UNIVERSITATEA LIBERĂ INTERNAŢIONALĂ DIN MOLDOVA

Cu titlu de manuscris
C.Z.U: 342.924(478)(043.2)

FLOREA BOGDAN

CONTRACTUL ADMINISTRATIV CA FORMĂ JURIDICĂ DE

PRESTARE A SERVICIILOR PUBLICE

SPECIALITATEA: 12.00.02 DREPT PUBLIC (ADMINISTRATIV);

ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA INSTITUŢIILOR DE DREPT

Teză de doctor în drept

Conducător ştiinţific: Guţuleac Victor, doctor în drept,

profesor universitar

Autorul: Florea Bogdan

CHIŞINĂU, 2011
© Florea Bogdan, 2011

2
 CUPRINS
ADNOTARE...................................................................................................................................5
LISTA ABREVIERILOR..............................................................................................................8
INTRODUCERE ..........................................................................................................................9
1. ANALIZA INVESTIGAŢIILOR ŞTIINŢIFICE PRIVIND CONTRACTUL
ADMINISTRATIV CA FORMĂ JURIDICĂ DE PRESTARE A SERVICIILOR PUBLICE
1.1. Analiza rezultatelor investigaţiilor ştiinţifice privind contractele administrative ca
diversitate a actului administrativ..................................................................................................16
1.2. Analiza comparativă privind practica aplicativă a contractelor administrative în domeniul
prestării serviciilor publice............................................................................................................20
1.3. Metodologia cercetării ştiinţifice............................................................................................44
1.4. Scopul şi obiectivele tezei .....................................................................................................46
1.5. Concluzii la capitolul 1...........................................................................................................48
2. CONTRACTELE ADMINISTRATIVE CA DIVERSITATE A ACTELOR
ADMINISTRATIVE
2.1. Teoria contractelor administrative ca formă juridică de activitate a organelor administraţiei
publice şi caracterele generale ale acestor contracte.....................................................................49
2.2. Caracterele juridice ale contractului administrativ.................................................................55
2.3. Clasificarea contractelor administrative.................................................................................60
2.4. Contractul administrativ în raport cu actul administrativ.......................................................63
2.5. Delimitarea contractului administrativ faţă de contractul civil..............................................69
2.6. Concluzii la capitolul 2...........................................................................................................72
3. PARTICULARITĂŢILE CONTRACTULUI ADMINISTRATIV ÎNCHEIAT ÎN
VEDEREA PRESTĂRII SERVICIILOR PUBLICE
3.1. Formalităţile prealabile încheierii contractului administrativ. Determinarea tipului de
contract de către autoritatea publică..............................................................................................74
3.2. Regimul juridic aplicabil contractului administrativ..............................................................79
3.3. Părţile în contractul administrativ. Diferenţa de poziţie.........................................................84
3.4. Obiectul contractului administrativ.........................................................................................90
3.5. Clauzele contractului administrativ. Clauzele exorbitante. Rigiditatea clauzelor contractului
administrativ. .................................................................................................................................94
3.6. Concluzii la capitolul 3.........................................................................................................101
3
4. APARIŢIA, MODIFICAREA ŞI STINGEREA EFECTELOR JURIDICE ALE
CONTRACTELOR ADMINISTRATIVE ÎN MATERIA PRESTĂRII SERVICIILOR
PUBLICE
4.1. Apariţia necesităţii încheierii contractului administrativ. Prioritatea interesului public în
contractul administrativ...............................................................................................................104
4.2. Echilibrul dintre resursele publice utilizate şi serviciul public realizat. Procedura de
încheiere a contractului administrativ.........................................................................................109
4.3. Executarea contractului administrativ. Realizarea obiectivelor stabilite la încheierea
contractului. Răspunderea juridică a părţilor contractante..........................................................115
4.4. Căile de soluţionare a litigiilor privind nerespectarea sau respectarea necorespunzătoare
a clauzelor contractului administrativ..........................................................................................122
4.5. Inexistenţa şi nulitatea contractului administrativ................................................................132
4.6. Concluzii la capitolul 4.........................................................................................................139
CONCLUZII GENERALE ŞI RECOMANDĂRI..................................................................143
BIBLIOGRAFIE........................................................................................................................147
DECLARAŢIA PRIVIND ASUMAREA RĂSPUNDERII....................................................160
CURRICULUM VITAE AL AUTORULUI.............................................................................161

4
 ADNOTARE
Florea Bogdan. Contractul administrativ ca formă juridică de prestare a serviciilor
publice, teză de doctor în drept, Chişinău, 2011. Specialitatea: 12.00.02 – drept
public(administrativ).
Structura tezei: lucrarea este structurată în introducere, ca iniţiere în studiu, în patru
capitole urmate de sinteza rezultatelor, concluzii generale şi recomandări, bibliografie din 177 de
surse. Rezultatele obţinute sunt publicate în 6 lucrări ştiinţifice.
Cuvinte cheie: contract administrativ, serviciu public, autoritate publică, interes public.
Domeniul de studiu. Lucrarea surprinde particularităţile contractului administrativ
reglementat în legislaţiile României şi Republicii Moldova şi utilizat de către administraţie în
scopul prestării serviciilor publice.
Scopul şi obiectivele tezei. Scopul cercetării contractului administrativ ca formă juridică
de prestare a serviciilor publice este acela de a identifica rolul acestui instrument de lucru în
cadrul activităţii administraţiei de prestare a serviciilor publice. Obiectivele tezei sunt: realizarea
unei teorii a contractului administrativ ca formă juridică de prestare a serviciilor publice; analiza
regimului juridic al acestor contracte; identificarea lacunelor legislative şi a confuziilor legate de
contractul administrativ încheiat în materia prestării serviciilor publice;
Noutatea şi originalitatea ştiinţifică a prezentei teze sunt determinate de contextul
economico-social actual care impune administraţiei utilizarea de metode moderne de lucru,
pentru asigurarea prestării de servicii publice de înaltă calitate către cetăţeni. Problema ştiinţifică
soluţionată o reprezintă evidenţierea contractului administrativ drept un instrument de maximă
eficienţă în furnizarea serviciilor publice în cadrul statului modern european şi accentuarea
necesităţii menţinerii regimului de drept public al acestui tip de contract ca o garanţie a atingerii
scopului fundamental al serviciilor de interes public.
Valoarea aplicativă a lucrării. Propunerile şi concluziile formulate şi temeinic
argumentate, completează şi dezvoltă teoriile cu privire la contractul administrativ ca instrument
juridic de prestare a serviciilor publice, cu efecte în practica aplicativă a acestui tip de contract.
Implementarea rezultatelor ştiinţifice. Elementele de noutate, analizele critice şi
recomandările formulate îşi găsesc aplicabilitatea în elaborarea de studii ştiinţifice privitoare la
conceptele de „contract administrativ”, „serviciu public” ori „administrare publică”, în predarea
cursurilor de drept administrativ, în practica instanţelor judecătoreşti dar şi în activitatea
autorităţilor publice prestatoare de servicii publice.

5
 АННОТАЦИЯ
К диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
„Административный договор как юридическая форма предоставления публичных
услуг”, автор Флоря Богдан. Специальность: 12.00.02 – Публичное
(административное) право.
Структура работы. Диссертация состоит из: введения, четырех глав, заключения и
списка литературы, включающего в себя 177 различных источника. Результаты
исследования опубликованы в 6 работах.
Ключевые слова: «административный договор», «административный акт»,
«публичные услуги», «государственная (публичная) служба», «публичный интерес».
Сфера исследования. Настоящее исследование посвящено изучению особенностей
административного договора, используемого публичной администрацией Румынии и
Молдовы в качестве юридического механизма предоставления публичных услуг.
Цель и задачи исследования. Основная цель – определение места и роли
административного договора в деятельности органов публичного управления по
предоставлению публичных услуг.
Научная новизна и оригинальность. Aдминистративный договор исследован как
правовая форма предоставления государственных услуг в качестве инструмента для
достижения эффективности в предоставлении государственных услуг в соответствии с
правилами европейского государства. Подчеркивается необходимость поддержания
общественного правового режима этого вида договора как гарантия достижения основной
цели государственных услуг.
Прикладная значимость работы заключается в том, что её выводы и
предложения, которые достаточно полно аргументированы, не только могут
способствовать развитию теории административного договора как юридической формы
предоставления публичных услуг, но некоторые из них могут быть реализованы в
практической деятельности.
Применение результатов исследования. Элементы научной новизны,
сформулированные предложения могут найти свое применение в дальнейшем
исследовании таких юридических институтов как: «административный договор»,
«публичные услуги» и др., в преподавании учебных курсов: «Административное право»,
«Публичное управление», в практической деятельности органов, предоставляющих
публичные услуги.
6
 ANNOTATION
Florea Bogdan. Administrative contract as juridical form of public service delivery, Law
PhD. Thesis, Chişinău, 2011. Major: 12.00.02 – public(administrative) law.
The structure of the thesis: the thesis is structured of introduction, in four chapters
followed by the synthesis of the results, general conclusions and recommendations, a
bibliography of 177 titles. The results that we have gained are published in 6 scientific works.
Keywords : administrative contract, public service, public authority, public interest.
Field of study: the works deals with the particularities of the administrative contract used
in Romania and Republic of Moldova, regarding the delivery of public services.
The goal and the objectives of the thesis: the goal of researching the administrative
contract as juridical form of public services delivery is that of identifying the role of this working
instrument within the administration activity of public service delivery. The objectives of the
thesis are: bringing up a theory of the administrative contract as juridical form of public service
delivery; analyzing the juridical conditions of the above mentioned contracts; identifying the
legislative gaps and of the confusions regarding the administrative contract concluded in matters
of public service delivery.
The scientific novelty and originality of the present thesis are determined by the actual
economic-social context that imposes to the administration the use of modern working methods,
in order to insure to citizens a high quality public services delivery. The scientific issue that we
have solved is represented by the emphasis of the administrative contract as a maximum
efficiency tool concerning the delivery of public service within the european modern state. We
pointed out the necessity of maintaining the public law conditions of this type of contract as a
warranty of achieving the essential goal of public services.
The applicative value of the thesis lies in the fact that the formulated and solidly argued
proposals and conclusions complement and develop the theories that already existed concerning
the administrative contract as juridical instrument of public service, having effects on the
applicative practice of this type of contracts.
Implementation of scientific results. Elements of novelty, critical analysis and
formulated recommendations find their applicability in the elaboration of scientific studies
concerning the concepts of “administrative contract”, “public service” or “public
administration”, while teaching administrative law classes, in the practice of judiciary authorities
and in the activity of the public authorities that deliver public service.

7
 LISTA ABREVIERILOR

alin. = alineat
art. = articol
ed. = ediţia
etc. = etcetera
lit. = litera
n.n. = nota noastră
nr. = numărul
op. cit. = operă citată
p. = pagină/pagini
pct. = punctul
ş.a. = şi alţii / altele
sec. = secolul
vol. = volumul
urm. = următoarele

8
 INTRODUCERE

Actualitatea şi importanţa problemei studiate

Teoria contractelor administrative, deşi a fost fundamentată mai târziu decât majoritatea
conceptelor de drept administrativ, fiind rezultatul jurisprudenţei Consiliului de Stat din Franţa
sfârşitului secolului al XIX-lea şi începutul secolului al XX-lea, a evoluat cu rapiditate datorită
oportunităţii utilizării acestor contracte în special în domeniul prestării serviciilor publice.
Rădăcinile contractului administrativ se găsesc în dreptul roman, unde se obişnuia darea
în arendă a terenurilor în favoarea patricienilor bogaţi, în scopul menţinerii loialităţii acestora
faţă de deţinătorii puterii.
Studiul de faţă are în vedere prevederile existente în legislaţiile României şi Republicii
Moldova cu privire la practica aplicativă a contractelor administrative în materia prestării
serviciilor publice.
Având în vedere diversele teorii din doctina juridică privitoare la teoria contractelor
administrative, considerăm necesară clarificarea conceptuală a noţiunii de contract administrativ
şi circumscrierea problematicii contractului administrativ ca formă de prestare a serviciilor
publice.
Acceptarea instituţiei juridice a contractului administrativ a însemnat o intensă luptă
ideologică, pe măsură ce s-a produs tranziţia de la concepţia civilistă, proprie regimului de drept
privat, la adoptarea unui model hibrid, concretizat în modelarea liberului acord de voinţă, pe
scheletul rigid al normelor de drept public.
Primele contracte administrative prin care serviciile publice au fost încredinţate spre
prestare privaţilor au fost cele de concesiune, realizându-se căi ferate, drumuri şi poduri, reţele
de distribuţie a apei, gazului ori a energiei electrice. De aceea, pentru realizarea unui studiu cât
mai complex al apariţiei şi dezvoltării tezei contractelor administrative, este firesc să acordăm o
atenţie deosebită actului juridic al concesiunii, care este contractul administratativ prin definiţie.
Contractul administrativ reprezintă instituţia juridică aflată la confluenţa dintre dreptul
public şi cel privat. Prin intermediul acestei instituţii, rigiditatea dreptului public capătă valenţele
unei anumite libertăţi contractuale caracteristică dreptului privat, în limitele legii şi ale caietului
de sarcini întocmit pentru încheierea fiecărui contract administrativ.
Contractul administrativ, încă de la începuturile sale a fost privit ca o formă juridică de
gestionare a bunurilor, serviciilor şi lucrărilor publice. Această instituţie juridică a dreptului
administrativ a constituit şi constituie subiectul a numeroase cercetări juridice în domeniu,
9
justificate de nevoia stringentă de a cunoaşte dimensiunile şi implicaţiile contractelor
administrative într-o societate în continuă dezvoltare, în vederea stabilirii liniilor de acţiune
pentru implementarea cu succes a acestora în activitatea de administrare.
Numărul serviciilor care trebuie prestate către populaţie s-a diversificat, mărindu-se
considerabil datorită creşterii necesităţilor colective. În condiţiile actuale ale limitării resurselor
financiare ale statului şi ale colectivităţilor locale, administraţia are obligaţia găsirii soluţiilor
optime pentru prestarea la un înalt nivel calitativ a serviciilor publice. Mijlocul de realizare a
acestui deziderat este degrevarea bugetelor publice prin autorizarea agenţilor privaţi de a presta
servicii publice. Instrumentul juridic utilizat este contractul administrativ, în diversele sale
variante: concesiune, parteneriat public-privat, achiziţie de servicii publice etc.
Având în vedere reglementările europene în materia contractelor de achiziţie publică şi de
concesiune de lucrări şi servicii publice, constatăm că cercetările juridice în domeniu sunt
incomplete, studiile efectuate nereuşind să surprindă întreaga problematică a prestării serviciilor
publice prin intermediul contractului administrativ. Se impune deci, realizarea unei ample
cercetări a contractului administrativ privit ca modalitate de prestare a serviciilor publice.
Pe parcursul lucrării, vom avea în vedere atât forma juridică concretă a contractului
administrativ utilizat în activitatea de prestare a serviciilor publice, cât şi stabilirea
caracteristicilor sale, care-i determină regimul juridic special de drept administrativ.
Utilitatea şi actualitatea contractului administrativ ca mijloc de prestare a serviciilor
publice se manifestă cu precădere în perioada actuală, apărând drept principala modalitate prin
care administraţia poate face faţă cu succes recesiunii economice.
Prezenta lucrare va evidenţia importanţa contractului administrativ ca formă de prestare a
serviciilor publice, analizându-se trăsăturile sale caracteristice şi subliniindu-se deficienţele şi
lacunele legislative din domeniul studiat, pentru a se realiza în final, un instrument practic de
lucru, uşor de utilizat atât de către autorităţile publice cât şi de către partenerii lor privaţi.
Aspecte ale temei supuse investigaţiei, au făcut obiectul de studiu al multor autori
francezi, români şi moldoveni, studii consultate de noi în vederea unei abordări cât mai
amănunţite a acestei materii.
Astfel, în Franţa, locul în care s-a născut teoria contractelor administrative, această temă
a fost cercetată de mulţi autori consacraţi, dintre care amintim: Gaston Jeze, Jean Rivero, Jean
Waline, Édouard Laferriére, André de Laubardère, Jean-Claude Venezia, Yves Gaudement,
Laurent Richer, Pierre-Henri Chalvidan, Chirstine Houteer, Guy Braibant.
În doctrina juridică românească, contractele administrative au constituit obiect de studiu
10
pentru mulţi juristi interbelici, cum sunt profesorii: Constatin G. Rarincescu, Erast Diti Tarangul,
Jean H. Vermeulen, Petre Strihan şi juristul Remus G.T. Ionescu. Au existat şi autori, care, deşi
au negat cu vehemenţă teoria contractelor administrative, au acceptat concesiunea drept un act
mixt. Este cazul marilor profesori de drept administrativ Paul Negulescu şi Anibal Teodorescu.
Majoritatea autorilor contemporani de drept administrativ din România, recunoaşte teoria
contractelor administrative. Dintre cei mai prolifici autori care au abordat această temă îi
amintim pe profesorii: Antonie Iorgovan, Valentina Gilescu, Ioan Alexandru, Ion Deleanu,
Rodica Narcisa Petrescu, Anton Trăilescu, Verginia Vedinaş, Ilie Iovănaş, Dacian Cosmin
Dragoş, Mircea Preda, care au tratat această temă în tratatele, cursurile sau studiile de drept
administrativ realizate.
În literatura juridică a Republicii Moldova, printre adepţii teoriei contractelor
administrative găsim autori, precum profesorii: Maria Orlov, Victor Popa, Victor Guţuleac, Ion
Guceac, Victor Balmuş, Ion Creangă, Victor Mocanu, Sergiu Cobăneanu, Anatolie Bantuş ş.a.
Scopul şi obiectivele tezei
Prezentul studiu are ca scop stabilirea rolului contractului administrativ între mijloacele
de prestare a serviciilor publice şi relevarea consecinţelor pozitive ale utilizării generalizate a
acestui instrument de lucru.
Pentru realizarea scopului propus trebuie atinse următoarele obiective:
1. Evidenţierea contractului administrativ între modalităţile de prestare a serviciilor
publice, subliniind avantajele utilizării lui;
2. Realizarea teoriei contractelor administrative ca formă juridică de activitate a
organelor administraţiei publice, având în vedere caracterele, clasificarea şi delimitarea acestor
contracte atât faţă de actele administrative unilaterale, cât şi faţă de contractele civile;
3. Analizarea regimului juridic şi a elementelor contractului administrativ ca formă de
realizare a serviciilor publice, evidenţiind caracteristicile care determină poziţia de superioritate
a administraţiei;
4. Evidenţierea necesităţii încheierii de contracte administrative în domeniul prestării
serviciilor publice şi a condiţiilor speciale de încheiere ale acestora;
5. Analiza răspunderii juridice a părţilor contractelor administrative încheiate pentru
prestarea serviciilor publice, având în vedere regimul de drept public care influenţează drepturile
şi obligaţiile părţilor contractante;
6. Stabilirea modalităţilor de soluţionare a diferendelor dintre părţi, ivite după încheierea
contractului administrativ, cu arătarea procedurii şi a instanţelor competente să judece aceste
11
litigii;
7. Identificarea lacunelor legislative în materia prestării serviciilor publice prin
intermediul contractelor administrative şi clarificarea confuziilor care apar în legislaţie şi
doctrină cu privire la acest subiect, pentru a promova utilizarea contractului administrativ în
activitatea de prestare a serviciilor publice.
Noutatea ştiinţifică a rezultatelor obţinute
Lucrarea de faţă constituie o amplă cercetare a practicii aplicative a contractelor
administrative din România şi Republica Moldova, reuşind să surprindă în principal aspectele
legate de utilizarea efectivă a contractului administrativ în activitatea de prestare a serviciilor de
către administraţie. Prin analiza obiectivă, de multe ori critică, studiul nostru prezintă o abordare
pragmatică a instrumentului contractual utilizat în activitatea de prestare a serviciilor publice,
relevând neconcordanţele şi carenţele legislative care influenţează bunul mers al serviciilor
publice prestate în această manieră. Utilizarea într-o mai mare măsură a delegării gestiunii
serviciilor publice, considerăm că reprezintă soluţia depăşirii perioadei de recesiune economică
pe care întregul mapamond o traversează.
Problema ştiinţifică soluţionată în prezenta lucrare o reprezintă evidenţierea contractului
administrativ drept un instrument de maximă eficienţă în furnizarea serviciilor publice în cadrul
statului modern european şi accentuarea necesităţii menţinerii regimului de drept public al
acestui tip de contract ca o garanţie a atingerii scopului fundamental al serviciilor de interes
public.
Elementele de noutate care derivă din prezenta lucrare sunt următoarele:
1. Stabilirea cu claritate a regimului juridic de drept public aplicabil contractelor
administrative, pe baza prevederilor legale în vigoare;
2. Elucidarea problemelor legate de regimul juridic al contractelor administrative, cu
aplecare specială asupra formei şi a condiţiilor de validitate, încheiere, executare şi încetare ale
acestor contracte;
3. Clarificarea condiţiilor în care autoritatea publică poate denunţa şi rezilia unilateral
contractelele administrative încheiate în vederea prestării serviciilor publice, având la bază actele
normative în vigoare;
4. Oferirea de soluţii pentru reducerea cheltuielilor bugetare prin încheierea de contracte
administrative în condiţii de concurenţă reală, transparenţă şi egalitate deplină, precum şi
determinarea semnificaţiei juridice a licitaţiei publice;
5. Identificarea modalităţii de reziliere a contractului pe motiv de culpă a părţilor;
12
 6. Critica arbitrajului în materia contractelor administrative şi a soluţiei de îndepărtare a
litigiilor rezultate din aceste contracte de instanţele de contencios administrativ;
7. Evidenţierea particularităţilor regimului nulităţilor şi a inexistenţei contractelor
administrative.
Importanţa teoretică şi valoarea aplicativă a lucrării constă în cercetarea complexă şi
argumentarea temeinică a regimului public care caracterizează contractul administrativ, în
condiţiile ultimelor modificări ale legislaţiei române în materia achiziţiilor publice şi a
concesiunilor de lucrări sau servicii publice. Aceste modificări tind să readucă în actualitate
disputa dintre regimul de drept administrativ şi cel de drept civil, în materia contractelor
încheiate de către administraţie în vederea prestării serviciilor publice.
Importanţa teoretică rezidă în evidenţierea trăsăturilor caracteristice ale contractelor
administrative încheiate în vederea prestării serviciilor publice, precum şi ale carenţelor
legislative în acest domeniu. Prin intermediul propunerilor de lege ferenda formulate,
considerăm că ne aducem contribuţia la fundamentarea şi salvgardarea regimului de drept
administrativ al contractelor prin care se încredinţează prestarea serviciilor publice particularilor.
Totodată, ajutăm la crearea unui sistem juridic închegat, capabil să îmbine teoriile tradiţionale
privind superioritatea administraţiei în relaţia contractuală de drept administrativ, cu noutatea
prevederilor europene care promovează egalitatea de şanse, transparenţa şi proporţionalitatea în
contractele încheiate de autorităţile publice. Studiul de faţă poate constitui suport teoretic în
predarea cursurilor de drept administrativ, în practica instanţelor judecătoreşti cât şi în activitatea
autorităţilor care gestionează serviciile publice.
Valoarea practică a lucrării constă în identificarea unor instrumente la îndemâna
autorităţilor publice, prin care se pot pune în valoare, cu costuri minime, servicii publice de
natură a creşte gradul de satisfacţie al cetăţeanului şi de a oferi soluţii de dezvoltare economică
prin crearea de locuri de muncă şi prin exploatarea eficientă a resurselor publice.
Aprobarea rezultatelor tezei. Teza a fost prezentată şi examinată la şedinţele catedrei
Drept Public a Universităţii Libere Internaţionale din Moldova şi Seminarului ştiinţific
specializat interuniversitar, în cadrul cărora au fost aprobate tezele ştiinţifice de bază ale lucrării.
Rezultatele cercetării acestui studiu au fost aprobate prin comunicări prezentate la
conferinţe naţionale şi internaţionale, astfel: „Contractul administrativ – mijloc eficient de
punere în valoare a serviciilor publice în contextul actual”. În: „Ştiinţa juridică autohtonă prin
prisma valorilor şi tradiţiilor europene”, „Ştiinţa juridică în contextul promovării valorilor
statului de drept”, conferinţa ştiinţifică, Chişinău (13-14 mai 2010) şi “Contractul administrativ –
13
ca una din formele juridice de prestare a serviciilor publice” prezentată la conferinţa
internaţională ştiinţifico-practică “Teoria şi practica administrării publice” organizată de
Academia de Administrare Publică de pe lîngă Preşedintele Republicii Moldova, Chişinău,
Republica Moldova (21 mai 2010).
Structura şi volumul lucrării
Teza de doctorat cu tema “Contractul administrativ ca formă juridică de prestare a
serviciilor publice” este compusă din adnotare, introducere, 4 capitole, concluzii generale şi
recomandări şi bibliografie.
Capitolul 1 „Analiza investigaţiilor ştiinţifice privind contractul administrativ ca formă
juridică de prestare a serviciilor publice” cuprinde analiza principalelor resurse ştiinţifice la tema
cercetării. Se analizează comparativ practica aplicativă a contractelor administrative în domeniul
prestării serviciilor publice, relevându-se avantajele şi dezavantajele prestării serviciilor publice
prin intermediul contractului administrativ.
Capitolul 2 „Contractele administrative ca diversitate a actelor administrative” cuprinde o
teorie a contractelor administrative ca formă juridică de activitate a organelor administraţiei
publice, stabilindu-se regimul juridic aplicabil acestor contracte, respectiv acela de drept public.
Sunt prezentate caracterele generale şi juridice ale contractelor administrative realizându-se o
clasificare a acestora pe baza unor criterii, cum sunt: subiectele, obiectul, modalităţile de
încheiere, formalismul necesar etc.
Contractul administrativ este prezentat în raport cu actul administrativ, stabilindu-se
relaţia de la parte la întreg între aceste două noţiuni şi totodată este delimitat de contractul civil
fiind stabilite diferenţele esenţiale, determinate de regimul juridic de drept public care
caracterizează contractele administrative.
Capitolul 3 “Particularităţile contractului administrativ încheiat în vederea prestării
serviciilor publice” prezintă formalităţile prealabile încheierii contractului administrativ şi
modalitatea alegerii co-contractantului autorizat să presteze un serviciu public, cu accent pe
legislaţia privind achiziţiile şi concesiunile de servicii şi lucrări publice şi în conformitate cu
principiile nediscriminării, tratamentului egal, recunoaşterii reciproce, transparenţei,
proporţionalităţii, eficienţei utilizării fondurilor şi asumării răspunderii .
Este evidenţiat regimul juridic de drept public aplicabil contractului administrativ,
concretizat în diferenţa de poziţie determinată de superioritatea administraţiei ca purtătoare a
puterii publice, de particularităţile şi rigiditatea clauzelor.
Capitolul 4 „Apariţia, modificarea şi stingerea efectelor juridice ale contractului
14
administrativ în materia prestării serviciilor publice” prezintă apariţia necesităţii încheierii
contractului administrativ relevând prioritatea interesului public, care reprezintă punctul central
al întregului sistem de drept public.
Echilibrul dintre resursele publice utilizate şi serviciul public prestat se înfăptuieşte prin
respectarea de către autorităţile publice a principiilor utilizării eficiente a fondurilor publice,
responsabilităţii angajării cheltuielilor publice şi proporţionalităţii în executarea contractului
administrativ al cărui scop este realizarea obiectivelor stabilite la încheierea lui şi implicit a
interesului general.
Nerespectarea clauzelor stabilite la încheierea contractului ridică problema răspunderii
juridice a părţilor contractante făcând necesară identificarea căilor de soluţionare a litigiilor
privind nerespectarea sau respectarea necorespunzătoare a clauzelor contractului administrativ.
Soluţionarea litigiilor în domeniul contractelor administrative operează cu norme proprii
dreptului public dintre care se distinge noţiunea de interes general, care trebuie avută în
permanenţă în vedere în analizarea speţelor deduse judecăţii.

15
 1. ANALIZA INVESTIGAŢIILOR ŞTIINŢIFICE PRIVIND CONTRACTUL
ADMINISTRATIV CA FORMĂ JURIDICĂ DE PRESTARE A SERVICIILOR PUBLICE

1.1. Analiza rezultatelor investigaţiilor ştiinţifice privind contractele administrative

ca diversitate a actului administrativ
Discuţiile doctrinare cu privire la contractul administrativ, au luat naştere odată cu
dezvoltarea economică, industrială şi socială a statelor europene, concesiunea fiind unul dintre
instrumentele juridice preferate pentru stabilirea relaţiilor economice dintre administraţie şi
particulari. Consecutiv răspândirii utilizării concesiunii a apărut şi necesitatea stabilirii naturii
juridice a acesteia, în special ca urmare a litigiilor ivite între autoritatea administrativă şi
concesionari. În studiul său din 1936 [61, p. 63-67], avocatul interbelic Remus G.T. Ionescu
realizează o caracterizare complexă a concesiunii de serviciu public, prezentând noţiunea,
istoricul şi evoluţia concepţiilor privitoare la materia concesiunii de serviciu public.
În doctrina românească, concesiunea a fost considerată de către majoritatea autorilor,
drept un contract de drept civil şi chiar s-a încercat asimilarea lui cu alte contracte de drept civil,
cum ar fi, spre exemplu, locaţiunea sau contractul de societate. Abordarea strict din punct de
vedere al dreptului civil al concesiunii conducea la ideea egalităţii juridice depline a părţilor şi la
respectarea întocmai a clauzelor contractuale, ceea ce făcea ca interesul public să fie sacrificat,
autorităţii contractante nemaifiindu-i recunoscut dreptul de a renunţa la concesiune unilateral
[61, p. 67-70]. În anul 1930 Curţile de Apel Bucureşti şi Chişinău, pronunţă unele hotărâri prin
care încadrează concesiunea în rândul contractelor administrative cu consecinţa adoptării teoriei
contractelor administrative [61, p. 84 şi urm.].
Acceptarea tezei contractului administrativ a condus la ideea că modificarea şi
denunţarea unilaterală a contractului, reprezintă reguli de ordine publică, la care administraţia nu
poate renunţa pe cale convenţională, administraţia având dreptul suveran de modificare a părţii
reglementare a contractului şi chiar a caietului de sarcini [61, p. 93-94].
În ceea ce priveşte executarea serviciului, autorul citat arăta că serviciul trebuie executat
personal, sub controlul administraţiei şi cu orice preţ, singurele excepţii admise fiind forţa
majoră şi impreviziunea. De asemenea, referindu-se la sancţiunile contractuale, autorul citat
arăta că penalităţile nu sunt pedepse, ci ele reprezintă daune-interese, astfel încât administraţia nu
are căderea să renunţe la ele deoarece acestea sunt adevărate creanţe ale administraţiei.
În privinţa căilor de soluţionare a litigiilor, autorul se pronunţă împotriva acceptării
arbitrajului în materia contractelor administrative arătând că guvernele României interbelice au
16
fost nevoite să accepte introducerea clauzei compromisorii în contractele de concesiune de
lucrări şi servicii publice, pe fondul presiunilor exercitate de străinii, majoritatea englezi, care
doreau să obţină concesiuni în România şi care refuzau cu înverşunare a supune eventuale litigii,
rezultate din contractele încheiate, instanţelor româneşti [61, p. 162-164].
Opinia avocatului Remus G.T. Ionescu este susţinută şi de profesorul Constantin G.
Rarincescu, care defineşte categoria contractelor administrative ca fiind reprezentată de
contractele încheiate de particulari cu administraţia, în legătură cu organizarea şi funcţionarea
serviciilor publice, în care se stipulează o anumită participare a particularului contractant la
funcţionarea acestor servicii şi care cuprinde clauze speciale care nu îşi găsesc locul în
contractele de drept civil sau comercial [126, p. 213]. Autorul respinge categoric teza conform
căreia caracterul administrativ al contractului este dat de convenţia părţilor şi precizează faptul
că părţile nu pot să aleagă competenţa instanţelor de judecată, această competenţă fiind de ordine
publică, neputându-se deroga convenţional de la ea. Inalienabilitatea domeniului public exclude
posibilitatea ca acesta să formeze obiectul unor convenţii private, care pot da naştere unor
drepturi neprecare şi opozabile adminitraţiei înseşi. Administraţia este îndreptăţită să încheie, în
legătură cu aceste bunuri, contracte administrative care, deşi sunt caracterizate de precaritate,
titularul lor se bucură de o situaţie mult mai stabilă decât permisionarii – deţinători ai posesiunii
unei porţiuni a domeniului public în baza unei autorizaţii unilaterale – iar dreptul acestor titulari,
rezultat din contractul administrativ, nu poate fi revocat decât atunci când interesul public o cere,
plătindu-se o răscumpărare [126, p. 214-215].
Profesorul Constantin Rarincescu este printre primii autori care defineşte clauzele
exorbitante, arătând că prin acestea se înţelege acele clauze care nu sunt susceptibile a se întâlni
în contractele supuse dreptului privat datorită faptului că plasează una dintre părţile contractului
pe o poziţie superioară celeilalte.
În prezent se constată actualitatea concepţiei profesorului Rarincescu, care considera că
doar instanţa de judecată este îndreptăţită să hotărască rezilierea unilaterală a contractului pe
motiv de culpă [126, p. 120-121]. De asemenea, revine în actualitate şi teoria autorului citat
conform căreia instanţele de drept comun sunt competente să judece litigiile ivite în legătură cu
contractul administrativ odată cu atribuirea de către legiuitorul român a competenţei de
soluţionare a litigiilor în legătură cu contractele de achiziţie publică şi de concesiune de lucrări şi
servicii publice, instanţelor comerciale. Prof. Constantin Rarincescu arăta că tribunalele de drept
comun învestite cu judecarea litigiilor de drept administrativ, trebuie să ţină cont de regulile
dreptului public care prevăd între altele dreptul administraţiei de a modifica, a denunţa sau rezilia
17
unilateral contractul fără intervenţia instanţei judecătoreşti [126, p. 191]. De asemenea, domnia
sa avansa teza conform căreia răscumpărarea este un atribut al administraţiei, pe când rezilierea
sau revocarea unui contract de concesiune de serviciu public se poate realiza doar cu intervenţia
instanţei judecătoreşti, teză care în contextul actual redevine, parţial, actuală.
Regretatul profesor Antonie Iorgovan a fost unul dintre susţinătorii şi promotorii teoriei
contractului administrativ prin lucrările domniei sale din anii 1983 [62], 1989 [63], 2001 [65] şi
2005 [66; 67].
Domnia sa arată că perioada statului liberal francez de la sfârşitul sec. al XIX-lea şi
începutul sec. al XX-lea, a însemnat cristalizarea teoriei şi practicii contractelor administrative.
În România, apariţia şi dezvoltarea teoriei contractelor administrative, este strâns legată de
raporturile juridice dintre administraţie şi întreprinzătorii particulari ce aveau ca obiect
concesiunea unor lucrări publice sau servicii publice.
Profesorul A. Iorgovan se raliază opiniei lui J. Rivero, considerând serviciul public drept
forma acţiunii administrative prin care o persoană publică îşi asumă satisfacerea unei nevoi de
interes general [67, p. 184].
Cu valoare de constantă a teoriei contractelor administrative, sunt reţinute următoarele
[67, p. 117-118]: (a) unul dintre subiecte este o autoritate a administraţiei publice sau un subiect
autorizat de aceasta; (b) obiectul acestor contracte este realizarea unui interes general, a unui
interes public fie prin prestarea unui serviciu public, fie prin exercitarea unei funcţii publice; (c)
sunt supuse unui regim juridic de drept public [67, p. 117].
Autorul citat reţine drept trăsături ale contractului administrativ, următoarele: (a) acordul
de voinţă între o autoritate a administraţiei publice sau alt subiect de drept autorizat de aceasta şi
un particular; (b) caracterul oneros presupunând efectuarea de lucrări, prestarea de servicii etc.,
de către particular în schimbul unei remuneraţii; (c) asigurarea funcţionării aceluiaşi serviciu
public sau punerea în valoare a aceluiaşi bun public; (d) acceptarea de către părţi a clauzelor
reglementare stabilite prin lege; (f) cedarea intereselor, drepturilor şi obligaţiilor autorităţii
contractante sau celui autorizat de aceasta se poate realiza doar către o altă autoritate publică pe
când privatul le poate ceda oricărei persoane cu autorizarea prealabilă a autorităţii publice; (g)
modificarea sau denunţarea unilaterală a contractului fără a mai recurge la justiţie de către
autoritatea publică atunci când interesul public o cere, când particularul nu îşi îndeplineşte
culpabil obligaţiile sau când executarea devine prea oneroasă pentru privat; (h) supunerea
părţilor regimului de drept public, inclusiv cu privire la soluţionarea litigiilor; (j) soluţionarea
litigiilor este de competenţa instanţelor naţionale de contencios administrativ, cu excepţia
18
situaţiilor în care legea dispune altfel.
În Tratatul de drept administrativ al domniei sale din 2005, prof. Antonie Iorgovan se
pronunţă pentru includerea în noţiunea de act administrativ a contractului administrativ, autorul
susţinând că acest demers reprezintă o punte de legătură între dreptul românesc şi dreptul ţărilor
Uniunii Europene [67, p. 9].
Problematica actului administrativ a fost abordată de numeroşi autori, dintre care îl
evidenţiem pe domnul profesor Victor Guţuleac, o personalitate marcantă a dreptului
administrativ din Republica Moldova.
Autorul citat a tratat în lucrările domniei sale atât noţiunea de act administrativ în general
[45; 46; 50; 171], cât şi noţiunea de act administrativ surprinsă prin prisma dreptului
contravenţional [47; 51].
Domnul profesor Victor Guţuleac consideră că actul juridic de administrare sau actul
administrativ repreziuntă expresia obiectivă a formei juridice a activităţii subiectelor
administrării de stat şi identifică următoarele trăsături ale actului administrativ [46, p. 69 şi
urm.]:
1. este un act juridic, adică o manifestare de voinţă exprimată în scopul de a produce efecte
juridice ca naşterea, modificarea şi stingerea raporturilor juridice, drepturilor şi obligaţiilor
juridice;
2. este o manifestare unilaterală de voinţă, pentru valabilitatea actului nefiind necesar
consimţământul persoanei căreia i se adresează;
3. manifestarea de voinţă provine de la un organ al administrării de stat;
4. manifestarea de voinţă are loc în temeiul puterii de stat, actul administrativ fiind obligatoriu şi
executoriu prin el însuşi;
5. actul administrativ se emite pentru executarea legii.
Prin lucrările sale consacrate dreptului contravenţional, savantul Victor Guţuleac
surprinde natura juridică a actului administrativ de sancţionare a faptelor contravenţionale şi
arată că acest act reprezintă o prescripţie juridică unilaterală de voinţă a subiectului administrării,
fiind obligatoriu de a fi executat de către cei administraţi [47, p. 14].
În lucrarea domniei sale în limba rusă ”Drept administrativ al Republicii Moldova.
Manual pentru colegii şi facultăţi de drept”, alături de actul administrativ [171, p. 179-200],
domnul profesor Victor Guţuleac tratează şi problematica contractului administrativ ca formă
principală de activitate a autorităţilor administraţiei publice [171, p. 201-204].
Domnul Cătălin-Silviu Săraru, doctor în drept, s-a aplecat cu precădere asupra instiuţiei
19
contractelor administrative şi a dedicat un întreg volum studiului acestei materii [132].
Autorul citat, analizează contractul administrativ şi prin prisma legislaţiei europene, în
care este uzitată denumirea de contract public, ca un rezultat al îmbinării la nivelul Uniunii
Europene al sistemului juridic romano-germanic cu sitemul anglo-saxon. Acest autor observă că
în statele membre ale Uniunii Europene, contractul public reprezintă o modalitate de conciliere
între interesele publice şi cele private, puterea administraţiei publice însemnând din ce în ce mai
puţin impunere şi din ce în ce mai mult atractivitate şi persuasiune [132, p. 5]. Se impune astfel
ideea că administraţia este din ce în ce mai motivată să folosească instrumente private, cum este
şi cazul contractului, pentru deservirea interesului general.
În studiul său, domnul Săraru prezintă contractul administrativ drept un instrument prin
care se poate realiza atât strategia de guvernare cât şi evoluţia administraţiei de la poziţia de
autoritate care impune un model, la cea de acceptarea şi a unui alt punct de vedere, devenind
astfel un concept atractiv [132, p. 11].
Autorul diferenţiază contractele administrative de actele administrative unilaterale,
subliniind poziţia de superioritate a administraţiei care are posibilitatea de a stabili principalele
clauze ale actului, pe care cealaltă parte este în măsură doar să le accepte sau nu [132, p. 28-29].
De asemenea, autorul citat realizează o clasificare a contractelor administrative utilizând criterii
diverse, cum sunt: subiectele, obiectul, formalismul necesar contractării, reglementarea şi
denumirea legală, sau modul de remunerare a co-contractantului administraţiei.
Prin lucrarea sa din anul 2009, domnul doctor Cătălin Silviu Săraru, contribuie în mod
semnificativ la progresul ştiinţei juridice, readucând în actualitate şi analizând în profunzime
contractul administrativ în contextul european al integrării României în Uniunea Europeană.
Contractul administrativ a constituit obiect de studiu şi pentru alţi autori moldoveni,
dintre care amintim pe domnul profesor Ion Guceac şi pe domnul conferenţiar Victor Balmuş
[43; 44].

