Drept administrativ I – Cursul nr.

10 (27 aprilie 2020)

Conf. dr. Alexandru-Sorin Ciobanu

CURSUL 10

TEMA I. ADMINISTRAŢIA CENTRALĂ DE SPECIALITATE

TEMA II. ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ: ASPECTE GENERALE. PRINCIPII DE ORGANIZARE

Sursa principală a prezentării: Drept administrativ – Partea I. Sinteze teoretice şi exerciţii practice pentru
activitatea de seminar, Ediţia a III-a, Universul Juridic, autori: Florin Coman-Kund, Alexandru-Sorin Ciobanu
(informaţiile au fost actualizate în raport cu dispoziţiile Codului administrativ).

I. ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ CENTRALĂ DE SPECIALITATE

Reglementare:
- Titlul III – Capitolul V – Secţiunea I din Constituţie;
- Partea a II – Titlul II - Codul administrativ

1. NOŢIUNE ŞI CATEGORII
Potrivit art. 51 din Codul administrativ: „Administraţia publică centrală de specialitate este formată din
ministere, alte structuri aflate în subordonarea sau în coordonarea Guvernului sau a ministerelor şi
autorităţi administrative autonome.”
Cu alte cuvinte, „administraţia publică centrală de specialitate” reprezintă autorităţile/instituţiile
administrative statale care au competenţă teritorială naţională şi competenţă materială specială. Aceste
autorităţi formează, după caz:
- administraţia „guvernamentală”
- administraţia centrală autonomă

Precizări:
- autorităţile centrale de specialitate pot avea în subordinea lor şi servicii publice deconcentrate, înfiinţate
la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale;
- actele emise de aceste autorităţi sunt acte administrative cu caracter normativ sau individual (actele cu
caracter normativ se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I)

2. ADMINISTRAŢIA „GUVERNAMENTALĂ”

Reprezintă ansamblul autorităţilor subordonate faţă de Guvern şi este clasificată în:

- administraţia ministerială = ministerele şi autorităţile/instituţiile din subordinea acestora;
- administraţia extraministerială = autorităţile/instituţiile aflate în subordinea Guvernului, fără a fi
ministere.

2.1. ADMINISTRAŢIA MINISTERIALĂ

1
Drept administrativ I – Cursul nr. 10 (27 aprilie 2020)
Conf. dr. Alexandru-Sorin Ciobanu

2.1.1. Ministerele

Statut şi rol (art. 52-54 Cod administrativ):

- sunt organe (autorităţi) de specialitate ale administraţiei publice centrale; - au personalitate juridică (de
drept public);
- realizează politica guvernamentală în domeniile de interes stabilite de Guvern;
- au două seturi de atribuţii: cele comune (pentru orice minister) şi cele proprii (specifice domeniului în
care activează);
- atribuţiile sunt grupate în mai multe „funcţii”: strategie; reglementare; control şi monitorizare; funcţii
specifice stabilite prin actele normative de organizare/funcţionare.

Înfiinţare şi organizare:
- ministerele sunt înfiinţate (de la „zero” sau prin „reorganizarea” unuia/unora deja existent/e) ca
urmare a acordării votului de încredere de către Parlament (în cazul învestiturii unui nou Guvern) sau
ca urmare a aprobării restructurării de către Parlament (în ipoteza de la art. 85 alin. 3 din Constituţie);
- ele se pot organiza şi funcţiona numai în subordinea Guvernului (art. 116 alin. 1 din Constituţie, art. 62
Cod administrativ);
- ca regulă, aspectele privind organizarea/funcţionarea sunt reglementate prin hotărâre a Guvernului
(e.g., HG nr. 24/2020 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Educaţiei şi Cercetării); excepţii:
în cazul ministerului cu atribuţii în materia ordinii publice (în prezent, Ministerul Afacerilor Interne) şi al
celui cu atribuţii în domeniul apărării naţionale (în prezent, Ministerul Apărării Naţionale) este necesară
o lege specială.

Precizare: „legea specială” poate fi şi o ordonanţă, pentru că aceasta are forţă de lege; a se vedea Legea
nr. 346/2006, republicată, privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Apărării Naţionale, respectiv
OUG nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Internelor şi Reformei Administrative,
reorganizat ulterior ca Ministerul Afacerilor Interne prin OUG nr. 221/2008 şi OUG nr. 96/2012).

Conducerea ministerelor - revine miniştrilor:

- aceştia reprezintă ministerul în raporturile cu alte subiecte de drept şi fac parte din Guvern;
- conduce aparatul de specialitate al ministerului, numeşte şi revocă din funcţie personalul acestuia
(personal contractual sau funcţionari publici);
- atribuţiile lor generale sunt prevăzute la art. 56 Cod administrativ (e.g., organizează, coordonează şi
controlează aplicarea legilor, ordonanţelor, hotărârilor Guvernului, ordinelor sau instrucţiunilor; sunt
ordonatori principali de credite; elaborează şi avizează proiecte de legi, ordonanţe, hotărâri ale
Guvernului etc.).

În activitatea de conducere a ministerului, ministrul este ajutat de unul sau mai mulţi secretari de stat
(dacă actul de înfiinţare sau de organizare prevede acest lucru, poate fi utilizată şi funcţia de subsecretar
de stat) - exercită atribuţiile stabilite prin actul normativ de înfiinţare/organizare sau alte atribuţii
delegate prin ordin al ministrului.
Miniştrii mai beneficiază şi de un „cabinet al ministrului” (format din personal angajat pe baza încrederii
acordate de către ministru).

Actele juridice emise la nivelul ministerelor = ordine sau instrucţiuni (acte administrative cu caracter
individual sau normativ, după caz).

