DAGHIE Dragos-Mihail i in., Calitatea procesuală a unităţii administrativ-teritoriale.

Lipsa de
calitate procesuală a consiliului local decurgând din lipsa personalităţii juridice

Publicaţie: Revista Romana de Jurisprudenta 2 din 2014

Autori:
DAGHIE Dragos-Mihail
MUNTEANU Catalin
DAGHIE Nora Andreea
Judecatoria GALATI
Tip:
Jurisprudenta comentata

Calitatea procesuală a unităţii administrativ-teritoriale. Lipsa de calitate procesuală a

consiliului local decurgând din lipsa personalităţii juridice
The competence to stand in trial of the administrative and territorial division. Lack of
competence to stand in trial issued by the lack of legal personality
Abstract
The administrative and territorial division, namely G. County, has legal personality, hence having the
ability to stand trial, being represented by the Mayor of G. County.
City Council has no legal personality, nor its own patrimony, it being just an administrator of the
patrimony belonging to the administrative territorial division.
It can be deduced that G. City Council does not have legal personality to stand trial, as provided by
Article 41 para. (1) C. pr. civ.
Though, apparently, from the applicable legal provisions one could not deduce G. County’s
competence to stand trial in passive stance, ruling against G. City Council, entity lacking legal
personality, could have damaging consequences for the plaintiff in the perspective of an eventual
enforcement procedure.
Rezumat
Unitatea administrativ-teritorială, în speţă municipiul, are personalitate juridică şi poate sta în nume
propriu în judecată, fiind reprezentat de către primarul municipiului.
Consiliul local nu are personalitate juridică şi nici patrimoniu propriu, el fiind doar un administrator al
patrimoniului unităţii administrativ-teritoriale.
Se deduce că consiliul local nu are personalitate juridică pentru a avea calitate de parte în judecată,
aşa cum prevăd dispoziţiile art. 41 alin. (1) C. pr. civ. 1865.
Chiar dacă din dispoziţiile legale incidente nu ar rezulta calitatea procesuală pasivă a municipiului,
judecarea acţiunii în contradictoriu cu consiliul local, entitate fără personalitate juridică, deci fără
patrimoniu, ar putea avea consecinţe nefavorabile pentru reclamantă într-o eventuală procedură
ulterioară de executare silită.
 
(Judecătoria Galaţi, secţia civilă, sentinţa civilă nr. 11146 din 16 noiembrie 2012, trimisă, în rezumat
şi cu comentariu, de avocat Nora Andreea Daghie *, avocat Dragoş-Mihail Daghie** şi avocat stagiar
Cătălin Munteanu***)
* Lector univ. dr. la Facultatea de Ştiinţe Juridice, Sociale şi Politice din cadrul Universităţii "Dunărea
de Jos" din Galaţi; Avocat definitiv în Baroul Galaţi, asociat în cadrul SCPA "Daghie & Asociaţii".
** Lector univ. dr. la Facultatea de Ştiinţe Juridice, Sociale şi Politice d
 in cadrul Universităţii "Dunărea de Jos" din Galaţi; Avocat definitiv în Baroul Galaţi, asociat în
cadrul SCPA "Daghie & Asociaţii".
*** Avocat stagiar în Baroul Galaţi, colaborator în cadrul SCPA "Daghie & Asociaţii".
- Legea nr. 215/2001: art. 20 alin. (1), art. 21, art. 62
- Codul de procedură civilă 1865: art. 41 alin. (1)
- Codul civil 1864: art. 998, art. 999
- Legea nr. 136/1995: art. 22
- O.U.G. nr. 195/2002: art. 5 alin. (3)
- O.G. nr. 43/1997: art. 22, art. 40 alin. (1)
Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta SC O.V.I.G. SA a solicitat, în contradictoriu cu
pârâţii, Municipiul G. şi Consiliul local G., obligarea, în solidar, la plata sumei de 2.841,62 lei,
reprezentând despăgubiri, la care se adaugă dobânda legală, de la data introducerii acţiunii până la
data plăţii efective şi cheltuielile de judecată.
În motivarea cererii, reclamanta a arătat că la data de 7 iulie 2010, numitul B.M. a avariat
autoturismul, marca A., din cauza unei gropi din carosabil.
A mai precizat reclamanta că, în baza poliţei de asigurare facultativă, a despăgubit pe proprietarul
autoturismului, iar în temeiul dispoziţiilor art. 22 din Legea nr. 136/1995, este îndreptăţită să
recupereze paguba de la cel vinovat de producerea ei, răspunderea pârâţilor rezultând din prevederile
art. 5 şi art. 113 din O.U.G. nr. 195/2002, precum şi din Legea nr. 215/2001.
În dovedirea cererii, reclamanta a înţeles să se folosească de proba cu înscrisuri.
