Tema 3

Noţiuni introductive privind bugetele publice: noţiunea de buget şi noţiunea de buget

public; sistemul veniturilor bugetare; sistemul cheltuielilor bugetare.

1. Noţiunea de buget şi noţiunea de buget public

Enciclopedia Universală Britanica nu defineşte termenul de finanţe ori finanţe publice, ci pe

acela de finanţare ca fiind procesul de direcţionare a fondurilor de la finanţatori la finanţaţi sub
formă de credit, împrumut sau capital investit. Potrivit aceleaşi surse, finanţarea poate fi
împărţită în trei mari categorii: finanţarea afacerilor, finanţare personală şi finanţare publică.
Toate trei presupun constituirea unui buget şi administrarea fondurilor cu rezultate optime.
Bugetul poate fi definit ca fiind un procedeu economico-financiar, cu caracter evaluativ,
programatic şi comparativ, compus din două părţi, respectiv din partea de venituri şi
partea de cheltuieli, care se întocmeşte pentru o peridoadă determinată, în legătură cu
resursele financiare ale oricărei persoane fizice sau juridice.
După cum se poate observa ne referim la buget, în general, ca instrument de lucru în munca
financiară de evidenţiere a veniturilor ce se pot realiza şi a cheltuielilor ce urmează a fi efectuate
într-o perioadă determinată de timp de către orice persoană fizică sau juridică, indiferent dacă
sunt subiecte de drept public sau de drept privat.
Din cele arătate mai sus rezultă că bugetul prezintă o serie de caracteristici:
 Este un instrument de lucru în domeniul economico-financiar;
 Este un act de programare pentru viitor a anumitor activităţi care presupune cheltuirea unor
resurse financiare şi implicit constituirea acestor resurse;
 Este un act de evidenţiere a datelor cuprinse în conţinutul său pe măsură ce activităţile
programate, se desfăşoară;
 Este un act de urmărire a modului în care sau realizat activităţile programate;
 Este format din două părţi, partea de venituri şi partea de cheltuieli, fapt ce permite
programarea, evidenţierea şi urmărirea distinctă şi comparativă a acestora;
 Se întocmeşte pentru o perioadă determinată de timp;
 Se referă la resursele financiare, fie ale unei persoane fizice, fie ale unei persoane juridice sau
ale oricărei asocieri de persoane, chiar şi fără personalitate juridică, dacă asocierea are ca
scop îndeplinirea unor obiective concrete ce presupune efectuarea unor cheltuieli (fapt ce
implică şi căutarea surselor de finanţare pentru realizarea obiectivelor propuse).
Din cele arătate se poate concluziona că, pentru orice activitate cu caracter lucrativ ce
urmează să se desfăşoare de a lungul unei perioade de timp determinate, se poate întocmi un
buget de venituri şi de cheltuieli care să permită programarea financiară a acelei activităţi,
evidenţierea şi urmărirea modului de realizare (sub aspect financiar) a acelei activităţi, şi nu în
ultimul rând previzionarea eficienţei financiare a activităţii respective (prin compararea
veniturilor şi a cheltuielilor).
Atunci când întocmirea unui buget se referă la activitatea viitoare a unui corp public avem
de-a face cu un buget public. Când ne referim la corp public avem în vedere: statul şi unităţile
administrativ-teritoriale.
 Noţiunea de buget public a fost definită de lege1 ca fiind “documentul prin care sunt
prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile sau, după caz, numai cheluielile,
în funcţie de sistemul de finanţare a instituţiilor publice”.
Deşi legea arată că se referă, în aceşti termeni, la noţiunea de buget, din cuprinsul acestei
definiţii rezultă că de fapt ea se referă la noţiunea de buget public, aşa cum, dealtfel, am şi
prezentat-o.
În literatura de specialitate este consacrată concepţia că bugetul public reprezintă actul juridic
necesar pentru stabilirea şi autorizarea prealabilă a veniturilor şi cheltuielilor publice2. Este
concluzia la care se poate ajunge analizând întreaga literatură de specialitate, deşi trebuie să
arătăm faptul că aceasta nu s-a concentrat prea mult asupra noţiunii de buget public, ci mai
degrabă asupra noţiunii de buget de stat sau asupra celei de buget public naţional. Subliniem că
cele două concepte enunţate nu se confundă, întrucât între ele este diferenţa de la parte la întreg
(pe larg despre aceste două concepte în secţiunile următoare).
O opinie foarte interesantă este aceea potrivit căreia bugetul este programul prin care se
prevăd şi se aprobă veniturile şi cheltuielile destinate exercitării funcţiilor statului şi satisfacerii
altor nevoi publice pentru o perioadă determinată (de obicei un an) program ce îmbracă forma
legii3.
Considerând această definiţie ca fiind cea mai completă dintre cele exprimate în doctrina
recentă şi având-o ca bază de pornire (chiar dacă apreciem că de fapt este o definiţie a bugetului
de stat), definim bugetul public ca fiind un program prin care se prevăd şi se aprobă
veniturile şi cheltuielile unui corp public pentru o perioadă determinată, adoptat printr-un
act normativ, care să îi confere forţa juridică necesară punerii lui în aplicare.
Precizăm că, noţiunea de buget public are un conţinut abstract, care pleacă de la noţiunea de
buget (aşa cum le-am şi prezentat) cu caracteristici specifice generate de faptul că un astfel de
buget aparţine statului sau unei unităţi administrativ-teritoriale (deci unui subiect de drept public)
şi nu oricărei persoane fizice sau juridice.
În literatura de specialitate străină se arată4 despre bugetul public că este un concept dificil de
definit deoarece cunoaşte mai multe direcţii de determinare (am spune noi, în funcţie de
perspectiva din care este analizat). Astfel, este considerat ca fiind, în acelaşi timp:
 un act politic major;
 un instrument financiar-contabil influenţat de conjunctura economică;
 un act de programare economică,
 un act juridic, sub aspect formal (caracteristică ce se dobândeşte ca urmare a adoptării actului
normativ care îi conferă forţa juridică necesară aplicării).

