De la votul censitar la votul universal

In Romnia, primul act electoral a fost chiar cel n urma cruia a luat natere statul: dubla alegere
a lui Alexandru Ioan Cuza, n Moldova i ara Romneasc, pe 5 i respectiv 24 ianuarie 1859.
De atunci, ntr-un veac i jumtate, Romnia, fie ea regat sau republic, cu regimuri politice
democratice ori nedemocratice, a urmat un parcurs electoral marcat de numeroase transformri,
unele n acord cu procesul general de democratizare, altele avnd cauze endogene specifice.
Introducerea votului universal dup constituirea Romniei Mari a fost, din perspectiva
evoluiei democratice, momentul de rscruce al procesului electoral, ns i nainte, dar, mai ales,
dup acest moment istoric, Romnia a cunoscut importante prefaceri structurale ale sistemului
electoral.
Regimul politic proiectat pentru statul romn prin Conveniunea de la Paris din 7/19 august 1858
punea n centrul su o adunare electiv, aleas pentru apte ani, care deinea puterea legislativ
mpreun cu domnitorul i o comisie central. Adunarea era compus din membri alei dintre
romnii n vrst de 30 de ani mplinii i care aveau un venit anual de 4.800 de franci, ca i din
membri de drept episcopii i mitropoliii, care o i prezidau. Corpul electoral era mprit n trei
colegii: colegiul alegtorilor direci ai judeelor ce i cuprindea pe cei cu venit funciar rural de
12.000 de franci , colegiul alegtorilor de rangul al doilea al judeelor unde venitul minim era
de 1.200 de franci i colegiul alegtorilor oraelor compus din cei care dovedeau c dein un
capital funciar, industrial sau comercial de 72.000 de franci1. ase ani mai trziu, Statutul
Dezvolttor al Conveniunii i Aezmntul electoral, cum a fost denumit iniial legea
electoral, aveau s aduc modificri formale n dou direcii. Pe de-o parte, a fost creat o a
doua camer parlamentar, numit Corp Ponderator, cu membri de drept i membri numii de
domnitor, alturi de Adunarea electiv, n ntregime aleas. Pe de alt parte, a operat o
reorganizare a corpului electoral, mprit acum n dou colegii pentru alegerea deputailor,
fiecare cu dou categorii de alegtori, primari i direci, n funcie de censul pltit. Pentru a avea
dreptul de a fi alegtor primar, trebuia pltit un impozit de 80 de lei n oraele cu pn la 1.500
locuitori i un impozit de 110 lei n oraele mai mari. ranii trebuiau s plteasc un impozit de
48 de lei. [...] Alegtorii direci erau cei care plteau, n comuna de care aparineau, o contribuie
de cel puin patru galbeni (1.200 de franci), tiau s scrie i s citeasc i aveau 25 de ani,
intelectualii i pensionarii cu o pensie minim de 2.000 de lei pe an.
Cele dou modificri aduse de Statutul lui Cuza au generat efecte contradictorii. Pe de-o parte,
au fost sporite prerogativele puterii executive n dauna celei legislative, cci numai Domnul are
iniiativa legilor, care are chiar posibilitatea de a guverna fr parlament, cu concursul unui
consiliu de stat.4 Mai mult, prin infiinarea noii camere, unde 65 de senatori erau numii de
Domnitor, ingerinele acestuia n activitatea parlamentar deveneau i mai pregnante, astfel c
reforma prezint, neindoielnic, trsturi absolutiste5. Pe de alt parte, se extindea baza
electoral a parlamentului. Dac sub imperiul Conveniei de la Paris, reprezentarea naional era

mai curnd o reprezentare de clas, imensa majoritate a rii nefiind deloc reprezentat, reforma
operat de Cuza a realizat primul mare pas nainte pe calea naionalizrii puterii legislative6,
asigurndu-se o mai just reprezentare a claselor, chiar dac acestea rmneau desprite prin
intermediul colegiilor censitare. Totui, accesul populaiei la vot rmnea extrem de restrictiv,
specific, pn la urm, sistemului electoral censitar din acea perioad.