1.2. Analiza comparativă privind practica aplicativă a contractelor administrative în

domeniul prestării serviciilor publice
Moştenirea contractului administrativ provine din dreptul roman, unde, printre
modalităţile de valorificare ale proprietăţii statului roman (ager publicus) se întâlnea frecvent
darea în arendă a terenurilor în favoarea patricienilor bogaţi, cu obligaţia acestora de a plăti o
sumă mică de bani [52, p. 169]. Arendarea pe sume derizorii menţinea loialitatea bogaţilor
patricieni faţă de deţinătorii puterii, punându-se totodată în valoare aceste terenuri, care puteau fi
20
cerute oricând înapoi de la cel care le stăpânea cu ajutorul unui interdict pretorian, interdicta de
precario. Acest interdict reprezenta în relaţia contractuală născută între stat şi arendaş, ceea ce
astăzi numim clauza exorbitantă în contractul administrativ [132, p. 22-23].
Aplicarea clauzei exorbitante în contractele de arendare încheiate de statul roman cu
patricienii avea ca temei raţiuni clientelare, pe când, în cazul contractelor administrative
încheiate în zilele noastre, clauza exorbitantă este o aplicare a principiului priorităţii interesului
public în faţa celui privat, având raţiuni obiective.
Crearea statului modern concomitent cu utilizarea concesiunii a reprezentat momentul de
început al fundamentării şi dezvoltării teoriei contractelor administrative. Doctrina franceză de la
sfârşitul secolului al XIX-lea recunoştea caracterul sui-generis al concesiunii şi îl deosebea clar
de contractul civil mai ales prin prisma faptului că, de cele mai multe ori, remuneraţia
concesionarului consta în exercitarea unui drept aparţinând doar puterii publice, respectiv acela
de a percepe taxe. Teoria contractelor administrative nu s-a născut imediat, apărând în schimb, o
serie de teorii originale, în încercarea de a justifica natura juridică a acestor contracte, cu referire
directă la concesiune.
Concesiunea a fost privită ca un act unilataral de putere publică în ţările de drept german
şi în Italia. Se emit diverse teorii, plecându-se de la o variantă radicală, vehiculată în dreptul
elveţian, conform căreia concesiunea este un act public de superioritate în care concesionarul nu
are niciun drept, ulterior admiţându-se existenţa anumitor drepturi în favoarea acestuia şi
recunoscându-se efectele mixte, de drept public şi de drept civil, ale concesiunii. Apare ideea
conform căreia, în cazul concesiunii ne-am afla în prezenţa unui act administrativ unilateral cu
acceptare din partea concesionarului, ajungându-se până la teoria actului unilateral a cărui natură
juridică se poate modifica, în funcţie de anumite particularităţi, devenind contractuală [61, p. 73-
77].
Instituţia contractului administrativ s-a născut din jurisprudenţa Consiliului de Stat
francez, fiind preluată şi dezvoltată ulterior de doctrina administrativă franceză [126, p. 201],
care se sprijinea pe existenţa unor instanţe administrative încadrate în puterea executivă şi pe
dreptul pozitiv care reglementa această materie.
Teza contractelor administrative prin prisma diversităţii contractelor pe care le încheie
administraţia publică şi a elementelor specifice contractelor administrative, care le deosebeşte de
cele de drept comun, a fost abordată în premieră de Jean Rivero şi Jean Waline, în dreptul
francez conturându-se o doctrină specifică referitoare la contractele administrative şi la definirea
regimului juridic specific lor [43, p. 8 şi urm.].
21
 Autorul francez Laferriére se numără printre pionierii dezvoltării teroriei contractelor
administrative [67, p. 101] iar la sfârşitul sec. al XIX-lea – începutul sec. al XX-lea, cel care
pune bazele teoriei generale a contractelor administrative este profesorul Gaston Jeze, domnia sa
arătând că, în afara contractelor caracteristice dreptului privat, există categoria contractelor
administrative, având un regim juridic diferit şi specific dreptului public [167, p. 2-3].
Prof. Gaston Jeze, identifica următoarele contracte administrative [167, p. 3]: (a)
contractul de furnituri, respectiv furnizarea sau confecţionarea de obiecte materiale mobiliare;
(b) contractul de lucrări publice, care avea ca obiect efectuarea unei construcţii imobiliare
publice; (c) contractul administrativ de transport – care avea ca obiect transporturi pentru stat;
(d) contractul de concesiune a unui serviciu public, care avea ca obiect organizarea şi exploatarea
unui serviciu public; (e) contractele de locaţiune de servicii care se refereau la angajarea unor
persoane pentru satisfacerea unui serviciu public; (f) contractele de împrumut public ale statului.
Elementele caracteristice ale contractului administrativ, în opinia aceluiaşi savant, erau
următoarele [111, p. 358-359]: (a) existenţa unui caiet de sarcini şi condiţii generale care cuprind
şi reguli exorbitante de drept comun; (b) angajamentul de cooperare activă şi personală a
furnizorului la funcţionarea serviciului public; (c) aplicarea unui regim de drept public
contractului încheiat în legătură cu funcţionarea unui serviciu public; (d) inserarea unei clauze
prin care părţile declară că se supun jurisdicţiei administrative.
De asemenea, reputatul profesor Gaston Jeze, citat de autorul Remus G.T. Ionescu [61, p.
86-87], arata că, pentru a ne găsi în prezenţa unui contract administrativ, este necesar să existe un
acord de voinţă între administraţie şi un particular. Acest acord are drept obiect crearea unei
obligaţii juridice din care să rezulte o prestaţie constând în bunuri materiale sau servicii
personale contra unei remuneraţii, prestaţia particularului fiind destinată a asigura funcţionarea
unui serviciu public. Totodată, părţile trebuie să prevadă, printr-o clauză expresă, că regimul care
va domina contractul este cel de drept public. Cu toate acestea, autorul francez exclude
concesiunea de serviciu public de la dreptul de opţiune al părţilor, arătând că acest tip de contract
este întotdeuna administrativ.
Pe bună dreptate, avocatul Remus G.T. Ionescu critică poziţia autorului francez referitor
la ultima condiţie cerută pentru a ne afla în prezenţa unui contract administrativ, respectiv aceea
că administraţia poate conveni de comun acord cu particularul dacă unui contract îi va fi
aplicabil regimul de drept public sau cel de drept privat. Regulile de drept public nu pot face
obiectul negocierii, normele dreptului public fiind imperative şi având caracter de ordine publică
iar un act juridic va fi supus sau nu ordinii publice atunci când natura lui juridică impune acest
22
lucru, independent de voinţa juridică şi poziţia părţilor care îl încheie [61, p. 86-87].
Această teorie a posibilităţii alegerii regimului care să guverneze contractul încheiat de
administraţie cu particularul o regăsim şi în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie din perioada
interbelică, instanţa supremă arătând că, în principiu, regimul juridic al contractului poate fi ales
de către părţile contractante. Mai mult, aceeaşi instanţă arată că unul dintre criteriile după care se
poate recunoaşte natura juridică a contractului încheiat, este stipulaţia părţilor cu privire la
jurisdicţia aleasă în caz de neînţelegeri cu privire la executarea contractului [126, p. 198].
La rândul său, profesorul Constantin G. Rarincescu adoptă o atitudine critică faţă de
criteriile stabilite de Înalta Curte de Casaţie cu privire la determinarea regimului juridic aplicabil
actelor contractuale încheiate de particulari cu statul. Autorul susţine, în mod cu totul întemeiat,
că părţile dintr-un astfel de contract nu pot să aleagă competenţa instanţelor de judecată, această
competenţă fiind de ordine publică, neputându-se deroga de la ea prin convenţiunea părţilor
[126, p. 200].
Acelaşi autor arată că teza alegerii competenţei este preluată din dreptul francez.
Alegerea de către părţile dintr-un contract încheiat între stat şi un particular, fie a jurisdicţiei
Consiliului de Stat fie pe cea a tribunalelor judiciare, constituia un indiciu cu privire la faptul că
semnatarii acordului au înţeles să încheie un contract administrativ atunci când natura acestui
contract era îndoielnică sau atunci când nu era vorba de un contract tipic de drept
administrativ[126, p. 200].
Apariţia diverselor teorii cu privire la stabilirea naturii juridice a acordurilor dintre
administraţie şi particulari, nu fac altceva decât să reflecte războiul ideologic care a caracterizat
trecerea de la concepţia civilistă corespunzătoare regimului contractual, la acceptarea unui hibrid
concretizat în modelarea liberului acord de voinţă pe scheletul rigid al normelor de drept public.
Profesorul Antonie Iorgovan susţine că perioada statului liberal francez de la sfârşitul sec.
al XIX-lea şi începutul sec. al XX-lea a fost de neconceput fără teoria şi, mai ales, practica,
inclusiv contencioasă a contractelor administrative, acestea penetrând chiar şi sfera „socialului”,
acordul dintre Casa naţională de asigurare medicală şi organizaţiile naţionale ale medicilor, fiind
considerat contract administrativ, decizie susţinută şi de Consiliul de Stat în 1974 [67, p. 102].
Apariţia şi dezvoltarea teoriei contractelor administrative în România este strâns legată de
raporturile juridice dintre administraţie şi întreprinzătorii particulari ce aveau ca obiect
concesiunea unor lucrări publice sau servicii publice. Reputatul profesor Constantin G.
Rarincescu, fundamenta teoria contractelor administrative arătând că “există o categorie de
contracte, care sunt în mod mai intim legate de organizarea şi funcţionarea unui serviciu public şi
23
care, din această cauză, sunt supuse unui regim juridic cel puţin în mod parţial diferit de cel
comun, regim creat în mare parte de anumite dispoziţiuni ale unor legi speciale sau chiar prin
înseşi clauzele cuprinse în caietul de sarcini, – cum este spre exemplu concesiunea de serviciu
public, şi care pot fi modificate cel puţin în unele dintre clauzele lor cu caracter regulamentar
prin deciziunea unilaterală a Administraţiunii” [126, p. 120].
În doctrina românească, concesiunea a fost considerată de către majoritatea autorilor,
drept un contract de drept civil, încercându-se chiar asimilarea lui cu alte contracte de drept civil,
cum ar fi, spre exemplu, locaţiunea sau contractul de societate. Abordarea strict din punct de
vedere al dreptului civil al concesiunii conducea la ideea egalităţii juridice depline a părţilor şi la
respectarea întocmai a clauzelor contractuale, cel sacrificat fiind interesul public în condiţiile în
care autorităţii contractante nu i se mai recunoaşte dreptul de a renunţa unilateral la concesiune
[61, p. 67-70].
Profesorul Constantin Rarincescu îl citează pe prof. Gaston Jeze care considera că
aplicarea prin analogie a regulilor de drept civil contractelor administrative constituie o greşeală
fundamentală şi dădea drept exemplu concesiunea – contractul tipic administrativ, care nu poate
fi asimilată nici locaţiunii de servicii sau lucrări şi nici vânzării-cumpărării, acest contract având
un obiect diferit de orice alt contract de orice natură, respectiv obligaţia asumată de un particular
privind organizarea şi exploatarea unui serviciu public, prin mijloace financiare şi tehnice
proprii, în schimbul unei remuneraţii percepute sub formă de taxe de la utilizatorii serviciului
[126, p. 203-204].
La rândul său, profesorul J.H. Vermeulen referindu-se la concesiunea de serviciu public,
arata că o abordare exclusiv civilistă a acestei materii, conduce la nesocotirea cu desăvârşire a
cerinţelor noi pe care le-ar cere exploaterea unui serviciu public în interesul colectivităţii, fiind
împiedicată orice dezvoltare a serviciului [154, p. 15].
În perioada interbelică a statului român, teoria contractelor administrative nu a avut
aceeaşi amploare ca în dreptul francez, resimţindu-se lipsa jurisdicţiei unui tribunal administrativ
de importanţa Consiliului de Stat şi în condiţiile în care litigiile referitoare la toate contractele
administrative erau judecate tot de instanţele puterii judiciare [126, p. 206].
Chiar şi autorii care au contribuit semnificativ la punerea bazelor teoriei contractelor
administrative considerau că actele cu caracter contractual încheiate de administraţie, fie ele de
drept civil sau administrativ, au întotdeuna caracter de acte de gestiune iar competenţa judecării
litigiilor în legătură cu aceste contracte aparţine instanţelor de drept comun [126, p. 200].
Au existat trei mari curente de opinii referitor la contractele administrative în perioada
24
interbelică în România şi anume: primul, de acceptare a teoriei contractelor administrative în
sens restrâns, cu referire expresă la concesiune, al doilea, de respingere a acestei teorii şi al
treilea, de acceptare în sens larg a teoriei contractelor administrative [67, p. 108 şi urm.].
Prima opinie se bazează pe ideea conform căreia concesiunea este un contract
administrativ, contract de drept public sau contract de serviciu public. Principalii şi cei dintâi
promotori ai acestei teorii au fost J. H. Vermeulen [154], E. D. Tarangul [144, p. 413 şi urm.] şi I.
Vântu [67, p. 108], care susţin că, în cazul concesiunii, vorbim de un act juridic complex care
îmbină clauzele contractuale, generatoare de drepturi subiective cu clauzele reglementare,
impuse de lege şi necesare pentru funcţionarea continuă şi regulată a serviciului public.
Concesiunea de servicii publice de către administraţie unui particular, privită drept
contract administrativ, se caracterizează astfel [111, p. 361-362]: (a) reprezintă un acord între
concesionar şi administraţie, negăsindu-ne însă, în prezenţa unui contract de drept comun
deoarece administraţia are dreptul şi obligaţia de a controla şi reglementa exploatarea serviciului
public; (b) actul de concesiune nu poate fi considerat act unilateral de putere publică, pentru că
interesele concesionarilor ar fi lăsate la discreţia administraţiei, fapt care nu ar conveni
particularilor; (c) actul de concesiune este unul complex, având o parte reglementară, stabilită pe
cale unilaterală şi o parte contractuală, stabilită prin acordul administraţiei cu particularul; (d)
administraţia poate retrage concesiunea dacă concesionarul nu îndeplineşte condiţiile stabilite
prin contract sau dacă se consideră că serviciul public trebuie să primească o altă organizare; (e)
administraţia este responsabilă de buna funcţionare a serviciului public, având posibilitatea de a
controla activitatea concesionarului şi de a-i da instrucţiuni acestuia, în temeiul drepturilor
exorbitante şi regulilor generale aplicabile acestor contracte [150, p. 76]; (f) este admisă teoria
impreviziunii în materia concesiunii serviciilor publice, care permite administraţiei să
restabilească echilibrul financiar al concesiunii în momentul în care din motive excepţionale şi
independente de voinţa părţilor contractante, concesiunea devine prea oneroasă pentru
concesionar.
Într-o a doua opinie, contractul administrativ a fost privit cu mare rezervă de marii autori
de drept administrativ din perioada interbelică (A. Teodorescu, P. Negulescu) aceştia văzând
instituţia contractului administrativ ca formă de prestare a serviciului public, o formă străină care
nu poate fi adaptată la realităţile şi necesităţile dreptului administrativ românesc.
Astfel, teza contractului administrativ a fost respinsă categoric de către prof. Paul
Negulescu [97, p. 239], a cărui opinie este susţinută de către prof. Anibal Teodorescu [145, p.
397], iar ceea ce astăzi noi numim contract administrativ era încadrat în rândul actelor
25
administrative de gestiune, considerate prin excelenţă acte de drept privat, în opoziţie cu actele
administrative de autoritate, de drept public. Astfel, primul autor susţine, în esenţă, că nu poate fi
acceptată teoria contractului administrativ în ordinea juridică a României, deoarece contractul
presupune un acord de voinţă, fiind apanajul exclusiv al dreptului civil, pe când raportul juridic
dintre administraţie şi cetăţean, în speţă concesiunea, exclude ideea de contract datorită
“dispoziţiunii reglementare” pe care o conţine. Cu toate că s-au pronunţat categoric împotriva
acceptării teoriei contractelor administrative şi şi-au însuşit ideea divizării actelor administrative
în acte de autoritate şi acte de gestiune, autorii care au susţinut această teorie nu au putut încadra
concesiunea între actele de gestiune pure, acceptând ideea potrivit căreia concesiunea reprezintă
un act mixt [97, p. 133].
Pe bună dreptate, profesorul Rarincescu aduce obiecţiuni acestei distincţii făcute de cei
doi autori mai sus citaţi, arătând că actele prin care autorităţile publice asigură funcţionarea
regulată şi continuă a serviciilor publice, implică sau pot să implice un caracter de putere publică
pe care nu-l pot avea actele săvârşite de simplii particulari, acest lucru fiind valabil şi în materie
contractuală, cum este cazul concesiunii de serviciu public, contract care nu poate interveni între
particulari şi care nu poate fi asimilat întru totul unui act juridic privat, el având ca scop
organizarea şi funcţionarea unui serviciu public [126, p. 151].
Potrivit celei de-a treia opinii, cea de acceptare în sens larg a contractelor administrative,
erau considerate contracte administrative, fiind supuse regimului public toate contractele
încheiate de administraţia publică [138, p. 7 şi urm.].
Recunoaşterea jurisprudenţială a concesiunii ca fiind un contract administrativ şi implicit
fundamentarea teoriei contractelor administrative a survenit în anul 1929 prin admiterea de către
Înalta Curte de Casaţie a acestei teorii. De asemenea, în anul 1930 Curţile de Apel Bucureşti şi
Chişinău, pronunţă unele hotărâri prin care încadrează concesiunea în rândul contractelor
administrative [61, p. 84 şi urm.].
Printr-o decizie a Curţii de Casaţie din 1930, contractele de numiri sau angajări în
funcţiune care sunt încheiate de administraţie pentru buna funcţionare a unui serviciu public
administrativ, sunt încadrate în rândul contractelor administrative în opoziţie cu contractele
referitoare la administrarea domeniului privat al statului sau a altor administraţii publice, care
sunt contracte de drept privat, respectiv contractele de locaţiune de serviciu [37, p. 86].
În primii ani după al doilea război mondial, teza contractelor administrative a căzut în
desuetudine, aceste contracte devenind incompatibile cu noile realităţi socialiste din care
dispăruseră conceptele de proprietate publică şi proprietate privată a statului, accentul căzînd pe
26
aşa-zisele contracte economice [67, p. 102].
Contractele cu caracter economic încheiate de autorităţile administraţiei de stat erau
considerate acte de drept civil ale administraţiei de stat sau convenţii de drept civil, părţile
contractante fiind pe deplin egale în cadrul raportului juridic [37, p. 36-37]. Încadrarea actelor cu
caracter economic în categoria actelor civile are la bază ideea că, statul, în calitatea sa de unic
proprietar al întregului fond al proprietăţii socialiste de stat, operând cu bunurile din sfera acestui
fond, se angaja în raporturi juridice în calitatea sa de persoană juridică de drept civil, pe deplin
egală cu orice altă persoană fizică sau juridică [36, p. 133]. Calitatea de persoană juridică de
drept civil a statului şi a organizaţiilor economice, întreprinderilor şi instituţiilor de stat –
considerate organe ale administraţiei de stat [36, p. 124] – a fost recunoscută în România, prin
Legea nr. 1/1967, în care se prevedea faptul că statul poate acţiona în raporturile sale cu alte
persoane, fie prin acte unilaterale de voinţă în temeiul puterii de stat, fie prin convenţii, în
calitatea sa de persoană juridică de drept civil, titulară a dreptului de proprietate socialistă de stat
[36, p. 133-134]. În baza acestor prevederi legislative, doctrina a ajuns la concluzia că cea mai la
îndemână modalitate de delimitare a actelor administrative de cele de drept civil ale statului, era
criteriul potrivit căruia primele luau naştere ca urmare a unei declaraţii de voinţă a statului ori a
organizaţiilor economice, întreprinderilor şi instituţiilor de stat care acţionau în calitate de
organizaţii înzestrate cu puterea de stat iar cele din urmă luau naştere pe cale convenţională,
convenţii în care statul avea calitatea de persoană juridică de drept civil. Totodată, se considera
că un act nu este susceptibil de a fi supus atât regimului de drept public cât şi celui de drept
privat, calitatea de act de drept public prevalând întotdeauna. În aceste cazuri, calitatea de
persoană juridică a organelor de stat era numai un element de fapt necesar pentru ca aceste
organe să poată dispune pe calea unei manifestări de voinţă unilaterale, necondiţionând
manifestarea unilaterală de voinţă, de manifestarea concordantă [36, p. 136-137]. Activitatea
executiv-dispozitivă a organelor administraţiei de stat se realiza fie prin fapte materiale şi acte
juridice individuale, fie prin elaborarea de norme juridice generale, întemeiate pe lege, necesare
aplicării legilor sau reglementării unor raporturi sociale nereglementate de lege. În categoria
actelor juridice individuale, prin care legile şi alte acte ale puterii de stat sunt aplicate la diferite
cazuri concrete se includeau şi contractele de furnizare încheiate de către administraţie [36, p. 20
şi urm.].
Încadrarea contractelor încheiate de stat în categoria contractelor civile, dă naştere unor
discuţii cu privire la aşa-numitele “contracte planificate”, care se încheiau în baza unui act
administrativ în care se stabileau elementele esenţiale ale contractului, respectiv: părţile,
27
obiectul, cantitatea, termenul. În cazul revocării actului administrativ în baza căruia a fost
încheiat contractul civil, acest contract era reziliat [36, p. 197-198].
În lipsa acceptării teoriei contractelor administrative şi pe fondul promovării
egalitarismului absolut între contractanţi, atunci când vorbim despre situaţii juridice complexe,
cum este şi aceea a rezilierii unui contract ca urmare a revocării actului administrativ care a stat
la baza încheierii sale, este greu de acceptat încadrarea în rândul contractelor civile a acestor
contracte economice. Cu motivarea că în acea perioadă nu exista decât proprietate de stat,
contractele care se încheiau şi ale căror condiţii erau impuse de satisfacerea unui interes general,
puneau în mod artificial părţile contractante pe poziţii juridice egale doar prin prisma faptului că
toate făceau parte din administraţia de stat. Se considera în acea perioadă că dreptul public nu
poate coexista cu cel privat [92, p. 76].
Acceptarea tezei contractelor administrative în cazul acelor “contracte planificate” despre
care face vorbire prof. Tudor Drăganu, cât şi în cazul majorităţii contractelor economice
încheiate de administraţie în perioada comunistă, ar fi uşurat considerabil explicaţia rezilierii
respectivelor contracte în situaţiile cerute imperativ de interesul public. Altfel, este greu de
imaginat cum un raport de drept civil, în care părţile erau considerate a fi pe deplin egale, putea
fi reziliat prin simpla revocare a unui act administrativ.
Teza contractului administrativ a fost reiterată în România în anul 1970 [42, p. 122 şi
urm.] de către prof. Valentina Gilescu şi reluată apoi de alţi autori [8, p. 32; 11; 62, p. 208-213;
136, p. 77], având loc o revigorare a materiei contractului administrativ. Autoarea Valentina
Gilescu a susţinut constant faptul că instituţia contractului administrativ este pe deplin
compatibilă cu realitatea orânduirii socialiste, din acea perioadă şi a militat pentru fundamentarea
acestei teorii. Ca urmare a acestui fapt, contractul administrativ a fost amplu recunoscut în
doctrina de specialitate din România anilor ulteriori revoluţiei din 1989.
Potrivit prof. Ilie Iovănaş, contractele administrative sunt: concesionarea unor servicii
publice, unităţi de producţie ale unor regii autonome sau terenuri, a unor prestări de servicii ori a
executării de lucrări de construcţii-montaj publice, contractele de achiziţii guvernamentale,
contractele de împrumut public de stat, însă, contractul tipic administrativ este contractul de
concesiune. Acest autor susţine că instanţele de drept comun sunt competente în a soluţiona
litigiile izvorâte din încheierea şi executarea contractelor administrative [68, p. 75].
Prof. Iovănaş precizează faptul că nu toate contractele încheiate de administraţie sunt
neaparat contracte administrative, delimitându-se astfel de teza acceptării în sens larg a
contractelor administrative. Astfel, furnizarea de energie electrică, achiziţia de mobilier ori
28
instalarea unui post telefonic nu pot fi încadrate în categoria constractelor administrative,
găsindu-ne în prezenţa unui contract administrativ doar atunci când acordul de voinţă dintre
administraţie şi particular are o coloratură mai nuanţată în sensul că balanţa echilibrului din acest
acord este puţin înclinată în favoarea administraţiei [68, p.76].
Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10.02.2000 a Republicii Moldova
[71] la art. 2 asimilează contractul administrativ actului administrativ şi defineşte acest contract
ca fiind un “contract încheiat de autoritatea publică, în virtutea prerogativelor de putere publică,
având ca obiect administrarea şi folosirea bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de
interes public, prestarea de servicii publice, activitatea funcţionarilor publici care reiese din
relaţiile de muncă reglementate de statutul juridic al acestora”.
Legiuitorul moldovean a reglementat instituţia contractului administrativ, dându-i o
definiţie generală dar în acelaşi timp cuprinzătoare, lăsând în continuare doctrina şi jurisprudenţa
să realizeze o teorie a contractului administrativ pe baza căreia un contract sau altul să fie
încadrat drept administrativ sau nu.
Urmare a amplei recunoaşteri doctrinare, în România, prin Legea nr. 554 din 2004 a
contenciosului administrativ, au fost asimilate actelor administrative şi contractele încheiate de
autorităţile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
executarea lucrărilor de interes public; prestarea serviciilor publice; şi achiziţiile publice. Ca
urmare a sugestiilor doctrinare, sintagma de contract administrativ a fost inserată în textul Legii
contenciosului administrativ din România în anul 2007 [35, p. 102], fiind extinsă astfel
jurisdicţia instanţelor de contencios administrativ şi asupra altor contracte administrative
prevăzute prin legi speciale şi enunţându-se totodată de către legiuitor, pentru prima oară,
anumite criterii pentru definirea noţiunii de contracte administrative.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie din România a definit contractul administrativ ca fiind
“acel contract reglementat prin dispoziţii speciale în care una din părţi este o autoritate publică”
[12, p. 22].
În legislaţia occidentală, noţiunea de contract administrativ este frecvent utilizată iar în
legislaţia europeană este preferat termenul de contract public [132, p. 2], avându-se în vedere
îmbinarea sistemului juridic romano-germanic cu sistemul anglo-saxon din cadrul Uniunii
Europene.
Unul dintre rolurile esenţiale ale statului în toate perioadele istorice, a fost acela de
administrator. Statul, privit în sens larg, incluzând şi unităţile sale administrativ teritoriale, este
responsabil de buna administrare a domeniului public şi privat şi de satisfacerea nevoilor şi
29
intereselor cetăţenilor. Administraţia reprezintă acea componentă a puterii executive,
responsabilă de buna gestionare a intereselor colectivităţilor pe care le reprezintă şi are două
dimensiuni: una materială, specifică activităţii de stat administrative şi una organizaţională
reprezentată de totalitatea organelor administrative cu excepţia organelor legislativului,
judecătoreşti şi ale guvernului [3, p. 33].
Instituţia serviciului public a apărut pe fondul constituirii statelor în Evul Mediu, fapt ce a
impus apariţia unui aparat administrativ permanent, ce dispunea de o structură proprie de
funcţionari ai acestor structuri [118, p. 9].
În doctrina interbelică, pornind de la nevoile sociale pe care le satisfăcea statul, serviciul
public a fost definit ca fiind mijlocul prin care statul îşi exercita activitatea[67, p. 178].
Serviciul public reprezintă o realitate socială şi instituţională care cuprinde anumite tipuri
de activităţi şi structuri, care se află în subordinea directă sau indirectă a organelor de stat, fiind
în acelaşi timp şi un sistem juridic specific, care instituie anumite obligaţii şi privilegii care
depăşesc limitele dreptului comun [118, p. 14].
Serviciul public a mai fost definit ca fiind organismul administrativ, creat de stat, judeţ
sau comună, cu competenţă şi puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din
patrimoniul general al administraţiei publice care l-a creat, pus la dispoziţia publicului pentru a
satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu caracter general, pe care un particular nu ar
putea să o satisfacă decât intermitent şi incomplet. Pot fi organizate însă servicii care nu au
caracter public şi care funcţionează pe baza principiilor economice obişnuite, statul având un
statut similar aceluia de patron [97, p. 123].
Profesorul Anibal Teodorescu considera că serviciul public se regăseşte oriunde există o
activitate organizată de stat sau de subîmpărţirile sale administrative pentru îndeplinirea
atribuţiilor lor executive iar însumarea acestor servicii publice formează administraţia [145, p.
256]. Această teorie este criticabilă deoarece nu ţine cont de activităţile pe care statul le
organizează în scopul de a obţine profit, comportându-se ca un patron. De asemenea, considerăm
că nu poate fi catalogat drept serviciu public nici participarea statului sau a unei unităţi
administrativ teritoriale, ca acţionar al unei societăţi comerciale, în ciuda faptului că beneficiile
băneşti care sunt obţinute din această participare se fac venit la bugetul de stat sau după caz la
bugetele locale. În aceste cazuri, interesul public nu se realizează în mod direct şi nemijlocit
pentru a ne găsi în prezenţa unui serviciu public [39, p. 127].
Într-o altă opinie [144, p. 15-16], serviciul public e definit ca orice activitate a
autorităţilor publice, organizată în mod regulat şi continuu, în vederea satisfacerii unei nevoi de
30
interes general, având următoarele caracteristici: este o activitate a autorităţilor publice şi nu a
particularilor; urmăreşte un interes general; funcţionează regulat şi continuu.
Profesorul A. Iorgovan se raliază opiniei lui J. Rivero, care dă o definiţie extrem de
concisă dar în acelaşi timp cuprinzătoare a noţiunii de serviciu public [67, p. 184], aceşti doi
autori considerând serviciul public ca formă a acţiunii administrative prin care o persoană
publică îşi asumă satisfacerea unei nevoi de interes general.
Prof. Ioan Alexandru diferenţiază serviciul public de cel de utilitate publică, considerând
că primul poate fi înfiinţat de către o organizaţie statală sau de o organizaţie statală împreună cu
una nestatală, pe când al doilea este înfiinţat întotdeuna de o organizaţie nestatală. Acelaşi autor
observă că în cazul serviciilor publice capacitatea lor este restrânsă prin obligativitatea instituirii
tutelei administrative, lucru care nu se întâmplă şi în cazul serviciilor de utilitate publică. În plus,
serviciile publice beneficiază de o protecţie specială din partea statului iar operaţiunile financiare
sunt supuse regulilor şi controlului instituţiilor statului, ceea ce nu se întâmplă în cazul serviciilor
de utilitate publică [4, p. 318-319].
Achiesăm la opinia acestui din urmă autor, însă având în vedere scopul studiului nostru,
vom utiliza noţiunea de serviciu public într-un sens larg, care să includă şi serviciul de utilitate
publică.
La art. 4 alin. 2 din proiectul Codului de procedură administrativă al României [174] ale
cărui teze prealabile au fost aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1360 din 22 octombrie 2008
[56], se prevede că ”sunt asimilate autorităţilor publice şi le sunt aplicabile dispoziţiile
prezentului Cod (n.n. Codului de procedură administrativă): asociaţiile şi fundaţiile de utilitate
publică, precum şi orice alte persoane sau structuri private, în măsura în care acţionează cu
putere publică în vederea satisfacerii unui interes public, în temeiul legii sau a unui act
administrativ”. Având în vedere că art. 7 alin. 2 din proiectul de act normativ meţionat asimilează
contractul administrativ actului administrativ, rezultă că sunt asimilate autorităţilor publice şi
persoanele de drept privat care sunt investite cu putere publică în temeiul unui contract
administrativ.
Serviciul public reprezintă activitatea organizată de administraţia publică nemijlocit sau
prin autorizarea unui particular de a presta o anumită activitate de interes public, în vederea
satisfacerii unui interes general. Menirea principală a administraţiei este să asigure satisfacerea
interesului general [38, p. 138]. Or, interesul general nu poate fi satisfăcut decât prin intermediul
serviciilor publice organizate de către administraţie sau prestate de către particularii autorizaţi de
către aceasta, serviciile publice fiind cele care definesc în cea mai mare măsură rolul
31
administraţiei [39, p. 127].
Din cele prezentate mai sus, rezultă faptul că serviciul public poate fi privit din două
sensuri şi anume din sens organic şi din sens funcţional [151, p. 559]. În sens organic, serviciul
public reprezintă un ansamblu de agenţi şi mijloace, pe care o persoană publică sau un agent
privat autorizat de o persoană publică le afectează realizării unei nevoi de interes public. În sens
funcţional, serviciul public are semnificaţia unei activităţi de interes general, realizată de
administraţie, care are ca misiune satisfacerea unui interes general.
Vom porni, în analiza noastră, de la sensul organic al serviciului public, cercetând
contractul administrativ ca formă juridică de prestare a serviciului public, ajungând la realizarea
scopului funcţional al serviciului şi anume acela de satisfacere a unui interes general.
Serviciul public este strâns legat de interesul general al unei societăţi la un moment dat.
Diferenţa esenţială dintre activităţile organizate de particulari şi cele realizate de administraţie
constă în faptul că particularul îşi urmăreşte scopul său individual şi anume acela de a realiza un
beneficiu bănesc pe termen scurt sau mediu, pe când puterea administrativă urmăreşte un scop
general şi anume acela de a realiza un interes obştesc prin intermediul serviciilor publice fără a
urmări în mod necesar obţinerea unui profit [67, p. 185]. Beneficiile materiale pe care
administraţia le realizează în urma prestării serviciilor publice (impunerea unor taxe pentru
accesarea anumitor servicii publice) sunt fonduri băneşti necesare pentru menţinerea şi
perfecţionarea serviciului public însuşi [151, p. 560].
În prezent există în doctrina franceză unele curente de opinie care susţin faptul că
serviciile publice au căzut în desuetudine odată cu dobândirea de către Guvern a competenţei de
a emite acte normative primare numite regulamente, fapt care face ca executarea legii şi
prestarea serviciilor publice să nu mai ţină de esenţa executivului [151, p. 559].
Profesorul Iorgovan, fără a achiesa la teza căderii în desuetudine a noţiunii de serviciu
public, arată că nu se mai poate susţine ad literam teoria despre serviciul public a autorilor de
drept administrativ, români şi francezi, din perioada interbelică, în care noţiunea de serviciu
public era legată în mod necesar de activitatea exclusivă a persoanelor de drept public şi de
punerea, obligatoriu, în valoare a unor bunuri ale domeniului public [67, p. 183].
În perioadă interbelică s-a susţinut faptul că implicarea particularilor în prestarea unui
serviciu public prin intermediul concesiunii ar fi posibilă doar în cazul serviciilor publice de
ordin economic, însă aceste teorii au fost rapid combătute, acceptându-se extinderea
concesionării la orice tip de serviciu public [61, p. 3].
Un exemplu elocvent care vine să confirme faptul că particularii autorizaţi pot presta
32
servicii publice în orice domeniu de activitate şi nu doar în cele economice, este acela că în ţări
precum Regatul Unit al Marii Britanii se experimentează efectuarea pedepsei privative de
libertate în închisori private [67, p. 183].
În situaţia de mai sus, considerăm că ne aflăm în prezenţa unui serviciu public deoarece
executarea unei pedepse privative de libertate într-un penitenciar privat, presupune organizarea
activităţii cu respectarea anumitor reguli impuse de administraţie (regimul de coerciţie, condiţiile
executării pedepsei). În lipsa unor astfel de reguli, ar cădea în derizoriu întregul sistem al
echilibrului puterilor în stat, în măsura în care particularul este în măsură să stabilească, fără
restricţii, regimul privării de libertate. Puterea judecătorească şi-ar pierde autoritatea dacă
puterea executivă ar lasa executarea pedepsei, la alegerea particularului, care poate aplica un
regim foarte puţin sever sau dimpotrivă un regim de putere excesivă [39, p. 127-128].
Implementarea unui astfel de sistem în Anglia, nu reprezintă altceva decât recunoaşterea
faptului că, în prezent, tendinţa este aceea de implicare tot mai mare a particularului în prestarea
serviciilor publice. Mijlocul concret prin care particularii, indiferent de sistemul juridic aplicabil,
pot lua parte activ la activitatea fundamentală a administraţiei, respectiv prestarea serviciilor
publice, este contractul administrativ, în toate formele sale: contract de concesiune de bunuri,
servicii sau lucrări publice, contract de achiziţie publică de bunuri, servicii sau lucrări, contract
de închiriere a bunurilor publice, contract de folosinţă gratuită a bunurilor publice etc. [39, p.
128].
Este metoda prin care s-a făcut pasul de la politica de autoritate care a caracterizat secolul
al XIX-lea – în care administraţia era singura în măsură să realizeze interesul general, fiind
învestită cu pârghiile puterii publice, conferite prin lege – la activitatea de gestiune publică în
secolul al XX-lea, administraţia transformându-se în prestator de servicii publice, recurgând la
încheierea de acte juridice de gestiune, în marea lor majoritate bilaterale şi care erau caracterizate
de îmbinarea elementelor de drept public şi drept privat într-o instituţie originală şi anume,
contractul administrativ [132, p. 17].
Rolul administraţiei se redefineşte pe măsură ce conceptul de “puissance publique”
(autoritate publică) se estompează şi capătă avânt conceptul de serviciu public care devine
trăsătura esenţială a administraţiei [3, p. 34].
În statele membre ale Uniunii Europene se observă o creştere a numărului de organisme
administrative autonome şi a capacităţii lor de autoreglementare, realizându-se totodată o
conciliere între interesele publice şi cele private prin intermediul contractului, ceea ce face ca
puterea administraţiei publice să nu mai însemne impunere ci din ce în ce mai mult atractivitate
33
şi persuasiune [132, p. 5].
Peste tot în lume statul îşi menţine pârghii necesare îndeplinirii funcţiilor sale esenţiale:
înfăptuirea justiţiei, apărarea teritoriului, ordinea publică, stablilirea şi perceperea impozitelor
etc. În Franţa statul încearcă să îşi conserve monopolul apelând la aşa-numitele angajamente de
calitate, care poartă diferite denumiri (contract de calitate, cartă de calitate, cartă a clientului,
pact de calitate etc.) şi care sunt angajamente unilaterale luate public în vederea sensibilizării
uzagerilor şi a mobilizării personalului, pentru îmbunătăţirea calităţii serviciilor publice
respective [151, p. 560].
S-a ajuns treptat la concluzia că interesul public se poate realiza şi prin mijloace de drept
privat, administraţia folosind adeseori şi cu succes instrumente private, cum este şi cazul
contractului [132, p. 10].
Se constată faptul că administraţia este din ce în ce mai deschisă a permite accesul
particularilor la monopolurile deţinute tradiţional de ea deoarece, pe măsura dezvoltării
societăţii, nevoile acesteia s-au diversificat foarte mult, statului revenindu-i obligaţia de a efectua
cheltuieli uriaşe. Aceste tendinţe au devenit evidente la mijlocul secolului al XIX-lea pe fondul
încercărilor de ridicare economică a statului român prin efectuarea de lucrări de drumuri, poduri,
căi ferate, telegraf etc., lucruri indispensabile unui stat civilizat, care însă lipseau cu desăvârşire
[61, p. 15-16].
Dezvoltarea serviciilor publice, ca o nevoie de asigurare a bunăstării generale a
oamenilor, a atins un maxim pe la jumătatea secolului al XX-lea, serviciul public impunându-se
drept fundament al activităţii administraţiei publice [4, p. 317-318].
În condiţiile în care administraţia trebuia să aleagă între a renunţa la monopoluri în
favoarea particularilor sau a menţine monopolurile şi a presta în regim etatizat serviciile publice
cu costuri exorbitante şi cu riscul acumulării de nemulţumiri sociale faţă de calitatea serviciilor,
ţările occidentale au preferat prima cale astfel încât autorizarea particularilor de a presta diverse
servicii publice a luat un avânt considerabil [150, p. 5-6].
Încheierea de contracte administrative cu particularii în vederea prestării serviciilor
publice este de cele mai multe ori soluţia optimă în condiţiile în care particularul poate realiza un
serviciu de bună calitate, la un cost redus şi sub permanentul control al administraţiei [39, p.
128].
În conformitate cu principiile europene, organizarea şi prestarea serviciilor publice de
natură economică de către autorităţile naţionale ale statelor membre trebuie să fie realizate într-
un cadru concurenţial deoarece libera circulaţie a produselor şi serviciilor este realizabilă numai
34
prin asigurarea unei situaţii concurenţiale efective, singura excepţie admisă fiind cazul în care se
demonstrează că aplicarea integrală a regulilor de concurenţă ar putea compromite buna
îndeplinire a misiunii serviciilor de interes economic general [111, p. 14-15].
În ţările Uniunii Europene, sistemele de asigurare a serviciilor publice variază atât în
funcţie de felul serviciului cât şi de mărimea comunităţii beneficiare, precum şi de concepţia
adoptată de fiecare stat în materie de asigurare a unui serviciu public [116, p. 219].
Diferenţa dintre serviciile publice organizate în ţările europene se regăseşte la nivel de
execuţie şi de mijloace de conservare a serviciilor respective [6, p. 197]. În ceea ce priveşte
conceptul de serviciu public, se pare că dreptul comunitar a preluat concepţia liberală prezentă în
dreptul anglo-saxon, în detrimentul concepţiei din dreptul francez unde gestionarea serviciului
public este caracterizată de principiile contractuale [150, p. 25].
În doctrina franceză se apreciază că o activitate, indiferent de către cine este gestionată,
întruneşte condiţiile unui serviciu public, în momentul în care respectivul serviciu satisface un
interes general şi respectă patru principii fundamentale: continuitate, egalitatea tuturor în faţa lui,
adaptarea la transformările economice, sociale, ideologice şi la regulile dreptului comunitar
având la bază un regim dominat de regulile dreptului public [111, p. 15].
Serviciile publice în Germania sunt în mare parte furnizate de autorităţile locale şi sunt
organizate, după cum reiese din Constituţia Republicii Federale Germania, fie prin intermediul
stabilimentelor publice (agenţilor publici), fie prin intermediul stabilimentelor de utilitate publică
(agenţi privaţi autorizaţi de un organ public), acestea din urmă realizându-se sub stricta
supraveghere a statului [151, p. 563].
În Spania, serviciile sunt asigurate prin aranjamente de parteneriat între sectorul public şi
cel privat (gestion deleguee) în care administraţia îşi păstrează responsabilitatea instituţională şi
autoritatea de control privind prestarea serviciilor, dar cedează furnizarea practică a acestora
întreprinderilor sectorului privat, prin intermediul unor diferite aranjamente contractuale
(concesiuni, locaţii etc.), prin companii mixte cu capital public şi privat ce operează pe o bază
comercială [116, p. 219].
În Marea Britanie, prin intermediul Local Government Planning and Land Act din 1980
[176] autorităţile locale au fost obligate ca, în ceea ce priveşte încheierea contractelor de lucrări
de construcţie şi întreţinere a imobilelor şi a străzilor să fie asigurată concurenţa liberă şi deplină
între serviciile organizate de administraţie şi cele oferite de antreprenori privaţi.
Printr-un alt act normativ – Local Government Act din 1988 [175] – autorităţile
administraţiei locale erau constrânse să liberalizeze concurenţa şi în cadrul altor tipuri de servicii
35
publice, cum ar fi colectarea deşeurilor, curăţarea caselor şi străzilor, serviciilor de catering
pentru şcoli, întreţinerea terenurilor, repararea şi întreţinerea vehiculelor etc.
Chiar şi în acest regim de liberă concurenţă, considerăm că administraţia trebuie să aibă
un cuvânt de spus în organizarea şi prestarea oricărui serviciu public, acesta neputând fi lăsat în
întregime la latitudinea privatului. Chiar şi în sistemele de drept în care pentru prestarea
serviciului public de către un privat nu este necesară încheierea unui contract administrativ,
realizarea efectivă a activităţii trebuie să se desfăşoare sub supravegherea administraţiei. Acest
lucru este de la sine înţeles în măsura în care administraţia reprezintă factorul de echilibru în
activitatea serviciilor publice şi este responsabilă de corecta gestionare a interesului public [48,
p. 7].
Deşi soluţia liberalizării serviciilor publice şi asumarea de către particulari a unor
responsabilităţi caracteristice administraţiei este viabilă şi funcţională într-un stat precum Marea
Britanie, rămâne de discutat aplicabilitatea ei în ţările Europei de Est, unde conceptele de
particular şi proprietate particulară sunt totuşi destul de fragile după o jumătate de secol de regim
totalitar, în care singura formă de proprietate acceptată era cea comună [48, p. 7]. În condiţiile în
care privatul îşi urmăreşte în permanenţă scopul patrimonial [149, p. 117], există pericolul ca
liberalizarea serviciilor publice, fără a avea la temelie instituţia contractului administrativ, să nu
fie benefică în astfel de ţări unde, din păcate, proprietarul particular îşi priveşte afacerea ca
dreptul său absolut fără vreo limitare sau posibilitate de intervenţie din exterior. Prestarea unui
serviciu public de către particulari în aceste condiţii, în lipsa unei stricte reglementări
contractuale care să îl silească a respecta regulile dreptului administrativ sub sancţiunea
retragerii autorizării de a presta serviciul public şi plata de daune interese, ar putea denatura
însuşi conceptul de serviciu public. Principiul egalităţii tuturor în faţa serviciului, cel al
continuităţii şi adaptabilităţii acestuia la nevoile societăţii, reguli fundamentale pentru existenţa
oricărui serviciu public ar putea deveni simple teorii în condiţiile dobândirii de către particular
de prerogative de putere publică, neîngrădite contractual [48, p. 7].
Deşi, în prezent, dreptul concurenţial domină exercitarea efectivă a activităţilor publice
de producere, distribuire şi de servicii, acest fapt nu are drept consecinţă schimbarea naturii
juridice a deciziilor privind modul de administrare a serviciilor publice, care rămân în principal
expresia unei abordări juridice ce ţine de dreptul public şi de jurisdicţia administrativă [5, p.
407].
În cele mai multe dintre statele central şi est europene introducerea conceptului de
serviciu de interes public prestat prin intermediul particularilor autorizaţi este rezultatul
36
influenţei dreptului francez. Alegerea modalităţii de prestare a serviciilor publice reflectă
concepţia administraţiei dintr-un anumit stat la un moment dat. Astfel, în societatea comunistă
era de neconceput ca serviciile publice să fie prestate de altcineva decât puterea de stat iar
administrarea era excesiv centralizată.
Centralizarea excesivă proprie regimurilor totalitare, a avut ca rezultat însăşi denaturarea
scopului fundamental de satisfacere a interesului general al unor servicii publice. Mai mult chiar,
acest sistem de administrare a generat situaţii când serviciul public ajungea să funcţioneze în
defavoarea interesului public şi strict în favoarea menţinerii prin orice mijloace a puterii de stat.
Este cazul fostei Direcţii Generale a Securităţi Statului din România din perioada comunistă, care
deşi trebuia să funcţioneze ca un serviciu public în interesul cetăţeanului a avut un rol de
represiune împotriva populaţiei [48, p. 7].
Înlăturarea totală a centralismului excesiv este împiedicată de legislaţia secundară şi
terţiară, respectiv legi speciale şi acte administrative cu caracter normativ ale guvernului şi
autorităţilor centrale de specialitate ale administraţiei publice, legislaţie care nu se conformează
principiului autonomiei locale şi al descentralizării şi deconcentrării serviciilor publice consacrat
prin Constituţia României şi Legea administraţiei publice locale, fapt ce îl face pe un reputat
autor de drept administrativ, să afirme că deconcentrarea şi implicit tutela administrativă
reprezintă pârghii de menţinere a centralismului, deconcentrarea fiind o centralizare deghizată [2,
p. 37].
În Republica Moldova există regiuni care beneficiază de un statut special. Astfel,
Unitatea Teritorială Autonomă Găgăuzia beneficiază de autonomie administrativă şi culturală
asemănătoare cu autonomia administrativă, care în statele unitare se manifestă identic pentru
toate subdiviziunilor administrativ-teritoriale [18, p. 276].
Ţările occidentale, cu regimuri democratice au descentralizat cele mai multe dintre
serviciile publice, dând astfel posibilitatea rezolvării problemelor locale de către autorităţile alese
de colectivităţile locale care îşi asumă responsabilitatea soluţionării chestiunilor de interes local
în urma transferării de atribuţii, competenţe, responsabilităţi şi resurse de la guvern către
autorităţile locale [94, p. 43]. Autorităţile locale nu se subordonează ierarhic autorităţilor
centrale, funcţionând autonom, în condiţiile legii, iar actele lor nu pot fi anulate de autorităţile
centrale ci doar de instanţele judecătoreşti.
Apare întrebarea firească, care este cea mai eficientă modalitate de prestare a serviciului
public? Vom analiza comparativ atât formele de prestare a serviciilor publice de către agenţii
publici în mod exclusiv, în domenii în care statul sau unitatea administrativ teritorială deţine un
37
monopol asupra acestora cât şi serviciile publice realizate exclusiv de către agenţii privaţi
autorizaţi de către agenţii publici sau împreună cu aceştia din urmă [151, p. 572].
În cele ce urmează, vom lua în considerare doar două dintre modalităţile de prestare ale
serviciilor publice şi anume cele prestate exclusiv de către administraţie, respectiv cele prestate
de particulari exclusiv sau alături de administraţie prin intermediul autorizării de către puterea
publică sub forma unui contract administrativ. Nu vom analiza formele liberale de prestare a
serviciului public după modelul britanic, deoarece considerăm, că o astfel de formă a prestării
serviciilor publice este incompatibilă cu realităţile momentului actual din cele două state. În plus,
considerăm că şi această formă a liberalizării accesului particularilor la serviciile publice are la
bază tot o formă de contractare administrativă, chiar dacă nu în formă scrisă, deoarece dreptul de
a organiza şi exploata un serviciu public este dobândit cu acordul autorităţii administrative iar în
caz de exploatare în dauna interesului public a serviciului administraţia poate interveni.
În doctrina de specialitate s-a arătat că în statul modern, multitudinea nevoilor sociale
este atât de mare, încât administraţia publică nu mai poate ea însăşi, să le rezolve pe toate şi
recurge la autorizarea anumitor persoane private să presteze servicii de interes general sau public
[111, p. 12].
Nevoia statului de a autoriza particularii să presteze activităţi specifice administraţiei a
devenit evidentă în contextul dezvoltării economice care a urmat primului război mondial. Aşa
cum în Franţa, ţara de origine a teoriei contractelor administrative, contractul administrativ este
strâns legat de infrastructură, căi ferate, drumuri, electricitate, aprovizionare cu gaze şi apă etc.
[67, p. 102] şi la noi, în perioada de după primul război mondial, contractul administrativ a
pornit de la aceleaşi premise, respectiv de la concesionarea de servicii şi lucrări publice, pe
fondul aplicării reformelor legislativo-administrive cerute de unirea principatelor române din
anul 1918. Totuşi, teoria contractelor administrative a dobândit particularităţi specifice
determinate de lipsa unor instanţe speciale de contencios admnistrativ şi de interdicţia constituirii
de astfel de instanţe prin Constituţia din 1923 (articolul 107) [67, p. 108].
Indiferent dacă contractul administrativ a fost acceptat sub această denumire sau a fost
denumit act de gestiune ori în alt mod, este evidentă importanţa practicii aplicative a acestuia în
prestarea serviciilor publice din acea perioadă.
Actul de gestiune are o sferă de cuprindere mai mare decât cea a contractului
administrativ, putând îmbrăca atât forma actului bilateral cât şi a actului unilateral [68, p. 76;
132, p. 23-24]. La polul opus se află viziunea autorilor interbelici P. Negulescu, A. Teodorescu şi
C.G. Rarincescu, care vedeau actele de gestiune ale administraţiei strict ca acte bilaterale.
38
 Contractul administrativ se conturează a fi atât un instrument de realizare a strategiei de
guvernare cât şi o modalitate prin care statul ori colectivităţile locale progresează de la rolul lor
tradiţionalist de autorităţi care impun un model, la justificarea autorităţii proprii, prin acceptarea
şi a unui alt punct de vedere şi prezentându-se astfel sub forma unui concept atractiv [132, p. 11].
Se trece astfel de la statutul de diriguitor al administraţiei la cel de parte dintr-un acord,
de la rigiditatea impunerii la arta negocierii, de la poziţia solitară conferită de atributul puterii, la
cea de parte contractantă care negociază şi acceptă soluţiile oferite, având în permanenţă drept
obiectiv promovarea şi protejarea interesului public.
Avantajele utilizării contractului administrativ în domeniul serviciilor publice sunt în
opinia noastră covârşitoare şi impun contractul administrativ ca forma juridică principală de
prestare a serviciilor publice de către o administraţie modernă, orientată spre satisfacerea într-un
grad cât mai ridicat a intereselor şi nevoilor publice. Menirea acestor contracte nu este atât
obţinerea de venituri de către puterea publică, cât o mai bună şi eficientă punere în valoare a
bunurilor şi serviciilor publice, în interesul colectivităţii [17, p. 113].
Evoluţia societăţii are la bază libertatea de acţiune iar libertatea de acţiune a
administraţiei se manifestă cel mai bine prin intermediul contractului administrativ [34, p. 110].
Prestarea serviciului public de către un particular, autorizat de către administraţie prin
intermediul instrumentului juridic al contractului admninistrativ, aduce colectivitatea locală mai
aproape de administraţie. Faptul că un particular – de cele mai multe ori membru al colectivităţii
în folosul căreia este prestat serviciul – dobândeşte dreptul de a presta o activitate în beneficiul
membrilor respectivei colectivităţi, personalizează administraţia, îi dă viaţă şi o apropie de
cetăţean. Administraţia este percepută diferit, ea devine tangibilă, uşor de înţeles, justificându-şi
existenţa. Cetăţeanul conştientizează rolul şi importanţa sa în bunul mers al treburilor publice
prin oportunitatea stabilirii unei legături contractuale de drept administrativ cu autoritatea
publică, în vederea prestării sau îmbunătăţirii calităţii unui serviciu public [48, p. 8].
Statutul de diriguitor al administraţiei în cazul prestării anumitor servicii publice care îl
vizează direct pe cetăţean, cum ar fi cele referitoare la sănătate, securitate socială, învăţământ,
devine discutabil şi nu trebuie să îi creeze cetăţeanului o situaţie de dependenţă în raport cu
organele administraţiei publice [1, p. 355].
Atunci când particularul se angajează contractual a presta un serviciu public, acesta are în
permanenţă în vedere optimizarea costurilor de producţie şi dezideratul de a obţine rezultate
similare sau chiar mai bune în raport cu administraţia cu privire la acelaşi serviciu prestat, fiind
motivat să obţină profit. Această motivaţie nu există în cazul serviciilor publice organizate de
39
către administraţie unde managementul nu obţine un beneficiu direct prin reducerea costurilor
serviciului [48, p. 8-9]. Executarea serviciilor publice de către privaţi aduce un plus de calitate
deoarece particularul îşi execută prestaţia la standarde calitative ridicate pentru a rămâne în
permanenţă competitiv şi atractiv pentru administraţie şi impune în prestarea serviciului
principiile de bază ale oricărei afaceri de succes, respectul faţă de client şi satisfacţia acestuia.
Prin transferul responsabilităţii prestării serviciului către particular, administraţia se
transformă din principal furnizor, în supraveghetor şi garant al optimei funcţionări a serviciului
către cetăţean. Autoritatea publică devine partener al cetăţeanului şi din această poziţie îl poate
constrânge pe particularul autorizat [166, p. 620-621] să presteze serviciul public să remedieze
neconformităţile serviciului, apelând la clauzele contractului administrativ încheiat. Rolul
administraţiei devine facil, eficient şi imparţial, aceasta soluţionând prompt nemulţumirile
cetăţenilor legate de prestarea serviciului prin chemarea la ordine a prestatorului privat şi
scutindu-i în acest fel pe cetăţeni de povara sesizării instanţelor judecătoreşti în vederea realizării
drepturilor pretinse. Faptul că organele de control ale autorităţilor publice nu sunt obligate a-şi
controla proprii colegi, cum se întâmplă în cazul serviciilor prestate nemijlocit de către
administraţie, reprezintă garanţia respectării obligaţiei de a veghea la buna funcţionare a
serviciului [48, p. 9]. În acest mod, creşte încrederea cetăţeanului în autorităţile publice, creându-
se un climat participativ al cetăţenilor la activităţile administraţiei, de natură a creşte eficienţa
acesteia[1, p. 355].
În prestarea serviciului public factorul uman are un rol esenţial. Sesizarea unei
neconformităţi a activităţii prestatorului, public sau privat, atrage o poziţie de negare, de
neacceptare a deficienţei sesizate. Externalizarea prestării serviciilor prin încheierea de contracte
administrative, conferă administraţiei o poziţie de imparţialitate, aceasta nefiind pusă în situaţia
de a-şi accepta propriile greşeli şi putând analiza obiectiv activitatea prestatorului privat. În
consecinţă, cetăţeanul va percepe administraţia ca o garanţie a prestării unor servicii de calitate
căpătând încredere că în cazul constatării şi sesizării neconformităţilor, va găsi în administraţie
un factor de sprijin şi nu unul de piedică. Menţinerea poziţiei tradiţionale de furnizor direct de
servicii are ca rezultat îndepărtarea administraţiei de cetăţeni, orice deficienţă a serviciului
prestat căzând în responsabilitatea exclusivă a acesteia [48, p. 9].
Statul a fost în toate timpurile un rău administrator [61, p. 1], ceea ce a însemnat costuri
ridicate ale serviciilor publice prestate în regie proprie. Rolul de supervizor al administraţiei îi
conferă acesteia posibilitatea de a-şi concentra atenţia şi energia în diversificarea şi îmbunăţirea
serviciilor, cheltuielile prestării acestora fiind în sarcina privatului.
40
 Contractele administrative încheiate în vederea prestării serviciilor publice reprezintă un
mod prin care administraţia îşi aduce aportul la dezvoltarea economică a colectivităţii pe care o
reprezintă, creând locuri de muncă ori realizând investiţii în vederea creşterii standardelor de
viaţă a celor administraţi [48, p. 8].
Pe măsură ce externalizarea serviciilor ia amploare, particularii care intră în competiţia
pentru obţinerea autorizării de a presta servicii publice, se specializează în diverse domenii de
activitate dotându-se cu resursele tehnice şi umane necesare prestării unor servicii profesioniste.
Orientarea administraţiei spre externalizarea serviciilor va stimula competiţia între
particulari, ceea ce se traduce în costuri scăzute pentru administraţie şi în final pentru cetăţean,
care va beneficia de un serviciu modern, de calitate şi la un preţ rezonabil.
Încheierea contractui administrativ oferă garanţia că prestatorul va respecta clauzele
stabilite prin contract şi va presta serviciile la calitatea convenită cu administraţia, activitatea
prestatorului fiind plasată sub permanentul control al acesteia din urmă [164, p. 123]. De
asemenea, administraţia poate invoca clauza exorbitantă de denunţare unilaterală a contractului
în vederea protejării interesului public, în momentul în care constată că serviciul prestat de către
particular nu mai corespunde nevoilor celor administraţi [147, p. 205].
Atunci când prestarea serviciilor publice presupune plata unor taxe de către cetăţeni, la
încheierea contractului autoritatea publică are posibilitatea să aleagă partenerul care se angajează
să realizeze serviciul contra celei mai scăzute taxe, acestă taxă neputând fi apoi modificată
abuziv de către prestator. În felul acesta, cetăţenii sunt protejaţi împotriva oricăror tendinţe de
împovărare excesivă, de către prestatorul serviciului.
Externalizarea serviciilor prin încheierea de contracte administrative reprezintă o măsură
privind creşterea transparenţei cheltuirii banului public. În momentul adoptării deciziei de
angajare a administraţiei în relaţia contractuală administrativă sunt analizate şi previzionate
cheltuielile serviciului, rezultând avantajul externalizării prestării serviciului sau dimpotrivă
păstrarea spre prestare în regie proprie de către administraţie [48, p. 10].
În temeiul liberului acces la informaţie publică, instituţiile publice sunt obligate să
prezinte documentele de interes public, cu excepţia informaţiilor clasificate, cum sunt cele care
ar atinge principiul concurenţei loiale, cele privitoare la datele personale etc. [85, art. 6-12; 89,
art. 4-8].
Contractele administrative, cu excepţia celor încheiate în domenii cum sunt apărarea şi
securitatea naţională, fac parte din categoria actelor supuse liberului acces la informaţie publică.
Astfel, modul de gestionare şi cheltuire a fondurilor publice sunt uşor observabile în contractul
41
administrativ în caietul de sarcini. Se evită astfel, prezentarea către populaţie a unor rapoarte
stufoase şi foarte tehnice, care creează senzaţia unui sistem opac, impenetrabil şi guvernat de
formule complicate sporind neîncrederea cetăţeanului în administraţie [48, p. 10].
Administraţia trebuie să manifeste o transparenţă totală în raporturile cu cetăţenii iar
informarea acestora să fie făcută direct de către funcţionarii publici şi nu prin mass-media [1, p.
356]. Încheierea de contracte administrative degrevează bugetul administraţiei de eforturile
investiţionale pentru îmbunătăţirea continuă a serviciilor prestate, eforturi care cad în sarcina
particularului autorizat cu prestarea serviciului. Toate riscurile sau majoritatea riscurilor [55, art.
3] investiţiilor de orice fel în modernizarea şi funcţionarea serviciului, cad în sarcina
particularului care încheie contractul administrativ pentru a dobândi autorizarea prestării
serviciului. În acest fel, în cazul unei erori de strategie ori de viziune cu privire la funcţionarea şi
dezvoltarea unui anumit serviciu, administraţia este pusă la adăpost de orice pagubă, bugetul
comunităţii respective nu va fi afectat iar cetăţeanul nu va resimţi o diminuare a calităţii
celorlalte servicii furnizate către el de administraţie sau de alţi particulari autorizaţi [48, p. 10].
La finalizarea contractelor administrative încheiate cu scopul prestării de către privaţi a
serviciilor publice, rămân anumite investiţii realizate de particulari, concretizate în infrastructură,
tehnologie ori bunuri care sunt câştiguri pentru serviciile publice şi pentru cetăţeni.
Prestarea serviciilor publice prin intermediul agenţilor privaţi implică şi asumarea unor
riscuri din partea administraţiei, riscuri care odată împlinite se constituie în dezavantaje ale
utilizării contractului administrativ ca formă de prestare a serviciilor publice.
În epoca interbelică printre neajunsurile contractelor administrative încheiate în vederea
prestării serviciilor publice de către particulari autorizaţi, cu trimitere la contractul de concesiune
se reţinea faptul că serviciul public prestat de particular putea fi mai oneros decât cel prestat de
administraţie şi că exista pericolul neglijării interesului public în favoarea unui singur individ
[61, p. 2].
Raţiunea pentru care un particular se angajează într-un raport contractual, inclusiv într-
unul de drept administrativ, este obţinerea de profit. Dacă prevederile contractuale de drept
administrativ nu pun la adăpost administraţia de dorinţa de câştig material a particularilor sau
dacă administraţia dovedeşte o pasivitate crescută faţă de pretenţiile continue ale acestora, se
poate ajunge în situaţia în care balanţa contractuală să se încline în favoarea privatului, interesul
public fiind prejudiciat. Astfel, particularii contractanţi pot invoca diferite costuri suplimentare
iar dacă prin contract părţile nu au stabilit cazurile concrete în care pot fi acceptate suplimentări
de preţuri ori administraţia nu verifică temeinic pretenţiile particularului, se poate ajunge la
42
creşteri nejusificate ale preţului contractului, ceea ce înseamnă o cheltuială nejustificată a
administraţiei şi un cost mai mare pentru cetăţean. În esenţă, orice contract administrativ
reprezintă un permanent “război” între pretenţiile continue şi subiective ale particularului care îşi
urmăreşte scopul lucrativ şi atitudinea cerebrală a administraţiei care are în vedere protejarea
interesului public [48, p. 11].
De multe ori particularii încearcă să înşele vigilenţa administraţiei nerealizând sau
realizând necorespunzător investiţiile care se impun pentru funcţionarea optimă a serviciilor.
Astfel, particularii pot realiza investiţii mai puţin costisitoare dar cu o durată de viaţă limitată în
timp, astfel că la sfârşitul perioadei contractuale, administraţia să nu obţină niciun beneficiu sau,
chiar să fie nevoită să acopere pagubele create prin investiţii neconforme cu obiectivele stabilite.
Utilizarea necorespunzătoare a bunurilor ori infrastructurii publice de către particularul
contractant, poate face ca la finalizarea contractului administraţia să înregistreze daune colaterale
exploatării serviciului şi să fie nevoită, dacă nu a prevăzut aceste lucruri prin contractele
încheiate, să acopere aceste daune. Spre exemplu, în cazul concesiunii către un particular a
dreptului de a construi şi a exploata apoi o autostradă, particularul poate utiliza excesiv
infrastructura rutieră existentă pentru transportul materialelor în vederea realizării noii
construcţii, asfel încât la finalizarea lucrărilor infrastructura veche să devină nefuncţională.
Desemnarea particularilor autorizaţi să presteze un anumit serviciu în beneficiul unei
comunităţi se realizează printr-o procedură publică, la care participă, de regulă, mai mulţi
candidaţi [100, art. 20 şi 222; 90, art. 33; 72, art. 10]. De multe ori, participanţii care nu au ieşit
învingători în cadrul procedurii prealabile încheierii contractului administrativ, contestă decizia
administraţiei de desemnare a câştigătorului, ceea ce poate determina o stare temporară de
incertitudine atât pentru administraţie cât şi pentru prezumatul câstigător, care nu se va implica
în prestarea serviciului până la data la care este sigur că a obţinut contractul, ceea ce pentru
cetăţean poate însemna o diminuare a calităţii serviciilor prestate.
Viziunea administraţiei de la un moment dat corespunde cu aceea a puterii politice care a
obţinut majoritatea voturilor cetăţenilor. Realizarea unor acorduri contractuale pe termen
îndelungat în domeniul serviciilor publice, ar putea să nu corespundă viziunilor politice ale
partidului care succede la putere celui care a încheiat contractul, îngreunând executarea sa [162,
p. 523-524].
Atunci când administraţia constată că particularul pe care l-a autorizat să presteze un
anumit serviciu public nu se achită de sarcina sa în conformitate cu prevederile contractuale, îl
poate sancţiona sau poate recurge la rezilierea contractului [166, p. 621]. Însă de la constatarea
43
neconformităţii prestării serviciului şi până la eventuala reziliere a acestuia se va scurge o
perioadă de timp în care cetăţeanul beneficiar al serviciului va resimţi lipsa acestuia.
În cazul externalizării generalizate a serviciilor publice există pericolul ca anumiţi
prestatori profesionişti de servicii publice, să monopolizeze piaţa şi să distorsioneze concurenţa
loială, atunci când deţin resurse financiare importante care le permit să câştige toate disputele cu
restul concurenţilor. În condiţiile în care administraţia nu va mai avea de ales dintre un număr
suficient de prestatori, nu va mai fi ea cea care poate impune toate regulile jocului, aşa încât se
poate ajunge la situaţia în care contractul încheiat să mai păstreze doar forma regimului de putere
care caracterizează orice contract administrativ, fondul său fiind alterat de înclinarea balanţei
dintre interesul public şi interesul privat în favoarea acestuia din urmă [48, p. 12].
În contextul modernizării continue a administraţiilor, dezavantajele încheierii unui
contract administrativ, prezentate mai sus, trebuie abordate din perspectiva conştientizării
posibilităţii lor de a deveni incidente, corelat cu adoptarea de măsuri de prevenţie şi trebuie
percepute ca obstacole majore care să facă din contractul administrativ un instrument de
neutilizat în activitatea de prestare a serviciilor publice.
Dezavantajele contractului administrativ ca formă a prestării serviciilor publice, prind
contur, doar în momentul în care acordul dintre parteneri nu mai este guvernat de principiul
bunei credinţe, condiţie esenţială pentru executarea oricărui raport contractual [19, art. 970].
Atunci când contractul administrativ este executat cu bună credinţă iar buna credinţă trebuie
întotdeauna prezumată, acesta devine un instrument de lucru extrem de eficient atât din punct de
vedere economic, cât şi social.

