REFERAT LA DREPT ADMINISTRATIV

PRINCIPIUL
AUTONOMIEI LOCALE

STUDENTE:

FACULTATEA DE DREPT
UNIVERSITATEA ALEXANDRU IOAN CUZA

0
Administraţia publică locală
Principii contemporane de organizare a administraţiei publice
locale

Doctrina administrativă din ultimii ani, dezvoltând doctrina interbelicâ,

când se referă la modul de organizare a administraţiei teritoriale, administraţia
locală, în sensul larg al termenului, se opreşte la trei principii fundamentale: a)
principiul centralizării; b) principiul deconcentrării şi c) principiul
descentralizării. Prin aceste principii se încercă a se rezolva cele două tendinţe
care se manifestă în guvernarea şi administrarea unei ţări: tendinţa la unitate şi
tendinţa la diversitate. Ỉn alţi termeni, este voba de tendinţa centalizatoare,
organizarea administrativă, spun specialiştii, nu exprimă niciodată numai
centralizare sau numai descentralizare, există întotdeauna un dozaj între una şi
alta. Dar diferenţa într-o ţară sau alta rezidă în partea recunoscută
descentralizării, ceea ce determină originalitatea administraţiei din fiecare ţară.
Astfel, principiul centralizării, ca principiu de bază al organizării
administraţiei locale, presupune exclusiv dependenţa organelor locale de
organele administraţiei centrale. Din punct de vedere juridic, organele centrale
sunt singurele care adoptă decizii aplicabile în teritoriu, iar autorităţile din
teritoriu, fiind vorba excusiv de autorităţi statale, au doar competenţa executării
deciziilor autorităţilor centrale. De fapt, mult timp acest sistem s-a bazat, în
teritoriu, nu pe existenţa unor autorităţi, în sensul de organe (adică collective de
funcţonari organizaţi, potrivit legii), ci pe existenţa unor simpli agenţi ai
centrului. Acest sistem, specific organizării ststale şi administrative din
Antichitate şi Evul Mediu, iar în epoca modernă şi contemporană, regimurilor
politice totalitare, admitea “autorităţilor” locale o putere de decizie doar în
situaţii excepţionale, în cazuri de calamităţi, cum ar fi inundaţiile sau
cutremurele.
Principiul deconcentrării este, în realitate, o formă a centralizării, el
constă în recunoaşterea agenţilor statului, repartizaţi pe întregul teritoriu al ţării,
a unei anumite puteri de decizie. Cum arată prof. Charles Debbasch în lucrarea
citată, centralizarea există în orice moment, deoarece agenţii sunt subordonaţi
ierarhic puterii centrale, pe de-o parte, iar deciziile lor sunt imputabile exclusiv
statului, pe de altă parte.
Principiul descentralizării presupune existenţa unor personane publice
locale, desemnate de comunitatea teritoriului, care au atribuţii proprii,
intervenind direct în gestionarea şi administrarea afacerilor colectivităţii. Ideea
de descentralizare, cum susţine şi doctrina noastră din perioada interbelică,
implică ideea de autonomie locală. Nu de puţine ori cele două noţiuni se
folosesc împreună, aşa cum procedeză şi legiuitorul constituent roman din

1
1991: “Administraţia publică din unităţile administrativ-teritorile se întemeiază
pe principiul autonomiei locale şi pe cel al descentralizării serviciilor publice”
(art 119).
Descentralizarea, după tezele actuale, constituie corolarul indispensabil al
democraţiei, ea reprezintă pentru organizarea administrativă ceea ce democraţia
reprezentativă reprezintă pentru organizarea instituţională, cum se exprimă
doctrinarul occidental citat.
Autonomia locală-principiu fundamental de organizare şi
funcţionare a administraţiei publice locale
Acest principiu este formulat expres atât de dispoziţiile art. 120 din
Constituţie cât şi de cele ale art. 1 din Legea nr. 215/2001 şi ocupa un loc
prioritar între celelalte principii pe care se bazează administraţia publică în
unităţile administrative-teritoriale. Conţinutul acestui principiu şi valenţele sale
complexe rezultă însă din ansamblul reglementărilor cuprinse în dispoziţiile
legii şi reprezintă chintesenţa întregii activităţi de administraţie publică din
unităţile administrativ-teritoriale. Ỉnţelegerea sa corectă prezintă importanţă
deosebită pe planul acţiunilor practice şi evită accentuarea şi absolutizarea sa,
până la a o face sinonimă cu “independenţa” autorităţilor administraţiei publice
locale în toate acţiunile lor, ori cu aşa numita “autoguvernare” şi alte concepte
similare, care presupun o contrapunere a administraţiei publice locale,
administraţiei centrale prin care se realizează puterea executivă a statului.
Potrivit dispoziţiilor constituţionale şi ale Legii nr. 215/2001 privind
adminstraţia publică locală, administraţia publică în unităţile administrativ-
teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi
deconcentrării serviciilor publice.
Autonomia locală nu înseamnă dreptul unei colectivităţi de a se guverna
singură în orice problemă. fără a ţine seama de raporturile cu colectivităţi
similare sau situate la niveluri superioare, ori la centru.
Colectivităţile locale sunt integrante material (territorial) şi juridic
statului suveran, care le asigură autonomia necesară gestionării treburilor lor
specifice, dar numai în măsura în care aceasta se integrează în ordinea juridică a
statului.
Patrimoniul de care dispune fiecare colectivitate din unitatea
administrativ-teritorială constituie în fapt, izvorul dezvoltării şi prosperităţii
sale, al rezolvării la nivel superior a cerinţelor şi trebuinţelor locuitorilor.
În scopul asigurării autonomiei locale, Legea 215/2001 prevede că
autorităţile administraţiei publice din comune, oraşe şi judeţe elaborează şi
aprobă bugetele de venituri şi cheltuieli şi au dreptul să instituie şi să perceapă
impozite şi taxe locale în condiţiile legii.1
1
M. Preda, Drept administrativ, partea generală, Editura Lumina Lex, Buc. 2002, p. 353

2
 Statul roman recunoaşte, în primul rand prin dispoziţiile constituţionale,
dar şi ale Legii nr. 215/2001, că în interiorul său colectivităţile locale se
administrează prin aleşi săi şi prin forţe proprii, dar sub controlul legalităţii din
partea autorităţilor statale.
Ỉn acest sens sunt şi o serie de prevederi ale unor documente
internaţionale. Asfel, Convenţia Europeană a Autonomiei Locale defineşte
autonomia locală ca “principiu stabilit prin Constituţie sau prin legile statelor-
părţi, care conferă colectivităţilor locale dreptul şi capacitatea de a rezolva şi
gestiona, în cadrul legii, sub propria lor răspundere şi în interesul populaţiei
acestora, o parte importantă din treburile publice”.
Acest document recunoaşte, totodată, necesitatea exercitării unui control
administrativ din partea statului asupra colectivităţilor locale, control care
priveşte numai legalitatea actelor emise de autorităţile lor representative.
Principiul autonomiei locale nu este numai un concept teoretic şi nu are
un conţinut abstract. El are un support material, care se exprimă prin acţiuni
practice, concrete. Autonomia locală are drept fundament economic baza
patrimonială proprie pe care colectivităţile locale o gestionează ca un autentic
proprietar, în condiţiile legii.
Colectivităţile locale au la dispoziţie, în proprietate sau administrare,
bunuri materiale (terenuri, clădiri, utilaje diverse etc.), precum şi mijloace
financiare, alcătuind domeniul public sau privat al acestora, pe care îl
administrează potrivit intereselor locuitorilor, dar în conformitate cu
reglementările existente. De altfel, autonomia locală fără existenţa acestui
fundament material şi fără libertatea de a-l gospodări potrivit nevoilor proprii ar
însemna doar afirmarea unui principiu pur teoretic, fără conţinut şi fără
relevanţă pe planul acţiunilor practice.
Patrimoniul de care dispune fiecare colectivitate din unităţi0le
administrativ-teritoriale constituite, în fapt, izvorul dezvoltării şi prosperităţii
sale, al rezolvării, la nivel superior, a cerinţelor şi trebuinţelor locuitorilor.
Prin adoptarea Legii nr.213/1998 privind proprietatea publică şi regimul
juridic al acesteia, s-au precizat şi bunurile care fac parte din proprietatea
publică şi privată a comunelor, oraşelor şi judeţelor şi regimul lor juridic,
abilitându-se autorităţile administraţiei publice locale de a întocmi inventarul
acestor bunuri şi Guvernul de a atesta apartenenţa lor la domeniul public
judeţean sau local, după caz.
Dar patrimoniul comunelor, oraşelor şi judeţelor cuprinde nu numai
bunuri materiale ci şi mijloace băneşti, a căror formare şi utilizare exprimă de
asemenea, autonomia de care autorităţile administraţiei publice locale şi
judeţene se bucură, potrivit legii.

