CAPITOLUL 2

Teoretizarea elaborrii
politicilor UE
Mark A. Pollack

Introducere 14 Perspectiva guvernanei: UE drept 29

Teorii ale integrrii europene 14 comunitate politic
Neofuncionalismul 15 Guvernare fr guvern 29
Interguvernamentalismul 16 Guvernan multi-nivel i reele de politici
Interguvernamentalismul liberal 16 n cadrul UE 30
Noile instituionalisme 18 Europenizare 31
Constructivismul i remodelarea Un deficit democratic? 31
identitilor i preferinelor europene 20 Argument, persuasiune i orientare
Teoria integrrii n prezent 21 deliberativ 33
UE ca sistem politic 22 Guvernan legitim? 34
Separarea vertical a puterilor: UE ca Concluzii 35
sistem federal 23
Separarea orizontal a puterilor 25
Ctre o tiin normal? 28 LECTURI SUPLIMENTARE 35

Rezumat
nelegerea noastr asupra proceselor de elaborare a politicilor Uniunii Europene (UE) dar i a
proceselor politicilor este modelat n mare parte de limbajul teoriei, iar o nelegere a principalelor
curente de teorii referitoare la UE este deci un punct de plecare util pentru studiile de caz din acest
volum. Sunt identificate i explorate trei principale curente sau blocuri de teorii. Mai nti, examinm
diversele teorii ale integrrii europene care i-au propus s explice procesul dezvoltrii UE de la
originile Uniunii pn n ziua de astzi. Acest ansamblu de teorii ale integrrii europene a contrapus
iniial modelele neofuncionaliste de integrare prin difuzare ctre modelele interguvernamentaliste,
care accentueaz dominana continu a guvernelor naionale; ulterior, aceast dezbatere a fost n mare
parte substituit de o a doua, care opunea teoreticienii alegerii raionale i analizele constructiviste.
n al doilea rnd, analizm tot mai multele studii care abordeaz UE din perspectiva politicii
comparative i a politicilor publice comparative, concentrndu-se pe aspectele federale sau cvasi-
federale ale UE i pe politica sa legislativ, executiv i judiciar. n al treilea i ultimul rnd, vom examina
perspectiva guvernanei aplicat UE, care teoretizeaz Uniunea ca pe un experiment de guvernan
Mark A. Pollack

non-ierarhic, de tip public-privat i deliberativ, i care se concentreaz n mare parte pe chestiunile

normative ale legitimitii democratice a UE. Luate mpreun, aceste teorii ridic ntrebri importante
i ofer ipoteze distincte cu privire la actorii cheie i procesele dominante n elaborarea politicilor UE.

Introducere
Acest capitol schieaz contextul teoretic al crii, prin trecerea n revist a teoriilor privind
integrarea european, politici comparative i guvernana, prezentnd n mod clar conceptele analitice
ce vor fi utilizate ulterior de autori1. Capitolul nu ncearc s identifice o teorie unic care s explice
integrarea european sau chiar i numai procesul politicilor din cadrul UE, aceasta fiind dincolo de
obiectivele prezentului volum. ntr-adevr, o tem constant a acestei cri, nc de la prima sa ediie,
a fost necesitatea de a evita generalizarea excesiv cu privire la procesul politicilor UE, fiind deschis,
ca alternativ, la posibilitatea ca elaborarea politicilor s difere considerabil i sistematic n funcie
de domeniul problematicilor aprute. Totui, teoriile de integrare european i elaborarea politicilor
publice sunt utile, ntruct ne ofer instrumentele analitice pentru descrierea i explicarea diversitii
n elaborarea politicilor UE, att n funcie de domeniu, ct i de perioad, iar aceste teorii actualizeaz
limbajul i categoriile de analiz utilizate n capitolele urmtoare.
Capitolul este mprit n patru seciuni. Prima realizeaz o scurt prezentare a celor mai
influente teorii despre integrarea european, respectiv neofuncionalismul, interguvernamentalismul,
instituionalismul i constructivismul, acordnd o atenie deosebit implicaiilor fiecrei teorii asupra
obiectivului nostru particular viznd elaborarea politicilor UE. A doua seciune privete dincolo de
literatura despre integrare, abordnd teoriile raionaliste de politici publice comparative pentru un
set de categorii analitice ce pot fi folosite pentru studierea participanilor, proceselor i politicilor pe
care le observm n UE. Astfel, acordm o atenie special conceptului de UE privit ca sistem politic,
caracterizat de o separare orizontal i vertical a puterilor, care, n opinia noastr, are implicaii cu
privire la natura elaborrii politicilor i la actorii cheie din procesul politicilor UE. A treia seciune
examineaz elaborarea recent a unei perspective de guvernan asupra Uniunii Europene. Perspectiva
guvernanei pune accentul pe o serie de concepte intercorelate, incluznd: caracterul non-ierarhic sau de
reea al elaborrii politicilor UE; apariia unei guvernane multi-nivel implicnd actori subnaionali,
naionali i supranaionali; provocarea la adresa capacitii de guvernan a guvernelor naionale i a
capacitii limitate de guvernan i legitimitii UE; precum i perspectiva supranaionalismului
deliberativ ca rspuns parial la provocarea legitimitii democratice dincolo de statul-naiune. A patra
seciune ncheie capitolul cu un rezumat al principalelor dezbateri teoretice actuale din studiile UE,
precum i cu chestiunile pe care le ridic pentru studiul elaborrii politicilor n Uniunea European.

Teorii ale integrrii europene

Timp de muli ani, studiul academic al Comunitilor Europene (CE), conform denumirii de atunci,
era practic sinonim cu studiul integrrii europene. Realizrile iniial modeste i n mare parte tehnocratice
ale CE preau mai puin semnificative dect potenialul pe care-l reprezentau pentru integrarea treptat
a rilor Europei Occidentale n ceva diferit: un sistem politic supranaional. Atunci cnd procesul

14
 Teoretizarea elaborrii politicilor UE

integrrii avansa n mod satisfctor, precum n anii 50 i la nceputul anilor 60, neofuncionalitii i ali
teoreticieni ncercau s explice procesul prin care integrarea european trecea de la ncercri sectoriale
modeste la ceva mai mare i mai ambiios. Cnd lucrurile preau s mearg prost, din anii 60 pn
la nceputul anilor 80, interguvernamentalitii i alii ncercau s explice de ce procesul integrrii nu
avansa att de uor pe ct speraser fondatorii si. Dei existau deosebiri ntre teorii, putem afirma
cu certitudine c literatura iniial asupra CE a ncercat s explice procesul integrrii europene (mai
degrab dect, s zicem, elaborarea politicilor) i pentru aceasta s-a bazat n mare parte (dar nu exclusiv)
pe teorii din domeniul relaiilor internaionale.
n prima ediia a acestui volum, Carole Webb (1977) a analizat dezbaterea dintre colile de gndire
pe atunci dominante n domeniul integrrii europene, neofuncionalismul i interguvernamentalismul,
prelund din fiecare abordare un set de implicaii i ipoteze cu privire la natura procesului politicilor CE.
n mod similar, aici analizm neofuncionalismul i opiniile acestuia cu privire la procesul politicilor UE,
iar apoi rspunsul interguvernamentalist, precum i versiunea actualizat a interguvernamentalismului
liberal al lui Andrew Moravcsik, din anii 90. n plus, examinm teoriile mai recente ale integrrii
instituionalismul i constructivismul care ofer imagini foarte diferite ale procesului de integrare i au
implicaii foarte diferite pentru elaborarea politicii UE.

Neofuncionalismul
n 1958, n preajma instituirii Comunitii Economice Europene (CEE) i a Comunitii Europene a
Energiei Atomice (Euratom), Ernst Haas i-a publicat celebra sa lucrare, The Uniting of Europe, lansnd
o teorie neofuncionalist a integrrii regionale. Dup cum au detaliat ulterior Haas i ali cercettori
(e. g. E. Haas 1961; Lindberg 1963; Lindberg i Scheingold 1970), neofuncionalismul propunea un
proces de difuzare funcional, n care decizia iniial a guvernelor de a plasa un anumit sector, precum
crbunele i oelul, sub autoritatea unor instituii centrale creeaz presiuni pentru extinderea autoritii
instituiilor n domenii de politici nvecinate, precum ratele cursurilor de schimb ale monedelor,
impozitarea i salarizarea. Astfel, anticipau neofuncionalitii, integrarea sectorial va produce consecina
neintenionat i neprevzut a promovrii integrrii suplimentare n alte domenii.
George (1991) identific o a doua component a procesului de difuzare, pe care el o numete difuzare
politic, n care att actorii supranaionali (precum Comisia), ct i cei subnaionali (grupurile de
interes sau de alt natur din statele membre) creeaz presiuni suplimentare n direcia integrrii. Haas
a sugerat c, la nivel subnaional, grupurile de interes care funcioneaz ntr-un sector integrat trebuie
s interacioneze cu organizaia internaional nsrcinat cu gestionarea sectorului lor. n timp, aceste
grupuri vor ajunge s aprecieze beneficiile integrrii, transferndu-i astfel cererile, ateptrile i chiar
loialitile de la guvernele naionale ctre un nou centru, devenind astfel o for important pentru
mai mult integrare. Mai mult, la nivel supranaional, organisme precum Comisia vor ncuraja acest
transfer de loialiti, promovnd politici europene i negociind aranjamente ntre statele membre pentru
aducerea la un nivel superior a interesului comun. Ca rezultat al acestei difuzri sectoriale i politice,
anticipau neofuncionalitii, integrarea sectorial va deveni autosusinut, ducnd la crearea unei noi
entiti politice cu centrul la Bruxelles.
Pentru scopul urmrit de aceast carte, cea mai important contribuie a neofuncionalitilor la studiul
elaborrii politicilor UE a fost conceptualizarea unei metode comunitare de elaborare a politicilor. Dup
cum a artat Webb, aceast metod comunitar ideal se baza n mare parte pe observarea ctorva sectoare
specifice [politica agricol comun (PAC), a se vedea Capitolul 8, i uniunea vamal, a se vedea Capitolul
5] n perioada anilor de formare a Comunitii i prezenta o imagine distinct a elaborrii politicilor CE
ca un proces condus de o Comisie ntreprinztoare i caracterizat de o deliberare supranaional ntre

15
Mark A. Pollack

reprezentanii statelor membre din Consiliu . n aceast perspectiv, metoda comunitar nu era doar un
ansamblu juridic de instituii de elaborare a politicilor, ci i un cod procedural condiionnd ateptrile
i comportamentul Comisiei i al guvernelor membre n calitate de participani la proces.
Aceast metod comunitar, sugera Webb, a caracterizat procesul decizional al CEE n perioada
1958-1963, ntruct primele ase state membre s-au reunit mpreun cu Comisia pentru a stabili
elementele eseniale ale uniunii vamale a CEE i ale PAC. Nu mai trziu de 1965, totui, Charles de
Gaulle, preedintele francez, a grbit aa-numita criz de la Luxemburg, insistnd asupra importanei
suveranitii statale i nclcnd poate codul procedural implicit al metodei comunitare. CEE, ce fusese
programat s treac la votul cu majoritate calificat (VMC) general n 1966, a continuat s ia de facto cele
mai multe decizii n unanimitate, Comisia a ieit slbit din confruntarea cu de Gaulle, iar statul-naiune
prea s se fi afirmat din nou. Mai mult, aceste tendine au fost consolidate de evoluiile din anii 70,
cnd recesiunea economic a dus la apariia unor noi bariere netarifare n calea schimburilor comerciale
dintre statele membre CE i cnd aspectele interguvernamentale ale Comunitii au fost ntrite prin
crearea n 1974 a Consiliului European, o reuniune periodic la nivel nalt a efilor de stat i de guvern
ai UE. n plus, Comitetul Reprezentanilor Permaneni (Coreper), un organism interguvernamental al
reprezentanilor statelor membre, a aprut ca un organism decizional de o importan crucial pentru
pregtirea legislaiei ce urma a fi adoptat de Consiliul de Minitri. De asemenea, studii empirice au
revelat importana instituiilor naionale supraveghetoare (H. Wallace 1973). Chiar unele dintre
progresele majore ale acestei perioade, precum crearea Sistemului Monetar European (SME) n 1978
(vezi Capitolul 7), au fost realizate n afara structurii Tratatului CEE, fr vreun aport oficial din partea
Comisiei sau altor instituii supranaionale ale CE.

