Unitatea de învăţare 1

GESTIUNEA FINANCIARA A INSTITUTIILOR PUBLICE: NOTIUNI FUNDAMENTALE

1.1. Introducere
1.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare
1.3. Conţinutul unităţii de învăţare
1.3.1. Noțiuni şi concepte
1.3.2. Statul modern, instituţiile publice, domeniile de activitate și finanțarea acestora
1.3.3. Gestiunea financiară a instituțiilor publice
1.3.4. Noţiunea de buget şi sistemul bugetar al României
1.3.5. Principii şi reguli bugetare
1.3.6. Gruparea, rolul şi responsabilităţile ordonatorilor de credite
1.4. Teste de autoevaluare
Bibliografie.

1.1. Introducere
În contextul noilor realităţi politice şi economice, instituţiile publice trebuie să se adapteze
nevoii sociale, nevoie înţeleasă ca fiind ansamblul cerinţelor considerate indispensabile în
conformitate cu valorile socio-culturale ale unei comunităţi. Pentru satisfacerea acestor cerinţe,
instituţiile publice „furnizează” un sistem coerent de satisfactori sub forma unor servicii publice, în
condiţii de eficienţă socială, care se bazează pe o problematică de gestiune specifică. Aceasta
presupune, printre altele, studierea unor noţiuni şi concepte privind cadrul instituţional şi juridic,
elaborarea bugetelor instituţiilor publice, selectarea proiectelor de investiţii, managementul şi
monitorizarea acestor proiecte, realizarea achiziţiilor publice, efectuarea auditului financiar şi a
controlului financiar preventiv, probleme privind finanţele instituţiilor publice şi managementul
acestor instituţii.

1.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare

• Punerea la dispoziţia studenţilor a informaţiilor cu privire la instituţiile publice, domeniile
de activitate și finanțarea acestora;
• Familiarizarea studenţilor cu problematica gestiunii instituţiilor publice, principii, structuri,
baza legală, funcţionare;
• Cunoaşterea sistemului bugetar al României, a principii şi regulilor bugetare precum și a
categoriilor, rolului şi responsabilităţilor ordonatorilor de credite.

1
 1.3. Conţinutul unităţii de învăţare
1.3.1. Noţiuni şi concepte
Statul poate fi abordat din punct de vedere juridic, politic şi social-economic:
• Conceptul juridic. În baza acestui concept se pot analiza şi explica relaţiile care se stabilesc
între persoana juridică „Stat” şi „persoanele fizice”, respectiv „persoanele juridice”.
• Conceptul politic. În virtutea acestui concept statul reprezintă puterea publică în ipostaza de
forţă conducătoare şi ansamblul acţiunilor de a cuceri şi menţine această putere.
• Conceptul social-economic abordează statul din perspectiva comunităţii unei colectivităţi
umane şi a teritoriului pe care aceasta este distribuită, ambele fiind supuse unei autorităţi suverane
care dispune de instituţii politice şi administrative prin intermediul cărora îşi impune voinţa.
Separarea puterilor în stat. Montesquieu a formulat principiul separării puterilor în stat,
distingând trei tipuri de putere: legislativă, executivă şi judecătorească.
Administraţia publică reprezintă un ansamblu structurat, aflat sub autoritatea guvernului şi
destinat să acţioneze, în baza legii, potrivit obiectivelor şi limitelor impuse, în respectul unor
garanţii.
Instituţii publice: entităţi prin intermediul cărora statul îşi exercită funcţiile.
Gestiune financiară a instituțiilor publice: tip de gestiune care presupune asigurarea resurselor
financiare ale instituției publice în vederea îndeplinirii obiectivelor acesteia în condiții de maximă
eficiență.