2
Drept administrativ I – Cursul nr. 10 (27 aprilie 2020)
Conf. dr. Alexandru-Sorin Ciobanu

Conform art. 57 Cod administrativ „în exercitarea atribuţiilor ce îi revin, ministrul emite ordine şi
instrucţiuni cu caracter normativ sau individual”, cu menţiunea că prin ordine se se pot aproba şi norme
metodologice, regulamente sau alte categorii de reglementări care sunt parte componentă a ordinului
respectiv. Precizări:
- aceste acte, deşi sunt emise sub semnătura miniştrilor (sau a persoanelor delegate de aceştia), au
ca emitent însuşi ministerul (cu alte cuvinte, nu trebuie confundat „reprezentantul” autorităţii cu
autoritatea publică propriu-zisă);
- conform art. 57 alin. 3 Cod administrativ, aprecierea necesităţii şi oportunitatea emiterii actelor
administrative ale miniştrilor aparţin exclusiv acestora (Problemă: ce consecinţe juridice poate să atragă
această dispoziţie?);
- în afară de actele administrative unilaterale (acte de autoritate), ministerele mai încheie şi
contracte civile sau administrative.

Organizarea „internă” a ministerelor:

(i.) Secretarul general al ministerului şi secretarii generali adjuncţi:
- sunt înalţi funcţionari publici şi sunt numiţi prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism;
- asigură stabilitatea funcţionării ministerului, continuitatea conducerii şi realizarea legăturilor
funcţionale între structurile ministerului, precum şi cu celelalte autorităţi şi organe ale administraţiei
publice (atribuţiile principale ale secretarului general sunt prevăzute la art. 61 alin. 2 Cod administrativ,
una dintre cele mai importante fiind şi exercitarea calităţii de ordonator principal de credite, pe
perioada vacanţei funcţiei de ministru sau în situaţia în care acesta se află în imposibilitatea absolută a
exercitării atribuţiilor; atribuţiile secretarilor generali adjuncţi sunt stabilite de ministru);
(ii.) în structura ministerelor se organizează direcţii generale, direcţii, servicii şi birouri, denumite
generic „compartimente”, cu atribuţii stabilite prin regulamentul de organizare şi funcţionare a
ministerului, aprobat prin ordin al ministrului;
(iii.) colegiul ministerului = organ consultativ care funcţionează pe lângă ministru;
(iv.) personalul din cadrul ministerului poate avea calitatea de funcţionar public, de funcţionar public cu
statut special, poate fi personal contractual sau, în mod specific fiecărui minister, un alt statut;

2.1.2. Organele centrale subordonate faţă de ministere

Astfel de organe pot fi înfiinţate şi plasate chiar de către legiuitor (vezi cazul Poliţiei Române sau al
Jandarmeriei) în subordinea unui minister sau pot fi înfiinţate de Guvern sau de către ministere (dacă
legea permite acest lucru), însă numai cu avizul conform (adică obligatoriu) al Curţii de Conturi (art. 117
alin. 2 din Constituţie, art. 68 alin. 1 Cod administrativ).
În mod generic, Codul administrativ permite ministerelor (ca şi Guvernului) să îşi înfiinţeze organe de
specialitate în subordine, cu respectarea avizului menţionat.
Problemă: Înfiinţarea prin lege de organe centrale de specialitate în subordinea Guvernului a fost
apreciată ca fiind o practică neconstituţională, întrucât o astfel de decizie (inclusiv din punct de vedere al
oportunităţii, nu doar al competenţei constituţionle) revine exclusiv Guvernului, nu Parlamentului (a se
vedea Decizia CCR nr. 16/2007 privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Turism în subordinea
Guvernului). În aceste condiţii, apreciem că nu este admisibilă adoptarea de legi nici pentru înfiinţarea
unor organe de specialitate în subordinea ministerelor.
Este important de remarcat că unele dintre aceste organe, prin raportare la competenţa specifică
atribuită, nu se află într-un raport tipic de subordonare („subordonare organică”) faţă de ministerul de
resort (cel puţin nu se foloseşte în actul de înfiinţare termenul de „subordonare”).

3
Drept administrativ I – Cursul nr. 10 (27 aprilie 2020)
Conf. dr. Alexandru-Sorin Ciobanu

Astfel, potrivit actului de înfiinţare, unele dintre ele (în special care prestează servicii publice, deci au mai
puţin atribuţii de „autoritate”) se află „în coordonarea”, „în cadrul” sau „sub autoritatea” ministerului,
conţinutul concret al unui asemenea raport urmând a fi dedus din analiza prevederilor actului de
înfiinţare/organizare (în principiu, ar fi vorba despre un raport de „îndrumare şi control” sau despre o
„subordonare funcţională”, adică sub anumite aspecte).
Precizări:
- denumirea acestor organe este foarte diferită (Direcţie, Agenţie, Institut, Club, Autoritate, Centru etc.);
- indiferent de gradul de „subordonare” sau de faţă de ministerul de resort, ele se află într-o relaţie de
dependenţă (mai mult sau mai puţin accentuată) faţă de acesta:de exemplu, conducătorii acestor
organe sunt numiţi/eliberaţi din funcţie de către ministru, dacă prin actul de înfiinţare/organizare şi
funcţionare nu se stabileşte altfel.

