Bugetul Fondului Naţional Unic de Asigurări Sociale de

Sănătate - componenta a sistemului financiar public din

România

Sistemul financiar public reprezintă, în accepţiune generală, un ansamblu de relaţii

sociale, de natură economică, care apar în procesul constituirii fondurilor publice de resurse
băneşti şi ale repartizării acestora în scopul satisfacerii nevoilor generale ale societăţii.

Principalele caracteristici ale sistemului financiar public sunt:

- Resursele necesare realizării funcţiilor şi sarcinilor se formează din prelevări
obligatorii, nerambursabile, de la persoane fizice sau juridice, stabilite prin lege
- Utilizarea fondurilor se realizează în scopul satisfacerii nevoilor generale ale
societaţii
- Gestiunea fondurilor este supusă controlului statului deoarece acestea aparţin
întregii societăţi

Bugetele ce intră în componenţa sistemului financiar public din România, stabilite

prin Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, sunt:
a) bugetul de stat;
b) bugetul asigurărilor sociale de stat;
c) bugetele fondurilor speciale;
d) bugetul trezoreriei statului;
e) bugetele instituţiilor publice autonome;
f) bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz;
g) bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii;
h) bugetule fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi
ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice;
i) bugetul fondurilor externe nerambursabile.

Bugetul Fondului Naţional Unic de Asigurări Sociale de Sănătate face parte din
categoria bugetelor fondurilor speciale, alături de bugetul asigurărilor de şomaj şi este
aprobat prin legea anuală a bugetului de stat ca anexă la aceasta.
Bugetele de venituri şi cheltuieli ale caselor de asigurări se aprobă de ordonatorul principal
de credite în condiţiile legii.

1
 1. FINANTAREA OCROTIRII SANATATII

Pentru fiecare individ, ca si pentru intreaga colectivitate, sanatatea reprezinta unul

din cei mai importanti factori care asigura desfasurarea vietii si activitatii. Organizatia
Mondiala a Sanatatii defineste sanatatea ca fiind o stare de bunastare fizica, mentala si
sociala si nu doar o absenta a bolii si a infirmitatii. Deci ocrotirea sanatatii nu este
numai o problema de asistenta medicala,ci si o problema cu un profund caracter social,
facând parte din ansamblul conditiilor social-economice de dezvoltare. Politica sanitara este
parte integranta a politicii sociale si pentru infaptuirea ei, in numeroase tari ale lumii, se
cheltuiesc importante resurse financiare.

1.1.CHELTUIELI PUBLICE PENTRU SĂNĂTATE

• Ocrotirea sănătăţii este un serviciu public cu caracteristici deosebite:

- el nu poate fi supus numai cerinţelor pieţei, dar, în acelaşi timp, el trebuie supus
unei economii de tip administrativ.
- relaţia medic-pacient nu este o relaţie ca de la vânzător la cumpărător, ci ea
implică şi alte aspecte:
- imprevizibilitatea riscurilor
- amploarea riscurilor
- efectele colective multiple cu influenţe negative (îmbolnăviri, epidemii) sau
pozitive (prevenirea îmbolnăvirilor, vaccinări)
- necesitatea accesului tuturor indivizilor la protecţia sanitară şi socializarea riscurilor.
In altă ordine de idei, sistemul de sănătate trebuie să fie bine organizat şi structurat,
trebuie să existe o „cultură despre sănătate", care să conducă la respectarea unei discipline
în economia sănătăţii; între „cererea" şi „oferta" de sănătate trebuie să existe anumite
elemente care să le pună în legătură în mod cât mai convenabil şi eficient. O astfel de
legătură o asigură şi mecanismul de finanţare a sănătăţii.
Cheltuielile publice pentru sănătate reprezintă acele cheltuieli făcute de administraţia
publică în domeniul sănătăţii. In ţările dezvoltate ele cuprind, de regulă, cheltuielile pentru
instituţiile sanitare, cercetări medicale, administraţia în domeniul sănătăţii şi acoperirea totală
sau parţială a cheltuielilor indivizilor cu îngrijirea sănătăţii. In afara acestora, există cheltuielile
efectuate prin intermediul unor instituţii speciale - case de asigurări de sănătate (de boală)
sau organizaţii „mutuale" -care se bazează pe cotizaţiile sociale plătite de salariaţi, patroni şi
alte persoane, în funcţie de sistemul îngrijirilor de sănătate folosit într-o ţară, pot predomina
cheltuielile bugetare pentru sănătate care se efectuează de administraţia publică sau
cheltuielile care se finanţează pe seama cotizaţiilor sociale suportate de salariaţii şi agenţii
economici obligaţi la plata acestora.
Cheltuielile publice pentru sănătate sunt destinate întreţinerii şi funcţionării instituţiilor
sanitare (spitale, dispensare, policlinici ş.a.), precum şi finanţării unor acţiuni de prevenire a
îmbolnăvirilor, evitare a accidentelor şi de educaţie sanitară, în acest sens, subliniem
importanţa concepţiilor actuale privind apărarea şi promovarea sănătăţii, conform cărora
medicina nu mai trebuie să fie medicina bolnavului, ci în primul rând medicina omului
sănătos, cu accent pe profilaxia maladiilor.

2
 Ca şi în cazul celorlalte acţiuni social-culturale, şi în domeniul sănătăţii există instituţii
medicale de stat şi particulare; sectorul privat în domeniul medicinei, ca şi numărul medicilor ce-
şi desfăşoară activitatea în cadrul lui, este însă restrâns (de exemplu în Suedia şi Marea Britanie).
Resursele financiare pentru ocrotirea sănătăţii servesc atât pentru realizarea de investiţii
in acest domeniu (construcţii de unităţi sanitare şi dotarea acestora cu aparate, utilaje şi
instrumente medicale moderne, mijloace de transport adecvate), cât mai ales pentru
întreţinerea curentă şi funcţionarea normală a spitalelor, dispensarelor (salarii şi alte drepturi de
personal, materiale sanitare, medicamente, hrană pentru bolnavi, cheltuieli gospodăreşti,
reparaţii ş.a.).

1.2.FACTORII DE DETERMINA CREŞTEREA CHELTUIELILOR

PENTRU SĂNĂTATE

Cheltuielile pentru sanatate prezinta o tendinta de crestere datorita unor factori cum
sunt:
- cresterea numarului populatiei si modificarea structurii acesteia;
- accentuarea factorilor de risc,
- cresterea costului prestatiilor ca urmare a introducerii in practica medicala a unor
noi mijloace de investigatie, tratament, medicamente, a sporirii numarului de
cadre etc.
Cheltuielile publice pentru sănătate au o mare importanţă în asigurarea calităţii vieţii
indivizilor şi privite din acest punct de vedere, prezintă mari disparităţi de la o ţară la alta. In
ţările dezvoltate cheltuielile pentru sănătate reprezintă aproximativ 5,5%-10,5% din PIB
(existând două categorii de cheltuieli pentru sănătate, din punct de vedere al celui care le
suportă: cheltuieli publice pentru sănătate şi cheltuieli private pentru sănătate), iar în ţările în
curs de dezvoltare niveluri sensibil mai scăzute, uneori chiar sub 1%.

1.3. SISTEME DE FINANTARE A SĂNĂTĂŢII

Sunt cunoscute două sisteme principale de finanţare a sănătăţii, practicate de mulţi ani
în special în ţările dezvoltate, şi anume: sistemul german (care poartă numele cancelarului
Bismarck, iniţiatorul lui încă din anul 1883) şi sistemul englez (cunoscut şi sub numele
lordului Beveridge).

Sistemul german se caracterizează prin faptul că se bazează pe cotizaţii obligatorii

suportate, în părţi egale, de salariaţi şi de întreprinderi. Aceste cotizaţii sunt mobilizate de
instituţii speciale, case de asigurări de boală; pacienţii nu plătesc nimic pentru consultaţii,
tratamente etc. deoarece respectivele case de asigurări încheie contracte cu „prestatorii" _-
medici, specialişti, farmacii - şi ele suportă cheltuielile respective. In acest sistem există o
separare între sistemul ambulatoriu de îngrijiri medicale şi cel spitalicesc; primul este în
întregime privat, medicii negociază cu casele de asigurări finanţarea şi suma onorariilor
pentru consultaţii; cel din urmă are un pronunţat caracter public şi personalul medical din
spitale este salariat de stat. Raportul între finanţarea publică şi finanţarea prin cotizaţii este
de 25% finanţare bugetară şi 75% finanţare prin cotizaţii. Acest sistem se bazează pe o largă
autonomie, este specializat şi permite concurenţa. Un astfel de sistem, cu unele trăsături
caracteristice, se practică în Germania, Belgia, Luxemburg, Olanda, Franţa.
în Germania, în anul 1987, 93% din populaţie cotiza în mod obligatoriu la casele de
asigurări de boală (restul având asigurări private).
3
 în Franţa, finanţarea sănătăţii este asigurată în cea mai mare parte (75%) de
Securitatea Socială, organism „privat" creat în 1945. La finanţare mai participă statul (2%),
fondurile mutuale (6%) şi asigurările private (15%). Resursele securităţii sociale provin din
cotizaţii obligatorii plătite de salariaţi şi patroni, în 1989, 98% din populaţia Franţei cotiza la
Securitatea Socială. O caracteristică o reprezintă faptul că aceste cotizaţii servesc pentru trei
destinaţii: asigurări de boală, pensii, ajutoare familiale care, din punct de vedere financiar nu
sunt separate una de alta. Pacienţii plătesc consultaţia, tratamentul şi medicamentele direct
medicului sau farmacistului, iar ulterior se rambursează între 70% şi 90% din cheltuielile
efectuate, în funcţie de specialitate, boală ş.a. Există, de asemenea, un „tichet moderator"
care reprezintă participarea pacientului la suportarea unei părţi din costul îngrijirilor medicale.
Acest tichet moderator are şi scopul de a frâna consumul prea extins de îngrijiri medicale şi
de a limita rambursarea cheltuielilor de către Securitatea Socială.

Sistemul englez oferă îngrijiri medicale gratuite pentru toţi indivizii; statul finanţează
integral ocrotirea sănătăţii prin Sistemul Naţional de Sănătate (National Health Service). Este
un sistem bazat pe resursele financiare care provin din impozite. Pacienţii nu plătesc nimic,
dar au obligaţia de a se înscrie la un medic, acesta primind remuneraţia de la NHS pe baza
contractului încheiat cu acest organism. Finanţarea bugetară a sănătăţii se face în proporţie
de 85%, restul din alte fonduri sau de către pacienţi (de exemplu medicamentele, în parte,
sunt suportate de bolnavi). Bugetul pentru sănătate este administrat de Ministerul Sănătăţii
care repartizează creditele bugetare autorităţilor regionale sub formă de dotaţii bugetare. În
ultimii ani sistemul a fost parţial reformat, întărindu-se responsabilitatea şi autonomia medicilor
de familie şi a unităţilor sanitare (spitale) şi instituindu-se un sistem de control (audit) asupra
calităţii îngrijirilor medicale.
în SUA asigurarea sănătăţii se realizează într-o mare măsură prin intermediul pieţei, prin
asigurări private de sănătate. Aceste sume nu sunt considerate prelevări obligatorii, aşa cum
sunt considerate cotizaţiile sociale. Sistemul de sănătate face inechitabil accesul tuturor
persoanelor la acest serviciu deosebit de important pentru populaţie, mai ales datorită
nivelului foarte ridicat al costului îngrijirilor medicale. Statul american finanţează doar două
programe în domeniul sănătăţii; programul MEDICARE pentru persoanele în vârstă de peste
65 ani şi programul MEDICAID pentru persoanele cu venituri sub pragul sărăciei, în afara
acestor categorii de persoane şi a celor care încheie asigurări private pentru sănătate, în
SUA există 33 milioane de persoane fără asigurări de sănătate (şomeri, lucrători temporari,
persoane cu venituri mici). Această situaţie a condus la iniţierea unor măsuri de reformă a
ocrotirii sănătăţii, în sensul creării unor organisme naţionale care să stabilească diferite surse
de alimentare ale unui buget al sănătăţii, printre care întreprinderile să introducă asigurări
pentru salariaţii lor..

1.4.SURSELE DE FINANŢARE A OCROTIRII SĂNĂTĂŢII

Din cele de mai sus rezultă că sursele de finanţare a acţiunilor de ocrotire a sănătăţii
sunt diverse, şi anume:
- fonduri alocate din buget (central sau local) care deţin în unele tari un loc important în
totalul cheltuielilor bugetare. Statul finanţează în principal instituţiile sanitare publice (spitale)
şi unele acţiuni în domeniul sănătăţii (vaccinări, tratarea anumitor boli specifice, profesionale);
- cotizaţii de asigurări de sănătate. Acestea sunt suportate în mod obligatoriu de salariaţi,
alte persoane fizice si patroni. Cotizaţiile diferă în funcţie de nivelul salariilor şi de specificul
activităţii desfăşurate. Pe seama acestor cotizaţii se acoperă onorariile plătite medicilor,

4
medicamentele, costul analizelor de laborator sau al altor prestaţii medicale, în unele ţări,
asiguraţii beneficiază de restituirea unei părţi din cotizaţii, în cazul în care nu au apelat o anumită
perioadă de timp la asistenţa medicală;
- resurse ale populaţiei cheltuite în calitate de pacienţi, în cazul în care persoanele
respective nu sunt asigurate şi suportă integral costul prestaţiilor medicale, medicamentelor,
tratamentelor;
- ajutor extern, întâlnit în special în ţări în curs de dezvoltare, sub forma ajutoarelor
oferite de organizaţii specializate (Organizaţia Mondială a Sănătăţii, Crucea Roşie
Internaţională ş.a.). De asemenea, Banca Mondială acordă împrumuturi importante pentru
sănătate: suma cumulată a împrumuturilor Băncii Mondiale acordate pentru sănătate, nutriţie
şi populaţie la sfârşitul anului 1997 reprezenta mai mult de 12 mld. Dolari SUA, ceea ce face
ca ea să reprezinte principala sursă de finanţare externă a programelor de sănătate în ţările
slab dezvoltate.
- în cursul ultimilor zece ani, toate ţările - bogate sau sărace – au avut dificultăţi în
elaborarea unor politici eficiente pentru ameliorarea funcţionării sistemelor de sănătate. Multe
ţări au întreprins reforme sectoriale pentru a ameliora sistemul de sănătate şi politica în
domeniul sănătăţii. Creşterea cheltuielilor pentru sănătate a impus o mai puternică „stăpânire"
a evoluţiei lor, o îmbunătăţire a gestiunii acestor cheltuieli, o cunoaştere mai bună a
activităţilor de îngrijire a sănătăţii, a evaluării calităţii lor în funcţie de informaţii specifice,
stabilirea precisă a obiectivelor şi a modului lor de realizare.

1.5.FINANŢAREA SĂNĂTĂŢII ÎN ROMÂNIA

In România resursele financiare destinate ocrotirii sănătăţii au provenit, până în 1998, în

proporţie covârşitoare de la bugetul de stat. Intr-o măsură redusă se alăturau unele cheltuieli
efectuate de agenţii economici, unele venituri proprii ale instituţiilor sanitare (care erau
mobilizate într-un fond special pentru sănătate) sau cheltuieli ale populaţiei pentru îngrijirea şi
păstrarea sănătăţii, efectuate din proprie iniţiativă. Reforma care se desfăşoară în domeniul
ocrotirii sănătăţii în ţara noastră a introdus un nou sistem de ocrotire a sănătăţii şi anume
asigurările sociale de sănătate.
începând cu anul 1998, în cheltuielile publice pentru sănătate, alături de cheltuielile bugetare
(şi de fondul special pentru sănătate) se cuprinde şi fondul de asigurări sociale de sănătate.

