin procur funcionarii aflai n strintate, iar prin coresponden, persoanele care au un handicap fizic i care nu se pot prezenta la biroul de vot pentru a-i exercita dreptul electoral. Ceea ce rmne ns specific sistemului electoral al Marii Britanii este faptul c alegerile generale organizate cu regularitate la 5 ani stabilesc doar compunerea Camerei Comunelor; ele nu au nici o influen n privina Camerei Lorzilor, ns decid cine va forma guvernul, deoarece liderul partidului grupului majoritar din Camera Comunelor, dup alegerile generale, devine prim-ministru i i alege Cabinetul. Interesant este faptul c tocmai aceste reguli nu sunt scrise nicieri, ci reprezint o parte important a dreptului cutumiar, nc una din particularitile sistemului constituional al Marii Britanii.122 Membrii Camerei comunelor beneficiaz de imunitate parlamentar privind activitile exercitate de acetia, n Parlament. Imunitatea are acoperire doar pentru procesele civile, nu i la cauzele penale. Imunitatea este valabil pe toat durata sesiunii i 40 de zile nainte i dup terminarea ei. Deputailor britanici li se poate ridica imunitatea parlamentar numai prin lege. Membrii Camerei lorzilor nu beneficiaz de nici o indemnizaie, pe cnd membrii Camerei comunelor beneficiaz de o indemnizaie anual de 11.250 de dolari, plus indemnizaii pentru restituirea cheltuielilor de deplasare, de secretariat, de transport. Membrii
122

Nicolae Pavel, Elena Simina Tnseascu, Actele constituionale ale Regatului Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, op. cit., p. 21.

67

Camerei comunelor depun, unei case de pensii, un procent de 5% din indemnizaia lor. Fotii membri ai Parlamentului, care au 4 ani de serviciu i vrsta de 65 de ani, au dreptul la o pensie ce reprezint 1/60 din indemnizaia lor pe an de serviciu. Trebuie reamintit i faptul c de pe urma membrilor Camerei Comunelor decedai, familiile acestora beneficiaz de pensie, pe cnd membrii din cadrul Camerei Lorzilor nu beneficiaz de pensii . Membrii Camerei comunelor se bucur de gratuitatea convorbirilor telefonice oficiale, de permise generale de transport clasa I-a pe calea ferat, liniile aeriene sau navale, de scutirea de timbru pentru corespondena oficial, de un permis de cltorie pentru 10 cltorii clasa a I-a pentru soii lor, ca i de o alocaie kilometric pentru folosirea mainii personale n deplasrile de serviciu. Cheltuielile anuale ale Camerei comunelor nu depesc 1.300.000 dolari. n urma a alegerilor legislative din 7 iunie 2001, partidul laburist i premierul Tony Blair i-au consolidat poziia n sistemul politic britanic. Din cele 659 locuri din Camera Comunelor, 414 au fost ctigate de partidului laburist, iar conservatorii au obinut 167, Partidul Liberal Democrat 52 mandate, situaie considerat de observatorii politici ca o ameninare la adresa funcionrii sistemului bipartid. n momentul de fa n Camera Comunelor sunt 541 brbai fa de 118 femei, procent net favorabil fa de alte state. Regina convoac n fiecare an Parlamentul, fiecare sesiune parlamentar durnd de regul un an. Camera Lorzilor are consacrate un numr de 112 zile pentru edinele plenare, pe cnd pentru Camera Comunelor sunt consacrate 167 de zile. n cadrul Camerei comunelor sunt constituite comisii pe diferite probleme. "Speaker"-ul conduce lucrrile Camerei Comunelor, iar printre altele, acesta din urm primete o indemnizaie special. Grefierul conduce Secretariatul Camerei Comunelor, el fiind subordonat "Speaker"-ului. Grefierul are un rol important i n cazul n care alegerile sunt contestate, cnd a fost depus o cerere n acest sens la tribunalul compus din 2 judectori ai naltei Curi din circumscripia electoral respectiv, ntruct, la sfritul deliberrii, tribunalul trebuie s prezinte concluziile sale "Speaker"-ului Camerei Comunelor, care apoi ia o decizie n consecin 123. Ordinea de zi a edinelor Camerei comunelor este stabilit de comun acord cu guvernul i dup o consultare, n prealabil, cu principalul partid de opoziie. Pentru al lua cuvntul membrii Camerei comunelor trebuie s atrag atenia "speaker"-ului din locul n care se gsesc n sala de edine, dar acetia pot s-1 informeze din timp pe "speaker" cu privire la faptul c doresc s ia cuvntul asupra unei probleme. Asupra aceleiai probleme, nici un membru al Camerei comunelor nu poate s intervin n dezbateri mai mult dect o singur dat, cu excepia cazului cnd este autorul unei
123

Nicolae Pavel, Elena Simina Tnseascu, Actele constituionale ale Regatului Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, op. cit., p. 18.