1.3. Metodologia cercetării ştiinţifice

Metodologia prezentei lucrări se constituie din ansamblul de metode teoretice şi general
ştiinţifice de cercetare a legislaţiei şi a mecanismului de funcţionare al autorităţilor administraţiei
publice în materia prestării serviciilor publice prin intermediul contractelor administrative
încheiate cu agenţii privaţi. În scopul realizării unui studiu temeinic al temei propuse spre
cercetare au fost analizate şi comparate diversele teorii şi concepţii ale doctrinelor franceză,
română şi moldoveană cu privire la contractele administrative apărute de-a lungul timpului.
În vederea realizării temei cercetate, au fost folosite metode logico-juridice, istorico-
juridice, socio-juridice, metode de studiu sistemic şi analiză comparativă. Ca suport teoretico-
ştiinţific au fost utilizate lucrările unor renumiţi savanţi ai doctrinei franceze de drept
administrativ, cum sunt: Gaston Jeze, André de Laubardère, Yves Gaudement, Jean-Claude
44
Venezia, Chirstine Houteer, Guy Braibant, Pierre-Henri Chalvidan, Laurent Richer precum şi
cercetători din Marea Britanie: Gordon Anthony, Peter Leyland şi Terry Woods.
Au făcut obiect de studiu şi lucrările de drept administrativ ale unor renumiţi profesori
români, cum sunt: Ioan Alexandru, Ion Deleanu, Dacian Cosmin Dragoş, Valentina Gilescu,
Antonie Iorgovan, Ilie Iovănaş, Paul Negulescu, Rodica Narcisa Petrescu, Mircea Preda,
Constantin G. Rarincescu, Erast Diti Tarangul, Anibal Teodorescu, Anton Trăilescu, Verginia
Vedinaş, Jean H. Vermeulen.
Scrierile unor reputaţi profesori de drept administrativ din Republica Moldova au
constituit izvor de inspiraţie pentru realizarea prezentei teze. Dintre aceştia amintim pe: Victor
Guţuleac, Victor Popa, Maria Orlov, Ion Guceac, Victor Balmuş, Ion Creangă, Victor Mocanu,
Sergiu Cobăneanu.
Legislaţia României şi a Republicii Moldova în domeniul prestării serviciilor publice prin
intermediul instrumentului juridic al contractului administrativ a constituit suportul empiric al
lucrării. Totodată au fost avute în vedere Directivele şi Regulamentele europene care au legătură
cu tema studiată. Au fost analizate prevederile din principalele acte normative cu impact în
domeniul studiat, după cum urmează: Directiva 2004/17/CΕ A Parlamentului European şi a
Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de
achiziţii în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi serviciilor poştale [28]; Directiva
2004/18/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea
procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii publice de lucrări, de bunuri şi de servicii
[29]; Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 11 decembrie 2007 de
modificare a Directivelor 89/665/CEE şi 92/13/CEE ale Consiliului în ceea ce priveşte
ameliorarea eficacităţii căilor de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţii publice
[30]; Directiva Consiliului Comunităţilor Europene nr. 89/665/C.E.E. din 21 decembrie 1989
privind coordonarea actelor cu putere de lege şi actelor administrative privind aplicarea
procedurilor privind căile de atac faţă de atribuirea contractelor de achiziţii publice de produse şi
a contractelor publice de lucrări [31]; Directiva Consiliului Comunităţilor Europene nr.
92/13/CEE din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege şi actelor
administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziţii
publice ale entităţilor care desfăşoară activităţi în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi
telecomunicaţiilor [32]; Regulamentul (CE) nr. 1177/2009 al Comisiei din 30 noiembrie 2009 de
modificare a Directivelor 2004/17/CE, 2004/18/CE şi 2009/81/CE ale Parlamentului European şi
ale Consiliului în ceea ce priveşte pragurile de aplicare a acestora în cazul procedurilor de
45
atribuire a contractelor de achiziţii [127]; Legea administraţiei publice locale din România nr.
215 din 23 aprilie 2001 [70], republicată, cu modificările şi completările ulterioare; Legea
contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000 a Republicii Moldova [71],
republicată, cu modificările şi completările ulterioare; Legea cu privire la concesiuni, nr. 534-
XIII din 13 iulie 1995 [72]; Legea nr. 179 din 10 iulie 2008 cu privire la parteneriatul public-
privat [75]; Legea nr. 261 din 05 decembrie 2008 a Curţii de Conturi [80]; Legea nr. 273 din 29
iunie 2006 a finanţelor publice locale [81], cu completările şi modificările ulterioare; Legea nr.
436 din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală [82]; Legea nr. 500 din 11 iulie
2002 privind finanţele publice [84], cu modificările şi completările ulterioare; Legea nr. 544 din
12 octombrie 2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public [85]; Legea nr. 554 din 2
decembrie 2004 a contenciosului administrativ al României, cu completările şi modificările
ulterioare [86]; Legea nr. 94 din 8 septembrie 1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de
Conturi, republicată [87]; Legea nr. 982-XIV din 11 mai 2000 privind accesul la informaţie [89];
Legea privind achiziţiile publice nr. 96-XVI din 13 aprilie 2007 [90]; Ordonanţa de Urgenţă a
Guvernului nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii[100];
Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului României nr. 54 din 28 iunie 2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică [104]; Hotărârea Guvernului nr. 168
din 14 februarie 2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanţei de
Urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri
proprietate publică [54]; Hotărârea Guvernului nr. 71 din 24 ianuarie 2007 pentru aprobarea
Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrări
publice şi a contractelor de concesiune de servicii prevăzute în Ordonanţa de Urgenţă a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de
concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii [55]; Hotărârea
Guvernului nr. 925 din 19 iulie 2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor
referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului
nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de
lucrări publice şi contractelor de concesiune de servicii [58].

1.4. Scopul şi obiectivele tezei

Problema ştiinţifică pe care prezenta teză o soluţionează este aceea a evidenţierii
contractului administrativ drept un instrument de maximă eficienţă în furnizarea serviciilor
46
publice în cadrul statului modern european şi accentuarea necesităţii menţinerii regimului de
drept public al acestui tip de contract ca o garanţie a atingerii scopului fundamental al serviciilor
de interes public.
În acest sens, contractul administrativ ca formă juridică de prestare a serviciilor publice a
fost supus unei ample analize privind regimul său juridic, fiind reliefate carenţele din legislaţia
actuală a României şi Republicii Moldova şi elaborându-se propuneri, de lege ferenda, pentru
optimizarea cadrului legislativ care reglementează această materie.
Lucrarea de faţă are ca scop stabilirea rolului contractului administrativ între mijloacele
de prestare a serviciilor publice şi relevarea consecinţelor pozitive ale utilizării generalizate a
acestui instrument de lucru.
Pentru realizarea scopului propus trebuie atinse următoarele obiective:
1. Evidenţierea contractului administrativ între modalităţile de prestare a serviciilor
publice, subliniind avantajele utilizării lui;
2. Realizarea teoriei contractelor administrative ca formă juridică de activitate a
organelor administraţiei publice, având în vedere caracterele, clasificarea şi delimitarea acestor
contracte atât faţă de actele administrative unilaterale, cât şi faţă de contractele civile;
3. Analizarea regimului juridic şi a elementelor contractului administrativ ca formă de
realizare a serviciilor publice, evidenţiind caracteristicile care determină poziţia de superioritate
a administraţiei;
4. Evidenţierea necesităţii încheierii de contracte administrative în domeniul prestării
serviciilor publice şi a condiţiilor speciale de încheiere ale acestora;
5. Analiza răspunderii juridice a părţilor contractelor administrative încheiate pentru
prestarea serviciilor publice, având în vedere regimul de drept public care influenţează drepturile
şi obligaţiile părţilor contractante;
6. Stabilirea modalităţilor de soluţionare a diferendelor dintre părţi, ivite după încheierea
contractului administrativ, cu arătarea procedurii şi a instanţelor competente să judece aceste
litigii;
7. Identificarea lacunelor legislative în materia prestării serviciilor publice prin
intermediul contractelor administrative şi clarificarea confuziilor care apar în legislaţie şi
doctrină cu privire la acest subiect, pentru a promova utilizarea contractului administrativ în
activitatea de prestare a serviciilor publice.

47
 1.5. Concluzii la capitolul 1
Cele studiate pe parcursul prezentului capitol ne permit să formulăm unele concluzii ce
ţin de rezultatele investigaţiilor ştiinţifice privind contractele administrative ca formă juridică de
prestare a serviciilor publice.
Utilitatea contractului administrativ ca formă de prestare a serviciilor publice este
incontestabilă, fiind un instrument de lucru utilizat cu succes în toate epocile de dezvoltare ale
statului modern.
O administraţie modernă, orientată spre satisfacerea într-un grad cât mai ridicat a
intereselor şi nevoilor publice, va presta majoritatea serviciilor publice prin intermediul
contractului administrativ, acest instrument juridic presupunând avantaje, cum ar fi: optimizarea
costurilor, schimbarea rolului administraţiei din principal furnizor de servicii în acela de
supraveghetor şi garant al funcţionării serviciului public, obţinerea de servicii profesionale şi
specializate, creşterea transparenţei cheltuirii banului public, degrevarea bugetului administraţiei
de eforturile investiţionale pentru îmbunătăţirea continuă a serviciilor prestate, transmiterea
majorităţii riscurilor investiţiilor particularului contractant şi preluarea investiţiilor realizate de
particulari la sfârşitul contractului.
Din analiza contractului administrativ ca modalitate de prestare a serviciilor publice se
desprinde ideea că încredinţarea gestiunii acestor servicii particularilor reprezintă soluţia optimă
atât în contextul actual de declin economic, cât şi în viitor.

48
 2. CONTRACTELE ADMINISTRATIVE CA DIVERSITATE A ACTELOR
ADMINISTRATIVE

2.1. Teoria contractelor administrative ca formă juridică de activitate a organelor

administraţiei publice şi caracterele generale ale acestor contracte
Dreptul public este caracterizat de stricteţea şi rigiditatea normelor şi a procedurilor care,
în general, impun o anumită conduită. Prin opoziţie, dreptul privat este caracterizat de supleţea şi
mobilitatea normelor iar comportamentul adoptat fiind rezultatul acordului de voinţă al părţilor.
Prof. Gaston Jeze arăta că orice contract reprezintă un acord de voinţă însă nu orice acord de
voinţă este un contract [168, p. 42].
Singura modalitate prin care dreptul public poate dobândi o oarecare libertate de acţiune
este contractul administrativ, instrument prin intermediul căruia administraţia intră în relaţie
contractuală cu privaţii, în vederea asigurării funcţionarii unui serviciu public, a punerii în
valoare a bunurilor publice, ori a achiziţionării de produse, servicii şi lucrări.
Prestarea oricărui serviciu public presupune, în esenţă, existenţa a trei componente
interdependente şi anume: componenta juridică, reprezentată de actele juridice care stau la baza
funcţionării serviciului respectiv, componenta financiară, reprezentată de fondurile care asigură
funcţionarea serviciului şi componenta umană care pune efectiv în practică dezideratul
respectivului serviciu public. Funcţionarii publici reprezintă componenta umană a serviciilor
publice prestate direct de către administraţie.
Pentru realizarea unei teorii a contractelor administrative ca formă juridică de prestare a
serviciilor publice, este necesar să avem în vedere, pe de o parte contractul administrativ care
reglementează relaţia juridică dintre administraţie şi funcţionarul public şi pe de altă parte
contractul administrativ ca relaţie între administraţie şi particularul ales să furnizeze serviciul
public către cetăţean. Aceste două tipuri de contracte administrative se exclud reciproc deoarece
prezenţa funcţionarilor publici în cadrul serviciului prestat nemijlocit de către administraţie este
incompatibilă cu încheierea unui contract administrativ pentru prestarea serviciului public de
către un particular.
O modalitate de coexistenţă a celor două tipuri de contracte ar fi aceea în care
administraţia contractează doar o parte a serviciului, alegând să îşi asume prestarea părţii rămase.
Spre deosebire de Republica Moldova, unde legiuitorul a consacrat expres prin Legea
contenciosului administrativ la art. 2, faptul că activitatea funcţionarilor publici care reiese din
relaţiile de muncă reglementate de statutul juridic al acestora reprezintă un contract
49
administrativ, legiutorul român nu a inclus acest tip de activitate între contractele administrative
enumerate în Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ al României [86], incluzând în
schimb, contractele de achiziţie publică.
Cu privire la natura juridică a relaţiei care se stabileşte între administraţie şi funcţionarul
public au fost emise mai multe teorii cum ar fi: (a) teoria naturii juridice contractuale a funcţiei
publice (contract administrativ sau contract de muncă); (b) teoria statutului legal al funcţiei
publice, actul de instituire fiind legal iar funcţionarul exercitând autoritatea statală; (c) teoria
dublului raport juridic al funcţiei publice, îmbinându-se elementele dreptului administrativ (actul
de numire) cu elementele de drept al muncii (raportul juridic cu instituţia angajatoare), funcţia
publică devenind o situaţie juridică şi nu un raport juridic [66, p. 576 şi urm.].
Prof. Jean H. Vermeulen respingea cu vehemenţă teza raportului contractual în materia
funcţiei publice, arătând că natura juridică a funcţiei publice este una legală sau reglementară şi
doar în anumite cazuri expres prevăzute de lege, contractuală [156, p. 94 şi urm.].
Apariţia Codului muncii din 1950 în România, care abroga Statutul funcţionarilor publici,
a condus la “asimilarea” funcţionarilor publici de către regimul juridic de drept al muncii, actele
de numire, alegere ori repartizare în funcţie, proprii dreptului administrativ, fiind considerate
condiţii speciale la încheierea unor raporturi de muncă. Regimul de drept administrativ urma să
îşi producă efectele doar până la data încheierii contractului de muncă. După acest moment,
răspunderea funcţionarilor publici devenea aceeaşi cu a salariaţilor, raportul de funcţiune
transformându-se într-un raport juridic guvernat de norme de dreptul muncii [66, p. 577-578;
120, p. 77].
În prezent, majoritatea doctrinei [66, p. 584] din România acceptă teza naturii juridice
contractuale de drept administrativ a raportului de serviciu al funcţionarului public, admiţându-se
faptul că la baza relaţiei dintre funcţionarul public şi administraţie stă instituţia contractului
administrativ.
Prin Decizia nr. 14 din 18 decembrie 2008 publicată în Monitorul Oficial al României nr.
853 din 18 decembrie 2008, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie din România, admiţând un recurs
în interesul legii, statuează că raporturile de serviciu ale magistraţilor şi a personalului auxiliar de
specialitate al instanţelor judecătoreşti reprezintă contracte nenumite de drept public iar
raporturile de serviciu ale funcţionarilor sunt contracte administrative.
Raportul juridic contractual care are ca părţi autorităţile publice şi particularii a
reprezentat şi reprezintă o latură foarte importantă a activităţii administraţiei din toate timpurile.
Doctrina românească, încă din perioada interbelică, a acordat o atenţie deosebită acestui tip de
50
raporturi juridice în care se implică administraţia pentru a organiza prestarea serviciilor publice.
Fie că au fost numite contracte administrative, acte de gestiune sau după precizarea unor autori –
acte administrative de gestiune [120, p. 195], fie că au fost încadrate în rândul contractelor civile,
este evident că prestarea serviciilor publice nu a fost şi nu este posibilă în lipsa raporturilor
juridice dintre administraţie şi particulari. În prezent, majoritatea doctrinei româneşti admite
importanţa deosebită a contractului administrativ în activitatea administraţiei [67, p. 3 şi urm.].
Au existat şi opinii [120, p. 194 şi urm.] în sensul că bunurilor care se află în proprietatea
privată a statului ori a unităţilor administrativ-teritoriale le este aplicabil regimul juridic comun
fiind propusă denumirea de acte administrative de gestiune pentru actele juridice referitoare la
dezvoltarea şi utilizarea proprietăţii publice sau pentru cele în legătură cu un serviciu public.
Contractele administrative pot fi încheiate şi între două autorităţi ale administraţiei
publice însă un contract între două persoane private, fără ca vreuna să fie învestită cu putere
publică, nu poate dobândi caracter administrativ indiferent de natura clauzelor pe care le-ar
conţine ori diferenţa de poziţie care s-ar crea prin convenţia liberă a părţilor [44, p. 8].
Legislaţia română, prevede în sarcina autorităţii publice care acordă drepturi speciale sau
exclusive de a presta un serviciu public unui subiect de drept care nu este definit ca autoritate
contractantă, obligaţia de a impune respectarea principiului nediscriminării de către cel care
beneficiază de drepturile speciale sau exclusive, atunci când acesta atribuie contracte de
furnizare către terţi [100, art. 15].
Poziţia de superioritate pe care o dobândeşte autoritatea publică, se exercita în baza
calităţii de purtătoare a prerogativelor legate de prioritatea interesului public [150, p. 65].
Atunci când părţile contractului administrativ sunt două instituţii sau autorităţi publice,
între ele poate să existe o relaţie de subordonare sau nu, aşa încât prioritatea interesului public ar
putea fi invocată de fiecare dintre ele.
Atunci când contractul administrativ se încheie între două organe ale administraţiei,
acestea se situează, în general, pe poziţii egale însă pot exista cazuri, în funcţie de obiectul
contractului, în care unul dintre organe să dobândească poziţia de superioritate caracteristică
contractului administrativ. În opinia noastră, organul care aprobă încheierea contractului
administrativ şi desfăşoară procedura stabilită de lege pentru alegerea contractantului păstrează
poziţia de superioritate, dreptul de control, de sancţionare şi poate modifica sau chiar denunţa
unilateral contractul, motivat de interesul public. Aceste caracteristici se păstrează deoarece
prioritar este interesul public în temeiul căruia s-a încheiat respectivul contract administrativ iar
interesul public trebuie ocrotit de către organul administraţiei care a aprobat procedura legală
51
pentru încheierea contractului, acest organ fiind garantul protejării interesului general.
În cazul în care două sau mai multe unităţi administrativ-teritoriale încheie un contract
administrativ de asociere, constituindu-se o nouă persoană de drept public [152, p. 31], niciuna
dintre părţi nu va putea invoca interesul public pentru a denunţa unilateral contractul deoarece
ele se situează pe poziţii de egalitate deplină. Încetarea contractului se va produce, pentru oricare
parte, prin retragerea din acordul respectiv.
Referindu-ne la contractul administrativ încheiat de administraţie în vederea prestării
unui serviciu public, acest contract va fi întotdeauna guvernat de inegalitatea părţilor
contractante, regimul de putere fiind evident. În perioada când teoria contractelor administrative
era la început de drum s-a susţinut ideea că regimul aplicabil tuturor contractelor încheiate de
administraţie cu particularii, este cel civil [145, 397]. Chiar şi în epoca noastră, în ciuda amplei
recunoaşteri doctinare şi jurisprudenţiale, există opinii singulare care încadrează contractele
administrative în rândul actelor administraţiei lipsite de prerogativa puterii publice, delimitând
strict acest tip de acte de cele de putere ale administraţiei [130, p. 17-18].
În general, părţile contractului administrativ încheiat în vederea prestării unui serviciu
public vor fi administraţia şi unul sau mai mulţi particulari. Un astfel de contract va avea
întotdeuna o parte reglementară, care nu este supusă negocierii cu partenerul privat, inegalitatea
părţilor manifestându-se prin dreptul administraţiei de a controla şi modifica unilateral unele
clauze ale contractului, în funcţie de interesul public [34, p. 110].
Profesorul Antonie Iorgovan face o sinteză a trăsăturilor generale ale contractului
administrativ, aşa cum era acesta perceput înainte de anul 1989. Principalele trăsături
identificate, erau următoarele: (a) reprezintă un acord de voinţă care dă naştere unui raport
juridic; (b) una dintre părţi este un organ al statului care acţionează în realizarea puterii de stat;
(c) prin intermediul acestui contract se realizează administraţia de stat; (d) urmăreşte realizarea
în mod nemijlocit a unui interes general; (e) se poate încheia şi între două organe al statului
aflate în raporturi de subordonare [67, p. 116].
Ne manifestăm rezerva faţă de această ultimă trăsătură şi considerăm că raportul de
subordonare nu este neaparat necesar pentru a se putea încheia un contract administrativ între
două organe ale statului. Avem în vedere, spre exemplu, situaţia încheierii unui contract
administrativ de închiriere, prin care un organ al administraţiei închiriază unui alt organ al
administraţiei un bun aflat în proprietatea publică a primului, fără ca între cele două organe să
existe vreo relaţie de subordonare.
După abolirea sistemului socialist în România, autorii de drept s-au aplecat cu mai multă
52
atenţie asupra instituţiei contractului administrativ, făcând o analiză profundă a trasăturilor
acestui contract, adaptată la realităţile momentului actual.
Caracterele generale ale contractului administrativ, în opinia prof. Verginia Vedinaş sunt
următoarele: (a) este o convenţie; (b) una dintre părţi este un subiect determinat, organ care
acţionează în realizarea puterii publice – organ administrativ sau un subiect de drept autorizat de
un organ administrativ; (c) părţile nu se bucură de egalitate juridică, subiectul determinat fiind
într-o poziţie de superioritate; (d) obiectul contractului este determinat, urmărind satisfacerea
unui interes general fie prin prestarea unui serviciu public, fie prin punerea în valoare a unui bun
public, fie prin realizarea unei lucrări publice; (e) clauzele contractelor sunt stabilite pe cale
reglementară, prin lege sau pe cale convenţională; (f) superioritatea autorităţii publice îi conferă
dreptul de a modifica sau denunţa unilateral contractul atunci când interesul public o cere; (g)
încheierea şi executarea contractului în regim de putere publică; (h) forma scrisă a contractului
administrativ; (i) competenţa instanţelor de contencios administrativ în soluţionarea litigiilor
[151, p. 127-128].
Prof. Rodica Narcisa Petrescu stabileşte ca principale trăsături ale contractelor
administrative, următoarele: (a) un acord de voinţă între o autoritate a administraţiei publice sau
un alt subiect autorizat de aceasta şi, de regulă, un particular; (b) obligaţia de a accepta reguli
exorbitante de drept comun, inserate în clauzele reglementare ale contractului, clauze stabilite
prin legi sau hotărâri de guvern; (c) caracterul oneros al contractului administrativ materializat
prin perceperea unei sume de bani de către particular în vederea prestării unui serviciu public, a
executării unei lucrări publice ori a punerii în valoare a unui bun public; (d) dreptul
administraţiei de a modifica sau a denunţa unilateral contractul fără a mai recurge la justiţie
atunci când interesul public o cere sau particularul nu îşi îndeplineşte obligaţiile; (e) cedarea
drepturilor şi obligaţiilor nu se poate face de către autoritatea publică ori cel autorizat de aceasta,
decât unei alte autorităţi administrative pe când particularul poate ceda drepturile şi obligaţiile
sale unei alte persoane dacă obţine aprobarea administraţiei; (f) soluţionarea litigiilor este de
competenţa instanţelor administrative [111, p. 361-362].
Profesorul Iorgovan reţine caracteristicile cu valoare de constantă ale teoriei contractelor
administrative, ca fiind următoarele: (a) unul dintre subiecte este o autoritate a administraţiei
publice sau un subiect autorizat de aceasta; (b) obiectul acestor contracte este realizarea unui
interes general, a unui interes public fie prin prestarea unui serviciu public, fie prin exercitarea
unei funcţii publice; (c) sunt supuse unui regim juridic de drept public [67, p. 117].
Acelaşi autor, citat mai sus, arată necesitatea ca în evocarea trăsăturilor contractului
53
administrativ să fie evocat atât genul, ideea de contract, cât şi specia într-o dublă determinare –
raportare la contract în general şi raportare la ideea de formă de realizare a administraţiei
publice. În acest sens, autorul citat reţine că trăsăturile contractului administrativ sunt
următoarele: (a) un acord de voinţă între o autoritate a administraţiei publice sau alt subiect de
drept autorizat de aceasta şi un particular; (b) are caracter oneros presupunând efectuarea de
lucrări, prestarea de servicii etc., de către particular în schimbul unei remuneraţii; (c) asigură
funcţionarea aceluiaşi serviciu public – obligaţie a autorităţii contractante – sau punerea în
valoare a aceluiaşi bun public; (d) acceptarea de către părţi a clauzelor reglementare stabilite prin
lege; (e) cedarea intereselor, drepturilor şi obligaţiilor autorităţii contractante sau celui autorizat
de aceasta se poate realiza doar către o altă autoritate publică pe când privatul le poate ceda
oricărei persoane cu autorizarea prealabilă a autorităţii publice; (f) modificarea sau denunţarea
unilaterală a contractului fără a mai recurge la justiţie de către autoritatea publică atunci când
interesul public o cere, când particularul nu îşi îndeplineşte culpabil obligaţiile sau când
executarea devine prea oneroasă pentru privat; (g) părţile au înţeles, fie prin inserarea unei clauze
exprese sau doar prin semnarea contractului, că se vor supune regimului de drept public, inclusiv
cu privire la soluţionarea litigiilor; (h) soluţionarea litigiilor este de competenţa instanţelor
naţionale de contencios administrativ, cu excepţia situaţiilor în care legea dispune altfel [67, p.
117-118].
Cu privire la caracterul oneros al contractului administrativ, acesta este evident în cazul
în care partenerul contractual al organului administraţiei publice este un particular însă acest
caracter păleşte atunci când contractul se încheie între două organe de drept public şi are ca
obiect punerea în valoare a unei bun public sau a unui serviciu public, fără contrapardidă
materială din partea organului care se obligă a prelua bunul ori a presta serviciul. Este cazul dării
în administrare sau al dării în folosinţă gratuită a unui bun public.
În opinia noastră, caracterele generale ale contractului administrativ sunt următoarele: (a)
este un acord de voinţă stabilit în limitele stricte de drept public; (b) acordul de voinţă intervine
fie între unul sau mai multe organe ale administraţiei publice ori un privat autorizat de acestea,
pe de o parte, şi unul sau mai mulţi privaţi, pe de cealaltă parte, fie între două sau mai multe
organe ale administraţiei publice ca părţi contractante; (c) atunci când una din părţi este un
privat, contractul se atribuie obligatoriu prin intermediul unei proceduri publice; (d) contractul
administrativ dobândeşte obligatoriu titlu oneros atunci când este încheiat cu un privat; (e) este
un instrument juridic de realizare a activităţii organelor administraţiei publice; (f) cesionarea
drepturilor şi obligaţiilor rezultate dintr-un contract administrativ se realizează în condiţii stricte
54
– organele administraţiei pot cesiona contractul doar unui alt organ al administraţiei sau unui
privat autorizat de administraţie iar privatul din contractul administrativ poate cesiona contractul
doar cu acordul administraţiei, contractul administrativ fiind intuitu personae [126, p. 207-208];
(g) modificarea sau denunţarea contractului se poate face, atunci când interesul public o cere, în
mod unilateral de către administraţie fără a mai apela la justiţie; (h) contractului administrativ i
se aplică teoria impreviziunii; (i) executarea contractului şi sancţiunile sunt mai stricte şi mai
împovărătoare pentru partenerul privat decât pentru partenerul public; (j) părţile se supun
regimului de drept public, ceea ce implică acceptarea de clauze exorbitante incluse în partea
reglementară a contractului şi impuse prin acte normative; (k) litigiile se soluţionează de către
instanţele administrative.

2.2. Caracterele juridice ale contractului administrativ

Prof. Anton Trăilescu identifică drept trăsături caracteristice ale actelor administrative de
gestiune, următoarele: (a) acordul de voinţă între două sau mai multe părţi dintre care una este
obligatoriu o autoritate publică; (b) au ca obiect organizarea de servicii publice, efectuarea de
lucrări publice şi administrarea bunurilor proprietate publică sau privată; (c) cauza actelor
administrative de gestiune constă în satisfacerea intereselor publice. Acest autor împarte
categoria actelor administrative de gestiune în acte de gestiune publică, din care fac parte
contractele administrative, şi acte de gestiune privată – acte de drept comun pe care administraţia
le încheie în calitatea sa de persoană juridică civilă şi care sunt supuse în principal dreptului
comun dar cărora li se aplică şi anumite reguli speciale cum ar fi obligativitatea licitaţiei publice
la înstrăinarea unui bun din domeniul privat [148, p. 202-203].
Un autor, analizând prevederile Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale din
România [70], ajunge la concluzia că unităţile administrativ teritoriale sunt exclusiv persoane de
drept public şi astfel se elimină posibilitatea acţionării lor ca persoane de drept privat [132, p.
28].
Exprimarea autorului citat este categorică însă deficitară şi nu ne putem alătura ei,
deoarece este contrazisă de simpla analiză a Legii administraţiei publice 215/2001, republicată,
care la art. 121 alin. 2 prevede că „bunurile ce fac parte din domeniul privat sunt supuse
dispoziţiilor de drept comun, dacă prin lege nu se prevede altfel”. Astfel, deşi statul şi unităţile
administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, atunci când încheie acte de drept
privat ele acţioneză ca orice particular, aplicându-li-se deci, regimul de drept comun.
Autorul citat, îşi nuanţează ulteror opinia, alăturându-se teoriei unicităţii personalităţii
55
juridice a statului conform căreia statul acţionează în temeiul aceleiaşi personalităţi juridice de
drept public şi atunci când încheie contracte de drept privat şi răspunde în cazul nerespectării
obligaţiilor indiferent de natura personalităţii sale [131, p. 101-102]. Teza expusă este interesantă
dar considerăm mai aproape de adevăr ideea că persoana juridică de drept public este o persoană
juridică de drept privat având în plus prerogative de putere publică [66, p. 507]. Ideea
personalităţii juridice depline care include personalitatea de drept privat a statului şi unităţilor
administrativ-teritoriale, nu intră în contradicţie cu teoria asupra unităţii juridice a statului [157,
p. 55].
Autorul Dacian Cosmin Dragoş identifică următoarele categorii de contracte
administrative [34, p. 112-115]:
a) contracte administrative prin determinarea legii, calificate astfel în mod expres, cum sunt
execuţia de lucrări sau vânzarea imobilelor statului din Franţa. Lipsa unor astfel de calificări în
legislaţia noastră, denotă o anumită reţinere a legiuitorului, inexplicabilă, în opinia autorului
citat, caracterul public reieşind cu pregnanţă în cazul anumitor contracte iar jurisprudenţa
calificându-le la unison ca fiind administrative. Legiuitorul recurge de multe ori la calificarea
legală indirectă a contractului administrativ, prin atribuirea litigiilor născute din contract în
competenţa de soluţionare a instanţelor de contencios administrativ [150, p. 66];
b) contracte administrative prin determinare jurisprudenţială, existând posibilitatea de calificare a
contractului de oricare instanţă care soluţionează un conflict juridic născut în legătură cu acel
contract precum şi posibilitatea calificării contractului ca fiind administrativ, în mod unitar,
printr-o decizie a Înaltei Curţi de Justiţie şi Casaţie.
Criteriile după care ar trebui să se realizeze calificarea contractului drept administrativ de
către instanţa de judecată sunt, în opinia autorului citat, următoarele [34, p. 113-115]:
(1) obiectul contractului care constă în participarea persoanelor private la prestarea unui serviciu
public, cerinţa ca unul din contractanţi să fie persoană privată nefiind însă decisivă, contractul
administrativ putând fi încheiat şi între două persoane publice (asocierea intercomunală);
(2) regimul exorbitant sau clauza exorbitantă a contractului, respectiv stabilirea de către
administraţie, în mod unilateral, a unor clauze contractuale care pot fi doar acceptate de
contractantul privat şi nu negociate de acesta (caietul de sarcini) sau de impunerea unui anumit
model de contract, al cărui conţinut nu poate fi negociat. Clauza exorbitantă este acea clauză
impusă de administraţie în temeiul puterii publice şi neobişnuită pentru contractele private;
(3) criteriul referitor la participarea unei persoane publice la contract, cu precizarea că şi două
persoane private pot încheia un contract administrativ dacă una dintre ele este purtătoare de
56
putere publică, conferită prin actul administrativ prin care le este delegat serviciul public.
Acelaşi autor mai face precizarea că în utilizarea acestui ultim criteriu trebuie ţinut cont
de faptul că situaţia de inegalitate juridică din contractele administraţiei cu persoanele private nu
reprezintă o regulă în contractele dintre persoanele publice (de exemplu, contractul de asociere
intercomunală în vederea gestionării serviciilor publice locale privind domeniul public şi privat)
precum şi de faptul că trebuie analizat de la caz la caz caracterul administrativ al contractului
(un contract de achiziţii publice este contract administrativ, însă dacă este sub valoarea prevăzută
de lege, poate fi un contract civil de vânzare-cumpărare; contractul de concesiune este contract
administrativ; contractul de asociere în participaţiune poate fi însă şi administrativ şi civil).
Faţă de ultima dintre excepţiile de la ultimul criteriu menţionat de autorul mai sus citat ne
exprimăm rezerva, în sensul că nu putem fi de acord cu calificarea unui contract ca fiind
administrativ sau civil în funcţie de valoarea contractului. Probabil, autorul citat face referire la
art. 19 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului României nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind
atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a
contractelor de concesiune de servicii, care permite achiziţia directă a unor produse, servicii sau
lucrări dacă preţul de achiziţie este sub un anumit prag valoric. Totuşi, în acelaşi articol,
legiuitorul român califică documentul justificativ al achiziţiei directe ca fiind contract de
achiziţie publică aşa încât este exclusă posibilitatea ca acest contract să fie calificat drept civil.
Valoarea contractului nu poate fi reţinută sub nicio formă drept criteriu de determinare a
regimului juridic al contractului administrativ cu atât mai mult cu cât există contracte cu titlu
gratuit a căror regim administrativ nu poate fi pus la îndoială.
Proiectul Codului de procedură administrativă al României [174], reglementează la art.
154 faptul că în exercitarea atribuţiilor lor, autorităţile publice pot încheia contracte
administrative sau contracte de drept privat şi defineşte contractul administrativ ca fiind acordul
de voinţă bi sau multilateral, în care cel puţin o parte este autoritate publică şi care urmăreşte
satisfacerea unui interes public, fiindu-i aplicabil regimul juridic special de drept administrativ.
De asemenea, se consacră legislativ forma scrisă ad validitatem a contractului administrativ.
Acelaşi proiect de cod stabileşte că un contract poate fi calificat drept administrativ fie ex
lege, fie de către instanţa de contencios administrativ, prin hotărâre de interpretare şi
reglementează drept condiţii de calificare a unui contract ca fiind administrativ, următoarele: (a)
cel puţin o parte contractantă este o autoritate publică; (b) obiectul contractului priveşte
constituirea domeniului public, punerea în valoare a bunurilor/activităţilor/serviciilor proprietate
publică a statului sau unităţilor administrativ teritoriale, executarea lucrărilor de interes public,
57
prestarea serviciilor publice, înstrăinarea bunurilor din domeniul privat al statului şi unităţilor
administrativ teritoriale, acordarea unor sume din bugetul public cu titlu nerambursabil; (c) are o
parte reglementară formată din clauze stabilite prin lege sau acte administrative, derogatorii de la
dreptul comun. Totodată, încadrarea unui contract în rândul contractelor administrative conduce
la aplicarea unui regim de drept administrativ acestuia, care se referă la: (a) dreptul autorităţii
publice de a modifica/denunţa unilateral contractul, fără intervenţia instanţei judecătoreşti,
motivat de interesul public; (b) competenţa instanţelor de contencios administrativ de soluţionare
a litigiilor rezultate din încheierea, executarea şi încetarea contractului cu excepţia situaţiilor în
care legea dispune expres altfel; (c) prioritatea interesului public în faţa celui privat în ceea ce
priveşte încheierea, executarea şi încetarea contractelor administrative; (d) dreptul privatului
contractant de a fi despăgubit atunci când modificarea/denunţarea contractului în temeiul
interesului public nu este rezultatul culpei acestuia; (e) completarea regimului juridic de drept
administrativ cu normele de drept privat, în măsura în care sunt compatibile cu obiectul
contractului administrativ [174, art. 155-157].
Referindu-se la natura juridică a contractului de concesiune, un autor identifica
următoarele trăsături ale acestuia: contract solemn, sinalagmatic, cu titlu oneros, comutativ, cu
executare succesivă şi intuitu personae [134, p. 17].
Analizând trăsăturile contractului de concesiune propuse de autorul citat mai sus,
constatăm faptul că ele se aplică, în cea mai mare parte şi contractului administrativ în general.
Precizăm că trăsăturile enumerate mai sus caracterizează în principiu contractul administrativ, de
la această regulă existând şi anumite excepţii, pe care le vom trata în continuare.
Contractul administrativ este (a) un contract solemn, forma scrisă fiind obligatorie [100,
art. 3; 90, art. 1]; (b) este sinalagmatic deoarece ambele părţi dobândesc drepturi şi obligaţii
interdependente şi reciproce, fiecare avându-şi cauza juridică în cealaltă [16, p. 7]; (c) este
comutativ, drepturile şi obligaţiile părţilor fiind determinate sau determinabile de la încheierea
contractului; (d) este cu titlu oneros, fiecare parte urmărind un interes material – administraţia să
asigure prestarea serviciilor la un cost rezonabil, obţinând şi un eventual folos de pe urma
autorizării privaţilor de a presta servicii publice iar aceştia din urmă urmăresc să obţină un
beneficiu bănesc de pe urma prestării serviciului; (e) este intuitu personae, fiind încheiat în
considerarea calităţii ambelor părţi, ceea ce face ca administraţia să nu poată ceda drepturile şi
obligaţiile sale decât unei alte autorităţi publice iar privatul să nu poată cesiona contractul decât
cu aprobarea administraţiei.
În ceea ce priveşte solemnitatea contractului administrativ se pune problema de a analiza
58
dacă forma scrisă, necesară încheierii unui contract administrativ este cerută ad validitatem sau
ad probationem.
În Franţa, se consideră că, sub sancţiunea nulităţii absolute, aceste contracte trebuie să
respecte anumite forme cerute ad validitatem [165, p. 164-167].
Analizând prevederile legislaţiei în materie de achiziţii publice atât din România cât şi
din Republica Moldova, ajungem la concluzia că legiuitorii ambelor state optează spre filosofia
că forma scrisă a contractului administrativ, cel puţin în cazul contractelor numite, este necesară
ad validitatem. În cazul contractelor nenumite, forma scrisă este necesară cel puţin ad
probationem [40, p. 29].
Astfel, analizând art. 3 coroborat cu art. 205 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului
României nr. 34 din 2006 precum şi art. 1 şi art. 47 din Legea nr. 96-XVI din 13.04.2007 privind
achiziţiile publice din Republica Moldova, constatăm că încheierea contractului se produce doar
în momentul semnării sale de către părţi iar oferta şi acceptarea ofertei reprezintă doar acorduri
cu privire la voinţa părţilor de a se angaja juridic în contractul administrativ.
Aceasta a fost de altfel şi filosofia legiuitorului român din vechea reglementare a
regimului concesiunilor, având în vedere că art. 47 alin. 1 din Normele metodologice-cadru de
aplicare [53] ale Legii nr. 219 din 11 octombrie 1998 privind regimul concesiunilor [78], se
prevedea în mod expres obligaţia încheierii în scris a contractului de concesiune, sub sancţiunea
nulităţii absolute.
Prin Hotărârea Guvernului nr. 168 din 14 februarie 2007 pentru aprobarea Normelor
metodologice de aplicare a Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică [54], se consacră expres faptul că
neîncheierea în formă scrisă a contractului de concesiune este sancţionată cu nulitatea.
Dacă ne referim la executarea succesivă, trăsătură a contractului administrativ reţinută de
doctrină, am preferat să o exceptăm dintre caracteristicile contractului administrativ deoarece
există foarte multe contracte administrative care se execută dintr-o dată, cum ar fi spre exemplu
contractele de achiziţii publice de furnizare a unor bunuri. Deşi contractele administrative de
prestare a unor servicii publice, care fac obiectul studiului nostru juridic, se caracterizează prin
executarea succesivă, nu putem totuşi reţine, cu caracter de regulă, această trăsătură printre
trăsăturile contractului administrativ.
Anumite trăsături, enunţate cu caracter de regulă mai sus, pot să lipsească sau să se
manifeste recisiv în cazul unor contracte administrative. Spre exemplu, contractul administrativ
nu este întotdeuna cu titlu oneros. În principiu, el este cu titlu oneros având în vedere finalitatea
59
urmărită prin încheierea lui şi anume administrarea bunurilor din domeniul public şi prestarea
serviciilor publice, dar există multe situaţii în care acest tip de contract se încheie cu titlu gratuit,
aşa cum este cazul contractelor de dare în administrare a unor bunuri proprietate publică.
Contractul administrativ ca formă de prestare a serviciilor publice însumează toate
contractele administrative prin care organele autorităţii publice îşi realizează obligaţia de
satisfacere a interesului public. Aceste contracte se încheie între un organ al administraţiei
publice şi un privat, fie prin autorizarea unui privat de a presta un serviciu public, fie prin
exercitarea unei funcţii publice [150, p. 171].
Contractele administrative încheiate în vederea prestării serviciilor publice sunt contracte
solemne, cu titlu oneros, sinalagmatice, comutative, cu executare succesivă şi intuitu personae.

2.3. Clasificarea contractelor administrative

În vederea realizării unei clasificări a contractelor administrative în doctrina juridică au
fost propuse mai multe criterii.
Profesorul Iorgovan, propune o clasificare în funcţie de: subiecte, natură(obiect) şi
modalităţi de încheiere. Astfel, în funcţie de subiecte, se pot reţine două categorii de contracte,
respectiv cele încheiate între două autorităţi de administraţie publică şi cele încheiate între o
persoană de drept public şi un particular (persoană fizică sau juridică,de drept privat) iar în ceea
ce-l priveşte pe co-contractant, acesta poate avea calitatea de funcţionar public sau nu. În funcţie
de obiectul contractului, autorul citat reţine faptul că există contracte încheiate pentru realizarea
serviciilor publice destinate punerii în valoare a bunurilor domeniului public şi contracte
încheiate pentru realizarea altor servicii publice (învăţământ, sănătate, menţinerea ordinii publice
etc.) [67, p. 119].
Un alt autor propune o clasificare după modul de perfectare (existând contracte
administrative perfectate pe bază de licitaţie publică şi contracte administrative perfectate pe
bază de învoială) şi după domeniul public care se contractează (contracte privind domeniul
public al statului, contracte privind domeniul public al judeţului, contracte încheiate pentru
punerea în valoare a domeniul public al municipiilor, oraşelor, comunelor) [146, p. 73].
Autorul rus D.N. Bahrah, citat de cercetătorii moldoveni Ion Guceac şi Victor Balmuş,
realizează o clasificare a contractelor administrative în funcţie de [44, p. 7]: (a) atitudinea faţă de
puterea publică (contracte interne sau externe, după cum părţile sunt organe ale administraţiei
sau una din părţi este un privat); (b) obiectul contractului: contracte privind competenţa,
administrarea proprietăţii publice, achiziţiile publice, contracte cu militarii, studenţii, agenţii
60
serviciilor speciale, acorduri financiare şi fiscale, de interacţiune, colaborare, concesii şi acorduri
investiţionale etc.; (c) criterii unanim recunoscute: contracte bi sau multilaterale, contracte-tip,
consensuale, prealabile, principale; (d) conţinut: acorduri organizaţionale şi mixte, în care
clauzele organizaţionale sunt legate cu raporturile de muncă, de proprietate etc.
Principalele contracte administrative identificate de literatura de specialitate franceză sunt
următoarele [15, p. 201-202]: (a) contractul de lucrări publice; (b) oferta de colaborare (un
particular sau o persoană publică se angajează să participe cu mijloace financiare sau aport în
natură la cheltuielile unei operaţiuni administrative); (c) contractul de furnituri şi de servicii; (d)
contractele industriale (varietate a contractelor de furnituri ce constau în fabricarea unor bunuri
speciale); (e) contractul de împrumut public; (f) contractul de închiriere de servicii (particularul
închiriază serviciile personale unei colectivităţi publice); (g) contractul de concesiune de servicii
publice; (h) contractul de utilizare a domeniului public; (i) contractul de delegare de servicii
publice etc.
Autorul Cătălin-Silviu Săraru face o amplă clasificare a contractelor administrative,
utilizând criteriile următoare [132, p. 48-49]: (a) subiectele; (b) obiectul; (c) formalismul necesar
contractării (contracte care necesită un formalism complex, licitaţie publică şi/sau negociere
directă, cum sunt: contractele de concesiune, închiriere, achiziţie publică şi contracte care nu
necesită formalităţi prealabile, ca de exemplu contractul de împrumut public, contractul de
asociere între unităţi administrativ-teritoriale, contractul de atribuire în folosinţă gratuită); (d)
reglementarea şi denumirea legală în funcţie de care se identifică contracte numite sau tipice
(contractele de concesiune de bunuri proprietate publică, servicii şi lucrări publice; achiziţie
publică, contractele de împrumut public etc.), contractele care au fost reglementate de lege dar
şi-au pierdut consacrarea legală prin abrogarea actelor normative care le reglementau (contractul
de parteneriat public-privat, contractul de locaţie a gestiunii) şi contracte nenumite sau atipice,
contracte care nu au o denumire şi o reglementare proprie (diverse contracte de prestări servicii);
(e) modul de remunerare a co-contractantului administraţiei: contracte în care co-contractantul
este remunerat din rezultatul exploatării serviciului public (contracte de delegare a gestiunii) şi
contracte în care co-contractantul este remunerat direct de autoritate (achiziţiile publice de
servicii).
Autorul francez Laurent Richer, citat şi de autorul de mai sus, clasifică contractele
administrative în funcţie de natura legăturii cu interesul general urmărit şi identifică următoarele
tipuri de contracte [170, p. 64-83; 132, p. 49-50]: (a) contracte care stabilesc cadrul general şi
mijloacele de realizare a activităţilor de interes general şi se referă la organizarea serviciilor
61
publice (contracte de gestiune a serviciilor publice, contracte privitoare la descentralizarea
serviciilor publice), la programarea acţiunilor administrative (contracte de plan între stat şi
regiuni, între stat şi întreprinderi publice, contracte în domeniul social şi cultural) şi la
deteminarea condiţiilor generale de colaborare a persoanelor care nu au sarcina prestării unui
serviciu public (contracte între organisme profesionale reprezentative în domeniul sănătăţii şi
casele naţionale de asigurări sociale); (b) contractele-mijloace prin care se asigură mijloacele
necesare pentru funcţionarea unui serviciu fiind contracte privind mijloacele umane (contracte de
recrutare a personalului şi contracte de achiziţii de servicii) şi contractele privind mijloacele
materiale (contracte referitoare la bunuri mobile şi imobile, împrumut); (c) contracte-scop
referitoare la satisfacerea interesului co-contractantului, interes care se identifică în unele aspecte
cu interesul general (contracte de sprijinire a persoanelor particulare, concesiuni ale domeniului
public).
Contractele administrative, prevăzute de legislaţia Republicii Moldova, se pot clasifica în
funcţie de [44, p. 8-9]: (a) puterea juridică a actului normativ care prevede încheierea
contractului: act legislativ, act normativ al Guvernului, al organelor de specialitate ale
administraţiei centrale sau al altor autorităţi administrative centrale, al autorităţilor administraţiei
publice locale sau al autorităţilor publice de interes naţional; (b) obiectul contractului: de
constituire, de muncă, achiziţie publică, concesionare, investiţii, de delegare a competenţei, de
asociere, de administrare fiduciară, de locaţiune, de ipotecă; (c) statutul juridic al subiecţilor şi
numărul lor: contracte încheiate între autorităţi publice sau între autorităţi publice şi privaţi,
persoane juridice sau fizice; (d) principiul teritorial: contracte interne şi internaţionale; (e) modul
de alegere a părţilor: concurs(licitaţie), cerere de oferte de preţ; negocieri directe; (f) tipul
domeniului public care se contractează: de stat sau local; (g) durata: determinată sau
nedeterminată.
Contractele administrative sunt susceptibile şi de alte clasificări dintre care amintim:
contracte principale sau accesorii, contracte simple sau complexe, contracte administrative cu
titlu oneros sau contracte administrative neoneroase, contracte administrative cu executare dintr-
o dată sau cu executare succesivă etc.
Contractele administrative sunt contracte principale, ele având o existenţă proprie, fără ca
existenţa acestora să fie condiţionată de vreun alt contract. Există însă situaţii în care un contract
administrativ poate dobândi caracter accesoriu, cum ar fi spre exemplu: încheierea unui contract
de dare în folosinţă gratuită a unui imobil în cazul încheierii unui contract privind prestarea unui
serviciu public cu un privat sau între două autorităţi publice.
62
 De asemenea, contractele administrative pot să fie contracte simple, în care se realizează
o singură operaţiune juridică sau contracte complexe. În acest din urmă caz, prin acelaşi contract
se realizează două sau mai multe operaţiuni juridice. Spre exemplu, în cazul achiziţiei publice a
unui echipament complex, pe lângă livrarea propriu-zisă a bunului poate fi necesară şi prestarea
unor servicii de instruire a personalului.
Din cele expuse mai sus, reiese faptul că instituţia contractului administrativ este
susceptibilă de mai multe clasificări, însă considerăm că principala clasificare rămâne cea după:
obiect, părţi şi regimul juridic impus de lege pentru încheierea contractelor administrative, sens
în care avem: contracte de concesiune, contracte de achiziţii publice, contracte de dare în
administrare, contracte de dare în folosinţă gratuită, contracte de parteneriat public-privat,
contracte de închiriere a bunurilor proprietate publică a statului si a unităţilor administrativ-
teritoriale, contracte de lucrări publice, contracte de concesiune de lucrări, contracte de asociere,
contracte de grant, contracte de management etc.