Exemple de organe centrale de specialitate:

 La nivelul Ministerului Afacerilor Interne: Poliţia Română, Direcţia Generală de Paşapoarte,
Jandarmeria Română, Agenţia Naţională Antidrog, Arhivele Naţionale, Institutul de Studii pentru Ordine
Publică (a se vedea https://www.mai.gov.ro/despre-noi/organizare/structuri-in-subordinea-in-
cadrulmai/);
 La nivelul Ministerului Educaţiei şi Cercetării: Agenţia de Credite şi Burse de Studii; Institutul
Limbii Române; Unitatea Executivă pentru Finanţarea Învăţământului Superior şi a Cercetării, Dezvoltării
şi Inovării etc. (a se vedea https://www.edu.ro/structuri-subordonate);
 La nivelul Ministerului Culturii: Oficiul Român pentru Drepturile de Autor, Centrul Naţional al
Cinematografiei, Biblioteca Naţională a României, Muzeul Naţional Peleş etc. (a se vedea lista disponibilă
la adresa http://www.cultura.ro/despre-minister) etc

Precizare:
Unele organe de specialitate se află chiar în subordinea Secretariatul General al Guvernului (SGG), deşi
nu este un minister propriu-zis (e.g., Comisia Naţională de Strategie şi Prognoză, Agenţia Naţională
pentru Achiziţii Publice), timp ce unele „întreprinderi publice” de interes naţional se află „sub
autoritatea” sa (Compania Naţională de Transport al Energiei Electrice "Transelectrica" - S.A., Societatea
Naţională de Transport Gaze Naturale "Transgaz" - S.A. Mediaş).
De asemenea, conform art. 20 alin. 7-8, SGG este „asimilat” unui „minister de resort” în raporturile cu
Regia Autonomă „Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat” (chiar dacă nu îşi „subordonează”
efectiv această regie, este vorba tot despre o „autoritate” exercitată asupra ei, în condiţiile specifice
aplicabile întreprinderilor publice – a se vedea OG nr. 109/2011 privind guvernanţa corporativă).

2.2. ADMINISTRAŢIA EXTRAMINISTERIALĂ

Organele din sfera administraţiei extraministeriale pot fi se înfiinţate de către Guvern, cu avizul conform
al Curţii de Conturi (a se vedea Decizia CCR nr. 16/2007).
Competenţa atribuită acestor organe nu se poate „suprapune” peste cea a Guvernului sau a ministerelor
(art. 67 alin. 2 Cod administrativ), iar numirea conducătorilor se face de către Primul-ministru (art. 31 lit.
1 Cod administrativ).
Şi în cazul lor se aplică, în mod corespunzător, dispoziţiile privind organizarea/funcţionarea ministerelor
li se aplică, în mod corespunzător (art. 67 alin. 3 Cod administrativ).
În general, aceste organe se află în coordonarea Primului-ministru, prin intermediul Cancelariei sale (a se
vedea art. 22 alin. 6 Cod administrativ şi Anexa 1 a HG nr. 137/2020 privind organizarea, funcţionarea şi
atribuţiile unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului).

4
Drept administrativ I – Cursul nr. 10 (27 aprilie 2020)
Conf. dr. Alexandru-Sorin Ciobanu

De asemenea, coordonarea efectivă acestor organe poate fi dată Secretariatului General al Guvernului
(art. 20 alin. 9 Cod administrativ; de exemplu,în prezent este cazul Oficiului Registrului Naţional al
Informaţiilor Secrete de Stat şi al Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare în Informatică - ICI
Bucureşti), iar finanţarea lor totală sau parţială se poate face prin bugetul aceluiaşi Secretariat (pentru
detalii, a se vedea: Anexa 1 a HG nr. 137/2020;
https://sgg.gov.ro/new/despre-institutie/organizare/institutii-incoordonarefinantare/).

Exemple de organe centrale înfiinţate în subordinea Guvernului: Institutul Naţional de Statistică; Agenţia
Naţională pentru Romi, Agenţia Naţională Anti-Doping, Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale,
Autoritatea Competentă de Reglementare a Operaţiunilor Petroliere Offshore la Marea Neagră (a se
vedea HG nr. 137/2020).

3. ADMINISTRAŢIA CENTRALĂ AUTONOMĂ

Reprezintă ansamblul autorităţilor administraţiei de stat care nu sunt subordonate Guvernului sau altor
autorităţi publice, aflate sub controlul Parlamentului.
Reglementare de bază: art. 116-117 din Constituţie, Partea a II-a – Titlul III din Codul administrativ

Natură juridică: sunt autorităţi administrative cu o competenţă specifică, deci fac parte din puterea
executivă, însă se bucură de autonomie în raporturile cu Guvernul şi celelalte organe administratie. De
altfel, din punct de vedere juridic, ele nu sunt nici în subordinea Parlamentului, întrucât, în caz contrar,
sar încălca principiul separaţiei puterilor (Parlamentul nu poate avea în subordine organe ale
Executivului). În orice caz, ele nu trebuie confundate cu aşa-numitele „autorităţi publice sui generis”
(care au un statut constituţional, însă nu fac parte din Executiv şi nu sunt „administrative”), precum
Avocatul Poporului sau Curtea Constituţională.
Pe de altă parte, „autonomia” nu înseamnă „independenţă” absolută, ci este conferită în scopul
desfăşurării activităţii specifice în mod eficient şi imparţial, la adăpost de presiuni politice (care sunt
inerente atunci când un organ administrativ este în subordinea unor foruri cu atribuţii politice, precum
Guvernul).
Limitele fireşti ale acestei „autonomii” se raportează la:

1. Faţă de Parlament:
 este relevant chiar modul de înfiinţare: prin lege organică a Parlamentului (art. 117 alin. 3) din
Constituţie; Precizări:
De fapt, putem identifica:
- autorităţi care sunt nominalizare expres chiar în Constituţie, urmând ca aspectele privind organizarea şi
funcţionarea lor să fie reglementată prin lege organică (de exemplu, Consiliul Suprem de Apărare a
Ţării); - autorităţi care sunt înfiinţate direct prin lege organică (de exemplu, Serviciul Român de
Informaţii, Consiliul Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii, Consiliul Naţional al Audiovizualului,
Consiliul Concurenţei, Banca Naţională a României etc.).

