Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Regimul juridic al
Finanelor Publice n
Romnia
PARTEA I
DREPT FINANCIAR
CAPITOLUL I
NOIUNI INTRODUCTIVE
1. Concept
Termenul de finane este explicat ca fiind totalitatea
mijloacelor bneti care se gsesc la dispoziia unui stat i care
sunt necesare pentru ndeplinirea funciilor i sarcinilor sale.
Expresia finane prezint n domeniul economico financiar mai multe nelesuri, astfel c finanele sunt perce3
legtur cu veniturile i cheltuielile acestora, cu mprumuturile primite sau acordate, cu creanele de ncasat i obligaiile de plat, cu asigurrile i reasigurrile de bunuri, de
persoane ori de rspundere civil, etc.
Avnd n vedere cele de mai sus, se impun urmtoarele
precizri: finanele publice sunt folosite ntotdeauna n
scopul satisfacerii nevoilor generale ale societii, n timp
ce finanele private sunt puse, de regul, n slujba realizrii
de profituri/venituri de ctre ntreprinztorii particulari,
respectiv de alte categorii de persoane fizice i/sau juridice;
n consecin, gestiunea finanelor publice este supus
normelor juridice de drept public, iar gestiunea finanelor
private urmeaz regulile dreptului privat, mai exact, ale
dreptului comercial.
n continuare ne vom limita la prezentarea regimului
juridic al finanelor publice, adic la modul n care sunt
reglementate totalitatea relaiilor sociale, de natur economic, ce apar n procesul realizrii i repartizrii n form
bneasc a resurselor necesare statului pentru ndeplinirea
funciilor i sarcinilor sale.
3. Evoluia finanelor publice
Noiunea de finane publice a evoluat continuu, fiind
supus de-a lungul timpului unor numeroase schimbri,
n urma crora i-a conturat i mbogit coninutul.
n cadrul evoluiei finanelor publice sunt remarcabile
dou etape importante, marcate de concepii politice diferite
care au dominat n majoritatea statelor lumii societatea
omeneasc n decursul vremurilor moderne.
Astfel, mai nti, o lung perioad de timp, statul ca
suprem autoritate public nu s-a preocupat i nu a
intervenit n activitatea social-economic, dect n msura
5
dar continund s acopere i sarcinile administrative, respectiv s finaneze cheltuieli ale statului.
Sistemul de venituri publice (impozitele i taxele, mai
ales) reprezint un mijloc foarte eficient de intervenie al
statului n viaa social-economic, el permind ca din
venituri s se acopere cheltuielile publice i totodat s
se asigure, pe de o parte, o anumit egalizare a condiiilor
sociale (constnd n reducerea prin impozit a veniturilor
mari, acordarea de faciliti pentru categoriile defavorizate
etc.), iar pe de alt parte s se stimuleze dezvoltarea
economic (prin crearea de faciliti menite s stimuleze
dezvoltarea activitilor rentabile).
Printr-o politic fiscal condus corect, bugetul de venituri i cheltuieli publice poate deveni un mijloc deosebit de
eficient pentru preluarea (prin intermediul impozitelor i
taxelor) a unei pri din venitul naional i redistribuirea
acesteia (prin intermediul cheltuielilor) pentru obiective
economice i sociale de importan major pentru ntreaga
societate.
Privite din perspectiva concepiei moderne (prezentat
mai sus), finanele publice sunt definite n doctrin ca fiind
tiina care studiaz activitatea statului (n calitatea sa de
utilizator al unei tehnici speciale, financiare, care opereaz
cu noiuni precum: venituri, cheltuieli, taxe, impozite,
mprumuturi, procedee monetare, buget, etc.) desfurat n
scopul ndeplinirii atribuiilor care i revin, adic pentru
acoperirea trebuinelor generale ale societii.
4. Structura finanelor publice
10
cunotine despre reglementrile juridice referitoare la componentele structurale ale finanelor publice.
Totalitatea normelor juridice care reglementeaz domeniul finanelor publice formeaz legislaia finanelor publice
sau dreptul finanelor publice. Acesta este alctuit din
legislaia sau dreptul financiar i, respectiv, legislaia sau
dreptul fiscal. Privit prin prisma reglementrilor legale care
sunt adoptate n scopul ordonrii raporturilor sociale din
domeniu, tiina juridic a finanelor publice cuprinde i
analizeaz, la un loc, dou categorii de norme juridice: norme
juridice financiare i norme juridice fiscale.
Dreptul financiar este format din totalitatea normelor
juridice care reglementeaz relaiile de constituire, repartizare i utilizare a fondurilor bneti ale statului i ale instituiilor publice, destinate satisfacerii nevoilor social-economice
ale societii; de asemenea, el cuprinde normele juridice prin
care este asigurat cadrul legal al altor instituii importante n
domeniu, precum creditul public (mprumutul de stat) i
controlul financiar.
Dreptul fiscal este format din totalitatea normelor
juridice care reglementeaz modalitile de realizare la
buget a veniturilor publice (constituirea veniturilor bugetare), primordial prin specificul fiscal al impozitelor i taxelor,
dar i sub forma altor categorii, precum contribuiile i
prelevrile.
Cele dou categorii de norme juridice: dreptul financiar
sau legislaia financiar i dreptul fiscal sau legislaia fiscal
se afl ntr-o legtur foarte strns, chiar ntr-o interdependen, formnd mpreun un ansamblu coerent de norme
11
Dei cele dou categorii de norme juridice alctuind dreptul financiar sau
legislaia financiar i, respectiv, dreptul fiscal sau legislaia fiscal se afl
ntr-o legtur foarte strns, formnd mpreun aa cum am artat mai
sus un ansamblu coerent de norme juridice care este denumit dreptul
finanelor publice, pentru facilitarea nelegerii i asimilrii materiei de
studiu vom aborda distinct, n succesiunea fireasc (n prezentul volum
dreptul financiar i apoi ntr-un volum distinct - dreptul fiscal)
problematica subsumat domeniul amplu al dreptului finanelor publice.