1.3.2. Statul modern, instituţiile publice, domeniile de activitate și finanțarea acestora

Concepţia actuală cu privire la statul modern statuează „statul de drept”, bazat pe forţa legii,
caracterul său democratic, adică puterea statală este exercitată potrivit voinţei liber exprimate a
majorităţii cetăţenilor şi statul unitar, în care reglementarea activităţilor este realizată de către o
autoritate unică. Instituţiile publice au ca principală funcţie redistribuirea produsului intern brut
(PIB). În perioada contemporană, instituţiile publice au un rol deosebit de important atât datorită
resurselor financiare care le sunt alocate şi pe care trebuie să le gestioneze, cât şi modului eficient de
utilizare a acestor resurse. Instituţiile publice activează în toate domeniile de activitate existente într-
un stat. Instituţiile publice includ Parlamentul, Administraţia Prezidenţială, ministerele, organele de
specialitate ale administraţiei publice, alte autorităţi publice, instituţiile publice autonome, instituţiile
din subordinea acestora, autorităţile unităţilor administrativ-teritoriale, instituţiile publice şi serviciile
publice de interes local, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii
acestora. În România instituţiile publice activează în cinci domenii importante: social-cultural,
apărare naţională, ordine publică, autoritate publică şi economic.
O caracteristică a instituţiilor publice este faptul că ele produc bunurile publice care sunt
distribuite în cea mai mare parte gratuit sau la preţuri care se regăsesc sub nivelul costurilor. Prin
serviciile oferite de către instituţiile publice se urmăreşte asigurarea unor servicii către contribuabili
2
care ar necesita costuri ridicate dacă ar fi produse de sectorul privat, precum şi asigurarea satisfacerii
nevoilor sociale ale contribuabililor. Deoarece sunt axate pe furnizarea unor anumite bunuri publice,
instituţiilor publice le este caracteristică specializarea, ele urmărind scopul pentru care funcţionează.
Domeniile în care acţionează instituţiile statului producătoare de bunuri publice sunt următoarele:
a) domeniul social-cultural:
-învâţământ: preşcolar, primar şi gimnazial, complementar, profesional, liceal, postliceal,
învăţământ pentru copii cu deficienţe, case de copii, universităţi, academii, case de cultură, biblioteci
etc;
-sănătate: dispensare medicale, policlinici, spitale, sanatorii, preventorii, creşe, leagăne de
copii, centre de recoltare şi conservare a sângelui, staţii de salvare etc;
-asistenţă socială: cămine de bătrâni şi pensionari, cămine-spital pentru invalizi şi bolnavi
cronici, cămine pentru copii infirmi şi cămine-atelier, cantine de ajutor social, centre de primire a
minorilor, instituţii de plasament familial etc;
- sport şi tineret.
b) domeniul apărării naţionale: unităţi militare, unităţi de învăţământ specializate;
c) domeniul ordinii publice: unităţi de poliţie, pompieri, jandarmi, Serviciul Român de
Informaţii;
d) domeniul autorităţii publice: Preşedenţia, Senatul, Camera Deputaţilor, Guvernul,
ministerele, alte organe ale administraţiei publice centrale, consiile locale, primăriile, prefecturile,
organe ale administraţiei de stat pe plan local, autorităţile judecătoreşti, Curtea de Conturi, Curtea
Constituţională Consiliul Concurenţei etc;
e) domeniul economic: instituţii specilizate în cercetare ştiinţifică, unităţi de cercetare pentru
descoperiri de zăcăminte noi, instituţii de protecţie a mediului, de gospodărire a apelor.
Conducătorii instituţiilor publice sunt ordonatori de credite. În funcţie de subordonarea
instituţei, conducătorul acesteia poate fi ordonator principal de credite, ordonator secundar sau
ordonator terţiar.
După cum am prezentat anterior, finanţarea instituţiilor publice se realizează de la buget (de
stat, asigurărilor sociale de stat sau locale, fonduri speciale), de la buget şi din venituri proprii sau
din venituri proprii.
Finanţarea de la buget se realizează, în cea mai mare parte a cazurilor, prin deschiderea
creditelor bugetare ca urmare a cererii de deschidere de credite bugetare înaintată de ordonatorul de
credite al instituţiei publice la organul ierarhic superior. Instituţiile publice pot realiza venituri proprii
din taxe, chirii, manifestări culturale, valorificări de produse din activităţi proprii sau anexe,
concursuri artistice, publicaţii, impresariat, exploatarea filmelor, prestaţii editoriale, consultaţii şi
servicii medicale, studii, proiecte, prestări de servicii, lucrări, exploatări ale unor bunuri pe care le au
în administrare şi altele, stabilite în condiţiile legii.