 numirea şi eliberarea din funcţie a conducerii se face de către Parlament, în condiţiile stabilite de legea
de înfiinţare – art. 71 Cod administrativ; Precizări:
În prezent, legile deja adoptate nu prevăd, întotdeauna, o competenţă exclusivă a Parlamentului cu
privire la actul de numire în funcţie a conducerii.
Astfel, deşi există o asemenea competenţă decizională la unele autorităţi, propunerile (sau unele dintre
ele, la organele cu conducere colegială) trebuie formulate de alte autorităţi, de exemplu:

5
Drept administrativ I – Cursul nr. 10 (27 aprilie 2020)
Conf. dr. Alexandru-Sorin Ciobanu

- numirea directorului SIE, conform art. 6 alin. 1 din Legea nr. 1/1998, sau a directorului SRI,
conform art. 23 din Legea nr. 14/1992, se face la propunerea Preşedintelui României;
- Parlamentul numeşte pe cei 11 membri ai CNA, însă pentru 2 dintre ei propunerea vine de la
Preşedinte, iar pentru 3 membri de la Guvern - art. 11 din Legea nr. 504/2002;
- cei 11 membri ai Colegiului Consiliului Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii (CNSAS)
sunt numiţi de către Parlament, însă 2 dintre propuneri vin de la Preşedintele României şi de la Primul-
ministru – art. 17 din OUG nr. 24/2008.
În alte situaţii, observăm chiar eliminarea Parlamentului din mecanismul decizional final: de exemplu,
conform art. 15 din Legea concurenţei nr. 21/19996, numirea celor 7 membri ai Plenului Consiliului
Concurenţei se face de către Preşedintele României, cu menţiunea că aceştia sunt audiaţi, în prealabil, în
comisiile de specialitate parlamentare).
 activitatea lor este supusă controlului Parlamentar (atât prin comisiile de specialitate, cât şi prin
prezentarea unor rapoarte de activitate).
 finanţarea activităţii se face de la bugetul de stat, care se aprobă prin lege.

2. Faţă de Guvern/Preşedintele României

- numirea conducerii, la unele autorităţi autonome, se face la propunerea Guvernului sau a şefului
statului (a se vedea exemplele de mai-sus);
- actele adoptate de Guvern au forţă juridică superioară faţă de cele emise de orice altă autoritate
administrativă (în afară de Preşedintele României), deci trebuie respectate şi chiar aplicate inclusiv de
către autorităţile autonome centrale (desigur, dacă unele dintre acestea afectează competenţa
autorităţilor autonome, pot fi contestate fie la Curtea Constituţională, dacă este vorba despre
ordonanţe, fie la instanţa de contencios administrativ, dacă este vorba despre hotărâri ale Guvernului);
- autorităţile administrative autonome fac parte din Executiv, mai precis din administraţia statală,
ceea ce înseamnă că rămân o componentă a sistemului administraţiei publice aflat, la rândul său, sub
„conducerea generală” a Guvenului.

TEMA II – ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ

1. Menţiuni prealabile:
Sub titulatura „administraţia publică locală” vom analiza, într-un sens mai larg (care are la bază criteriul
competenţei teritoriale, nu pe cel al naturii şi statutului autorităţilor implicate), două categorii de activităţi
de administraţie publică:
 administraţia locală autonomă de la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale sau al subdiviziunilor
administrativ-teritoriale (sectoarele municipiului Bucureşti) – realizată de autorităţile alese de colectivităţile
locale, respectiv de către organele înfiinţate de acestea;
 administraţia publică „teritorială” – realizată de organele administraţiei de stat din teritoriu (din
unităţile administrativ-teritoriale): prefect şi servicile publice deconcentrate.
În general, însă, este preferabil ca prin sintagma „administraţie publică locală” să avem în vedere doar
administraţia autonomă locală.
De asemenea, din punct de vedere „teritorial”, conceptul de „local” poate primi, inclusiv prin raportare la
dispoziţiile legale, două semnificaţii:

6
Drept administrativ I – Cursul nr. 10 (27 aprilie 2020)
Conf. dr. Alexandru-Sorin Ciobanu

- stricto-sensu: administraţia publică de la nivelul „localităţilor” – comune, oraşe, municipii (inclusiv

municipiul Bucureşti şi sectoarele acestuia);
- lato-sensu: administraţia publică de la nivelul tuturor unităţilor administrativ-teritoriale (inclusiv
judeţele). Codul administrativ (art. 5 lit. d) defineşte „administraţia publică locală” ca „totalitatea
activităţilor desfăşurate, în regim de putere publică, de organizare a executării şi de executare în concret a
legii şi de prestare de servicii publice, în scopul satisfacerii interesului public local”.