1.5.1.PRINCIPIILE ASIGURĂRILOR SOCIALE DE SĂNĂTATE DIN

ROMÂNIA
Asigurările sociale de sănătate din România sunt organizate şi funcţionează pe baza
următoarelor principii :
- cuprinderea obligatorie a tuturor cetăţenilor în cadrul sistemului medico-sanitar
coerent de protecţie socială solidaritate socială cuprinzătoare între toate categoriile sociale.
Practic, solidaritatea socială se realizează între : sănătoşi şi bolnavi, persoanele în vârstă şi
cele active, bogaţi şi săraci, cei ce nu au copii şi cei care şi-au asumat sarcina să crească şi
să educe generaţiile următoare, cei angajaţi şi cei aflaţi în şomaj, persoanele singure şi cele
cu familii care au mai mulţi membri ş.a.m.d.
- prestarea în favoarea asiguraţilor a unui pachet definit de servicii medico-sanitare.
Persoanele asigurate beneficiază de un complex de servicii medicale, avându-se în vedere
cerinţele de îngrijire a stării de sănătate ;

5
 - finanţarea autonomă şi echilibrul financiar. Contribuţiile încasate sunt utilizate
pentru finanţarea serviciilor medicale, iar, într-o anumită perioadă de timp suma
contribuţiilor încasată trebuie să fie egală cu suma cheltuielilor efectuate ;

1.5.2.FONDUL ASIGURĂRILOR SOCIALE DE SĂNĂTATE

Asigurările sociale pentru sănătate îşi constituie fondurile în principal din :

a) contribuţii ale persoanelor fizice şi juridice;
b) subvenţii de la bugetul de stat;
c) dobânzi, donaţii, sponsorizări şi alte venituri, în condiţiile legii

Principala sursă de alimentare a fondului de asigurari de sănătate este o reprezintă

contribuţiile ale persoanelor juridice şi fizice angajatoare şi ale asiguraţilor.
Persoana asigurată are obligaţia plăţii unei contribuţii băneşti lunare în procent de
6,5% aplicat la venitul brut, cu excepţia persoanelor prevăzute de lege care beneficiază de
servicii medicale, fără plata asigurărilor sociale de sănătate.
Persoanele fizice şi juridice care angajează personal salariat au obligaţia plăţii
contribuţiei pentru asigurările sociale de sănătate în procent de 7% raportat la fondul de
salarii.
Contribuţia datorată pentru persoanele aflate în situaţii speciale (satisfac serviciul
militar în termen, execută o pedeapsă privativă de libertate sau se află în arest preventiv, se
află în concediu medical, beneficiază de indemnizaţie de şomaj sau de alocaţie de sprijin)
se suportă din bugetul de stat, respectiv, bugetul asigurărilor sociale de stat sau bugetul
asigurărilor de şomaj, după caz.
În mod excepţional, în situaţii motivate, pentru acoperirea deficitului bugetului
fondului, după epuizarea fondului de rezervă veniturile bugetului fondului se completează cu
sume care se alocă de la bugetul de stat.

1.5.2.1.DESTINAŢIA FONDULUI DE ASIGURĂRI SOCIALE DE

SĂNĂTATE

Veniturile fondului de asigurări sociale de sănătate se utilizează pentru:

a) plata serviciilor medicale, a medicamentelor, a materialelor sanitare şi dispozitivelor
medicale, în condiţiile stabilite prin contractul-cadru;
b) cheltuieli de administrare, funcţionare şi de capital în limita a maximum 3% din sumele
colectate;
c) fondul de rezervă în cotă de 1% din sumele constituite la nivelul CNAS.

(1) Veniturile fondului nu pot fi utilizate pentru:

a) investiţii pentru construirea şi consolidarea de unităţi sanitare;
b) achiziţionarea aparaturii medicale de înaltă performanţă;
c) persoanele fără venituri sau cu venituri sub salariul de bază minim brut pe economie,
care necesită activităţi de prevenire, de diagnostic, de terapie şi de reabilitare în cazul
afecţiunilor transmisibile, prevăzute în programele naţionale elaborate de Ministerul
Sănătăţii şi Familiei;
d) măsuri profilactice şi tratamente instituite obligatoriu prin norme legale.
Aceste tipuri de cheltuieli se suportă de la bugetul de stat.

6
2.BUGETUL
2.1.Continutul şi caracteristicile bugetului

Bugetul de stat este o categorie fundamentală a stiinţei finanţelor, la definirea careia

concura o abordare juridica si alta economica.
Sub aspect juridic, bugetul reprezinta un act prin care sunt prevazute si autorizate
veniturile si cheltuielile anuale ale statului. Aceasta definitie pune în evidenţă necesitatea
aprobarii parlamentare a indicatorilor bugetari. Fiind un document ce necesita autorizarea
prealabila a puterii legislative, bugetul de stat are caracter obligatoriu. Totodata, bugetul
este un act de previziune a resurselor publice si a modului de utilizare a acestor resurse.
Bugetul de stat se elaboreaza pentru o perioada de un an.
Între prevederile înscrise în legea bugetului de stat şi execuţia veniturilor si cheltuielilor
publice intervin neconcordanţe care impun anumite corective şi aprobarea de catre puterea
legislativa a unor rectificari ale bugetului în cadrul aceluiasi exerciţiu bugetar.
In statele democratice moderne, elaborarea, executia si controlul bugetar sunt realizate
în conformitate cu procedurile de drept bugetar si în cadrul principiilor contabilitatii publice,
asigurandu-se, în egala masura, un echilibru între puterea legislativa si cea executiva, în
conformitate cu prevederile constitutionale
Legea bugetului de stat este influenţata de concepţiile politice, economice si sociale
specifice fiecarei perioade, ca si de interesele grupurilor care exercita puterea politica.
Abordarea economica a conceptului de buget subliniaza corelaţiile macroeconomice
si, în special, legatura cu nivelul si evolutia produsului intern brut. În teoria economica
moderna, bugetul este considerat ca o variabila esenţiala în determinarea produsului
intern brut si a nivelului folosirii resurselor.
Un anumit nivel al produsului intern brut si masura in care acesta este repartizat
pentru formarea bruta de capital si consum determina nivelul indicatorilor bugetari si
constituie baza evolutiei favorabile a resurselor în viitor.
Bugetul de stat exprima relaţiile economice în forma baneasca ce iau nastere în procesul
repartiţiei produsului intern brut, in conformitate cu obiectivele de politica economica, sociala si
financiara ale fiecarei perioade. Aceste relatii se manifestă în dublu sens: pe de o parte, ca
relatii prin intermediul carora se mobilizeaza resursele banesti la dispoziţia statului, iar pe de
alta parte, ca relatii prin care se repartizeaza aceste resurse

Agenti economici VENITURILE Servicii publice

STATULUI generale
Aparare, ordine publica
Instituţii publice DESTINATIA
VENITURILOR
Cheltuieli social
Populatie culturale
Alte actiuni

Transferuri
Strainatate

Imprumuturi acordate

7
 In Romania nevoile de resurse la nivelul societatii si posibili taţile de acoperire a
acestor nevoi sunt reflectate in bugetul general consolidat. Legea privind finanţele
publice precizeaza faptul ca gestionarea resurselor financiare publice se realizeaza
printr-un sistem unitar de bugete care cuprinde: ,,bugetul de stat, bugetul asigurarilor
sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului si
bugetele altor institutii cu caracter autonom" – Legea nr. 500/2002. Acest sistem unitar
si corelat de fonduri formeaza bugetul general consolidat, prin care se dimensioneaza si
se compara, la nivelul unui an veniturile si cheltuielile statului si ale celorlalte institutii
publice. Bugetul general consolidat reflecta, asadar, fluxurile financiare publice de
formare a veniturilor fiscale si nefiscale si de repartizare a acestora pe destinaţii în
conformitate cu nevoia sociala si cu obiectivele de politica financiara specifice anului la
care se referă.
Bugetul general consolidat cumuleaza la nivel national toate veniturile si cheltuielile publice
reflectate în bugetele precizate mai sus.

BUGETUL DE STAT

BUGETUL B
ASIGURARILOR U
SOCIALE DE STAT G
E
T
BUGETELE LOCALE U
L

BUGETUL FONDULUI DE C
ASIGURARILE SOCIALE DE O
BUGETELE SANATATE N
FONDURILOR SPECIALE S
O
L
BUGETUL ASIGURARILOR
I
DE SOMAJ
D
A
T
BUGETUL TREZORERIEI
STATULUI

BUGETELE ALTOR
INSTITUTII

2.2. Principii bugetare

Procesul complex al elaborarii si executiei bugetului de stat este supus unor reguli
mai mult sau mai puţin rigide.
8
 Bugetul se prezinta ca un act de previziune administrativa si, in acelasi timp, este
un tablou comparativ al veniturilor si cheltuielilor publice aferente perioadei la care se
refera. Astfel, bugetul trebuie sa reflecte cat mai real posibil resursele ce pot fi mobilizate
si destinaţia acestora, să permita compararea la finele exerciţiului bugetar a veniturilor
incasate si a cheltuielilor efectuate si sa ofere posibiltatea analizarii veniturilor pe surse de
provenienţă si a cheltuielilor pe destinaţii. Aceste cerinţe sunt specifice principiilor bugetare
clasice:
- unitatea
- universalitatea
- anualitatea
- specializarea bugetara

Principii bugetare clasice

Anualitate Universalitate Unitate Specializare

Semnificatie Autorizarea data Toate veniturile Toate veniturile si Creditele
prin lege privind si toate cheltuielile statu- bugetare
efectua-rea cheltuielile statului lui trebuie sa fie deschise nu pot
cheltuielilor şi in- trebuie sa fie incluse intr-un fi utilizate
casarea veniturilor inscrise in buget. document unic. decat pentru o
se refera la o Se impun doua categorie
perioada de reguli: determinata de
douasprezece luni. - interdictia de cheltuieli
a compensa
Justificare Perioada de un Evita risipa de Ofera o imagine Permite un
an permite fonduri publice si globala a control
dimensionarea faciliteaza resurselor publice parlamentar
realista a controlul şi a utilizarii lor. eficace.
cheltuielilor si parlamentar.
încadrarea lor în
Abateri In cadrul anului Intocmirea Elaborarea mai Deschiderea
bugetar pot bugetului general multor bugete unor credite
interveni legile dupa principiul pe langa bugetul globale,
rectificative. Într-o bugetelor nete sau general (bugete transferuri şi
perioada mai mixte. anexe, conturi viramente.
mare de un an speciale de
pot fi folosite: trezorerie, bugete
- bugetele autonome etc.)
program;
- reportul de
2.2.1. Anualitatea bugetului
Alegerea perioadei de înregistrare contabila si de executie a operaţiunilor bugetare
este esenţiala din punctul de vedere al gestionarii resurselor publice.
Anualitatea este primul principiu bugetar aplicat în practica, care s-a mentinut de-a
lungul timpului, desi conţinutul traditional a fost uneori reconsiderat din raţiuni tehnice
legate de asigurarea starii de echilibru sau din cauze economice referitoare, mai ales, la

9
finanţarea cheltuielilor de investiţii care necesita alocarea resurselor pe intervale mai mari de
un an.
Principiul anualitaţii a fost impus, initial, din considerente de natura politica. Eficienţa
controlului parlamentar asupra gestiunii financiare a Guvernului nu poate fi reala decât în
condiţiile în care aprobarea cheltuielilor se realizeaza pe perioade de timp nu foarte
îndelungate. În virtutea principiului anualitaţii, puterea legislative a fiecarei ţari trebuie sa se
pronunţe anual în legatura cu toate veniturile si cheltuielile înscrise în bugetul pentru anul
urmator. Examinarea în fiecare an a proiectului de buget permite si analiza modului de
realizare a veniturilor si efectuarea cheltuielilor in perioada precedenţi.
Tot mai multi economisti contemporani susţin necesitatea renuntarii la principiul
anualitaţii si trecerea la adoptarea unor bugete plurianuale. Argumentul principal pe care îl
aduc în spriţinul teoriei bugetelor plurianuale îl constituie faptul ca în cadrul cheltuielilor cu
caracter economic un loc important îl ocupa cheltuielile de investiţii, care necesita aprobari
pe perioade mult mai îndelungate.
Partial, aceasta teorie si-a gasit aplicarea în unele ţari. Astfel, în Franţa este practicat
sistemul “legilor-program", în care se prevede volumul total al cheltuielilor necesitate de
realizarea unor acţiuni importante si care urmeaza a fi realizate pe o perioada de mai multi
ani. Aceste cheltuieli totale, cu defalcarea lor pe ani, sunt înscrise într-o lege speciala. Pe
langa aprobarea de principiu pe care o da Parlamentul pentru volumul total al sumelor ce
vor fi cheltuite, în fiecare an acesta se pronunţă si asupra sumelor aferente lucrarilor ce
urmeaza a fi executate în anul respectiv.
În S.U.A. puterea legislative aproba unele cheltuieli, ca de exemplu, cele pentru
procurarea de echipament militar, pentru efectuarea de lucrari edilitare finantate din
bugetul federal sau alte investitii publice, pentru o perioada mai mare de un an sau chiar
pe timp nelimitat, pana la finalizarea lucrarii. In aceasta situaţie, Congresul american nu mai
are posibilitatea de a examina si aproba cheltuielile angajate în anii precedenţi si care se
finanteaza propriu-zis în anul pentru care se elaboreaza bugetul.
Previziunile privind veniturile si cheltuielile statului reflecta realitatea în masura mult
mai mare atunci cand bugetul este elaborat anual, decat în situaţia în care autorizaţia
parlamentara se da pentru doi, trei sau mai mulţi ani. În cazul unor bugete plurianuale,
fenomenele de instabilitate economica influenţeaza negativ procesul de evaluare a
veniturilor si cheltuielilor bugetare.
Anualitatea bugetului are doua semnificaţii distincte: prima se refera la perioada de timp
pentru care se întocmeste si se aprobă bugetul, iar cea de-a doua, la perioada de timp In care
se încaseaza veniturile si se efectueaza cheltuielile înscrise in autorizaţia data Guvernului de
catre Parlament.
De regula, bugetul este elaborat si aprobat pentru o perioada de 12 luni. Anul bugetar
poate sa coincida sau nu cu anul calendaristic. În ţari, cum sunt: Austria, Argentina, Belgia,
Brazilia, Franţa, Finlanda, Filipine, Germania, Grecia, Italia, Novegia, Olanda, Portugalia
etc., anul bugetar coincide cu anul calendaristic. Sunt, insa, ţari in care momentul inceperii
anului bugetar difera de prima zi a anului calendaristic. Astfel, exerciţiul bugetar este cuprins
in intervalul:
* 1 aprilie-31 martie, in India, Indonezia, Israel, Japonia, Marea Britanie,
Noua Zeelanda si alte ţări;
* 1 iulie-30 iunie, in Australia, Camerun, Egipt, Pakistan, Suedia, Sudan,
Uganda etc.;
 1 octombrie-30 septembrie, in S.U.A. si Thailanda.

10
 Factorii care influenteaza data inceperii anului bugetar sunt diferiti. Printre acestia se
numara:
- caracterul economiei,
- nivelul de dezvoltare a acesteia
- regimul de lucru al Parlamentului
- tradiţia si alţii.
In ceea ce priveste perioada de timp in care se executa bugetul, aceasta poate sa
coincida sau nu cu perioada pentru care acesta a fost aprobat. Adesea, unele venituri se
incaseaza, iar unele cheltuieli se efectueaza dupa expirarea anului bugetar.
Problema veniturilor neincasate si a cheltuielilor neefectuate, la sfarsitul anului
bugetar pentru care au fost prevazute, este solutionata diferit de la o ţara la alta. Unele
state practica asa-numitul sistem ,,de gestiune", potrivit caruia la finele anului bugetar,
bugetul se închide in mod automat, în contul de incheiere a exerciţiului bugetar respectiv
fiind inscrise numai veniturile incasate si cheltuielile efectuate. Veniturile neincasate si
cheltuielile angajate, dar neefectuate urmeaza a se reflecta in bugetul anului in care se vor
realiza. Sistemul ,,de gestiune" prezinta dezavantajul ca nu permite cunoasterea cu
exactitate a veniturilor si cheltuielilor anului bugetar incheiat. Nu toate operaţiunile
referitoare la venituri si la cheltuieli sunt realizate in cadrul bugetului pentru care au fost
prevazute si autorizate. Sistemul de gestiune interzice reportul creditelor bugetare de la
un exerciţiu la altul.
Alte ţări practica sistemul ,,de exerciţiu", care presupune existenţa unei perioade de
3-6 luni din momentul expirarii anului bugetar pana la incheierea contului de exerciţiu
bugetar, timp în care se continua incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor. Exerciţiul
bugetar este prelungit de la 12 luni la 15 sau 18 luni, dupa caz, datorita perioadei
complementare de 3-6 luni. Toate operaţiunile privind incasarea veniturilor si efectuarea
cheltuielilor sunt reflectate in contul de incheiere a execuţiei bugetului anului In care au fost
prevazute si autorizate prin lege.
Sistemul ,,de exerciţiu" presupune, asadar, ca veniturile si cheltuielile unui an bugetar
sa fie reflectate in intregime in bugetul respectiv, chiar daca ele nu se realizeaza integral in
cadrul anului bugetar.
Acest sistem prezinta dezavantajul funcţionarii in paralel a doua bugete: bugetul anului
expirat (pentru care se continua execuţia veniturilor si cheltuielilor) si bugetul anului in curs,
ceea ce creeaza greutati in sistemul de evidenţa si control. Avantajul consta in aceea ca la
finele perioadei complementare respective se cunoaste situaţia exacta a incasarii veniturilor si
efectuarii cheltuielilor bugetului in care acestea au fost prevazute.
in Romania anul bugetar coincide cu anul calendaristic. Execuţia bugetara se incheie
la 31 decembrie. Orice venit neincasat si orice cheltuiala neefecutata pana la 31 decembrie
se va incasa sau se va plati in contul bugetului anului urmator. Creditele bugetare neutiiizate
pana la inchiderea anului sunt anulate de drept. Asadar, execuţia bugetului se realizeaza
conform sistemului de gestiune.
Legea nr. 500 - art. 11
Principiul anualităţii
(1) Veniturile şi cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioadă de un an,
care corespunde exerciţiului bugetar.
(2) Toate operaţiunile de încasări şi plăţi efectuate în cursul unui an bugetar în
contul unui buget aparţin exerciţiului corespunzător de execuţie a bugetului respectiv.