2.4. Contractul administrativ în raport cu actul administrativ

Vom porni în analiza raportului contractului administrativ cu celelalte acte administrative
de la clasificarea raporturilor de drept administrativ.
Clasificarea trihotomică a raporturilor de drept administrativ în raporturi de subordonare,
de participare şi de colaborare a rămas o opinie destul de izolată fiind îmbrăţişată doar de câţiva
autori [96, p. 65; 121, p. 39]. S-a impus, în schimb, clasificarea în două mari categorii, respectiv
în raporturi de subordonare şi raporturi de colaborare, din cea de-a doua categorie făcând parte şi
contractele administrative care au ca obiect prestarea serviciilor publice de către privaţi [65, p.
144-145; 110, p. 34-35].
Prof. Ioan Alexandru propune o împărţire trihotomică a actului administrativ, astfel: (a)
acte administrative de autoritate – manifestări exprese de voinţă unilaterală ale autorităţilor
publice, cu caracter individual sau normativ, emise în vederea executării ori organizării
executării legii; (b) acte administrative de gestiune sau mixte (printre care şi contractele
administrative); (c) actele administrativ-jurisdicţionale [4, p. 560-561].
Autorul român Mircea Preda, analizând trăsăturile specifice ale actului administrativ de
gestiune îl compară cu actul administrativ de autoritate, reţinând că [120, p. 196-197]: (a) actul
administrativ de autoritate este unilateral, fiind emis de un organ al administraţiei, pe când actul
administrativ de gestiune este un act bilateral, încheiat între două părţi prin libera lor voinţă; (b)
actele administrative de gestiune cuprind drepturi şi obligaţii pentru ambele părţi în opoziţie cu
63
actele de autoritate ale administraţiei care dau naştere, modifică ori sting un raport juridic sau
stabilesc ori modifică drepturi pentru particulari; (c) clauza penală şi despăgubirile prevăzute în
actele administrative de gestiune determină executarea lor, pe când executarea actelor
administrative de autoritate se asigură cu ajutorul sancţiunilor juridice prevăzute de lege; (d)
actele administrative de autoritate pot fi modificate sau revocate unilateral pe când actele
administrative de gestiune se modifică sau revocă în condiţiile stabilite de părţi fiind necesar, în
principiu, de acordul lor.
Noţiunea de act administrativ, ca formă de activitate a organelor administraţiei, a fost
fundamentată, în principal prin raportarea la actele juridice contractuale de drept civil, realizate
de administraţie în calitatea ei de persoană juridică de drept civil [37, p. 37]. Actele juridice care
pot fi realizate de administraţie se împart trihotomic în acte administrative, acte unilaterale care
nu realizează puterea de stat şi acte contractuale [60, p. 215].
Prof. Valentina Gilescu [42, p. 122 şi urm.] la a cărei opinie achiesează şi prof. Antonie
Iorgovan în anul 1989 [63, p. 109-130], considera contractul administrativ o categorie distinctă
de actul administrativ [67, p. 9].
În literatura de specialitate s-a încercat diferenţierea contractelor administrative,
denumite acte administrative de gestiune de unii autori, de actele administrative unilaterale,
arătându-se că primele sunt acte bilaterale şi sunt denumite administrative datorită inegalităţii
părţilor. Una din părţi – autoritatea publică – se află într-o poziţie de superioritate, având
posibilitatea de a stabili principalele clauze ale actului, pe care cealaltă parte poate doar să le
accepte sau nu [132, p. 28-29].
Actele administrative de autoritate pot fi modificate sau revocate unilateral, în timp ce,
contractele administrative pot fi modificate prin acordul părţilor şi pot fi revocate ori reziliate
doar în condiţiile prevăzute la încheierea lor [122, p. 251]. Cu privire la modificarea contractelor
administrative, remarcăm faptul că modificarea clauzelor reglementare în mod unilateral este
întotdeuna posibilă [132, p. 29] iar denunţarea contractului administrativ pe cale unilaterală
poate fi decisă de către autoritatea contractantă care a încheiat respectivul contract administrativ
atunci când interesul public o cere.
Actele administrative unilaterale, normative sau individuale, sunt rezultatul deciziei sau
deliberării autorităţii publice, pe când contractele administrative, sunt acte bilaterale care se
încheie în baza prevederilor caietului de sarcini, prin negociere între autoritatea publică şi privat
[122, p. 251].
Actele administrative de autoritate sunt emise în temeiul şi pentru realizarea puterii
64
publice [148, p. 187] fiind expresia obiectivă a formei de drept a activităţii subiecţilor puterii
publice [45, p. 100].
Actul de autoritate este obligatoriu atât pentru persoanele fizice sau juridice a căror
activitate intră sub incidenţa lui cât şi pentru organul emitent [148, p. 188]. Această trăsătură o
regăsim şi în cazul contractului administrativ, odată cu încheierea acestui contract născându-se
drepturi şi obligaţii atât pentru administraţie cât şi pentru contractant.
Actele administrative de autoritate sunt executorii prin ele însele, fără a fi nevoie de
învestirea cu formulă executorie. Ele sunt emise în baza legii şi pentru organizarea executării şi
executarea în concret a actelor normative şi sunt supuse regimului juridic special de drept public
care prevede reguli speciale pentru forma, emiterea, valabilitatea şi controlul lor [148, p. 188].
Odată cu semnarea de către părţi, contractul administrativ devine legea acestora în
conformitate cu art. 969 din Codul civil al României. Părţile sunt obligate să respecte prevederile
contractului ca şi când ele ar rezulta din lege [148, p. 207]. Având în vedere prerogativa de putere
publică cu care este învestită autoritatea contractantă, această regulă suportă anumite excepţii.
Este vorba de posibilitatea autorităţii contractante de a denunţa unilateral contractul administrativ
fără aprobarea justiţiei, adoptând măsuri executorii prin ele însele, atunci când interesul public o
cere [14, p. 76].
În vechea lege privind regimul concesiunilor din România [78, art. 35] se prevedea
posibilitatea administraţiei de a rezilia unilateral contractul administrativ iar justiţia sesizată cu
privire la acest act unilateral al administraţiei, era limitată la a constata rezilierea contractului.
Acelaşi drept de reziliere unilaterală al contractului era recunocut de legiuitorul român şi co-
contractantului şi reprezenta un adevărat pact comisoriu [147, p. 205] de gradul al patrulea.
Unii autori, susţineau cu temei, faptul că nu ar trebui să se recunoască concesionarului
dreptul de a rezilia unilateral contractul de concesiune ci doar dreptul de a sesiza instanţa
judecătorească pentru a obliga administraţia la executarea contractului şi la acordarea de
despăgubiri. Doar în ultimă instanţă, completul de judecată ar trebui să fie îndreptăţit să pronunţe
rezilierea contractului, în vederea salvgardării interesului public [147, p. 205].
Odată cu implementarea legislaţiei comunitare, concretizată în adoptarea noii legislaţii
române cu privire la atribuirea contractelor de achiziţie publică, concesiune de lucrări şi servicii
publice precum şi de concesiune a bunurilor proprietate publică, se constată faptul că, în ceea ce
priveşte neexecutarea culpabilă a obligaţiilor rezultate din contractul administrativ, părţile sunt
aşezate pe poziţii de egalitate deplină, niciuna neavând dreptul de a rezilia unilateral contractul,
instanţa judecătorească fiind competentă şi îndreptăţită să se pronunţe cu privire la reziliere [55,
65
art. 54; 104, art. 57]. Aşadar, în ceea ce priveşte posibilitatea rezilierii pe motiv de culpă,
legiuitorul român preia modelul contractului civil, redevenind actuală concepţia vechilor autori
de drept administrativ, care considerau că doar instanţa de judecată este îndreptăţită să
stabiliească rezilierea unilaterală a contractului [126, p. 120-121].
Deşi teoria contractelor administrative este, în prezent, consacrată şi vast argumentată
atât jurisprudenţial cât şi doctrinar, există autori care neagă caracterul contractual al raportului
juridic care se stabileşte între autoritatea publică şi privat, în vederea prestării serviciilor publice.
Un astfel de autor susţine, în esenţă, că aceste tipuri de raporturi juridice nu sunt contracte ci acte
administrative de gestiune deoarece: (a) iniţiativa încheierii contractului aparţine întotdeauna
administraţiei, privatul putând doar accepta sau nu condiţiile impuse, actul administrativ de
gestiune îmbracă forma, denumirea şi regimul juridic specific în funcţie de obiectul actului; (b)
aceste acte se încheie doar în formă scrisă, respectând anumite norme procedurale stabilite prin
lege şi prin licitaţie publică; (c) cele mai multe obligaţii revin particularului; (d) drepturile şi
obligaţiile autorităţii publice din acest act juridic nu pot fi transmise decât unei alte autorităţi iar
cele care revin privatului, pot fi transmise doar cu aprobarea autorităţii; (e) motivat de interesul
public, autoritatea poate modifica sau rezilia unilateral actul, fără a recurge la justiţie [119, p.
212-213].
Analizând argumentele acestui autor, constatăm că faptul de a iniţia un act juridic, nu
poate determina natura juridică a acelui act. În dreptul civil sau comercial există contracte care
iau naştere întotdeuna din iniţiativa unei părţi, aşa cum este cazul abonamentului la un serviciu
de televiziune care pune la dispoziţie serviciul, privatul putând doar să accepte sau nu încheierea
contractului.
De asemenea, faptul că un act juridic are un anumit obiect şi îmbracă o anumită formă,
având denumire specifică şi regim juridic propriu nu pot fi elemente de diferenţiere faţă de
contract. Şi unele contracte de drept civil, au obiect specific, formă, denumire şi regim juridic
specifice. Spre exemplu contractul de închiriere a locuinţei, are o denumire specifică, regim
juridic specific [33, 466 şi urm.] şi este necesară, ad probationem, forma scrisă a contractului
[74, art. 21].
În ceea ce priveşte obligativitatea formei scrise şi încheierea contractului administrativ în
conformitate cu normele procedurale prevăzute de lege (licitaţia publică) arătăm că, în materie
de vânzare-cumpărare civilă de terenuri, este necesară încheierea contractului în faţa notarului
public şi evident forma scrisă.
Argumentul potrivit căruia cele mai multe obligaţii revin particularului care a acceptat
66
condiţiile impuse, nu poate sub nicio formă să fie reţinut drept o cauză care împiedică formarea
unui raport contractual. În cele mai multe contracte de prestări servicii civile sau comerciale,
prestatorului îi revin majoritatea obligaţiilor contractuale în schimbul obligaţiei corelative a
beneficiarului de a plăti un preţ, lucru care se întâmplă şi în cazul contractului administrativ.
Cu privire la transmiterea drepturilor şi obligaţiilor din contract, arătăm că şi în dreptul
civil există anumite contracte care se încheie în temeiul calităţii unei persoane, aşa-numitele
contracte intuitu personae, cum sunt spre exemplu: contractul de întreţinere [16, p. 123], de
mandat [16, p. 256] sau contractul de societate [16, p. 276]. Şi în aceste cazuri, transmiterea
drepturilor şi obligaţiilor rezultate din contractele astfel încheiate, se produce în condiţii speciale.
În sfârşit, dreptul autorităţii de a modifica şi denunţa unilateral actul este conferit de
faptul că autoritatea publică reprezintă o colectivitate, un interes public superior interesului
privat iar actul se încheie în regim de drept public, autorităţii publice fiindu-i de la început
recunoscut atributul de putere publică. Încercând o analogie forţată, dreptul autorităţii publice de
a denunţa unilateral contractul poate fi asemănat cu condiţia rezolutorie din dreptul civil,
condiţie de a cărei îndeplinire depinde desfiinţarea drepturilor subiective civile şi a obligaţiilor
corelative [13, p. 197]. De remarcat că, în timp ce condiţia rezolutorie trebuie să fie menţionată
expres la încheierea contractului, evenimentul care poate afecta interesul public şi care determină
denunţarea unilaterală a contractului, nu poate fi specificat şi prevăzut de la început.
În ceea ce priveşte asimilarea contractului administrativ actului administrativ, un prolific
autor de drept din perioada interbelică şi postbelică, prof. Jean Vermeulen, militând pentru
supunerea controlului în contencios administrativ atât a actelor de autoritate cât şi a actelor de
gestiune ale administraţiei, cerea să nu se mai facă vreo diferenţiere între ele din punctul de
vedere al controlului judiciar [155, p. 26-27].
Atât legislativ cât şi jurisprudenţial, noţiunea de act administrativ este utilizată pentru a
defini activitatea diriguitoare a organelor administraţiei publice, activitate care presupune
emiterea de acte administrative unilaterale de autoritate.
Actul administrativ reprezintă o manifestare neechivocă de voinţă a autorităţii publice,
prin care se urmăreşte producerea de efecte juridice în baza atributului de putere publică, în
limitele legii şi având drept scop servirea interesului public.
Apreciem că atributul neechivoc este cel mai potrivit pentru a desemna felul manifestării
de voinţă a autorităţii publice pentru că autoritatea publică îşi poate manifesta voinţa atât expres,
prin emiterea unui act, cât şi tacit, în cazul emiterii sau reînoirii unei autorizaţii utilizând
procedura aprobării tacite [102]. Legea contenciosului administrativ din Republica Moldova
67
prevede expres faptul că este asimilată actului administrativ şi nesoluţionarea unei cereri în
termenul prevăzut de lege.
Având în vedere larga acceptare a contractelor administrative, precum şi consacrarea lor
legislativă, considerăm că raportul dintre contractul administrativ şi actul administrativ este unul
de la parte la întreg, primul fiind o categorie a celui de-al doilea. De aceea, opinăm că din
definiţia actului administrativ ar trebui omis termenul unilateral deoarece, actului administrativ îi
este asimilat contractul administrativ care este prin esenţa sa un act bilateral. Această teorie a fost
avansată şi de prof. Antonie Iorgovan în tratatul domniei sale din anul 2005, care arată că prin
includerea în noţiunea de act administrativ a contractului administrativ se creează punţi de
legătură între dreptul românesc şi dreptul ţărilor Uniunii Europene [67, p. 9]. Însă, având în
vedere volumul imens de literatură juridică, editat de domnia sa, în care apare separarea clasică
între actul şi contractul administrativ, păstrează aceeaşi linie în exprimare, pentru a nu crea
confuzii cititorilor [67, p. 11].
Având în vedere inegalitatea părţilor contractante, considerăm că instituţia contractului
administrativ nu poate fi privită altfel decât ca o modalitate a actului administrativ, caracteristica
de bază a acestui din urmă act fiind raportul de putere dintre administraţie şi particular.
Acceptarea acestei teorii înseamnă globalizarea noţiunii de act administrativ după
modelul dreptului civil unde actul juridic civil poate fi atât unilateral cât şi bilateral [13, p. 142 şi
urm.].
Aceeaşi concepţie, de includere a contractului administrativ în noţiunea globală de act
administrativ o întâlnim şi alţi autori români, care includ categoria contractelor administrative în
teoria actului administrativ [14, p. 3] precum şi la unii autori moldoveni, care includ actele de
gestiune în clasificarea actelor administrative[22, p. 218 şi 240].
Indiferent dacă recunosc categoria contractelor administrative sau nu, majoritatea
autorilor fac diferenţierea între actul administrativ de autoritate, emis de administraţie în mod
unilateral şi actul administrativ de gestiune sau contractul administrativ, care este bilateral [148,
p. 187 şi urm.; 122, p. 204 şi urm.; 119, p. 185 şi urm.].
Înglobarea contractului administrativ în cadrul noţiunii generale de act administrativ ar
însemna acceptarea definitivă a contractului administrativ ca formă principală de activitate a
organelor administraţiei publice.
Astfel, corelând prevederile legislative din România şi Republica Moldova, propunem
următoarea definiţie a actului administrativ din sfera de cuprindere a căruia să facă parte şi
contractul administrativ: act juridic unilateral sau bilateral al autorităţii publice, cu caracter
68
individual sau normativ, emis ori încheiat în vederea executării sau organizării executării legii,
prestării serviciilor publice, punerii în valoare a bunurilor publice, executării lucrărilor de interes
public, realizării achiziţiilor publice, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice. Este
asimilată actului administrativ şi nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri.
Menţionăm că au existat opinii conform cărora, doar actul administrativ de autoritate ar
putea determina naşterea, modificarea sau stingerea unui raport juridic în antiteză cu actele
administrative de gestiune care cuprind drepturi şi obligaţii pentru ambele părţi participante la
încheierea lor [122, p. 251].
Chiar şi utilizarea în continuare a sintagmei de act administrativ – care în prezent trimite
la manifestarea unilaterală de voinţă a autorităţii publice – pentru a denumi fie actul
administrativ unilateral, fie contractul administrativ, ar fi posibilă, având în vedere asimilarea ex
lege, a actului administrativ unilateral contractului administrativ.
Considerăm că tratarea materiei contractului administrativ drept o categorie distinctă de
actul administrativ dovedeşte o ancorare nejustificată în trecut, având în vedere lunga bătălie
pentru fundamentarea şi implementarea teoriei juridice a contractelor administrative, precum şi
tendinţa de a considera instituţia contractului administrativ drept o formă extrinsecă de activitate
a administraţiei, tolerată doar şi nu acceptată de deplin drept o formă principală de activitate a
organelor administraţiei publice actuale.
Abordarea noţiunii de contract administrativ ca parte a actului administrativ, redefineşte
întreaga teorie a actului administrativ şi se încadrează în tendinţa de modernizare, transparenţă şi
elasticitate a administraţiei moderne, care realizează actul de administrare prin participarea şi
implicarea directă a privaţilor în soluţionarea treburilor colectivităţii.

2.5. Delimitarea contractului administrativ faţă de contractul civil

Vechii autori de drept administrativ susţineau că activitatea organelor administraţiei
publice se desfăşoară într-un sistem dualist, administraţia realizând fie acte administrative, fie
acte contractuale [37, p. 37]. Astfel, unii dintre corifeii dreptului administrativ românesc nu
admiteau existenţa contractului administrativ [145, p. 397; 97, p. 239], considerând că tot ce intră
pe tărâmul contractelor aparţine prin excelenţă dreptului civil.
Profesorul Constantin G. Rarincescu arată însă că inalienabilitatea domeniului public
exclude posibilitatea ca acesta să formeze obiectul unor convenţii private, care pot da naştere
unor drepturi neprecare şi opozabilile administraţiei înseşi. Administraţia este îndreptăţită să
încheie, în legătură cu aceste bunuri, contracte administrative care, deşi sunt caracterizate de
69
precaritate, titularul lor se bucură de o situaţie mult mai stabilă decât permisionarii – deţinători ai
posesiunii unei porţiuni a domeniului public în baza unei autorizaţii unilaterale – iar dreptul
acestor titulari, rezultat din contractul administrativ, nu poate fi revocat decât atunci când
interesul public o cere, plătindu-se o răscumpărare [126, p. 214-215].
Pionierii fundamentării tezei contractului administrativ au acceptat ideea potrivit căreia
acte ale administraţiei sunt atât actele administrative de autoritate cât şi actele de gestiune [97, p.
133]. Pe acestea din urmă, unii autori le-au denumit acte administrative de gestiune pentru a
evita orice confuzie cu actele juridice pe care autoritatea publică le face în temeiul calităţii sale
de persoană juridică, administrator al patrimoniului său privat [120, p. 195-196].
Diferenţa de poziţie a părţilor în contractul administrativ, rigiditatea clauzelor şi absenţa
negocierii anumitor clauze, reprezintă principalele diferenţe între acest tip de contract şi
contractul civil.
De esenţa convenţiilor civile este egalitatea părţilor şi flexibilitatea clauzelor care se
stabilesc prin negociere între partenerii contractuali.
În cazul contractelor administrative, organele statului sunt purtătoare ale prerogativelor
de putere publică şi se situează pe o poziţie de superioritate faţă de particularul partener în
contract. Organele administraţiei îl pot controla şi sancţiona pe particular şi au dreptul de a
modifica sau denunţa unilateral contractul atunci când interesul public o cere [169, p. 23].
Atunci când partener în contractul administrativ este tot un organ al administraţiei, care a
participat la procedura de selecţie la fel ca orice alt candidat, considerăm că se păstrează poziţia
de superioritate, dreptul de control, sancţionare, modificare sau denunţare unilaterală a
contractului pentru motive de interes public, a organului care a aprobat încheierea contractului
administrativ. Se păstrează aşadar dreptul organului administrativ care aprobă încheierea
contractului de a stabili partea reglementară a contractului, formată din clauze nesupuse
negocierii [147, p. 203].
În cazul contractului administrativ, principalele drepturi şi obligaţii ale părţilor sunt
stabilite de către serviciul public, particularul având opţiunea de a adera sau nu la aceste clauze,
spre deosebire de contractul civil în care acestea se stabilesc de către părţi de comun acord.
Serviciul public îşi alege de obicei partenerul printr-o procedură publică şi nu în mod liber ca în
dreptul privat [122, p. 250] iar rezilierea unilaterală de către administraţie a contractului
administrativ se poate realiza fără ca aceasta să suporte daune, administraţia stabilind ea însăşi
când poate realiza acest lucru, spre deosebire de contractele supuse dreptului privat [120, p. 197].
Principiul de bază în convenţiile civile este consensualismul, contractul luând naştere la
70
data realizării acordului de voinţă dintre părţi. Acest principiu se păstrează şi în contractele
administrative cu diferenţa că cele mai importante clauze sunt cele reglementare, stabilite
unilateral de administraţie prin caietul de sarcini, care însă devin valabile doar după inserarea lor
în contractul administrativ [148, p. 205]. Deşi clauzele reglementare sunt cunoscute şi acceptate
de către privat de la data înscrierii în cursa pentru adjudecarea contractului administrativ, acordul
de voinţă nu ia naştere decât la data încheierii contractului administrativ cu cel care a fost
desemnat câştigător al licitaţiei publice. În caz contrar, am avea atâtea acorduri de voinţă
realizate câţi participanţi la procedura publică există.
În situaţia în care după desemnarea câştigătorului procedurii de licitaţie publică nu se
realizează acordul de voinţă, câştigătorul refuzând încheierea contractului, sancţiunea este
pierderea garanţiei de participare constituită [58, art. 87]. În această situaţie avem de-a face cu o
excepţie de la regula consensualismului care presupune realizarea acordului de voinţă la data
acceptării integrale şi fără rezerve a ofertei de către destinatarul acesteia [114, p. 46-47]. Dacă
ofertantul îşi retrage oferta înainte de acceptarea acesteia de către autoritatea contractantă, ne
aflăm, la fel ca în dreptul civil, pe tărâmul răspunderii delictuale [114, p. 49-50].
Contractele administrative dobândesc anumite trăsături particulare faţă de cele civile
datorită faptului că sunt încheiate în vederea realizării interesului superior al cetăţeanului.
Încheierea contractului administrativ presupune anumite formalităţi speciale cum ar fi
întocmirea caietelor de sarcini, organizarea licitaţiei, obţinerea de aprobări de la organele
superioare şi respectarea unor anumite principii referitoare la executarea lor, ceea ce îi conferă
contractului administrativ un regim juridic specific [67, p. 108].
Profesorul Erast Diti Tarangul, urmărind identificarea aspectelor care disting contractul
administrativ de cel civil, evidenţiază: (a) clauzele reglementare; (b) lipsa posibilităţii
particularului care a încheiat un contract administrativ de a-l ceda altei persoane fără aprobarea
administraţiei; (c) aplicarea teoriei impreviziunii în contractele administrative, care presupune
dreptul administraţiei de a restabili echilibrul contractual atunci când executarea devine extrem
de oneroasă pentru particular; (d) dreptul administraţiei de a denunţa contractul fie direct din
oficiu, fie prin decizie administrativă unilaterală, fie apelând la instanţa de judecată [144, p. 480
şi urm.].
Pe lângă clauzele care formează partea reglementară a contractului şi care nu sunt supuse
negocierii, părţile au dreptul să negocieze anumite clauze care se constituie în partea contractuală
dar care nu pot influenţa semnificativ caracteristicile principale ale contractului. Aceste clauze se
pot referi la durata, cuantumul şi modalitatea de plată a redevenţei într-un contract de concesiune
71
[150, p. 171], la data începerii contractului, la organizarea amplasamentului, la modalităţile de
execuţie a contractului etc.
Atunci când interesul public o impune ori atunci când executarea contractului devine atât
de împovărătoare pentru particular încât acesta, fără vina sa, nu îşi mai poate îndeplini
obligaţiile, autoritatea administrativă poate modifica sau denunţa unilateral contractul acordând o
justă despăgubire co-contractantului. Aceste aspecte sunt cu totul străine contractelor civile.
O altă trăsătură specifică contractului administrativ este aceea că autoritatea
administrativă nu poate ceda drepturile sau obligaţiile sale decât unei alte autorităţi
administrative, iar particularul le poate ceda unei alte persoane doar cu acordul administraţiei.
Soluţionarea litigiilor rezultate din contractele administrative este de competenţa
instanţelor de contencios administrativ, dacă legea nu prevede altfel. Autorul Dacian Cosmin
Dragoş arată că atunci când obiectul actului administrativ (şi prin asimilare şi a contractului
administrativ) nu este un impozit, taxă, contribuţie sau datorie vamală, competenţa instanţei se
stabileşte în funcţie de poziţia organului emitent, fiind irelevant cuantumul despăgubirilor
solicitate [35, p. 255-256].
Sintetizând, putem afirma că particularităţile contractelor administrative în raport cu cele
civile se manifestă prin formalităţile obligatorii pentru încheierea lor, cum sunt caietele de
sarcini, care conţin principalele clauze ale contractului, clauze pe care particularii pot doar să le
accepte sau nu, precum şi prin regulile speciale, diferite de principiile dreptului privat, care
caracterizează contractele administrative cu privire la executarea, rezilierea, sancţiunile ori
decăderile [144, p. 478-479; 67, p. 108-109].

2.6. Concluzii la capitolul 2

Din cele studiate pe parcursul prezentului capitol desprindem unele concluzii privind
contractele administrative ca diversitate a actelor administrative.
Din analiza efectuată asupra contractului administrativ încheiat de administraţie cu
particularii, în vederea prestării unui serviciu public, reiese că acest contract va fi întotdeauna
guvernat de inegalitatea părţilor contractante, regimul de putere care caracterizează în general
contractele administrative fiind evident. De aceea, instituţia contractului administrativ nu poate fi
privită altfel decât ca o modalitate a actului administrativ, caracteristica de bază a acestui din
urmă act fiind raportul de putere dintre administraţie şi particular.
Caracterele generale ale contractului administrativ, care rezultă în urma studierii acestui
tip de contract, sunt următoarele: (a) este un acord de voinţă stabilit în limitele stricte de drept
72
public; (b) acordul de voinţă intervine fie între unul sau mai multe organe ale administraţiei
publice ori un privat autorizat de acestea, pe de o parte, şi unul sau mai mulţi privaţi, pe de
cealaltă parte, fie între două sau mai multe organe ale administraţiei publice ca părţi contractante;
(c) atunci când una din părţi este un privat, contractul se atribuie prin intermediul unei proceduri
publice; (d) contractul administrativ dobândeşte obligatoriu titlu oneros atunci când este încheiat
cu un privat; (e) este un instrument juridic de realizare a activităţii organelor administraţiei
publice; (f) cesionarea drepturilor şi obligaţiilor rezultate dintr-un contract administrativ se
realizează în condiţii stricte – organele administraţiei pot cesiona contractul doar unui alt organ
al administraţiei sau unui privat autorizat de administraţie iar privatul din contractul
administrativ poate cesiona contractul doar cu acordul administraţiei, contractul administrativ
fiind intuitu personae; (g) modificarea sau denunţarea contractului se poate face, atunci când
interesul public o cere, în mod unilateral de către administraţie fără a mai apela la justiţie; (h)
contractului administrativ i se aplică teoria impreviziunii; (i) executarea contractului şi
sancţiunile sunt mai stricte şi mai împovărătoare pentru partenerul privat decât pentru partenerul
public; (j) părţile se supun regimului de drept public, ceea ce implică acceptarea de clauze
exorbitante de drept privat, incluse în partea reglementară a contractului şi impuse prin acte
normative; (k) litigiile se soluţionează de către instanţele de contencios administrativ.
Caracterele juridice ale contractului administrativ încheiat în domeniul prestării
serviciilor publice, sunt următoarele: este un contract solemn, sinalagmatic, comutativ, cu titlu
oneros şi intuitu personae, forma scrisă a contractului administrativ, cel puţin în cazul
contractelor numite, fiind necesară ad validitatem iar în cazul contractelor nenumite ad
probationem.

73
 3. PARTICULARITĂŢILE CONTRACTULUI ADMINISTRATIV ÎNCHEIAT ÎN
VEDEREA PRESTĂRII SERVICIILOR PUBLICE

3.1. Formalităţile prealabile încheierii contractului administrativ. Determinarea

tipului de contract de către autoritatea publică
În vederea încheierii contractelor administrative în general, şi a celor privitoare la
prestarea unui serviciu public în special, este necesară parcurgerea unei proceduri prealabile
publice, menită să asigure alegerea de către autoritatea publică, în condiţii de libera concurenţă
între participanţi, a persoanei care va asigura prestarea serviciului delegat de către administraţie.
Această procedură prealabilă încheierii contractului administrativ debutează cu hotărârea
organului decizional al autorităţii publice de a externaliza serviciul public. De cele mai multe ori,
această hotărâre aparţine unui organ colegial deliberativ: parlament, consiliu local, consiliu
judeţean, consiliu raional etc., care însărcinează apoi organul executiv: miniştri, primari,
preşedinţi de consilii judeţene, respectiv raionale să iniţieze şi să desfăşoare procedura cerută de
lege iar apoi să încheie contractul administrativ de prestare a serviciului public.
Odată adoptată hotărârea de externalizare a serviciului public se iniţiază procedura legală
pentru alegerea contractantului care să presteze acest serviciu. De cele mai multe ori, această
procedură este una publică şi îmbracă forma licitaţiei. Prestarea serviciilor publice de interes
naţional, se poate încredinţa, prin lege, direct unor persoane juridice, cum se întâmplă în cazul
concesionării sistemului naţional de transport al energiei electrice din România către Compania
Naţională de Transport al Energiei Electrice Transelectrica S.A. [150, p. 73]
În vederea desemnării unui câştigător şi a încheierii contractului administrativ trebuie
parcurse câteva etape procedurale succesive:
1. Etapa stabilirii domeniului de intervenţie. În această etapă se identifică de către
autoritatea publică domeniul în care urmează a se acţiona, respectiv se identifică serviciul public
care urmează a fi încredinţat spre prestare unui privat;
2. Etapa stabilirii oportunităţii şi a estimării costurilor: orice contract administrativ
trebuie să fie justificat din punctul de vedere al oportunităţii pentru autoritatea publică care îl
încheie precum şi pentru cetăţenii pe care această autoritate îi reprezintă. În acest sens, se
exprimă şi prevederile Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului României nr. 54/2006 [104; 79] (art.
9-12) şi ale Legii nr. 534-XIII din 13 iulie 1995 cu privire la concesiuni din Republica Moldova
(art. 9-12), prevederi care impun ca înainte de iniţierea concesiunii să fie întocmit un studiu de
oportunitate. În cazul contractelor de achiziţii publice, Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului
74
României nr. 34 din 19 aprilie 2006 prevede că este necesară estimarea valorii contractului de
achiziţie publică (art. 25-32) înainte de demararea procedurilor de achiziţie publică având în
vedere faptul că o autoritate publică nu poate încheia un contract administrativ fără a avea
asigurate în buget resursele necesare [58, art. 94; 57];
3. Etapa publicităţii, care este responsabilitatea autorităţii publice şi care presupune
iniţierea anunţului de licitaţie [104, art. 21; 72, art. 10] sau a anunţurilor de intenţie, de
participare şi de atribuire [100, art. 47-58 şi art. 222], după caz;
4. Etapa elaborării şi comunicării documentaţiei de atribuire prin care se fac cunoscute
potenţialilor ofertanţi caietul de sarcini, criteriile de calificare şi criteriile de atribuire ale
contractului [104, art. 13-31; 54, art. 7-12; 100, art. 59-65];
5. Etapa depunerii ofertelor de către candidaţi. Ofertele se depun direct la sediul
autorităţii contractante [54, art. 11] sau la adresa indicată de aceasta în cadrul documentaţiei de
atribuire, pot fi transmise prin poştă sau, dacă autoritatea contractantă asigură condiţiile tehnice
necesare, în format electronic [100, art. 62-65];
6. Etapa evaluării ofertelor. Comisia de evaluare este constituită pentru atribuirea fiecărui
contract în parte, prin decizia autorităţii contractante. În mod similar, în Franţa, atributul stabilirii
componenţei comisiilor de evaluare aparţine miniştrilor pentru procedurile publice derulate de
administraţia centrală, prefectului pentru serviciile deconcentrate iar pentru colectivităţile locale
componenţa comisiilor de evaluare este stabilită expres în Codul achiziţiilor publice, din ele
făcând parte: organul executiv al colectivităţii – preşedinte, 5 membri ai organului deliberativ –
membri, contabilul, reprezentantul serviciului tehnic competent, personalităţi competente din
domeniu – membri consultativi [169, p. 347]. În legislaţia română comisia de evaluare se
compune din cel puţin 5 membri, reprezentanţi ai concedentului şi a altor instituţii în modul
stabilit de lege [54, art. 15-16]. Membrilor comisiilor de evaluare li se poate cere să fie persoane
cu pregătire profesională şi experienţă relevantă în domeniu, precum şi cu probitate morală
recunoscută. În cazul concursului de soluţii, se constituie un juriu, format din cel puţin 3
membri. În situaţia în care concurenţilor li s-a solicitat o anumită calificare profesională, cel
puţin o treime din numărul membrilor juriului trebuie să aibă acea calificare sau una echivalentă
[100, art. 138].
Regula în ceea ce priveşte alegerea co-contractantului de către autoritatea publică, este
aceea a unei proceduri publice în care orice ofertant are dreptul de a depune o ofertă şi se
situează pe poziţie de deplină egalitate cu toţi ceilalţi participanţi.
Reglementările europene în materia achiziţiilor publice impun reguli stricte referitor la
75
publicitatea contractelor peste o anumită valoare, autorităţile publice având obligaţia să
informeze autorităţile Uniunii Europene şi să utilizeze proceduri publice pentru atribuirea lor
[161, p. 494-495].
Procedura publică derulată în vederea încheierii contractului administrativ de achiziţie
publică sau de concesionare a unor servicii sau lucrări publice are la bază principiile
nediscriminării, tratamentului egal, recunoaşterii reciproce, transparenţei, proporţionalităţii,
eficienţei utilizării fondurilor, asumării răspunderii, urmărindu-se totodată atingerea următoarelor
scopuri: promovarea concurenţei între operatorii economici; garantarea tratamentului egal şi
nediscriminarea operatorilor economici; asigurarea transparenţei şi integrităţii procesului de
achiziţie publică; asigurarea utilizării eficiente a fondurilor publice, prin aplicarea procedurilor
de atribuire de către autoritaţile contractante [100, art. 2].
În ceea ce priveşte acordarea concesiunilor în Republica Moldova, inclusiv a
concesiunilor de servicii publice, acestea se acordă în urma organizării unui concurs de selectare
a concesionarului, în modul stabilit de Guvern, iar în cazul în care obiectul concesiunii este
solicitat de un singur ofertant, a cărui ofertă corespunde condiţiilor stabilite de către concedent,
încheierea contractului de concesiune se negociază cu acesta [72, art. 12].
Cu privire la modalitatea de atribuire a unui contract de achiziţie publică de produse de
servicii sau lucrări, legea română în materie prevede următoarele proceduri de atribuire [100, art.
18]:
a) licitaţia deschisă – procedura la care orice operator economic interesat are dreptul de a depune
ofertă;
b) licitaţia restrânsă – procedura la care orice operator economic are dreptul de a-şi depune
candidatura, urmând ca numai candidaţii selectaţi să aibă dreptul de a depune ofertă;
c) dialogul competitiv – procedura la care orice operator economic are dreptul de a-şi depune
candidatura şi prin care autoritatea contractantă conduce un dialog cu candidaţii admişi, în
scopul identificării uneia sau mai multor soluţii apte să răspundă necesităţilor sale, urmând ca, pe
baza soluţiei/soluţiilor, candidaţii selectaţi să elaboreze oferta finală;
d) negocierea – procedura prin care autoritatea contractantă derulează consultări cu candidaţii
selectaţi şi negociază clauzele contractuale, inclusiv preţul, cu unul sau mai mulţi dintre aceştia,
negocierea putând fi: negociere cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare sau
negociere fără publicarea prealabilă a unui anunţ de participare;
e) cererea de oferte – procedura simplificată prin care autoritatea contractantă solicită oferte de la
mai mulţi operatori economici;
76
f) concursul de soluţii – procedura prin care se achiziţionează, în special în domeniul amenajării
teritoriului, al proiectării urbanistice şi peisagistice, al arhitecturii sau în cel al prelucrării datelor,
un plan sau un proiect, prin selectarea acestuia pe baze concurenţiale de către un juriu, cu sau
fără acordarea de premii.
Autorităţile contractante au obligaţia de a atribui contractele de achiziţie publică prin
licitaţie deschisă sau licitaţie restrânsă, putând aplica doar prin excepţie, celelalte proceduri
arătate mai sus şi doar în condiţiile prevăzute de lege. Autoritatea contractantă are dreptul de a
achiziţiona direct produse, servicii sau lucrări, atunci când valoarea estimată a achiziţiei nu
depăşeşte un anumit prag valoric stabilit prin lege [100, art. 19-20].
În mod similar cu atribuirea contractelor de achiziţie publică, autorităţile contractante au
obligaţia de a atribui contractele de concesiune de lucrări publice sau contractul de concesiune
de servicii prin aplicarea procedurilor de licitaţie deschisă, licitaţie restrânsă sau dialog
competitiv iar dacă în urma aplicării acestor proceduri nu au fost depuse oferte sau niciuna dintre
ofertele depuse nu a fost considerată admisibilă autoritatea publică poate recurge la procedura de
negociere cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare. Atunci când autoritatea publică
decide concesionarea unui serviciu public sau a unei lucrări publice, va aplica procedurile
licitaţiei deschise sau restrânse dacă este în măsură să definească cu precizie caracteristicile
tehnice de natură a-i satisface necesităţile şi exigenţele şi poate stabili cu exactitate montajul
financiar şi/sau cadrul juridic de implementare a proiectului iar în caz contrar va recurge la
dialogul competitiv [55, art. 26-28]. În cadrul procedurii dialogului competitiv, orice operator
economic are dreptul de a-şi depune candidatura, autoritatea contractantă conducând un dialog
cu candidaţii admişi, în scopul identificarii uneia sau mai multor soluţii de natură a răspunde
necesităţilor sale. În urma identificării soluţiei candidaţii selectaţi vor elabora oferta finală.
Criteriile stabilite pentru adjudecarea contractului se pot referi, în funcţie de tipul de
contract administrativ, la oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic sau, în mod
exclusiv, la preţul cel mai scăzut [100, art. 198].
Criteriul ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, permite autorităţii
publice să aleagă oferta care o satisface calitativ şi are preţul cel mai mic.
Cu toate că aceasta este soluţia care permite administraţiei să-şi dovedească cel mai bine
abilităţile manageriale, ea este destul de puţin folosită în practică datorită relativei dificultăţi pe
care o presupune. Totodată, utilizarea acestei metode este de natură să creeze suspiciuni în
legătură cu atribuirea contractului şi cheltuirea banului public, în măsura în care preţul este doar
unul dintre criteriile care stau la baza adjudecării ofertei. Mai mult, autorităţile contractante pot
77
folosi acest criteriu pentru a atribui preferenţial contractele de achiziţie publică, stabilind criterii
subiective care pot fi îndeplinite doar de anumiţi ofertanţi, denaturând concurenţa şi făcând
practic inutilă procedura publică utilizată.
Criteriul preţului celui mai scăzut presupune atribuirea contractului ofertantului care
propune cel mai mic preţ şi respectă prevederile minime stabilite prin caietul de sarcini.
Utilizarea acestui criteriu face ca oferte foarte atractive din punct de vedere tehnico-economic să
fie înlăturate de ofertele mai sărace dar care au un preţ mai mic, toate avantajele pe care le-ar fi
putut obţine autoritatea contractantă pălind în faţa preţului mai mic ofertat.
Pentru atribuirea contractelor de concesiune de lucrări sau servicii publice, legislaţia
română impune utilizarea următoarele criterii: (a) nivelul tarifelor de utilizare plătibile de către
beneficiarii finali; (b) nivelul redevenţei; (c) gradul de preluare a riscului de către concesionar;
(d) planurile de finanţare şi dezvoltare prezentate; (e) nivelul calitativ, tehnic şi funcţional al
soluţiilor tehnice propuse; (f) modul de asigurare a protecţiei mediului; (g) modul de rezolvare a
unor probleme sociale; (h) termenele de realizare a unor investiţii; (i) durata concesiunii.
La stabilirea criteriilor de atribuire a contractului, autoritatea contractantă nu are dreptul
de a utiliza criterii care nu au o legătură directă cu natura şi obiectul contractului de concesiune
de lucrări publice sau de servicii care urmează să fie atribuit sau care nu reflectă un avantaj real
şi evident pe care autoritatea contractantă îl poate obţine, în numele său sau al beneficiarilor
finali, prin utilizarea criteriului respectiv [55, art. 18].
Astfel pentru dobândirea concesiunii unor lucrări sau servicii publice, ofertantul trebuie
să obţină cel mai bun punctaj rezultat din combinarea criteriilor sau a unora dintre criteriile
prezentate mai sus. Ofertantul care va reuşi să ofere cea mai bună variantă privind tarifele plătite
de utilizatorii finali, redevenţă, riscuri, planuri de finanţare şi dezvoltare, soluţiile tehnice,
protecţia mediului, termene, durată a concesiunii şi modul de rezolvare a unor probleme sociale
sau privind doar unele dintre aceste aspecte, în funcţie de serviciul sau lucrarea publică obiect al
concesiunii, îşi va adjudeca concesiunea şi va fi îndreptăţit să încheie contractul administrativ de
concesiune.
În acelaşi scop al prestării unui serviciu public, administraţia încheie contracte
administrative cu persoane fizice în vederea prestării serviciului în regie proprie. Ne referim aici
la contractele administrative care stau la baza raportului de serviciu al funcţionarilor publici sau
la contractele de management. Şi aceste contracte sunt încheiate tot în urma unei proceduri de
selecţie a candidaţilor, procedură care îmbracă forma concursului sau examenului, în funcţie de
numărul de candidaţi.
78
 Din cele de mai sus, rezultă că regula în materie de selectare a privaţilor în materia
prestării serviciilor publice este utilizarea unei proceduri publice care presupune o competiţie
între candidaţi iar excepţia o reprezintă alegerea directă a contractantului de către administraţie.
Fiecare tip de contract presupune o procedură anume, adaptată la particularităţile tipului
de contract administrativ care urmează a fi încheiat.
Procedura necompetiţională se aplică atunci când la procedura publică organizată nu s-au
prezentat oferte corespunzătoare, atunci când partener în contractul administrativ privitor la
prestarea serviciilor este tot o autoritate publică ori o persoană care deţine un drept exclusiv.

3.2. Regimul juridic aplicabil contractului administrativ

Referindu-se la activitatea administraţiei publice, un autor arată că pe lângă actele
administrative unilaterale, administraţia utilizează în activitatea sa şi contractele administrative,
contracte pe care autorul citat le include în categoria actelor de gestiune, acte de gestiune care la
rândul lor se grupează în două categorii: contractele administrative, care sunt acte juridice supuse
reglementărilor de drept public şi contractele civile, comerciale, de muncă etc., care sunt
guvernate de regulile dreptului comun [10, p. 159].
Legislaţia română referitoare la administraţia publică locală, făcea distincţie între
calitatea de persoane juridice de drept public şi calitatea de persoane juridice de drept privat a
unităţilor administrativ-teritoriale şi se considera că, contractele administrative se încheie în baza
calităţii de persoană juridică de drept public iar contractele supuse regimului comun se încheie în
baza calităţii de persoană juridică de drept privat a unităţilor administrativ-teritoriale [7, p. 244].
Realizarea scopului principal al contractelor încheiate în vederea prestării unui serviciu
public, se asigură pe baza unei gestionări optime a serviciului, prestarea la un nivel
corespunzător şi la preţuri rezonabile a activităţilor. Privatul care se angajează a presta un
serviciu public preia cea mai mare parte din riscurile contractului iar modul de recuperare a
costurilor de către acesta se va stabili astfel încât să îl determine să depună toate diligenţele
necesare pentru reducerea costurilor respective [55, art. 49].
Pentru a se putea stabili în ce măsură particularul îşi îndeplineşte obligaţiile asumate,
autoritatea publică dispune de dreptul de control. Administraţia are dreptul de a controla modul
în care privatul prestează serviciile publice [147, p. 204] şi de a impune măsuri corective atunci
când constată neconformităţi. În vederea exercitării dreptului său de control, autoritatea publică
trebuie să aibă acces la toate documentele utilizate de particular în vederea îndeplinirii
serviciului public. Acesta trebuie să fie un drept suveran al administraţiei fără putinţă de tăgadă.
79
 De aceea, considerăm cu totul inoportune prevederile din actul normativ de aprobare a
normelor de aplicare privind atribuirea contractelor de concesiune de lucrări şi servicii publice,
prin care dreptul concedentului de a verifica îndeplinirea cerinţelor de performanţă şi calitate a
activităţilor realizate de concesionar, inclusiv documente relevante, trebuie stabilit prin clauzele
contractuale [55, art. 51]. Dreptul concedentului de a verifica toate aspectele legate de prestarea
serviciului public este unul reglementar şi implicit, neputând fi stabilit prin intermediul clauzelor
contractuale de către părţi. Chiar şi în situaţia omisiunii părţilor de a insera o clauză cu acest
obiect în contract, concedentul îşi păstrează dreptul de a verifica în permanenţă organizarea şi
funcţionarea serviciului prestat de către privat [40, p. 31].
Prevederile referitoare la aceeaşi chestiune din actul normativ care reglementează regimul
concesiunilor de bunuri publice sunt mult mai precise şi mai ferme, fiind prevăzut expres dreptul
concedentului de a verifica în perioada derulării contractului de concesiune modul în care sunt
respectate clauzele acestuia de către concesionar [104, art. 55].
Totodată administraţia are dreptul de a modifica unilateral contractul administrativ. Este
vorba desigur despre partea reglementară a contractului şi nu despre clauzele contractuale ale
acestuia. Majoritatea doctrinei tinde să accepte dreptul autorităţii publice de a modifica unilateral
contractul în partea sa reglementară pentru motive de interes public [150, p. 74-75].
Având în vedere principiul priorităţii interesului public în faţa celui al privatului din
dreptul administrativ precum şi principiul consacrat în dreptul civil conform căruia cine poate
mai mult, poate şi mai puţin, considerăm că atât timp cât administraţia poate denunţa unilateral
contractul, cu justă despăgubire, din motive care ţin de interesul public, aceasta are şi dreptul de
a modifica unilateral partea reglementară a contractului, cu obligaţia de a-l dezdăuna pe
particular pentru pierderea suferită.
În cadrul contractelor de concesiune de servicii publice şi de lucrări publice, legiuitorul
român prevede obligaţia stabilirii mecanismelor de soluţionare a divergenţelor care pot să apară
pe parcursul derulării contractului precum şi instanţele învestite cu soluţionarea acestor
diferende. De asemenea, părţile pot insera în contract clauza arbitrală sau compromisorie care
atribuie competenţa de soluţionare a litigiilor izvorâte din executarea contractului instanţelor
arbitrale [55, art. 55].
Inserarea unor clauze privind penalităţile în cazul nerespectării obligaţiilor uşurează
considerabil sarcina instanţei care se mărgineşte să constate dacă a intervenit sau nu cauza de
sancţionare. Textul noii legi privind parteneriatul public-privat, stabileşte imperativ în sarcina
părţilor obligaţia de a stabili penalităţile în cazul neîndeplinirii obligaţiilor asumate.
80
 Contractele administrative de concesiune de lucrări şi servicii publice, încetează în
următoarele situaţii [55, art. 54]: (a) la expirarea duratei stabilite conform angajamentelor din
oferta prezentată de concesionar şi a clauzelor contractuale specifice; (b) în cazul constatării unor
abateri grave ale concesionarului de la îndeplinirea obligaţiilor contractuale, prin rezilierea
unilaterală de către concedent şi cu plata unei despăgubiri în sarcina concesionarului; (c) în cazul
constatării unor abateri grave ale concedentului de la îndeplinirea obligaţiilor contractuale, prin
rezilierea unilaterală de către concesionar şi cu plata unei despăgubiri în sarcina concedentului;
(d) în cazul în care interesul naţional sau local o impune, prin denunţarea unilaterală de către
concedent, dar numai cu plata de despăgubiri juste şi prealabile în sarcina concedentului; (e) în
cazuri de forţă majoră sau caz fortuit, când concesionarul se află în imposibilitatea de a continua
contractul, prin renunţare fără plata unei despăgubiri.
Deşi nu este prevăzut expres, contractul poate înceta şi prin acordul părţilor contractante
în situaţii neprevăzute de lege, atunci când prestarea în continuare a serviciului nu mai prezintă
interes pentru niciuna dintre părţi. Contractul administrativ va înceta, înainte de termen, cu
aprobarea aceluiaşi organ colegial care a aprobat încheierea lui. Posibilitatea încetării prin
acordul părţilor a contractului administrativ, este subînţeleasă şi decurge firesc din caracterul
contractual al acestui act administrativ. Încetarea în acest fel a contractului presupune obligatoriu
parcurgerea procedurii inverse celei de aprobare a încheierii contractului administrativ, astfel
încât riscul producerii unui prejudiciu autorităţii contractante este minim. Mai mult, denunţarea
unilaterală a contractului presupune despăgubirea justă a privatului de către autoritatea publică,
pe când încetarea prin acordul părţilor se produce fără vreo despăgubire [40, p. 32].
De altfel, posibilitatea încetării prin acordul părţilor este prevăzută atât în noua lege a
parteneriatului public-privat din România [83, art. 25 alin. 1 lit. b] cât şi în Legea privind
parteneriatul public-privat din Republica Moldova [ 75, art. 31 alin. 1 lit. b].
În situaţia nerespectării clauzelor contractuale de către una dintre părţi, se pune problema
condiţiilor în care se poate rezilia contractul încheiat în vederea prestării unui serviciu public.
Regula consacrată în doctrina de drept administrativ, cu privire la poziţia de superioritate
a autorităţii contractante, care dă dreptul administraţiei de a-l verifica şi sancţiona pe particular
precum şi de a modifica şi de a rezilia unilateral contractul administrativ, fără intervenţia
instanţei judecătoreşti, suferă atenuări importante în cazul contractelor administrative încheiate
în domeniul prestării serviciilor publice. Legislaţia română în materie de concesiuni de lucrări şi
servicii publice nu face nicio distincţie între dreptul administraţiei şi cel al particularului de a
rezilia contractul administrativ, părţile fiind puse pe picior de egalitate.
81
 Din coroborarea textelor legale referitoare la soluţionarea litigiilor privitoare la rezilierea
contractelor de achiziţie publică, de concesiune de lucrări şi servicii publice [106, art. 1, pct. 74]
cu cele privitoare la rezilierea contractelor de concesiune de bunuri publice [54, art. 58], reiese
faptul că legiuitorul român impune părţilor obligaţia de a se adresa instanţei în vederea rezilierii
contractului pentru culpa celeilalte părţi, în lipsa unei stipulaţii contrare în cuprinsul contractului.
Aceeaşi concepţie o întâlnim şi la legiuitorul moldovean care prin Legea cu privire la
concesiuni [72, art. 14 alin. 3 lit. a] acordă concedentului dreptul de a cere rezilierea contractului
în cazul unor fapte care îi dau dreptul de a rezilia contractul.
Considerăm că obligaţia administraţiei de a cere rezilierea contractului pentru fapte
culpabile ale partenerului contractual a fost impusă ca o garanţie a respectării drepturilor
contractuale ale acestuia din urmă, garanţie necesară şi firească având în vedere tendinţele de
modernizare şi europenizare a legislaţiilor celor două state.
Însă, odată cu implementarea aquis-ului comunitar în materie de achiziţii publice şi
concesiuni de lucrări şi servicii publice, legislaţia română face un pas înapoi în ceea ce priveşte
regimul juridic al contractelor administrative, deoarece ultimile modificări ale legislaţiei în
materie de achiziţii publice şi de concesiune de servicii şi lucrări prevăd faptul că „procesele şi
cererile privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală
a contractelor de achiziţie publică” şi a celor de concesiune de lucrări şi servicii publice se
judecă în primă instanţă de secţiile comerciale ale tribunalelor de la sediul autorităţii contractante
[100, art. 286], urmându-se procedura pentru judecarea cererilor comerciale, iar în recurs de
16
către secţia comercială a curţii de apel [100, art. 287 ]
Având în vedere exprimarea legiuitorului „cererile privind...denunţarea unilaterală” şi
învestirea secţiilor comerciale ale tribunalelor şi curţilor de apel cu soluţionarea litigiilor
rezultate din aceste contracte, se poate trage concluzia că administraţiei i s-a suprimat dreptul de
a denunţa unilateral contractul fără a mai apela la instanţa judecătorească.
Aşadar, dreptul la modificarea sau la denunţarea unilaterală a contractului, care până nu
demult reprezenta o regulă de ordin public, la care administraţia nu putea renunţa pe cale
convenţională [61, p. 114], este pus sub semnul întrebării. Considerăm că dreptul de a denunţa
contractul administrativ fără intervenţia instanţei judecătoreşti este indiscutabil. În opinia
noastră, legiuitorul român se referă la cererile făcute de către partenerul privat împotriva actului
administrativ de denunţare unilaterală al administraţiei.
În vederea eliminării oricărui dubiu rezultat din exprimarea legiuitorului român, de lege

82
ferenda, considerăm că se impune modificarea textului de lege care stabileşte modalităţile de
încetare ale contractului prin introducerea sintagmei „denunţare unilaterală fără intervenţia
instanţei judecătoreşti”.
Sintagma denunţare unilaterală a contractului pentru motive care ţin de interesul public
nu o regăsim în legislaţia moldoveană cu privire la concesiuni. După cum arătam şi mai sus,
concedentul are dreptul să ceară rezilierea contractului în cazul intervenirii unor evenimente sau
survenirii unor fapte care îi dau dreptul de a rezilia contractul.
Considerăm că evenimentele de care vorbeşte legiuitorul moldovean reprezintă motive
care ţin de interesul public şi care îndreptăţesc autoritatea publică să denunţe unilateral
contractul. De aceea credem că, de lege ferenda, s-ar impune ca în legislaţia moldoveană în
materie de concesiuni, să se facă distincţie între denunţarea unilaterală a contractului, fără
intervenţia instanţei judecătoreşti, în cazul unor evenimente care lezează interesul public şi
rezilierea contractului pentru culpa partenerului contractual.
Denunţarea unilaterală a contractului pentru motive care ţin de interesul public nu este
prevăzută nici în legislaţia României şi nici în cea a Republicii Moldova în materia contractului
de parteneriat public-privat. Acest drept al autorităţii publice de a denunţa unilateral contractul
cu o justă despăgubire, ar putea fi prevăzut printr-o clauză contractuală însă acest fapt ar însemna
includerea unui drept reglementar al administraţiei în partea contractuală a acordului de
parteneriat public-privat.
Pentru protejarea particularului împotriva modificării şi denunţării abuzive a contractului
administrativ, considerăm că instanţei de judecată îi poate fi acordat dreptul de a analiza
oportunitatea fiecărui caz de denunţare în parte iar despăgubirile la care particularul are dreptul
pot fi acordate şi în funcţie de oportunitatea deciziei autorităţii publice.
În vederea acordării de juste despăgubiri pot fi fixate încă de la începutul contractului
anumite criterii de determinare a acestora iar în cazul denunţării unilaterale a contractului suma
care va trebui acordată va fi stabilită în funcţie de aceste criterii.
În literatura de specialitate dreptul la justă despăgubire a fost interpretat ca fiind constituit
din damnum emergens şi lucrum cessans [61, p. 115].
Cu privire la dreptul particularului de a obţine atât prejudiciul efectiv cât şi beneficiul
nerealizat, având în vedere principiile de drept public, considerăm că justa despăgubire o
constituie în principal prejudiciul efectiv al particularului. Interesul public reprezintă elementul
aleatoriu al contractului administrativ, pe care particularul trebuie să şi-l asume de la început iar
în situaţia intervenirii unei cauze care impune salvgardarea acestui interes superior, beneficiul
83
nerealizat de particular ar trebui acordat cu mare parcimonie de către instanţă şi în orice caz la
limita minimă a beneficiului estimat a fi obţinut [40, p. 34].
Superioritatea de poziţie a autorităţii contractante implică nu doar drepturi ci şi obligaţii.
Astfel, în opoziţie cu dreptul de a modifica partea reglementară a contractului sau chiar a
denunţa contractul motivat de interesul public, cu acordul instanţei, administraţia are obligaţia de
a aplica teoria impreviziunii şi a readuce contractul la un anumit nivel care să nu-l îndatoreze
excesiv pe particular. Acest aspect diferenţiază regimul de drept administrativ de cel de drept
privat unde părţile îşi asumă obligaţiile fără a avea vreo garanţie că în cazul îndatorării excesive
a vreuneia, cealaltă ar avea vreo obligaţie de a restabili echilibrul contractual, riscul de pierdere
fiind considerabil mai mare, aşa încât în cazul aplicării unui regim de drept administrativ
contractului considerăm că dezdăunarea particularului cu valoarea prejudiciului efectiv suferit şi
eventual cu limita minimă a beneficiului nerealizat constituie o justă despăgubire.
Într-un singur caz, considerăm că s-ar impune acordarea de despăgubiri care să cuprindă
atât în damnum emergens cât şi în lucrum cessans, şi anume în situaţia în care instanţa de
judecată constată că modificarea ori denunţarea s-a făcut inoportun ori cu rea-credinţă.
Autoritatea publică va avea în schimb, în temeiul hotărârii judecătoreşti prin care se constată
inoportunitatea ori reaua-credinţă, drept de regres împotriva persoanelor care, din culpă
personală gravă sau cu intenţie, au hotărât modificarea sau denunţarea unilaterală.