12
ilor publice implicate n procesul bugetar. Prin aceast reglementare este circumscris i definit sfera de cuprindere a
finanelor publice n Romnia: activitatea bugetar constnd n
elaborarea proiectului de buget, aprobarea i executarea
bugetului public naional, stabilirea i perceperea impozitelor,
taxelor i altor prelevri cu titlu de venituri (publice) bugetare,
utilizarea fondurilor bneti publice i controlul modului de
folosire a tuturor mijloacelor materiale i bneti aparinnd
organelor, instituiilor i unitilor statului, indiferent de
rangul lor de subordonare (central sau local).
Conceput ca un act normativ general, n care s se
regseasc cadrul juridic principal de reglementare n materie,
Legea finanelor publice consfinete regulile de baz ale
activitii financiare a statului; pe baza acestor reguli au fost
sau urmeaz s mai fie elaborate acte normative cu un coninut
mai concret, completator, prin care sunt sau vor fi reglementate amnunit aspectele privitoare la relaiile sociale din
domeniul finanelor publice, precum i a acelora care au doar
inciden cu respectivul domeniu.
Astfel, n completarea prevederilor generale ale Legii
Finanelor Publice au fost adoptate acte normative prin care
sunt reglementate, sectorial, dar de o manier detaliat,
diferite activiti, acte i operaiuni din domeniul finanelor
publice; dintre acestea, cu titlu exemplificativ, enumerm:
Legea nr. 273/2006 privind finanele publice locale, Legea nr.
30/1991 privind organizarea i funcionarea controlului
financiar i a Grzii Financiare, Ordonana Guvernului nr.
119/1999 privind controlul intern i controlul financiar
preventiv, Legea nr. 94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi a Romniei, O. G. nr. 64/2007
privind datoria public, Legea nr. 241/2005 privind prevenirea
i combaterea evaziunii fiscale, Codul fiscal adoptat prin
Legea nr. 571/2003, Codul de procedur fiscal adoptat prin
15
18
20
juridice bancare, raporturi juridice de organizare a circulaiei monetare, raporturi juridice valutare, raporturi juridice
de asigurare prin efectul legii, raporturi juridice de control
financiar, etc.
Aceast sfer larg de cuprindere a raporturilor juridice
din domeniul finanelor publice se explic prin consacrarea
concepiei moderne asupra finanelor, aceea care se bazeaz
pe ideea interveniei statului n economie n scopul influenrii
proceselor economice.
11. Activitatea financiar a statului
Activitatea financiar este reprezentat de aciunile
organelor de stat i a altor persoane juridice sau fizice referitoare la constituirea, repartizarea i utilizarea fondurilor bneti publice necesare consumului general, care se concentreaz
n bugetul central, cel al asigurrilor sociale i n bugetele
locale, precum i metodele i mijloacele folosite pentru realizarea acestui scop.
Statul determin modificarea raporturilor sociale avnd
menirea de a asigura cadrul juridic legislativ pentru
desfurarea activitilor economice.
Statul se implic n viaa social economic prin mijloacele sale specifice, i anume prin intermediul bugetului general consolidat, sistemul fiscal, creditul public, controlul financiar i alte instrumente financiare aflate la dispoziia sa.
Bugetul se prezint ca o balan care cntrete pe de o
parte veniturile iar de cealalt parte cheltuielile, fiecare dintre
acestea fiind detaliate pe capitole, adic pe surse de venituri i
obiective de cheltuieli.
22
public care are ca principale atribuii colectarea veniturilor publice, aplicarea unitar a legislaiei fiscale, informarea i asistarea contribuabililor privind aplicarea
legislaiei fiscale, etc.
n cadrul ageniei Naionale de Administrare Fiscal
funcioneaz Autoritatea Naional Vamal, Garda
Financiar i direciile generale judeene ale finanelor
publice.
Pentru asigurarea disciplinei bugetare, instituiile publice
au obligaia s deruleze toate operaiunile de ncasri i
pli privind fondurile publice prin Trezoreria Statului.
Aceast instituie asigur efectuarea tuturor operaiunilor
de ncasri i pli n lei i valut privind veniturile i
cheltuielile bugetului general consolidat.
CAPITOLUL II
SISTEMUL BUGETAR
1. Bugetul concept i evoluie
Termenul buget este explicat ca fiind bilanul veniturilor i cheltuielilor unui stat, ale unei ntreprinderi, familii,
etc. pentru o perioad determinat. Etimologic cuvntul provine din limba francez veche i desemna o pung mic cu/ sau
pentru bani.
Bugetul analizat ca element distinct i deosebit de
important n structura finanelor publice a aprut la nceputul
perioadei istorice contemporane, determinat de necesitatea lui
25
26
28
30
31
ngreuna evidena contabil bugetar. n acelai timp, procedeul bugetului net a fost criticat (nc din momentul cnd a
nceput s se opereze cu el) deoarece permitea camuflarea
cuantumurilor bneti reale fie ale unor venituri, fie ale unor
cheltuieli bugetare. inndu-se seam de avantajele i dificultile constatate n timp, n practic s-a recurs la procedeul
bugetului mixt, n care pentru anumite sectoare sau ramuri
de activitate se nscriu, n bugetul anual, toate veniturile i
toate cheltuielile, iar pentru celelalte ramuri sau instituii se
nscriu doar soldurile nete.
n literatura juridic s-a subliniat faptul c, n vederea
aplicrii principiului universalitii bugetului, au fost
concepute dou reguli de baz: prima este aceea a necompensrii cheltuielilor proprii cu veniturile proprii, iar cea de-a
doua care, de fapt, concretizeaz o situaie particular, n
raport cu cele pe care le vizeaz prima regul impune
neafectarea unor venituri pentru cheltuielile necesare ntreinerii instituiilor publice sau pentru desfurarea unor
activiti care se finaneaz de la bugetul de stat3.