Pârâtul Municipiul G. a solicitat prin întâmpinare respingerea, ca neîntemeiată, a acţiunii, în timp ce
pârâtul Consiliul local G. a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive şi excepţia lipsei
capacităţii procesuale de folosinţă.
Prin încheiere de şedinţă, instanţa a dispus respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a
pârâtului Consiliul local G.
Analizând actele şi lucrările dosarului, instanţa a reţinut următoarele:
Faţă de excepţia lipsei capacităţii procesuale de folosinţă a pârâtului Consiliul local G., instanţa a
admis această excepţie, pentru următoarele considerente:
Potrivit dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale,
"comunele, oraşele, municipiile şi judeţele sunt unităţi administrativ-teritoriale în care se exercită
autonomia locală şi în care se organizează şi funcţionează autorităţi ale administraţiei publice locale".
Art. 21 din aceeaşi lege dispune la alin. (1) că "unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice
de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu", acestea sunt "titulare ale
drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparţin
domeniului public şi privat în care acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu alte persoane fizice
sau juridice, în condiţiile legii".
Potrivit reglementării din art. 21 alin. (2) din aceeaşi lege, "în justiţie, unităţile administrativ-
teritoriale sunt reprezentate, după caz, de primar sau de preşedintele consiliului judeţean".
De asemenea, art. 62 din Legea nr. 215/2001 statuează că "primarul reprezintă unitatea administrativ-
teritorială în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române ori străine,
precum şi în justiţie".
Din analiza acestor dispoziţii legale a rezultat că unitatea administrativ-teritorială, în speţă,
Municipiul G., are personalitate juridică şi poate sta în nume propriu, în judecată, fiind reprezentată de
primar.
Pentru aceste motive, instanţa a admis excepţia lipsei capacităţii procesuale de folosinţă a pârâtului
Consiliul local G. şi a respins acţiunea faţă de acest pârât, ca fiind formulată împotriva unei persoane
lipsite de capacitate procesuală de folosinţă.
Pe fondul cauzei, instanţa a reţinut că, potrivit dispoziţiilor art. 998 şi art. 999 C. civ. 1864, orice faptă
a omului care cauzează altuia un prejudiciu obligă pe acela din a cărui greşeală s-a ocazionat a-l
repara, omul fiind responsabil nu numai de prejudiciul ce a cauzat prin fapta sa, dar şi de acela ce a
cauzat prin neglijenţa sau imprudenţa sa.
Potrivit prevederilor art. 22 din Legea nr. 136/1995 privind asigurările şi reasigurările în România, în
limita indemnizaţiei plătite, asigurătorul este subrogat în toate drepturile asiguratului sau ale
beneficiarului asigurării contra celor răspunzători de producerea pagubei.
În acord cu dispoziţiile art. 5 alin. (3) din O.U.G. nr. 195/2002, în cazul producerii unui eveniment
rutier, ca urmare a stării tehnice necorespunzătoare a drumului public, a nesemnalizării sau a
semnalizării necorespunzătoare a acestuia, precum şi a obstacolelor ori lucrărilor care se execută pe
acesta, administratorul drumului public, antreprenorul sau executantul lucrărilor răspunde, după caz,
administrativ, contravenţional, civil sau penal, în condiţiile legii.
În speţă, la data de 7 iulie 2010, numitul B.M. a avariat autoturismul marca A., din cauza unei gropi
din carosabil de pe str. B. din Municipiul G., şi, în baza unei poliţe de asigurare facultativă,
reclamanta a despăgubit pe proprietarul autoturismului cu suma de 2.841,62 lei.
Drumul pe care s-a produs evenimentul rutier este unul de interes local, astfel încât administrarea intră
în sarcina pârâtului Consiliul local G.
Chiar dacă din dispoziţiile enunţate nu ar rezulta calitatea procesuală pasivă a pârâtului Municipiul G.,
judecarea acţiunii în contradictoriu cu Consiliul local G., entitate fără personalitate juridică, deci fără
patrimoniu, ar avea consecinţe nefavorabile pentru reclamantă, într-o eventuală procedură ulterioară
de executare silită.
A mai reţinut instanţa că, în realitate, Municipiul G. şi Consiliul local G. nu sunt două entităţi
distincte, însă, din cauza redactărilor confuze din legislaţie, s-a ajuns la situaţia în care şi practica
judiciară să fie neunitară cu privire la entitatea care trebuie să stea în judecată în cazurile în care
obligaţiile legale sau convenţionale revin consiliilor locale.
Referitor la culpa pârâtului, din concluziile raportului de expertiză auto, efectuată în cauză, rezultă că
avariile s-au produs la locul indicat în constatarea de accident, din cauza intrării roţii din dreapta faţă
într-o groapă nesemnalizată din carosabil.