3.3. Părţile în contractul administrativ. Diferenţa de poziţie

Părţile contractului administrativ încheiat în vederea prestării unui serviciu public sunt,
de regulă, un organ al administraţiei publice sau persoană administrativă [38, p. 207] şi un privat.
Spunem de regulă, deoarece, aşa cum am mai arătat şi mai sus, este posibilă atribuirea unui
contract de achiziţie publică către o altă autoritate contractantă, beneficiară sau nu al unui drept
exclusiv de a presta servicii publice în anumite domenii de activitate.
Relaţia contractuală dintre două autorităţi publice poate fi nu doar de natură
administrativă ci şi de natură civilă sau comercială, după caz. Atunci când ambele autorităţi
publice acţionează în calitatea lor de persoană juridică de drept civil, este limpede că natura
contractului care se va încheiea între ele va fi unul civil sau comercial.
În România, odată cu privatizarea tuturor companiilor de stat, prestatoare de servicii
publice în domenii relevante ca energia, apa, transportul, poşta, este dificil a ne imagina cum s-ar
mai putea încheia un contract comercial între două autorităţi contractante în domeniul prestării
serviciilor publice. În trecut, când procesul de privatizare era doar la început şi statul era
84
principalul prestator de servicii de utilitate publică către populaţie, astfel de contracte comerciale
se încheiau în domeniul furnizării de energie electrică [150, p. 67], gaz etc.
Atunci când autoritatea contractantă recurge la încheierea unui contract administrativ
pentru a presta un serviciu public, în majoritatea cazurilor acest contract se va încheia cu un
partener privat, fiind destul de rare situaţiile în care partener contractual va deveni o altă
autoritate contractantă. Aceste din urmă situaţii sunt incidente atunci când anumite autorităţi
publice deţin, în virtutea legii, un monopol cu privire la prestarea unuia sau mai multor servicii
publice.
Parte a unui contract încheiat în vederea prestării unor servicii publice poate fi statul,
reprezentat prin organele sale executive, pentru serviciile publice de interes naţional sau comuna,
oraşul sau judeţul/raionul pentru serviciile de interes local.
La nivel central, autorităţile publice, învestite cu prerogativele de putere publică,
îndreptăţite să încheie contracte privind prestarea serviciilor publice, sunt ministerele ori alte
autorităţi sau instituţii publice de nivel central [83, art. 4 lit. h] iar domeniile în care pot fi
încheiate astfel de contracte sunt stabilite de către Parlament prin lege sau de către Guvern prin
ordonanţe care sunt ulterior supuse aprobării Parlamentului. De asemenea, pentru unele contracte
poate fi prevăzută procedura aprobării lor de către Guvern [83, art. 29].
La nivel local, persoanele juridice de drept public sunt unităţile administrativ-teritoriale,
respectiv comuna, oraşul sau judeţul/raionul iar contractele privind prestarea servicilor publice
sunt încheiate în numele acestor unităţi administrativ-teritoriale de către preşedintele de consiliu
judeţean/raional sau primar, după aprobarea lor de către forul deliberativ de la nivel local –
consiliu judeţean/raional sau consiliu local. Aceasta este procedura care se desprinde din
prevederile legale privitoare la organizarea administraţiei publice şi care este comună tuturor
tipurilor de contracte administrative [59].
Un mare autor de drept administrativ, arăta că poate avea calitate procesuală pasivă în
litigiile civile sau de constencios administrativ, alături de primar şi consiliul local a cărui hotărâre
este atacată prin acţiunea juridică [66, p. 507; 64, p. 40]. Nu achiesăm la acest punct de vedere
deoarece, calitate procesual pasivă deţine doar unitatea administrativ-teritorială, respectiv
comuna, oraşul sau judeţul, în conformitate cu prevederile art. 21 din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Or, potrivit
Codului de procedură civilă al României [20], în faţa instanţei nu pot sta decât persoanele
juridice sau fizice sau asociaţiile şi societăţile care deşi nu au personalitate juridică au organe
proprii de conducere. Or, consiliile locale sau judeţene nu sunt persoane juridice, neavând nici
85
măcar organe de conducere proprii prin care să îşi exercite drepturile şi să îşi îndeplinească
obligaţiile[26, art. 35]. Ele sunt doar organe ale persoanelor juridice, adică ale comunei, oraşului
sau judeţului [99, p. 49] sau autorităţi deliberative cum le denumeşte Legea nr. 215/2001,
republicată, cu completările şi modificările ulterioare. Odată adoptată o hotărâre de către organul
colegial deliberativ, aceasta se consideră a fi a persoanei juridice pe care acest organ o reprezintă
iar în instanţă va sta unitatea administrativ-teritorială, ca persoană juridică de drept public sau
privat, după caz, fără a fi exclus dreptul acestei persoane de a se îndrepta cu o acţiune în regres
împotriva membrilor autorităţii deliberative care au cauzat o pagubă domeniului public sau
interesului public.
Legislaţia română, care transpune prevederile comunitare în materie de achiziţii publice
şi concesiune de servicii sau lucrări, defineşte autoritatea contractantă, ca fiind [100, art. 8]:
a) oricare organism al statului - autoritate publică sau instituţie publică - care acţionează la nivel
central ori la nivel regional sau local;
b) oricare organism de drept public, altul decât unul dintre cele prevăzute la lit. a), cu
personalitate juridică, care a fost înfiinţat pentru a satisface nevoi de interes general fără caracter
comercial sau industrial şi care se află cel puţin în una dintre următoarele situaţii:
- este finanţat, în majoritate, de către o autoritate contractantă, astfel cum este definită la lit. a),
sau de către un alt organism de drept public;
- se află în subordinea sau este supusă controlului unei autorităţi contractante, astfel cum este
definită la lit. a), sau unui alt organism de drept public;
- în componenţa consiliului de administraţie/organului de conducere sau de supervizare mai mult
de jumătate din numărul membrilor acestuia sunt numiţi de către o autoritate contractantă, astfel
cum este definită la lit. a), sau de către un alt organism de drept public;
c) oricare asociere formată de una sau mai multe autorităţi contractante dintre cele prevăzute la
lit. a) sau b);
d) oricare întreprindere publică ce desfăşoară una sau mai multe dintre activităţile relevante în
domeniile: apă, energie, transport, poştă, atunci când respectiva întreprindere atribuie contracte
de achiziţie publică sau încheie acorduri-cadru destinate efectuării respectivelor activităţi;
e) oricare subiect de drept, altul decât cele prevăzute la lit. a)-d), care desfăşoară una sau mai
multe dintre activităţile relevante în domeniile: apă, energie, transport, poştă, în baza unui drept
special sau exclusiv, acordat de o autoritate competentă, atunci când acesta atribuie contracte de
achiziţie publică sau încheie acorduri-cadru destinate efectuării respectivelor activităţi.
În sensul celor de mai sus, prin drept special sau exlusiv se înţelege dreptul care rezultă
86
din orice formă de autorizare acordată, conform prevederilor legale sau ca urmare a emiterii unor
acte administrative, de o autoritate competentă şi care are ca efect rezervarea desfăşurării de
activităţi în domeniul anumitor servicii publice numai de către una sau de către un număr limitat
de persoane, afectând în mod substanţial posibilitatea altor persoane de a desfăşura o astfel de
activitate [100, art. 3 lit. t].
Legea nr. 178/2010 a parteneriatului public privat, defineşte partenerul public, care se
poate implica într-un contract de parteneriat public privat, astfel [83, art. 8]:
a) oricare organism al statului, autoritate publică sau instituţie publică, care acţionează la nivel
central, regional ori local;
b) oricare organism, altul decât unul dintre cele prevăzute la lit. a), cu personalitate juridică, care
a fost înfiinţat pentru a satisface nevoi de interes general fără caracter comercial sau industrial şi
care este finanţat, în majoritate, de către un partener public, astfel cum este definit la lit. a), ori de
către un organism de drept public;
c) oricare organism, altul decât unul dintre cele prevăzute la lit. a), cu personalitate juridică, care
a fost înfiinţat pentru a satisface nevoi de interes general fără caracter comercial sau industrial şi
care se află în subordinea ori este supus controlului unui partener public, astfel cum este definit
la lit. a), sau unui alt organism de drept public;
d) oricare organism, altul decât unul dintre cele prevăzute la lit. a), cu personalitate juridică, care
a fost înfiinţat pentru a satisface nevoi de interes general fără caracter comercial sau industrial şi
care are în componenţa consiliului de administraţie/organului de conducere ori de supervizare
mai mult de jumătate din numărul membrilor acestuia, numiţi de către un partener public, astfel
cum este definit la lit. a), sau de către un alt organism de drept public;
e) oricare asociere formată din unul sau mai mulţi parteneri publici dintre cei prevăzuti la lit. a)-
d).
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ din România, aşa cum a fost
modificată succesiv, la art. 2 lit. b, prevede faptul că sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul
prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate
publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public. Jurisprudenţa îi asimilează persoanelor
învestite cu putere publică pe privaţii autorizaţi să presteze un serviciu public iar contractele
încheiate de aceştia în temeiul puterii publice conferite, sunt considerate contracte administrative
supuse controlului instanţelor de contecios administrativ [24, p. 270-272].
Investitorul privat, partener al autorităţii publice, poate fi orice persoană juridică sau
fizică, de drept public sau privat, fără vreo limitare în ceea ce priveşte naţionalitatea ori forma de
87
organizare a acesteia. În înţelesul Ordonanţei de Urgenţă nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind
atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a
contractelor de concesiune de servicii, operatorul economic este oricare furnizor de produse,
prestator de servicii sau executant de lucrări - persoană fizică sau juridică, de drept public sau
privat, ori grup de astfel de persoane care oferă în mod licit pe piaţă produse, servicii şi/sau
execuţie de lucrări iar candidatul la obţinerea unui contract public, este oricare operator
economic care a depus candidatura în cazul unei proceduri publice de atribuire [100, art. 3].
Când prin contractele administrative încheiate în domeniul prestării serviciilor publice se
stabilesc relaţii contractuale între autorităţi publice şi privaţi, constatăm o evidentă diferenţă de
poziţie între aceste două părţi, în ceea ce priveşte dreptul de a modifica unilateral clauzele
reglementare ale contractului. Acest drept unilateral al autorităţii publice se naşte din lege şi din
faptul că mai presus decât obligaţiile rezultate dintr-o convenţie, autoritatea publică reprezintă un
interes colectiv, care primează în faţa interesului singular al particularului.
Regulile de drept public care guvernează relaţia contractuală administrativă determină
imposibilitatea administraţiei de a se angaja într-o relaţie contractuală cu implicaţii directe asupra
interesului superior al cetăţenilor care au mandatat-o prin vot să gestioneze treburile
colectivităţii, fără a pune la adăpost drepturile celor administraţi.
Atunci când intră într-o relaţie contractuală administrativă, particularul se obligă faţă de
tot ceea ce reprezintă administraţia, respectiv faţă de toţi cetăţenii reprezentaţi de aceasta. Prin
urmare, nu se poate pune semnul egalităţii între părţile contractului administrativ, care au şi
reprezintă interese diferite. Administraţia reprezintă interesul superior al tuturor cetăţenilor
aparţinând colectivităţii administrate şi urmăreşte satisfacerea de o manieră cât mai completă a
acestui interes pe când particularul îşi urmăreşte scopul său individual, respectiv obţinerea unui
folos material de pe urma prestării serviciului public.
Poziţia de superioritate a autorităţii contractante suferă însă câteva limitări importante.
Astfel, în ceea ce priveşte dreptul de a rezilia unilateral un contract de concesiune de lucrări sau
de servicii pentru neexecutarea obligaţiilor asumate, legiuitorul român aşează pe poziţii de
perfectă egalitate autoritatea publică cu partenerul privat, sens în care stipulează expres că în
cazul constatării unor abateri grave de la îndeplinirea obligaţiilor contractuale de către una dintre
părţi, cealaltă parte poate rezilia unilateral contractul cu plata unei despăgubiri în sarcina părţii
responsabile pentru rezilierea convenţiei [55, art. 54].
Textul legal obligă părţile să prevadă clauze în ceea ce priveşte rezilierea contractului
pentru neîndeplinirea obligaţiilor contractuale dar în lipsa prevederii de către acestea a unui pact
88
comisoriu de gradul al patrulea, rezilierea contractului va trebui cerută în faţa instanţei în
conformitate cu art. 1021 din Codul civil [19].
Acest lucru este stipulat expres în textul art. 58 din Hotărârea Guvernului nr. 168/2007
pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, unde se
prevede că tribunalul este competent a se pronunţa cu privire la rezilierea contractului cu plata
unei despăgubiri, dacă părţile nu stabilesc altfel.
O altă limitare a poziţiei de superioritate a autorităţii contractante o reprezintă principiile
impuse prin legislaţia în materie de atribuire a contractelor de achiziţii publice şi de concesiune
de servicii sau lucrări, care obligă administraţia să utilizeze în principal procedura licitaţiei
publice deschise la care poate participa un număr nelimitat de candidaţi şi doar în mod
excepţional şi temeinic motivat, admiţându-se utilizarea unei alte proceduri publice.
Autoritatea contractantă are obligaţia să elaboreze caietul de sarcini în aşa fel încât
specificaţiile tehnice să permită oricărui ofertant accesul egal la procedura de atribuire, fără să
poată impune obstacole nejustificate de natură să restrângă concurenţa între operatorii economici
sau să condiţioneze oferta de conformitatea cu anumite standarde impuse dacă ofertantul reuşeşte
să demonstreze prin orice mijloace că propunerea sa tehnică satisface în mod echivalent cerinţele
autorităţii publice.
Ofertantului trebuie să-i fie transmise toate lămuririle necesare, într-un termen rezonabil,
aşa încât acesta să fie în măsură să îşi elaboreze cât mai documentat oferta. În situaţia în care din
motive obiective, autoritatea contractantă nu poate furniza informaţiile solicitate într-un termen
rezonabil deşi solicitarea i-a fost transmisă în timp util, are obligaţia de a prelungi termenul de
depunere a ofertelor, pentru a se asigura o participare numeroasă şi o concurenţă reală la
procedura de atribuire şi în final la obţinerea celor mai reduse preţuri, respectându-se astfel
principiul legal al utilizării fondurilor publice.
Din cele de mai sus, se desprinde concluzia că poziţia autorităţii contractante nu mai este
una de netă superioritate ci prin conformarea la normele europene de asigurare a concurenţei
reale şi a unei totale transparenţe în vederea utilizării cu chibzuinţă a fondurilor publice, poziţia
operatorilor economici devine din ce în ce mai favorabilă, legislaţia în materie apropiindu-se de
aceştia din urmă şi îndepărtându-se de libertatea de acţiune a autorităţilor contractante din
vechile reglementări [141].
Poziţia oarecum vulnerabilă în care am prezentat autoritatea contractantă în cele de mai
sus, este adâncită de unele prevederi legale [58, art. 77] referitoare la obligaţia comisiei de
89
evaluare în cadrul procedurii publice de a solicita ofertanţilor completarea ofertelor atunci când
constată că lipsesc din ofertă anumite documente referitoare la îndeplinirea criteriilor de selecţie
şi calificare a candidaţilor, prevedere considerată de un autor surprinzătoare dacă nu chiar
nelegală. Autorul citat subliniază faptul că dreptul autorităţii contractante de a solicita
completarea ofertelor, s-a transformat într-o obligaţie impusă printr-un act juridic inferior actului
normativ principal în materie care este Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului României nr. 34 din
19 aprilie 2006 [140].

3.4. Obiectul contractului administrativ

Având în vedere tema studiului nostru, ne vom limita la analiza obiectului principalelor
contracte încheiate în domeniul prestării serviciilor publice.
Dintre contractele încheiate în domeniul prestării serviciilor publice se evidenţiază
contractul de concesiune de serviciu public. Obiectul juridic al acestui contract îl constituie
organizarea şi exploatarea serviciilor de interes public la nivel naţional, regional sau local, cu
excepţia celor în domeniul cărora legea interzice acest lucru. În schimbul dreptului de a organiza
şi exploata un serviciu public, privatul are obligaţia de a plăti o redevenţă concedentului.
În opinia unui autor, pot face obiectul unui contract de concesiune de serviciu public:
transporturile publice, serviciile poştale, reţelele de transport şi cele de distribuţie a energiei
electrice şi termice, reţelele de transport prin conducte şi de distribuţie a petrolului şi gazelor
combustibile, reţelele de transport şi de distribuţie publică a apei potabile, anumite servicii
medicale, spectrul de frecvenţe şi reţelele de transport şi de distribuţie pentru telecomunicaţii.
Acelaşi autor precizează că serviciul public trebuie să existe sau să se constituie în viitor şi să fie
determinat sau determinabil prin specia sa iar redevenţa trebuie să fie determinată la momentul
încheierii contractului sau cel puţin determinabilă prin stabilirea unui procent din profitul realizat
de concesionar [148, p. 212].
Un alt contract încheiat în domeniul prestării serviciilor publice este cel al delegării
gestiunii, al cărui obiect constă în conferirea gestiunii unui serviciu public unei persoane fizice
sau juridice private. Particularitatea obiectului acestui contract este conferită de faptul că
remunerarea privatului se realizează din rezultatul exploatării serviciului public, cel mai
important tip de delegare a gestiunii fiind concesiunea, însă nelimitându-se la aceasta.
Autorul citat mai sus, justifică existenţa acestor contracte cu exemple din diferite acte
normative cum sunt: Legea nr. 101 din 25 aprilie 2006 a serviciului de salubrizare a localităţilor
[73], Ordonanţa Guverului nr. 84 din 30 august 2001 privind înfiinţarea, organizarea şi
90
funcţionarea serviciilor publice comunitare de evidenţă a persoanelor, cu modificările şi
completările ulterioare [109] ş.a. şi arată că în lipsa unei reglementări-cadru, privitoare la acest
tip de contract, trăsăturile sale rezultă din însumarea prevederilor legale din diferite legi speciale
care îl reglementează [35, p. 103-105].
Contractul de delegare de gestiune către o altă o altă persoană decât organele subordonate
ale administraţiei, presupune următoarele caracteristici [35, p. 105-107]: (a) co-contractant poate
fi o persoană juridică cu capital privat, mixt sau public sau un serviciu public (delegarea gestiunii
unui compartiment din cadrul aceleiaşi autorităţi, conduce la ideea prestării serviciului în mod
direct de către acea autoritate publică, nerealizându-se o delegare propriu-zisă); (b) administraţia
păstrează dreptul de a stabili politicile şi strategiile activităţii supuse delegării şi controlul
modului de gestionare; (c) contractul de delegare va avea o parte reglementară şi una
contractuală; (d) regimul bunurilor afectate serviciului public este rezolvat prin legi speciale; (e)
contractul de delegare a gestiunii poate avea forma unui contract-cadru reglementat prin legi
speciale sau poate îmbraca forma unor contracte numite; (f) contractul de delegare de gestiune se
atribuie printr-o procedură publică; (g) relaţiile care se stabilesc între cel care a obţinut delegarea
de gestiune şi utilizatorii serviciului sunt de natură contractuală, supuse dreptului privat.
Având în vedere complexitatea funcţiilor autorităţii executive centrale se constată
necesitatea delegării prin intermediul contractelor administrative a atribuţiilor acesteia atât către
unele autorităţi administrative centrale cât şi către anumite instituţii publice de interes naţional,
specializate în domeniu [44, p. 8]. Se face trimitere la Acordul de parteneriat între Guvern şi
Academia de Ştiinţe a Moldovei [177], prin care Guvernul Republicii Moldova deleagă
competenţele sale privind realizarea politicii de stat în sfera ştiinţei şi inovării Academiei de
Ştiinţe a Moldovei ca unică instituţie publică de interes naţional în sfera ştiinţei şi inovării. Prin
intermediul acestui contract administrativ de parteneriat, executivul moldovean acceptă un
partener în activitatea de elaborare şi promovare a politicii de stat în sfera ştiinţei şi inovării.
Implicarea directă în politica din sfera ştiinţei şi inovării a Academiei de Ştiinţe a Moldovei,
organism specializat şi deţinător al celor mai importante resurse umane la nivel naţional,
reprezintă un semnal clar al dorinţei de realizare a unei politici coerente şi solide în acest
domeniu.
Contractul de achiziţie de servicii publice reprezintă un alt tip de contract des întâlnit în
materia prestării serviciilor publice şi are ca obiect exploatarea unui serviciu public relevant
pentru interesul public. Contractul de achiziţie de servicii are în general aceleaşi caracteristici cu
contractul de concesiune de servicii însă se deosebeşte de acesta din urmă prin aceea că, în cazul
91
contractului de concesiune de servicii, în contrapartida serviciilor prestate, concesionarul
primeşte din partea autorităţii contractante, în calitate de concedent, dreptul de a exploata
serviciile pe o perioadă determinată sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani prestabilite
[100, art. 3 lit. h].
Contractele de management reprezintă o altă formă prin care autorităţile îşi îndeplinesc
obligaţia fundamentală de prestare a serviciilor publice. Obiectul contractului de management îl
reprezintă organizarea şi conducerea activităţii unui serviciu public, pe baza obiectivelor şi a
indicatorilor cuprinşi în proiectul de management, aprobat de către autoritatea publică, în scopul
furnizării serviciului.
Un astfel de contract de management este cel încheiat cu privire la managementul
spitalelor publice din România, prevăzut de Legea nr. 95 din 14 aprilie 2006 privind reforma în
domeniul sănătăţii [88, art. 178], cu modificările şi completările ulterioare, şi care se referă la
asigurarea organizării şi conducerii spitalelor publice de către un manager, persoană fizică sau
juridică.
Deşi există câteva contracte administrative numite, al căror obiect este identificat de cele
mai multe ori prin prevederi legale, obiectul contractelor administrative nu se limitează la
acestea. Un exemplu sugestiv îl reprezintă contractul de parteneriat public-privat, care acordă
posibilitatea administraţiei de a încheia contracte cu obiect juridic foarte diversificat. În doctrină
s-a remarcat faptul că acest tip de contract nu trebuie perceput doar ca un instrument de finanţare
ci ca o formă a deciziei politice care introduce concepţii novatoare în sfera administraţiei şi
deschide noi posibilităţi colectivităţilor locale pentru a satisface mai bine nevoile celor
administraţi [112, p. 101].
Spre deosebire de legiuitorul român, legiuitorul moldovean la articolul 18 din Legea nr.
179 din 10.07.2008 cu privire la parteneriatul public-privat [75], particularizează principalele
forme ale contractului de parteneriat public-privat, acesta putând îmbrăca forma contractului de
antrepriză/prestări servicii a contractului de administrare fiduciară; a contractului de
locaţiune/arendă; a celui de concesiune ori de societate comercială sau de societate civilă. Se
precizează că parteneriatul public-privat poate fi realizat şi prin alte forme contractuale
neinterzise de lege iar acestor contracte li se aplică şi prevederile Codului civil, relaţia de
parteneriat public-privat, stabilindu-se doar pe bază de concurs, indiferent de forma lui
contractuală de realizare.
Din formularea legală şi din analiza tipurilor de contracte enumerate, deducem că
parteneriatului public-privat îi este aplicabil atât regimul de drept administrativ cât şi cel de drept
92
civil, pentru partea contractuală a acestuia.
Un alt tip de contract care, la o primă vedere, ar fi foarte la îndemână a fi încheiat în
domeniul prestării serviciilor publice este cel de asociere în participaţiune.
Un autor aprecia că, deşi contractul de asociere în participaţiune are, în principal un
caracter comercial, acesta poate căpăta trăsături caracteristice contractului administrativ, atunci
când una dintre părţi este o autoritate publică, care se asociază cu un privat în vederea realizării
unui interes public iar unele clauze ale contractului au un regim exorbitant şi administraţia are
dreptul să modifice sau să rezilieze unilateral contractul. Autorul citat, dă ca exemplu, asociaţiile
încheiate, în temeiul Ordonanţei Guvernului nr. 71 din 29 august 2002 privind organizarea şi
funcţionarea serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local
[108] între autorităţile administraţiei publice locale sau operatorii furnizori/prestatori de servicii
de administrare a domeniului public şi privat şi terţe persoane, în vederea realizării şi/sau
exploatării în comun a unor obiective specifice infrastructurii edilitar-urbane, cu respectarea
prevederilor legale în vigoare privind asocierea şi libera concurenţă.
Deşi contractul de asociere în participaţiune are la bază o activitate comercială a
autorităţii publice şi se supune regimului juridic de drept comun [40, p. 30] şi nu administrativ,
acest contract poate dobândi uneori şi caracterul prestării unui serviciu public. Astfel, asocierea
unei autorităţi publice cu un privat, în vederea construirii şi exploatării în comun a unei baze
sportive, dobândeşte pe lângă scopul lucrativ al contractului şi scopul prestării unui serviciu
public. Totuşi, caracterul de prestare a serviciului public are doar caracter accesoriu în
contractele de asociere în participaţiune, scopul principal al acestora fiind cel comercial, după
cum arătam şi mai sus. Condiţia esenţială, pentru a ne afla în prezenţa unui contract de asociere
în participaţiune propriu-zis, atunci când exploatarea economică implică şi existenţa unui bun,
proprietate a autorităţii contractante, este aceea ca bunul să se găsească în patrimoniul privat al
statului şi nu în cel public deoarece atunci când bunul se află în patrimoniul public al
administraţiei, acesta nu poate fi transmis privatului decât printr-o concesiune sau închiriere.
Faţă de situaţia prezentată mai sus apare întrebarea: care va fi natura contractului încheiat
între autoritatea contractantă şi un privat în vederea realizării în comun a unui serviciu public în
parteneriat şi în acest scop se aduce ca aport un bun proprietate publică?
Răspunsul, în contextul apariţiei în legislaţia română a Legii nr. 178/2010 a
parteneriatului public-privat, prin care contractul de parteneriat public-privat a fost din nou
consacrat legislativ după o perioadă în care prevederile legale care făceau trimitere la el [107]
fuseseră abrogate, este simplu, un contract de parteneriat public-privat în condiţiile în care
93
contractul nu îndeplineşte criteriile legale pentru a fi considerat un contract de concesiune sau un
contract de concesiune de serviciu public. Dacă autoritatea publică transmite în totalitate bunul
sau dreptul de a exploata un serviciu public împreună cu bunul respectiv, atunci nu există vreun
dubiu că natura contractului astfel încheiat este fie de concesiune a unui bun public, fie de
concesiune de serviciu public, după caz.
În perioada în care contractul de parteneriat public-privat nu mai era reglementat de legea
română, având în vedere şi caracterul economic al unor activităţi care se doreau a fi prestate şi
din dorinţa de a evita rigorile impuse de legislaţia specifică de drept public, unele autorităţi
contractante au recurs la soluţia asocierii în participaţiune.
În literatura de specialitate s-a remarcat faptul că asociaţia în participaţiune trebuie
deosebită de asocierea în vederea realizării unui serviciu public deoarece în acest din urmă caz,
autoritatea publică este cea care prestează serviciul, investitorul privat realizând doar activităţi
accesorii acestuia. În cazul în care i s-ar încredinţa investitorului prestarea serviciului public, ne-
am găsi în situaţia eludării procedurilor publice prealabile încheierii unui contract administrativ,
respectiv a unui contract de concesiune de serviciu public [134, p. 9].
Asociaţiunea în participaţiune se deosebeşte fundamental de contractul de concesiune
deoarece concedentul urmăreşte realizarea interesului general şi nu neaparat anumite beneficii,
aşa cum se întâmplă în cazul asociaţiei în participaţiune iar autoritatea publică nu transmite
proprietatea ci doar folosinţa bunurilor publice. Totodată, concesionarul îşi asumă toate sau
majoritatea riscurilor contractului, în timp ce în asociaţia în participaţiune, asociaţii suportă
aceste riscuri împreună [134, p. 9-10].
Ne alăturăm opiniei autorului antecitat şi conchidem că în privinţa prestării serviciilor
publice nu se poate vorbi despre un contract de asociere în participaţiune propriu-zis, care este
un contract comercial şi nu unul de drept administrativ.

3.5. Clauzele contractului administrativ. Clauzele exorbitante. Rigiditatea clauzelor

contractului administrativ
În cadrul contractului administrativ întâlnim două categorii de clauze: clauzele
reglementare, stabilite prin lege sau caietul de sarcini şi clauze contractuale, stabilite de comun
acord de către părţi.
Principala distincţie între aceste două categorii de clauze este aceea că, în timp ce
clauzele reglementare sunt impuse şi nenegociabile, fiind proprii dreptului public, clauzele
contractuale sunt negociabile la fel ca în dreptul privat.
94
 În doctrina de specialitate se mai face trimitere la aşa-numitele clauze exorbitante. La o
primă vedere, s-ar părea că aceste clauze se identifică cu clauzele reglementare. Deşi, majoritatea
clauzelor reglementare sunt şi exorbitante, totuşi ele nu trebuie confundate.
Rigiditatea clauzelor contractului administrativ se datorează diferenţei de poziţie pe care
se situează părţile contractante. Particularul care se angajează să presteze un serviciu public
trebuie să se supună regimului contractual strict şi rigid impus de către administraţie. Stricteţea
regimului care caracterizează contractele administrative este determinată de faptul că
administraţia poartă în spate povara interesului cetăţenilor care au mandatat-o să le reprezinte
interesele. Totuşi, nu se poate susţine, aşa cum s-a întâmplat în doctrina franceză [165, p. 164-
167] şi chiar şi la noi de către unii autori [15, p. 202], că în cazul încheierii unui contract
administrativ ne-am afla în prezenţa unui simplu contract de adeziune.
Deşi contractul administrativ conţine clauze reglementare, care nu suportă negociere,
totuşi acesta nu se poate identifica cu contractul de adeziune deoarece fiecare particular
formulează o ofertă proprie, pe baza liniilor directoare trasate de către administraţie prin caietul
de sarcini. Aceste oferte, de cele mai multe ori, diferă prin soluţiile propuse de particular la
cerinţele formulate de administraţie.
Discuţiile cu privire la identificarea contractelor administrative cu cele de adeziune ar
putea apărea spre exemplu în cazul contractelor de achiziţie publică al căror criteriu este preţul
cel mai mic sau în cazul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, în care este
stabilită foarte strict procedura de exploatare a bunului respectiv. În aceste cazuri, într-adevăr,
contractul administrativ capătă valenţele unui contract de adeziune, însă a generaliza şi a include
toate contractele administrative în categoria contractelor de adeziune, este o capcană în care nu
putem cădea.
Divergenţa intereselor justifică diferenţa de poziţie a părţilor care încheie un contract
administrativ. Diferenţa de poziţie se concretizează prin impunerea de către administraţie a
anumitor clauze, specifice regimului de putere a dreptului administrativ, aşa-numitele clauze
exorbitante.
Aducerea la îndeplinire a obiectului contractelor administrative, respectiv a prestării
diferitelor servicii în beneficiul cetăţenilor, se poate realiza cel mai bine prin impunerea
regimului superiorităţii administraţiei în relaţia contractuală. Superioritatea administraţiei nu
trebuie să se manifeste excesiv, în aşa fel încât să facă prestarea serviciului foarte oneroasă şi
neatractivă pentru particular. Administraţia trebuie să dea dovadă de elasticitate şi să îşi înfrâneze
tendinţele de a uza de pârghiile regimului de putere mai mult decât este necesar pentru protejarea
95
interesului public.
Clauzele reglementare reprezintă acele părţi ale contractului care nu sunt supuse
negocierii şi care stau la baza încheierii viitorului contract administrativ. Astfel, o clauză care nu
este neaparat proprie dreptului public, poate deveni clauză reglementară prin faptul includerii ei,
ca valoare minimală, într-un act normativ sau într-un caiet de sarcini. Suma tuturor clauzelor
reglementare determină caracterul administrativ al contractului, guvernat de dreptul public.
Stabilirea în caietul de sarcini ale condiţiilor tehnice minime pe care trebuie să le
îndeplinească autovehiculele destinate transportului în comun, pentru a putea obţine autorizarea
prestării serviciului public de trasport pe raza unei localităţi, reprezintă o clauză reglementară,
fără a fi însă una exorbitantă.
Între clauzele reglementare şi cele contractuale nu se poate trasa o linie clară de
demarcaţie. Graniţa dintre aceste două tipuri de clauze este una sinusoidală, variind de la un tip
de contract la altul şi de la un contract la altul, în funcţie de caracteristicile esenţiale ale fiecăruia.
Un autor intebelic, aminteşte două criterii de distincţie, utilizate în literatura franceză şi
anume: (a) sunt clauze contractuale toate acelea care nu ar putea apărea dacă serviciul ar fi
exploatat în regie proprie de către administraţie şi dimpotrivă sunt clauze reglementare,
constuind legea serviciului, cele care conţin dispoziţii care cu siguranţă ar fi prevăzute dacă
exploatarea serviciului s-ar face direct de către administraţie, cum ar fi condiţiile exploatării,
tarifele şi situaţia personalului; (b) existenţa clauzelor proprii organizării serviciului, care este
scopul, susceptibil a fi definit şi modificat de către administraţie şi a clauzelor proprii exploatării
comerciale care este mijlocul şi pe care este stăpân concesionarul pe toată durata contractului
[61, p. 104-105].
Referindu-ne la clauzele reglementare amintite de autorul citat mai sus, arătăm faptul că
în ceea ce priveşte tariful concesiunilor, încadrarea acestei clauze în rândul clauzelor
reglementare a fost o chestiune îndelung dezbătută atât doctrinar cât şi jurisprudenţial, fără a se fi
ajuns la vreun numitor comun.
Încă din perioada interbelică s-au conturat teorii care includeau în rândul clauzelor
contractuale stabilirea tarifelor concesiunilor, plecându-se de la ideea că tarifele achitate de
utilizatorii finali reprezintă pentru aceştia din urmă acte comerciale sau industriale şi alte teorii
care priveau contravaloarea serviciilor prestate către populaţie drept impozite, ceea ce făcea ca
tarifele să se includă în partea reglementară a contractului, autoritatea publică beneficiind de
dreptul de a modifica unilateral aceste tarife, chiar şi cu opoziţia concesionarului [61, p. 110-
111].
96
 Mărturisim că nici până în ziua de astăzi nu am observat o cristalizare a opiniilor în ceea
ce priveşte natura acestei clauze. Deşi există domenii în care este obligatorie încheierea de către
populaţie a unor contracte cu anumiţi agenţi privaţi care prestează servicii publice, acestea nu pot
fi considerate drept impozite deoarece impozitul reprezintă o prelevare obligatorie, fără
contraprestaţie şi nerambursabiă, efectuată de către administraţia publică pentru satisfacerea
necesităţilor de interes general [84, art. 2 pct. 29]. Or, atunci când achită tariful unui serviciu
public, contraprestaţia este una directă din partea prestatorului.
Prestarea unui serviciu public de către un particular autorizat poate reprezenta o taxă care
se face venit la bugetul local, în temeiul art. 2 pct. 55 coroborat cu art. 30 din Legea nr. 273/2006
a finanţelor publice locale, cu modificările şi completările ulterioare [81] iar nivelul taxei va
reprezenta una dintre clauzele reglementare ale contractului.
Şi din modul de formulare a art. 49 din Hotărârea Guvernului României nr. 71/2007
pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de
concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii prevăzute în Ordonanţa
de Urgenţă a Guvernului nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie
publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de
servicii, reiese faptul că tariful de prestare al serviciului reprezintă unul din scopurile
contractului iar modul de recuperare a costurilor trebuie stabilit în aşa fel încât să-l determine pe
concesionar să le reducă.
Considerăm că şi tariful trebuie să fie inclus în partea reglementară a contractului,
deorece aşa cum administraţia reduce redevenţa pe motiv de impreviziune, tot aşa ar trebui să
poată interveni şi atunci când concesionarul creşte nejustificat preţurile. Astfel, prin verificări,
controale şi sancţiuni prestatorul poate fi determinat să reducă tarifele la valoarea corectă
raportat la ceea ce s-a stabilit prin clauzele contractuale sau, în lipsa acestora, prin raportare la
indicii economici relevanţi astfel încât să se asigure atât realizarea interesului patrimonial al
particularului, cât şi interesul general al cetăţenilor.
Tot în literatura veche se punea întrebarea dacă dreptul de răscumpărare al autorităţii
publice este o clauză reglementară sau contractuală, răspunsurile fiind împărţite şi majoritatea
optând pentru includerea în rândul clauzelor contractuale a dreptului de răscumpărare. Contrar
majorităţii doctrinei şi contrar concepţiei legiuitorului român din acea vreme, un autor milita,
temeinic argumentat şi punând pe prim-plan interesul public, pentru includerea în rândul
clauzelor reglementare a răscumpărării concesiunii. Între altele, respectivul autor susţinea că
dreptul administraţiei de a răscumpăra o concesiune este inalienabil şi întotdeauna subînţeles,
97
autoritatea neputând renunţa la el. Dreptul administraţiei de a modifica sau a suprima un serviciu
public nu ar putea fi înlăturat prin contract deoarece la începutul contractului nu se cunosc
cerinţele funcţionării acestuia [61, p. 111-117].
Astăzi, acest drept al administraţiei este pe deplin consacrat, fiind evidentă includerea sa
în rândul clauzelor reglementare. Legislaţia în materie de concesiuni prevede indiscutabil dreptul
concedentului de a răscumpăra concesiunea dacă interesul public o cere, cu acordarea unei juste
despăgubiri concesionarului, în caz de divergenţă asupra cuantumului despăgubirilor, urmând a
hotărî instanţa de judecată [55, art. 54].
O altă clauză a contractelor administrative încheiate în materia prestării serviciilor
publice, a reprezentat-o statutul personalului. S-au purtat ample discuţii cu privire la dreptul
administraţiei de a interveni în politica de personal a concesionarului unui serviciu public,
părerile fiind împărţite în doctrina franceză, o parte susţinând natura contractuală a clauzei
referitoare la personal şi o alta susţinând natura reglementară a acesteia. Cu privire la funcţionarii
publici preluaţi de către concesionar de la administraţie, s-a emis teoria conform căreia
funcţionarii publici preluaţi de către concesionar, îşi păstrează acest statut [61, art. 117-125].
Cu privire la personalul angajat direct de către particularul care prestează un serviciu
public, un autor arăta că acestor funcţionari, care prezintă însuşirile funcţionarului public, nu li se
poate aplica statutul funcţionarului public ci un anumit regim juridic minimal care să aibă drept
scop asigurarea funcţionării regulate şi continue a servicului public, unul dintre drepturile oprite
acestora fiind dreptul la grevă recunoscut funcţionarilor întreprinderilor particulare [156, p. 75-
76].
Aducând discuţia în zilele noastre, constatăm că, în prezent, statutul funcţionarului public
[76] nu prevede astfel de preluări de personal de către concesionari. Funcţionarul public poate
intra în raport de serviciu doar cu o autoritate sau instituţie publică. De aceea, funcţionarul public
nu poate fi delegat şi nici nu se poate afla în raport de serviciu cu un privat.
Rezultă aşadar că în privinţa statutului personalului agentului privat care este autorizat să
presteze un serviciu public, administraţia nu are niciun fel de putere. Prin caietul de sarcini, se
poate stabili un număr minim de personal şi anumite condiţii pe care acest personal trebuie să le
îndeplinească însă autoritatea publică nu poate să intervină direct şi să reglementeze statutul
personalului aflat în relaţie contractuală de muncă cu particularul adjudecatar al contractului
administrativ. Nerespectarea cerinţelor de calitate ale serviciului, datorate necorespunderii
personalului, atrage posibilitatea sancţionării concesionarului, culminând cu rezilierea
contractului pentru abateri grave dar în niciun caz nu dă dreptul autorităţii publice să intervină în
98
relaţia dintre particular şi personalul său.
Referitor la reglementarea actuală a contractelor administrative în legislaţia română,
remarcăm că, în urma implementării modelelor europene, nu există o concepţie unitară în
privinţa dreptului de poliţie al autorităţii publice în ceea ce priveşte concesionarea serviciilor
publice, prin obligativitatea stabilirii prin contract de clauze clare cu privire la drepturile şi
obligaţiile fiecărei părţi din contract [55, art. 47 alin. 1].
Una dintre puţinele menţiuni, care se referă la dreptul de impunere al concedentului dintr-
un contract de concesiune de servicii sau lucrări publice impune concesionarului asigurarea
exploatării eficace, în regim de continuitate şi permanenţă, a lucrărilor publice sau a serviciilor
care fac obiectul concesiunii, în conformitate cu cerinţele şi destinaţia impuse de concedent [55,
art. 48 alin. 2].
Prin maniera de abordare a contractelor de concesiune de lucrări sau servicii publice,
legiuitorul român tinde să transforme partea reglementară a contractului într-una contractuală,
impunând inserarea în contract de clauze care dau posibilitatea părţilor să stabilească proceduri
convenţionale în domeniul unor atribute esenţiale ale autorităţii publice, respectiv cele de a
veghea la respectarea interesului public. Ne referim la includerea în partea contractuală a unor
drepturi fundamentale ale autorităţii publice, cum ar fi acela de a verifica îndeplinirea cerinţelor
de performanţă şi calitate de către concesionar şi dreptul de a verifica documentele relevante cu
privire la aceste aspecte. De asemenea, părţile trebuie să prevadă modul în care concesionarul se
obligă să prezinte concedentului rapoarte periodice sau la simpla solicitare a acestuia din urmă,
cu privire la modul de realizare a anumitor parametri pe parcursul derulării contractului. Tot prin
clauze contractuale se stabileşte modul în care concesionarul trebuie să răspundă în eventuale
situaţii de urgenţă, formulându-se indicatori relevanţi şi măsurabili pe baza cărora se va realiza
verificarea modului de respectare a obligaţiilor contractuale [55, art. 51].
Prin reglementarea în amănunt a tuturor situaţiilor care pot apărea pe parcursul
contractului şi prin interdicţia de modificare a cerinţelor esenţiale ale caietului de sarcini şi ale
ofertei concesionarului [55, art. 47 alin. 2] în situaţii obiective, se estompează dreptul de paznic
şi garant al interesului public revenindu-se la principiul rigidităţii caietului de sarcini, vehiculat
în perioada de început a fundamentării teoriei contractelor administrative. De altfel, acest
principiu a fost criticat în doctrina de specialitate din anii '30 pe motiv că, pentru a beneficia de
servicii adaptate în continuu nevoilor publice, trebuie recunoscut dreptul suveran al autorităţii
publice de modificare a părţi reglementare a contractului şi chiar a caietului de sarcini [61, p. 93-
94]. În orice caz, autoritatea contractantă nu ar putea utiliza această practică a modificării
99
caietului de sarcini pe parcursul procedurii de atribuire a unui contract administrativ, fapt ce ar
putea avea drept consecinţă denaturarea concurenţei între participanţi [23, p. 270-272].
Acest lucru nu se întâmplă în cazul contractelor de concesiune de bunuri publice, unde
partea reglementară a contractului este clar definită şi autoritatea publică îşi păstrează rolul de
control şi reprezentant al interesului public [104, art. 50-56; 54, art. 47-55].
Lăsarea în seama părţilor a stabili prin clauze contractuale, drepturi şi obligaţii care sunt
de esenţa dreptului public şi care trebuie reglementate prin lege şi nu prin contract, reprezintă o
deviere periculoasă de la principiile dreptului administrativ, principii care au eforturi susţinute
pentru a fi implementate. În acest fel, se creează premisele îndepărtării concesiunilor de lucrări şi
servicii publice de sub tutela dreptului administrativ.
Ne întrebăm ce se întâmplă în situaţia în care, din nepricepere, voit sau pur şi simplu din
imposibilitatea de a prevedea anumite conduite pe care concesionarul ar trebui să le adopte în
situaţii de urgenţă, nu se specifică în contract faptul că o anumită situaţie poate reprezenta o
situaţie de urgenţă?
Ar putea să constate judecătorul culpa concesionarului care a refuzat să intervină într-o
situaţie de urgenţă, pe motiv că respectiva situaţie nu este prevăzută în contract? Considerăm că
răspunsul este negativ. Ar fi extrem de dificilă adoptarea unei soluţii pretoriene de salvgardare a
interesul public, atât timp cât prevederile legale sunt mai degrabă potrivnice.
Nu înţelegem raţiunea acestei diferenţe de viziune în ceea ce priveşte cele două tipuri de
concesiuni, respectiv cea de bunuri publice, care are conturat un regim clar de drept public bazat
pe principiile clasice, şi concesiunea de servicii sau lucrări publice, unde legiuitorul doreşte
impunerea regulilor de drept public prin intermediul clauzelor contractuale. Instituţia concesiunii
trebuie reglementată unitar, fără ca regimul juridic să difere după cum este vorba de concesiune
de bunuri publice sau de servicii ori lucrări publice.
În cadrul contractului administrativ, protejarea interesului public se realizează cel mai
bine prin aşa-numitele clauze exorbitante, care stau mărturie că regimul juridic al contractului
administrativ este unul public.
Prin clauze exorbitante se înţelege acele clauze care nu sunt susceptibile a se întâlni în
contractele supuse dreptului privat [126, p. 193] datorită faptului că plasează una dintre părţile
contractului pe o poziţie superioară celeilalte. În acest sens, sunt clauze exorbitante dreptul de
control al autorităţii contractante, dreptul de modificare a părţii reglementare a contractului, de
suspendare sau de reziliere unilaterală a acestuia, având ca motivare puterea publică, exercitată
în baza suveranităţii statului, care acţionează prin organele sale de la fiecare nivel şi impune
100
reguli în vederea asigurării realizării interesului general [150, p. 70-71].
Clauzele exorbitante prezente în contract reprezintă unul dintre criteriile de distincţie ale
contractului administrativ de contractele de drept comun. Prezenţa clauzelor exorbitante într-un
contract nu implică calificarea automată a contractului ca fiind de drept administrativ, existând
contracte care conţin astfel de clauze şi care sunt supuse dreptului comun.
Pot exista contracte încheiate în regim exorbitant fără a fi contracte administrative şi fără
a conţine clauze exorbitante, cum este cazul contractelor de furnizare a energiei sau apei, care
sunt supuse dreptului comun, utilizatorul neavând posibilitatea de a negocia clauzele, acestea
fiind predeterminate [150, p. 70].