Interguvernamentalismul
Reflectnd aceste evoluii, o nou coal interguvernamentalist i-a fcut apariia n domeniul
teoriilor cu privire la integrare, pornind de la afirmaia lui Stanley Hoffman (1966) potrivit creia statul-
naiune, departe de a fi depit, se dovedise a fi ncpnat s reziste. n mod evident ncepnd cu
de Gaulle, dar i ulterior, odat cu aderarea unor noi state membre, precum Marea Britanie, Irlanda i
Danemarca, n 1973, statele membre au lsat s se neleag faptul c se vor opune unui transfer treptat
al suveranitii ctre Comunitate i c procesul decizional al CE va reflecta n continuare primatul
statului-naiune. n aceste mprejurri, Haas (1975) nsui a anunat desuetudinea teoriei integrrii
regionale, n timp ce ali cercettori, precum Paul Taylor (1983) i William Wallace (1982), argumentau
c neofuncionalitii subestimaser rezistena statului-naiune. n acelai timp, cercetrile istorice ale
lui Alan Milward i ale altora (Milward i Lynch 1993; Milward 2000) au sprijinit perspectiva conform
creia guvernele membre ale UE, mai degrab dect organizaiile supranaionale, au jucat rolul central
n evoluia istoric a UE, i c acestea erau ntrite, nu slbite, de procesul integrrii. ntr-adevr, primele
ediii ale acestui volum au gsit probe semnificative de negocieri interguvernamentale ca modalitate
dominant de elaborare a politicilor n numeroase domenii (dei nu n toate).

Interguvernamentalismul liberal
Perioada de la jumtatea anilor 60 pn la jumtatea anilor 80 a fost caracterizat drept era
apatiei, att n ceea ce privete procesul de integrare, ct i cercetrile asupra UE (Keeler 2005; Jupille
2005). n timp ce un grup de cercettori dedicai din domeniu a continuat s avanseze n studierea

16
 Teoretizarea elaborrii politicilor UE

empiric a UE n aceast perioad, multe dintre aceste lucrri evitau teoriile complexe asupra procesului
de integrare sau acceptau cu mici modificri limbajul teoretic al dezbaterii dintre neofuncionaliti i
interguvernamentaliti. Odat cu relansarea procesului de integrare la jumtatea anilor 80, totui,
cercetrile asupra UE au explodat, iar dezbaterea teoretic s-a nviorat. n timp ce o parte a cercetrilor
vedea relansarea procesului de integrare ca pe o confirmare a modelelor neofuncionaliste timpurii
(Sandholtz i Zysman 1989; Tranholm-Mikkelsen 1991), Andrew Moravcsik (1993a, 1998) a argumentat
cu succes c i aceti pai nainte puteau fi explicai de un model interguvernamental revizuit care sublinia
puterea i preferinele statelor membre ale UE.
Interguvernamentalismul liberal al lui Moravcsik este un model n trei etape, ce combin: (1) o
teorie liberal asupra formrii preferinelor naionale cu (2) un model interguvernamental de negociere
la nivelul UE i (3) un model al alegerii instituionale subliniind rolul instituiilor internaionale n
furnizarea unor angajamente credibile pentru guvernele membre. n prima etap, sau cea liberal, a
modelului, efii de guvern naionali agreg interesele electoratelor interne, precum i propriile interese,
i-i articuleaz preferinele naionale corespunztoare fa de UE. Astfel, preferinele naionale sunt
complexe, reflectnd economia, partidele i instituiile distincte ale fiecrui stat membru i acestea
sunt determinate pe plan intern, nefiind modelate prin participarea la UE, dup cum au susinut unii
neofuncionaliti.
n a doua etap, sau cea interguvernamental, guvernele naionale i pun preferinele pe masa
de negociere la Bruxelles, unde acordurile reflect puterea relativ a fiecrui stat membru i unde
organizaiile supranaionale, precum Comisia, exercit puin sau nicio influen asupra rezultatelor.
Prin contrast cu neofuncionalitii, care puneau accentul pe rolurile de iniiere i de intermediere ale
Comisiei i pe promovarea interesului comun al statelor membre n cadrul Consiliului, Moravcsik i ali
interguvernamentaliti subliniau negocierea dur dintre statele membre i importana puterii de negociere,
a soluiilor de compromis i a stimulentelor ca determinani ai negocierilor interguvernamentale
asupra celor mai importante decizii ale UE.
n al treilea i ultimul rnd, Moravcsik prezint o teorie a alegerii raionale aplicat alegerii
instituionale, argumentnd c statele membre adopt anumite instituii ale UEprecum reunirea
suveranitii prin VMC sau delegarea suveranitii ctre actori supranaionali precum Comisia i
Curteapentru a spori credibilitatea angajamentelor lor reciproce. Din aceast perspectiv, statele
suverane care caut s coopereze se confrunt permanent cu o puternic tentaie de a tria sau de a
dezerta de la angajamentele asumate. Reunirea i delegarea suveranitii prin intermediul organizaiilor
internaionale, argumenteaz el, permite statelor s se angajeze n mod credibil fa de promisiunile
fcute reciproc, prin monitorizarea respectrii de ctre state a acordurilor internaionale i clarificarea
aspectelor incerte ale tratatelor internaionale, precum cele ce au instituit CE/UE.
n termeni empirici, Moravcsik argumenteaz c acordurile interguvernamentale istorice ale UE,
precum Tratatele de la Roma din 1957 i Tratatul privind Uniunea European (TUE) din 1992, nu au
fost determinate n prim faz de iniiatori supranaionali, efecte neprevzute de difuzare ale integrrii
anterioare, sau coaliii transnaionale ale grupurilor de interese, ci mai degrab de un proces treptat
de convergen a preferinelor ntre cele mai puternice state membre, care apoi au realizat acorduri
preliminare ntre ele, oferind stimulente statelor membre mai mici i delegnd puteri strict limitate
organizaiilor supranaionale, ce au rmas servitoare mai mult sau mai puin obediente ale statelor
membre.
Deasupra celor trei etape ale acestui model se gsete un cadru raionalist de cooperare
internaional. Se presupune c actorii relevani au preferine fixe (pentru avere, putere etc.) i acioneaz
sistematic pentru atingerea acestor preferine n cadrul constrngerilor impuse de instituiile n cadrul
crora acioneaz (Moravcsik 1998:19-20; Moravcsik i Schimmelfennig 2009).

17
Mark A. Pollack

n cursul anilor 90, interguvernamentalismul liberal s-a impus probabil drept teoria principal cu
privire la integrarea european i totui, ipotezele sale teoretice au fost puse sub semnul ntrebrii de
ctre cercettori din domeniul relaiilor internaionale care provin din dou direcii. Un prim grup
de cercettori, reunii sub etichetele instituionalismului alegerii raionale i a instituionalismului
istoric, a acceptat ipotezele raionaliste ale lui Moravcsik, dar i-a respins modelul simplu de negociere
interguvernamental, din care lipseau instituiile, ca o descriere exact a procesului politicilor UE.
Prin contrast, o a doua coal de gndire, bazndu-se pe instituionalism sociologic i constructivism,
a ridicat obiecii de natur fundamental mpotriva individualismului metodologic al teoriei alegerii
raionale n favoarea unei abordri n care preferinele i identitile naionale erau modelate, cel puin
parial, de norme i reglementri UE.

Noile instituionalisme
Analiza instituionalist a UE nu s-a dezvoltat n mod izolat, ci a reflectat o reintroducere treptat i
general a instituiilor ntr-un corp larg de teorii (precum pluralismul, marxismul i neorealismul), n
care acestea fuseser fie absente, fie considerate epifenomenale, reflecii ale unor factori cauzali i procese
mai profunde, cum ar fi distribuia puterii pe plan intern n societate ori n sistemul internaional. Prin
contrast cu aceste reprezentri ale politicii ce nu ineau cont de instituii, care au dominat o mare parte a
tiinei politice ntre anii 50 i 70, n cursul anilor 80 i la nceputul anilor 90 s-au dezvoltat trei tipuri
de instituionalisme, fiecare dnd o definiie distinct instituiilor i propunnd o descriere diferit a
modului n care acestea contau n studiul politicii (March i Olsen 1984, 1989; Hall i Taylor 1996).
Instituionalismul alegerii raionale s-a nscut prin efortul cercettorilor americani din domeniul
tiinelor politice de a nelege originile i impactul instituiilor Congresului american asupra
comportamentului legislativ i rezultatelor politicii. n contrast cu primele modele ale alegerii raionale
privind comportamentul legislativ american, care descria politica legislativ drept o serie de voturi
cu majoritate simpl a reprezentanilor Congresului, instituionaliti precum Kenneth Shepsle (1979,
1986) argumentau c instituiile Congresului, n special sistemul comitetelor, puteau modela rezultate
legislative i puteau oferi acestor rezultate rezisten n faa provocrilor ulterioare. Din aceast
perspectiv, instituiile Congresului, puteau produce un echilibru indus prin structur, prin calificarea
unor variante ca fiind admisibile sau inadmisibile i prin structurarea puterilor de vot i de veto a
diverilor actori n procesul decizional. Ulterior, Shepsle i alii i-au ndreptat atenia asupra problemei
instituiilor de echilibru, respectiv asupra modului n care actorii aleg sau concep instituii pentru
asigurarea unor ctiguri reciproce i asupra modului n care aceste instituii se schimb sau persist n
timp.
Evoluia ulterioar a abordrii alegerii raionale privitoare la instituii a produs un numr de rezultate
teoretice cu aplicaii poteniale att n politica comparat, ct i n cea internaional. Spre exemplu,
instituionalitii alegerii raionale au examinat destul de detaliat puterea de stabilire a agendei
aparinnd comitetelor Congresului, care pot trimite spre dezbatere n plen proiecte de acte legislative
care deseori sunt mai uor de adoptat dect de modificat. ntr-o alt dezvoltare, cercettori ai Congresului
SUA au elaborat modele ale agentului principal ale delegrii congresionale ctre autoritile birocratice
de reglementare i instane i au problematizat condiiile n care mandanii legislativi potsau nus-i
controleze pe mandatari (Moe 1984; Kiewiet i McCubbins 1991). Mai recent, Epstein i OHalloran
(1999) i alii (Huber i Shipan 2002) au deschis drumul ctre o abordare cost-tranzacie a proiectrii
instituiilor politice, argumentnd c, n mod deliberat i sistematic, legiuitorii concep instituii politice
pentru a minimiza costurile de tranzacie asociate cu elaborarea politicilor publice.