68

moiuni sau cnd ia cuvntul cu aprobarea Camerei. n cadrul comisiilor nu se aplic aceast limitare124. Membrilor Camerei Comunelor li se pot aplica anumite sanciuni. Ca i sanciuni, amintim pe cele aplicate de ctre "speaker" (ridicarea cuvntului, chemarea la ordine sau ndeprtarea din sala de edine) i cele aplicate de Camera Comunelor (desemnare pe nume de familie-naming i excluderea din Camer). Hotrrile se iau cu majoritatea simpl a voturilor exprimate. Dezbaterile sunt publice, editndu-se , procese-verbale, dri de seam i o colecie anual a hotrrilor Camerei. La nivelul Camerei comunelor sunt nou comisii. Fa de acestea, mai sunt i comisii sesionale, standing (ad-hoc), speciale (select) i mixte. edinele comisiilor sunt publice, i pot delibera i adopta hotrri, n toate situaiile cu condiia ca la edin s fie ntrunit participarea unei treimi din totalitatea membrilor lor. Ziaritii au acces n majoritatea saloanelor, culoarelor la o galeria destinat presei. Ei pot participa la edinele comisiilor, ct i la edinele plenare, dac acestea sunt publice. Serjeant-at-arms este un funcionar speciale nsrcinat cu securitatea Parlamentului, care are dreptul de a autoriza accesul ziaritilor n sala de ateptare. n ce privete funcia legislativ toate proiectele de legi fiscale i legile n materie financiar trebuiesc depuse mai nti n Camera Comunelor. Camera Lorzilor nu are dreptul s ntrzie proiectele de legi n materie financiar (money bills), i nici nu poate mpiedica adoptarea altor proiecte, cu excepia cazului, cnd este vorba de un proiect ce are n vedere prelungirea duratei maximale a parlamentului, pe care Camera comunelor le-a votat n cursul a dou sesiuni consecutive. Proiectele introduse n cea de a doua Camer sunt retrimise dup votare celei dinti, care poate s le refuze, s le accepte, sau s propun altele. Circuitul proiectelor ntre cele dou Camere continu pn ce intervine un acord. Dac acordul nu intervine nainte de sfritul sesiunii, proiectul de lege eueaz, cu excepia proiectelor de legi din materia financiar. n Cabinetul Regatului Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, iniiativa din domeniul legislativ aparine guvernului parlamentarilor, colectiviti lor locale, companiilor create printr-o lege, societilor private i particularilor. Se cunosc ns anumite restricii privind dreptul de iniiativ legislativ. Aadar, nu se pot face propune legi privind creterea cheltuielilor publice sau a impozitelor n domeniile care afecteaz interese sau avantajel unor persoane (private bills). n ce privete iniiativa parlamentarilor, aceasta se realizeaz printr-o propunere fcut de un parlamentar, aceastab din urm trebuind sprijinit de cel puin 11 co-semnatari. La nceputul sesiunii, prin tragere la sori, se selecteaz 20 de propuneri care trebuie analizate n
124

Cristian Ionescu, Drept constituional comparat, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 195.