3
 Ỉn scopul asigurării autonomiei locale, Legea nr. 215/2001 prevede că
autorităţile administraţiei publice din commune, oraşe şi judeţe, elaborează şi
aprobă bugetele de venituri şi cheltuieli şi au dreptul să instituie şi să perceapă
impozite şi taxe locale, în condiţiile legii.
Aceste dispoziţii exprimă afirmarea principiului autonomiei locale într-un
domeniu important – finanţele publice – care constituie, aşa cum am precizat
mai sus, un element de bază al suportului material prin care se asigură
realizarea autonomiei locale.
Legea nr. 215/2001 conţine şi alte dispoziţii care sunt nemijlocit legale şi
dau expresie juridică unor elemente care privesc principiul autonomiei locale.
Ca circumscripţie administrativ-teritorială intermediară între autorităţile
centrale şi cele locale din municipii, oraşe şi comune rurale, judeţul are sarcina
principală de a îndruma, coordona şi controla activitatea administrativă din
cuprinsul său, urmărind îmbunătăţirea continuă a acesteia.2
Mai înâi, legea precizează natura juridică a autonomiei locale, statuându-
se că aceasta este administrativă şi financiară şi se exercită numai pe baza şi în
limitele prevăzute de lege. O asemenea prevedere este de natură a curma orice
tendinţă sau acţiune de a denatura înţelesul şi conţinutul exact al acestui
principiu, de a avansa sau pune în operă “autonomii locale” pe criterii “etnice”,
“lingvistice”, “teritoriale (regionale)” etc.
Câteva precizări necesare:
- autonomia locală reprezintă nu numai un drept ci şi o obligaţie pentru
autorităţile reprezentative ale colectivităţilor locale, de a rezolva şi
administra problemele acestor colectivităţi;
- acest drept şi această obligaţie se exercită în numele colectivităţii
locale şi numai pe baza împuternicirilor date de colectivităţi;
- exercitarea drepturilor şi obligaţiilor conferite se fac numai în
interesul colectivităţilor pe care le reprezintă;
- autorităţile administraţiei publice locale reprezentative răspund politic
şi juridic de modul în care şi-au exercitat dreptul şi obligaţia privind
rezolvarea şi gestionarea problemelor colectivităţlor locale.
Legea administraţiei publice locale defineşte şi ce se înţelege prin
colectivitate locală, precizând că aceasta înseamnă totalitatea locuitorilor din
unitatea administrativ-teritorială.
Legea mai prevede că aplicarea principiilor enunţate nu poate aduce
atingere caracterului de stat naţional unitar şi indivizibil al României. Aceste
prevederi reprezintă o garanţie juridică a înţelegerii, dar mai ales a principiului
autonomiei locale şi al descentralizării.

2
M.T.Oroveanu, Trtat de drept administrativ, Editura Cerma, Buc. 1996, p. 223

4
 Oricât de dezvoltate ar fi autonomia locală şi descentralizarea, acestea nu
trebuie să afecteze nici suveranitatea statului şi nici caracterul său naţional şi
unitar, statul fiind tocmai factorul care asigură şi garantează autonomia locală,
fiind direct interesat atât în rezolvarea interesului local cât şi a celui naţional,
păstrându-le într-un echilibru optim şi creând condiţii corespunzătoare de
conlucrare dintre autorităţile publice locale şi cele centrale, în scopul bunei
funcţionări a societăţii în ansamblul său.
Mai este de relevat faptul că principiului autonomiei locale îi sunt
subordonate toate celelalte principii de organizare şi funcţionare a autorităţilor
administraţiei publice locale, autonomia locală constituind chintesenţa acestora.
Poate tocmai de aceea legiutorul constituant român se referă doar la principiul
autonomiei locale, la cel al descentralizării şi deconcentrării serviciilor publice.
Autonomia locală este pusă în valoare şi prin principiul eligibilităţii
autorităţilor administraţiei publice locale cu competenţă materială generală în
unităţile administrativ-teritoriale. Ỉntr-adevăr, prin alegerea consiliilor locale, a
primarilor şi a consiliilor judeţene prin votul universal, egal, direct, secret şi
liber exprimat al locuitorilor cu drept de vot din aceste unităţi, ele apar cu
adevărat, ca fiind expresia voinţei acestora, autorităţile centrale ale statului
neintervenind în nici un fel în procesul electoral.
Eligibilitatea acestor autorităţi publice are o semnificaţie politică şi
socială cu totul specială, care derivă, în primul rând, din natura juridică a
acestora. Ele nu sunt autorităţi ale statului care să exercite vreuna din puterile
sale. Menirea lor este numai de a administra treburile unităţilor administrativ-
teritoriale în care sunt alese, în interesul locuitorilor, al celor care le-au ales.
“Puterea” lor nu derivă din puterea statului, ci din cea a alegătorilor, pe care îi
reprezintă, acţionând în numele lor.
Autonomia locală se exprimă şi prin principiul cosultării cetăţenilor în
probleme locale de interes deosebit, chiar dacă acest principiu nu este definit în
elementele sale de conţinut, cu suficientă rigoare normativă.
Gradul de autonomie este nemijlocit legat de : modul de organizare a
autorităţilor autonome descentralizate; de forma în care se exercită tutela
administrativă; de numărul serviciilor publice date în competenţa autorităţilor
autonome alese.
Ỉn legătură cu primul element – modul de formare a autorităţilor
autonome, descentralizate – reglementările în vigoare prevăd că aceste autorităţi
sunt toate alese, prin sufragiu universal şi direct şi fără să fie nevoie de
confirmarea lor de către autorităţile centrale, fapt ce reflectă un grad mare de
autonomie loocală.