18
 Teoretizarea elaborrii politicilor UE

Dei formulate i aplicate iniial n contextul instituiilor politice americane, concluziile

instituionalismului alegerii raionale au putut fi transpuse n alte contexte interne i internaionale i
au fost preluate rapid de cercettorii UE. Reacionnd la importana din ce n ce mai mare a normelor
instituionale ale UE, precum procedurile de cooperare i co-decizie, aceti autori au argumentat c
modelele pur interguvernamentale de luare a deciziilor la nivelul UE au subestimat importana cauzal
a normelor formale ale UE n modelarea rezultatelor procesului de elaborare a politicilor. ntr-o aplicare
timpurie a teoriei alegerii raionale la UE, Fritz Scharpf (1988), de exemplu, a argumentat c ineficiena
i rigiditatea PAC i a altor politici UE nu se datorau doar interguvernamentalismului UE, ci i unor
norme instituionale specifice, precum luarea deciziilor n unanimitate i meninerea statu-quo-ului
n cazul n care statele membre nu reuesc s convin asupra unei politici comune (a se vedea Capitolul
8). Pn la mijlocul anilor 90, George Tsebelis, Geoffrey Garrett i muli alii au ncercat s modeleze
att alegerea ct i funcionarea instituiilor UE, n termenii alegerii raionale. Multe din aceste studii
se ncadreaz n studiul comparativ al politicii executive, legislative i judiciare i sunt, n consecin,
analizate n partea a doua a acestui capitol.
Prin contrast, abordrile instituionalismului sociologic i cele constructiviste n domeniul relaiilor
internaionale defineau n mod mult mai amplu instituiile, incluznd norme i convenii informale,
precum i norme formale. Acestea susineau c instituiile puteau constitui actori, modelndu-i
identitile i astfel preferinele n moduri pe care abordrile alegerii raionale nu l puteau descrie (a se
vedea seciunea urmtoare).
Instituionalitii istorici s-au poziionat ntre aceste dou tabere, concentrndu-se asupra efectele
produse n timp de ctre instituii i n special asupra modalitilor prin care un set de instituii, odat
nfiinat, poate influena sau constrnge comportamentul actorilor care l-au nfiinat (Hall 1986; Thelen
i Steinmo 1992). n ceea ce reprezint poate cea mai sofisticat prezentare a acestei abordri, Paul
Pierson (2000) a argumentat c instituiile politice sunt caracterizate de ceea ce economitii numesc
randamente cresctoare, n msura n care creeaz stimulente pentru ca actorii s rmn cu instituiile
existente i s nu le abandoneze, adaptndu-le numai treptat, ca rspuns la condiiile schimbtoare.
Astfel, politica ar trebui caracterizat prin anumite fenomene inter-relaionate, incluznd: ineria sau
blocajele prin care instituiile existente se pot menine n echilibru pe perioade lungi n ciuda unor
schimbri politice considerabile; un rol semnificativ al sincronizrii i succesiunii, n care evenimente
relativ mici i aleatoare n momente critice la nceputul unei succesiuni modeleaz evenimentele
ulterioare; i dependena decizional, n care deciziile timpurii genereaz stimulente care i determin
pe actori s perpetueze opiunile instituionale i de politic motenite din trecut, chiar i atunci cnd
rezultatele sunt n mod evident ineficiente. n ultimii ani, aceste concluzii au fost aplicate din ce n ce mai
mult n analiza modului de dezvoltare a UE, diveri autori subliniind dimensiunea temporal a integrrii
europene (Armstrong i Bulmer 1998).
Spre exemplu, studiul lui Pierson (1996b) cu privire la dependena decizional n UE ncearc s
neleag integrarea european ca pe un proces care se desfoar n timp, i s examineze condiiile
n care este cel mai probabil s apar procese de dependen decizional. Pornind n principal de la
ipoteze raionaliste, Pierson susine c, n ciuda primatului iniial al guvernelor membre n conceperea
instituiilor i politicilor UE, pot aprea clivaje n capacitatea guvernelor membre de a controla
dezvoltarea ulterioar a instituiilor i politicilor, din patru motive. n primul rnd, din raiuni electorale,
guvernele membre provenind din societi democratice pot aplica o rat de scont ridicat n raport
cu viitorul, convenind asupra unor politici ale UE care duc la o pierdere pe termen lung a controlului la
nivel naional n schimbul unor avantaje electorale pe termen scurt. n al doilea rnd, chiar atunci cnd
guvernele nu trec cu vederea viitorul, consecine neintenionate ale alegerilor instituionale pot crea
clivaje suplimentare, pe care guvernele membre le pot acoperi sau nu prin aciuni ulterioare. n al treilea
rnd, este probabil ca preferinele guvernelor membre s se schimbe n timp, cel mai evident din cauza

19
Mark A. Pollack

alternrii la putere lsnd guverne noi cu preferine noi s moteneasc un acquis comunitar negociat
de i n funcie de preferinele unui guvern anterior. n sfrit, instituiile i politicile UE se pot bloca nu
numai ca rezultat al unor instituii rezistente la schimbare, ci i prin dezvoltarea treptat de jos n sus a
unui sprijin solid pentru instituiile existente, pe msur ce actorii societali se adapteaz i i creeaz un
interes n meninerea unor anumite politici ale UE.
Pe scurt, att pentru instituionalitii alegerii raionale, ct i pentru cei istorici, instituiile UE
conteaz, modelnd n mod previzibil att procesul politicilor, ct i rezultatele acestora i ntr-adevr
modelnd pe termen lung procesul de integrare european. Totui, n ambele cazuri se presupune c
efectele instituiilor UE se fac simite numai n ceea ce privete stimulentele cu care se confrunt diveri
actori publici i privaise consider c actorii nii rmn neschimbai n preferinele i identitile
lor fundamentale. ntr-adevr, n ciuda diferenelor n chestiuni de substan, interguvernamentalismul
liberal, instituionalismul alegerii raionale i cea mai mare parte a instituionalismului istoric au probabil
aceeai agend de cercetare raionalisto comunitate de cercettori care au ipoteze fundamentale
similare i care doresc s testeze ipoteze cu privire la cei mai importani factori determinani ai integrrii
europene.

Constructivismul i remodelarea identitilor i preferinelor europene

Teoria constructivist, ca i alegerea raional, nu a aprut ca o teorie a integrrii europene, ci mai
degrab ca o orientare meta-teoretic mai larg, cu poteniale implicaii pentru studiul UE. Dup cum
explic Risse (2004: 161) ntr-o excelent analiz:
probabil, cel mai util este s descriem constructivismul ca fiind bazat pe o ontologie social care insist c
agenii umani nu exist independent de mediul lor social i de sistemele de sensuri mprtite n mod colectiv
ale acestuia (cultur n sens larg). Aceasta contrasteaz cu individualismul metodologic al alegerii raionale
conform cruia unitatea elementar de via social este aciunea uman individual. Concluzia fundamental
a dezbaterii agenie-structur, care st n centrul multor lucrri de constructivism social, nu este numai c
structurile i agenii se co-determin reciproc. Elementul crucial este c abordarea constructivist insist asupra
caracterului constitutiv al structurilor (sociale) i al agenilor. Mediul social n care ne gsim constituie ceea ce
suntem, identitile noastre ca fiine sociale.
Pentru constructiviti, instituiile sunt nelese n sens larg ca incluznd nu numai regulile formale, ci
i normele informale i se consider c aceste reguli i norme i constituie pe actori, i. e. le modeleaz
identitile i preferinele. De aceea, preferinele actorilor nu sunt date i fixate n mod exogen, ca
n modelele raionaliste, ci sunt endogene instituiilor, iar identitile indivizilor sunt modelate i
remodelate de mediul lor social. Ducnd acest argument la concluzia sa logic, constructivitii resping
n general concepia raionalist despre actori ca maximizatori ai utilitii funcionnd conform unei
logici a consecinelor, n favoarea concepiei lui March i Olsen (1989: 160-2) referitoare la o logic
a adecvrii. n aceast perspectiv, actorii care se confrunt cu o anumit situaie nu consult un set
prestabilit de preferine, calculndu-i aciunile pentru a le maximiza utilitatea, ci i ndreapt privirile
spre roluri construite social i reguli instituionale, i se ntreab ce tip de comportament este adecvat n
acea situaie. De aceea, constructivismul ofer o perspectiv fundamental diferit asupra aciunii umane
fa de abordrile alegerii raionale i sugereaz c instituiile influeneaz identitile, preferinele i
comportamentul individual n mod mai profund dect cred teoreticienii alegerii raionale.
Corespunztor acestor ipoteze, din ce n ce mai muli cercettori au sugerat c instituiile UE
modeleaz nu numai comportamentul, ci i preferinele i identitile indivizilor i guvernelor statelor
membre. Acest argument a fost prezentat cu deosebit trie de Thomas Christiansen, Knud Erik
Jrgensen i Antje Wiener (1999: 529):

20
 Teoretizarea elaborrii politicilor UE

Un numr substanial de dovezi sugereaz c, n calitate de proces, integrarea european are un impact
transformator asupra sistemului statal european i unitilor sale constitutive. Integrarea european n sine s-a
schimbat n timp i este rezonabil s presupunem c n cursul acestui proces s-au schimbat att identitatea
agenilor, ct i, ulterior, interesele acestora. n timp ce acest aspect al schimbrii poate fi teoretizat n cadrul
perspectivelor constructiviste, va rmne n mare parte invizibil n abordrile ce neglijeaz procesele de formare
a identitii i/sau presupun interesele ca fiind date n mod exogen.
Nu este surprinztor c aceste argumente au fost respinse cu trie de teoreticienii raionaliti,
rezultnd o dezbatere meta-teoretic major (Moravcsik 1999; Checkel i Moravcsik 2001).
n ultimii ani, cercettorii constructiviti au produs un corpus de studii empirice, care ncearc n mod
riguros s testeze ipotezele privind socializarea, difuzarea normelor i formarea preferinelor colective
n UE, folosind o gam de metode de cercetare calitative i cantitative. Rezultatele acestor studii sunt
oarecum variate, anumii cercettori identificnd dovezi de socializare ntre statele membre mai vechi
ale UE (Lewis 2005) i/sau state membre noi i candidate (Gheciu 2005), dar concluzia predominant
a fost c socializarea UE att la nivelul Comisiei (Hooghe 2005), ct i al oficialilor naionali a fost
mai puin extins dect se atepta. De exemplu, ntr-o serie de studii riguroase, cercettorii extinderii
UE au examinat atitudinile i politicile statelor membre noi i candidate ale Uniunii, identificnd doar
dovezi slabe de socializare i susinnd c stimulentele externe sau condiionalitatea UE mai degrab
dect socializarea, oferea cea mai puternic explicaie pentru comportamentul acestor state (Kelley
2004; Schimmelfennig i Sedelmeier 2005a). Un proiect colectiv de cercetare cu privire la socializarea
internaional n Europa, condus de Jeffrey Checkel (2005) a produs rezultate similare, concluzionnd c
n timp ce exist motive conceptuale solide pentru a atepta o predominan a socializrii internaionale
n Europa, cazurile empirice sugereaz n schimb faptul c efectele socializrii sunt de multe ori slabe i
secundare n raport cu dinamica de la nivel naional (Zrn i Checkel 2005: 1047).

Teoria integrrii n prezent

Teoria cu privire la integrarea european este n prezent mult mai complex dect n 1977, cnd
a fost publicat prima ediie a acestui volum. n locul dezbaterii tradiionale dintre neofuncionaliti
i interguvernamentaliti, anii 90 au fost martorii apariiei unei noi dihotomii n studiile europene,
ntre cercettorii raionaliti i cei constructiviti. La sfritul anilor 90, prea c aceast dezbatere s-ar
putea transforma ntr-un dialog meta-teoretic al surzilor, raionalitii catalogndu-i pe constructiviti
drept slabi, iar constructivitii denunndu-i pe raionaliti pentru ataamentul lor obsesiv fa de
parcimonie i modele formale. Totui, n ultimii civa ani s-a format un dialog mai productiv ntre cele
dou abordri (Jupille, Caporaso i Checkel 2003) i a aprut un flux constant de studii empirice care ne
permit s decidem ntre afirmaiile concurente ale celor dou abordri. Mai mult, n timp ce dezbaterea
dintre neofuncionaliti i interguvernamentaliti era limitat aproape exclusiv la studiul integrrii
europene, dezbaterea actual dintre raionaliti i constructiviti n domeniul studiilor europene
oglindete dezbateri mai extinse ntre aceleai coli n cmpul mai larg al teoriei relaiilor internaionale.
ntr-adevr, nu numai c studiile europene sunt relevante pentru analizarea relaiilor internaionale,
dar n multe cazuri sunt avangarda teoriei relaiilor internaionale, n msura n care UE servete ca
laborator pentru procese mai largi, precum globalizarea, instituionalizarea i socializarea.
n ciuda acestor progrese substaniale, literatura privind integrarea european nu a produs niciun
consens cu privire la posibila orientare viitoare a procesului de integrare. Cu riscul generalizrii excesive,
teoreticienii mai optimiti tind s fie atrai din rndurile neofuncionalitilor i constructivitilor, care
subliniaz potenialul de continuare a integrrii, primii prin difuzare funcional i politic, iar ceilali
prin europenizare gradual a identitilor i preferinelor att ale elitelor, ct i ale maselor. Pe de alt

21
Mark A. Pollack

parte, criticii raionaliti i interguvernamentaliti tind s fie sceptici cu privire la aseriunile referitoare
att la difuzare ct i la socializare, subliniind tensiunile extinderii i dificultile ratificrii att a
Tratatului Constituional, ct i, ulterior, a Tratatului de la Lisabona. Pentru aceti cercettori, UE poate
fi un sistem politic de echilibru, n care presiunile funcionale n direcia integrrii s-au consumat n
cea mai mare parte i n care nivelul actual de integrare a instituiilor i a politicilor este improbabil s
se schimbe substanial n viitorul apropiat (Moravcsik 2001: 163). Astfel, n timp ce literatura referitoare
la integrarea european a avansat substanial n ultimul deceniu, un consens privind cauzele i viitorul
procesului de integrare rmne la fel de greu de atins ca oricnd.