2. Statutul unităţilor administrativ-teritoriale

Unităţile administrativ-teritoriale reprezintă, în esenţă, diviziuni ale teritoriului statului, însă din perspectivă
pur administrativă (nu politică), fiind dotate cu personalitate juridică de drept public şi create pentru
înfăptuirea unei administraţii publice eficiente şi apropiate de interesele şi necesităţile colectivităţilor
locale. Potrivit Constituţiei (art. 3 alin. 3) şi Codului administrativ (art. 5 lit. pp), unităţile administrativ-
teritoriale din România sunt: comunele, oraşele, municipiile şi judeţele, primele trei fiind considerate unităţi
„de bază”, în timp ce judeţul este calificat ca o unitate „intermediară” (între nivelul de bază şi nivelul
central).
Conform Codului administrativ (art. 98-101):
- Comuna (art. 98) = unitatea administrativ-teritorială de bază care cuprinde populaţia rurală unită
prin comunitate de interese şi tradiţii:
- este alcătuită din unul sau mai multe sate, în funcţie de condiţiile economice, social-culturale,
geografice şi demografice;
- prin organizarea comunei se asigură dezvoltarea economică, social-culturală şi gospodărească a
localităţilor rurale.
- Oraşul (art. 99) = unitatea administrativ-teritorială de bază declarată ca atare prin lege, pe baza
îndeplinirii criteriilor prevăzute de legislaţia privind amenajarea teritoriului naţional:
- este alcătuit din zone rezidenţiale, zone industriale şi de afaceri, cu multiple dotări edilitare cu
funcţii administrative, industriale, comerciale, politice, sociale şi culturale destinate deservirii unei populaţii
dintr-o zonă geografică mai întinsă decât limitele administrative ale acestuia, de regulă situate împrejur.
(art. 99 alin.
1)
- Municipiul (art. 100)= unitatea administrativ-teritorială declarată ca atare prin lege, pe baza
îndeplinirii criteriilor prevăzute de lege:
- este alcătuit din zone rezidenţiale, zone industriale şi de afaceri, cu multiple dotări edilitare cu
funcţii administrative, industriale, economice, politice, sociale, culturale şi ştiinţifice destinate deservirii
unei populaţii dintr-o zonă geografică mai întinsă decât limitele administrative ale acestuia, de regulă
situate întrun areal mai mare decât al oraşului (art. 100);
- Judeţul (art. 101) = unitatea administrativ-teritorială alcătuită din comune, oraşe şi, după caz,
municipii în funcţie de condiţiile geografice, economice, sociale, etnice şi de legăturile culturale şi
tradiţionale ale populaţiei, declarată ca atare prin lege.

Lista unităţilor administrativ-teritoriale este stabilită prin Legea privind organizarea administrativă a
teritoriului României: în prezent este vorba despre Legea nr. 2/1968, cu modificările şi completările
ulterioare.

Unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public (art. 96 Cod administrativ), în
sensul în care:

7
Drept administrativ I – Cursul nr. 10 (27 aprilie 2020)
Conf. dr. Alexandru-Sorin Ciobanu

 au capacitate juridică deplină, putând participa în raporturi juridice atât de drept public (prin
intermediul actelor administrative emise de autorităţile autonome locale), cât şi de drept privat
(raporturi contractuale civile, de exemplu);
 au patrimoniu propriu;
 sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală şi ale conturilor
deschise la unităţile teritoriale de trezorerie, precum şi la unităţile bancare;
 sunt titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor
care aparţin domeniului public şi privat în care acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu alte
persoane fizice sau juridice.
 au dreptul la asociere (fie structurile asociative nominalizate expres la art. 86 din Cod - Asociaţia
Comunelor din România, Asociaţia Oraşelor din România, Asociaţia Municipiilor din România Uniunea
Naţională a Consiliilor Judeţene din România, fie în alte forme asociative de interes general, constituite
potrivit art. 89 din Cod).

Problemă: Cum calificăm subdiviziunile administrativ-teritoriale? Sunt şi ele persoane juridice, respectiv
au capacitate juridică?
Dispoziţii privind subdiziunile regăsim în art. 5 lit. mm şi în art. 100 din Codul administrativ: ele se pot crea
doar în municipii, iar organizarea şi funcţionarea autorităţilor de la nivelul lor urmează regulile prevăzute
pentru unităţile de bază. La ora actuală, singurele subdiviziuni administrativ-teritoriale sunt cele 6 din
Bucureşti (Capitala României), denumite „sectoare”.
De asemenea, în Partea a III-a – Capitolul V („Administraţia publică a municipiului Bucureşti”) sunt
prezentate autorităţile de la nivelul sectoarelor.
Codul administrativ nu conţine, însă, norme care să clarifice dacă sectoarele (şi subdiviziunile
administrativteritoriale, în general) sunt sau nu persoane juridice, aşa cum a prevăzut expres în cazul
unităţilor administrativ-teritoriale.
Este de remarcat că, anterior Codului administrativ, art. 4 alin. 2 din OG nr. 53/2002 privind Statutul-cadru
al unităţilor administrativ-teritoriale (abrogată în prezent) prevedea că subunităţile administrativ-teritoriale
ale municipiilor nu sunt dotate cu personalitate juridică.
Totuşi, această prevedere (care este şi relativ veche) a generat controverse în plan doctrinar şi
jurisprudenţial, inclusiv după intrarea în vigoare a Noului Cod civil (1 octombrie 2011). După cum se ştie,
cele 3 elemente constitutive tradiţionale impuse pentru a fi în prezenţa unei persoane juridice sunt:
organizarea de sine stătătoare, patrimoniul propriu, respectiv un obiect de activitate vizând un scop licit şi
moral (a se vedea art. 187 Cod civil).
Pe de altă parte, art. 188 Cod civil prevede că sunt persoane juridice şi entităţile care nu sunt declarate ca
atare de lege (cum este şi cazul subdiviziunilor administrativ-teritoriale), dacă întrunesc „de facto” cerinţele
de mai-sus.
Or, în cazul sectoarelor municipiului Bucureşti, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 273/2006 privind
finanţele publice locale, vom regăsi un buget al sectoarelor, separat de cel al municipiului Bucureşti, motiv
pentru care s-ar putea susţine că au un „patrimoniu” al lor, ceea ce le-ar califica mai departe, în baza art.
188 Cod civil, ca „persoane juridice”.
Totuşi, o asemenea concluzie apreciem că ar fi eronată, întrucât:
- dacă legiuitorul ar fi dorit să le recunoască subdiviziunilor administrativ-teritoriale calitatea de
persoană juridică de drept public, ar fi făcut-o în mod expres (după cum a procedat în cazul unităţilor
administrativteritoriale);
- art. 194 lit. a) Cod civil prevede că în cazul înfiinţării unor persoane juridice de drept public
(autorităţi publice, instituţii publice, unităţi administrativ-teritoriale sau operatori economici constituiţi de

8
Drept administrativ I – Cursul nr. 10 (27 aprilie 2020)
Conf. dr. Alexandru-Sorin Ciobanu

stat sau la nivel local), „în toate cazurile, actul de înfiinţare trebuie să prevadă în mod expres dacă
autoritatea publică sau instituţia publică este persoană juridică” (ceea ce nu se regăseşte în cazul
subdivziunilor).