3
 Institutiile publice mai pot folosi pentru desfăşurarea şi lărgirea activităţii lor mijloace
materiale şi baneşti primite de la persoane juridice şi fizice, prin transmitere gratuită, cu respectarea
dispoziţiilor legale. Acestea se gestionează potrivit normelor privind finanţele publice şi cu
respectarea destinaţiilor stabilite de transmiţător. De asemenea, instituţiile publice pot beneficia de
alocaţii bugetare nerambursabile, granturi, obţinute în sistem competitiv, pe care le cuprind în buget
în scopul realizării unor obiective sau programe în condiţiile legii. Instituţiile publice finanţate
integral de la buget varsă veniturile realizate la bugetul de stat sau la bugetele locale, după caz, în
funcţie de subordonare.
Veniturile proprii ale instituţiilor publice, finanţate parţial sau integral din fonduri proprii, se
încasează, se administrează, se contabilizează şi se utilizează de instituţiile publice în cauză, potrivit
normelor privind finanţele publice, dacă legea nu prevede altfel.
Excedentele rezultate din execuţia bugetelor instituţiilor publice, finanţate din fonduri de la
buget şi venituri proprii, precum şi din fondurile speciale, se regularizează la sfârşitul anului cu
bugetul de stat, bugetele locale sau bugetele fondurilor speciale, după caz, în limita sumelor primite
de la acestea, dacă legea nu prevede altfel. Soldurile anuale rezultate din execuţia bugetelor
instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii rămân la dispoziţia acestora, urmând a fi
folosite în anul următor cu aceeaşi destinaţie.
Bugetele instituţiilor publice finanţate din venituri proprii se prezintă distinct ca anexă la
bugetul centralizat al ordonatorului principal de credite. Plăţile pentru investiţiile instituţiilor publice
se efectuează prin unităţile teritoriale ale trezoreriei statului, pe baza listei de investiţii, a
documentaţiei tehnice prevăzute de lege, a fondurilor aprobate pentru cheltuieli de capital şi cu
respectarea dispoziţiilor legale privind investiţiile şi decontarea acestora.