5
 Ỉn ce priveşte tutela administrativă care, aşa cum am demonstrat există şi
funcţionează şi în administraţia publică din România, sunt de
reţinut,următoarele aspecte:
- întrucât controlul de tutelă exercitat de prefect priveşte numai
legalitatea actelor administrative, rezultă că este vorba de o autonomie
accentuată;
- în acelaşi fel poate fi apreciată autonomia şi ca urmare a faptului că
organul de tutelă nu poate anula actele ilegale ale autorităţilor
autonome alese, aceasta făcându-se, dacă este cazul, numai de instanţa
de contencios administrativ;
- autonomia poate fi însă precizată ca fiind mai atenuată, mai limitată,
dacă avem în vedere pe de-o parte că de la controlul exercitat de
prefect sunt exceptate actele de gestiune curentă, iar pe de altă parte,
dreptul recunoscut al prefectului de a propune Guvernului dizolvarea
unui consiliu local sau judeţean, suspendarea din funcţie a unui
consilier, sau a unui primar. Efectul acestor măsuri însă, care la prima
vedere par foarte severe, este în cele din urmă atenuat prin derptul
celor interesaţi de a ataca la instanţa de contencios administrativ
hotărârea Guuvernului, ceea ce constituie iarăşi un element de
apreciere a autonomiei locale ca fiind mare, acest drept constituindu-
se într-un element de protecţie la dispoziţia autorităţilor autonome
alese, faţă de eventualele abuzuri ale administraţiei publice statale.
Concepţia clasică are la bază obiectivele urmărite prin instituirea
controlului de tutelă. Un prim obiectiv este acela al respectării legalităţii în
activitatea persoanelor publice care exercită puterea executivă, iar cel de-al
doilea are în vedere aprecierea oportunităţii acţiunii administrative a unui bun
administrativ, a intereselor colectivităţilor descentralizate. Mijloacele de
realizare a controlului de tutelă clasic sunt: tutela asupra persoanelor
(suspendarea şi revocarea primarilor, demiterea din oficiu a consilierilor), tutela
asupra actelor (implicând derptul de substituire a organelor de tutelă în
atribuţiile autorităţilor locale, în special în materii financiare, dreptul de anulare
a actelor adoptate de consiliile locale şi primari) şi procedeul aprobării
prealabile.3
Ỉn privinţa celui de-al treilea element care exprimă gradul de autonomie
locală din administraţia publică – numărul serviciilor publice date în
competenţa autorităţilor descentralizate – este de relevat că, potrivit
dispoziţiilor cuprinse în Legea administraţiei publice locale, care stabilesc
atribuţiile consiliilor locale, ale primarilor şi ale consiliilor judeţene, aceste
autorităţi au, practice, competenţă în a rezolva problemele de interes local, sau
3
E. Popa, Elemente de drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 2001, p. 75

6
judeţean, după caz, bineînţeles în condiţiile şi limitele stabilite prin prevederile
legale.
Ỉn acest sens, sunt de amintit prevederile din Legea administraţiei publice
locale potrivit cărora consiliile locale şi cele judeţene îşi stabilesc structura
aparatului propriu, încadrează personalul de care are nevoie, înfiinţează regii
autonome şi instituţii publice de interes local precum şi serviciile publice de
care au nevoie şi le controlează activitatea, se îngrijesc de buna desfăşurare a
activităţilor edilitar-gospodăreşti, social-culturale şi de protecţia mediului,
precum şi de asigurarea ordinii publice şi se pot asocia, ori pot colabora cu
agenţi economoci din ţară sau străinătate în vederea realizării unor acţiuni sau
lucrări de interes comun.
Dezvoltarea autonomiei locale, prin limitarea efectelor negative ale
structurilor şi activităţilor administrative centralizate este pusă în evidenţă şi
prin existenţa în actuala legislaţie şi a altor importante reglementări în materie,
astfel:
a) Pe planul constituirii patrimoniului şi gestionării de bunuri,
reglementările în vigoare exprimă un grad accentuat de autonomie,
mai ales după intrarea în vigoare a Legii nr. 213/1998 privind
proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, care nu numai
consacră dreptul comunelor, oraşelor şi judeţelor de a deţine în
proprietate publică sau privată bunuri, ci precizează şi din care anume
bunuri este constituit domeniul public {I, respective, cel privat al
unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi regimul juridic al
acestora.
b) Dacă Legea privind proprietatea publică şi regimul juridic al acestuia
asigură o largă autonomie în gestionarea bunurilor comunelor,
oraşelor şi judeţelor, Legea finanţelor publice locale şi Codul fiscal,
asigură cadrul juridic necesar pentru formarea şi administrarea într-un
regim de largă autonomie, a finanţelor publice locale.
Sunt de relevant câteva coordonate esenţiale care definesc acest regim:
- veniturile administraţiei publice locale sunt constituite în principal,
din surse realizate pe teritoriul unităţilor administrativ-teritoriale
respective, bugetele acestora aprobâdnu-se de consiliile locale sau
judeţene, după caz;
- consiliile locale şi consiliile judeţene au competenţa să stabilească
impozite ţi taxe în condiţiile legii, care se fac venit la bugetele
comunelor, oraşelor sau judeţelor,după caz;
- un procent important din impozitul pe salarii rămâne ca sursă de venit
la bugetele comunelor şi a oraşelor în a căror rază teritorială se
desfăşoară activitatea şi un alt procent la bugetul judeţului respective;

7
 - din bugetele locale se finanţează, în condiţiile legii, cheltuieli social-
culturale şi de investiţii.
Acestea sunt, desigur, numai câteva elemente de fond menite să asigure
colectivităţilor locale un potenţial financiar şi material care să poată conduce la
rezolvarea corespunzătoare a cerinţelor din unităţile administrativ-teritoriale,
fără intervenţia autorităţilor centrale.
c) Pe planul asigurării ordinii şi liniştii publice sunt de amintit
prevederile generale din Legea administraţiei publice locale, dar şi
cele din multe legi speciale, prin care consiliile locale şi cele judeţene
sunt abilitate să stabilească fapte contravenţionale şi sancţiuni
contravenţionale, iar primarii şi chiar alţi funcţionari publici din
aparatul propriu, să constate contravenţii şi să aplice sancţiuni, în
condiţiile legii.
d) Din ansamblul consideraţiilor expuse se desprind cu suficientă
claritate şi principalele coordonate ale corelaţiei centralizare-
descentralizare-autonomie în administraţia publică, pe care trebuie să
se fundamenteze.
Orientarea acestui program nu trebuie să fie univocă, exclusiv pe latura
descentralizatoare ori spre cea centralizatoare, ci spre descifrarea şi statornicirea
unui echilibru optim între acestea, în consens cu posibilităţile şi cerinţele etapei
date.
O descentralizare şi atonomie prea mare ori prematură, când structurile
statale şi cele ale colectivităţilor locale, ori societatea în ansamblul său nu sunt
pregătite pentru a funcţiona eficient într-un asemenea regim, sunt la fel de
dăunătoare ca şi o centralizare excesivă.
Pentru colectivităţile locale mici şi sărace, lipsite de resurse naturale
aducătoare de venituri, o autonomie prea mare nu este de natură a le aduce
prosperitate şi rezolvarea corespunzătoare a intereselor locuitorilor ci,
dimpotrivă, de a accentua decalajul economic faţă de celelalte colectivităţi
locale, cu potenţial economic ridicat. Ele vor avea nevoie întotdeauna de un
“sprijin mai accentuat al cenntrului”, de intervenţia statului prin alocarea de
fonduri suplimentare, care nu pot fi procurate din surse proprii.
Este şi motivul pentru care programul de reformă în acest domeniu
trebuie să cuprindă acele măsuri şi priorităţi care să fie fundamentate ştiinţific,
bazate pe cerinţe obiective, pe necesităţi şi posibilităţi, nu pe dorinţe, ambiţii şi
orgolii partizane, care exced interesului naţional.
Pe de altă parte, corelaţia centralizare-descentralizare-autonomie
constituie liantul structurii unui stat, al bunei sale funcţionări, al armonizării
interesului naţional cu interesele diferitelor colectivităţi locale, asigurându-i
indestructibilitatea şi indivizibilitatea. Perioadele istorice caracterizate prin