Principiul universalitii bugetului de stat st i la baza
legislaiei finanelor publice din ara noastr, el fiind menionat expres prin dispoziiile legale potrivit crora Veniturile i
cheltuielile se includ n buget n totalitate, n sume brute.
Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli
bugetare anume, cu excepia donaiilor i sponsorizrilor, care
au stabilite destinaii distincte.
Principiul echilibrrii bugetului de stat impune realizarea unei echivalene cantitative sau a unei apropieri sensibile
a cifrelor veniturilor i cheltuielilor, cu preconizarea unui
3
38
CAPITOLUL III
CONINUTUL I CUPRINSUL BUGETULUI
1. Coninutul bugetului
n ceea ce privete coninutul bugetului public naional,
acesta este format din veniturile publice i cheltuielile publice.
Veniturile publice bugetare se realizeaz n mod
difereniat n raport de necesitatea repartiiei venitului
naional, de structura economiei naionale, de gradul de
dezvoltare teritorial a rii i de nivelul de dezvoltare al
forelor de producie.
Veniturile publice bugetare sunt formate din venituri
ordinare sau curente i venituri extraordinare.
Veniturile publice curente (ordinare) sunt reprezentate,
n principal, prin taxe i impozite. Ele sunt acelea care se
ncaseaz cu regularitate la buget, constituind o surs permanent a acestuia. Alturi de impozite (care pot fi directe i
indirecte) i taxe, care formeaz categoria veniturilor fiscale,
din categoria veniturilor bugetare ordinare fac parte i
veniturile nefiscale, adic cele obinute de stat de la ntreprinderile i/sau de pe domeniile sale.
Impozitele directe se stabilesc pe baza unor criterii
exterioare i au ca obiect al impunerii: terenuri, cldiri, activiti economice i micarea capitalului bnesc.4
4
39
Dup destinaia lor specific, cheltuielile publice bugetare se mpart n cheltuieli pentru nvmnt, sntate,
cultur, protecie social, cheltuieli pentru economia naional, cheltuieli pentru ntreinerea organelor de stat etc.
Gruparea legal a cheltuielilor publice pe categorii de
regul n funcie de destinaia lor se realizeaz prin legile
bugetare anuale (cheltuielile bugetare), dar i prin alte acte
normative menite a prevedea resurse de finanare speciale
(cheltuieli extrabugetare).
n ara noastr, n conformitate cu dispoziiile Legii
finanelor publice, cheltuielile publice bugetare sunt supuse
att unei clasificri funcionale, ct i unei clasificri
economice.
n conformitate cu clasificarea funcional, cheltuielile
publice bugetare sunt grupate dup cum urmeaz:
Partea I cheltuieli social-culturale;
Partea a II-a asigurrile sociale i protecie social
(cheltuielile asigurrilor sociale de stat, ale fondurilor pentru
pensia suplimentar i ale fondului pentru ajutorul de omaj);
Partea a III-a gospodrie comunal i locativ;
Partea a IV-a aprarea naional;
Partea a V-a ordine public;
Partea a VI-a putere i administraie de stat;
Partea a VII-a aciuni economice;
Partea a VIII-a alte aciuni;
Partea a IX-a transferuri din bugetul de stat ctre
bugetele locale;
Partea a X-a datorie public;
Partea a XI-a fondul de rezerv bugetar.
43
2. Cuprinsul bugetului
n ceea ce privete cuprinsul bugetului public naional,
pentru a-l putea identifica i delimita n mod corect, trebuie s
se fac diferenierea necesar ntre statele de tip federal i
statele de tip unitar.
Statele de tip federal sunt acele state constituite sau
formate dintr-o federaie, n cadrul creia se regsesc
componentele federaiei (care pot purta denumiri diferite:
state, provinciile, cantoanele, landurile, etc.); la rndul ei,
fiecare component a federaiei este mprit n uniti
administrativ-teritoriale. Federaia dispune de organe supreme
legislative i executive, cu competene pe plan intern stabilite
prin constituie, precum i n relaiile internaionale.
Componentele federaiei nu sunt, de regul, subiecte de drept
internaional, ci au sub acest aspect un statut echivalent cu
44
45
47
CAPITOLUL IV
PROCESUL BUGETAR
1. Conceptul de proces bugetar (procedur bugetar)
Procesul bugetar (procedura bugetar) reprezint
ansamblul actelor i operaiunilor care se ntocmesc sau se
ndeplinesc n legtur cu realizarea proiectului de buget,
aprobarea lui, executarea bugetului, ncheierea i aprobarea
contului general de execuie bugetar, precum i controlul
execuiei bugetare.
n ara noastr, ca de altfel n toate statele moderne,
n conformitate cu dispoziiile normative ale Legii finanelor
publice, activitatea bugetar presupune parcurgerea mai multor
etape sau faze i anume: elaborarea proiectului de buget,
aprobarea lui, executarea bugetului i ncheierea exerciiului
bugetar precum i controlul execuiei bugetare.