UE ca sistem politic
Pn acum am examinat literatura UE ca una preocupat, n mod covritor, de cauzele i orientarea
integrrii europene ca proces, cu surse teoretice de inspiraie prevalent din domeniul relaiilor
internaionale. Totui, muli cercettori au abordat UE n mod foarte diferit, ca pe o form specific
de guvernare sau un sistem politic similar altor sisteme politice interne. Aceast tendin a fost foarte
pronunat n lucrrile federalitilor, care au comparat n mod explicit UE cu sistemele federale i
confederale din Germania, Elveia i SUA (Pinder 1968; C. J. Friedrich 1969; Capelletti, Seccombe,
i Weiler 1986; Scharpf 1988; Burgess 1989; Sbragia 1992a, 1992b, 1993), precum i n lucrrile unor
teoreticieni ai sistemelor precum Lindberg i Scheingold (1970), care au vzut UE ca un sistem politic
caracterizat de cereri politice (intrri), actori guvernamentali, i politici publice (ieiri). n acelai timp,
un numr sporit de cercettori din domeniu, inclusiv editorii i autorii primei ediii (1977) a acestui
volum, au urmrit n mod deliberat s evite chestiunea integrrii i destinaiei finale a UE, concentrndu-
se n schimb pe o mai bun nelegere a procesului politicilor UE n toat complexitatea i diversitatea sa.
Pn la jumtatea anilor 90, dominana relaiilor internaional a fost intens provocat, cu un numr
din ce n ce mai mare de cercettori ncercnd n mod explicit s neleag UE ca pe un sistem politic
utiliznd instrumentele teoretice elaborate n studiul sistemelor politice interne. Aceast perspectiv a
fost susinut cu succes de Simon Hix (1994, 1999, 2005), care a lansat un apel n acest sens specialitilor
n studii comparate. Studiile anterioare asupra UE, argumenta Hix, neglijaser politica Uniunii, precum
i caracteristicile sale ca sistem politic. Uniunea European, afirma acesta, era, n mod evident, mai puin
dect un stat weberian, lipsindu-i n special un monopol asupra utilizrii legitime a forei; totui el i
confirma pe Lindbergh i Scheingold, sugernd c UE putea fi teoretizat ca sistem politic, cu o reea dens
de instituii legislative, executive i judiciare care adoptau politici publice obligatorii i astfel influenau
alocarea autoritar a valorilor n societatea european. Mai mult, Hix sugera c politica UE are loc
ntr-un spaiu bidimensional, cu integrarea reprezentnd una dintre dimensiuni, mpreun cu o a doua
dimensiune cuprinznd tradiionala diviziune stnga-dreapta cu privire la gradul i natura interveniei
guvernamentale n economie. Astfel, UE putea i trebuia studiat utiliznd instrumentele, metodele i
teoriile trans-sistemice din studiul general al guvernrii, politicii i elaborrii politicilor. n acest mod,
predarea i cercetarea UE pot face parte din curentul general al tiinelor politice (Hix 1999: 2).
Apelul su ctre comparativiti nu a fost ocolit de critici, unii autori argumentnd c scopul
cercettorilor UE nu ar trebui s fie respingerea relaiilor internaionale n favoarea politicilor comparate,
ci mai degrab nelegerea interaciunilor dintre politica intern i cea internaional (Hurrell i Menon
1996). Totui, cercettorii din domeniul politicilor comparate au trecut din ce n ce mai mult la studii
europene, parial pentru c UE a ptruns tot mai mult n ceea ce anterior fuseser considerate drept
domenii exclusiv interne, i parial deoarece din ce n ce mai muli cercettori au acceptat aseriunea
lui Hix c UE putea fi teoretizat ca un sistem politic (Jupille 2005).

22
 Teoretizarea elaborrii politicilor UE

Dei aceste lucrri comparative pe tema UE sunt extraordinar de diverse, multe din ele pot fi obiectiv
caracterizate ca avnd o natur comparativ, de alegere raional i pozitivist. n primul rnd, numeroase
studii privind politica UE pleac de la ipoteza c UE nu este un sistem sui generis de guvernan, ci o
variant a unor sisteme politice existente. De aceea, poate fi studiat i neleas cu ajutorul unor modele
standard de elaborare a politicilor n alte contexte (n principal naionale). n ultimii ani, din ce n ce
mai multe astfel de teorii s-au inspirat din politica american, deoarece UE se poate asemna cu SUA
prin faptul c dispune att de o separare vertical a puterilor, ct i de una orizontal.
n al doilea rnd, cele mai multe dintre lucrrile trecute n revist n aceast seciune sunt n mod
implicit sau explicit raionaliste, pornind de la ipoteza c actorii (fie ei state, indivizi sau organizaii
supranaionale) au preferine prestabilite, determinate n mod exogen i acioneaz sistematic pentru
maximizarea acestor preferine n cadrul constrngerilor sistemului instituional al UE. O subgrup din
ce n ce mai mare de teorii nu doar preiau limbajul alegerii raionale (i. e. alegerea raional informal),
ci i elaboreaz modele formale i de teoria jocurilor privind procesul decizional al UE.
n al treilea i ultimul rnd, multe din lucrrile discutate aici pot fi caracterizate ca fiind n mod
implicit sau explicit pozitiviste, adoptnd i adaptnd standardele tiinelor naturale, ncercnd s
testeze n mod sistematic ipotezele teoriilor i deseori (dei cu certitudine nu ntotdeauna) utiliznd
metode cantitative i calitative (a se vedea e. g. Gabel, Hix i Schneider 2002 referitor la studiile europene
calificate drept tiin normal). O trecere complet n revist a acestei literaturi ne-ar purta dincolo de
obiectivele prezentului capitol, dei multe dintre elemente sunt abordate de Alasdair Young n Capitolul
3. n aceast seciune, m concentrez pe dou dimensiuni, cele mai relevante pentru studiul elaborrii
politicilor, respectiv separarea vertical sau federal a puterilor ntre nivelul UE i cel al statelor
membre i separarea orizontal a puterilor ntre ramurile legislativ, executiv i judiciar ale Uniunii.

Separarea vertical a puterilor: UE ca sistem federal

UE nu s-a nscut ca o uniune federal i, n opinia celor mai muli analiti, nici n prezent nu reprezint
o federaie complet dezvoltat. Din punct de vedere politic, chiar termenul federal a fost contestat,
fcndu-se trimitere la acesta n mod ocolit; iar din punct de vedere analitic, anumii cercettori se
ntreab dac UE poate fi sau trebuie descris ca un stat federal:
Uniunea European contemporan este o federaie mult mai restrns i mai slab dect orice federaie
naional existent att de slab nct ne putem ntreba dac este cu adevrat o federaie.... UE a fost
conceput i rmne n primul rnd o instituie internaional limitat la coordonarea reglementrilor
naionale privind comerul cu bunuri i servicii, precum i a fluxurilor rezultante de factori economici. Domeniul
su de competen i prerogativele instituionale sunt limitate n mod corespunztor. Nu numai c ordinea
constituional a UE este doar n mic msur federal, aceasta abia dac poate fi recunoscut i ca stat.

(Moravcsik 2001: 163-4)

Totui, federalismul a fost un puternic ideal normativ care i-a motivat pe muli dintre fondatorii
micrii europene, precum i multe dintre cercetrile timpurii referitoare la UE. Recunoscnd puternica
rezisten a guvernelor naionale n faa unor propuneri federaliste directe, Jean Monnet i colegii si au
optat n schimb pentru o abordare mai sectorial i gradual, surprins mai bine n teoria neofuncionalist
dect n abordrile federaliste tradiionale. Pn n anii 80, totui, CE dezvoltase trsturi cu similariti
analitice cu cele ale federaiilor existente. De aceea, teoriile federalismului au crescut n importan, nu
numai ca ideal normativ motivnd integrarea european, ci i ca un cadru teoretic pozitiv, capabil s
explice i s anticipeze funcionarea UE ca sistem politic.

23
Mark A. Pollack

Termenul federalism a fost subiectul a numeroase definiii care se suprapun, dar cele mai multe se
bazeaz pe trei elemente subliniate de R. Daniel Kelemen (2003: 185), care definete federalismul drept
un aranjament instituional n care: (a) autoritatea public este divizat ntre guvernele statelor i un
guvern central; (b) fiecare nivel de guvernare are anumite domenii n care ia decizii definitive; i (c) o
nalt curte federal soluioneaz disputele privitoare la federalism. Totodat, n cele mai multe sisteme
federale structura de reprezentare este dubl, cu interese populare sau funcionale reprezentate direct
printr-o camer inferioar aleas n mod direct, n timp ce uniti teritoriale sunt de obicei reprezentate
ntr-o camer superioar, ai crei membri pot s fie alei direct (ca n Senatul american) sau numii de
guvernele statale (ca n Bundesrat-ul german). n ambele sensuri, UE reprezint deja un sistem federal,
cu o separare a puterilor garantat la nivel constituional ntre UE i statele membre i un sistem dual
de reprezentare prin Parlamentul European (PE) i Consiliul de Minitri. Astfel, literatura din domeniul
federalismului comparat ofer un instrumentar util pentru studierea elaborrii politicilor n UE.
Poate cea mai dificil chestiune, ca i n alte sisteme federale, este problema distribuiei puterilor ntre
nivelul federal i cel statal de guvernare, care poate varia att transversal pe domenii ct i n timp (H.
Wallace 2000). Dei separarea puterilor ntre cele dou niveluri poate fi garantat constituional, aceste
alocri constituionale ale autoritii sunt deseori formulate n termeni vagi, iar n practic guvernele
federale i statale au o competen mai degrab concurent dect exclusiv, n cele mai multe domenii.
Att constituia SUA, ct i tratatele CE/UE, de exemplu, includ clauze cuprinztoare i flexibile care
autorizeaz legislativul federal s reglementeze comerul interstatal sau chiar s adopte orice acte legislative
considerate a fi necesare i adecvate pentru atingerea obiectivelor fundamentale ale federaiei. Deseori
observm cicluri sau ritmuri de federalism n care guvernele federale centralizeaz puterea i autoritatea,
urmate periodic de refluxuri n care statele urmresc o reechilibrare sau o descentralizare a puterii napoi
ctre acestea. n aceast viziune, istoria UE poate fi vzut ca o serie de iniiative centralizatoare (e. g.
perioada fondatoare din anii 50 i relansarea procesului de integrare n anii 80), urmate de perioade de
restrngere sau de descentralizare (e. g. rezistena condus de Gaulle n anii 60 i reacia post-Maastricht
din anii 90) (Donahue i Pollack 2001: 98). Din aceast perspectiv, lupta pentru integrarea european
nu este un proces sui generis, ci un proces structurat n mod constituional de oscilare ntre state i
guverne centrale, familiar din alte sisteme federale.
Cercettorii federalismului comparat au indicat totui un aspect excepional al UE, respectiv absena
sau cel puin slbiciunea federalismului fiscal i predominana federalismului de reglementare (Borzel
i Hosli 2003: 180-1). Cele mai multe sisteme federale se angajeaz n transferuri fiscale substaniale
peste granie statale, ns bugetul UE a fost plafonat la un nivel relativ sczut de 1,27% din PIB-ul UE,
dedicat n cea mai mare parte cheltuielilor pentru agricultur i coeziune (a se vedea Capitolele 8, 9 i
10). De aceea, UE nu se poate angaja ntr-o redistribuie substanial sau stabilizare macroeconomic
prin politica fiscal (a se vedea Capitolul 7) i influeneaz numai indirect structura statelor sociale din
Europa, care rmn predominant naionale (a se vedea Capitolul 11). n schimb, Uniunea s-a angajat
mai ales n activiti de reglementare (a se vedea Capitolele 5, 11-15), ctigndu-i renumele de stat
regulator (Majone 1996: Chs. 4, 5). n opinia lui Majone, producia de reglementare a Uniunii a fost
orientat att de factori ai cererii, ct i de ai ofertei. Din perspectiva cererii, imperativul crerii unei
piee interne unice a obligat statele membre ale UE s adopte reglementri comune sau armonizate la
nivelul UE, n special pentru produse, pentru a asigura libera circulaie a bunurilor, serviciilor, forei de
munc i capitalului n Uniune. Din perspectiva ofertei, o Comisie European ntreprinztoare a privit
reglementarea ca o modalitate viabil de a-i mri propriile competene de politici, n ciuda limitelor
financiare impuse de plafonul bugetar strict al UE.
n termeni empirici, Uniunea s-a angajat ntr-un proiect vast de reglementare economic, ghidat n
mare parte de crearea i meninerea pieei unice, iar aceste reglementri UE au fost adoptate conform
unei modaliti de reglementare a guvernanei (a se vedea Capitolul 4). Precum n alte sisteme

24
 Teoretizarea elaborrii politicilor UE

federale, adoptarea unor reglementri cuprinztoare la nivel central a purtat Uniunea spre domenii
de reglementare neprevzute iniial de autorii tratatelor, genernd, ncepnd cu anii 90, controverse
semnificative i cereri crescnde pentru aderarea la principiul subsidiaritii, noiune conform creia
UE ar trebui s guverneze ct mai aproape de cetean i, astfel, ar trebui s se angajeze n reglementare
numai unde este necesar pentru asigurarea finalizrii pieei interne i/sau a altor obiective fundamentale
ale tratatelor. De aceea, chiar n domeniul reglementrii, separarea vertical a puterilor nu este fix, ci
fluid, iar rezultatul seamn nu att de mult cu straturile uniforme ale unui tort, ct cu cele amestecate
ale unei buci de marmur, n care UE i autoritile statelor membre sunt concurente, mbinate i n
continu micare.