2. Natura juridică a bugetului public.

În analizarea naturii juridice a acestei instituţii juridice, în literatura de specialitate s-a procedat
diferit.

1
art. 2, pct. 6. din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările ulterioare
2
I. Gliga, Drept financiar public, Ed. ALL, Bucureşti, 1994, p.46-48 şi D. D. Şaguna, Drept financiar şi fiscal, Ed.
Oscar Print, Bucureşti, 1997, p.10-12 citaţi de E. Bălan, Drept financiar, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999, p. 17.
3
D. Petică Roman, Dreptul finanţelor publice, Casa de editură şi presă Tribuna, Sibiu, 2004, p.
4
M. Bouvier, M.C. Esclassan, J.P. Lassale, Finances Publiques, 4-e édition, Éd. L.G.D.J., Paris, 1998, p. 184 şi
urm., P.M. Gaudemet, J. Molinier, Finances Publique, Éd. Montchrestien, Paris, 1989, p. 249.discută despre bugetul
statului, dar noi extrapolăm aceste aspecte ca fiind valabile pentru orice buget public
 Unii autori au procedat la analizarea naturii juridice a bugetului5. Din conţinutul lucrării rezultă
că de fapt analiza se referă la bugetul de stat.
Alţi autori6 s-au aplecat asupra bugetului public naţional, dar acesta este compus, conform
Constituţiei, din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale, or din
conţinutul aprecierilor făcute rezultă faptul că autorul se referă tot la bugetul de stat şi numai la
acesta.
O altă parte a doctrinei7 prezintă natura juridică a bugetului public, dar expune idei referitoare
la bugetul de stat şi concluzionează printr-o teorie aplicabilă bugetului de stat şi celui al
asigurărilor sociale de stat, fără a face nici o referire la bugetele locale.
Nu în ultimul rând, doctrina dreptului reţine natura juridică a bugetului de stat8, care
neîndoielnic este valabilă şi în cazul bugetului asigurărilor sociale de stat, dar în cazul bugetelor
locale suportă unele nuanţări.
În cele ce urmează vom prezenta cele mai importante teorii exprimate în literatura de
specialitate, privitoare la natura juridică a bugetului de stat.
Într-o primă teorie, bugetul de stat este considerat un act administrativ. Evident că acest punct
de vedere este susţinut cu precădere de către teoreticienii dreptului administrativ din perioada
interbelică9 şi este argumentat de faptul că prin buget se condiţionează atât veniturile, cât şi
cheltuielile statului, sub aspecte parţial diferite însă comune actelor administrative de acest fel. Mai
mult, bugetul de stat este pus de legiuitor la dispoziţia organelor administrative pentru a realiza
acte juridice prin care sunt create obligaţii în favoarea tezaurului public şi prin care se realizează
stingerea acestor obligaţii.
O a doua teorie apreciază că bugetul de stat este o lege întrucât este o emanaţie a puterii
legislative10.
A treia teorie se referă la faptul că bugetul de stat este o lege în partea de venituri şi act
administrativ în partea de cheltuieli, respectiv lege în partea creatoare de dispoziţii generale şi act
administrativ în partea creatoare de acte individuale şi concrete11.
A patra teorie exprimată în literatura de specialitate se bazează pe distincţia dintre sensul
formal şi material al legii. Astfel, s-a apreciat că bugetul este o lege numai în sens formal, nu şi în
sens material. El este elaborat sub formă de lege, conform procedurii legislative12.
În fine, bugetul statului a mai fost considerat un act de planificare financiară care în urma
adoptării sale de către Parlament printr-o lege emisă în acest scop dobândeşte natura juridică de
lege.
Considerăm că argumentele ce susţin ideea că bugetul statului este un act administrativ nu sunt
contestabile în totalitate, dar sunt insuficiente pentru a caracteriza fundamental o instituţie juridică
atât de complexă cum este bugetul statului.
Pe de altă parte, referindu-ne la acesta nu putem afirma nici faptul că ar fi o lege. Sub aspectul
conţinutului, niciun buget public nu are natura juridică de act normativ.