Elaborarea proiectului de buget cuprinde activitatea de
determinare a veniturilor i a cheltuielilor bugetului public
naional; ea ncepe n anul premergtor celui pentru care se
ntocmete proiectul i se realizeaz n sistem piramidal (de
jos n sus, adic de la unitile de baz din teritoriu se
colecteaz propunerile privind cifrele de venituri i cheltuieli
care se centralizeaz pe linie strict ierarhic mai nti la
ministere sau alte organe centrale de stat, respectiv instituii
publice i apoi la Ministerul Finanelor Publice).
Aprobarea bugetului presupune dezbaterea proiectului
n Parlament i votarea legii bugetare anuale; aceast etap se
48
celui pentru care se ntocmete bugetul, anul execuiei bugetare i anul urmtor n care au loc ncheierea exerciiului
bugetar i controlul execuiei bugetare.
Avnd n vedere explicaiile de mai sus, precum i
prevederile Legii finanelor publice, procedura bugetar
poate fi definit mai complet, dar n acelai timp, i mai
sintetic ca fiind ansamblul actelor i operaiunilor cu
caracter preponderent tehnic i normativ, nfptuite n
temeiul legii de organele specializate ale statului n scopul
elaborrii, adoptrii, executrii i ncheierii bugetului public
naional.
n procesul bugetar sunt antrenate persoane i organe ale
statului avnd grade sau competene diferite i cu responsabiliti specifice. Acestea sunt: ordonatorii de credite,
Ministerul Finanelor Publice, Guvernul i Parlamentul.
A. Ordonatorii de credite sunt acele persoane fizice
investite cu dreptul de a dispune n condiiile legii asupra
creditelor bugetare, n virtutea funciei pe care o dein n
conducerea unei instituii publice sau a unui organ de stat.
n funcie de locul instituiilor publice i a organelor de
stat finanate din bugetul statului n cadrul administraiei de
stat, ordonatorii de credite sunt: principali, secundari i
teriari.
Ordonatorii principali de credite ai bugetului statului
sunt conductorii ministerelor i celorlalte organe centrale de
stat, care au dreptul s cear Ministerului Finanelor Publice
deschiderea creditelor bugetare ce se cuvin instituiilor pe care
le reprezint, precum i instituiilor subordonate, s repartizeze creditele bugetare destinate instituiilor sau organelor
subordonate i s aprobe efectuarea cheltuielilor din bugetul
50
celorlalte bugete o cer s facem precizrile necesare surprinderii particularitilor pe care acestea le prezint pe parcursul
respectivei proceduri.
Elaborarea proiectelor de bugete i a proiectelor legilor
bugetare anuale de ctre Guvern (prin Ministerul Finanelor
Publice) se bazeaz pe o serie de estimri i date cuprinse n
documentele care alctuiesc Programul de guvernare acceptat
de Parlament. Banca Naional a Romniei colaboreaz cu
Ministerul Finanelor Publice n vederea stabilirii indicatorilor
macroeconomici n baza crora se va elabora proiectul anual
de buget.
Ca prim etap a procesului bugetar, elaborarea proiectului bugetului anual al statului nostru presupune urmarea
ntocmai a fazelor calendarului bugetar: elaborarea indicatorilor macroeconomici, ntocmirea i transmiterea scrisoriicadru de ctre Ministrul Finanelor Publice, formularea propunerilor bugetare de ctre ordonatorii principali de credite,
ntocmirea proiectului general al bugetului de stat i
transmiterea acestuia la Parlament.
* Elaborarea indicatorilor macroeconomici
Organismele abilitate sunt obligate s elaboreze pn
la 31 martie a anului curent indicatorii macroeconomici i
sociali pentru anul bugetar cruia i va fi destinat noul buget,
precum i pentru urmtorii trei ani. Aceti indicatori, stabilii
pe baza unor date i estimri anterioare, vor putea fi actualizai
pe parcursul desfurrii procesului bugetar.
Ministerul Finanelor Publice, sintetiznd indicatorii
susmenionai, va nainta Guvernului pn la data de 1 mai
obiectivele politicii fiscale i bugetare pentru urmtorul an
bugetar (precum i pentru urmtorii trei ani), mpreun cu
limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de
54
57
Cele dou Camere ale Parlamentului (Camera Deputailor i Senatul) i aprob bugetele proprii (cu consultarea
Guvernului) i le nainteaz Guvernului n vederea includerii
lor n proiectul general al bugetului de stat.
Autoritile administraiei publice locale au i ele
obligaia de a formula propuneri proprii privind transferurile
consolidate i sumele defalcate din unele venituri ale bugetului
de stat.
Proiectele de buget (definitivate eventual n urma
propunerilor formulate de Ministerul Finanelor Publice),
mpreun cu anexele acestora, se nainteaz (de ctre ordonatorii principali de credite) Ministerului Finanelor Publice,
pn cel trziu la data de 1 august a fiecrui an.
La baza propunerilor bugetare formulate de ctre
ordonatorii principali de credite stau datele i estimrile
(pregtite i cuantificate de ctre unitile din subordine i
naintate pe scar ierarhic) care se concentreaz ntr-un
sistem piramidal la nivelul conductorilor ministerelor i
celorlalte organe centrale de stat sau instituii publice centrale.
* ntocmirea proiectului de buget n sistem
piramidal. Proiectele ministerelor i celorlalte organe
centrale de stat
n desfurarea procedurii de elaborare a proiectului
bugetului anual de stat, locul cel mai important l ocup
elaborarea proiectelor de bugete ale ministerelor i celorlalte
organe centrale de stat.