11
2.2.2. Universalitatea bugetului
Universalitatea este principiul potrivit caruia veniturile si cheltuielile publice trebuie
sa fie inscrise in buget in sumele lor totale, fara omisiuni si fara compensari reciproce.
Aceasta regula a bugetului brut se bazeaza pe necesitatea inscrierii in buget a veniturilor si
cheltuielilor statului in sume brute sau totale. Scopul urmarit de acest principiu este de a
facilita controlul financiar, interzicând compensarea intre cheltuieli si venituri proprii.
Chiar si in situaţiile in care realizarea veniturilor publice presupune efectuarea unor
cheltuieli prealabile, principiul universalitatii nu permite inscrierea in buget numai a soldului
dintre acestea. In buget veniturile trebuie sa figureze cu sumele lor brute, iar cheltuielile cu
sumele lor totale. Numai in acest mod i se ofera Parlamentului posibilitatea cunoaşterii
veniturilor totale, pe care statul urmeaza sa le incaseze in perioada considerata, precum si
a destinaţiei ce va fi data acestora.
Legea nr. 500 -art. 8
Principiul universalităţii
(1) Veniturile şi cheltuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute.
(2) Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu
excepţia donaţiilor şi sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte.

Bugetul de stat, elaborat sub forma unui buget ,,brut", permite analiza corelatiilor
existente intre diferite categorii de venituri si cheltuielile corespunzatoare acestora,
precum si cunoasterea volumului total al cheltuielilor de efectuat si al veniturilor de
incasat. In practica, cerintele universalitii bugetului nu se mai respectă decat partial.
Astfel, in locul bugetelor ,,brute", întocmite cu includerea tuturor veniturilor si cheltuielilor in
sume totale, s-a trecut la elaborarea de bugete ,,mixte", in care veniturile si cheltuielile
unor instituţii publice figureaza cu sumele lor totale, iar altele numai cu soldurile. Printre
veniturile si cheltuielile ce se pot înscrie in buget numai cu soldul, se numara: veniturile de la
întreprinderile publice sau subvenţiile catre acestea; varsamintele catre bugetul de stat sau
subvenţiile primite de la acesta, in relaţiile dintre bugetele locale si bugetul general al
statului; subvenţiile primite in completare de unele instituţii din sfera nemateriala (institute
de cercetare stiinţifica, universităţi, scoli, spitale etc.) ce realizeaza unele venituri pe care
le reţin in vederea acoperirii unei părţi din cheltuielile lor.
Exista si unele situaţii speciale, reglementate prin lege, ce consti tuie excepţii de la
principiul universalitaţii, ca de exemplu:
- resursele provenind din donaţii, care nu majoreaza resursele publice totale, ci au o
afectaţie specială in conformitate cu voinţa celui care efectuează donaţia;
- fondurile de sprijin, care reprezinta resurse ale particularilor puse la dispozitia
administratiilor publice cu condiţia realizării unor lucrari publice sau prestaţii determinate;
- reconstituirea creditelor bugetare prin restituirea catre buget a sumelor
necuvenite sau acordate cu titlu provizoriu.

2.2.3. Unitatea bugetara

In conformitate cu accepţiunea lui clasica, principiul unitaţii bugetare presupune
inscrierea tuturor veniturilor si cheltuielilor statului, in sume le lor globale, intr-un singur
document. Respectarea acestei cerinţe conduce la elaborarea unui buget clar, care
ofera informaţii de ansamblu privind resursele publice si utilizarea lor, permite aprecierea
importanţei relative a diverselor categorii de venituri si cheltuieli si faciliteaza nivelul
soldului general al bugetului prevazut pentru anul urmator. Un buget unitar permite
puterii legislative sa emită judecaţi de valoare asupra structurii si volumului cheltuielilor
12
propuse de Guvern, pe baza carora se pot lua decizii de amânare sau respingere a
anumitor cheltuieli considerate inoportune, oferind cadrul favorabil exercitarii unui con trol
mai riguros asupra execuţiei veniturilor si cheltuielilor publice.
Derogarile de la principiul unitaţii bugetare, acceptate in prezent in practica
internaţionala, se refera la elaborarea, pe langa bugetul de stat, a unor bugete anexe si
conturi speciale de trezorerie.
Bugetele anexe sunt bugete distincte de bugetul general al statului, votate
separat de Parlament si supuse controlului puterii legislative. Practica internaţionala pune
in evidenta faptul ca in bugetele anexe se inscriu veniturile si cheltuielile unor instituţii
publice si ale unor intreprinderi industriale proprietate de stat si care nu au in mod
obligatoriu personalitate juridica. De exemplu, în Franţa intocmesc bugete anexe: Posta si
telecomunicatiile, Imprimeria naţionala, Monede si medalii, Legiunea de onoare, Ordinul
eliberarii, Prestaţii social-agricole. Cel mai important este bugetul P.T.T. care grupeaza
activitatea de posta si telecomunicaţii asigurand finanţarea modernizarii echipamentului si
introducerii de noi tehnologii in domeniu. Pentru acoperirea cheltuielilor poate recurge la
împrumuturi, ceea ce înseamna ca se substituie finanţarea prin impozite cu finanţarea
nebugetara prin împrumuturi. Gestiunea acestui buget anexa este conceputa astfel încât sa
limiteze la minimum cheltuielile de funcţionare ale serviciilor de posta si telecomunicatii. In
aceeasi maniera, au fost concepute in Franţa si alte bugete anexa, cum ar fi bugetul
navigatiei aeriene, prin care se asigura degrevarea bugetului Ministerului Transporturilor.
Bugetele anexa sunt corelate cu bugetul general al statului, prin aceea ca soldul lor
figureaza la partea de venituri a bugetului de stat, daca nivelul veniturilor este mai mare decat
cel al cheltuielilor, sau la partea de cheltuieli a bugetului de stat, daca primesc subvenţii de la
acesta.
În Romania, exista o multitudine de bugete elaborate si aprobate la nivel central si
local, determinate de specificul economiei noastre in tranzitie, ceea ce face ca unitatea
bugetara sa nu fie respectata in forma ei clasica.
Excepţiile de la principiul unitaţii bugetare sunt reprezentate de bugetul asigurarilor
sociale, de bugetele fondurilor speciale, de bugetele anexa si de bugetele autonome
intocmite de institutii si regii publice, care trebuie sa-si acopere cheltuielile din venituri
proprii.

Legea nr. 500 - art. 10

Principiul unităţii
(1) Veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu într-un singur document, pentru a se
asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice.
(2) Toate veniturile reţinute şi utilizate în sistem extrabugetar, sub diverse forme şi
denumiri, se introduc în bugetul de stat, urmând regulile şi principiile acestui buget, cu
excepţia celor finanţate integral din venituri proprii, precum şi a celor pentru constituirea,
potrivit legii, a fondurilor de stimulare a personalului.
(4) În vederea respectării principiilor bugetare, în termen de 3 ani de la data intrării în
vigoare (nota – 1 ianuarie 2003) a prezentei legi Guvernul va propune Parlamentului
modificarea actelor normative pentru desfiinţarea veniturilor şi cheltuielilor cu destinaţie
specială incluse în bugetul de stat.

Bugetul general consolidat este corelat, din punctul de vedere al asigurarii echilibrului,
cu bugetul asigurarilor sociale de stat si cu bugetele locale care funcţioneaza ca bugete
autonome si care sunt supuse aprobarii Parlamentului. Anual, se prevad prin lege fondurile

13
speciale care functioneaza pe principiul bugetelor anexa si care difera de la un an la altul ca
numar si dimensiune în raport de scopurile pentru care se constituie. In executie, intervin
rectificari ale bugetului datorita influenţei unor factori nou aparuţi sau imposibilitaţii colectarii
veniturilor la nivelul prevazut prin legea de adoptare a bugetului. Rectificarile sunt propuse
de Guvern si aprobate de Parlament.

2.2.4. Neafectarea veniturilor bugetare

Cerinţa acestui principiu rezida in faptul ca veniturile încasate la buget se

depersonalizeaza, astfel incat veniturile in totalitatea lor se utilizeaza pentru acoperirea
tuturor cheltuielilor. Acest principiu interzice ca un anumit venit bugetar sa fie afectat
acoperirii unei anumite cheltuieli. Aceasta, deoarece nu se poate realiza o concordanţa
deplina între marimea unui venit si nivelul cheltuielilor ce urmeaza a fi finanţate pe seama
venitului special afectat. Veniturile cu afectaţie speciala, fie ca depasesc necesarul de
resurse pentru acoperirea cheltuielii respective ceea ce conduce la o folosire neraţionala a
fondurilor, fie ca sunt insuficiente, ceea ce pune sub semnul intrebarii posibilitatea realizarii
acţiunii respective din fondurile de resurse banesti ale bugetului de stat.
In practica se inregistreaza frecvente abateri si de la acest prin cipiu. Astfel, pentru
finanţarea unor servicii ale statului sunt scoase în afara bugetului ordinar venituri care
provin din anumite surse. Acestea fac obiectul unor bugete extraordinare, anexe,
autonome sau conturi speciale de trezorerie. Deci, abaterile de la principiul unitaţii bugetare
reprezinta, in acelasi timp, si abateri de la regula neafectarii veniturilor. Chiar în cadrul
bugetului ordinar poate fi permisa afectarea unor venituri. Este cunoscuta, de asemenea,
practica afectarii anumitor venituri publice in scopul restituirii unor imprumuturi de stat.
Uneori, cand se introduce un nou impozit, Guvernul pentru a preveni nemultumirea
contribuabililor indica si scopul In care vor fi utilizate incasarile din impozitul respectiv.
In Romania, Legea privind finanţele publice prevede expres destinaţia resurselor
publice, înţelese ca resurse totale, si care vizeaza: domeniul social, asigurarea cerinţelor
de aparare a ţării si a ordinii publice, susţinerea unor programe de cercetare
fundamentală, domeniul economic si finanţarea administraţiei de stat centrale si locale si
a altor cheltuieli prevazute de lege. Fondurile speciale, aprobate anual prin legea bugetara,
evidenţiaza venituri cu afectaţie speciala reprezentand o excepţie de la principiul neafectarii
veniturilor bugetare.

2.2.5. Specializarea bugetara

Specializarea bugetara reprezinta principiul potrivit caruia veniturile bugetare trebuie
sa fie înscrise în buget si aprobate de catre Parlament pe surse de provenienţa, iar creditele
bugetare pe categorii de cheltuieli.
Prin credit bugetar se înţelege suma limita, înscrisa in bugetul de stat si aprobata de
puterea legislative, pana la care se pot efectua plaţi in contul fiecarei cheltuieli publice.
Pentru ca puterea legislative sa poata avea o imagine clara asupra bugetului de stat
este necesar ca veniturile si cheltuielile sa fie inscrise in buget dupa o schema unitara.
Gruparea veniturilor si cheltuielilor într-o anumita ordine si pe baza unor criterii precis
determinate poarta denumirea de clasificaţie bugetara.
Clasificatia bugetara trebuie sa fie astfel conceputa incat sa grupeze veniturile dupa
provenienţa, iar cheltuielile pe destinaţia lor efectiva şi in funcţie de continutul economic.
O alta cerinţa a clasificaţiei bugetare se refera la faptul ca schema respectiva
trebuie sa fie simpla, concisa si clara, pentru a fi înţeleasa cu usurinţa de toţi cei chemati
14
sa examineze bugetul. Astfel, clasificatia bugetara trebuie sa ofere o imagine clara In
legatura cu -sursele de provenienţa a veniturilor si sa permita indentificarea impozitelor
directe, iar in cadrul acestora, a impozitului pe veniturile per soanelor fizice si a
impozitului pe profit, sa evidenţieze nivelul impozitelor indirecte percepute la vanzarea
bunurilor de larg consum in mod distinct faţa de celelalte categorii de bunuri si sa reflecte
veniturile cu caracter extraordinar.
Clasificatia bugetara adoptata de fiecare tara poate fi diferita, in funcţie de criteriile
de analiza adoptate si de gradul de detaliere al planificării bugetare.
Cu cat specializarea bugetara este mai detaliata si virările de credite sunt condiţionate de
autorizări prealabile ale unei autorităţi bugetare, cu atât organizarea de finanţe publice
este mai rigida si gestiunea este orientata spre resurse. Reciproc, cu cat creditul este
mai globalizat, iar intervenţiile unei autorităţi bugetare pe parcursul execuţiei sunt mai
reduse, cu atât organizarea de finanţe publice este mai flexibila si gestiunea este orientata
spre obiective.
În România specializarea creditului este reglementata de Legea nr. 500/2002 la art.
12 si art. 2 (9 - 1 1 ) , astfel:
"[...] cheltuielile bugetare se înscriu si se aproba in buget [...] pe categorii de
cheltuieli, grupate după natura lor economica si destinaţia acestora, potrivit
clasificatiei bugetare."
"clasificatie bugetara - gruparea [...] cheltuielilor bugetare intr-o ordine
obligatorie si după criterii unitare;
clasificatie economica - gruparea cheltuielilor după natura si efectul lor
economic;
clasificatie funcţionala - gruparea cheltuielilor după destinaţia lor pentru a evalua
alocarea fondurilor publice unor activităţi sau obiective care definesc necesităţile
publice".
Specializarea creditului se materializează in structurarea bugetului pe
subdiviziuni ale clasificatiei bugetare. Potrivit Legii nr. 500/2002, subdiviziunile
clasificatiei bugetare in care este structurat bugetul sunt: parti, capitole, subcapitole, titluri,
articole si alineate.
Art. 29 "(2) [...] cheltuielile sunt structurate pe parti, capitole, subcapitole, titluri,
articole, precum si alineate, după caz;
(3) Cheltuielile prevăzute in capitole si articole au destinaţia precisa si limitata."
Art. 36 "(1) Bugetele se aproba de Parlament pe ansamblu, pe parti, capitole,
subcapitole, titluri, articole, precum si alineate, după caz [...]".

2.2.6.Echilibrul bugetar

In teoria finanţelor clasice, cerinţa de baza a echilibrului bugetar o constituia

acoperirea integrala a cheltuielilor din veniturile ordinare ale fiecarui an bugetar. Anualitatea
si echilibrul bugetului erau indisolubil legate, avand drept rezultat echilibrul anual al
bugetului, considerat drept ,,principiul de aur al gestiunii bugetare".
Echilibrul bugetar se refera atât la întocmirea unor bugete balansate, cat si la pastrarea
echilibrului în perioada de execuţie a bugetului. Existau ţari in care legislaţia financiara nu
permitea intocmirea unor bugete dezechilibrate. De exemplu, în Germania dreptul bugetar
interzicea elaborarea de bugete deficitare, precizand ca veniturile si cheltuielile publice
aprobate de lege, trebuie sa fie echilibrate.

15
Acest principiu al echilibrului bugetar strict a fost, în mod progresiv, abandonat sub impactul
economiei reale care nu asigura un randament fiscal suficient pentru acoperirea
cheltuielilor publice anuale. Principiul echilibrului nu putea fi respectat, ceea ce a
determinat recurgerea la diferite practici cum ar fi: intocmirea a doua bugete, unul ordinar
echilibrat şi altul extraordinar deficitar, ce putea fi echilibrat pe seama veniturilor provenind
din imprumuturi si emisiune baneasca (in Germania), asigurarea echilibrului prin
operaţiunea de ,,debugetizare" (in Franţa) sau elaborarea de bugete ciclice (in Suedia si
alte ţari scandinave). Treptat, o serie de state au renunţat la aplicarea in practica a
principiului echilibrarii bugetare, elaborand si prezentand Parlamentului spre aprobare
bugete deficitare.