1.3.3. Gestiunea financiară a instituțiilor publice

Ca noțiune generală, gestiunea financiară a instituției publice reprezintă expresia politicii
financiare promovate de conducătorul acesteia, în calitatea sa de ordonator de credite, în scopul
realizării obiectivelor instituției.
Din perspectivă metodologică, gestiunea financiară utilizează un ansamblu de concepte și
tehnici, dintre care unele sunt preluate din economie, drept, contabilitate, statistică, informatică,
matematică.
Gestiunea financiară a preluat din economie și a aplicat în domeniul deciziilor de finanțare pe
termen lung și de investiții concepte specifice teoriei financiare, privind obiectivele instituției,
respectiv altor teorii, preluate din teoria portofoliilor și teoria costului capitalului.
Influența dreptului asupra gestiunii financiare se regăsește în deciziile financiare cu privire la
estimarea și analiza fluxurilor financiare, avand în vedere influența reglementărilor de drept fiscal.
Între gestiunea financiară și contabilitate există atat confluențe dar și divergențe.
Contabilitatea influențată de dreptul patrimonial se caracterizează printr-o logică patrimonială,
4
utilizand concepte precum: venituri, obligații, variații pozitive și negative ale patrimoniului. În
schimb, gestiunea financiară se caracterizează printr-o logică financiară, fiind interesată de fluxurile
monetare (încasări și plăți) și de soldul acestora (variațiile lichidităților). Ori între venituri și încasări
pe de o parte și respectiv între obligații și plăți există diferențe. Totuși, informațiile contabile oferite
de documentele de sinteză (bilanț, cont de rezultat) specifice contabilității sunt utilizate de gestiunea
financiară în activitatea de analiză și diagnostic financiar a instituției. La randul său, contabilitatea
analitică asigură informațiile necesare elaborării proiectelor de investiții și analizei rezultatelor.
Gestiunea financiară utilizează matematica financiară și statistica în activitatea de elaborare a
unor modele decizionale în scopul selecției programelor de investiții. Totodată, modelarea și
simulările financiare nu ar fi posibile fără contribuția informaticii.
În concluzie, gestiunea financiară a instituțiilor publice necesită o abordare interdisciplinară.
Sub aspect teoretic, aceasta este o disciplină de sinteză.
În plan practic însă, în vederea realizării obictivelor stabilite prin politica generală a
instituției, ordonatorul de credite își fundamentează deciziile pe baza informațiilor oferite de
gestiunea financiară.
Gestiunea financiară prognozează, controlează, analizează și reglează, sub aspect financiar,
activitățile desfășurate la nivelul instituției publice. Aceasta contribuie la utilizarea eficientă, în
condiții de performanță, a potențialului de finanțare, uman și material de care dispune instituția
publică, asigurand desfășurarea normală a activităților și urmărind cosecințele financiare ale
ansamblului decizional asupra evoluției structurale și modului sau gradului în care instituția își
îndeplinește obiectivele.
Prin urmare, sfera gestiunii financiare a instituțiilor publice este vastă, iar activitățile care
trebuie previzionate, analizate, controlate și reglate sunt eterogene. Se impune, așadar, o abordare
conceptuală cu caracter integrator, care să reliefeze dinamica actului decizional, prin care trebuie să
se atingă finalitatea prestabilită.

1.3.4. Noţiunea de buget şi sistemul bugetar al României

Bugetul este definit ca un act în care se înscriu veniturile şi cheltuielile probabile ale
statului sau ale unei unităţi administrativ-teritoriale, regii autonome, societăţi comerciale, per-
soane juridice fără scop lucrativ, instituţii publice ori ale unei alte entităţi pe o perioadă deter-
minată de timp, de obicei un an. Întocmirea unui buget are sens numai dacă acesta se execută.
Anul financiar pentru care se aprobă bugetul este cunoscut sub denumirea de an bugetar.
Acesta coincide cu anul calendaristic, începe la data de 1 ianuarie şi se încheie la data de 31
decembrie.
Sistemul bugetar al României este definit ca fiind un sistem unitar de bugete care cuprinde:
bugetul de stat; bugetul asigurărilor sociale de stat; bugetele locale; bugetul asigurărilor pentru

5
şomaj; bugetul fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate; bugetul trezoreriei statului;
bugetele instituţiilor publice autonome; bugetele instituţiilor şi serviciilor publice finanţate integral
sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale sau din bugetele
fondurilor speciale, după caz; bugetele instituţiilor şi serviciilor publice finanţate integral din venituri
proprii; bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat, pentru care
rambursarea, plata dobânzilor, comisioanelor şi a altor costuri se asigură din fonduri publice; bugetul
fondurilor externe nerambursabile.
Resursele băneşti care se cuvin bugetelor, în baza unor prevederi legale, poartă denu-
mirea de venituri bugetare, iar sumele aprobate prin bugetele respective reprezintă cheltuieli
bugetare. Veniturile şi cheltuielile sistemului bugetar, cumulate la nivel naţional, alcătuiesc
veniturile bugetare totale, respectiv cheltuielile bugetare totale care, după consolidare, evi-
denţiază dimensiunile efortului financiar public pe anul respectiv, starea de echilibru sau de
dezechilibru, după caz.
Principala componentă a sistemului bugetar este bugetul de stat, care concentrează cea mai
mare parte a veniturilor bugetare ale ţării. Acest document este adoptat anual de către
Parlament, ceea ce determină natura juridică de lege a acestui buget. Distinct de bugetul de stat
se elaborează şi se aprobă, prin lege separată, bugetul asigurărilor sociale de stat.
Procedura aprobării celor două bugete de către Parlament se încheie, aşadar, cu votul
legilor bugetare anuale. În aceste legi se înscriu: veniturile estimate ale anului bugetar; regimul
şi destinaţia cheltuielilor bugetare; deficitul sau excedentul bugetar, după caz; reglementările
specifice exerciţiului bugetar; sintezele acestor bugete; bugetele ordonatorilor principali de credite
şi anexele la acestea; sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi criteriile de
repartizare ale acestora, precum şi alte anexe specifice.