Propunerile de bugete (n cuprinsul crora se gsesc
nglobate i propunerile tuturor unitilor subordonate) se
transmit de ctre ordonatorii principali de credite la Ministerul
Finanelor Publice, ntocmite pe formulare care sunt indicate
prin ndrumrile metodologice.
58
61
66
7. Executarea bugetului
Execuia bugetar sau executarea bugetului, cea de-a
treia i cea mai ampl etap a procedurii bugetare, const n
realizarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor bugetare; ea
cuprinde n consecin ansamblul actelor i operaiunilor
destinate a conduce la realizarea veniturilor i efectuarea
cheltuielilor prevzute n legea bugetar anual. n vederea
realizrii execuiei bugetare sunt ndeplinite acte, fapte i
operaiuni cu privire la ncasarea, pstrarea i eliberarea
fondurilor bneti n i, respectiv, din bugetul public naional,
astfel devenind posibil ndeplinirea sarcinilor i atribuiilor
statului.
Executarea bugetului se realizeaz printr-o succesiune de
acte i operaiuni a cror coeren este asigurat de procedura
execuiei bugetare.
n procedura execuiei bugetului de stat sunt implicai
att funcionari cu atribuii de conducere (denumii ordonatori
de credite), ct i funcionari crora le revin numai atribuii
executive (contabili).
Procedura execuiei bugetare comport urmtoarele
faze:
repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor
bugetare;
executarea de cas a bugetului (sau operaiunile de
trezorerie);
68
70
71
72
73
75
76
80
81
CAPITOLUL V
BUGETELE LOCALE
1. Consideraii generale privind finanele publice locale
Finanele publice locale reprezint acele fonduri bneti
de interes public local (limitate teritorial la nivelul unitilor
administrativ teritoriale), care ca i cele centrale se
formeaz i se ntrebuineaz prin intermediul unor procedee
i mijloace specifice, financiare. n condiiile economiei libere,
de pia, n majoritatea statelor lumii bugetele locale reprezint componenta principal a finanelor publice locale, ntruct
ele sunt n fapt principala prghie de realizare a autonomiei locale a unitilor administrativ-teritoriale, mijlocul sau
modalitatea prin care se obin veniturile necesare acoperirii
cheltuielilor publice locale.
Autonomia local reprezint dreptul i capacitatea
autoritilor locale de a soluiona i gestiona n nume propriu
i n interesul populaiei locale principalele probleme publice.
Pentru a avea autonomie local, unitile administrativ teritoriale beneficiaz de autonomia financiar care este parte
integrant a a acestui principiu alturi de autonomia administrativ i fr de care nu ar putea exista.
Regimul finanelor publice locale este reglementat prin
Legea nr. 273/2006 privind finanele publice locale, n vigoare
de la 1 ianuarie 2007. Potrivit art.1, actul normativ invocat
stabilete principiile, cadrul general i procedurile privind
formarea, administrarea, angajarea i utilizarea fondurilor publice
locale, precum i responsabilitile autoritilor administraiei
82
2. Bugetele Locale
Bugetele locale sunt conform legii finanelor publice
locale documentele prin care sunt prevzute i aprobate n
fiecare an veniturile i cheltuielile unitilor administrativteritoriale; dispoziiile legii aplicndu-se bugetelor comunelor,
oraelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti,
judeelor i municipiului Bucureti.
Principiile i regulile care guverneaz existena bugetelor locale, sunt n mare parte cele enunate de Legea 500/2002
a finanelor publice: universalitatea, publicitatea, unicitatea,
unitatea monetar, echilibrul, anualitatea i specialitatea
bugetar. Alturi de acestea, Legea 273/2006 introduce i alte
noi principii bugetare, la care vom face o scurt referire n
continuare. Astfel:
6
a)
b)
c)
d)
85
88
93
CAPITOLUL VI
BUGETUL ASIGURRILOR SOCIALE DE STAT
1. Asigurrile sociale - Noiune
Asigurrile sociale pot fi definite ca un mijloc de
realizare a proteciei cetenilor mpotriva unor riscuri sociale,
prin constituirea unor fonduri bneti din contribuii ale subiectelor de drept interesate i repartizarea acestor fonduri asigurailor n momentul intervenirii riscului.
Fondurile de asigurri sociale din domeniul public se
constituie prin contribuii obligatorii prelevate de la angajatori i
angajai, element care accentueaz caracterul social al asigurrilor, astfel c riscurile nu sunt suportate doar de angajat, ci i de
colectivitate, care preia sarcina asigurrii materiale. De asemenea, uneori protecia vizeaz i alte persoane dect pe cele
afectate de evenimentul asigurat (de exemplu, urmaii celui
decedat). n fine, cuantumul indemnizaiilor primite de asigurat
depinde de unele condiii (contribuia la fondul comun pe o
perioad minim, participarea la anumite programe, etc.).
Asigurrile sociale trebuie distinse de o alt component
a securitii sociale, anume de asistena social.
Asistena social reprezint ansamblul de instituii,
programe, msuri, activiti profesionalizate de protejare a
unor persoane, grupuri, comuniti cu probleme sociale, aflate
temporar n dificultate, n criz, i deci vulnerabile, i se
deosebete de asigurrile sociale. Astfel:
- asigurrile sociale funcioneaz pe principiul punerii
n comun a riscurilor (fiecare asigurat vars o contribuie i
94
96
12
pentru asigurrile sociale de stat i contribuia pentru asigurrile de accidente de munc i boli profesionale. Alte venituri
ale sistemului asigurrilor sociale de stat provin din contribuii
pariale ale salariailor i pensionarilor pentru obinerea biletelor de tratament, din dobnzi i penaliti de ntrziere, din alte
surse. Cuantumul acestora este ns nesemnificativ prin
raportare la cuantumul contribuiilor sociale.
n literatura noastr juridic a fost subliniat natura
juridic de obligaie financiar-bugetar a contribuiei pentru
asigurri sociale de stat, deoarece contribuia este instituit n
scop public, reprezentnd principalul procedeu de formare a
fondurilor bnetii din care se achit indemnizaiile, ajutoarele
i pensiile pentru persoanele care i pierd capacitatea de
munc; totodat aceasta este reglementat n mod asemntor
cu alte obligaii fiscale, iar neplata integral i la termenele
legale ale acestei contribuii atrage att aplicarea majorrilor
de ntrziere prevzut pentru toate veniturile bugetare, ct i
executarea silit a plilor neefectuate benevol, indiferent de
calitatea subiectelor de drept debitoare.