5
D. Petică Roman, op. cit., p. 26.
6
D. Drosu Şaguna, op. cit., p. 525.
7
E. Bălan, op. cit., pp. 18-20.
8
I. Gliga, op. cit., pp. 54-57; R. Stancu, Drept financiar public, Ed. Fundaţiei „România de mâine”, Bucureşti,
1998, pp. 57-58.
9
G. Jèze, Cours de science des finances et de législation financière française, Paris, 1922, pp. 24-26; E. Tarangul,
Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944, pp. 513-515.
10
D. Drosu Şaguna, op. cit., p. 526; E. Bălan, op. cit., p. 20.
11
L. Duguit, Traité de droits constitutionnel, vol. II, Paris, 1923, p. 144.
12
L. Trotabas, Finances publiques, Paris, Lib. Dalloz, p. 100.
 Din definiţiile date noţiunii de buget rezultă faptul că acesta este o înşiruire de cifre organizate
într-o logică tematică, determinată de scopurile urmărite de cel ce îl întocmeşte, având caracter
programatic şi estimativ. Deci bugetul este un program, iar bugetul public este acel program
întocmit de către un corp public în scopul realizării unor obiective precise într-o perioadă viitoare
şi determinată.
Bugetul de stat, dată fiind importanţa lui pentru existenţa statului, are nevoie să i se confere
forţa juridică care să permită şi să garanteze aplicarea lui. Acest lucru se realizează prin
intermediul legii bugetare anuale. Strict juridic, bugetul de stat nu este o normă juridică întrucât nu
cuprinde toate cele trei elemente structurale ale acesteia. Dacă ipoteza şi dispoziţia, în unele
interpretări, putem accepta că există, nu acelaşi lucru se poate spune despre sancţiune. Este un
argument în plus care demonstrează faptul că bugetul de stat nu este o lege, ci doar un program ce
îmbracă forma legii13 în scopul de a i se conferi forţa juridică necesară punerii lui în aplicare.
Aşa cum am mai arătat, bugetul de stat, deşi este cel mai important, totuşi nu este singurul
buget public reglementat de normele dreptului finanţelor publice. Suntem de acord că natura
juridică a acestuia este cel mai important de stabilit, dar nu trebuie ignorate nici celelalte bugete
publice.
Astfel, bugetul asigurărilor sociale de stat are aceeaşi natură juridică ca şi bugetul de stat, cu
diferenţa că cel dintâi cuprinde date cu caracter specializat la domeniul asigurărilor sociale de stat.
Bugetele locale păstrează şi ele natura juridică de program adoptat, de data aceasta, printr-o
hotărâre a autorităţii publice cu atribuţii de conducere a unităţii administrativ-teritoriale pentru care
se adoptă bugetul. În cazul acesta, actul formal cu caracter normativ care să confere forţa juridică
necesară aplicării bugetului nu mai este legea, ci hotărârea consiliului local (în cazul bugetelor
locale), respectiv hotărârea consiliului judeţean (în cazul bugetelor judeţene).
Putem concluziona, faţă de toate aspectele prezentate în această secţiune, că bugetul public
are natura juridică de program ce îmbracă forma unui act normativ, care să îi confere forţa
juridică necesară aplicării lui. Pentru toate aceste motive se poate afirma că bugetul (care este un
program) se aprobă, iar actul normativ care îi conferă forţa juridică necesară aplicării (de exemplu,
legea bugetară anuală, în cazul bugetului de stat) se adoptă.