2.2.7. Publicitatea bugetului

In practica bugetara, publicitatea este principiul potrivit caruia dupa ce este supus
dezbaterii si aprobarii Parlamentului, bugetul trebuie adus la cunostinţa opiniei publice.
Legea privind adoptarea bugetului de stat si contului de incheiere a exerciţiului
bugetar pe anul precedent celui in curs sunt publicate in Monitorul Oficial si in culegeri de
legi.
Cifrele inscrise in proiectul de buget sunt date publicitaţii în presa scrisa si audio-
vizuala.
Pentru ca populaţia sa se poata informa asupra situaţiei financiare a statului, este
necesar ca bugetul sa fie publicat intr-o forma simpla, clara si precisa. Ori diversitatea
clasificaţiilor bugetare folosite nu raspunde intotdeauna acestei cerinţe. Volumul mare si
complexitatea documentelor privind bugetul de stat fac tot mai dificile, mai ales pentru
nespecialisti. inţelegerea si urmarirea veniturilor pe surse de provenienţă si a cheltuielilor pe
destinaţii. Totodata, in condiţiile folosirii atâtor modalitaţi de abatere de la aplicarea principiilor
bugetare, informarea opiniei publice asupra situafiei financiare a statului devine din ce în ce
mai puţin exacta.
Publicitatea bugetului se impune ca o necesitate si in contextul participarii fiecarei ţări la
relaţiile economice, financiare si monetare internaţionale, in cadrul carora statele partenere
solicita informaţii cu privire la situaţia finanţelor publice, evoluţia veniturilor si a cheltuielilor
bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru bugetar, nivelul fiscalitaţii, evoluţia serviciului
datoriei publice si alte asemenea date, pe baza carora sa poata fi stabilit gradul de
bonitate si de risc al ţării respective.

Legea nr. 500 - art. 9

Principiul publicităţii
Sistemul bugetar este deschis şi transparent, acestea realizându-se prin:
a) dezbaterea publică a proiectelor de buget, cu prilejul aprobării acestora;
b) dezbaterea publică a conturilor generale anuale de execuţie a bugetelor, cu prilejul
aprobării acestora;
c) publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a actelor normative de aprobare a
bugetelor şi conturilor anuale de execuţie a acestora;
d) mijloacele de informare în masă, pentru difuzarea informaţiilor asupra conţinutului
bugetului, exceptând informaţiile şi documentele nepublicabile, prevăzute de lege.

16
 1.3. Metode de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor
bugetare

Bugetul de stat trebuie sa reflecte, prin intermediul indicatorilor săi. pe de o parte

necesitaţile de resurse financiare ale statului ce decurg din infaptuirea programului
guvernamental propus pentru penoada imediat urmatoare, iar pe de alta parte, posibiltaţile
de acoperire a acestor resurse in condiţii considerate normale din punct de vedere
economico-financiar. Se pune. astfel, problema dimensionarii corecte a nivelului veniturilor si
cheltuielilor publice. Pentru determinarea cuantumului veniturilor si cheltuielilor. in practica
financiara se folosesc metode clasice, cât si metode moderne bazate pe analiza cost-
avantaje si alte studii de eficienţa.
Elaborarea unui buget modern presupune folosirea tehnicilor de previziune si a analizei
macro-economice, care permit evidenţierea impactului economic, social si politic al opţiunilor
privind procurarea resurselor si efectuarea cheltuielilor.

1.3.1. Metode clasice de dimensionare a indicatorilor

bugetari

Metodele clasice de dimensionare a veniturilor si cheltuieiilor bugetare sunt: metoda

automata, metoda majorării (diminuarii) si metoda evaluarii directe.
Potrivit metodei automate se iau drept baza pentru întocmirea bugetului pe anul
urmator (t+1) veniturile si cheltuielile penultimului an (t-1). an al carui exerciţiu a fost
incheiat. Aceasta deoarece la intocmirea proiectului de buget pentru anul urmator nu se
cunosc încă realizarile certe ale bugetului pe anul în curs (t). Metoda este simpla, nu
necesita un volum mare de lucrari, dar prezinta dezavantajul că este departe de realitate,
deoarece condiţiile economice, sociale si politice existente cu doi ani în urma nu se pot
menţine ca atare si în anul pentru care se elaboreaza proiectul de buget.
Metoda majorarii (diminuarii) consta în aceea ca se iau in considerare rezultatele
exerciţiilor bugetare pe un interval de cinci sau mai multi ani consecutivi din perioada
premergatoare anului pentru care se elaboreaza proiectul de buget. Pe baza acestor date
se determina ritmul mediu anual de crestere (sau descrestere) a veniturilor si cheltuielitor
bugetare. Prin aplicarea acestui ritm asupra veniturilor si cheltuielilor anului bugetar in curs
se determina nivelul veniturilor si cheltuielilor bugetului de stat pe anul urmator.
Determinarea veniturilor si cheltuielilor prin extrapolarea tendintelor rezultate din evoluţia
indicatorilor, aferenţi perioadei considerate drept baza, este aproximativa, deoarece in
fiecare an intervin factori noi care pot avea o influenţă mai mare sau mai mica asupra
bugetului de stat. In plus, procedeul transpune in viitor influenţe negative ale unor
fenomene economico-financiare ce s-au manifestat in anii care au servit drept baza de
calcul.
Metoda automata si cea a majorarii (diminuarii) nu corespund unei practici bugetare
moderne a cărei cerinţa principală este evaluarea cat mai realista a nevoilor si posibilitaţilor
de procurare a resurselor publice. Aceste metode au lasat locul evaluarii directe a veniturilor
si cheltuielilor bugetare.

Metoda evaluarii directe presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare sursa de
venit si fiecare categorie de cheltuieli. În acest scop, se au in vedere execuţia preliminata a
bugetului pe anul în curs si previziunile in domeniul economic si social pentru anul bugetar
urmator. La estimarea veniturilor aferente bugetului pe anul viitor se tjne searna de nivelul
17
acestora prevazut pentru anul în curs, care se ajusteaza în funcţie de eventualele
modificari ce vor interveni In legislaţia cu privire la impozite si alte venituri, precum si de
influenţa unor factori de natura economica. sociala si politica, ca si de conjunctura
internaţională.
Dimensionarea indicatorilor bugetari se realizeaza In directa corelaţie cu nivelul
produsului intern brut previzionat pentru anul urmator celui în curs, în condiţiile unei rate
estimate a inflaţiei si ale unui nivel previzibil al cursului de schimb al monedei naţionale.
În acest context, o importanţă deosebita prezinta evaluarea cheltuielilor publice la
nivelul necesităţilor anului bugeter urmator. Aceasta presupune o armonizare a solicitarilor
de credite bugetare cu posibilitaţile economiei reale de a susţine, cu venituri
corespunzatoare creşterea cheltuielilor publice.
Evaluarea cheltuielilor publice nu înseamna în mod automat creşterea acestora. ci
dimensionarea lor în asa fel încât, în condiţiile unor resurse publice insuficiente, deficitul
bugetar previzionat sa fie suportabil (in limita a 2% - 3% din PIB).
Metoda evaluarii directe, desi este considerata a fi mai aproape de realitate, totusi nu asigura
o dimensionare riguroasa a indicatorilor bugetari, impunându-se rectificari ale acestora în
timpul execuţiei veniturilor si cheltuielilor publice.

1.3.2. Metode moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari

Metodele clasice de evaluare a veniturilor si cheltuielilor bugetare prezinta anumite

limite determinate de volumul insuficient de informaţii şi de imposibilitatea previzionarii si
cuantificarii efectelor unor factori ce vor influenţa în viitor economia reala si financiara a unei
ţări. În plus, metodele clasice nu vizeaza eficienţa acţiunilor ce se vor realiza cu mijloace
bugetare si nu urmaresc corelarea cheltuielilor la nivelul tuturor instituţiilor ce concură la
realizarea unui anumit obiectiv din resursele bugetului de stat. În aceste condiţii, multe state
au renunţat la unele procedee tradiţionale de evaluare a cheltuielilor bugetare in favoarea
unor metode moderne.
În practica internatională s-au structurat doua categorii principale de metode:
• metode de tip american:”Planned Programmed Budgeting System" (P.P.B.S.).
..”Management by objectives" (M.B.O.) si “Zero Base Budgeting" (Z.B.B.);
• metode de inspiraţie franceza: ,,La Rationalisation des Choix Budgetaires"
(R.C.B.)
Pornind de la metoda americana, alte ţări cum ar fi: Canada. Marea Britanie. Japonia,
Norvegia. Olanda, unele ţări din America Latină, Israel si altele au elaborat metode proprii
de raţionalizare a opţiunilor bugetare, adaptate la condiţiile socio-economice specifice
fiecarui stat.
Indiferent, insa, de tehnica de dimensionare a cheltuielilor si de luare a deciziei cu
privire la utilizarea pe termen scurt, mijlociu sau lung a resurselor statului, practicată in
fiecare ţara, metodele moderne de rationalizare a opţiumlor bugetare se bazeaza, în
principal, pe analiza cost-avantaje sau cost-eficacitate, a carei aplicabilitate este
condiţionata de existenţa a doua sau mai multe soluţii de realizare a unui obiectiv, cu costuri
diferite. Analiza cost-avantaje (cost-benefit analysis) reprezinta un set de tehnici construite
în vederea asigurarii unei alocari eficiente a resurselor limitate, în primul rand între sectorul
public si cel privat si, în al doilea rând, între diferitele proiecte ale sectorului public. Aceasta
analiza constituie, in fapt, o încercare de a masura costurile si câştigurile ce s-ar degaja ca
urmare a unor direcţii alternative de acţiune. Când exista un anumit numar de proiecte de
18
investiţii si se impune alegerea unuia dintre ele, criteriul de selectare este maximizarea
utilităţii, optând pentru acel proiect care genereaza cea mai mare valoare actualizată a
beneficiilor nete, în condiţiile unor resurse limitate. Simplificand, analiza ,,cost-avantaje"
reprezinta un mod practic de a alege acel proiect care maximizeaza rezultatele obtenabile
cu un anumit nivel al costurilor, sau conduce la obţinerea acelorasi efecte cu costuri
minime. Metoda implica evaluarea si ierarhizarea tuturor costurilor si beneficiilor relevante.
În cadrul analizei ,,cost-avantaje", se urmaresc probleme, cum sunt:
- ce costuri şi ce beneficii trebuie luate în considerare?
- cum pot fi evaluate costurile si beneficiile?
- la ce rata a dobanzii trebuie sa se faca actualizarea?
Pe langa aceste probleme, un alt element important, de care ţine seama analiza ,,cost-
avantaje", este criteriul investitional ..optim".
În practica, analiza ,,cost-avantaje" a fost aplicata, cel mai frecvent, pentru selectarea
proiectelor ce implica investiţiile sectorului public pentru construirea unor autostrazi,
aeroporturi, centrale nuclearo-electrice, reconstrucţia şi modernizarea localitatilor etc.
Cu toate avantajele ce decurg din determinarea optiunilor bugetare pe baza criteriilor
economice, nici in tarile de origine, nici in tarile care le-au adoptat si adaptat nu s-a reusit
generalizarea metodelor moderne de elaborare a indicatorilor bugetari.

19
 3. PROCESUL BUGETAR
3.1. Conţinutul, etapele şi caracteristicile procesului bugetar

Procesul bugetar, sub aspectul conţinutului, reprezinta ansamblul actiunilor si

masurilor întreprinse de instituţiile competente ale statului în scopul concretizarii politicii
financiare aplicate de autoritatea guvernamentala.
Procesul bugetar presupune existenţa unor resurse financiare, precum si alocarea lor
în scopul furnizarii catre cetaţeni a bunurilor si serviciilor publice.
Instrumentul în care îşi gasesc reflectarea toate resursele finan ciare publice si
cheltuielile publice îl constituie bugetul general consolidat. Acesta cuprinde ansamblul
bugetelor care reflecta fluxurile de venituri si de cheltuieli ale sectorului public, si anume:
bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale - care constituie,
laolalta, bugetul public national.
Pentru ca acest complex sistem de bugete sa devina operational, este necesara, ca
o premisa esenţiala, elaborarea politicii financiare a guvernului pentru o anumita perioada.
Se impune, deci, existenţa cadrului juridic care sa reglementeze, pe de o parte, categoriile
si nivelurile impozitelor, taxelor si contributiilor percepute de la persoanele fizice si
juridice, iar, pe de alta parte, destinaţiile spre care pot fi orientate alocatiile bugetare
in vederea furnizarii de bunuri si servicii publice.
Avand la baza un anumit cadru legislativ, ce trebuie sa se afle în concordanta cu
obiectivele programului de guvernare aprobat de Parlament, Execuţivul poate declansa
procesul bugetar. Etapele consecutive ale procesului bugetar se refera la:
a) elaborarea proiectului de buget;
b) aprobarea bugetului;
c) execuţia bugetului,
d) încheierea execuţiei bugetului;
e) controlul execuţiei bugetului;
f) aprobarea execuţiei bugetului.

3.2.Instituţiile cu atribuţii în realizarea procesului bugetar

Transpunerea în practica a etapelor procesului bugetar in tarile democratice din
punct de vedere politic, economic si social se realizeaza prin sistemul institutiilor publice
specifice statului de drept. Caracteristica fundamentala a acestui sistem institutional o
reprezinta, pe de o parte, separarea, pe orizontala, in subsisteme institutional ale celor trei
puteri din stat (legislative, execuţiva si judecatoreasca), iar pe de alta parte,
subordonarea, pe verticala, a institutiilor in cadrul fiecaruia din aceste subsisteme.
Acest mod de organizare si funcţionare a institutiilor, care participa la realizarea
procesului bugetar, asigura prevenirea abuzului de putere din partea uneia sau a alteia
dintre institute. Aparitia conflictului de interese intre puterile statului se evita prin aceea
ca fundamentarea bugetului se face de catre Guvern, iar aprobarea lui de catre
Parlament, precum si prin faptul ca organismele publice din cadrul Guvernului care execuţa
bugetul aprobat sunt supuse controlului financiar al unei institujii exterioare Guvernului
(Curtea de Conturi), aceasta functionand sub autoritatea Parlamentului.
Autonomia subsistemelor institutionale aparţinand celor trei puteri ale statului, precum si
controlul public democratic asupra activitatii instituţiilor respective asigura premisele pentru
armonizarea alocarii resurselor publice in directia satisfacerii intr-o masura cat mai ridicata a

20
solicitarilor populajiei pentru bunuri si servicii publice, precum si utilizarea cu eficienta
crescanda aalocatiilor bugetare.

