Reflectarea exigenelor constituionale n legislaia romniei referitoare la dreptul de proprietate)

Prof. univ. dr. Aspazia COJOCARU Judector la Curtea Constituional a Romniei

Existena, nainte de 1990, a unei legislaii extrem de restrictive cu privire la circulaia juridic a bunurilor imobile, n sensul de a nu se putea dobndi i nstrina terenuri ori construcii dect cu totul excepional, a fcut aproape lipsit de coninut dreptul de proprietate asupra acestor bunuri. Legislaia adoptat dup aceast dat, ncepnd cu Legea nr.15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de stat n regii autonome i societi comerciale i Legea nr.18/1991 privind fondul funciar, a ncercat, n mare parte, s repare injustiiile i nedreptile acelui sistem. Reglementarea dreptului de proprietate a cunoscut n Romnia dup 1990 o evoluie accelerat n ceea ce privete consacrarea lui ca drept fundamental, dar mai ales, ca drept subiectiv civil, precum i a modalitilor de restituire, reconstituire i constituire a proprietii private, ca de altfel i a mijloacelor de ocrotire a acesteia innd seama de faptul c dreptul de proprietate este singurul drept real complet ce confer titularului su deplintatea exercitrii atributelor cu privire la un bun (bunuri). Opera legiuitorului de a reglementa trecerea bunurilor (luate abuziv n perioada 1945-1989) din proprietatea statului n proprietatea privat a persoanelor fizice sau a persoanelor juridice ndreptite la restituire a nceput prin adoptarea Legii nr.18 din februarie 1991, legea fondului funciar din Romnia. Aceast reform n domeniul proprietii funciare a avut drept scop restituirea terenurilor fotilor proprietari sau, dup caz, motenitorilor lor prin modalitatea reconstituirii dreptului de proprietate pentru cei care au avut pmnt i mproprietrirea unor persoane din mediul rural, cum ar fi specialitii agricoli, cooperatorii care nu au deinut terenuri, medicii, profesorii etc., prin constituirea dreptului de proprietate cu obligaia pentru acetia de a nu le putea nstrina timp de 10 ani. Dat fiind realitile sociale i economice din acea perioad, reconstituirea dreptului de proprietate n baza Legii nr.18/1990 nu s-a putut realiza n integralitatea sa i nici ntotdeauna pe vechile amplasamente, iar unii titulari au primit, n locul terenurilor, aciuni la societile comerciale noi nfiinate n locul fostelor ntreprinderi agricole de stat. De asemenea, pornind de la dispoziiile Codului civil (art.480 i urm.) c proprietatea este dreptul pe care l are cineva de a se bucura i dispune de un bun n mod exclusiv i absolut, n limitele determinate de lege, Legea nr.18/1991 a statuat c terenurile pot face obiectul domeniului public sau domeniului privat al statului ori al unitilor administrativteritoriale.

n esen, lucrarea reprezint comunicarea inut la Conferina Internaional ce a avut loc cu prilejul mplinirii a 15 ani de activitate a Curii Constituionale a Romniei, 6-7 decembrie 2007, Bucureti.