Documentul prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile

unităţilor administrativ-teritoriale poartă denumirea de buget local. Proiectele bugetelor locale ale
comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, judeţelor şi al muni- cipiului
Bucureşti se aprobă de consiliul local, judeţean sau Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după
caz.

1.3.5. Principii şi reguli bugetare

La baza elaborării şi executării bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat,
bugetelor locale etc. stau anumite principii. Acestea apar sub denumirea de universalitate,
publicitate, unitate, anualitate, specializare bugetară şi echilibru bugetar.
Universalitatea este principiul potrivit căruia veniturile şi cheltuielile se înscriu în buget
cu sumele lor totale. Înscrierea în buget numai a soldului dintre venituri şi cheltuieli nu este
permisă.

6
 Principiul publicităţii bugetare instituie cerinţa ca bugetele şi conturile generale anuale de
execuţie a acestora să fie aduse la cunoştinţa opiniei publice prin mijloace de informare în masă.
Unitatea bugetară presupune înscrierea într-un singur document a tuturor veniturilor şi
cheltuielilor bugetare, pentru a asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice.
Reunirea într-un singur document a tuturor veniturilor şi cheltuielilor bugetare permite
cunoaşterea clară a surselor de venituri, a destinaţiei cheltuielilor şi a naturii echilibrate sau
deficitare a bugetului.
Anualitatea bugetului înseamnă că veniturile şi cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe
o perioadă de un an, care corespunde exerciţiului bugetar. La expirarea perioadei de un an funcţiile
bugetului încetează pentru a face loc aplicării bugetului anului următor.
Principiul specializării bugetare implică înscrierea şi aprobarea în buget a veniturilor şi
cheltuielilor bugetare pe surse de provenienţă şi, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate după
natura lor economică şi după destinaţia acestora, potrivit clasificaţiei bugetare.
Entităţile publice, ca şi alte persoane juridice fără sau cu scop lucrativ, ţin contabilitatea în
limba română şi în monedă naţională. Ca atare, principiul unităţii monetare instituie cerinţa ca toate
operaţiunile bugetare să se exprime în monedă naţională.
Echilibrul bugetar presupune acoperirea integrală a cheltuielilor unui buget din veniturile
bugetului respectiv.

1.3.6. Gruparea, rolul şi responsabilităţile ordonatorilor de credite

Sumele aprobate, la partea de cheltuieli, prin bugetul de stat, bugetele locale, bugetul
asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale şi prin alte bugete, în cadrul cărora se
angajează, se ordonanţează şi se efectuează plăţi, se numesc credite bugetare. Acestea sunt
nerambursabile, nepurtătoare de dobândă şi reprezintă limite maxime care nu pot fi depăşite.

Dreptul de a angaja şi de a utiliza credite bugetare este acordat prin lege numai condu-
cătorilor instituţiilor publice care, în această calitate, poartă denumirea de ordonatori de credite.
Aceştia au obligaţia de a angaja şi de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor şi
potrivit destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice
respective şi cu respectarea dispoziţiilor legale.