3. Structura bugetelor publice

Aşa cum rezultă şi din definiţiile anterioare, orice buget, deci şi bugetele publice, se compun
din două părţi: partea de venituri şi partea de cheltuieli.
Evidenţierea distinctă a veniturilor de cheltuieli permite efectuarea analizei comparative între
cele două părţi. Astfel, balanţa (adică raportul dintre venituri şi cheltuieli) bugetară poate fi
echilibrată, situaţie generată de egalitatea dintre total venituri şi total cheltuieli. Ea poate însă să fie
şi dezechilibrată, împrejurare în care avem de-a face cu un excedent bugetar (când veniturile sunt
mai mari decât cheltuielile) sau cu un deficit bugetar (când veniturile sunt mai mici decât
cheltuielile).
Atât veniturile bugetare, cât şi cheltuielile bugetare sunt părţi componente ale unui buget public
şi ele vor prelua această caracteristică împreună cu toate consecinţele economice şi juridice pe care
le implică.
Banii publici (fondurile băneşti publice) sunt administraţi şi circulă prin intermediul bugetelor
publice, indiferent la care dintre ele ne-am referi, sub forma veniturilor, respectiv a cheltuielilor
bugetare.

13
D. Petică Roman, op. cit., pp. 26-27.
 3.1. Sistemul veniturilor bugetare

3.1.1. Noțiunea de venit bugetar

Veniturile publice au fost definite în literatura de specialitate14 ca fiind mijloacele practice

de constituire a fondurilor băneşti publice. Modalităţile de realizare a veniturilor bugetare sunt
instituite în raport cu necesitatea repartiţiei venitului naţional, cu structura economiei naţionale, cu
gradul de dezvoltare teritorială a ţării şi cu nivelul de dezvoltare al forţelor de producţie.
Veniturile bugetare presupun existenţa unor surse instituite de lege, care sunt prelevate de la
persoanele fizice şi juridice sub forma impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor surse (amenzi,
dobânzi penalităţi etc.) şi care sunt menite să alimenteze bugetele publice.
Mai mult decât atât, s-a mai arătat că prin venit bugetar se înţelege o sumă de bani care se
varsă la buget de către o persoană fizică sau juridică, în conformitate cu legea15.
Când vorbim despre sistemul veniturilor bugetare, ne referim la totalitatea surselor de
alimentare a bugetelor publice.

3.1.2. Clasificarea veniturilor bugetare

În literatura de specialitate16, veniturile bugetare au fost clasificate după mai multe criterii.
A. După criteriul provenienţei, distingem:
a. Venituri de la agenţi economici;
b. Venituri de la persoane fizice, care la rândul lor pot fi:
 Venituri de la persoane fizice implicate în activităţi economice;
 Venituri de la populaţie.
B. După criteriul locului acestor venituri în repartiţia venitului naţional:
a. Venituri ce se realizează prin redistribuirea veniturilor nete ale agenţilor economici;
b. Venituri ce se realizează prin redistribuirea veniturilor nete ale populaţiei.
C. După criteriul destinaţiei:
a. Venituri destinate bugetului de stat;
b. Venituri destinate bugetului asigurărilor sociale de stat;
c. Venituri destinate bugetelor locale;
d. Venituri destinate altor bugete publice.
D. După criteriul modului de aşezare:
a. Impozite;
b. Taxe;
c. Contribuţii;
d. Alte venituri.
E. După criteriul înscrierii în evidenţa curentă:
a. Venituri cu debit;
b. Venituri fără debit.