8
fărâmiţare statală şi putere locală (autonomie) exagerată au avut drept rezultat
state slabe, incapabile să-şi asigure propria dezvoltare, să-şi apere suveranitatea,
să-şi protejeze cetăţenii.
De aceea “autonomia locală” nu înseamnă “independenţa totală” a
colectivităţilor locale şi autorităţilor publice locale alese, ci asigurarea unei
legături organice şi funcţionale a acestora cu statul şi autorităţile publice ale
acestuia, atât la nivel central cât şi pe plan local.
România, ca aspirantă a ocupării unui loc, nu numai de fapt, ci şi de
drept, în rândul statelor europene cu administraţie publică democratică,
eficientă şi ca semnatară, în acest sens, a unor documente internaţionale, are
datoria ca, prin programul de reformă în acest domeniu, să asigure cu mai multă
hotărâre armonizarea legislaţiei noastre de profil cu cea a ţărilor Uniunii
Europene, aliniindu-se astfel la valorile morale şi juridice internaţionale.4
Formele şi limitele autonomiei locale
Autonomia locală, cum s-a exprimat şi Anibal Teodorescu, în ordinea
evenimentelor istorice, este anterioară statului, ea păstrându-se ca realitate
socio-psihologică chiar şi atunci când puterea politică centrală a aplicat cele mai
dificile şi brutale mijloace de “guvernare locală”. Ca realitate juridică,
autonomia locală a variat şi variază după mai mulţi factori, între care: a) tradiţia
istorică, b) cadrul geografic, c) resursele economice, d) gradul de instrucţie
civică sau politică, e) stadiul atins de reglementările naţionale şi internaţionale.
Se poate spune că la acest început de secol îi de mileniu, cel puţin în
spaţiul european, problemelor autonomiei locale li se acordă o importanţă mare
în ceea ce priveşte menţinerea păcii sociale şi a stabilităţii politice, pe de-o
parte, şi prefigurarea viitoarei organizări politice a continentului, inclusiv într-
un cadru constituţional unic al viitoarelor state unite ale Europei, pe de altă
parte. Această importanţă este cu atât mai mare dacă ne referim la asocierea
care se face tot mai mult între autonomia locală şi rezolvarea problemelor
minorităţilor etnice, culturale sau lingvistice.La ora actuală, ca regulă,
principiul descentralizării sau ideea autonomiei locale comportă două forme: a)
descentralizarea teritorială şi b) descentralizarea tehnică.
Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese comune ale
locuitorilor dintr-o “fracţiune geografică”, ce reprezintă o porţiune din teritoriul
unui stat, interese ce conduc la afaceri locale în cele mai diverse domenii de
activitate, distincte de afacerile (problemele) naţionale. Strict sociologic
vorbind, solidaritatea cetăţenilor în jurul acestor interese depinde de
dimensiunile cadrului teritoral, ea fiind foarte puternică într-o mică localitate
rurală şi foarte superficială într-o mare aglomerare urbană sau la nivelul unei
regiuni.
4
M. Preda, Drept administrativ. Partea generală, Editura Lumina Lex, Buc. 2004, p. 352-359

9
 Ỉn alţi termeni, descentralizarea teritorială presupune existenţa unor
autorităţi locale alese, care au competenţă materială generală
Descentralizarea tehnică presupune existenţa unor personae morale de
drept public care prestează anumite servicii publice, detaşate din masa
serviciilor prestate de autorităţile statale. Aceste persoane morale sunt denumite,
tradiţional, stabilimente publice locale.
Doctrina actuală reţine ideea după care descentralizarea teritorială este o
repartizare de afaceri administrative comandată de diversitatea socială şi
politică a ţărilor asupra ansamblului teritoriului, pe când descentralizarea
tehnică corespunde exigenţelor unei repartizări armonioase a funcţiilor între
diferitele ramuri ale administraţiei. Prima răspunde, astfel, unor aspiraţii
politice, pe când a doua unor preocupări de eficacitate, ceea ce face ca ideea de
autogestiune să fie mai puţin pronunţată în cazul descentralizării tehnice, decât
în cel al descentralizării teritoriale.
`Indiferent de formă, autorii contemporani sunt unanimi în a aprecia
descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă, spre deosebire
de federalism, care este o problemă de natură politică, de putere politică,
presupunând constituţie şi clasica trinitate a separaţiei puterilor. Oricât de largă
este autonomia locală, deci competenţa autorităţilor alese sau, după caz, a
stabilimentelor publice (tehnice) de a rezolva preblemele locale, aceste
autorităţi desfăşoară o activitate în cadrul unui stat (unitar) şi nu în afara
acestuia. Sunt două lucruri total distincte, anume natura de autorităţi autonome
faţă de stat a autorităţilor, prin care se realizează descentralizarea
administrativă, şi limita statală a activităţii acestora.
Dacă nu s-ar admite această limită, care este dată, fireşte,de Constituţie,
de lege şi de actele autorităţilor centrale specializate, autorităţile locale
autonome nu numai că s-ar transforma în autorităţi politice, ca în cazul
federaţiei, dar, mai mult, s-ar transforma în veritabile structuri statale
independente, cu consecinţe dintre cele mai dramatice pe plan naţional şi
internaţional. Este adevărat că orice cetăţean de pe mapamond când părăseşte
domiciliul sau reşedinţa (fie aceasta şi o cameră de hotel) se loveşte de
“barbaria concretului” de pe stradă, din localitate (salubritate, aprovizionare,
asistenţă de toate genurile, comunicaţii, transport în comun etc.) şi în
consecinţă, instinctive, primul său gând, primele sale reacţii sunt îndreptate
către primar sau consiliul local, dar, nu este mai puţin adevărat, atâta timp cât
vorbim despre un stat care are un Parlament, un Guvern, o Constituţie,
ministere etc. dorinţele cetăţeanului faţă de primar, consiliul local, consiliul
departamental, nu pot fi nelimitate. Este de la sine înţeles că acestea nu pot fi
decât conforme ordinii constituţionale şi ordinii jurudice a ţării, de unde

10
circumstanţierea, cel puţin în aceste limite, şi a competenţei autorităţilor
autonomiei locale.
Descentralizarea, cum am mai spus, se situează ezclusiv pe terenul
administrativ, care este comandat de voinţa legiuitorului.
Tocmai de aceea descentralizarea, ca element esenţial al autonomiei
locale, nu poate fi concepută, cel puţin în statele unitare, fără existenţa unui
contol din partea statului, denumit, tradiţional, control de tutelă, exercitat, în
unele ţări ( Franţa, Italia), de funcţionari sau autorităţi ale administraţiei de stat,
iar în altele (Marea Britanie) de către judecători.Este de menţionat, însă, că
formula controlului de tutelă din Franţa conduce, în final, în faţa instanţei de
contencios administrative, soluţie preluată şi de Constituţia României din 1991,
în art. 122 alin. final.
Ỉn concepţia de tip francez, după unii autori, exigenţele unităţii naţionale
conduc la o interpretare restrictivă a descentralizării, fiind, în final,“un mijloc
de luptă contra puterii centrale”, pe când în concepţia engleză, date fiind
particularităţile Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord,
descentralizarea este înţeleasă într-un sens larg,, acela de auto-administrare
locală (selfgovernment). După cum spun specialiştii, în Anglia descentralizarea
nu conduce la o rivalitate între stat şi colectivităţile locale, ideea de bază e buna
gestiune administrativă, iar problemele de unitate naţională, practice nu se pun.
Nu este cazul şi locul să intrăm într-o polemică, dar teza de mai sus are mai
degrabă caracter declarativ şi propagandistic, decât teoretic-ştiinţific. Ştiinţa,
prin definiţie, presupune ansamblul de idei, concepte,etc. pentru a stăpâni
esenţe, pentru a cunoaşte adevărul. Este de notorietate mondială lupta nu pentru
autonomie administrativă, ci pentru autonomie statală a Irlandei de Nord.
Rămâne, cu toate acestea, valabilă ideea unei distincţii între selfgovernment-ul
anglo-saxon şi descentralizarea continentală de tip francez, nu întâmplător,
controlul de tutelă, în Anglia, se exercităde judecător şi nu de autorităţile
administrative statale.5
Autonomia locală şi descentralizarea serviciilor publice
Ỉn art. 119, Constituţia ţării noastre consacră principiul autonomiei locale
după care este organizată şi funcţionează administraţia publică din unităţile
administrativ-teritoriale.Totodată, determinat de caracterul unitar al statului
nostru, Constituţia consacră şi cel de-al doilea principiu de organizare şi
funcţionare a administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale, şi
anume principiul descentralizării serviciilor publice.Faptul că aceste două
principii sunt cuprinse în acelaşi articol demonstrează că aceste două principii
acţionează concomitent şi că cerinţele lor se întrepătrund asfel încât să se