3. Principii de organizare a administraţiei publice locale în România

3.1. Aspecte introductive

În general, se apreciază că modul în care un stat îşi concepe administraţia publică de la nivel local („în
teritoriu”), din perspectiva filosofiei de bază şi a principiilor fundamentale, pleacă de la câteva modele
clasice care se pot utiliza: (i). centralizarea; (ii.) deconcentrarea; (iii.) descentralizarea.
(i.) Centralizarea presupune existenţa unui singur tip de „administraţie publică” – cea statală - şi
subordonarea organelor administraţiei locale de stat (înfiinţate în unităţile administrativ-teritoriale) faţă
de de organele administraţiei centrale de stat:
- organele centrale sunt singurele care adoptă decizii aplicabile la nivel teritorial, iar organele
locale („teritoriale”) ale administraţiei de stat au doar competenţa executării acestora;
- organele administraţiei statale din teritoriu sunt subordonate organic faţă de organele
administraţiei centrale
- nu există autorităţi administrative alese de colectivitatea locală, care să gestioneze în mod
autonom treburile publice din unităţile administrativ-teritoriale.

(ii.) Deconcentrarea reprezintă o formă atenuată a centralizării, în sensul în care, deşi administraţia
publică rămâne exclusiv una „statală”, recunoaşte în favoarea organelor administraţiei statale din
teritoriu a unei puteri de decizie limitate (prin comparaţie, în cazul sistemelor centralizate, acestă putere
nu ar exista deloc):
- organele administraţiei statale din teritoriu sunt în continuare subordonate ierarhic faţă de
organele centrale;
- au un drept de apreciere limitat şi pot lua unele decizii, care rămân „cenzurabile” de către
organele centrale.

(iii.) Descentralizarea presupune transferul de competenţă administrativă de la nivelul central (statal)

către nivelul local (unităţile administrativ-teritoriale, ca subiecte de drept public care acţionează prin
autorităţi proprii, separate de cele statale).

Un sistem administrativ care se bazează pe descentralizare este justificat din raţiuni de eficienţă şi de
eficacitate, urmărind apropierea administraţiei de cetăţeni.
Descentralizarea presupune şi existenţa principiului autonomiei locale, ca drept al colectivităţilor locale,
reunite juridico-administrativ în forma unităţilor administrativ-teritoriale, de a decide asupra
modalităţilor de satisfacere a interesele proprii, cu respectarea legii, dar fără imixtiunea autorităţilor
administrative centrale.

Ca atare:
- descentralizarea nu este de natură „politică”, în sensul în care unităţile administrativ-teritoriale nu
devin
„entităţi politice” distincte şi nu pot adopta reglementări care să „deroge” de la legislaţia naţională; -
descentralizarea implică existenţa unor autorităţi publice locale la nivelul unităţilor
administrativteritoriale, învestite de colectivitatea locală;

9
Drept administrativ I – Cursul nr. 10 (27 aprilie 2020)
Conf. dr. Alexandru-Sorin Ciobanu

- aceste autorităţi au atribuţii proprii în gestionarea şi administrarea problemelor colectivităţii

respective; - autorităţile administraţiei de stat (centrale sau plasate în teritoriu) nu mai intervin în
administrarea treburilor publice de interes local, însă îşi păstrează un „drept de tutelă administrativă”
(cu un conţinut care poate fi variabil), având ca scop supravegherea modului în care autorităţile locale
respectă legile ţării.

În doctrină (de exemplu, prof. A. Iorgovan sau prof. Dana Tofan) se vorbeşte despre două dimensiuni ale
„descentralizării”:
- descentralizarea teritorială – are în vedere existenţa unor interese proprii locuitorilor din cadrul unor
diviziuni administrativ-teritoriale ale statului, distincte de interesele naţionale, a căror realizare este
asigurată de către autorităţi locale alese, care dispun de competenţă materială generală.
- descentralizarea tehnică (prin servicii) – are în vedere existenţa unor persoane juridice de drept public
care prestează anumite servicii publice de interes local şi care sunt detaşate din masa serviciilor
prestate de autorităţile statale (stabilimente publice locale).

3.2. Principii de rang constituţional

Constituţia României indică, la art. 120, trei principii de bază care stau la baza funcţionării administraţiei
publice locale:
 descentralizarea
 autonomia locală
 deconcentrarea serviciilor publice

Aceste principii sunt explicate şi detaliate în Codul administrativ. Astfel:

3.2.1. Descentralizarea = „transferul de competenţe administrative şi financiare de la nivelul administraţiei

publice centrale la nivelul administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale, împreună cu resursele
financiare necesare exercitării acestora” (art. 5 lit. x).

Titlul II al Părţii a III-a din Cod este dedicată procesului de descentralizare.

În primul rând, sunt de reţinut principiile de bază ale acestuia (art. 76):
 principiul subsidiarităţii, care constă în exercitarea competenţelor de către autoritatea administraţiei
publice locale situată la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetăţean şi care dispune de
capacitate administrativă necesară;
 principiul asigurării resurselor corespunzătoare competenţelor transferate;
 principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale în raport cu competenţele ce le
revin, care impune obligativitatea respectării aplicării standardelor de calitate şi a standardelor de
cost în furnizarea serviciilor publice şi de utilitate publică;
 principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii şi reguli
obiective, care să nu constrângă activitatea autorităţilor administraţiei publice locale sau să limiteze
autonomia locală financiară;
 principiul echităţii, care implică asigurarea accesului tuturor cetăţenilor la serviciile publice şi de
utilitate publică.