3.3. Elaborarea proiectului de buget

Proiectul de buget este elaborat de Guvern, prin subsistemul institutiilor publice
aflate in structura acestuia.
Atribuţiile de coordonare, finalizare si prezentare catre Guvern a acestuia le are Ministerul
Finantelor. Acest minister, impreuna cu institutiile de prognoza, Banca Centrala şi celelalte
ministere, stabileste, pe baza programului de guvernare aprobat de Parlament, premisele
de la care se porneste în elaborarea proiectului de buget.
Datorita complexitatii deciziei bugetare, elaborarea proiectului de buget reprezinta un
proces iterativ care presupune un flux informational dublu, respectiv de la instituţiile
bugetare cu atribuţii in furnizarea bunurilor şi serviciilor publice catre instituţia specializata
in elaborarea proiectului de buget (Ministerul Finantelor) si apoi in sens invers.
Intr-o prima faza, instituţiile publice formuleaza propuneri de alocaţii bugetare pentru anul
viitor, pornind de la cheltuielile aprobate in anul curent si avand in vedere modificarile proiectate
a avea loc, potrivit programului guvemamental, in domeniul respectiv de activitate, in anul
urmator.
Avand la baza aceste informaţii provenite de la agenţile guvernamentale, precum si
conturul cadrului bugetar general si propunerile institutiilor publice, ministrul finantelor -
dupa consultarea primului ministru - emite coordonatele fundamentaie ale politicii fiscal-
bugetare pe anul urmator, inclusiv niveluri orientative pentru cheltuielile fiecarui sector
public finanţat din buget. In consecinţă, ministerele si celelalte agentii guvernamentale
primesc de la Ministerul Finanţelor limitele în cadrul carora trebuie sa se inscrie propunerile
lor de cheltuieli bugetare. La randul lor, ministerele defalca plafoanele orientative de
cheltuieli, primite de la autoritatea financiara, pe fiecare dintre institute bugetare din
subordine, in raport cu evoluţia previzionala a activităţii acestora pe anul urmator,
solicitându-le, in limita acestor niveluri orientative, propriile propuneri, detaliate in funcţie
de natura economica a cheltuielilor (curente, iar in cadrul acestora cele de personal si
materiale, respectiv cheltuieli de capital). Pe baza plafoanelor de cheltuieli primite de la
instituţia ierarhic superioara (minister sau direcţii teritoriale), veriga de la baza acestui flux
informational si decizional (scoala, spital, teatru, muzeu, unitate militara, de ordine publica
si siguranta naţionala, instanţă judecatoreasca, direcţii agricole, de transport rutier si
feroviar etc.) îşi fundamenteaza in detaliu si pe total volumul de cheltuieli considerate
necesare in scopul furnizarii bunurilor şi serviciilor publice care-i intra in atributiile de
functionare.
Deoarece in societate exista in permanenta un decalaj intre cererile de alocatii bugetare
(mai mari) si resursele bugetare (mai mici), de obicei, atat institutiile publice reprezentând
verigile funcţionale de baza, cât si organismele ierarhic superioare acestora elaboreaza
fundamentări bugetare prin care solicita alocaţii superioare nivelurilor orientative emise
de Ministerul Finantelor.
Astfel, cu ocazia centralizarii cererilor de fonduri formulate de ministere, Ministerul
Finantelor primeste propuneri de cheltuieli bugetare mai mari (uneori chiar substantial) decat
cele fundamentate initial de acesta ca admisibile in condiţii de asigurare a stabilitaţii
macroeconomice.
Pentru asemenea situaţii, fiecare ţară are stabilite prin legi, hotarari ale guvernului
si norme metodologice ale Ministerului Finantelor procedurile de soluţionare a unor
asemenea neconcordanţe între dimensiunile cererii de alocaţii bugetare si resursele
21
posibile de repartizat in condiţiile unui buget care tine seama de restrictiile
(constrângerile) macroeconomice. In general, concilierea contradicţiilor dintre ministere
si alte agenţii guvernamentale, pe de o parte, si Ministerul Finantelor, ca instituţie
responsabila cu elaborarea proiectului de buget, pe de alta parte, se roalizeaza in trepte:
mai întai la nivelul directiilor de specialitate din ministere si, respectiv, din Ministerul
Finantelor, apoi, divergentele ramase nesoluţionate se incearca a fi rezolvate la nivelul
contactelor dintre ministrul finantelor si fiecare dintre conducatorii celorlalte institutii
publice centrale; în final, divergenţele care nu au fost conciliate pe cele doua paliere
anterioare de dialog se transeaza in cadrul Guvernului, in vederea supunerii spre
adoptare Parlamentului a proiectului de lege pnvind bugetul.
Criteriile care stau la baza procesului de conciliere sunt cele referitoare la
prioritatile stabilite in programul de guvernare pentru diferitele sectoare de activitate
finanţate de la buget, precum si cele privind eficienta, eficacitatea si economicitatea
apreciate in raport cu indicatorii specifici de performanta din fiecare domeniu bugetar.
Odata finalizat, proiectul de buget se concretizeaza intr-un pachet de documente
care consta in:
- expunerea de motive si proiectul legii bugetului de stat. Expunerea de motive
poate cuprinde sau poate fi chiar inlocuita de un raport consistent privind evolutiile
economice din anul curent in plan mondial si national, precum si principalele
coordonate si prevederi ale politicii financiare, monetare, valutare si comerciale,
reflectate in proiectul de buget. La randul sau, proiectul legii pentru aprobarea bugetului
poate contine, pe lânga prevederi legate direct de buget (volumul veniturilor cu detaliere
pe tipuri de surse, al cheltuielilor - cu defalcare pe destinatii), si unele propuneri de
amendare temporara a cadrului legislativ in materie fiscala (modificarea unor cote de
impozitare, a regimului de faciliţi fiscale etc.) si/sau in domeniul cheltuielilor bugetare
in scopul asigurarii stabilitatii macroeconomice;
- anexele la proiectul de lege bugetara, în care sunt reflectate structura
veniturilor, pe diferite categorii de impozite, taxe si surse de n atura nefiscala, precum
si cea a cheltuielilor, pe agenţii guvernamentale, iar in cadrul acestora in raport cu
continutul economic al cheltuielilor (curente, din care de personal si materiale,
respectiv de capital). Totodata, pot constitui anexe la proiectul de lege si bugetele
(veniturile, respectiv cheltuielile) unor fonduri speciale extrabugetare care opereaza, in
general, pe un orizont de timp determinat, în baza unor legi specifice;
- informaţii documentare privind modul de fundamentare a bugetului, care sunt utile
forului legislativ cu ocazia analizei si dezbaterilor in vederea aprobarii proiectului de lege
privind bugetul de stat.
Proiectul de buget, conţinand setul de documente enumerate mai sus, se transmite
Parlamentului pentru aprobare. El reprezinta concretizarea uneia dintre cele mai
importante decizii ale puterii execuţive si este asumat de Guvern în ansamblul său,
precum si de catre fiecare membru component al Cabinetului. Ca urmare, In spiritul
solidarităţii guvernamentale, membrii Execuţivului au obligaţia ca, alaturi de ministrul
finanţelor, sa susţina, în cadrul dezbaterilor parlamentare, proiectul de buget În forma
însusita de Guvern.

3.4. Aprobarea bugetului

Instituţiia publica împuternicita prin Constituţie sa aprobe proiectul de buget este

Parlamentul. Caracterul preponderent politic, democratic si de larg impact economico-
22
social al ansamblului deciziilor de politica financiara, reflectate în proiectul de buget,
determina, în mod obiectiv, ca aprobarea prevederiior bugetare sa o faca forul legislativ,
în care sunt reprezentate interesele tuturor cetaţenilor.
Constituind prelevari la fondurile publice efectuate din veniturile persoanelor fizice si
juridice, impozitele, taxele si alte contribute sunt reglementate în mod exclusiv prin legi
aprobate de Parlament. Regimul fiscal astfel reglementat prin legi anterioare celei a
bugetului si, uneori chiar prin prevederi de amendare a cadrului juridic existent regasite in
proiectul legii bugetului, îşi gaseste reflectarea în partea de venituri a proiectului de buget,
supus de Guvern aprobarii Parlamentului.
La fel de important ca decizia fiscala, care vizeaza veniturile bugetare, este decizia
de alocare a resurselor bugetare pe diferite destinaţii sociale si economice, materializarea
acesteia localizandu-se în partea de cheltuieli a proiectului de buget transmis forului
legislativ spre aprobare.
În Parlament proiectul de buget parcurge urmatoarele etape:
- prezentarea de catre primul ministru (sau ministrul finanţelor) a raportului pe
marginea proiectului de buget în plenul Parlamentului;
- examinarea proiectului de buget în comisiile permanente ale Parlamentului
(structurate, de obicei, pe domenii, cum ar fi: educaţia, cultura, ocrotirea, sanataţiii,
amenajarea teritoriului si protectia mediului, aparare si siguranta naţionala, agricultura,
industrie si transporturi etc.) si apoi analiza si aprobarea acestuia în comisia de
specialitate a legislativului, cea de buget, finanţe si banci. Cu acest prilej, se adopta si
decizia privind aprobarea sau respingerea amendamentelor formulate de celelalte
comisii permanente, hotararea finala urmand a fi luata în plenul Parlamentului;
- dezbaterea si aprobarea proiectului de buget in Parlament;
- promulgarea de catre Presedintele Republicii a legii bugetului, aprobate de
Parlament.
Dupa aprobarea de catre Parlament, legea bugetara trebuie semnata de Presedinte.
În situaţia cand acesta are obiecţiuni, le poate formula şi poate cere reexaminarea proiectului
de buget de catre Parlament.

Calendarul bugetar
1. Ministerul Finanţelor va înainta Guvernului, până la data de 1 mai, obiectivele politicii fiscale şi
bugetare pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget şi următorii 3 ani,
împreună cu limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite
2. Guvernul aprobă obiectivele politicii fiscale şi bugetare până la 15 mai
3. Ministrul finanţelor va transmite ordonatorilor principali de credite, până la data de 1 iunie a
fiecărui an, o scrisoare-cadru care va specifica contextul macroeconomic pe baza căruia vor fi
întocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum şi limitele de
cheltuieli aprobate de Guvern.
4. În cazul în care schimbarea cadrului macroeconomic impune modificarea limitelor de cheltuieli,
acestea vor fi adaptate de către Guvern, la propunerea Ministerului Finanţelor Publice. Până la
data de 15 iunie Ministerul Finanţelor Publice comunică ordonatorilor principali de credite limitele
de cheltuieli, astfel redimensionate, în vederea definitivării proiectelor de buget.
5. Ordonatorii principali de credite au obligaţia ca până la data de 15 iulie a fiecărui an să depună
la Ministerul Finanţelor Publice propunerile pentru proiectul de buget şi anexele la acesta, pentru
anul bugetar următor, cu încadrarea în limitele de cheltuieli, şi estimările pentru următorii 3 ani,
însoţite de documentaţii şi fundamentări detaliate.
6. Camera Deputaţilor şi Senatul, cu consultarea Guvernului, îşi aprobă bugetele proprii şi le
înaintează Guvernului în vederea includerii lor în proiectul bugetului de stat.
23
 7. Autorităţile administraţiei publice locale au aceeaşi obligaţie pentru propunerile de transferuri
consolidate şi de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat.
8. Ministerul Finanţelor Publice examinează proiectele de buget şi poartă discuţii cu ordonatorii
principali de credite asupra acestora până la data de 1 august a fiecărui an. În caz de divergenţă
hotărăşte Guvernul.
9. Ministerul Finanţelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de credite
şi a bugetului propriu, întocmeşte proiectele legilor bugetare şi proiectele bugetelor, pe care le
depune la Guvern până la data de 30 septembrie a fiecărui an. Proiectul legii bugetului de stat
este însoţit de un raport privind situaţia macroeconomică pentru anul bugetar pentru care se
elaborează proiectul de buget şi proiecţia acesteia în următorii 3 ani. Acest raport va cuprinde un
rezumat al politicilor macroeconomice în contextul cărora au fost elaborate proiectele de buget,
precum şi strategia Guvernului în domeniul investiţiilor publice.
10. După însuşirea de către Guvern a proiectelor legilor bugetare şi de buget, acesta le supune spre
adoptare Parlamentului cel mai târziu până la data de 15 octombrie a fiecărui an.

Proiectul legii bugetare + Raportul Bugetele proprii Camera

Deputatilor si
privind situatia macroeconomica la 30 sept. 6 Senat
9

supunere spre
până la 1 mai examinare si aprobare PARLAMENT
MINISTERUL
1 până pe 15 oct. Comisiile pentru
FINANTELOR GUVERN 10 buget, finante si
banci

scrisoare limitele propunerile proiectele de orientarile politicii macroeconomice si a

cadru de de proiect buget si anexele finantelor publice, până pe 15 mai
până la cheltuieli anexele + definitivate propuneri 2
1 iunie până la +estimari până la 1 aug. de transferuri
3 15 iunie pt.3 ani 8 consolidabile
4 5 si sume defalcate
7

Ordonatorii Administratii
principali publice locale

24
4. Execuţia bugetului
După promulgarea de către Preşedinte, legea privind bugetul se publică în
Monitorul Oficial, moment în care bugetul devine operaţional, trecându-se la
execuţia acestuia, care se realizează pe durata anului bugetar.
Execuţia bugetului constă în încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor
aprobate de forul legislativ. Responsabilitatea execuţiei bugetare revine Guvernului,
care, prin institutiile sale componente, trebuie sa-si dovedeasca capacitatea de
administrare atât a procesului de colectare la un nivel cât mai ridicat a veniturilor, cât si a
procesului de utilizare eficienta a alocatiilor bugetare.
Prevederile bugetare privind veniturile reprezinta limite minime de realizat, cu
excepţia veniturilor din împrumuturi, care constituie limite maxime de atins. La randul lor,
cheltueilile bugetare aprobate prin lege reprezinta limite maxime, ce nu pot fi depasite,
institutiile publice care execuţa bugetul fiind obligate sa respecte întocmai destinatiile
stabilite pentru fiecare alocaţie bugetara.
În execuţie, existând multiple particularitati de continut si institu tional, execuţia
veniturilor bugetare este un proces distinct de execuţia cheltuielilor bugetare.
Monitorizarea operativa a execuţiei bugetare se realizeaza, in general, printr-un
departament specializat in cadrul Ministerului Finantelor, care sintetizeaza informaţiile
privind incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor. Obiectivul principal al acestei
structuri institutionale este de a mentine, pe parcursul execuţiei bugetare, raportul dintre
venituri si cheltuieli in limitele aprobate prin legea bugetara, asigurandu-se astfel echilibrul
financiar si cel monetar.
Încasarea veniturilor cuvenite bugetului si, respectiv, efectuarea platilor de la buget
se efectueaza fie printr-o instituţie specializata aflata in subordinea Ministerului Finanţelor
(trezoreria statului), fie prin sistemul bancilor comerciale, pe baza de convenţii privind
prestarea de servicii, incheiate Intre acestea si Ministerul Finantelor.

4. 1. Execuţia veniturilor bugetare

Execuţia veniturilor bugetare se realizeaza prin aparatul fiscal al Ministerului
Finanţelor si consta in derularea mai multor faze procedurale succesive. In cazul
impozitelor directe fazele execuţiei bugetare sunt urmatoarele:
 asezarea,
 lichidarea,
 emiterea titlului de percepere
 perceperea efectiva a impozitului.
Asezarea impozitului reprezinta identificarea si dimensionarea materiei impozabile a
unei persoane fizice sau juridice, care, potrivit legilor fiscale, intra sub incidenţa
impozitarii.
Lichidarea constituie determinarea cuantumului impozitului aferent materiei
impozabile in raport cu cotele de impozit si alte conditii prevazute de lege. Pe baza
acestor date se procedeaza la deschiderea rolului fiscal al persoanei fizice sau juridice
respective, in care se inscrie suma datorata (debitul) de persoana in cauza.
Emiterea titlului de percepere a impozitului consta in inscrierea cuantumului
impozitului respectiv intr-un document (dispozitie), în baza caruia se autorizeaza
perceperea unui anumit venit bugetar. In practica, asemenea documente sunt
25
reprezentate fie de titlul de incasare (emis atunci cand contribuabilul isi achita din
proprie initiativa datoria), fie de ordinul de incasare (utilizat pentru anuntarea debitorului
asupra obligatiei de plata, precum si in cazul execuţarii silite a debitorilor care nu-si achita
datoriile catre buget in termenul legal).
Perceperea impozitului consta în încasarea efectiva a sumei datorate de catre debitor.
În procedurile specifice acestei faze, este inclusa şi urmarirea, la care se recurge, inclusiv
prin metoda executării silite, atunci cand contribuabilii nu-si achita obligatiile bugetare in
termenele stabilite de lege. În unele cazuri, procedura urmaririi se poate concretiza şi in
ipotecarea bunurilor aflate in proprietatea debitorilor, Ministerul Finantelor fiind
reprezentantul statului în litigii de aceasta natura.
Pentru impozitele indirecte, ca si pentru celelalte venituri bugetare, exista.proceduri
specifice de execuţie.
In execuţia practica a veniturilor bugetare, fazele de natura administrativa (asezarea,
lichidarea, emiterea titlului de percepere a impozitului) sunt delimitate institutional de
operaţiunea de percepere (incasare efectiva) a impozitelor.
Primele trei faze sunt execuţate de organele cu atribuţii fiscale, iar operatiunea de
încasare de catre organele trezoreriei statului.