Contribuia pentru asigurri sociale de stat este
compus dintr-o contribuie individual a persoanelor fizice
angajate i o contribuie a persoanelor fizice sau juridice
angajatoare. Determinarea contribuiilor se face dup cum
urmeaz:
a) Contribuia individual pentru asigurri sociale se
datoreaz de ctre unele categorii de persoane fizice asigurate
obligatoriu, prin efectul legii:
- persoanele care desfoar activiti pe baz de
contract individual de munc i funcionarii publici;
- persoanele care i desfoar activitatea n funcii
elective sau care sunt numite n cadrul autoritii executive,
legislative ori judecatoreti, pe durata mandatului, precum i
102
membrii cooperatori dintr-o organizaie a cooperaiei mesteugreti, ale cror drepturi i obligaii sunt asimilate, n condiiile prezentei legi, cu ale salariailor.
Potrivit Legii nr. 19/2000 n forma sa actualizat, contribuia individual se stabilete prin aplicarea unei cote procentuale asupra bazei de calcul constituite din salariul individual
lunar brut (sau veniturile brute asimilate salariului). Anterior,
baza de calcul nu putea depi plafonul a de 5 ori salariul
mediu brut, ns n prezent aceast baz de calcul nu mai este
limitat, astfel c va fi format din totalitatea veniturilor brute
realizate de contribuabil.
Nivelul contribuiei individuale pentru asigurri sociale
este stabilit anual prin legea bugetului asigurrilor sociale de
stat. Pentru anul 2009, cota contribuiei individuale este de
10,5%, indiferent de condiiile de munc. Aceast contribuie
include i cota de 3% care se vireaz la fondul privat de
pensii.
b) Contribuia de asigurri sociale a angajatorilor
este datorat fie de persoanele fizice sau juridice care au
aceast calitate, fie de persoanele juridice asimilate angajatorilor (autoriti executive, legislative sau judectoreti i
cooperative meteugreti).
Baza de calcul pentru determinarea contribuiei angajatorilor o constituie fondul total de salarii brute lunare realizate
de asiguraii menionai anterior.
Asupra acestei baze de calcul se aplic o cot procentual determinat ca diferen dintre cotele difereniate stabilite n funcie de condiiile de munc i cota individual de
contribuie de 10,5%. ncepnd cu luna februarie a anului
2009, cotele difereniate au fost stabilite astfel:
- pentru condiii normale de munc 31,3%;
- pentru condiii deosebite de munc 36,3%;
103
104
106
111
113
CAPITOLUL VII
MPRUMUTUL PUBLIC
1. Concept.
Termenul a mprumuta este explicat n dicionarul
explicativ al limbii romne n felul urmtor: a da cuiva sau a
lua de la cineva un bun care urmeaz s fie restituit.
mprumutul sau creditul presupune o tranzacie care se
bazeaz pe ncredere ntre prile contractante16 sau pe anumite
garanii care stau la baza ncheierii unui astfel de contract.
n principal, creditele se acord n bani, prin punerea
la dispoziia unei persoane a unei sume de bani cu condiia
rambursrii integrale la un anumit termen viitor i de obicei
cu condiia complementar a plii unui pre care se numete
dobnd.
n funcie de subiectul de drept care angajeaz creditul
(adic debitorul), putem clasifica creditul n credit public i
credit privat.
Noiunea de mprumut public sau credit public,
desemneaz mprumuturile contractate de stat i, n unele
cazuri, de alte colectiviti publice (precum unitile
administrativ-teritoriale). Forma cea mai frecvent utilizat a
creditului public o reprezint mpru-muturile de stat
contractate de la cetenii autohtoni, de la deintori de capital
16
Sau acorduri de mprumut subsidiar i garanie, ncheiate ntre Ministerul Finanelor Publice, pe de o parte, autoritile administraiei publice
locale coordonatoare ale activitii beneficiarilor finali i, dup caz, garante
ale sumelor submprumutate acestora i beneficiarii finali ai mprumutului,
pe de alt parte.
118
probaiunea i transmisiunea drepturilor ncorporate se evideniaz prin nscrierea n sistemul de nregistrare n cont).
Titlurile de stat exprimate n moned naional pot fi
emise pe termen scurt (bonurile de tezaur, certificatele de
trezorerie etc., purttoare de dobnd sau cu discont) ori pe
termen mediu sau lung (obligaiunile de stat, purttoare de
dobnd sau cu discont i cu scaden de peste un an de la
emisiune).
Titlurile de stat sunt instrumente negociabile, regimul
lor juridic find stabilit prin regulamante elaborate de ctre
Ministerul Finanelor Publice.
Valoarea titlurilor de stat se ramburseaz la scaden,
termenul de rscumprare trebuind s fie precizat n condiiile de emisiune. Odat rambursat valoarea titlurilor de stat,
obligaiile statului se sting.