3.2. Sistemul cheltuielilor bugetare

14
D. Drosu Şaguna, op. cit., p. 526.
15
D. Petică Roman, op. cit., p. 89.
16
D. Petică Roman, op. cit., pp. 90-91.
 3.2.1. Noțiunea de cheltuială bugetară

Asemeni veniturilor publice, în literatura de specialitate au fost definite şi cheltuielile publice,

arătându-se că ele reprezintă modalităţi de repartizare şi utilizare a fondurilor băneşti
bugetare în vederea satisfacerii trebuinţelor generale ale societăţii17. Fiecare buget public are
stabilite prin lege propriile categorii de venituri menite să le alimenteze, precum şi propriile
categorii de cheltuieli pe destinaţiile precizate de legiuitor.
Spre deosebire de cheltuiala publică (care este generată de nevoia publică), cheltuiala
bugetară este acea sumă de bani alocată de la un buget public conform destinaţiei stabilită
prin acel buget18.
Totalitatea sumelor ce se alocă de la bugetele publice pentru satisfacerea acelor trebuinţe
stabilite prin respectivele bugete formează sistemul cheltuielilor bugetare.

3.2.2. Clasificarea cheltuielilor bugetare

Cheltuielile bugetare au cunoscut numeroase criterii de clasificare în literatura de specialitate.

A. După criteriul teoretic19, distingem:
a. Cheltuieli bugetare care au în vedere elementele economice – la rândul lor, se împart în:
 Cheltuieli care reprezintă o avansare de venit naţional (de exemplu, cheltuieli pentru investiţii);
 Cheltuieli care reprezintă un consum de venit naţional (de exemplu, cheltuieli pentru
funcţionarea autorităţilor publice ale statului).
b. Cheltuieli care au în vedere destinaţia specifică (de exemplu, cheltuieli pentru sănătate).
B. După criteriul structurii cheltuielilor, distingem:
a. Cheltuieli bugetare ordinare, care la rândul lor cuprind următoarea structură (fără de care nu se
poate desfăşura nici o activitate):
 Cheltuieli curente, formate şi ele cel puţin din următoarele categorii de cheltuieli:
 Cheltuieli materiale;
 Cheltuieli de personal;
 Cheltuieli de capital.
b. Cheltuieli bugetare extraordinare, care au caracter excepţional.
C. După criteriul destinaţiei lor, distingem:
a. Cheltuieli social-culturale (de exemplu, cheltuieli pentru învăţământ, sănătate, cultură, sport,
tineret, culte religioase etc.);
b. Cheltuieli pentru apărare naţională (de exemplu, cheltuieli militare, pentru ordine publică,
siguranţă naţională);
c. Cheltuieli pentru funcţionarea aparatului de stat (de exemplu, cheltuieli pentru funcţionarea
autorităţilor publice centrale sau locale, după caz);
d. Cheltuieli pentru acţiuni economice (în domenii ca: industrie, agricultură, silvicultură,
transporturi, infrastructură, protecţia mediului etc.);
e. Cheltuieli pentru protecţia socială (de exemplu, cheltuieli pentru plata pensiilor din sistemul
public de pensii, pentru plata indemnizaţiei pentru şomaj şi alte ajutoare sociale);

17
D. Drosu Şaguna, op. cit., p. 527.
18
D. Petică Roman, op. cit., p. 92.
19
D. Petică Roman, op. cit., pp. 94-95.
f. Cheltuieli pentru constituirea unor fonduri de rezervă bugetară (acestea se pot constituii la
nivelul oricărui buget public în funcţie de normele legale în vigoare şi sunt puse la dispoziţia
celor chemaţi să administreze acel buget);
g. Cheltuieli pentru diverse alte acţiuni (de exemplu, cheltuieli pentru construcţia de locuinţe,
cheltuieli pentru cercetare ştiinţifică etc.).