3.6. Concluzii la capitolul 3

În urma analizei particularităţilor contractului administrativ ca formă de prestare a
serviciilor publice, reţinem faptul că regimul de drept public reiese cu pregnanţă în toate etapele
de existenţă ale contractului şi desprindem concluziile detaliate mai jos.
Administraţia nu are dreptul de a utiliza forme contractuale prin care să eludeze
prevederile legale care impun parcurgerea unei proceduri publice în vederea atribuirii unui
contract administrativ iar calificarea regimului juridic al contractului se face în conformitate cu
prevederile legale şi nu în funcţie de denumirea sau regimul stabilit de autoritatea publică în
exclusiv.
Administraţia poate denunţa unilateral contractul administrativ, fără intervenţia instanţei
judecătoreşti şi cu justă şi prealabilă despăgubire, atunci când interesul public o cere. Trimiterea
făcută de legiuitorul român la cererile şi procesele privind denunţarea unilaterală în materie de
achiziţii publice şi concesiuni de lucrări sau servicii se referă la cererile făcute de către partenerul
privat împotriva actului administrativ de denunţare unilaterală.
Legiuitorul moldovean foloseşte termenul de evenimente pentru motivele care ţin de
interesul public şi care îndreptăţesc autoritatea publică să denunţe unilateral contractul. În
legislaţia moldoveană în materie de concesiuni, nu se face distincţie între denunţarea unilaterală
a contractului, fără intervenţia instanţei judecătoreşti, în cazul unor evenimente care lezează
interesul public, şi rezilierea contractului pentru culpa partenerului contractual.
În vederea acordării de juste despăgubiri pot fi fixate încă de la începutul contractului
anumite criterii de determinare ale acestora iar în cazul denunţării unilaterale a contractului suma
care va trebui acordată va fi determinată în funcţie de aceste criterii.
Justa despăgubire o constituie în principal, prejudiciul efectiv al particularului. În situaţia
101
denunţării unilaterale a contractului pentru motive de interes public, particularul este îndreptăţit a
i se compensa prejudiciul pe care l-a suferit efectiv iar în ceea ce priveşte beneficiul nerealizat,
acesta nu ar trebui acordat sau acordat la limita sa minimă. În cazul în care se constată de către
instanţa de judecată că denunţarea s-a făcut inoportun ori cu rea-credinţă, particularul are dreptul
de a obţine atât prejudiciul suferit, cât şi beneficiul nerealizat, analizat la valoarea de piaţă.
Legiuitorul român transferă drepturi din sfera reglementară a contractelor de concesiune
de lucrări sau servicii publice în sfera contractuală, prin obligarea părţilor de a stabili clauze
referitoare la verificarea documentelor precum şi a modului în care concesionarul trebuie să
răspundă în eventuale situaţii de urgenţă, formulându-se indicatori relevanţi şi măsurabili.
Lăsarea în seama părţilor a stabili prin clauze contractuale, drepturi şi obligaţii care sunt de
esenţa dreptului public şi care trebuie reglementate prin lege, pun în pericol grav securitatea
interesului public şi creează premisele îndepărtării concesiunilor de lucrări şi servicii publice de
sub tutela dreptului administrativ.
Diferenţa de viziune a legiuitorului român, în ceea ce priveşte cele două tipuri de
concesiuni, respectiv cea de bunuri publice, care are conturat un regim clar de drept public bazat
pe principiile clasice, şi concesiunea de lucrări sau servicii publice, în care legiuitorul vrea să
impună respectarea regulilor de drept public prin obligarea părţilor a le insera în clauzele
contractuale, este neavenită.
Dreptul concedentului de a verifica toate aspectele legate de prestarea serviciului public
este unul reglementar şi implicit, neputând fi stabilit prin intermediul clauzelor contractuale de
către părţi. Chiar şi în situaţia omisiunii părţilor de a insera o clauză cu acest obiect în contract,
concedentul îşi păstrează dreptul de a verifica în permanenţă organizarea şi funcţionarea
serviciului prestat de către privat, prevederile legale incidente trebuind interpretate în acest sens.
Prin reglementarea în amănunt a tuturor situaţiilor care pot apărea pe parcursul
contractului şi prin interdicţia de modificare a cerinţelor esenţiale ale caietului de sarcini şi ale
ofertei concesionarului în situaţii obiective, se estompează dreptul de paznic şi garant al
interesului public revenindu-se la principiul rigidităţii caietului de sarcini, vehiculat în perioada
de început a fundamentării teoriei contractelor administrative.
Lipsa prevederilor exprese din legislaţiile României şi Republicii Moldova cu privire la
denunţarea unilaterală pentru motive care ţin de interesul public al contractului de parteneriat
public-privat, obligă autoritatea publică să includă în partea contractuală a acordului de
parteneriat public-privat, clauze privind posibilitatea renunţării la contract, cu o justă
despăgubire în cazul existenţei pericolului lezării interesului public.
102
 Clauzele reglementare nu sunt neaparat proprii dreptului public, orice clauză putând
deveni reglementară prin faptul includerii ei, ca valoare minimală, într-un act normativ sau într-
un caiet de sarcini. Însumarea clauzelor reglementare determină caracterul administrativ al
contractului, guvernat de dreptul public.
Între clauzele reglementare şi cele contractuale nu se poate trasa o linie clară de
demarcaţie, graniţa dintre ele fiind sinusoidală şi variind de la un tip de contract la altul, şi de la
un contract la altul, în funcţie de caracteristicile esenţiale ale fiecăruia.

103
 4. APARIŢIA, MODIFICAREA ŞI STINGEREA EFECTELOR JURIDICE ALE
CONTRACTELOR ADMINISTRATIVE ÎN MATERIA PRESTĂRII SERVICIILOR
PUBLICE

4.1. Apariţia necesităţii încheierii contractului administrativ. Prioritatea interesului

public în contractul administrativ
Încredinţarea către particulari a prestării unor activităţi de interes public a fost uzitată
încă din antichitate. Primele autorităţi administrative au recunoscut avantajele organizatorice şi
eficienţa economică a delegării către particulari a treburilor publice, apreciind-o ca pe o soluţie
managerială eficientă, de natură a garanta producţia şi furnizarea activităţilor încredinţate, sub
controlul şi responsabilitatea administraţiei [41, p. 87].
Necesitatea încheierii de contracte administrative a devenit imperativă pe măsura
evoluţiei societăţii, administraţia dovedindu-se incapabilă de a satisface diversele şi tot mai
numeroasele nevoi ale cetăţenilor.
Autorităţile publice au apelat la soluţia contractuală deoarece statul era expus unor
cheltuieli enorme în condiţiile în care era obligat să realizeze investiţiile care se impuneau odată
cu dezvoltarea societăţii. Din acest punct de vedere, în mai toate epocile, bugetele autorităţilor
româneşti au fost deficitare.
Un autor se exprima că apariţia contractelor administrative în dreptul moldovenesc, este
rezultatul doctrinelor teoretice existente în ţările europene precum şi adoptarea unor legi noi care
determină apariţia acestui tip de contracte [22, p. 240].
La nivel european există o diversitate foarte mare de concepţii în ceea ce priveşte
modalitatea de prestare a serviciilor publice iar rolul esenţial al sistemului de drept european este
acela de a găsi modalitatea optimă de îmbinare a tuturor concepţiilor care reglementează această
instituţie. Comisia Europeană are rolul de a face propuneri legislative, concretizate în directive
aprobate de Consiliul European şi avizate de către Parlamentul European. Directivele reprezintă
instrumente utile de lucru care sunt transpuse în dreptul naţional al statelor membre, fără a afecta
în mod semnificativ sistemul legislativ, tradiţiile sau interesele acestora [150, p. 92-93].
Referitor la gestionarea serviciilor publice, dreptul european operează cu conceptele de
operator, regulator, independenţă a regulatorului, individualizare contabilă şi organism
certificator. Operatorul este prestatorul serviciului iar regulatorul fixează regulile serviciului şi
controlează prestarea acestora fiind, pe cât posibil independent de executivele centrale şi locale.
În vederea asigurării transparenţei se cere o individualizare contabilă iar pentru asigurarea
104
respectării standardelor prevăzute pentru prestarea unei activităţi este necesară o certificare din
partea unui organism independent [150, p. 94-95].
Prin raportare la acordul de împrumut pe care România l-a încheiat cu Fondul Monetar
Internaţional şi având în vedere presiunile pe care acest organism internaţional le face asupra
guvernului pentru reducerea cheltuielilor bugetare şi în special a dimensiunilor aparatului
bugetar, considerăm că atragerea de către administraţie a investitorilor privaţi dispuşi să activeze
în anumite domenii de interes public, reprezintă singura soluţie viabilă de a depăşi efectele
recesiunii economice.
Fără a încerca să facem o analiză ştiinţifică a stării economiei româneşti, considerăm că
simpla reducere a aparatului bugetar, fără măsuri coerente care să stimuleze ocuparea forţei de
muncă, este cu totul neavenită.
Având în vedere cele de mai sus, propunem ca soluţie la presiunile externe de diminuare
a dimensiunii aparatului bugetar, încheierea de contracte administrative în cele mai diverse
domenii ale prestării serviciilor publice. În vederea păstrării locurilor de muncă a personalului
angajat deja în sistemul bugetar, este necesar să se stipuleze în caietul de sarcini faptul că
privatul care va obţine contractul, este obligat să preia personalul angajat la respectivul serviciu
public şi să-l păstreze o perioadă minimă de timp. În contrapartidă, administraţia s-ar putea
obliga să suporte plata contribuţiilor pe care angajatorul le datorează bugetelor de stat, asigurări
sociale şi asigurări de sănătate precum şi contribuţia la sistemul public de pensii pentru angajaţii
preluaţi.
De asemenea, tot prin caietul de sarcini s-ar putea impune co-contractantului să angajeze
o parte din personalul disponibilizat de către autorităţile publice, urmând să beneficieze de
aceleaşi măsuri de sprijin pe care le-am arătat mai sus.
În felul acesta, s-ar putea realiza o diminuare eficientă a numărului de persoane încadrate
în sistemul public, fără ca această diminuare să apese pe sistemul asigurărilor de şomaj.
Administraţia trebuie să ofere contracte avantajoase, chiar dacă ar obţine un beneficiu
minim, pentru a motiva participarea într-un număr cât mai mare a ofertanţilor la procedura
publică de atribuire a unui astfel de contract.
Totodată, autorităţile publice trebuie să diversifice serviciile publice prestate către
cetăţean pentru ca ofertanţii să aibă o gamă largă de alegere.
Încheierea de contracte administrative de delegare de gestiune şi de parteneriat public-
privat trebuie să se înfăptuiască în toate câmpurile de prestare a activităţii publice, chiar şi în cele
care tradiţional erau rezervate statului.
105
 Spre exemplu, nu vedem niciun impediment pentru spargerea monopolurilor tradiţionale,
spre a fi administrate mixt, prin intermediul unor întreprinderi publice locale sau societăţi cu
capital mixt ca în Germania, Ţările de Jos şi Luxemburg sau chiar spre a fi gestionate privat, într-
un regim concurenţial, cum este cazul în Belgia, Spania sau Regatul Unit al Marii Britanii [150,
p. 96].
Chiar şi în cazul serviciilor regaliene – justiţie, armată, poliţie, apărare, care au un
preganant caracter necomercial alături de serviciile din sănătate, învăţământ şi serviciile sociale
[150, p. 97], este posibilă intervenţia privată, în condiţii bine delimitate şi determinate. Spre
exemplu, serviciul public de pază şi ordine, s-ar putea realiza printr-un contract de concesiune de
serviciu public sau printr-un contract de delegare de gestiune. În condiţii clar stabilite prin caietul
de sarcini, prestarea în acest mod a unui astfel de serviciu public, ar putea fi mult mai eficient
decât cel statal. Responsabilitatea optimei prestări a serviciului prin îndeplinirea cu stricteţe a
misiunii de către agenţii particularului autorizat, revine în integralitate acestuia din urmă, care
dispune de mult mai multe metode de a-şi stimula personalul decât administraţia.
Încheierea contractelor administrative în majoritatea ramurilor de activitate, prin care
privatul este încurajat să preia sau să angajeze funcţionari publici, este de natură a spori ocuparea
forţei de muncă, asigurând în acelaşi timp continuitatea şi calitatea serviciului.
Funcţia publică reprezintă valenţa umană a autorităţii administraţiei publice. Utilizarea
într-o măsură cât mai mare a delegării serviciilor către particulari ar reduce numărul de
funcţionari publici, concomitent cu valorizarea funcţiei publice prin creşterea importanţei şi a
prestigiului corpului funcţionarilor publici. Astfel, un corp redus al funcţionarilor publici se va
bucura cu adevarat de privilegiile conferite de statutul funcţiei publice, ajungându-se în acelaşi
timp la adevărata calitate a funcţiei publice, respectiv cea care însumează un complex de
atribuţii, de puteri şi competenţe puse în slujba interesului general.
Funcţia publică reprezintă unitatea primară a autorităţii publice, care determină locul şi
rolul cetăţenilor în munca socială în sistemul serviciului public, drepturile şi obligaţiile,
exigenţele faţă de pregătirea lui profesională [118, p. 18].
În prezent, funcţia publică este oarecum banalizată, având în vedere numărul mare de
funcţionari publici şi atribuţiile pe care le au efectiv. Transpunerea în practică a puterii publice se
realizează prin intermediul funcţiei publice, care implică o serie de atribuţii şi responsabilităţi,
stabilite în temeiul legii [76, art. 2 alin. 1]. Aceste atribuţii şi responsabilităţi trebuie să
presupună într-adevăr activităţi de realizare în concret a puterii publice. Nu ar trebui incluse în

106
cadrul funcţiei publice, activităţile pentru care nu sunt determinate concret prerogativele de
putere publică.
Pentru realizarea acestui deziderat este necesară o activitate de analiză a atribuţiilor
corespunzătoare fiecărei funcţii publice, iar activităţiile care nu implică exercitarea
prerogativelor de putere publică în mod direct să fie desfiinţate şi trecute în regim contractual.
Particularităţile contractelor administrative în raport cu cele de drept privat constau în
faptul că primele sunt încheieate în temeiul puterii publice a administraţiei în vederea realizării
unui interes public.
Interesul public este un concept general, care poate îmbrăca forme diferite în funcţie de
epoca şi domeniul în care intervine, fiind influenţat de conjunctura politică internă şi
internaţională şi căpătând forme noi sau căzând în desuetudine odată cu evoluţia societăţii [150,
p. 45]. Astfel, interesul public nu e static, el evoluează odată cu diversificarea cerinţelor şi
nevoilor sociale.
Noţiuni cum ar fi interes public ori bine general, au fost denumite “concepte oarbe” de
Curtea Europeană de Justiţie, considerându-se că noţiunile de acest gen au o natură eluzivă, fiind
principii vagi şi insuficient definite, care sunt emise şi redefinite de către instanţele judecătoreşti
sau alte autorităţi publice în cazuri particulare. Interesul public este susceptibil de a fi partajat în
arii componente, dintre care cele care apar mai frecvent în legislaţie sunt: securitatea publică,
apărarea şi afacerile militare, relaţiile internaţionale, politica financiară, monetară sau economică
a statelor membre ori ale Comunităţii Europene [132, p. 15].
Administraţia, în funcţie de exigenţele interesului general, stabileşte activităţile care
îndeplinesc criteriile pentru a fi calificate drept servicii publice. În cazul în care autoritatea
legislativă hotărăşte calificarea unei activităţi drept serviciu public, decizia acesteia poate fi
cenzurată doar în măsura în care activitatea desfăşurată ar încălca Constituţia, în timp ce
hotărârile administraţiei publice locale, privind calificarea unor activităţi drept servicii publice,
sunt supuse controlului în faţa instanţelor de contracios administrativ [150, p. 44-45].
Principiile dreptului public se deosebesc de cele ale dreptului privat iar instituţiile
juridice de drept public au la bază alte principii şi necesităţi decât instituţiile de drept privat,
deosebirea esenţială dintre ele reprezentând-o interesul public care urmăreşte satisfacerea unor
nevoi generale şi permanente ale societăţii [126, p. 195].
Interesul general este cel care determină calificarea unui contract ca fiind administrativ
ori supus dreptului privat. Astfel, în cadrul regimului de drept public obiectivele urmărite sunt
altele decât cele economice sau financiare obişnuite, fiind scopuri sociale fără valoare economică
107
măsurabilă [41, p.87].
Astfel, încă de la momentul luării deciziei încheierii unui contract administrativ,
administraţia trebuie să-şi prefigureze atât avantajele cât şi consecinţele unui astfel de contract
pentru interesul public.
În ceea ce priveşte prestarea serviciilor publice prin intermediul agenţilor privaţi,
interesul public este protejat, în sensul că privatul este cel care îşi asumă cele mai multe dintre
riscurile contractului, în conformitate cu prevederile legale. Astfel, concesionarului i se transferă
cea mai mare parte a riscurilor contractului de concesiune, acesta exploatând servicul public pe
riscul său iar în cazul în care intervin cauze care ar afecta interesul public, autoritatea publică
poate denunţa unilateral contractul despăgubindu-l pe particular. În contractul de parteneriat
public-privat, investitorul privat este cel care realizează investiţia în totalitate sau parţial cu
fonduri proprii sau atrase de către el. În orice caz, repartizarea riscurilor rezultate din proiectul
de parteneriat public-privat se va face echitabil între administraţie şi privat, astfel încât interesul
general să fie în permanenţă pus la adăpost.
Prioritatea interesului public este bine reliefată de noua lege a parteneriatului public-
privat, fiind prevăzută expres obligaţia investitorului privat de a asigura continuitatea
contractului până la preluarea sa de către partenerul public sau de către un alt investitor. Rezultă
de aici că şi în cazul unor neînţelegeri cu privire la contract, ori în situaţia rezilierii din culpa
partenerului public, investitorul privat n-ar putea abandona parteneriatul, fiind ţinut, în baza
priorităţii interesului public, să asigure continuitatea acestuia [83, art. 25-26].
Ceea ce nu prevede nici legislaţia română şi nici cea moldoveană în materie de contracte
de parteneriat public-privat, este cazul denunţării unilaterale a contractului pentru motive de
interes public. Considerăm că denunţarea unilaterală a contractului de parteneriat public-privat
este un drept al administraţiei, care trebuie reglementat expres prin lege şi nu lăsat în seama
părţilor de a-l stabili printr-o eventuală clauză contractuală. Cauzele care pot determina lezarea
interesului public pot apărea şi în cazul acestui tip de contract, aşa încât administraţia ar trebui să
aibă la îndemână denunţarea unilaterală a contractului ca mijloc de salvgardare a interesului
public.
Regula continuităţii este prevăzută şi în materie de concesiune de lucrări şi servicii
publice unde exploatarea eficace, în regim de continuitate şi permanenţă, a serviciilor care fac
obiectul contractului, în conformitate cu cerinţele şi destinaţia impuse de autoritatea
contractantă, reprezintă o obligaţie a concesionarului [55, art. 48 alin. 2].
În doctrina românească s-a subliniat faptul că din prevederile Legii energiei electrice din
108
anul 2007, nu reiese cu pregnanţă caracterul de serviciu public ocrotit de interesul general al
furnizării de electricitate, nefiind stabilit cu claritate regimul de produs de primă necesitate al
energiei electrice şi nici modalităţile de protejare a categoriilor vulnerabile, cum se întâmplă în
Franţa [41, p. 93-94].
Prin modificarea art. 286 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 34 din 19 aprilie
2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări
publice şi a contractelor de concesiune de servicii publice prin Ordonanţa de Urgenţă a
Guvernului nr. 76/2010, prioritatea interesului public în contractele administrative de achiziţie
publică şi de concesiune de lucrări şi servicii publice este grav pusă în pericol, instanţele
comerciale dobândind competenţa judecării acestor litigii. Astfel, instanţe obişnuite a judeca
după principiile dreptului privat, vor fi nevoite a aprecia prioritatea interesului public din
contractele administrative şi a soluţiona un litigiu dedus judecăţii lor, în baza normelor de drept
public.

4.2. Echilibrul dintre resursele publice utilizate şi serviciul public realizat.

Procedura de încheiere a contractului administrativ
Principiul utilizării eficiente a fondurilor, este înscris în art. 2 al Ordonanţei de Urgenţă a
Guvernului României nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie
publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de
servicii.
Acest principiu nu este unul nou în legislaţia română sau moldoveană, având în vedere că
în general, administraţia este asociată cu utilizarea prudentă a banului public, existând în acest
sens organisme specializate de a controla [80] modul de formare, administrare şi întrebuinţare a
resurselor financiare publice şi modul de administrare a patrimoniului public prin realizarea
auditului extern în sectorul public în calitate de instituţie supremă de audit.
În România, Curtea de Conturi controlează modul de formare, administrare şi
întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public [87].
Utilizarea cu prudenţă a fondurilor publice derivă din faptul că autoritatea publică este
administratorul fondurilor publice încredinţate de către cetăţeni spre o bună gestionare.
Găsirea echilibrului între resursele publice utilizate şi obţinerea prestării unor servicii de
calitate reprezintă un ideal care nu este întotdeauna uşor de atins.
Fiecare autoritate publică trebuie să asigure identificarea serviciilor de interes public din
aria sa de competenţă şi în acest sens, cu respectarea principiilor transparenţei şi
109
proporţionalităţii, trebuie să actualizeze în permanenţă scopul serviciilor publice şi să decidă
felul exploatării lor: de către administraţie sau prin încredinţarea prestării serviciului către un
organism sau o întreprindere publică, privată sau mixtă [163, p. 68-69].
Referitor la prestarea serviciilor publice prin intermediul agenţilor privaţi, au fost
exprimate şi opinii care semnalează unele disfuncţionalităţi ale acestor contracte. S-a semnalat
faptul că utilizarea finanţării private prin intermediul contractului de parteneriat public-privat, în
oraşele şi comunităţile mici, poate determina creşterea costurilor în comparaţie cu serviciile
prestate de către administraţie [135, p. 124].
În vederea încheierii oricărui contract administrativ, care presupune o participare
financiară a autorităţii contractante, aceasta trebuie să fie în măsură a asigura resursele bugetare
necesare efecturării cheltuielilor cu contractul administrativ încheiat. În vechea legislaţie cu
privire la achiziţiile publice, aplicarea procedurii pentru atribuirea unui astfel de contract fără a
avea alocate pentru anul în curs fondurile necesare în vederea îndeplinirii contractului, era
calificată drept contravenţie [103, art. 98 lit. b].
În materie de achiziţii publice şi concesiuni de lucrări şi servicii publice, au fost
transpuse, în legislaţia română, prevederile Directivei 2004/17/CΕ a Parlamentului European şi a
Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de
achiziţii în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi serviciilor poştale [28], ale Directivei
2004/18/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea
procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii publice de lucrări, de bunuri şi de servicii
[29], ale Directivei 2007/66/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 11 decembrie
2007 de modificare a Directivelor 89/665/CEE şi 92/13/CEE ale Consiliului în ceea ce priveşte
ameliorarea eficacităţii căilor de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţii publice
[30] şi ale Regulamentului (CE) nr. 1177/2009 al Comisiei din 30 noiembrie 2009 de modificare
a Directivelor 2004/17/CE, 2004/18/CE şi 2009/81/CE ale Parlamentului European şi ale
Consiliului în ceea ce priveşte pragurile de aplicare ale acestora în cazul procedurilor de atribuire
a contractelor de achiziţii [127].
În urma modificării succesive a legislaţiei achiziţiilor publice, în prezent nu se mai
prevede sancţionarea iniţierii şi derulării procedurii de achiziţie publică fără a fi identificate
sursele de finanţare [58, art. 6 alin. 1; 57, articol unic, pct. 4]. Cu toate acestea, principiile
responsabilităţii angajării cheltuielilor bugetare [84, art. 71; 81] sunt incidente şi în cazul
încheierii contractelor administrative. La data încheierii contractului fondurile necesare trebuie
să existe şi să acopere integral valoarea acestuia. Această obligaţie incumbă deopotrivă comisiei
110
de evaluare a ofertelor, care are obligaţia de a anula procedura publică atunci când constată
inexistenţa sau insuficienţa fondurilor cât şi autorităţii publice, care are obligaţia să aloce
fondurile necesare dacă intenţionează să încheie un astfel de contract [139].
Un principiu foarte important la nivelul practicii instituţionale europene îl constituie cel
al proporţionalităţii, în conformitate cu care autorităţile contractante nu pot impune condiţii
excesive în raport cu cerinţele efective ale contractului care urmează a se încheia. De altfel,
principiul proporţionalităţii este aplicabil în toate domeniile legislaţiei comunitare, fiind un
important criteriu de determinare a legalităţii actelor autorităţilor contractante şi a statelor
membre [142, p. 92 şi urm.].
Analiza riscurilor care vor fi suportate de către partenerii contractuali reprezintă un
element cheie în evaluarea impactului parteneriatului public-privat asupra fondurilor publice,
operându-se, în acest sens cu noţiuni ca: (a) riscul de construcţie, care acoperă evenimente cum
sunt livrarea întârziată, nerespectarea normelor specifice, supracosturile, deficienţele tehnice etc.;
(b) riscul de disponibilitate, care presupune faptul că operatorul economic nu poate livra volumul
contractual convenit sau nu îndeplineşte normele de securitate sau de certificare publică,
necesare îndeplinirii serviciului; (c) riscul legat de cerere, referitor la cererea mai mare sau mai
mică a serviciilor prestate pe piaţă, fără vreo culpă a prestatorului privind calitatea
necorespunzătoare [135, p. 126].
Normele de aplicare ale Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 34 din 19 aprilie 2006
privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări
publice şi a contractelor de concesiune de servicii, operează cu concepte ca: riscul de
disponibilitate, care presupune nerespectarea unor parametri de performanţă şi calitate ai
construcţiei/serviciului, clar determinaţi şi măsurabili, pe întreaga durată de viaţă a proiectului; şi
riscul de piaţă, respectiv neîntrebuinţarea de către utilizatorii finali a rezultatului lucrărilor
executate/serviciilor puse la dispoziţia acestora, în condiţiile în care parametrii de performanţă şi
calitate sunt integral respectaţi.
Se face precizarea că în cazul preluării integrale a riscului prin contract, concedentul nu
poate fi obligat la plata niciunei sume de bani iar în cazul în care riscul de exploatare este
distribuit între concedent şi concesionar, prin contractul de concesiune de lucrări publice sau de
concesiune de servicii trebuie să se stabilească în mod explicit contribuţia financiară a
concedentului pe parcursul contractului [55, art. 49].
Autoritaţii publice îi este oprit a se angaja în acorduri bilaterale cu nerespectarea
prevederilor legale în materie de utilizare a fondurilor publice. Astfel, o autoritate publică, nu
111
poate, sub pavăza încheierii unui contract, să facă acte contrare interesului public şi implicit să
risipească fonduri publice.
Aceasta a fost soluţia, într-o speţă dedusă judecăţii fostei Curţi Supreme de Justiţie a
României, speţă în care un consiliu judeţean a hotărât încheierea unui contract de asociere cu un
club sportiv, autoritatea publică urmând să participe cu o anumită sumă ca aport la organizarea
unui festival cultural sportiv în cadrul căruia să fie premiaţi sportivi cu rezultate deosebite.
Urmare a atacării în contecios administrativ a acestei hotărâri de către prefect, Curtea de
Apel Bucureşti, ca primă instanţă a admis acţiunea iar în urma recursului promovat de către
consiliul judeţean respectiv, în recurs s-a pronunţat Curtea Supremă de Justiţie – Secţia de
contencios administrativ prin Decizia nr. 1385 din 5 aprilie 2001 [95, p. 93-95]. Instanţa supremă
din România a respins ca nefondat recursul, hotărând că autoritatea publică judeţeană a acţionat
în calitatea sa de autoritate publică(de putere), sens în care a decis cu privire la o parte a
resurselor ei financiare şi nu a acţionat în temeiul calităţii de persoană juridică civilă, astfel încât
actul prin care a dispus de fondurile băneşti este unul de autoritate şi nu unul de gestiune. Mai
mult, participarea financiară a unei autorităţi la un festival sportiv având drept scop premierea
unor persoane, nu poate fi considerată lucrare sau serviciu de interes public local, situaţie în care
s-ar fi putut aproba colaborarea sau asocierea autorităţii publice cu o altă persoană. Încheierea
ulterioară a contractului de asociere a fost considerat de instanţa supremă irelevant raportat la
condiţiile de legalitate în care a fost adoptată hotărârea.
Iată că, atunci când se angajează în acorduri sau colaborări în care sunt implicate fonduri
publice, administraţia este ţinută să respecte prevederi legale restrictive şi trebuie să utilizeze cu
chibzuinţă aceste fonduri în calitatea sa de gestionar al averii publice. Administraţia are obligaţia
să analizeze cu atenţie riscurile care derivă din implicarea administraţiei în anumite contracte,
urmărind în permanenţă realizarea unui echilibru între resursele utilizate şi rezultatul obţinut, în
speţă, serviciul prestat.
Spre deosebire de contractele de drept privat, pentru încheierea contractelor
administrative sunt necesare anumite condiţii şi forme speciale care ţin de competenţa autorităţii
publice, de alegerea co-contractantului printr-o procedură specială instituită în acest scop şi de o
anumită formă comună stabilită pentru aceste contracte [91, p. 421].
Încheierea contractului administrativ are loc în urma aprobării de către organul
consultativ a oportunităţii implicării autorităţii publice într-un astfel de acord [125, p. 27] şi după
derularea unei procedurii publice de selectare a candidaţilor. După finalizarea acestei proceduri
publice, organul executiv al administraţiei, fie el ministru, primar, preşedinte de consiliu judeţean
112
ori director de instituţie va încheia contractul administrativ cu acela dintre candidaţi care a fost
desemnat câştigător al procedurii competiţionale sau atunci când s-au finalizat negocierile dintre
părţi.
Încheierea contractului administrativ se poate realiza doar în măsura în care organul
administrativ care a aprobat încheierea lui a prevăzut în bugetul său sumele necesare pentru
respectivul contract administrativ. Atunci când organul administrativ încheie un contract fără a
avea prevăzute şi aprobate în buget sumele necesare plăţii contractului, respectivul organ poate fi
sancţionat, atât civil pentru daunele aduse co-contractantului cât şi penal, în măsura în care
acţiunea sa poate fi calificată ca reprezentând înşelăciune în convenţii.
Până la momentul încheierii propriu-zise a contractului administrativ este necesară
parcurgerea etapei prealabile a procedurii publice de selectare a candidatului.
Regula consensualismului în materie contractuală este aceea că acordul de voinţă ia
naştere la data acceptării ofertei de către cealaltă parte. În vederea încheierii unui contract
administrativ autoritatea contractantă iniţiază o procedură publică solicitând unui număr
nedeterminat de persoane depunerea unei oferte şi selectează un participant cu care încheie
contractul.
Principiul consensualismului, propriu contractelor civile, este într-o oarecare măsură
atenuat în cazul contractului administrativ datorită existenţei clauzelor reglementare care se
inserează în contract şi la care privatul nu poate decât să adere, fără a avea posibilitatea de a le
negocia [148, p. 205].
Procedura publică care precede încheierea contractului are ca scop identificarea
particularului care va presta serviciul public. Atribuirea unui contract de concesiune de serviciu
public obligă administraţia să recurgă la una din următoarele proceduri: licitaţie deschisă,
licitaţie restrânsă sau dialog competitiv şi doar dacă în urma aplicării acestor proceduri nu s-a
reuşit încheierea contractului, autoritatea publică poate recurge la procedura de negociere cu
publicarea prealabilă a unui anunţ de participare. Autoritatea aplică procedurile licitaţiei deschise
sau restrânse dacă poate întocmi caietul de sarcini cu privire la caracteristicile tehnico-financiare
şi/sau cadrul juridic de implementare a proiectului. În caz contrar, autoritatea va apela la
procedura dialogului competitiv care permite oricărui candidat să-şi depună candidatura urmând
a se va identifica o soluţie. Autoritatea va selecta candidaţii care vor putea depune o ofertă şi
apoi va stabili câştigătorul.
Nu este necesară parcurgerea procedurii publice stricte atunci când se atribuie contractul
de servicii unei autorităţi publice care beneficiază de un drept exclusiv pentru prestarea
113
serviciilor respective, în virtutea legii sau a altor acte cu caracter normativ, în măsura în care
acestea sunt compatibile cu prevederile Tratatului pentru înfiinţarea Comunităţii Europene,
încheiat la 25 martie 1957, cu modificările şi completările ulterioare [100, art. 15 alin. 1].
Licitaţia reprezintă o condiţie de valabilitate a contractelor administrative alături de cele
prevăzute de art. 948 Cod civil [148, p. 206]. Câştigarea licitaţiei nu determină, însă, în mod
automat realizarea acordului de voinţă dintre părţile viitorului contract administrativ. Considerăm
că acceptarea de către autoritatea publică a ofertei unuia dintre candidaţi, prin desemnarea lui
drept câştigător al procedurii publice desfăşurate, reprezintă doar un acord de principiu deoarece
acordul de voinţă se va realiza doar la data încheierii în formă scrisă a contractului administrativ
[40, p. 29]. La data semnării contractului administrativ, autoritatea publică şi privatul convin cu
privire la toate elementele viitorului contract pe baza ofertei acceptate, care respectă prevederile
caietului de sarcini.
Legislaţia română acordă posibilitatea consiliilor locale şi judeţene să hotărască asupra
participării cu capital sau cu bunuri, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le
reprezintă, la înfiinţarea, funcţionarea şi dezvoltarea unor organisme prestatoare de servicii
publice şi de utilitate publică de interes local sau judeţean, în condiţiile legii, împreună cu
persoane de drept public sau privat [70, art. 17, art. 45 alin. 2 lit. f şi art. 91 alin. 6 lit. a].
Acest drept al autorităţilor de a participa cu fonduri şi capital la constituirea, funcţionarea
şi dezvoltarea de servicii publice se traduce prin posibilitatea acestor autorităţi de a încheia
contracte de parteneriat public-privat sau de asociere în participaţiune. În ceea ce priveşte
contractele de asociere în participaţiune, considerăm că autoritatea publică participă într-un astfel
de contract, în temeiul calităţii sale de persoană juridică de drept privat, cu scopul de a efectua o
operaţiune comercială, contractul fiind supus deci, regimului de drept comun.
Trebuie menţionat faptul că autoritatea publică nu poate recurge la încheierea unui
contract de asociere în participaţiune în mod abuziv. Spre exemplu, Constituţia României,
republicată [21], la art. 136, prevede că bunurile proprietate publică pot fi date în administrare,
concesionate sau închiriate. Astfel, nu este posibilă calificarea unui contract drept unul de
asociere în participaţiune în situaţia în care autoritatea administraţiei publice doreşte să se
asocieze cu un privat şi să pună la dispoziţia acestuia un bun proprietate publică, bun care
urmează a fi utilizat de către privat o anumită perioadă şi apoi înapoiat autorităţii publice
împreună cu investiţiile efectuate. Chiar dacă un astfel de contract ar fi denumit contract de
asociere în participaţiune şi chiar dacă autoritatea contractantă ar obţine un procent din profitul
privatului, în realitate vorbim despre o concesiune de serviciu public sau de lucrări publice dacă
114
co-contractantul primeşte dreptul de a exploata rezultatul serviciilor sau lucrărilor executate,
preluând astfel şi cea mai mare parte din riscurile aferente realizării şi exploatării serviciilor sau
lucrărilor respective. În cazul în care riscul realizării şi exploatării serviciilor sau lucrărilor
rămâne al autorităţii publice, ne vom afla în prezenţa unui contract de achiziţie publică de
servicii sau de lucrări, după caz [55, art. 3].
Aceasta este şi interpretarea care a fost dată în soluţionarea unei speţe dedusă judecăţii
Curţii de Apel Piteşti care a pronunţat Decizia nr. 1293/R-C din 14.12.2007 [173] prin care a
statuat, în esenţă că, în mod greşit Consiliul local Piteşti şi ulterior Consiliul Naţional de
Soluţionare a Contestaţiilor, ca organ jurisdicţional, au calificat drept contract de asociere în
participaţiune care nu s-ar supune legislaţiei privind achiziţiile publice, un acord dintre
autoritatea publică amintită mai sus şi un co-contractant ales printr-o procedură publică deoarece
autoritatea contractantă a decis să pună la dispoziţie un bun proprietate publică care, în condiţiile
legii putea fi doar concesionat sau închiriat. În aceste condiţii, instanţa de judecată a hotărât că
indiferent de denumirea pe care i-ar da-o autoritatea publică, contractul poate fi calificat şi
încadrat juridic doar în funcţie de prevederile legale în materie.

4.3. Executarea contractului administrativ. Realizarea obiectivelor stabilite la

încheierea contractului. Răspunderea juridică a părţilor contractante
Executarea obligaţiilor care decurg din contractul administrativ sunt supuse unui regim
mai riguros. Autorităţile administraţiei publice îşi rezervă dreptul de a controla ori de câte ori
consideră necesar modul în care sunt respectate clauzele contractuale, urmărind totodată felul în
care este respectat interesul public. Executarea obligaţiilor ce decurg din contractul administrativ
nu sunt deosebite în esenţă de cele care decurg din contractul civil, însă sunt supuse unei mai
mari rigurozităţi şi exigenţe.
În contractele administrative, cele mai multe obligaţii revin co-contractantului care odată
ce a aderat la condiţiile impuse prin caietul de sarcini, trebuie să execute obligaţiile, aşa cum şi
le-a asumat.
La momentul iniţierii unui contract administrativ, administraţia îşi prefigurează anumite
scopuri care să fie îndeplinite la finalul acestuia.
Executarea oricăror acorduri, inclusiv a celor administrative trebuie să se facă cu bună
credinţă, această condiţie pentru convenţiile din dreptul privat păstrându-se şi în dreptul public
[167, p. 13]. Doar în condiţiile executării cu bună credinţă şi în totalitate a obligaţiilor asumate
putem vorbi despre realizarea obiectivelor stabilite la încheierea contractului.
115
 În baza raţionamentului de mai sus, rezultă că orice contract care s-a finalizat
intempestiv, de cele mai multe ori pe masa judecătorului, reprezintă un eşec. Acest eşec se
reflectă în activitatea autorităţii publice, care indiferent de motivele care au dus la finalizarea
înainte de termen a unui contract, resimte consecinţele acestui fapt.
Astfel, chiar şi în lipsa culpei proprii, administraţia este responsabilă moral pentru eşecul
dintr-un contract administrativ deoarece ea este garantul funcţionării continue şi conforme a
serviciilor publice iar neîndeplinirea de către agentul privat a îndatoririlor sale, aruncă
răspunderea pe umerii administraţiei.
De cele mai multe ori, pentru a se angaja contractual, administraţia trebuie să
întocmească un studiu de oportunitate, pentru a stabili motivele pentru care este necesară
încheierea unui contract administrativ într-un anumit domeniu precum şi obiectivele care
urmează a fi realizate prin executarea contractului.
Spre exemplu, în cazul contractelor de concesiune de lucrări sau servicii publice, este
obligatorie întocmirea unui studiu de fundamentare a deciziei de concesionare, care trebuie să
justifice necesitatea şi oportunitatea concesiunii şi să demonstreze că: (a) proiectul este
realizabil; (b) răspunde cerinţelor şi politicilor autorităţii publice; (c) au fost luate în considerare
diverse alternative de realizare a proiectului; (d) varianta prin care proiectul este prevăzut a fi
realizat prin atribuirea unui contract de concesiune de lucrări publice sau de servicii este mai
avantajoasă în raport cu varianta prin care proiectul este prevăzut a fi realizat prin atribuirea unui
contract de achiziţie publică; (e) proiectul beneficiază de susţinere financiară, menţionându-se,
dacă este cazul, care este contribuţia autorităţii contractante [55, art. 11].
Contractele de parteneriat public-privat, stabilesc necesitatea definirii şi aprobării de către
autorităţile publice a oportunităţii de demarare a proiectului de parteneriat public-privat precum
şi elaborarea unui studiu de prefezabilitate sau de fundamentare de către partenerul public [83,
art. 18]. De asemenea, prin întocmirea studiului de oportunitate trebuie să fie luate în considerare
riscurile contractului de parteneriat public-privat: riscul politic, legislativ, financiar şi economic,
riscul de executare şi riscul de mediu [75, art. 25].
Uneori autoritatea publică are obligaţia de a justifica oportunitatea încheierii unui
contract administrativ prin publicarea alături de anunţul de participare a unui referat de
oportunitate, cum este cazul contractelor de publicitate media [100, art. 58 alin. 4].
Executarea contractului administrativ şi atingerea obiectivelor prognozate la încheierea
acestuia reprezintă scopul întregului demers al administraţiei de a delega gestiunea unui serviciu
public. Finalizarea contractului încheiat şi atingerea obiectivelor stabilite justifică rolul de bun
116
gestionar al treburilor publice al autorităţii publice, care a fost mandatată de către cetăţeni să le
gestioneze interesele.
Gradul de realizare al obiectivelor stabilite prin contractele încheiate se determină prin
indicii stabiliţi în caietul de sarcini. Aceşti indici reprezintă modalitatea de cuantificare analitică
a rezultatelor obţinute, putându-se determina cu precizie nivelul de realizare al celor stabilite prin
caietul de sarcini precum şi realizarea parţială sau nerealizarea anumitor cerinţe prestabilite. Pot
fi utilizate criterii ca: numărul mediu de utilizatori ai serviciului raportat la numărul total al celor
cărora acesta li se adresează; nivelul tarifelor raportat la puterea de cumpărare; gradul de
acoperire a întregii game de activităţi stabilite prin contract etc.
O altă modalitate de măsurare a îndeplinirii obiectivelor contractului este gradul de
satisfacţie al cetăţenilor, care reprezintă modalitatea de măsurare sintetică a rezultatelor obţinute.
Astfel, gradul de satisfacţie al cetăţenilor, în urma utilizării serviciului prestat de către un
operator privat, se poate măsura atât obiectiv, având în vedere numărul de reclamaţii adresate
prestatorului serviciului sau numărul de litigii soluţionate în instanţă, cât şi subiectiv prin sondaje
de opinie efectuate de autoritatea publică sau de către prestatorul serviciului.
Evaluarea rezultatelor serviciului public nu se poate realiza decât raportat la obiectivele şi
scopurile stabilite. Evaluarea se înfăţişează diferit de dreptul de control al serviciului public şi în
acest fel nu are un caracter sancţionator ci unul de analiză [163, p. 74].
Nerealizarea obiectivelor sau încălcarea regulilor stabilite pentru serviciul public atrage
răspunderea juridică a persoanelor în culpă. Răspunderea juridică reprezintă o instituţie
fundamentală a dreptului, care tinde să se poziţioneze în centrul sistemului de drept şi reflectă
stadiul de evoluţie al întregii societăţi precum şi nivelul conştiinţei şi responsabilităţii sociale
[67, p. 329]. Răspunderea juridică este una dintre formele răspunderii sociale [51, p. 132].
În sistemul format din reguli de conduită protejate de norme morale, tradiţii, obiceiuri şi
norme juridice, un rol foarte important îl au normele juridice, acestea impunând membrilor
societăţii, anumite comportamente a căror încălcare atrage răspunderea penală, administrativă
(contravenţională), disciplinară sau civilă a acestora [47, p. 84].
În măsura în care părţile unui contract administrativ încalcă norme ale dreptului penal, se
va angaja răspunderea penală a acestora, indiferent de regimul juridic căruia i se supun ele.
Astfel, plecând de la controversele doctrinare cu privire la răspunderea penală a persoanelor
juridice de drept public, anumiţi autori ajung la concluzia că această răspundere se poate angaja
şi în cazul persoanelor juridice de drept public [137, p. 90 şi urm.]. Deşi o parte a doctrinei
susţine imposibilitatea angajării răspunderii penale a persoanelor juridice de drept public cu
117
motivarea că aceste persoane sunt responsabile de prestarea serviciilor publice caracterizate de
principiile necesităţii şi continuităţii, autorii citaţi se alătură opiniei majoritare şi ajung la
concluzia că răspunderea penală a autorităţilor publice poate fi angajată, uneori fiind chiar
oportună aplicarea unei sancţiuni penale, în măsura în care se stopează acţiunea care a dus la
comiterea unei fapte prevăzute de legea penală.
Raportul de serviciu al funcţionarului public, în cazul căruia doctrina şi jurisprudenţa au
admis că întruneşte caracteristicile unui contract administrativ [131, p. 109-110], reprezintă o
formă de prestare a serviciilor publice în care pot interveni patru tipuri de răspundere:
disciplinară, contravenţională, civilă sau penală, după caz [76, art. 75].
Atunci când se constată o pagubă a autorităţii publice, comise din culpă gravă sau cu rea-
voinţă de către un funcţionar ori un demnitar, autoritatea publică se poate îndrepta cu o acţiune în
regres, împotriva celor vinovaţi, fie funcţionari publici, fie persoane alese în funcţii de demnitate
publică [70, art. 154]. Aşadar, funcţionarii şi persoanele alese pot răspunde atât direct în faţa
cetăţenilor, cât şi îndirect, în faţa autorităţii publice care a suferit un prejudiciu din fapta lor.
Prof. Jean H Vermeulen realizează o expunere de motive, amplu argumentată, pe baza
legislaţiei epocii sale, cu privire la dreptul administratului lezat într-un drept al său de a se
îndrepta direct împotriva funcţionarului public vinovat, pentru o greşeală personală de serviciu şi
admite posibilitatea răspunderii pecuniare a funcţionarului vinovat, faţă de cetăţeanul lezat [156,
p. 296 şi urm.].
În doctrina juridică s-a pus problema individualizării răspunderii, în cazul admiterii unei
acţiuni împotriva funcţionarilor vinovaţi. Cu alte cuvinte, vor răspunde toţi funcţionarii implicaţi
în emiterea ori adoptarea unei decizii care a determinat încălcarea unui drept al celor administraţi
sau a adus un prejudiciu autorităţii publice sau vor răspunde doar cei cu putere de decizie?
Răspunsul la această întrebare este acela că poartă răspunderea doar funcţionarul care este în
măsură să dea valoare juridică actului, semnându-l sau contrasemnându-l [160, p. 147].
Atunci când vorbim despre răspunderea penală a funcţionarului public, acesta în temeiul
calităţii funcţiei sale poate comite anumite infracţiuni cum ar fi luarea de mită, primirea de
foloase necuvenite, abuzul în serviciu împotriva intereselor persoanelor, abuzul în serviciu contra
intereselor generale, neglijenţa în păstrarea informaţiilor secrete de stat etc. [93, p. 27].
Prof. A. Iorgovan, referindu-se la răspunderea care intervine în temeiul raportului
administrativ de subordonare a funcţionarului public, distingea între răspunderea administrativ-
disciplinară şi răspunderea administrativ-contravenţională a funcţionarului. Acelaşi autor arată că
răspunderea contravenţională este forma atipică, imperfectă a răspunderii administrative [67, p.
118
359] şi respinge ideea identificării răspunderii administrative cu răspunderea contravenţională
[123, p. 143] .
Funcţionarul public este pasibil de a răspunde şi administrativ-patrimonial pentru
pagubele pricinuite prin acţiunile sale ilegale [67, p. 358-359].
Ţinând cont de faptul că atât răspunderea penală, cât şi cea contravenţională intervin din
cauze exterioare contractului administrativ încheiat între părţi, nu vom insista asupra lor urmând
să analizăm doar tipurile de răspundere care se angajează în strânsă legătură cu contractul
administrativ încheiat. În situaţia în care agentul autorizat de către autoritatea publică săvârşeşte
o faptă contravenţională în legătură cu executarea contractului iar cel îndreptăţit să constate şi să
sancţioneze contravenţia este chiar autoritatea contractantă, partener în acelaşi contract
administrativ, răspunderea contravenţională a privatului nu are ca izvor contractul ci ea se
întemeiază pe încălcarea unei norme sociale, intervenind doar în contextul „răului înfăptuit” [67,
p. 340]. Aşadar chiar dacă între aceleaşi părţi ale contractului administrativ se stabileşte un raport
de drept contravenţional, puterea de sancţionare a autorităţii nu derivă din contract ci din rolul ei
de garant al stabilităţii şi funcţionării relaţiilor sociale. Răspunderea are ca finalitate atât
autoreglarea sistemului social, cât şi condamnarea, dezaprobarea faptei dereglatoare, în scopul
corijării atitudinii viitoare a autorului ei şi a formării spiritului său de responsabilitate [67, p.
341]. Răspunderea contravenţională se caracterizează ca o reacţie a statului pentru o anumită
categorie de delicte, anume pentru contravenţie, care reprezintă singurul temei juridic al
răspunderii contravenţionale [47, p. 105].
Răspunderea disciplinară a funcţionarului public se angajează atunci când acesta
săvârşeşte abateri disciplinare, nerespectând condiţiile stabilite prin raportul de serviciu,
respectiv cele referitorare la obligaţia funcţionarului public de a-şi îndeplini cu profesionalism,
imparţialitate şi în conformitate cu legea îndatoririle de serviciu precum şi atunci când
funcţionarul săvârşeşte fapte de natură a aduce un prejudiciu persoanelor fizice sau juridice ori
corpului funcţionarilor publici [123, p. 149 şi urm.].
În urma angajării răspunderii disciplinare, pentru care trebuie să se urmeze o procedură
legală strictă, funcţionarul public poate fi sancţionat disciplinar, cea mai gravă dintre sancţiuni
fiind destituirea din funcţia publică.
Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici prevede la art. 72, că angajarea
răspunderii civile a funcţionatului public este incidentă atunci când acesta produce, cu vinovăţie,
pagube patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionează, atunci când nu
restituie în termenul legal sumele acordate necuvenit şi atunci când autoritatea sau instituţia
119
publică, în calitate de comitent, plăteşte daune, unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri
judecatoreşti definitive şi irevocabile.
Sintagma „în calitate de comitent” a fost criticată, pe bună dreptate, de un autor, acesta
remarcând că această formulare trimite la ideea că între autoritatea publică şi funcţionar ar exista
raporturi de drept civil pe când în realitate ele sunt raporturi de serviciu de drept administrativ
[123, p. 145].
În mod similar cu delegarea gestiunii unui serviciu public către un agent privat, printr-un
contract administrativ, şi funcţionarul public realizează, la un nivel bazal, un serviciu public.
Diferenţele dintre cele două tipuri de servicii prestate constau în proporţia realizării serviciului şi
în raportul de subordonare care există între funcţionar şi autoritatea publică cu care se află în
raport de serviciu, subordonare care nu se întâlneşte într-un contract administrativ încheiat cu un
privat.
Referitor la răspunderea părţilor dintr-un contract administrativ încheiat cu un prestator
privat de servicii, aceasta are ca temei contractul. Odată acceptat caietul de sarcini de către
privat, caietul de sarcini devine parte a contractului şi trebuie respectat în cele mai mici detalii.
Părţile vor fi ţinute să respecte prevederile contractuale la care au consimţit, ca în orice
contract privat, urmând să răspundă pentru modul de îndeplinire a obligaţiilor asumate. Regimul
de drept public îşi face simţită prezenţa doar în cazul apariţiei unor situaţii obiective şi
neprevăzute de natură a afecta interesul public. În aceste cazuri, dacă nu există altă soluţie,
contractul va fi denunţat, urmând ca privatul să fie despăgubit just.
În cazul nerespectării obligaţiilor asumate, se va angaja răspunderea părţii în culpă, care
va fi una contractuală. Prejudiciile produse prin acţiunea sau inacţiunea neconformă cu
prevederile contractului, se vor recupera prin acţiune în faţa instanţei judecătoreşti.
Concepţia juridică cu privire la instituţia contractului administrativ este în continuă
transformare. Ea se dezvoltă, se îmbunătăţeşte şi se modifică în ritm cu evoluţia societăţii şi a
doctrinei juridice.
Lipsa egalităţii de tratament juridic din raporturile administrative trebuie compensată cu
existenţa unor garanţii procesuale suplimentare, care să fie consacrate în mod expres prin lege
[153, p. 68].
În ceea ce priveşte rezilierea unilaterală a contractului administrativ pe motiv de culpă a
particularului autorizat să presteze un serviciu public, pe fondul necesităţii de transparenţă
absolută şi al tendinţei administraţiei de a deveni partener în activitatea de satisfacere a
interesului public, considerăm firească o orientare a concepţiei legislative în sensul supunerii
120
analizei instanţei judecătoreşti a intenţiei de reziliere unilaterală a contractelor administrative.
Necesitatea acordului instanţei judecătoreşti pentru rezilierea unilaterală a contractului are
menirea de a înlătura arbitrariul acestor acţiuni şi a conferi încredere partenerului privat că va
beneficia de un tratament corect şi imparţial, iar modificarea sau încetarea contractului din voinţa
unilaterală a partenerului public va fi supusă unui control de legalitate obiectiv [49, p. 7].
Din acest punct de vedere, achiesăm la soluţia propusă prin legislaţia în materie [55, art.
54; 54, art. 58], care aşează părţile pe poziţii egale şi înlătură posibilitatea autorităţii contractante
de a aprecia în mod suveran culpa partenerului privat, acordând instanţei de judecată dreptul de a
se pronunţa cu privire la rezilierea contractului.
Remarcăm faptul că redevine actuală teza prof. Constantin Rarincescu, conform căreia
răscumpărarea este un atribut al administraţiei, pe când rezilierea sau revocarea unui contract de
concesiune de serviciu public se poate realiza doar cu intervenţia instanţei judecătoreşti, în afară
de dispoziţii contrare cuprinse în cluzele contractului sau în legea pe baza căreia a luat naştere
contractul [126, p. 120-121]. Iată că revenim la concepţiile juridice de la începuturile tezei
contractelor administrative, care priveau aceste tipuri de contracte prin prisma principiilor de
drept civil.
Ne alăturăm opiniei prof. Anton Trăilescu potrivit căreia, în lipsa unui pact comisoriu
expres privind rezilierea contractului pentru neîndeplinirea obligaţiilor de către oricare parte,
această reziliere poate opera doar pe cale judecătoreacă indiferent de partea care o solicită [147,
p. 206].
Oportunitatea acestei acţiuni, considerăm că trebuie analizată de un complet de judecată
în mod obiectiv, soluţia finală nefiind rezultatul unei hotărâri subiective a uneia dintre părţi.
Dacă partea care nu îşi respectă obligaţiile este autoritatea publică, privatul are deschisă
calea acţiunii în justiţie prin care, fie solicită obligarea autoritaţii contractante să execute
contractul, fie solicită rezilierea acestuia. În niciun caz, particularul autorizat să presteze un
serviciu public nu ar putea să abandoneze contractul, interesul public fiind prioritar.
De cele mai multe ori, părţile stabilesc penalităţile aplicabile în cazul neexecutării
culpabile a obligaţiilor. S-a remarcat în doctrină că penalităţile nu sunt pedepse, ci ele reprezintă
daune-interese, astfel încât administraţia nu are căderea să renunţe la ele deoarece acestea sunt
adevărate creanţe ale administraţiei [61, p. 142].
O chestiune care reţine atenţia este cea a naturii juridice a despăgubirii juste pe care
autoritatea publică trebuie să i-o plătească particularului atunci când denunţă unilateral
contractul, în temeiul interesului public. Reprezintă această despăgubire o formă de răspundere a
121
autorităţii publice faţă de particular?
Considerăm că despăgubirile juste care trebuie acordate particularului decazut din dreptul
de a mai presta serviciul public se aseamănă cu despăgubirile acordate în cazul exproprierii.
Diferenţa dintre aceste două forme de despăgubiri este aceea că despăgubirea justă se acordă
expropriatului în schimbul obţinerii forţate de către stat a dreptului de proprietate asupra unui
bun imobil propriu al privatului [113, p. 41], în timp ce în cazul denunţării unilaterale a
contractului administrativ, particularul pierde doar un drept de folosinţă.
Răspunderea autorităţii publice pentru nefinalizarea unui contract administrativ sau
pentru finalizarea necorespunzătoare a acestuia, poate fi atât directă, faţă de partenerul
contractual, cât şi indirectă, în faţa cetăţenilor pentru incapacitatea de gestionare corespunzătoare
a treburilor publice.
Astfel, răspunderea administraţiei în faţa cetăţenilor pe care îi reprezintă poate interveni
chiar şi în cazul în care nu are nicio culpă pentru finalizarea intempestivă a contractului, cu
precizarea că vorbim despre o răspundere morală a administraţiei care a eşuat în demersul său de
a asigura un serviciu de calitate propriilor cetăţeni.
Uneori, consecinţele neîndeplinirii de către privat a obligaţiilor asumate prin contract, pot
fi grave pentru persoanele care reprezintă o astfel de autoritate publică, aceasta riscând să piardă
suportul populaţiei şi implicit funcţia de demnitate în condiţiile în care aceasta este una aleasă.
Fundamentarea teoriei responsabilităţii morale a administraţiei pentru fapta co-
contractantului, se angajează în temeiul rolului de garant al securităţii publice, al continuităţii şi
conformităţii prestării serviciilor publice către cetăţean. Având în vedere tendinţele actuale de
obiectivare a răspunderii juridice, vinovăţia nu mai poate fi considerată temei al răspunderii
juridice ci doar o condiţie a acesteia [9, p. 43].
Prin neîndeplinirea contractului administrativ în modul preconizat la iniţierea
contractului, se aduce un prejudiciu cetăţeanului care ar fi trebuit să beneficieze de acel serviciu.
Cetăţeanul care resimte o astfel de frustrare, se îndreaptă către administraţie, pe care o percepe ca
fiind responsabilă pentru prejudiciul său, deoarece aceasta nu a depus toate diligenţele pentru a
selecta un partener responsabil în vederea furnizării corepunzătoare a serviciului.