Separarea orizontal a puterilor

Spre deosebire de statele parlamentare din Europa Occidental, dar n mod similar cu SUA, UE
beneficiaz de o separare orizontal a puterilor n care trei ramuri distincte de guvernare joac fiecare
un rol conductor n funciile legislativ, executiv i judiciar ale guvernrii. Aceasta nu nseamn
c o anumit instituie are un control unic asupra oricreia dintre cele trei funcii; ntr-adevr, dup
cum arat Amie Kreppel (2002: 5), concepia madisonian privind separarea puterilor necesit ntr-o
anumit msur o mpletire a puterilor n toate cele trei arene (executiv, legislativ i judiciar). n
cazul UE, spre exemplu, funcia legislativ este n prezent mprit ntre Consiliul de Minitri i PE,
agenda fiind stabilit de ctre Comisie; funcia executiv este mprit ntre Comisie, statele membre i
(n anumite domenii) ageniile independente de reglementare; iar funcia judiciar este mprit ntre
CEJ, Tribunalul de Prim Instan (TPI) i un numr mare de instane naionale legate direct de CEJ prin
procedura aciunii pentru pronunarea hotrrilor preliminare (a se vedea Capitolul 4).
Reflectnd aceast separare a puterilor, cercettorii din domeniul politicilor comparate au acordat,
n ultimul deceniu, o atenie deosebit teoretizrii, anticiprii i explicrii comportamentului legislativ,
executiv i judiciar, utiliznd teorii standard preluate din analiza politicilor americane i comparate.
Multe din aceste teorii sunt trecute n revist n Capitolul 3, n care Alasdair Young ofer o analiz
comparativ a ciclului politicilor UE de la stabilirea agendei pn la implementare. Ne concentrm
aici asupra unora dintre aplicaiile analizei comparative cu privire la politicile legislative, executive i
judiciare ale UE, demonstrnd pe scurt promisiunile i limitele acestor aplicaii.

Politica legislativ: ctre bicameralism

Un prim curent n cadrul literaturii raionaliste/comparativiste, cel mai relevant pentru
preocuprile noastre privind elaborarea politicilor n UE, este literatura din ce n ce mai consistent
asupra procesului legislativ al UE. Bazndu-se n mod substanial pe teoriile privind comportamentul
legislativ (i.e. modurile n care voteaz legiuitorii) i despre organizarea legislativ (modalitile n care
adunrile legislative i organizeaz activitatea), cercettorii au cutat s neleag procesul legislativ din
UE, axndu-se pe trei chestiuni majore: politica legislativ din cadrul Parlamentului European; puterea
de vot i tiparele de vot din Consiliul de Minitri; i competenele corespunztoare ale acestor dou
organisme n procesul legislativ european (McElroy 2007).
n ultimele dou decenii, Parlamentul European (PE) a fost subiectul unor modelri teoretice i studii
empirice extensive, un numr din ce n ce mai mare de cercettori studiind organizarea legislativ a PE i
comportamentul de vot al membrilor si (MPE). Primele studii avnd ca obiect Parlamentul au subliniat,
n mod oarecum izbitor, c, n ciuda caracterului multinaional al Parlamentului, cel mai bun determinant

25
Mark A. Pollack

al comportamentului de vot al MPE nu este cetenia, ci grupul de partid al acestuia, diferitele grupuri
parlamentare demonstrnd o coeziune extraordinar de ridicat n cazul voturilor prin apel nominal. Mai
mult, s-a constatat c aceti MPE i disputau alegerile i acordau voturile ntr-un spaiu de chestiuni
bidimensional, incluznd nu numai familiara dimensiune a naionalismului/supranaionalismului, ci i,
n special, o dimensiune mai tradiional, intern, a dihotomiei stnga-dreapta. Poate i mai important,
aceti cercettori au artat c PE poate fi studiat din ce n ce mai mult ca un parlament normal, ai crui
membri voteaz n mod previzibil i coerent ntr-un spaiu politic dominat de concurena familiar dintre
partidele de stnga i cele de dreapta (Tsebelis i Garrett 2000; Kreppel 2001; Hix, Noury i Roland 2007).
Spre deosebire de aceast literatur bogat cu privire la PE, literatura alegerii raionale referitoare la
Consiliul de Minitri s-a axat pn de curnd pe chestiunea relativ restrns a puterii de vot a statelor
membre n temeiul diverselor reguli de adoptare a deciziilor. Cu toate acestea, n ultimii ani, studiile privind
Consiliul au cunoscut o renatere, datorat parial disponibilitii publice crescnde a nregistrrilor
voturilor din Consiliul i a unor date precum cele furnizate de proiectul Procesul de luare a deciziilor
n Uniunea European (R. Thomson et al. 2006). Aceast literatur nfloritoare a dus la formarea unor
noi ipoteze teoretice i noi teste empirice calitative i cantitative asupra unor chestiuni precum puterea
relativ a statelor membre ale UE la nivelul Consiliului, tiparele de coaliie dintre statele membre n cadrul
Consiliului (care par a fi divizate n mare parte n funcie de liniile geografice sau cele nord-sud), tradiia
Consiliului privind luarea deciziilor prin consens, mai degrab dect coaliiile minimal ctigtoare,
precum i dovezile nc variabile privind socializarea funcionarilor naionali n cadrul Consiliului i al
comitetelor i grupurilor de lucru subsidiare (a se vedea Mattila 2004; Hayes-Renshaw and Wallace 2006;
i Naurin i Wallace 2008).
n al treilea i ultimul rnd, o literatur bogat i n continu cretere a ncercat s modeleze n termenii
alegerii raionale i s studieze empiric relaiile interinstituionale dintre Comisie (n calitate de instituie
care stabilete agenda) i Consiliu i Parlament, n cadrul diferitelor proceduri legislative. n cursul anilor
80 i 90, competenele legislative ale PE au crescut treptat, de la procedura de consultare, relativ modest
i fr consecine obligatorii, la crearea, n anii 80, a procedurilor de cooperare i aviz conform i la
crearea i reforma, din anii 90, a procedurii de co-decizie. Aceast extindere a puterii legislative a PE i
natura complex a noilor proceduri legislative, au adus dup sine dezvoltarea unei literaturi nfloritoare,
genernd mai multe dezbateri viguroase ntre cercettorii alegerii raionale cu privire la natura i amploarea
influenei n diverse proceduri a PE, respectiv a Consiliului. Aceste studii au artat c puterea i impactul
instituional al PE asupra rezultatelor legislative au crescut substanial de-a lungul timpului prin trecerea de
la consultare la cooperare i apoi la cele dou versiuni ale co-deciziei descrise n Tratatele de la Maastricht
i Amsterdam (a se vedea e. g. Tsebelis et al. 2001; Hix, Noury i Roland 2007; i analiza n McElroy 2007).
Astzi, competenele Parlamentului variaz n funcie de problematic i de fundamentul din tratat pentru
o anumit politic, de la influena limitat a procedurii de consultare la procedura revizuit de co-decizie
n care Consiliul i Parlamentul sunt acum legiuitori cu importan egal, iar regimul legislativ al UE este
cu adevrat bicameral (Tsebelis i Garrett 2000: 24). Cteva studii de caz din acest volum ilustreaz rolul PE
n procesele legislative, dar i bugetare, ale UE.

Politica executiv: delegare i putere discreionar

Studiul politicii executive a UE, n special al rolului Comisiei Europene, este un aspect
permanent prezent n teoria privind integrarea european, adepii neofuncionalismului i cei ai
interguvernamentalismului dezbtnd de decenii rolul cauzal al funciei executive a Comisiei. Cu toate
acestea, alegerea raional i analiza decident-agent au aprut n ultimul deceniu ca abordarea dominant
n studiul Comisiei i al altor actori executivi, precum Banca Central European i corpul din ce n ce
mai mare de agenii ale UE (Tallberg 2007).

26
 Teoretizarea elaborrii politicilor UE

n general, aceste studii abordeaz dou seturi specifice de ntrebri. n primul rnd, acestea se
ntreab de ce i n ce condiii un grup de decideni (state membre) ar delega competene unor ageni
(supranaionali), precum Comisia, Banca Central European sau Curtea de Justiie. Simplificnd
considerabil, studiile explicnd delegarea n baza costurilor de tranzacie susin c statele membre
decidente, ca actori raionali, deleg competene organizaiilor supranaionale n primul rnd pentru a
scdea costurile de tranzacie ale elaborrii politicilor, n special permind guvernelor statelor membre
s se angajeze credibil n acorduri internaionale i s beneficieze de expertiza politic relevant oferit
de actorii supranaionali. n ciuda accentelor diferite, lucrrile empirice ale acestor cercettori au
demonstrat c, ntr-adevr, guvernele statelor membre ale UE deleg puteri Comisiei, Bncii Centrale
Europene i Curii de Justiie n cea mai mare parte pentru a reduce costurile de tranzacie ale elaborrii
politicilor, n special prin monitorizarea conformitii statelor membre, clarificarea elementelor ambigue
din tratatele cadru (contracte incomplete) i prin adoptarea rapid i eficient a normelor de aplicare,
care altfel ar trebui adoptate printr-un proces legislativ greoi chiar de guvernele statelor membre (Pollack
1997, 2003; Moravcsik 1998; Majone 2000a; Franchino 2004, 2007).
Mai mult, n ceea ce privete delegarea, adepii instituionalismului alegerii raionale au acordat o
atenie semnificativ unei a doua ntrebri ridicate de modelele decident-agent: ce se ntmpl dac un
agent cum ar fi Comisia, Curtea de Justiie sau Banca Central European se comport ntr-un mod
care deviaz de la preferinele decidenilor?
Rspunsul la aceast ntrebare trimite n principal la procedurile administrative pe care decidenii
le pot stabili pentru a defini ex ante domeniul de competen al activitilor ageniilor, precum i
procedurile de supraveghere care permit supravegherea ex post i sancionarea agenilor deviani.
Aplicat n contextul Uniunii Europene, analiza decident-agent conduce astfel la ipoteza conform creia
autonomia agentului este de natur a varia n funcie de domeniu i perioad, de preferinele statelor
membre, de distribuia informaiilor ntre decideni i ageni i de regulile decizionale ce guverneaz
aplicarea sanciunilor sau adoptarea noii legislaii. n general, studiile empirice privind politica executiv
din cadrul UE au susinut aceste ipoteze subliniind n special semnificaia regulilor decizionale ca un
factor determinant al autonomiei executive (Pollack 1997, 2003; Tallberg 2000; Tsebelis i Garrett 2001;
Franchino 2007).
n sfrit, cercettorii politicii executive din cadrul UE au nceput s dedice din ce n ce mai mult
atenie unor fenomene relativ noi: BCE n special i o gam divers de agenii de reglementare la
nivelul UE. BCE, n prezent banca central colectiv a zonei euro, este fr ndoial cel mai spectaculos
exemplu de delegare supranaional din istoria UE. ntr-adevr, att cercettorii alegerii raionale, ct i
specialitii UE au considerat BCE ca fiind cea mai independent banc central din lume, att din cauza
mandatelor lungi ale membrilor si, care nu pot fi rennoite, ct i datorit izolrii Bncii i atribuiilor
sale, care pot fi modificate numai prin acordul unanim al statelor membre (a se vedea Capitolul 7).
n acelai timp, statele membre ale UE au creat un numr tot mai mare de agenii de reglementare,
precum Agenia European pentru Medicamente (EMEA) i Autoritatea European pentru Sigurana
Alimentar (AESA), pe lng mai mult de alte dousprezece, fiecare cu propriile norme i propriile
competene i responsabiliti n procesul politicii UE (a se vedea, de exemplu, Capitolul 14 cu privire
la rolul de reglementare al AESA).