În concluzie, fiind îndeplinite condiţiile pentru angajarea răspunderii civile delictuale a pârâtului,
respectiv existenţa unei fapte ilicite care constă în neluarea măsurilor pentru a asigura o stare tehnică
corespunzătoare a drumului în vederea desfăşurării traficului în condiţii de siguranţă, existenţa unui
prejudiciu şi existenţa legăturii de cauzalitate dintre fapta ilicită şi prejudiciul încercat, instanţa a
admis în parte acţiunea, obligând pe pârâtul Municipiul G. la plata către reclamantă a sumei de
2.841,62 lei, precum şi la dobânda legală de la data introducerii acţiunii până la data plăţii efective.
De asemenea, ca parte căzută în pretenţii, pârâtul Municipiul G. a fost obligat la acoperirea
cheltuielilor de judecată.
Comentariu
Soluţia instanţei de fond pe excepţia lipsei capacităţii procesuale de folosinţă a pârâtului Consiliul
local G. merită analizată pe fondul unei practici judiciare neunitare la nivelul întregii ţări.
Capacitatea procesuală reprezintă reflectarea în plan procesual a capacităţii civile din dreptul civil
material1, astfel încât capacitatea procesuală de folosinţă apare ca fiind aptitudinea unei persoane de a
avea drepturi şi de a-şi asuma obligaţii pe plan procesual.
Persoana care are capacitatea de folosinţă a drepturilor civile are şi capacitatea procesuală de folosinţă
- legitimatio ad processum - în legătură cu drepturile şi obligaţiile sale.
În condiţiile art. 41 alin. (1) C. pr. civ. 1865, orice persoană care are folosinţa drepturilor civile poate
fi parte în judecată.
În susţinerea ideii de lipsă a capacităţii consiliului local, în calitatea sa de autoritate a administraţiei
publice locale, trebuie să plecăm de la premisa potrivit căreia legea este cea care recunoaşte
personalitatea juridică a unor subiecte de drept, aşa încât ea singură poate dispune ca o autoritate a
administraţiei publice locale, precum primăria sau consiliul local 2, să beneficieze sau nu de capacitate
de folosinţă.
În aceste condiţii, pentru a rezolva problema admisibilităţii excepţiei invocate, trebuie realizată o
analiză a prevederilor Legii nr. 215/2001 şi să acceptăm că ubi lex non distinguit, nec nos distinguere
debemus.
Astfel, cu relevanţă pentru cauza de faţă sunt prevederile art. 21 din aceeaşi lege, care dispun la alin.
(1) că "unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică
deplină şi patrimoniu propriu", acestea sunt "titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din
contractele privind administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi privat în care acestea
sunt parte, precum şi din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii".
Potrivit alin. (2) al art. 21 din Lege, "în justiţie, unităţile administrativ-teritoriale sunt reprezentate,
după caz, de primar sau de preşedintele consiliului judeţean".
Mai departe, art. 23 alin. (1) relevă faptul că "autorităţile administraţiei publice prin care se realizează
autonomia locală în comune, oraşe şi municipii sunt consiliile locale, comunale, orăşeneşti şi
municipale, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive. Consiliile locale şi primarii
se aleg în condiţiile prevăzute de legea pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale"; iar
potrivit art. 36 alin. (2) lit. c), consiliul local "administrează domeniului public şi privat al comunei,
oraşului sau municipiului", în timp ce la alin. (5) lit. b) al aceluiaşi articol se statuează că acelaşi
consiliu local "hotărăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a
comunei, oraşului sau municipiului, după caz, în condiţiile legii".
Mai mult decât atât, Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale face la art. 1 o distincţie clară
între bugetele locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti,
judeţelor şi Municipiului Bucureşti, pe de o parte, şi bugetul instituţiilor publice ca parte din bugetul
sus-menţionat, pe de altă parte.
Printr-o interpretare sistematică a acestor acte normative, observăm că legea-cadru în materia
administraţiei publice locale nu cuprinde nicio dispoziţie în sensul acordării personalităţii juridice
consiliului local, în sensul că acesta ar fi persoană juridică de drept public, calitate în care să aibă
capacitate juridică deplină şi un patrimoniu propriu. Acest patrimoniu, distinct de cel al statului, este
acordat de legiuitor colectivităţii locale pentru a-i crea astfel posibilitatea să participe, în nume
propriu, la raporturile juridice civile, dar şi să constituie, în acelaşi timp, baza materială necesară
rezolvării treburilor publice de interes local 3.