Obligaiunile pe termen lung emise i vndute de stat
reprezint modalitatea curent a mprumutului public pe
termen lung care se poate realiza n mai multe forme: vnzarea
obligaiunilor ctre diferii bancheri sau consorii bancare,
vnzarea obligaiunilor prin subscripie public sau vnzarea
respectivelor titluri de valoare prin intermediul bursei de
valori.
B. mprumutul intern de la Banca Naional este
reglementat pentru situaii excepionale, n cazul impunerii
acoperirii urgente a unor cheltuieli publice. El este un
mprumut fr dobnd, al crui cuantum nu poate depi 10%
din totalul bugetului aprobat i trebuie rambursat n cel mult 6
luni, pe seama veniturilor bugetare curente sau n urma unui
alt mprumut de stat, efectuat n condiiile legii.
122
123
124
statul solicitant a unor cerine impuse de instituia financiarbancar internaional; aceste cerine sunt cunoscute sub
denumirea generic de condiionalitate.
Prin condiionalitate, Fondul Monetar Internaional
nelege obligaia unei ri (care solicit acces la resursele
Fondului) de a pune n aplicare un program de politic
economic menit s redreseze balana sa de pli ntr-o
perioad corespunztoare.
n fapt, condiionalitatea se prezint sub forma unor
nelegeri ncheiate ntre FMI i statele care urmeaz a primi
credite prin care se stabilesc anumite msuri menite s elimine
cauzele dezechilibrelor balanelor de pli; aceste msuri se
refer la creditul intern, rata dobnzilor, sistemul preurilor,
cursul valutar, preul produselor de importan deosebit pentru
comerul exterior al rii, finanarea sectorului public, meninerea unor niveluri minime ale rezervelor nete n devize, etc.
C. Banca Mondial
Banca Mondial este instituia specializat ca organism
financiar internaional a O.N.U., care a fost nfiinat n anul
1944 i i are sediul la Washington25. Numrul statelor
membre ale Bncii Mondiale trece ca i n cazul FMI de
180. n prezent, sub denumirea de Banca Mondial funcioneaz un grup de bnci i anume: Banca Internaional pentru
Reconstrucie i Dezvoltare (BIRD), Asociaia Internaional
pentru Dezvoltare (IDA/ADI), Corporaia Financiar
Internaional (CFI/IFC), Agenia de Garantare Multilateral
a Investiiilor (AGMI/MIGA) i Centrul Internaional pentru
25
26
30
135
31
137
138
140
141
CAPITOLUL VII
CONTROLUL FINANCIAR
Termenul control poate fi explicat ca o analiz
permanent sau periodic a unei activiti, a unei situaii pentru a
urmrii mersul acesteia i pentru a lua msuri de mbuntire.
Controlul financiar este aciunea de verificare, periodic sau permanent, prealabil, concomitent sau posterioar,
desfurat de ctre organe special abilitate asupra unor
activiti, n scopul stabilirii legalitii sau oportunitii operaiunilor material-tehnice sau a actelor emise de autoritile
administrative n domeniul financiar.
Controlul urmrete descoperirea faptelor, dar i a
cauzelor care au condus la nclcarea prevederilor legale.
n literatura juridic, n general, controlul este clasificat
dup natura organului de control, ca un control ce poate fi
efectuat de organe ce fac parte din structura autoritilor publice
(legislativ, executiv sau judiciar), iar dup poziia pe care o
ocup organul de control fa de entitatea controlat, se distinge
un control intern (general sau specializat) sau un control extern
(ierarhic superior sau specializat). Dup regimul juridic al
activitii de verificare se mai distinge un control jurisdicional
(efectuat fie de organe cu atribuii administrativ jurisdicionale,
fie de instanele judectoreti) sau un control nejurisdicional
(nfptuit de organe care nu au atribuii jurisdicionale).
Controlul finaciar este instrumentul de cunoatere a
realitii modului n care sunt cheltuii banii publici, dar n
acelai timp el reprezint att un instrument preventiv
142
149
Astfel, controlul financiar preventiv const n verificarea sistematic a proiectelor de operaiuni care fac obiectul
acestuia potrivit meniunilor de mai sus, din punctul de vedere
al legalitii i regularitii i totodat din punctul de vedere al
ncadrrii n limitele creditelor bugetare sau creditelor de
angajament, dup caz, stabilite potrivit legii.
n funcie de specificul entitii publice, conductorul
acesteia poate decide exercitarea controlului financiar preventiv i asupra altor tipuri de proiecte de operaiuni dect cele
prevzute expres de lege.
Autoritile de coordonare i reglementare a controlului financiar preventiv pentru toate entitile publice, aa cum
au fost definite n O.G. nr. 119/1999, se organizeaz de
Ministerul Finanelor Publice. Mai precis, Ministerul Finanelor Publice este autoritatea de coordonare i reglementare a
controlului financiar preventiv pentru toate entitatile publice.
Controlul financiar preventiv se organizeaz i se
exercit de autoriti competente, n mod unitar, potrivit
prevederilor ordonanei i ale actelor normative emise n
aplicarea acesteia.
Prin dispoziiile de organizare i funcionare, acest tip
de control s-a integrat treptat n sfera rspunderii manageriale, proces ce s-a impus a fi finalizat anterior aderrii
Romniei la Uniunea European, avnd drept scop principal
eliminarea riscurilor n administrarea fondurilor publice.
Controlul financiar preventiv se prezint sub dou
forme: a). control financiar preventiv propriu; b). control
financiar preventiv delegat.
A. Controlul financiar preventiv propriu. Conductorii
entitilor publice au obligaia de a organiza n egal msur att
150
153
156
160
* Curtea de Conturi
Curtea de Conturi exercit controlul asupra modului de
formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor
financiare ale statului i ale sectorului public.