Reguli privind transferul de competenţă: -

se realizează prin lege;

1
0
Drept administrativ I – Cursul nr. 10 (27 aprilie 2020)
Conf. dr. Alexandru-Sorin Ciobanu

- este fundamentat pe analize de impact şi ale unor sisteme de indicatori de monitorizare, elaborate
de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, în colaborare cu
ministerul coordonator al procesului de descentralizare şi cu structurile asociative ale autorităţilor
administraţiei publice locale.
- se face cu respectarea principiului subsidiarităţii şi a criteriului ariei geografice a beneficiarilor,
potrivit căruia transferul competenţei privind furnizarea unui serviciu public se face către acel nivel al
administraţiei publice locale care corespunde cel mai bine ariei geografice a beneficiarilor;
- în toate etapele procesului de transfer de competenţe, este obligatorie consultarea structurilor
asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale;
- transferul de competenţe, precum şi exercitarea acestora, se face concomitent cu asigurarea
tuturor resurselor necesare (în cazul în care nu se transferă, ci doar se deleagă competenţe de la nivelul
central la nivelul local, finanţarea se va asigura integral de către administraţie centrală);
- ministerele şi celelalte organe centrale de specialitate trebuie să stabilească standarde de cost şi
standarde de calitate pentru serviciile desecentralizate, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului şi
trebuie respectate de către autorităţile locale;
- dacă în cadrul serviciului public faţă de care operează un transfer de competenţă există baze de date
la nivel naţional, acestea rămân în proprietatea publică sau privată a statului şi în administrarea
Guvernului, ministerelor sau a celorlalte organe centrale care au transferat competenţele, pentru
competenţele care rămân în exercitarea autorităţilor administraţiei publice centrale; pentru competenţele
transferate autorităţilor administraţiei publice locale, bazele de date aferente serviciului public respectiv
rămân în proprietatea statului, iar autorităţile administraţiei publice locale, cărora le-au fost transferate
competenţele, au atribuţii de introducere, actualizare, exploatare şi valorificare a datelor.

Etapele transferului de competenţă:

1. elaborarea de către ministerul coordonator al procesului de descentralizare (în prezent este
vorba despre Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei Publice – subl.ns. A.S.C.) a
strategiei generale de descentralizare sau, în cazul inexistenţei unei strategii generale de
descentralizare prin care se analizează oportunitatea transferului de competenţe de la nivelul
administraţiei publice centrale la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale, elaborarea de către
ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale a strategiilor sectoriale de
descentralizare;
2. identificarea de către Guvern, ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale a resurselor necesare şi a costurilor integrale aferente competenţelor care sunt
transferate, precum şi a surselor bugetare pe baza cărora sunt finanţate;
3. organizarea de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale a eventualelor faze-pilot în vederea testării şi evaluării impactului soluţiilor propuse pentru
descentralizarea competenţelor, care nu sunt exercitate prin structuri din subordinea ministerelor de
resort, organizate la nivel local;
4. elaborarea de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale a analizelor de impact ale transferului de competenţe;
5. elaborarea de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale a proiectelor de legi sectoriale prin care se transferă competenţe către autorităţile
administraţiei publice locale.

3.2.2. Principiul autonomiei locale

1
1
Drept administrativ I – Cursul nr. 10 (27 aprilie 2020)
Conf. dr. Alexandru-Sorin Ciobanu

Potrivit art. 5 lit. j) din Codul administrativ, autonomia locală = „dreptul şi capacitatea efectivă a
autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul
colectivităţilor locale la nivelul cărora sunt alese, treburile publice, în condiţiile legii”.

Trăsăturile autonomiei locale:

- se exercită de autorităţile administraţiei publice locale (conform art. 3 din Cod, acestea sunt: consiliile
locale, primarii şi consiliile judeţene; a se vedea şi art. 121-122 din Constituţie);
- reprezintă principiul de bază al organizării administraţiei publice locale;
- este numai administrativă şi financiară (nu politică), fiind exercitată pe baza şi în limitele prevăzute de
lege: (i.) priveşte organizarea, funcţionarea, competenţa şi atribuţiile autorităţilor administraţiei publice
locale, precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului, municipiului sau
judeţului; (ii.) garantează autorităţilor administraţiei publice locale dreptul ca, în limitele legii, să aibă
iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor date în mod expres în competenţa altor autorităţi publice;
- se aplică şi atât „pe verticală” – în raporturile dintre autorităţile locale şi cele de stat (centrale sau din
teritoriu), respectiv dintre autorităţile autonome din comune/oraşe şi cele de la nivelul judeţului, cât şi „pe
orizontală” – în raporturile dintre primari şi consiliile locale (a se vedea art. 123 alin. 2 din Constituţie şi
art. 85 Cod administrativ);
- implică existenţa unor bugete locale ale unităţilor/subdiviziunilor administrativ-teritoriale care se
elaborează, se aprobă, se execută şi se raportează în condiţiile legii care reglementează finanţele publice
locale (Legea nr. 273/2006, cu modificările şi completările ulterioare);
- presupune: (i.) dreptul autorităţile deliberative locale să instituie şi să perceapă impozite şi taxe locale, să
aprobe bugetele locale ale unităţilor administrativ-teritoriale, în condiţiile legii, (ii.) să administreze sau,
după caz, să dispună de resursele financiare, precum şi de bunurile proprietate publică sau privată ale
unităţilor administrativ-teritoriale;
- conferă unităţilor administrativ-teritoriale şi dreptul de asociere (art. 89 Cod administrativ), care le
permite: (i.) să constituie asociaţii de dezvoltare intercomunitară, cu personalitate juridică, de drept privat
şi de utilitate publică; (ii.) să coopereze sau să se asocieze cu unităţi administrativ-teritoriale din
străinătate; (iii.) să adere la asociaţii naţionale şi internaţionale ale unităţilor administrativ-teritoriale; (iv.)
să încheie între ele acorduri şi să participe la iniţierea şi la realizarea unor programe de dezvoltare zonală
sau regională; (v.) să participe cu capital sau cu bunuri la înfiinţarea, funcţionarea şi dezvoltarea unor
organisme prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes local sau judeţean (Precizare: în
afară de aceste forme opţionale de asociere, art. 86 Cod administrativ prevede şi „structuri asociative” de
rang legal: Asociaţia Comunelor din România, Asociaţia Oraşelor din România, Asociaţia Municipiilor din
România Uniunea Naţională a Consiliilor Judeţene din România).