Acesta era, aadar, dispozitivul electoral care a funcionat pn n 1866, n etapa pregtitoare a
sistemului electoral romnesc din a doua jumtate a secolului al XIX-le i nceputul secolului
urmtor. O etap pregtitoare care conturase ns pilonii viitori ai sistemului: votul censitar, pe
de-o parte, i ingerina executivului, a efului statului n mod deosebit, n alegerea parlamentului,
pe de alt parte.

Votul censitar pluralitar

n prima jumtate de veac a existenei sale de sine stttoare, statul romn i-a bazat viaa
politic pe scrutinul pluralitar censitar, acesta fiind, la momentul adoptrii lui, nu numai n acord
cu spiritul vremii, ci chiar un instrument al progresului politic. Totodat, s-a spus deseori,
formula sufragiului universal limitat, cum denumeau constituionalitii de la 1866 votul
censitar, era adaptat specificului societii romneti din acea etap istoric, cu o structur
bipolar, cu o elit restrns numeric bogat, cult i instruit - i o clas rural cu o pondere
demografic copleitoare, srac i cu o instrucie extrem de sczut.

Conform Constituiei din 1866, care definea statul romn ca fiind un singur stat indivizibil, sub
denumirea de Romnia i stabilea monarhia ereditar ca form de guvernare, Reprezentana
Naional pstra forma bicameral, fiind compus din Adunarea Deputailor i Senat. Alegerea
celor dou camere se realiza prin mod de scrutin pluralitar censitar, censul fiind, n principal, de
avere, dar i de educaie.

Astfel, pentru alegerea deputailor, se prevedea existena a patru colegii electorale constituite
dup censul de avere a fiecrui alegtor: colegiul nti cuprindea alegtorii avnd un venit
funciar de cel puin 300 de galbeni; colegiul II cuprindea alegtorii avnd un venit ntre 100 i
300 de galbeni; colegiul III (al oraelor) cuprindea alegtorii comerciani i industriai care
plteau un impozit (o dare) de 80 de lei i colegiul IV care era constituit din toi acei care

pltesc o dare ctre stat orict de mic i care nu intr n nici una din categoriile de mai sus9.
Primele trei colegii desemnau deputaii prin vot direct, n timp ce n colegiul al IV-lea 50 de
alegtori nscrii numeau un deputat care, la rndul lui, vota deputatul10. Pentru Senat,
alegtorii din judee, fiecare avnd dou mandate parlamentare, erau mprii n dou colegii,
primul compus din proprietarii de fonduri funciare avnd ca venit de cel puin 300 de galbeni, cel
de al doilea curpinzndu-i pe proprietarii de bunuri imobile (proprietarii de nemictoare) cu
un venit mai mic de 300 de galbeni. De reinut c Universitatea din Bucureti, ca i cea din Iai
erau reprezentate prin cte un senator desemnat de corpul profesoral ale celor dou instituii de
nvmnt superior11. n fine, Senatul includea, n continuare, i membri de drept:
motenitorul tronului, de la vrsta de 18 ani (cu drept de vot de la 25 de ani), mitropoliii i
episcopii eparhioi.

n urma modificrii legislaiei n 1884, numrul colegiilor a fost redus la trei pentru alegerea
Camerei Deputailor, condiiile de eligibilitate fiind ns identice cu cele prevzute de legea din
1866. n ce privete alegerea Senatului, corpul electoral rmnea mprit n dou colegii, avnd,
n continuare, ca membri de drept, prinul motenitor, mitropoliii i episcopii, ca i cte un
reprezentant al Universitilor din Bucureti i Iai.

n total, parlamentul avea 204 locuri, din care 183 reveneau deputailor, iar 121 senatorilor. Din
cei 183 de deputai, 75 (41%) proveneau din colegiul I, 70 (38%) reprezentau colegiul al II-lea,
dei acesta cuprindea cei mai muli alegtori direci, iar 38 (21%) erau alei n colegiul al III-lea.
La rndul lor, senatorii alei, n numr de 112, proveneau n proporii diferite din cele dou
colegii electorate: primul alegea 60 de senatori (54%), iar al doilea numai 50 (45%). Acestora li
se adugau cei 9 membri de drept.