Există autori de drept civil care consideră că sunt persoane juridice şi autorităţile administraţiei
publice locale (consiliile locale şi judeţene, inclusiv Consiliul general al Municipiului Bucureşti),
precum şi primăriile4. Deşi această problemă este controversată, soluţia preconizată de aceşti autori nu
este motivată, ei evocând cel mult conţinutul prevederilor constituţionale [art. 121 alin. (1)], care se
referă la autorităţile administraţiei publice, şi cele ale art. 77 din Legea nr. 215/2001, conform cărora
"primarul, viceprimarul, secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi aparatul de specialitate al
primarului constituie o structură funcţională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei,
oraşului sau municipiului, care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local şi dispoziţiile
primarului, soluţionând problemele curente ale colectivităţii locale".
Aceste dispoziţii legale nu fac însă referire la calitatea de persoane juridice a respectivelor autorităţi,
în contrast cu prevederea expresă a art. 21 din Legea nr. 215/2001, mai sus citată, care le conferă
calitatea de persoane juridice unităţilor administrativ-teritoriale 5.
Suntem în asentimentul profesorului Eugen Chelaru, care, într-o lucrare recentă 6, consideră necesară o
analiză prioritară a prevederilor art. 26 lit. a) din Decretul nr. 31/1954, act normativ care a conţinut
vechea reglementare a persoanei juridice, conform cărora sunt persoane juridice şi "organele locale
ale puterii de stat, organele centrale şi locale ale administraţiei de stat şi celelalte instituţii de stat, dacă
au plan de cheltuieli propriu şi dreptul să dispună independent de creditele bugetare acordate".
Dispoziţia legală citată se referă însă la modul în care era organizat statul înainte de 1989, când,
potrivit Legii nr. 57/1968 privind organizarea şi funcţionarea consiliilor populare, existau organe
locale ale puterii de stat (consiliile populare ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor
Municipiului Bucureşti, precum şi consiliile populare judeţene) şi organe locale ale administraţiei de
stat (comitetele şi birourile executive ale respectivelor consilii populare), sistem de organizare care a
dispărut. A fost schimbat şi sistemul de finanţare a activităţii autorităţilor administraţiei publice
locale, condiţia existenţei unui plan de cheltuieli propriu şi a dreptului de a dispune independent de
creditele bugetare acordate fiind astfel imposibil de îndeplinit.
Prevederea legală citată nu poate deci servi ca argument în susţinerea tezei personalităţii juridice a
autorităţilor administrative în discuţie.
Pe de altă parte, conform art. 26 lit. e) din Decretul nr. 31/1954, este persoană juridică şi orice
organizaţie care are o organizare de sine stătătoare şi un patrimoniu propriu, afectat realizării unui
anume scop, astfel că urmează să vedem dacă consiliile locale întrunesc aceste elemente.
Consiliile locale au o organizare incompletă, aspect ilustrat de faptul că ele nu au organe de conducere
proprii (legea prevede sub acest aspect doar că şedinţele consiliului sunt conduse de unul dintre
consilieri, care semnează, împreună cu secretarul unităţii administrativ-teritoriale, hotărârile adoptate -
art. 47 din Legea nr. 215/2001) şi în consecinţă nici nu pot fi reprezentate distinct în raporturile cu
terţii7.
Ele nu au nici patrimoniu propriu!
Astfel, bugetele locale sunt în realitate bugetele unităţilor administrativ-teritoriale 8. Este adevărat însă
că unele dintre atribuţiile consiliului local, aşa cum sunt acestea prevăzute de art. 36 din Legea nr.
215/2001, îndeosebi aceea de a administra domeniul public şi pe cel privat al localităţii par a evoca
existenţa unui patrimoniu propriu.
În mod indiscutabil, consiliul local nu este însă titular al dreptului de proprietate, această calitate
având-o, potrivit Constituţiei şi Legii nr. 213/1998, unitatea administrativ-teritorială. O lectură mai
atentă a dispoziţiei art. 36, mai sus citate, ne conduce la concluzia că, în realitate, consiliul local este
un administrator al patrimoniului unităţii administrativ-teritoriale, tot aşa cum consiliul de
administraţie al unei societăţi comerciale îi administrează bunurile. Faptul că Legea nr. 215/2001 nu
are în vedere calitatea consiliului local de titular al dreptului real de administrare, constituit pe temeiul
dreptului de proprietate publică a unităţii administrativ-teritoriale, rezultă chiar din prevederile art. 36
alin. (2) lit. c), conform cărora acesta administrează atât domeniul public, cât şi domeniul privat al
comunei sau oraşului. Numai bunurile proprietate publică pot forma însă obiect al dreptului real de
administrare, ceea ce înseamnă că legiuitorul a avut în vedere sensul comun al noţiunii de
"administrare"9.
De asemenea, consiliul local nici nu are un scop propriu, ci pe acela de a rezolva treburile publice, în
condiţiile legii [art. 23 alin. (2) din Legea nr. 215/2001]. El acţionează în interesul colectivităţii locale,
care este formată din totalitatea locuitorilor unei unităţi administrativ-teritoriale [art. 3 alin. (4) din
Legea nr. 215/2001], adică din membrii care formează respectiva persoană juridică. Cu alte cuvinte,
"scopul" consiliului local îl reprezintă realizarea scopului unităţii administrativ-teritoriale.