69

regim prioritar. n Camera comunelor, dousprezece zile de vineri n fiecare sesiune sunt rezervate propunerilor de legi. Cu o astfel de mentalitate, extins la nivelul ntregii societi britanice, nu e de mirare c timp de secole constituionalitii nu au admis nici mcar necesitatea unei enumerri a elementelor ce compun libertatea individual125. Procedura legislativ cuprinde, n sistemul britanic, mai multe etape: 1) moiunea, solicitnd aprobarea de a prezenta un proiect sau o propunere de lege; 2) prezentarea i prima lectur a acestuia, de principiu; 3) a doua lectur; discutarea principiilor generale; depunerea de amendamente care pot s repun textul n discuie; 4) examinarea n comisii, pe articole, i formularea de amendamente. Se menioneaz faza aa numit a raportului (afar de cazul n care textul nu a fost deja amendat n cadrul comisiilor) i depunerea de noi amendamente, a treia lectur a legii i adoptarea sa.126 Urmeaz naveta ctre cealalt Camer, unde aceleai faze sunt reluate i apoi, mai multe consultri ntre Camere, pn cnd are loc un acord asupra unui text unic. n cele din urm, legea devine obligatorie prin sancionarea de ctre Regin i publicarea textului legii. n principiu, Regina are posibilitatea de a nu sanciona o lege, dar n practic acest lu cru nu s-a mai produs de 250 de ani. Adoptarea bugetului are loc n Camera comunelor. Camera lorzilor nu are dreptul s amendeze proiectele de legi cu caracter financiar, dar nici s le ntrzie cu peste 30 de zile. Suveranul poate dizolva Camera Comunelor, la cererea primului ministru, dar Camera Lorzilor nu poate fi dizolvat niciodat. Mandatul Parlamentului poate fi prelungit printr-o lege, dar acesta din urm, la rndul lui, nu se poate autodizolva. Practic, monarhul pstreaz prerogativa dizolvrii Camerei Comunelor, dar persoana sa nu este pus n discuie pentru gestionarea problemelor care sunt de competena Cabinetului, acesta din urm rspunznd numai n faa Camerei Inferioare127. ncheierea i ratificarea tratatelor internaionale se poate face de ctre guvern, fr aprobarea Parlamentului, dar toate tratatele ncheiate de ctre Guvern rebuiesc depuse, pentru informare, Parlamentului. Parlamentul, instituia legislativ naional a Regatului, are n compunere dou Camere: Camera Comunelor, cu membri alei, i Camera Lorzilor, ai crei membri sunt, n general, numii. Camera Comunelor este mult mai reprezentativ dect cea a Lorzilor, deoarece poate trece legi chiar dac au fost respinse de Camera Lorzilor.

125

Nicolae Pavel, Elena Simina Tnseascu, Actele constituionale ale Regatului Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, op. cit., p. 33. 126 Verginia Vedina, Drept administrativ, op. cit., p. 342. 127 Nicolae Pavel, Elena Simina Tnsescu, Actele constituionale ale Regatului Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, op. cit., p. 7.

70

Camera Comunelor este are un numr de 650 membri, fiecare n parte fiind ales dintr-o circumscripie electoral, prin sistemul de vot uninominal. Camera Lorzilor este compus din 724 de membri, din rndurile clerului i ale aristocraiei britanice. Minitrii Guvernului sunt alei prin convenie din cadrul membrilor Camerei Comunelor, dar este de reinut faptul c unii provin din Camera Lorzilor. Minitrii sunt nvestii cu putere legislativ i executiv. Primul-ministru desemnat, de regul, este eful partidului cu cei mai muli reprezentani n Camera Comunelor. Actualul Prim-ministru este David Cameron, eful Partidului Conservator, n funcie din anul 2010. Un aspect asemntor ntre Guvernul Romniei i cel al Cabinetul Regatului Unit este acela c minitri sunt investii cu putere executiv. n Romnia, primul-ministru este, potrivit Constituiei, desemnat de Preedintele Romniei n urma consultrii partidului care are majoritatea absolut n Parlament ori, dac nu exist o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate n Parlament. Primul-ministru conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, respectnd atribuiile ce le revin. De asemenea, prezint Camerei Deputailor sau Senatului rapoarte i declaraii cu privire la politica Guvernului, care se dezbat cu prioritate. Actualul Prim-ministru al Romniei este Victor Ponta din data de 7 mai 2012. Guvernul Romniei are rolul de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului naional economic i social, precum i racordarea acestuia la sistemul economic mondial n conditiile promovrii intereselor naionale. n ndeplinirea atribuiilor sale, Guvernul coopereaz cu organismele sociale interesate, cum ar fi sindicatele i patronatele. Cabinetul Regatului Unit are un sistem de protecie social destul de cuprinztor i se proclam ca fiind un stat social sau "stat asistenial" (welfare state). Bazele acestui sistem de protecie social au fost nrdpcinate de economistul William Beveridge n anul 1942. Acest sistem a rmas cunoscut de-a lungul timpului sub numele de modelul Beveridge.