4.4. Căile de soluţionare a litigiilor privind nerespectarea sau respectarea

necorespunzătoare a clauzelor contractului administrativ
Între părţile contractante apar de multe ori, diferende datorită interpretării diferite a
clauzelor contractuale şi mai ales datorită antagonismului dintre interesele fiecăreia, particularul
122
fiind interesat a obţine un profit cât mai mare iar autoritatea contractantă de a obţine prestaţii de
calitate la un preţ cât mai scăzut.
De foarte multe ori, simplele diferenţe de viziune dintre cei doi actori ai contractului
administrativ se transformă în conflicte care pot fi tranşate fie pe cale amiabilă, fie de către
organele jurisdicţionale.
Atât legiuitorul român cât şi cel moldovean acceptă arbitrajul ca mod de soluţionare al
conflictelor dintre părţile contractului administrativ. În legislaţia României, posibilitatea
introducerii clauzei compromisorii este prevăzută de Normele de aplicare a prevederilor
referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrări şi servicii publice [55, art. 55], însă
nu este prevăzută şi de Ordonanţa de Urgenţă 34 din 19 aprilie 2006, actul de referinţă în materia
contractelor de achiziţii publice şi concesiuni de lucrări şi servicii publice, unde se arată că
pentru soluţionarea litigiilor ivite pe parcursul procedurilor publice anterioare încheierii
contractului administrativ contestatorul are facultatea de a alege, fie calea administrativ-
jurisdicţională, fie direct calea în justiţie [117, p. 94-95], pe când pentru litigiile apărute după
încheierea contractului este competentă doar instanţa de judecată [100, art. 286].
Nu se precizează dacă pot fi supuse arbitrajului doar anumite părţi ale contractului de
concesiune de lucrări şi servicii publice, astfel încât deducem că orice clauză poate fi soluţionată
arbitral. Acest drept de a supune arbitrajului litigiile apărute între părţile contractante era, de
altfel, prevăzut şi în vechea reglementare [78, art. 30 alin. 2].
În legislaţia Republicii Moldova posibilitatea părţilor contractului administrativ de a
recurge la arbitraj este recunoscută atât de Legea cu privire la concesiuni [72, art. 23] cât şi de
Legea parteneriatului public-privat [75, art. 36]. Alături de arbitraj, prin Legea parteneriatului
public-privat a Republicii Moldova, este recunoscută şi medierea ca modalitate de soluţionare a
conflictelor dintre părţi.
Acceptarea arbitrajului în materia contractelor administrative a fost criticată încă de la
fundamentarea tezei contractelor administrative, când, guvernele României interbelice au fost
nevoite să accepte introducerea clauzei compromisorii în contractele de concesiune de lucrări şi
servicii publice, pe fondul presiunilor exercitate de străinii, majoritatea englezi, care doreau să
obţină concesiuni în România şi care refuzau cu înverşunare a supune eventuale litigii, rezultate
din contractele încheiate, instanţelor româneşti [61, p. 162-164].
Este unanim recunoscut faptul că instanţele arbitrale soluţionează litigiile mult mai rapid
şi fără a fi constrânse de regulile procesuale după care se conduc instanţele judecătoreşti, aşa
încât tribunalele arbitrale nu vor fi ţinute a aplica regulile de drept public iar soluţiile pronunţate
123
ar putea să nesocotească interesul public naţional sau local, cu atât mai mult cu cât, arbitrii pot
avea altă naţionalitate decât a părţilor.
Introducerea clauzei compromisorii într-un acord poate fi riscantă deoarece la momentul
stabilirii ei, odată cu încheierea contractului, părţile nu pot previziona consecinţele patrimoniale
care decurg din renunţarea la competenţa jurisdicţiei statale, clauza compromisorie diferenţiindu-
se de compromis care ia naştere în cazul unui litigiu preexistent şi determinat, astfel încât părţile
pot determina exact consecinţele implicării într-o astfel de procedură [129, p. 168].
În sistemul legislativ britanic, unde principiile contractului administrativ de sorginte
franceză nu au avut ecou, arbitrajul este amplu recunoscut, instanţele de judecată fiind reticente
în a soluţiona astfel de litigii fiindcă de obicei în contractele publice se inserează clauze speciale
care trimit la calea arbitrajului [162, p. 524].
Consacrarea legislativă a faptului că părţile pot apela la arbitraj pentru soluţionarea
litigiilor dintre ele, este în opinia noastră, cel puţin discutabilă dacă nu chiar imposibilă. Astfel,
se supun arbitrajului, în conformitate cu art. 340 din Codul de procedură civilă al României
litigiile patrimoniale dintre părţi, în afară de acelea care privesc drepturi asupra cărora legea nu
permite a se face tranzacţie.
Având în vedere că prin convenţii sau dispoziţii particulare nu se poate deroga, la legile
care interesează ordinea publică şi bunele moravuri [19, art. 5], considerăm că, în situaţia
contractelor administrative convenţia arbitrală va fi lovită de nulitate [129, p. 173-174].
Contractul administrativ încheiat în domeniul prestării serviciilor publice reprezintă indiscutabil
o situaţie care priveşte interesul public.
În aceste condiţii este interesant de analizat, căror clauze s-ar putea aplica clauza
compromisorie şi cum anume s-ar putea soluţiona litigii în care este imperios necesar a se ţine
seama de interesul public în faţa instanţei arbitrale. Considerăm, alături de alţi autori [124, p.
161-162; 125, p. 33-34], că arbitrajul este exclus în materia contractelor administrative, cel puţin
în ceea ce priveşte partea reglementară a contractului. Autoritatea publică nu negociază, ea îşi
revocă în tot sau în parte actul doar în cazul în care, pe calea recursului administrativ,
particularul demonstrează îndeplinirea actului cu neobservarea prevederilor legii sau caietului de
sarcini.
În doctrina de specialitate, există autori [115, p. 43] care susţin că, alături de tradiţionalul
recurs administrativ trebuie admise metodele alternative de soluţionare prejudicială a
conflictelor, cum sunt: concilierea, medierea, tranzacţia sau arbitrajul.
În ceea ce priveşte instituţia medierii [77, art. 1-5], considerăm că în principiu, se aplică
124
acelaşi raţionament ca în cazul arbitrajului, având în vedere interdicţia utilizării medierii în
privinţa drepturilor de care părţile, potrivit legii, nu pot dispune prin convenţie sau prin orice alt
mod admis de lege. Negocierea în privinţa clauzelor reglementare este imposibilă iar medierea
are drept obiectiv facilitarea negocierilor dintre părţi.
Mediatorul, spre deosebire de arbitru, nu îndeplineşte rolul unui judecător ci a unui
consultant care facilitează soluţionarea amiabilă a conflictului, pe baza dispoziţiilor legale. În
măsura în care rolul mediatorului este acela al specialistului independent care consiliază părţile
strict din punctul de vedere al prevederilor legale aplicabile în speţă, fără ca prin aceasta să se
ajungă la negocierea de drepturi asupra cărora părţile nu pot dispune prin convenţie, opinăm că
este admisibilă medierea. În acest caz, ar trebui ca mediatorul să fie un specialist în drept public,
medierea reprezentând o modalitate de cristalizare a opiniilor divergente în cadrul recursului
administrativ.
Având în vedere cele arătate mai sus, considerăm că de lege ferenda se impune
renunţarea la posibilitatea părţilor dintr-un contract administrativ de a apela la calea arbitrajului
şi cu atât mai mult de a stabili acest lucru prin clauza compromisorie, încă de la încheierea
contractului.
În doctrină s-a precizat faptul că somaţia de plată nu poate fi admisă împotriva unei
persoane juridice de drept public, care acţioneză în calitatea sa de autoritate învestită cu putere
publică, orice acţiune împotriva autorităţii publice trebuind să ia obligatoriu calea contenciosului
administrativ. Somaţia de plată este admisibilă în relaţia comercială care se stabileşte între un
particular autorizat de administraţie să presteze un serviciu public şi utilizatorii acestui serviciu
precum şi împotriva autorităţilor publice atunci când acestea nu acţionează în regim de putere
publică, ci în calitatea lor de persoane juridice de drept privat [124, p. 155 şi urm.].
Un distins autor de drept administrativ, emitea în anul 2002, o teză pe care am fi
combătut-o vehement şi cu argumente solide cu câţiva ani în urmă, însă, în contextul
reglementărilor actuale, această teză apare ca fiind mai mult decât actuală. Astfel, domnul
profesor Anton Trăilescu considera că litigiile privind rezilierea unilaterală a contractului
administrativ sunt de competenţa instanţei de drept comun, fiind vorba despre un litigiu ivit din
executarea contractului, pe când litigiile cu privire la denunţarea unilaterală a contractelor de
concesiune de bunuri şi servicii publice pentru motive de interes public sunt de competenţa
instanţei de contencios administrativ, fiind litigii în legătură cu împrejurări obiective, străine
contractului [148, p. 209].
În contextul eforturilor continue de aliniere a legislaţiei române la cerinţele europene prin
125
implementarea prevederilor comunitare, constatăm faptul că achiziţiile publice şi concesiunile de
lucrări şi servicii publice, contracte administrative prin excelenţă, sunt deposedate de unele
dintre atributele lor caracteristice. Din avântul implementării Directivelor europene în materia
achiziţiilor publice şi a concesiunilor de servicii şi lucrări publice, s-a trecut cu vederea
“amănuntul” regimului juridic al contractului administrativ.
În varianta iniţială a Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 34 din 19 aprilie 2006, care
reglementează regimul achiziţiilor publice şi a concesiunilor de lucrări şi servicii publice,
competenţa soluţionării litigiilor de orice natură, apărute după încheierea contractului de
achiziţie publică sau de concesiune de servicii şi lucrări publice, aparţinea instanţei de contencios
administrativ. Regimul juridic aplicabil acestor contracte era cel de drept administrativ, în
deplină concordanţă cu prevederile Legii contenciosului administrativ român, care asimilează
actelor administrative contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect: punerea în
valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea
serviciilor publice şi achiziţiile publice [86, art. 2 alin. 1 lit. c].
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal prin
Decizia nr. 1343 din 6 noiembrie 2006 [25, p. 109-112], menţine Sentinţa civilă nr. 5432 din 23
decembrie 2005 a Tribunalului Bucureşti – secţia a VIII-a conflicte de muncă, asigurări sociale,
contencios administrativ şi fiscal, validând dreptul administraţiei de a rezilia unilateral, fără
intervenţia instanţei judecătoreşti, un contract de concesiune a unui baraj în baza Legii nr. 219
din 11 octombrie 1998 privind regimul concesiunilor. Prevederile acestei legi referitoare la
rezilierea unilaterală a contractelor administrative de concesiune erau identice cu cele din
Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 34 din 19 aprilie 2006, în forma ei iniţială.
Instanţele arătate mai sus au respins solicitarea concesionarului cu privire la anularea
hotărârii Consiliului local prin care s-a aprobat rezilierea unilaterală de către concedent a
contractului, reţinând că în speţă este aplicabil regimul de drept public şi nu prevederile generale
ale dreptului civil, astfel încât rezilierea nu trebuie pronunţată de către instanţa de judecată,
aceasta urmând doar să constate intervenirea acesteia.
Soluţia este una logică dacă o analizăm prin prisma principiilor dreptului public în care
primează interesul public în faţa interesului particular, însă formulările textelor legale cu privire
la rezilierea unilaterală, atât din vechea legislaţie cât şi din cea adoptată în România după anul
2006, sunt interpretabile. Astfel, în reglementările legale arătate nu se prevede nicăieri
superioritatea autorităţii publice faţă de concesionar în materia rezilierii unilaterale a contractului
pentru neîndeplinirea obligaţiilor.
126
 Făcând o analiză a prevederilor Legii nr. 219 din 11 octombrie 1998 şi a Ordonanţei de
Urgenţă a Guvernului nr. 34 din 19 aprilie 2006, în forma ei iniţială, ne punem întrebarea cum ar
fi fost soluţionat litigiul în situaţia inversă, în care particularul hotăra să rezilieze unilateral
contractul de concesiune al barajului? Ar fi obligat acesta să solicite rezilierea instanţei
judecătoreşti deşi prevederile referitoare la rezilierea unilaterală nu fac nicio diferenţă între cei
doi actori ai contractului administrativ? Cum s-ar motiva în această situaţie, interdicţia rezilierii
unilaterale fără intervenţia instanţei judecătoreşti pentru privat?
Este evident faptul că nu se poate renunţa intempestiv la anumite contracte, încheiate în
domenii cheie, cum este şi cel referitor la concesiunea unui baraj, consecinţele putând fi
dezastruoase. Singura interpretare admisă atât din punctul de vedere al interesului public cât şi al
reglementărilor legale de la acea dată, ar fi fost aceea a imposibilităţii concesionarului de
reziliere a contractului fără intervenţia instanţei judecătoreşti, având în vedere obligaţia sa de a
asigura continuitatea serviciului public.
De lege ferenda, se impune cu necesitate a fi prevăzută expres obligaţia particularului de
a asigura continuitatea serviciului, în orice condiţii, chiar şi în cazul neîndeplinirii obligaţiilor
contractuale de către administraţie, cu excepţia cazurilor de ajungere la termen a contractului, de
forţă majoră ori de caz fortuit. Atunci când suferă un prejudiciu din partea administraţiei,
particularul va fi despăgubit după constatarea culpei administraţiei de către instanţa
judecătorească. Respectarea obligaţiei particularului de a asigura funcţionarea continuă a
contractului, trebuie prevăzută sub sancţiunea răspunderii pentru daune a acestuia.
Anterior sesizării instanţei de judecată, Legea contenciosului administrativ român
prevede obligaţia introducerii unei plângeri prealabile [86, art. 7], plângere care în cazul
contractelor administrative, are semnificaţia concilierii în materie comercială şi care trebuie
introdusă într-un anumit termen de la data încheierii, modificării, executării, încetării sau
interpretării contractului [153, p. 75]. Plângerea prealabilă reprezintă una din formele petiţiei
prin care cetăţenii participă în mod real la treburile publice [172, p. 18].
În cazul contractelor de achiziţie publică şi de concesiune de lucrări şi servicii publice
plângerea prealabilă este facultativă, actele autorităţii contractante putând fi atacate în faţa unui
organism administrativ-jurisdicţional [100, art. 255] înainte de încheierea contractului
administrativ sau direct în faţa instanţei judecătoreşti, atât înainte cât şi după momentul încheierii
contractului. În acest sens, art. 256, art. 256¹ şi art. 256² din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului
României nr. 34 din 19 aprilie 2006, cu modificările şi completările ulterioare, sunt relevante, ele
prevăzând posibilitatea atacării fie pe cale administrativ-jurisdicţională, fie direct în faţa instanţei
127
a oricărui act al autorităţii contractante.
Legislaţia în materie de achiziţii publice şi concesiuni de servicii şi lucrări publice
reprezintă o lege specială în raport cu Legea contenciosului administrativ, exceptând aceste
contracte de la regula obligativităţii introducerii plângerii prealabile şi stabilind termene speciale
pentru contestarea actelor autorităţii contractante [100, art. 256² şi 281] şi pentru anularea sau
constatarea nulităţii lor [100, art. 28714].
După cum am arătat mai sus, după transpunerea legislaţiei comunitare în materie de
achiziţii publice şi concesiuni de servicii şi lucrări publice, a fost reglementată posibilitatea
soluţionării contestaţiilor care apar pe perioada desfăşurării procedurii publice de atribuire a
contractului, în faţa unui organism administrativ-jurisdicţional specializat şi independent.
Decizia organului administrativ-jurisdicţional poate fi atacată cu plângere la instanţa de judecată.
Plângerea împotriva deciziei organismului administrativ-jurisdicţional este calificată drept recurs
de către legiuitorul român, fapt care a atras critici vehemente din partea doctrinei [27, p. 53-54].
Organismul administrativ-jurisdicţional nu are competenţa de a se pronunţa decât cu
privire la contestaţiile formulate împotriva actelor autorităţii contractante, care intervin înainte de
încheierea contractului de achiziţie publică. Dacă sesizarea acestui organism s-a făcut după data
încheierii contractului administrativ pentru chestiuni care ţin de desfăşurarea procedurii de
selectare a ofertanţilor, competentă va fi doar instanţa de judecată. În acest sens se exprimă şi
Decizia Curţii de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal, decizia nr. 229 din 27
februarie 2008 [24, p. 279-283].
Principiile tradiţional consacrate în doctrina de drept administrativ acordau dreptul
administraţiei să-l sancţioneze pe particularul care nu-şi respectă obligaţiile contractuale şi chiar
să rezilieze unilateral contractul fără intervenţia instanţei judecătoreşti, în timp ce particularul era
obligat să asigure cu orice preţ continuitatea şi funcţionarea serviciului public şi să solicite
instanţei rezilierea contractului, în măsura în care administraţia nu-şi îndeplinea obligaţiile [126,
p. 205-206].
Odată cu modificarea şi completarea articolului 286 al Ordonanţei de Urgenţă a
Guvernului nr. 34 din 19 aprilie 2006 prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 76 din 30 iunie
2010 [106], competenţa de a soluţiona procesele şi cererile privind executarea, nulitatea,
anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor de achiziţie publică, de
concesiune de lucrări şi servicii publice, revine secţiilor comerciale ale tribunalelor şi curţilor de
apel în circumscripţia cărora se află sediul autorităţii contractante, judecata desfăşurându-se în
regim de urgenţă şi cu precădere, după procedura stabilită pentru litigiile comerciale [100, art.
128
286].
Această modificare survine la doar un an de când, acelaşi executiv, acordase, în mod
expres, prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 19 din 7 martie 2009 privind unele măsuri în
domeniul legislaţiei referitoare la achiziţiile publice [101; 105], competenţa de soluţionare a
proceselor şi cererilor cu acest obiect, secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
tribunalelor şi curţilor de apel din circumscripţia unde se află sediul autorităţii contractante.
Soluţionarea acestor litigii de către instanţele comerciale reprezintă o gravă ştirbire a
regimului juridic administrativ al acestor contracte unde interesul public este primordial [100,
art. 2831, art. 2877 alin. 2, art. 28710].
Au existat autori care s-au exprimat în sensul că, statul, pentru de a deveni agreat şi a-şi
schimba imaginea, este obligat să se elibereze de identitatea puternic marcată de dreptul public,
supunând dreptului privat în regim de concurenţă, toate activităţile de producţie, distribuţie şi de
prestări servicii ale persoanelor juridice publice [43, p. 7].
Ideea supunerii regulilor dreptului privat a activităţilor de producţie, lucrări sau prestări
de servicii ale persoanelor de drept public, care au o legătură cu domeniul privat al
administraţiei, este acceptabilă deoarece principiile liberei concurenţe impun anularea oricărui
posibil avantaj între actorii pieţei de mărfuri şi servicii. În ceea ce priveşte prestarea serviciilor
publice, considerăm că trebuie să manifestăm mai multă circumspecţie, deoarece vorbim în acest
caz de servicii puse în slujba interesului general, interes care nu poate fi întotdeauna supus
regulilor liberei concurenţe.
Chiar şi atunci când litigiul izvorât dintr-un contract administrativ privind prestarea
serviciilor publice este judecat de o instanţă comercială, această instanţa este ţinută să aplice
regulile de drept public. Obligaţia de a ţine cont de interesul public este prevăzută chiar în
7
cuprinsul actului normativ care reglementează competenţa acestor instanţe [100, art. 287 ].
Aceasta era şi opinia marelui profesor Constantin G. Rarincescu, în epoca în care, cu
toate că se admitea existenţa contractelor administrative, acestea erau judecate de instanţele de
drept comun şi nu de instanţele de contencios administrativ. Autorul citat arăta că tribunalele de
drept comun trebuie să ţină cont în judecarea litigiilor de drept administrativ de regulile dreptului
public şi să judece litigiile în funcţie de aceste reguli care prevăd între altele dreptul
administraţiei de a modifica, a denunţa sau rezilia unilateral contractul fără intervenţia instanţei
judecătoreşti [126, p. 191].
Care este motivul pentru care se sustrag litigiile rezultate din contractele administrative

129
competenţei instanţelor de contencios administrativ, instanţe care de-a lungul timpului şi-au
format practici şi o bogată jurisprudenţă?
Învestirea instanţelor comerciale cu soluţionarea litigiilor decurgând din contracte
administrative nu este convingător motivată şi nu prezintă modul concret de urgentare a
procedurii de soluţionare a cauzei prin judecarea acesteia de către instanţa comercială şi nu de
către cea de contencios administrativ. Motivarea din preambulul Ordonanţei de Urgenţă nr.
76/2010 pentru modificarea si completarea Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 34 din 19
aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de
lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, este aceea a necesităţii adoptării unor
măsuri urgente pentru perfecţionarea şi flexibilizarea sistemului achiziţiilor publice, neadoptarea
unor astfel de măsuri putând avea ca efect o diminuare a gradului de cheltuire a fondurilor
publice alocate, inclusiv a fondurilor comunitare, cu consecinţa amânării/întârzierii
implementării unor proiecte de investiţii majore, cu impact social şi economic la nivel naţional
sau local. Se mai arată că procedurile de atribuire a contractelor de achiziţie publică sunt
îngreunate de utilizarea abuzivă a căilor de atac, autoritatea contractantă neavând posibilitatea de
a încheia contractul dacă decizia organismului administrativ-jurisdicţional sau hotărârea primei
instanţe de judecată a fost atacată, cu consecinţa afectării procesului de atribuire a contractelor de
achiziţie publică, fiind necesară scurtarea duratei acestora.
Nu ştim dacă măsurile prin care litigiile în materie de achiziţii publice, concesiuni de
lucrări şi servicii publice şi delegarea unor servicii publice s-au acordat spre soluţionare
instanţelor comerciale, vor fi eficiente grăbind soluţionarea litigiilor, în schimb suntem convinşi
că soluţiile instanţelor vor fi unele dintre cele mai surprinzătoare.
Se creează în acest fel, ceea ce un autor numea un contencios administrativ paralel [98, p.
114], deoarece instanţele comerciale vor fi nevoite să aplice principiile dreptului public în
judecarea litigiilor privind contractele administrative, procedura de judecată fiind cea
comercială.
Celeritatea forţată, cu termene foarte scurte, nu înseamnă neaparat o justiţie eficientă,
existând pericolul încălcării dreptului fundamental la apărare, cu consecinţa deprecierii calităţii
actului de justiţie, fapt semnalat şi de Curtea Europeană a Drepturilor Omului care consideră că
principiul bunei administrări a justiţiei prevalează asupra principiului termenului rezonabil [158,
p. 153].
Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 11 decembrie 2007
de modificare a Directivelor 89/665/CEE şi 92/13/CEE ale Consiliului în ceea ce priveşte
130
ameliorarea eficacităţii căilor de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţii publice
[30], nu face altceva decât să prevadă măsuri pentru accelerarea procedurilor, lucru care ar fi fost
uşor de realizat prin impunerea unor proceduri de soluţionare în regim de urgenţă, cu termene
scurte, de către instanţele de contencios administrativ, în deplină conformitate cu prevederile
Directivei mai sus menţionate.
Ne întrebăm atunci, de ce legiuitorul român, având la îndemână o bogată doctrină de
drept administrativ, s-a hazardat să acorde instanţelor comerciale competenţa de soluţionare a
litigiilor rezultate din contractele administative, cu atât mai mult cu cât prevederile din
Directivele europene, nu obligă la acest lucru. De altfel, singurele referiri din aquis-ul comunitar
cu privire la atacarea actelor nelegale ale autorităţilor contractante, în legătură cu procedurile de
atribuire ale contractelor de achiziţie publică [143, p. 124], sunt cele din Directiva Consiliului
Comunităţilor Europene nr. 89/665/C.E.E. din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu
putere de lege şi actelor administrative privind aplicarea procedurilor privind căile de atac faţă de
atribuirea contractelor de achiziţii publice de produse şi a contractelor publice de lucrări [31] şi
din Directiva Consiliului Comunităţilor Europene nr. 92/13/CEE din 25 februarie 1992 privind
coordonarea actelor cu putere de lege şi actelor administrative referitoare la aplicarea normelor
comunitare cu privire la procedurile de achiziţii publice ale entităţilor care desfăşoară activităţi în
sectoarele apei, energiei, transporturilor şi telecomunicaţiilor [32].
Mai mult, legislaţia comunitară prevede, în expunerea de motive ale Directivei nr.
2004/18/CE a Parlamentului European şi a Consiliului Comunităţilor Europene din 31 martie
2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii publice de lucrări,
de bunuri şi de servicii [29], la motivul al treilea, faptul că dispoziţiile de coordonare arătate în
titlu, trebuie să respecte, în măsura posibilului, procedurile şi practicile în vigoare în fiecare
dintre statele membre.
Considerăm că era de la sine înţeles păstrarea regimului de drept public şi a competenţei
instanţelor de contencios administrativ pentru soluţionarea litigiilor rezultate din contractele
administrative, atâta timp cât prevederile europene nu doar că nu interzic acest lucru, dar şi
încurajează statele să îşi conserve în măsura conformităţii cu dreptul european, procedurile şi
principiile statuate de-a lungul timpului în dreptul şi doctrina naţionale.
Sustragerea contractelor administrative din aria de competenţă a instanţelor de contencios
administrativ, vine în contradicţie cu prevederile Legii contenciosului administrativ care
asimilează actului administrativ contractele administrative [86, art. 2 alin. 1 lit. c] şi dau în
competenţa instanţelor de contencios administrativ litigiile în legătură cu ele [86, art. 2 alin. 1 lit.
131
f şi art. 8 alin. 2].
Instanţele comerciale, învestite cu atributul soluţionării litigiilor rezultate din contracte
administrative, vor opera cu noţiuni ca interes public, denunţare unilaterală motivată de interesul
public, asigurarea continuităţii serviciului etc. Aceste noţiuni sunt obişnuite pentru instanţele de
contencios administrativ însă sunt cu totul străine instanţelor comerciale, aşa încât este posibil ca
acestea din urmă să întâmpine serioase dificultăţi în activitatea de soluţionare a litigiilor deduse
judecăţii lor.
În litigiile privind contractele de achiziţie publică, de concesiune de lucrări ori servicii
publice, executivul român a impus prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 19/2009
respectarea procedurii comerciale în vederea soluţionării cât mai urgente a pricinii. Astfel,
litigiile privind desfăşurarea procedurilor de atribuire care intră în sfera de aplicare a dispoziţiilor
prezentei ordonanţe de urgenţă, precum şi cele privind drepturile şi obligaţiile contractate în
cadrul acestor proceduri se soluţionează de urgenţă şi cu precădere, potrivit dispoziţiilor art. 7202
- 7207 şi art. 7209 din Codul de procedură civilă, care se aplică în mod corespunzător [100, art.
286 alin. 2].
În ceea ce priveşte calea de atac împotriva hotărârii pronunţate de tribunal în primă
instanţă [100, art. 28716], se prevede faptul că hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi
atacată cu recurs, în termen de 5 zile de la comunicare. Recursul se judecă, la secţia contencios
administrativ şi fiscal a curţii de apel atunci când cererile au ca obiect acte ale autorităţii
efectuate înainte de încheierea contractului şi de către secţia comercială a curţii de apel, în cazul
cererilor referitoare la aspecte apărute după încheierea contractului.

4.5. Inexistenţa şi nulitatea contractului administrativ

Inexistenţa actului administrativ şi implicit a contractului administrativ, reprezintă o
sancţiune cu caracter excepţional care înlătură prezumţia de legalitate a actului, putând fi juridică
sau materială, putând fi sesizată de oricine şi neavând un caracter obligatoriu [69, p. 64].
Inexistenţa contractului administrativ se constată atunci când lipseşte unul dintre
elementele esenţiale de formare a acestuia, cum ar fi acordul de voinţă, competenţa autorităţii
contractante de a încheia respectivul contract, nerespectarea unor formalităţi impuse de lege sau
imposibilitatea dovedirii datorită neîncheierii în formă scrisă. Un contract inexistent este acela
care nu a luat niciodată naştere, cu următoarele consecinţe: (a) părţile nu sunt obligate să execute
un contract inexistent, executarea unui astfel de contract atrăgând răspunderea pentru daune; (b)

132
inexistenţa contractului nu trebuie cerută în justiţie, instanţa neputând declara fără efecte un act
inexistent; (c) contractul nu poate fi confirmat deoarece nu se poate da putere unui act care nu
are fiinţă [133, p. 145-146].
Referindu-se la nulitatea contractului administrativ, un autor arăta că, uneori contractul ia
fiinţă dar nu poate să producă efecte juridice din cauza anumitor vicii care ţin de acest act juridic
[133, p. 146-147].
Nu achiesăm la acest punct de vedere, deoarece, în opinia noastră, atunci când un
contract este nul, indiferent că este administrativ, civil sau comercial, contractul sau partea din
contract lovită de nulitate creează doar o simplă aparenţă cu privire la existenţa sa, în realitate
contractul sau clauza lovită de nulitate neputând lua naştere din pricina lipsei unei condiţii
esenţiale de valabilitate. Astfel, un contract administrativ lovit de nulitate creează doar prezumţia
că este un act juridic încheiat în mod valabil însă el nu este înzestrat cu atributele reale ale
regimului juridic pe care vrea să îl reprezinte [40, p. 35].
Dreptul public operează în general, cu norme imperative de interes public care odată
încălcate atrag sancţiunea nulităţii absolute şi nu pe cea a nulităţii relative. Nulitatea relativă,
care poate fi confirmată de către partea în drept să o invoce, intervine în cazul existenţei unor
vicii de consimţământ [170, p. 183-184; 133, p. 153]. Fără a exclude în totalitate posibilitatea
existenţei unei cauze de nulitate relativă, considerăm că este destul de greu de imaginat incidenţa
unor vicii de consimţământ, cum ar fi dolul sau eroarea, intervenite în cadrul unui contract
administrativ privind prestarea serviciilor publice, care se încheie în baza unei proceduri publice
având la bază o documentaţie detaliată, pe parcursul căreia autoritatea publică verifică
capacitatea efectivă a co-contractantului de a presta un anumit serviciu public iar ofertantul îşi
fundamentează oferta pe baza documentaţiei puse la dispoziţie de către autoritatea contractantă,
având posibilitatea să solicite explicaţii şi clarificări din partea acesteia. În ceea ce priveşte
violenţa ca viciu de consimţământ, considerăm că această posibilitate este exclusă, având în
vedere publicitatea procedurii şi a faptului că autoritatea publică este subiect de drept public a
cărui simplă prezenţă garantează respectarea ordinii juridice a statului de drept [40, p. 35].
Există totuşi şi alte cazuri de nulitate relativă care pot apărea cu ocazia desfăşurării unei
proceduri pentru atribuirea unui contract administrativ de achiziţie publică ori de concesiune de
lucrări sau servicii publice. Astfel, atunci când autoritatea publică întocmeşte un act cu
nerespectarea prevederilor legale de natură a vătăma interesul unui singur participant la
procedură, acesta fiind singurul în drept să invoce respectiva neregulă, vorbim despre un caz
tipic de nulitate relativă [40, p. 35].
133
 Un contract administrativ lovit de nulitate sau anumite clauze din acest contract ar putea
produce efecte juridice în cazul în care sunt întrunite elementele constitutive cerute de lege şi
necesare pentru un alt act juridic. În acest caz, vorbim despre conversiunea actului juridic [13, p.
257-258].
În materie de efecte ale nulităţii contractelor administrative sau a unor clauze din acestea,
ne raliem punctului de vedere exprimat de profesorul Antonie Iorgovan, în sensul că în cazul
anulării sau constatării nulităţii unui act sau părţi ale unui act, aceste acte sau părţi din act produc
efecte pentru toată lumea şi dispar din sistemul normativităţii juridice [67, p. 82].
Un autor, precizează cu titlu de exemplu un caz de nulitate relativă din legislaţia română
care reglementează contractele administrative, cauză de nulitate relativă care poate fi invocată de
autoritatea contractată. Acest autor arată că, în cazul atribuirii unui contract administrativ prin
procedura licitaţiei restrânse, dacă numărul candidaţilor care îndeplinesc criteriile de selecţie este
mai mic decât numărul minim indicat în anunţul de participare [133, p. 154], autoritatea
contractantă are facultatea, fie să anuleze procedura publică, fie să continue procedura doar cu
acei candidaţi care îndeplinesc condiţiile de selecţie, în măsura în care numărul lor este suficient
pentru a asigura o concurenţă reală [100, art. 86 alin. 2].
În ceea ce ne priveşte, observăm că exemplul dat de autorul citat mai sus, nu se referă la
o cauză de nulitate relativă a contractului administrativ ci a procedurii prealabile încheierii
contractului administrativ. Anularea procedurii licitaţiei restrânse are ca efect neîncheierea
contractului însă odată ce autoritatea contractantă a decis continuarea procedurii finalizată cu
încheierea unui contract administrativ, acest contract nu ar mai putea fi anulat la cererea
autorităţii publice din acest motiv.
Nulitatea unui astfel de contract ar putea fi totuşi constatată, la cererea oricărei persoane
interesate, atunci când s-au încălcat dispoziţiile privind asigurarea concurenţei reale pentru
atribuirea contractului. În acest caz, vom vorbi despre încălcarea unei norme care priveşte
ordinea şi interesul public iar sancţiunea este aceea a nulităţii absolute a contractului
administrativ [159].
În privinţa efectelor produse în urma constatării de către instanţa de judecată a nulităţii
contractului administrativ încheiat în vederea prestării serviciilor publice, trebuie făcută
distincţia după cum contractul respectiv a produs efecte juridice sau nu. Atunci când contractul
nu a produs niciun efect juridic şi se constată nulitatea lui, acesta este considerat a nu fi fost
încheiat niciodată, el nefiind înzestrat cu forţă juridică şi nefiindu-i recunoscut niciun efect
propriu tipului de contract a cărui formă o îmbracă.
134
 Dacă dimpotrivă, contractul încheiat de autoritatea publică în vederea prestării unui
serviciu public este declarat nul după ce a apucat să producă efecte juridice atunci pentru terţii
faţă de care s-au produs aceste efecte nulitatea va avea efect doar pentru viitor datorită faptului
că trebuie protejată stabilitatea circuitului administrativ. Astfel, dacă printr-un contract
administrativ un particular a fost autorizat să presteze serviciul public de înmatriculare al
autovehiculelor dintr-o localitate sau grup de localităţi şi ulterior se constată nulitatea acestui
contract, toate autovehiculele înmatriculate de către prestatorul serviciului vor fi considerate
valabil înmatriculate, atât timp cât actul administrativ întocmit respectă cerinţele prevăzute de
lege. Prin urmare, cetăţeanului nu i se poate imputa faptul că funcţionarul care a întocmit actul
nu îndeplinea condiţiile pentru a putea efectua acea operaţiune [46, p. 86-87]. Astfel, prin
excepţie de la regula că nulitatea unui act juridic atrage anularea tuturor actelor încheiate în
temeiul actului nul, considerăm că, cetăţeanul beneficiar al serviciului trebuie protejat iar
autoritatea publică trebuie să îşi asume acţiunile particularului pe care l-a autorizat să presteze
serviciul public printr-un contract nul.
Legislaţia în materia atribuirii contractelor de achiziţii publice şi a celor de concesiune de
lucrări şi servicii publice, prevede câteva cazuri de nulitate a acestor contracte. Astfel, este nul
pentru cauză imorală contractul încheiat de un contractant care angajează, în scopul îndeplinirii
contractului de achiziţie publică, persoane fizice sau juridice care au fost implicate în procesul de
verificare/evaluare a candidaturilor/ofertelor depuse în cadrul aplicării unei proceduri de
atribuire, pe parcursul unei perioade de cel puţin 12 luni de la încheierea contractului [100, art.
70]. Legea nu prevede în mod expres felul acestei nulităţi, însă în doctrină s-a precizat faptul că,
în acest caz, vorbim de o nulitate absolută a contractului deoarece sunt afectate dispoziţii de
ordine publică privitoare la garanţia corectitudinii selecţiei ofertantului prin respectarea normelor
procedurale obiective menite să asigure prioritatea interesului public faţă de interesele pecuniare
ale persoanelor implicate în procesul de verificare sau evaluare al candidaturilor ori ofertelor
[133, p. 154].
Încheierea unui contract de achiziţie publică ori de concesiune cu nerespectarea deciziei
Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, decizie care este obligatorie pentru părţi,
este sancţionată tot cu nulitatea absolută a contractului [100, art. 280 alin. 3].
Actele efectuate de autoritatea publică în cadrul procedurii de atribuire pot fi suspendate
de către instanţa de judecată la cererea persoanei interesate, în baza Legii contenciosului
administrativ [86, art. 14]. Suspendarea unui act de care depinde rezultatul procedurii, are drept
consecinţă suspendarea procedurii înseşi, astfel încât va fi nul absolut un contract încheiat în
135
perioada de suspendare, fiind încălcate dispoziţiile de ordine publică dispuse de către instanţa de
judecată.
De asemenea, în materia contractelor de achiziţie publică, concesiune de lucrări şi
servicii publice, instanţa constată nulitatea contractului, în următoarele cazuri [100, art. 28710]:
a) autoritatea contractantă a atribuit contractul fără să respecte obligaţiile referitoare la
publicarea unui/unei anunţ/invitaţii de participare în conformitate cu prevederile legislaţiei în
materie de achiziţii publice, concesiuni de lucrări şi servicii publice;
b) autoritatea contractantă a încheiat contractul înainte de împlinirea unui anumit termen, de la
comunicarea rezultatului procedurii publice [100, art. 205 alin. 1 şi art. 206 alin. 3], înaintea
pronunţării organului administrativ jurisdicţional sau a instanţei judecătoreşti sesizate cu
contestaţie şi înaintea expirării termenelor de aşteptare [100, art. 2563 alin. 3 şi art. 2878], dacă
această încălcare a privat operatorul economic interesat de posibilitatea de a formula o cale de
atac înainte de încheierea contractului şi fiind combinată cu încălcarea altor dispoziţii în materia
achiziţiilor publice, a făcut ca această din urmă încălcare să afecteze şansele operatorului
economic interesat de a obţine contractul;
c) autoritatea contractantă nu a respectat prevederile referitoare la reluarea competiţiei şi
procedura de urmat în cazul atribuirii unor contracte de achiziţie publică subsecvente unor
acorduri-cadru atunci când nu toate elementele/condiţiile pentru atribuirea acestor contracte au
fost clar prevăzute în acordul-cadru respectiv [100, art. 150], sau nu au fost respectate
prevederile referitoare la publicarea unui nou anunţ simplificat, la respectarea unor termene şi a
unor condiţii cu privire la invitarea participanţilor şi a încheierii unui contract de achiziţie
publică prin sistemul dinamic de achiziţii publice în condiţiile art. 158 – 160 din Ordonanţa de
Urgenţă a Guvernului României nr. 34 din 19 aprilie 2006.
Din exprimarea legiuitorului „instanţa constată nulitatea contractului” s-ar deduce că în
toate cazurile enumerate mai sus, vorbim despre nulitatea absolută a contractului, însă
considerăm că alături de anumite cauze care atrag nulitatea absolută, cum ar fi cele privitoare la
nepublicarea anunţurilor de participare, sunt şi cazuri în care este vorba doar de nulitatea
relativă, respectiv cazul încheierii contractului înaintea expirării unor termene, nulitate care poate
fi invocată doar de operatorul economic care avea şanse reale să i se atribuie contractul.
Prin excepţie de la prevederile care reglementează situaţiile care atrag nulitatea
contractului, în cazul în care instanţa consideră, după analizarea tuturor aspectelor relevante, că
motive imperative de interes general impun menţinerea efectelor acestuia, aceasta va dispune,
sancţiuni alternative – acordarea de despăgubiri nereprezentând o sancţiune alternativă adecvată
136
– sancţiuni care vor fi eficiente, proporţionate şi descurajante, constând: (a) în limitarea efectelor
contractului, prin reducerea termenului de execuţie al acestuia; (b) în sau împreună cu aplicarea
unei amenzi autorităţii contractante, cuprinsă între 2% şi 15% din valoarea obiectului
contractului, cuantumul acesteia fiind invers proporţional cu posibilitatea de a limita efectele
contractului, prin reducerea termenului de execuţie al acestuia.
Legiuitorul român mai arată că interesele economice legate de capacitatea contractului de
a produce efecte pot fi avute în vedere ca motiv imperativ numai dacă, în circumstanţe
excepţionale, absenţa efectelor ar conduce la consecinţe disproporţionate. Interesele economice
în legătură directă cu contractul respectiv, cum ar fi costurile generate de întârzieri în executarea
contractului, costurile generate de lansarea unei noi proceduri de atribuire, costurile generate de
schimbarea operatorului economic care va îndeplini contractul sau costurile cu privire la
obligaţiile legale generate de absenţa efectelor contractului, nu constituie motive imperative de
interes general.
Atunci când sancţiunea nulităţii nu poate avea efect retroactiv, întrucât desfiinţarea
obligaţiilor contractuale deja executate este imposibilă, instanţa va aplica în plus sancţiunea
amenzii cuprinsă între 2% şi 15% din valoarea obiectului contractului.
În cazul unor încălcări ale prevederilor legale referitoare la nerespectarea unor termene
de aşteptare sau a hotărârilor instanţei ori a organului administrativ-jurisdicţional de soluţionare a
contestaţiilor, încălcări care au vătămat interesul unui operator economic cu şanse reale la
adjudecarea contractului, altele decât cele prezentate mai sus şi care atrag sancţiunea nulităţii
relative, instanţa poate decide, după analizarea tuturor aspectelor relevante, dacă va constata
nulitatea contractului sau dacă este suficient să dispună sancţiuni alternative.
Cauzele de nulitate prezentate mai sus nu intervin în anumite situaţii în care autoritatea
contractantă deşi nu a respectat strict procedurile impuse de legislaţie, a asigurat totuşi
concurenţa şi transparenţa atribuirii contractului [100, art. 28712 -28713].
Constatarea nulităţii contractului, în condiţiile arătate mai sus, se poate solicita şi prin
acţiune separată, în termen de: (a) cel mult 30 de zile începând cu ziua următoare realizării
anumitor forme de publicitate; (b) de cel mult 6 luni începând cu ziua următoare încheierii
contractului, în cazurile în care nu s-au realizat formele de publicitate arătate mai sus. Dacă
cererea se introduce după expirarea termenelor de mai sus, instanţa are alegere între a constata
nulitatea contractului sau a dispune doar sancţiuni [100, art. 28714].
Observăm că legiuitorul român jonglează foarte uşor cu noţiuni juridice importante,
acordând instanţei judecătoreşti posibilitatea acoperirii atât a nulităţii relative cât şi a celei
137
absolute, fără nicio distincţie. Modificările succesive aduse secţiunii privind soluţionarea
litigiilor în instanţă din cuprinsul Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului României nr. 34 din 19
aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de
lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, sunt confuze şi contradictorii. Art. 286
alin. 11 introdus prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului României nr. 76 din 30 iunie 2010
[106] este redactat cu mare rigurozitate juridică, distingând între posibilitatea introducerii unei
cereri privind nulitatea ori anularea contractului, între rezilierea ori rezoluţiunea acestuia,
distincţii care, din păcate, nu sunt în concordaţă cu prevederile art. 28710, articol introdus anterior
prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 19 din 7 martie 2009 privind unele măsuri în
domeniul legislaţiei referitoare la achiziţiile publice [101], care nu face vreo diferenţă între
cauzele de nulitate absolută şi cele de nulitate relativă, conferind dreptul instanţei de a constata
nulitatea contractelor în toate ipotezele prevăzute de respectivul articol, chiar şi atunci când în
cauză este vorba în mod evident de o nulitate relativă.
Prioritatea interesului public înaintea celui privat, cel dintâi având nevoie a fi suplimentar
protejat este amplu recunoscută de toată doctrina de drept administrativ. De aceea, soluţia
validării contractului, sancţionării autorităţii contractante şi acordării de despăgubiri operatorului
economic vătămat în cazul nerespectării unor termene impuse în interesului unui anumit operator
economic, atunci când acesta nu a solicitat anularea într-un anumit termen, apare firească. Dacă
vorbim însă de o cauză de nulitate absolută, cum ar fi aceea a nepublicării anunţului de
participare, care vine să afecteze dispoziţii de ordine publică, considerăm că soluţia validării
contractului ar trebui privită cu circumspecţie.
În dreptul public, distincţia între nulitatea absolută şi cea relativă are mai mult implicaţii
teoretice decât practice deoarece, soluţia pe care instanţa de judecată o poate pronunţa este aceea
a anulării actului sau contractului administrativ care nesocoteşte prevederile legale, indiferent
dacă se încalcă o condiţie de legalitate mai mult sau mai puţin importantă [128, p. 128].
Validarea unui contract lovit de nulitate relativă, considerăm că ar trebui să se petreacă
doar dacă cel îndreptăţit a face cererea înaintea instanţei nu a solicitat anularea în termenul de
prescripţie al acţiunii sale. În caz contrar, acţiunea sa ar trebui admisă iar contractul invalidat.
Opţiunea instanţei de a putea valida un contract administrativ, atunci când cel vătămat în dreptul
sau interesul său legitim a introdus cererea de chemare în judecată în termen, nu ar trebui să fie
posibilă. Eventualele prejudicii aduse interesului public trebuie să fie limitate la maximum, prin
menţinerea efectelor acestui contract nul până la momentul dispariţiei pericolului.
Lăsarea la latitudinea instanţei a valida sau nu un contract lovit de o cauză de nulitate
138
absolută pentru simplul motiv că nu a fost introdusă o cerere de chemare în judecată într-un
anumit termen, este inadmisibilă.
Atunci când sunt afectate dispoziţii legale de ordine publică, acţiunea în constatarea
nulităţii este imprescriptibilă iar în urma constatării nulităţii trebuie să fie limitate la maximum
efectele actului nul [40, p. 38].
În opinia noastră, un contract administrativ lovit de nulitate absolută, creează doar
aparenţa existenţei lui valabile aşa încât acordarea posibilităţii instanţei de a valida un astfel de
act nu ar trebui să existe. Puterile instanţei ar trebui să fie reduse la a menţine efectele actului, în
vederea protejării interesului general şi revenirea cât mai urgentă la situaţia de legalitate. Efectele
contractului administrativ vor fi menţinute până la data dispariţiei pericolului pentru interesul
public, nu în temeiul unui contract valabil încheiat ci în temeiul unui act care pentru o perioadă
de timp a prezentat aparenţa existenţei sale legale. Odată ce a dispărut orice pericol de vătămare
a interesului general, se vor demara procedurile pentru atribuirea unui nou contract cu
respectarea tuturor prevederilor legale.
De aceea, considerăm că legiuitorul român ar trebui să revizuiască de urgenţă aceste
prevederi legislative, să pună ordine în exprimare şi să reglementeze drept prescriptibile doar
situaţiile care atrag nulitatea relativă. Odată împlinit termenul de prescripţie, instanţa nu ar trebui
să nu mai aibă alegere între a valida sau infirma actul, acesta trebuind să rămână în vigoare şi să-
şi producă efectele.
Soluţiile oferite de noi nu vin în contradicţie cu nicio prevedere din Directivele europene
şi reprezintă calea de armonizare a legislaţiei europene cu sistemul nostru juridic fără a fi
necesară rescrierea unor principii de drept consacrate şi fundamentate temeinic.