Domeniul public, se arat, poate fi de interes naional, caz n care proprietatea asupra sa, n regim de drept public, aparine statului sau de interes local, situaie n care proprietatea, de asemenea n regim de drept public, aparine comunelor, oraelor, municipiilor sau judeelor. Administrarea domeniului naional de interes public se face de ctre organele prevzute de lege, iar administrarea domeniului public de interes local se face de ctre primrii ori, dup caz, de ctre prefecturi. Ulterior Legii nr.18/1991 s-a adoptat Constituia Romniei, la 8 decembrie 1991, care n art.41 i art.135 prevedea dou forme de proprietate, proprietatea privat i proprietatea public, consacrnd n acelai timp ocrotirea proprietii private, n mod egal, indiferent de titular. Se preciza c dreptul de proprietate, precum i creanele asupra statului sunt garantate, iar coninutul i limitele acestor drepturi sunt stabilite prin lege. Mai mult chiar, relundu-se n Constituie dispoziia art.481 din Codul civil, dispoziie existent i n reglementarea actual, s-a precizat c nimeni nu poate fi expropriat dect pentru o cauz de utilitate public, stabilit potrivit legii, cu dreapt i prealabil despgubire, iar atunci cnd se execut lucrri de interes general autoritatea public poate folosi subsolul oricrei proprieti imobiliare, cu obligaia de a despgubi pe proprietar pentru daunele aduse subsolului, plantaiilor sau construciilor i pentru alte daune imputabile autoritii. Aceste despgubiri se stabilesc de comun acord cu proprietarul sau, n caz de divergen, prin intermediul justiiei. S-au prevzut i unele limitri privind exercitarea absolut a dreptului de proprietate privat. Este vorba de respectarea sarcinilor privind protecia mediului i asigurarea unei bune vecinti, precum i a altor sarcini existente, potrivit legii. Tot ca o limitare, n art.41 se prevedea i interdicia pentru strini i apatrizi de a dobndi terenuri pe teritoriul Romniei. n acest context, s-a reglementat i prezumia dobndirii licite a averii, avere ce nu poate fi confiscat dect atunci cnd aceast prezumie este rsturnat, urmnd ca bunurile destinate, folosite sau rezultate din infraciuni s fie confiscate, n condiiile legii. n privina proprietii publice, art.135 arta c bunurile cu acest regim sunt inalienabile, ele putnd fi ns nchiriate sau date n administrare regiilor autonome ori instituiilor de interes naional sau local. Ulterior adoptrii Constituiei, o contribuie esenial, n acest sens, a avut-o Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia care, prin precizarea expres c statul i unitile administrativ-teritoriale au drept de proprietate privat asupra bunurilor ce nu sunt proprietate public a acestora, lmurete criteriile clasificrii constituionale a proprietii n public i privat, i anume, criteriul principal (regimul juridic al bunurilor), i cel secundar ( al titularului dreptului de proprietate). Astfel, n timp ce subiectele dreptului de proprietate privat pot fi persoanele fizice, statul, unitile administrativ-teritoriale i alte persoane juridice, titulari ai dreptului de proprietate public sunt numai statul i unitile administrativ-teritoriale. n privina regimului juridic al bunurilor proprietate public, trebuie s precizm c uzul i interesul public au fost avute n vedere de legiuitor atunci cnd prin lege se stabilesc ce bunuri fac obiectul acesteia. Aadar, determinarea legii reprezint principalul mod de includere a unor bunuri n proprietatea public i pentru aceasta nsi legea consacr i folosete criteriile de apartenen a bunurilor la aceast form de proprietate.