Funcia de control a Curii de Conturi se realizeaz
prin proceduri de audit public extern prevzute n standardele
proprii de audit, elaborate n conformitate cu standardele de
audit internaionale general acceptate.
Curtea de Conturi i desfoar activitatea n mod
autonom, n conformitate cu dispoziiile prevzute n
Constituie i n Legea nr. 94/1992 (republicat n aprilie
2009) privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi, i
reprezint Romnia n calitatea sa de instituie suprem de
audit n organizaiile internaionale ale acestor instituii.
Curtea de Conturi decide n mod autonom asupra programului
su de activitate.
Controalele Curii de Conturi se iniiaz din oficiu i
nu pot fi oprite dect de Parlament i numai n cazul depirii
competenelor stabilite prin lege.
Hotrrile Camerei Deputailor sau ale Senatului, prin
care se cere Curii de Conturi efectuarea unor controale, n
limitele competenelor sale, sunt obligatorii, ns nici o alt
autoritate public nu o mai poate obliga la efectuarea unor
aciuni. La cererea Camerei Deputailor sau a Senatului, Curtea
de Conturi controleaz modul de gestionare a resurselor
publice i raporteaz cele constatate.
Curtea de Conturi prezint anual Parlamentului un
raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului general
161
163
164
167
CAPITOLUL VIII
FINANELE PUBLICE COMUNITARE
168
34
171
172
178
44
180
181
185
189
194
198
199
201
202
203
BIBLIOGRAFIE
204
205
Raymond Muzellec, FINANCES LOCALES, ediia a IV-a, Edit. Dalloz, Paris, 2002
Raymond Muzellec, FINANCES PUBLIQUES, 14-e dition, Edit. Sirey - Dalloz,
Paris, 2006
Norel Neagu, FRAUDAREA BUGETULUI COMUNITAR, Edit. Wolters Kluwer,
2008
Marian I. Niciu, DREPT INTERNAIONAL PUBLIC, Edit. Servosat, Arad, 1997
Paul C. Olcescu, Toader Toma, TRATAT DE DREPT FINANCIAR I FISCAL,
Edit. Cantes, Iai, 2000
Nicolae Pun, ISTORIA CONSTRUCIEI EUROPENE, Edit. Fundaiei pentru
Studii Europene, Cluj-Napoca, 1999
Rodica Narcisa Petrescu, DREPT ADMINISTRATIV, Edit. Hamangiu, Bucureti,
2009
Constantin D. Popa, Adrian Fanu-Moca, DREPT FINANCIAR, Edit. Lumina Lex,
Bucureti, 2003
Eugen Popa, AUTONOMIA LOCAL N ROMNIA, Ed. All Beck, Bucureti,
1999
Luc Sadj, FINANCES PUBLIQUES, 2-e dition, Edit. Dalloz, Paris, 1997
Constantin Topciu i alii, BUGET I EVIDEN BUGETAR, Edit. Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 1981
Louis Trotabas, FINANCES PUBLIQUES, Edit. Dalloz, Paris, 1964
Louis Trotabas, Jean M. Cotteret, DROIT FISCAL, Edit. Dalloz, Paris, 1977
Iulian Vcrel, Florian Bercea, Gheorghe D. Bistriceanu, Theodor Stolojan,
Gabriela Anghelache, Maria Bodnar, Tatiana Moteanu, FINANE PUBLICE, Edit.
Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1992
Iulian Vcrel, RELAII FINANCIARE INTERNAIONALE, Edit. Academiei
Romne, Bucureti, 1995
Iulian Vcrel, Florian Bercea, Gheorghe D. Bistriceanu, Gabriela Anghelache,
Maria Bodnar, Tatiana Moteanu, Florin Georgescu, FINANE PUBLICE, ediia a IVa, Edit. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2003
Liviu-Petru Zpran, CONSTRUCIA EUROPEAN, Editura Imprimeriei de
Vest, Oradea, 2000
Dicionarul Explicativ Al Limbii Romane, editura Univers Enciclopedic,
Bucureti, 1998
206
207
III. Legislaie
Legea nr.500/2002 privind finanele publice, publicat n M.Of. nr. 597 din 13 august
2002
Legea 273/2003 privind finanele publice locale, publicat n M.Of. nr. 618 din 18 iulie
2006
Legea 19/2000 privind sistemul public de pensii i alte drepturi de asigurri sociale,
publicat n M.Of. nr. 140 din 1 aprilie 2000
Legea 76/2002 privind sistemul asigurrilor pentru omaj i stimularea ocuprii forei
de munc, publicat n M.Of. nr. 103 din 6 februarie 2002
Legea 346/2002 privind asigurarea pentru accidente de munc i boli profesionale,
publicat n M.Of. nr. 454 din 27 iunie 2002
Legea 95/2006 privind reforma n domeniul sntii, publicat n M.Of. nr. 372/28
aprilie 2006
O.U.G. 158/2005 privind concediile si indemnizatiile de asigurari sociale de sanatate,
publicat n M.Of. nr. 1.074 din 29 noiembrie 2005
O.U.G. nr. 64/2007 privind datoria public, publicat n M.Of. nr. 439 din 28 iunie 2007
O.G. 119/1999 privind controlul intern i controlul financiar preventiv, republicat n
M.Of. nr. 799/12.11.2003
Legea nr. 94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi, republicat n
M.Of. nr. 282 din 28 aprilie 2009
Legea 672/2002 privind auditul public intern, publicat n M.Of. nr. 953 din 24
decembrie 2002
208