5
A. Iorgovan, Tratat de drept administrative, ediţia a III-a, Editura All-Beck, Buc. 2002,p. 441-444

11
asigure, pe de o parte, autonomia locală, iar pe de altă parte, conducerea unitară
a întregii ţări.
Deşi aceste două principii acţionează concomitent şi cu intensităţi
diferite, este de observat că în legătură cu ele se manifestă două tendinţe, pe de
parte, aceea a organelor administraţiei publice locale şi chiar a locuitorilor, care
reclamă o cât mai mare autonomie locală, iar, pe de altă parte, aceea a organelor
de specialitate ale administraţiei publice centrale care, în virtutea caracterului
unitar al statului nostru, susţin conducerea de la centru a tuturor laturilor puterii
executive.
Aceste două tendinţe se vor manifesta până la realizarea unui echilibru
între aceste două principii, astfel încât organele administraţiei publice centrale
să se ocupe de satisfacerea acelor interese generale ale societăţii care nu pot fi
realizate pe plan local – de către organele administraţiei publice locale – cum ar
fi: apărarea ţării, paza frontierelor, siguranţa statului, politica externă şi alte
asemenea. Este adevărat că orice stat – prin organele administrative pulice
centrale – trebuie să se preocupe de nivelul de educaţie a locuitorilor săi, de
sănătatea acestora, dar aceasta nu însemnă că organele de specialitate ale
administraţiei publice centrale, trebuie să resolve de la centru, toate aspectele
care se ivesc în practică. Aceste organe – de specialitate ale administraţiei
publice centrale – trebuie să asigure numai conducerea generală a acestor laturi
ale activităţii puterii executive.
Spre deosebire de descentralizarea serviciilor publice administrative, care
a constituit, evident un progres, încă de la proclamarea acestui principiu, în
primii ani ai Marii Revoluţii Franceze, sau la noi prin Regulamentele Organice,
dar cu deosebire prin Constituţia din 1866, autonomia locală, deşi s-a manifestat
cu intensităţi diferite în ţara noastră, constituie viitorul în ceea ce priveşte
conducerea unităţilor administrativ-teritoriale. Organizarea şi funcţionarea
organelor administraţiei publice locale potrivit cerinţelor principiului
autonomiei locale asigură satisfacerea intereselor cu caracter local ale
locuitorilor unităţilor administrativ-teritoriale în care funcţionează.
Pentru organizarea şi funcţionarea organelor administraţiei publice locale
potrivit cerinţelor principiului autonomiei locale şi realizarea atribuţiilor ce le
au, este necesar ca aceste organe să dispună de venituri proprii, constituite din
surse realizate pe teritoriul unităţilor administrativ-teritoriale în care
funcţionează. Fără baza materilă necesară atribuţiilor ce le revin, de satisfacere
a intereselor locuitorilor, considerăm că autonomia locală rămâne numai un
deziderat.
Ỉncepând cu Marea Revoluţie Franceză din 1789, în sec. XIX, în Europa
s-a pus problema trecerii de la centralizarea conducerii statelor (a laturii
administrative a activităţii acestora) la descentralizarea administrativă.

12
 Spre deosebire de descentralizarea serviciilor publice administrative, care
înseamnă organizarea în unităţile administrativ-teritoriale a unor servicii publice
care realizează, în teritoriu, sarcinile unui minister sau altui organ de
specialitate al administraţiei publice centrale (şi acestea servicii publice),
descentralizarea administrativă implică transmiterea din atribuţiile organelor de
specialitate ale administraţiei publice centrale către organele administraţiei
publice locale.
Consacrând principiul descentralizării serviciilor publice administrative,
constituantul nostru din 1991 a avut în vedere numai organizarea de servicii
publice în unităţile administrativ-teritoriale şi nu o descentralizare
administrativă. Că este aşa ne-o dovedesc prevederile art. 122 alin.(2) din
Constituţie, potrivit cărora prefectul “conduce serviciile publice descentralizate
ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-
teritoriale”.
Ỉn ţara noastră primele reglementări privitoare la descentralizarea
administrative;, le întâlnim în Regulamentele Organice, în Legea comunală nr.
394 di 1/13 aprilie 1864, în Legea pentru consiliile judeţene nr. 396 din 2/14
aprilie 1864, în art. 106 şi 107 şi art. 132 pct. 1 din Constituţia din 1866. Ỉn
acest sens, în art. 106 se prevedea că instituţiile comunale şi judeţene sunt
reglementate de legi, iar potrivit art. 107, aceste legi vor avea la bază
descentralizarea administraţiunii mai completă şi independenţa comunală.
Dispoziţii asemănătoare, celor cuprinse în art. 106, 107 citate, găsim şi în
art. 108 din Constituţia din 1923.
Spre deosebire de prevederile constituţionale cuprinse în cele două
Constituţii – 1866 şi 1923 – obervăm că în art. 79 din Constituţia din 1938 nu se
mai consacra principiul descentralizării administrative, ci se prevedea numai că
instituţiile administrative sunt statornicite prin legi.
Cele trei Constituţii, din 1948, 1952 şi 1965 adoptate în perioada
regimului totalitar reglementa un în alt mod organizarea şi funcţionarea
organelor administraţiei de stat locale, care pentru dezvoltările noastre nu
prezintă interes nici măcar theoretic.
Principiul autonomiei locale, după care sunt organizate şi funcţionează
organele adminitraţiei publice locale, implică, după cum rezultă din prevederile
art. 3-5 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, următoarele
aspecte:
a)aceste organe să fie alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber
exprimat al locuitorilor cu drept de vot, care au domiciliul în unitatea
administrativ-teritorială în care vor funcţiona acele organe;
b)să aibă iniţiativă, în condiţiile legii, în toate domeniile cu excepţia celor
care sunt date în mod expres în competenţa altor autorităţi publice;

13
 c)să organizeze funcţionarea, competenţele şi atribuţiile, precum şi
gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului sau
judeţului, după caz.
Alegerea acestor organe, prin votul direct al cetăţenilor cu drept de vot
din unităţile administrativ-teritoriale, evidenţiază şi faptul că, spre deosebire de
unele organe care funcţionează la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale,
care sunt numite de la centru, consiliile locale, primarii, consiliile judeţene,
precum şi preşedinţii acestora sunt ogane representative alese de cei în interesul
cărora îşi desfăşoară activitatea. Sunt numiţi de la centru prefecţii judeţelor, de
către Guvern, şi conducătorii serviciilor publice descentralizate, de către
miniştrii şi conducătorii celorlalte organe de specialitate, ale administraţiei
publice centrale cu avizul prefecţilor.
Autonomia locală implică, aşa cum am arătat, şi dreptul organelor
administraţiei publice locale de a adopta, în mod independent – fără nici un
amestec al altor organe – actele juridice necesare în vederea realizării
atribuţiilor ce le revin potrivit legii. Altfel spus, autonomia locală se exercită
conform legilor statului, iar în cazul în care, în virtutea autonomiei locale, un
consiliu adoptă o hotărâre care încalcă legea, această hotărâre este lovită de
nulitate.Ỉn acest sens vom da următorul exemplu:
Un consiliu comunal a doptat o hotărâre care cuiprindea, printre altele,
obligaţia locuitorilor comunei de a contribui , prin muncă, la executarea unor
lucrări gospodăreşti şi de înfrumuseţare a localităţii.
Constatând că această parte din hotărârea consiliului comunal contravene
prevederilor art. 39 alin. 1 din Constituţie, potrivit cărora munca forţată este
interzisă, prefectul judeţului a cerut instanţei de contencios administrativ
competente anularea parţială a hotărârii consiliului comunal.
Soluţionând litigiul, instanţa de contencios administrativ a admis acţiunea
astfel cum aceasta a fost formulată.
Ỉmpotriva acestei soluţii, consiliul comunal în cauză a cerut instanţei
supreme desfiinţarea hotărârii pronunţate de instanţa de fond.
Judecând recursul, Secţia de contencios administrativ a Curţii Supreme
de Justiţie, prin Decizia nr.75/1993, a respins recursul formulat de recurentul-
pârât.
Ỉntr-o altă cauză, prefectul judeţului a cerut instanţei de contencios
administrativ competente anularea hotărârii unui consiliu local municipal prin
care s-au stabilit taxe speciale pentru oficierea căsătoriilor în zilele de sâmbătă
şi duminică.
Soluţionând cauza, instanţa de fond a admis acţiunea astfel cum a fost
formulată. Judecând recursul, instanţa supremă a reţinut c;, printre atribuţiile pe
care le exercită primarul, potrivit art. 44 din Legea nr. 69/1991-astăzi art.68 lit