În concluzie, consiliul local nu este o persoană juridică. În înţelesul Legii nr. 215/2001, consiliul local
este o autoritate administrativă deliberativă.
În sensul Decretului nr. 31/1954, atât consiliile locale, cât şi cele judeţene sunt organe de conducere
ale persoanelor juridice, care sunt unităţile administrativ-teritoriale 10.
Noua reglementare a condiţiilor pe care trebuie să le îndeplinească o persoană juridică (art. 187 şi art.
188 NCC) nu diferă, în esenţă, de cea conţinută de Decretul nr. 31/1954, motiv pentru care apreciem
că nici în prezent, consiliile locale nu sunt persoane juridice 11.
Această interpretare a fost acceptată şi pe cale jurisprudenţială, sens în care indicăm, cu titlu de
exemplu, decizia nr. 109 din 28 februarie 2007, pronunţată de C. Ap. Bucureşti, care a reţinut că se
deduce (pentru argumente similare celor indicate mai sus - n.n.) că primăria (la fel de bine putând fi
vorba şi despre consiliul local) nu are personalitate juridică pentru a avea calitate de parte în judecată,
motiv pentru care a fost admisă excepţia lipsei capacităţii procesuale de folosinţă 12, or, ubi eadem est
ratio ibi eadem solutio esse debet13.
De asemenea, prin decizia nr. 1103/2008, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut: "Dispoziţiile
Legii nr. 215/2001 au stabilit limitativ atribuţiile autorităţilor administrative, consiliile locale având
calitatea de autorităţi deliberative cărora le lipseşte capacitatea de reprezentare în relaţiile cu alte
autorităţi administrative sau în justiţie.
Potrivit dispoziţiilor art. 67 din Legea nr. 215/2001, primarul este acela care reprezintă unitatea
administrativ-teritorială în raporturile cu terţii.
Prevederile din legile speciale ce conferă calitate procesuală unor entităţi fără personalitate juridică
sunt de strictă interpretare, mărginită de un cadru procesual specific acestor reglementări" 14.
Chestiunea în discuţie păstrează caracterul controversat şi printre autorii de drept administrativ.
Astfel, într-o lucrare relativ recentă 15, se analizează deosebirea fundamentală între capacitatea civilă şi
competenţă. Dacă dreptul civil operează cu noţiunea de capacitate juridică, conceptul cu care operează
dreptul administrativ este cel de competenţă16. Se susţine că în timp ce capacitatea civilă este definită
în legătură cu existenţa unor drepturi şi obligaţii particulare ale subiectelor de drept (persoane fizice
sau juridice), competenţa se referă la instituirea prin norme juridice a permisiunii şi, eventual, a
obligaţiei unei persoane juridice de drept public sau a unei componente structurale a unei persoane
juridice de drept public de a acţiona într-un anumit mod pentru îndeplinirea uneia sau mai multor
atribuţii. Competenţa se defineşte, aşadar, în legătură cu interesul public şi atribuţiile stabilite.
Persoana de drept administrativ are capacitate juridică, are competenţă, recunoscându-i-se prin lege
drepturi şi obligaţii în ceea ce priveşte gestionarea intereselor publice, în virtutea cărora intră în
raporturi juridice în nume propriu, putând figura şi ca parte în justiţie. Capacitatea juridică reprezintă
un mijloc de exercitare a competenţei sau, cu alte cuvinte, prin capacitatea administrativă a organelor
administraţiei publice înţelegem aptitudinea acestora de a fi subiecte în raporturile juridice
administrative, reclamate de realizarea competenţei lor 17.
Cu privire la legătura dintre personalitatea administrativă şi personalitatea juridică de drept public,
acelaşi autor, profesorul Antonie Iorgovan, afirma: "când legea califică un subiect de drept ca fiind
persoană juridică de drept public, vom înţelege că suntem în prezenţa unei personalităţi juridice
depline, iar când legea stabileşte, pentru un subiect de drept public, atribuţii în realizarea puterii
publice, fără a-l califica persoană juridică de drept public sau simplu, persoană juridică, vom înţelege
că este vorba de o personalitate de drept public restrânsă, care presupune şi calitatea de pârât, în
litigiile de drept administrativ, cum este cazul multor instituţii (organe) centrale şi locale, inclusiv a
consiliilor locale sau a consiliilor judeţene"18.
Profesorul Ilie Iovănaş a susţinut că acestea sunt autorităţi publice care gestionează şi răspund de un
patrimoniu. Acest patrimoniu poate fi gestionat fie ca persoană juridică (subiect de drept civil
independent), fie ca organ fără personalitate juridică civilă independentă, subvenţionat de stat sau
organe administrative cu personalitate juridică de care aparţin ori cărora le sunt subordonate 19.