n principiu, dei semnul distinctiv al capacitii electorale rmnea censul, iar votul continua s
fie considerat o funcie social12, reorganizarea colegiilor electorale a condus la o anume lrgire
a corpului electoral. Drept dovad, la alegerile parlamentare din 1888, primele organizate n baza
noilor prevederi electorale, au fost nscrii n listele electorale de dou ori mai muli alegtori
dect n 1883: pentru Camera Deputailor, numrul votanilor a crescut de la 23.584 la 62.948,
iar numrul alegtorilor direci pentru Senat a sporit de la 6.879 la 15.467.13

Totui, numrul celor cu drept de vot a continuat s rmn sczut pe toat perioada de aciune a
scrutinului censitar. Astfel, la alegerile parlamentare din 1911, n condiiile n care populaia
Romniei de peste 21 de ani era de 3.024.938, din care brbaii reprezentau mai mult de
jumtate, respectiv 1.644.302, drept de vot direct au avut doar 6,1% dintre brbaii majori pentru

Camera Deputailor (adic 149.910 alegtori) i 1,5% pentru Senat (respectiv, 24.921). Mai mult,
la alegeri au participat numai 74,2% din alegtorii cu drept de vot pentru prima camer ( n
numr de 75.154) i 72,2% pentru cea de-a doua (adic 17.993)14.

n acelai timp, reorganizarea colegiilor nu a produs i o ameliorare a reprezentrii clasei rurale,

fa de situaia anterioar reformei din 1884. n fapt, dintre cei 295 de reprezentani ai naiunii,
257 sunt alei de cteva mii mari proprietari i de locuitorii oraelor, i nu sunt dect 38 care s
reprezinte cele 5 milioane de rani15, cu precizarea c aceti 38 de deputai nu sunt alei direct
de alegtorii rurali, ci de delegaii acestora. n ali termeni, sistemul electoral se dovedete a fi
inechitabil pentru c transform majoritatea populaiei rii n minoritate politic i formeaz
majoritatea politic din minoritatea populaiei rii.16

Aadar, sufragiul universal limitat a avut ca efect direct instituirea unui regim reprezentativ de
clas17, ns influenele sistemului electoral au fost mai largi, ele rsfrngndu-se asupra
funcionrii ansamblului politic n cel puin dou direcii: candidatura oficial. Consecina
politic a candidaturilor oficiale o reprezint faptul c deputaii i senatorii sunt numii de
guvern, [...] ei se prezint, aadar, ca un corp de funcionari i aceast caracteristic le schimb
complet rolul18, ducnd la inversarea raportului dintre puterea legislativ i cea executiv.
Concret, studiind istoria parlamentar de la 1871 pn astzi (1912 n.n.), constatm un
fenomen bizar i anume c mai toate guvernele, cu rare excepii, au plecat de la putere fr ca
parlamentul s le fi retras ncrederea, dup cum, toate guvernele, cu excepia aa-numitelor
cabinete de tranziie sau de lichidare, au ajuns la putere fr s fi obinut, n prealabil, ncrederea
Parlamentului; [...] mai mult, Parlamentul era dizolvat dup sosirea noului guvern19. Gheorghe
Ttrescu critica astfel practica vremii privitoare la numirea guvernului n dezacord cu
componena parlamentului rezultat din alegeri, fie ele i censitare, pe care o consider specific
unui regim semi-prezidenial, neles ca un regim parlamentar alterat n direcia guvernrii
personale, de care, oarecum paradoxal, Romnia a vrut s se ndeprteze prin aezmntul
constituional din 186620.

Alegerile censitare reglementate iniial de legea din 1866 au modelat formula politic romneac
n sensul raionalizrii controlului parlamentar asupra guvernului i transformrii acestuia ntrun cabinet personal al monarhului.