14
(ş) din Legea nr. 215/2001- este şi aceea prevăzută la lit. (t) referitoare la faptul
că îndeplineşte funcţia de ofiţer de stare civilă. Fiind un serviciu legal datorat el
este, în esenţă, gratuit şi nu poate deveni oneros prin hotărârea consiliului local,
dacă se exercită în zile nelucrătoare şi, cum instituirea de impozite şi taxe
constituie atribuţii prevăzute expres de lege prin Decizia nr. 494/1992 a Secţiei
de contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie, recursul a fost respins.
Am prezentat aceste cazuri pentru a sublinia că autonomia locală implică
respectarea legii în întreaga activitate de rezolvare a treburilor publice, inclusiv
în activitatea de adoptare de acte administrative, desfăşurată de consiliile locale
şi, în mod corespunzător, şi de consiliile judeţene.
Coroborând prevederile art. 120 din Constituţie cu cele ale art. 121
observăm că noţiunea de autonomie locală, ca principiu după care sunt
organizate şi funcţionează organele administraţiei publice locale, este folosită
numai în legătură cu consiliile locale, în timp ce pentru consiliile judeţene nu se
mai foloseşte această noţiune. Astfel, potrivit art.120 alin 1, autorităţile
administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în commune şi
oraşe sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii, iar potrivit
art. 120 alin 2, consiliile locale şi primarii funcţionează în condiţiile legii, ca
autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi
oraşe. Cât priveşte consiliul judeţean, în art. 121 alin 1 se precizează că el“este
autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor
comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes
judeţean”.
Din textul citat rezultă că, deşi nu este folosită noţiunea de autonomie
locală, aceasta nu înseamnă că, în raporturile cu centrul, consiliul judeţean nu
acţionează autonom în realizarea atribuţiilor ce-i sunt stabilite prin lege. Cu alte
cuvinte, autonomia locală este un principiu după care sunt organizate şi
funcţionează atât consiliile locale şi primarii comunelor şi oraşelor, cât şi
consiliile judeţene şi preşedinţii acestora.
Deşi principiul autonomiei locale acţionează atât la nivelul organelor
administraţiei publice locale cât şi la acela al organelor administraţiei publice
judeţene, trebuie să subliniem faptul că în ceea ce priveşte autonomia locală,
atât la un nivel – cel local, cât şi celălalt - cel judeţean, nu se exclud reciproc, ci
ele acţionează cu luarea în considerare a prevederilor art. 6 alin (2) din Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001, conform cărora relaţiile dintre
autorităţile administraţiei publice locale şi consiliul judeţean, pe de o parte,
precum şi între consiliul local şi primar, pe de altă parte, nu există raporturi de
subordonare.
Autonomia locală – a consiliilor locale şi a celor judeţene – rezultă şi din
faptul că, după cum un consiliu judeţean nu poate anula un act administrativ de

15
autoritate adoptat de consiliul local ori emis de către primar, tot aşa, nici
Guvernul, şi cu atât mai puţin un minister sau alt organ de specialitate al
administraţiei publice centrale nu poate anula un act administrativ de autoritate
adoptat de consiliul judeţean sau emis de preşedintele consiliului judeţean. Ỉn
realizarea cerinţelor principiului autonomiei locale, actele ilegale ale consiliilor
locale şi a celor judeţene pot fi anulate numai de către instanţele judecătoreşti
de contencios administrative, la sesizarea prefectului sau a celor care se
cosideră vătămaţi în drepturile lor recunoscute de lege, în condiţiile Legii
nr.29/1990.
Al doilea principiu după care este organizată şi funcţionează
administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale, stabilesc poziţia
juridică a prefectului – reprezentant al Guvernului – şi a serviciilor publice
descentralizate din unităţile administrativ-teritoriale – servicii publice de
specialitate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale care îşi desfăşoară activitatea, nu la centru, ci în
unităţile administrativ-teritoriale în care au fost organizate.6
Evoluţia reglementării privind autonomia locală în România
Pentru prima dată ideea de autonomie locală este prezentă în
Regulamentele Organice, dar numai pentru oraşe: “Stăpânirea, socotind că
îngrijirea pentru toate cele ce privesc buna fericire a unui oraş nu poate fi mai
bine încredinţată decât acelora cari mai cu deosebire se folosesc dintr-însa, au
socotit să le dăruiască drepturi de a-şi redobândi ale lor interesuri prin sfaturi
orăşeneşti alcătuite de mădulări alese de către însuşi locuitorii acestor oraşe”.
Dreptul de a fi aleşi în sfat îl aveau cei care domiciliau în oraşul
respective şi aveau proprietăţi imobiliare în valoare de cel puţin 8000 de piaştri.
Aceste sfaturi aveau ca atribuţii principale administrarea şi gospodărirea
oraşului în cele mai diverse domenii şi sectoare, regulamentele cuprindeau
dispoziţii foarte amănunţite care se refereau la o gamă largă de materii
administrative, de la votarea bugetului, încheierea de contracte, pavarea şi
iluminatul oraşelor până la politica urbanistică de înfrumuseţare a oraşului etc.
Sfaturile respective erau tutelate şi controlate în întreaga lor activitate de către
Sfatul Administrativ.
Satele au fost lăsate de Regulamentele Organice în situaţia lor anterioară,
fiind conduse de anumite comisii cu funcţii anuale, locuitorii satelor puteau să-
şi aleagă câte un pârcălab (Ţara Româneascâ) sau vornic (Moldova), însă cu
ştirea şi învoirea atât a ocârmuitorilor judeţului cât şi a stăpânilor moşiilor.
Cu toate aceste inovaţii şi tendinţe de modernizare a organizării
administraţiei locale, trebuie precizat că Regulamentele Organice menţin
oraşele embaticare, adică oraşele proprietate particulară.
6
V. Prisăcariu, Tratat de drept administrativ roman,partea generală, Editura Lumina Lex, Buc. 2002,p. 750-755