4.2. Execuţia cheltuiellor bugetare

La baza execuţiei bugetare trebuie să se aşeze principiul separării atributiilor

ordonatorilor de credite de contabilii publici. Acest lucru este prevazut in Legea finantelor
publice nr. 500/2002 care stabileste competentele ordonatorului de credite si cele ale
contabilului in cadrul fazelor ce se parcurg in procesul executiei cheltuielilor bugetare.
Regula separării ordonatorilor şi a contabililor a fost introdusă pentru prima data
în Franţa prin Ordonanţa din 14 septembrie 1822, în care se face precizarea că funcţia
administratorului este de ordonator şi este incompatibilă cu aceea de contabil. Organizarea
finanţelor publice în Franţa a fost dominată inca de la începutul secolului al XIX-lea de acest
principiu.
De-a lungul timpului au fost date mai multe definitii pentru ordonatorul de credite, in
esenta aratandu-se rolul acestuia in pregatirea cheltuielilor de la „nasterea” lor pana la
intocmirea ordinului de plata.
Ordonatorii impun executarea încasărilor şi plăţilor. Totodată, ei constată dreptul
organismelor publice, lichidează debitele, angajează şi lichidează cheltuielile.

4.2.1 Ordonatorii de credite

Repartizarea si utilizarea creditelor bugetare sunt in competenta si raspunderea

ordonatorilor de credite.
Prin ordonator de credite se intelege persoana imputernicita sa indeplineasca o
functie de conducere intr-un organ de stat, institutie etc., si careia i s-a acordat dreptul de a
dispune de creditele bugetare acordate.
Ordonatorii de credite pot fi: principali, secundari si tertiari.
Ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurarilor sociale
de stat si bugetelor fondurilor speciale sunt conducatorii autoritatilor publice, ministrii si
conducatorii celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale. La Camera
Deputatilor si la Senat, ordonatorii principali de credite sunt secretarii generali ai acestora.
26
 Ordonatorii principali de credite pot delega dreptul de a aproba folosirea si
repartizarea creditelor bugetare inlocuitorilor lor de drept.
Ordonatorii secundari sau tertiari de credite sunt conducatorii institutiilor publice
cu personalitate juridica din subordinea ordonatorilor principali de credite, finantati din
bugetul de stat, din bugetul asigurarilor sociale de stat si din bugetele fondurilor speciale.
Ordonatorii principali de credite:
 Repartizeaza creditele bugetare, aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurarilor
sociale de stat si bugetele fondurilor speciale, pe unitati ierarhic inferioare, in raport cu
sarcinile acestora cuprinse in bugetele respective;
 Aproba efectuarea cheltuielilor din bugetul propriu.
Ordonatorii secundari de credite
 Aproba efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii si a celor din bugetele fondurilor
speciale;
 Repartizeaza creditele bugetare aprobate pe unitati ierarhic inferioare, ai caror
conducatori sunt ordonatori de credite tertiari.
Ordonatorii tertiari de credite utilizeaza creditele bugetare ce le-au fost
repartizate numai pentru nevoile unitatilor pe care le conduc.
Competentele (responsabilităţile) ordonatorului de credite sunt reglementate la art.
22 din Legea nr. 500/2002, astfel:
"(1) Ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja si de a utiliza creditele bugetare
numai in limita prevederilor si destinaţiilor aprobate (dubla autorizare bugetara si justa
imputare) pentru cheltuielile strict legate de activitatea instituţiilor publice respective si cu
respectarea dispoziţiilor legale (legalitate).
(2) Ordonatorii răspund, potrivit legii, de:
a) angajarea, lichidarea si ordonantarea cheltuielilor in limita creditelor bugetare
repartizate si aprobate [...] (operaţiuni privind cheltuielile);
c) angajarea si utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare
(aplicarea principiului economicităţii, eficientei si eficacităţii);
d) integritatea bunurilor incredintate instituţiei pe care o conduc (integritatea
patrimoniului încredinţat spre administrare);
e) organizarea si tinerea la zi a contabilităţii si prezentarea la termen a
situaţiilor financiare asupra situaţiei patrimoniului aflat in administrare si execuţiei
bugetare (funcţia contabila si de raportare) [...]".

Delegarea de competenta
Ordonatorii de credite conform reglementarilor art. 20 (2) din Legea nr. 500/2002
pot delega această calitate înlocuitorilor de drept. Aceasta delegare reprezintă un transfer
de competente către persoane de rang inalt din structura organizatorica a instituţiei,
care pot, in baza actului de delegare, sa angajeze instituţia prin acte juridice cu
consecinţe patrimoniale sau pot dispune stingerea obligaţiilor asumate prin aceste acte
juridice. Acest fapt trebuie inteles prin sintagma "de nivel corespunzător".
Există însă şi o a doua forma de delegare, care poate fi numita convenţional "prin
acte de organizare ale ordonatorului" care este adesea ignorata, deşi aceasta este
principala forma de delegare in cadrul fiecărei instituţii.
Pentru indeplinirea mandatului sau, ordonatorul stabileşte o structura organizatorica,
raporturi ierarhice si de colaborare, sarcini de serviciu (competente). Actul de delegare ii
reprezintă Regulamentul de organizare si funcţionare, fisele posturilor si, in unele cazuri,

27
ordine exprese de a executa anumite operaţiuni. Prin urmare, funcţiunile ordonatorului
sunt indeplinite de compartimentele de specialitate, adică de instituţia publica.

4.2.2. Contabilul
Prin termenul de contabil se desemnează una dintre cele mai complexe categorii
de agenţi care participa la gestiunea publica. Nu se comite o eroare daca se afirma ca
modul in care este organizata instituţia contabilului defineşte organizarea de
contabilitate publica (finanţe publice) dintr-o tara.
Întrucât in Legea nr. 500/2002 nu se reglementează in ansamblu instituţia
contabilului, este necesara o analiza mai aprofundata a acestei categorii de agenţi, in
raport cu ansamblul reglementarilor incidente.
Art. 2 (12) din Legea nr. 500/2002: "contabilul - denumire generica pentru
persoana/persoanele care lucrează in compartimentul financiar-contabil, care verifica
documentele justificative si întocmesc documentele de plata a cheltuielilor
Această analiza trebuie sa cuprindă si elemente de drept comparat, deoarece
numai in acest mod pot fi puse in evidenta diferentele organizatorice. Punctul de plecare ii
constituie reglementările comunitare, cu menţiunea ca acestea nu constutuie o norma de
drept comunitar. Daca principiile sunt comune, modul in care sunt puse in practica poate fi
diferit. De altfel, asa se explica diversitatea sistemelor naţionale de finanţe publice
existente in Uniunea Europeana.
Reglementari comunitare
Art. 61 din Regulamentul financiar nr. 1695/2002 al Consiliului:
"1. Fiecare instituţie numeşte un contabil ale cărui competente sunt: buna execuţie
a plaţilor, a incasarilor si a recuperării creanţelor;
întocmirea si prezentarea conturilor [...];
a)tinerea contabilităţii [...];
b)definirea [...] regulilor si metodelor contabile, ca si a planului de conturi;
c)definirea si validarea sistemelor contabile ca si, daca este cazul, validarea
sistemelor definite de ordonator si destinate furnizării sau justificării informaţiilor
contabile;
d)gestiunea trezoreriei.

2. Contabilul obţine de la ordonator, care garantează fiabilitatea, toate informaţiile

necesare 'întocmirii conturilor, astfel incat acestea sa reprezinte o imagine fidela a
patrimoniului [...] si a execuţiei bugetare.
3. [...] contabilul este singurul abilitat sa mânuiască fondurile si valorile. El este
responsabil de conservarea lor."

Funcţiei de gestionar al fondurilor îi sunt subsumate calităţile de: gestionar al

trezoreriei; mânuitor de valori si fonduri publice; agent plătitor si încasator.
Desemnarea acestei categorii de agenţi prin termenul generic de contabil isi are
originea in dreptul public francez. Pentru eliminarea confuziilor ce pot apare ca urmare a
utilizării aceluiaşi termen pentru funcţiuni foarte diferite si pentru o mai clara separare a
atribuţiilor fiecărei categorii de agenţi ce iau parte la gestiunea publica, in România, inca
din 1929, aceasta categorie de agenţi nu a mai fost desemnata prin denumirea generica
de contabil, ci prin cea de gestionar (mânuitor, casier, trezorier, etc).

28
 Aspectul menţionat mai sus nu este de natura formală, deoarece aceasta
concepţie (mult mai clara si explicita) a stat la baza dezvoltării tuturor normelor juridice
ce alcătuiesc sistemul de gestiune publica din România. Consecinţa imediata a
acestui fapt este modificarea enunţului principiului fundamental al gestiunii publice.
Prin urmare, acest principiu nu se mai enunţa ca separare a ordonatorului de contabil, ci
ca separare a gestiunii creditelor (care aparţine ordonatorului) de gestiunea fondurilor
(care aparţine trezorierului, casierului, mânuitorului etc). Conform acestui principiu,
trezorierul nu poate emite asupra lui insusi un ordin de a plaţi (de a incasa), după cum
nici ordonatorul nu poate face acest lucru.
Ordonatorul, in calitatea sa de gestionar al creditelor (drepturi de creanţa asupra
casei statului) are dreptul de a dispune trezorierului sa plătească (sa incaseze), iar
acesta are obligaţia sa execute aceste ordine in limita fondurilor afectate.
Linia de demarcaţie intre cele doua gestiuni (a creditelor si a fondurilor) este definita
prin separarea competentei de a dispune de competenta de a executa. Demarcaţia poate fi
instituţionala (instituţie publica, asa cum este definita de Legea nr. 500/2002 si trezoreria
statului din cadrul Ministerului Finanţelor Publice) sau funcţionala (casierul din cadrul
instituţiei publice). In ambele situaţii, asupra agentului plătitor (încasator) trebuie emis un
ordin de a plaţi (de a incasa). Acestea sunt documentele justificative in baza cărora se
analizează situaţia gestiunii fondurilor.
Prevederile legale prin care se reglementează aceasta situaţie de fapt sunt: Art. 60
din Legea nr. 500/2002:
"(1) Execuţia de casa a bugetelor [...] se realizează prin trezoreria statului [...], care
asigura:
a) incasarea veniturilor bugetare;
b) efectuarea plaţilor dispuse de persoanele autorizate [...];
c) efectuarea operaţiunilor de încasări si plaţi privind datoria publica [...]".
Art. 2 din Ordonanţa de urgenta a Guvernului nr. 146/2002: "(1) Prin trezoreria statului se
derulează operaţiunile de incasari si plaţi privind fondurile publice [...]".

Din reglementările de mai sus rezulta ca agentul plătitor / încasator (executorul

ordinelor de a plaţi / incasa) este trezorierul / casierul. Acest agent nu este desemnat prin
denumirea generica de contabil. Nu exista nici un argument serios de a se reveni la un
sistem care poate genera confuzii. De fapt, esenţa nu consta in denumiri, ci in
competentele exercitate. Nu are nici o importanta ca intr-un sistem de drept agentul plătitor
este numit contabil, iar in altul este numit trezorier, casier, etc. Esenţial este ca acest agent
(indiferent de denumirea sa) este executorul ordinelor de a plaţi/ incasa si are
responsabilitatea gestiunii sale (responsabilitate gestionara).
Contabilul, asa cum este el definit de Legea nr. 500/2002 (contabilul
administrativ), fiind integrat in gestiunea creditelor, nu este gestionar al fondurilor si,
prin urmare, nici agent plătitor.
În România gestionarul fondurilor si agentul plătitor /incasator este trezoreria din
cadrul Ministerului Finanţelor Publice.
Situaţia fondurilor la un moment dat si mişcarea acestora trebuie reflectata in
contabilitate.
Art. 30 din Legea nr. 82/1991, cu modificările si completările ulterioare:
"(5) Contabilitatea trezoreriei statului se organizează in cadrul Ministerului
Finanţelor Publice [...].

29
 "(1) Contabilitatea trezoreriei statului se organizează si funcţionează pe
principiul execuţiei de casa si asigura înregistrarea operaţiunilor de incasare si plaţi
Cea de-a doua gestiune, a creditelor (drepturilor de creanţa asupra casei statului),
integrata in gestiunea patrimoniala generala, aparţine ordonatorului, care poarta
răspunderea administrării acesteia. Prin urmare, tot ordonatorului ii revine
responsabilitatea reflectării contabile a acesteia.
Art. 22 din Legea nr. 500/2002:
"(2) Ordonatorii de credite răspund, potrivit legii, de:
[-]
e) Organizarea si tinerea la zi a contabilităţii si prezentarea la termen a
situaţiilor financiare asupra situaţiei patrimoniului aflat in administrare si execuţiei
bugetare."
Art. 11 din Legea nr. 82/1991, cu modificările si completările ulterioare:
"(1) Răspunderea pentru organizarea si conducerea contabilităţii [...] revine [...]
ordonatorului [...].
(2) Persoanele prevăzute la art. 1 ( notă - cuprinde si instituţiile publice ai căror
conducători au calitatea de ordonatori de credite) organizează si conduc
contabilitatea [...] in compartimente distincte, conduse de către directorul economic,
contabilul sef, sau alta persoana împuternicita sa indeplineasca aceasta funcţie [...]."
Din dispoziţiile legale de mai sus rezulta cu claritate ca, in serviciile
ordonatorului, funcţionează contabilul administrativ, care isi exercita atribuţiile sub
responsabilitatea ordonatorului, ca orice alt compartiment de specialitate din cadrul
instituţiei publice.
Faptul ca acest contabil este un compartiment distinct in cadrul instituţiei publice
reprezintă o separaţie administrativa (de organizare), si nu una gestionara, in raport cu
care se enunţa principiul separării funcţiilor ordonatorului de cele ale contabilului (agentului
plătitor).
Situaţia generala a patrimoniului si a contului general al execuţiei bugetare se
intocmeste in baza situaţiilor financiare ale ordonatorilor si ale conturilor
gestionarului fondurilor (trezoreria), după următoarea procedura prevăzuta de lege
Contabilul administrativ are atribuţii secundare in raport cu autoritatea contabila,
care este Ministerul Finanţelor Publice. Aceste atribuţii se limitează strict la a defini reguli
interne (in cadrul regulilor generale), pornind de la necesitaţi de informare suplimentara,
necesare fundamentării actelor de decizie.

4.3. Raportul juridic de obligaţie. Fazele cheltuielilor bugetare

În procesul execuţiei cheltuielilor bugetare între instituţiile publice şi terţe persoane

iau naştere raporturi juridice, printre care cel mai frecvent întâlnit este acela de obligaţie.
Prin obligaţie, in sens larg, se intelege raportul juridic in temeiul căruia una dintre
parti, numita creditor, este îndreptăţită sa ceara celeilalte parti, numita debitor, săvârşirea
unei prestaţii determinate de a da, de a face, de a nu face ceva, sub sancţiunea
constrângerii de stat in caz de neexecutare de bunăvoie.
30
 Raportul juridic de obligaţie parcurge patru faze distincte si succesive:
 crearea sa printr-un act juridic constitutiv de drepturi si obligaţii;
 constatarea creanţei/datoriei printr-un act juridic individual si declarativ;
 emiterea titlului executoriu către agentul plătitor;
 stingerea raportului juridic de obligaţie prin plata.

În contabilitatea publica (finanţele publice) s-au adoptat denumiri standard ale celor
patru faze prin care se realizează o cheltuiala.

Cheltuiala
Denumirea standard Operaţiunea (faza
Raportul juridic de obligaţie a actului a cheltuielii)
• Actul juridic constitutiv de Angajament Angajare
drepturi si obligaţii
• Titlul de creanţa/datorie Act de lichidare Lichidare
• Titlul executor Ordonanţa Ordonantare
• Stingere - incetarea efectelor Plata A efectua
juridice plata

Logica raportului juridic de obligaţie a impus in normele de contabilitate

publica următoarele reguli:
• Nici o plata nu poate fi făcuta daca nu exista un titlu executor;
• Nici un titlu executor nu poate fi emis daca nu exista o creanţa/datorie;
• Nici o creanţa/datorie nu se poate constitui in afara unui act juridic constitutiv de drepturi
si obligaţii.
sau
 Nici o plata nu poate fi efectuata daca nu a fostordonanţată;
 Nici o ordonantare nu poate fi făcuta daca nu exista o lichidare;
 Orice lichidare se face in baza unui angajament.
sau
 Nici o plata nu poate fi efectuata daca nu a fost dispusa;
 Nici o plata nu poate fi dispusa daca nu exista o datorie;
 Nici o datorie nu poate exista daca nu exista un act juridic din care rezulta o
obligaţie de plata.

. Aceste reguli, formează regulile de baza ale contabilităţii publice, prin care se
reglementează gestiunea fondurilor publice. Respectarea acestor reguli constituie
obiect al controlului financiar preventiv
Terminologia standard a fost introdusa in normele juridice de contabilitate publica
prin Legea nr. 500/2002, care, la art. 52 (1), prevede ca:
"In procesul execuţiei bugetare cheltuielile bugetare parcurg următoarele faze:
angajament, lichidare, ordonantare, plata."