Considerăm că excepţia lipsei capacităţii procesuale de folosinţă este admisibilă ori de câte ori cererea
de chemare în judecată are drept finalitate obligarea, din punct de vedere patrimonial, a consiliului
local.
Astfel, în dreptul administrativ, subiectele calificate ale raporturilor de drept administrativ nu trebuie
să aibă în mod necesar calitatea de persoane de drept public, dar trebuie să fie învestite, prin lege sau
pe baza legii, cu capacitate de drept administrativ, adică acea aptitudine recunoscută unor persoane
sau colective de persoane de a dobândi anumite drepturi şi de a-şi asuma anumite obligaţii în calitate
de subiect al raporturilor de drept administrativ, precum şi de a le exercita, în mod valabil, în cadrul
acelor raporturi juridice.
Dintre autorităţile publice învestite cu competenţă, unele au şi calitatea de persoane juridice, respectiv
o organizare proprie, un patrimoniu propriu de care dispun în condiţiile legii şi un scop propriu.
Întrucât consiliul local nu are un patrimoniu propriu, el nu poate sta în judecată sub aspectul unor
pretenţii patrimoniale20.
Tocmai această lipsă a patrimoniului, pe care consiliul local doar îl administrează, dar care patrimoniu
rămâne în continuare al unităţii administrativ-teritoriale, face ca atât prevederile art. 187, cât şi cele
ale art. 188 C. civ. să nu fie aplicabile (reamintim că situaţia era aceeaşi şi sub imperiul dispoziţiilor
Decretului-Lege nr. 31/1954).
Dacă instanţa ar face abstracţie de argumentele mai sus prezentate şi ar fixa obligaţii patrimoniale în
sarcina consiliului local, reclamantul, cu tot concursul, nu ar avea cadrul legal să le aducă la
îndeplinire (executarea silită nu poate fi concepută în absenţa unui patrimoniu).
Pentru a ne elucida care este rolul pe care consiliul local îl are în procedura de adoptare şi de execuţie
a bugetului local, trebuie să ne raportăm cu prioritate la Legea-cadru privind finanţele publice locale,
Legea nr. 273/2006.
Întâi de toate, considerăm că este necesar a lămuri înţelesul unor termeni, din perspectiva acestui act
normativ ale cărui dispoziţii se aplică în domeniul elaborării, aprobării, executării şi raportării:
a) bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor Municipiului Bucureşti,
judeţelor şi Municipiului Bucureşti;
b) bugetelor instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetele locale, după caz;
c) bugetelor instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii;
d) bugetului împrumuturilor externe şi interne, pentru care rambursarea, plata dobânzilor,
comisioanelor, spezelor şi a altor costuri se asigură din bugetele locale şi care provin din: împrumuturi
externe contractate de stat şi subîmprumutate autorităţilor administraţiei publice locale şi/sau agenţilor
economici şi serviciilor publice din subordinea acestora; împrumuturi contractate de autorităţile
administraţiei publice locale şi garantate de stat; împrumuturi externe şi/sau interne contractate sau
garantate de autorităţile administraţiei publice locale;
e) bugetului fondurilor externe nerambursabile.
Astfel, prin buget se înţelege "documentul prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile
şi cheltuielile unităţilor administrativ-teritoriale" (art. 2 pct. 7 din Legea nr. 273/2006), iar în categoria
autorităţi ale administraţiei publice locale, legea include consiliile locale ale comunelor, oraşelor,
municipiilor, sectoarelor Municipiului Bucureşti, consiliile judeţene şi Consiliul general al
Municipiului Bucureşti, ca autorităţi deliberative, primarii, primarii de sectoare şi Primarul general al
Municipiului Bucureşti, ca autorităţi executive (art. 2 pct. 5 din Legea nr. 273 din 2006).
Reamintim cu acest prilej că şi Legea administraţiei publice locale califică consiliul local ca fiind o
autoritate deliberativă.
Acestea fiind clarificate, trebuie să observăm faptul că în fiecare an, fiecare unitate administrativ-
teritorială dispune de un buget a cărui elaborare este supusă unei proceduri în detaliu, descrisă de
legea în discuţie.