71

CONCLUZII Marea Britanie este una dintre puinele ri din lume care nu au o constituie codificat ntr-un document fundamental, bazndu-se, n schimb, pe obiceiuri consacrate prin tradiie i pe un numr de legi constituionale separate. n timp ce monarhul este eful statului i, teoretic, deine puterea executiv, prim-ministrul este eful guvernului. Guvernul este rspunztor, n principal, n faa Camerei Comunelor, din cadrul creia, potrivit tradiiei constituionale, este ales prim ministrul. Majoritatea membrilor Cabinetului provin din Camera Comunelor, restul fiind membri ai Camerei Lorzilor. Guvernul Romniei este organizat i funcioneaz n baza Legii nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, modificat i completat prin Ordonana de urgen a guvernului nr. 29/2010. Conform Constituiei, Guvernul, potrivit programului su de guvernare, acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. Guvernul are, totodat, i sarcina de conducere general a administraiei publice, n calitatea sa de autoritate central cu competen material general. Aceast atribuie presupune existena unor raporturi de drept administrativ ntre Guvern i celelalte autoriti publice. Guvernul este alctuit din prim-ministru, minitri, minitridelegai, cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru, prevzui n lista Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere. Desemnarea candidatului pentru funcia de prim-ministru este de competena Preedintelui Romniei, n urma consultrii partidului care a dobndit majoritatea absolut n Parlament. n cazul n care nu exist un asemenea partid, desemnarea se va face n urma consultrii cu toate partidele politice parlamentare. Candidatul la funcia de prim-ministru are consultri politice cu partidul sau gruparea de partide politice care a susinut desemnarea sa, n vederea alctuirii noului Guvern i a programului de guvernare. Candidatul la funcia de prim-ministru are 10 zile la dispoziie pentru negocierea listei ministeriabililor, ct i pentru redactarea programului de guvernare. n urmtoarea etap a procedurii de nvestitur are loc dezbaterea pentru acordarea votului de ncredere. Programul de guvernare este un document politic, care aparine n exclusivitate Guvernului i care, dac este acceptat, are ca efect acordarea ncrederii Parlamentului, pentru realizarea obiectivelor cuprinse n acest act.

72

n cazul neacordrii votului de ncredere, procedura de nvestitur se reia. Dup obinerea votului de ncredere, Preedintele Romniei numete Guvernul. Guvernul i primulministru vor rspunde politic exclusiv n faa Parlamentului. Pentru realizarea Programului de guvernare, Guvernul exercit urmtoarele funcii: funcia de strategie ; funcia de reglementare; funcia de administrare a proprietii statului; funcia de reprezentare; funcia de autoritate de stat. edinele Guvernului se convoac i sunt conduse de primul-ministru. Preedintele Romniei poate lua parte la edinele Guvernului (pe care le i conduce) n care se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea primului-ministru, n alte situaii. Guvernul se ntrunete sptmnal sau ori de cte ori este nevoie.

73

BIBLIOGRAFIE

I. Tratate, cursuri, monografii 1. Nicolae Pavel, Drept constituional i instituii politice, volumul I, Teoria general, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2004. 2. Nicolae Pavel, Elena Simina Tnseascu, Actele constituionale ale Regatului Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, Editura ALL Beck, Bucureti, 2003. 3. Nicolae Pavel, Elena Simina Tnseascu, Constituia Statelor Unite ale Americii, Editura ALL Beck, Bucureti, 2002. 4. Albu Emanuel, Drept administrativ i tiina administraiei, partea I, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2005. 5. Gheorghe Uglean, Drept constituional i instituii politice, partea I, ediia V, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2007. 6. Gheorghe Uglean, Drept constituional i instituii politice, partea II, ediia V, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2007. 7. Deleanu, Ion, Instituii i proceduri constituionale, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2006. 8. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Volumul I, ediia 4, Editura ALL Beck, Bucureti, 2005. 9. Muraru Ioan, Elena Simina Tnsescu, Drept constiutional i institutii politice, Volumul I, ediia 14, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2011. 10. Muraru Ioan, Elena Simina Tnsescu Drept constiutional i institutii politice, Volumul II, Ediia 13, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2009. 11. Muraru Ioan, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei. Comentariu pe articole, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2008. 12. Muraru Ioan, Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, vol. II, ediia 12, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2006. 13. Tofan Dana Apostol, Drept administrativ, ediia a II-a, volumul I, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2008. 14. Verginia Vedina, Drept administrativ, ediia a III-a revzut i actualizat, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007. 15. Benone Puc, Andy Puc, Drept constituional i instiutii publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2007. 16. Brezoianu Dumitru, Drept administrativ romn, Editura ALL Beck, Bucureti, 2004. 17. Blan Emil, Instituii administrative, Editura C.H. Beck, Colecia Master, Bucureti, 2008. 74