4.6. Concluzii la capitolul 4

În urma cercetării realizate pe parcursul prezentului capitol cu privire la apariţia,
modificarea şi stingerea efectelor juridice ale contractului administrativ în materia prestării
serviciilor publice, am ajuns la concluziile arătate în cele ce urmează.
Autorităţile publice au apelat la soluţia contractuală în materia prestării serviciilor publice
deoarece statul era expus unor cheltuieli enorme în condiţiile în care era obligat să realizeze
investiţiile care se impuneau odată cu dezvoltarea societăţii. Din acest punct de vedere, în mai
toate epocile, bugetele autorităţilor româneşti au fost deficitare.
În contextul crizei mondiale actuale, când statului român i se impune a reduce drastic
cheltuielile cu personalul bugetar, încheierea de contracte administrative prin care să se delege o
139
seamă de servicii publice către particulari şi în felul acesta să se degreveze bugetele autorităţilor
locale cu crearea concomitentă de locuri de muncă, ar putea reprezenta o soluţie.
Funcţia publică reprezintă valenţa umană a autorităţii administraţiei publice. Utilizarea
într-o măsură cât mai mare a delegării serviciilor către particulari ar reduce numărul de
funcţionari publici, concomitent cu valorizarea funcţiei publice prin creşterea importanţei şi a
prestigiului corpului funcţionarilor publici. Astfel, un corp redus al funcţionarilor publici se va
bucura cu adevarat de privilegiile conferite de statutul funcţiei publice, ajungându-se în acelaşi
timp la adevărata calitate a acestei funcţii, respectiv cea care însumează un complex de atribuţii,
de puteri şi competenţe puse în slujba interesului general.
Câştigarea licitaţiei nu determină, în mod automat, realizarea acordului de voinţă dintre
părţile viitorului contract administrativ. Considerăm că acceptarea de către autoritatea publică a
ofertei unuia dintre candidaţi, prin desemnarea lui drept câştigător al procedurii publice
desfăşurate, reprezintă doar un acord de principiu deoarece acordul de voinţă se va realiza doar
la data încheierii în formă scrisă a contractului administrativ. La data semnării contractului
administrativ, autoritatea publică şi privatul convin cu privire la toate elementele viitorului
contract pe baza ofertei acceptate, care respectă prevederile caietului de sarcini.
Răspunderea părţilor dintr-un contract administrativ încheiat cu un prestator privat de
servicii are ca temei contractul. Odată ce privatul a acceptat caietul de sarcini, acesta din urmă
devine parte a contractului şi trebuie respectat în cele mai mici detalii.
Părţile vor fi ţinute să respecte prevederile contractuale la care au consimţit, ca în orice
contract privat, urmând să răspundă pentru modul de îndeplinire a obligaţiilor asumate. Regimul
de drept public îşi face simţită prezenţa doar în cazul apariţiei unor situaţii obiective şi
neprevăzute de natură a afecta interesul public. În aceste cazuri, dacă nu există altă soluţie,
contractul va fi denunţat, urmând ca privatul să fie despăgubit just.
Considerăm firească orientarea concepţiei legislative în sensul supunerii analizei instanţei
judecătoreşti a intenţiei de reziliere unilaterală a contractelor administrative. Astfel, părţile se
situează pe poziţii egale şi se înlătură posibilitatea autorităţii contractante de a aprecia în mod
suveran culpa partenerului privat. Prin înlăturarea arbitrariului acţiunii administraţiei se conferă
încredere partenerului privat că va beneficia de un tratament corect şi imparţial şi că modificarea
sau încetarea contractului din voinţa unilaterală a partenerului public va fi supusă unui control de
legalitate obiectiv.
Acordarea posibilităţii părţilor de a recurge la arbitraj în materia contractelor de
concesiune de lucrări sau servicii publice, denotă intenţia legiuitorului român de a renunţa la
140
soluţionarea în contencios administrativ a litigiilor privitoare la astfel de contracte.
Tribunalele arbitrale nu vor fi ţinute a aplica regulile de drept public iar soluţiile
pronunţate, ar putea să nesocotească interesul public naţional sau local, cu atât mai mult cu cât,
arbitrii pot avea altă naţionalitate decât a părţilor.
Introducerea clauzei compromisorii într-un acord poate fi riscantă deoarece la momentul
stabilirii ei, odată cu încheierea contractului, părţile nu pot previziona consecinţele patrimoniale
care decurg din renunţarea la competenţa jurisdicţiei statale.
Considerăm că arbitrajul este exclus în materia contractelor administrative, al căror scop
principal este prestarea serviciilor publice şi realizarea interesului public. Arbitrajul are în vedere
soluţionarea litigiilor patrimoniale dintre părţi, cu excepţia acelor drepturi asupra cărora legea nu
permite a se face tranzacţie. Cum prin convenţii sau dispoziţii particulare nu se poate deroga, la
legile care interesează ordinea publică şi bunele moravuri, convenţia arbitrală va fi lovită de
nulitate cel puţin în ceea ce priveşte partea reglementară a contractului. Autoritatea publică nu
negociază, ea îşi revocă în tot sau în parte actul în cazul în care, pe calea recursului administrativ,
particularul demonstrează îndeplinirea respectivului act cu neobservarea prevederilor legii sau
caietului de sarcini.
Prin modificarea în anul 2010 a legislaţiei în materia achiziţiilor şi concesiunilor de
lucrări şi servicii publice, competenţa de a soluţiona procesele şi cererile privind executarea,
nulitatea, anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor de achiziţie
publică, de concesiune de servicii şi lucrări publice, revine secţiilor comerciale ale tribunalelor şi
curţilor de apel în circumscripţia cărora se află sediul autorităţii contractante, judecata
desfăşurându-se în regim de urgenţă şi cu precădere, după procedura stabilită pentru litigiile
comerciale.
Soluţionarea litigiilor izvorâte din contractele administrative de către instanţele
comerciale reprezintă o gravă ştirbire a regimului juridic administrativ al acestor contracte, în
care interesul public este primordial.
Competenţa instanţelor comerciale de a judeca litigii rezultate din contracte
administrative, creează pericolul înfiinţării unui contencios administrativ paralel, deoarece aceste
instanţe vor fi nevoite să aplice principiile dreptului public în judecarea litigiilor privind
contractele administrative şi, în acelaşi timp, să respecte procedura de judecată comercială.
Observăm că legiuitorul român nu distinge între cauzele de nulitate absolută şi cele de
nulitate relativă, adunându-le sub acelaşi acoperiş al constatării nulităţii. Instanţei de judecată îi
este conferit dreptul de a constata nulitatea sau a valida un contract atât în situaţiile în care este
141
vorba despre cauze de nulitate relativă cât şi atunci când sunt incidente cauze de nulitate
absolută.
În situaţia în care contractul încheiat în vederea prestării de către un privat a unui serviciu
public nu a produs niciun efect juridic şi se constată nulitatea lui, atunci acest contract trebuie
considerat a nu fi fost încheiat niciodată, el nefiind înzestrat cu forţă juridică şi nefiindu-i
recunoscut niciun efect propriu tipului de contract a cărui formă o îmbracă. Dacă contractul este
declarat nul după ce a apucat să producă efecte juridice, atunci, pentru terţii faţă de care s-au
produs aceste efecte, nulitatea va avea efect doar pentru viitor datorită necesităţii asigurării
stabilităţii circuitului administrativ.
Validarea unui contract lovit de nulitate relativă, considerăm că ar trebui să se petreacă
doar dacă cel îndreptăţit a cere anularea nu a respectat termenul impus în acest sens. În caz
contrar, acţiunea în anulare ar trebui admisă iar contractul invalidat. Opţiunea instanţei de a putea
valida un contract administrativ, atunci când cel vătămat în dreptul sau interesul său legitim a
introdus cererea de chemare în judecată în termen, nu ar trebui să existe.
Atunci când sunt afectate dispoziţii legale de ordine publică, acţiunea în constatarea
nulităţii este imprescriptibilă, urmând ca după constatarea nulităţii să fie limitate la maximum
efectele actului nul. Un contract administrativ lovit de nulitate absolută, creează doar aparenţa
existenţei lui valabile, aşa încât, acordarea posibilităţii instanţei de a valida un astfel de act nu ar
trebui să existe. Puterile instanţei ar trebui să fie reduse la a menţine efectele actului, în vederea
protejării interesului general până când se va reveni la situaţia de legalitate.
Efectele contractului administrativ vor fi menţinute până la data dispariţiei pericolului
pentru interesul public, nu în temeiul unui contract valabil încheiat ci în temeiul unui act care
pentru o perioadă de timp a prezentat aparenţa existenţei sale legale.

142
 CONCLUZII GENERALE ŞI RECOMANDĂRI

Concluzii generale
1. Prezentul studiu ştiinţific a fost realizat în baza prevederilor incidente din legislaţiile
României şi Republicii Moldova şi considerăm că a soluţionat problema ştiinţifică a evidenţierii
contractului administrativ drept un instrument de maximă eficienţă în furnizarea serviciilor
publice în cadrul statului modern european, accentuând necesitatea menţinerii regimului de drept
public al acestui tip de contract, ca o garanţie a atingerii scopului fundamental al serviciilor de
interes public.
2. Avantajele utilizării contractului administrativ în activitatea de prestare a serviciilor
publice sunt: optimizarea costurilor, schimbarea rolului administraţiei din principal furnizor de
servicii în acela de supraveghetor şi garant al funcţionării serviciului public, obţinerea de servicii
profesionale şi specializate, creşterea transparenţei cheltuirii banului public, degrevarea
bugetului administraţiei de eforturile investiţionale pentru îmbunătăţirea continuă a serviciilor
prestate, transmiterea majorităţii riscurilor investiţiilor particularului contractant şi preluarea
investiţiilor realizate de către particulari la sfârşitul contractului.
3. Contractul administrativ încheiat pentru prestarea unui serviciu public este întotdeauna
guvernat de inegalitatea părţilor contractante, ceea ce conduce la concluzia că el reprezintă o
modalitate a actului administrativ, fiind un contract solemn, sinalagmatic, comutativ, cu titlu
oneros şi intuitu personae, forma scrisă a contractului administrativ, cel puţin în cazul
contractelor numite, fiind necesară ad validitatem. În cazul contractelor administrative pentru
care legea nu prevede formalităţi speciale la încheierea lor, forma scrisă este necesară cel puţin
ad probatinonem.
4. Administraţia poate denunţa unilateral contractul administrativ, fără intervenţia
instanţei judecătoreşti, atunci când interesul public o cere, fapt pe care legislaţia moldoveană în
materie de concesiuni nu îl prevede. Cererile şi procesele privind denunţarea unilaterală, la care
face trimitere legislaţia română în materie de achiziţii şi concesiuni de lucrări sau servicii
publice, considerăm sunt cererile partenerului privat împotriva actului administrativ de denunţare
unilaterală. Justa despăgubire care trebuie acordată în cazul denunţării unilaterale, o constituie în
principal prejudiciul efectiv al particularului. Dacă instanţa de judecată constată reaua-credinţă
ori inoportunitatea denunţării contractului, particularul are dreptul de a primi şi beneficiul
nerealizat, analizat la valoarea de piaţă.
5. Clauzele contractuale prin care se stabilesc proceduri stricte de verificare a
143
documentelor şi de intervenţie în situaţii de urgenţă pun în pericol grav securitatea interesului
public, transferând drepturi din sfera reglementară în cea contractuală şi creând premisele ieşirii
de sub tutela dreptului administrativ a concesiunilor de lucrări şi servicii publice din România.
Dreptul administraţiei de a verifica prestarea serviciului public nu poate fi stabilit de părţi, fiind
unul reglementar şi implicit. Acest drept există chiar dacă părţile omit să-l prevadă prin contract.
6. În contextul crizei mondiale actuale, contractele administrative de delegare a serviciilor
publice către particulari, prin care se degrevează bugetele publice şi se creează locuri de muncă,
reprezintă o soluţie viabilă. Generalizarea delegării serviciilor publice către particulari reduce
dimensiunile corpului funcţionarilor publici, concomitent cu valorizarea şi sporirea prestigiului
funcţiei publice.
7. Desemnarea câştigătorului licitaţiei publice generează un acord de principiu între
părţile viitorului contract administrativ, acordul de voinţă realizându-se odată cu încheierea în
formă scrisă a contractului. După realizarea acordului de voinţă, răspunderea părţilor va fi una
contractuală, regimul de drept public intervenind doar în situaţii obiective şi neprevăzute, de
natură a afecta interesul public.
8. Rezilierea unilaterală a contractului administrativ pe motiv de culpă a particularului
autorizat să presteze un serviciu public trebuie să se producă doar cu acordul instanţei
judecătoreşti. În acest mod, se înlătură arbitrariul acţiunii administraţiei şi i se conferă încredere
partenerului privat că va beneficia de un tratament corect şi imparţial, modificarea sau încetarea
contractului din voinţa unilaterală a partenerului public urmând a fi supusă unui control de
legalitate obiectiv.
9. Soluţionarea litigiilor izvorâte din contractele administrative de către instanţele
comerciale române reprezintă o gravă ştirbire a regimului juridic administrativ al acestor
contracte, în care interesul public este primordial. Apare pericolul înfiinţării unui contencios
administrativ paralel deoarece instanţele comerciale vor fi nevoite să aplice principiile dreptului
public în judecarea litigiilor privind contractele administrative şi, în acelaşi timp, să respecte
procedura de judecată comercială.
10. Acţiunea în constatarea nulităţii contractului administrativ este imprescriptibilă atunci
când sunt afectate dispoziţii legale de ordine publică. Un contract administrativ nul absolut
creează doar aparenţa existenţei lui valabile, aşa încât instanţa de judecată nu ar trebui să aibă
opţiunea de a-l valida. Menţinerea efectelor actului nul, în vederea protejării interesului general,
nu se va realiza în temeiul unui contract valabil încheiat ci în temeiul unui act, care pentru o
perioadă de timp, a prezentat aparenţa existenţei sale legale. Un contract lovit de nulitate relativă
144
trebuie validat doar în situaţia în care cel îndreptăţit a face cererea înaintea instanţei a nesocotit
termenul în care putea cere anularea. În caz contrar, acţiunea sa trebuie admisă iar contractul
invalidat.

În baza rezultatelor prezentului studiu şi în scopul dezvoltării şi salvgardării teoriei

contractului administrativ ca instrument juridic de prestare a serviciilor publice, formulăm
următoarele recomandări:
1. De lege ferenda, considerăm că se impune introducerea sintagmei „denunţare
unilaterală fără intervenţia instanţei judecătoreşti” în materia contractelor de achiziţie publică şi a
celor de concesiune de lucrări şi servicii publice. În legislaţia cu privire la concesiuni din
Republica Moldova se impune distincţia între dreptul administraţiei de a denunţa unilateral
contractul, fără intervenţia instanţei judecătoreşti, pentru motive de interes public, şi dreptul de a
cere instanţei rezilierea contractului pe motiv de culpă a partenerului contractual.
2. Raportul dintre contractul administrativ şi actul administrativ este unul de la parte la
întreg, primul fiind o categorie a celui de-al doilea. Din definiţia actului administrativ ar trebui
omis termenul unilateral, actul administrativ urmând a fi definit drept actul juridic unilateral sau
bilateral al autorităţii publice, cu caracter individual sau normativ, emis ori încheiat în vederea
executării sau organizării executării legii, prestării serviciilor publice, punerii în valoare a
bunurilor publice, executării lucrărilor de interes public şi realizării achiziţiilor publice, care dă
naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
3. Se impune eliminarea din legislaţia privitoare la concesiunile de lucrări şi servicii
publice din România şi din actele normative referitoare la parteneriatul public-privat din
România şi Republica Moldova, a trimiterilor referitoare la stabilirea prin clauze contractuale a
unor reguli de drept public. Aceste reguli reprezintă cadrul general, stabilit prin lege, pe care
privatul îl acceptă odată cu participarea la procedura publică de atribuire a contractului şi care nu
poate face obiectul negocierii.
4. Litigiile rezultate din contractele administrative de achiziţie publică şi de concesiune
de lucrări şi servicii publice trebuie să revină de urgenţă în competenţa instanţelor de contencios
administrativ, eliminându-se contradicţiile născute între legislaţia în această materie şi Legea
contenciosului administrativ din România. În acest sens, este necesar a fi abrogate prevederile
incidente din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului României nr. 76 din 30 iunie 2010.
5. De lege ferenda, se impune abrogarea prevederilor care permit părţilor să soluţioneze
pe calea arbitrajului litigiile ivite în legătură cu contractele de concesiune de lucrări şi servicii
145
publice, deoarece aceste contracte conţin, în partea reglementară, drepturi cu privire la care nu se
pot încheia tranzacţii.
6. Având în vedere interesul public suveran, considerăm că, de lege ferenda, se impune
consacrarea legislativă a obligaţiei particularului de a asigura continuitatea serviciului, în orice
condiţii, chiar şi în cazul neîndeplinirii obligaţiilor contractuale de către administraţie, cu
excepţia situaţiilor de ajungere la termen a contractului, de forţă majoră ori de caz fortuit.
7. Legiuitorul român trebuie să revizuiască prevederile legislative în privinţa regimului
nulităţilor contractelor de achiziţie publică şi de concesiune de lucrări sau servicii publice şi să
stabilească termene de prescripţie doar în privinţa contractelor lovite de nulitate relativă. Dreptul
de a solicita constatarea nulităţii absolute este imprescriptibil şi trebuie consacrat expres prin
prevederile legale.

146
 BIBLIOGRAFIE
I. Referinţe bibliografice în limba română
1. Alexandru I. Administraţia publică: teorii, realităţi, perspective, ediţia a-IV-a, revăzută şi
adăugită. Bucureşti: Lumina Lex, 2007, 495 p.
2. Alexandru I. Consideraţii privind necesitatea modernizării administraţiei. În: Revista de
Drept Public, 2007, nr. 2, p. 32-37.
3. Alexandru I. şi al. Dreptul administrativ în Uniunea Europeană: drept administrativ
comparat, drept administrativ al Uniunii Europene. Bucureşti: Lumina Lex, 2007, 437 p.
4. Alexandru I. Tratat de administraţie publică. Bucureşti: Universul Juridic, 2008, 969 p.
5. Alexandru I., Cărăuşan M., Bucur S. Drept administrativ. Bucureşti: Lumina Lex, 2005,
592 p.
6. Alexandru I., Matei L. Serviciile publice. Abordare juridico-administrativă. Management.
Marketing. Bucureşti: Economică, 2000, 205 p.
7. Apostol Tofan D. Drept administrativ, vol. I. Bucureşti: ALL Beck, 2003, 336 p.
8. Balogh A. Dinamica relaţiilor sociale reglementate de lege, oglindită în teoria şi practica
dreptului. Cluj-Napoca: 1988, 316 p.
9. Barac L. Răspunderea şi sancţiunea juridică. Bucureşti: Lumina Lex, 1997, 375 p.
10. Bălan E. Instituţii administrative. Bucureşti: C.H. Beck, 2008, VII-230p.
11. Beleiu Gh. Natura juridică a contractului-angajament şi a contractului individual. În:
S.C.J, 1985, nr. 1, p. 14-20.
12. Bîrsan G.V., Georgescu B. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 adnotată.
Bucureşti: Hamangiu, 2007, XXII- 158 p.
13. Boroi G. Drept civil. Partea generală, ediţia a II-a. Bucureşti, ALL Beck, 1999, 320 p.
14. Cătană E.L. Drept administrativ: partea specială: teoria actului administrativ,
contenciosul administrativ, răspunderea administrativă. Cluj Napoca: Risosprint, 2009,
347 p.
15. Chiriac L. Activitatea autorităţilor administraţiei publice. Cluj-Napoca: Accent, 2001,
235 p.
16. Chirică D. Drept civil. Contracte speciale. Bucureşti: Lumina Lex, 1997, 319 p.
17. Ciobanu A.-S. Regimul juridic aplicabil dreptului de administrare a bunurilor proprietate
publică. În: Revista de Drept Public, 2007, nr. 4, p. 111-129.
18. Cobăneanu S. Administraţia publică locală în Republica Moldova. În: Reintegrarea
Moldovei. Soluţii şi Modele, Chişinău, Tish, 2005, p. 272-282.
147
19. Codul civil român din 26 noiembrie 1864. În: Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
1/1997, cu modificările şi completările ulterioare.
20. Codul de procedură civilă al României. În: Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
177 din 26 iulie 1993, cu modificările şi completările ulterioare
21. Constituţia României. În: Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 21
noiembrie 1991. A intrat în vigoare în urma aprobării ei prin referendumul naţional din 8
decembrie 1991. Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767 din 31
octombrie 2003 ca urmare a aprobării prin referendumul naţional din 18-19 octombrie
2003 a Legii de revizuire a Constituţiei României nr. 429/2003 care a intrat în vigoare la
data de 29 octombrie 2003, data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
758 din 29 octombrie 2003 a Hotărârii Curţii Constituţionale nr. 3 din 22 octombrie 2003
pentru confirmarea rezultatului referendumului naţional din 18-19 octombrie 2003
privind Legea de revizuire a Constituţiei României.
22. Creangă I. Curs de drept administrativ, Vol I. Chişinău: Epigraf, 2004, 336 p.
23. Curtea de Apel Alba Iulia, Buletinul Jurisprudenţei – Culegere de practică judiciară pe
anul 2007.Hamangiu, 2009, XIV-311 p.
24. Curtea de Apel Alba Iulia, Buletinul Jurisprudenţei – Culegere de practică judiciară pe
anul 2008. Hamangiu, 2010, XIV-391 p.
25. Curtea de Apel Bucureşti – Culegere de practică judiciară în materie de contencios
administrativ şi fiscal 2006. Wolters Kluwer România, 878 p.
26. Decretul nr. 31 din 30 ianuarie 1954. În: Buletinul 0ficial al României nr. 8 din 30
ianuarie 1954.
27. Deleanu I. Observaţii privind procedura de rezolvare a diferendelor juridice în legătură cu
atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări
publice şi a contractelor de concesiune de servicii. În: Dreptul, 2008, nr. 3, p. 42-54.
28. Directiva 2004/17/CΕ a Parlamentului European şi a Consiliului din 31 martie 2004 de
coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii în sectoarele apei,
energiei, transporturilor şi serviciilor poştale. În: Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
L 134/1 din 30 aprilie 2004.
29. Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 31 martie 2004
privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii publice de
lucrări, de bunuri şi de servicii. În: Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L 134/114 din
30 aprilie 2004.
148
30. Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 11 decembrie 2007
de modificare a Directivelor 89/665/CEE şi 92/13/CEE ale Consiliului în ceea ce priveşte
ameliorarea eficacităţii căilor de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţii
publice. În: Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L 335/31 din 20 decembrie 2007.
31. Directiva Consiliului Comunităţilor Europene nr. 89/665/C.E.E. din 21 decembrie 1989
privind coordonarea actelor cu putere de lege şi actelor administrative privind aplicarea
procedurilor privind căile de atac faţă de atribuirea contractelor de achiziţii publice de
produse şi a contractelor publice de lucrări. În: Journal Officiel des Communautés
Européennes L 395 din 30 decembrie 1989.
32. Directiva Consiliului Comunităţilor Europene nr. 92/13/CEE din 25 februarie 1992
privind coordonarea actelor cu putere de lege şi actelor administrative referitoare la
aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziţii publice ale entităţilor
care desfăşoară activităţi în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi telecomunicaţiilor.
În: Journal Officiel des Communautés Européennes L 76 din 23 martie 1992.
33. Dogaru I., Olteanu E.G., Săuleanu L.B. Bazele dreptului civil, Volumul IV. Contracte
speciale. Bucureşti: C.H. Beck, 2009, XXXVII-1346 p.
34. Dragoş, D. C. Drept administrativ: Actele şi contractele administrative. Cluj Napoca:
Accent, 2005, 412 p.
35. Dragoş D. C. Legea contenciosului administrativ: comentarii şi explicaţii, Ediţia 2.
Bucureşti: CH Beck, 2009, 370 p.
36. Drăganu T. Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc
potrivit legii nr. 1/1967. Cluj: Dacia, 1970, 280 p.
37. Drăganu T. Actele de drept administrativ. Bucureşti: Ştiinţifică, 1959, 298 p.
38. Floander I. Drept administrativ. Constanţa: Punct Ochit, 2008, 302 p.
39. Florea B. Contractul administrativ – ca una din formele juridice de prestare a serviciilor
publice. În: Teoria şi practica administrării publice: Materiale ale conferinţei
internaţionale ştiinţifico-practice, Academia de Administrare Publică de pe lângă
Preşedintele Republicii Moldova, Chişinău, 2010, p. 126-129.
40. Florea B. Regimul juridic aplicabil contractului administrativ în contextul actual.
Inexistenţa şi nulitatea contractului administrativ. În: Legea şi viaţa, 2011, nr. 2 (230), p.
28-39.
41. Fodor, E. M. Protejarea interesului general în contextul externalizării serviciului public.
În: Revista de Drept Public, 2007, nr. 2, p. 86-94.
149
42. Gilescu V. Natura juridică a contractului de specializare universitară. În: Revista Română
de Drept, 1970, nr. 7, p. 122-129.
43. Guceac I., Balmuş V. Originea şi dimensiunea conceptului „contract administrativ”. În:
Revista Naţională de Drept, 2008, nr. 12, p. 7-11.
44. Guceac I., Balmuş V. Originea şi dimensiunea conceptului „contract administrativ”. În:
Revista Naţională de Drept, 2009, nr. 1, p. 2-10.
45. Guţuleac V. Bazele teoriei dirijării de stat. Monografie. Chişinău: Ministerul Afacerilor
Interne al Republicii Moldova, Academia de Poliţie „Ştefan cel Mare”, 2000, 272 p.
46. Guţuleac V., Balmuş V. Problemele administrării de stat. Chişinău: Academia de Ştiinţe a
Moldovei, Institutul de Filozofie, Sociologie şi Drept, Universitatea de Criminologie,
2002, 308 p.
47. Guţuleac V. Drept contravenţional. Chişinău: Universitatea Liberă Internaţională din
Moldova, 2006, 271 p.
48. Guţuleac V., Florea B. Contractul administrativ ca modalitate a actului administrativ. În:
Legea şi viaţa, 2011, nr. 1(229), p. 4-12.
49. Guţuleac V., Florea B. Soluţionarea litigiilor izvorâte din executarea contractului
administrativ ca formă de prestare a serviciilor publice. În: Legea şi viaţa, 2011, nr.
5(233), p. 4-8.
50. Guţuleac V., Iacoveţ V. Probleme de elaborare şi emitere a actelor administrative. În:
Revista ştiinţifico-practică „Legea şi viaţa”, nr. 1 ianuarie, 2010, p. 5-10
51. Guţuleac V. Tratat de drept contravenţional. Chişinău: Universitatea Liberă Internaţională
din Moldova, 2009, 320 p.
52. Hanga V. Drept roman Cluj Napoca: Argonaut, 1999, 384 p.
53. Hotărârea Guvernului nr. 216 din 25 martie 1999 pentru aprobarea Normelor
metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor. În:
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 140 din 6 aprilie 1999
54. Hotărârea Guvernului nr. 168 din 14 februarie 2007 pentru aprobarea Normelor
metodologice de aplicare a Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică. În: Monitorul Oficial al
României, Partea I nr. 146 din 28 februarie 2007.
55. Hotărârea Guvernului nr. 71 din 24 ianuarie 2007 pentru aprobarea Normelor de aplicare
a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrări publice şi a
contractelor de concesiune de servicii prevăzute în Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului
150
 nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de
concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii. În: Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 98 din 8 februarie 2007.
56. Hotărârea Guvernului nr. 1360 din 22 octombrie 2008. În: Monitorul Oficial al României
nr. 734 din 30 octombrie 2008.
57. Hotărârea Guvernului nr. 834 din 22 iulie 2009 privind modificarea şi completarea
Hotărârii Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor
referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din Ordonanţa de Urgenţă a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor
de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii. În: Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 515 din 27 iulie 2009.
58. Hotărârea Guvernului nr. 925 din 19 iulie 2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a
prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din Ordonanţa de
Urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice şi contractelor de concesiune de servicii. În:
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 625 din 20 iulie 2006, cu modificările şi
completările ulterioare.
59. Imbrescu I., Vasile A. Cine este parte şi cine semnează contractele de împrumut încheiate
de către organele administraţiei publice locale. În: Dreptul, 2008, nr. 7, p.206-209.
60. Ionescu R. Drept administrativ. Bucureşti: Didactică şi Pedagogică, 1970, 420 p.
61. Ionescu R.G.T. Concesiunea de serviciu public. Studiu juridic. Bucureşti: Tip. şi leg.
Penit. “Văcăreşti”, 1936, 181 p..
62. Iorgovan A. Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei. Bucureşti, vol. I, 1983, 416 p.
63. Iorgovan A. Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei. Bucureşti: Tipografia
Universităţii, 1989, 352 p.
64. Iorgovan A. Noua lege a administraţiei publice locale şi personalitatea de drept public a
unităţilor administrativ-teritoriale. În: Dreptul, 2001, nr. 9, p. 26-41.
65. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a III-a. Bucureşti: ALL Beck, 2001,
648 p.
66. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a 4-a. Bucureşti: ALL Beck,
Bucureşti, 2005, XXXVIII-650 p.
67. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a 4-a. Bucureşti: ALL Beck, 2005,
XVIII-699 p.
151
68. Iovănaş I. Drept administrativ. Vol. II. Arad: Servo-Sat, 1997, 184 p.
69. Lazăr A.R. Din nou despre inexistenţa actului administrativ. În: Revista de Drept Public,
2007, nr. 4, p. 62-72.
70. Legea administraţiei publice locale nr. 215 din 23 aprilie 2001. În: Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001 şi apoi republicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr 123 din 20 februarie 2007, cu modificările şi completările
ulterioare;
71. Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000 a Republicii
Moldova. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 57-58 din 18 mai 2000, art. nr:
375 şi republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, ediţie specială din 3
octombrie 2006, cu modificările şi completările ulterioare.
72. Legea cu privire la concesiuni, nr. 534-XIII din 13 iulie 1995. În Monitorul Oficial al
Republicii Moldova nr. 67 din 30 noiembrie 1995, art Nr: 752, cu modificările şi
completările ulterioare.
73. Legea nr. 101 din 25 aprilie 2006 a serviciului de salubrizare a localităţilor. În: Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 8 mai 2006, cu modificările şi completările
ulterioare;
74. Legea nr. 114 din 11 octombrie 1996 a locuinţei, republicată. În Monitorul Oficial al
României nr. 393 din 31 decembrie 1997;
75. Legea nr. 179 din 10 iulie 2008 cu privire la parteneriatul public-privat. În: Monitorul
Oficial al Republicii Moldova nr. 165-166 din 2 septembrie 2008, art Nr: 605, cu
modificările şi completările ulterioare;
76. Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999 privind statutul funcţionarului public, republicată. În
Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 365 din 29 mai 2007, cu modificările şi
completările ulterioare.
77. Legea nr. 192 din 16 mai 2006 privind medierea şi organizarea profesiei de mediator. În:
Monitorul Oficial al României nr. 441 din 22 mai 2006, cu modificările şi completările
ulterioare;
78. Legea nr. 219 din 11 octombrie 1998 privind regimul concesiunilor. În: Monitorul Oficial
al României, Partea I, nr. 459 din 30 noiembrie 1998
79. Legea nr. 22 din 11 ianuarie 2007 pentru aprobarea Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului
nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică. În:
Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 35 din 18 ianuarie 2007
152
80. Legea nr. 261 din 05 decembrie 2008 a Curţii de Conturi. În: Monitorul Oficial al
Republicii Moldova nr. 237-240, art Nr: 864 din 31 decembrie 2008, cu modificările şi
completările ulterioare;
81. Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 a finanţelor publice locale. În: Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 618 din 18 iulie 2006.
82. Legea Nr. 436 din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală. În: Monitorul
Oficial al Republicii Moldova Nr. 32-35 din 09 martie 2007 art Nr: 116
83. Legea nr. 178 din 1 octombrie 2010 a parteneriatului public-privat. În Monitorul Oficial
al României, Partea I, nr. 676 din 5 octombrie 2010.
84. Legea nr. 500 din 11 iulie 2002 privind finanţele publice. În: Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, cu modificările şi completările ulterioare.
85. Legea nr. 544 din 12 octombrie 2001 privind liberul acces la informaţiile de interes
public. În: Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 663 din 23 octombrie 2001
86. Legea nr. 554 din 2 decembrie 2004 a contenciosului administrativ. În: Monitorul Oficial
al României, Partea I nr. 1154 din 7 decembrie 2004, cu modificările şi completările
ulterioare.
87. Legea nr. 94 din 8 septembrie 1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi,
republicată. În: Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 282 din 29 aprilie 2009.
88. Legea nr. 95 din 14 aprilie 2006 privind reforma în domeniul sănătăţii. În: Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 372 din 28 aprilie 2006, cu completările şi modificările
ulterioare.
89. Legea nr. 982-XIV din 11 mai 2000 privind accesul la informaţie. În Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, 2000, nr. 88-90 art Nr: 664, cu completările şi modificările
ulterioare.
90. Legea privind achiziţiile publice nr. 96-XVI din 13 aprilie 2007. În: Monitorul Oficial al
Republicii Moldova nr.107-111/470 din 27.07.2007, art Nr: 470, cu modificările şi
completările ulterioare.
91. Manda C. Drept administrativ: tratat elementar. Ediţia a V-a, revăzută şi adăugită.
Bucureşti: Universul Juridic, 2008, 546 p.
92. Manta P., Vâlceanu Gh.C. Drept administrativ, Partea generală, Vol. I. Târgu-Jiu:
Universitatea “Constantin Brâncuşi”, 1993, 101 p.
93. Mastacan O. Răspunderea penală a funcţionarului public, ediţia a 2-a. Bucureşti:
Hamangiu, 2008, VI-162 p.
153
94. Mocanu V. Descentralizarea serviciilor publice: Concepte şi practici. Chişinău: Tish,
2001, 216 p.
95. Mrejeru T., Albu E., Vlad A. Jurisprudenţa Curţii Supreme de Justiţie: Contencios
administrativ 2001. Bucureşti: Economică, 2002, 912 p.
96. Negoiţă Al. Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei. Bucureşti, 1981, 410
p.
97. Negulescu P. Tratat de drept administrativ. Vol.I, ed. IV. Bucureşti: Institutul de arte
grafice „E. Marvan”, 1934, 631 p.
98. Nicola I. Consideraţii cu privire la O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de
achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi contractelor de
concesiune de servicii. În: Revista de Drept Public, 2007, nr. 1, p. 105-115;
99. Nicolae M. Consideraţii asupra calităţii de subiect de drept civil a unităţilor
administrativ-teritoriale. În: Dreptul, 2002, nr. 5, p. 26-49.
100. Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea
contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a
contractelor de concesiune de servicii. În: Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 418
din 15 mai 2006, cu modificările şi completările ulterioare
101. Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 19 din 7 martie 2009 privind unele măsuri în
domeniul legislaţiei referitoare la achiziţiile publice. În: Monitorul Oficial al României,
Partea I,. nr. 156 din 12 martie 2009
102. Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 27 din 18 aprilie 2003 privind procedura
aprobării tacite. În: Monitorul Oficial al României nr. 291 din 25 aprilie 2003
103. Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 60 din 25 aprilie 2001 privind achiziţiile publice.
În: Monitorul Oficial al României nr. 241 din 11 mai 2001.
104. Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului României nr. 54 din 28 iunie 2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică. În: Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 569 din 30 iunie 2006.
105. Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului României nr. 72 din 17 iunie 2009 pentru
modificarea si completarea Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind
atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări
publice şi a contractelor de concesiune de servicii. În: Monitorul Oficial al României,
partea I, nr. 426 din 23 iunie 2009.
106. Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului României nr. 76 din 30 iunie 2010 pentru
154
 modificarea şi completarea Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind
atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări
publice şi a contractelor de concesiune de servicii. În: Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 453 din 2 iulie 2010.
107. Ordonanţa Guvernului nr. 16 din 24 ianuarie 2002 privind contractele de parteneriat
public-privat. În Monitorul Oficial al României nr. 94 din 2 februarie 2002.
108. Ordonanţa Guvernului nr. 71 din 29 august 2002 privind organizarea şi funcţionarea
serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local. În:
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 648 din 31 august 2002.
109. Ordonanţa Guverului nr. 84 din 30 august 2001 privind înfiinţarea, organizarea şi
funcţionarea serviciilor publice comunitare de evidenţă a persoanelor, cu modificările şi
completările ulterioare. În: Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 544 din 1
septembrie 2001
110. Orlov M. Drept administrativ. Chişinău: Epigraf, 2001, 216 p.
111. Petrescu R.N. Drept administrativ. Bucureşti: Hamangiu, 2009, XVI-640 p.
112. Petrescu R.N. Impactul adoptării O.U.G. nr. 34/2006 asupra contractului de parteneriat
public-privat. În: Revista de Drept Public, 2007, nr. 1, p. 96-104.
113. Pop L. Dreptul de proprietate şi dezmembrămintele sale. Bucureşti: Lumina Lex, 1996,
312 p.
114. Pop L. Teoria generală a obligaţiilor. Bucureşti: Lumina Lex, 2000, 512 p.
115. Popa M.M. Identitatea legislativă a contenciosului administrativ român. În : Revista de
Drept Public, 2007, nr. 4, p. 41-49.
116. Popa V. Autorităţile publice ale Republicii Moldova. Compendiu privind structura,
organizarea şi funcţionarea lor. Chişinău: Tish, 2004, 256 p.
117. Popescu, C.-L. Jurisdicţiile administrative potrivit dispoziţiilor constituţionale revizuite.
În: Dreptul, 2004, nr. 5, p. 77-98.
118. Postolache M. Serviciul public. Chişinău: Tehnica-Info, 2005, 118 p.
119. Preda M. Drept administrativ, Partea generală, ediţia a IV-a. Bucureşti: Lumina Lex,
2006, 355 p.
120. Preda M. Drept administrativ. Partea generală (Ediţie revăzută şi actualizată), Bucureşti:
Lumina Lex, 2000, 399 p.
121. Preda M., Voinescu C. Drept administrativ. Partea generală: Note de curs. Bucureşti,
1992, 256 p.
155
122. Prisăcaru V. I. Tratat de drept administrativ român, Partea generală, ediţia a II-a, revăzută
şi adăugită. Bucureşti: All, 1996, XI-601 p.
123. Prisăcaru V.I. Funcţionarii publici. Bucureşti: ALL Beck, 2004, 496 p.
124. Puie O. Aspecte privitoare la aplicabilitatea unor proceduri speciale în materia
soluţionării litigiilor derivând din contracte administrative şi alte tipuri de contracte
încheiate de către autorităţile publice. În: Revista de drept procedural, 2009, nr. 1, p.154-
162.
125. Puie O. Contenciosul administrativ, Vol. I. Bucureşti: Universul Juridic, 2009, 542 p.
126. Rarincescu C. G. Contenciosul administrativ român. Bucureşti: Universala Alcalay&Co.,
1936, 462 p.
127. Regulamentul (CE) nr. 1177/2009 al Comisiei din 30 noiembrie 2009 de modificare a
Directivelor 2004/17/CE, 2004/18/CE şi 2009/81/CE ale Parlamentului European şi ale
Consiliului în ceea ce priveşte pragurile de aplicare a acestora în cazul procedurilor de
atribuire a contractelor de achiziţii. În: Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L 314/64 din
1.12.2009
128. Rîciu I. Examen teoretic al practicii judiciare cu privire la acţiunile introduse la instanţa
de contencios administrativ de către autoritatea publică ce a emis actul administrativ
nelegal. În: Revista de Drept Public, 2008, nr. 1, p. 127-152.
129. Roş V. Arbitrajul comercial internaţional. Bucureşti: Monitorul Oficial, 2000, 624 p.
130. Santai I. Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Vol. II. Cluj-Napoca: Risosprint,
2003, 353 p.
131. Săraru C.-S. Capacitatea autorităţilor/instituţiilor publice de a încheia contracte
administrative. În Dreptul, 2010, nr. 1, p. 92-118
132. Săraru C.-S. Contractele administrative. Reglementare, doctrină, jurisprudenţă. Bucureşti:
CH Beck, 2009, 528 p..
133. Săraru C.-S. Discuţii în legătură cu inexistenţa şi nulitatea contractelor administrative. În:
Dreptul, 2008, nr. 6, p.145-156.
134. Sebeni A. Noţiunea contractului de concesiune şi încheierea acestuia. În: Dreptul, 1999,
nr. 8, p. 3-20.
135. Stancu-Ţipişcă M. Eficacitatea economico-socială a parteneriatului public-privat. În:
Revista de Drept Public, 2007, nr. 1, p.121-127.
136. Stătescu C. Bârsan C. Drept civil. Drepturi reale. Bucureşti: T.U.B., 1988, 303 p.
137. Streteanu F., Chiriţă R. Răspunderea penală a persoanei juridice. Bucureşti: Rosetti,
156
 2002, 224 p.
138. Strihan P. Contractele administrative în dreptul român. Contribuţii la o teorie generală.
Bucureşti: Curierul Judiciar, 1946, 62 p.
139. Şerban D.-D. Consecinţele lipsei fondurilor în procedurile de atribuire a contractelor de
achiziţie publică. În: Dreptul, 2009, nr. 12, p. 118-128.
140. Şerban D.-D. Opinii pe marginea interpretării şi aplicării art. 77 din Hotărârea
Guvernului României nr. 925/2006 pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor
referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din Ordonanţa de Urgenţă a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor
de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii. În Dreptul,
2008, nr. 3, p. 140-152.
141. Şerban D.-D. Poziţia favorizantă a operatorilor economici la procedurile de atribuire a
contractelor de achiziţie publică. În: Dreptul, 2008, nr. 7, p. 178-205.
142. Şerban D.-D. Principiul proporţionalităţii în domeniul achiziţiilor publice. În: Dreptul,
2007, nr. 9, p. 77-99.
143. Şerban D.-D. Verificarea legalităţii procedurilor operaţiunilor şi actelor autorităţilor
contractante în atribuirea contractelor de achiziţie publică. În: Dreptul, 2007, nr. 5, p.
123-142.
144. Tarangul E.D. Tratat de drept administrativ român. Cernăuţi: Tipografia Glasul
Bucovinei, 1944, 688 p.
145. Teodorescu A. Tratat de drept administrativ. Vol.I. ed. III. Bucureşti 1929, 483 p.
146. Toma T. Tratat de drept administrativ. Iaşi: Vasiliana, 2003, 502 p.
147. Trăilescu A. Drept administrativ. Ediţia a 3-a. Bucureşti: C.H. Beck, 2008, XII-373 p.
148. Trăilescu A. Drept administrativ. Tratat elementar. Bucureşti; ALL Beck, 2002, 400 p.
149. Vasile A. Cu privire la contractarea de servicii sociale în domeniul protecţiei drepturilor
copilului. În: Revista de Drept Public, 2007. nr. 1, p. 116-120.
150. Vasile A. Prestarea serviciilor publice prin agenţi privaţi. Bucureşti: ALL Beck, 2003,
222 p.
151. Vedinaş V. Drept administrativ şi instituţii politico-administrative. Bucureşti: Lumina
Lex, 2002, 655 p.
152. Vedinaş V., Mirică Ş.-C. Regimul juridic al dreptului de asociere a unităţilor
administrativ-teritoriale în lumina modificărilor aduse Legii nr. 215/2001 prin Legea nr.
286/2006. În: Revista de Drept Public, C.H. Beck, 2007, nr. 2, p. 19-31.
157
153. Vedinaş V., Vişan L., Pasăre D.I. Argumentare juridică europeană în favoarea necesităţii
modificării Legii contenciosului administrativ. Succintă prezentare a Legii nr. 262/2007.
În: Revista de Drept Public, 2007, nr. 3, p. 57-78.
154. Vermeulen J. H. Contractul de concesiune de serviciu public. Craiova: Scrisul Românesc,
1930, 50 p.
155. Vermeulen J.H. Reorganizarea contenciosului administrativ român. Bucureşti: Institutul
de arte grafice „Vremea”,1936, 30p.
156. Vermeulen, J. H. Statutul funcţionarilor publici. Dreptul administrativ jurisprudenţial:
Volumul II. Bucureşti, Institutul de arte grafice „Vremea”, 1933, 574 p.
157. Vesmaş D.M., Nicola I. Unele consideraţii teoretice privind relaţia dintre personalitatea
de drept public, capacitatea şi competenţa de drept administrativ. În: Revista de Drept
Public, 2007, nr. 4, p. 50-61.
158. Vişan L., Pasăre D.I. Principiul celerităţii – constantă a sistemului juridic European;
reflectarea sa în Legea contenciosului administrativ din România. În: Revista de Drept
Public, 2007, nr. 4, p. 141-154.
159. Zărnescu N. Contractele administrative în dreptul românesc din perioada interbelică.
Analele Universităţii Bucureşti, 2000, p. 99-112.
160. Zubco V., Pascari A., Creţu Gh. Contenciosul administrativ, ediţia I. Chişinău: Cartier,
2004, 232 p.

II. Referinţe bibliografice în limba engleză

161. Leyland P., Anthony G. Textbook on Administrative Law, Fifth Edition. Oxford: Oxford
University Press, 2005, XXXV-547 p.
162. Leyland P., Woods T. Textbook on Administrative Law, Fourth Edition. Oxford: Oxford
University Press, 2002, 581 p.

III. Referinţe bibliografice în limba franceză

163. Bauby P. L'européanisation des services publics. În: Revista de Drept Public, 2007, nr. 2,
p.62-75
164. Braibant G. Le droit administratif français, 3é édition revue et mise a jour.Paris: Presses
de la Fondation Naţionale des Sciences Politiques & Dalloz,1992, 549 p.
165. Chalvidan, P.-H., Houteer, Ch. Droit administratif. Manuel practique. Nathan Universite,
1995, 254 p.
158
166. de Laubardère A., Venezia J.-C., Gaudement Y, Traité de droit administratif.10e Edition,
Tome I. Paris: Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, 1988, 863 p.
167. Jeze G. Cours de droit public. Paris: Marcel Giard, 1933, 385 p.
168. Jeze G. Les principes généraux du droit administratif, 3e édition, entièrement revue et
considerablement argumentée. La tehnique juridique du droit public francais. Paris:
Marcel Giard, 1925, XXXI-443 p.
169. Richer L. Droit des contrats administratifs, 2e edition. Paris: Librairie Générale de Droit
et de Jurisprudence, 1999, 557 p.
170. Richer L. Droit des contrats administratifs, 3e edition. Paris: Librairie Générale de Droit
et de Jurisprudence, 2002, VI-587 p.

IV. Referinţe bibliografice în limba rusă

171. Гуцуляк В. И., Административное право Республики Молдова. Учебник для
юридических вузов и факультетов. Chişinău: Elena SRL, 2007, 464 p.
172. В. Гуцуляк, Б. Флоря, Административный процесс и административные
производства. В: Закoн и Жизнь, 2009, № 11 (216), р. 17-26.

V. Pagini de internet
173. http://portal.just.ro/JurisprudentaVizualizare.aspx?id_speta=4635, accesat la data de 10
octombrie 2010, ora 00:00.
174. http://www.mai.gov.ro/Documente/Transparenta%20decizionala/Proiect%20COD%20pro
cedura%20administrativa.pdf, accesat la data de 23 septembrie 2010, ora 12:45;
175. http://www.opsi.gov.uk/acts/acts1988/ukpga_19880009_en_1, accesat la data de 1 aprilie
2010, ora 18:30.
176. http://www.opsi.gov.uk/RevisedStatutes/Acts/ukpga/1980/cukpga_19800065_en_1,
accesat la data de 1 aprilie 2010, ora 17:50.
177. http://international.asm.md/baza-normativa-asm/hg-nr-27-din-22-01-09.html accesat la
data de 10 martie 2011, ora 12:00.

159
 DECLARAŢIA PRIVIND ASUMAREA RĂSPUNDERII

Subsemnatul, Florea Bogdan declar pe răspundere personală că materialele prezentate în teza de

doctorat sunt rezultatul propriilor cercetări şi realizări ştiinţifice. Conştientizez că, în caz contrar,
urmează să suport consecinţele în conformitate cu legislaţia în vigoare.

Florea Bogdan

160
 CURRICULUM VITAE
Date personale:
FLOREA Bogdan
Născut la: 2 iunie 1980 în municipiul Alba Iulia, judeţul Alba, România

Studii:
2006 – prezent: Doctorand la Universitatea Liberă Internaţională din Moldova, Facultatea
de Drept, Catedra de Drept Public, secţia frecvenţă redusă;
2004 – 2005: masterat la Facultatea de Drept a Universităţii Babeş-Bolyai Cluj-Napoca,
secţia Instituţii şi Reglementari Comunitare;
2000 – 2004: Facultatea de Drept, Universitatea Babeş-Bolyai Cluj-Napoca, Licenţiat în
drept;
1995 – 2000: Colegiul Naţional Horea, Cloşca şi Crişan Alba Iulia, Bacalaureatul
(diplomă de învăţător).

Activitatea profesională:

2006 – prezent: consilier juridic la Căminul pentru Persoane Vârstnice Alba Iulia,
instituţie publică aflată în subordinea Consiliului Local al municipiului Alba Iulia, judeţul Alba,
România.

2005 – 2006: consilier juridic la S.C. Hidroserv Sebeş S.A., filială a S.C. Hidroelectrica
S.A.

Participări la foruri ştiinţifice internaţionale:

21 mai 2010: Conferinţa internaţională ştiinţifico-practică „Teoria şi practica
administrării publice”. Academia de Administrare Publică de pe lângă Preşedintele Republicii
Moldova, Chişinău.

Lucrări ştiinţifice publicate

Articole în reviste:

1. Florea B. Violenţa în familie – etiologie şi forme de manifestare. În: Studii şi cercetări

161
din domeniul ştiinţelor socio-umane, Volumul 14, publicat sub egida Departamentului de
Cercetări Socio-Umane, Institutul de Istorie „George Bariţ” al Academiei Române – Filiala Cluj-
Napoca, Argonaut, 2005, p. 271-279.
2. В. Гуцуляк, Б. Флоря, Административный процесс и административные
производства. В: Закoн и Жизнь, 2009, № 11 (216), р. 17-26.
3. Guţuleac V., Florea B. Contractul administrativ ca modalitate a actului administrativ. În:
Legea şi viaţa, 2011, nr. 1(229), p. 4-12.
4. Guţuleac V., Florea B. Soluţionarea litigiilor izvorâte din executarea contractului
administrativ ca formă de prestare a serviciilor publice. În: Legea şi viaţa, 2011, nr. 5(233), p. 4-
8.
5. Florea B. Contractul administrativ – ca una din formele juridice de prestare a serviciilor
publice. În: Teoria şi practica administrării publice: Materiale ale conferinţei internaţionale
ştiinţifico-practice, Academia de Administrare Publică de pe lângă Preşedintele Republicii
Moldova, Chişinău, 2010, p. 126-129.
6. Florea B. Regimul juridic aplicabil contractului administrativ în contextul actual.
Inexistenţa şi nulitatea contractului administrativ. În: Legea şi viaţa, 2011, nr. 2 (230), p. 28-39.

Materiale ale comunicărilor ştiinţifice

7. Florea B. Contractul administrativ – ca una din formele juridice de prestare a serviciilor
publice. În: Teoria şi practica administrării publice: Materiale ale conferinţei internaţionale
ştiinţifico-practice, Academia de Administrare Publică de pe lângă Preşedintele Republicii
Moldova, Chişinău, 2010, p. 126-129.
8. Florea B. Contractul administrativ – mijloc eficient de punere în valoare a serviciilor
publice în contextul actual. În: „Ştiinţa juridică autohtonă prin prisma valorilor şi tradiţiilor
europene”, „Ştiinţa juridică în contextul promovării valorilor statului de drept”, conferinţa
ştiinţifică, Chişinău, 13-14 mai 2010, p. 130-147.

Date de contact:

Domiciliu: Alba Iulia, str. Brădişor, nr. 4, bl.CP7, ap. 12, judeţul Alba, România

Telefon: +40741044058; +40358104975.

e-mail: florea_bogdan@yahoo.com

162