Votul universal i prima majoritar

Dup mai bine de cinci decenii de practic a sufragiului universal limitat, sistemul electoral a
suferit schimbri structurale. n condiiile ncheierii primului rzboi mondial, la care Romnia
participase, ncepnd cu 1916, de partea Antantei, i n urma cruia avea s i fie recunoscut
cuprinderea n graniele naionale a Basarabiei, Bucovinei i Transilvaniei (inclusiv Banatul,
Criana i Maramure), regele Ferdinand i noul guvern liberal condus de Ionel Brtianu s-au
grbit s dea materialitate prevederilor constituionale din 1917, care stipulau mproprietrirea
rnimii i introducerea sufragiului universal.
n materie electoral, reforma a fost operat n Vechiul Regat prin Decretul-lege publicat n
Monitorul Oficial al Romniei nr. 291 din 16 noiembrie 1918 n al crui prin articol se arta c
toi cetenii romni majori vor alege prin vot obtesc obligatoriu, egal, direct i secret un
numr de parlamentari stabilit proporional cu populaia. Trebuie ns subliniat c sufragiul
universal nsemna, n viziunea legiuitorilor de atunci, universalizarea dreptului la vot pentru
brbai 23, nu i pentru femei care, n continuare, erau exceptate de la exercitarea acestui drept;
dup cum, trebuie remarcat i reglementarea sufragiului universal pentru brbai prin
intermediul obligativitii de a vota.
n acelai timp, Decretul-lege marca ruptura cu modul de scrutin majoritar pluralitar, deputaii
urmnd a fi alei pe baza principiului reprezentrii proporionale, mandatele fiind alocate dup
metoda d`Hondt. Totui, senatorii continua s fie desemnai prin vot majoritar relativ, inclusiv cei
care reprezentau unitile de nvmnt superior, alei de profesorii univesitari. De asemenea, se
menineau mandatele de drept, ce reveneau Motenitorului Tronului (de la 18 ani mplinii),
mitropoliilor i episcopilor eparhioi sau fotilor prim-minitri cu o vechime de cel puin patru
ani n fruntea Guvernului 26. n ce privete procedura de vot, actul normativ introducea votul pe
liste deschise n varianta panaajului: alegtorii, care deineau certificate de alegtor, puteau
terge din buletinul de vot listele sau candidaturile indezirabile pstrnd lista sau numele
candidailor pentru care opta; numrul candidailor votai nu putea depi numrul
parlamentarilor ce trebuiau alei n circumscripie electoral respectiv, alegtorul putnd opta
pentru un numr mai mic de candidai. Adugm c alegerile se desfurau n circumscripiile
electorale reprezentate de judee, de unde se alegea cte un deputat la 30.000 de locuitori,
respectiv un senator la 70.000 de locuitori.

n celelalte dou regiuni ale Romniei Mari, alegerile parlamentare au fost reglementate de acte
distincte juridic i diferite sub aspectul tipului de scrutin introdus fa de Decretul-lege din
noiembrie 1918. Astfel, Decretul-lege cuprinznd dispoziiuni privitoare la alegerile pentru
Adunarea Deputailor i pentru Senat ce se vor face n Bucovina, nr. 3.624 din 24 august 1919 a
prevzut c alegerea celor 26 de deputai i 12 senatori (la care se adugau senatorii de drept) se
fcea prin scrutin majoritar uninominal, cu excepia celor 3 deputai de Chiinu, unde se aplica
regula reprezentrii proporionale. La fel, Decretul-lege cuprinznd dispoziiuni privitoare la

alegerile pentru Adunarea Deputailor i Senat n Transilvania, Banat, Criana, Stmar i

Maramure, nr. 3.621 din 24 august 1919, impunea scrutinul de tip majoritar desfurat n
circumscripii uninominale, din care provenea cea mai mare parte a celor 205 deputai i 86 de
senatori; de asemenea, reprezentarea proporional era admis, prin excepie, n cazurile oraelor
municipii: Arad, Cluj, Oradea i Timioara, de unde proveneau cte doi deputai28. n ce privete
ns celelalte aspecte ale procesului electoral, mai puin cel organizatoric, normele adoptate
pentru Bucovina i Transilvania erau similare celei din Vechiul Regat i Basarabia, incluznd, n
primul rnd, dreptul brbailor n vrst de 21 de ani mplinii de a vota pentru alegerea
deputailor, respectiv a celor de peste 40 de ani pentru Senat.