Proiectele bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se elaborează de către ordonatorii principali de
credite, avându-se în vedere:
a) prognozele principalilor indicatori macroeconomici şi sociali pentru anul bugetar pentru care se
elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii 3 ani, elaborate de organele abilitate;
b) politicile fiscale şi bugetare, naţionale şi locale;
c) prevederile acordurilor de împrumuturi interne sau externe încheiate, ale memorandumurilor de
finanţare sau ale altor acorduri internaţionale, semnate şi/sau ratificate;
d) politicile şi strategiile sectoriale şi locale, precum şi priorităţile stabilite în formularea propunerilor
de buget;
e) propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor de credite din subordine;
f) programele întocmite de către ordonatorii principali de credite în scopul finanţării unor acţiuni sau
ansamblu de acţiuni, cărora le sunt asociate obiective precise şi indicatori de rezultate şi de eficienţă;
programele sunt însoţite de estimarea anuală a performanţelor fiecărui program, care trebuie să
precizeze: acţiunile, costurile asociate, obiectivele urmărite, rezultatele obţinute şi estimate pentru anii
următori, măsurate prin indicatori precişi, a căror alegere este justificată;
g) programele de dezvoltare economico-socială în perspectivă ale unităţii administrativ-teritoriale, în
concordanţă cu politicile de dezvoltare la nivel naţional, regional, judeţean, zonal sau local, după cum
statuează art. 25 din Legea nr. 273/2006.
În continuare, legea dispune, la art. 38, cu privire la calendarul bugetar, aşa încât aflăm că ordonatorii
principali de credite, pe baza limitelor sumelor primite potrivit prevederilor art. 37, elaborează şi
depun la direcţiile generale ale finanţelor publice, până la data de 1 iulie a fiecărui an, proiectele
bugetelor locale echilibrate şi anexele la acestea pentru anul bugetar următor, precum şi estimările
pentru următorii 3 ani, urmând ca acestea să transmită proiectele bugetelor locale pe ansamblul
judeţului şi Municipiului Bucureşti la Ministerul Finanţelor Publice, până la data de 15 iulie a fiecărui
an.
Trecând la următoarea etapă care prezintă interes pentru argumentaţia noastră, reţinem că, potrivit art.
39 alin. (3) din Legea nr. 273/2006, pe baza veniturilor proprii şi a sumelor repartizate potrivit alin.
(2), ordonatorii principali de credite, în termen de 15 zile de la publicarea legii bugetului de stat în
Monitorul Oficial al României, Partea I, definitivează proiectul bugetului local, care se publică în
presa locală sau se afişează la sediul unităţii administrativ-teritoriale. Locuitorii unităţii administrativ-
teritoriale pot depune contestaţii privind proiectul de buget în termen de 15 zile de la data publicării
sau afişării acestuia.
După acest moment, în 5 zile de la expirarea termenului de depunere a contestaţiilor prevăzut la alin.
(3), proiectul bugetului local, însoţit de raportul ordonatorului principal de credite şi de contestaţiile
depuse de locuitori, este supus aprobării autorităţilor deliberative, de către ordonatorii principali de
credite.
În continuare, autorităţile deliberative, în termen de maximum 10 zile de la data supunerii spre
aprobare a proiectului de buget, potrivit alin. (4), se pronunţă asupra contestaţiilor şi adoptă proiectul
bugetului local, după ce acesta a fost votat pe capitole, subcapitole, titluri, articole, alineate, după caz,
şi pe anexe.
În urma unei atente analize a dispoziţiilor legale amintite, trebuie, în mod negreşit, să concluzionăm
că importanţa primordială în elaborarea bugetului unităţii administrativ-teritoriale o are ordonatorul
principal de credite, aşa încât, făcând apel la prevederile art. 21 alin. (2) din aceeaşi Lege nr. 273/2006
(ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt primarii unităţilor administrativ-teritoriale,
primarul general al municipiului Bucureşti, primarii sectoarelor Municipiului Bucureşti şi preşedinţii
consiliilor judeţene), aflăm că în cazul nostru acesta este primarul.
Rolul consiliului local este strict delimitat de legiuitor - doar acela de a aproba bugetul local; spre
deosebire de cetăţeni, consiliul local nu are nici măcar posibilitatea formulării de contestaţii în
legătură cu acesta.
Chiar şi neaprobarea bugetului nu face decât să producă urmări nefaste precum cele descrise la art. 39
alin. (7) din Legea nr. 273/2006: "În cazul în care autorităţile deliberative nu aprobă proiectele
bugetelor locale în termenul prevăzut la alin. (6), direcţiile generale ale finanţelor publice dispun
sistarea alimentării cu cote, respectiv sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi cu
transferuri consolidabile, până la aprobarea acestora de către autorităţile deliberative. În această
situaţie, din bugetele locale se pot efectua plăţi numai în limita celorlalte venituri încasate".
Prin urmare, activitatea consiliului local în întreg procesul de elaborare şi adoptare a bugetului local
poate fi una distructivă, dar nu poate fi una constructivă, fără a exista concursul ordonatorului
principal de credite, în speţă a primarului.
Consiliul local nu este nici măcar ordonator secundar de credite, potrivit art. 22 alin. (4) din Legea nr.
273/2006, însăşi ideea ca o autoritate colegială să fie ordonator de credite frizează ridicolul.