Legiuitorul a adoptat apoi Legea nr.112/1995, act normativ ce reglementeaz situaia juridic a unor imobile cu destinaia de locuine, trecute n proprietatea statului n perioada 1945-1989. Locuinele n care fotii proprietari erau chiriai sau acestea erau libere au fost restituite n natur acestora, celelalte au putut fi cumprate de ctre chiriai. Curtea, soluionnd sesizarea fcut de un numr de deputai i senatori, a statuat c scopul legii este acela de a stabili msuri reparatorii n folosul fotilor proprietari i nu de a-i mproprietri pe chiriai. S-a reinut, ns, c vnzarea ctre chiriai a locuinelor care ndeplinesc condiiile prevzute de lege este o form prin care statul, n calitate de proprietar, stabilete regimul juridic al bunurilor ce-i aparin, crendu-se astfel un echilibru ntre proprietari i chiriaii ce au cumprat deja locuine din fondul locativ de stat. Alte reglementri important dup adoptarea Constituiei n domeniul proprietii sunt Legea nr.169/1997 privind modificarea i completarea Legii fondului funciar nr.18/1991, Legea nr.54/1998 privind circulaia juridic a terenurilor i Legea nr.1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole i celor forestiere, solicitate potrivit Legii fondului funciar nr.18/1991 i ale Legii nr.169/1997. Reglementrile au adus importante modificri i completri Legii nr.18/1991 n privina suprafeelor de teren ce trebuiau restituite (50 ha teren arabil i 10 ha pdure), a termenului de depunere a cererilor i a modului de reconstituire a dreptului de proprietate, i anume, pe vechile amplasamente dac acestea erau libere. Legea nr.169/1997 a fcut obiectul controlului a priori. S-a artat c formularea dispoziiile legii nu aduc atingere n nici un fel titlurilor i altor acte de proprietate eliberate este prea larg, ea cuprinznd ntreaga arie de nscrisuri ce ar putea constata calitatea de proprietar. Curtea a statuat c scopul legii este respectarea dreptului persoanelor care au beneficiat n mod legal de dispoziiile Legii nr.18/1991 i a constatat c textul este constituional n msura n care prin act eliberat se nelege actul de constatare a existenei dreptului de proprietate, emis n condiiile legii. O alt reglementare care a dat expresie cerinelor constituionale de ocrotire i aprare a dreptului de proprietate este Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate n mod abuziv n perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989. Legea adoptat este, de asemenea, o lege cu caracter reparator i a venit n completarea reglementrilor Legii nr.112/1995, aducnd numeroase mbuntiri n ceea ce privete restituirea n natur a locuinelor i prin echivalent atunci cnd aceasta nu este posibil. O importan deosebit n definirea cu mai mare acuratee juridic a dreptului de proprietate ca drept fundamental i drept subiectiv civil l are Constituia revizuit din 2003. Astfel, n art.44 alin.(2) se arat c proprietatea privat este nu este numai ocrotit, ci i garantat n mod egal de lege, indiferent de titular. Se precizeaz, n plus, n art.44 alin.(4) c este interzis naionalizarea sau orice msur de trecere silit n proprietatea public a unor bunuri pe baza apartenenei sociale, etnice, religioase, politice sau de alt natur discriminatorie a titularilor. De data aceasta, n alin.(2) al art.44 se prevede c cetenii strini i apatrizii pot dobndi dreptul de proprietate privat asupra terenurilor numai n condiiile rezultate din aderarea Romniei la Uniunea European i din alte tratate internaionale la care Romnia este parte, pe baz de reciprocitate, n condiiile prevzute prin lege organic, precum i prin

motenire legal. S-a lrgit astfel sfera subiecilor ce au dreptul de a dobndi n Romnia dreptul de proprietate asupra terenurilor. Curtea Constituional a statuat prin Decizia nr.408/2004 c dispoziiile constituionale prevd c dobndirea dreptului de proprietate asupra terenurilor de ctre cetenii strini i apatrizii se face n anumite condiii i, n acest sens, a declarat ca fiind neconstituionale dispoziiile art.3 alin.1 din Legea nr.54/1998 privind circulaia juridic a terenurilor, n msura n care acestea contravin dispoziiilor art.44 alin.(2) teza a doua din Constituie. S-a adoptat de ctre legiuitor, n acest sens, Legea nr.312/2005 care a stabilit, avnd n vedere dispoziiile constituionale, condiiile de dobndire a terenurilor de ctre cetenii strini i apatrizi. Astfel, cetenii statelor membre i apatrizii cu domiciliul ntr-un stat membru sau n Romnia, precum i persoanele juridice avnd naionalitatea acestor state pot dobndi, n principiu, terenuri n aceleai condiii ca i cetenii romni sau persoanele juridice romne. ns, pentru cetenii unui stat membru i apatrizii nerezideni n Romnia sau persoanele juridice nerezidente, dobndirea dreptului de proprietate asupra terenurilor pentru reedine secundare, respectiv sedii secundare, se poate face la mplinirea a 5 ani de la aderarea Romniei la Uniunea European, iar cetenii i apatrizii care domiciliaz ntr-un stat membru sau n Romnia ori persoanele juridice avnd naionalitatea acelor state pot dobndi dreptul de proprietate asupra terenurilor agricole, pdurilor i terenurilor forestiere la mplinirea a 7 ani de la aderare n Uniunea European. Aceste dispoziii nu se aplic fermierilor care i stabilesc reedina n Romnia. Pentru toi ceilali ceteni strini, apatrizi i persoane juridice nerezidente, dreptul de proprietate se dobndete n condiiile reglementate prin tratate internaionale, pe baz de reciprocitate. De asemenea, titlul IV Economia i finanele publice art.136 a reluat vechea reglementare cu privire la cele dou forme de proprietate public i privat. Se arat c bogiile de interes public i alte bunuri stabilite de legea organic fac obiectul exclusiv al proprietii publice, bunuri ce sunt inalienabile, dar, n condiiile legii organice, ele pot fi date n administrare, pot fi concesionate ori nchiriate, ns pot fi date i n folosin gratuit instituiilor de utilitate public. Se precizeaz c i proprietatea public este garantat i ocrotit prin lege, iar proprietatea privat este inviolabil n condiiile legii organice. Ulterior, s-a adoptat i Legea nr.247/2005 privind reforma n domeniile proprietii i justiiei, precum i unele msuri adiacente, lege ce a modificat i completat legile cu caracter reparatoriu adoptate dup 1990, punnd accent pe faptul c actele de reconstituire i constituire a dreptului de proprietate emise n condiii ilegale sunt lovite de nulitate absolut. Curtea a fost sesizat cu controlul de constituionalitate i a statuat c existena dreptului dobndit cu rea-credin sau prin abuzul autoritilor publice nu este compatibil cu garantarea drepturilor i libertilor cetenilor, potrivit art.57 din Constituie, care prevede c cetenii romni, cetenii strini i apatrizii trebuie s-i exercite drepturile i libertile constituionale cu bun-credin, fr s ncalce drepturile i libertile celorlali.