Cele trei decrete-lege electorale amintite au funcionat, cu unele modificri succesive care ns
nu le-au afectat natura iniial29, pn n 1926, reglementnd desfurarea alegerilor
parlamentare din 1919, 1920 i 1922, perioad n care, n medie, peste 1,3 milioane de brbai au
avut drept de vot n Regat, iar sistemul de partide a tins de la formatul multipartidist, prefigurat
de alegerile din 1919, la cel cu partid hegemonic, unde primul partid depete 60% din mandate
iar distana care l separ de al doilea este de circa cinci ori mai mare dect cotaia acestuia30.

Urmtoarele alegeri se vor ine peste patru ani, la nceputul lui 1926, ns n cu totul alte condiii
juridice i politice, determinate de unificarea legislaiei electorale, n contextul general al
desvririi uniformizrii instituional-legislative a Romniei Mari.

Pasul decisiv n aceast direcie a fost fcut prin adoptarea unei noi Constituii, pe 29 martie
1923. Aspectele electorale erau reglementate n cadrul Titlului III Despre puterile statului,
unde, n afara importantei revizuiri prin introducerea sufragiului universal, schimbrile nu sunt
de esen31. Astfel, se pstreaz caracterul bicameral al parlamentului format din Adunarea
Deputailor i Senat, ale cror mandate se egalizeaz la 4 ani (art. 62), dup cum se menin
prerogativele largi acordate efului statului prin Constituia din 1866, ca i raporturile dintre
puterea legislativ i cea executiv reglementate de aceasta.

Constituia din 1923 este primul pact fundamental din istoria romnilor care consacr votul
universal, dei o face de o manier restrictiv. Astfel, el este reglementat n legtur strict cu
alegerea Adunrii Deputailor, care se compunea din deputai alei de cetenii romni majori,
prin vot universal, egal, direct, obligatoriu i secret (art. 64), n timp ce desemnarea senatorilor
alei direct revenea romnilor n vrst de 40 de ani (art. 68). Totodat, n ce privete
emanciparea politic a femeilor, Constituia meniona c legi speciale, votate cu majoritate de
dou treimi, vor determina condiiunile sub cari femeile pot avea exercitarea drepturilor politice

(art. 6, alin. 2). Reinem ns c principiul votului censitar i capacitar a fost nlocuit cu
principiul votului universal.

Pe de alt parte, Constituia din 1923 a schimbat numai formula de alegere a deputailor,
revizuind-o doar pe cea destinat compunerii Senatului. Astfel, tot n articolul 64 se preciza c
deputaii se aleg pe baza principiului reprezentrii minoritii33, o formul relativ ambigu,
dar care, cum vom vedea imediat, a fost aplicat sub haina unui scrutin proporional de un tip
special. Ct privete Senatul, scrutinul majoritar era n continuare practicat pentru alegerea, att
direct, ct i indirect, a membrilor si, fiind pstrat i regula mandatelor de drept.

Prevederile constituionale n materie electoral au fost detaliate prin intermediul Legii nr. 1.424
din 27 martie 1926 pentru alegerea Adunrii Deputailor i Senatului34, care a avut meritul
incontestabil de institui un regim electoral unic pentru statul romn35, chiar dac reducea ntro oarecare msur efectele sufragiului universal asupra unei reprezentri proporionale a naiunii
n Parlament.

n primul capitol al legii se reglementa modul de alegere pentru deputai i pentru senatori. Spre
deosebire de Senat (230 de mandate), care rmnea un corp cu un caracter reprezentativ limitat
fiind ales direct i popular n proporie de 49%, indirect i popular n proporie de 31%, indirect
i nepopular n proporie de 9%, 11% din mandate neavnd carcater eligibil , Adunarea
Deputailor, cu 387 de mandate, era aleas n ntregime n mod direct, printr-un mod de scrutin
definit ambiguu de legea electoral cu formula reprezentrii minoritii. Rezumnd prevederile
legii din art. 90-95, metoda folosit stabilea urmtoarele. Se calculeaz, mai nti, procentul de
voturi obinut de fiecare grupare politic fa de numrul total al votanilor din ntreaga ar.
Gruparea politic care n urma acestui calcul se constat c a ntrunit cel mai mare numr de
voturi pe ar, dar cel puin un procent de 40% fa de celelalte grupri, se declar grupare
majoritar, iar celelalte grupri minoritare. Din numrul total al mandatelor stabilit prin lege pe
ara ntreag se deduc mandatele atribuite gruprilor minoritare n circumscripiile unde acestea
au ntrunit majoritatea absolut, chiar dac pe ntreaga ar nu au ntrunit procentul de 2 la sut
(pragul electoral). Repartizarea mandatelor rmase continu n felul urmtor: se d mai nti
gruprii majoritare jumtate din numrul acelor mandate; cealalt jumtate se mparte ntre toate
gruprile, inclusiv cea majoritar, proporional cu procentele de voturi obinute de fiecare dintre
ele.37 Pe scurt, partidul care atingea pragul cerut de 40% primea majoritatea absolut a locurilor
parlamentare, motiv pentru care scrutinul indrodus prin legea electoral din 1923 este cunoscut
sub numele de sistemul primei majoritare. Conform clasificrii lui Pierre Martin, acest mod de
scrutin, care dei, utilizeaz proporionalitatea, pentru o parte din locuri, pentru reprezentarea