31
 4.3.1 Angajarea cheltuielilor

Angajamentul a fost pentru o lungă perioadă de timp noţiunea cea mai imprecis definită.
Numeroase definiţii propuse sunt inexacte. De obicei, prin angajare înţelegem "actul care
pune statul în situaţia de debitor” (Jese, G. Curs la science de finance et de legislation
financiere fraincaise, Theorie generale de budget, 6-e edition, Paris, 1922). Fără îndoială,
angajamentul este operaţiunea iniţială în urma căreia statul se află obligat, angajat faţă de viitorii
creditori. De exemplu, comanda unei furnituri este doar un fapt generator de datorie.
Statul nu devine debitor doar în momentul livrării comenzii. Printre altele, datoria statului
nu rezultă întotdeauna dintr-un act voluntar; ea se poate naşte independent, în urma unei
decizii administrative unde el nu intervine decât pentru a constata acest lucru: este cazul
cheltuielilor "de reparaţii de război".
Angajamentul este actul care genereaza obligatia unei institutii publice de a plati o
suma de bani unui tert pe baza unui act juridic (lege, contract,decizie ministeriala, hotarare
judecatoreasca, s.a.) Angajarea este deci consecinta deciziei luate in mod deliberat de un
organ al administratiei de stat. Exista si cazuri in care angajarea se produce datorita unor
decizii ale Parlamentului, Guvernului, cum ar fi : majorarea salariilor unor categorii de
functionari publici sau indexarea periodica a acestora, acordarea de compensatii banesti la
salaii, pensii si alte venituri primite de populatie de la bugetul de stat.
Angajarea este etapa cea mai importanta in procesul executiei cheltuielilor bugetare
de care depinde incadrarea acestora in limitele creditelor bugetare aprobate.
Angajamentul este actul prin care un organism public creează sau constată în sarcina
sa o obligaţie de achitat. Angajamentul se găseşte definit cu precizie ca act juridic. Din punct
de vedere administrativ, angajamentul defineşte o noţiune mult mai complexă, care vizează
modul în care sunt utilizate creditele bugetare.
Deci, iată, putem privi angajamentul din punct de vedere juridic şi din punct de vedere
contabil. (bugetar)

4.3.2. Angajamentul juridic si angajamentul bugetar

Angajamentul juridic este actul de origine al cheltuielii. Toate celelalte faze prin
care trece o cheltuiala pana a deveni efectiva sunt o consecinţa a acestuia. Un
angajament juridic, odată făcut (prin voinţa legiuitorului, a administraţiei sau prin acord
de voinţa), instituţia publica este ţinuta sa-l respecte, atâta timp cat angajamentul
fiinţează.
Pe langa angajamentul juridic (constitutiv de drepturi si obligaţii), prin normele de
contabilitate publica (finanţe publice) s-a definit si angajamentul bugetar. Angajamentul
bugetar isi are izvorul in autorizarea bugetara. Acest angajament nu este un act juridic, ci
o operaţiune specifica contabilităţii publice, menita sa asigure:
- respectarea obligaţiilor instituţiei ce decurg din angajamentele juridice;
- respectarea obligaţiei instituţiei de a nu depasi autorizarea bugetara
(creditul).
Angajamentul juridic si angajamentul bugetar coexista si sunt
inseparabile. Angajamentul juridic este un act juridic creator de drepturi si obligaţii (din
care rezulta o obligaţie de plata), iar angajamentul bugetar este o rezervare de credite.
Prin urmare, daca se creează o obligaţie de a plaţi, trebuie sa se rezerve si creditele in
baza cărora sa se dispună plata, ca urmare a executării angajamentului juridic.
32
4.3.2.1. Angajamentul juridic. Definire si forme ale acestuia.

Conform art. 2 (3) din Legea nr. 500/2002 „angajamentul legal - faza in procesul
execuţiei bugetare reprezentând orice act juridic din care rezulta sau ar putea rezulta o
obligaţie pe seama fondurilor publice:"
Angajamentele juridice, ca acte juridice din care rezulta direct sau indirect o
obligaţie pe seama fondurilor publice, sunt:
- legile - acte juridice ale autorităţii legiuitoare;
- ordonanţele - acte juridice ale autorităţii executive, supuse aprobării
autorităţii legiuitoare (au forţa juridica a legii);
- acordurile - acte juridice ale diferitelor autorităţii, supuse ratificării de către
autoritatea legiuitoare (au forţa juridica a legii);
- hotărâri ale Guvernului - acte juridice administrative ale autorităţii executive, date
in organizarea executării legii;
- actele administrative de administraţiei publice (altele decât cele de
gestiune);
- actele administrative de gestiune (altele decât contractele);
- contractele administrative si civile;
- hotărârile judecătoreşti.
Prin enumerarea de mai sus nu s-a urmărit epuizarea actelor juridice din care
rezulta direct sau indirect obligaţii de plata, ci sublinierea diversităţii lor.
Exemple de angajamente juridice:
1. încheierea a doua contracte, unul pentru achiziţia unor bunuri, iar celalalt pentru
furnizarea de agent termic. Contractele sunt acte juridice si, prin semnarea lor
(exercitarea competentei), ordonatorul creează obligaţii de plata in sarcina instituţiei.
Numirea unui funcţionar public. Actul juridic (act administrativ) este ordinul de
numire. Prin el insusi acest act juridic nu este creator de drepturi si obligaţii
patrimoniale, ci de drepturi si obligaţii in legătura cu exercitarea funcţiei. Totuşi, se poate
afirma ca prin acest act juridic s-au creat indirect obligaţii de plata, întrucât funcţionarul
trebuie plătit. Actul juridic constitutiv de drepturi si obligaţii privind remunerarea este
legea de salarizare a funcţionarilor publici. Odată cu ordinul de numire, in executarea in
concret a legii, ordonatorul emite ordinul de încadrare. Prin acest act juridic ordonatorul
constata obligaţiile de plata ce revin instituţiei
2. Printr-o lege se majorează salariile funcţionarilor publici. Prin acest act juridic
autoritatea competenta (Parlamentul) creează obligaţii de plata majorate in sarcina
instituţiei. Ordonatorul (autoritatea competenta) trebuie sa constate, printr-un act juridic,
aceasta obligaţie de plata. In consecinţa, va emite un act administrativ prin care
stabileşte noul drept salarial. In general, astfel de acte juridice nu sunt emise de
titularul de drept al competentei, ci de ordonatorul titular al unei competente
delegate, cum ar fi, spre exemplu, directorul direcţiei de personal.
3. Funcţionarul public este destituit. Ordinul (decizia) de destituire este un act
administrativ care are ca efect incetarea raporturilor juridice constituite prin actul de
numire. Concomitent, inceteaza si raporturile juridice ce s-au stabilit prin ordinul de
incadrare. Prin acest act juridic nu rezulta o obligaţie de plata, dar ar putea rezulta, daca,
prin decizia de destituire, se încalcă un drept subiectiv al funcţionarului. In acest caz,
actul juridic creator de obligaţii de plata este hotărârea judecătoreasca prin care se

33
angajează răspunderea juridica a instituţiei. Ordonatorul este obligat sa constate obligaţia
de plata ce decurge din hotărârea judecătoreasca.
4. Se lansează un imprumut de la populaţie prin certificate de trezorerie. Actul
juridic prin care se creează o obligaţie de plata este insusi ,,certificatul de trezorerie" al
cărui conţinut este prospectul de emisiune. ,,Certificatul de trezorerie" este un contract
de imprumut (semnătura creditorului pe un astfel de contract nominativ nu este
necesara, deoarece insasi cumpărarea lui înseamnă o manifestare de voinţa), prin care
debitorul se obliga sa returneze suma la scadenta si sa plătească o dobânda.
6. legea pensiilor. Actul juridic prin care ordonatorul constata obligaţia de plata
este „decizia de pensionare".
7. Printr-o lege se hotărăşte acordarea unei subvenţii unui agent economic prin
bugetul unui minister (industrie, agricultura etc). Actul juridic prin care se creează
obligaţia de plata este insasi legea (autoritatea competenta este Parlamentul).
In acest caz, angajamentul juridic este constatarea obligaţiei, fara a mai fi necesara
forma materiala a angajamentului.
8. Asigurarea unor bunuri ale instituţiei publice. Printr-un act normativ care
cuprinde dispoziţii onerative sau permisive se autorizează utilizarea fondurilor
publice pentru asigurarea unor riscuri ce pot afecta integritatea unor bunuri din
patrimoniu. In baza autorizării legale, ordonatorul creează o obligaţie de plata (contract
de asigurare), deoarece, prin plata primei de asigurare, asiguratul devine titularul unui
drept de creanţe, in baza căruia poate pretinde asigurătorului (debitorul) ca, in cazul
producerii unui eveniment asigurat, sa plătească acestuia indemnizaţia de asigurare
convenita.
Exemplele ar putea continua. Actele juridice din care rezulta direct sau indirect
obligaţii de plata in sarcina statului (instituţiilor publice) sau prin care ordonatorul
creează sau constata obligaţii de plata sunt nenumărate.
In general, angajamentul juridic, sub forma actului juridic prin care ordonatorul
constata o obligaţie de plata, se întâlneşte atunci când dreptul de creanţa al
creditorului izvorăşte dintr-un act juridic extern ordonatorului (creat de o alta autoritate
competenta - Parlament, Guvern, organ administrativ superior, etc). Angajamentul juridic
sub forma actului juridic creator de obligaţii apare atunci când, prin diferite acte normative,
se autorizează o cheltuiala cu o anumita destinaţie, dar actul juridic creator de drepturi si
obligaţii este înfăptuit de ordonator (contractele).

4.3.2.2. Angajamentul bugetar. Definire si forme ale acestuia.

Conform art. 2 (2) din Legea nr. 500/2002, angajamentul bugetar este definit
astfel: "angajamentul bugetar - orice act prin care o autoritate competenta, potrivit legii,
afectează fonduri publice unei anumite destinaţii, in limita creditelor bugetare aprobate."
Esenţiala in definirea angajamentului bugetar nu este atât scoaterea in evidenta
a faptului ca acest angajament este o operaţiune de rezervare a creditelor, ci a scopului
in care se face aceasta rezervare, si anume: punerea in rezerva a creditului pentru ca,
atunci când se executa un angajament juridic din care rezulta o obligaţie de plata, sa
existe credit in baza căruia sa se dispună plata. Inexistenta creditului nu constituie
temei legal pentru exonerarea statului (instituţiei publice) de obligaţia de a plaţi, daca
aceasta rezulta dintr-un act juridic.
34
 Forma in care se evidenţiază angajarea juridica a creditului este angajamentul
bugetar.
Angajamentul bugetar individual
Angajamentul bugetar consta in operaţiunea de rezervare de credite
necesare efectuării ulterioare a plaţii care rezulta din angajamente juridice.
Angajamentul bugetar este individual atunci când beneficiarul si suma sunt
perfect determinate.
O astfel de situaţie nu exista decât in cazul când actul juridic din care rezulta
obligaţia de plata este perfect individualizat (se cunoaşte titularul creanţei -
beneficiarul plaţii - si cuantumul obligaţiei - suma care urmează a fi plătită). Daca
ordonatorul face un astfel de act juridic, trebuie sa facă si angajamentul bugetar, adică
sa rezerve (sa pună in rezerva) creditul aferent sumei ce urmează a fi plătită daca se
executa angajamentul juridic.
In normele de contabilitate publica exista regula conform căreia nu se poate face
un act juridic din care rezulta o obligaţie de plata daca nu exista credit in baza căruia sa
se dispună plata. Prin urmare, inainte ca proiectul de act sa devină act juridic (prin
semnătura ordonatorului), trebuie verificat daca exista credit. Daca exista credit, se
face angajamentul bugetar si se autorizează angajamentul juridic.
Principiul angajării juridice a creditului reflectat prin angajamentul bugetar
impune următoarea regula de contabilitate publica:
Un credit angajat nu mai poate fi modificat decât daca se modifica
angajamentul juridic care l-a generat.
Corolar 1
Un angajament juridic poate fi majorat (majorarea obligaţiei de plata care
rezulta din actul juridic) numai daca exista credit bugetar neangajat.
Corolar 2
O diminuare a angajamentului juridic (diminuarea obligaţiei de plata care rezulta
din actul juridic) trebuie urmata de o diminuare a angajamentului bugetar individual.

Angajamentul bugetar global

Angajamentul bugetar consta in operaţiunea de rezervare de credite necesare
efectuării plaţii care rezulta din angajamente juridice.
Angajamentul bugetar este global atunci când cel puţin unul din elementele
necesare identificării angajamentului bugetar individual (titularul creanţei si suma) sunt
nedeterminate.
[...] angajamentul bugetar global acoperă suma totala a angajamentelor
juridice individuale pana la data de 31 decembrie [...]
Pe un plan general, insasi creditul este un angajament bugetar global,
deoarece:
- reprezintă o rezervare de "fonduri" necesare acoperirii plaţilor ce rezulta din
angajamente juridice;
- in momentul aprobării creditelor angajamentele juridice nu sunt
individualizate, deci nu sunt cunoscute elementele constitutive ale angajamentului
bugetar individual (beneficiarul plaţii, suma de plata, sau amândouă);
- sunt destinate acoperirii angajamentelor juridice individualizate pana la 31
decembrie (finele exerciţiului bugetar).

35
 Astfel se porneşte de la definiţia angajamentului bugetar din Legea nr. 500/2002
art. 2 (2): "angajament bugetar - orice act prin care o autoritate competenta, potrivit legii,
afectează fonduri publice unei anumite destinaţii [...]" .
• Parlamentul (autoritatea competenta) adopta legi prin care hotărăşte asupra
utilizării "fondurilor publice" pentru satisfacerea unor necesitaţi de ordin public
(necesităţile constituie destinaţia fondurilor publice). Nici o cheltuiala din fondurile
publice nu se poate face daca nu exista baza legala.
• Legile sunt acte juridice din care rezulta, direct sau indirect, obligaţii de plata in
sarcina statului, deci constituie angajamente juridice.
• Prin caracterul general, legile sunt angajamente juridice in care beneficiarii plaţii si
sumele de plata nu sunt stabilite in concret. Cu alte cuvinte, aceste elemente
constitutive ale angajamentului juridic individualizat sunt nedeterminate.
• Punând statul in postura de debitor, Parlamentul trebuie sa aloce fondurile
necesare, adică sa rezerve fondurile necesare destinaţiilor ce rezulta din
obligaţiile create prin lege. Rezervarea de fonduri este un angajament bugetar care
se face prin aprobarea de credite.
• Aceste angajamente sunt globale, deoarece angajamentele juridice (legile) sunt
generale si sunt destinate acoperirii obligaţiilor de plata ce rezulta din
angajamentele juridice individualizate pana la 31 decembrie (anualitatea
bugetara).
Prin urmare, creditele bugetare aprobate prin buget in structura clasificatiei
bugetare pot fi considerate angajamente bugetare globale care acoperă, pe durata
exerciţiului bugetar (pana la 31 decembrie), angajamentele juridice individualizate (făcute
de ordonator cu respectarea bazei legale). Daca pe ansamblul exerciţiului rezervarea
fondurilor se face prin credit (angajament global), pe parcursul exerciţiului, pe măsura
individualizării angajamentelor juridice, rezervarea creditelor necesare plaţilor se face prin
angajamentul bugetar individual.

În concluzie angajarea reprezinta actul care genereaza obligatia unei institutii

bugetare de a plati o anumita suma de bani catre furnizorii diferitelor bunuri si servicii
publice. Instrumentul juridic in care sunt materializate asemenea obligatii poate fi:
contractul, decizia ministeriala, hotararea judecatoreasca, prevederile unor legi nou
aparute. Asadar, angajarea cheltuielilor bugetare este un efect al deciziilor institutiilor
componente ale Guvernului sau al unor decizii ale forului legislativ (Parlamentul), cum este
cazul unor legi adoptate pe parcursul exercitiului bugetar, prin care se majoreaza diferite
cheltuieli bugetare (salariile functionarilor publici, pensiile, alocaţiile pentru agricultura etc.).
Atribuţii in ceea ce priveste angajarea cheltuielilor bugetare au conducatorii diferitelor
structuri ale institutiilor publice (ministri, secretari de stat, directori generali, directori etc.),
care pot delega integral sau partial competentele unor persoane din subordine, carora li se
stabileste in mod precis cadrul actiunilor asupra carora pot decide. Prin continutul si
consecintele sale, angajarea reprezinta faza cea mai importanta a execuţiei cheltuielilor
bugetare, de care depinde incadrarea in limitele aprobate prin buget.