16
 Această idee, după cum remarca şi profesorul Anibal Teodorescu, a
devenit un punct programmatic “în revendicările mişcării de la 1848 din cele
două Principate”, fiind preluată de Convenţia de la Paris (art.46 alin ultimo), iar
Legile lui Cuza din 1 şi 2 aprilie 1864 au pus-o efectiv în practică, recunoscând
personalitatea juridică atât judeţelor cât şi comunelor, înzestrându-le cu organe
deliberative şi representative.
Adevărata administraţie modernă pe plan local în România se instituie
deci prin legile lui Cuza din 1864, Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene
şi Legea comunală, ambele de influenţă franceză. Interesant este de reţinut că în
concepţia acestor acte normative, judeţul şi comuna erau circumscripţii
teritorial-administrative învestite cu personalitate juridică, având atribuţii cu
caracter patrimonial şi de putere publică, ele erau administrate de consilii alese
pe baza votului cenzitar. Ỉn judeţe, pe lângă consilii funcţiona câte un prefect,
iar în comune câte un primar, ambii numiţi de Guvern; prefectul era comisar al
Guvernului şi executor al deciziilor consiliului judeţean, iar primarul –
executorul deciziilor consiliului communal.
Organizările administrative ulterioare pe baza constituţiilor şi a legilor
ordinare, ce au fost adoptate până la instaurarea republicii, au căutat să consacre
soluţii cu privire la realizarea administraţiei de stat pe plan local, oscilând între
descentralizare, deconcentrare, autonomie şi centralizare, fără ca să pună
problema constituirii unor organe administrative de specialitate. Ỉn linii
generale, s-a menţinut formula organelor colective şi respective, a organelor
individuale ca organe menite a rezolva, cu o autonomie mai mare sau mai mică,
de la o lege la alta, toate problemele unităţilor administrativ-teritoriale,
indiferent de natura acestora.
Constituţia din 1948 introduce după modelul sovietic, organele locale ale
puterii de stat, sub denumirea de consilii populare, reglementând şi comitete
executive ale consiliilor populare. Ỉn cadrul Facultăţii de Drept “consiliile
populare” devin o instituţie a Dreptului constituţional, fiin studiate la această
materie, iar comitetele executive au început să fie studiate la Dreptul
administrativ, concepţie care s-a menţinut şi în baza Constituţiilor din 1952,
1965, precum şi în baza legilor elaborate pe baza acestor Constituţii. Ỉn plus, au
apărut şi autorităţile locale specializate (organe locale de specialitate).
Astfel, organele locale de specialitate ale administraţiei de stat, au fost
create prin Decretul nr.259/1950 emis în baza art. 85 al Constituţiei din 1948,
problemă la care s-a referit expres şi Constituţia din 1952 (art. 62). Ỉn baza
acestor reglementări, secţiile respective se subordonau orizontal faţă de
comitetul executive şi vertical faţă de secţiunea corespunzătoare de pe lângă
comitetul executiv imediat superior, până la ministerul sau organul central
administrativ din acel resort. A doua etapă a reglementării acestor organe este

17
marcată de apariţia Legii nr. 6/1957 pentru organizarea şi funcţionarea sfaturilor
populare. Această reglementare, în redactarea sa defectuoasă, părea că stabileşte
o legătură a secţiilor cu organele centrale din aceeaşi specialitate numai prin
comitetul executiv respectiv, ceea ce a determinat pe unii autori să susţină că
secţiunile şi-au schimbat natura juridică, devenind compartimente ale aparatului
propriu. Cea de-a treia etapă în reglementarea acestor autorităţi ale
descentralizării tehnice a fost dată de Constituţia din 1965 şi corespunzător de
Legea nr. 57/1968, lege care cuprindea un capitol special intitulat: Organele
locale de specialitate ale administraţiei de stat.
Organele locale de specialitate ale administraţiei de stat sunt subordonate
atât consiliului popular cât şi comitetului executiv sau după caz, biroului
executiv, cât şi organelor centrale şi locale ale administraţiei de stat ierarhic
superioare.
Se poate spune că prin Constituţia din 1991 se marchează nu numai a
patra etapă în ceea ce priveşte reglementarea organelor locale de specialitate,
dar şi schimbarea fundamentală a filosofiei care stă în spatele acestei
reglementări. Legiuitorul constituent, după ce arată care este rolul consiliilor
locale, al primarilor şi consiliilor judeţene, ca autorităţi ale“descentralizării
teritoriale”, vorbeşte şi despre rolul prefectului ca reprezentant al guvernului pe
plan local, deci ca autoritate deconcentrată în acest context de idei, în art. 122
alin 2 se arată că prefectul “conduce serviciile publice descentralizate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-
teritoriale”. Este clar că prefectul conduce pe plan local serviciile din teritoriu
ale ministerelor (altor organe de specialitate), deci serviciile statale care ne apar
ca servicii deconcentrate şi nu descentralizate. Autorităţile descentralizate nu
sunt decât cele care realizează autonomia locală autorităţi alese de cetăţeni,
adică consiliile locale, primarii şi consiliile judeţene, cum se menţionează în art.
120 şi 121.
Organele locale de specialitate ale administraţiei de stat au, aşadar o
subordonare funcţională, pe orizontală, faţă de prefect şi o subordonare
organică, pe vericală, faţă de ministru. Existenţa acestora nu exclude, formarea
de către consiliile locale sau consiliile judeţene, deci autorităţile descentralizării
teritoriale, de regii autonome, societăţi comerciale sau instituţii publice, care, în
viziunea occidentală înfăţişată, ne apar ca veritabile autorităţi ale
descentralizării tehnice.7
Discuţii privind posibilitatea anulării unui act administrativ pe
motiv de inoportunitate
1. O speţă soluţionată în 2002 ne oferă posibilitatea de a discuta
problema dreptului instanţelor judecătoreşti de contencios administrative de a
7
A. Iorgovan,op.cit. p. 446-448

18
anula actele administrative legale, emise de autorităţi investite cu o anumită
putere discreţionară în aprecierea oportunităţii emiterii respectivului act. Cu alte
cuvinte încercăm să răspundem la întrebarea, dacă în România există un
contencios de anulare sau şi un contencios pentru exces de putere discreţionară?
Ỉn fapt, prin Hotărâre 21/2001 a Consiliului local al comunei A. (jud.
Cluj) adoptată cu votul a 12 consilieri (din 16 consilieri în total), la propunerea
a 11 dintre consilieri s-a decis demiterea din funcţie a viceprimarului D.A.
Ỉmpotriva hotărârii D.A. intentează acţiune în contencios administrativ,
invocând netemeinicia motivelor care suţin hotărârea de consiliu local (este
vorba, în limbajul ştiinţei dreptului administrativ, de oportunitatea emiterii
actului administrative).
Ỉn întâmpinarea depusă, consiliul local arată că hotărârea este legală,
fiind adoptată cu respectarea condiţiilor cerute de art. 78 alin 2 a Legii nr.
215/2001 al administraţiei publice locale, text în temeiul căruia, schimbarea din
funcţie a viceprimarului se poate face de consiliul local, la propunerea motivată
a unei treimi din numărul consilierilor sau a primarului, prin hotărâre adoptată
cu votul a două treimi din numărul consilierilor în funcţie.
Instanţa de contencios administrativ, în urma administrării probei
testimoniale cu doi consilieri – unul dintre cei care a susţinut demiterea din
funcţie a viceprimarului şi unul dintre cei care au votat împotrivă – a reţinut că
hotărârea de demitere nu se justifică, fiind netemeinică. Ỉn cosecinţă, instanţa
precizează în considerentele hotărârii că se impune anularea hotărârii de
demitere şi reintegrare în funcţie a numitului D.A.
Din nefericire, în dispozitivul sentinţei civile nr. 612/C/2002 se regăseşte
numai obligarea pârâtului la plata drepturilor salariale aferente funcţiei de
viceprimar, până la reintegrarea lui D.A. în această funcţie, fără a se dispune
anularea Hotărârii nr. 21/2001 a Consiliului Local.
Ulterior, prin încheierea civilă din 4 aprilie 2002, instanţa de fond
soluţionează cererea de îndreptare a erorii materiale depuse de D.A., în sensul
menţionării şi a dispoziţiei privind anularea Hotărârii nr. 21/2001 a Consiliului
Local al comunei A.
Recursul Consiliului Local, greşit îndreptat împotriva sentinţei civile nr.
612/C/2002, aşa cum a fost ea redactată prima dată, este respins ca nefondat de
Curtea de Apel Cluj, pe motiv că nu se poate pronunţa decât asupra a ceea ce s-
a recurat; ori doar încheierea de rectificare dispunea anularea actului
administrativ, nu şi hotărârea recurată. Ỉn consecinţă sentinţa rectificată rămâne
definitivă şi irevocabilă prin neatacarea ei în termen.
2. Prolema de drept care se pune în această speţă este admisibilitatea
controlului exercitat de instanţele judecătoreşti de contencios administrativ