Politica judiciar i CEJ

Adepii instituionalismului alegerii raionale s-au angajat i n cercetri din ce n ce mai sofisticate cu
privire la natura politicii judiciare a UE i la rolul CEJ n procesul de integrare. Geoffrey Garrett (1992) a
fost primul care, n baza analizei decident-agent, a susinut c, n calitate de agent al guvernelor membre
ale UE, Curtea era obligat s urmeze interesele celor mai puternice state membre. Aceste state membre,

27
Mark A. Pollack

afirma Garrett, nfiinaser CEJ ca pe o modalitate de soluionare a problemelor legate de contractarea

incomplet i de monitorizarea conformitii cu obligaiile UE i acceptau n mod raional jurisprudena
CEJ, chiar n cazul n care deciziile le erau nefavorabile, datorit unui interes pe termen lung n aplicarea
dreptului UE. ntr-o asemenea situaie, argumentau Garrett i Weingast (1993: 189), CEJ ar putea
identifica puncte focale construite ntre mai multe rezultate de echilibru, dar era improbabil ca aceasta
s decid mpotriva preferinelor statelor membre puternice ale UE, dup cum sugeraser Burley i
Mattli (1993) ntr-un faimos articol bazat pe teoria neofuncionalist.
Ali cercettori au susinut cu trie c modelul lui Garrett supraestima mecanismele de control aflate
la dispoziia statelor membre puternice i uurina sancionrii unei Curi pline de activitate, care a fost
mult mai autonom dect sugereaz Garrett. Aceste opinii sugereaz c CEJ a putut duce procesul de
integrare juridic mult dincolo de preferinele colective ale guvernelor membre, pe de o parte datorit
costurilor ridicate ale statelor membre n anularea sau nerespectarea deciziilor CEJ i, pe de alt parte,
faptului c CEJ are aliai puternici sub forma petenilor individuali i a instanelor naionale, care trimit
Curii sute de cazuri pe an prin procedura aciunii pentru pronunarea unei hotrri preliminare
prevzut la articolul 234 TCE (fostul articol 177 CEE) (Weiler 1994; Mattli i Slaughter 1995, 1998;
Stone Sweet i Caporaso 1998; Stone Sweet i Brunell 1998a, 1998b; Alter 2001). Potrivit Stone Sweet i
Caporaso (1998: 129), trecerea la supremaie i efect direct trebuie neleas ca o aciune curajoas a
Curii.
Mai recent, astfel cum subliniaz Lisa Conant (2007b), literatura cu privire la CEJ i integrarea
juridic a trecut gradual de la aspectul tradiional al relaiei CEJ cu guvernele naionale la studierea
celorlali interlocutori ai CEJ, mai ales a instanelor naionale care trimit majoritatea cauzelor aflate
pe rolul CEJ i a petenilor individuali care folosesc dreptul comunitar pentru a-i atinge scopurile n
cadrul sistemelor juridice naionale. Aceste studii au problematizat i cutat s explice relaia complex
i ambivalent dintre CEJ i instanele naionale, precum i diversele strategii procesuale ale petenilor
cu sau fr experien n faa instanelor (Mattli i Slaughter 1998; Alter 2001; Conant 2002). Att aceste
studii, ct i altele au demonstrat complexitatea integrrii juridice a CEJ, relaiile dintre actorii politici
i juridici supranaionali, naionali i subnaionali, precum i limitele dreptului comunitar n contextele
juridice naionale.

Ctre o tiin normal?

Cercettorii UE au abordat astfel studiul elaborrii politicilor utiliznd instrumentele teoretice ale
politicilor comparate, modelele formale i informale preluate din teoria alegerii raionale, precum i
un angajament pozitivist ctre o testare empiric sistematic. Literatura rezultat din acest demers, dei
uneori foarte abstract i inaccesibil cititorului obinuit, a dus la o mai bun nelegere a elaborrii
politicilor UE, a rolurilor i influenei Comisiei, Consiliului, Parlamentului i Curii, precum i a relaiei
dintre instituiile UE i interlocutorii naionali i subnaionali ai acestora. Mai mult, odat cu crearea i
diseminarea unor baze de date noi, posibilitatea testrii i falsificrii sistematice a teoriilor va crete cu
siguran n anii urmtori, transformnd UE ntr-o aren din ce n ce mai promitoare pentru practica
tiinei normale.

28
 Teoretizarea elaborrii politicilor UE

Perspectiva guvernanei: UE drept comunitate politic

Pn acum, se poate concluziona cu uurin din acest capitol c istoria teoretizrii UE este o progresie
linear de la teoriile relaiilor internaionale ctre teoriile politicilor comparate. O asemenea concluzie
ar fi totui neltoare. Cercettorii din domeniul relaiilor internaionale continu s teoretizeze i s
desfoare cercetri empirice cu privire la procesul integrrii europene, funcionarea instituiilor UE i
rolul UE n cadrul ordinii globale (a se vedea Capitolul 18). La fel de important, aceste abordri coexist n
prezent cu o a treia abordare, etichetat n mod tipic perspectiva guvernanei, care se bazeaz att pe RI,
ct i pe politicile comparate i care consider c UE nu este nici o organizaie internaional tradiional,
nici un sistem politic intern, ci mai degrab un sistem nou aprut de guvernan fr guvern.
Perspectiva guvernanei nu reprezint o teorie unic cu privire la UE sau integrarea european, ci mai
degrab o grupare de teorii nrudite care subliniaz teme comune (Jachtenfuchs 2001, 2007; Jachtenfuchs
i Kohler-Koch 2004). Hix (1998) a contrapus coala guvernanei cu alternativa sa raionalist/
comparativ/pozitivist, susinnd c perspectiva guvernanei constituie o agend de cercetare distinct
n patru privine.
n primul rnd, perspectiva guvernanei teoretizeaz guvernana UE ca fiind non-ierarhic,
mobiliznd reele de actori att publici ct i privai, care se angajeaz n eforturi de deliberare i
soluionare a problemelor, att prin instituii informale, ct i prin cele formale. n al doilea rnd,
practicienii perspectivei guvernanei sunt suspicioi cu privire la modelele standard, susinnd
necesitatea unui nou vocabular care s surprind trsturile distincte ale guvernanei la nivelul UE
(Schmitter 1996; Eriksen i Fossum 2000: 2; Bache i Flinders 2004: 2). n al treilea rnd, cercettorii
din domeniul guvernanei UE subliniaz deseori (dei nu ntotdeauna) capacitatea UE de a promova
deliberarea i persuasiunea un model de elaborare a politicilor n care actorii sunt deschii la
schimbarea convingerilor i preferinelor lor, i n care argumentele pot conta la fel sau poate mai mult
dect puterea de negociere (Risse 2000). n al patrulea rnd, teoreticienii guvernanei exprim n mod
frecvent o preocupare normativ cu privire la deficitul democratic din UE, muli punnd accentul pe
potenialul UE ca democraie deliberativ (Joerges 2001a).
Literatura privind guvernana astfel definit a explodat n ultimii ani (Jachtenfuchs 1995; Scharpf
1999; Jachtenfuchs 2001; Hooghe i Marks 2001; Jachtenfuchs i Kohler-Koch 2004; Bache i Flinders
2004; Jachtenfuchs 2007). n aceast privin, ne concentrm pe cinci aspecte cheie: (1) noiunea de
guvernan; (2) aplicarea timpurie a acesteia n contextul UE, n cadrul literaturii privind guvernana
multi-nivel i reelele de politici; (3) o literatur n cretere privind europenizarea att a statelor
membre existente, ct i a noilor statele membre i a rilor candidate; (4) o literatur substanial cu
privire la capacitatea de guvernan a statelor membre i a instituiilor UE i problemele de legitimitate
cu care se confrunt acestea din urm; i (5) un set nou i inovator de afirmaii cu privire la UE ca proces
de supranaionalism deliberativ capabil s rezolve aceste dileme normative.

Guvernare fr guvern
n critica formulat de Hix (1998), perspectiva guvernanei este prezentat ca o abordare sui generis,
tratnd UE ca fiind fundamental diferit de alte sisteme politice, necesitnd astfel abordri teoretice
noi, diferite de cele standard. Cu toate acestea, literatura privind guvernana UE se sprijin mult pe
conceptul (conceptele) de guvernan elaborat(e) de cercettorii din domeniile politicilor comparate i
relaiilor internaionale.

29
Mark A. Pollack

n domeniul politicilor comparate, termenul de guvernan a aprut din ce n ce mai frecvent, dar
cu definiii i accente diferiteastfel, Rod Rhodes (1996) identific cel puin ase utilizri distincte
ale termenului n literatur. Totui, cei mai radicali teoreticieni ai guvernanei consider c guvernele
contemporane nu au cunotinele i informaiile necesare pentru a rezolva probleme economice i
sociale complexe, guvernana trebuind astfel definit ntr-un sens mai larg ca reprezentnd interaciunile
negociate ale actorilor publici i privai ntr-o anumit aren de politici. n aceast perspectiv, societatea
modern este radical descentrat, iar guvernul este numai unul dintre numeroii actori ai acestui
proces mai extins de guvernan socio-economic (Kooiman 1993). Astfel, n opinia lui Rhodes (1996:
660), guvernana care trebuie difereniat de guvernare are loc prin intermediul reelelor organizate
de actori publici i privai care orienteaz politica public spre scopuri comune.
Cercettorii n domeniul relaiilor internaionale au mbriat din ce n ce mai mult noiunea
de guvernan fr guvern, Rosenau (1992: 4) i alii sugernd c problemele internaionale pot
fi guvernate de diferite tipuri de reele, inclusiv reelele transguvernamentale ale administraiei
centrale de nivel inferior sau actori judiciari care interacioneaz peste frontiere cu omologii lor strini
(Slaughter 2004) i reelele transnaionale de actori privai care formeaz un fel de societate civil
global (Wapner 1996). Aceast abordare a guvernanei, care pune accentul asupra orientrii politicii
publice a UE de ctre reele de actori privai i publici, a ctigat o acceptare larg n studiile asupra UE,
n special n studiul guvernanei multi-nivel i a reelelor de politici.