4.4. Lichidarea

36
 Lichidarea reprezinta faza in care institutia publica constata si receptioneaza
furnizarea bunurilor si/sau serviciilor contractate (angajate anterior), faza in care are loc,
in funcţie de cantitatea si calitatea livrarilor, stabilirea sumei datorate furnizorilor.
Asa după cum s-a arătat, angajamentele sunt acte juridice din care rezulta obligaţii
de plata in sarcina statului (instituţiilor publice). Dar obligaţia de plata nu devine datorie,
iar dreptul de creanţa al creditorului nu devine titlu de creanţa decât daca, in concret, se
constata realitatea unor fapte pe care se întemeiază creanţa creditorului si, in mod
corelativ, datoria debitorului. Determinarea sumei datorate si, corelativ, a sumei in drept a
fi încasata de creditor, este o operaţiune tehnica ce are la baza, pe de o parte, realitatea
faptelor pe care se intemeiaza creanţa creditului si, pe de alta parte, elementele de
cuantificare stabilite prin angajament.
Prin urmare, lichidarea este operaţiunea prin care se constata realitatea faptelor
pe care se intemeiaza creanţa creditorului si cuantificarea in bani a acestei creanţe
(determinarea sumei).
Lichidarea este actul prin care ordonatorul
a) verifica existenta drepturilor creditorului;
b) verifica sau determina realitatea si suma creanţei;
c) verifica condiţiile de exigibilitate ale creanţei."
Lichidarea se poate face la iniţiativa creditorului, si atunci suma datorata se verifica
de către debitor (de ex., factura), sau se poate face la iniţiativa debitorului, si atunci suma
datorata se determina de catre acesta (de ex., statul de plata).
Lichidarea fiind o operaţiune de determinare sau verificare a realităţii faptelor pe
care se intemeiaza dreptul creditorului si de determinare sau verificare a sumei datorate,
toate acestea trebuie consemnate in documente justificative a căror descriere,
înregistrare si arhivare este reglementata prin acte normative. Structura si circuitul acestor
documente are semnificaţia stabilirii competentelor in efectuarea operaţiunilor si in
asumarea responsabilităţii pentru realitatea si legalitatea operaţiunilor consemnate in
acestea.
Art. 6 din Legea nr. 82/1991, cu modificările si completările ulterioare:
,,(1) Orice operaţiune economico-financiara efectuata se consemnează in momentul
efectuării ei intr-un document care sta la baza înregistrării in contabilitate, dobândind astfel
calitatea de document justificativ.
(2) Documentele justificative care stau la baza înregistrărilor in contabilitate angajează
răspunderea persoanelor care le-au întocmit, vizat si aprobat, precum si a celor care le-au
înregistrat in contabilitate, după caz

4. 5. Ordonantarea
Ordonantarea constituie actul de emitere, din partea unei institutii publice, a unei dispoziţii
sau ordin de plata a unei sume din alocaţia bugetara in favoarea unui tert-
Ordonantarea este operaţiunea prin care se emite un titlu executor asupra
agentului plătitor, pentru ca acesta sa plătească unui terţ care deţine un titlu de creanţa
asupra agentului care emite titlul executor.
Cu alte cuvinte, ordonantarea este actul prin care ordonatorul da dispoziţie
agentului plătitor sa facă o plata unui terţ după ce a constatat si individualizat creanţa
acestuia asupra sa (lichidarea).
Autoritatea competenta este ordonatorul.

37
 Conform principiului separării funcţiunilor (gestiunilor), agentul investit cu
competenta de a dispune este separat de agentul investit cu competenta de a executa.
Agentul plătitor nu-si poate da lui insusi un ordin de a plaţi.
Acest principiu fundamental sta la baza organizării atât a gestiunii publice, cat si a
celei private, insa temeiul juridic al dreptului de dispoziţie este diferit.
In gestiunea privata dreptul de dispoziţie se intemeiaza pe dreptul de
proprietate asupra fondurilor depozitate la un agent plătitor (banca). Titlul de creanţa este
disponibilul in cont. Actul juridic generator de drepturi si obligaţii este un contract
incheiat intre un agent economic (sau cu alt statut juridic) si o banca.
Dar instituţia publica nu are fonduri. Fondurile sunt ale statului, pe care si le
constituie prin taxe si impozite. Statul isi administrează fondurile astfel constituite prin
instituţia numita trezorerie. Dreptul de dispoziţie al ordonatorului asupra trezoreriei se
intemeiaza pe autorizarea bugetara. Titlul de creanţa este creditul bugetar. Actul juridic
constitutiv de drepturi si obligaţii este legea bugetara aprobata de Parlament.

4.6. Plata
Plata reprezinta achitarea efectiva de catre instituţia publica a sumei datorate catre
furnizori sau creditori.
• Plata reprezintă stingerea unui raport juridic dintre ordonator (debitor) si un terţ
creditor;
• Modalitatea in care se stinge acest raport juridic este denumita modalitate de plata
si este extrem de diversa;
• Indiferent de modalitatea in care se realizează plata (stingerea raportului juridic de
obligaţie), aceasta presupune un act de dispoziţie si unul de execuţie - principiul
separării gestiunilor.
• Separarea gestiunilor presupune separarea competentei de a dispune de
competenta de a executa dispoziţia, deci a agenţilor care exercita aceste
competente;
• Pentru ca primul agent sa poată dispune, iar cel de-al doilea sa fie obligat sa
execute, intre cei doi agenţi trebuie sa existe un raport juridic de obligaţie, in
temeiul căruia creditorul (titularul unui drept de creanţa) da dispoziţie debitorului sau
sa efectueze prestaţia, adică sa plătească;
• Esenţa a ceea ce se numeşte generic "instrument de plata" este ordinul de a plati
si dreptul de creanţa in baza căruia se da acest ordin agentului plătitor.

Operaţiunile specifice primelor trei faze (angajarea, lichidarea şi ordonantarea) sunt

efectuate, pe baza avizelor serviciilor operationale (spre exemplu, la spitale: secţiile
medicale, serviciul aprovizionare etc.), de catre conducatorii instituţiilor publice (sau
mandataţii acestora).

Operatiunile vizand a patra faza, cea de plata, le efectueaza angajaţii serviciului

financiar al institutiei publice. Toţi functionani publici participanţi la fazele execuţiei
cheltuielilor unei instituţii bugetare raspund solidar pentru calitatea si legalitatea gestionării
banilor publici.

4. Incheierea execuţiei bugetare

38
 Concretizarea modului de gestionare a bugetului se efectueaza pnn intocmirea, la
finele anului bugetar, a contului de execuţie bugetara. Acesta reflecta finalitatea
operatiunilor de executare a veniturilor si cheltuielilor bugetare si conduce la determinarea
modului cum Executivul, prin institutiile publice din structura si subordinea sa, a respectat
încadrarea in veniturile, cheltuielile si soldul bugetar aprobat de Parlament (echilibru,
deficit sau excedent).
Continutul contului de execuţe bugetara este diferit în raport cu metoda de evidenta
bugetara adoptata de autoritatile guvernamentale privind durata exerciţiului bugetar. In
acest sens, se poate utiliza sistemul de exerciţiu sau sistemul de gestiune.
In sistemul de exerciţiu, contul de execuţe bugetara cuprinde totalitatea
operatiunilor care privesc anul bugetar respectiv, chiar daca unele dintre acestea -
incasarea unor venituri si/sau efectuarea unor cheltuieli - se realizeaza dupa încheierea
anului bugetar. Ca efect al acestor particularitati, pentru o perioada de cateva luni, în cursul
unui an bugetar se conduce o evidenţă paralela, concretizata în conturi de venituri si
respectiv de cheltuieli, corespunzatoare atât anului curent, cât si anului bugetar precedent.
În sistemul de gestiune, contul de execuţie bugetara cuprinde numai operatiunile
de incasari ale veniturilor si plaţi in contul cheltuielilor realizate efectiv in anul bugetar
respectiv, indiferent de exerciţiul bugetar la care se refera. Asadar, operaţiunile
ramase neefectuate in cursul unui an bugetar se reflecta în contul de execuţie al
anului urmator, ceea ce înseamna că acest cont, în sistemul de gestiune, cuprinde
operatiuni aferente atât anului curent, cat si celui precedent.
Intocmirea contului de execuţe bugetara se face de catre Ministerul Finanţelor,
pe baza darilor de seama contabile si a conturilor privind execuţia de casa a bugetului,
elaborate de fiecare institutie publica. Aceste documente de raportare contabila se
centralizeaza, pe verticala, la .nivelul fiecarui ordonator principal de credite care depune
apoi, la Ministerul Finanţelor, situaţia execuţiei bugetare din domeniul său de activitate.
Contul (general) de execuţie bugetara, întocmit de Ministerul Finantelor, se prezinta
Guvernului, care, dupa discutare, hotaraste supunerea acestuia Parlamentului pentru
dezbatere si aprobare.

6. Controlul execuţiei bugetare

Dupa primirea contului privind execuţia bugetara, Parlamentul transmite documentul
instituţiei supreme de control al finantelor publice care, in cele mai multe ţări, poarta
denumirea de Curte de Conturi. Aceasta este o institutie publica exterioara Guvernului,
care functioneaza in mod autonom, dupa legea proprie de organizare, pe langa forul
legislativ. Curtea de Conturi raporteaza Parlamentului asupra rezultate lor controalelor
efectuate, propunând, totodata, masuri de imbunatajire a unor dispoziţii legale in vederea
cresterii eficienţei utilizarii banului public.
În privinţa contului de execuţe bugetara, Curtea de Conturi efectueaza la fiecare
institute publica controlul ulterior, vizand legalitatea si realitatea datelor cuprinse fn acest
document.
Totodata, bazandu-se pe criteriile de performanţa bugetara ce trebuie elaborate si
aprobate de Guvern, cu reflectarea specificului fiecarui domeniu de activitate economico-
sociala finanţata de la buget, Curtea de Conturi verifica eficienţa, eficacitatea si
economicitatea execuţiei bugetare, pronunţandu-se si asupra calitatii gestiunii banilor
publici la nivelul fiecarei institujii si pe ansamblul bugetului. La incheierea verificarilor
efectuate prin structurile sale functionale, daca nu se constata nelegalitaţi si prejudicii
aduse fondurilor publice, Curtea de Conturi emite actul de descarcare de gestiune a
39
conducatorului (ordonatorului de credite) fiecarei instituţii publice. Daca se constata
operaţiuni nelegale, generatoare de pagube materiale, acestea se recupereaza prin
organele de jurisdictie ale Curţii de Conturi sau prin instanţele de profil din sfera puterii
judecatoresti.
În final, Curtea de Conturi prezinta Parlamentului raportul privind controlul contului
de execuţe bugetara in vederea dezbaterii si aprobarii acestui cont.

7. Aprobarea execuţiei bugetare

Pe baza raportului privind contul de execuţie bugetara, elaborat de instituţia
specializata de control a! finanţelor publice, Parlamentul declanseaza procedura de
dezbatere si aprobare a acestuia. Mai întai are loc analiza raportului in comisiile
permanente reunite de buget-finanţe ale forului legislativ, iar apoi se dezbate in plenul
Parlamentului proiectul de Lege privind aprobarea contului de execuţe bugetara.
Cu aceasta ocazie se prezinta de catre Execuţiv sinteza evoluţiilor economico-
financiare din anul la care se refera execuţia bugetara si factorii care au influenţat evoluţia
acesteia. Apoi, are loc exprimarea punctelor de vedere ale formaţiunilor politice
reprezentate în forul legislativ, prilej cu care se fac aprecieri privind calitatea gestiunii
bugetare comparativ cu prevederile bugetului aprobat. Totodata, se pot avan-sa propuneri
privind modificarea unor legi în vederea cresterii eficienţei utilizarii banilor publici. In
continuare, se trece la discutarea pe articole_a proiectului legii privind aprobarea contului
de execuţe bugetara. in conţinutul sau, pe langa articolele privind aprobarea contului
respectiv, se pot introduce prevederi referitoare la continuarea verificarii de catre Curtea
de Conturi a anumitor aspecte ale execuţiei bugetare si la raportarea catre Parlament a
constatarilor rezultate si a misunlor legale aplicate.
Votul final favorabil asupra proiectului de lege privind aprobarea contului de execuţe
bugetara marcheaza Incheierea etapelor procesului bugetar.
Dimensiunile relativ extinse în timp, impactul economico-social larg şi complexitatea
etapelor procesului bugetar, precum si numarul semnificativ de mare al instituţiilor care
participa la realizarea acestuia, indreptaţesc afirmaţia multor economisti si oameni politici
conform careia legea bugetara anuala reprezinta, dupa Constitutie, cea mai impor tanta
decizie a Parlamentului si, implicit, a Guvernului unei ţări.

40
 Bibliografie

1. Constantin Roman – Gestiunea financiara a institutiilor publice - vol.I

(Contabilitate publica la nivel macroeconomic) – Editura Economica - 2000
2. Tatiana Mosteanu & colectivul – Buget si trezorerie publica – Editura Tribuna
Economica –2000
3. Iulian Vacarel & colectivul – Finante publice – Editura Didactica si Pedagogica
Bucuresti – 1999
4. Aristotel Ungureanu & colectivul – Finante publice – Editura Independenta
Economica – 2000
5. Ministerul Finantelor – Manual de control financiar preventiv –2004
6. Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice
7. Ordin nr. 1792/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice privind angajarea,
lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor instituţiilor publice, precum şi
organizarea, evidenţa şi raportarea angajamentelor bugetare şi legale
8. Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern si controlul financiar
preventiv, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 301/2002 si prin Legea
nr. 84/2003
9. Ordin nr. 522/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice generale referitoare la
exercitarea controlului financiar preventiv
10. Legea contabilităţii nr. 82/1991, republicată
11. Ordonanta de urgenta nr. 150 /2002 privind organizarea şi funcţionarea sistemului
de asigurări sociale de sănătate

41
 Cuprins
Bugetul Fondului Naţional Unic de Asigurări Sociale de Sănătate - 1
componenta a sistemului financiar public din România
1. FINANTAREA OCROTIRII SANATATII 2
1.1.Cheltuieli publice pentru sanatate 2
1.2.Factorii care determina cresterea cheltuielilor pentru sanatate 3
1.3. Sisteme de finantare a sanatatii 3
1.4.Sursele de finantare a ocrototirii sanatatii 4
1.5.Finantarea sanatatii in Romania 6
1.5.1.Principiile asigurarilor sociale de sanatate din Romania 6
1.5.2.Fondul asigurarilor sociale de sanatate 7
1.5.2.1.Destinatia Fondului de Asigurari Sociale de Sanatate 7
2.BUGETUL 8
2.1.Continutul şi caracteristicile bugetului 8
2.2. Principii bugetare 9
2.2.1. Anualitatea bugetului 10
2.2.2. Universalitatea bugetului 13
2.2.3. Unitatea bugetara 13
2.2.4. Neafectarea veniturilor bugetare 15
2.2.5. Specializarea bugetara 15
2.2.6.Echilibrul bugetar 16
2.2.7. Publicitatea bugetului 17
2.3. Metode de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare 18
2.3.1. Metode clasice de dimensionare a indicatorilor bugetari 18
2.3.2. Metode moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari 19
3. PROCESUL BUGETAR 21
3.1. Conţinutul, etapele şi caracteristicile procesului bugetar 21
3.2.Instituţiile cu atribuţii în realizarea procesului bugetar 21
3.3. Elaborarea proiectului de buget 22
3.4. Aprobarea bugetului 24
Calendarul bugetar 25
4 Execuţia bugetului 26
4. 1. Execuţia veniturilor bugetare 26
4.2. Execuţia cheltuiellor bugetare 27
4.2.1 Ordonatorii de credite 27
Delegarea de competenta 28
4.2.2. Contabilul 29
4.3. Raportul juridic de obligaţie. Fazele cheltuielilor bugetare 32
4.3.1 Angajarea cheltuielilor 33
4.3.2. Angajamentul juridic si angajamentul bugetar 33
3.3.2.1. Angajamentul juridic - Definire si forme ale acestuia 34
4.3.2.2. Angajamentul bugetar. Definire si forme ale acestuia. 36
4.4. Lichidarea 38
4. 5. Ordonantarea 39
4.6. Plata 39
5. Incheierea execuţiei bugetare 40
6. Controlul execuţiei bugetare 40
7. Aprobarea execuţiei bugetare 41
42
43