19
asupra oportunităţii actelor administrative sau, mai exact, asupra inoportunităţii
acestora.
Această chestiune a suscitat discuţii în doctrină începând cu construirea
în mod diferit a teoriei legalitate – oportunitate în dreptul administrative.
Astfel, teoria are două accepţiuni corespunzând celor două mari tendinţe
în doctrina dreptului administrativ din România.
Ỉntr-o primă concepţie, noţiunea de legalitate se referă la conformitatea
actului administrativ cu dispoziţiile actelor juridice cu forţă superioară, în sens
generic cu legea. Dimpotrivă, oportunitatea vizează conformitatea actului
administrativ cu necesităţile în continuă transformare ale societăţii. Suntem în
prezenţa unui drept de apreciere al autorităţii publice, spre exemplu, atunci când
se pune problema emiterii unei autorizaţii libere, sau când, în urma unui
concurs, nu se poate declara un câştigător pe baza criteriilor prestabilite.
Ỉn concepţia opusă, legalitatea este concepută ca o sumă a tuturor
condiţiilor de validitate a unui act administrativ, oportunitatea fiind, din această
perspectivă un element al legalităţii.
Revenind la problema care interesează studiul de faţă, precizăm că
susţinătorii acestei din urmă concepţii, consideră că, o data cu legalitatea actului
instanţa verifică şi oportunitatea acestuia.
Ỉn opinia opusă, se susţine că actul administrativ emis în exercitarea unei
puteri de apreciere pe care o are autoritatea publică a unui drept de opţiune a
acesteia între mai multe soluţii legale posibile, nu poate fi anulat de instanţa de
contencios administrativ. Principiul îngăduie şi excepţii, şi anume când, prin
lege specială, se prevede dreptul instanţelor de contencios administrative de a
controla oportunitatea actului administrativ, caz în care după părerea noastră,
aspectul oportunităţii devine patre a legalităţii, cerinţă de valabilitate a actului
administrativ.
Justificarea acestei opţiuni doctrinare rezidă în principiu separaţiei
puterilor în stat, care împiedică autoritatea judecătorească “să facă
administraţie”, adică să intervină în domeniul rezervat (prin Constituţie şi legi)
puterii executive.
Pe de altă parte, dacă e să aducem noi argumente pentru concepţia pe
care o împărtăşim ne întrebăm cum ar putea fi controlată de către instanţă, de
pildă, dinpunct de vedere al legalităţii, dispoziţia primarului de atribuire a
tutelei unui minor, atâta vreme cât ambele soluţii aflate la îndemâna sa (mătuşa
maternă şi cea paternă a minorului spre exemplu) sunt sensibil la fel de
deziderabile pentru a fi adoptate, iar legea îi dă dreptul de a alege în urma unor
anchete administrative între una din cele două persoane? Poate fi considerată o
astfel de opţiune ca un element de legalitate? Credem că nu.

20
 Aceasta pare a fi şi concepţia îmbrăţişată de practica judiciară. Astfel,
într-o soluţie de speţă s-a decis că instanţa de contencios administrativ nu poate
obliga administraţia la rezolvarea într-un anumit fel a cererii reclamantului,
dacă aceasta are un drept de apreciere - putere discreţionară – asupra situaţie de
fapt, conferită prin lege.
3.Sintetizând dintr-o perspectivă integratoare cele două concepţii, am
afirma că ele se deosebesc prin faptul că în prima oportunitatea poate fi
controlată de instanţele de contencios administrativ numai atunci când devine
un aspect al legalităţii prin intermediul unei dispoziţii legale exprese sau
implicite, pe când în cea de-a doua, oportunitatea poate fi controlată şi în lipsa
unei dispoziţii legale exprese sau implicite deoarece este oricum un aspect al
legalităţii.
4.Din dispoziţiile Constituţiei revizuite în 2003 şi a Legii nr.29/1990,
pentru admiterea unei acţiuni în contencios administrativ şi anularea unui act
administrativ pot fi folosite două căi:
- contenciosul administrativ subiectiv, care presupune că actul
administrativ, deşi legal din punct de vedere al condiţiilor sale obiective de
valabilitate, vatămă un drept subiectiv recunoscut de lege reclamantului;
- contenciosul obiectiv, în care ilegalitatea obiectivă a actului
administrativ este sesizată de o persoană fiziclă sau juridică ce are un interes
legitim în anularea lui.
5. Ỉn cazul din speţă, viceprimarul nu are un drept subiectiv de a fi
viceprimar sau de a fi menţinut în această funcţie, deoarece el a fost ales prin
votul consilierilor, tot prin această procedură, putând fi, oricând, demis.
Motivarea sancţiunii de demitere nu ar trebui să aibă, prin urmare, relevanţă din
punct de vedere legal, deoarece condiţiile legale pentru demitere sunt
îndeplinite prin simplul fapt al întrunirii majorităţii calificate în consiliu.
O astfel de concluzie ar fi posibilă însă numai ignorând precizarea legii,
conform căreia propunerea de demitere din funcţie şi prin urmare hotărârea
consiliului local de demitere din funcţie trebuie să fie motivate.
Prin lege, instanţa de contencios administrativ este îndrituită, astfel să
controleze aspectul de oportunitate al actului administrativ, devenit însă, prin
consacrare legală, aspect de legalitate. Astfel fiind, se poate deduce concluzia că
principiul după care instanţele de contencios administrativ din România exercită
numai un control de legalitate, iar nu şi de oportunutate, rămâne valabil, nefiind
alterat prin dispoziţii legale de natura celei din art. 78 alin 2 din Legea
nr.215/2001.
6. Cât despre precizarea expresă din textu art. 78 alin 2, considerăm că
are drept raţiune de existenţă faptul că, după intrarea în vigoare a Legii
215/2001, viceprimarul îşi pierde calitatea de consilier local, iar, prin demitere,

21
el nu mai revine pe această funcţie de demnitate publică, ci este obligat să
părăsească sistemul administraţiei publice. Situaţia în care este pus cel ales în
funcţia de viceprimar este una destul de frustrantă, atât prin raportare la situaţia
omologilui său de la nivel judeţean ( vicepreşedintele consiliului judeţean), care
îşi păstrează calitatea de consilier judeţean, cât şi dacă se ia în considerare
legitimitatea sa democratică, derivând din faptul că el a fost ales direct, de către
cetăţeni, în calitate de consilier local, iar numai indirect, de către consiliul local,
în funcţia de viceprimar. Ỉncercând să ofere un corectiv pentru situaţia în care
viceprimarul este demis în mod abuziv, fără motive temeinice de către consiliul
local, legea prevede cerinţa motivării actului de demitere, şi prin aceasta,
posibilitatea ca instanţa de contencios administrativ să poată anula actul de
demitere insufficient motivate.
7. Din perspectiva unei viitoare reglementări, trebiue avut în vedere atât
considerentul care a adus la reglementarea existentă (consilierul ales viceprimar
devine, astfel, asociat la funcţia executivă, alături de primar; prin urmare nu mai
poate lua decizii în calitate de membru al organului deliberative care este
consiliul local), dar şi faptul că o funcţie de demnitate publică locală, obţinută
prin alegere directă, nu poate fi pierdută prin alegere indirectă urmată de
demiterea de către acelaşi organ collegial.
Propunerea de lege ferenda ar fi, aşadar, reglementarea suspendării
consilierului local din funcţia de ales local pe perioada în care el exercită o
funcţie executivă, în speţă aceea de viceprimar; în această concepţie, în urma
demiterii din funcţia de viceprimar, persoana respectiveă îşi redobândeşte locul
în consiliul local.8

BIBLIOGRAFIE

8
Revista de Drept :nr.4/2004 Dr. Dragoş Cosmin Dacian, Universitatea Babeş-Bolyai, Cluj-Napoca, p. 108-112

22
1. Preda Mircea, Drept administrativ.Partea generală.
Editura Lumina Lex, Buc. 2004;
2. Prisăcariu Valentin, Tratat de drept administrativ român.
Partea generală. Editura Lumina Lex, Buc. 2002;
3. Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, Ediţia a
III a,Editura All Beck, Buc., 2002, vol I;
4. Revista Dreptul nr. 4/2004;
5. Oroveanu Mihai, Tratat de drept administrativ, Editura
Cerma, Buc. 1996;
6. Popa Eugen, Elemente de drept administrativ, Editura
Servo-Sat, Arad, 2001.

23