De asemenea, Curtea a observat c msura legislativ a atribuirii titlurilor pe vechiul amplasament i sancionarea cu nulitatea absolut a actelor emise n mod ilegal este n concordan cu principiul garantrii proprietii, prevzut de art.44 alin.(2) din Constituie, precum i cu dispoziiile constituionale ale art.16 alin.(1), conform crora cetenii sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i fr discriminri. Prin Legea nr.1/2009 pentru modificarea i completarea Legii nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate n mod abuziv n perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989 s-a consacrat stabilitatea raporturilor juridice avnd ca obiect dobndirea prin vnzare-cumprare a imobilelor construcii, n baza Legii nr.112/1995. Curtea Constituional a fost sesizat cu obiecia de neconstituionalitate a acestei legi. Examinnd critica, Curtea a constatat c Legea nr.10/2001, aa cum a fost modificat, reglementeaz, n mod expres, posibilitatea persoanelor ale cror imobile au fost preluate fr titlu valabil de a beneficia de msuri reparatorii prin echivalent, n situaia n care imobilele au fost nstrinate chiriailor de bun-credin. Dispoziiile criticate sunt n concordan i cu jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului, care, n cele mai multe din hotrrile ce vizeaz msurile reparatorii, se refer la punerea n executare a hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile i nu la modalitile de restituire a imobilelor, iar dac vnzarea de ctre stat ar fi lipsit total de despgubiri, atunci s-ar nclca art.1 din Protocolul 1 al Curii Europene a Drepturilor Omului (cauza Johanna Huber mpotriva Romniei 2008). Ori, din cuprinsul legii rezult c cei ndreptii, crora nu li se restituie imobilul n natur, beneficiaz de msuri reparatorii prin echivalent, nenclcndu-se astfel dispoziiile constituionale i nici cele comunitare n materia proprietii. * * *

n concluzie, precizm c ocrotirea i garantarea dreptului de proprietate au la baz dispoziiile constituionale ale art.44 i art.136, dispoziii reflectate n: - reglementrile cuprinse n legile ce s-au adoptat n materie; - n deciziile Curii Constituionale, de verificare a constituionalitii legilor, precum i n - hotrrile instanelor de judecat date n procesul de aplicare a legilor pentru restabilirea dreptului de proprietate.