3.2.3. Principiul deconcentrării

Este menţionat în art. 120 alin. 1 şi art. 123 alin. 1 din Constituţie, fiind definit la art. 5 lit.u) din Cod:
deconcentrarea = „distribuirea de atribuţii administrative şi financiare de către ministere şi celelalte organe
de specialitate ale administraţiei publice centrale către structuri proprii de specialitate din unităţile
administrativ-teritoriale”.

După cum se observă, are în vedere posibilitatea autorităţilor administraţiei centrale (de stat) de a
înfiinţa în teritoriu (la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale) structuri subordonate (un fel de „puncte
de lucru”), care dispun de o anumită competenţă decizională şi independenţă funcţională, cu menţinerea
raportului de subordonare faţă de centru.

1
2
Drept administrativ I – Cursul nr. 10 (27 aprilie 2020)
Conf. dr. Alexandru-Sorin Ciobanu

Dispoziţii privind „serviciile publice deconcentrate” regăsim în Partea a IV-a – Titlul II al Codului
administrativ:
- ministerele şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale: (i.) pot avea în subordinea
lor servicii publice deconcentrate, ca structuri de specialitate în unităţile administrativ-teritoriale; (ii.)
stabilesc organigrama, numărul de posturi şi funcţiile de conducere ale serviciilor publice
deconcentrate aflate în subordinea lor; (iii.) pot emite ordine şi instrucţiuni, obligatorii pentru aceste
servicii;
- serviciile publice deconcentrate, potrivit legii, pot îndeplini atribuţii de control, inspecţie şi
monitorizare în domeniul de specializare al ministerului de resort, respectiv al organului de specialitate
al administraţiei publice centrale competent;
- conducătorul serviciului public deconcentrat care deţine o funcţie publică de conducere este numit şi
eliberat din funcţie prin ordin al ministrului de resort sau al conducătorului organului de specialitate al
administraţiei publice centrale competent
- prefectul conduce şi coordonează activitatea serviciilor publice deconcentrate de la nivelul judeţului
pentru asigurarea implementării măsurilor din programul de guvernare şi în situaţii care implică
intervenţia urgentă a organelor statale în teritoriu;
- ministerul de resort, respectiv organul de specialitate al administraţiei publice centrale competent şi
prefectul au obligaţia de a colabora în vederea exercitării competenţelor legale privind conducerea
serviciilor publice deconcentrate.

Precizare:
Rolul constituţional al prefectului de „a conduce” serviciile deconcentrate ale ministerelor sau altor
organe centrale de specialitate (art. 123 alin. 2) este limitat la următoarele aspecte (art. 254 Cod
administrativ):
- verifică modul în care serviciile publice deconcentrate îşi îndeplinesc atribuţiile de monitorizare şi de
control în domeniul în care activează;
- avizează (cu titlu consultativ) proiectele bugetelor şi situaţiile financiare privind execuţia bugetară ale
serviciilor publice deconcentrate şi le transmite conducătorului instituţiei ierarhic superioare serviciului
public deconcentrat.
- poate propune ministrului, respectiv conducătorului organului administraţiei publice în subordinea
căruia aceste servicii publice îşi desfăşoară activitatea cercetarea disciplinară a conducătorului
serviciului public deconcentrat sau, după caz, poate sesiza direct comisia de disciplină competentă;
- desemnează prin ordin un reprezentant al instituţiei prefectului în comisia de concurs pentru ocuparea
postului de conducător al unui serviciu public deconcentrat din judeţ.

---

Surse bibliografice:
- Verginia VEDINAŞ, Drept administrativ, ediţia a XII-a revăzută şi actualizată, Ed. Universul Juridic,
Bucureşti, 2020;
- Dana APOSTOL TOFAN, Drept administrativ, vol.I, Ediţia 4, Ed.C.H.Beck, Bucureşti, 2018;
- Verginia VEDINAŞ, Tratat teoretic şi practic de drept administrativ. Volumul I, Universul Juridic,
Bucureşti,
2018;
- Florin COMAN KUND, Alexandru-Sorin CIOBANU, Sinteze teoretice şi exerciţii practice pentru
activitatea de seminar, Ediţia a III-a, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009;

1
3
Drept administrativ I – Cursul nr. 10 (27 aprilie 2020)
Conf. dr. Alexandru-Sorin Ciobanu

- Alexandru-Sorin Ciobanu, Răspunderea penală a Preşedintelui României, în lumina dispoziţiilor Noului

Cod Penal şi a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 678 din 13 noiembrie 2014, în Revista de drept public
nr.
1/2015;
- Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ediţia 4, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005; - Ioan
MURARU, Simina Elena TĂNĂSESCU (coordonatori) - Constituţia României. Comentariu pe articole,
Ediţia 2, Ed.C.H.Beck, Bucureşti, 2019.

1
4