Iată de ce, cu tot concursul consiliului local, în vederea îndeplinirii obligaţiilor băneşti pe care
instanţele judecătoreşti le-ar pune în sarcina sa, acest lucru este imposibil, legea nepunându-i la
dispoziţie instrumentele/pârghiile necesare.
Publicat în Revista Română de Jurisprudenţă cu numărul 2 din data de 30 aprilie 2014

1
M. Tăbârcă, Excepţiile procesuale în procesul civil, ed. a 2-a revăzută şi adăugită, Ed. Universul
Juridic, Bucureşti, 2006, p. 138.
2
Pentru o prezentare a modului de constituire a consiliului local, statutului consilierului local,
atribuţiilor consiliului local, funcţionării şi actelor consiliului local, a se vedea: G. Gîrleşteanu,
Organizarea generală a administraţiei, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2011, pp. 218-223; C. Manda,
C.C. Manda, Dreptul colectivităţilor locale, ed. a 4-a revăzută şi adăugită, Ed. Universul Juridic,
Bucureşti, 2008, pp. 216-231; M.C. Cliza, Drept administrativ, Partea I, Ed. Universul Juridic,
Bucureşti, 2011, pp. 174-181.
3
C. Manda, C.C. Manda, op. cit., p. 421.
4
Gh. Beleiu, Drept civil român. Introducere în dreptul civil. Subiectele dreptului civil, ed. a 11-a
revăzută şi adăugită de M. Nicolae, P. Truşcă, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2007, p. 441.
5
E. Chelaru, Drept civil. Persoanele în reglementarea NCC, ed. a 3-a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2012,
p. 175.
6
Ibidem.
7
E. Chelaru, op. cit., p. 176.
8
M. Nicolae, Consideraţii asupra calităţii de subiect de drept civil a unităţilor administrativ-teritoriale,
în Dreptul nr. 5/2002, p. 49.
9
E. Chelaru, op. cit., p. 176.
10
A se vedea: V. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Ed. All, Bucureşti, 1994, p. 349; P.
Perju, Probleme de drept civil şi de drept administrativ survenite în practică, în Dreptul nr. 6/1996, p.
81.
11
E. Chelaru, op. cit., p. 177; A. Vasile, Excepţiile procesuale în noul Cod de procedură civilă, Ed.
Hamangiu, Bucureşti, 2013, pp. 327-328.
12
C. Ap. Bucureşti, dec. nr. 109 din 28 februarie 2007, pe Legis jurisprudenţa.
13
Un alt exemplu: "Legea nr. 215/2001 prevede, în art. 19, că sunt persoane juridice de drept public,
având patrimoniu propriu şi capacitate juridică deplină, comunele, oraşele şi judeţele. Conform art. 91
din Lege, primarul, viceprimarul, secretarul comunei, oraşului, localităţii constituie o structură
funcţională, cu activitate permanentă denumită primărie, care aduce la îndeplinire hotărârile
consiliului local şi dispoziţiile primarului, soluţionând probleme curente ale colectivităţii locale. În
consecinţă, Primăria Constanţa nu are capacitate procesuală" - C. Ap. Constanţa, dec. civ. nr.
104/2002, Ministerul Justiţiei - Culegere de practică judiciară pe anul 2002, p. 112, apud M. Tăbârcă,
Drept procesual civil, ed. a 2-a revăzută şi adăugită, vol. I, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p.
120.
14
ÎCCJ, s. com., dec. nr. 1103 din 18 martie 2008, în Buletinul jurisprudenţei. Culegere de decizii pe
anul 2008, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2009, pp. 32-33.
15
A.L. Nicu, Instituţia publică în dreptul administrativ, Ed. Universitaria, Craiova, 2003, pp. 157-158.
16
M. Stancu-Ţipişcă, Persoanele juridice de drept public, ed. a 2-a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, p.
120.
17
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a 3-a, Ed. All Beck, Bucureşti, 2001, p. 277.
18
A. Iorgovan, Noua Lege a administraţiei publice locale şi personalitatea de drept public a unităţilor
administrativ-teritoriale, în Dreptul nr. 9/2001, p. 27.
19
I. Iovănaş, Drept administrativ, vol. II, Ed. Servosat, Arad, 1997, p. 160.
20
Dacă în vechea Lege a administraţiei publice locale (Legea nr. 69/1991) consiliul local putea
încheia acte supuse circuitului civil, în baza calităţii de persoană juridică de drept privat a localităţii pe
care o reprezenta (în acest sens, a se vedea D. Apostol Tofan, Drept administrativ, ed. a 2-a, vol. I, Ed.
C.H. Beck, Bucureşti 2008, p. 282), potrivit noii reglementări, acest lucru nu mai este posibil. Poate
tocmai acest fapt stă la baza unei jurisprudenţe neunitare în această materie.