Guvernan multi-nivel i reele de politici n cadrul UE

Conform celor mai multe opinii (Jachtenfuchs 2001; Bache i Flinders 2004: 3), perspectiva
guvernanei aplicat n contextul UE i gsete originile, cel puin parial, n lucrrile lui Gary Marks
(1992, 1993) cu privire la crearea i punerea n aplicare a fondurilor structurale ale UE. Opunndu-
se adepilor interguvernamentalismului, Marks argumenta c funcionarea fondurilor structurale din
anii 80 i 90 oferea probe n favoarea unei imagini foarte diferite a UE, una n care guvernele centrale
pierdeau din puterea de control, att n favoarea Comisiei (care juca un rol cheie n conceperea i aplicarea
fondurilor), ct i a autoritilor locale i regionale din fiecare stat membru (crora li s-a acordat un
rol de parteneriat n planificare i aplicare). Argumentnd n acest sens, Bache i Flinders (2004: 3)
artau c Marks i colegii si puneau un accent dublu, pe de o parte pe interdependena multi-nivel a
administraiilor teritoriale la nivel european, naional i subnaional i, pe de alt parte, pe dezvoltarea
unor noi reele de politici public-private care transcend toate trei nivelurile.
Studiile ulterioare asupra fondurilor structurale ale UE au pus sub semnul ntrebrii afirmaiile
empirice cu vaste implicaii ale lui Marks, artnd n special c guvernele statelor membre ale UE au
jucat un rol central n reformele succesive ale fondurilor i c aceste state membre au rmas gardieni
eficieni, controlnd incursiunile Comisiei i ale autoritilor subnaionale n domeniul rezervat n
mod tradiional suveranitii statale (Pollack 1995; Bache 1998; a se vedea i Capitolul 10). n urma
acestor contestri, susintorii perspectivei guvernanei multi-nivel au cedat n faa influenei mai
variate, nuanate a politicilor UE privind guvernana teritorial, documentnd modul n care guvernele
naionale i-au meninut rolurile de control n anumite ri, precum Marea Britanie i Grecia, n timp ce
altele au fost martorele unui imens transfer de autoritate de la guvernele naionale spre zona european
i spre administraiile subnaionale i regionale ntr-un numr considerabil de state, precum Frana,
Italia, Spania i Belgia (Hooghe 1996; Hooghe i Marks 2001; Bache i Flinders 2004).
Ali cercettori s-au concentrat pe aspectele orizontale sau de reea ale integrrii europene, bazndu-se
pe teoria reelelor pentru a descrie i explica funcionarea reelelor transnaionale i transguvernamentale,
care pot varia de la comunitile de politici relativ nchise, cuprinznd actori publici i privai din

30
 Teoretizarea elaborrii politicilor UE

domenii precum cercetarea i dezvoltarea tehnologic, la reelele de problematici, mai deschise i

mai permeabile, predominante n domenii precum reglementarea de mediu (Peterson i Bomberg
1999; Peterson 2009). n plus, aceast guvernan sub form de reea a fost accentuat i mai mult n
ultimul deceniu prin crearea unor reele formale i informale ale autoritilor naionale de reglementare,
n domenii precum reglementarea sectorului financiar i politica n domeniul concurenei (a se vedea
Capitolul 6; pentru o discuie general asupra reelelor de politici n UE, a se vedea i Capitolul3).

Europenizare
O ramur din ce n ce mai semnificativ a tradiiei guvernanei multi-nivel examineaz fenomenul
europenizrii, adic procesul prin care instituiile i politicile UE influeneaz instituiile i politicile
naionale din diversele state membre. n termeni generali, aceste studii dateaz din anii 70, cnd un
numr redus de cercettori a examinat felul n care apartenena la UE a influenat instituiile politice
i politicile publice naionale (a se vedea, de exemplu, H. Wallace 1973). n cursul anilor 90, studiul
europenizrii a devenit o industrie artizanal, un numr din ce n ce mai mare de studii ncercnd s
explice att procesul de europenizare, ct i variaia semnificativ a rezultatelor observat att n statele
membre, ct i n diverse domenii. ntr-o formulare cu larg impact, Cowles, Caporaso i Risse (2001) au
sugerat c amploarea europenizrii ar trebui s fie produsul comun al: (1) presiunilor de adaptare care
decurg din ajustarea variabil dintre instituiile i politicile UE i cele naionale i (2) al variabilelor
interne, inclusiv numrul de puncte de veto instituionale (veto points) i culturile organizaionale i
politice integrate n cadrul instituiilor naionale existente. La rndul lor, aceste teorii au stat la baza unei
literaturi de specialitate n cretere asupra punerii n aplicare pe teren a politicilor UE n diverse state
membre, o tem ce continu s fie disputat i prea puin studiat (a se vedea, de exemplu, Falkner et al.
2005, Hartlapp i Falkner 2008; a se vedea, de asemenea, Capitolul 3).
Ulterior, cercettorii au schiat mecanisme raionaliste i constructiviste alternative prin care UE
ar putea influena politicile naionalen primul rnd prin limitarea opiunilor naionale, n al doilea
rnd prin inducerea unor norme noi i prin remodelarea identitilor i preferinelor naionale (Kelley
2004; Brzel i Risse 2007). Mai recent, Frank Schimmelfennig i Ulrich Sedelmeier (2002, 2005a) au
condus echipe de cercettori care au testat ipoteze raionaliste i constructiviste alternative cu privire la
efectul aderrii la UE n noile state membre. Acetia gsesc unele dovezi privind o nvare a politicilor
i o socializare conduse de la nivelul UE, astfel cum au fost anticipate de modelele constructiviste, dar
coninutul i calendarul reformelor politicilor din noile state membre sugereaz c cel mai mare impact
al UE a rezultat dintr-o condiionare explicit de ctre aceasta, un mecanism raionalist clasic.

Un deficit democratic?
O a treia ramur major a perspectivei guvernanei asupra UE s-a dezvoltat din literatura european
de economie politic a anilor 80 i 90, fiind asociat unor cercettori precum Wolfgang Streeck (1998)
i Fritz Scharpf (1999). Multe dintre aceste lucrri analizeaz i ntreprind o critic normativ asupra
UE care ar submina autonomia i capacitatea de guvernan intern a statelor membre prin integrare
negativ, n timp ce eueaz n ncercarea de a institui o capacitate de guvernan care s fie att
substanial, ct i legitim din punct de vedere democratic la nivelul supranaional al UE. De obicei,
aceast critic este formulat n dou etape.

31
Mark A. Pollack

n primul rnd, se susine c reglementrile privind piaa intern a UE i deciziile CEJ au erodat,
invalidat sau nlocuit din ce n ce mai mult reglementrile sociale naionale, periclitnd astfel obiectivele
sociale i preferinele exprimate democratic de ctre electoratele naionale i organele legislative. Mai mult,
se susine c, de cele mai multe ori, chiar n cazul n care legislaia comunitar i jurisprudena CEJ las
neatinse legislaia, regimurile fiscale i programele de protecie social naionale, reglementrile privind
libera circulaie pot lansa un proces de concuren legislativ n care guvernele naionale se confrunt
cu presiuni n sensul ajustrii reglementrilor naionale, pentru a le face mai atractive capitalului mobil.
Aceasta poate duce la o curs n jos, guvernele naionale concurnd pentru scderea sarcinii fiscale
i a dificultilor cu caracter normativ pentru ntreprinderile n cazul crora exist riscul s se mute n
alte jurisdicii. Recenta adoptare a euro i limitrile impuse deficitelor bugetare naionale cuprinse n
Pactul de stabilitate i de cretere al UE ar fi limitat i mai mult autonomia naional, privnd statele de
instrumentele de politic fiscal ce s-au dovedit eficiente n trecut n urmrirea scopurilor economice i
sociale (a se vedea Capitolul 7). Potrivit susinerilor lui Claus Offe (2000), acquis-ul comunitar (corpul
de norme i legi adoptate de UE) amenin n prezent acquis-ul naional al statelor cu o puternic
democraie liberal i al statelor sociale bine dezvoltate. Amploarea i caracterul acestei presupuse curse
n jos rmn discutabile, Scharpf (1999) i alii recunoscnd c amploarea dereglementrii concureniale
pare s varieze sistematic n funcie de domeniu. n orice caz ns, perspectiva subminrii reglementrilor
naionale i a statelor sociale ridic o serie de provocri analitice i normative nsemnate.
Aceast provocare la adresa guvernanei naionale ridic o a doua ntrebare, i anume: dac aceast
curs n jos poate fi evitat, iar democraia rectigat la nivelul UE. n aceast privin, muli dintre
cei care particip la aceast dezbatere sunt pesimiti, indicnd: natura distant i opac a procesului
de luare a deciziilor la nivelul UE, rolul important al funcionarilor alei n mod indirect n Consiliul
de Minitri i al funcionarilor numii ai Comisiei Europene; slbiciunea PE i caracterul secundar al
alegerilor pentru acesta; preferina tratatelor pentru liberalizarea pieelor, n defavoarea reglementrilor
sociale (Williams 1991; Scharpf 1999; Greven 2000). Mai mult, chiar dac aceste defecte instituionale
ale tratatelor UE ar fi abordate, Joseph Weiler (1995) a sugerat c Europa nu are un demos, un grup
de oameni unii printr-un spirit de comunitate sau de apartenen care ar putea reprezenta baza
democraiei la nivelul UE. Ali cercettori, care scriu din perspectiva teoriei critice (Manners 2007) i a
teoriei feministe (Prgl 2007) semnaleaz alte provocri la adresa legitimitii UE, punnd sub semnul
ntrebrii locul puterii publice n Uniune, includerea preocuprilor oamenilor indiferent de clas, sex,
etnie i impactul att negativ, ct i pozitiv al politicilor publice ale UE. Din toate aceste motive, susin
teoreticienii guvernanei, UE se confrunt cu un deficit democratic i o profund criz de legitimitate.
O mare parte din literatura privind guvernana este dedicat propunerilor de cretere a rspunderii
democratice i a capacitii de guvernan a Uniunii. n timp ce, n trecut, instituiile UE se bazaser n
primul rnd pe legitimitatea ieirilor (i.e. eficiena sau popularitatea efectelor politicilor UE), n prezent
sunt multe apeluri n favoarea unor reforme care ar mri legitimitatea intrrilor (i.e. rspunderea
democratic a instituiilor UE n faa electoratului).
n literatur putem identifica trei direcii distincte de reform: constituionalizare, parlamentarizare
i deliberare. Prima i cea mai modest dintre propuneri este constituionalizarea, nsemnnd crearea
unor reguli de ansamblu i a unor controale procedurale care ar asigura niveluri minime de transparen
i participare public la elaborarea politicilor UE. Andrew Moravcsik (2002), de exemplu, a sugerat c
tratatele existente ale UE (fa de propusul tratat constituional care a fost respins n 2005) conin deja
suficiente instrumente de asigurare a echilibrului instituional pentru a aborda preocuprile privind
legitimitatea democratic a UE n cadrul limitelor circumscrise ale competenelor sale.
Cu toate acestea, criticii legitimitii democratice a UE susin c aceste msuri de siguran sunt
insuficiente pentru a asigura o Uniune European deschis i receptiv la cetenii si. n acest context,
a doua direcie de reform propus, parlamentarizarea, ar implica inter alia mrirea competenelor

32
 Teoretizarea elaborrii politicilor UE

legislative i bugetare ale PE, ntrirea grupurilor parlamentare la nivelul UE, creterea relevanei
problematicii UE (n locul celor naionale) n alegerile europene i subordonarea Comisiei fa de
Parlament, precum n sistemele parlamentare naionale din Europa (Hix 2008b). Cu toate acestea, unii
critici au pus la ndoial modelul parlamentar, sugernd c o astfel de abordare ar putea exacerba, mai
degrab dect ameliora, criza de legitimitate a UE, supunnd pe termen lung comunitile naionale,
demoi, unei poziii minoritare ntr-o Uniune de douzeci i apte sau mai multe state (Weiler 1995) i
ameninnd independena sau neutralitatea Comisiei Europene (Majone 2000b).
Pentru aceste motive, din ce n ce mai muli autori au sugerat un al treilea model pentru UE, respectiv
o democraie deliberativ n care cetenii sau cel puin reprezentanii acestora ar delibera colectiv n
cutarea celei mai bune soluii pentru problemele comune.