partidelor minoritare38, el trebuie ncadrat n categoria special a scrutinelor mixte cu finalitate

majoritar.

n practica alegerilor din perioada 1926-1933, de fiecare dat partidul ctigtor al unei
majoriti relative a voturilor a obinut o majoritate absolut a mandatelor, astfel c sistemul
electoral i-a atins scopul principal: fabricarea unui guvern monocolor puternic. Costul unei
asemenea performane l-a reprezentat ns generarea unei injustei electorale flagrante, inechitate
manifestat prin avantajarea puternic a primului partid i dezavantajarea pe msur a celorlalte
partide. Calculat dup metoda indicelui Gallager, abaterea de la proporionalitate are o valoare
medie de 16,91%39, de dou ori mai mare dect n sistemul proporional din Vechiul Regat i
Basarabia40, i ar plasa Romnia de atunci ntre cele mai disproporionate sisteme pluralitare
ale lumii contemporane Mauritius, cu G=16,43%, i Jamaica, cu G=17,75%41. Dar chiar dac
acceptm acest cost, trebuie s constatm c sistemul electoral nu a putut genera stabilitate
guvernamental. n perioada celor apte scrutine dintre 1926-1937, cu o singur excepie
guvernarea liberal din perioada 1933-1937 , nici un alt guvern nu a reuit s-i exercite
mandatul constituional de 4 ani42, durata medie de funcionare a unui cabinet fiind de 227,05
zile (sub 7 luni), comparativ cu cele 585,25 de zile (circa 19 luni) din perioada 1919-192643. n
plus, dei se poate remarca faptul c numrul mediu al partidelor cu reprezentare parlamentar sa redus la 8 (dei media ascunde valori foarte diferite de la 3 partide n 1926 la 12 n 1932),
fa de 10 n perioada anterioar, distribuia ponderilor acestora ne arat consolidarea tendinei
anunat de alegerile din 1920 i 1922 cu privire la funcionarea unui format partidist
necompetitiv cu partid hegemonic44. n fine, noul sistem electoral a permis perpetuarea sistemul
politic necompetitiv, caracterizat prin candidatura oficiale i rotativa guvernamentale, adic acele
elemente structurale ale sistemului politic pe care doctorandul Gheorghe Ttrscu le pusese n
eviden la nceputul secolului trecut.

Pe pe de alt parte, eecul aplicrii sale, n 1937, cnd alegerile s-au soldat cu un rezultat indecis,
PNL nereuind s ating baremul de minimum 40% din voturi pentru a beneficia de prima
majoritar45, a nsemnat i prbuirea democraiei romneti46, e drept, ntr-un context
internaional favorizant.

BIBLIOGRAFIE
BANCIU, Angela, Istoria vieii constituionale n Romnia (1866-1991), Bucureti, ansa, 1996.

COLESCU, Leonida, Statistica electoral. Alegerile generale pentru Corpurile Legiuitoare din
1901 i 1905, Bucureti, 1905.
FOCNEANU, Eleodor, Istoria constituional a Romniei,1859-1991, ed. a II-a, Bucureti,
Humanitas, 1992.
DOGAN, Matei, Comparaii i explicaii n tiina politic i n sociolo