18. Constanta Clinoiu, Victor Duculescu, Drept parlamentar, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2009. 19. Constana Clinoiu, Victor Duculescu, Drept constituional i instituii politice, ediia a IV-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2010. 20. Coman Kund Florin, Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ. Sinteze teoretice i exerciii practice pentru activitatea de seminar. Partea I, ediia a II-a, revzut i actualizat, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2008. 21. Coman Kund Liviu, Sisteme administrative europene, Universitatea Dunrea de Jos, Galai, 2003. 22. Dnior Dan Claudiu, Drept constiutional i instituii politice, Editura tiinific, Bucureti, 2007. 23. Duculescu Victor, Tratat de drept constituional comparat, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007. 24. Dragne Luminia, Drept constituional i instituii politice, ediia a II-a revzut i adugit, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2009. 25. Duculescu Georgeta, Drept constituional comparat, ediia a IV-a, Volumul I, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007. 26. Ionescu Cristian, Tratat de drept constituional romn, ediia a II-a, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2008. 27. Ioan Alexandru, Mihaela Cruan, Sorin Bucur, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005. 28. Giurgiu Liviu, Aurel Segrceanu, Cristian Giusepe Zaharie, Drept administrativ, ediia a II-a revzut i adugit, Editura Sylvi, Bucureti, 2002. 29. Gheorghe Iancu, Drept constituional i instituii politice, volumul II Sisteme electorale contemporane, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2009. 30. Claudia Gilia, Manual de Drept constituional i instituii politice, Editura Hamangiu, Bucureti, 2010. 31. Lazr Rozalia Ana, Legalitatea actului administrativ, Editura ALL Beck, Bucureti, 2004 32. Manda Corneliu, Drept administrativ.Tratat elementar, ediia a IV-a, revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007. 33. Negru Vasilica, Dreptul administrativ, Editura Fundaia Academiei Danubius Galai, 2006. 34. Preda Mircea, Drept administrativ. Partea general, ediia a IV-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006. 35. Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004. 36. Priscaru Valentin, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, ediia a III-a revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002. 75

37. Priscaru Valentin., Actele i faptele de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001. 38. Radu Chiri, Drept constituional. Instituii politice. Caiet de seminarii, Editura Hamangiu, Bucureti, 2010. 39. Santai Ioan, Drept administrativ i tiina administraiei, volumul I, ediie revizuit pentru uzul studenilor, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2002. 40. Trilescu Anton, Drept administrativ, ediia a III-a, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2008. 41. Trilescu Anton, Drept administrativ, ediia 2, Editura ALL Beck, Colecia Curs universitar, Bucureti, 2005. 42. Valea Daniela, Sistemul de control al constituionalitii din Romnia, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2010.

II. Studii, articole 1. Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit - comentarii i explicaii, Editura ALL Beck, colecia Legi comentate, Bucureti, 2004. 2. Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Ordonana guvernamental, doctrin i jurispruden, ediia a II-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002. 3. Dana Apostol Tofan, Consideraii n legtur cu regimul juridic aplicabil ordonanelor Guvernului, n Dreptul nr. 4/1998. 4. Ioan Anghel, Revista de drept public nr. 2/2004, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2004 5. Ioan Alexandru, Consideraii privind necesitatea modernizrii administraiei, Revista de drept public nr. 2/2007 III. Legislaie 1. Constituia Romniei, modificat i completat prin Legea de revizuire nr. 429/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 758/29.10.2003, republicat de Consiliul Legislativ, n temeiul art. 152 din Constituie, cu reactualizarea denumirilor i dndu-se textelor o nou numerotare (art. 152 a devenit, n forma republicat, art. 156). 2. Legea nr. 37/1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 137/8 decembrie 1990. 3. Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001 modificat prin Ordonana de urgen nr. 2 din 29 ianuarie 2010 publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 76/3 februarie 2010. 76

4. Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial, republicat prin Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 200/23 martie 2007. 5. Hotrrea de Guvern nr. 50/2005, pentru aprobarea regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005. 6. Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 139 din 31 mai 2000. 7. Legea nr. 504 din 11 iulie 2002 audiovizualului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 534/22 iulie 2002, modificat prin Ordonan de urgen nr. 181 din 25 noiembrie 2008, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 809/3 dec. 2008. 8. Legea nr.85/2003 (Monitorul Oficial al Romniei nr. 197 din 27 martie 2003), modificat prin Legea nr.237/2004 (Monitorul Oficial al Romniei nr. 553 din 22 iunie 2004) i H.G. nr. 756/2003 (Monitorul Oficial al Romniei nr. 494 din 9 iulie 2003). 9. Legea nr. 390/2002 (Monitorul Oficial al Romniei nr. 443 din 24 iunie 2002), cu modificrile i completrile ulterioare, i H.G. nr.752/2003 (Monitorul Oficial al Romniei nr.494 din 9 iulie 2003).

IV. Site-uri consultative 1. www.oldlondra.mae.ro 2. www.lamoncloa.gob.es 3. www.portugal.gov.pt 4. www.romania.nlembassy.org 5. www.primeminister.gov.gr 6. www.conseil-constitutionnel.fr 7. www.austria.gv.at 8. www.dadalos.org 9. www.regjeringen.no

77