Ordonatorii de credite se grupează în funcţie de două criterii. În raport de bugetul de la

care sunt finanţate instituţiile pe care le conduc, aceştia se împart în ordonatori de credite
finanţaţi din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, din bugetele fondurilor speci- ale,
din bugetele locale şi din alte bugete. În funcţie de drepturile şi obligaţiile ce le revin în procesul
execuţiei bugetare, ordonatorii de credite se grupează în trei categorii, şi anume: ordonatori de
credite principali sau de gradul unu, ordonatori de credite secundari sau de gradul doi şi
ordonatori de credite terţiari sau de gradul trei.

7
 Ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de
stat, bugetelor fondurilor speciale şi ai bugetelor instituţiilor publice autonome sunt miniştrii,
conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, conducă- torii
altor autorităţi publice şi conducătorii instituţiilor publice autonome.

Ordonatorii principali de credite repartizează creditele bugetare aprobate, prin bugetul de

stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale şi prin bugetele
instituţiilor publice autonome, pentru bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice
ierarhic inferioare, în raport cu sarcinile acestora cuprinse, potrivit legii, în bugetele respective,
şi aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetul propriu, cu respectarea dispoziţiilor legale.
Ordonatorii secundari de credite sunt conducătorii instituţiilor publice cu personalitate
juridică din subordinea ordonatorilor principali de credite. Ei au competenţa de a repartiza
creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice
subordonate, ai căror conducători sunt ordonatori terţiari de credite, în raport cu sarcinile
acestora, potrivit legii, şi de a aproba efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii, cu respectarea
dispoziţiilor legale.
Conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică din subordinea ministerelor,
celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi a autorităţilor
administrative centrale autonome, finanţate din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale
de stat, bugetele fondurilor speciale şi din bugetele instituţiilor publice autonome, după caz, sunt
ordonatori terţiari de credite. Ei utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate de către
ordonatorii principali sau secundari de credite, după caz, numai pentru realizarea sarcinilor
instituţiilor publice pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate şi în condiţiile
stabilite prin dispoziţiile legale.
Ordonatorii principali, secundari şi terţiari de credite ai bugetelor prevăzute de Legea nr.
500/2002 privind finanţele publice răspund de:
a) angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare aprobate
potrivit prevederilor legale;
b) urmărirea modului de realizare a veniturilor;
c) integritatea bunurilor aflate în proprietatea sau în administrarea instituţiei pe care o
conduc;
d) organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a situaţiilor financiare
trimestriale şi anuale, care se compun din bilanţ, cont de execuţie bugetară şi anexe;
e) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziţii publice şi a
programului de investiţii publice;
f) organizarea evidenţei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenţi acestora;
g) organizarea şi ţinerea la zi a evidenţei patrimoniului, potrivit prevederilor legale.

8
 1.4. Teste de autoevaluare
1. Care sunt domeniile de activitate ale instituțiilor publice?
2. Clasificațti, în funcție de modul de finanțare, instituțiile publice.
3. Definiţi gestiunea financiară a instituţiilor publice.
4. Enunțați principiile bugetare.
5. Enumerați responsabilităţile ordonatorilor de credite.

Bibliografie:
1. Burduş, E., Căprărescu, Gh., Fundamentele managementului organizaţiei, Editura Economică,
1999;
2. Dragotă, V., Ciobanu, A., Obreja, L., Dragotă, M., Management financiar, Editura Economică,
Bucureşti, 2002;
3. Ionescu, V.C., Gestiunea financiară a instituţiilor publice, Editura Fundaţiei România de
Mâine, Bucureşti, 2005;
4. Nicolescu, O., Verboncu, I., Management, Editura Economică, ediţia a III-a, revizuită, 1999 ;
5. Roman, C. , Gestiuna financiară a instituţiilor publice, Editura Economică, 2006;
6. * * *, Legea finanțelor publice nr.500/2002, cu modificările și completările ulterioare.