Argument, persuasiune i orientare deliberativ

Aceast accentuare a deliberrii, ca o trstur caracteristic a elaborrii politicilor UE, provine n
mare parte din opera lui Jrgen Habermas (1985, 1998), a crui teorie privind aciunea comunicativ
a fost adaptat la studiul relaiilor internaionale i al guvernanei UE. Principala aseriune a abordrii,
popularizat de Risse (2000) n domeniul relaiilor internaionale, este c nu exist dou, ci trei logici ale
aciunii sociale, respectiv: logica consecinelor (sau a maximizrii utilitii), evideniat de teoreticienii
alegerii raionale, logica adecvrii (sau a comportamentului de respectare a regulilor) asociat teoriei
constructiviste i o logic a argumentrii, derivat n mare parte din teoria aciunii comunicative a lui
Habermas.
n logica lui Risse privind argumentarea (2000: 7), actorii politici nu negociaz pur i simplu n baza
unor preferine fixe i a puterii lor relative, ci ei pot i s argumenteze, punnd sub semnul ntrebrii
propriile credine i interese, i printr-o atitudine deschis la persuasiune i fora unui argument mai
bun. n opinia multor teoreticieni ai democraiei, aceste procese argumentative duc la promisiunea unei
democraii deliberative dezirabile din punct de vedere normativ, n care actorii societali se angajeaz
ntr-o cutare colectiv sincer a adevrului i a celei mai bune politici publice disponibile, n care chiar
i cei care pierd aceste dezbateri accept rezultatul n virtutea participrii lor la procesul deliberativ i
datorit nelegerii argumentelor principiale prezentate de concetenii lor (Elster 1998; Bohman 1998).
n ciuda presupuselor beneficii ale acestei democraii deliberative, Risse (2000: 19-20) recunoate
c raionalitatea argumentativ autentic este posibil numai n baza unui set destul de restrictiv de
precondiii care s includ, n special:
existena unei perspective comune oferite de un grad ridicat de instituionalizare internaional
n respectivul domeniu;
incertitudinea intereselor i/sau necunoaterea situaiei de ctre actori; i
instituii internaionale bazate pe relaii non-ierarhice ce permit interaciuni dense n condiii
informale de tipul reelelor.
Aceste condiii nu sunt n nici un caz ndeplinite ntotdeauna n politica internaional. Cu toate
acestea, cnd sunt prezente, cercettorii constructiviti anticipeaz c actorii internaionali se vor angaja
n argumentare, mai degrab dect n negociere.
n ultimii ani, n cadrul studiului asupra UE s-a acordat o atenie extraordinar promisiunii
deliberrii, n special de ctre cercettorii aflai n cutarea unei noi baze normative pentru o Uniune
European legitim din punct de vedere democratic (Joerges 2001a; Eriksen i Fossum 2000, 2003).
Studiile empirice asupra deliberrii se confrunt cu obstacole metodologice semnificative n realizarea
distinciei ntre argumentare i negociere sau ntre aciune comunicativ autentic i plvrgeal
(Checkel 2001; Magnette 2004: 208). n ciuda acestor dificulti, cercettorii UE au identificat

33
Mark A. Pollack

promisiunea deliberrii n trei forumuri ale UE: comitetele de comitologie, Convenia Constituional
din 2003- 2004 i mecanismele noii guvernane ale metodei deschise de coordonare (MDC) a UE. n
primul rnd, Christian Joerges i Jrgen Neyer (1997a, 1997b) susin c aceste comitete de comitologie
ofer un forum n care experii naionali i supranaionali se ntlnesc i delibereaz n cutarea celor
mai bune sau mai eficiente soluii la probleme comune de politici, pe baza normelor informale, a
argumentelor corecte i a dezideratului consensului. Cu toate acestea, criticii pun sub semnul ntrebrii
att baza empiric a afirmaiei, remarcnd faptul c dovezile privind deliberarea n astfel de comitete
rmn pariale i vagi (Pollack 2003: 114-45) precum i valoarea normativ a deliberrilor comitetelor
care au loc n mare parte n spatele uilor nchise (Zrn 2000).
O a doua aren european identificat ca scen promitoare pentru deliberare a fost Convenia
privind viitorul Europei, care s-a reunit n 2003 pentru a analiza modificarea tratatelor UE i a propus un
proiect de constituie, cu toate c, din nou, dovezile unei deliberri autentice, spre deosebire de negocierea
n baza unor interese fixe, rmn neclare i controversate (Maurer 2003a; Closa 2004; Magnette 2004).
n al treilea rnd, promisiunea deliberrii a fost subliniat i de cercettorii MDC, metod codificat
i aprobat de Consiliul European de la Lisabona din martie 2000. Aceasta este o form neobligatorie
de coordonare a politicilor, bazat pe stabilirea colectiv a unor orientri de politici, obiective i
standarde de calitate, mpreun cu un sistem de evaluare ntre egali, desfurat n mod periodic n
care guvernele statelor membre prezint programele naionale partenerilor din UE pentru a fi analizate
i comentate (a se vedea Capitolul 4). MDC rmne controversat att la nivel politic, ct i la nivelul
comunitii academice (a se vedea Capitolul 12). Pentru muli comentatori, MDC oferea un mijloc
flexibil de abordare a problemelor comune de politici fr a invada domeniile sensibile ale suveranitii
naionale, reprezentnd o a treia cale ntre comunitarizare i guvernana pur naional, precum i
un test potenial al deliberrii habermasiene (Hodson i Maher 2001; Scott i Trubek 2002). Totui,
studii empirice atente au mai temperat cel puin afirmaiile mai ndrznee ale susintorilor MDC.
Unii cercettori au argumentat c, n ceea ce privete chestiunile sensibile din punct de vedere politic,
reprezentanii naionali recurg la prezentarea unor poziii naionale fixe, angajndu-se n mod clar n
negociere mai degrab dect ntr-un comportament argumentativ (a se vedea, de exemplu, Jacobsson i
Vifell 2003; Jobelius 2003; Borrs i Jacobsson 2004; De la Porte i Nanz 2004; i Capitolul 12).

Guvernan legitim?
Abordarea guvernanei n UE se bazeaz att pe politicile comparate, ct i pe relaiile internaionale,
i ridic ntrebri importante din punct de vedere analitic i normativ cu privire la funcionarea reelelor
UE de politici, transformarea i europenizarea variabil a instituiilor i politicilor naionale, legitimitatea
democratic a UE ca sistem politic i perspectiva unei elaborri deliberative a politicilor la nivelul UE.
Cu siguran, perspectiva guvernanei nu este lipsit de deficiene sau critici i chiar susintorii acesteia
recunosc faptul c rmne mai mult o constelaie de afirmaii nrudite dect o teorie coerent i unitar.
Mai mult, n termeni empirici, se poate argumenta c elaborarea analitic i normativ a perspectivei
guvernanei a cunoscut un ritm mai rapid dect studiile empirice necesare pentru evaluarea plauzibilitii
afirmaiilor sale. Cu toate acestea, cercettorii guvernanei UE au fcut progrese semnificative n
formularea unei agende de cercetare i n prezentarea mai multor probe empirice i a unor afirmaii mai
nuanate despre schimbarea teritorial, europenizare i deliberare ntr-o Uniune extins.

34
 Teoretizarea elaborrii politicilor UE

Concluzii
n 1972, Donald Puchala i-a asemuit pe teoreticienii integrrii UE cu orbii care ating un elefant,
fiecare venind n contact cu o parte diferit a acestuia i descriind un animal foarte diferit. n prezent,
teoriile privind UE sunt chiar mai diverse, cuprinznd trei abordri distincte, nsoite de dezbateri vii
care au loc att n cadrul, ct i ntre toate cele trei perspective. Metafora lui Puchala sugera relativa
imaturitate i slbiciune a teoriei integrrii precum i caracterul parial al concluziilor acesteia. Exist
ns i interpretare mai optimist a nenumratelor teorii care ncearc s explice funcionarea UE i
scopul integrrii europene.
Ultimul deceniu de studii asupra UE a fost martorul unei retrageri cel puin pariale a teoretizrilor
grandioase asupra procesului de integrare n favoarea unei serii de ntrebri intermediare cu privire
la o varietate de subiecte, incluznd funcionarea proceselor legislative, executive i judiciare ale UE,
perspectiva socializrii sau deliberrii n instituiile UE, efectele integrrii europene asupra instituiilor i
politicilor naionale, precum i o gam larg de alte chestiuni. La rndul lor, aceste ntrebri mai delicate
au impulsionat cercettorii s realizeze teste empirice din ce n ce mai sofisticate asupra diverselor
lor ipoteze, nlocuind dezbaterile metateoretice sterile cu strngerea atent i perseverent de date
empirice care ne permit s alegem cu o precizie sporit ntre teoriile concurente aparinnd tuturor celor
trei tradiii. Implicaiile acestor teorii pentru nelegerea procesului politicilor UE sunt analizate pe larg
de Alasdair Young n Capitolul 3.

Not:
1
Acest capitol se bazeaz pe versiunea anterioar mai cuprinztoare prezentat n ediia a cincea a acestui volum.
Autorul dorete s mulumeasc lui Helen Wallace i Alasdair Young pentru comentariile lor excelente asupra
acestei versiuni. Orice deficiene i omisiuni rmase sunt responsabilitatea autorului.

LECTURI SUPLIMENTARE

Introduceri excelente n teoriile integrrii europene pot fi gsite n textul clar i concis al lui Rosamond
(2000), precum i n eseurile lui Jrgensen, Pollack i Rosamond (2007) i Wiener i Diez (2009). Keeler (2005)
i Jupille (2005) ofer analize edificatoare i complete ale tendinelor din literatura ultimelor cinci decenii, n
special cea american. E. Haas (2004 [1958]) rmne locus classicus n ceea ce privete neofuncionalismul,
iar Hoffman (1966) textul fundamental pentru interguvernamentalism. Pentru evoluiile mai recente, vezi
Moravcsik (1998) i Moravcsik i Schimmelfennig (2009) privind interguvernamentalismul liberal, Pollack
(2009) n ceea ce privete instituionalismul i Risse (2009) i Jupille, Caporaso i Checkel (2003) pentru
constructivism. Hix (2005) trece cu miestrie n revist abordrile de politici comparate privind diversele
aspecte ale elaborrii politicilor UE. Literatura privind guvernana rmne extrem de divers, dar analize
utile sunt oferite de Scharpf (1999), Hooghe i Marks (2001) i Jachtenfuchs (2007).
Haas, E. B. (2004) [1958], The Uniting of Europe (Stanford, CA: Stanford University Press); retiprit n 2004
de Notre Dame University Press.
Hix, S. (2005), The Political System of the European Union, ediia a doua (Basingstoke: Palgrave Macmillan).
Hoffmann, S. (1966), Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation-State and the Case of Western
Europe, Daedalus, 95/3: 862-915.

35
Mark A. Pollack

Hooghe, L. i Marks, G. (2001), Multi-Level Governance and European Integration (Lanham, MD: Rowman
& Littlefield).
Jachtenfuchs, M. (2007), The European Union as a Polity (II), n K. E. Jrgensen, M. A. Pollack i B.
Rosamond (coord.) (2007), The Handbook of European Union Politics (Londra: Sage), 159-73.
Jrgensen, K. E., Pollack, M. A. i Rosamond, B. (coord.) (2007), The Handbook of European Union Politics
(Londra: Sage).
Jupille, J. (2005), Knowing Europe: Metatheory and Methodology in EU Studies, n M. Cini i A. Bourne
(coord.), Palgrave Advances in European Union Studies (Basingstoke: Palgrave Macmillan), 209-32.
Jupille, J., Caporaso, J. A. i Checkel, J. (2003), Integrating Institutions: Rationalism, Constructivism, and
the Study of the European Union, Comparative Political Studies, 36/1-2: 7-40.
Keeler, J. T. S. (2005), Mapping EU Studies: The Evolution from Boutique to Boom Field 1960-2001,
Journal of Common Market Studies, 43/3: 551-82.
Moravcsik, A. (1998), The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht
(Ithaca, NY: Cornell University Press).
Moravcsik, A. i Schimmelfennig, F. (2009), Liberal Intergovernmentalism, n A. Wiener i T. Diez (eds.),
European Integration Theory, a doua ediie (Oxford: Oxford University Press), 67-87.
Pollack, M. A. (2009), The New Institutionalism and European Integration, n A. Wiener i T. Diez (eds.),
European Integration Theory, a doua ediie (Oxford: Oxford University Press), 125-43.
Risse, T. (2009), Social Constructivism and European Integration, n A. Wiener i T. Diez (eds.), European
Integration Theory, a doua ediie (Oxford: Oxford University Press), 144-61.
Rosamond, B. (2000), Theories of European Integration (Basingstoke: Palgrave).
Scharpf, F. W. (1999), Governing in Europe: Democratic and Effective? (Oxford: Oxford University Press).
Wiener, A. i Diez, T. (2009) (eds.), European Integration Theory, a doua ediie (Oxford: Oxford University
Press).

36